Tehnici DE Motivare A Personalului DIN Administratia Publica

CUPRINS :

=== TEHNICI DE MOTIVARE A PERSONALULUI DIN ADMINISTRATIA PUBLICA ===

CUPRINS :

Introducere

Noțiunea Administrației Publice

Conceptul de administrație, fie în accepțiunea sa publică, fie în cea privată, a dus la nașterea unor multiple întrebări la care răspunsurile sunt date în maniere diferite, în funcție de autori, de perioada istorică în care acestea au fost formulate, de teoriile care stau la baza lor.

Complexitatea fenomenului administrativ reiese din faptul că în mod obișnuit vorbim de administrație publică și privată, de administratori și funcționari publici care îndeplinesc funcții administrative, de persoane care sub comanda altora execută decizii și de persoane care pun în aplicare deciziile celor aflați într-o poziție ierarhică superioară.

Termenul de administrație derivă de la latinescul "administrare" care înseamnă a servi și este în legătură cu cuvântul "magister" care îl desemnează pe stăpân, căruia i se subordonează servitorul și pe care acesta trebuie să-l slujească .

Noțiunea de administrație este mai largă decât aceea pe care trebuie s-o definim și anume, administrația publică. Administrația publică este un gen de administrație distinctă de administrația particulară Ambele genuri de administrație au mai multe specii. De aceea trebuie să ne folosim de noțiunea generală care scoate în evidență trăsăturile comune tuturor genurilor de administrație, oferindu-ne criteriile de deosebire între administrația publică și cea particulară și posibilitatea de a sublinia particularitățile diferitelor specii ale celor două genuri de administrație.

Pe scurt, a administra reprezintă o activitate executivă, pusă sub semnul comenzii sau al delegării de atribuții. Atunci când această activitate își realizează obiectivele folosindu-se de puterea publică, prin derogare de la regulile dreptului comun, ea dobândește atributele administrației publice.

Pe planul dreptului administrativ, problema care se pune este aceea de a stabili care sunt serviciile publice și care trebuie să fie modul de organizare a acestora.

În principiu, determinarea serviciilor publice care intră în componența statului este o problemă variabilă în timp și spațiu, apreciată în exclusivitate politic, de organele reprezentative ale statului, prin lege. Elementul esențial în stabilirea sferei serviciilor publice îl constituie delimitarea sferei trebuințelor individuale și colective care pot fi satisfăcute de sfera privată a societății civile, de cea a trebuințelor care au nevoie de o susținere publică, prin intermediul administrației publice.

Pornind de la această delimitare se operează distincția între administrația publică și cea privată, dimensiunile acestei distincții rămânând la îndemâna Parlamentului, iar actul prin care face o astfel de distincție este legea. în realizarea acestei sarcini, Parlamentul își poate rezerva exercitarea unor funcții proprii administrației publice sau poate încredința atribuții administrative puterii executive, după cum poate delimita sfera administrației publice de stat, de cea a administrației publice locale, stabilind și relațiile dintre acestea, precum și prerogativele specifice ale fiecăreia. Din moment ce aceste distincții sunt stabilite de lege este normal ca aceia care îndeplinesc servicii administrative să se supună legii, chiar dacă fac parte din administrația publică de stat, din administrația publică locală sau din administrația publică privată, ori fac parte din categoria celor care intră în relații cu oricare din aceste forme ale administrației.

Capitolul I

Administrația publică locală

1. Principii generale, istoric și drept comparat

1.1. Principii contemporane de organizare a administrației locale

Doctrina administrativă din ultimii ani când se referă la modul de organizare a administrației teritoriale se oprește la trei principii fundamentale: a) principiul centralizării, b) principiul desconcentrării și c) principiul descentralizării.

În literatura franceză din ultimii ani se pune în discuție principiul delocalizării regionalismului, stabilimentul lui public teritorial etc., fără, însă, a se intra în conflict cu teza clasică Se susține, astfel, că delocalizarea nu reprezintă o încălcare a descentralizării, ea marchează o deplasare de activitate și nu de putere, ea nu este "nici un partaj și nici un transfer".

Prin aceste principii se încearcă a se rezolva cele două tendințe care se manifestă în guvernarea și administrarea unei țări: tendința la unitate și tendința la diversitate. Organizarea administrativă, spun specialiștii, nu exprimă niciodată numai centralizare sau descentralizare, există întotdeauna un dozaj între una și alta. În fiecare țară administrația se prezintă într-un mod original.

Organizarea centralizată a administrației publice reprezintă un sistem administrativ în cadrul căruia exercitarea atribuțiilor de către autoritățile administrative este supusă, direct sau indirect, puterii ierarhice a autorității executive, care presupune un control prealabil asupra activității autorităților locale, un control posterior în cadrul căruia se poate recurge la suspendarea, anularea sau reformarea actelor autorităților subordonate, fie pe motive de ilegalitate, sau chiar la înlocuirea organelor locale, în exercitarea atribuțiilor acestora, de către organele ierarhice. Acestea din urmă pot recurge la sancțiuni disciplinare, care pot merge până la revocarea din funcție sau până la revocarea organului local.

În virtutea principiilor care guvernează statul unitar, soluționarea problemelor administrației de stat, pe întregul teritoriu, este dependentă de existența unei administrații centrale și a unei administrații locale, organizate în toate unitățile administrativ-teritoriale. Gradul de dependență al administrației locale de administrația centrală reprezintă criteriul care separă sistemele centralizate de cele descentralizate.

Centralizarea exclude posibilitatea ca autoritățile locale să acționeze în baza unei inițiative proprii, fără aprobarea venită de la centru. În baza acestui principiu singura voință care permite soluționarea problemelor celor administrați este voința organelor centrale. Autoritățile locale acționează în exclusivitate pentru ducerea la îndeplinire a sarcinilor primite de la centru, fără a putea lua decizii proprii.

Sistemele administrative centralizate dispun și ele, în cele mai multe cazuri, de autorități publice teritoriale, dar aceste autorități sunt, de regulă, numite și revocate de organele centrale. Ele nu acționează în nume propriu, nu dispun de personalitate juridică, ci iau măsuri numai în numele statului.

Centralizarea poate îmbrăca forma concentrării administrative și forma desconcentrării administrative.

Concentrarea administrativă este un sistem care, în statele care dispun de un teritoriu cât de cât extins, nu se poate realiza, deoarece acest sistem presupune gruparea tuturor autorităților administrative la sediul puterii executive.

Un asemenea sistem blochează soluționarea unor probleme minore de către colectivitățile locale, supraîncarcă sarcinile administrației centrale și riscă să contravină scopului pentru care au fost create, generând tensiuni și diferende care, prin prelungire în timp pot duce la paralizarea activității statale pe plan local.

Desconcentrarea administrativă presupune existența unor autorități centrale și a unor autorități locale ale statului, acestora din urmă încredințându-li-se putere de decizie, care se exercită sub controlul autorităților ierarhice superioare. În baza desconcentrării administrative, se admite ideea potrivit căreia autoritățile administrative locale ale statului beneficiază de o putere proprie de decizie în anumite materii predeterminate. Cu toate acestea, sistemul administrativ își păstrează caracteristicile unui sistem centralizat, deoarece aceste autorități sunt prelungiri teritoriale ale administrației centrale. Deciziile luate de autoritățile administrației din teritoriu rămân însă decizii luate în numele statului, iar răspunderea agenților administrativi operează față de organele centrale, în virtutea dependenței ierarhice a organelor locale ale administrației publice de stat față de cele centrale.

Profesorul Anibal Teodorescu atribuia desconcentrării administrative capacitatea de a lărgi atribuțiile agenților puterii centrale așezați în județe sau în comune. Aceeași idee o găsim și în opere actuale care precizează că obiectul desconcentrării îl constituie transferul atribuțiilor autorităților centrale la reprezentantul local al acestora (prefect), ori la reprezentanții locali ai statului, ca și a dreptului de tutelă administrativă de la organele centrale de stat la reprezentanții locali ai acestora.

Principiul descentralizării presupune existența unor persoane publice locale, desemnate de comunitatea teritoriului, care au atribuții proprii, intervenind direct în gestionarea și administrarea "afacerilor" colectivității. Ideea de descentralizare, cum susține și doctrina românească din perioada interbelică, implică ideea de autonomie locală. De foarte multe ori cele două noțiuni se folosesc împreună, așa cum observăm și din conținutul art.119 din Constituția României din 1991: "Administrația publică din unitățile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei locale și pe cel al descentralizării serviciilor publice".

Descentralizarea, după tezele actuale, constituie corolarul indispensabil al democrației, ea reprezintă pentru organizarea administrativă ceea ce democrația reprezentativă reprezintă pentru organizarea instituțională.

1.2. Formele și limitele autonomiei locale

Autonomia locală, cum s-a exprimat și profesorul Anibal Teodorescu, este anterioară statului. Ca realitate juridică, autonomia locală a variat și variază după mai mulți factori, între care: a) tradiția istorică, b) cadrul geografic, c) resursele economice, d) gradul de instrucție civică sau politică, e) stadiul atins de reglementările naționale și internaționale.

Principiul descentralizării sau ideea autonomiei locale comportă două forme: a) descentralizarea teritorială și b) descentralizarea tehnică. Descentralizarea teritorială presupune existența unor interese comune ale locuitorilor dintr-o regiune geografică, interese ce conduc la afaceri locale în cele mai diverse domenii de activitate, distincte de problemele naționale.

În alți termeni, descentralizarea teritorială presupune existența unor autorități locale alese, care au competență materială generală. Descentralizarea tehnică se realizează prin acordarea unei anumite autonomii unui serviciu public, conferindu-i acestuia personalitate juridică Exemplul cel mai elocvent de descentralizare a serviciilor publice îl constituie universitățile, care prin dobândirea autonomiei, se transformă în servicii publice descentralizate, care se bazează pe recunoașterea unui patrimoniu propriu și a personalității juridice, precum și a unui control de tutelă, mai mult sau mai puțin extins.

În general, descentralizarea tehnică se realizează prin constituirea unor instituții publice sau a unor instituții de utilitate publică, înzestrate cu personalitate juridică, bazate pe proprietatea privată, fie a statului, fie a persoanelor fizice sau a unor persoane juridice.

Descentralizarea serviciilor publice presupune deci acordarea personalității juridice, scoaterea acestora de sub controlul ierarhic și plasarea lor sub regulile tutelei administrative.

Indiferent de formă, autorii contemporani sunt unanimi în a aprecia descentralizarea ca o problemă exclusiv de natură administrativă Oricât de largă este autonomia locală, deci competența autorităților alese sau a stabilimentelor publice de a rezolva problemele locale, aceste autorități desfășoară o activitate în cadrul unui stat (unitar) și nu în afara acestuia. Sunt două lucruri total distincte, anume natura de autorități autonome față de stat a autorităților, prin care se realizează descentralizarea administrativă, și limita statală a activității acestora

Dacă nu s-ar admite această limită autoritățile locale autonome s-ar transforma în autorități politice și în veritabile structuri statale independente, cu consecințe dintre cele mai dramatice pe plan național și internațional.

Descentralizarea, ca element esențial al autonomiei locale, nu poate fi concepută în statele unitare, fără existența unui control din partea statului, denumit, tradițional, control de tutelă, exercitat, în unele țări (Franța, Italia), de funcționari sau autorități ale administrației de stat, iar în altele (ex. Marea Britanie) de către judecători. Formula controlului de tutelă din Franța conduce, în final, în fața. instanței de contencios administrativ, soluție preluată și de Constituția României din 1991, în articolul 122 alineat final care spune că "prefectul poate ataca, în fața instanței de contencios administrativ, un act al consiliului județean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept."

În concepția de tip francez, după unii autori, exigențele unității naționale conduc la o interpretare restrictivă a descentralizării, fiind, în final, “un mijloc de luptă contra puterii centrale", pe când în concepția engleză, date fiind particularitățile Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord, descentralizarea este înțeleasă într-un sens larg, acela de auto-administrare locală (selfgovernment). Este de notorietate mondială lupta pentru autonomie statală a Irlandei de Nord. Rămâne, cu toate acestea, valabilă ideea unei distincții între selfgovernment-ul anglo-saxon și descentralizarea continentală de tip francez.

1.3 Evoluția reglementării privind autonomia locală în România

Autonomia locală este forma modernă. de exprimare a principiului descentralizării administrative. Descentralizarea administrativă reprezintă un principiu revendicat de doctrină și o tendință în evoluția administrației publice pentru realizarea autonomiei locale.

Pentru prima dată ideea de autonomie locală este prezentată în Regulamentele Organice, dar numai pentru orașe: "Stăpânirea, socotind că îngrijirea pentru toate cele ce privesc buna fericire a vreunui oraș nu poate fi mai bine încredințată decât acelora cari mai cu deosebire se folosesc dintr-însa, au socotit să le dăruiască drepturi de a-și redobândi ale lor interesuri prin sfaturi orășenești alcătuite de mădulari alese de către însuși locuitorii acestor orașe".

Dreptul de a fi aleși în sfat îl aveau cei care domiciliau în orașul respectiv și aveau proprietăți imobiliare în valoare de cel puțin 8000 de piaștri. Aceste sfaturi aveau ca atribuții principale administrarea și gospodărirea orașului în cele mai diverse domenii și sectoare. Sfaturile respective erau tutelate și controlate în întreaga lor activitate de către Sfatul Administrativ (Guvernul).

Satele au fost lăsate de Regulamentele Organice în situația lor anterioară, fiind conduse de anumite comisii, cu funcții anuale, locuitorii satelor puteau să își aleagă câte un pârcălab (Țara Românească) sau vornic (Moldova), însă cu știrea și învoirea atât a ocârmuitorului județului, cât și a stăpânului moșiei.

Cu toate aceste inovații și tendințe de modernizare a organizării administrației locale, trebuie precizat că Regulamentele Organice mențin orașele embaticare, adică orașele proprietate particulară.

Această idee a devenit un punct programatic “în revendicările mișcării de la 1848 din cele două Principate", fiind preluată de Convenția de la Paris (art. 46 alin. ultim), iar Legile lui Cuza din 1 și 2 aprilie 1864 au pus-o efectiv în practică, recunoscând personalitatea juridică atât județelor, cât și comunelor, înzestrându-le "cu organe deliberative și reprezentative".

Adevărata administrație modernă pe plan local în România se instituie deci prin legile lui Cuza din 1864, Legea pentru înființarea consiliilor județene și Legea comunală , ambele de influență franceză. În concepția acestor acte normative, județul și comuna erau circumscripții teritorial-administrative investite cu personalitate juridică, având atribuții cu caracter patrimonial și de putere publică Ele erau administrate de consilii alese pe baza votului cenzitar. În județe, pe lângă consilii funcționa câte un prefect, iar în comune câte un primar, ambii numiți de guvern; prefectul era comisar al guvernului și executor al deciziilor consiliului județean, iar primarul era executorul deciziilor consiliului comunal.

Organizările administrative ulterioare pe baza constituțiilor și a legilor ordinare au căutat să consacre soluții cu privire la realizarea administrației de stat pe plan local oscilând între descentralizare, desconcentrare, autonomie și centralizare, fără ca să pună problema constituirii unor organe administrative de specialitate.

Constituția din 1948 introduce, după modelul sovietic, organele locale ale puterii de stat sub denumirea de consilii populare, reglementând și comitete executive, ca organe "de direcție și execuție" ale consiliilor populare. Această concepție s-a menținut și în Constituțiile din 1952, 1965, precum și în legile elaborate pe baza acestora. În plus, au apărut și autoritățile locale specializate.

Astfel, organele locale de specialitate ale administrației de stat, sub denumirea "secțiuni de pe lângă comitetele executive ale sfaturilor populare", au fost create prin Decretul nr. 259/1950, emis în baza art.85 al Constituției din 1948, problemă la care s-a referit expres și Constituția din 1952 (art. 62). În baza acestor reglementări, secțiile respective se subordonau orizontal față de comitetul executiv și vertical față de secțiunea corespunzătoare de pe lângă comitetul executiv și imediat superior, până la ministerul sau organul central administrativ din acel resort. A doua. etapă a reglementării acestor organe este marcată de apariția Legii nr. 6/1957 pentru organizarea și funcționarea spoturilor populare. Această reglementare, în redactarea sa defectuoasă, părea că stabilește o legătură a secțiilor cu organele centrale din aceeași specialitate numai prin comitetul executiv respectiv. Acest lucru a determinat pe unii autori să susțină că secțiunile și-au schimbat natura juridică, devenind compartimente ale aparatului propriu. Cea de-a treia etapă în reglementarea: acestor autorități ale "descentralizării tehnice" a fost dată de Constituția din 1965 în art. 93 și de Legea nr. 57/1968, lege care cuprindea un capitol special intitulat: "Organele locale de specialitate ale administrației de stat". În baza acestor reglementări cu caracter general au fost adoptate o serie de acte normative cu caracter special organic. Dispozițiile Constituției din 1965 spuneau că: "Consiliile populare organizează, potrivit legii, pe lângă comitetele lor executive sau, după caz, birourile executive, organe locale de specialitate ale administrației de stat. Organele locale de specialitate ale administrației de stat sunt subordonate atât consiliului popular și comitetului executiv sau, după caz, biroului executiv, cât și organelor locale și centrale ale administrației de stat ierarhic superioare".

Esența acestui principiu al autonomiei locale este legată de colectivitățile locale, care în documentul Consiliului Europei intitulat "Carta Europeană: Exercițiul autonom al puterii locale", din 15 octombrie 1985, sunt definite ca fiind colectivități locale de bază (comune, districte, departamente), dar și colectivități regionale.

Potrivit aceluiași document, autonomia locală este înțeleasă ca un principiu stabilit prin constituție sau prin legile statelor-părți, care conferă colectivităților locale dreptul și capacitatea de a rezolva și gestiona, în cadrul legii, sub propria lor răspundere și în interesul populației acestora, o parte importantă din treburile publice.

Exercitarea acestui drept este conferită unor consilii sau adunări compuse din membrii aleși prin vot liber, secret, egal, direct și universal, care pot dispune de organe executive responsabile în fața acestora.

Principiul autonomiei locale își găsește o puternică susținere în materia resurselor financiare ale colectivităților locale. Potrivit Cartei Europene, colectivitățile locale au dreptul la resurse financiare proprii și suficiente pentru a-și exercita, în mod liber, competențele recunoscute de lege. Și aici operează regula proporționalității, respectiv resursele financiare trebuie să fie proporționale cu atribuțiile stabilite de lege. Resursele financiare ale colectivităților locale trebuie să provină din:

impozite locale, în limitele stabilite de lege;

venituri realizate din activități proprii;

subvenții, pe cât posibil necondiționate, acordate în condiții de repartizare financiară justă.

Un alt element al autonomiei locale îl constituie dreptul colectivităților locale de a se asocia cu alte colectivități locale în vederea realizării unor sarcini de interes comun, în condițiile legii, sau de a coopera cu colectivitățile altor state.

Protecția legală a autonomiei locale se realizează prin dreptul colectivităților locale de a recurge la organele judecătorești pentru a-și asigura liberul exercițiu al atribuțiilor și pentru respectarea drepturilor conferite de constituție și de lege.

Realizarea descentralizării administrative și aplicarea principiului autonomiei locale au înregistrat progrese însemnate, în ultima vreme, în țările europene. Sunt de menționat în acest sens legile privitoare la descentralizarea administrativă, adoptate în Franța în anii 1982 și 1983. în Belgia la 26 mai 1989 este ratificată Noua lege comunală, iar în Italia apare Legea autonomiei locale, nr.142 din 8 iunie 1990.

Prin Constituția României din 1991 se marchează reglementarea organelor locale de specialitate și schimbarea fundamentală a filozofiei care stă în spatele acestei reglementări. în art.122 alin.2 se arată că prefectul, ca reprezentant al Guvernului pe plan local, deci ca autoritate desconcentrată "conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale din unitățile administrativ-teritoriale”.

Organele locale de specialitate ale administrației de stat au o subordonare funcțională, pe orizontală față de prefect și o subordonare organică, pe verticală, față de ministru. Existența acestora nu exclude însă, formarea de către consiliile locale sau consiliile județene de regii autonome, societăți comerciale sau instituții publice, care apar ca veritabile autorități ale descentralizării tehnice.

1.4 Principiile organizării administrației locale potrivit Constituției din 1991

Constituțiile contemporane se deosebesc foarte mult în ceea ce privește modalitatea tehnică de reglementare a organizării administrației locale. Unele se rezumă la inversarea unei norme de trimitere cum este cazul Constituției României din 1923, care conținea, cu privire la "Instituțiile județene și comunale", un singur articol (art. 108). Acesta. a fost redactat ca un capitol distinct al Titlului III – Despre puterile statului.

În Constituția României din 1991, art. 119, cu care începe secțiunea a 2-a, a capitolului V, intitulată "Administrația publică locală", scoate în evidență cele două principii de bază, principii de ordin constituțional, ale administrației publice din unitățile administrativ-teritoriale, și anume: principiul autonomiei locale și principiul descentralizării serviciilor publice. Textul articolului 119 are următoarea redactare: "Administrația publică din unitățile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei locale și pe cel al descentralizării serviciilor publice". Aceste principii se vor regăsi atât în activitatea fiecărei autorități comunale, orășenești sau județene, cât și în raporturile dintre autoritățile comunale (orășenești) și cele județene: Prin sintagma "administrație publică" se desemnează activitatea pe care o desfășoară autoritățile create pe baza principiului autonomiei locale. Acest principiu stă la baza raporturilor dintre autoritățile comunale și orășenești sau, după caz, județene, desemnate în mod democratic de către cetățeni, pe de-o parte și autoritățile statului "implantate" în teritoriu, pe de altă parte.

Articolul 120 al Constituției din 1991 arată ca autonomia locală în comune și orașe se realizează prin două autorități: consiliul local și, respectiv, primarul, ambele alese în condițiile legii. De asemenea, textul scoate în evidență că aceste autorități, desemnate prin vot, de comunitatea locală, sunt și autorități care realizează administrația publică. În felul acesta, legiuitorul român constituant consacră dubla natură a comunei și orașului: colectivitate și unitate administrativ-teritorială.

În legislația și doctrina din multe țări occidentale, noțiunea de comună este folosită pentru a desemna atât comuna rurală, cât și orașul (comuna urbană), terminologie cu care s-a operat și la noi în perioada interbelică în Constituție, corespunzător împărțirii administrativ-teritoriale a țării, s-a consacrat distincția dintre comună, ca localitate rurală, și oraș, ca localitate urbană.

În alin. 2 al articolului 120 se precizează regula după care consiliile locale și primarii funcționează ca autorități administrative autonome, în condițiile legii. Rezultă că autoritățile comunale și orășenești, în virtutea principiului autonomiei locale, nu se află într-un raport de subordonare față de vreo autoritate județeană sau centrală Relația de subordonare implică pentru organul ierarhic superior următoarele drepturi față de organul subordonatului:

de a-i organiza activitatea;

de a i da îndrumări obligatorii;

de a exercita controlul general asupra activității sale;

de a-i anula actele și chiar de a i se substitui în emiterea unui act;

de a aplica sancțiuni administrativ-disciplinare.

În virtutea autonomiei locale, aceste elemente nu se pot regăsi în raporturile dintre consiliul local, respectiv primar, pe de o parte. În baza textelor Constituției, consiliul județean exercită prerogativele sale de autoritate coordonatoare. De asemenea, prefectul își exercită dreptul său de control al legalității, iar Guvernul, sarcina sa de conducător general al administrației publice, prevăzută de art.101, alin. 1 din Constituție.

Articolul 21 din Legea administrație publice locale, chiar în primul alineat, precizează următoarele: "Autoritățile administrației publice prin care se realizează autonomia locală în comune și orașe sunt consiliile locale, ca autorități deliberative, și primarii, ca autorități executive…".

În fine, art. 120 din Constituție consacră și noțiunea de subdiviziune administrativ-teritorială pentru municipii care, potrivit art.3, fac parte din categoria orașelor. Textul admite, astfel, posibilitatea constituirii acestor subdiviziuni iar, la nivelul lor, a consiliilor locale și, respectiv, a primarilor. Se subînțelege că, în virtutea regulilor prevăzute de alin. 2, legea va stabili și raporturile dintre consiliile locale și primarii de la nivelul subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor, pe de o parte, și consiliul local, respectiv primarul, de la nivelul municipiului, pe de altă parte.

Art. 121 consacră, pentru sistemul departamental, rolul coordonator al consiliului județean, legiuitorul constituant român din 1991, lăsând, astfel, să se înțeleagă că centrul de greutate al autonomiei locale se află la orașe și la comune, iar în art. 122 se consacră principiul tutelei administrative.

1.5 Principiul sistemului departamental

Sistemul organizării administrative a teritoriului are, în prezent, o influență foarte mare asupra locului și rolului autorităților de la nivelul unităților administrativ-teritoriale intermediare. Considerând comuna și orașul ca fiind unități de bază și Guvernul ca fiind conducător general al administrației publice, vom putea spune că există două mari sisteme de organizare administrativă a teritoriului, după cum între unitatea de bază și Guvern există o unitate intermediară (sistemul departamental) sau două unități administrativ-teritoriale intermediare (sistemul regional). Nu trebuie înțeles că în toate țările, indiferent dacă au o "verigă" sau două intermediare, întâlnim denumirea de "departament" sau de "regiune". În constituția Spaniei, de pildă, se utilizează noțiunea de, "comunitate" autonomă și nu cea de "regiune", iar alte constituții, de exemplu constituția Portugaliei, operează atât cu sintagma "regiune autonomă", cât și cu cea de "regiune administrativă". Cât privește unitatea imediat următoare comunei, reținem că unele constituții, cum sunt cele ale Italiei, Belgiei, etc., o evocă prin termenul de "provincie". Noțiunea de "provincie", istoric vorbind, la noi a evocat cea mai mare unitate administrativ-teritorială, județul fiind unitatea de grad departamental. În baza Constituției României din 1923, s-a instituit, prin Legea de unificare administrativă din 1925, un sistem departamental (județean), deoarece plasa nu reprezenta o unitate administrativ-teritorială (intermediară între comună și județ), ci un element de desconcentrare a administrației publice județene, mai exact a anumitor servicii publice. În fruntea plășilor era un subprefect și funcționa sub ordinele acestuia, ca ofițer de poliție administrativă, respectiv de supraveghere, tutelă și control în ceea ce privește administrația rurală. Acest sistem a fost menținut până la Constituția din 1938, când se creează ținuturile ca unități administrative superioare județelor, care au avut ca efect înlăturarea oricărei autonomii locale, la fel ca și regiunile din perioada anilor 1950 – 1968.

Având în vedere tradiția noastră în administrația locală, dominată de tutela administrativă, legiuitorul constituant a pus accent pe autonomia comunelor și orașelor, rezervând autorității județene alese doar un rol coordonator. În art. 121 se precizează că obiectul coordonării consiliilor comunale orășenești de către consiliul județean este realizarea serviciilor publice de interes județean. Textul conține și calificarea expresă a consiliului județean ca autoritate a administrației publice. La fel ca și consiliul local, consiliul județean are o dublă natură:

autoritate a autonomiei județene;

autoritate a administrației publice locale.

În România n-a existat niciodată o veritabilă autonomie locală Pentru prima oară în istoria modernă a țării noastre, principiul autonomiei locale a fost consacrat de actuala Constituție.

În baza textului articolului 121 alin. 2, se pot face alegeri directe sau indirecte pentru consiliul județean. Autoritate la nivel județean, de ordin constituțional, nu poate fi decât consiliul județean. Tot la nivel județean este reglementată funcția de prefect, autoritate cu caracter statal prefectul fiind reprezentantul Guvernului în. județ.

Față de dispozițiile constituționale de mai sus, mai trebuie să admitem că ideea formării unor noi unități administrativ-teritoriale, cum au fost raioanele sau regiunile etc., înseamnă o idee de lege ferenda. Constituția noastră nu admite decât comune și orașe, ca unități administrativ-teritoriale de bază, respectiv județe, ca unități intermediare.

Constituția Franței, de exemplu, după ce enumeră, la art. 72, comuna, departamentul și teritoriile de peste mări, drept colectivități teritoriale ale Republicii, lasă posibilitatea formării și altor unități administrative prin lege, ceea ce s-a realizat în 1982, când au fost introduse regiunile. Tezele regionaliste sunt la modă în Europa occidentală, vorbindu-se foarte mult și despre un neoregionalism.

1.6. Prefectul, ca autoritate de tutelă administrativă

Autonomia locală, mai ales într-un stat unitar nu poate fi concepută decât în anumite limite. Aceste limite sunt inerente, unele având o determinare economică obiectivă, altele fiind determinate de considerente politice. Autonomia locală nu poate fi realizată decât în cadrul principiilor statului de drept, principiul autonomiei locale însuși fiind unul din acestea în toate țările democratice, la nivelul unității administrativ teritoriale cu gradul cel mai mare de, extensie este un reprezentant al statului cu rolul de a veghea asupra aplicării legii de către autoritățile administrației publice locale, inclusiv ale comunităților autonome. După sistemul francez, tradițional, acest rol la noi l-a avut prefectul. În Franța prefectul, până la reforma din 1982, nu era numai reprezentant al Guvernului, dar și autoritate executivă a consiliului departamental, situație care a caracterizat și regimul prefectului din țara noastră din perioada interbelică, deși la un moment dat s-au constituit doi prefecți, unul politic, ales, care avea rol de executiv pentru consiliul județean, și unul administrativ, care reprezenta Guvernul. Textul art. 122 din Constituție se îndepărtează de această tradiție, teza fiind abandonată și în Franța. După reforma administrativă din 1982, prefectul în Franța. este calificat drept comisar al Republicii, el fiind numit prin decret de Președintele Republicii. În literatura de specialitate se apreciază că prefectul, în sistemul francez, are următoarele calități:

reprezentant al statului;

reprezentant al Guvernului;

organ de administrație generală;

șeful serviciilor statului din departament.

Potrivit art. 122 din Constituția României din 1991, prefectul este reprezentantul Guvernului la nivel județean. El are următoarele calități:

reprezentant al Guvernului;

șef al serviciilor statului din județ (municipiul București);

autoritate de tutelă administrativă pentru supravegherea legii de către autoritățile administrației publice locale.

Funcția prefectului, ca reprezentant al Guvernului, are caracter politic. Aliniatul al 2-lea din art. 122 precizează că: "Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local și conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale, din unitățile administrativ-teritoriale". Alin. 3 al aceluiași articol spune că: "Atribuțiile prefectului se stabilesc potrivit legii". Deci, acestea se stabilesc "potrivit legii" și nu potrivit legii organice".

Ca autoritate de supraveghere a respectării legii de către autoritățile administrației publice locale, prefectul are dreptul să atace în contenciosul administrativ orice act al unui consiliu ales (local sau județean), al unui primar sau al oricărui organ executiv creat, potrivit legii, la nivel județean, atunci când apreciază că acesta este ilegal. Textul alin.4 consacră, deci, și instituția contenciosului administrativ. De asemenea, pentru a se evita producerea unor efecte ireparabile, Constituția, tot în art. 122 alin.4, prevede principiul suspendării, de drept, a actului atacat.

În practica administrativă și de contencios administrativ s-a pus problema de a ști dacă acțiunea în justiție a prefectului ca autoritate de tutelă administrativă poate fi circumstanțiată și condiționată de îndeplinirea unor termene, cum este cel prevăzut de art. 101 alin.2 din Legea nr. 69/1991 fiind sesizată și Curtea Constituțională. După părerea profesorului Antonie Iorgovan "dreptul prefectului de a ataca în justiție actele administrative pe care le estimează ilegale nu poate fi condiționat de termene de decădere, ar însemna, urmare a respingerii acțiunii pentru tardivitate, ca să fie "autorizate" a ființa acte juridice contrare legii și Constituției, ceea ce nu poate fi acceptat. Constituția, în art. 1 alin.3, precizează foarte clar că România este stat de drept, iar în art. 16 alin. 2 se arată că "Nimeni nu este mai presus de lege". În acest sens s-a pronunțat și Curtea Constituțională prin Decizia nr. 137 din 7 decembrie 1994".

Prin legea nr. 24/1996 la art. III alin.3, contrar deciziei Curții Constituționale se reintroduce termenul, mai mult este calificat de decădere: "Introducerea acțiunii de către prefect se face în termen de 30 de zile de la comunicarea actului, potrivit prevederilor art. 49 lit. g). Termenul de 30 de zile este termen de decădere. Noțiunea este scutită de taxa de timbru".

Aceste dispoziții sunt lovite la rândul lor de neconstituționalitate, ceea ce înseamnă că ele pot fi tratate ca și inexistente. Nu există obligația respectării lor. Dacă în practică instanțele de contencios administrativ le vor invoca, atunci se va ajunge la o nouă excepție de neconstituționalitate.

2. Norme constituționale privitoare la administrația publică locală

Constituția României impune o nouă viziune asupra administrației publice. Astfel, capitolul V al titlului III al Constituției consacră administrației publice două secțiuni – administrația publică centrală de specialitate și administrația publică locală. Din modul de redactare al acestor secțiuni se desprinde ideea că legiuitorul constituant a dorit să delimiteze, în cadrul administrației publice, două sfere cu regimuri juridice diferite, și anume sfera administrației publice centrale de specialitate și sfera administrației publice locale. Autoritățile administrației publice centrale de specialitate sunt în exclusivitate autorități ale administrației de stat, în timp ce autoritățile administrației publice existente în unitățile administrativ-teritoriale se împart în: servicii publice ale autorităților publice de specialitate desconcentrate în unitățile administrativ-teritoriale și autorități administrative autonome ale comunelor, orașelor și județelor. Potrivit art. 119 din Constituție, administrația publică din unitățile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei locale și pe cel al descentralizării serviciilor publice. Din acest punct de vedere, Constituția recunoaște dubla accepțiune a unităților administrativ-teritoriale. Pe de-o parte, comunele, orașele, municipiile și județele sunt unități administrativ-teritoriale ale statului, delimitate prin lege, în cadrul cărora administrația publică de stat se realizează prin servicii descentralizate, aflate sub conducerea prefectului, desemnat de Guvern, la rândul său o autoritate publică desconcentrată în județe și în municipiul București. Pe de altă parte, enunțarea principiului autonomiei locale, în textul constituțional, presupune recunoașterea ca entități teritoriale distincte ale comunelor, orașelor, municipiilor și județelor, înțelese ca grupări teritoriale ale colectivităților locale de bază, care se află la cel de-al doilea nivel al administrației publice locale.

În virtutea art. 72 alin.3 lit. o) din Constituție, organizarea administrației locale, a teritoriului precum și regimul general privind autonomia locală se stabilesc numai prin lege organică. Din formularea acestui text constituțional rezultă că, în viitor, este posibilă o delimitare a administrației locale de organizarea teritoriului, în sensul că, potrivit voinței legiuitorului se poate opera o reglementare specifică a organizării administrației locale, în colectivități locale distincte, altele decât cele existente la ora actuală, cât și o nouă distribuție teritorială a competențelor administrative ale statului, inclusiv prin modificarea structurii unităților administrativ-teritoriale. Cu alte cuvinte, Constituția admite posibilitatea stabilirii unităților administrativ-teritoriale ale statului prin suprapunere cu colectivitățile locale care le compun sau prin delimitarea unor colectivități locale de organizare administrativă a statului, putându-se admite aplicarea autonomiei locale la colectivități locale, componente ale unităților administrativ-teritoriale.

3. Aplicarea principiului autonomiei locale în organizarea și funcționarea administrației publice locale

Realizarea autonomiei locale în România este unul din obiectivele esențiale ale reformei în administrația publică. Atingerea acestui obiectiv este dependentă de o serie de factori de natură politică, legislativă, economică și socială, de realizarea unor modificări structurale în administrația publică și, mai ales, este dependentă de schimbarea comportamentului funcționarului public în realizarea noilor sarcini care revin serviciilor publice.

Autonomia locală reprezintă un principiu și un mod de organizare al administrației colectivităților locale, care nu poate fi implementat fără restructurarea întregului sistem al administrației publice.

Sub aspect legislativ, reforma administrației publice a fost declanșată de adoptarea noii Constituții a României, a legislației privitoare la organizarea și funcționarea autorităților publice.

Problema esențială cu care se confrunta reforma administrației publice este receptarea corectă a structurii administrației publice, a rolului, funcțiilor și atribuțiilor componentelor acesteia și, mai ales, a raporturilor care se stabilesc între administrație și beneficiarii serviciilor publice pe care aceasta le prestează. Practic ne găsim în fața unor erori de interpretare a Constituției și a legislației.

O primă eroare de acest gen o constituie așezarea semnului de egalitate între puterea executivă și administrația publică. Această eroare este determinată de preluarea tale quale a concepției interbelice privitoare la puterea executivă, în a cărei cuprindere intrau toate autoritățile administrative de la rege și până la primar. Între timp, concepția asupra administrației publice s-a modificat esențial, în toate statele europene. Puterea executivă este redusă la șeful statului și Guvern, sub conducerea acesteia desfășurându-și activitatea administrația publică. Guvernul are funcția de a conduce administrația publică.

O a doua eroare care poate fi identificată în diferite lucrări are în vedere neglijarea distincției dintre administrația de stat și administrația locală. În felul acesta, autoritățile care funcționează în unitățile administrativ-teritoriale sunt tratate ca autorități ale administrației locale, fără a se face distincție între serviciile publice ale ministerelor, ale celorlalte autorități ale administrației publice locale, care sunt reprezentantele colectivităților locale. Această eroare este susținută de faptul că unitățile administrativ-teritoriale în care funcționează servicii publice exterioare ale ministerelor și ale celorlalte autorități ale administrației publice centrale de stat, coincid cu colectivitățile locale, cărora le sunt aplicabile regulile autonomiei locale.

O a treia eroare, care decurge din prima, se regăsește în tratarea autorităților administrației locale ca autorități ale puterii executive, ceea ce duce la concluzia că între administrația de stat și administrația locală nu există nici o deosebire, prima integrând-o pe cea de a doua. O asemenea soluție este neconstituțională și respinge aplicarea principiului autonomiei locale în organizarea și funcționarea serviciilor publice locale.

A patra eroare și ultima are în vedere conceperea administrației publice pe ideea exclusivă de organ de stat care are rolul de a pune în executare legea, recurgând, atunci când este necesar la forța de constrângere a statului. Această eroare rămâne tributară regimului totalitar, în concepția căruia administrația de stat era atotcuprinzătoare și actele sale erau executorii din oficiu, în toate cazurile fără a se admite practic posibilitatea controlului judecătoresc asupra acestora. Noua concepție promovată de Constituție și de legile ulterioare respinge o asemenea abordare unilaterală a problematicii administrației publice.

În România, potrivit Constituției, administrația locală este realizată pe două nivele, spre deosebire de unele state în care administrația locală se distribuie pe trei nivele, celor două adăugându-li-se nivelul regional.

Constituția României stabilește în art.119 că administrația publică din unitățile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei locale și pe cel al descentralizării serviciilor publice. Aceste două principii au o arie diferită de aplicare. Astfel în timp ce principiul autonomiei locale privește comunele, orașele și județele, principiul descentralizării serviciilor publice are în vedere atât crearea și sporirea competiției serviciilor publice desconcentrate, cât și crearea unor servicii publice descentralizate ori a unor servicii publice locale ori județene.

Legea administrației publice nr. 69/1991 stabilește în primul său articol că administrația publică în unitățile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile administrației locale, descentralizării serviciilor publice, eligilibității autorităților administrației publice locale și consultării cetățenilor în probleme de interes local. în temeiul acestei legi, autoritățile administrației publice locale sunt alese prin vot direct sau indirect și odată alese ele asigură continuitatea administrației publice locale, mandatul de 4 ani al acestora, neputând înceta înainte de termen, decât în anumite colectivități locale, în cazurile prevăzute de lege. Cu alte cuvinte, legea nu permite organizarea de alegeri anticipate pentru toate colectivitățile locale.

În sfârșit, alin. 1 al art. 3 al Legii nr. 215/2001 prevede că autonomia locală privește atât organizarea și funcționarea administrației publice locale, cât și gestionarea, sub propria responsabilitate, a intereselor colectivităților pe care le reprezintă.

Aceste dispoziții legale prezintă o dublă importanță. În primul rând, ele definesc aplicarea atotcuprinzătoare a autonomiei locale în cadrul competențelor care revin autorităților locale.

În al doilea rând, textul legal stabilește dimensiunea reală a autonomiei locale – asumarea în integralitate a responsabilității pentru gestionarea intereselor colectivității pe care o reprezintă

În al treilea rând, textul legii recunoaște existența în cadrul unităților administrativ-teritoriale a colectivităților locale, subiecte reale ale autonomiei locale, identificate în Constituție prin comune, orașe, municipii și județe.

Ceea ce nu introduce textul art. 1 al Legii nr.69/1991, ca o componentă a autonomiei locale, este controlul de tutelă exercitat de prefect, în numele Guvernului, asupra actelor pe care le emit sau le încheie autoritățile administrației publice locale.

4. Autoritățile comunale și orășenești

În comune, orașe și municipii funcționează, ca autorități ale administrației publice prin care se realizează autonomia locală, consilii locale și primari.

Statutul consiliilor locale și al primarilor, în ceea ce privește autonomia locală, este definit de Constituție și de lege, ambele autorități fiind supuse rolului de autorități administrative autonome în rezolvarea treburilor publice din comune și orașe. Din acest punct de vedere, se cere a se face o distincție intre treburile publice din comune și orașe și treburile publice care depășesc sfera locală, intrând în interesul general.

O problemă distinctă o constituie organizarea autorităților administrative autonome în subdiviziunile municipiilor. în prezent, o astfel de organizare este realizată numai în municipiul București.

Subordonarea se face numai pe linia ierarhică specifică, în virtutea căreia consiliile sectoarelor se supun consiliului local al municipiului București, iar primarii de sector primarului general al municipiului București.

Autonomia locală nu privește autoritățile constituite la nivelul sectoarelor municipiului București, ci colectivitatea locală în integritatea sa În aceste condiții, organizarea unor autorități ale administrației publice în subdiviziuni ale municipiilor este generată de implantarea unor servicii publice specifice administrației de stat în spații teritoriale ale municipiilor pentru a evita aglomerarea cetățenilor la sediul primarului municipiului.

5. Motivarea complexă a personalului

5.1. Conceptul de motivare

5.1.1. Definirea motivării

Motivarea reprezintă o componentă majoră a managementului și un subiect

dintre cele mai frecvent tratate în literatura de specialitate. Ca urmare, se

înregistrează o mare varietate de abordări, nu rareori contradictorii.

Din punct de vedere al concepției manageriale pe care se fundamentează,

deosebim două accepțiuni majore ale motivării:

Motivarea în sens restrâns, bazată pe o viziune clasică asupra organizației

și managementului, care are în vedere numai salariații sau personalul firmei.

Această optică încă mai predomină atât în teoria, cât și în practica managerială mondială.

Motivarea în sens cuprinzător, conturată în ultimii ani, bazată pe o viziune

modernă asupra organizației și managementului. Caracteristica sa esențială o

constituie axarea asupra stakeholderilor, adică asupra acelor persoane, categorii de personal și organisme care au interese majore în desfășurarea și performanțele firmei. Principalii stakeholderi care, de regulă, se au în vedere sunt: proprietarii, clienții, managerii, salariații, sindicatul, furnizorii, banca, administrația centrală și/sau locală, comunitatea locală etc.

Cele două optici asupra firmei și managementului se reflectă și în definirile

sensibil diferite ale motivări

Definiția motivării restrânse

Motivarea în sens restrâns constã în corelarea necesitãților, aspirațiilor și intereselor personalului din cadrul organizației cu realizarea obiectivelor și exercitarea sarcinilor, competențelor și responsabilitãților atribuite în cadrul organizației.

Definiția motivării în sens larg

Motivarea în sens larg rezidã în ansamblul de decizii și acțiuni prin care se determinã stakeholderii organizației sã contribuie direct și indirect la realizarea de funcționalitãți și performanțe de ansamblu superioare, pe baza corelãrii intereselor acestora în abordarea și realizarea obiectivelor organizației și ale subsistemelor sale.

5.1.2. Rolurile motivării personalului

Indiferent de conținutul motivării, rolurile îndeplinite sunt multiple și

intense. Ținând cont de palierul indicat, rolurile și efectele motivării pot fi

rezumate astfel (vezi fig. nr. 7.):

Rolul managerial este cel mai direct și constă, în esență, în determinarea

de facto a conținutului și eficacității funcției de antrenare, care, la rândul ei,

condiționează decisiv concretizarea celorlalte funcții manageriale – previziunea, organizarea, coordonarea și control-evaluarea. (Prezentarea conținutului, în O. Nicolescu, I. Verboncu, Fundamentele managementului organizației, capitolul 5).

Rolul organizațional se referă la impactul major pe care motivarea îl are

direct și prin intermediul celorlalte elemente manageriale asupra modului cum funcționează organizația și performanțele sale. (Prezentarea conținutului, în O. Nicolescu, I. Verboncu, Fundamentele managementului organizației, capitolul 5).

Rolul individual vizează puternica dependență a satisfacțiilor și insatisfacțiilor fiecărui salariat din organizație, a evoluției sale, de motivarea

exercitată în organizație. (Prezentarea conținutului, în O. Nicolescu, I. Verboncu, Fundamentele managementului organizației, capitolul 5).

Rolul economic se referă la condiționarea indirectă, dar substanțială a

performanțelor economice ale fiecărei organizații de motivarea ce predomină cadrul său. (Prezentarea conținutului, în O. Nicolescu, I. Verboncu, Fundamentele managementului organizației, capitolul 5).

Fig. 7. Principalele roluri ale motivării

Rolul social reprezintă în fapt efectul sinergetic al precedentelor roluri în planul elementelor psiho-sociologice. (Prezentarea conținutului, în O. Nicolescu, I. Verboncu, Fundamentele managementului organizației, capitolul 5).

Importanța motivării a fost argumentată și de rezultatele investigațiilor cu

caracter empiric. Spre exemplu, o cercetare la care au răspuns 601 manageri de nivel superior din firmele nord-americane a relevat că din 9 factori considerați, aceștia au afirmat că motivarea personalului este cel mai important pentru implementarea sistemelor moderne de creștere a calității în companiile respective.

5.2. Principalele teorii motivaționale

5.2.1. Tipologii

Multitudinea abordărilor motivaționale impune o sistematizare a acestora.

Dat fiind însă complexitatea și diversitatea lor, în literatura de specialitate sunt prezentate mai multe tipologii care, parțial, se suprapun și se completează. În continuare prezentăm selectiv anumite tipologii care înregistrează o mai frecventă utilizare în lucrările de management.

Profesorul spaniol Juan Pérez Lopez delimitează, în funcție de ipotezele

privind natura motivațiilor personalului, trei categorii de teorii:

a) mecaniciste (Prezentarea conținutului, în O. Nicolescu, I. Verboncu,

Fundamentele managementului organizației, capitolul 5).

b) psihosociologice (Prezentarea conținutului, în O. Nicolescu, I.

Verboncu, Fundamentele managementului organizației, capitolul 5).

c) antropologice (Prezentarea conținutului, în O. Nicolescu, I. Verboncu,

Fundamentele managementului organizației, capitolul 5).

Deci, din cele trei categorii de motivații avute în vedere, două – extrinseci și

transcendente – depind de caracteristicele mediului, referindu-se la ceea ce se

întâmplă în afara persoanei respective. Comportamentul uman este conceptualizat ca un sistem deschis sau deschis-adaptiv.

Din examinarea comparativă a acestor trei tipuri de teorii motivaționale – care în același timp sunt și organizaționale – se poate concluziona că există o singură teorie completă – cea antropologică.

Profesorii americani Longenecker și Pringle divid teoriile organizaționale în două categorii – de conținut și de proces.

Teoriile de conținut pun accentul asupra factorilor specifici ce motivează

salariații ca indivizi. (Prezentarea conținutului, în O. Nicolescu, I. Verboncu,

Fundamentele managementului organizației, capitolul 5).

Teoriile de proces se focalizează asupra dinamicii motivării, începând cu

energizarea inițială a comportamentelor, continuând cu selecția alternativelor și ajungând la efortul actual. (Prezentarea conținutului, în O. Nicolescu, I. Verboncu, Fundamentele managementului organizației, capitolul 5)

Din numeroasele teorii motivaționale vom prezenta patru, cele mai cunoscute, ale căror elemente apreciem că prezintă o utilitate deosebită pentru managerii români în perioada actuală și următoare.

5.2.2. Abordarea lui Mc.Gregor

Potrivit specialistului american Douglas Mc.Gregor27, la baza deciziilor și comportării managerilor în exercitarea funcțiilor manageriale există două abordări

principale, formulate sub forma cunoscutelor teorii "X" și "Y". Postulatele pe

care se bazează acestea sunt prezentate în tabelul nr.3.

De precizat că, ulterior, un cunoscut specialist francez în management a completat cele două teorii cu o a treia, "Z", care reprezintă o combinare a acestora. În viziunea lui Octave Gélénier34, omul mediu se caracterizează prin îmbinarea în proporții relativ egale a trăsăturilor încorporate de teoriile "X" și "Y".

Abordarea lui Gregor face parte din teoriile psihosociologice și, respectiv,

de conținut.

Postulatele teoriilor "X" și "Y"

5.2.3. Teoria lui Maslow

În esență, această teorie constă în stabilirea unei ierarhii a necesităților umane și în evidențierea unui dinamism al motivării generat de satisfacerea respectivelor categorii de necesități. Reamintim că aceste categorii de necesități sunt următoarele:

• fiziologice elementare

• securitate și siguranță

• contacte umane și afiliere la grup, de natură socială

• statut social și stimă

• autorealizare

(Prezentarea conținutului acestora, în O. Nicolescu, I. Verboncu, Fundamentele managementului organizației, capitolul 5).

Maslow susține că satisfacerea necesităților menționate prezintă o apreciabilă valoare motivațională numai până la un anumit nivel, corespunzător nevoilor, potențialului și aspirațiilor fiecăruia, după care un plus de motivare se obține numai prin satisfacerea necesității de grad superior. Singura categorie de necesități care practic nu se epuizează este ultima, dar pentru omul mediu satisfacerea acestei necesități are valoare motivațională numai după ce precedentele patru categorii de necesități au fost satisfăcute succesiv la un nivel corespunzător (vezi fig. 2. din capitolul 1).

Teoria lui Maslow face parte din categoria teoriilor psihosociologice și de proces.

5.2.4. Teoria lui Herzberg

Pornind de la teoria lui Maslow, pe care a particularizat-o la organizațiile economice și a detaliat-o, Frederick Herzberg14 a creat o nouă teorie deosebit de cunoscută.

În viziunea sa există două categorii principale de factori motivaționali:

• factori de igienă sau contextuali

• factorii motivaționali

(Prezentarea conținutului acestora, în O. Nicolescu, I. Verboncu, Fundamentele managementului organizației, capitolul 5).

Herzberg consideră că amplificarea motivării și implicit a performanțelor în muncă se obține numai prin acțiunea factorilor motivaționali. De aici accentul deosebit acordat de acesta "îmbogățirii" posturilor. Factorii contextuali de igienă sunt tratați mai mult ca reprezentând condiții necesare pentru desfășurarea proceselor de muncă.

Modelul lui Herzberg face parte din categoria teoriilor psihosociologice și de conținut.

5.2.5. Teoria așteptărilor VIE a lui Vroom

Fundamentul acestei teorii îl constituie postulatul că așteptarea pe care o are un salariat vizavi de obținerea unor anumite elemente sau realizarea anumitor situații constituie principala forță motivațională, devenind sursa principală de alimentare a eforturilor depuse în procesul muncii. Mai concret, teoria lui Vroom consideră că trei sunt elementele motivaționale de bază în orice proces de management:

– V – valența motivațională, indică intensitatea dorinței unui salariat de a realiza un anumit obiectiv în cadrul organizației+1, când un obiectiv, o așteptare este preferată alteia; (Prezentarea conținutului acestora, în O. Nicolescu, I. Verboncu, Fundamentele managementului organizației, capitolul 5).

– E – așteptarea salariatului, ce reflectă convingerea sa referitoare la producerea unui anumit eveniment sau obținerea unei anumite performanțe în cadrul organizației, în cazul manifestării de către el a unui comportament special.

(Prezentarea conținutului acestora, în O. Nicolescu, I. Verboncu, Fundamentele managementului organizației, capitolul 5).

– I – instrumentalitatea, ce exprimă amploarea convingerii unei persoane că realizarea unui prim nivel de performanță va fi asociat cu obținerea în planul secundar a unor anumite acțiuni motivaționale în favoarea sa. (Prezentarea conținutului acestora, în O. Nicolescu, I. Verboncu, Fundamentele managementului organizației, capitolul 5).

Cele trei elemente servesc ca bază pentru a promova comportamente motivaționale la salariați de către manager, valorificând marele efect energizant pe care îl au dorințele, așteptările personalului atunci când este adecvat.

5.2.6. Abordarea contingency

Definitorie pentru teoriile contingency este abordarea corelativă a motivării

managementului, organizației și mediul său exogen. De precizat că teoriile

contingency – cum ar fi, de exemplu, cele elaborate de cunoscuții profesori nordamericani

Michael Porter și Henry Mintzberg27 – nu sunt strict focalizate pe motivare. De regulă, motivarea este tratată ca o componentă majoră a managementului, care reprezintă principalul domeniu analizat, firește, corelat cu organizația și mediul său.

Specific abordării contingency este identificarea unuia sau mai multor seturi de

variabile ce reflectă starea și evoluțiile firmei, mediului exterior și – uneori – ale

sistemului managementului, relevând modul cum ele influențează motivarea

personalului și feed-back-ul pe care, la rândul său, acesta îl are.

Concluzia principală a acestor abordări o constituie abordarea motivării,

particularizat la fiecare organizație și situație managerială implicată, pe baza

analizei aprofundate a variabilelor respective și a relațiilor dintre ele.

5.3. Mecanismele motivaționale

5.3.1. Categorii de variabile implicate

Din prezentarea teoriilor referitoare la motivare a rezultat multitudinea și marea diversitate a elementelor implicate direct și indirect în conceperea și exercitarea motivării. După opinia noastră, este esențial că managerii unei firme să știe care sunt principalele variabile care influențează conținutul și performanțele motivării -, indiferent de natura lor – și cine poate acționa asupra lor. Bazat pe această concepție am identificat ca fiind esențiali – apelând la cvasitotalitatea teoriilor motivaționale – 20 de factori sau variabile pe care i-am grupat în funcție de apartenența lor și posibilitatea de influențare în trei categorii

a) Variabile individuale, care reflectă caracteristicile fiecărui salariat.

(Prezentarea conținutului acestora, în O. Nicolescu, I. Verboncu, Fundamentele

managementului organizației, capitolul 5).

b) Variabile organizaționale, prin care desemnăm acele elemente din cadrul

organizației care reflectă starea și caracteristicile sale, indiferent de natura lor, ce

influențează de o manieră semnificativă abordarea, conținutul și rezultatele

motivării personalului. (Prezentarea conținutului acestora, în O. Nicolescu, I.

Verboncu, Fundamentele managementului organizației, capitolul 5).

c) Variabile contextuale, care încorporează acele elemente din mediul exogen

organizației, ce au o influență marcantă asupra conținutului și efectelor proceselor

motivaționale din cadrul său. (Prezentarea conținutului acestora, în O. Nicolescu,

I. Verboncu, Fundamentele managementului organizației, capitolul 5).

5.3.2. Ciclul motivațional

Reliefarea celor 3 categorii de variabile implicate în orice proces de motivare

a personalului în cadrul unei organizații nu trebuie să diminueze conștiința rolului

central pe care salariatul îl are prin exercitarea motivării. Variabilele organizaționale și contextuale se reflectă în bună măsură în parametrii variabilelor individuale și îndeosebi în variația lor în timp.

La sorgintea reacțiilor motivaționale ale fiecărui individ se află în primul rând nevoile sau necesitățile ce-i sunt specifice. Gama acestor nevoi este foarte largă, așa cum s-a văzut și din prezentarea teoriilor motivaționale. În funcție de natura lor, de modul de manifestare, de maniera în care pot fi influențate și de efectele motivaționale pe care le generează, nevoile fiecărui salariat se pot delimita în trei categorii:

– nevoi economice (Prezentarea conținutului, în O. Nicolescu, I. Verboncu, Fundamentele managementului organizației, capitolul 5).

– nevoi cognitive (Prezentarea conținutului, în O. Nicolescu, I. Verboncu,

Fundamentele managementului organizației, capitolul 5).

– nevoi afective (Prezentarea conținutului, în O. Nicolescu, I. Verboncu, Fundamentele managementului organizației, capitolul 5).

Fiecare persoană, în funcție de necesitățile specifice și de contextul național și organizațional în care își desfășoară activitatea, are aspirații și un set de așteptări de natură motivațională. (Prezentarea conținutului, în O. Nicolescu, I. Verboncu, Fundamentele managementului organizației, capitolul 5).

Aspirațiile și așteptările se reflectă neimplicit în acțiunile, eforturile, deciziile, acțiunile și comportamentul salariatului. De regulă, nu există o reflectare integrală în atitudini, eforturi, comportamente etc. a aspirațiilor și așteptărilor. Intervin în primul rând limitele personale, date de parametrii variabilelor individuale proprii fiecărui salariat și, desigur, influența favorizantă și/sau restrictivă a variabilelor organizaționale și contextuale.

Realizarea unei concordanțe cât mai mari între aspirații și așteptări individuale împreună cu obiectivele, sarcinile și celelalte elemente organizaționale, pe de o parte, eforturi și decizii, acțiuni și comportamente personale, pe de altă parte, este esențială pentru obținerea de performanțe individuale și organizaționale. (Prezentarea conținutului, în O. Nicolescu, I.

Verboncu, Fundamentele managementului organizației, capitolul 5).

În funcție de rezultatele, de performanțele individuale și organizaționale, se

acordă stimulente sub formă de recompense și sancțiuni. Corelarea recompenselor și sancțiunilor, în principal cu performanțele, dar și cu atitudinile, eforturile, deciziile, acțiunile și comportamentele salariaților este esențială. Când această corelare se realizează la un nivel ridicat se înregistrează o intensă satisfacere a necesităților economice, cognitive și relaționale ale salariaților.

Ca urmare, se obține un efect motivațional, o motivare puternică a acestora,

pentru a munci în continuare mai mult și mai bine. (Prezentarea conținutului, în O.

Nicolescu, I. Verboncu, Fundamentele managementului organizației, capitolul 5).

Definiția ciclului motivațional

Ansamblul necesitãților, aspirațiilor, așteptãrilor, atitudinilor, eforturilor, deciziilor, acțiunilor și comportamentelor salariaților, corelate cu performanțele individuale și organizaționale și cu motivațiile utilizate, structurate și particularizate sub influența variabilelor individuale, organizaționale și contextuale implicate reprezintã ciclul motivațional.

Configurația ciclului motivațional este reprezentată în figura nr. 8.

De reținut că, deși ciclul motivațional reprezintă un model cu valabilitate generală, sub aspectul conținutului concret este diferit de la o persoană la alta datorită specificului necesităților individuale și interacțiunilor dintre variabilele individuale, organizaționale și contextuale.

5.3.3. Motivațiile salariaților firmei

În cadrul ciclului motivațional un element deosebit de important, care necesită o subliniere aparte, îl reprezintă motivațiile pe care le folosesc proprietarii și managerii firmei în relațiile cu salariații lor.

Definiția motivațiilor

Prin motivații desemnãm acele elemente, formale și informale, de naturã economicã sau moralspiritualã, pe care proprietarii și managerii le administreazã salariaților organizației satisfãcându-le anumite necesitãți individuale și de grup, pentru a-i determina ca, prin atitudinile, eforturile, deciziile, acțiunile și comportamentele lor sã contribuie la desfãșurarea

activitãților și îndeplinirea obiectivelor organizației.

Gama motivațiilor utilizabile în firmele moderne este deosebit de cuprinzătoare și variată. Pentru a ușura perceperea și utilizarea lor prezentăm în figura nr. 9. tabloul general al motivațiilor ce pot fi folosite în organizație, structurate pe mai multe categorii.

Pentru ca motivarea să fie eficace este necesar ca în cadrul organizației să se apeleze la motivații din toate cele cinci categorii. Desigur, utilizarea cea mai frecventă și intensă o au motivațiile de natură formală, cele care sunt stabilite prin strategia și politicile organizației și pentru care se apelează la anumite metode și tehnici manageriale și economice. Nu trebuie subestimat însă și potențialul motivațional al motivațiilor informale, mai ales al celor moral-spirituale. La acestea din urmă există o mare sensibilitate la majoritatea salariaților, prezentând și marele avantaj că nu costă nimic organizația.

În ceea ce privește motivațiile informal-economice, utilizarea acestora se recomandă să fie realizată cu mare atenție, respectând cu strictețe legile și morala societății din fiecare țară. Apelarea la cadouri și mese de protocol sunt modalități practicate relativ frecvent în organizațiile din țările dezvoltate, evident subordonate unor obiective bine precizate și în anumite condiții, potrivit regulamentelor și procedurilor prestabilite. În schimb bacșișurile sau șperțurile trebuie evitate pentru că distorsionează sistemul de valori, atitudinile și comportamentele salariaților, cu efecte negative profunde în timp asupra culturii organizaționale, funcționalității și performanțelor firmei.

Folosirea eficace a motivațiilor de către manageri cere calități native și pregătire deosebite. În fapt, aceste elemente reprezintă conținutul principal al leadershipului, pe care se pune atât de mult accent, cu rezultate economice substanțiale în firmele competitive din țările dezvoltate.

5.4. Tipurile de motivare

5.4.1. Definirea tipului de motivare

Numeroasele și variatele motivații posibile se pot utiliza în cadrul organizației grupat, în funcție de anumite criterii, constituind tipurile sau formele de motivare.

Definiție

În esențã prin tip de formã de motivare desemnãm ansamblul de motivații, delimitate în funcție de anumite criterii, folosite în mod repetat de manageri într-o opticã specificã, care se bazeazã, conștient sau inconștient, pe anumite ipoteze privind condiționarea motivaționalã a performanțelor salariaților și organizației.

De regulă, tipurile sau formele de motivare sunt perechi, constituindu-se pe principiul contrastului motivațiilor, pentru a pune mai pregnant în evidență deosebirile de abordare.

În fiecare perioadă și în fiecare țară și, uneori, diferențiat pe categorii de firme, tinde să predomine un tip sau altul de forme de motivare. Conturarea acestora are o puternică determinare social-națională și organizațională. În continuare prezentăm principalele tipuri de motivare folosite în practica managerială internațională.

5.4.2. Motivarea pozitivă și negativă

Delimitarea motivării pozitive și, respectiv, negative are la bază criteriul influenței motivațiilor asupra naturii și mărimii satisfacțiilor personalului din participarea la procesele de muncă din cadrul organizației.

Definirea motivării pozitive

Motivarea pozitivã are în vedere creșterea eforturilor și contribuției personalului la realizarea obiectivelor organizației, pe baza amplificãrii satisfacțiilor sale din participarea la procesul muncii ca urmare a realizãrii sarcinilor atribuite, în condițiile în care nivelul obiectivelor și sarcinilor de realizat este accesibil majoritãții salariaților, iar motivațiile utilizate preponderent asigurã creșterea veniturilor salariaților, a moralului și statutului lor corespunzãtor așteptãrilor acestora.

Din definirea motivării pozitive rezultă două caracteristici definitorii.

(Prezentarea conținutului, în O. Nicolescu, I. Verboncu, Fundamentele managementului organizației, capitolul 5).

Motivarea pozitivă, prin numeroasele satisfacții pe care le generează, contribuie la instaurarea unui moral ridicat și la dezvoltarea individuală a salariaților, la conturarea unui climat organizațional propice muncii și performanțelor ridicate în organizație.

Definirea motivării negative

Motivarea negativã vizeazã sporirea eforturilor și contribuției personalului firmei la îndeplinirea obiectivelor sale pe baza diminuãrii satisfacțiilor în procesul muncii sau a amenințãrii cu reducerea lor, dacã sarcinile și obiectivele de realizat, de regulã deosebit de solicitante, nu sunt realizate.

Motivarea negativă prin generarea de frecvente insatisfacții la salariații organizației contribuie la un moral scăzut al acestora, la inhibarea lor și la instaurarea unui climat organizațional tensionat, defavorizant obținerii de rezultate performante de către organizație.

5.4.3. Motivarea economică și moral-spirituală

Aceste două tipuri de motivare sunt partajate în funcție de natura mijloacelor

utilizate pentru motivarea personalului firmei.

Definirea motivării economice

Motivarea economicã utilizeazã mijloacele clasice de natură economică, ce vizeazã satisfacerea aspirațiilor și așteptãrilor de ordin economic ale salariaților.

Principalele motivații utilizate sunt: salariile, primele, participările la profit, gratificațiile, penalizările la salarii, imputări financiare în caz de erori și/sau lipsuri în gestionarea resurselor firmei, amenzi pentru săvârșirea de abateri etc.

(Prezentarea conținutului, în O. Nicolescu, I. Verboncu, Fundamentele managementului organizației, capitolul 5).

Definirea motivării moralspirituală

Motivarea moral-spiritualã are în vedere satisfacerea aspirațiilor și așteptãrilor de naturã moral-spiritualã, ce vizeazã în primul rând sistemul lor de valori, atitudinile, și comportamentele salariaților.

În realizarea motivării moral-spirituale se folosesc motivațiile din această categorie: acordarea de către manageri a încrederii în salariați, exprimarea de mulțumiri și laude, efectuarea de evaluări a contribuției cu caracter general sau sub formă de critici, lansarea de avertismente, mustrări și invective, acordarea de titluri onorifice și medalii, organizarea de ceremonii pentru anumite persoane sau evenimente din cadrul organizației etc. (Prezentarea conținutului, în O. Nicolescu, I. Verboncu, Fundamentele managementului organizației, capitolul 5).

5.4.4. Motivarea intrinsecă și extrinsecă

La baza delimitării acestor două categorii de motivare se află natura relațiilor

motivaționale care se produc și amplasamentul sursei care generează efectul

motivațional.

Definirea motivării intrinsece

Motivarea intrinsecã, denumitã uneori și internã sau directã, constã în determinarea salariatului sã se implice, sã depunã efort și sã obținã rezultate în cadrul organizației întrucât din aceste procese el obține satisfacții ce țin de eul, de personalitatea sa.

Motivarea intrinsecă este centrată pe individ, fiind o relație între așteptările,

percepțiile și simțămintele sale, pe de o parte, și conținutul concret al muncii și

comportamentul lui, pe care nemijlocit le realizează, pe de altă parte. (Prezentarea

conținutului, în O. Nicolescu, I. Verboncu, Fundamentele managementului

organizației, capitolul 5).

Definirea motivării extrinsece

Motivarea extrinsecã, pentru care se mai utilizeazã și denumirea de externã sau indirect, constã în determinarea salariatului sã se implice, sã depunã efort și sã obținã rezultate în organizație pentru cã acestea vor genera din partea firmei anumite reacții formale și informale, economice și moralspirituale care îi vor produce satisfacții

Motivarea extrinsecă este o relație individ-organizație, având drept conținut

satisfacerea așteptărilor salariatului față de reacțiile organizației vizavi de el, firește în raport cu eforturile, comportamentul și rezultatele sale. (Prezentarea conținutului, în O. Nicolescu, I. Verboncu, Fundamentele managementului organizației, capitolul 5).

5.4.5. Motivarea cognitivă și afectivă

În funcție de componenta personalității umane avută în vedere cu prioritate

delimităm aceste două categorii de motivare – cognitivă și afectivă.

Definirea motivării cognitive

Motivarea cognitivã are în vedere latura, dimensiunea intelectualã a salariatului, axându-se pe satisfacerea nevoilor individuale de a fi informat, a cunoaște, învãța, inova, de a opera și “controla” mediul în care își desfãșoarã activitatea

Definirea motivării afective

Motivarea afectivã, spre deosebire de precedenta, vizeazã dimensiunea afectivã, strict umanã a salariatului, concentrându-se asupra satisfacerii nevoilor sale de ordin sentimental în cadrul firmei

(Prezentarea conținutului, în O. Nicolescu, I. Verboncu, Fundamentele

managementului organizației, capitolul 5).

În organizațiile moderne se înregistrează tendința de intensificare a utilizării

ambelor categorii de motivații. Apelarea crescândă la motivarea cognitivă își are

suport în intelectualizarea din ce în ce mai pronunțată a proceselor de muncă din

organizații. Intensificarea motivării afective are la bază reconsiderarea salariatului

abordat tot mai frecvent în complexitatea sa, cu accent pe valorificarea potențelor

psihosociologice neglijate în mare măsură în perioada anterioară.