Teoria Generala a Controlului Administratiei Publice

CAPITOLUL I

În sens larg, controlul este un element important al actului de conducere socială care urmează, în mod firesc, celui de aplicare a deciziei, indiferent de natura acesteia – politică, economică, administrativă etc.

Lato sensu, noțiunea de control evocă o activitate de verificare a conformității unei anumite activiățti (pentru dreptul administrativ se are în vedere administrația publică) cu anumite valori, de regulă cele consacrate în normele de drept.

„Controlul reprezintă un barometru care indică modul în care actionează cel chemat să aplice decizia , precum și gradul în care decizia corespunde scopului pentru care a fost emisă .” (D.Apostol Tofan, op.cit., p.266)

Oricare ar fi forma de control și oricare ar fi autorul controlului, după modelul doctrinei franceze, în doctrina sunt precizate trei elemente principale ale acestuia și anume: baza de referință a controlului, obiectul controlului și operațiunile de control propriu- zise.

Formele controlului administrației publice

Constituția actuala conține mai multe dispoziții din conținutul cărora pot fi identificate mai multe forme de control exercitat asupra administrației publice:

1. În funcție de organul care exercită controlul, identificăm:

a) Un control parlamentar care, la rândul lui, poate fi tradițional (exercitat de Parlament în mod direct, prin mijloacele puse la dispoziție de legea fundamentală) sau modern (exercitat de autoritățile publice distincte de Parlament, dar supuse obligației de a prezenta anual rapoarte acestuia – ex. Avocatul Poporului, Curtea de Conturi). Controlul parlamentar tradițional se concretizează la rândul său în obligația Guvernului și acelorlalte organe ale administrației publice de a prezenta informații și documente acestuia potrivit art.111 din Constituție, în adresarea Guvernului de întrebări, interpelări și moțiuni simple potrivit art.112 din Constituție, în dezbaterea rapoartelor și declarațiilor prim – ministrului potrivit art.107 alin1 din Constituție.

b) Controlul exercitat de autorități ale administrației publice, denumit generic, control administrativ. „Controlul administrativ poate fi caracterizat ca reprezentând controlul înfăptuit de administrația publică, în conformitate cu legea, asupra propriei activități.” (R.N. Petrescu, op.cit., 2004,p.350). Controlul administrativ poate fi un control intern, atunci când este realizat de persoane, compartimente din interiorul organului administrativ controlat sau extern, atunci când este exercitat de organe sau funcționari din afara autorităților controlate. Controlul intern presupune existența a două subiecte: cel care controlează (subiectul activ) și cel controlat (subiectul pasiv). Din punct de vedere al modului în care intervine, controlul administrativ poate fi relizat la cererea organului administrativ, la sesizarea unui alt subiect de drept sau din oficiu.

La rândul sau, controlul extern poate fi un control ierarhic, un control de supraveghere generală, un control de tutelă administrativă sau un control specializat.

Controlul ierarhic se exercită de autoritățile ierarhic superioare asupra celor inferioare, în baza raportului de subordonare dintre ele, ori de câte ori este nevoie, fără a fi necesar să fie prevăzut în vreun text de lege. În cazul autorităților administrației publice locale, nu poate exista un astfel de control, întrucât acestea se bazează pe principiul autonomiei locale, ca efect al descentralizarii administrative.

Controlul ierarhic poate fi efectuat din oficiu, acest gen de control reprezentând un element component al activității de conducere exercitată de superior aupra inferiorului sau la cererea unei persoane fizice sau juridice, situație în care controlul se numește recurs ierarhic.

Între controlul administrativ ierarhic și recursul ierarhic există un raport de la gen la specie. Orice recurs ierarhic este și o formă de realizare a controlului administrativ ierarhic, dar nu orice formă de exercitare a controlului administrativ ierarhic este și un recurs ierarhic.

În raport cu autoritatea administrativă căreia i se adresează recursul administrativ, vom distinge între un recurs grațios, introdus la autoritatea de la care emană actul administrativ și un recurs ierarhic, ce poate fi introdus la autoritatea ierarhic superioară, în cazul existenței unei asemenea autorități.

c) un control judecatoresc asupra administrației publice – forma cea mai importantă de control, denumită tradițional contenciosul administrativ. Fundamentul constituțional al instituției contenciosului administrativ se regăsește în principal în art.52 din Constituția republicată, privitor la dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică, art.21 privitor la accesul liber la justiție și desigur Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ.

d) un control exercitat de alte autorități publice decât cele care realizează prerogativele celor trei clasice puteri în stat. În aceasta categorie includem controlul exercitat de Curtea Constituțională asupra ordonanțelor de Guvern, care este un control de natură contencioasă, de Avocatul Poporului, care exercită un control necontencios.

e) un control politic, a carui legitimitate se află în misiunea administrației, aceea de a pune în aplicare decizia politică.” Într-un stat cu adevărat de drept și democratic, administrația este brațul puterii politice, singurul capabil să definească interesul general a cărui realizare în practică este asigurată de administrația publică”.

2. În functie de obiectivul urmarit:

a. control general care urmarește verificarea întregii activități a organului din punct de vedere al legalitatii și oportunității.

b. control de specialitate care vizează anumite segmente din activitatea organului controlat (de exemplu, verificarea actelor de stare civilă).

În funcție de natura juridică și subordonarea organelor de control, controlul specializat poate fi exercitat de : a) inspecții de stat din cadrul ministerelor, altor organe centrale de specialitate sau autorităților locale autonome; b) autorități administrative cu caracter jurisdicțional, în condițiile prevăzute de lege; c)autorități special constituite cu atribute de control, ca de exemplu, Curtea de Conturi, Garda Financiară.

Controlul specializat este exercitat de anumite persoane sau compartimente față de care cel controlat nu se află în raport de subordonare ierarhică.

Controlul specializat se realizează în cazurile expres prevazute de lege, în condițiile stabilite de aceasta și se limitează la aspectele care se încadrează în specificul activității organului de control.

3. Din punct de vedere al procedurii aplicabile:

a. control jurisdicțional de natură contencioasă (controlul judecatoresc al Curtii Constituționale).

b. control nejurisdicțional de natură necontencioasă (parlamentar tradițional, control administrativ intern și extern, control exercitat prin autorități ale administrației publice de specialitate).

Jurisdicția administrativă si actele administrative jurisdicționale

Termenul jurisdicție provine din latinescul “juris dictio” = ”spun dreptul”. Într-o accepțiune lato sensu el poate fi definit ca o activitate de soluționare a unor litigii apărute în viața publică sau privată după o procedură asemanatoare celei judecătorești și în urma căreia se dă o hotărâre motivată.

În tendința de a realiza o clasificare, pot fi identificate mai multe tipuri de jurisdicție:

a. Jurisdicție constituțională înfăptuită de Curtea Constituțională, instituție reglementată în Titlul 5 al Constituției și Legea nr.47/1992, legea ei organică, potrivit căreia Curtea este calificată drept singura autoritate de jurisdicție constituțională din România.

b. Jurisdicție judiciară (justiția) potrivit art. 126 din Constituție se înfăptuiește de Înalta Curte de Casație și Justiție și de celelalte instanțe judecătorești stabilite de lege (judecătorii, tribunale, curți de apel).

c. Jurisdicție administrativă care reprezintă activitatea de soluționare a unui litigiu apărut în sfera administrației active după norme procedurale specifice procedurii judecătorești bazate pe contradictorialitate, independența organului care soluționează litigiul și-n urma căruia rezultă un act administrativ cu caracter jurisdicțional.

Revizuirea Constituției din 2003 a adus importante schimbări și sub acest aspect. Pe de o parte, a prevăzut caracterul facultativ și gratuit al jurisdicțiilor speciale administrative, iar pe de altă parte a înlăturat atribuțiile jurisdicționale ale Curtii de Conturi, urmând ca litigiile rezultate din activitatea acesteia să fie soluționate de instanțele judecătorești specializate.

În ceea ce privește rolul jurisdicțiilor administrative, acesta este de a descongestiona instanțele judecătorești , astfel încât se justifică intervenția lor numai dacă litigiul poate incontestabil să fie soluționat pe această cale, dreptul invocat fiind evident, nu ca o modalitate de prelungire a judecării cauzei, ceea ce este contrar judecarii pricinii într-un termen rezonabil. În acest scop, gratuitatea constituie un mijloc de încurajare pentru a recurge la asemenea proceduri.

Sintagma „jurisdicții speciale administrative” are în vedere acele activități de soluționare a litigiilor care se desfășoară în fața unui organ administrativ – jurisdicțional prin emiterea unui act administrativ jurisdicțional . Nu intră în această categorie, după opinia autoarei, recursurile prealabile și ierarhice, cerute de unele acte normative drept condiții pentru introducerea unei acțiuni în justiție, recursuri care nu presupun contradictorialitatea, soluționându-se pe baza unor reguli ale procedurii administrative necontencioase.

Activitatea autorităților administrației publice investite cu atribuții administrativ-jurisdicționale se finalizează cu emiterea unor acte administrativ-jurisdicționale, care reprezintă în esență soluțiile date în cazul unei acțiuni contencioase (conflictuale) apărute între o autoritate a administrației publice, pe de o parte și o altă persoană fizică sau juridică de drept public sau de drept privat, de cealaltă parte.

Astfel, spre deosebire de contenciosul administrativ, în sens restrâns, activitatea administrativ–jurisdicțională se caracterizează prin soluționarea unui conflict la nivelul administrației active, de către structuri specializate în acest scop, dispunând de atribuții administrativ-jurisdicționale.

Articolul 2 alin.1 lit.d din Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ definește actul administrativ –jurisdicțional ca fiind actul emis de o autoritate administrativă cu atribuții jurisdicționale în soluționarea unui conflict, după o procedură bazată pe contradictorialitate și cu asigurarea dreptului la apărare.

În opinia autoarei Verginia Vedinaș,”actul administrativ jurisdicțional este acel act administrativ tipic emis de un organ al administrației publice învestit prin lege cu atribuții jurisdicționale, prin care se soluționează cu putere de adevăr legal un litigiu din sfera administrației active, după principii specifice procedurii judiciare.”

Pot fi desprinse următoarele trăsături ale actului administrativ jurisdicțional:

a. este un act administrativ tipic din punct de vedere al organului de la care emană, care este un organ administrativ, investit însă cu atribuții jurisdicționale.

b. Soluționând un anumit litigiu are caracter de act administrativ individual, el produce efecte, ca și sentințele judecătorești “inter partes litigantes” (intre părțile aflate în litigiu).

c. litigiul se soluționează cu forța de adevăr legal, în acest mod apropiindu-se de sentințele pronunțate de instanțele judecătorești.

d. este exceptat de la principiul revocabilității actelor administrative, el bucurându-se de stabilitate juridică mai mare, fără a avea însă autoritatea unui lucru judecat a sentințelor judecătorești.

e. procedura după care se eliberează este similară procedurii judiciare, în ea se regăsesc principii comune acesteia și anume : contradictorialitatea, independența, posibilitatea părților de a fi reprezentate de un apărător.

f. obligația motivării actului, ceea ce îl apropie de sentințele judecătorești.

g. este susceptibil de a fi atacat, în condițiile contenciosului administrativ general.

Atribuții jurisdicționale sunt conferite unei autorități administrative prin lege, iar acest lucru se realizează fie expres, fie în mod implicit.

Într-un studiu consacrat jurisdicțiilor administrative potrivit Constituției revizuite au fost identificate numeroase exemple de jurisdicții administrative, cum ar fi:

a. comisiile de disciplină – jurisdicții administrativ disciplinare pentru funcționarii publici, prevăzute de Statutul funcționarilor publici;

b. consiliile de disciplină și consiliile superioare de disciplină – jurisdicții administrativ disciplinare pentru polițiști, prevăzute de Statul polițistului;

c. comisiile de soluționare a întâmpinărilor – jurisdicții administrative în materia exproprierii, prevăzute de Legea privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică;

d. birourile electorale – jurisdicții administrative electorale, prevăzute de legile electorale;

e. organele administrative fiscale – în procedura administrativ fiscală, prevăzute de Codul de procedură fiscală.

CAPITOLUL II

CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV

Evoluție și scurt istoric

Cuvântul contencios derivă din latinescul “contendo / contendere” care înseamnă a se înfrunta în luptă, evocând o contrarietate de interese. Termenul de contencios administrativ a fost folosit cu două sensuri:

a. sens restrâns – evocă exclusiv litigiile care cad în competența de soluționare a instanțelor judecătorești.

b. sens larg – evocă totalitatea litigiilor din sfera administrației publice.

El reprezintă o instituție de tradiție și pentru țara noastră, fiind introdus prin legea din 11 februarie 1864 adoptată în timpul lui Cuza, prin care s-a înființat Consiliul de Stat, după modelul francez.

Sub aspect formal, s-au dezvoltat de-a lungul vremii trei mari sisteme de control judiciar asupra administrației publice:

Sistemul francez al unei justiții administrative distincte – caracterizat prin soluționarea conflictelor cu admnistrația de către instanțe specializate în acest tip de conflicte, instanțe distincte de justiția ordinară;

Sistemul anglo-saxon, în care aceste litigii sunt soluționate de instanțele de drept comun și după reguli aplicabile procedurii civile obișnuite;

Sistemul administratorului judecator – caracterizat prin soluționarea conflictelor cu administrația de către autorități administrative cu atribuții jurisdicționale.

În Franța s-a introdus odată cu Revoluția franceză din 1789, ca un instrument de protegiuire a cetățenilor, a statului împortiva abuzurilor comise de administrație. Instituția înființată în România a urmat modelul francez, în sensul că reprezenta un organ competent să judece nemulțumirile particularilor ale căror interese erau vătămate de administrație, dar el reprezenta totodata și un organ consultativ pentru Guvern, fiind condus de Domn. El avea competența să soluționeze atât litigiile care îi erau repartizate prin legea sa de înființare, cât și litigii prevăzute de alte acte normative (legea privind reforma agrară). De altfel, majoritatea litigiilor judecate de Consiliul de Stat în perioada de doar doi ani cât a funcționat erau izvorâte din aplicarea legii rurale.

O asemenea situație, existența instituției în sine, nu a fost agreată de cei care guvernau țara, motiv pentru care, în legea din 1866, care a desființat-o, se prevedea ca niciodată să nu mai fie înființată o instituție de acest fel în România, ceea ce s-a adeverit până în 1990, când prin adoptarea Legii nr.29 a contenciosului administrativ s-au înființat secții speciale, mai întâi în cadrul tribunalelor județene (și al Municipiului București), precum și a Curții Supreme de Justiție, iar ulterior în cadrul Curții de Apel.

După desființarea din 1866, litigiile de contencios administrativ au continuat să fie judecate în instanțele de drept comun, iar în 1925 a fost adoptată legea interbelică în materie, în temeiul prevederilor Constituției din 1923, care a permis dezvoltarea unei doctrine și jurisprudențe laborioase.

În 1948, odata cu instaurarea regimului totalitar, contenciosul administrativ este calificat ca o instituție care contravine acestuia, incompatibila cu el și, în consecință, desființată. Constituția din 1965 consacră prevederi care recunoșteau dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică de a se adresa instanței judecătorești și de a solicita recunoașterea dreptului pretins, anularea actului și repararea pagubei. În baza normelor constituționale s-a adoptat Legea nr.1/1967 care conține însă atâtea excepții, un regim procedural inadecvat, inclusiv din punct de vedere al sistemului în care funcționa încât, practic, de facto, regula o reprezenta imposibilitatea atacării în fața instanței judecătorești, iar excepția posibilitatea realizării dreptului. Însă sistemul, în ansamblul său, era defectuos și ineficient.

În 1990, una din primele reglementări adoptate, a fost Legea nr.29/1990, care a intrat în vigoare exact cu un an înainte de aprobarea prin referendum a Constituției, astfel încât ea conținea multe prevederi ce nu mai erau conforme cu reglementarea constituțională. De aceea, se apreciază că intrarea în vigoare a Constituției a marcat o nouă etapă în evoluția contenciosului administrativ. Multe din dispozițiile Legii nr.29/1990 au căzut sub incidența art. 150 alin. 1 din Constituție, care prevedea că legile și toate actele normative anterioare Constituției rămân în vigoare în măsura în care ele nu contravin prevederilor prezentei Constituții. Rezultă că, inclusiv dispozițiile Legii nr.29/1990 vor fi menținute în vigoare numai în măsura în care nu contravin prevederilor Constituției, în caz contrar fiind abrogate expres, indirect sau implicit modificate de textul Constituției. Acest proces exprimă fenomenul de constituționalizare a contenciosului administrativ în sensul că legea este în vigoare și reprezintă drept pozitiv numai în măsura în care prevederile sale corespund în egală măsură literei și spiritului Constituției.

Contenciosul administrativ este reglementat în Constituție la art. 52 sub denumirea Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică, dreptul respectiv reprezentând un drept garanție, alături de dreptul de petiționare. De asemenea, art. 21 care instituie accesul liber la justiție, prevede că orice act în justiție, inclusiv în fața instanțelor judecătorești de contencios administrativ, se poate fundamenta pe apărarea dreptului libertăților și intereselor legitime.Dacă aceste texte nu folosesc expressis verbis noțiunea de contencios administrativ, în schimb art.123 (5) o consacră expres, ca o dimensiune a dreptului de tutelă administrativă exercitat de prefect, în baza căruia acesta poate ataca în fața instanței de contencios administrativ un act emis de Consiliul local, județean sau primar,actul atacat fiind suspendat de drept.

Regândirea instituției contenciosului administrativ cu ocazia revizuirii Constituției , în octombrie 2003, a impus regândirea vechiului proiect de lege și necesitatea adoptării de urgență a unui nou act normativ în această materie.

Astfel, s-a adoptat Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ, care reprezintă ,în opinia profesorului Antonie Iorgovan, inițiatorul acesteia, „un moment al evoluției legislației în materie și nu culmea acesteia”.

Potrivit art.2 alin.(1) lit.e) din Legea nr.554/2004 cu modificările și completările ulterioare, contenciosul administrativ reprezintă „activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ comptetente, potrivit legii organice, a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea , după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim”.

Condițiile de admisibilitate ale unei acțiuni în contenciosul administrativ

Din perspectiva fundamentelor constituționale și legale actuale ale instituției pot fi identificate următoarele condiții ce trebuie îndeplinite pentru introducerea acțiunii:

1. Condiția ca actul atacat în contenciosul administrativ să fie act administrativ, care poate îmbrăca atât forma tipică, dar și una asimilată

Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ definește la art.2 alin.1 lit.c actul administrativ astfel: actul administrativ reprezintă actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării ori a organizării executarii legii, dând naștere, modificând sau stingând raporturi juridice.

În ceea ce privește prima condiție a acțiunii directe în instanța de contencios administrativ, analiza pornește de la conținutul art.52 din Constituția republicată și a art.8,9 din Legea nr.554/2004.

Astfel, potrivit dispozițiilor constituționale, acțiunea în justiție poate fi introdusă atât împotriva unui act administrativ, cât și împotriva nesoluționării în termenul legal a unei cereri, care se subîntelege că poate să intervină fie ca urmare a refuzului de a soluționa, fie ca urmare a tardivității în soluționare, ceea ce echivalează cu tăcerea admnistrației.

Conform noilor reglementări, se asimilează actelor administrative unilaterale și refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim sau după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal, situație denumită în doctrina ca tăcere administrativă ( art.2 alin.2 din Legea nr.554/2004).

În ceea ce privește refuzul nejustificat de a soluționa o cerere, acesta este calificat ca fiind exprimarea explicită , cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea, iar nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, aceasta este definită ca faptul de a nu răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen.

Legea contenciosului administrativ a înteles să lege noțiunea de refuz nejustificat de noțiunea de exces de putere, ce apare atunci când administrația dispune de un drept de apreciere, când legea îi ingaduie să adopte o solutie din mai multe posibile, pentru a ajunge la scopul expres prevăzut. Astfel, nu orice refuz de a rezolva favorabil o cerere este refuz nejustificat , ci acesta va avea caracter nejustificat doar atunci când se întemeiaza pe excesul de putere.

Având în vedere cele menționate, obiect al acțiunii în contencios administrativ poate fi atât actul administartiv tipic, cât și cel asimilat:

a. Actul administrativ tipic reprezintă acel act administrativ emis de autoritatea publică, dar pe care particularul (sens larg) îl consideră ilegal și vătămător. Rezultă că, în cazul acestui tip de act, controlul se exercită atunci când administrația răspunde, dă o solutie, însă el nu corespunde pretențiilor celui care l-a solicitat sau vatămă interesele altor persoane, chiar dacă ele nu sunt destinatarele actului, însă vătămarea produsă le indrituiește să se adreseze instanței judecatorești.

b. Actul administrativ asimilat evocă situația în care autoritatea publică refuză să soluționeze o anumită cerere sau nu o face în termenul prevăzut de lege. El poate îmbrăca atât forma refuzului denumită și tăcere administrativă, cât și forma întârzierii (tardivității). Legea nr.554/2004 asimilează actelor administrative și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect: punerea în valoare a bunurilor proprietate publică; executarea lucrărilor de interes public; prestarea serviciilor publice și achizițiile publice ( art.2 alin.1 lit.c).

Totodata, pot fi atacate atât actele administrative individuale, cât și actele administrative normative. Astfel, prin Legea nr.554/2004 s-a stipulat în mod expres, la art.9 alin.1, și posibilitatea persoanei vătămate într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe, de a introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, însoțită de excepția de neconstituționalitate.

În ceea ce privește actele administrative individuale, trebuie menționat că, de-a lungul vremii, practica judecatorească a admis că simplele ordine și adrese de serviciu nu sunt acte administrative și deci nu pot fi atacate în instanța de contencios administrativ. Și în prezent, o serie de înscrisuri ce poarta denumirea de adresă, certificat, circulară, adeverință nu produc prin ele însele efecte juridice, nu sunt acte administrative, ci doar operațiuni materiale, tehnice.

Potrivit legii, instanța este competentă să se pronunțe și asupra legalității actelor sau operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecății.

Concluzionând, putem aprecia că pot fi atacate direct actele administrative interne și externe, iar actele preparatorii pot fi atacate o data cu primele categorii, în timp ce adresele, notele etc. nu pot face obiectul controlului judecatoresc.

2. Condiția ca actul atacat să emane de la o autoritate publică

Art. 1 din Legea nr.29/1990 vorbește de acte administrative emise de autorități administrative, pe cand Constituția republicată în art. 52 vorbește despre acte administrative emise de autorități publice. Noțiunea de autoritate publică are o sferă de cuprindere mai mare decat cea de autoritate administrativă incluzând-o pe aceasta, dar în sfera ei se mai cuprind și alte autorități publice decât cele din sfera executivului, care aparțin celorlalte trei puteri ale statului sau pot să exceada sferei acestora. Este vorba despre anumite autorități publice care prin statutul lor exced clasicei trinităti a puterii statului. Rezultă că prin Constituție nu se impune ca actul atacat să emane de la o autoritate publică, el putând proveni de la orice tip de autoritate publică.

Fată de cele menționate, actuala lege definește într-un sens mai larg noțiunea de autoritate publică, aceasta reprezentând orice organ de stat sau al unităților administrativ teritoriale care acționează în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public, fiind asimilate autorităților publice, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obținut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public.

În ceea ce privește „stabilimentele de utilitate publică”, acestea pot fi organizațiile profesionale (Barourile de avocati etc.), precum și persoanele juridice de drept privat (asociții, fundații etc.) care prin lege sau prin hotărâre a Guvernului au dobândit statut de „ utilitate publică”.

3. Condiția ca actul atacat să vatăme un drept recunoscut de lege sau un interes legitim.

Atât art.1 din Legea nr.29/1990, cât și art. 52 din Constituție vorbesc despre drepturi recunoscute de lege sau despre drepturi. Ele trebuie însă raportate la art. 21 din Constituție, care prevede dreptul oricarei persoane de a se adresa justiției pentru apărarea drepturilor, a libertăților și a intereselor sale legitime. În alin. 2 textul prevede că nici o lege nu poate îngrădi exercițiul acestui drept. Constatăm că textul consacră, prin chiar denumirea lui, accesul liber la justiție, fără să diferențieze între categoriile de litigii și de aici tipurile de justiție. Are aplicabilitate principiul de drept “ubi lex non distinguit, nec nos distingere debemus” (unde legea nu distinge, nici interpretul n-ar voie s-o facă) ; rezultă că și prin intermediul litigiilor de contencios administrativ se pot proteja nu numai drepturi, dar și interese legitime. Problema protejării libertăților are aplicabilitate expresă în sfera dreptului penal. Interesul legitim trebuie deosebit de simplul interes ; ceea ce conferă legitimitate unui interes este incorporarea lui într-o normă juridică. Interesul legitim este cel care precede dreptul, faza anterioară acesteia care conține aptitudinea de a se transforma în drept (în cazul litigiilor care apar în situația scoaterii la concurs a anumitor posturi, contracandidații respinsi la concurs se pot adresa instanței judecătorești de contencios administrativ, atunci când consideră că persoana care a promovat concursul nu întrunea condițiile necesare și că în acest mod au fost prejudiciați ; ex: Universitatea București scoate la concurs un post didactic pentru care se prezinta doi candidați. Cel respins se consideră nedreptățit pentru anumite criterii valorice și se adresează instanței, solicitând să se verifice legalitatea desfășurarii concursului și dacă s-au comis fraude care au determinat promovarea altei persoane decât reclamantul).

Legea actuală preia practic fundamentul constituțional al instituției contenciosului administrativ conținut în art.52 alin.1, pe care îl dezvoltă corespunzător.

De asemenea, legea stabilește în art.1 că interesul legitim poate fi atât public, cât și privat, pentru ca apoi, în cadrul art.2 destinat semnificației unor termeni, să-i defineasca astfel:

Interesul public reprezintă interesul care vizează ordinea de drept și democrația constituțională, garantarea drepturilor , libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenței autorităților publice.

Interesul legitim privat constă în posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat, iar interesul legitim public reprezintă posibilitatea de pretinde o anumita conduită, în considerarea realizarii unui drept fundamental care se exercită în colectiv ori, după caz, în considerarea apărării unui interes public.

4. Conditia termenului

Articolul 11 din Legea nr. 554/2004 stabilește că cererile prin care se solicita anularea unui act administrativ individual sau recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni , care curge de la:

a. data primirii răspunsului la plângerea prealabilă sau, după caz, data comunicării refuzului, considerat nejustificat, de soluționare a cererii;

b. data expirării termenului legal de soluționare a cererii, fără a depăși termenul de un an;

c. data încheierii procesului verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul contractelor administrative.

Totodata, ca și în Legea nr.29/1990, este menținut termenul de un an de la data emiterii actului , în care poate fi introdusă cererea, pentru motive temeinice.

Termenul de 6 luni este un termen de prescripție, iar termenul de 1 an este un termen de decădere.

Termenul de 6 luni constituie regula, de acest termen pot beneficia toate subiectele de drept, în timp ce termenul de 1 an constituie o excepție, el rămânând la latitudinea instanței, care va aprecia asupra temeiniciei motivelor.

În cazul acțiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenția Națională a Funcționarilor Publici, termenul curge de la data când s-a cunoscut existența actului nelegal, fiind aplicabile în mod corespunzător prevederile alin.2 ale art.11 din lege.

De asemenea, la alin.4 se stipulează că ordonanțele sau dispozițiile din ordonanțe care se consideră a fi neconstituționale, precum și actele admnistrative cu caracter normativ care se consideră nelegale pot fi atacate oricând.

In legatura cu acest aspect, se apreciaza ca este pentru prima data în legislatia romaneasca cand se consacra expres o asemenea solutie, constituind o depasire a paradigmei clasice.

5. Conditia acțiunii administrative prealabile

Rațiunea instituirii acestei proceduri rezidă, conform opiniei profesorului Mircea Preda, „în faptul de a se încerca să se evite, pe cât posibil, declanșarea unui litigiu, care ar putea fi stins mai operativ și cu cheltuieli mai mici de către cei interesați”.

Plangerea prealabila este definita, conform art.2 alin.1 lit. i, ca fiind plangerea prin care se solicita autoritatii publice emitente sau celei ierarhic superioare, dupa caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, în sensul revocarii acestuia.

Formele recursului administrativ pot fi urmatoarele:

a. recursul gratios, care se exercită la aceeași autoritate care a emis actul administrativ supus recursului, iar cel care il exercita poate să ceară fie emiterea unui nou act, fie retractarea, modificarea sau anularea actului

b. recursul ierarhic, ce se exercita la organul ierarhic superior celui care a emis actul si a produs vătămarea; acest tip de recurs nu se poate aplica decât în cazul actelor adoptate de organe administrative care au organe superioare ierarhic.

Potrivit art.7 alin. 1 din lege, inainte de a se adresa instantei de contencios administrativ competente, persoana care se considera vatamata intr-un drept al sau sau intr-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, trebuie sa solicite autoritatii publice emitente, în termen de 30 de zile de la data comunicarii actului, revocarea în tot sau în parte, a acestuia. Plangerea se poate adresa în egala masura organului ierarhic superior, dacă acesta exista.

Spre deosebire de legea anterioara, se poate opta pentru procedura prealabila și în ipoteza în care legea speciala prevede o procedura admnistrativ – jurisdictionala, iar partea nu a optat pentru aceasta.

Totodata, noua reglementare prevede în mod expres că, în cazul acțiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenția Natională a Funcționarilor Publici sau cele care privesc cererile celor vătămați prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe, precum și în cazul acțiunilor care au ca obiect excepția de nelegalitate, nu este obligatorie procedura prealabilă.

Plângerea prealabilă în cazul acțiunilor care au ca obiect contracte administrative are semnificația concilierii în cazul litigiilor comerciale, dispozițiile din Codul de procedură civilă fiind aplicabile în mod corespunzător.

În plus, tot ca un element de noutate, legiutorul prevede posibilitatea introducerii plângerii prealabile în cazul actelor administrative individuale, pentru motive temeinice, și peste termenul de 30 de zile , dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului, termenul de 6 luni fiind calificat expres ca un termen de prescripție.

Actele administrative exceptate de la controlul de legalitate exercitat de instanțele de contecios administrativ

Art. 52 alin. 2 din Constituție prevede că printr-o lege organică urmează să se reglementeze condițiile exercitării dreptului prevăzut de alin. 1, dar și limitele acestui drept. Rezultă că, din start, Constituția admite anumite excepții. Art. 53 din Constituție intitulat “Restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți” crează cadrul constituțional în limita căruia se poate restrânge exercițiul oricăruia dintre drepturile și libertățile fundamentale, inclusiv exercițiul drepturilor garantate de art. 52 din Constituție. Aceste două texte (art. 52 al.2, art. 53) reprezină principalele fundamente constituționale ale existenței unor fine de neprimire în materia contenciosului administrativ. Modul în care le determină ca formulare Legea nr.29/1990, ca și concepția în care urmează să fie interpretate și aplicate, au suferit modificări după intrarea în vigoare a Constituției, impunându-se punerea lor în acord cu litera, dar și cu spiritul Constituției.

În contextul revizuirii Constituției, în 2003, o modificare semnificativă este considerată a fi cea de la art.126, consacrat instanțelor judecătorești, potrivit căruia : controlul judecatoresc al actelor administrative ale autorităților publice, pe calea contenciosului administrativ este garantat, cu excepția celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum și a actelor cu comandament militar. În continuarea alin.6 al art.126 se menționează competența instanțelor de contencios administrativ de a soluționa „ cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau, după caz, prin dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale”.

1. Actele administrative ale autorităților publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul

Aceste acte vizează trei categorii de rapoarte care se stabilesc în lumina textului Constituției între autoritățile publice precizate:

a. raporturile dintre Parlament și Președintele României

b. raporturile dintre Parlament și Guvern

c. raporturile dintre Președintele Romaniei și Guvern.

În forma inițială, textul vorbea despre actele care privesc raporturile dintre Parlament sau Președintele României și Guvern. Într-o asemenea formulare nu puteau fi avute în vedere decât două categorii de acte administrative respectiv cele dintre Parlament și Președintele României pe de-o parte și Guvern pe de altă parte. S-a impus astfel reformularea textului pentru a se putea acoperi cele trei categorii de raporturi posibile a fi avute în vedere, precum și precizarea caracterului constituțional al acestor raporturi, inexistentă în textul inițial. Ex.: Decretul Președintelui prin care se desemnează candidatul la funcția de Prim-ministru sau se dizolvă Parlamentul. Aceste acte exceptate fac parte din categoria teoretizată în perioada interbelică sub titulatura acte de guvernământ.

2. Acțiunile de comandament cu caracter militar

Deși din punct de vedere terminologic al formulării, această categorie de acte nu a suferit modificări după intrarea în vigoare a Constituției, ea se impune însă a fi regândită din punct de vedere al concepției, întinderii sferei actelor care sunt incluse în ea. Încă din perioada interbelică s-a fundamentat necesitatea de a se face deosebire între două categorii de acte care emană de la structurile militare:

Acte de comandament cu caracter militar – în care se includ acele acte prin care se evocă ideea de comandă a trupei în timp de pace sau razboi. Acestea sunt scutite în mod firesc de la controlul instanțelor judecătorești deoarece puterile unui comandant asupra celor aflați în subordinea lui trebuie să fie depline.

Acte de administrație militare curente, prin care nu se realizează o comandă și care în mod firesc trebuie cenzurate de instațele de judecată. După adoptarea Legii nr.29/1990 și în aplicarea ei s-a emis Ordinul M126/90 al Ministerului Apărării Naționale care asimilează actelor de comandament orice tip de act emis de structurile armate indiferent de specificul lui sau de obiectul activității pe care îl vizau și le excepta totodată de la cenzura instanțelor de contencios administrativ. Acest ordin are un caracter flagrant neconstituțional pentru că el exclude o categorie socială și o profesie importantă – militarii – de la exercițiul unui drept fundamental și de la accesul la o instanță esențială a statului de drept și anume contenciosul administrativ. În concluzie, urmează a fi considerate ca acte de comandament și exceptate de la control, exclusiv actele prin care se evocă ideea de comandă și trebuie admis de principiu controlul de legalitate al restului actelor administrative emise de structurile militare. (V.Vedinaș, op.cit.,2014, p.204).

Față de cele menționate în doctrină, legiuitorul a definit la art.2 litera j) din lege, actul de comandament cu caracter militar , astfel: actul administrativ referitor la problemele strict militare ale activității din cadrul forțelor armate, specifice organizării militare, care presupun dreptul comandanților de a da ordine subordonaților în aspecte privitoare la conducerea trupei, în timp de pace sau razboi, sau, după caz, la îndeplinirea serviciului militar.

În opinia prof. D.C.Dragoș, din analiza definiției legale, rezultă că “în sfera noțiunii intră toate ordinele și instrucțiunile de serviciu privind măsurile de pregătire a trupelor, mobilizările și concentrările de trupe, atribuirea și efectuarea de comenzi, manevre, exercții și operațiuni militare”.

Potrivit art.5 alin.3 din Legea nr.554/2004, „ actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de razboi, al stării de asediu sau al celei de urgență, cele care privesc apărarea și securitatea națională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum și pentru înlăturarea consecințelor calamităților naturale, epidemiilor și epizotiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere”.

Pe baza acestor considerente, în opinia aceluiași autor, pot fi atacate în instanță, de exemplu, actele de administrație militară, actele contractuale, actele legate de managementul resurselor umane.

3. Actele referitoare la securitatea națională a României

Legea, în forma ei inițială, vorbea despre acte privind siguranța internă și externă a țării, concept ce s-a impus înlocuind pe cel de siguranță națională consacrat atat de Constituție, cât și de legea specială. Excluderea acestor acte de la controlul de legalitate a instanțelor judecatorești este fundamentată pe specificul activității pe care a materializat-o , pe semnificația acesteia, care excede interesul particular și care vizează valori de rang național.O data cu revizuirea Constituției, în 2003, sintagma „siguranță națională” a fost înlocuită cu noțiunea de „ securitate națională”, pentru o corelare cu terminologia uzitată în Uniunea Europeană.

4. Actele administrative referitoare la politica externă a României

Potrivit Constituției, activitatea de politică externă este un atribut ce revine în egală măsură atât Guvernului, cât și Președintelui României și Parlamentului. Trebuie precizat însă că nu toate actele din această sfera reprezintă excepții, ci acelea cu caracter diplomatic care privesc relațiile dintre România pe de o parte și alte state, precum și organisme, instituții europene sau internaționale. Este firească exceptarea acestor acte datorită rolului și importanței activității pe care ele o obiectivează și care exced preocupărilor intereselor unor subiecte particulare de drept. Deși în jurisprudența Consiliului de Stat Francez s-au întâlnit multe spețe, în țara noastră, inclusiv în perioada interbelică, aceste acte au avut o aplicabilitate irelevantă. Față de dispozițiile constituționale și legale actuale, această categorie de acte poate fi inclusă în sfera actelor care privesc raporturile cu Parlamentul, întrucât în procedura de negociere, încheiere și ratificare a tratatelor internaționale sunt implicate trei autorități publice: Parlamentul, Președintele și Guvernul.

5. Acte ce privesc regimul stării de razboi, al stării de asediu și al stării de urgenta

Textul în forma inițială facea referire la actele ce concretizau măsuri urgente luate de organele puterii executive pentru evitarea sau înlăturarea efectelor unor evenimente prezentând pericol public, ca acte emise ca urmare a stării de necesitate sau pentru combaterea calamităților naturale (incendii, epidemii, inundații, epizootii…). El de fapt detaliază modalitățile pe care le poate îmbrăca o anumită situație excepțională fără a acoperi toate aspectele deoarece face referire la ceea ce se circumscrie cu precădere unei stări de necesitate. Nu este astfel acoperită și situația unei stări de asediu, terminologia consacrată de Constituție fiind aceea de stare de asediu și stare de urgență, domenii a căror reglementare este rezervată unei legi organice, în prezent fiind vorba despre Ordonanța de Urgență nr.1/1999, aprobată cu modificări prin Legea nr.453/2004. Președintelui României îi revine atribuția de a declara în condițiile legii stare de asediu sau stare de urgenta pe întreaga țară sau anumite zone. Atât starea de asediu, cât și cea de urgență se caracterizează prin măsuri de restrângere a exercițiului unor drepturi sau libertăți fundamentale care au loc în împrejurări iesite din comun care, în ceea ce privește starea de asediu au ca origine un pericol armat din interiorul sau exteriorul țării, iar în cazul stării de urgență, fenomene naturale deosebit de grave care pun în pericol stabilitatea vieții pe toate planurile. În cazul stării de asediu are loc și un transfer de competențe de la instanțele civile la cele militare. În ambele situații are loc o întărire a rolului poliției administrative și implicit a caracterului represiv a acțiunii acesteia.

Starea de asediu, conform legii, reprezintă ansamblul de măsuri excepționale de natură politică, militară, economică, socială și de altă natură , aplicabile pe întreg teritoriul țării ori în unele unități administrative teritoriale, instituite pentru adaptarea capacității de apărare a țării la pericolele grave, actuale sau iminente, care amenință suveranitatea, independența, unitatea ori integritatea teritorială a statului.

Starea de urgență reprezintă ansamblul de măsuri excepționale de natura politică, economică și de ordine publică aplicabile peîntreg teritoriul țării ori în unele unități administrativ teritoriale, care se instituie în următoarele situații:a) existența unor pericole grave, actuale sau iminente privind securitatea națională ori funcționarea democrației constituționale; b) iminența producerii ori producerea unor calamități care fac necesaă prevenirea, limitarea sau înlăturarea , după caz, a unor dezastre. (art.3 din lege ).

6. Actele pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede printr-o lege specială o altă procedură judiciară

Aceste acte sunt denumite tradțtional sub titulatura de acte supuse recursului paralel și ele privesc acele acte administrative pe care legiuitorul a dorit să le supună controlului de legalitate exercitat de alte instanțe judecătorești decât cele de contencios administrativ. Pentru a ne afla în prezența acestei fine de neprimire trebuie întrunite cumulativ mai multe condiții:

a. procedura specială să fie prevazută printr-o lege specială fiind vorba despre accepțiunea stricto sensu a termenului legal de act juridic al Parlamentului care nu include și acte subsecvente lui.

b. să fie vorba tot despre o procedură judiciară care să se exercite în fața unei instanțe judecătorești și nu în fața unui organ adminstrativ jurisdicțional.

c. reclamantul să poată obține aceleași satisfacții ca și când s-ar fi adresat unei instanțe de contencios administrativ.

Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ stipulează, de asemenea, la art.5 alin.2, că „nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede, prin lege organica, o altă procedură judiciară”.

7. Actele de gestiune săvârșite de stat și de unitățile administrativ teritoriale în calitate de persoană juridică și pentru administrarea patrimoniului lor privat.

Aceasta reprezintă o alta categorie de acte exceptate de la controlul în contenciosul administrativ datorat unui recurs paralel. Legea, în forma inițială (Legea nr.29/1990), folosea sintagma actele de gestiune săvârșite de stat în calitate de persoană juridică și pentru administrarea patrimoniului său. Întrucât legislația actuală face distincție între domeniul public al statului sau unităților administrativ teritoriale și domeniul privat al statului sau unităților administrativ teritoriale, doctrina considera că excepția prevazută de Legea nr.29/1990 la art.2 trebuie să aibă în vedere doar actele de gestiune săvârșite de stat sau de unitățile administrativ teritoriale prin autoritățile lor, în calitate de persoane juridice și pentru administrarea patrimoniului privat și a domeniului privat, restul actelor de gestiune vizând bunuri ale domeniului public național sau local urmând să rămână în competența instanțelor de contencios administrativ.

Procedura în materia contenciosului administrativ

Conform opiniei prof. V.Vedinaș, „sintagma procedură administrativă contencioasă include ansamblul normelor procedurale consacrate de Legea contenciosului administrativ și Codul de procedură civilă,în conformitate cu care se introduc și se soluționează litigiiile care privesc actele administrative, tipice sau asimilate ale unei autorități publice și cei vătămați în drepturile și interesele lor legitime și se pun în executare hotărârile pronunțate.”

Procedura în materia contenciosului administrativ se delimitează , de regulă în doctrină, după cum este vorba despre dispoziții care privesc:

a. sesizarea instanței de contencios administrativ;

b. judecata în fond și soluțiile ce pot fi date;

c. judecata în recurs și executarea hotărârii.

1. Subiectele de sezină

În conformitate cu prevederile art.52 din Constituția republicată coroborate cu cele ale art.1 din Legea nr.554/2004, acestea pot fi:

– orice persoană care se consideră vătămată într-un drept sau interes legitim ; în sensul legii , prin persoană vătămată seîințelege orice persoană fizică sau juridică ori grup de persoane fizice, titulare ale unor drepturi subiective sau interese legitime private vătămate prin acte administrative, asimilând persoanei vătămate și organismele sociale care invocă vătămarea unui interes public prin actul atacat.

– prefectul, care potrivit art.123 alin.5 din Constituția republicată, poate ataca în fața instanței de contencios administrativ un act al consiliului județean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal, actul atacat fiind suspendat de drept.

– Agentia Națională a Funcționarilor Publici, care poate ataca actele autorităților centrale și locale prin care se încalcă legislația privind funcția publică, în condițiile legii contenciosului administrativ și ale Legii nr.188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată.

– Avocatul Poporului, ca urmare a controlului realizat, potrivit legii sale organice, în baza unei sesizări a unei persoane fizice, dacă apreciază că ilegalitatea actului sau excesul de putere al autorității administrative nu poate fi înlăturat decât prin justiție, poate sesiza instanța competentă de la domiciliul petentului. Petiționarul dobândește, de drept, calitatea de reclamant, urmând a fi citat în aceasă calitate.

– Ministerul Public, atunci când, în urma exercitării atribuțiilor prevazute de legea sa organică, apreciază că încălcările drepturilor, libertăților și intereselor legitime ale persoanelor se datorează existenței unor acte administrative unilaterale individuale ale autorităților publice emise cu exces de putere, sesizează instanța de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vătămate. Petiționarul dobândește, de drept, calitatea de reclamant, urmând a fi citat în această calitate. Atunci când Ministerul Public apreciază că , prin excesul de putere, concretizat în emiterea unui act administrativ normativ se vatămă un interes public, va sesiza instanța de contencios administrativ competentă de la sediul autorității publice emitente.

– autoritatea publică emitentă a unui act administrativ nelegal poate să solicite instantâței constatarea nulității acestuia , în situația în care actul nu mai poate fi revocat , întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice. În cazul în care se admite acțiunea, instanța se va pronunța , la cerere, și asupra legalității actelor civile încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum și asupra efectelor civile produse.

În opinia unor autori, calitatea de reclamant ( în cazul in care s-a vătămat un interes public ) o poate avea orice persoană de drept public, ca si organismele sociale interesate. Acestea, potrivit art.2 alin.(1) lit.r) din lege, reprezintă structuri neguvernamentale, sindicate, asociații, fundații și altele asemenea, care au ca obiect de activitate protecția drepturilor diferitelor categorii de cetățeni sau, după caz, buna funcționare a serviciilor publice administrative.

2. Obiectul acțiunii judiciare

Obiectul unei acțiuni judiciare îl poate constitui:

a. un act administrativ unilateral

b. nesoluționarea în termen a unei cereri

c. un răspuns nesatisfacator

d. absența unui raspuns

Potrivit art.8 alin.2 din Legea nr.554/2004, instanța de contencios administrativ este competența să soluționeze litigiile care apar în faza premergatoare încheierii unui contract administrativ, precum și orice litigii legate de aplicarea și executarea contractului administrativ, respectându-se regula conform căreia, principiul libertății contractuale este subordonat principiului priorității interesului public.

De asemenea, la art.9 din lege se stipulează că persoana vătămată într-un drept al sau ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, însoțită de excepția de neconstituționalitate. Instanța de contencios administrativ, dacă apreciază că excepția îndeplinește condițiile prevăzute de Legea nr.47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, republicată, sesizează, prin încheiere motivată, Curtea Constituțională și suspendă soluționarea cauzei pe fond. Instanța de contencios administrativ, dupa pronunțarea Curții Constituționale, repune cauza pe rol și va da termen, cu citarea paăților, numai dacă ordonanța sau o dispoziție a acesteia a fost declarată neconstituțională. În caz contrar, respinge acțiunea ca inadmisibilă pe fond.

Din doctrină, reiese faptul că, în cazul unui act administrativ vătămător, reclamantul are posibilitatea de a formula astfel obiectul acțiunii:

de anulare a actului

de anulare a actului și de obligare la plata unor despăgubiri

de obligare la plata unor despăgubiri.

Despăgubirile pot fi atât materiale, cât și morale.

În ceea ce privește documentele necesare, potrivit art.12 din lege, pentru introducerea acțiunii reclamantul va anexa la acțiune copia actului administrativ pe care îl atacă sau, după caz, răspunsul autorității publice prin care i se comunică refuzul rezolvării cererii sale. În situția în care reclamantul nu a primit nici un răspuns la cererea sa, va depune la dosar copia cererii, certificată prin numărul și data înregistrării la autoritatea publică, precum și orice înscris care face dovada îndeplinirii procedurii prealabile, daca acest demers este obligatoriu.

3. Instanța competentă

În ceea ce privește instanța competentă, Legea nr.554/2004 stabilește în mod expres competența teritorială și cea materială, atât în fond, cât și în recurs.

Procedura administrativă contencioasă este supusă, de regulă, dublulului grad de jurisdicție, fondul și recursul, reprezentând astfel o excepție de la regula triplului grad de jurisdicție care caracterizează cea mai mare parte a litigiilor civile.

Astfel, la art.10 din lege se menționează că, „ litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții , datorii vamale și accesorii ale acestora, de până la 1.000 000 lei, se soluționează, în fond, de tribunalele administrativ – fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale, precum și cele care privesc taxe sau impozite, contribuții, datorii vamale și accesorii ale acestora , mai mari de 1 000 000 lei , se soluționează, în fond, de secțiile de contencios administrativ și fiscale ale curților de apel, dacă prin legea specială nu se prevede altfel.

Recursul împotriva sentințelor pronunțate de tribunalele administrativ – fiscale se judecă de secțiile de contencios administrativ și fiscale ale curților de apel, iar recursul împotriva sentințelor pronunțate de secțiile de contencios administrativ și fiscale ale curților de apel se judecă de secția de contencios administrativ și fiscal a Inaltei Curți de Casație și Justiție, dacă prin legea specială nu se prevede altfel.

Litigiiile, pe fond, care au ca obiect cererile privind actele administrative emise de autoritățile publice centrale care au ca obiect sume reprezentând finanțarea nerambursabilă din partea Uniunii Europene, indiferent de valoare, sunt de competența Curților de Apel.

Reclamantul se poate adresa instanței de la domiciliul său sau celei de la domiciliul pârâtului. Dacă reclamantul a optat pentru instanța de la domiciliul pârâtului, nu se poate invoca excepția necompetenței teritoriale”.

Procedura administrativă contencioasă are ca specific caracterul urgent al judecării cauzei, caracterul public și caracterul accesibilității în ce privește cuantumul taxelor.

Potrivit reglementărilor actuale, (art.17) cererile adresate instanței se judecă de urgență și cu precădere în ședință publică, în completul stabilit de lege, iar hotărârile vor fi redactate și motivate de urgență, în cel mult 10 zile.

4. Suspendarea executării actului

Noua lege a contenciosului administrativ conține o reglementare mai amplă în ceea ce privește instituția suspendării, prevăzând aceleași condiții de suspendare (cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei cauze iminente) , dar permițând expres ca, în cazul în care reclamantul a recurs la procedura prealabilă, cererea de susupendare să poată fi introdusă o dată cu sesizarea autorității publice care a emis actul, situație de neacceptat în practica judecatorească decât în foarte rare cazuri. Ca un element de noutate, se prevede posibilitatea ca suspendarea unui act administartiv normativ să poată fi cerută, în aceleași condiții, și de către Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare, atunci când în cauză este un interes public major, de natură a perturba grav funcționarea unui serviciu public administrativ de importanță națională.

5. Soluțiile pe care le poate da instanța

Conform art.18 din Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ :

1) Instanța, soluționând cererea, poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publica să emită un act administrativ, ori să elaboreze un certificat, o adeverință sau orice alt înscris.

2) Instanța este competentă să se pronunțe, în afara situațiilor prevăzute la art.1 alin.8 și asupra legalității actelor sau operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecății.

3) În cazul soluționarii cererii, instanța va hotărâ și asupra despăgubirilor pentru daunele materiale și morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru.

4) Atunci când obiectul acțiunii în contencios administrativ îl formează un contract administrativ, în funcție de starea de fapt, instața poate : dispune anularea acestuia, în tot sau în parte, obligă autoritatea publică sa încheie contractul la care reclamantul este îndrituit, impune uneia dintre părți îndeplinirea unei anumite obligații, suplini consimțământul unei părți, când interesul public o cere, obligă la plata unor despăgubiri pentru daune materiale și morale.

În ceea ce privește recursul, legea, la art. 20, stipulează că hotărârea pronunțată în prima instanță poate fi atacată cu recurs, în termen de 15 zile de la pronunțare ori de la comunicare, introducerea acestuia suspendând executarea, iar judecata urmând a se face în regim de urgență.” În cazul admiterii recursului, instanța de recurs, casând sentința, va rejudeca litigiul în fond. Când hotărârea primei instanțe a fost proununțată fără a se judeca fondul ori dacă judecata s-a facut în lipsa părții care a fost nelegal citată atât la administrarea probelor, cât și la dezbaterea fondului, cauza se va trimite , o singură dată, la această instanță. În cazul în care judecata în prima instanță s-a facut în lipsa părții care a fost nelegal citată la administrarea probelor, dar a fost legal citată la dezbaterea fondului, instanța de recurs, casând sentința, va judeca litigiul în fond.”

În forma inițială, Legea nr. 554/2004 prevedea și reglementări cu privire la recursul în situații deosebite. În urma modificărilor aduse prin Legea nr.262/2007, acesta a fost înlocuit cu dispoziții referitoare la căile extraordinare de atac. Conform art. 21, acestea se pot exercita în baza normelor procedurale stabilite de Codul de procedură civilă. Se menționează și procedura revizuirii în cazul hotărârilor rămase definitive și irevocabile prin încălcarea priorității dreptului comunitar, reglementat de art.148 alin.(2) coroborat cu art.20 alin.(2) din Constituție.

6. Procedura de executare

În ceea ce privește punerea în executare a hotărârilor judecătorești, actuala lege conține o serie de dispoziții speciale, mai ample decât în Legea nr.29/1990.

Conform art.22, hotărârile judecătorești definitive și irevocabile, prin care s-au admis acțiunile formulate potrivit dispozițiilor prezentei legi, constituie titluri executorii.

„ (1) Dacă în urma admiterii acțiunii autoritatea publica este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operațiuni administrative, executarea hotărârii definitive și irevocabile se va face în termenul prevăzut în cuprinsul ei, iar în lipsa unui astfel de termen , în cel mult 30 zile de la data rămânerii irevocabile a hotărârii.

(2) În cazul în care termenul nu este respectat, se va aplica conducatorului autorității publice sau , după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, iar reclamantul are dreptul la penalități, în condițiile art.894 din Codul de procedură civilă.”

O prevedere deosebit de importantă este cea conform căreia, hotărârile judecătorești definitive și irevocabile, prin care s-au anulat, în tot sau în parte, acte administrative cu caracter normativ, sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor. Ele se publică în Monitorul Oficial, Partea I, sau, după caz, în monitoarele oficiale ale județelor ori al municipiului București, la cererea instanței , fiind scutite de plata taxelor de publicitate.

Asemenea Legii nr.29/1990 și legea actuala prevede posibilitatea acțiunii în regres, conducătorul autorității publice putând să se îndrepte cu acțiune împotriva celor vinovați de neexecutarea hotărârii , potrivit dreptului comun. În cazul în care cei vinovați sunt funcționari publici, se vor aplica reglementările speciale.

BIBLIOGRAFIE GENERALĂ:

1. Apostol Tofan D., „Instituții administrative europene”, Editura C.H.Beck, București, 2006;

2. Apostol Tofan, D., „Drept administrativ”, Editia 1, Editura C.H.Beck, București, 2004;

3. Apostol Tofan, D., „Drept administrativ”, Editia 2, Editura C.H.Beck, București, 2008;

4. Apostol Tofan, D., „Drept administrativ”, Editia 3, Editura C.H.Beck, București, 2014;

5. Constantinescu,M., Iorgovan A., Muraru I., Tănăsescu, E.S., „Constituția României revizuită – comentarii și explicații”, Editura All Beck, București, 2004;

6. Constantinescu,M., Iorgovan A., Muraru I., „Revizuirea Constituției. Explicații și comentarii „, Editura Rosetti, București, 2003;

7. Iorgovan, A., „Tratat de drept administrativ, Vol.I, Editura All Beck, București, 2005;

8. Iorgovan, A., „Tratat de drept administrativ, Vol.II, Editura All Beck, București, 2006;

9. Iorgovan, A., „Noua lege a contenciosului administrativ. Geneza și explicații”, Editura Roata, București,2004;

10. Iorgovan,I., Gilescu,V., „Drept administrativ și știința administrației”, Tipografia Universitătii din București,1986;

11. Petrescu, R.,N., „Drept administrativ”, Editura Accent, Cluj – Napoca, 2004;

12. Preda, M., „ Drept administrativ – Partea generala”, Editia a IV- a ,Editura Lumina Lex, București , 2006;

13. Preda, M., Voinescu,C., „ Drept administrativ. Partea generală”, Editura București, 1992;

14. Vedinaș,V., „Drept administrativ”, Editia a VIII-a revăzută și actualizată, Editura Universul Juridic, București, 2014;