Tratatul de la Maastricht Si Nasterea Uniunii Europenedoc

=== Tratatul de la Maastricht si nasterea Uniunii Europene ===

CUPRINS

INTRODUCERE…………………………………………………………………….…..3

CAPITOLUL 1. UN SCURT ISTORIC AL PROCESULUI DE EDIFICARE A EUROPEI UNITE……………………………………………………………………….5

1.1. Europa – o creație mitologică………………………………………………………………5

1.2. Spațiul european…………………………………………………………………………………6

1.3. Naștere și evoluția ideii de Europă unită………………………………………………9

1.4. Începutul procesului de construcție europeană după del de-al doilea război mondial: nașterea celor trei Comunități Europene…………………………17

1.4.1. Comunitatea Europeană a Cărbunelui și Oțelului (CECO)…………17

1.4.2. Comunitatea Economică Europeană (CEE) și EURATOM………….19

CAPITOLUL 2. EVOLUȚIA INSTITUȚIONALĂ A LEGISLATIVULUI EUROPEAN PÂNĂ LA TRATATUL DE LA MAASTRICHT……………………………23

2.1. De la Adunarea Parlamentară a CECO la Parlamentul European ales prin sufragiu direct…………………………………………………………………………………23

2.2. Parlamentul în perioada sufragiului indirect……………………………………..25

2.3. Alegerea Parlamentului European prin sufragiu universal direct……….32

2.3.1. Constituirea partidelor transnaționale……………………………………..36

2.3.2. Actul de la Bruxelles din 20 septembrie 1976……………………………39

2.4. Spre un nou tip de parlamemtarism…………………………………………………..40

CAPITOLUL 3. TRATATUL DE LA MAASTRICHT ȘI NAȘTEREA UNIUNII EUROPENE………………………………………………………………………………………………………45

CAPITOLUL 4. ATRIBUȚIILE PARLAMENTULUI EUROPEAN ÎNAINTE ȘI DUPĂ TRATATUL DE LA MAASTRICHT………………………………………………………59

4.1. Creșterea atribuțiilor Parlamentului European de la Tratatul de la Roma La Tratatul de la Maastricht………………………………………………………….59

4.1.1. Procedura consultativă…………………………………………………………..60

4.1.2. Procedura de conciliere………………………………………………………….62

4.1.3. Procedura de cooperare…………………………………………………………63

4.1.4. Propuneri referitoare la procesul legislativ inițiate de către Parlametul European înainte de tratatul de la Maastricht…………………..64

4.1.5. Rezultatele Tratatului de la Maastricht: procedura de luare a deciziilor în comun în conformitate cu Articolul 189b…………………………65

4.2. Procedura încuviințării parlamentare………………………………………………..67

4.2.1. Înainte de Actul Unic European………………………………………………67

4.2.2. După Actul Unic European…………………………………………………….67

4.2.3. Modificările aduse de Tratatul de la Maastricht………………………68

4.3. Evoluția atribuțiilor de control ale Parlamentului………………………………69

STUDIU DE CAZ. ADOPTAREA DE CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN A BUGETULUI UNIUNII EUROPENE PE ANUL 2011…………………………………………75

CONCLUZI……………………………………………………………………………………………………….80

BIBLIOGRAFIE………………………………………………………………………………………………..82

INTRODUCERE

Reprezentarea cetățenilor a fost una din principalele idei din retorica politică, indiferent de epocă, filosofie sau ideologia guvernantă. Parlamentul sau Adunarea reprezentativă și-a creat legitimitatea în viața politică europeană, o dată cu apariția constituționalismului și „principiul separației puterilor în stat”. Dacă prima formă post-antică parlamentară apărea în Islanda în secolul al XIX-lea, totuși, Adunările reprezentative engleze s-au impus în mentalul colectiv al istoriei recente.

Parlamentul a fost definit ca fiind reprezentarea poporului în statele democratice, ale cărui principale atribuții sunt: exercitarea puterii legislative, dreptul de vot al bugetului, controlul guvernului. Această definiție scurtă caracterizează formula funcționalistă de definire a Parlamentului.

Parlamentarismul a fost definit ca fiind o concepție politică potrivit căreia poporul își exercită guvernarea prin reprezentanții săi trimiși în Parlament. Parlamentarismul este un sistem de guvernământ în care guvernul ca organ executiv este subordonat și responsabil unei Adunări Reprezentative alese de către popor și alcătuită din reprezentanții săi.

Parlamentul European este una dintre instituțiile fundamentale ale Uniunii Europene. Pentru a se ajunge însă la poziția de astăzi a Parlamentului European în ecuația integraționistă, au fost redactate studii, analize, s-au realizat sondaje de opinie, s-au făcut presiuni politice. Dacă acum cincizeci de ani ne imaginam Uniunea Europeană sub forma cooperării transfrontaliere, astăzi putem spune că asistăm la construcția unei adevărate structuri statale europene. În acest context trebuie să evităm să apelăm la comparații între strcuturile parlamentare naționale cu Parlamentul European pentru că lipsește, cel puțin temporar, catalizatorul suveranității populare a structurii etatice.

Lucrarea de față își propune să prezinte evoluția atribuțiilor Parlamentului luând ca punct de reper Tratatul de la Maastricht, care a fundamentat Uniunea Europeană.

Pentru atingerea acestui obiectiv am făcut apel atât la documente primare (în principal prevederile Tratatelor europene referitoare la Parlamentul European), cât și la literatura de specialitate dedicată acestui subiect, atât în țară cât și în străinătate.

Lucrarea este alcătuită din patru capitole.

În primul capitol se realizează un scurt istoric al procesului de construcție al Europei unite, pornind de la delimitarea simbolică și geografică a Europei și continuând cu evoluția ideii europene și începuturile procesului de construcție europeană după cel de-al doilea război mondial.

Capitolul al doilea este dedicat evoluției lagislativului european de la stadiul de Adunare Parlamentară a Comunității Europene a Cărbunelui și Oțelului (CECO), la Parlamentul European ales prin sufragiu direct.

În capitolul al treilea se realizează o prezentare a principalelor prevederi ale Tratatului de la Maastricht, insistându-se asupra înnoirilor aduse de către acesta la nivelul procesului de construcție europeană.

Ultimul capitol este dedicat schimbărilor aduse de către Tratatul de la Maastrciht în funcționarea legislativului european.

CAPITOLUL 1

UN SCURT ISTORIC AL PROCESULUI DE EDIFICARE A EUROPEI UNITE

Europa – o creație mitologică

Mitologia consemnează legenda grecească în care prințesa Europe/Europa, fiica regelui Agenor, al Feniciei, datorită frumuseții devine obiect de dispută între două ținuturi, cu chip de femei: „ținutul Asiei”, care vroia să o ocrotească și să o păstreze, și „ținutul din față”, care conform dorinței lui Zeus, voia să o ducă dincolo de ape. Copleșit de dragostea pentru ea, Zeus îmbracă forma unui taur și, în timp ce se plimba cu alte prințese pe malul mării, o răpește și o duce în Creta, unde Europe îi dăruiește trei fii: Minos al Cretei, Radamantus al Insulelor Ciclade și Sarpedon al Luciei, viitorii regi sau prinți. Regele Asterion al Cretei se va căsători mai târziu cu ea și îi va adopta copiii. Va fi venerată de popor sub numele de Hellotis, până târziu. Idila prințesei Europe se va găsi ilustrată în manuscrisele operelor lui Ovidiu, va decora zidurile orașului Pompei și ale caselor din Italia, Galia, Britania și Germania, va constitui un motiv pentru pictori, ca Perugino, Tizzian sau Boucher.

Relatarea alexandrinului Moschos nu este singulară. În alte legende, Europa este una dintre Oceanide, fiicele lui Oceanos și ale zeiței Tethys, sau cea care s-a căsătorit cu Poseidon și l-a avut pe Euphenos, însoțitorul lui Iason în căutarea Lânei de Aur.

Mai târziu, tradiția creștină urmărește nu numai diferențierea continentului european, ci și reconsiderarea numelui însuși. Sfântul Ieronim și Sfântul Ambrozie, reluând în secolul al IV-lea istoria lui Noe din Cartea Genezei, acordă fiecăruia dintre fiii acestuia un teritoriu: Ham primește Africa, Sem – Asia și Iafet – Europa.

În astronomie apare o altă conotație a Europei: așa ar fi botezat un astronom german al patrulea satelit, ca mărime, al planetei Jupiter, descoperit de către Galilei.

În „Cosmografia Universalis” al lui Sebastian Munster, ediția 1588, Europa reprezintă o femeie al cărei cap este Spania, ia picioarele Grecia și Sciția.

Reprezentările fictive continuă cu „Iconologia” lui Cesare Ripa din 1593, unde Europa este încoronată ca regină a lumii.

Rubens realizează la 1615 „Cele patru continente”, în care patru bărbați puternici țin în brațe patru tinere, insistând în același timp pe forța fluviilor Dunărea, Nil, Rio de la Plata și Gange. Mai târziu, în Anglia, protestantul Samuel Purchas, insistând pe ideea că Europa este teritoriul creștinismului, afirma că Iisus și-a întors fața dinspre nerecunoscătoarea Asie, unde s-a născut, și dinspre Africa, unde s-a refugiat și a devenit cu totul european.

Între atâtea incertitudini, singura rămâne afirmația lui Herodot: „Dinspre Europa nu știe nimeni… nici de unde și-a luat acest nume, nici cine ar putea să fie cel care i l-a dat”.

1.2. Spațiul european

Cu o suprafață de 10 milioane de kilometri pătrați, Europa este penultimul continent în ordinea mărimii și nu ocupă decât 7% din suprafața uscatului, măsoară 4000 km de la Capul Nord până în Creta și 5000 km de la Lisabona la Ural. Componentă a blocului asiatic și cuprinsă între Atlantic și Ural, Oceanul Înghețat de Nord și Mediterana, limitele sale sunt ușor de descifrat.

La Est, se desfășoară șirul crestelor munților Urali și axa care face legătura cu Marea Caspică. La sud, Caucazul, Marea Neagră și Mediternană. Cea din urmă își întinde printre insulele Corsica, Sardinia, Sicilia, Creta, Malta, Cipru, ramificațiile tireniană, adriatică și egeeană, unindu-se prin Marea Marmara cu Marea Neagră și Marea Azov (care odată comunicau cu Marea Caspică și cu Marea Aral). La Vest, Oceanul Atlantic ce separă prin Golful Gascogne lanțul cantabric și Bretagne, apoi Marea Mânecii, Marea Nordului și Marea Baltică cu cele două golfuri, Botnic și Finic. Sunt incluse aici Insulele Britanice, Islanda, nu și Groenlanda, Madeira și Insulele Azore aflate la 1 000 și, respectiv, 1 400 kilometri de continent. La Nord, Oceanul Înghețat de Nord cu Arhipelagul Svalbard, Marea Barentes, Arhipelahul Novaia Zemlea și Marea Cara. Nici un punct al europei nu se află la mai mult de 700 de kilometri de mare (dacă nu luăm în calcul Rusia; cu ea, 1 600 km). Precum ansamblul Missouri – Mississipi în america sau Nilul în Egipt, axele vieții europene au fost Sena, Rinul, Elba, Dunărea și Volga, și nu în ultimul rând importantul culoar de la Turgai (Poarta Turgai) dintre Urali și Marea Caspică, folosit cu preponderență pentru pătrunderea în Europa dinspre Asia.

Această prezentare a continentului reprezintă însă un demers insuficient pentru o analiză validă a spațiului european din perspectiva integrării, unificării. A lua în considerare numai încadrarea geografică este rezultatul eludării celorlalte coordonate, pe care, atunci când explica filozofia unificării europene, Andrei Marga le identifica în:

apartenența istorică, văzută ca participare la crearea formelor instituționale și culturale ale continentului, începând cu polis-urile, continuând cu revoluțiile moderne și până la „apărarea fundamentelor societății libere”;

apartenența instituțională, care presupune organizarea și legislația specifică unei societăți deschise;

apartenența culturală, adică recunoașterea „unei atitudini în cunoaștere și în viața practică” specifică.

Însumarea acestor apartenențe geografice, istorice, instituționale și culturale dă valoare apartenenței europene. Urmând procesul evolutiv al societății, în general, pe direcțiile respective, constatăm că „Europa a fost principala scenă pe care s-a desfășurat istoria universală”.

Primul epicentru european a fost în Mediterana. Aici, reprezentanții Europei, grecii s-au opus reprezentanților Asiei, persanii, la Marathon și Salamina și au încercat să o definească prin morala lui Socrate, idealurile lui Platon și prin politica lui Aristotel. În aceeași perioadă cu Atena, Roma aducea instituțiile, dreptul și democrația. Monahii, iubitori ai vieții interioare, pătrund din Valea Nilului în Europa aducând cu ei un model de viețuire în comun.

Inteligenței și rațiunii greco-romane i se adaugă credința și dragostea față de semeni, specifică spiritului creștin. Imperiul Roman adoptă ca religie oficială creștinismul, iar Constantin cel Mare fondează Constantinopolul (330 d. Chr.). „Grecii, romanii, creștinii… În fața lumii exterioare ia naștere o conștiință colectivă europeană”.

Este începutul unui proces evolutiv în cinci etape.

a. Respublica Christiana, până în secolul al XV-lea, sprijinită de Biserică. Aetius îl învinge pe Attilla la 451 în Câmpiile Catalunice, Cidul spaniol îi oprește pe mauri în Spania, iar mongolii sunt opriți de slavi în stepele Asiei. În bătăliile de la Tours și Poitiers din 732, Carol Martel îi învinge pe arabi, oprind astfel înaintarea musulmană în Vestul Europei, iar armata sa primește titlul de forța „europeenses”. Apoi, Carol cel Mare este denumit „pater Europae”, după încoronarea ca împărat de către papa Leon al III-lea (în anul 800).

Începutul Marii Schisme dintre Biserica Romană și cea din Constantinopol, din 1054, marchează separarea dintre Occident și Orient (excomunicarea reciprocă ia sfârșit oficial în 1966). Ideea „unei creștinătăți unificate în imperii” anima desfășurarea celor opt cruciade ale Europei creștine între 1095 și 1270, pentru recuperarea Locurilor Sfinte din Palestina.

b. Respublica letteraria (o Europă umanistă) în care oamenii se regrupează în jurul curții, iar factorul de unificare îl reprezintă cultivarea limbii latine. Pericolul otoman devine spaima Europei, urmare a victoriei turcilor împotriva cneazului sârb Lazăr în bătălia de la Kossovopolje (Câmpia Mierlei, din 1389), și asupra cavalerilor cruciați occidentali în bătălia de la Nicopole (din 1396). În Principatele Române, Ștefan cel Mare, supranumit de Papa de la Roma „atletul lui Hristos”, reușește să oprească amenințarea otomană la hotarele Europei. Concomitent, datorită spiritului critic tot mai prezent, se dobândește o nouă dimensiune: domnia legii.

c. Europa luminilor, datorită Războiului de treizeci de ani (1618-1648) și a păcii de la Westphalia, descoperă și acceptă în același timp libertatea religioasă și politică, termenii de civilizație și progres, suferă un proces de „dilatare” marcat prin expansiunea colonială. Diderot, în articolul despre Europa din Enciclopedie, va afirma că „Europa este podoaba lumii”.

d. Europa revoluționarilor și a națiunilor este creată ca urmare a încercărilor de materializare a visurilor imperiale pe celelalte continente sau pe propriul continent prin unitate sub o singură coroană; planurile lui Napoleon, ale Sfintei Alianțe și ale Reich-ului lui Bismarck.

e. Europa uniformă și a diversității. Efectele înfricoșătoare ale Primului Război Mondial au generat respingerea, condamnarea sistemelor politice, a statului de către naționaliști, dar și de către socialiști. Cauza: neputința celor dintâi de a preîntâmpina războiul. Contele Richard Coudenhove-Kalergi constata în 1923: „cauza declinului Europei este politică, nu biologică. Europa nu moare din cauza îmătrânirii, ci pentru că locuitorii ei se distrug și se omoară unii pe alții cu instrumentele științei moderne. Popoarele Europei nu sunt senile – sistemul lor politic este senil”. În privința apartenenței culturale europene, majoritatea autorilor pornesc în specificarea ei de la moștenirea greacă, moștenirea latină, moștenirea creștină și moștenirea epocii moderne. Constantin Noica în „De dignitate Europae” (1988), definește cultura europeană prin potențialul de evoluție constantă unei individualități până la nivelul impunerii și recunoașterii generalului, construirea acelei individualități care să obțină unitatea.

1.3. Naștere și evoluția ideii de Europă unită

Identitatea „Europei” a fost dintotdeauna nesigură și imprecisă, reprezentând o sursă de mândrie pentru unii, dar și de ură și dispreț pentru alții. Asemenea tuturor identităților, și identitatea europeană reprezintă o construcție, care este alcătuită dintr-un ansamblu complicat de povestiri, imagini, amintiri colective și tradiții. Definirea identității „Europei” reprezintă o sarcină dificilă și datorită faptului că, continentele, în mai mare măsură decât națiunile, tind să descrie simple realități geografice. În epoca contemporană, identitățile colective au început să se definească din ce în ce mai precis, mai ales atunci când au intrat în confruntare unele cu altele. Trebuie să precizăm, însă, că, înainte de secolul al XIX-lea, puțini locuitori ai Asiei sau Africii s-ar fi prezentat ca fiind „asiatici” sau „africani”. Doar europenii au fost cei care s-au descris în mod constant, mai ales atunci când au intrat în contact cu alte culturi străine, ca fiind nu doar germani, britanici, francezi sau spanioli ci și europeni: „noi europenii” (nos Europai) după cum se exprima în mod fericit, în anul 1623, filosoful englez Francis Bacon.

Sunt însă destui sceptici care afirmă că, tocmai datorită caracterului său colectiv, identitatea „europeană” nu reprezintă decât o iluzie. La ora actuală „Europa” există ca și o entitate economică și din ce în ce mai mult ca o entitate politică, spun ei, dar acest lucru nu are o implicație culturală sau afectivă mai profundă. Starea prezentă a lucrurilor nu face decât să reflecte prevederile Tratatului de la Maastricht. Cu toate acestea, dacă Europa nu a reprezentat și nu reprezintă încă decât o realitate economică și politică, Tratatul de la Maastricht nu ar fi fost semnat vreodată. Nu putem înțelege evoluția procesului de construcție și integrare europeană dacă nu acceptăm faptul că în spatele condițiilor concrete care au determinat după cel de-al doilea război mondial reunirea mai multor state europene într-o largă federație se află o lungă istorie europeană.

În Antichitate nu se poate vorbi existența unei idei europene: Grecia reprezenta Europa însăși, iar Imperiul roman, preluând cultura greacă și valorile postulate de elenism, s-a identificat cu aceeași realitate. Cu alte cuvinte, istoria Greciei și a Romei se identifică cu istoria Europei. Prin adoptarea creștinismului, Cetatea eternă a consfințit, Cetatea eternă a consfințit o nouă entitate: Christianitas (Creștinătatea).

După prăbușirea Imperiului Roman de Apus (476 d. Hr.), unitatea europeană se destramă și pe ruinele ei apar regate pe care le unește doar credința creștină și o vagă amintire a ceea ce a fost măreția romană de altădată. Acum începe istoria ideii europene prin planuri și tentative de refacere a Imperiului Roman, prin încercări de realizare a unei solidarități care se consfințească din nou Pax Romana (Pacea Romană): renovatio imperii Romanorum (refacerea Imperiului Roman) devine idealul politic la ordinea zilei.

În asemenea condiții, Europa este termenul generalizator prin care se exprimă o unitate originară pierdută. Preotul irlandez Columbanus îl numește în anul 615 pe papa Bonifacius al IV-lea omnium totius Europae ecclesiarum caput („căpetenia tuturor bisericilor întregii Europe”). La rîndul său, Isidor cel Tânăr i-a denumit pe adversarii arabilor de la bătălia de la Poitiers din 732 cu termenul generic de Europenses. Prima reușită de reintegrare a popoarelor de pe continentul european sub un singur sceptru a fost opera lui Carol cel Mare, numit Rex, pater Europae (Rege, părinte al Europei), iar Analele de la Fulda vorbesc despre Europa vel regnum Caroli („Europa sau regatul lui Carol”).

Încă de la sfârșitul Evului Mediu, au apărut o serie de proiecte de organizare a statelor europene, care aveau drept scop pacificarea continentului european. Astfel, la începutul secolului al XIV-lea, marele poet Dante, își dorea ca monarhii să se supună împăratului, pentru a fi asigurată astfel pacea universală. Dar această concepție era deja depășită, având în vedere că suveranii nu își mai doreau nici arbitrajul papei, nici cel al împăratului. Funcția de arbitru era concepută deja într-o cu totul altă manieră: astfel, ea ar fi trebuit excercitată de către un ansamblu de delagați ai prințului. Aceasta era concepția exprimată de către avocatul francez Pierre Dubois la începutul secolului al XIV-lea și de către regele Boemiei Georges de Podebrady în 1464. Obiectivul unei asemenea propuneri era de a-i apăra pe suverani de pretențiile imperiale.

Din secolul al XVI-lea până în secolul al XVIII-lea, propunerile privind unificarea europeană au vizat, în mod constant, problema reglementării conflictelor și cea a asigurării păcii pe continent.

În 1623, Emeric Crucé, contemporanul lui Ludovic al XIII-lea, preot și profesor de matematici, a publicat lucrarea Noua Cynee, în cadrul căreia preconiza organizarea păcii universale prin arbitraj. Funcția de arbitru trebuia îndeplinită de către o adunare permanentă, cu sediul la Veneția, care ar fi vegheat atât la menținerea păcii, cât și la dezvoltarea schimburilor economice. Toți prinții ar fi fost reprezentați în această adunare. Mai mult decât atât, adunarea ar fi trebuit să dispună și de o armată proprie, care trebuia să asigure respectarea deciziilor acesteia.

La rândul său, Sully, fostul ministru al lui Henric al IV-lea, în lucrarea sa Grand Dessein (Marele proiect), sugera crearea unei Republici prea creștine condusă de către un „Mare Consiliu al Europei”. Potrivit acestui proiect, Europa ar fi trebuit reorganizată în 15 state, cu forțe egale. Delegații acestor state urmau să formeze un consiliu general, însărcinat cu arbitrajul și care dispunea de forțe armate.

În 1625, juristul olandez Hugo Grotius propunea crearea unei Societăți a Națiunilor. Tot lui îi aparține și ideea înființării unor „adunări în cadrul cărora litigiile dintre puterile creștine să fie judecate de către acelea dintre ele care nu sunt implicate în conflict, cu scopul de a găsi mijloacele prin care părțile aflate în litigiu să fie obligate să încheie pace în condiții rezonabile”. Putem constata, astfel, faptul că ideea arbitrajului a apărut pentru a evita apelul la forța armată în cazul unor conflicte. De asemenea, trebuie reținută promovarea noțiunii novatoare de societate a națiunilor, care se va materializa doar în secolul al XX-lea.

William Penn, cel care va fi legislatorul viitorului stat american Pennsylvania, propunea în al său Eseu pentru pacea prezentă și viitoare a Europei (1693), un proiect extrem de modern. În primul rând, el preconiza existența unei Diete europene compusă din reprezentanții statelor de pe continent. Deciziile trebuiau luate cu o majoritate de trei sferturi, ceea ce dădea o lovitură ideii de suveranitate națională. Dieta dispunea de o forță armată, care garanta respectarea deciziilor luate în cadrul acesteia. Cheltuielile cu înarmarea trebuiau reduse, în timp ce comerțul trebuia încurajat.

Abatele de Saint-Pierre a urmat aceeași linie, atunci când a prezentat, în 1713, Proiectul pentru instaurarea păcii perpetue în Europa. În cadrul proiectului se propunea crearea unei “uniuni pemanente și perpetue între suveranii semnatari, cu scopul de a asigura o pace neschimbată în Europa”. Acesta promova, de asemenea, ideea unui Senat european cu competențe legislative și judiciare, care dispunea de o armată comună. Meritul Abatelui de Saint-Pierre a fost acela de a fi proiectat un sistem de securitate colectivă care să garanteze existența și integritatea statelor participante.

Jeremy Bentham a redactat în anul 1789 (și publicat în 1839) Planul unei păci universale și perpetue. Autorul sublinia în cadrul acestei lucrări importanța presiunii exercitate de către opinia publică internațională. De aceea el sugera crearea unei Diete, care ar fi trebuit să se mărginească la a da sfaturi și a emite opinii despre problemele de interes comun, presiunea opiniei publice fiind considerată suficient de puternică pentru a transpune aceste sfaturi în realitate.

La rândul său, filozoful german Immanuel Kant propunea, de asemenea, un Proiect de pace perpetuă, în anul 1795. El preconiza înființarea unei Societăți a Națiunilor bazată pe un „Stat de drept” internațional. Kant este primul care întreprinde un studiu științific asupra cauzelor războiului. De asemenea, prin faptul că “impune exigența conformității constituționale statelor membre a Societății Națiunilor, el leagă pentru prima dată democrația și internaționalismul”. El întrevedea, ca un prim pas pentru realizarea proiectului său, constituirea unei alianțe confederative între statele suverane. Această alianță trebuia să se bazeze pe o constituție indisolubilă, astfel ca membrii alianței să nu se disperseze.

În momentul prăbușirii Imperiului napoleonian (1814), contele de Saint-Simon își publica celebra operă Despre reorganizarea Societății europene sau despre necesitatea și mijloacele necesare grupării popoarelor Europei într-un singur corp politic, păstrând independența națională a fiecăruia. Prin această operă, autorul se afirmă ca un precursor al federalismului european, el anticipând înființarea de „instituții comune” la nivel european.

Conceptul de Statele Unite ale Europei a fost formulat în anul 1847 pentru a fi reluat mai apoi Victor Hugo. După cum îi scria Saint-Simon acestuia: „va veni o zi când bombele vor fi înlocuite […] cu venerabilul arbitraj al unui Mare Senat suveran, care va reprezenta pentru Europa, ceea ce reprezintă Adunarea legislativă pentru Franța”. Victor Hugo a fost cel care a prezidat Congresul Prietenilor Păcii, în anul 1849, în cadrul căruia a lansat un apel pentru constituirea Statelor Unite ale Europei.

În anul 1923 a luat ființă, la inițiativa contelui austro-ungar Richard Coudenhove-Kalergi, Uniunea paneuropeană, care și-a ținut primul congres în anul următor, la Viena. Manifestul paneuropean adoptat la Viena preconiza “gruparea tuturor statelor democratice de pe continent într-o uniune politică și economică internațională”. Aceasta era văzută ca și calea necesară de salvare a Europei Occidentale.

Cele două concepții privitoare la construcția Europei sunt extrem de bine prezentate de către Charles Zorgbibe în lucrarea sa dedicată istoriei construcției europene. Pe de o parte, se propunea soluția unei simple colaborări, care să nu aducă atingere suvernităților statale deja existente. Pe de altă parte, însă, se propunea depășirea suveranităților naționale printr-un proces de unificare, de „integrare” la nivel supranațional.

La nivel interguvernamental, singura concepție exprimată în sânul comunității politice europene interbelice, a fost cea a unei prudente cooperări între state. De exemplu, Edouard Herriot, propunea realizarea unei înțelegeri europene în cadrul Societății Națiunilor, o organizație regională europeană creată după modelul Uniunii panamericane, cu conferințe periodice și cu un secretariat permanent.

La 5 septembrie 1929, Aristide Briand, cel care a fost artizanul, împreună cu Gustav Stresemann, reconcilierii franco-germane și ministrul francez al Afacerilor Externe din anul 1925, propunea de la tribuna Societății Națiunilor, Memorandumul asupra organizării unui regim al Uniunii federale europene, care avea drept scop pe termen lung “ stabilirea unei piețe comune pentru creșterea la maxim a bunăstării umane pe ansamblul teritoriilor comunității europene”.

Din păcate, textul nu lasă loc nici unei posibilități de realizare concretă, în mare măsură datorită ambiguității propunerilor franceze. Astfel, Briand însuși afirma faptul că “înțelegerea dintre națiuni trebuie realizată pe planul suveranității absolute și a independenței politice neștirbite”. În plus, criza economică din Europa făcea iluzorie orice inițiativă de unificare, deoarece silea țările de pe continent să-și închidă frontierele, în timp ce planul Briand se baza tocmai pe aspectul economic. Briand declara că ideea europeană, “care a bântuit imaginația filosofilor și poeților […], această idee a progresat în spirite”, pentru a adăuga mai apoi: “Cred că între popoarele care sunt grupate geografic, așa cum sunt popoarele Europei, trebuie să existe un fel de legătură federală”. Totuși, această “legătură federală” nu trebuie “să aducă atingere suvernității vreunei națiuni care ar putea să facă parte dintr-o astfel de asociație”. Exista, astfel, o contradicție evidentă între legătura federală și suveranitatea națională.

Cu toate acestea, anii ’30 au fost marcați de efortul de reflecție al intelectualilor din cadrul “noii Ordini” și din grupul personalist animat de către Emmanuel Mounier și revista Esprit. Toți acești intelectuali contestau „Statul-Națiune” și preconizau realizarea unei federații supranaționale.

Alexis Léger, secretarul general de la Quai d’Orsay, a redactat și a prezentat în cadrul Adunării Societății Națiunilor, la 1 mai 1930, un memorandum privitor la „Uniunea federală europeană”, act care dădea întâietate acțiunii politice, înaintea oricărei tentative de apropiere a economiilor europene. Ideea unei federații europene a ridicat numeroase obiecții în mediile guvernamentale. Astfel, dintre membrii Societății Națiunilor, doar Iugoslavia și-a exprimat adeziunea la acest proiect. Anglia s-a mărginit la a invoca legăturile sale speciale cu Commonwealth-ul. Alegerile din 14 septembrie 1930 din Germania sunt cele care marchează primele succese ale lui Hitler. După cum afirmă mai mulți istorici “o uniune europeană nu mai era de conceput, din momentul în care Germania nu mai era cooperantă”.

În ceea ce privește concepția federalistă, am menționat deja inițiativa contelui Coudenhove-Kalergi. În manifestul său intitulat Paneuropa, el scria că: “problema Europei se poate rezuma în două cuvinte: unificare sau prăbușire”. El și-ar fi dorit o “Paneuropă”, care să dispună de un Consiliu compus din delegații statelor membre, o Adunare a delegaților Parlamentelor naționale și o Curte de justiție. Ceea ce era necesar pentru ca acest proiect să reușească, era convingerea clasei conducătoare. Aceasta datorită faptului că mediile intelectuale, economice și politice erau cele mai sensibile la ideea europeană. La congresul de constitutire a Uniunii paneuropene, care a avut loc la Viena, în anul 1926, au fost prezente 2000 de persoane.

Charles Zorgbibe ne prezintă un actor mai puțin cunoscut pe scena ideilor privitoare la unificarea continentului european, respectiv pe danezul Heerford, cel care a publicat în anul 1924 un eseu intitulat Europa Communis. În cadrul acestui eseu, el critică Societatea Națiunilor, datorită incapacității sale de a interzice cu adevărat recursul la război. În opinia sa, Societatea Națiunilor “nu are valoare reală ca și instrument de menținere a păcii”. În același timp, Heerford descria instituțiile “Europei Communis”, viitorul stat federal european. Astfel, acest stat ar fi dispus de o adunare interparlamentară, un directorat compus din șefii de stat și care dispunea de drept de veto, precum și un minister federal responsabil în fața Adunării. Autorul va merge chiar și mai departe, reflectând asupra posibilității unui regim special pentru agricultură și a unei perioade de tranziție înaintea realizării unei uniuni vamale.

La sfârșitul celui de-al doilea război mondial apare și Proiectul de declarație al rezistențelor europene, elaborat la Geneva, în anul 1944. Acest proiect punea accent pe următoarea constatare: “Pe durata unei singure generații, Europa a fost epicentrul a două conflicte mondiale, care au avut înainte de toate drept cauză existența pe acest continent a treizeci de state suverane. Este important ca această situație anarhică să fie remediată prin crearea unei Uniuni federale între popoarele europene”.

În octombrie 1942, Winston Churchill i-a adresat lui Anthony Eden un memorandum privind “Statele Unite ale Europei”. Omul de stat britanic va reveni asupra acestei teme în cadrul unei conferințe ținute la Universitatea din Zurich, pe 19 septembrie 1946. El propunea crearea Statelor Unite ale Europei cu scopul precis de a “reconstitui familia europeană și de a-i furniza structura care să-i permită să trăiască și să se dezvolte în pace, securitate și libertate”.

Opoziția dintre cele două concepții de realizare a Europei unite au devenit evidente în cadrul Congresului Europei, convocat la La Haye de către “Comitetul Internațional de Coordonare pentru Europa unită”, în perioada 7-11 mai 1948. Acest Congres a reunit un mare număr de personalități politice, din mediul economic, precum și din societatea civilă. Era vorba de inițiativa mai multor mișcări, naționale și internaționale, care militau pentru ideea europeană, cu scopul de a exercita o presiune asupra guvernelor europene pentru a le determina să se angajeze în proiectul unificării europene. În ceea ce privește forma pe care trebuia să o ia viitoarea Europă, părerile participanților au fost împărțite. Pe de o parte, se aflau adepții unei “federații europene”, cu o constituție, cu transferul competențelor statelor naționale către puterea federală, precum și cu o adunare aleasă prin sufragiu universal direct (concepție susținută de către francezi). Pe de altă parte, exista posibilitatea unei cooperări interstatale, clasice (concepție susținută de către britanici).

Congresul Europei va reuși să concilieze cele două teze și nu va rămâne fără urmări. Guvernul francez, sprijinit de către cel belgian, va propune statelor europene crearea unei organizații care avea drept obiectiv punerea în aplicare a obiectivelor de la La Haye. Negocierile se vor finaliza prin semnarea la Londra a tratatului care instituia Consiliul Europei, la 5 mai 1949.

1.4. Începutul procesului de construcție europeană după del de-al doilea război mondial: nașterea celor trei Comunități Europene

1.4.1. Comunitatea Europeană a Cărbunelui și Oțelului (CECO)

Jean Monnet, împreună cu colaboratorii săi apropiați, Etienne Hirsch, Paul Reuter și Pierre Uri, au redactat, în perioada ultimelor zile ale lunii aprilie 1950, o notă de câteva pagini, care conținea atât o expunerea de motive, cât și schema unei propuneri care va bulversa întreg eșafodajul diplomației clasice. Încredințând documentul său lui Bernard Clappier, directorul de cabinet al lui Robert Schuman, Jean Monnet știa că decizia ministrului de externe putea modifica cursul evenimentelor. De asemenea, documentul a fost încredințat și cancelarului german Konrad Adenauer, care a aprobat pe deplin această propunere.

Obținând dublul acord al guvernelor francez și german, Robert Schuman și-a făcut publică declarația în cursul unei conferințe de presă ce a avut loc în Salonul Orologiului din sediul Ministerului de Externe francez, de pe Quai d’Orsay. Franța propunea Germaniei să se asocieze, în termeni de deplină egalitate, în cadrul unei noi entități, a cărei menire inițială era de a administra sectoarele cărbunelui și oțelului din cele două țări, dar care constituia, în sens mai larg, prima piatră pusă la fundația viitoarei Federații europene („această propunere va pune primele baze concrete ale unei Federații europene indispensabilă păstrării păcii”).

Declarația impunea o serie de principii. În primul rând, ea sublinia faptul că Europa nu se poate edifica dintr-o dată, ci ea trebuie construită prin intermediul unor realizări concrete. Pentru aceasta, trebuiau stabilite mai întâi câteva „solidarități de fapt”:

● opoziția seculară dintre Franța și Germania trebuia eliminată; astfel că propunerea viza în primul rând aceste două țări, dar era deschisă tuturor celorlalte națiuni europene care împărtășeau aceste obiective;

● se prevedea o acțiune imediată, cu un caracter “limitat dar decisiv”: producția franco-germană de cărbune și oțel trebuia plasată sub jurisdicția unei Înalte Autorități comune;

● fuziunea acestor interese economice va contribui la ridicarea nivelului de trai și la stabilirea unei comunități economice;

● deciziile Înaltei Autorități vor lega țările care vor adera; ea va fi compusă din personalități independente, pe bază paritară; deciziile ei vor fi executorii.

Franța va convoca, pe data de 20 iunie 1950, la Paris, o conferință interguvernamentală, prezidată de către Jean Monnet. Cele trei țări ale Beneluxului (Belgia, Olanda, Luxemburg) au răspuns la apel, regăsindu-se, astfel, la masa negocierilor.

Prin intermediul discuțiilor s-au pus la punct ultimele detalii privitoare la structura viitoarei organizații. Independența și prerogativele Înaltei Autorități nu au fost puse în discuție. La cererea Olandei, a fost instituit un Consiliu de Miniștri reprezentând statele membre. El urma să-și acorde avizul în anumite probleme. Structura instituțională era completată de o Adunare parlamentară și o Curte de Justiție. De reținut este faptul că acest dispozitiv stă la baza sistemului instituțional al Uniunii Europene de astăzi.

Negociatorii nu au pierdut nici o clipă din vedere faptul că dețineau mandatul politic care le permitea să construiască o organizație cu totul nouă ca și obiective și metode de lucru. Era esențial ca noua instituție să nu fie împovărată cu neajunsurile instituționale proprii organizațiilor interguvernamentale clasice: necisitatea unanimității, contribuții financiare naționale, supunerea executivului reprezentanților statelor național etc.

Pe 18 aprilie 1951, Tratatul care instituia Comunitatea Europeană a Cărbunelui și Oțelului (CECO), era semnat la Paris, pe o perioadă de cincizeci de ani. El a fost ratificat de către cele șase state semnatare (Germania, Belgia, Franța, Italia, Luxemburg, Olanda) iar, pe 10 august 1952, Înalta Autoritate, prezidată de către Jean Monnet, se instala la Luxemburg.

Preambulul tratatului CECO conține întreaga filozofie, care nu încetează să-i inspire și astăzi pe promotorii construcției europene:

“Considerând că pacea mondială nu poate fi păstrată decât prin eforturi creatoare, pe măsura pericolelor care o amenință;

convinși că, contribuția pe care o Europă organizată și puternică o poate aduce civilizației este indispensabilă la menținerea relațiilor pașnice;

conștienți că Europa nu se poate construi decât prin realizări concrete, mai întâi prin crearea unei solidarități de fapt și prin stabilirea de baze comune ale dezvoltării economice;

dornici de a contribui, prin creșterea producției economice, la ridicarea nivelului de trai și la progresul procesului de pace.

hotărâți să înlocuiască rivalitățile seculare cu un complex de interese comune esențiale, precum și să pună bazele, prin crearea unei comunități economice, a unei comunități mai largi și mai profunde între popoare de mult timp opuse de diviziuni sângeroase, și să fundamenteze instituții capabile să orienteze un destin, care este de acum comun, […]”.

Înalta Autoritate era protejată printr-o serie de garanții. Acestea sunt de trei tipuri:

● numirea membrilor se efectua de comun acord de către guvernele naționale; era vorba de personalități care își exersau puterea în mod colegial, ei neputând primi instrucțiuni din partea statelor membre;

● independența financiară, concretizată prin prelevări din resurse proprii, spre deosebire de organizațiile interguvernamentale, care se bazau pe contribuțiile naționale, adeseori incriminate;

● Înalta Autoritate răspundea doar în fața Adunării.

Pentru Jean Monnet, independența Înaltei Autorități, constituia cheia de boltă a noului sistem. Dar el a admis, în cursul negocierilor, necesitatea de a acorda posibilitatea statelor naționale să-și valorifice interesele naționale. Astfel, a fost creat un Consiliu de miniștri, cu un rol limitat: el urma să decidă pe baza majorității și nu a unanimității. De avizul său nu era nevoie decât în anumite cazuri. Înalta Autoritate păstra monopolul inițiativei legislative. Începând din 1951, dialogul dintre cele patru instituții s-a desfășurat nu pe baze de subordonare, ci de colaborare, fiecare dintre ele exercitându-și funcțiile specifice în interiorul sistemului decizional, care avea un caracter prefederal.

1.4.2. Comunitatea Economică Europeană (CEE) și EURATOM

În urma abandonării proiectului Comunității europene de apărare (proiect respins la 30 august 1954 de către Adunarea națională franceză), Jean Monnet a relansat procesul de integrare europeană (aceasta după ce reînarmarea Germaniei a fost asigurată prin alte mijloace). După cărbune și oțel, venise momentul să se realizeze cooperarea și într-un al treilea domeniu: cel al energiei atomice folosite în scopuri pașnice. Era vorba de un domeniu care necesita investiții considerabile din partea tuturor statelor membre, având în vedere creșterea cererii de energie. Toate statele au avut posibilitatea să contribuie la acest proiect și să beneficieze ulterior de pe urma lui. Germania urma să participe în mod egal la acest proiect, însă sub controlul comun al celorlalte state.

Jean Monnet, președintele Înaltei Autorități până la 20 februarie 1955, și-a declarat intenția de a nu mai rămâne în funcție „pentru a putea avea întreaga libertate de acțiune în vederea realizării unității europene. Ceea ce este pe cale de a se realiza în domeniul cărbunelui și oțelului în cele șase țări ale Comunității noastre, trebuie continuat până la atingerea scopului final: Statele Unite ale Europei…”.

Datorită reticențelor germanilor (teama de a aparține unei Comunități atomice cu caracter dirijist, precum și preferința cooperării cu americanii sau britanicii, mai avansați în acest domeniu) era nevoie să se bună bazele unui acord mai larg referitor la o piață comună care să cuprindă ansamblul produselor industriale. La inițiativa lui Paul-Henri Spaak (în acel moment ministrul Afacerilor Externe din Belgia), țările Benelux-ului au propus crearea unei adevărate Piețe comune care să înglobeze și alte produse în afara celor industriale. În acest context, miniștrii de externe ai celor șase țări membre CECO, reuniți la Messina, în Sicilia, la 1 iunie 1955, au convenit asupra faptului că era necesar să se dea un nou impuls construcției europene, insistându-se pe integrarea de noi sectoare și pe integrarea economică generală. Conferința de la Messina a decis crearea unei comitet interguvernamental asistat de către experți. Acesta va purta numele de Comitetul Spaak, după numele președintelui acestuia, care va conduce negocierile. Lucrările comitetului vor fi finalizate prin redactarea raportului Spaak, care a fost aprobat de către miniștrii de externe ai celor șase în cadrul conferinței de la Veneția, desfășurată în perioada 29-30 mai 1956.

Pornind de la principiile enunțate în cadrul raportului, comitetul a redactat două tratate distincte în care se îmbina abordarea sectorială cu cea globală. Cele două noi tratate vor fi semnate la Roma, la 25 martie 1957: primul era tratatul prin care se crea Comunitatea Europeană de Energie Atomică (CEEA-Euratom), iar cel de-al doilea era tratatul prin care se crea Comunitatea Economică Europeană. Cele două tratate au intrat în vigoare la 1ianuarie 1958.

Tratatele prevedeau crearea unui Consiliu de miniștri, a unei Comisii, a unei Adunări parlamentare, compusă din parlamentari naționali, și a unei Curți de justiție.

Comisia constituia executivul independent de guvernele naționale

Consiliul de miniștrii, organ interguvernamental avea atribuțiile cele mai importante

Adunarea parlamentară (care va primi denumirea de Parlament european din martie 1962) și Curtea de justiție a CECO au devenit comune și pentru celelalte două Comunități create prin Tratatul de la Roma din 25 martie 1957.

În urma semnării tratatului de la Bruxelles, la 8 aprilie 1965, au fuzionat și restul de instituții (Consiliul și Comisia). Sediul provizoriu al CEE și al Euratom a fost fixat la Bruxelles, în timp ce sediul CECO a rămas la Luxemburg, acolo unde se afla și sediul Curții de Justiție. Secretariatul Adunării Parlamentare rămânea la Strasbourg. Obiectivul principal al Comunități europene de energie atomică era să contribuie la formarea și dezvoltarea industriei nucleare europene (prin stimularea investițiilor de capital în industria nucleară, prin dezvoltarea cercetării în domeniul fizicii atomice, etc).

După cum se precizează în preambului Tratatului de la Roma, prin care se instituie Comunitatea Economică Europeană, statele semnatare “hotărâte să pună bazele unei uniuni din ce în ce mai strânse între popoarele europene” și “să asigure printr-o acțiune comună progresul economic și social al țărilor lor, eliminând barierele care divizează Europa”, și-au propus ca scop principal al acțiunilor lor “ameliorarea constantă a condițiilor de viață și de muncă ale popoarelor lor”. Ele erau “hotărâte să întărească, prin constituirea acestui ansamblu de resurse, apărarea păcii și libertății”. Ele au făcut de asemenea apel “la celelalte popoare ale Europei, care le împărtășeau idealul, să li se alăture în acest efort”.

Misiunea atribuită CEE era “prin stabilirea unei piețe comune și prin apropierea progresivă a politicilor economice ale statelor membre, aceea de a promova o dezvoltare armonioasă a activităților economice în ansamblul Comunității, o expansiune continuă și echilibrată, o stabilitate mărită, o creștere accelerată a nivelului de trai și de a încuraja stabilirea de relații mai strânse între statele pe care le reunea”.

Acțiunea Comunității viza libera circulație a mărfurilor, a persoanelor, a serviciilor și a capitalurilor, precum și implementarea de politici comune. Piața Comună urma să fie stabilită în mod progresiv pe parcursul unei perioade de tranziție de 12 ani. Perioada de tranziție era divizată în trei etape, fiecare etapă fiind de 4 ani. Scopul acestei perioade de tranziție era acela de a armoniza acțiunile economice ale statelor membre.

Astfel, planul inspirat de Jean Monnet și inițiat de Robert Schuman a dus la crearea primei instituții supranaționale europene și a oferit Europei, răvășită de război, o nouă orientare.

CAPITOLUL 2

EVOLUȚIA INSTITUȚIONALĂ A LEGISLATIVULUI EUROPEAN PÂNĂ LA TRATATUL DE LA MAASTRICHT

Din momentul în care a fost stabilită, Adunarea Parlamentară, și mai apoi Parlamentul european, a trebuit să opereze într-un mediu politic aflat în continuă schimbare, inerentă de altfel datorită naturii dinamice a procesului de integrare europeană, și a trebuit să se adapteze continuu la aceste schimbări.

2.1. De la Adunarea Parlamentară a CECO la Parlamentul European ales prin sufragiu direct

Articolul 20 al Tratatului care stabilește Comunitatea Europeană a Cărbunelui și Oțelului (CECO) prevede crearea unei Adunări Parlamentare a acestei Comunități:

“Adunarea Parlamentară, care va fi alcătuită din reprezentanți ai popoarelor din Statele membre ale Comunității, va exercita atribuțiile de supraveghere care-i sunt conferite prin intermediul Tratatului”.

Cei șaptezeci și opt de reprezentanți ai popoarelor europene erau delegați ai parlamentelor naționale; nefiind încă prevăzută metoda alegerilor directe. La 25 martie 1957, au fost semnate Tratatele care insistuiau Comunitatea Economică Europeană (CEE) și Comunitatea Europeană a Energiei Atomice (CEEA/Euratom), fiecare dintre aceste două noi Comunități europene fiind prevăzute cu un corp parlamentar propriu. Pentru a evita existența a trei corpuri parlamentare diferite, membrii Adunării Parlamentare a CECO au inițiat crearea unei noi Adunări Parlamentare lărgite. Noua Adunare, inițial alcătuită doar din 142 de membri, și-a schimbat numele în “Adunarea Parlamentară Europeană”, iar pe 30 martie 1962 a primit numele de “Parlamentul European”. Acest ultimă denumire, care s-a împământenit rapid în percepția publică, nu a fost întrebuințată în mod oficial decât după adoptarea Actului Unic European, la 1 iulie 1987.

În calitate sa de corp parlamentar al Comunității Europene, Parlamentul European a urmat același traseu evolutiv, nu de puține ori sinuos și dificil, al acesteia. Principalele etape în dezvoltarea Parlamentului European sunt schițate pe scurt în cele ce urmează:

23 iulie 1952: Intrarea în vigoare a Tratatului ce stabilea Comunitea Europeană a Cărbunelui și Oțelului (CECO), având șase state membre (Franța, Germania, Republica Federală a Germaniei, Belgia, Olanda și Luxemburg). Termenii acestui tratatat (cunoscut sub numele de Tratatul de la Paris) se limitau la doemniile cărbunelui și oțelului;

1 ianuarie 1958: Intrarea în vigoare a Tratatului ce stabilea Comunitatea Economică Europeană (CEE) și Euratom-ul (Tratatele de la Roma);

1 iulie 1967: Intrarea în vigoare a Tratatului ce stabilea un singur Consiliu și o singură Comisie a Comunităților Europene (Tratul de Unificare);

1 ianuarie 1973: Lărgirea Comunității prin includerea Marii Britanii, Irlandei și Danemarcei;

1973: Introducerea sistemului propriu de resurse al Comunității, cu atribuții crescute ale Parlamentului European în domeniul bugetar;

7-10 iunie 1979: Primele alegeri directe ale Parlamentului European;

1 ianuarie 1981: Extinderea Comunității prin acceptarea Greciei;

1 ianuarie 1986: Extinderea Comunității prin acceptarea Spaniei și Portugaliei;

1 iulie 1987: Intrarea în vigoare a Actului Unic European, care a întărit rolul Parlamentului European în adoptarea legislației;

Decembrie 1991: Negocierile din cadrul celor două Conferințe Interguvernamentale privitoare la Uniunea Politică și la Uniunea Economică și Monetară au dus la semnarea Tratatului de la Maastricht (semnat pe 7 februarie 1992);

1 ianuarie 1995: Extinderea Uniunii Europene prin acceptarea Austriei, Finlandei și Suediei.

2 octombrie 1997: Este semnat Tratatul de la Amsterdam (va intra în vigoare la 1 mai 1999), care extinde atribuțiile Parlamentului.

26 februarie 2001: Este semnat Tratatul de la Nisa (va intra în vigoare la 1 februarie 2003). Puterile Parlamentului sunt din nou lărgite, procedura de codecizie fiind extinsă la noi domenii.

1 mai 2004: Extinderea Uniunii Europene prin acceptarea Ungariei, Poloniei, Cehiei, Slovaciei, Sloveniei, Lituaniei, Letoniei, Estoniei, Ciprului și Maltei.

2.2. Parlamentul în perioada sufragiului indirect

„Adunarea este cea care trebuie să traducă sentimentele opiniei publice, ei îi revine să convingă guvernele și executivele că ideea europeană este o relitate vie”: în acest fel reamintea Robert Schuman caracterul esențialmente politic al Adunării CECO, al cărei președinte tocmai fusese ales. Instituție comună din 1957, Adunarea unică și-a dat, cu prilejul primei sale sesiuni, numele de Adunarea parlamentară europeană (rezoluția din 20 martie 1958), apoi, patru ani mai târziu, de Parlament European (rezoluția din 30 martie 1962); ea este compusă, conform tratatelor de la Paris și Roma din „reprezentanți ai popoarelor din statele reunite în Comunitate”- în relaitate, din delagați pe care diferitele parlamente naționale sunt „chemate să-i desemneze dintre ei, potrivit procedurii fixate de fiecare stat membru”. Rămâne deci la aprecierea fiecărui stat: unul își va putea alege reprezentanți din cele două camere ale parlamentului, pentru altul, alegerea va fi făcută din cadrul unei singure Camere, un al treilea va putea chiar încredința desemnarea unei comisii specializate a Camerei, fiecare dintre ei putând opta pentru reprezentarea proporțională sau scrutinul majoritar; de fapt, aceste proceduri naționale diferite coexistă. Parlamentul European numără în perioada sufragiului indirect, dar după prima lărgire din 1972, 198 de membri – dintre care 36 pentru Germania Federală, Franța, Marea Britanie și Italia, 14 pentru Olanda și Belgia, 10 pentru Danemarca și Irlanda; 6 pentru Luxemburg.

Formula sufragiului indirect a fost justificată prin necesitatea pregătirii treptate a opiniei publice europene – argument pe care îl dezvolta deja Henri de Saint-Simon în studiul său despre „Reorganizarea societății europene”, atunci când se pronunța pentru o reprezentare „selectivă” în „Camera Deputaților” Europei. Acest mod de desmnare nu este neobișnuit într-un sistem federal: Senatul Statelor Unite a fost ales timp de un secol de legislaturi ale statelor membre. Mai este important să remarcăm, în spatele justificării logice, refuzul permanent al tutorilor săi naționali de a emancipa Parlamentul European, suspiciunea diferitelor guverne față de un parlament supranațional asupra căruia se temeau că nu vor mai fi în măsură să intervină eficient. Pentru negociatorii tratatelor de la Paris și Roma, recurgerea la sufragiul indirect, interpunerea filtrelor succesive nu trebuiau să fie decât temporare. Vocația Parlamentului de a fi ales prin sufragiu universal direct era recunoscută: îi revenea Adunării să elaboreze un proiect în acest sens și Consiliului să ia o decizie cu unanimitate, statele trebuind în acest caz să adopte, conform normelor lor constituționale, măsurile necesare. Însă proiectul elaborat de Adunare încă din 17 mai 1960 și transmis Consiliului încă din 20 iunie, n-a făcut niciodată obiectul unei decizii a organului interstatal; va trebui așteptată „întâlnirea la vârf” de la Paris din 9 și 10 decembrie 1974, pentru a se deschide o perspectivă nouă, aceea a unei „alegeri prin sufragiu universal direct…începând cu 1978”.

În ciuda unei conjuncturi nefavorabile, Parlamentul a fost animat întotdeauna de o dinamică proprie care îl face să-și confrunte ambițiile cu rezistența celorlalte organe comunitare și să-și revendice o extindere a competențelor, inspirată de puterile recunoscute în mod normal parlamentelor naționale. Dincolo de intervenția sa în materie financiară, parlamentul este învestit cu competențe de control politic și consultare – inegal dezvoltate potrivit tratatelor în cadrul cărora se exercită.

Organ de control politic, Adunarea Europeană dipsune de o armă în aparență radicală: responsabilitatea politică a executivului independent poate fi pusă în joc în fața acesteia prin mecanismul moțiunii de cenzură. O asemenea moțiune, adoptată prin scrutin politic cu două treimi din sufragiile exprimate – cu condiția ca ele să reprezinte jumătate din membrii Adunării – obligă executivul la o demisie colectivă. Această formă extremă de control politic era strict limitată, ca timp și ca obiect, în sistemul CECO (art. 24 al tratatului de la Paris: cenzura nu era posibilă decât în timpul discutării Raportului general de activitate prezentat anual de Înalta Autoritate). În sistemul Pieței Comune și Euratom-ului (art. 144 și 114 ale tratatelor de la Roma) cenzura putea interveni în orice moment: astfel este realizată transpunerea la nivel comunitar a unui parlamentarism ce poate fi calificat drept „orleanist” de vreme ce Comisia unică, responsabilă în fața Parlamentului nu este mai puțin instituită, într-o manieră complet distinctă, prin acord între guvernele naționale.

Transpunere foarte formală: acest mijloc de implicare a responsabilității este prea violent pentru a nu fi, în cele din urmă ineficient. În numeroase regiuni parlamentare naționale, existența unui partid majoritar a condus la o colaborare cotidiană a organelor statului, mai mult decât la o punere în cauză sistematică a executivului. Într-un sistem embrionar ca cel al Comunităților, punerea în joc a unei responsabilități politice, chiar afirmată de texte, este și mai dificil de imaginat: cenzura directă va fi cu atât mai ireală cu cât ea nu va atinge organul de acțiune cel mai important. Cu siguranță, în cadrul CECO, procedura nu este lipsită de importanță, de vreme ce tratatul de la Paris face din Înalta Autoritate veritabilul executiv și îi conferă competența de reglementare. Dimpotrivă, în cadrul Pieței Comune și Euratom-ului, mecanismul este insolit: Comisia nu este lipsită nici de puteri, nici de influență, dar Consiliul este actorul principal și el nu poate fi cenzurat! Parlamentul este deci invitat să facă din Comisie „țapul ispășitor” al unei politici față de care ea nu are responsabilitate reală. Pe 23 martie 1977, o moțiune de cenzură a fost totuși depusă contra Comisiei Pieței Comune de grupul gaullist și de comuniștii francezi după ce aceasta a hotărât să oprească vânzările de unt excedentar către URSS; ea a fost respinsă cu 95 de voturi contra 15. Cu un an înainte, o primă moțiune de cenzură fusese depusă de conservatori…contra încorporării laptelui praf cu grăsime în hrana animală.

Armele veritabile ale Parlamentului în materie de control politic sunt mai puțin solemne: sunt întrebările cu cerere de răspuns scris sau oral puse de membrii Adunării – deputatul olandez Vredeling chiar a asociat numele său acestei proceduri, manifestând un interes dominant, dar nu exclusiv pentru problemele agricole care au suscitat din partea sa, numai în anii 1958-1966, 140 de întrebări. Procedura întrebărilor la adresa executivului independent, prevăzută expres de tratatele de la Paris și Roma, a fost dezvoltată considerabil prin Regulamentul intern al Pralamentului: articolul 20 dă posibilitatea parlamentarilor să interogheze și Consiliul – interpretare extensivă a puterilor Parlamentului, pe care Consiliul a acceptat-o cu plăcere. Astfel este schițat un dialog, e drept încă limitat și discontinuu, între Parlament și Consiliu – care, în lipsa sancțiunii, poate servi drept stimulent pentru activitățile Consiliului. De asemenea, articolul 28 al Regulamentului intern ia în considerare adoptarea de rezoluții de către Parlament – practică neprevăzută de tratate, dar care nu este lipsită de substrat politic: ea a permis Parlamentului să-și dezvolte intervențiile, cu o ocazia fiecărei probleme importante. Pentru a ameliora raporturile Parlamentului cu Consiliul, în 1958, a fost inventat „colocviul”: parlamentarii și miniștrii se reunsesc în fiecare an, către luna noiembrie într-un colocviu la care participă Comisia; se discută despre o temă aleasă de Consiliu, din două propuneri ale Parlamentului; schimbul de vederi și rezoluția finală pot influența politica viitoare a Consiliului. Intrarea în vigoare, pe 1 ianuarie 1957, a noii proceduri bugetare, a determinat crearea, printr-o declarație comună a celor trei instituții, a unei „comisii de concertare” destinate să apropie pozițiile Parlamentului și Consiliului în privința actelor comunitare „cu semnificație generală”, având „implicații financiare notabile” și a cărei „adoptare nu este impusă de actele preexistente”: este, mai cu seamă, de „deliberare”.

Exclusiv organ de control, potrivit tratatului de la Paris, Parlamentul dispune în plus, conform articolelor 137 și 107 ale tratatelor instituind CEE și Euratom, de „puteri de deliberare”; evocarea unor asemnea puteri, în două tratate constitutive, înseamnă evidențierea faptului că Parlamentul, în ciuda manierei încă imperfecte, participă la formarea voinței politice a Comunităților. De fapt, funcțiile de deliberare și consultare reprezintă amândouă inovația tratatelor de la Roma: 18 articole din tratatul asupra Pieței Comune, 11 din tratatul asupra Euratom-ului prevăd consultarea Parlamentului de către Consiliu asupra propunerilor făcute de Comisie – dispoziții ce confirmă vocația de adunare care reprezintă popoarele statelor membre de vreme ce ele au raport cu domenii ce interesează în mod special indivizii sau categoriile socoiale (stabilirea liberă, protecție sanitară, politici agricole, sociale etc.); de altfel, articolele 149 și 119 ale tratatelor asupra CEE și a Comunității Atomice, privind ipoteza în care un act al Consiliului vine la propunerea Comisiei, precizează că aceasta din urmă își poate modifica propunerea inițială, „mai ales în cazul în care Adunarea a fost consultată”.

Cum sunt interpretate aceste texte? Consultarea poate influența luarea deciziei sau, dimpotrivă, poate fi lipsită de semnificație practică în funcție de modul în care a fost concepută și organizată. În multe privințe, atitudinea organelor de acțiune a fost marcată de suplețe. Cu toate că nu are un drept de inițiator formal, Parlamentului i s-a recunoscut posibilitatea de a face sugestii executivului independent, de a-i cere să prezinte anumite propuneri Consiliului, respectiv de a adresa direct Consiliului proiecte de regulament; Parlamentul a putut chiar să invite guvernele statelor membre să elaboreze un proiect de revizuire a tratatelor potrivit unei scheme elaborate de el, apoi să fie consultat asupra numitului proiect de către Consiliu – cum o arată consultarea din 20 octombrie 1961 asupra proiectului de convenție instituind un Consiliu și o Comisie unice. De asemenea, Consiliul a recunoscut că lista articolelor din fiecare tratat ( prescriind consultarea) nu era limitativă, consultările facultative puteau completa consultările obligatorii: el a sesizat de mai multe ori Parlamentul în afara cazurilor enunțate de tratate.

Ambiguitatea fundamentală vine, cum a arătat pr. Reuter, din caracterul opus al demersurilor Comisiei și Parlamentului. Parlamentul este tentat să examineze ca legislator atotputernic propunerile Comisiei asupra cărora este consultat; nu este deloc tulburat de eventualele reacții ale Consiliului pe care, la urma urmelor, îl ignoră total, dacă nu cumva, cum s-a întâmplat uneori Consiliul nu se pronunță înaintea Parlamentului. Comisia, dimpotrivă, își asumă o funcție aproape diplomatică; angajează un fel de negociere cu Consiliul și, în intenția de a ajunge la o soluție, îi prezintă, dacă e nevoie, noi propuneri – asupra cărora nu va mai consulta, de această dată Parlamentul. Dar a considera epuizată puterea consultativă a Parlamentului încă de la prima consultație nu înseamnă a o anula? Conștient de acest risc, Parlamentul a criticat profund parcticile Comisiei. În 1963 Raportul Deringer pune răspicat problema: „În măsura în care Consiliul a inclus în regulamentele definitive dispoziții la care nici nu făcea aluzie în proiectul executivului ce a fost supus Parlamentului, trebuie să ne întrebăm dacă elaborarea Regulamentului, sau cel puțin a acestei părți din Regulament, nu este atinsă de un oarecare viciu de formă în virtutea dispozițiilor tratatului”. Președintele Comisiei CEE răspunde cu același tip de argument: „Adoptarea Regulamentului nu este viciată din punct de vedere formal, decât în măsura în care Consiliul a introdus în Regulament un element fundamental nou care n-a făcut apoi obiectul consultării” – adaugă că ipoteza este „extrem de teoretică”… dar nu rezolvă problema privind dispozițiile ce constituie „un element fundamental nou”. Prin rezoluția sa din 17 octombrie 1967, Parlamentul își manifestă față de Consiliu dorința de a fi consultat „asupra ansamblului dispozițiilor esențiale ale taxelor pe care Consiliul are intenția să le adopte chiar dacă, în acest scop, sunt necesare mai multe consultări relativ la unul și același proiect de text”, invocă jurisprudența Curții, după care „o consultare nu este valabilă decât dacă organismul consultat dispune de elemente care să-i permită un studiu al tuturor problemelor esențiale și al tuturor posibilităților de soluționare” – din acel moment, regulamentele definitiv adoptate într-un text foarte diferit de cel ce a fost supus Parlamentului ar putea fi anulate de Curte pentru viciu de formă… însă acest argument e puțin capabil să convingă Consiliul, căci Parlamentul nu poate sesiza Curtea cu recurs în anulare. În realitate, pentru Parlament, dincolo de planul juridic, echilibrul general al Comunităților este cel care e implicat, fiind amenințat de o colaborare prea strânsă între cele două organe de acțiune: poate fi periculoasă implicarea prea mare a Comisiei în a ști care soluții au mai multe șanse să fie adoptate de Consiliu, rolul prea accentuat de „mijlocitor” în căutarea unui compromis, concertarea sa, dusă prea departe, cu experții statelor membre la elaborarea propunerilor; n-ar trebui, dimpotrivă, să fie separate net responsabilitățile și funcțiile pe care tratatul le-a atribuit fiecăruia dintre cele două organe de acțiune?

Intervenția consultativă a Parlamentului este, de altfel, prevăzută la încheierea acordurilor de asociere între Piața Comună sau Euratom cu statele terțe – asemenea acorduri fiind „încheiate de Consiliu cu unanimitate și după consultarea Adunării” (art. 238 și 206 ale tratatelor asupra CEE și Comunității Atomice). Competența atribuită aici Parlamentului European o evocă pe cea deținută de obicei de legislativele naționale în materie de politică externă; însă transpunerea tehnicilor parlamentare pe plan comunitar se dovedește, în aceste împrejurări, foarte defectuoasă. În aparență, Parlamentul European este abilitat să exercite în politica externă dusă de Consiliu un control sensibil mai extins decât cel al parlamentelor naționale: el intervine în procedura de încheiere a tratatelor, deci în cursul negocierilor, pe când organele legislative naționale nu se exprimă decât în stadiul ratificării, deci, după încheierea tratatului (…în măsura în care constituția națională o prevede). În realitate, situația Adunării europene este inferioară celei a parlamentelor naționale: când acestea din urmă intervin, o fac pentru a lua o veritabilă decizie de care poate depinde din punct de vedere politic soarta guvernului și nu, ca Parlamentul European pentru a elibera un simplu aviz pe care Consiliul poate foarte bine să nu îl urmeze. Căci curioasa procedură a articolelor 238 și 206 e dificil de aplicat: cum să consulți o adunare chiar în cursul unei negocieri diplomatice? La încheierea acordurilor de asociere cu Grecia și Turcia, a fost adoptată o soluție: aceasta a constat în a supune Adunării un acord deja semnat de Consiliu – care va statua, în acest fel, de două ori asupra aceluiași act, înainte și după consultarea Parlamentului. Similitudine fictivă cu procedura de ratificare din ordinele juridice naționale, care a provocat amărăciunea parlamentarilor europeni; purtărtorii de cuvânt ai diferitelor grupuri au subliniat că termenii tratatelor au o semnificație clară și că Adunarea trebuie să fie consultată înainte de încheierea unui acord, adică chiar înainte ca acesta să fie parafat; îi revine Consiliului să asocieze Adunarea la negocieri „în forma cea mai potrivită”. „Procedura Luns”, imaginată de fostul ministru olandez al Afacerilor Externe, a oferit o satisfacție parțială Parlamentului: înaintea semnării are loc un schimb de vederi între Consiliu și Comisia parlamentară competentă. Se putea merge mai departe? Trebuie recunoscut că Parlamentul, în afară că se amestecă în negociere, nu poate fi consultat decât asupra textului hotărât de Consiliu. Și revine Consiliului să precizeze că aprobarea acordului pe care o dă înainte de a-l supune Adunării, nu-l obligă definitiv: în vederea avizului Adunării, acesta are dreptul să nu ia decizia încheierii acordului.

Rolul consultativ al Parlamentului poate părea în cele din urmă minor. Parlamentarii înșiși își manifestă scepticismul în legătură cu soarta a multe dintre avizele sale; situația a fost în acest fel descrisă de către unul dintre ei, de la tribuna Adunării: „Avizele pleacă de la Parlament pentru a fi transmise executivului și Consiliului. O dată îndeplinită această formalitate, nu știm nimic despre ce se va întâmpla… Și apoi, o agenție de presă bine informată ne semnalează într-o bună zi că a fost luată cutare sau cutare decizie de către Consiliul de Miniștri… Nu știm absolut nimic… nici mobilurile care au determinat Consiliul de Miniștri să nu accepte avizul.” De altfel, deciziile Consiliului nu sunt publice, iar membrii Parlamentului nu iau cunoștință în mod oficial decât de elementele comunicate de Comisie. Fără îndoială, un studiu caz cu caz ar dezvălui că avizul Parlamentului este urmat mai ales atunci când modificările pe care le preconizează sunt susținute de Comisie. De asemenea, fără îndoială, combinarea celor două competențe, consultativă și de control politic, ar putea teoretic să confere Parlamentului o putere quasi-legislativă: Adunarea și-ar utiliza puterea de sancțiune împotriva executivului independent când acesta ar fi luat, în legătură cu textul ce face obiectul consultării, o poziție prea clar opusă celei ale sale.

La drept vorbind, ca și Godot, Parlamentul European al anilor 1960-1970 e în așteptare… El speră totul de la alegerea sa prin sufragiu direct și, în primul rând, o legitimiatate veritabilă. Doar investitura directă a membrilor săi îi va permite să se instituie într-un centru de impulsionare autentică, să-și pregătească adeziunea pozitivă a opiniei publice, să ofere sprijinul autorității sale executivului independent detașat de ordinea naturală.

2.3. Alegerea Parlamentului European prin sufragiu universal direct

Încă din 17 mai 1960, îndeplinidu-și misiunea pe care i-o conferiseră tratatele fondatoare, Parlamentul European prezentase un proiect de convenție elaborat de un grup de lucru condus de deputatul belgian Dehousse, proiect ce viza instituirea alegerii directe. În cei doisprezece ani care au urmat, Parlamentul a încercat de mai multe ori să determine Consiliul de Miniștri să ia o decizie; în același timp, în diferite parlamente naționale erau depus eproiecte de lege având ca obiect alegerea directă a delegațiilor naționale. Pe 2 decembrie 1969, comunicatul final al „întâlnirii la vârf” de la Haga dă speranțe privind sfârșitul lungii inerții a executivului interstatatal…atunci când precizează că „problema modului de alegere directă va continua să fie examinată de către Consiliul de Miniștri”. Pe 4 iunie 1973, Parlamentul European hotărăște elaborarea unui nou raport. Devenise în mod obiectiv necesară adaptarea proiectului din 1960: Comunitatea se „lărgise” cu trei noi state ai căror parlamentari nu fuseseră asociați la redactarea proiectului precedent; cei cincisprezece ani ce se scurseseră păreau să facă inutilă perioada de tranziție prevăzută în 1960 în care o treime dintre deputați ar fi trebuit aleși de către parlamentele naționale.

Proiectul Patijn din 14 ianuarie 1975 abordează principalele probleme puse de alegerea directă a Parlamentul European. Procedura electorală: ca și Dehousse în 1960, raportorul din 1975 apreciază că este imposibilă instituirea imediată a unui regim electoral uniform în toate statele membre; „procedura uniformă” vizată în tratate, este deci obținută încă din momentul în care alegerile se derulează în toate statele membre potrivit unor norme fundamentale comune – ansamblul principiilor guvernează alegerile democratice, care asigură egalitatea, libgertatea, universalitatea, secretul alegerilor și derularea lor prin sufragiu direct; parlamentelor naționale le va reveni adoptarea legilor electorale compatibile cu normele constituționale naționale și cu dreptul comunitar – uneori, luând-o înaintea evoluției comunitare: articolul 4 al proiectului discutat de Parlamentul belgian prevedea că „cetățenii statelor membre ale Comunităților Europene care sunt rezidenți în Belgia” să fie abilitați să ia parte la scrutin cu aceleași drepturi ca și cetățenii belgieni. Cumulul de mandate: alegerile directe au ca efect disocierea mandatului european de mandatul național, oferind tuturor reprezentamților posibilitatea de a se consacra pe deplin sarcinilor lor de parlamentari europeni; un Parlamentul European ales în mod direct, posedă o legitimiatate care îi este proprie, întrucât existența sa nu mai depinde de parlamentele naționale. Exercitarea unui mandat național alături de cel european este deci posibilă, dar nu obligatorie; pot fi gândite, totuși, strategii intermediare: Michael Stewart, fost secretar la Foreign Office, a preconizat acordarea unui statut special pentru reprezentanții europeni din Camera Comunelor; parlamentarii germani au sugerat o paralelă cu statutul consultatival deputaților de Berlin din Bundestag. Incompatibilitatea: această problemă fusese deja temeinic examinată în 1960. Rămân incompatibile cu calitatea de membru al Parlamentul European apartenența la un guvern al unui stat membru sau exercitarea unor funcții într-o instituție a Comunității; s-a propus totuși, cu prilejul discuțiilor din Comisia Politică a Parlamentul European, suprimarea incompatibilității pentru membrii Comitetului Economic și Social al CEE și al Euratom-ului sau ai Comitetului Consultativ al CECO, în virtutea statului exclusiv consultativ al celor două organe – sugestie respinsă de Comisia Politică, în scopul evitării situației în care un mandatar să fie chemat să dea un aviz consultativ și totodată, să statueze în aceeași problemă. Statutul reprezentanților: proiectul încredințează legislațiilor naționale sarcina de a asigura parlamentarilor europeni același regim de imunitate precum cel garantat membrilor parlamentelor naționale; în plus, orice reprezentant al Parlamentul European beneficiază de „Protocolul privind privilegiile și imunitățile Comunității Europene”. Data intrării în vigoare: spre deosebire de proiectul din 1960, noul text fixează o dată limită pentru desfășurarea alegerilor – prima duminică din mai 1978. Motivația tactică: Parlamentul înțelege să facă presiune asupra Consiliului Comunităților prin precizarea termenului la expirarea căruia proiectul de convenție trebuie să fie examinat și adoptat. Alegerile europene vor fi deci organizate simultan în toate statele membre; în anumite state, ele vor fi prelungite cu mai multe zile. Organizarea simultană a alegerilor naționale nu este exclusă: în acest fel, participarea electorală ar putea crește; totuși, raportorul apreciază drept preferabilă concentrarea atenției alegătorilor către aspectul european al alegerilor.

Va fi respectat termenul acordat pentru desfășurarea alegerilor directe? Întâlnirea la vârf de la Paris, din 9 și 10 decembrie a făcut și ea recomandarea pentru alegeri directe începând cu 1978. Dar problema cea mai importantă, întrucât era cea mai „politică” – aceea a numărului parlamentarilor europeni – nu a fost decât cu greu soluționată. De fapt, criteriile propuse pentru a justifica repartizarea locurilor sunt parțial contradictorii: trebuie preferată reprezentarea „echilibrată” a cetățenilor sau aceia, „echitabilă”, a popoarelor? Cum să împaci dezideratul unei reprezentări a tuturor grupurilor politice naționale, „responsabile”, respectiv a diferitelor minorități naționale, cu imperativul unei bune funcționări a Parlamentului European ce include un număr prea ridicat de reprezentanți? Raportorul a propus o atribuire proporțională de locuri, cu introducerea unui factor de ponderare în favoarea statelor mici și luarea în considerare a cazului special al Luxemburgului: dintr-un total de 355 de locuri, 71 ar reveni Germaniei Federale, 67 Marii Britanii, 66 Italiei, 65 Franței, 27 Olandei, 23 Belgiei, 17 Danemarcei, 13 Irlandei și 6 Luxemburgului. Majoritatea Comisiei Politice a preferat un număr total de parlamentari mai ridicat și un raport mai strâns între importanța numerică și reprezentarea fiecărui popor: 550 de locuri ar fi astfel repartizate între Germania Federală (128), Marea Britanie (116), Italia (113), Franța (108), Olanda (31), Belgia (24), Danemarca (14), Irlanda (10) și Luxemburg (6). La Consiliul European de la Luxemburg, pe 1 și 2 aprilie 1976, Giscart d’Estaing a înțeles să găsească o soluție de compromis propunând menținerea provizorie a cheii de repartiție a adunării actuale nealese (36 de locuri pentru fiecare dintre cei „patru Mari”, 14 pentru Belgia și Olanda, 10 pentru Danemarca și Irlanda, 6 pentru Luxemburg). Dar acest compromis, în condițiile în care ar fi fost acceptat ar fi ruinat atât perspectivele ameliorării funcționale a Parlamentului European – cifra totală de 198 de deputați fiind insuficientă în ceea ce privea sarcinile previzibile ale Adunării – cât și legitimitatea democratică – disproporția reprezentărilor naționale, compoziția arbitrară a Adunării neputând genera decât o caricatură de Parlament, care ar fi exclus orice revendicare a unui rol veritabil pentru viitorii parlamentari. În cele din urmă s-a ajuns la un acord între cei „nouă” cu prilejul Consiliului European de la Bruxelles, pe 12 iulie 1976: viitorul Parlament va număra 410 membri – 81 pentru fiecare dintre cei „patru Mari”, 25 pentru Olanda, 24 pentru Belgia, 16 pentru Danemarca, 15 pentru Irlanda și 6 pentru Luxemburg.

Extinderile comunitare ce vor urma vor pune mai puține probleme: Grecia și Portugalia a căror populație este comparabilă cu cea a Belgiei vor alege 24 de deputați; Spania cu cele 40 de milioane de locuitori ai săi, se va vedea, în cele din urmă, cu 40 de locuri. Parlamentul celor Doisprezece va număra deci 518 membri, până la reunificarea Germaniei care, în 1990, va pune din nou problema „ponderii”.

2.3.1. Constituirea partidelor transnaționale

Este posibilă și dezirabilă, constituirea formațiunilor politice pe plan european? Dezbaterea începuse implicit încă de la crearea primelor grupuri parlamentare din adunarea comună a CECO; ea devenise mai complexă o dată cu apariția, în cadrul parlamentar european, a forțelor politice care nu erau în mod necesar favorabile construcției politice a Europei. Relansarea acestei dezbateri este declanșată de perspectiva alegerilor directe – care amenință partidele naționale.

Tratatul de la Paris asupra CECO nu prevăzuse existența grupurilor politice în cadrul adunării comune, alcătuită din șase delegații naționale; însă parlamentarii se regrupaseră rapid după afinitățile ideologice, iar adunarea luase act de dorințele lor încă din sesiunea din mai-iunie 1953. În acest fel, s-au constituit cele trei mari grupuri europene, socialist, democrat-creștin, liberal, care, totuși, sunt departe de a manifesta aceeași omogenitate sau de a reflecta aceeași „integrare psihologică”. Parlamentarii socialiști, obișnuiți de multă vreme din cadrul internaționalei lor cu lucrul în echipă au prins gustul elaborării unor mari probleme europene; ei publică un buletin larg difuzat printre partidele socialiste europene și contribuie astfel la consolidarea coeziunii unei mișcări despre care se aprecia în vremea „Europei celor Șase” că ar fi fost cel mai bine pregătită pentru confruntarea cu alegerile prin sufragiu direct. Grupul democrat-creștin, care era pe atunci cel mai important din punct de vedere numeric, se consacră pregătirii unor dosare elaborate, a unor studii îndelung dezbătute în comitetele de lucru, ce corespundea chestiunilor înscrise pe ordinea de zi a Parlamentului. Secretariatul grupului se afla în contact permanent cu grupul omolog din Adunarea consultativă a Consiliului Europei, cu internaționala democrat-creștină și cu confederația sindicală internațională de aceeași sorginte. În comparație cu aceste două grupuri, liberalilor părea să le lipsească „cimentul” extra-parlamentar: punte fragilă între partidele naționale, și ele destul de puțin structurate, grupul liberal înțelege să reunească în jurul unor principii extrem de generale, susceptibile de interpretări diferite, parlamentari ce nu sunt nici socialiști, nici democrat-creștini. Numai în ceea ce privește Franța, grupul numără membrii a nouă partide diferite, inclusiv pe cei de la UNR-UDT – ceea ce nu afăcut decât să provoace tulburări suplimentare, parlamentarii gaulliști consimțind cu greu la discuții, de vreme ce primeau dispozițiile de la cartierul lor general parizian. Reprezentanții UNR-UDT au reușit în cele din urmă, în ianuarie 1965 să constituie propriul lor grup (numit mai întâi „Uniunea Democrată Europeană”), mulțumită scăderii de la 17 la 14 a numărului minim cerut de regulamentul intern.

Multă vreme comuniștii s-au autoexclus din instituțiile europene. În perioada de luptă a anilor cincizeci, temele lor sunt, evident, mai curând schematice: tratatele europene pecetluiesc formarea unei periculoase coaliții a imperialismelor, menite să pregătească o agresiune împortiva sistemului socialist. Recunoașterea „faptului” european apare la începutul anilor șaizeci – după cum o indică și luarea de poziție a comunităților italiene și belgiene de la conferința economiștilor marxiști (Moscova, septembrie 1962), care erau favorabili unei lupte „în interiorul Comunităților”, de asemenea, raportul din 8 mai 1963 al lui Waldeck Rochet la Comitetul Central al Partidului Comunist Francez sau deschiderea unui birou de contact al centrelor sindicale comuniste italiană și franceză (CGIL și CGT) pe lângă Comunități. O serie de rațiuni diferite explică, fără îndoială, „realismul” acestei noi atitudini: flexibilizarea relațiilor Est-Vest, ascuțirea contradicțiilor dintre Europa Occidentală și Statele Unite și, curând, grija de a nu diminua șansele accesului la putere. Esențialul stă în descoperirea rădăcinilor „obiective” ale integrării europene: „Tendința către internaționalizarea producției și a schimburilor…un factor ce-și exercită influența constrângătoare independent de modul de producție, altfel spus, independent de regimul economic și social, fie că este vorba de capitalism, fie că este vorba de socialism”. Calea este din acel moment deschisă către constituirea unui grup comunist care, în Parlamentului din 1976, ales încă prin sufragiu indirect, numără 15 deputați.

Între timp, lărgirea Comunității a suscitat alte mutații în hemiciclul Parlamentului European. Este constituit un grup conservator de 17 membri alcătuit din torries britanici și omologii lor danezi; președintele său, Peter Kirk, propune imediat o reformă a metodelor adunării – sugestia sa vizând înscrierea în ordinea de zi a „întrebărilor scurte” va fi rapid reținută. Grupul gaullist – singurul care nu cuprindea decât reprezentanți ai aceleași naționalități – după ce crezuse că iese din izolare grație unei alianțe cu torries britanici cu care înmulțise numărul colocviilor, a reușit să obțină ralierea parlamentarilor irlandezi de la „Fianna Fail” și a unui ales danez de la „Fremskridtpartiet”: noul grup al „democraților europeni ai progresului” atingea astfel un efectiv de 17 membri. Dintre cele trei mari grupuri „clasice”, socialiștii deveneau cei mai importanți din punct de vedere numeric, cu 66 de reprezentanți, o dată cu intrarea – tărzie – a laburiștilor britanicilor; creștin-democrații numărau 51 de reprezentanți, printre care irlandezii de la „Fianna Gael”, iar liberalii și parlamentarii înrudiți, 26; însă grupul socialist a pierdut provizoriu din omogenitate, chiar dacă acest lucru nu s-a datorat decât reticențelor laburiștilor britanici și al social-democraților danezi.

Crearea unor partide europene sau a unor instanțe de consultare permanentă? Redactare a unor programe comune sau a unor simple platforme comune? Perspectiva alegerilor prin sufragiu universal direct a servit drept fapt revelator pentru numeroase contradicții. O federație a partidelor liberale europene s-a constituit sub impulsul dinamicului prim-ministru luxemburghez Gaston Thorn, însă așteptata coeziune a diferitelor partide naționale nu s-a manifestat nici cu prilejul reuniunii preliminare de la Stuttgart (16-17 martie 1976); opt partide, din patrusprezece câte erau reprezentate au deci o participare imediată (partidele liberale din Germania Federală și din Italia, Partidul Radical-Socialist Francez, Partidul Democrat Luxemburghez, Partidul Popular pentr Libertatea și Democrația Olandei și cele trei formațiuni belgiene).

Nici bazele naționale ale Federației Democrat-Creștine, animată de puternica CDU-CSU germană – „Partidul Popular European” creat în Bruxelles pe 29 martie 1976 – nu apăreau pe atunci cu claritate: în Franța, doar o fracțiune a centrului democrat regrupată în jurul președintelui Poher, părea motivată să se angajeze. Formulei unui Partid federal – respectiv unitar, după proiectul de „Partid Mincitoresc European” lansat la începutul anilor șaizeci de Mansholt – socialiștii preferă stabilirea, pentru o vreme, a unei platforme comune: însă nici această sarcină nu este lipsită de dificultăți datorită divergențelor dintre „proiectele de societate” ale social-democraților și ale socialiștilor francezi; cele două partide s-au angajat activ în scopul depășirii acestor divergențe, sub responsabilitatea delegaților lor în afacerile europene, Karl Kaiser și Jean-Pierre Cot.

Celelalte grupuri europene sunt lipsite de grupuri transnaționale, dar se confruntă cu propriile lor probleme. Dacă reprezentanții comuniști italieni și francezi sunt de acord în privința respingerii raportului Tindemans și a refuzului armamentului nuclear european, entuziasmul european al partidului italian, ce aprobă alegerea parlamentului prin sufragiu universal direct, se lovește de naționalismul intangibil al partidului francez – și neîncadrarea partidului italian în ideea unui „bloc socialist latin”, preferința sa pentru deschidere față de forțele democratice din „Europa de Nord”, precum social-democrația germană sau laburismul britanic, toate acestea pregătesc alte conflicte. „Democrații europeni ai progresului” au cunoscut o veritabilă „ruptură” la votul din 14 ianuarie 1975: parlamentarii gaulliști s-au abținut, în vreme ce aliații lor irlandezi și danezi se pronunțau pentru proiectul Patijn.

Un studiu de Lino Vido, din martie 1976, asupra Parlamentului European, atribuie pe baza rezultatelor alegerilor naționale precedente, 30% din fotolii socialiștilor, 25% democrat-creștinilor, 11% liberalilor, 9,2% comuniștilor franco-italieni, 8,6% conservatorilor anglo-danezi și 7% democraților europeni ai progresului, în viitorul Parlament European alesprin sufragiu direct. Eseuri de sociologie electorală, încercări de simulare a votului: Parlamentul European pare să fi abandonat, în mod hotărât vârsta academică pentru cea a luptei politice. O mutație pe care o profetizează Altrero Spinelli: „Forțe politice și sociale mult mai importante…vor apărea în mod necesar la un moment dat pe scena unificării politice europene. Construirea unității politice semnifică în realitate pregătirea accesului acestor forțe”.

2.3.2. Actul de la Bruxelles din 20 septembrie 1976

După „maratonurile” finale – primul ministru luxemburghez Gaston Thorn va ajunge chiar să-și „claustreze” colegii în castelul de la Senningen – acordul definitiv asupra alegerii Parlamentului prin sufragiu universal direct a fost semnat de către cei nouă miniștrii ai Afacerilor Externe, pe 20 septembrie 1976. El a luat forma unui „Act” al Consiliului Comunităților care fixează modalitățile alegerilor și a unei „decizii” care recomanda guvernelor să adopte Actul „potrivit normelor lor constituționale respective”.

În Franța, Consiliul Constituțional, sesizat de șeful statului pentru a da un verdict dacă Actul din 20 septembrie 1976 comporta vreo clauză contrară constituției, a dorit să meargă mai departe, după exemplul jurisdicțiilor de tip anglo-saxon. El și-a formulat hotărârea sub o formă condițională: alegerea prin sufragiu universal direct nu este contrară constituției dacă răspunde unei serii de condiții, vizând în special sistemul electoral ce trebuie ales. Astfel, Consiliul Constituțional interzicea orice mod de scrutin regional ca fiind contrar principiului indivizibilității Republicii și dicta, la urma urmelor, viitoarea legislație electorală.

Adunarea Națională și Senatul au ratificat în Franța Actul de la Bruxelles în 15-30 iunie 1977. Cele două Camere italiene aprobaseră alegerea prin sufragiu universal direct încă din 17 februarie 1977, în ajunul celei de-a 20-a aniversări a tratatelor de la Roma. Au urmat celelalte state europene – cu ratificarea Actului de la Bruxelles și elaborarea legilor elctorale naționale – în 1977 și 1978. La cererea guvernului britanic, o ultimă și scurtă amânare a alegerilor europene a fost acceptată: primele alegeri au fost organizate în iunie 1979.

2.4. Spre un nou tip de parlamemtarism

Ales prin sufragiu universal, Parlamentul European rămânea să se confrunte cu două probleme arzătoare. Prima este cea a sediului: dezbatererea era intensă între partizanii transferului la Bruxelles (britanicii, olandezii, belgienii, danezii) și susținătorii menținerii sesiunilor la Strasbourg iar a secretariatului la Luxemburg (francezii, germanii, luxemburghezii); disputa s-a purtat în fața parlamentarilor în octombrie 1985 (Parlamentul se pronunță pentru constituirea unui hemiciclu la Bruxelles), apoi în fața șefilor de stat și de guvern (în iunie 1990, Consiliul European de la Dublin ia în considerare redistribuirea generală a tuturor „sediilor” europene și încredințează o misiune exploratorie lui Giulio Andreotti). Cea de-a doua este cea a sistemului electoral uniform: încă din 10 martie 1982, primul Parlament European ales prin sufragiu direct a prezentat un proiect de lege electorală „comunitară”, asupra căruia Consiliul de Miniștri, pradă reticențelor britanice, n-a putut să se pronunțe; în septembrie 1984, generalizarea „proporționalității” a fost produsă încă o dată de către comisia politică a Parlamentului; noul proiect n-a fost nici măcar examinat în plen.

Însă Parlamentul, fortificat prin noua sa legitimitate a putut progresa în punctele cheie: în modul de funcționare, în extinderea puterilor sale, în afirmarea caracterului de „forum politic internațional”.

Dotat prin articolul 142 din tratatul de la Roma asupra Pieței Comune cu o putere de reglementare nesupusă controlului vreunei curți constituționale, Parlamentul European a știut să extragă din diferitele experiențe parlamentare naționale tehnicile cele mai originale și cele mai eficace – și să devină în acest fel, potrivit expresiei lui Jean-Louis Burban, creuzetul unui „nou parlamentarism”.

Parlamentul ales prin sufragiu direct a așteptat martie 1981 pentru a adopta un regulament nou care să extindă libertatea cuvântului pentru membrii săi (timpul la cuvânt al neînscrișilor este dublat), care alocă mai mult spațiu dezbaterilor de actualitate (întrebărilor de actualitate adresate membrilor executivelor, li se vor adăuga de acum cele trei ore pe sistem de dezbatere asupra unor teme hotărâte de grupurile politice), democratizează raporturile dintre „simplii parlamentari” și organele directoare ale adunării (creând „întrebările de actualitate” privind organizarea lucrărilor care le sunt destinate), organizează raporturi mai directe între Parlament și Comisia Comunităților (Parlamentul se pronunță direct asupra propunerilor de regulamente și directive și nu doar asupra propunerilor de rezoluții elaborate în comisia parlamentară), descentralizează și deleagă puterile deliberative ale Parlamentului în vederea „degajării” ordinei sale de zi de textele foarte tehnice (puteri delegate comisiilor, ce devin astfel „legislative”, după exemplul dreptului constituțional italian).

Parlamentul European este stăpân complet pe ordinea sa de zi elaborată de biroul său „lărgit”, compus din președinte, doisprezece vicepreședinți, cinci chestori și președinții grupurilor politice. Președintele este în principiu ales în fiecare an; în realitate, nu există reînoirea președinției decât la mijlocul „legislaturii” europene, o dată la doi ani și jumătate – cel mai adesea după acordul prealabil al principalelor grupuri politce. Președintele dispune de puteri lărgite, dintre care cea de a întreține relații cu guvernele statelor membre și cu statele terțe: el dobândește în acest fel o statură internațională (inferioară totuși celei a președintelui Comisiei Comunităților).

Parlamentul fixează liber numărul comisiilor: de la alegerile directe ele devin din 12, 15, apoi 18. Aceste comisii au dezvoltat începând cu „răscrucea” din 1979 diferite proceduri de investigare: hearings sau audieri publice după modelul anglo-saxon; comisii de anchetă pentru lucrările de răsunet, precum cea a „ascensiunii rasismului și xenofobiei”.

Rolul grupurilor politice rămâne fundamental: în Parlamentul ales prin sufragiu direct, acestea sunt în număr de zece și regrupează 75 de partide politice naționale. Grupul „gaullist” a devenit în mod clar plurinațional, cu adeziunea grupului irlandez „Fianna Fail” și a unor deputați danezi, scoțieni, greci și spanioli. Comuniștii italieni au decis formarea, împreună cu spaniolii, un danez și un grec, a unui grup „Pentru o stângă unitară europeană”, distinct de ceilalți parlamentari comuniști. Aleșii celor mai multe formațiuni franceze – giscardieni, radicali, uniicentriști – erau reuniți în cadrul grupului liberal până la plecarea președintelui Giscard d’Estaing. Grupurile au câștigat în stabilitate o dată cu declinul regulii turnichetului, adică a tentației manifestate de gaulliștii francezi, radicalii italieni și „verzii” germani și francezi de a opera o diviziune în mandat – aleșii unui partid demisionând după o anumită perioadă spre a lăsa loc celor ce le urmai pe listă.

Aleșii în Parlamentul European, contrar predecesorilor lor proveniți din sufragiul indirect, nu mai sunt în mod automat membri ai unui parlament național. Statutul lor juridic rămâne determinat prin „Protocolul asupra imunităților și privilegiilor Comunităților” din 8 aprilie 1965. Ei beneficiază, în propria lor țară de aceleași imunități ca și un parlamentar național, iar în celelalte state membre, de excptarea de la orice măsură de detenție și de la orice urmărire judecătorească. Curtea de Justiție a Comunităților a hotărât că parlamentarii europeni se bucură de aceste imunități de-a lungul întregii durate a legislaturii. Ridicările de imunitate sunt, în principiu, refuzate, căci Parlamentul consideră că „delictele” invocate de autoritățile naționale se înrudesc cu delictele de opinie sau țin de exercitarea normală a mandatului parlamentar; această doctrină foarte „protectoare” a parlamentarilor europeni a fost în două rânduri modificată – cu ocazia ridicărilor de imunitate ale liderului Frontului Național, Jean Le Pen, pe 11 decembrie 1989 și pe 12 martie 1990.

Parlamentul European nu a putut fixa o indemnizație parlamentară comună aleșilor din diferite state: chestiunea făcuse obiectul unei vii controverse în opinia publică. Parlamentarii naționali au hotărât să acorde deputaților europeni o indemnizație identică cu a lor; renumerația parlemntarilor europeni poate deci varia de la simplu la triplu, din Portugalia în Germania. Această inegalitate este paradoxală într-o Comunitate care combate „discriminările exercitate pe temeiul naționalității”; ea este compensată prin egalitatea reintrodusă în diferitele avantaje administrative și materiale.

În finalul acestui capitol, am considerat ca fiind necesară prezentarea evoluției corpului legislativ european, de la stadiul de Adunare Parlamentară până la forma consacrată a Parlamentului European

Evoluția Parlamentului European

(1) Adunarea Parlamentară (1952-1957)……………………………… 78 Membri

(2) Parlamentul European al celor Șase (1958-1972)………………………..142 Membri

(3) Parlamentul European al celor Nouă (1973-1979)………………………198 Membri

(4) Primul Parlament European ales direct

(17.6.1979-31.12.1980)…………………………………………………………..412 Membri

(5) Parlamentul European al celor Zece (1.1.1981-31.12.1985)…………434 Membri

(6) Parlamentul European al celor Doisprezece

(1.1.1986-31.12.1994)…………………………………………………………….518 Membri

(7) Parlamentul European în urma unificării Germaniei

18 observatori din 1990/91……………………………………………………….518 Membri

din noile Landuri…………………………………………………………………..+ 18 observatori

CAPITOLUL 3

TRATATUL DE LA MAASTRICHT ȘI NAȘTEREA UNIUNII EUROPENE

Tratatul de la Maastricht sau Tratatul Uniunii Europene după cum mai este cunoscut, a fost semnat la 7 februarie 1992 la Maastricht și a intrat în vigoare la 1 noiembrie 1993.

Contextul politic internațional în care a fost semnat tratatul a fost marcat de o serie de evenimente politice importante:

prăbușirea blocului sovietic;

căderea zidului Berlinului;

războiul din Golf;

evenimentele sângeroase din Iugoslvia.

Ca răspuns la aceste evenimente internaționale de maximă importanță, Comunitatea Europeană a adoptat o serie de dispoziții, cu ocazia diferitelor Consilii europene, dispoziții care vor duce la organizarea a două conferințe interguvernamentale (la 15 decembrie 1990). Conferințele se vor finaliza cu elaborarea a două tratate, reunite într-unul singur, semnat la 7 februarie 1992.

Obiective

Odată cu semnarea Tratatului de la Maastricht, obiectivele economice, predominante în tratatele anterioare, au fost depășite. Tratatul adaugă obiectivelor economice și obiectivele politice. Astfel, arhitectura comnunitară și-a schimbat în mod radical înfățișarea prin crearea Uniunii europene.

Conform articolului 2 (articolul B) al Tratatului de la Maastricht, “Uniunea are drept obiective:

promovarea progresului economic și social, precum și creșterea numărului de locuri de muncă… prin crearea unui spațiu fără frontiere interne, prin întărirea coeziunii economice și sociale;

afirmarea identității sale pe scena internațională;

întărirea protecției drepturilor și intereselor cetățenilor statelor membre;

menținerea și dezvoltarea Uniunii ca și spațiu al libertății și justiției;

menținerea în întregime a acquis-ului comunitar și dezvoltarea lui”.

Conținut

Tratatul de la Maastricht se prezintă sub forma unui ansamblu de texte complexe, alcătuit din textul propriu-zis al Tratatului, la care se adaugă o serie de protocoale și declarații, dintre care unele se referă, de exemplu, la UEM (adică statutul SEBC sau sistemul european de bănci centrale, criteriile de convergență) și la politica socială (Protocolul social, încheiat între statele membre, cu excepția Marii Britanii, care a refuzat semnarea lui).

Tratatul integrează Comunitățile într-un prim pilon și elaborează doi noi piloni. Cel de-al doilea pilon se referă la Politica Externă și de Securitate Comună (PESC), care schițează o apărare comună europeană. Cel de-al treilea pilon este consacrat mecanismelor de cooperare interguvernamentală în domeniul Justiției și Afacerilor Interne (JAI).

Există, însă, o diferență fundamentală între primul pilon și ceilalți doi. Dacă primul pilon aduce un nivel de integrare crescut între statele membre, ceilalți doi se bazează mai mult pe cooperare, pe care statele membre o acceptă doar dacă doresc acest lucru.

A. Primul pilon: Comunitățile Europene

Este compus din cele trei comunități europene (CEE, CECO și CEEA). Comunitatea europeană (CE) a luat locul CEE, având competențe supranaționale lărgite.

Acest prim pilon se bazează pe principiul subsidiarității, în virtutea căruia Uniunea nu intervine (în afara domeniilor care țin de competența sa exclusivă), decât atunci când acțiunea sa este mai eficientă decât o acțiune întreprinsă la nivel național, regional sau local. Ceilalți doi piloni, în schimb, se bazează pe principiul cooperării interguvernamentale, ceea ce înseamnă că statele își păstrează suveranitatea.

Dispoziții în domeniul politic

Modificări instituționale

Extinderea puterii Parlamentului European: procedura de cooperare introdusă prin Actul Unic este extinsă la noi domenii (UEM, transporturi, Fonduri sociale europene, formare, rețeaua transeuropeană de comunicații, mediu…).

Introducerea unei noi proceduri decizionale: procedura de codecizie, care întărește puterea Parlamentului.

Aprobarea prin vot a numirilor pentru ansamblul Comisiei.

Extinderea controlului Parlamentului asupra bugetului comunitar.

Crearea unui Comitet al Regiunilor. Este vorba de un organ consultativ al Consiliului UE și al Comisiei. Crearea acestei instituții demonstrează voința UE de a acorda o importanță sporită colectivităților regionale și locale din Uniune, care pot astfel să-și apere interesele și să participe la procesul de integrare.

Tratatul de la Maastricht aduce cu sine și o serie de noi dispoziții, prin care se întărește procesul de integrare dintre statele membre:

Cetățenia europeană;

Adoptarea unei monede unice, relizarea uniunii economice și monetare (UEM). Acest punct este abordat în dispozițiile referitoare la domeniul economic.

Cetățenia europeană

Este vorba de un concept novator, consacrat prin articolul 8 al Tratatului de la Maastricht : “Este cetățean al Uniunii, orice persoană care are naționalitatea unui stat membru”. Cetățenia europeană implică o serie de drepturi, care deschid calea cetățenilor europeni înspre participarea la viața politică. Ea implică caracteristici particulare în măsura în care fiecare stat membru este liber să definească cetățenia locuitorilor săi, astfel că cetățenia europeană nu vine decât să completeze cetățenia națională, acordând drepturi suplimentare cetățenilor europeni.

Ea consacră următoarele drepturi:

Dreptul de ședere și de liberă circulație pe teritoriul oricărui stat membru;

Dreptul de a vota și de a fi ales la alegerile municipale și la cele pentru Parlamentul European, pentru orice cetățean care locuiește în alt stat decât cel de origine;

Dreptul cetățenilor europeni de a se refugia la reprezentanțele diplomatice și consulare ale oricărui stat membru al Comunității;

Dreptul de a înainta petiții Parlamentului european;

Dreptul de a se adresa mediatorului european.

Dispoziții în domeniul economic: moneda unică

Introducerea unei monede unice în cadrul Europei comunitare reprezintă rezultatul unui amplu proces de reflecție și de elaborare, care a luat naștere cu mult înainte de semnarea Tratatului de la Maastricht. Astfel, primele propuneri ce vizau relizarea independenței monetare a CEE față de alte blocuri economice, au fost lansate în anii ’70.

După cel de-al doilea război mondial, statele învingătoare au conștientizat faptul că doar o intensificare a schimburilor economice dintre ele, precum și un amplu proces de cooperare internațională, puteau feri lumea de un al treilea conflict mondial. Aceasta nu se putea realiza fără introducerea unui sistem monetar internațional și semnarea de acorduri internaționale privind atât schimburile (semnarea acordurilor GATT în anul 1947) cât și menținerea păcii (crearea ONU în 1945).

Noul sistem monetar internațional (SMI) a fost introdus în urma semnării acordurilor de la Bretton Woods din iulie 1944. Aceste acorduri răspundeau necesității creării unui cadru monetar stabil la scară internațională. Noul sistem monetar a impus o serie de noi principii:

Un sistem de schimb fix: fiecare monedă era evaluată în funcție paritatea sa în raport cu aurul sau cu dolarul;

Dolarul este convertibil în aur la prețul de 35 de dolari uncia de aur;

Statele se angajau să intervină atunci când paritatea devizelor lor varia cu plus sau minus 1% față de paritatea fixată în raport cu dolarul;

Funcționarea sistemului se baza pe crearea unui fond, Fondul monetar internațional (FMI). Este vorba de un organism care colectează fondurile cu care contribuie statele, în funcție de puterea lor economică, fonduri care asigură finanțarea balanței de plăți a acestor state, în caz unor dezechilibre ce pot apărea.

Sistemul monetar internațional va fi folosit până la începutul anilor ’70, când eficiența lui a început să fie pusă în discuție datorită creșterii necontrolate a masei de dolari aflată în circulație în lume.

Președintele american Richard Nixon va suprima în mod unilateral convertibilitatea dolarului cu aurul, în august 1971. Acordurile de la Washington din decembrie 1971 au crescut marja de fluctuație a monedelor naționale în raport cu dolarul la plus sau minus 2,25%, iar dolarul a fost devaluat la 38 de dolari uncia de aur.

Ca urmare a crizelor economice și monetare (devaluările dolarului), începând cu anul 1973 s-a impus de fapt un sistem de schimb fluctuant. Acest sistem a fost instituționalizat în anul 1976, în urma acordurilor din Jamaica.

De la sfârșitul anilor ’60, cele șase state fondatoare ale CEE au intuit apropiata prăbușire a SMI. În anul 1969, în cadrul conferinței de la La Haye, cele state membre a CEE au stabilit ca și obiectiv de primă importanță al Comunității, realizarea uniunii economice și monetare. Cei șase i-au încredințat luxemburghezului Pierre Werner sarcina de a examina posibilitatea realizării unui sistem monetar european. Pe baza observațiilor sale, statele membre au concluzionat, în anul 1970, faptul că aceste crize monetare afectează în mod negativ Comunitatea, punând în pericol integrarea. Același raport Werner s-a aflat și la originea introducerii șarpelui monetar european (acordurile de la Bâle din 10 aprilie 1972).

Șarpele monetar (1972-1978)

Obiective

Șarpele monetar a avut drept scop principal introducerea unui sistem de schimb, care să limiteze variațiile dintre monedele europene.

Modul de funcționare

Potrivit principiilor acestui sistem, distanța dintre oricare două monede europene nu trebuie să depășească 2,25%. Astfel, băncile centrale intervin ori de câte ori este depășit acest prag, prin cumpărarea sau revinderea devizelor europene. Pe de altă parte, nici una dintre monedele europene nu trebuie să se îndepărteze cu mai mult sau mai puțin de 2,25% de dolar. Băncile centrale sunt, astfel, obligate să cumpere sau să vândă dolari în schimbul devizelor europene. Monedele naționale participă la un sistem fluctuant în raport unele cu altele, dar și în raport cu dolarul. Pentru coordonarea activității băncilor centrale europene, în anul 1972 a fost creat FECOM (Fondurile Europene de Cooperarea Monetară).

Bilanț

Șarpele monetar a întâmpinat o serie de dificultăți în anii ’70. Astfel, băncile centrale care gestionau monede mai slabe erau nevoite să cheltuiască o mare parte a rezervelor lor pentru a susține aceste monede. După criza petrolieră și criza dolarului, mai multe monede au părăsit sistemul șarpelui monetar. În martie 1973, în urma crizei SMI, statele europene au decis să nu mai susțină dolarul, păstrând, însă, marja de fluctuație de 2,25% între monedele lor. De la sfârșitul anului 1973, țările europene au început să întâmpine o serie de dificultăți economice (încetinirea creșterii economice, inflația…). Ca răspuns la aceste dificultăți, fiecare stat a adoptat propria sa politică, generând astfel tensiunii în cadrul sistemului. De exemplu, Franța nu a putut să mai susțină francul, părăsind șarpele monetar în anul 1974. A revenit în cadrul sistemului în anul 1975, pentru a-l părăsi definitiv în anul 1976, până la intrarea în vigoare a Sistemului Monetar European (SME).

Chiar dacă șarpele monetar a reprezentat un eșec, el poate fi considerat punctul de plecare al construcției monetare. Franța și Germania au decis să creeze un nou sistem, mai independent față de dolar. La originea noului sistem s-au aflat Valéry Giscard d’Estaing (președintele Republicii franceze) și Helmut Schmidt (cancelarul Republicii Federale Germania).

Sistemul monetar european (1978-1989)

Obiective

Consiliul European de la Bremen, din iulie 1978, a marcat relansarea procesului de construcție monetară. El s-a concretizat printr-o hotărâre adoptată cu ocazia întâlnirii de la Bruxelles, din 5 decembrie 1978. Sistemul monetar european (SME) a fost introdus începând cu 15 martie 1978. Scopul său era să restabilească relațiile de schimb și să armonizeze economiile europene.

SME se bazează pe trei elemente esențiale:

Primul element: ECU. Elementul central al SME este reprezentat de ECU (European Currency Unit).

Alcătuire: ECU este alcătuit dintr-un ansamblu de monede. Valoarea sa este evaluată în raport cu valoarea medie a ansamblului de monede europene ce-l alcătuiesc. Cantitatea fiecărei devize prezente în ECU este calculată în funcție de importanța economică a unui stat, aceasta la rândul său fiind evaluată în funcție de PIB-ul acelui stat, de comerțul exterior și de importanța acelui stat pe scena monetară. Alcătuirea ECU trebuia revizuită la fiecare cinci ani.

Rol: ECU joacă rolul de unitate de calcul. El a permis stabilirea bugetului Comunității, a prețurile agricole etc., dar nu s-a concretizat niciodată prin crearea de monede sau de bancnote. Este vorba de un instrument de tranzacție și de rezervă între băncile centrale.

Mecanismul de schimb: în interiorul SME, pentru fiecare monedă participantă, este stabilit un curs-pivot ajustabil, care este atașat ECU. Ansamblul acestor cursuri-pivot permit fixarea parităților bilaterale între diferitele monede din cadrul SME. Aceste parități pot fluctua cu plus sau minus 2,25% (în afara unei derogări de 6% pentru anumite monede). Astfel, în momentul în care o monedă ajunge la –2,25% față de o altă monedă din sistem, ea atinge cursul minim; iar atunci când ajunge la +2,25, atinge cursul sau plafonul maxim. Începând cu 1 august 1993, marjele de fluctuație au fost lărgite, datorită crizei în care a intrat sistemul, la 15%.

Cel de-al doilea element: un indicator de divergență. Acesta are rolul de a declanșa o procedură de alertă prin care să se evite depășirea marjei autorizate de către monedele statelor membre. Astfel, de îndată ce o monedă își modifică valoarea cu mai mult de 75% în raport cu limita fixată, băncile centrale trebuie să intervină pentru a le susține.

Cel de-al treilea element: băncile centrale sunt obligate să dea FECOM-ului, 20% din rezervele lor în aur și în devize. Practic, pe această bază este emis ECU. La rândul său, FECOM acordă credite statelor pentru a le permită să-și susțină monedele naționale.

Bilanț

Concluziile referitoare la SME sunt atât pozitive cât și negative.

Pe planul stabilității ratelor de schimb, obiectivul esențial al SME, au fost necesare o serie de ajustări. Astfel, cursurile-pivot au fost schimbate de nenumărate ori. Crizele care au marcat începutul anilor ’90 (reunificarea Germaniei, recesiunea economică, crizele monetare din septembrie 1992 și august 1993) au determinat statele membre să crească marjele de fluctuație la 15%. Trebuie remarcat, însă, faptul că devizele care aparțineau SME, au cunoscut în această perioadă fluctuații mai mici între ele, decât cele dintre devizele internaționale, precum dolarul sau yen-ul.

SME a favorizat schimburile intra-europene și procesul de integrare.

Sistemul Monetar European (SME), prin crearea ECU-ului, a întărit ideea necesității unei monede unice europene (euro). Statele care doreau să meargă mai departe în acest proces s-au angajat să pună bazele unei uniuni economice și monetare, al cărei principal scop era realizarea monedei unice, sub egida unei Bănci Centrale Europene.

La ora actuală, 12 state fac parte din zona euro (ultima țară care s-a alăturat a fost Grecia, la 1 ianuarie 2001). Toate aceste state au adoptat moneda unică și trebuie să respecte cele cinci criterii de convergență.

Trei state au refuzat să adopte moneda unică. Este vorba de Danemarca, Marea-Britanie și Suedia (în anul 1998 ea nu îndeplinea toate criteriile de convergență). În cazul acestor ultime două state, guvernele sunt favorabile introducerii euro, în timp ce opinia publică este mult mai rezervată.

Euro există în mod oficial de la 1 ianuarie 1999. De la această dată, tranzacțiile financiare și bursiere se fac în euro. Moneda unică nu circulă, însă, cu adevărat decât de la 1 ianuarie 2002, moment în care bancnotele și monedele au fost puse la dispoziția publicului.

În afară de introducerea monedei unice, Tratatul de la Maastricht a extins competențele comunitare în numeroase alte domenii, precum educația, formarea profesională, cultura, sănătatea publică, protecția consumatorilor, rețelele transeuropene și politica industrială. Aceste noi politici au fost necesare pentru punerea cu adevărat în funcțiune a Uniunii Economice și Monetare.

B. PESC (cel de-al doilea pilon, instituit prin articolele J la J11 ale Tratatului de la Maastricht)

Cooperarea în domeniul politicii externe, ale cărei linii directoare au fost trasate în Actul Unic, a fost întărită prin Tratatul de la Maastricht.

După cum am văzut, în cadrul articolului B al Tratatului (articolul 2 al noului Tratat) se precizează faptul că, PESC are drept obiectiv protejarea identității UE pe scena internațională, a securității sale, menținerea păcii și cooperarea internațională.

Este vorba de o procedură de cooperare interguvernamentală între statele membre, în cadrul cărei fiecare stat își păstrează suveranitatea.

Această cooperare poate să ia mai multe forme.

În primul rând poate lua forma informării reciproce și a punerii de acord în cadrul Consiliului asupra tuturor problemelor de politică externă și de securitate. Această informare are drept obiectiv adoptarea de către toate statele membre a unei poziții convergente, astfel ca influența lor combinată să fie cât mai eficientă.

Dacă consideră ca fiind necesar, Consiliul poate merge până la adoptarea unei poziții comune. Statele membre trebuie, în acest moment, să-și armonizeze politica națională cu pozițiile comune astfel definite. În mod necesar, statele membre trebuie să susțină poziția comună a Consiliului în cadrul organizațiilor internaționale și a conferințelor internaționale.

Statele membre pot iniția acțiuni comune în domeniile în care au interese majore și care presupun colaborarea cu celelalte state membre. Aceste acțiuni comune sunt stabilite de către Consiliul UE, pe baza orientărilor generale definite de către Consiliul European, care decide necesitatea unei acțiuni comune. Astfel, atunci când Consiliul hotărește inițierea unei acțiuni comune, el trebuie să stabilească scopul precis al acestei acțiuni, obiectivele generale și cele particulare care revin UE pentru îndeplinirea acțiunii, precum și mijloacele, procedurile, condițiile și, dacă e necesar, durata necesară aplicării acțiunii”. Aceste acțiuni comune implică statele membre.

Potrivit articolului J4 al Tratatului, scopul final al Politicii Externe și de Securitate Comună este crearea unei politici de apărare comună, care poate conduce la realizarea unui sistem de apărare european.

Procedura de aplicare a PESC: competența aparține instituțiilor comunitare. Cu toate acestea, procedura de decizie nu este aceeași ca și în cazul primului pilon, adică propunerea din partea Comisiei și votul Consiliului. În cazul PESC, procedura de decizie se realizează urmând următoarea schemă: într-o primă fază, Consiliul European definește principiile și orientările generale ale PESC. Această instituție joacă deci un rol major în definirea PESC. Bazându-se pe direcțiile indicate de către Consiliul European, Consiliul UE ia deciziile necesare pentru aplicarea PESC. Deciziile se iau pe baza votului unanim, cu excepția unor probleme speciale care sunt decise cu ajutorul majorității calificate. Trebuie remarcat faptul că fiecare stat membru, precum și Comisia Europeană pot sesiza Consiliul cu privire la orice problemă referitoare la PESC și-i pot înainta propuneri.

În cazurile în care este nevoie de o decizie rapidă, Președinția UE poate convoca o reuniune extraordinară a Consiliului (fie din oficiu, fie la cererea Comisiei sau a unui stat membru), într-un interval de 48 de ore sau în caz de necesitate maximă, chiar mai repede.

Dar nu doar în cazul procedurii de urgență, Președinția joacă un rol special. La modul general, trebuie remarcat faptul că Președinția are o misiune extrem de importantă în gestionarea PESC. Într-adevăr, președinția:

Reprezintă Uniunea în problemele legate de PESC;

Are responsabiltatea punerii în aplicare a acțiunilor comune;

Exprimă poziția Uniunii în cadrul organizațiilor internaționale și a conferințelor internaționale.

Parlamentul European este consultat în ceea ce privește prinncipalelor decizii referitoare la PESC și evoluția sa. În afara de aceasta, el poate să adreseze întrebări sau să formuleze recomandări Consiliului. De asemenea, Parlamentul găzduiește în fiecare an o dezbatere referitoare la progresele realizate în procesul de punere în aplicare a PESC. În ceea ce privește Curtea de Justiție (CJCE), ea nu are nici un fel de competență în ceea ce privește măsurile luate în domeniul PESC.

Bilanț: datorită faptului că deciziile privitoare la PESC sunt luate pe baza unanimității, este extrem de dificil ca statele membre să ajungă la un consens în ceea ce privește problemele majore de politică externă. UE nu reprezintă încă o putere politică care acționează unitar pe plan extern. O dovadă în acest sens o reprezintă pozițiile divergente ale statelor membre privitoare la conflictul irakian și criza politică generată de această situație.

C. Cooperarea în domeniul justiției și afacerilor interne (cel de-al treilea pilon, JAI)

La fel ca și PESC, și cel de-al treilea pilon al Uniunii Europene (JAI), se bazează tot pe o procedură de cooperare interguvernamentală, care necesită un nivel de integrare scăzut între statele membre, în cadrul căruia statele își păstrează suveranitatea națională.

Conform articolului K1 al Tratatului, în vederea realizării obiectivelor UE, mai ales cele referitoare la siguranța circulației persoanelor, statele membre au dreptul să ia măsuri în domeniile de interes comun, precum:

Politica de azil;

Reguli privind tranzitarea frontierelor exterioare ale statelor membre, precum și exercitarea controlului asupra trecerii acestor frontiere;

Politica de imigrare și politica privitoare la cetățenii țărilor din afara Uniunii;

Lupta împotriva toxicomaniei;

Lupta contra fraudei de dimensiuni internaționale;

Cooperarea judiciară în domeniul civil și penal;

Cooperarea vamală

Cooperarea polițienească în vederea prevenirii terorismului (traficul de droguri și criminalitatea).

Procedura de decizie în cazul JAI este similară cu cea prevăzută pentru PESC. Astfel, la fel ca și în cazul PESC, UE poate:

Iniția o acțiune de informare și consultare reciprocă în cadrul Consiliului;

Stabili poziții comune;

Adopta poziții comune.

Ca și în cazul PESC, Consiliul UE hotărește pe baza unanimității, fără excepție. El este asistat de către un comitet de coordonare compus din înalți funcționari al cărui rol, în afara celui de coordonare, este de a formula propuneri în atenția Consiliului și de a pregăti lucrările sale în cadrul JAI.

Rolul celorlaltE instituții (Comisia și Parlamentul) este identic cu cel jucat în cadrul PESC. De asemenea, CJCE nu are dreptul să controleze legalitatea deciziilor luate în domeniul JAI.

Cu toate acestea, articolul K3, care definește mijloacele de intervenție ale JAI, dă posibilitate Consiliului să stabilească convenții, recomandând statelor membre adoptarea lor.

Bilanț: în ciuda unei reale voințe a statelor membre de a coopera în acest domeniu – mai ales în domeniul emigrației, după cum a demonstrat întâlnirea europeană de la Madrid – rezultatele obținute sunt încă nesatisfăcătoare.

Ținând cont de evoluțiile care au avut loc începând cu anul 1993 (noile aderări, acceptarea extinderii spre Est), erau necesare noi reforme. În conformitate cu articolul N al Tratatului de la Maastricht, o conferință a reprezentanților guvernelor statelor membre a fost convocată în anul 1996 în vederea modificării Tratatului de la Maastricht, ceea ce a dus la adoptarea Tratatului de la Amsterdam.

CAPITOLUL 4

ATRIBUȚIILE PARLAMENTULUI EUROPEAN ÎNAINTE ȘI DUPĂ TRATATUL DE LA MAASTRICHT

Deși Tratatele ce stabileau Comunitatea Europeană au încredințat Adunării Parlamentare doar puteri consultative și de monitorizare, corpul parlamentar european a încercat în permanență să-și crească puterile, fie prin revizuirea Tratatelor, fie prin mijloace mai puțin oficiale, precum practicile instituționale și acordurile. În acest fel, Parlamentul European și-a dobândit capacitatea de a juca un rol esențial în procedura legislativă și în dirijarea relațiilor externe; mărindu-și în același timp autoritatea în domeniul supravegherii activităților altor instituții europene și asigurându-și o serie de puteri în domeniul bugetar.

4.1. Creșterea atribuțiilor Parlamentului European de la Tratatul de la Roma La Tratatul de la Maastricht

Deși una dintre atribuțiile principale ale oricărui parlament național este aceea de a legifera, Parlamentul European nu s-a bucurat de la bun început de prerogative în acest sens, atribuțiile sale limitându-se la simpla funcție consultativă. Aceasta s-a datorat în principal faptului că domeniul cooperării dintre cei Doisprezece a fost considerat o lungă perioadă de timp ca depinzând exclusiv de autoritatea guvernelor naționale.

Procesul de integrare a statelor membre a impus, însă, o revizuire a acestei situații. În special Conferințele Interguvernamentale dedicate dezbaterilor pe marginea Tratatului Uniunii au oferit un bun prilej pentru a căuta soluții pentru acoperirea acestui „deficit democratic” și pentru realizarea transferului de putere dinspre parlamentele și guvernele naționale înspre Parlamentul European. În continuare, vom încerca să surprindem momentele principale ale procesului de creștere a importanței Parlamentului în sistemul instituțional european.

4.1.1. Procedura consultativă

(a) Origini

După cum am mai văzut, Tratatul prin care s-a instituit CECO, a acordat Adunării Parlamentare doar puteri de supraveghere, neimpunând necesitatea consultării acesteia în probleme legislative. În primii ani de activitate ai CECO, activitatea acestei Comunități în sectorul cărbunelui și oțelului a presupus în principal măsuri de ordin managerial și mai puțin activități cu implicări mai largi pe plan european. Cu toate acestea, la inițiativa primului său președinte, Jean Monnet, Înalta Autoritate a implicat Adunarea Parlamentară în activități care depășeau cadrul formal în care a fost concepută să activeze. În special în domeniul politicii sociale, Adunarea a ajuns să fie extrem de activă.

În anul 1957, „părinții” tratatului de la Roma s-au găsit în fața unei noi situații: implementarea tratatului ce instituia Comunitatea Economică Europeană (CEE), care acoperea o gamă largă de activități, impunea pe termen lung dezvoltarea unui model federal. Din acest motiv, puterile atribuite noului executiv supranațional (Comisia) erau mult mai moderate în comparație cu cele deținute în trecut de Înalta Autoritate a CECO. În noua configurație politică, cel care deținea cu adevărat puterea era Consiliul, alcătuit din membrii guvernelor statelor membre.

Această nouă formulă, mai puțin deschisă supranaționalității, a permis acordarea unor puteri crescute, de ordin consultativ și de monitorizare, Adunării Parlamentare (potrivit art. 137 al tratatului instituind CEE), care a ajuns să fie asociată, în mod limitat încă, la elaborarea legislației referitoare la majoritatea domeniilor economiei (comerț și taxe vamale, agricultură, transport, politicile sociale, concurență, subvenții, libertatea de stabilire, libertatea de mișcare etc.).

(b) Aranjamentele operaționale

În virtutea acestei proceduri, Parlamentul european era consultat în ceea ce privea propunerile legislative de la nivelul Comunității Europene (reglementări, directive și alte măsuri). În majoritatea cazurilor, propunerile oficiale ale Comisiei adresate Consiliului erau înaintate de către acesta din urmă Parlamentului pentru a-și exprima opinia, fiind discutate pe larg în comitetele specializate ale Parlamentului. Consultarea nu presupunea din punct de vedere legal obligativitatea Consiliului de a ține cont de opinia Parlamentului sau de amendamentele punctuale adoptate de către acesta. Din acest motiv, Parlamentul European a căutat atât să întărească eficiența consultării sale, cât și să extindă domeniul amendamentelor pe care le propunea.

Tratatul de la Roma precizează în mod clar, care sunt cazurile în care Parlamentul European trebuie consultat (procedura consultării obligatorii). La fel cum Adunarea Parlamentară a obținut din partea Înaltei Autorități angajamentul de a o consulta în toate problemele majore legate de CECO, și Parlamentul European a căutat să extindă domeniul consultării opționale de către Consiliu. Mai mult decât atât, Curtea de Justiție a hotărât ca în cazul unei consultări în cadrul căreia opinia Parlamentului European este obligatorie, Consiliul nu numai că are obligația de a consulta Parlamentul, dar trebuie să și aștepte până ce acesta își formulează opinia. Dacă Consiliul nu aplică această procedură, reglementarea sau directiva în cauză poate fi anulată. În urma judecării unuia dintre cele mai celebre cazuri prezentate în fața Curții de Justiție (procesulul Isoglucose din 29 octombrie 1980 – Cazurile 138/79 și 139/79), forul judecătoresc european a formulat următoarea concluzie fundamentală în ceea ce privea rolul pe care trebuie să-l joace Parlamentul European în procedura legislativă:

Consultarea, prevăzută în cel de-al treilea subparagraf al Articolului 43(2) precum și în alte prevederi ale Tratatului ce instituie CEE, reprezintă mijlocul care permite Parlamentului să joace un rol efectiv în procesul legislativ al Comunității. O asemenea putere reprezintă un factor esențial pentru păstrarea echilibrului instituțional dorit de către Tratat. Deși limitată, această putere reflectă la nivelul Comunității, principiul fundamental democratic potrivit căruia oamenii trebuie să ia parte la exercitarea puterii prin intermediul unei adunări reprezentative.

Consultarea Parlamentului în cazurile prevăzute de către Tratat constituie astfel o procedură esențială, a cărei încălacare determină anularea măsurii în cauză.

Începând cu anii șaizeci, Parlamentul a exercitat o presiune constantă asupra Comisiei pentru a o determina să accepte și să incorporeze în textul legislativ amendamentele propuse de către acesta. De fapt, Parlamentul a ajuns la punctul în care o propunere amendată de vătre Comisie devine promulgată prin procesul legislativ, Consiliul ne mai având altă alternativă decât să ia o decizie unanimă ( ceea ce nu era o sarcină prea ușoară având în vedere faptul că de multe ori interesele erau divergente în sânul Consiliului) dacă dorea să respingă această propunere (Tratatul CEE, Articolul 149 (2) (e). Parlamentul European s-a folosit astfel de propriile proceduri interne pentru a încerca să inițieze un dialog cu Comisia cu scopul de o convinge fie să accepte amendamentele sale, fie să ofere motive pentru inabiliatatea sa de a face acest lucru.

S-a dovedit până la urmă faptul că tocmai în acest stadiu incipient al procedurii de consultare, orice amendament sau negociere era posibilă, Parlamentul European exercitând o puternică influență.

4.1.2. Procedura de conciliere

Extinderea puterilor Parlamentului European în domeniul bugetar în anii șaptezeci, a avut un puternic impact și asupra procedurii legislative. În Rezoluția No. 2 (a se vedea Anexa 1) pe marginea Tratatului, din 22 aprilie 1970, Consiliul s-a angajat să coopereze îndeaproape cu Parlamentul European în ceea ce privea actele Comunității care aveau implicații financiare. În consecință, a fost instituită o procedură de conciliere, după ce în prelabil a fost semnată pe 4 martie 1975 o Înțelegere instituțională. Astfel, în cazul apariției unei neînțelegeri între Consiliu și Parlamentul European în privința unui act legislativ cu implicații financiare, cele trei instituții (Consiliu, Parlament și Comisie) urmau să se întrunească în ședințe comune. Această procedură îi oferă Parlamentului o perioadă de veto de trei luni, în timpul căreia poate iniția un dialog direct cu Consiliul, deși aceasta din urmă are ultimul cuvânt.

În această perioadă de început a procedurii de conciliere, termenului de „implicații financiare” i s-a dat o interpretare restrânsă ( practic el se mărginea la discuțiile legate de buget, Fondurile Regionale și împrumuturi), dar în timp ambele părți au încercat să extindă aria de aplicare a acestui termen ( a se vedea Consiliul European din 1980).

Cu toate acestea, din punctul de vedere al Parlamentului European, aceste eforturi nu au fost suficiente. Procedura de conciliere a fost folosită de puține ori la adevărata sa capacitate și în ciuda propunerilor venite din partea Parlamentului și a Comisiei de revizuire a acestei colaborări, nu s-a întreprins nimic semnificativ în acest sens.

4.1.3. Procedura de cooperare

Actul Unic European, care a intrat în vigoare începând cu 1 iulie 1987, a reprezentat un pas semnificativ înainte în ceea privește participarea Parlamentului la procesul legislativ în domeniile largi ale pieței interne, politicii sociale, coeziunii economice și sociale, cercetarea și dezvoltarea tehnologică.

În ce constă procedura de cooperare? Ca răspuns la opinia formulată de către Parlamentul European, Consiliul adoptă „poziția sa comună” prin intermediul majorității calificate. Din acest moment, Parlamentul are la dispoziție trei luni fie pentru a aproba poziția comună, în mod tacit sau printr-o a doua citire, fie pentru a o amenda sau a o respinge prin intermediul majorității absolute (260 de membri). Dacă Parlamentul respinge poziția comună, decizia Consiliului trebuie să fie unanimă. În ceea ce privește amendamentele aduse de către Parlament propunerii, Consiliul și Comisia trebuie să le dezbată în anumite limite de timp, iar majoritatea cerută Consiliului este crescută, astfel ca să fie sigur că acesta ține într-adevăr cont de poziția Parlamentului. Având în vedere faptul că procedura de cooperare presupune din partea Consiliului cedarea sau împărțirea unor puteri cu Parlamentul European, regulile acestei proceduri sunt mult mai elaborate, necesitând ele însele o abordare separată. Ceea ce trebuie subliniat, însă, este faptul că Parlamentul consideră aceste proceduri ca fiind satisfăcătoare. Cu toate acestea, procedura de cooperare reprezintă un progres insuficient dacă ar fi să ne raportăm la obiectivele enunțate în cadrul proiectului de tratat privind Uniunea Europeană din 1984, care ar fi dus la un adevărat proces comun de luare a deciziilor. Noua procedură nu aduce schimbări esențiale în raporturile dintre Instituțiile europene: în continuare Consiliul deține singur puterea legislativă; Comisia își păstrează monopolul asupra inițierii legislației și puterea de a „filtra” amendamentele propuse de către Parlament, pe care le poate incorpora sau lăsa pe dinafară din propunerea amendată.

4.1.4. Propuneri referitoare la procesul legislativ inițiate de către Parlametul European înainte de tratatul de la Maastricht

Parlamentul European și-a înaintat propunerile în acest sens în cadrul Conferințelor inter-guvernamentale și a reuniunii Consiliului European de la Maastricht (9 și 10 decembrie 1991). Din cuprinsul acestor propuneri reieșea faptul că principiul legitimității democratice în cadrul Comunității Europene era întruchipat de către Parlamentul European, în calitate de instituție care reprezintă cetățenii Comunității, și de către Consiliul de Miniștri, care reprezintă statele membre. Rolul Consiliul era asemănat ccu cel al Bundesrat-ului german, prin intermediul căruia Landurile participă la procesul legislativ la nivel federal.

Recunoașterea acestei duble legitimități presupunea în mod necesar împărțirea puterii legislative în mod egal între Parlamentul European și Consiliul de Miniștri. În consecință, Parlamentul European a propus:

introducerea unui nou tip de Acte Comunitare, făcându-se diferența între legi, al căror domeniu este general, și actele executorii. Unul dintre rezultatele acestei tipologii era stabilirea unei distincții mai clare între atribuțiile autorității legislative și cele ale puterii executive în cadrul Comunității;

o procedură comună de luare a deciziilor legislative, împărțită în mod egal cu Consiliul, care urma să se aplice tuturor măsurilor legislative de importanță generală, procedură ce trebuia însoțită de un mecanism de rezolvare a potențialelor conflicte dintre cele două instituții (raportul Martin din 11 iulie 1990 – paragraful 33);

dreptul de a exercita dreptul de inițiativă legislativă în anumite cazuri, de exemplu atunci când Comisia nu a reușit să soluționeze favorabil o cerere venită din partea Parlamentului Europei.

4.1.5. Rezultatele Tratatului de la Maastricht: procedura de luare a deciziilor în comun în conformitate cu Articolul 189b

Tratatul de la Mastricht reprezintă o piatră de hotar în ceea ce privește extinderea puterilor Parlamentului European, acest tratat instituind o nouă procedură legislativă care crește rolul Parlementului în procesul legislativ și dezvoltând procedurile deja existente.

Deși termenul de „luare a deciziilor în comun” nu apare textual în Tratat, acesta referindu-se doar la procedura ce decurge din prevederile Articolului 189b, este stipulat faptul că rolul de legislator era asigurat din acel moment de către Parlamentul European împreună cu Consiliul (Articolul 189):

Pentru a-și duce la îndeplinire sarcinile și în conformitate cu prevederile Tratatului, Parlamentul European acționând în comun cu Consiliul, Consiliul și Comisia, vor elabora reglementări și vor emite directive, vor lua decizii, vor face recomandări și își vor exprima opinii.

Cu toate acestea, în comparație cu propunereile originale ale Parlamentului European, negociatorii au introdus două restricții. Acestea se referă atât la aria de implementare a procedurii, cât și la procedura în sine.

Noua procedură se va aplica la 15 sectoare ( în principal legate de stabilirea pieței interne unice și alte câteva noi domenii ale puterilor Comunității), dar nu măsurilor legislative de importanță generală (în acest fel tipul de acte comunitare propus de către Parlament nefiind acceptat);

Noua procedură prevede existența a două lecturi, urmate dacă este necesar de stabilirea unui comitet de conciliere, care să medieze între Parlamentul European, Consiliu și Comisie, astfel ca să se poată ajunge la o înțelegere privitoare la textul propunerii. Cu toate acestea, dacă acest comitet nu reușește să își îndeplinească sarcina, Consiliul are opțiunea de a adopta întreaga propunere cu majoritate calificată, iar Parlamentul are opțiunea de a respinge propunerea cu votul majorității absolute a membrilor săi. Aceasta poate înclina balanța în favoarea Consiliului, care în acest stadiu final are puterea de a întreprinde o acțiune afirmativă, în timp ce Parlamentul poate doar să împiedice adoptarea legislației. Din perspectiva Parlamentului, această situație poate arunca o lumină nefavorabilă asupra procesului legislativ al Comunității.

În ceea ce privește procedura de cooperare (Articolul 189c, versiunea nouă), aceasta este extinsă la opt noi sectoare legate de Uniunea Politică și Uniunea Economică și Monetară. Procedura de consultare, împământenită deja, este extinsă la 24 de sectoare de activitate.

În acest moment se puteau diferenția, deci, patru tipuri de proceduri legislative, fiecare dintre ele implicând acțiunea Parlamentului European, în proporții diferite:

consultare

cooperare

codecizie

încuviințarea (a se vedea subcapitolul următor)

Chiar dacă aceste proceduri vor duce la creșterea progresivă a puterilor Parlamentului, trebuie precizat faptul că, din perspectiva forului legislativ european, existența mai multor proceduri legislative poate crea confuzie, obstrucționare a procesului legislativ și poate încuraja apariția de conflicte între Parlament și Consiliu.

4.2. Procedura încuviințării parlamentare

4.2.1. Înainte de Actul Unic European

Atribuțiile Parlamentului European în domeniul relațiilor externe, înainte de Actul Unic European, erau extrem de limitate: Tratatele prevedeau consultarea Parlamentului doar în ceea ce privea acordurile de asociere, consultare care trebuia să se producă după semnarea înțelegerii și înainte de încheierea acesteia.

Parlamentul European a încercat continuu să schimbe această situație și să-și exprime opinia atât în privința înțelegerilor de cooperare și de asociere (Articolul 238), cât și a celor de accedere (Articolul 237).

Ca răspuns la presiunea exercitată de către Parlament, Consiliul a introdus procedura Luns/Westerterp, prin care se garanta oferirea de informații semi-oficiale comitetelor parlamentare în ceea ce privea înțelegerile preconizate, informații care erau furnizate înainte chiar ca negocierile să fi început.

În urma parcurgerii informațiilor, comitetele parlamentare intră în legătură cu membrii Comisiei CE mandatați să poarte negocierile. Aceste eforturi au dus, încă de la încheierea primului acord de asociere (semnat cu Grecia în 1962), la stabilirea unui comitet comun al Parlamentului European și Parlamentului grec. În urma preluării puterii de către colonei în Grecia, în 1967, Parlamentul European a obținut din partea Comunității Europene asigurarea că va impune pe viitor standarde minime de democrație parlamentară pluralistă tuturor aplicanților pentru asociere.

De asemenea, Parlamentul European este informat de către un reprezentant al Consiliului înainte și după semnarea oricărei înțelegeri.

4.2.2. După Actul Unic European

Actul Unic European a crescut puterile Parlamentului European în domeniul relațiilor externe. Astfel, Actul Unic oferă Parlamentului o putere reală de luare a deciziilor în comun, în ceea ce privește acordurile de asociere și de aderare (Articolele 237 și 238 ale Tratatului CEE), în sensul că, Consiliul nu mai poate încheia acest tip de înțelegeri decât după ce a primit încuviințarea oficială din partea Parlamentului. Pe lângă aceste prevederi ale Actului Unic, Regula 34 din cadrul Regulilor de Procedură ale Parlamentului European stipulează faptul că, Parlamentul are dreptul de a declara și alte acte internaționale, înafara tratatelor de aderare și înțelegerilor de asociere, ca fiind atât de importante încât se impune încuviințarea sa. Baza juridică a acestei stipulări o constituie o clauză a Declarației Solemne a Consiliului European de la Stuttgart din iunie 1983 (punctul 2.3.7., paragraful final):

Procedurile existente, prin care Parlamentului European i se furnizează informații neoficiale și confidențiale privitoare la evoluția negocierilor, vor fi extinse…la toate înțelegerile internaționale importante încheiate de către Comunități.

Până în martie 1988, Parlamentul European și-a exercitat dreptul de veto în mai multe ocazii. Prin aceste decizii, legislativul european și-a demonstrat hotărârea de a face uz de drepturile sale.

Modificările aduse de Tratatul de la Maastricht

Tratatul de la Masstricht sau Tratatul Uniunii Europene extinde procedura încuviințării Parlamentului la înțelegerile internaționale care crează un cadru instituțional specific, care au un impact semnificativ asupra bugetului Comunității sau care presupun amendarea unui act adoptat în conformitate cu procedura de luare a deciziilor în comun (Articolul 189b).

Deși binevenită, această extindere a procedurii de încuviințare nu a satisfăcut pe deplin dorințele Parlamentului, care dorise ca procedura de luare a deciziilor în comun să se aplice tuturor înțelegerilor internaționale importante.

În cazul înțelegerilor care nu întrunesc criteriile necesare declanșării procedurii de încuviințare, noul Articol 228 al Tratatului de la Maastricht prevede doar simpla consultare a Parlamentului European, excepție făcând doar înțelegerile comerciale (Articolul 113). Mai mult, același Articol 228, care prezintă procedurile generale aplicabile negocierii și încheierii înțelegerilor externe ale Comunității Economice Europene (CEE), nu prevede în mod oficial dreptul Parlamentului European de a fi informat în toate stadiile procesului de negociere, deși aceasta devenise o practică bine stabilită ( a se vedea procedura Luns/Westerterp).

Tratatul de la Maastricht a prevăzut și o extindere a procedurii de încuviințare la trei domenii legate de activitățile interne ale Comunității: libertate de rezidență și de mișcare a cetățenilor; regulile fondului structural legate de stabilirea unui fond de coeziune; și amendamentele aduse Statului Sistemului European al Băncilor Centrale (ESCB) și atribuirea de îndatoriri specifice Băncii Centrale Europene.

Totuși, procedura de încuviințare nu a fost extinsă la două domenii pe care Parlamentul European le considera esențiale, deoarece puteau avea implicații instituționale: Articolul 235 și revizuirea Tratatelor stabilind Uniunea.

4.3. Evoluția atribuțiilor de control ale Parlamentului

Atribuțiile de supraveghere au fost încredințate Parlamentului European de către Tratatele care au stabilit Comunitatea, fiind însă limitate la nivelul Înaltei Autorități a CECO sau a Comisiei în cazul Tratatelor CEE și Euratom, neextinzându-se, însă, la nivelul Consiliului ca și instituție interguvernamentală.

A. Situația dinaintea Tratatului de la Maastricht

(a) Dezbaterile

Atribuțiile de supraveghere ale Parlamentului European sunt exercitate, în primul rând, prin intermediul unei serii de dezbateri în cadrul cărora Comisiei (programul pe patru ani al nou investitei Comisii; raportul general anual privitor la activitățile Comunității) și Consiliului (programul pe șase luni al Președinției CE; declarația anuală privitoare la Cooperarea Politică; rapoartele privitoare la fiecare Consiliu European), li se cere să prezinte un raport privitor la activitățile lor.

(b) Dreptul de a pune întrebări Comisiei și Consiliului

Potrivit Articolului 140 al Tratatului CEE, Comisia este obligată să „răspundă oral sau în scris la întrebările care-i sunt adresate de către Parlamentul European sau de către membrii săi”. Parlamentul European s-a folosit în mod intensiv de dreptul său de a pune întrebări. Regulile de Procedură ale Parlamentului prevăd: întrebări scrise (1980:978; 1991:3281); întrebări orale cu sau fără dezbatere, care se pot finaliza cu o rezoluție (1980:81; 1991:367); și susținerea așa-numitelor „Question Time” (1980:848; 1991:1303 întrebări), care pot fi urmate de o dezbatere pe o problemă specifică de mare interes. Dreptul de a pune întrebări s-a dovedit a fi un mijloc eficient de supraveghere, deși în numeroase cazuri membrii Parlamentului care adresau întrebările au considerat răspunsurile Comisiei ca fiind tardive și nesatisfăcătoare.

A trecut însă o lungă perioadă de timp până când Consiliul, în Declarația Solemnă privitoare la Uniunea Europeană din 1983 (Declarația Stuttgart), s-a declarat în mod oficial pregătit să răspundă la întrebările scrise sau orale din parte Parlamentului European, deși acest lucru nu era prevăzut în nici un Tratat. Procedura a demarat mai greu în cazul Consiliului, acesta ezitând de multe ori să răspundă și preferând să dea răspunsuri în scris și nu oral, mai ales că era nevoie să se obțină aprobarea fiecărui stat membru pentru fiecare răspuns.

Un pas înainte l-a reprezentat și extinderea dreptului Parlamentului de a pune întrebări și în domeniul Cooperării Politice Europene (EPC), care a fost stabilită în anul 1970, dar în afara cadrului legal al Comunității.

(c) Bugetul

Votul Parlamentului European privitor la bugetul Comunității Europene reprezintă punctul culminant al dezbaterii cu Consiliul (a se vedea mai jos). Puterea de a refuza să acorde Comisiei o dispensă în ceea ce privește implementarea bugetului, oferă de asemenea Parlamentului posoibilitatea de a se angaja într-o dezbatere politică reală cu Comisia în ceea ce privește exercitarea mandatului său. (Parlamentul european s-a folosit de atribuțiile sale pentru a susține dispensa în noiembrie 1984 și pentru a o denunța în 1987).

(d) Moțiunea de cenzură

Tratatele fondatoare înzestrează Parlamentul European cu instrument parlamentar clasic: Parlamentul poate cere Comisie să demisioneze „dacă moțiunea de cenzură întrunește două treimi din voturile exprimate, ceea ce reprezintă o majoritate a membrilor Parlamentului European” (Articolul 144 al Tratatului CEE). Este adevărat că în istoria instituțională a Comunității Europene o astfel de demisie nu a avut loc, în ciuda numărului considerabil de moțiuni de cenzură dezbătute în cadrul Parlamentului European.

Moțiuni de cenzură prezentate în Parlamentul European

Această armă s-a dovedit mai puțin eficientă decât s-a anticipat, în principal din două motive: în primul rând, Comisia, ca principala forță de integrare, în ciuda unor nemulțumiri ocazionale, a privit Parlamentul ca pe un aliat și nu ca un adversar; iar în al doilea rând, dreptul Parlamentului de a determina demisia Comisiei nu este completat de dreptul de a numi o nouă Comisie. Tocmai din acest motiv, Parlamentul a urgentat acordarea dreptului de investitură a noii Comisii. Ca un prim pas, Parlamentul a început să acorde voturi de încredere noii Comisii în urma dezbaterii programului legislativ începând cu anul 1981.

(e) Noi puteri de supraveghere

Două noi puteri de supraveghere au contribuit la apropierea Parlamentului European de cetățenii Comunității.

Parlamentul European ales în mod direct a introdus o nouă formă de supraveghere prin înființarea unor comitete de anchetă, deși Tratatele nu prevedeau nici o bază legală pentru o astfel de acțiune.

Același lucru este valabil și pentru dreptul la petiție. Astfel, în ciuda absenței unei baze legale oferite de către Tratate, Adunarea Parlamentară a acordat cetățenilor europeni dreptul „de a adresa cereri scrise sau plângeri (petiții) Parlamentului European, în mod individual sau colectiv”. În urma primelor alegeri directe din anul 1979, Parlamentul european a devenit o instituție tot mai cunoscută de către cetățenii Comunității, astfel că dreptul la petiție a început să fie folosit din ce în ce mai des (1980:90; 1991:716). Ca răspuns la acest număr crescut de petiții, Parlamentul a înființat în 1987 un Comitet special însărcinat cu rezolvarea petițiilor.

Regulile interne de Procedură ale Parlamentului împuternicesc, de asemenea, comitetele să organizeze audieri (cu autorizarea Biroului lărgit), în cadrul cărora pot solicita opiniile unor experți independenți, pot să deschidă discuții referitoare la măsurile Comunității cu părțile interesate sau să atragă atenția presei și opiniei publice în legătură cu o anumită chestiune.

B. Contribuția Tratatului de la Maastricht

(a) Premisele acordării dreptului de investitură parlamentară

Problema monitorizării de către Parlament a executivului Comunității era obstrucționată de faptul că nu exista posibilitatea înlăturării guvernului european și înlocuirea lui cu un alt executiv. Parlamentul își exercită dreptul de sancțiune (prin moțiuni de cenzură) a Comisiei, fără a avea însă posibilitatea de a numi o nouă Comisie.

Cu toate acestea, Parlamentul a reușit să obțină dreptul de a inspecta numirea membrilor Comisiei. Începând cu anii ’70, Parlamentul European (mai precis, Biroul său) a primit dosarele candidaților la funcția de Comisar, putând să aibă discuții confidențiale cu aceștia, fără însă a putea influența în mod efectiv numirea. Din 1981, Parlamentul European și-a asumat în mod demonstrativ dreptul de a acorda un vot de încredere nou numitei Comisii, după dezbaterea programului de guvernare.

Tratatul de la Maastricht a sporit puterea Parlementului de supraveghere a Comisiei, prin armonizarea duratei mandatelor celor două instituții (aceste dispoziții urmau să intre în vigoare o dată cu alegerile europene din anul 1994, mandatul Comisiei urmând să fie de cinci ani începând cu anul ianuarie 1995), dar mai ales prin acordarea Parlamentului a dreptului de a-i cerceta pe membrii Comisiei, după cum este stipulat ăn noul Articol 158 al Tratatului CEE:

Parlamentul European trebuie consultat înaintea numirii Președintelui Comisiei, care este mai apoi numit de către guvernele statelor membre;

Membrii Comisiei, numiți de către Președinte (după consultarea statelor membre) sunt, în calitate de corp colegial, subiectul unui vot de aprobare din partea Parlamentului European. Numai în cazul în care decizia este favorabilă ei urmează a fi numiți de către statele membre.

Prin această procedură, este întărită legitmitatea Comisiei, dar în același timp, crește și importanța Parlamentului în procesul de investire a membrilor executivului european.

(b) Noile puteri ale Parlamentului

Tot Tratatul de la Maastricht acordă Parlamentului, în mod oficial, dreptul de a organiza un comitet de anchetă care „să investigheze…presupuse contravenții sau deficiențe în implementarea legii Comunității” (potrivit Articolului 138c a Tratatului CEE în versiunea sa nouă). Pentru prima dată, PE avea posibilitatea reală de a forța corpurile administrative în cauză să coopereze în mod constructiv cu comitetul de anchetă, de vreme ce „prevederile detaliate privitoare la exercitarea dreptului de anchetă” urmau să fie stabilite de comun acord de către Parlament, Consiliu și Comisie. De asemene, la inițiativa Parlamentului European, în Tratat a fost prevăzut și dreptul la petiție (Articolul 138d al Tratatului CEE în versiune nouă).

O altă inovație adusă de către Tratatul de la Maastricht, de asemenea ca răspuns la o cerere a Parlamentului, o reprezintă dreptul acordat Parlamentului de numi un ombudsman (Mediatorul European), care urma să aibă dreptul de a primi plângeri privitoare la proasta administrare înregistrată în activitățile instituțiilor și organismelor Comunității, și să conducă anchete cu ajutorul propriului secretariat (Articolul 138e a Tratatului CEE în versiune nouă).

STUDIU DE CAZ

ADOPTAREA DE CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN A BUGETULUI UNIUNII EUROPENE PE ANUL 2011

Bugetul UE nu este o chestiune deloc simplă. Un exercițiu anual bazat pe un cadru financiar de șapte ani, care să acopere fiecare euro cheltuit de către UE fie în mod direct fie, cel mai adesea, prin intermediul statelor membre – acesta este sângele care curge prin venele Europei și care ajută Uniunea să funcționeze și să aducă beneficii cetățenilor.

Ca urmare a intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona la începutul acestui an,

Parlamentul este acum un adevărat co-legislator al bugetului, ceea ce înseamnă că împarte responsabilitatea cu Consiliul de Miniștri care reprezintă guvernele UE și se luptă să se asigure că fondurile puse la dispoziție vor permite UE să își îndeplinească îndatoririle. În săptămânile ce vor urma veți găsi aici toate informațiile cu privire la bugetul UE, cifre, fapte și negocierile până la atingerea unui acord pentru 2011.

Parlamentul a adoptat bugetul UE pentru 2011

Parlamentul European a adoptat bugetul UE pentru 2011, în urma unei dezbateri ce a avut loc marți. Bugetul adoptat conține cele mai multe dintre prioritățile deputaților europeni, respectând în același timp limitele stabilite de Consiliu. În cadrul negocierilor bugetare din acest an, deputații europeni au realizat de asemenea acorduri cu Consiliul și Comisia, cu privire la diferite revendicări politice legate de buget.

Bugetul 2011, în varianta adoptată în plen, include mai multe fonduri pentru prioritățile stabilite de Parlament, printre care se numără programele pentru tineret, inovație, procesul de pace din Orientul Mijlociu și Palestina. Câteva exemple (toate datele se află în angajamente):

1a. Competitivitate pentru creșterea și ocuparea forței de muncă – Deputații au obținut mai multe fonduri pentru programul de formare continuă (+€18 milioane), programul de antreprenoriat și inovare (+€10 milioane)

1b. Coeziune pentru creșterea și ocuparea forței de muncă – Deputații au adăugat o nouă

linie, în valoare de €2.5 milioane, pentru strategia Mării Baltice.

2. Conservarea și gestionarea resurselor naturale +€6.7 milioane pentru programul de mediu Life+ și +€2 milioane pentru a sprijini gestionarea resurselor de pescuit.

3a. Libertate, securitate și justiție – +€2.35 milioane pentru programul Daphne în vederea combaterii violenței împotriva femeilor și a copiilor și +€1 milioane pentru prevenirea terorismului.

3b. Cetățenie – +€4 milioane pentru sprijinirea Olimpiadei speciale de la Atena și +€3 milioane pentru programul Tineretul în acțiune.

4. UE ca actor global – +€100 milioane pentru Autoritatea Palestiniană, procesul de pace

și UNRWA.

În ceea ce privește cifrele globale, deputații europeni au adoptat nivelurile propuse în proiectul de buget al Comisiei din 26 noiembrie: 141.8 miliarde de euro în credite de angajament și 126.5 miliarde de euro în plăți. Parlamentul a acordat întotdeauna o importanță mai mare nivelului angajamentelor, deoarece acestea determină cheltuielile.

În plus, există un acord între Consiliu, Parlamentul European și Comisie, care menționează faptul că, în cazul în care vor fi necesare fonduri suplimentare pentru îndeplinirea obligațiilor juridice ale UE, bugetele individuale vor fi modificate în cursul anului 2011, deoarece bugetul UE nu poate avea în mod legal un deficit.

*inclusiv bugetele modificate 1-7

Există doi raportori PE pentru buget: Sidonia Jędrzejewska (PPE, PL), responsabilă pentru bugetul Comisiei Europene, inclusiv bugetul operațional UE, și Helga Trüpel (Grupul Verzilor/ALE, DE), responsabilă pentru bugetul celorlalte instituții.

Rezultatul revendicărilor politice ale deputaților europeni – resursele proprii

În afară de bugetul 2011, Parlamentul a avut o serie de revendicării politice referitoare la punerea în aplicare a prevederilor bugetare în Tratatul de la Lisabona. Parlamentul a stabilit șapte astfel de cereri într-o rezoluție asupra bugetului, adoptata în sesiunea plenară din octombrie de la Strasbourg. Principalele cereri se refera la implicarea Parlamentului în discuțiile cu privire la următorul buget pe termen lung și la un nou sistem de resurse proprii.

În privința resurselor proprii, Comisia Europeană va prezenta o propunere oficială pana la UE să se angajeze (de exemplu, pentru a semna un contract sau a începe o procedură de licitație) într-un anumit an. Nivelul de plată reglementează plățile reale efectuate în acel an.

Comentând adoptarea bugetului UE pentru 2011 în Parlamentul European, Președintele Parlamentului European Jerzy Buzek a declarat: "Am acționat responsabil în vremuri de austeritate. Am ajuns a o înțelegere profitabilă. Avem nevoie de un buget UE în 2011 concentrat pe investiții, pentru a stimula creșterea economică și a produce noi locuri de muncă, astfel ajutându-ne să ne recuperam de pe urma crizei financiare. Adoptarea bugetului UE este o veste foarte bună pentru Uniunea Europeană și pentru cetățenii săi. În paralel, Parlamentul European a obținut angajamente importante din partea Consiliului și a Comisiei, inclusiv privind implicarea Parlamentului European în negocierile bugetului UE pe termen lung; acest lucru ne va ajuta să evitam crize bugetare în viitor. După insistențele Parlamentului European, până în iunie 2011, Comisia va lansa o propunere legislativă privind resursele proprii și următorul buget pe termen lung."

În privința resurselor proprii, Comisia Europeană va prezenta o propunere oficială până la sfârșitul lunii iunie 2011, asigurându-se că propunerile pe această temă sunt discutate în același timp ca viitoarea perspectiva financiară. Implicarea Parlamentului în aceste chestiuni este prevăzută în Tratat (art. 312.5, 324 și 311), dar trebuia să fie elaborată în practică.

Implicarea Parlamentului în viitoarele discuții asupra Cadrului Financiar Multianual (CFM)

După aproape două luni de negocieri, negociatorii PE au ajuns la un acord cu președinția Consiliului, susținut de către statele membre. Acesta conține un angajament al următoarelor patru Președinții UE (guvernele din Ungaria, Polonia, Danemarca și Cipru), cu privire la implicarea Parlamentului, o asigurare suficienta pentru deputații europeni.

De asemenea, Parlamentul a argumentat cu succes nevoia unor evaluări sistematice a beneficiilor noii legislații și finanțării acesteia; va exista un raport privind costul "non-Europa", precum și o evaluare a beneficiilor sinergiei dintre bugetele UE și bugetele naționale. In acest fel, Parlamentul dorește să se asigure că contribuabilii din UE obțin cea mai bună valoare pentru banii cheltuiți.

În plus, s-a ajuns la un compromis asupra noilor priorități ale Tratatului de la Lisabona, pentru care nu existau încă prevederi în bugetul 2011. Comisia Europeană s-a angajat să examineze modul în care aceste noi domenii prioritare ar putea fi stimulate în bugetele pentru 2012 și 2013.

Spre deosebire de anii precedenți, discuțiile cu privire la aceste aspecte au fost organizate la cel mai înalt nivel politic, cu participarea atât a Prim-ministrului belgian Leterme și a Comisiei Barroso, cât și a șefilor de stat și de guvern a mai multor state membre.

Problemele flexibilității bugetului – pentru a se putea efectua cheltuieli neprevăzute pentru situații de urgență sau sarcini noi ale UE – și de finanțare a proiectului ITER de cercetare în domeniul fuziunii nucleare vor trebui să fie rezolvate într-o etapă viitoare, deoarece nu s-a ajuns la niciun acord între Parlament și Consiliu.

Pentru fiecare linie bugetară, există două tipuri diferite de credite bugetare: angajamente și plăți. Angajamentele se referă la cât de mult poate UE să se angajeze (de exemplu, pentru a semna un contract sau a începe o procedură de licitație) într-un anumit an. Nivelul de plată reglementează plățile reale efectuate în acel an.

Comentând adoptarea bugetului UE pentru 2011 în Parlamentul European, Președintele Parlamentului European Jerzy Buzek a declarat: "Am acționat responsabil în vremuri de austeritate. Am ajuns a o înțelegere profitabila. Avem nevoie de un buget UE în 2011 concentrat pe investiții, pentru a stimula creșterea economică și a produce noi locuri de muncă, astfel ajutându-ne să ne recuperam de pe urma crizei financiare. Adoptarea bugetului UE este o veste foarte bună pentru Uniunea Europeană și pentru cetățenii săi. În paralel, Parlamentul European a obținut angajamente importante din partea Consiliului și a Comisiei, inclusiv privind implicarea Parlamentului European în negocierile bugetului UE pe termen lung; acest lucru ne va ajuta să evitam crize bugetare în viitor. După insistențele Parlamentului European, până în iunie 2011, Comisia va lansa o propunere legislativă privind resursele proprii și următorul buget pe termen lung."

CONCLUZII

Putem să apreciem că din punct de vedere instituțional, principala contribuție a Tratatului de la Maastricht constă în extinderea semnificativă a atribuțiilor Parlamentului European.

În primul rând, procedura de cooperare introdusă prin Actul Unic este extinsă la noi domenii (Uniunea Economică și Monetară, transporturi, Fonduri sociale europene, formare, rețeaua transeuropeană de comunicații, mediu etc.)

În al doilea rând, Tratatul introduce noi proceduri decizionale. Este vorba de procedura de codecizie care întărește în mod serios puterile Parlamentului European.

Nu în ultimul rând, prin Tratatul de la Maastricht se extinde controlul Parlamentului asupra bugetului comunitar.

Acestea sunt doar câteva dintre contribuțiile semnificative ale Tratatului de la Maastricht în domeniul creșterii atribuțiilor Parlamentului European în sistemul instituțional comunitar.

Nu putem uita nici faptul că, în spiritul Actului Unic, apoi al Tratatului de la Maastricht, Parlamentul poate dezvolta dreptul de examinare a politicii externe (apoi de securitate) europeană.

Greutatea Parlamentului European pare că trebuie să crească pe măsură ce opinia publică și guvernele iau cunoștință de „deficitul democratic” al construcției comunitare – pentru a relua jargonul european. Totuși, extinderea competențelor Comunității a suscitat o anumită rivalitate între Parlamentul European și parlamentele naționale, iritate de erodarea propriilor lor puteri.

Parlamentul European și-a multiplicat inițiativele în vederea eliminării oricărei neînțelegeri în raporturile sale cu parlamentele naționale – instituind întâlniri între comisiile parlamentare naționale și europene pe marginea aceleași teme, respectiv reuniuni anuale sau „pre-sesiuni” cu președinții adunărilor parlamentare ale statelor membre în Consiliul Europei sau ale statelor membre ale Comunității. Tratatul de la Maastricht a prevăzut transmiterea dinspre guverne către parlamentele naționale, a propunerilor Comisiei. Iată, expuse pe scurt, doar câteva dintre contribuțiile majore ale Tratatului de la Maastricht în ceea ce privește extinderea atribuțiilor Parlamentului European.

BIBLIOGRAFIE

A. DOCUMENTE

1. ***Documente de bază ale Comunității și Uniunii Europene, Polirom, Iași, 1999.

B. LUCRĂRI GENERALE

BĂRBULESCU, Iordan, Gheorghe; Rapan, Daniela, Dictionar explicativ trilingv al Uniunii Europene. Trilingual Dictionary of the European Union. Dictionnaire explicatif trilingue de l’Union europeenne, Ed. Polirom, Iași, 2009.

BĂRBULESCU, Iordan, Gheorghe, Procesul decizional în Uniunea Europeană, Ed. Polirom, Iași, 2009.

Bîrzea, Cezar, Politicile și instituțiile Uniunii Europene, Ed. Corint, București, 2001.

Ceaușescu, Gheorghe, Nașterea și configurarea Europei, Ed. Corint, București, 2004.

Chauchat, Mathias, Le controle politique du Parlament sur les executifs communitaires, LGDJ, Paris, 1989.

***Dinamica Europeană, Glosar, Ed. Orizonturi Universitare, Timișoara, 2001.

Gyémánt, Ladislau, Preistoria construcției europene, Editura Fundației pentru Studii Europene, Cluj-Napoca, 1999.

Hix, Simon, The Political System of the European Union, Macmillan, London, 2000.

Iliescu, Adrian-Paul; Socaciu, Emanuel-Mihail, Fundamentele gândirii politice moderne, Ed. Polirom, Iași, 1999.

Jacobs, Francis; Corbett, Richard, The European Parliament, Longman, London, 1990.

Manda, Corneliu; Petrescu, Ovidiu; Slăniceanu, Ioan, Popescu; Manda, Cezar, Corneliu, Ombudsmanul – Instituție fundamentală a statului de drept, Ed. Lumina Lex, București, 1997.

Marga, Andrei, Filosofia unificării europene, EFES, Cluj-Napoca, 2003.

***Parlamentul European, Ed. Meridiane, București, 1999.

Păun, Nicolae; Păun, A., C.; Ciceo, G., Europa Unită, Europa Noastră, Ed. Presa Universitară Clujeană, Cluj-Napoca, 2003.

Păun, Nicolae (coord.), Instituțiile Uniunii Europene. Evoluții și proiecte de reformă, Editura Fundației pentru Studii Europene, Cluj-Napoca, 2004.

Petrescu, Mălina, Ruxandra; Gosztony, Krisztina, Sistemul instituțional comunitar – Compendiu, Cluj-Napoca, Editura Carpatica, 2003.

Popescu, Ion, A.; Bondrea, Aurelian, A.; Constantinescu, Mădălina, I., Uniunea Statelor Europene. Alternativă la sfidările secolului al XXI-lea, Ed. Economică, București, 2005.

Senellart, Michel, Artele Guvernării, Editura Meridiane, București, 1998.

Vergès, J.; Houdbine, A.,M., Le Parlement européen dans la construction de l’Europe des Six, Paris, P.U.F., 1966.

Vese, Vasile; Ivan, Adrian, L., Istoria integrării europene, Presa Universitară Clujeană, Cluj-Napoca, 2001.

Zlătescu, Irina Moroianu; Demetrescu, Radu G., Drept instituțional european, Ed. Olimp, București, 1999.

Zorgbibe, Charles, Construcția europeană.Trecut, prezent, viitor, Editura Trei, București, 1998.

C. SURSE ELECTRONICE

Site-ul Consiului Europei: www.coe.int

Site-ul Uniunii Europene: www.europa.eu

3. Site-ul Parlamentului European: www.europarl.europa.eu

Mediatorul european: www.ombudsman.europa.eu