Teza.v.jelihovschi [603952]

1
CAPITOLUL I. CONSIDERAȚIUNI GENERALE PRIVIND AUTONOMIA
LOCALĂ CA BAZĂ A DEMOCAȚIEI ÎN STAT

1.1 Noțiunea de autonomie locală. Considerațiuni teoretice privind
autonomia locală .

Autonomia locală este considerată în doctrină ca fiind una dintre cele mai eficiente forme de
autogestiune administrativă. În acest s ens Pierre Pactet apreciază că autonomia locală asigură un
înalt grad de democrație,colec tivitățile teritoriale autonome fiind veritabile contrapuneri și în
această calitate po t să prevină abuzu l guvernului central. Conceptul de autonomie locala a apărut
în contextul problemelor de organizare administrativă. [ 38].
Astfel noțiunea de “ autonomie locală “este consacra t în Legea nr. 436/2006 alin. (1), care
stabilește că: “Prin autonomie locală se înțeleg dreptul și capacitatea efectivă a autorităților
administrației publice locale de a soluționa și gestiona, în numele și interesul colectivităților
locale pe care le reprezintă, treburile publ ice, în condițiile legii”. Pandantul acestui concept, fără
de care autonomia legală n -ar fi decât o sintagmă fără acoperire, este principiul descentralizării
administrative, consacrat în detaliu de Lega cadru a descentralizării nr. 195/2006, care a abroga t
fosta Lege cadru a descentralizării nr. 339/2004. Descentralizarea conduce în practică la
autonomia, și reciproc autonomia ar fi de neconceput în absența unui vector descentralizator.
Pe fundalul Uniunii Europene , conceptul de autonomie locală a fost definit de Carta europeană
a autonomiei locale , adoptată la Strasbourg în 1985. Asfel , art. 3 al Cartei europene pentru
autonomie locală prevede că :
1)Prin autonomie locală se înțeleg dreptul și capacitatea efectivă pentru colectivitățile locale să
reglementeze și să administreze în cadrul legii, sub propria lor răspundere și în favoarea
populației respective, o parte importantă din treburile publice [2]. În conținutul acestui concept,
se precizează dreptul și capacitatea efectivă a autorităților administrației publice locale de a
soluționa și de a gestiona treburile publice” , și nu doar o parte a lor, însă nu trebuie uitat că
autonomia locală nu este și nu poate fi absolută, oricât de lărgit ar fi conținutul ei.
2)Exercitarea autonomiei locale î n practică este făcută de către aleșii locali (consilii locale și
primari, consilii județene și președinții acestora), iar criteriul implementării ei este votul

2
universal, egal, direct, secret și liber exprimat. Astfel, cei care exercită autonomia locală s unt
întotdeauna cetățenii familiarizați cu unitatea administrativ -teritorială din care provin și pe care o
reprezintă, membri ai colectivității locale [2].
Astfel definit conceptul de autonomie locală , reprezintă un etalon pentru administrațiile
publice locale moderne. În acest sens, scopul Cartei Europene a autonomiei locale este de a
identifica puncte comune de definire a autonomiei locale pentru toate statele , în vederea
realizării în Europa a unui corp democratic comun favorabil relatiilor de co laborare interstatale.
De aici rezultă că, documentul este unul de natură politică , fiind derivatul unor negocieri și
decizii politice , dar și de semnificație juridică , în măsura în care conține norme ce vor orienta
legislațiile statelor semnatare în de finirea și aplicarea unitaraă a acestui principiu.
În contextul preocupărilor pentru autonomia locală la nivel European , prof Ioan Vida
subliniază că în evoluția comunității europene , autonomia locală reprezintă un principiu
codificat care dă expresi e descentralizării administrative și impune cu putere imperativă
implementarea acestuia cu respectarea unor reguli precise. . Autonomia locală se asociază cu
stabilirea unui statut distinct al colectivităților locale, al autorităților acestora, în raport cu
administrația de stat și cu autoritățile care exercită funcțiile acesteia în unitățile administrative –
teritoriale [29].
În legătură cu sfera și conținutul noțiunii de autonomie locală sunt necesre unele
precizări.
Cuvantul ,,autonomie" este dat de dictionarul explicativ al limbii române care definește sensul
cuvîntului autonomie ca “ drept al unui stat, al unei regiuni , al unei naționalități sau a unei
minorități na ționale de a se administra în mod autonom, în cadrul unui stat condus de o putere
centrală ’’. [26,p.64] Prin urmare, in sens etimologic, prin notiunea de autonomie urmeaza să se
inteleagă dreptul de a se guverna prin propriile s ale legi. Raportandu -ne la poziția în stat a
diferitelor colectivităț i umane aflate pe teritoriul lui, ele vor putea fi co nsiderate autonome în
cazul în care vor fi in situaț ia de a adopta norme juridice in condiții de independență față de
autoritatea publică central ă.[44,pag. 337] .
În dreptul civil cuvîntul autoniomie s e foloseste într -un alt sens. În această ramură de drept se
întîlnește noțiunea “autonomia de a voi” care este înțeleasă ca “ o capacitate de a emite acte
juridice” . [32, p.30-35] sau capacitatea de a încheia acte juridice [28 pag. 204. ]

3
Pe de alt ă parte, autonomia locală nu este totuna cu regimul independenței absolute, ca o
izolare a organelor se administrare publică de organele centrale ale administrației de stat.
Autonomia locală nu poate îmbrăca forma independenței acordate unei colectivități politice. Ea
este mai degrabă concepută ca o putere de decizie liberă, ca o facultate conținută în autoritatea de
a decide într -o anumită sferă de atribuții locale, în care interesele locale trebuie să fie
reglementate și girate sub controlul unei autorită ți superioare.
În esență, aceasta reprezintă transferarea unor competențe de la nivel central către diverse
organe sau autorități administrative, care funcționează autonom în unitățile administrativ –
teritoriale, autorități alese de către colectivitățile locale respective, considerate și corpuri
administrative autonome.
Acest drept se exercită de consiliile locale și primari, precum și de consiliile județene și
reședinții consiliilor județene, autorități ale administrației publice locale alese prin vot universal,
egal, direct, secret și liber exprimat.
Principiul autonomiei locale nu este numai un concept teoretic și nu are un conținut abstract.
El are un supor t material, care se exprimă prin acțiuni practice, concrete.
Autonomia locală are drept fundament economic sfera patrimonială proprie pe care autoritățile
locale o g estioneză ca un autentic proprietar, în condițiile legii . [34, pag 156]
Colectivitățile locale au, în proprietate sau administrare, bunuri materiale ( terenur i, clădiri
precum și mijloace financiare, alcătuin d domeniul public sau privat al acestora pe care îl
administrează potrivit intereselor colectivității, dar în conformi tate cu reglementările existente.
De altfel, autonomia locală fără existența acestui fundament material și fără libertatea de a -l
gospodări potrivit nevoilor proprii ar însemna doar afirmarea unui principiu pur teoretic, fără
conținut și fără
relevanță pe planul acțiunilor practice. [34, pag. 157 ]
Patrimoniul de care dispune fiecare colectivitate din unitățile administrativ -teritoriale
constituie, în fapt, izvorul dezvoltării și prosperității sale, al rezolvării la nivel superior a
cerințe lor și trebu rilor locuitorilor.
1.2 Principiile de organizare și funcționare a administraț iei publice locale.

4
Rațiunea de a fi a administrației constă î n finalitatea ei de a servi omul ș i societatea, ceea ce
constituie sarcina sa principală. D aca exist a o administrație publică centrală – acea totalitate a
organelor de specialitate ale administraț iei publice constituite pentru satisfacerea, sub conducerea
Guvernului, a intereselor generale ale societăț ii, la nivel ul intregii țări – există și o administ rație
publică local ă – acea totalitate a organe lor cu competența generală sau specială , constituite
pentru satisfacerea intereselor generale ale locuitorilor unei unități administrativ -teritorial e. Spre
deosebire de administrația publică centrală , compet ența la nivelul între gii țări, admministrația
publică locală este competența numai în limitele unității administrativ -teritoriale î n care aceasta
functionează [21, pag. 195]
Atât administrația publică centrală cât și administrația publică locală iși r ealizează sarcinile
prin servicii publice administrative, p e care le înființează pentru a satisface continuu și î n mod
ritmic interesele generale.
Cu referire la func ționarea și organizarea sistemului de administrație publică locală Constituția
vine cu un șir de principii pe care se bazează acest înterg sistem.
Toate aceste principii rezultă din normele constituționale de la art 109, 112, 113 , iar
precizarea lor oferă cercetătorilor și celor interesați de soluționarea problemelor practice un
fundament juridic de la ca re să pornească în activitatea lor. În același timp aceste principii sunt
ca niște cerințe obligatorii în conformitate cu care sînt și trebuie să fie toate celelalte dispoziții
ale normelor juridice chemate să reglementeze activitatea comunităților locale.
În sens larg, conceptul de principiu desemnează o idee giratorie, care se caracterizează printr -o
forță juridică obligatorie și prioritară, fie exprimată direct prin una sau printr -un ansamblu
coerent de norme juridice sau indirect din ansamblul regle mentărilor juridice dintr -un domeniu
anume. Este evident faptul că orice principiu, fie pr evăzut expres de lege fie derivâ nd dintr -un
ansamblu de norme juridice, trebuie să corespundă strict în conformitate cu Constituția RM.
Principiile de organizare și funcționare a administrației publice locale se prezintă drept niște
idei generate de natura administrației publice locale și care stau la baza organizării activității ei și
a organelor formate în cadrul acesteia. Principiile administrației publice loc ale reflectă
tendințele de dezvoltare a puterii locale în conformitate cu re gimul democratic al guvernării ț ării.
Constituția Republicii Moldova (art.109) stabilește că administrația publică în unitățile
amninistrativ – teritoriale se întemeiază pe principiile autonomiei locale , ale descentralizării

5
serviciilor publice și ale eligibilității autorităților admini strației publice locale și ale consultării
cetățenilor în problemele locale de interes deosebit.
Principiul autonomiei locale ocupă un rol important și prioritar între celelalte principii pe care
se întemeiază întreaga administrație publică locală. C onținutul principiului autonomiei locale și
valențele sale complexe reprezintă esența întregii activități a administrației publice locale din
unitățile administrativ – teritoriale. Înțelegerea corectă a conținutului acestui principiu are o
importanță deoseb ită pe planul acțiunilor practice și evită accentuarea și absolutizarea sa, însă
acesta nu trebuie confundat cu independența locală. Pericolul evidențierii și generalizării
aunonomiei locale poate contrapune administrația publică locală celei centrale pri n care se
realizează puterea executivă a statului.
Autonomia locală este limitată de principiul statului unitar , prevăzut expres în art.109 din
Constituție , astfel autonomia locală nu poate duce la federalizarea teritoriului sau destrămarea
lui. [1,art.109]
Principiul autonomiei locale conferă dimensiune și sens descentralizării administrative făcînd
posibilă stabilirea unui statut distinct al colectivităților locale și organelor de conducere ale
acestora , în raport cu administrația centrală . Spațiul de influență al autonomiei locale nu admite
intervenția administrației de stat , lăsînd loc doar unui control de legalitate a actelor
administrației publice locale , de conformitate a lor cu principiile constituționale.
Esența acestui principiu o despr indem din prevederile art.3 al Cartei Europene privind
Autoadministrarea Locală, unde prin noțiunea de autonomie locală se are în vedere dreptul și
capacitatea efectivă ale autorităților administrației publice locale de a soluționa și gestiona, în
limitele stabilite de lege , în nume propriu și în interesul populației locale , o parte importantăn a
treburilor publice . [2]
Înțelesul acestui principiu este deosebit de important pentru întreaga administrație publică
locală, deoarece definește caracteristic ile și esența autonomiei locale în genere. Deci, ceea ce
trebuie de reținut este că autonomia locală se încadrează în anumite limite determinate de lege,
astfel fiind excluse posibilitățile de derogare și interpretare eronată a prerogativelor
administrați ei publice locale.
Printre modalitățile de manifest are a autonomiei locale amintim : organizarea consiliilor lor,
atribuțiile și funcționarea lor, prerogativele acordate consiilor locale de a elabora și aproba
bugetele locale etc. Astfel, potrivit art. 3 din Legea nr. 436/2006 , autoritățile administrației

6
publice locale , în exercitarea atribuțiilor lor , dispun de autonomie, consfințită și garantată de
Constituția Republicii Moldova, de tratatele internaționale și de actele legislative.
Cu referi nță la problematica expusă, Curtea Constituțională a RM consideră ca administrația
publică locală este o structură administrativă care permite colectivităților locale să -și rezolve
treburile publice locale prin autorități administrative proprii, sub contro lul autorităților centrale.
Puterea statului nu trebuie să intervină decît acolo unde societatea în ansamblu ori la diferitele
sale nivelu ri nu-și poate satisface singură cerințe le sale , urmărindu -se astfel favorizarea bazei în
raport cu vîrful.
De a semenea, invocînd prevederile art.112 din Constituție , Curtea mai afirmă că autoritățile
administrației publice prin care se exercită autonomia locală în sate și orașe sînt consiliile locale
alese și primarii aleși , care sînt chemați să rezolve treburile publice locale și să realizeze
serviciile publice de interes local nemijlocit sau prin referendum local. Prin urmare, puterea
autorităților administrative locale nu provine din puterea statului, ci din voința alegătorilor locali,
pe care îi reprezintă și în numele cărora acționează. [1, art.112]
Invocînd principiul autonomiei locale, Curtea concluzionează că autonomia locală este o
ultimă treaptă a descentralizării administrative și presupune transferarea unor competențe de la
nivelul central către diverse organe sau autorități administrative , care funcționează autonom în
unitățile administrativ – teritoriale alese de către colectivitățile locale respective.Fiind una dintre
cele mai eficiente forme de autogestiune , autonomia locală asigură un înalt nivel de democrație,
colectivitățile teritor iale autonome fiind contraputeri eficiente ale administratiei publice .
De subliniat cu referire la principiul autonomiei locale că, deși reglementează condițiile de
exercitare a autonomiei locale și stabilește schema generală a autorităților administr ației publice
locale , Constituția nu conține reguli aplicabile diferențiat autorițăților administrației publice
locale. Asfel potrivit prevederilor art. 113, raporturile dintre autoritățile publice locale ,au la bază
principiile autonomiei , legalității și colaborării în rezolvarea problemelor comune. Prin urmare,
raporturile dintre autoritățile publice locale , atît la nivelul întîi cît și la nivelul doi, nu au caracter
de subordonare.
În acest context sînt relevante constatările Curții Constituționale , care menționează că
principiul autonomiei locale guvernează administrația publică locală și activitatea autorităților
acesteia și constă în dreptul unităților administrativ – teritorială de a -și satisface interesele proprii
fără amestecul autorităților c entrale , principiu care atrage după sine descentralizarea

7
administrativă , autonomia fiind un drept, iar descentralizarea – un sistem care implică
autonomia.
Descentralizarea se prezintă ca un sistem care cuprinde descentralizarea teritorială – raioane ,
orașe ( municipii ), sate avînd caracterul persoanei de drept public , cu toate atribuțiile acesteia.
Autoritățile acestor persoane de drept public, fiind descentralizate, nu sunt supuse puterii
ierarhice a autorităților centrale , ele fiind independent e de acestea .
În sfîrșit, se poate concluziona că esența autonomiei locale constă în conducerea treburilor
proprii în baza deciziilor proprii și pe cont propriu. Activitatea instituțiilor locale este constituită
din cerințele sociale, economice, cultu rale,etc. ale localității. Însă problemele și interesele locale
se prezintă în ultimă istanță drept interese ale societății în ansamblu. De aceea organele
administrației publice locale trebuie să se afle sub controlul organelor puterii centrale, control
care se manifestă nu prin imixtiune , ci prin intervenție în cazul în care această activitate intră în
conflict cu interesele generale.

Principiul descentralizării serviciilor publice.
Descentralizarea serviciilor publice și in genere, descentralizarea administrativă iși datorează
apariția Marii Revoluți i Franceze. Evoluția acestui concept în timp, depinzînd în mare măsură de
regimurile politice care se succedau la putere și de viziunea celor care erau la putere asupra
organizării administrative a statu lui.
Realizarea consecventă a acestui principiu impune delimitarea domeniilor de competență
între autoritățile publice centrale și cele locale. În Republica Moldova această delimitare este
reflectată de Legea privind administrația publică locală (sec țiunea a 2 -a ).[3]
În acest context, Legea menționată pune în competența unităților administrative – teritoriale
două categorii de atribuții : proprii și delegate. În urma unei analize fugitive , este usor de
observat că divizarea acestor atribuții nu se potrivesc întocmai principiului descentralizării ,
fiind admise suprapuneri de atribuții pentru unitățile administrativ -teritoriale de nivelul întîi și de
nivelul al doilea. Spre exemplu, în art. 10 lit. e), una din competențele proprii pusă în seama
unității administrativ – teritoriale de nivelul întîi țin de acordarea asistenței sociale populației. În
același timp, conform art.12 lit. a), una din atribuțiile delegate de către stat în competența
unităților administrativ – teritoriale de nivelul întîi es te iarăși „ protecția socială a populației…”.

8
În Franța descentralizarea s -a produs în nouă sectoare mari ale administrației : urbanism;
locuințe; transporturile si marea; educație; formare profesională și sănătate; amenajări rurale ,
planificare și amen ajarea teritoriului , mediu înconjurător, patrimoniu și acțiune culturală; justiție
și poliție, fără delimitarea competențelor în proprii și delegate.
Principiul eligibilității autorităților administrației publice locale.
Autoritățile administrației p ublice locale se aleg conform principiului eligibilității prin vot
universal, egal , direct, secret și liber exprimat. Astfel eligibilitatea organelor locale asigură
consolidarea democrației la nivel de unitate administrativ – teritorială, indiferent de gr adul și de
poziția acestora, singura dependență a lor rămînînd față de alegători.
Inserarea principiului eligibilității consfințit în art.109 din Constituția Republicii Moldova
reprezintă un pas important pentru legislația noastră și o garanție consti tuțională a realizării
acestui principiu , spre deosebire de constituțiile altor țări , care nu conțin în mod expres
principiul eligibilității autorităților administrației publice locale. În virtutea principiilor
autonomiei locale și descentralizăriui ser viciilor publice, autoritățile locale nu se prezintă ca
autorități ale statului care sa -și exercite împuternicirile. Atribuțiile lor constau în administrarea
treburilor unităților administrativ – teritoriale. Astfel acest principiu v -a contribui ca autorită țile
administrației publice locale să devină conducătoare în sistemul autorităților publice dacă :
– cetățenii unității administrativ -teritoriale respective vor fi apți pentru a alege pe cei mai
buni dintre cei buni;
– funcționarii publici locali, desemnați prin alegeri, vor fi capabili să transpună intențiile
locuitorilor unității administrativ – teritoriale respective în fapte.

Principiul consultării cetățenilor în problemele locale de interes deosebit.
Consultarea cetățenilor în problemele de intere s major este de asemenea un principiu
constituțional, fiind c onsacrat de Constituție în (art. 109), acest principiu își găsește reflectarea
și în Legea privind administrația publică locală ( art. 3 și art. 8 ), care stabilește că în problemele
de importan ță deosebită pentru unitatea administrativ – teritorială poate fi consultată populația
prin referendum local, în condițiile Codului electoral.
Referendumul republican se desfărșoară în scopul exercitării puerii poprului și participării lui
nemijlocit la co nducerea și administrarea treburilor publice pe problemele de interes național( ar.
142 C.E .) [13, art 142]

9
Referendumul local reprezintă consultarea cetățenilor în probleme de interes deosebit pentru stat
precum și pentru revocarea primarului . [13, art 175]
În problemele de interes local care preocupă doar o parte din populația unității administrativ –
teritoriale pot fi organizate cu această parte, consultări , audieri publice și convorbiri.
Realizarea practică a organizării și funcționării adminis trației publice în unitățile
administrativ -teritoriale se manifestă cel mai proeminent prin exprimarea voinței locuitorilor sau
a unor grupuri distincte vizavi de problemele abordate. Rolul constructiv pe care îl are
participarea locuitorilor la organizare a autorităților administrației publice în unitățile
administrativ -teritoriale este dictat de faptul că, în acest fel, are loc, de exemplu, formarea și
funcționarea, pe baze democratice, a celor mai importante verigi ale sistemului administrației
publice lo cale.
Una din tendințele de importanță practică, care domină la ora actuală,organizarea
administrației publice locale, este scoaterea politicii din sfera administrației publice locale, adică
aplicarea principiului depolitizării administrației public e locale.
Experiența din ultimii ani ne -a dovedit că administrația publică locală la noi, nu a fost
considerată un domeniu deosebit al statului, menit să asigure o bună aplicare zilnică a legilor în
unitățile administrativ -teritoriale,fiind deseori folosit de p artidele politice , care s -au succedat la
guvernare ori mai continuă să guverneze, ca un instrument menit să satisfacă nu interesele de
ordin public dar interesele de partid.
Drept urmare, primarii municipiilor, orașelor, satelor nu erau și nu sunt l ăsați s ă pună în
realizare legislația î n mod obiectiv, fiind nevoiți și supuși să aplice legea în vederea satisfacerii
intereselor partidului politic care la moment deține puterea.
Este cunoscut faptul că după alegeri urmează o avalanșă de cazuri de înlo cuire a unor
funcționari publici cu alții, care știu de la început că, la rîndul lor , vor urma aceeași soartă după
ce se v -a schimba puterea. În felul următor apare o „armată ” întreagă de funcționari temporari
care duc o viață de „ paraziți” pe pielea p artidelor politice.
Astfel autorii în domeniu au făcut o caracteristică a regimului de administrație publică locală
care are urmari grave ce dăunează întregii societăți civile și statului de drept. În cele ce
urmează vom menționa doar cîteva din cele mai jenante:
– pregătirea profesională foarte slabă a funcționarilor ;

10
– goana după atingerea unor profituri și mijloace de trai pentru cazurile de destituire din
funcție în urma pierderii alegerilor de partidul al cărui aderenți ori militanți sunt;
– promovarea intereselor de partid , care i -a desemnat cu încălcarea legislației ;
– utilizarea mijloacelor financiare , tehnice și materiale a resurselor umane în serviciul
partidului pe care îl slujesc.
Pe lîngă toate acestea , considerăm că succesul admin istrației publice locale presupune,
atașarea funcționarului public de funcția pe care o ocupă și recunoașterea stabilității acestuia.
Doar în cazul în care unui funcționar al administrației publice locale i se oferă stabilitate, putem
vorbi despre o dedica re serioasă a muncii și o exercitare , o exercitare cu exactitate a atribuțiilor
funcționale. Din alt punct de vedere , influențele politice sunt mai puțin resimțite într -u regim
de stabilitate, în care funcționarii sunt mai imuni, fiind convinți că sînt protejați de concediere
abuzivă p rin garanțiile oferite de lege. De aici deducem , că am pute a să adăugăm în lista
principiilor fundamentale al e administrației publice locale, un nou principiu, numit principiul
stabilității administrației publice local e.
Ca garanții a acestui principiu ar putea servi: inamovibilitatea funcționarilor administrației
publice locale, inclusiv imposibilitatea revizuirii statelor de pe rsonal ; avansarea în funcție s ă se
facă în conformitate cu prevederile legislației, e xcepție fiind cazurile de atingere a plafonului de
vîrstă sau de eliberare din funcție conform unei hotărîri judecătorești. O altă garanție ar fi :
inadmisibilitatea substituirii din fun cție ori a tranferării într -o funcție mai joasă fără de a aprob a
un consiliu special, care să fie constituit din cel puțin 2/ 3 din funcționarii inamovibili.

1.3 Autonomia local ă – ca formă de rezolvare a problemelor în legătură cu
minoritățile naționale.

De la plasarea principiului autonomiei locale la temelia edificiului organizării și funcționării
administrației publice de la nivelul colectivităților locale, pe coordonatele sale moderne de
exprimare, reînnodându -se actualitatea cu tradiția moldovenească în materie, in terpretarea
fenomenului autonomiei continuă a fi una extrem de laxă, depășind limitele admise de
Constituție, prin deformarea, adesea, cu bună știință, a naturii și caracterului intrinsec al acestui
principiu. Astfel, în ciuda unor dispozi ții exprese ale legislației naționale și
internaționale în domeniu, unele mai mult decât lămuritoare în privința naturii autonomiei locale,

11
a întinderii, precum și a limitelor sale de exprimare, asistăm încă la unele tentative de forțare a
conținutului con ceptului, prin alterarea sensurilor sale firești, conform accepțiunii dreptului
pozitiv, mai cu seamă atunci când libera administrare a gestiunii problemelor de interes local este
pusă nemijlocit în corelație cu protecția juridică a drepturilor minoritățil or naționale , în esență a
elementelor complexe, derivate din identitatea acestora [25, pag. 131 -132].
Este, de altfel, o revenire în actualitate a presiunilor venite preponderent din sfera minorităților
naționale, prin diverșii lor exponenți, de a det ermina o organizare specifică la nivel teritorial a
administrației publice locale, alta decât cea consacrată ca regulă ansamblului colectivităților
teritoriale, introducându -se la baza arhitecturii sistemului administrativ, alături de criteriile
obiective ce țin de o bună și eficientă administrare, și criteriile etnice.
În cele ce urmează ne -am propus să clarificăm, cu deosebire, natura autonomiei locale,
punând accentul pe limitele și caracterul manifestării acestui regim administrativ, unul
esențialmente democratic, ce creează premisele unei reale și eficiente administ rări a treburilor
publice de la nivelul colectivităților teritoriale, în considerarea nevoilor acestor grupări umane pe
care le regăsim în cadrul unităților administrativ -teritoriale. Din ace astă perspectivă, va urmări
analiza a două planuri principale de abordare a fenomenului autonomiei locale: primul, de ordin
intern, ce pleacă de la cercetarea fundamentelor constituționale și legale ale organizării și
funcționării administrației publice locale, în corelație cu formele specifice de protecție a
minorit ăților naționale, potrivit dreptului intern, respectiv al doilea, ce va avea în vedere
reglementarea internațională a problematicii drepturilor minorităților naționale, în proiecția
administrativă a acesteia, cu precădere, conform exigențelor europene în materie.
Deseori s -a încercat în doctrina juridică să se facă o asociere între autonomia locală și
rezolvarea problemelor de ordin cultural, religios , lingvistic etc. a minorităților etnice.
Pe fondul acestei asocieri , în literatura de juridică s -a evidențiat o nouă accepțiune potrivit
căreia noțiunea așa ziselor” drepturi colective ale minorităților naționale” nu ar fi chemată să
desemneze drepturile exercitate în colectiv de diferitele persoane care le aparțin , ci ar urma să
includă acele drept uri care revin însăși comunităților umane ca subiecte de drept , distincte de
indivizii care le compun . Ceeea ce presupune că așa numitele “drepturi colective” nu ar fi
drepturi aparținănd fiecărui individ luat în parte , dar exercitate împreună cu alții , ci ar constitui
prerogative recunoscute persoanelor juridice , formate prin gruparea acestora.

12
Această viziune a incercat să -si găsească temeiul juridic în legislația internațională, precum :
Recomndarea 1201, adoptată de Adunarea Parlamentară a Con siliului Europei la 1 februarie
1993( art .3 Pct 2); Pactul Internațional cu privire la drepturile civile și politice etc. [45, pag. 47 –
48]
Aceste documente însă reflectă distincția realizată și în doctrina de specialitate , între
drepturile fundamentale ale omului care pot fi exercitate prin acțiunea izolată a fiecăruia și cele
care pot fi exercitate numai împreună cu alții.
Ceea c e s-a semnalat în literatura juridică a fost faptul că opinia asupra așa ziselor “drepturi
colective a minorităților naționale “ a avut de intîmpinat critici atît pe plan național cît si pe plan
internaț ional.
Literatura de specialitate subliniază că, o concepțiune privind recunoașterea grupurilor entice
și minorita re ca subiecte de drept internațional nu s -a impus nici în gâ ndirea teoretică nici în
practica convențională a statelor.
Pe plan intern însă o atare recunoaștere a unor grupări, distin ctă de majoritatea cetățenilort în
funcție de rasă, origine etnică sau limbă ar contravine caracterului de indivizibilitate a “națiunii”
ca element constitutiv al statului.
Totu și încercările de a se ajunge la recunoașterea anumitor drepturi colectiv e a minorităților
naționale și -au găsit concretizarea în două modele principale , ale căror semnificație au fost
influențate într -o mare parte de totalitatea raporturilor specifice existente între aceste minorități și
majoritatea alcătuitoare de stat, dar u neori și de anumite împrejurări inter naționale, care și -au
spus cuvâ ntul în adoptarea unor soluții politice, și anume :
– autonomia personal ă ( funcțională)
– autonomia teritorială
Autonomia personală este o formă a autonomiei care presupune că toți indiv izii care aparțin
minoritățilotr naționale indiferent de dom niciliu lor , sunt reuniți în cadrul unei singure grupări
naționale, căreia li se recunoaște calitatea de persoană juridică , publică și ca urmare , dreptul de
a emite norme juridice și alte acte unilaterale obligatorii pentru membrii ei în anumite domenii
de raporturi sociale, sfera acestora putînd fi mult sau mai puțin largă, în funcție de reglementările
în vigoare în statul respectiv . [46, pag34 ]
Autonomia teritorială este cea prin care unităților administrative li se recunoaște dreptul, în
condițiile legii, de a se autoadministra. Aceasta apare în cazul în care o minoritate națională nu

13
este majoritară nici într -o regiune a țării iar membrii acesteia fiind repartizați pe întregul terito riu
al statului în procente reduse față de ansamblul populației lui.
În practică însă, sistemul autonomiei personale a putut duce la consecințe incompatibile cu
interesele majorității alcătuitoare de stat atunci cînd grupului etnic al unei minorităși n aționale i
s-a recunoscut drepturi colective at ât de largi, încâ t însuși caracterul suveran și unitar al statului a
fost pus în cumpăn ă. [46, pag 35]
Elementele autonomiei personale se referă numai la persoanele ce aparțin unei minorități
național e, indiferent de domiciliul acestora pe teritoriul țării. Aceste persoane unite împreună î n
aceeași organizație care este o entitate distinctă de indivizi ce o compun , recunoscîndu -i-se
anumite drepturi colective. În limitele atribuțiilor delegate de Constituția țării și potrivit calității
de subiect de drept public, organizația emite acte de autoritate . Autonomia personală vizează
dezvoltarea identității naționale a m inorităților entice.
Aici, considerăm necesar să observăm că din punct de vedere juridic, este de neconceput ca
drepturile colective recunoscute minorităților naționale ca entități distincte să fie exercitate de
fiecare în parte. Deoarece literatura de specialitate accentuează că drepturile care aparțin unui
grup uman format pot fi exercitate de organele înrudite să -l reprezinte, dar nu tot timpul de
membrii lui.
Printre dezavantajele autonomiei personale se enumeră : -lipsa unei definiții clare a conceptului
de “minoritate națională” atît în reglementarea națională și internațională cît și în doctrina de
specialitate fapt ce presupune inexistența unui accord cu privire la condițiile minimale ce trebuie
să fie întruni te pentru ca o colectivitate umană , atît sub raportul numărului membrilor ei, cît și al
caracteristicilor entice rasiale, lingvistice sau religioase, pentru a fi considerată o asemenea
minoritate .[45, pag .47]
-autonomia personal ă presupune într -un stat a tâtea grupuri minoritare cîte minorități sunt, toate
acestea fiind înzestrate cu personalitate jur idică de drept public și tot atâ tea autoadministrări
naționale ceea ce ar putea genera o serie de raporturi conflictuale ce au la bază elemente rasiale,
regionale,lingvistice etc;
-existența unor administrații paralele presupune un efort financiar deosebit de mare care ar trebui
suportat de populație ;

14
Întrucît în cadrul autonomiei personale , indivizii ce aparțin mi norităților naționale sînt
răspâ ndiți la distanțe mari unii față de alții, necesitățile acestora este imposibil de realizat de
către administrațiile lor naționale.
În consecință în statele moderne autonomia personală se reduce la d omeniile social -culturale,
cu condiția ca comunitatea care se bucură de această formă de autonomie să fie înzestrată cu
personalitate de drept public numai în aceste domenii.
Autonomia teritorială a unei minorități naționale presupune că , în măsura în care această
minoritate dispune de o majoritate compactă într -o regiune a țării , ea urmează să se bucure de
calitatea de persoană juridică publică, de dreptul de a se autoguverna sau de a se aut oadministra,
bineî nțeles în limita stabilită de Constituțiil e fiecărei țări în parte .[45, pag.43]
Această ipoteză, presupune gruparea diferitelor naționalități conlocuitoare într -o unitate
teritorială în cadrul unor administrații autonome proprii, ar duce la o situație asemănătoare cu
haosul, întrucâ t s-ar ajun ge la o serie de administrații paralele în aceeași unitate teritorială ,
pereclitâ ndu-se buna organizare și funcționare a serviciilor publice din această unitate
administrativ –teritorială și ar putea presupune cheltuieli, incompatibile cu potențialul econo mic
al unității respective. [ 46,pag. 37]
În această ordine de idei, chiar dacă pe aceeași stradă trăiesc persoane de diferite etnii,
îndeplinirea tuturor sarcinilor administrative este organizată în mod unitar pentru întregul
teritoriu al unei unități administrativ -teritoriale, astfel încît e ste nerealist să se considere că toate
serviciile publice din cadrul unității ar putea fi înfăptuite și coordonate de două sau mai multe
administrații autonome paralel , constituite pe baze etnice , în scopul de a se ocroti sau de a se
promova interesele ind ivizilor în funcție de naționalitatea căreia îi aparține.
Elementele autonomiei teritoriale se referă numai la persoanele ce aparțin unei minorități
teritoriale, care dispune de o majoritate compactă a țării. Recunoașterea acestor minorități, ca
entități distincte sunt înzestrate cu drepturi colective și cu personalitate juridică de drept public.
Vizează ocrotirea și dezvoltarea identității naționale a minorităților etnice. Exercitarea dreptului
de autoadministrare sau autoguvernare de către minorita tea națională le sînt garantate în limitele
atribuțiilor stabilite de stat.
Dezavantajele autonomiei teritoriale sunt aceleași ca și la autonomia personală , doar că
aceastea se regăsesc în cadrul unei unități teritoriale a statului în care o minoritate națională
dispune de o majoritate compactă.

15
Drept consecință , dacă dezavantajele autonomiei personale lasă , totuși deschisă posibilitatea
ca comunitatea unei minorități naționale, în calitate de persoană juridică de drept public să
intervină cu regl ementări numai în domeniul social -cultural, însă ceea ce ține de dezavantajele
autonomiei teritoriale acordate unei singure minorități naționale compactă într -o anumită unitate
administrativ -teritorială, fac ca întreg sistemul să fie incompatibil cu ceea c e este prevăzut de
Carta Europeană a autonomiei locale.
În același sens, autonomia locală reprezintă un principiu constituțional, dar și un mod de
organizare a administrației colectivităților locale, care are o aplicare general valabilă la nivelul
întregului sistem al administrației publice locale. Admiterea unor alte concepte sau abordări
contrare, precum cele care tind să pledeze pentru „distorsionarea” autonomiei locale,
transformând -o dintr -un fenomen eminamente administrativ și, în subsidiar, unul financiar, într –
unul preponderent etnic, ar însemna să se creeze o discriminare între cetățenii unei țări, în funcție
de apartenența lor la o națiune sau o minoritate națională [25, pag. 8] .
De altfel, se cuvine menționat că asemenea concepte nu sunt folosite și nici acceptate în
doctrina constituțională și de drept administrativ, după cum, de asemenea, nu sunt reținute nici în
documentele internaționale. În schimb, sub aspectul modalității ef ective de administrare a
treburilor publice, autonomia locală este considerată de către doctrina constituțională vest –
europeană ca fiind una dintre cele mai eficiente forme de autogestiune administrative. [39, pag .
48-50]
În acest sens, din perspectiv a științei administrației [33, pag. 183 -184], autonomia locală
asigură un înalt grad de democrație, colectivitățile teritoriale autonome fiind „veritabile
contraputeri” în raport de acțiunea guvernului central. În doctrina constituțională se recunosc
însă, pe lângă valențele sale pozitive, și unele neajunsuri ale autonomiei locale, printre care cel
de sursă de conflicte economice, sociale, religioase sau culturale între unitățile administrative,
date fiind inegalitățile accentuate dintre colectivitățile loc ale, mergând poate până la cel mai grav
și anume tendința unor unități administrativ teritoriale de a se desprinde de statul unitar, aducând
atingere directă valorilor fundamentale ale statului. Din aceste considerente, s -a format în timp
inclusiv un curen t de opinie potrivnic absolutizării și exagerării ideii de autonomie locală, mai
ales în statele pe teritoriul cărora problema națională poate deveni o sursă de conflict interetnic.
Este poate un alt argument pentru care, în cea mai mare parte a statelor l umii, se încearcă

16
combinarea armonioasă a principiului centralizării, prin forma sa atenuată – deconcentrarea
administrativă – cu cel al descentralizării.
În acest fel, se asigură o descentralizare a puterii centrale prin îmbinarea sistemului repartiză rii
unor prerogative administrative la nivel local cu acordarea unei autonomii administrative și
financiare unor regiuni, departamente, (unități administrativ -teritoriale), cu condiția însă ca
această autonomie să nu afecteze caracterul unitar al statului, întrucât orice atingere a acestuia
este automat și de drept calificată ca neconstituțională [43, p. 74] . Apoi, în raport cu atribuțiile
conferite se impune a se reține că oricât de întinse ar părea competențele autorităților prin care se
realizează autono mia locală, „ele nu pot trece dincolo de statutul unității administrativ –
teritoriale” [30, pag. 60]. Cu alte cuvinte, chiar dacă sunt înzestrate cu personalitate juridică,
aceste unități „nu pot deveni entități statale”, iar autoritățile alese „nu pot avea putere de decizie
politică majoră”, întrucât ele „trebuie să -și desfășoare activitatea în limitele și în condițiile legii”
și totodată „nu se pot sustrage tutelei administrative, supravegherii autorităților centrale ”[30, p.
60]. În consecință, principiul a utonomiei locale nu poate conduce la independența colectivităților
locale, ci la coexistența acestora în cadrul statului unitar și indivizibil, acestea fiind integrate
teritorial statului „național, suveran și independent, unitar și indivizibil ”[1, art. 1] .
Altfel spus, statul le asi gură colectivităților locale autonomia necesară gestionării treburilor lor
specifice, însă numai în măsura în care ele se integrează ordinii juridice a statului.
Concluzionând, putem spune că autonomia locală este un princi piu constituțional proclamat de
Constituția RM, care conferă dreptul colectivităților locale de a -și rezolva singure problemele
locale, în cadrul legii și al statului unitar.
Pe plan international însă vizăm ansamblul reglementărilor internaționale ref eritoare la
protecția juridică a minorităților naționale, subsumate convențiilo r și acordurilor la care
Republica Moldova este parte, și pe care, conform principiului „pacta sunt servanda”, exprimat
în plan constituțional prin dispozițiile art. 11, statul RM trebuie să le îndeplinească întocmai și cu
bună credință. Ținem să menționăm că aceste instrumente juridice europene, precum Convenția
cadru privind protecția minorităților naționale, respectiv Carta europeană a autonomiei locale,
sunt singurele documen te juridice obligatorii, ce consacră obligații bine determinate în sarcina
statelor membre ale Consiliului Europei, angajamente pe care statul nostru le-a transpus în
dreptul intern de o manieră neechivocă. Așadar, raportat la problematica formelor concret e de
protecție a minorităților naționale, reflectate în conținutul dreptului internațional în materie, cele

17
mai relevante sunt cele statuate la nivelul Consiliului Europei, dintre care se detașează
Convenția cadru pentru protecția minorităților naționale, adoptată la Strasbourg la 1 februarie
1995, ratificată de Republica Moldova prin Hotărîrea Parlamentului nr.1001 -XIII din 22.10.96 .
[4] În lumina prevederilor acestei Convenții europene considerăm important a releva, cu
prioritate, că aceste norme juridic e europene nu conferă drepturi colective minorităților
naționale, ci doar au menirea de a garanta fiecărei persoane aparținând unei minorități, în
principal, dreptul la egalitate în fața legii și la egala protecție a legii, interzicându -se orice
discrimina re bazată pe apartenența la o minoritate. Mai mult, Convenția (art. 4, paragraful 2),
stabilește că statele se angajează să adopte, dacă este cazul, măsuri adecvate pentru a promova în
toate domeniile vieții economice, sociale, politice și culturale, egali tatea deplină și efectivă a
persoanelor aparținând unei minorități naționale și cele aparținând majorității. În acest context,
Convenția europeană impune obligația statelor de a promova condițiile de natură să permită
persoanelor aparținând minorităților n aționale să -și mențină și să -și dezvolte cultura, să -și
păstreze elementele esențiale ale identității lor, respectiv religia, limba , tradițiile și patrimoniul
cultural.
Totodată, o serie de drepturi specifice sunt recunoscute fiecărei persoane aparțin ând unei
minorități naționale, precum dreptul de folosire a numelui în limba acelei minorități, de a folosi
neîngrădit și de a învăța în această limbă, de a beneficia de inscripții și informații în limba
respectivă. Dincolo de toate aceste drepturi specifi ce pe care statele semnatare ale Convenției se
obligă să le promoveze prin măsuri speciale, se impune a se preciza că, în contextul principiului
privind egalitatea deplină și efectivă între persoanele aparținând minorității naționale și cele
aparținând maj orității, potrivit acelorași prevederi ale Convenției europene, aceste măsuri trebuie
să fie adecvate, conforme principiului proporționalității, evitându -se încălcarea drepturilor ori
discriminarea celorlalte persoane.
În plu s, asemenea exigențe presup un că respectivele măsuri să nu fie extinse, în timp și sferă
de aplicare, dincolo de ceea ce este necesar în vederea realizării obiectivului egalității depline și
efective între persoanele aparținând minorității și cele aparținând majorității, fiind inter zisă
statuarea unei discriminări pozitive în defavoarea cetățenilor majorității. O asemenea interdicție
este cu atât mai necesar a fi subliniată ori de câte ori dreptul de autoadministrare, revendicat de
minoritățile naționale în unele domenii de interes c e țin de protecția identității lor naționale,

18
depășește fenomenologia administrativă, vizându -se adesea instituirea unor structuri politico –
administrative, fundamentate exclusiv pe criteriul etnic.
Considerăm relevante, din acest punct de vedere, dispoziț iile unui alt instrument juridic
european, și anume cele ale Cartei europene a autonomiei locale, la care Republica Moldova
este parte, și în accepțiunea căreia autonomia locală reprezintă „dreptul și capacitatea efectivă ale
autorităților administrației publice locale de a soluționa și de a gestiona, în cadrul legii, în nume
propriu și în interesul populației locale, o parte importantă a treburilor publice ”[2, art. 3, alin.
(1)].
Prin urmare, la nivelul statului , potrivit ordinii sale constituțional e, autonomia locală
reprezintă un drept recunoscut tuturor colectivităților locale din cadrul unităților administrativ –
teritoriale în contextul unui sistem uniform descentralizat, care nu operează decât în raport cu
existența comunităților locale, din raț iuni pur administrative, indiferent de ponderea unei
minorități naționale față de populația acelor colectivități, recunoscute de lege.
Sunt relevante în acest sens prevederile art. 13 din Carta europeană a autonomiei locale,
conform cărora „principiul autonomiei locale se aplică tuturor categoriilor de colectivități locale
existente pe teritoriul Părții Contractante”, în condițiile în care, potrivit acelorași dispoziții, statul
devenit parte a convenției nu înțelege să deroge de la acest regim general c omun, uniform, prin
formularea unor declarații în acest sens.
Asemenea dispoziții exprese ale Cartei europene, considerăm că elimină “ab initio” orice
posibilitate de acordare a unor eventuale „puteri sporite de autoadministrare” unor categorii
restrân se de comunități locale, indiferent de ponderea cetățenilor aparținând unei minorități
naționale, puteri ce depășesc înseși limitele de manifestare a autonomiei locale, consacrate de
acest instrument juridic european.
A acredita un punct de vedere con trar, în sensul acordării unor drepturi speciale și, totodată,
sporite de autoadministrare, fie unor autorități de la nivelul unităților administrativ -teritoriale,
așa-zise cu statut special, nerecunoscute de Constituția statului, fie altor autorități admi nistrative
paralele, organizate exclusiv pe criterii etnice, pe baza ponderii semnificative a unei minorități
naționale, majoritară în unele zone ale țării, înseamnă a admite încălcarea principiului egalității
dintre cetățenii aceluiași stat, indiferent de apartenența lor la o majoritate sau la una dintre
minorități, contravenind normelor dreptului internațional în materie, dar și prevederilor
constituționale. În susținerea unei asemenea poziții, credem că o importanță aparte o prezintă și o

19
serie de alte documente internaționale cu valoare de recomandare, adoptate la nivelul diferite lor
organizații internaționale .
În acest sens, Documentul Consiliului pentru Securitate și Cooperare în Europa (CSCE, 1990)
de la Copenhaga recomandă statelor semnatare, în cuprinsul punctului 35, crearea condițiilor
necesare promovării identității etnice, culturale, lingvistice și religioase a minorităților naționale,
prin instituirea administrațiilor autonome sau locale, corespunzătoare condițiilor istorice și
teritoriale ale acestora, însă în conformitate cu politica statului respectiv.
Recomandarea nr. 1201/1993 a Adunării Parlamentare a Consiliului Europei cu referire la un
protocol adițional la Convenția europeană a Drepturilor omului, privind drepturile minoritățilo r
naționale, deși statuează asupra drepturilor persoanelor aparținând unei minorități naționale, în
regiunile în care ele sunt majoritare, de a dispune de administrații locale sau autonome proprii,
sau cu un statut special, corespunzător situației istorice și teritoriale specifice, conform legislației
naționale a statului, menționează totuși, că nici o dispoziție a Protocolului nu poate fi interpretată
ca limitând sau restrângând un drept individual al unei persoane aparținând unei minorități
naționale sau ca un drept colectiv al unei minorități na ționale .[5]
Rezoluția nr. 1334/2003 a Adunării Parlamentare a Consiliului Europei privind experiențele
pozitive ale regiunilor autonome ca sursă de inspirație în rezolvarea conflictelor în Europa, în
contextu l revendicărilor grupurilor minoritare față de mărirea gradului de autonomie stipulează
că „în nici un caz, punerea în aplicare a unei autonomii nu trebuie să dea impresia cetățenilor că
administrația locală reprezintă o afacere exclusivă a acestei minorit ăți”. [6 ] Mai mult, aceeași
rezoluție prevede că un statut de autonomie reușit presupune dezvoltarea de relații echilibrate în
cadrul statului între majoritate și minoritate și, totodată, între toate minoritățile naționale, astfel
că orice statut de auton omie trebuie să respecte principiile de egalitate și de non -discriminare și
să se fondeze pe integritatea teritorială și suveranitatea statelor .
Prin urmare, din economia acestor Co nvenții europene la care Republica Moldova este parte,
precum și în lumi na celorlalte documente internaționale incidente în materie, putem deduce o
serie de reguli de valoare europeană, asimilate principiilor de bază ce guvernează problematica
protecției minorităților naționale, precum: egalitatea în drepturi a cetățenilor apa rținând unei
minorități naționale cu cei ai majorității; nediscriminarea cetățenilor aparținând majorității în
raport cu cei ai unei minorități, ca de altfel, nici între diferitele minorități naționale de la nivelul
statului; circumscrierea drepturilor per soanelor ce aparțin unei minorități naționale exclusiv în

20
sfera elementelor esențiale ale păstrării identității lor; excluderea oricăror categorii de drepturi de
natură colectivă ale minorităților naționale; respectarea ordinii juridice constituționale și a
valorilor fundamentale ale statelor în care se regăsesc asemenea minorități naționale; promovarea
conceptului de autonomie teritorială, ca fenomen predominant administrativ și nu politic,
determinat de rațiuni de eficiență a organizării administrației st atului, de regulă de la nivelul
tuturor categoriilor de colectivități locale din cadrul unităților administrativ -teritoriale
recunoscute prin ordinea juridică a statelor, și nu de considerente exclusiv de ordin etnic.
Conchidem, așadar, prin a sublinia necesitatea unei corecte și autentice interpretări a
dispozițiilor constituționale și legale ce asigură protecția juridică a persoanelor aparținând
minorităților naționale, în lumina reglementărilor naționale și internați onale existente în materia
autonomiei locale. Este vorba despre un fenomen amplu și complex, pe măsura intereselor
specifice colectivităților teritoriale, în contextul promovării unui sistem eficient de gestiune a
treburilor publice de la nivelul unitățilo r administrativ -teritoriale, ce exclude orice alte tipuri de
abordare, inclusiv pe cele fundamentate pe criterii de natură etnică.
Autonomia locală rămâne, așadar, un fenomen de natură pur administrativă și subsecvent, unul
de ordin financiar, ce trebui e să se manifeste doar în cadrul ordinii de drept a statului, în
respectul valorilor fundamentale, pe coordonatele exigențelor europene atașate organic statului
democratic și de drept, ce înlătură din sfera reglementărilor referitoare la organizarea și
funcționarea administrației publice a statelor posibilitatea edictării unor norme discriminatorii, pe
bază etnică, unele de altfel inacceptabile la nivelul Consiliului Europei și implicit, și la nivelul
Uniunii Europene.

21

CAPITOLUL II. AUTONOMIA LOCALĂ REFLECTATĂ ÎN
REGLEMENTĂ RILE INTERNE ȘI INTERNAȚIONALE.
2.1 Reglementarea constituțională a autonomiei locale
În context european, autonomia locală este concepută ca un element component al
"principilor" democratice comune tuturor statelor membre ale Consiliului Europei", care, prin
reglementarea ei legală și aplicarea concretă, face posibilă descentralizarea puterii.
Conceptul de autonomie locală a fost definit de Carta europeană privind autonomia locală,
Cartă care a intrat in vigoare la 1 septembrie 1988. Aceasta a fost redactată din inițiativa
Conferinței Permanente a Puterilor locale și Regionale din Europa. Republica Moldova a
semnat Carta la 2 mai 1996 si a ratificat -o prin Hot. Parl. nr.1253 -XIII din 16.07.97. [7]
Abordarea contextului european al definirii conceptului de autonomie locală are în vedere
faptul că legiuitorul constituant din Republica Moldova din 1994 a folosit ca sursă de inspirție
documentul menționat anterior, iar pe cale de consecință Legea nr.186 -XlV din 6 noiembrie
1998 "Privind administrația publică locală" fundamentează, alături de Constituție, sistemul
organizării și funcționării administrației publice locale pe acest principiu, care este continuat prin
Legea nr.436 -XVI din 28.12.2006 "Privind administrația publică locală". [3]
Consacrarea legală a conceptului de autonomie locală implică o serie de consecințe
detașabile prin importanța lor, acestea fiind:
– Necesitatea reglementării atribuțiilor de bază ale colectivităților locale la nivel
constituțional sau legal;

22
– Consfințirea legală a plenitudinii de competență a colectivităților locale în probleme de
interes local;
– Asigurarea caracterului deplin al exercițiului atribuțiilor ce revin colectivităților locale,
prin neintervenția altor org ane sau autorități în procesul decizional;
– Posibilitatea colectivităților locale în cazul exercitării prin delegare a atribuțiilor ce
aparțin autorității centrale de adaptare a condițiilor locale și consultare a colectivităților locale în
probleme de pl anificare și decizie, ce le privesc direct.
Aceste consecințe cu importante valențe practice sînt prevăzute în art.4 al Cartei.
Autonomia locală pînă nu demult a reprezentat o chestiune exclusiv internă a statelor, un
domeniu rezervat exclusiv competențe i naționale, la discreția absolută a suveranității statale.
Astfel, organizarea internă a statului din punct de vedere administrativ, numărul,
dimensiunile și tipul unităților administrativ -teritoriale, existența desconcentrării și/sau
descentralizării ad ministrative, gradul de descentrare etc. au reprezentat chestiuni exclusiv
interne ale statelor.
Este firească existența unui statut constituțional pentru colectivitățile teritoriale locale,
deoarece acest statut, relațiile colectivităților teritoriale lo cale cu statul determină structura
statului. Nu trebuie însă dedus din aceasta că, prin constituție, se realizează o reglementare
detaliată a autonomiei locale, a autorităților administrative locale autonome, a domeniului
afacerilor locale etc.
Ca regulă generală, aceasta se întîmplă doar în statele ce consacră, prin constituție, un
regionalism politic, sistem care reclamă o reglementare constituțională detaliată a materiei. În
restul statelor există în general înscrise cîteva dispoziții extrem de importan te, cu valoare de
principiu, care conturează autonomia locală. Meritul lor, după cum spuneam, este de a da
consistență principiului autonomiei locale, înscriind astfel legiuitorul ordinar în anumite cadre
fundamentale.
Colectivitățile teritoriale locale î și văd astfel existența, competențele și mijloacele afirmate
și garantate la cel mai înalt nivel normativ intern, prin pactul constituțional care leagă și statul
sub unghiul autorităților sale, începînd cu autoritatea legiuitoare. Este o armă foarte eficac e
oferită de legiuitorul constituant colectivităților teritoriale locale, care sînt astfel apărate în
special în fața abuzurilor posibile ale autorităților statului, tinzînd a le suprima sau limita
acțiunea.

23
Este adevărat că, teoretic, situația apare ca f iind o simplă concesie, ca o favoare făcută de
stat colectivităților teritoriale pe care le admite pe cuprinsul său, pe care tot statul o poate retrage
oricînd, prin revizuirea constituției.
Referindu -ne la ultima jumătate de secol parcursă de Europa demo cratică, odată consacrată
și garantată constituțional, autonomia locală nu mai este practic, retrasă sau amputată, ci,
eventual, amplificată.
Se poate vorbi astfel în momentul în care autonomia locală devine reglementată clar,
precis, concret, la nivel co nstituțional de o stabilitate a reglementării, de un "pas ireversibil, de
un angajament irevocabil luat de stat, la cel mai înalt nivel, față de colectivitățile teritoriale
locale și față de autonomia lor".
În ceea ce privește modul de reglementare a auto nomiei locale, la nivelul constituțional al
fiecărui stat membru al Comunității Europene, observăm o primă distincție între statele care au o
constituție adoptată înainte de deceniul șase al secolului trecut și cele ce au adoptat constituții
ulterior acest ei date.
Astfel, dacă constituțiile unor state ca Republica Federală a Germaniei (1949), Regatul
Belgiei (1831), Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord (1215, 1628, 1679, 1689, 1911,
1949, 1958), Regatul Danemarca (1953) nu utilizează expres t ermenul de autonomie locală. În
schimb altele care au adoptat constituții recente: Regatul Spaniei (1978), Regatul Grecia (1975),
Marele Ducat al Luxemburgului (1868 cu revizuire în 1948 și 1993), Republica Portugalia
(1976) au consacrat în reglementările lor fundamentale această terminologie.
O a treia categorie o formează statele care nu utilizează în mod expres o atare terminologie,
dar care dispun de o legislație internă ce conține conceptul de autonomie locală. Este cazul
Franței. Există în principiu două modalități de recunoaștere a autonomiei locale: ca regim juridic
unic și general; ca regim juridic excepțional și particular.
În prima categorie se încadrează statele care asigură o identitate de tratament juridic
comunităților locale, utilizînd o ba ză juridică unică.
Constituția Republicii Grecia reglementează organizarea administrației de stat pe baza unui
sistem de desconcentrare, încredințînd gestiune afacerilor locale ale colectivităților locale care se
bucură de autonomie administrativă (art.10 2 pct. 2).

24
Constituția Marelui Ducat al Luxemburgului recunoaște comunele formate din comunități
autonome constituite pe bază teritorială, posedînd personalitate juridică și girînd, prin propriile
organe, propriul patrimoniu și interes (art.107 pct.1).
În a doua categorie se încadrează statele care, prin legea lor fundamentală, avînd în vedere
particularitățile istorice și lingvistice ale constituirii lor, atribuie un anumit sistem particular de
autonomie fie comunităților locale, fie comunităților lingv istice, fie anumitor structuri teritoriale.
Astfel, Constituția Republicii Italiene, după ce consfințește organizarea statului în regiuni,
provincii și comune (art.114), recunoaște, pe de o parte, calitatea regiunilor de organisme
autonome ce dispun de pu teri particulare și funcții proprii (art.115), iar pe de altă parte atribuie
Sardinei, Siciliei etc. forme și condiții participare de autonomie în termenii unor statute speciale
adoptate prin legi constituționale.
În Spania există două regimuri juridice aplicabile, distingîndu -se între autonomia
comunală, guvernată și administrată de consiliile municipale și comunitățile autonome. Art.113,
pect.1 din Constituția Regatului Spaniei recunoaște provinciile limitrofe, av înd caracteristici
istorice, culturale și economice comune teritoriilor insulare și provinciilor, avînd o identitate
regională istorică, posibilitatea de a se guverna singure, prin constituirea în comunități autonome.
Situația Republicii Franța este oarec um diferită, deși constituția acesteia din 1958 nu
utilizează expres termenul de autonomie locală, colectivitățile teritoriale (comunele,
departamentele și teritoriile de peste mări) administrîndu -se liber prin consilii alese în condițiile
prevăzute de ele (art.72 alin.(2)). Din punctul de vedere al tehnicii juridice utilizate de legiuitorul
constituant, în consacrarea autonomiei locale credem că putem distinge două sisteme: unul ce
constă din simpla enunțare a termenului și altul conținînd elementele defin itorii ale autonomiei
locale.
Din cel de -al doilea sistem face parte și Constituția Regatului Belgia, care dă competență
legii privind reglementarea instituțiilor provinciale și comunale pe baza următoarelor principii:
– alegerea directă a membrilor cons iliilor provinciale și comunale;
– exercitarea atribuțiilor consiliilor în limita determinată de interesul provincial și comunal;
– descentralizarea atribuțiilor către instituțiile provinciale și comunale; publicarea
ședințelor consiliilor;
– intervenți a autorului de tutelă ori a puterii legislative pentru asigurarea respectării legii și
protejării interesului general (art.108, alin.(1)).

25
Constituția României tratează materia autonomiei locale în art.119 -122, alcătuind secțiunea
a doua "Administrația pu blică locală", din capitolul cinci "Administrația Publică", din titlul III,
"Autoritățile publice". Este o reglementare constituțională a autonomiei locale din punctul de
vedere al gradului de dezvoltare intermediară între simpla afirmare a principiului, f ără nici o
dezvoltare, norme și de amănunt privind toate aspectele importante relatate la autonomia locală.
Exemplele utilizate permit surprinderea contextului constituțional european al reglementării
autonomiei locale, la care se adaugă concluzia diversit ății modalităților de a concepe autonomia
locală.
De altfel, Constituția României, adoptată în anul 1991, vorbește pentru prima dată despre
descentralizare, iar modificările aduse în 2003 introduc și desconcentrarea intre principiile de
bază ale organizăr ii și eficientizării administrației publice locale, stipulînd că "administrația
publică din unitățile administrativ -teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării,
autonomiei locale și desconcentrării serviciilor publice"
Practic fiecare consti tuție înglobează o formă particulară de reglementare a autonomiei
locale ce ține de condițiile istorice ale formării statului respectiv, de structura acestuia și forma
de guvernămînt, de coloratura etnică a populației și tradițiile și aspirațiile cetățenil or respectivi.
Concluzia lui Henri Oberdorff este că: "Aceste diferite constituții europene, prin demersul lor
descentralizator, autorizează înflorirea unei Europe infra -etatică complementară unei Europe a
comunității de state". Deși nu sîntem în integrali tate de acord cu această afirmație, avînd în
vedere că, în marea majoritate a cazurilor, autonomiile locale nu exercită atribuții de suveranitate
internă sau externă, la care se adaugă și neutilizarea terminologiei respective în șase din cele
douăsprezece constituții ale statelor Comunității Europene, două tendințe se conturează cu
claritate:
a) preocuparea statelor de integrare a autonomiei locale în contextul mai general al
principiilor democratice, al participării comunităților locale la afirmarea propr iilor interese,
tendință afirmată mai pregnant în legislația specială;
b) conturarea conceptului de autonomie locală după deceniul șase al secolului trecut,
culminînd cu adoptarea Cartei Europene a autonomiei locale la Strasbourg, în anul 1985.
Cel de -ai doilea mare aspect care necesită relevat în privința angajamentului statului în
direcția descentralizării, a autonomiei locale este cel al reglementării internaționale. Această a
doua dimensiune este de origine mult mai recentă, dar are o semnificație chi ar mai importantă

26
decît prima. Prin garantarea detaliată a autonomiei la nivel constituțional, statul s -a angajat
practic ireversibil, dar la nivel exclusiv intern. Prin consacrarea internațională a autonomiei
locale statul se angajează însă, la un nivel i nternațional, pasul parcurs fiind uriaș, cu caracter
revoluționar.
Autonomia locală, raporturile dintre stat și colectivitățile teritoriale locale de pe teritoriul
său ies din sfera exclusivă a dreptului intern, din domeniul rezervat competenței exclusive a
statului, devenind materie de cooperare și de reglementare internațională. Colectivitățile
teritoriale locale și autonomia lor nu mai sînt la latitudinea suveranității absolute a statelor, ci
ajung a fi garantate, protejate internațional. Fenomenul poat e fi asemuit mutatis mutandis și
păstrînd proporțiile necesare, cu protecția drepturilor omului, inițial exclusiv la nivel intern,
pătrunsă apoi în cîmpul internațional, unde a cunoscut o fantastică dezvoltare. După aprecierea
lui Corneliu -Liviu Popescu, p ătrunderea problemei autonomiei locale în cîmpul internațional este
încă timidă sub aspectul reglementărilor și, mai ales, al ariei de extindere geografică. Ea nu s -a
impus la nivel universal, ci, cu țările, numai la nivel regional european. Sînt, astfel, de semnalat
două tratate internaționale multilaterale în cadrul Consiliului Europei, relative la autonomia
locală.
Unul este Carta europeană a autonomiei locale, ratificată de 30 de state și încă 5 au semnat –
o. Celălalt tratat este Convenția -cadru europea nă asupra cooperării transfrontaliere a
colectivităților sau autorităților teritoriale. Primul tratat privește global problema autonomiei
locale, dar accentul cade pe dimensiunea ei internă, pe cînd al doilea reglementează exclusiv
dimensiunea externă a au tonomiei locale, cu precizarea că privește numai un aspect particular –
cooperarea transfrontalieră, iar nu întreaga arie a cooperării supra -frontaliere. Voința care a
animat statele semnatare ale celor două convenții internaționale se degajă cu pregnanță din
preambulul fiecăreia și este extrem de importantă pentru caracterizarea protecției internaționale a
autonomiei locale.
Potrivit preambulului Cartei europene a autonomiei locale, statele membre ale Consiliului
Europei, semnatare ale Cartei, consideră c ă scopul Consiliului Europei este de a realiza o uniune
mai strînsă între membrii săi, pentru a ocrotirea și pentru promovarea idealurilor și principiilor
care reprezintă patrimoniul lor comun, inclusiv că unul dintre mijloacele prin care se atinge acest
scop este încheierea de acorduri în domeniul administrativ, că autoritățile administrației publice
locale reprezintă unul dintre principalele fundamente ale oricărui regim democratic și că dreptul

27
cetățenilor de a participa Ia rezolvarea treburilor publice face parte din principiile democratice
comune tuturor statelor membre ale Consiliului Europei.
Ele sînt convinse că, la nivel local, acest drept poate fi exercitat în modul cel mai direct și
că existența autorităților administrației publice locale, împut ernicite cu responsabilități efective,
permite o administrație, în același timp, eficientă și apropiată de cetățeni, fiind conștiente de
faptul că apărarea și întărirea autonomiei locale în diferite țări ale Europei reprezintă o
contribuție importantă la e dificarea unei Europe fundate pe principiile democrației și ale
descentralizării puterii. De asemenea, statele semnatare afirmă că aceasta presupune existența de
autorități ale administrației publice înzestrate cu organe decizionale, constituite democratic și
beneficiind de o largă autonomie în ceea ce privește competențele, modalitățile de a le exercita și
mijloacele necesare pentru îndeplinirea lor. Cu privire la fundamentarea constituțională și legală
a autonomiei locale, art.2 prevede că principiul auto nomiei locale trebuie să fie recunoscut în
legislația internă și, pe cît posibil, în Constituție. Este dată și definiția autonomiei locale, prin
art.3, conceptul de autonomie locală semnificînd, în sensul Cartei, dreptul și capacitatea efectivă
ale autorit ăților administrației publice locale de a soluționa și de a gestiona, în nume propriu și în
interesul populației locale, o parte importantă a treburilor publice, acest drept exercitîndu -se de
consilii sau adunări, compuse din membrii aleși prin vot liber, secret, ega, direct și universal,
care pot dispune de organe executive și deliberative, care răspund în fața lor, această dispoziție
neaducînd cu nimic atingere posibilității de a recurge la adunări cetățenești, referendum sau orice
altă formă de participa re directă a cetățenilor, acolo unde ea este permisă de lege. În egală
măsură, sînt protejate și Hulitele teritoriale ale colectivităților teritoriale locale, art.5 dispunînd
că pentru orice modificare a limitelor teritoriale locale, colectivitățile terito riale locale în cauză
trebuie consultate în prealabil, eventual pe cale de referendum, acolo unde legea permite.
2.2 Reglementarea legală a autonomiei locale
In ultimii ani după adoptarea Constituției Republicii Moldova s -a evidențiat profund tendința
democrației, care a pus baza organizarii si funcționarii statului de drept în baza principiilor
moderne.
Unul din aceste principii este principiul autonomiei locale, consacrat in art.109 din Constitutie :
(1) Administrația publică în unitățile administrative teritoriale se intemeiază pe principiile
autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice ale egibilității autorităților publice
locale și ale consultării cetățenilor în problemele locale de interes deosebit

28
(2) Autonomia privește atît organizarea cît și funcționarea administrației publice locale, cît și
gestiunea colectivităților pe care le reprezintă
(3) Aplicarea principiilor enunțate nu poate afecta caracterul de stat unitar.
Prin aceasta consacrare constitutională principiul autonomiei locale capată o importanță
fundamentală pentru guvernarea locală . [3]
Într-o formulare mai succintă, acest principiu este enunțat în Legea privind administrația publică
locală. Noțiunea de autonomie locală este stipu lată în alin 2 din art.1 al acestei legi, după cum
urmează “ Autonomia locală – drept și capacitate a colectivitatilor locale de a rezolva și de a
gestiona, în condițiile legii sub proprie răspundere și în favoarea lor, o parte importantă din
treburile pub lice. Autonomia privește, deasemenea organizarea și funcționarea administrației
publice locale.
Art 3 din Legea precizată mai sus evidențiază principiile de bază a administrației publice locale
consacrate in Constituție enunțînd înca unul din elementele a utonomiei locale, și anume cel al
autonomiei financiare . [3]
Astfel, a utoritățile administrației publice locale benefi ciază de autonomie financiară și au
dreptul la inițiativă î n tot ceea ce privește administ rarea treburilor publice locale , exe rcitându-și
în condițiile legii,, autoritatea în limitele teritoriului administrat
Este evident faptul că autonomia locală rămîne o simplă declarație fără un suport financiar
adecvat. Ținînd cont de acest fapt, legiuitorul enunță în art. 9 din legea menționată baza
financiară a autonomiei locale.
Pentru a asigura autonomia locală, autoritățile administrației publice locale elaborează și
aprobă bugetele unităților administrative – teritoriale, avînd dreptul să pună în aplicare și să
determine cuantumul im pozitelor și taxelor locale, în condițiile legii.
Autonomia financiară nu este un principiu desinestătător, ci doar unul din principalele
instrumente de exercitare a autonomiei locale.
Principiile autonomiei locale și descentralizării serviciilor publice de interes local pot fi
exercitate cu success numai insoțite de principiu l subsidiarității pe care nici C onstituția nici alte
acte normative în domeniu nu -l atesta.
Alineatele (1) si (2) ale art 112 din Constituție, stabilesc în sarcina sa e xercitarea autonomiei
locale.

29
(1) Autoritățile administrației publice prin care se exercită autonomia locală în sate și orașe,
sint consiliile locale alese și primarii alesi.
(2) Consiliile locale și primarii activează în condițiile legii ca autorități administra tive
autonome si rezolvă treburile publice din sate si orașe. [1]
Aceeași prevedere o întîlnim și în al in.(1) al art.5 din Legea nr.436/2006 , însă sub denumirea
de “ subiectele autonomiei locale “. Autoritățile administrației publice prin care se ex ercită
autonomia locală în sate, oraș e sînt consiliile locale ca autorități deliberative și primarii ca
autorități executive.

Autonomia locală este asigurată deasemenea prin dreptul colectivitățilo r locale de a recurge
la instanțele judecă torești pentru apărarea liberului exercițiu al atribuțiilor si pentru respectarea
drepturilor conferite de Consti tuție și de alte legi. În această ordine d e idei art.7 din lege î ntitulat
“ Autonomia si legalitatea in activitatea autoritatilor administratiei p ublice locale “ stipulează:
În realizarea competențelor lor, autoritățile administrației publ ice locale dispun de autonomie
consfințită și garantată prin Constituția Republicii Moldova, Carta Europeană a Autonomiei
Locale și prin alte tratate la care Republica Moldova este parte. [3]

Nu mai puțin importante sunt dispozițiile referitoare la raporturile dintre autoritățile publice
locale. Astfel, alin(3) al art.113 din Constitutie stipulează :
(1) Raporturile dintre autoritățile publice locale au la ba ză principiile autonomiei locale,
legalității și colaborării în rezolvarea problemelor comune.
La rîndul său, Legea nr. 436-XVI din 28.12.06 consacră în articolul 6 raporturile dintre
autoritățile administrației publice după cum urmează :
(1) Consilii le locale și cele raionale, primarii și președinții de raioane funcționează ca
autorități administrative autonome, soluționînd treburile publice din sate (comune), orașe
(mun icipii) și raioane în condițiil e legii.
(2) Raporturile dintre autoritățile p ublice centrale și cele locale au la bază principiile
autonomiei, legalității, transparenței și colaborării în rezolvarea problemelor comune.
(3) Între autoritățile centrale și cele locale, între autoritățile publice de nivelul întîi și cele de
nivelu l al doilea nu există raporturi de subordonare, cu excepția cazurilor prevăzute de lege. [3]

30
Aceste prevederi corespund regle mentărilor Cartei Europene “ Exerc ițiu autonom al
puterii locale’’. E ste și firesc deoarece în procesul de reorientare politică și economică a statelor
ex- sovietice, statul nostru a optat pentru d escentralizare ș i pentru autonomie, acestea două fiind
cele mai eficiente forme de auto -gestiune administrativă, care asigură un nivel înalt de
democratizare a vieții sociale ș i politice în Republica Moldova.
O nouă formă de autonomie locală în teoria și practica constituționalismului european
este unitatea teritorială autonomă cu statut special.
Această noțiune este consacrată în art. 111 din Constit uția Republicii Moldova și se
referă la teritoriul din sudul Republicii populat preponderent de găgăuzi:
(1) Găgăuzia este o unitate teritorială autonomă cu un statut special care, fiind o formă de
autodeterminare a găgăuzilor, este parte integrantă și inal ienabilă a Republicii Moldova
și soluționează de sine stătător, în limitele competenței sale, potrivit prevederilor
Constituției Republicii Moldova, în interesul întregii populații, problemele cu caracter
politic, economic și cultural.
(2) Pe teritoriul unităț ii teritoriale autonome Găgăuzia sînt garantate toate drepturile și
libertățile prevăzute de Constituția și legislația Republicii Moldova.
(3) În unitatea teritorială autonomă Găgăuzia activează organe reprezentative și executive
potrivit legii.
(4) Pămîntul, subsolul, apele regnul vegetal si cel animal alte resurse naturale aflate pe
teritoriul unitatii teritoriale autonome Găgăuzia sunt proprietatte a poporului Republicii
Moldova si constituie totodata baza economica a Gagăuziei.
(5) Bugetul unității teritoriale autonome Găgăuzia se formează în conformitate cu normele
stabilite în legea care reglementează statutul special al Găgăuziei
(6) Controlul asupra respectării legalităției Republicii Moldova în unitatea teritorială
autonomă Găgăuz ia se exercită de către Guvern în condițiile legii
(7) Legea organică care reglementează statutul special al unității teritoriale autonome
Găgăuzia poate fi modificată cu votul a trei cincimi din numărul deputaților aleși în
Parlament [1, art 11.]
În ter menii științifici ai dreptului internațional autonomia privește o parte a teritoriului unui
stat, este recunoscută unor colectivități locale, adică tuturor locuitorilor cuprinși într -o unitate
administrativ -teritorială dar nu unor segmente entice ale po pulației. Deasemenea trebuie

31
subliniat faptul că autonomia unei unități administrativ – teritoriale nu poate fi autonomia alteia,
după cum autonomia uneia, nu poate fi mai largă decit autonomia alteia, precum nici o unitate
administrativ – teritorială nu s e poate bucura de un statut special de autonomie.
Atribuirea autonomiei unor colectivități locale în funcție de apartenența acestora la o națiune
sau la o minoritate etnică înseamnă discriminare pe criterii entice. De altfel, doctrina
constituțională ș i de drept administrativ nu acceptă astfel de concepție, după cum nici
documentele internaționale nu o atestă, în opinia noastră excepția cuprinsă în art. 111 al
Constituției RM, prin care unor localități din țară li se atribuie sta tut special pe motiv de etnie, v –
a deveni un precedent negativ pen tru constituționalismul internațional.
În procesul de integrare europeană fiecare țară își consolidează propriul mecanism statal prin
unificarea sistemului politic legislativ și adm inistrativ. Toate țările e uropene întîlnec problem e la
acest capitol, dar formează o singură națiune ca subiect de drept al raporturilor interstatale.
În concepție , autonomia poate îmbrăca două forme autonomie legislativă și autonomie
administrativă. Acesta este cazul statel or membre federative, în structura cărora organele
legislative proprii sînt competente să adopte legi în toate domeniile de raporturi sociale, cu
excepția celor date de însăși textul Constituției în competența organului legislativ federal, în
schimb dacă c eea ce i se recunoaște unor colectivități umane este numai dreptul de a adopta
direct sau prin reprezentanți, norme juridice cu o forță juridică subordonată legilor, vom fi în
prezența unei autonomii administrative .[44]

Se spune că democrația nu se de cretează ci se trăiește. Autonomia locală și descentralizarea
sînt principii de realizare a democrației, ca rezultat această maximă se referă în deplină măsură și
la ele. Deaceea ținem să subliniem că acestea trebuie trăite zilnic pentru a asigura libera
dezvoltare și prosperare a colectivităților locale.
Durabilitatea acestui principiu, ca și a altor fenomene benefice care au loc în societatea noastră
depinde foarte mult de reușita reglementărilor juridice a acestuia cît și de corectitudinea
mecanismul ui de putere în aplicare a normelor legiferate.
Astfel, Constituția RM acordă o atenție deosebită principiului autonomiei locale. Cu toate
acestea legislația care reglementează realizarea acestui principiu în țara noastră conține o
multitudine de lacune sau prevederi confuze care împiedică buna funcționare a procesului de
administrar e locală.

32
Spre final, se poate conclude că deși Constituția țării noastre constituie suficiente dispoziții
privind autonomia locală, prevederile legale din domeniu se dovedesc a fi insuficiente pentru
ca acest proces să aibă o bună desfărșurare. Țări le europene consacră autonomiei și
descentralizării legi speciale, pe cînd Republica Moldova aflîndu -se la început de drum al
dezvoltării democratice consacră acestror principii de o importanță majoră doar prevederi
fragmentate în diferite legi fără a resp ecta principiul coerenței în utilizarea term inologiei juridice
unice fapt care provoacă confuzii în aplicarea și utilizarea lor.

2.3 Funcționarea autonomiei locale în Republica Moldova

Deși în decursul ultimilor ani în Republica Moldova au fost î ntreprinse mai multe măsuri
pentru a îndeplini cerințele Consiliului Europei în domeniul descentralizării și consolidării
autonomiei locale, rezultate semnificative în vederea adaptării sistemului APL la standardele
europene de administrație publică locală întârzie să apară. Până la ora actuală, autoritățile locale
activează într -un mediu excesiv de politizat, cu capacității administrative, care în acest moment
sunt extrem de reduse, fapt care se reflectă în neproporționalitatea între atribuțiile legale și
resursele financiare alocate pentru exercitarea lor.
Reformele administrativ -teritoriale din ultimii ani au completat funcțiile organelor de
administrare publică locală din Republica Moldova cu noi competențe și responsabilități, cele
mai multe din a cestea fiind dificil de implementat din cauza lipsei de mijloace bănești prevăzute
în bugetele locale ale acestor autorități.
Cu toate acestea, capacitatea administrativă e esențială prin evaluarea funcționării structurii și
organizării autorităților administrației publice locale în vederea exercitării competențelor stabilite
conform legislației în vigoare. Nu putem să nu menționăm că, de fapt, simpla creștere sau
descreșter e a capacității administrative a autorităților locale depinde într -o măsură mare de
modul în care este organizată și realizată activitatea acestor organe, dar și de calitatea
personalului și de atitudinea acestuia referitor la realizarea atribuțiilor sale .
Cu toate acestea, în Republica Moldova dependența într -o măsură mai mare sau mai mică
de transferurile de la bugetul de stat este specifică majorității APL din țară. Această stare de
lucruri relevă gradul scăzut de autonomie al administrației pub lice locale, precum și capacitatea
redusă de a răspunde necesităților cetățenilor la nivel local. Deja a devenit o practică prin care

33
guvernul determină prioritățile pentru investiții în infrastructură, educație și sănătate, iar
administrația publică local ă rămâne un observator pasiv al acestui proces.
Dezvoltarea în continuare a autonomiei locale în Republica Moldova reprezintă unul din
elementele de bază ale democrației, dar și o condiție importantă a dezvoltării sociale și
economice a țării. Reform a din acest domeniu de activitate al societății și statului transformă
considerabil întregul sistem al relațiilor cu puterea și poate servi drept sursă pentru schimbările
democratice. Printre indicatorii formali ai nivelului de democratizare a sistemului politic, nivelul
de dezvoltare al autonomiei locale ocupă unul din locurile -cheie. Autonomia locală s -a
înrădăcinat în Republica Moldova ca normă constituțională a organizării statale a țării. În
condițiile consolidării de mai departe a acestei instituții poate fi dezvoltată o democrație
adevărată, o guvernare stabilă și un sistem politic democratic constant. La etapa actuală, cea a
reformelor, dezvoltarea pe scară largă a instituțiilor locale și a autonomiei locale v -a crea
premise pentru depășirea prăpas tiei existente între stat și societate.
Autonomia locală ca formă pe care o îmbracă administrația publică reprezintă un complex
de atribuții specifice autorităților administrației publice locale, necesare pentru administrarea
unei părți substanțial e din treburile publice transmise sub responsabilitatea lor prin lege.
Parlamentul Republicii Moldova a utilizat ca surse de inspirație pentru consacrarea principiilor
ce stau la baza organizării și funcționării administrației publice locale următoarele co mponente:
experiența dobândită; elemente de drept comparat și legislațiile din Italia, Franța, Spania, Anglia
și Belgia referitoare la organizarea și funcționarea colectivităților locale; principiile Cartei
europene privind exercițiul autonom al puterii lo cale, adoptate la Strasbourg în anul 1985 și
Declarația Universală cu privire la autonomia locală adoptată în 1985 la Rio de Janeiro .[8]
În conformitate cu art. 1 din Legea privind descentralizarea administrativă, competențele APL
sunt ansamblul de drepturi și obligații ale autorităților publice locale în domeniile de activitate
care le sunt stabilite. Pentru realizarea competențelor sale, autoritățile locale au la îndemână
resurse financiare, instituționale, patrimoniale și umane . [9]
Toate acestea determină capacitatea administrativă a fiecărei autorități în parte. Prin art. 4 din
Carta Europeană a Autonomiei Locale, se instituie principiul subsidiarității, stipulându -se că
colectivtățile locale dispun, în cadrul legii, de întreaga competență de a l ua inițiativa pentru
orice chestiune care nu este exclusă din domeniul competențelor lor sau care nu este atribuită
unei alte autorități .[10]

34
Cadrul normativ care reglementează competențele autorităților administrației publice locale
în Republica Mol dova include un spectru larg de acte normative, printre care se poate de
nominalizat Legea privind administrația publică locală, Legea privind descentralizarea
administrativă și alte legi care atribuie autorităților locale competențe în diferite domenii de
activitate, în funcție de sfera de reglementare a actului normativ dat. Totodată, autoritățile
administrației publice locale, în activitatea de exercitare a competențelor, se conduc de statutul
satului (comunei), orașului (municipiului) și de regulamentu l consiliului respectiv, elaborat în
baza unui statut -cadru și regulament -cadru, adoptat de către organul legislativ.
Prin prisma celor relevate, se constată că legislația existentă în domeniul competențelor APL
este destul de impunătoare și reglementează un vast spectru de probleme, care au completat
funcțiile organelor de administrare publică locală cu noi competențe și responsabilități. Totuși
este necesar de evidențiat faptul că multe din actele legislative și normative sunt confuze,
necorelate, contradictorii și depășite de timp. Scopul principal al actelor normative care
reglementează competențele autorităților admini strației publice locale ar trebui să urmărească
crearea instrumentelor administrative necesare autorităților locale pentru îndeplinirea atribuțiilor
ce revin acestora și asigurarea condițiilor pentru asumarea responsabilităților privind dezvoltarea
locală. Cu părere de rău, este evident că la ora actuală majoritatea autorităților locale nici
nu-și cunosc în totalitate competențele atribuite prin actele normative și, totodată, nici nu au
capacitatea de a -și asuma noile responsabilități și de a le fac e față atât din punct de vedere
financiar, managerial, cât și instituțional. Astfel, conform Legii privind administrația publică
locală nr. 436 -XVI din 28.12.2006, sunt stipulate competențele autorităților publice locale de
nivelul I și II . [3]
Menționăm c ă autoritățile administrației publice locale exercită competențe proprii, competențe
delegate și competențe de cooperare. Astfel, în conformitate cu art. 4 din Legea privind
descentralizarea administrativă nr. 435 -XVI din 28.12.2006, autorită – ților public e locale de
nivelul întâi și doi li s -au stabilit domenii proprii de activitate . [9]
Făcând o analiză a domeniilor de activitate ale autorităților administrației publice locale de
nivelul I și II, putem constata că acestea au, practic, aceleași comp etențe, unele dintre ele au un
caracter destul de confuz și contradictoriu.
Competențele autorităților de primul nivel de administrare au fost fixate pur formal, fără a se
stabili de unde s -ă se i-a acestea resurse financiare pentru a le îndeplini. Astfel, autoritățile

35
publice locale au fost abilitate cu competențe pentru realizarea cărora nu dispun de patrimoniu,
resursele financiare și/sau umane necesare sau de capacități adecvate.
Totodată, Legea nr. 436 -XVI din 28.12.2006 prevede că autori tățile administrației publice
centrale nu pot să stabilească ori să impună competențe autorităților publice locale fără o
evaluare prealabilă a impactului financiar pe care aceste competențe l -ar putea genera, fără o
consultare a autorităților locale de ni velul corespunzător și fără ca colectivitățile locale să fie
asigurate cu mijloacele financiare necesare. [3]
În altă ordine de idei, conform art. 5 din Legea privind descentralizarea administrativă nr.
435-XVI din 28.12.2006, autoritățile publice l ocale de nivelurile întâi și al doilea, precum și
cele centrale pot coopera, în condițiile legii, pentru a asigura realizarea unor proiecte sau
servicii publice care solicită eforturi comune ale acestor autorități .[9].
Dacă luăm în considerație considerație reglementările normei date, afirmăm că legiuitorul,
din raționamente de a nu crea pe viitor unele neclarități , nu a stipulat expres în care domenii
autoritățile locale pot avea competențe partajate. Astfel, în condițiile legislației în vigoare , s-a
mers pe ideea că domeniile în care se impune o colaborare a acestor subiecte de drept public să
nu fie limitate, permițându -le o sferă largă de activitate.
Activitățile bazate pe cooperare se vor efectua în baza unor acorduri semnate între părți
cu drepturi și obligații reciproce, în strictă conformitate cu resursele bugetare și cu
responsabilitățile asumate de ele. De asemenea, actele de co operare încheiate trebuie să conț ină
stabilirea clară a surselor de finanțare și a limitelor puterii d e decizie pentru fiecare nivel de
autoritate publică în parte, precum și a termenelor de realizare a acestora.
În urma celor relatate, considerăm că este foarte important ca, în condițiile de cooperare, să
nu se permită unei colectivități teritoria le să -și exercite tutela asupra unei alte colectivități. În
acest proces, orice caracter ierarhic este necesar de exclus în relațiile dintre aceste subiecte.
Autoritățile locale, conform Legii nr. 435 – XVI din 28.12.2006, exercită competențe
delega te. Astfel, competențele care țin de autorită – țile publice centrale pot fi delegate
autorităților publice locale de nivelurile întâi și al doilea, respectându -se criteriile de eficacitate și
de raționalitate economică. Însă, ca și în cazul competențelor d e cooperare, legiuitorul nu a
stabilit în care domenii autoritățile locale pot avea competențe delegate. [9]
Concomitent, menționăm că se poate vorbi despre delegarea de competențe când se va
efectua de Parlament, la propunerea Guvernului și însoțită obligatoriu de asigurarea resurselor

36
financiare necesare și suficiente realizării acestora. Delegarea de competențe este efectivă doar
din momentul în care a avut loc transferul suficient al resurselor financiare și materialelor
necesare. Luând în conside rație reglementările date, se poate afirma că autoritățile administrației
publice centrale nu pot stabili sau impune niciun fel de responsabilități autorităților administrației
publice locale în procesul de descentralizare fără asigurarea mijloacelor finan ciare
corespunzătoare pentru realizarea respectivelor responsabilități.
În realitate, exercitarea competențelor delegate este defectuoasă, deoarece în majoritatea
cazurilor se sesizează faptul că la implementarea acestor responsabilități, autorităț ile APL se
confruntă cu situația că nu dispun de mijloace financiare. În alte situații, în actele normative în
care sunt prevăzute competențele APL, nu este indicată sursa de finanțare necesară pentru
realizarea acestora. Astfel, apar situații care au cons ecințe negative pentru autoritățile APL,
deoarece împotriva lor se îndreaptă nemulțumirea cetățenilor și nu asupra statului care este
responsabil de neasigurarea mijloacelor financiare necesare.
Printre cauzele care conduc la exercitarea ineficient ă a competențelor autorităților
administrației publice locale putem menționa:
– deficiențe în colectarea veniturilor fiscale locale și în alocarea altor resurse posibil de
mobilizat; – sistemul de transferuri bugetare nu se efectuează în baza unor criteri i obiective și
transparente, tot mai evident se observă ingerința politicului în procesul dat;
– nivelul insuficient de pregătire a funcționarilor publici din cadrul APL;
– sistemul de servicii publice este în cea mai mare parte nereformat;
– sumele def alcate de la bugetul de stat pentru finanțarea unor servicii publice descentralizate se
face pe baza costurilor istorice și nu în funcție de numărul și nevoile beneficiarilor.
Imperfecțiunile legislației au generat adesea interpretări eronate și chia r conflicte între
autoritățile publice locale de diferite niveluri. Lipsa, în unele cazuri, a limitelor clare de
delimitare a domeniilor de competență, conduce la faptul că uneori acestea sunt stabilite în mod
arbitrar de autoritățile centrale sau raionale , neuniform și în detrimentul autorităților locale.
Analiza cadrului legal care atribuie competențe autorităților publice locale permite de a
constata că majoritatea actelor normative și legislative relevante nu fac delimitare clară între
autoritățile publice locale de diferite niveluri. [34]
Legea privind administrația publică locală nu prevede careva competențe pentru autoritățile
publice locale în foarte multe domenii, care sunt stabilite de un număr destul de impunător de

37
acte normative .[3] În acest sens, foarte multe acte normative adoptate conțin anumite atribuții,
natura juridică a cărora nu este clară: sunt ele competențe proprii sau delegate ale APL. De acest
fapt depinde modul de exercitare și finanțare a lor. În practică, aceste sit uații generează apariția
multiplelor confuzii și incertitudini privind organizarea, structura și funcționarea administrației
locale.
Pentru a asigura o autonomie reală a autorităților publice locale în Republica Moldova,
trebuie realizată o serie de acțiuni printre care putem numi următoarele:
– la stabilirea structurilor și statelor de personal, APL urmează să se conducă în mo d prioritar de
necesitățile specifice ale localită – ților corespunzătoare, domeniile proprii de competență stabilite
în Legea descentralizării administrative și Legea privind administrația publică locală, precum și
luând în considerație potențialul economi c, social și financiar al colectivităților locale respective;
– asigurarea efectivă a dreptului autorităților administrației publice locale de a -și adopta
organigramele și numărul de personal în mod individual și în corespundere cu volumul de
competențe p revăzute de legislația în vigoare pentru APL prin fixarea ponderii maxime a
cheltuielilor administrative în structura cheltuielilor publice locale (de exemplu, 10 -17% din
totalul cheltuielilor) sau stabilirea unor organigrame și state de personal flexibile , în limitele
cărora APL să posede libertatea de a decide;
– revizuirea cadrului legal care stabilește competențe pentru autoritățile publice locale în vederea
delimitării clare a competențelor autorităților administrației publice centrale și locale de ni velul I
și II, deliberative sau executive în toate domeniile de activitate: educație, protecție socială,
sănătate, administrarea patrimoniului local etc.;
– adoptarea unui nou sistem de finanțe publice locale racordat la standardele și practicile
europene în domeniul asigurării autonomiei financiare reale a administrației locale;
-asigurarea unor bugete locale în care ponderea cheltuielilor orientate pentru exercitarea
competențelor proprii ale APL să fie superioară celor necesare pentru realizarea atribu țiilor
delegate;
-interzicerea prin lege a imixtiunii organelor de control administrativ, direcțiilor de finanțe, altor
organe ale administrației publice centrale în problemele legate de stabilirea structurii și statelor
de personal ale APL, în același ti mp, obligarea lor să acorde consultanță și asistență autorităților
APL în procesul de adoptare a deciziilor, în vederea adaptării acestora la necesitățile
colectivităților locale;

38
– reforma în acest domeniu de activitate a societății și statului transform ă întregul sistem al
relațiilor cu puterea și poate servi drept sursă solidă pentru schimbările democratice.
Printre indicatorii formali ai nivelului de democratizare a sistemului politic, nivelul de
dezvoltare al autonomiei locale ocupă unul dintr e locurile -cheie. Eficiența administrației publice
locale este direct proporțională cu gradul de implicare a locuitorilor în procesul de soluționare a
problemelor cu care se confruntă comunitatea. Interesul real al cetățenilor pentru gestionarea
propriilor resurse întru satisfacerea nevoilor locale constituie baza de dezvoltare a autonomiei
locale.

CAP ITOLUL III. AUTONOMIA LOCALĂ – ASPECTE COMPARATIVE
ÎN STATELE UNIUNII EUROPENE
3.1 Autonomia locală în context european
Astăzi, în Europa, autonomiei locale i se acordă o deosebită atenție. Autonomia locală este
văzută ca un factor de menținere a stării de bine și a stabilității politice, element de bază în
vederea prefigurării viitoarei organizări politice a Statelor Unite ale Europei.
Protejare a și întărirea autonomiei locale în Europa prin intermediul unui document, care
expune principiile, recunoscute de statele democratice ale Europei, este de mult o aspirație mai
veche a națiunilor europene.
Mai mult de cât atât, de acum la o etapă in ițială s -a recunoscut, că un astfel de document
trebuie să asigure aderarea la el a celora, ale căror acțiuni sunt puse în discuție cel mai frecvent la
apărarea autonomiei locale, și anume a guvernului.
Astfel, Consiliul Europei, constituit pentru a devein o garanție a respectării drepturilor omului
și a democrației, a recunoscut încă din 1957 rolul deosebit pe care trebuie să -l joace
colectivitățile locale, instituind în acest scop un organ reprezentativ la nivel european, care a și
devenit ulterior Conferința Permanentă a Puterilor Locale și Regionale , iar de la 1 iunie 1984,
fiind transformat în Congresul Puterilor Locale și Regionale ale Europei. [47]

39
Anume CLRAE în Rezoluția sa nr. 64 din 1968 a propus Declarația despre Pr incipiile
Autonomiei locale și a îndemnat Comitetul de Miniștri al Consiliului Europei să adopte această
declarație. Această inițiativă a fost susținută de Adunarea Consultativă, care a prezentat în
Recomandarea nr. 615 din 1970 Comitetului de Miniștri tex tul cu un conținut foarte apropiat
celui al documentului CLRAE și elaborat în comun de către aceste două organe. Însă declarația
propusă avea un caracter atât de general și sumar, încât în baza ei era practic imposibil de
întreprins careva acțiuni concrete .
De aceea, noua inițiativă a CLRAE din 1981 a fost fondată pe suport mai flexibil. Dar a fost
expus și punctul de vedere, că o declarație de principiu, care nu are o putere obligatorie, nu poate
aprecia pe deplin importanța autonomiei locale și cara cterul pericolelor, la care este supusă.
Documentul trebuie să fie flexibil, pentru a se lua în considerație diferențele dintre sistemele
constituționale naționale și tradițiile administrative, nu pur și simplu extinzând excesiv
obligațiile , impuse de noil e documente, ci lăsând la alegerea guvernelor, dispozițiile pe care ele
le vor considera obligatorii.
În concluziile sale, miniștrii prezenți „ consideră că proiectul Cartei europene este un pas
important în definirea principiilor autonomiei locale, luând în considerație rezervele exprimate
de unii miniștri referitor la necesitatea redactării Cartei europene sub forma unei convenții și a
unor anumite aspecte ale conținutului Cartei europene; propun Comitetului de Miniștri al
Consiliului Europei să dea indicații Comitetului Organizațional pe probleme Regionale și
Municipale, în comun cu Congresul Puterilor Locale și Regionale ale Europei, de a introduce
modificările necesare în proiectul Cartei europene a autorităților publice locale în conformitate
cu comentariile de formă și conținut, relatate pe parcursul Conferinței în legătură cu aceea, ca ea
să poată fi transmisă lor pentru aprobare la conferința următoare.” [27]
Comitetul de Miniștri a dat indicația respectivă comitetului CDRM, care, a și re vizuit pe
deplin proiectul Cartei europene. Reprezentanții CLRAE au participat la aceste discuții în scopul
realizării deciziilor Conferinței de la Lugano.
Carta europeană a autonomiei locale constă din trei părți. În prima parte se conțin dispoziții
substanțiale, ce întăresc principiile autoadministrării locale. În ea se specifică necesitatea unui
fundament constituțional și juridic al autoadministrării locale, se definește conceptul și se
stabilesc principiile, ce reglementează caracterul și volumul responsabilităților autorităților
publice locale. Articolele următoare se referă la apărarea hotarelor teritoriilor colectivităților

40
locale, asigurarea autonomiei Autorităților publice locale în ceea ce privește structurile
administrative, angajarea unui p ersonal competent și determinarea condițiilor de desfășurarea a
procedurii elective în organele de administrare publică locală. Două articole de bază limitează
controlul administrativ al activității autorităților publice locale și asigură punerea la dispoz iție lor
a resurselor financiare adecvate în condiții, ce nu afectează autonomia lor. Celelalte dispoziții
enunțate în acest articol se referă la dreptul autorităților publice locale de a colabora și a forma
asociații și la apărarea autorităților publice l ocale prin apelare la justiție. Partea a doua conține
diferite prevederi, referitoare la volumul de responsabilități, pe care participanții pot să și le
asume. În conformitate cu intenția de a asigura un echilibru real între apărarea principiilor de
bază ș i flexibilitatea, necesară pentru evidența particularităților juridice și organizatorice ale
diferitor state membre ale Consiliului Europei, se admite participanților să excludă unele
prevederi ale Cartei europene a autonomiei locale, pe care ele le consid eră obligatorii pentru
sine. Astfel, e vorba de un compromis între recunoașterea, pe de o parte, a faptului că
autoadministrarea locală afectează structura și organizarea întregului stat, administrarea căruia
este principala preocupare a guvernului și, pe de altă parte, scopul unui minim de principii
fundamentale, pe care trebuie să le respecte toate sistemele democratice de administrare publică
locală. Plus la aceasta, angajamentele participanților pot fi ulterior lărgite după eliminarea
obstacolelor cores punzătoare. [2]
Carta europeană a autonomiei locale nu prevede controlul aplicării sale prin intermediul unui
sistem instituționalizat, cu excepția obligației părților de a furniza toate informațiile necesare
referitor la legislație și alte măsuri întreprinse cu scopul îndeplinirii Cartei europene a
autonomiei locale.
A fost examinată chestiunea creării unui sistem internațional de control analog Cartei Sociale
Europene. S -a apreciat, însă, că e posibil un mecanism complicat de control, luând în
considerație, că apartenența CLRAE la Consiliul Europei cu ieșire directă la Comitetul de
Miniștri, care va garanta un control politic suficient asupra îndeplinirii de către participanți a
obligațiunilor Cartei europene a autonomiei legale.11 În ultima parte a textului documentului se
conțin dispoziții finale, corespunzătoare dispozițiilor, ce se includ, de obicei, în convențiile
elaborate sub egida Consiliului Europei.
În țările cu tradiții democratice, funcționarea sistemului de administrare este organi zată pe
nivele de administrare abilitate fiecare cu competențe și responsabilități clare. Administrația

41
comunelor, orașelor, municipiilor este responsabilă doar de serviciile ce țin de interesul
colectivității respective: educație preșcolară și primară, as igurarea cu apă și canalizare, transport
și drumuri locale, salubrizare, activități culturale și sportive, asistență socială, iluminare etc.
Administrația regională este responsabilă în exclusivitate de serviciile publice de interes pentru
populația regiun ii: educația profesională, drumuri regionale, protecția mediului, dezvoltarea
economică regională, construcția gazoductelor, transportul interurban etc. Nivelul central este
responsabil de serviciile de interes național: învățământul superior, asistență so cială,
infrastructură națională, securitate publică. [48]
În cadrul Uniunii Europene se întâlnesc atât sisteme administrative unitare/centralizate (Franța,
Italia), cât și sisteme administrative federale (Germania). Aceste două forme de organizare își
pun amprenta asupra modului de structurare al administrației publice locale. Astfel, o
colectivitate teritorială aparținând unui stat unitar, se distinge de o altă membră a unui stat
federal; prima va avea numai competențe în plan administrativ și nu va afe cta structura unitară a
statului. Însă, un stat membru al unei federații dobândește, în afara unor competențe
administrative, și unele puteri proprii garantate de Constituție, în materie legislativă, executivă și
judecătorească. Indiferent dacă sunt integr ale într -un sistem administrativ unitar sau într -o
federație, colectivitățile locale beneficiază de sprijinul financiar al statului, administrațiilor
centrale (federale), dar se găsesc și în postura de contribuabili, după cum realizează un venit
mediu pe l ocuitor mai mic, respectiv mai mare față de media națională . [36]
Autoritățile administrației publice locale din țările UE au un rol deosebit în viața economică a
comunităților locale pe care le reprezintă. Aceasta se datorează faptului că autoritățilo r locale, în
planul economiei locale, le revin un spectru important de responsabilități, și anume furnizarea
unei game largi de activități și servicii publice. Pe de altă parte, transpunerea în practică a
legislației comunitare și naționale depinde în mare măsură de capacitatea administrativă și
financiară a autorităților locale. Totodată, este necesar de menționat că primăriile din țările mai
puțin dezvoltate din UE (Grecia, Portugalia, Spania) primesc finanțări de la UE pe baza unor
proiecte concrete, mai ales în domeniile: ecologic, informatizare, turism etc. Din acest motiv, și
compartimentele de relații internaționale ale acestor primării sunt mai dezvoltate.
În cele ce urmează vom încerca să facem o analiză privind organizarea administrației publice
locale în mai multe state ale Uniunii Europene.

42
Spania este un stat unitar descentralizat care cuprinde 17 regiuni, 50 de provincii și puțin
peste 8000 de comune. Textul constituțional garantează dreptul la autonomie pentru diferite
naționalități și regiuni.
Referitor la evoluția descentralizării, arătăm că, printr -o lege din anul 1955, s -a
reglementat regimul local, recunoscându -se autorităților din provincii și municipii anumite
atribuții, însă acestea erau supuse unui control strict, atât de oportunitate, cât și de legalitate,
apriori și aposteriori.
Consti tuția din 1978 consacră autonomia locală, dar a fost nevoie de o deciz ie a
Tribunalului Constituțional [11] , care, începând cu anul 1981, a înlăturat regimul de tutelă
prevăzut de legea din anul 1955. Între anii 1981 -1983, sunt adoptate Statutele celor 15 regiuni
autonome; în anul 1985, a apărut legea națională care reglementează regimul local, modificată în
anul 1986; tot în anul 1986, apare legea națională privind organizarea și funcționarea
colectivităților locale, iar în anul 1988, legea privind finanț ele publice locale.
În anul 1992, se încheie „Pactul autonomiilor" (semnat între cele două principale partide
politice din Spania), prin care se extinde competența comunităților regionale autonome, în
același an, este adoptată legea privind regimul juridic al administrației publice și procedurile
administrative comune. Astfel, s -a ajuns la actuala configurație a administrației publice locale
spaniole.
Pentru aplicarea principiului autonomiei comunităților regionale, Constituția spaniolă nu
a instaurat o car tă a autonomiilor, nu a stabilit comunitățile autonome și nu a prevăzut un partaj
uniform al competenței.
Ea a definit, însă, procedura de constituire a comunităților autonome. Astfel, provinciile
limitrofe având caracteristici istorice, culturale și econo mice comune pot revendica reunirea într –
o comunitate autonomă (regiune).
Instrumentul juridic fundamental al fiecărei comunități autonome este Statutul, care
cuprinde atribuțiile ce revin acesteia, din "inventarul de atribuții" ce pot fi recunoscute
comuni tăților autonome, prevăzut de Constituție.
Rezultatul aplicării acestor prevederi constituționale a fost crearea a 15 comunități
autonome (regiuni), care au sfere de competență legislativă diferite și inegale. Cu toate acestea,
comunitățile regionale dispu n de atribuții legislative și au instituții, deliberative și executive,
comparabile cu cele ale unui stat federat . Dintre comunitățile autonome care dispun de cele mai

43
largi prerogative menționăm: Catalonia, Galiția, Țara Bascilor, Andaluzia, Aragon, Navar a și
Castilia
Spania fiind un stat al „autonomiilor”, aici s -au manifestat preocupări susținute pentru
definirea autonomiei și s -au depus eforturi pentru clarificarea conceptelor din acest domeniu.
Astfel, autonomia locală se definește ca fiind dreptul aut orităților locale de a interveni în orice
domeniu al vieții publice care se înscrie în sfera intereselor proprii.
Competențele primǎriei din Madrid sunt: serviciile publice locale( de transport, apǎ,
salubritate, iluminat public etc.); circulație; urbanism și patrimoniu istoric; poliția municipalǎ. În
afara regiilor autonome locale, pe lângǎ primǎria din Madrid mai funcționeazǎ societǎți anonime
cu capital exclusiv municipal, având ca obiective:
– gestiunea serviciilor de percepție pe cale exec itivǎ, a taxelor și a impozitelor, a contribuțiilor
cǎtre primǎrie;
– construcția și gestiunea piețelor centrale municipale;
– activitǎți economice și sociale;
– realizeazǎ studii, proiecte, gestionare în vederea dotǎrii orașului cu incinte expoziționale etc.
Germania . Sistemul administrativ din Germania asigură o largă autonomie locală, care rezultă
atât din structura federală a statului, cât și din existența colectivităților locale, ale căror resurse și
atribuții sunt mult mai mari decât în oricare alt stat al Uniunii Europene. Este de remarcat faptul
că federația angajează 13% din funcționarii publici, în timp ce landurile și comunele angajează
54% și, respectiv, 33% dintre aceștia. Bugetul federației asigură acoperirea a 48,5% din
cheltuie lile publice, în timp ce landurile și comunele realizează 33% și, respectiv, 18%.
Germania este divizată în 426 departamente, 117 municipalități și 16068 comune, a căror
autonomie este foarte mare. Conceptul de descentralizare în Germania se deosebește, în tr-un
mod particular, prin recunoașterea constituțională a domeniului propriu de acțiune al comunelor.
Cea mai mare parte dintre constituțiile landurilor precizează, în același timp, libertatea de
principiu recunoscută comunelor. Astfel, comunele sunt, în limitele lor teritoriale, singurele
responsabile și promotoare, în exclusivitate, al ansamblului administrației publice locale. Ele
îndeplinesc toate sarcinile publice, în măsura în care acestea nu au fost atribuite altor autorități,
prin intermediul unor dispoziții legale. Comunele îndeplinesc atât competențe obligatorii, cât și
facultative. Cele obligatorii se referă la: construcția și întreținerea școlilor, combaterea poluării,
aprovizionarea cu apă și energie, producerea și distribuția gazelor, acordare a de asistență

44
minerilor, etc. Atribuțiile facultative conțin: acordarea de ajutoare economice (concesiuni de
terenuri, credite pentru construcții industriale, comerciale etc.), construirea de abatoare, piețe en –
gros, porturi publice maritime sau interne, centre de transbordare. Anumite competențe sunt
exercitate în contul administrației statului federal: construcția de locuințe, poliție, pompieri.
Franța. Articolul 72 din Constituție garantează autonomia autorităților publice teritoriale supuse
supravegher ii statului. În acest stat, din 1970, a fost posibil să se înceapă o orientare către
descentralizare și desconcentrare, care și -au găsit expresia cea mai clară în reformele regionale și
municipale. Noi funcții au fost conferite municipalităților, în specia l în domeniul amenajării
orașelor, departamentelor, în domeniul administrației sociale și al sănătății publice și regiunilor:
planificarea regională și asistența economică. Municipalitățile, departamentele și regiunile au
fost constituite astfel încât să s e conformeze unui model uniform, care nu ține în mod invariabil
cont de delimitările reale geografice, electorale sau economice38.
Italia . În Italia organizarea administrației statului are o structură piramidală, în al cărei vârf se
află Guvernul și minis terele, autoritățile locale fiind subordonate ministerelor. Aici se întâlnește
organizarea administrativă pe trei nivele – comunal, provincial și regional, dispunând de o
bogată legislație recentă în materia autonomiei locale. El este, în mare parte, de in spirație
franceză, fiind un regim uniform la nivelul întregii țări. Pe lângă autoritățile locale sistemul de
administrație descentralizat cuprinde și serviciile publice, care au statut de persoane morale,
corpuri cu independență juridică, constituite sub d reptul public și cu diferite grade de putere de
autoguvernare.
Italia este statul cu „cea mai amplă descentralizare administrativă în serviciile dependente
de stat” [22, pag.118] , întrucât conform textului constituțional italian, Republica este bazată pe
principiile autonomiei administrative locale și pe maxima descentralizare a serviciilor puse la
dispoziție de către stat. De altfel, în literatura de specialitate, s -a arătat că din punct de vedere
politic, Republica Italiană poate fi descrisă ca un Stato delle autonomie, descentralizarea
teritorială asigurând autorităților locale drepturi extinse de autoguvernare.
În materie de organizare locală, provinciile și comunele sunt colectivități autonome, în
limitele principiilor fixate de legile generale ale rep ublicii care le determină funcțiile, provinciile
fiind împărțite în arondismente.
Colectivitatea teritorială locală de bază este comuna . Comuna este definită prin lege ca
fiind o instituție a comunității locale, care îi reprezintă interesele și îi promovează dezvoltarea.

45
Comunele își pot constitui circumscripții de descentralizare teritorială, dacă sunt comune
reședință de provincie sau au o populație mai mare de 100.000 de locuitori. Organizarea acestor
circumscripții se face prin statutul comunei, elaborat în condițiile legii. În calitate de
circumscripție de descentralizare a statului, îndeplinește atribuții ce revin acestuia, cele mai
evidente fiind în domeniile: organizării și desfășurării alegerilor, stării civile, recrutării și
încorporării, s tatisticii.
Comunele derulează servicii publice și exploatări cu caracter industrial și comercial, iar
provinciile au atribuții care se apropie de acelea ale departamentelor, intervenind cu o serie de
măsuri sanitare, de instrucție publică și de igienă.
Colectivitatea teritorială locală situată la primul nivel intermediar este provincia ,
considerată o instituție locală care reprezintă interesele și promovează dezvoltarea comunității
provinciale. Dintre atribuțiile caracteristice autonomiei locale, ce aparți n provinciei, menționăm:
adoptarea propriului regulame nt de organizare și funcționare, adoptarea bugetului propriu,
reglementarea organizării și funcționării serviciilor administrative proprii. Alte atribuții
importante ale provinciei sunt: planificarea ec onomică, amenajarea teritoriului provinciei,
anumite segmente ale protecției mediului; construirea și întreținerea drumurilor de interes
provincial, protecția civilă etc.
Provinciilor și comunelor li s -a recunoscut statutul juridic de colectivități teritor iale
locale, cu o autonomie limitată, atât ca sferă a competențelor, cât și datorită tutelei stricte, în anul
1934. Între anii 1945 -1963 sunt constituite cele 5 regiuni cu statut special de autonomie, în anul
1970, sunt constituite celelalte 15 regiuni, c u statut de autonomie obișnuit, cărora li se transferă,
între anii 1972 – 1977, o serie de atribuții, deținute până atunci de stat. În anul 1990, regiunilor li
se recunoaște dreptul de a -și adopta propriul Statut, care se aprobă prin legea Republicii. Prin
acesta, ele pot să -și stabilească propria organizare și funcționare, dar nu pot constitui alte organe
decât Consiliul regional, Comitetul executiv al regiunii și Președintele regiunii. De asemenea, ele
nu pot stabili sistemul electoral pentru aceste organ e.
Potrivit art. 129 din Constituția Italiei, atât provincia, cât și comuna sunt concepute
potrivit principiului dedublării funcționale, având în afară de calitatea de colectivități locale, cu
competență generală și calitatea de circumscripții de descentra lizare ale statului și ale regiunii.

46
După înlăturarea fascismului s -au impus regiunile . Regionalismul a câștigat mult teren de
la mare la Alpi, iar în Italia, dacă înainte de adoptarea Constituției a fost înlăturat prin dispoziții
speciale, odată cu adopta rea Constituției el a devenit regulă pe întreg teritoriul.
Spre deosebire de comune și provincii, regiunile sunt create pentru a organiza exercitarea
funcțiilor administrative la nivelul comunelor și provinciilor. Regiunile au puterea de a adopta
legi în a numite domenii stabilite de Constituție, însă statul având competență generală, legile
regionale nu pot contraveni celor statale, interesului regional sau intereselor altor regiuni. Ele au
deci puterea de a legifera, întrebuințând ca agent principal de exe cuție provinciile și comunele.
Regiunile sunt, de asemenea, competente să stabilească obiectivele generale ale programării
dezvoltării economico -sociale, fiind abilitate, pe această bază să repartizeze resursele necesare
pentru investițiile locale.
Prin re giuni s -a dorit instituirea unui regim federalist în Italia, instituindu -se o autonomie
de genul cantoanelor elvețiene, însă în realitate aceste regiuni nu sunt state membre în federație,
ci sunt limita maximă a unei descentralizări, o autonomie conciliabi lă cu sistemul statului unitar.
Regiunile au anumite puteri legislative în anumite domenii definite, în sensul că pot
decreta o legislație paralelă în regiunile obișnuite și legislație exclusivă pentru probleme
specifice în regiunile speciale.
Termenul "de scentralizare" înseamnă, în acest caz, că în afara atribuțiilor necesare pentru
rezolvarea problemelor locale, statul și regiunea pot să transfere colectivităților locale și alte
atribuții, pe care, dintr -un motiv sau altul, nu doresc să le exercite prin o rgane proprii. Provinciile
exercită atât atribuții specifice autonomiei locale, cât și atribuții transferate de stat și de regiune.
Pe o perioadă de mai mulți ani s -au făcut încercări de a reforma administrațiile regionale
și locale și de a le adapta la de zvoltările constituționale. O problemă aparte a fost pusă de
sistemul financiar de când toate autoritățile au la dispoziție numai venituri din impozite limitate
și obțin cea mai mare parte a veniturilor de la stat – aceasta reprezentând o limitare a autono miei
și descentralizării.
În fine, prin revizuirea constituțională din 2001, autonomia regiunilor se lărgește, iar
aplicarea principiului subsidiarității, pentru repartizarea competențelor între stat și regiune, este
prevăzută în mod expres. Astfel, potriv it noului conținut al art.118 din Constituția Italiei,
subsidiaritatea dobândește valoare de principiu constituțional sub două aspecte: nivelul superior
nu păstrează decât atribuțiile care nu pot fi realizate, într -un mod satisfăcător, de nivelul inferior;

47
autoritățile publice nu se ocupă decât de acțiunile care nu pot fi realizate, în mod satisfăcător, de
sectorul privat.
De asemenea, prin modificarea art.116 din Constituție se recunoaște bilingvismul în două regiuni
(Trentino – Alto Adige/Sudtirol și Vall e d'Aosta/ Vallee d'Aoste) și se recunoaște dreptul
regiunilor cu statut obișnuit de a accede la forme speciale de autonomie, stabilindu -se, totodată,
procedura de obținere și limitele acestei autonomii speciale. Se deschide astfel calea "nivelării"
statut elor de autonomie ale celor două categorii de regiuni. Tot prin revizuirea constituțională din
2001 se înlătură controlul preventiv asupra reglementărilor adoptate de regiune, care se exercita
de comisarul regional, în calitatea sa de reprezentant al Guver nului și se recunoaște autonomia
financiară a regiunilor. Actualmente regiunile italiene se bucură de o largă autonomie, aceasta
apreciindu -se că este un pas important spre federalism . [31 , pag. 121 ]

În Finlanda autonomia comunelor a fost recunoscută de legile din 1865 și 1873, fiind
apoi preluată de Constituția din 1919.
În 1976 legea privind autonomia locală va amplifica sfera competenței generale a
comunelor. Legea privind autonomia locală din 1995 va reglemen ta competența, drepturile și
obligațiile colectivităților locale, conform principiului subsidiarității. Actuala Constituția intrată
în vigoare în 2000 consacră autonomia comunelor și lasă pe seama legii reglementarea
subdiviziunilor administrative mai mari decât comuna.
În Finlanda nu exis ta o administrare guvernamentală exercitată direct la nivel region al, dar se
pot constitui federații municipale, ca urmare a relaț iilor puternice de coope rare. Astfel s -au
format federații de dimensiuni mari în special în domeniul sănătații și educației. Î n Finlanda
exista m ai mult de 400 astfel de federații municipale ș i aproximativ 460 de municipalități
divizate in două categorii: distri cte și oraș e.
Constituț ia prevede au toguvernarea pentru municipalități și garantează acestor a un grad
ridicat de independeță .
Municipalitățile colectează taxe ș i primesc un suport financiar consistent de la bugetul de
stat pentru a intreț ine structurile descentralizate ale statului. Principala responsabilitate a
municipalităț ilor este furnizarea servicilor publice către cetațeni în special în domeniile sănătății,
educației și asistenț ei sociale.

48
La acest nivel functionea ză Consiliul Municipal sau Gu vernul Municipal care reprezintă
autori tatea cu cele m ai mari competenț e decizionale. Acesta este format din 17 -85 de membri
aleși prin vot dire ct la fiecare patru ani in funcț ie de numarul locuitorilor municipiului.
Finlanda este divizată în aproximativ 450 de comune care se bucură de o autonomie
cosiderabi lă. Consiliile municipale sunt alese pentru un mandat de 4 ani. După aceeași procedură
ca și Parlamentul, urmând sistemul proporțional. Consiliul municipal desemnează autoritatea
executivă a comunei, comisia municipală , ca și diversele comitete municipal e. În aceste
organisme colective, partidele politice sunt reprezentate în funcție de ponderea lor în consiliu.
Agentul principal al comunei este directorul , numit pe viață, adică până la pensie, sau
dimpotrivă, pe perioada mandatului consiliului municipal.
Începând cu anul 1994, în Finlanda se regăsește o instituție publică la nivel
departamental, Regiunea de dezvoltare, care în timp, s -ar putea transforma în colectivitate
teritorială locală. Capacitatea sa juridică este restrânsă la politicile de dezvoltar e regională, la
planificarea regională și la repartizarea fondurilor ce provin de la bugetul de stat. Regiunea de
dezvoltare dispune de o structură deliberativă denumită Consiliu regional , alcătuită din membri
aleși din rândul consiliilor comunale, de cătr e acestea. Consiliu regional nu are însă un organ
executiv și nici administrație proprie, hotărârile sale fiind puse în executare de autoritățile și
serviciile administrative ale comunelor.
Autonomia locală –aspecte de drept comparat între România și Republica
Moldova

Autonomia locală poate fi definită atât din perspectivă istorică, cât și din perspectiva
dinamicii legislative ce a urmat anului 1990 . În lucrarea Autonomia locală în România se
evidențiază caracterul oscilant al legiuitorului Româ n în materia consacrării autonomiei locale,
care se situează între un sistem centralizat și unul descentralizat al administrației publice, între
reglementarea unui control de legalitate moderat al prefectului și un tip de control ce se
încadrează în ceea c e doctrina interbelică desemna prin tutelă administrativă. Autorul subliniază
deschiderea democratică pe care o presupune autonomia locală și totodată rolul pe care îl
îndeplinesc structurile europene în definirea acestui principiu, considerat ca făcând pa rte din
patrimoniul comun al tuturor democrațiilor care și -au dovedit perenitatea pe continentul nostru.
În acest sens, legiuitorul român s -a inspirat în definirea acestui principiu de organizare și

49
funcționare a administrației publice locale din legislați ile avansate ale statelor europene,
valorificând totodată și experiența națională din perioada interbelică. [40, pag. 123]
Lucrarea Corelația principiului autonomiei locale cu alte principii de drept afirmă faptul că
problematica conținutului și a sf erei de cuprindere a conceptului de autonomie locală nu a
constituit un obiectiv principal al doctrinei administrative și a practicii judiciare românești [41,
pag.5] .
Subsidiaritatea ca principiu politic de repartiție a competențelor între statele c omponente și
Uniunea Europeană este utilizată în dublu sens:
– ca argument ce sprijină competențele structurilor comunitare în detrimentul celor naționale;
– ca argument împotriva extinderii competențelor comunitare și localizării lor la nivel național
sau al comunităților regionale și locale . [41, p.30]
În plan juridic rolul subsidiarității este acela de a regla exercițiul competențelor instituțiilor și
nu acela de împărțire a competențelor între statele membre și Uniunea Europeană. Împărțirea
comp etențelor formează obiectul tratatelor .[41, pag. 31]
Subsidiaritatea ca principiu juridic de repartizare a competențelor între colectivitățile
teritoriale locale și stat se aplică în statele membre a Consiliului Europei în urma unor
recomandări a Comitetului de Miniștri a Consiliului Europei. [23, p. 164]
Perfecționarea organizării administrativ -teritoriale poate influența pozitiv și dezvoltarea
internă a autonomiei locale. Domeniile de referință sunt noile raporturi între autonomia locală și
suveranitatea statului, organizarea administrativ -teritorială și problema diversificării statutului
colectivităților teritoriale locale, precum, și dezvoltarea internă a autonomiei locale.
Relațiile dintre nivelurile local, național și regional european reprezintă una dintre problemele
care poate influe nța funcționalitatea sistemului administrației publice naționale, și anume
structurile administrației de stat specializate în relațiile cu nivelul local și internațional, edificarea
arhitecturii regionale europene complexe și poziția individului în fața „b locului public” complex,
constituit din nivelurile local, național și regional european.
Sunt autori care menționează că în noua ordine constituțională, imperativul devenirii
României ca stat de drept și democratic a generat și necesitatea regândirii și reconsiderării
vechiului sistem al administrației de stat, bazat pe principii de natură centralistă, în sensul
edificării unei administrații publice moderne și eficiente, apropiată de cetățeni, care să răspundă

50
la un nivel calitativ ridicat, cerințelor și necesităților colectivităților umane, pe care le
deservește. [33]
Pe coordonatele principiilor constituționale aplicabile administrației publice, atât în plan
structural -organizatoric, cât și cel material -funcțional, în virtutea principiului aut onomiei locale,
consacrat de Constituție, administrația publică locală a căpătat o nouă filozofie, dobândind o
identitate proprie și generând o configurație inedită în sistemul global al administrației publice
din România.
Autoritățile publice repreze ntative locale, prin natura lor juridică participă la exercitarea
puterii de stat, iar principiile constituționale ale autonomiei locale și descentralizării
administrative, în bază căror este organizată administrația publică locală, dezvoltă democrația,
coboară procesul decizional până la colectivitățile locale, le face să fie mai active, mai
responsabile privind rezultatele administrației domeniului public [42, p.17] .
În administrația publică locală din Republica Moldova a avut loc nenumăratele refo rme în
domeniul administrației publice locale care de fiecare dată au eșuat, nu au dat rezultatele dorite,
respectiv sau ciocnit de diverși factori de ordin obiectiv cât subiectiv. Constituția Republicii
Moldova prin art.109 stabilește principiile pe care se întemeiază administrația publică în unitățile
administrativ -teritoriale, iar legislația din domeniu dezvoltă aceste principii constituționale.
Realitatea, însă, demonstrează că de la textul scris la realizarea în practică este distanță foarte
lungă. Ex periența Republicii Moldova a demonstrat, că aceste principii pentru administrația
publică locală au mai mult un caracter decorativ, deoarece autoritățile publice locale niciodată nu
au beneficiat de independență în administrarea domeniului local, nu au be neficiat de autonomie
financiară, de dreptul de a -și stabili de sine stătător de personal necesar pentru realizarea
intereselor comunității.
Realizarea autonomiei locale este unul din obiectivele esențiale ale reformei administrative
în România și Republica Moldova. Atingerea acestui obiectiv este dependentă de o serie de
factori de natură politică, legislativă, economică și socială, de realizarea unor modificări
structurale în administrația publică și, mai ales, de schimbarea comportamentului funcț ionarului
public în realizarea noilor sarcini care revin serviciilor publice.
Autonomia locală reprezintă un principiu și un mod de organizare a administrației
colectivităților locale, care nu poate fi implementat fără restructurarea întregului sist em al
administrației publice. Pentru realizarea acestei restructurări sunt necesare, în primul rând,

51
măsuri legislative care să o consacre, modificări de comportament și de mentalități ale agenților
care le pun în aplicare, toate fiind bazate pe cunoaștere a și interpretarea corectă a sistemului și a
rolurilor care revin agenților administrativi [ 29, pag.193] .
În decursul ultimelor două decenii, Romania a făcut pași importanți în planul asigurării
autonomiei locale și descentralizării, dar procesul de implementare a acestei politici a întâmpinat
multe probleme din cauza inexistentei unei strategii naționale a descentralizării. În cadrul acestui
proces s -au identificat trei cicluri:
(1) În primul ciclu (1991 -1994) au fost inițiate schimbări i mportante în structura și
finanțarea autorităților publice locale, care au inclus și introducerea sistemului de taxe și
impozite locale.
(2) În ciclul al doilea al politicii de reforma (1998 -2000) s -au făcut noi pași pentru
realizarea descentr alizării administrative și financiare. În acest sens, pe baza noii legislații
privind finanțele publice locale, a crescut nu numai partea din PIB destinată bugetelor locale, dar
și proporția corespunzătoare a cheltuielilor locale din totalul cheltuielilor publice (între 1998 –
2001 procentul din PIB a crescut de la 3,6 la 6,5% și cheltuielile locale au crescut de la 14,4 la
26,6%).
(3) În timpul celui de -al treilea ciclu (2001 – până în prezent), prin noile legi adoptate, s –
au stabilit noi regul i pentru anumite funcții ale autorităților publice locale, în special privind
serviciile publice. În intervalul 1991 -2003 au existat tendințe de centralizare și de
descentralizare. Astfel, câteva prevederi legale noi au întărit controlul autorităților publ ice
centrale asupra funcțiilor autorităților publice locale, în timp ce altele au acționa t în direcția
descentralizării [ 48, pag.5].
Pornind din 1991, anul în care s -a adoptat Legea Republicii Moldova nr. 635 -XII din 10
iulie 1991 cu privire la baz ele autoadministrării locale și până în prezent nu s -a găsit o soluție
eficientă privind organizarea administrativă a teritoriului. În toată această perioadă au fost
depuse numeroase eforturi de reformare a sistemului administrației publice locală, însă ac este
eforturi au fost diminuate de lipsa unei viziuni strategice clare asupra obiectivelor pe termen
lung, instabilitatea politică și administrativă a administrației centrale și situației economice
precare a comunităților teritoriale. În sistemul administr ației publice locale în Republica
Moldova există un deficit de reușite pe terenul descentralizării administrative. Această situație se
referă în principal la dezechilibrul existent între resursele disponibile la nivel local și funcțiile

52
stipulate prin lege autorităților publice locale. Acest dezechilibru a servit mult timp drept un
argument puternic în favoarea unei centralizări pe verticală a deciziilor care se iau la nivelul
autorităților publice locale , ceea ce a inhibat inițiativa locală și a compromis încrederea
cetățeanului în autoritatea publică. Mult timp s -a considerat că acest control impus de sus îl va
face mai ascultător pe funcționarul public local, și va spori prin urmare eficiența acțiunilor sale .
[20]
Un motiv esențial al acestei situații se explică și prin lipsa unui mecanism efectiv de
descentralizare administrativă și financiară, abordarea formalistă a unor principii constituționale,
și politicile de centralizare care au prevalat ori de câte ori Parlamentul Republicii Moldova a
inițiat reforme în domeniul administrației publice locale.
Astfel, se identifică cel puțin 4 etape distincte care au definit agenda de interes legislativ
față de domeniul administrării publice locale: (1) 1991 – 1994; (2) 1994 -1998; (3) 1998 -2003; (4)
2003 – până în prezent. Încercările de a reforma administrația publică locală nu a reprezentat o
prioritate, pentru că metodele centraliste au prevalat în gestionarea sistemului bugetar, în
privatizarea și furnizarea de servicii publice, iar schimbările aștepta te au fost mult prea lente și
fragmentate [40, p.16] . Este important de a menționa că aceste etape de reformă sunt strâns
legate și de „culoarea politică” al organul reprezentativ suprem al poporului Republicii Moldova.
Odată cu pășirea Republicii Moldova pe cale reformelor democratice, s -a impus și o reformă în
administrația publică. Această reformă a fost condiționată de necesitatea schimbării structurii
administrației publice, de rolul, funcțiile și criteriile noi pe care trebuie să le aibă atât
administ rația publică centrală, cât și administrația publică locală . [24, pag.69]
Având în vedere importanța deosebită pe care o au autoritățile administrației publice locale
în administrarea treburilor publice, dată fiind necesitatea realizării principiilo r constituționale
privind autonomia locală, în scopul antrenării maselor largi ale populației în activități publice
prin Decretul Președintelui Republicii Moldova nr. 2044 din 15 octombrie 2004 anul 2005 a fost
declarat anul Colectivităților Locale din Rep ublica Moldova. [12] Conform Decretului Guvernul
trebuie să aprobe Programul Național de acțiuni pentru desfășurarea Anului Colectivităților
Locale din Republica Moldova orientat spre dezvoltarea social -economică a localităților din țară,
consolidarea baz ei lor tehnico -materiale, intensificarea activității obștești a populației și
soluționarea altor probleme de importanță vitală la nivel local și să stabilească sursele de
finanțare a acțiunilor desfășurate în cadrul Anului Colectivităților Locale din Repub lica Moldova

53
și va întreprinde măsurile necesare pentru realizarea lor. Menționăm, că accentul principal a fost
pus pe sursele financiare locale, fapt care în condițiile bugetelor austere nu a permis acțiuni de
consolidare a infrastructurii colectivitățilo r locale.
La 30 decembrie 2005 Guvernul Republicii Moldova prin Hotărârea nr.1402 a aprobat
Strategia de reformă a administrației publice centrale . Tranziția la economia de piață,
destrămarea fostului sistem administrativ și alte fenomene care au deru lat o dată cu obținerea
independenței Moldova sunt procese care afectează diverse domenii de activitate ale societății.
Funcționarea statului de drept, edificarea societății civile, aplicarea mecanismelor de piață în
condițiile unei crize structurale de am ploare, care a însoțit consolidarea independenței, constituie
doar unele din aspectele problemei abordate. [14] În condițiile actuale, reevaluarea rolului
autorităților administrației publice în raport cu societatea și reforma administrației publice
centra le reprezintă elementul -cheie ce ține de democratizarea țării și sporirea aspirațiilor de
integrare europeană. Prin urmare, realizarea reformei în cauză este o prioritate majoră pentru
Guvernul Republicii Moldova, prin care administrația publică centrală d in țară ar corespunde
standardelor europene, ar contribui la satisfacerea necesităților societății, inclusiv la ridicarea
nivelului de trai al cetățenilor, caracterizându -se prin transparență, predictibilitate,
responsabilitate și eficiență. Rigorile timpu lui impun efectuarea unei reforme profunde, bazate pe
analiza minuțioasă a situației curente, a cărei reușită depinde nu numai de voința politică a
Guvernului, dar necesită un efort multidimensional al întregii societăți.
Strategia de reformă a ad ministrației publice centrale are drept scop identificarea măsurilor
pentru asigurarea modernizării administrației publice centrale în baza reorganizării ministerelor,
altor autorități administrative centrale, inclusiv organe și instituții administrative a utonome,
optimizării procesului decizional, îmbunătățirii managementului resurselor umane și al finanțelor
publice.
În scopul asigurării conformității legislației Republicii Moldova cu principiile și criteriile
Consiliului Europei, fixate în Rezoluț ia și Recomandările Comisiei pentru respectarea
obligațiilor și angajamentelor statelor membre ale Consiliului Europei, adoptate de Adunarea
Parlamentară a Consiliului Europei la 4 octombrie 2005, la Strasbourg, Parlamentul Republicii
Moldova prin hotărâre a nr. 69 din 30.03.2006 a constituit Comisia specială pentru elaborarea
proiectelor de acte legislative privind consolidarea autonomiei locale . [15] În cadrul comisiei au
fost elaborate și propuse Parlamentului Republicii Moldova spre adoptare proiectele d e legi

54
precum: Legea privind descentralizarea administrativă (nr. 435 -XVI din 28 decembrie 2008) ,
Legea privind administrația publică locală in redacție Hotărârea Parlamentului Republicii
Moldova cu privire la constituirea Comisiei speciale pentru elabora rea proiectelor de acte
legislative privind consolidarea autonomiei locale, nr. 69 din 30.03.2006, Monitorul Oficial al
Republicii Moldova nr. 55 -58/229 din 07.04.2006. [9] Legea Republicii Moldova privind
descentralizarea administrativă, nr. 435 -XVI din 2 8.12.2006, Monitorul Oficial al Republicii
Moldova nr. 29 -31/91 din 02.03.2007. 17 nouă (nr. 436 -XVI din 28 decembrie 2006) [3] Legea
privind dezvoltarea regională (nr. 436 -XVI din 28 decembrie 2006 ).[16]
În scopul asigurării continuității procesului de descentralizare și modernizare a sistemului de
administrație publică, de consolidare a autonomiei locale, în conformitate cu prevederile art.109
alin.(1) și alin.(2) din Constituția Republicii Moldova, ale Legii nr.435 -XVI din 28 decembrie
2006 privind descentralizarea administrativă, ale Cartei Europene “Exercițiul autonom al puterii
locale”, ale rezoluțiilor și recomandărilor Consiliului Europei adresate autorităților Republicii
Moldova, Parlamentul R epublicii Moldova prin hotărârea nr. 89 din 20.05.2006 a constituit
Comisia specială pentru modificarea, și completarea cadrului legislativ privind procesul de
descentralizare și de consolidare a autonomiei locale . [15]
Astfel, Comisia specială în terme n de 6 luni:
– va examina legislația privind descentralizarea administrativă și financiară, privind autonomia
locală și va propune proiecte de acte legislative conforme art.109 alin.(1) și alin.(2) din
Constituție în vederea asigurării procesului de desce ntralizare și de consolidare a autonomiei
locale;
– va analiza legislația în vigoare referitoare la activitatea autorităților administrației publice
locale de nivelurile întâi și al doilea și va propune modificarea acestei legislații în conformitate
cu pr evederile art.109 alin.(1) și alin.(2) din Constituție, ale Legii nr.435 -XVI din 28 decembrie
2006 privind descentralizarea administrativă și ale Legii nr.436 -XVI din 28 decembrie 2006
privind administrația publică locală;
– va exercita controlul parlamen tar asupra respectării și realizării prevederilor legislației în
vigoare privind procesul de descentralizare și de consolidare a autonomiei locale.
Procesul de reformă a administrației publice, fiind prin natura sa un act politic și juridic cu
impli cații sociale deosebite, nu este și nu poate fi un proces unilateral, un act de bunăvoință a
statului sau numai al unei puteri derivate din acest stat. Într -un stat democratic, procesul de

55
reformă este și trebuie să fie un proces continuu, mediatizat prin mijloacele de informare în
masă, astfel încât să se găsească permanent sub observația membrilor societății . [35, p.16]
Problema esențială cu care se confruntă reforma administrației publice rămâne încă receptarea
corectă a structurii administrației p ublice, a rolului, funcțiilor și atribuțiilor componentelor
acesteia și, mai ales, a raporturilor care se stabilesc între administrație și beneficiarii serviciilor
publice pe care aceasta le prestează. Practic ne găsim în fața unor erori de interpretare a
Constituției și a legislației, care întrețin concepții anacronice, care vehiculează concepte
neadecvate literei și spiritului normei de drept, mistifică standardele spre care trebuie să tindă
administrația publică, rolul și funcțiile sale [29, p.193] . În continuare ne vom referi la aceste
erori:
O primă eroare o constituie așezarea semnului de egalitate între puterea executivă și
administrația publică. Această eroare este determinată de preluarea tale quale a concepției
interbelice privitoare la put erea executivă, în a cărei cuprindere intrau toate autoritățile
administrative de la rege și până la primar. Între timp, concepția asupra administrației publice s -a
modificat esențial în toate statele europene, în sensul că puterea executivă este redusă la șeful
statului și Guvern, sub conducerea acesteia desfășurându -și activitatea administrația publică,
înțeleasă ca un corp distinct de funcționari publici care realizează servicii publice în folosul
întregii colectivități naționale sau al colectivităților locale . [29, p.193]
O a doua eroare are în vedere neglijarea distincției dintre administrația de stat și
administrația publică locală. În felul acesta, autoritățile care funcționează în unitățile
administrativ -teritoriale sunt tratate ca autorități ale administrației l ocale, fără a se face distincție
clară între serviciile publice ale ministerelor, ale celorlalte autorități ale administrației publice
centrale de stat și autoritățile administrației publice locale, care sunt reprezentantele
colectivităților locale. Aceast ă eroare este susținută de faptul că unitățile administrativ -teritoriale
în care funcționează servicii publice desconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte autorități ale
administrației publice centrale, coincid cu colectivitățile locale, cărora le su nt aplicabile regulile
autonomiei locale [29,pag.193] În Constituția României, modificată și completată la art.120
alin.(1) a fost introdus principiul desconcentrării serviciilor publice [19, p.16] .
O a treia eroare, care decurge din prima, se regăse ște în tratarea autorităților administrației
locale ca autorități ale puterii executive, ceea ce duce la concluzia că între administrația de stat și
administrația locală nu există nici o deosebire, prima integrând -o pe cea de a doua. O asemenea

56
soluție nu numai că este neconstituțională, dar respinge de la bun început 19 aplicarea
principiului autonomiei locale în organizarea și funcționarea serviciilor publice locale .
În art.6 din Legea României nr. 215/2001 administrației publice locale se prevede că
„raporturile dintre autoritățile administrației publice locale din comune, orașe și municipii și
autoritățile administrației publice de la nivel județean se bazează pe principiile autonomiei,
legalității, responsabilității, cooperării și solidarității în r ezolvarea problemelor întregului județ.
În relațiile dintre autoritățile administrației publice locale și consiliul județean, pe de o parte,
precum și între consiliul local și primar, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare”
Reglementări simil are sunt și în art.6 din Legea Republicii Moldova nr. 436 -XVI din 28
decembrie 2006 privind administrația publică locală, că „raporturile dintre autoritățile publice
centrale și cele locale au la bază principiile autonomiei, legalității, transparenței și c olaborării în
rezolvarea problemelor comune. Între autoritățile centrale și cele locale, între autoritățile publice
de nivelul întâi și cele de nivelul al doilea nu există raporturi de subordonare, cu excepția
cazurilor prevăzute de lege.” [3]
De-facto până în prezent în relațiile între administrația de stat și administrația publică locală
s-au păstrat tendințe de centralism, de subordonare ierarhică, inclusiv, și imixtiunea
administrației de stat în activitatea autorităților publice locale.
O a patra eroare are în vedere conceperea administrației publice pe ideea exclusivă de organ
de stat care are rolul de a pune în executare legea, recurgând atunci când este necesar la forța de
constrângere a statului. Această ultimă aprehensiune asupra adminis trației publice rămâne
tributară regimului totalitar, în concepția căruia administrația de stat era atotcuprinzătoare și
actele sale erau executorii din oficiu, în toate cazurile, fără a se admite practic posibilitatea
controlului judecătoresc asupra acest ora. Reglementările juridice în materie exclud, în principiu,
atotputernicia administrației publice, o transformă din forță supraordonată cetățenilor în serviciu
public pus la dispoziția acestora pentru realizarea acelor trebuințe care nu pot fi satisfăcut e de
particulari sau a căror satisfacere de către particulari ar depăși posibilitățile cetățenilor de a achita
costul acestora [29,p.194]
Cu toate că aceste erori au fost menționate mai mult de un deceniu, considerăm că aceste
erori sunt si acum ac tuale pentru reforma sistemului administrației publice la general, și
administrației publice locale, în special, în scopul asigurării și protecției reale a autonomiei
locale din România și Republica Moldova.

57

BIBLIOGRAFIE
Izvoare normative
1. Соnstituțiа Rерubliсii Mоldоvа din 29 iuliе 1994. În: Mоnitоrul Оfiсiаl аl Rерubliсii
Mоldоvа, nr.1 din 12 аugust 1994
2. Carta Europeană pentru Autonomie Locală, adoptat ă la Strassbourg, 15 oct.1985
3. Legea nr.463 din 28.12.2006 privind administrația publică l ocală , publicată în MO nr.
32-35 din 09.03.2007.
4. Convenția cadru pentru protecția minorităților naționale, adoptată la Strasbourg la 1
februarie 1995, ratificată de Republica Moldova prin Hotărîrea Parlamentului nr.1001 –
XIII din 22.10.96
5. Convenția europea nă a Drepturilor omului, privind drepturile minorităților naționale.

58
6. Rezoluția nr. 1334/2003 a Adunării Parlamentare a Consiliului Europei privind
experiențele pozitive ale regiunilor autonome
7. Hotărîrea Parlamentului nr.1253 -XIII din 16.07.97 cu privire la ratificarea Cărții
Europene.
8. Declarația universală cu privire la autonomia locală, adoptată la cel de -al 27 -lea Congres
Mondial al Uniunii Internaționale a Autorităților Locale, Rio de Janeiro, 1985.
9. Legea privind descentralizarea administrativă nr. 435 din 28.12.2006, Monitorul Oficial
al Republicii Moldova nr. 29 -31 din 02.03.2007.
10. Carta Europeană „Exercițiul autonom al puterii locale”, Strasbourg, 1995
11. Decizia Tribunalului Constituțional din 28 iulie 1981 stabilește că „autonomia locală
trebuie înț eleasă ca fiind dreptul comunității locale de a participa prin intermediul
organelor proprii la definirea și la administrarea afacerilor care o privesc, reglându -și
intensitatea acțiunii în funcție de raportul interes local și interes supra -local”. Rezultă că
autorităților administrației publice locale le este recunoscută competența administrativă
generală.
12. Decret privind declararea anului 2005 Anul Colectivităților Locale din Republica
Moldova, nr.2044 -III din 15.10.2004, Monitorul Oficial al Republicii Mo ldova nr.189 –
192/870 din 22.10.2004
13. Codul Electoral al Republicii Moldova 2010 .
14. Hotărârea Guvernului Republicii Moldova cu privire la aprobarea Strategiei de reformă a
administrației publice centrale în Republica Moldova, nr. 1402 din 30.12.2005, Monitoru l
Oficial al Republicii Moldova nr.1 -4/9 din 06.01.2006
15. Hotărârea Parlamentului Republicii Moldova cu privire la constituirea Comisiei speciale
pentru elaborarea proiectelor de acte legislative privind consolidarea autonomiei locale,
nr. 69 din 30.03.2006, Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 55 -58/229 din
07.04.2006
16. Legea Republicii Moldova privind dezvoltarea regională în Republica Moldova, nr. 438 –
XVI din 28.12.2006, Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 21 -24/68 din
16.02.2007
17. Hotărârea Pa rlamentului Republicii Moldova cu privire la constituirea Comisiei speciale
pentru modificarea, și completarea cadrului legislativ privind procesul de descentralizare

59
și de consolidare a autonomiei locale, nr. 89 din 20.05.2010, Monitorul Oficial al
Republ icii Moldova nr.94 -97 din 283 din 11.06.2010.
18. Carta europeană a autonomiei locale. Raport explicativ din 21 noiembrie 2001, Monitorul
Oficial al Republicii Moldova nr.141 -143/341 din 22.11.2001

Mоnоgrаfiilе, аrtiсоlеlе dе sресiаlitаtе
19. Bratu Daniel Dumitru, Aspecte juridico – administrative ale autonomiei locale în Europa
,București: Editura Universtară, 2013
20. Ciobanu, 2006
21. Corneliu Manda, Drept administrativ. Tratat elementar, Editura Lumina Lex, Bucuresti,
2007
22. Dana Apostol -Tofan – Instituții administrative europene, Ed. C.H. Beck, București, 2006,
pag 118
23. Debbasch Charles, Science Administrative. Administration publique, Dalloz, Paris, 1976,
24. Deliu T, Ghidul alesului local. Chișinău: Editura Academiei de Administrare Publică,
2011
25. Diaconu, 1998.
26. Dicționarul explicative al limbii române, Editura Academiei Republicii Socialiste
România, 1984, p.64.
27. Dragos Chilea, Drept administrativ. Suport de curs pentru studenti, 2010, www.apubb.ro
/ cadre didactice / dacian dragos /materiale cursuri
28. Ernest Lupan, Introducere în dreptul civil, Editura Agronaut , Cluj –Napoca , 1999.
29. Ioan Vida, Puterea executivă și administrația publică, Regia Autonomă „Monitorul
Oficial“, București, 1994
30. Ion Deleanu, Drept constituțional și instituții publice, Editura Europa Nova, București,
1996.
31. Liviu Coman -Kund – Administrația publică de nivel intermediar în dreptul comparat și în
dreptul românesc, Ed. Didactică și pedagogică, București, 2005, pag. 121
32. Liviu Plop , Dreptul civil , Editura . Fundației “ Chemarea “, Ia și , 1994
33. Manda C. și Manda C. C. Știința administrației, curs universitar. Ediția a 3 -a, revăzută și
adăugită. București: Editura Universul Juridic, 2008.

60
34. Marin P reda, B. Vasilescu, Drept administrativ. Partea specială ,Editura Lumina Lex,
București, 2007
35. Metode administrative moderne, 2002
36. Mihaela Onofrei, Sisteme administrative europene comparate, Iași, 2005
37. Neacșu Dănuț ,Aspecte juridico – administrative ale autonomiei locale în Europa
,București: Editura Universtară, 2013
38. Orlov Maria, Negru Bor is, Cune țchi Tatiana, Cojocaru Eugenia, Que vadis
Moldova ?Administra ția publică, Editura TACIS, Chișinău , 2013
39. Pierre Pactet, Institutions politiques, Droit constitutionnel , 2014
40. Popa V., Furdui V. Raport general privind situația autonomiei locale în Republica
Moldova. Chișinău: Editura I.D.I.S. „Viitorul”, 2006.
41. Popa VAutoritățile publice ale Republicii Moldova. Compendium
privind structura, organizarea și funcționarea lor. Chișinău: Editura „Tish,” 2004.
42. Popescu Corneliu -Liviu. Autonomia locală și int egrarea europeană. București: Editura
AII Beck, 1999
43. Ștefan Cristian Ionescu ,Principii fundamentale ale democrației constituționale , Editura
"LUMINA LEX", 1997;
44. Tudor Drăganu , Drept constitutional și instituții politice, Tratat elementar, Volumul II,
București, Editura Lumina Lex, 1998
45. Tudor Drăganu Cîteva considerații privitoare la problema drepturilor colective ale
minorităților naționale în Revista Drepturile Omului , nr 18, 2000,
46. Tudor Pascaneanu ,Autonom locala in RM conform Constituției din 1994 și a legilor în
vigoare , cluj -napoca.
47. Victor Popa, Igor Munteanu, Victor Mocanu “De la centralism spre descentralizare
Editura Cartier Chișinău 2012
48. V.I.Prisacaru, Contencios Administrativ Român, Editura ALL Beck, București , 1998

Site–ografie
49. http://w ww.hr.un.md/news/226/)