Subiecte de Sesizare a Instantei de Contencios Administrativ

CAPITOLUL I

NOȚIUNI GENERALE PRIVIND CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV ROMÂN

Secțiunea I

Noțiunea și trăsăturile contenciosului administrativ. Contenciosul administrativ subiectiv și contenciosul administrativ obiectiv.

Instituția contenciosului administrativ cuprinde ansamblul normelor juridice care reglementează soluționarea litigiilor dintre particulari, pe de o parte, și autoritățile publice, pe de altă parte, când drepturile și interesele legitime ale particularilor sunt încălcate prin acte administrative ilegale sau, după caz, prin refuzul autorității publice de a răspunde particularului în termenul prevăzut de lege. Într-un stat întemeiat pe ordinea de drept, instituția contenciosului administrativ reprezintă forma democratică de reparare a încălcărilor legii săvârșite de către autoritățile adminstrației publice, autoritățile publice, în general, de limitare a puterii arbitrare a acestora, de asigurare a drepturilor individuale ale administrațiilor.

Așadar, contenciosul administrativ apare ca o formă juridică de apărare a persoanelor, fizice sau juridice, împotriva abuzurilor administrației publice, în principal. Etimologic vorbind, cuvântul contencios derivă din verbul latin contendere, care înseamnă a lupta. Astfel, termenul contencios exprimă conflictul de interese precum și contradictorialitatea acestora. Conform Legii 554/2004 , contenciosul administrativ reprezintă „activitatea de soluționare, de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii, a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim”.

Fundamentele constituționale ale contenciosului administrative român sunt reprezentate de art. 52 și 126 alin. 6 din Constituție. Potrivit art. 52 alin.1 “ persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim de o autoritate publică printr-un act admnistrativ sau nesoluționarea în termen legal a unei cereri este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei. În art. 126, alin. 6 din Constituție se precizează că este garantat ccontrolul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice pe calea contenciosului administrativ cu excepția actelor care privesc raportul autorităților ca Parlamentul și actele de comandament militar.

Prin cele două articole se stabilesc trăsăturile esențiale ale contenciosului administrativ român:

este ca regulă un contencios subiectiv;

poate fi demarat pentru protecția drepturilor dar și a intereselor legitime;

puterea de injoncțiune a instanței este maximă;

există limite ale posibilității de a promova acțiuni în contenciosul administrativ, limite care sunt stabilite fie prin Constituție, fie prin legi organice.

În sens restrâns, noțiunea de contencios administrativ evocă totalitatea litigiilor de competența secțiilor de contencios administrativ, deci acele litigii în care autoritățile administrației publice folosesc regimul administrativ în baza competenței pe care le-o conferă legea.

Contenciosul civil se împarte în două categorii, după cum urmează:

– contenciosul de drept comun, care este alcătuit din totalitatea litigiilor de competența organelor judecătorești propriu-zise, de natură civilo-comercială și penală;

– contenciosul administrativ propriu-zis, compus din totalitatea litigiilor de natură administrativă, de competența, fie a tribunalelor de drept comun, fie a unor tribunale speciale administrative.

Clasificarea tradițională a contenciosului administrativ are în vedere actul de voință al instanței de contencios administrativ, concretizat în hotărârea prin care se soluționează litigiul dedus judecății, fiind identificate două forme și anume: contenciosul de anulare și contenciosul de plină jurisdicție.

În cadrul contenciosului de anulare, judecătorul exercită un control limitat, având dreptul de a dispune anularea actelor ilegale ale administrației, fiind vorba în mare parte de recursul pentru exces de putere ( acțiunea prin care orice persoană având un interes poate provoca anularea unui act administrativ unilateral de către judecătorul de contencios administrativ, ca urmare a ilegalității actului).

În cazul contenciosului de plină jurisdicție, judecătorul exercită cel mai larg control având posibilitatea să anuleze actul nelegal, să oblige autoritatea la emiterea unui act legal și să acorde despăgubiri materiale.

O altă clasificare are în vedere natura problemei pe care se întemeiază acțiunea, și anume contenciosul subiectiv, respectiv contenciosul obiectiv.

Contenciosul administrativ subiectiv are loc atunci când acțiunea intentată pune în cauză existența și întinderea unor drepturi subiective al caror titular este reclamantul, contestațiunea juridică fiind provocată ca atare de o chestiune de drept subiectiv. În acest caz, judecatorul prin actul său, constată existența și întinderea acestor drepturi, modalitățile care le pot afecta și în caz cand prin violațiunea lor s-au adus prejudicii reclamantului el poate constata întinderea și valoarea acestor prejudicii; de astă dată judecatorul nu mai tranșează situațiunea contencioasă independent de situațiunea juridică a reclamantului, ci in raport cu situațiunea și drepturile lui subiective pe care le constată și le valorifică.

Ne aflăm în prezența unui contencios obiectiv atunci când prin acțiune se solicită să se constate că starea de legalitate este vătămată de un act al administrației, ca atare, judecătorul, prin constatarea pe care o face în actul său, rezolvă o chestiune de violare a dreptului obiectiv, indiferent de situația juridică a reclamantului. Constatând neconcordanța actului cu starea de legalitate, va pronunța în acest sens anularea actului. Prin acest tip de contencios se tinde, așadar, la restabilirea legalității generale.

Primarul, conform Legii nr. 215/2001, apare ca autoritate executivă fața de consiliul local, care este autoritate deliberativă și, deci, nu poate invocă încălcarea unui drept subiectiv. La fel se pune problema și pentru prefect, care exercită controlul de tutelă administrativă, fiind, prin definiție, titularul tipic al acțiunilor în contenciosul administrativ obiectiv. Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenția Națională a Funcționarilor Publici ne apar în dublă calitate, atât ca titulari ai acțiunilor în contenciosul subiectiv în numele cetățeanului vătămat ( Avocatul Poporului), în numele persoanei fizice sau juridice de drept privat ( Ministerul Public ), în numele funcționarului public ( Agenția Națională a Funcționarilor Publici), cât și ca titulari ai unor acțiuni introduse pentru apararea unui interes public, care fac obiectul unor acțiuni în contenciosul obiectiv, acțiuni de ordine publică, la care nu se mai poate renunța.

Cu alte cuvinte, pentru a se face deosebirea între un contencios subiectiv de unul obiectiv trebuie cercetat cu atenție, ceea ce formează obiectul însuși al cererii reclamanului și al constatării judecatorului. Contenciosul subiectiv pune în cauză interese individuale, pe când contenciosul obiectiv urmărește apărarea ordinii de drept.

Secțiunea II

Acțiunea în contencios administrativ și condițiile de exercitare a acesteia

Admisibilitatea acțiunii în contencios administrativ este condiționată fie de existența unui act administrativ tipic sau asimilat – refuzul nejustificat de a rezolva o cerere – fie de situația nesoluționării în termenul legal al unei cereri.

În funcție de actul normativ care le consacră, condițiile de exercitare a acțiunii în contencios administrativ se împart în două categorii:

condiții generale, comune tuturor acțiunilor reglementate de codul de procedura civilă;

condiții speciale, reglementate prin Legea 554/2004;

Condițiile care trebuie îndeplinite pentru a putea fi introdusă o acțiune în contencios administrativ în temeiul Legii nr. 554/2004 sunt următoarele:

condiția ce privește calitatea reclamantului;

prin actul administrativ să fie vătămat un drept sau un interes recunoscut de lege;

condiția ca vătămarea dreptului să fie urmarea unui act administrativ sau a refuzului unei autorități administrative de a rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege sau în termenul prevăzut de lege;

condiția îndeplinirii procedurii administrative prealabile;

condiția introducerii acțiunii în termenul prevăzut de lege;

condiția ca actul administrativ să provină de la o autoritate publică.

Calitatea reclamantului

Noile reglementări în materia contenciosului administrativ îi dau acestuia o altă perspectivă, transformându-l dintr-un instrument ce avea ca scop principal protecția drepturilor cetățenilor împotriva eventualelor abuzuri ale administrației, într-un instrument de control mai larg asupra legalității mai multor organisme cu atribuții de realizare a interesului general.

Alineatele 3-9 ale art. 1 din Legea 554/2004, prevăd expres că pot avea calitatea de reclamant următoarele autorități publice: Avocatul Poporului, Ministerul Public, prefectul, autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal, Agenția Națională a Funcționarilor Publici.

Conform art.1 din Lege „ orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim se poate adresa instanței de contencios competente”.

În art. 2, alin.1, lit.a) din Lege, este definită persoana vătătmată ca fiind „orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri; în sensul prezentei legi, sunt asimilate persoanei vătămate și grupul de persoane fizice, fără personalitate juridică, titular al unor drepturi subiective sau interese legitime private, precum și organismele sociale care invocă vătămarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor și intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate”.

Mai trebuie menționat că persoanele fizice pot fi reclamante dacă au capacitate de folosință, capacitate de exercițiu și capacitate procesuală iar persoanele juridice trebuie să îndeplinească anumite cerințe cu privire la asociații și fundații.

O altă categorie de persoane care pot introduce acțiuni în contencios administrativ este formată din terții vătămați prin acte administrative având caracter individual și care au fost adresate altor subiecte de drept. Acțiunea terțului vătămat are un caracter legislativ inovator și corespunde ca și în cazul persoanei vătămate unui contencios subiectiv.

Condiția vătămării unui drept subiectiv sau a unui interes legitim

Faptul că atât Legea 554/ 2004 cât și Constituția au consacrat un contencios bazat pe vătămarea unui drept subiectiv duce la consecința ca instanța judecătorească competentă este obligată, înainte de a trece la examinarea în fond a litigiului, să verifice dacă ceea ce reclamantul afirma în acțiunea sa este un drept subiectiv sau numai un simplu interes și, în cazul în care va ajunge la concluzia că un asemenea drept subiectiv nu este invocat, va trebui să o respingă.

În literatura de specialitate, dreptul subiectiv a fost definit ca “puterea garantată de lege voinței subiectului activ al raportului juridic, în temeiul căreia accesta este în măsură, în vederea valorificării unui interes personal direct, să desfășoare o conduită determinată sau să pretindă subiectului pasiv al raportului juridic o anumită comportare, care, la nevoie, poate fi impusă acestuia cu sprijinul forței de constrângere a statului”.

A. Iorgovan crede că, pentru ca acțiunea în contencios administrativ să fie admisibilă, nu ar fi necesar ca, în cadrul ei, să se invoce vătămarea unui drept subiectiv, ci ar fi suficient să se afirme vătămarea unui interes legitim.

Referitor la înțelesul termenului de interes legitim, într-o părere, s-a arătat că acesta poate fi definit ca “ un interes personal, direct, născut și actual, în acord cu interersul general și cu normele de conviețuire socială, dar fără a avea încă protecția juridică în sensul plenitudinii dreptului recunoscut de lege”.

În art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 se precizează că interesul legitim poate fi atât privat, cât și public. Fiind noțiuni cu caracter de noutate, însuși legiuitorul organic stabilește semnificația acestor termeni în art. 2 alin. (1) din Lege:

interes legitim privat- posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat;

interes legitim public- interesul care vizează ordinea de drept și democrația constituțională, garantarea drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenței autorităților publice.

Condiția ca vătămarea dreptului să fie urmarea unui act administrativ sau a refuzului unei autorități administrative de a rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege sau în termenul prevăzut de lege

În ceea ce privește această condiție a acțiunii directe în instanța de contencios administrativ, condiția ca actul vătămat sa fie un act administrativ, cercetarea pornește de la conținutul art. 52 alin. (1) din Constituție. Astfel, potrivit acestei dispoziții contituționale, acțiunea în justiție poate fi introdusă atât împotriva unui act administrativ cât și împotriva nesoluționării în termenul legal al unei cereri, care se subînțelege că poate să intervină fie ca urmare a refuzului de a soluționa, fie ca urmare a tardivității în soluționare, ceea ce echivalează cu tăcerea administrației.

Înțelesul noțiunii de act administrativ este însă stabilit într-un articol distinct, imediat următor destinat prezentării semnificației unor termeni. Astfel, actul administrativ reprezintă actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică în vederea executării sau organizării executării legii, dând naștere, modificând sau stingând raporturi juridice. Legea asimilează actelor administrative contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect: punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice și achizițiile publice.

În funcție de subiectele cărora se adresează, actele administrative sunt individuale ( în sensul că vizează un singur destinatar) sau normative ( sfera destinatarilor nu este determinată).

Sunt asimilate actelor administrative și nesoluționarea în termenul legal a unei cereri sau refuzul nejustificat de a soluționa o cerere, acestea făcând parte din sfera actelor atipice.

„Tăcerea” administrativă este definită prin folosirea formulării extinse, de nesoluționare în termenul legal a unei cereri, și vizează două situații distincte:

lipsa unui răspuns în termenul de soluționare a cererii inițiale adresate unei autorități publice ;

lipsa unui răspuns în termenul de soluționare a recursului administrativ prealabil adresat autorității publice emitente actului administrativ ilegal sau celei superioare ;

În ambele cazuri, tăcerea administrativă dă dreptul petiționarului să intenteze acțiunea în fața instanței de contencios administrativ.

Termenul alocat prin Legea contenciosului administrativ pentru răspunsul autorității publice este de 30 de zile, însă cu precizarea „dacă prin lege nu se prevede un alt termen”.

Refuzul nejustificat de rezolvare a cererii reprezintă “exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea”. Spre deosebire de tăcerea administrativă, care este considerată refuz implicit de rezolvare a cererii, de această dată suntem în prezența unui refuz explicit de rezolvare. Acest refuz explicit de rezolvare trebuie să fie exprimat „cu exces de putere “, sintagmă care, deși pare, la prima vedere, greu de descifrat, desemnează, de fapt, ilegalitatea subiectivă a refuzului- concluzia aceasta fiind desprinsă din definiția dată “excesului de putere” de art. 2 alin. (1) lit. m din lege. Refuzul trebuie să fie exprimat în scris și motivat în drept, deoarece Ordonanța Guvernului nr. 27-2002 impune aceste forme procedurale în cazul soluționării petițiilor, prin urmare un refuz verbal (greu de dovedit de altfel) va putea fi folosit mai greu în instanță. Preferabil este, în cazul unui refuz verbal, să se aștepte expirarea termenului de răspuns, tăcerea administrativă fiind mai ușor de dovedit.

Obiectul cererii și, ulterior, al refuzului nejustificat nu este determinant în aprecierea admisibilității acțiunii de contencios administrativ, cu condiția, totuși, ca el să aibă legătură cu un raport juridic de drept administrativ, să se fundamenteze pe un “drept subiectiv public” și bineînțeles să fie licit.

Condiția îndeplinirii procedurii administrative prealabile

În Capitolul II din Legea 554/2004 este reglementată procedura de soluționare a cererilor în contenciosul administrativ, care începe cu etapa procedurii prealabile, dar obligativitatea procedurii prealabile rezultă și din spiritul art. 102 alin. 2 din Constituția României.

Legea contenciosului administrativ arată expres situațiile în care este necesară plângerea prealabilă (alin. 5), precum și semnificația pe care o dobândește plângerea prealabilă în cazul contractelor administrative. Din logica internă a textului la care ne referim și din coroborarea acestuia cu art. 2, art. 8 și art. 11 din Lege rezultă că procedura prealabilă este posibilă numai în cazul actului unilateral tipic, cu caracter individual, adică numai atunci când este vorba de o manifestare expresă de voință într-un caz concret, nu și de refuz nejustificat ori de tăcere sau de act administrativ normativ.

Procedura prealabilă nu este necesară în cazul “contenciosului obiectiv”, adică al acțiunilor introduse de autoritățile publice nominalizate: prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor Publici, însă nici în cazul persoanelor vătămate prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe.

Termenul prevăzut pentru exercitarea procedurii prealabile în cazul actului administrativ individual este de 30 de zile de la data comunicării actului. Deși legiuitorul a apreciat că termenul de 30 de zile este un termen de recomandare, dar care are consecințe juridice, și anume depășirea lui, fără a fi motivată temeinic, putând să determine autoritatea administrativă la respingerea plangerii prealabile pentru tardivitate, împărtășim părerea potrivit căreia acest termen are caracterul unui termen de prescripție.

Terții vătămați prin acte individuale adresate altor subiecte de drept sunt îndreptățiți să introducă plângere prealabilă de la momentul la care au luat cunoștință de act în limita termenului de 6 luni de la data emiterii acestuia

Prin alin. 7 art. 7 se permite ca, pentru motive temeinnice, plângerea prealabilă să poată fi introdusă și peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. Se precizează expres ca termenul de 6 luni este un termen de prescripție, punându-se capăt diferitelor intepretări referitoare la natura termenului „lung” în care se putea efectua plângerea prealabilă, stabilit de fosta Lege nr. 29/1990.

Sintagma motive temeinice din conținutul alin 7 art 7, la care ne referim, trebuie interpretată- față de rațiunea de a fi a contenciosului administrativ, desprinsă din litera și spiritul Constituției- îtr-un sens larg. Cel în cauză poate să invoce diferite situații de ordin subiectiv (ex. boală, evenimente de familie etc.) sau situații de ordin obiectiv (ex. culpa administrației, culpa avocatului, avalanșa de modificări legislative etc.).

Întrucât este o condiție obligatorie, lipsa parcurgerii procedurii prealabile conduce automat la respingerea acțiunii ca prematur formulată, urmând ca partea interesată să urmeze această procedură, dacă se mai afla în termen, și să introducă din nou acțiunea, dacă de asemenea se mai află în termenul de introducere a acțiunii.

Condiția introducerii acțiunii în termenul prevăzut de lege

Art.11 din Legea 554/2004 prevede că acest termen este de 6 luni de la emiterea actului respectiv, iar în situațiile de respingere a plângerii prealabile, de 6 luni de la data respingerii plângerii, spre deosebire de Legea29/1990, când termenul era de 30 zile de la comunicarea actului atacat.

După ce a expirat termenul de soluționare de 30 de zile, respectiv de 6 luni, se poate formula acțiunea în instanța de contencios. (De asemenea, în termen de 6 luni de la încheierea unui contract administrativ.) Există situații în care cererile împotriva actelor administrative vătămătoare se pot introduce și peste termenul de 6 luni, dar nu mai târziu de 1 an de la emiterea actului. Termenul de 6 luni este un termen de prescripție, iar termenul de 1 an de la emiterea actului este un termen de decădere.

În situația în care acțiunea este formulată de prefect, de Agenția Funcționarilor Publici, de Ministerul Public, sau de o autoritate publică, termenul de 6 luni sau de 1 an curge de la data la care s-a luat cunoștință de actul nelegal. Argumentul ce stă la baza acestei prevederi este că termenul curge de la data comunicării sau luării la cunoștință, deoarece nu în toate cazurile actul administrativ se comunică părții, ci doar organului interesat, iar partea ia cunoștință de el în urma unei plângeri către acest organ.

Condiția ca actul administrativ să provină de la o autoritate publică

Noțiunea de act de autoritate cuprinde urmatoarele elemente esențiale:

actele de autoritate sunt acte jurididce și consistă ca atare într-o declarație de voință a autorităților administrative, facută cu intenția de a produce un anumit efect juridic;

sunt acte care emană de la organele administrative ale statului;

sunt acte cu caracter unilateral si executoriu săvârșite în vederea organizării și funcționării serviciilor publice.

În consecință, pentru ca un act săvârșit de o atoritate publică să fie considerat act de autoritate și ca atare în cazul când este ilegal și când vatămă drepturile particularilor, să poata fi susceptibil de a forma obiectul unei acțiuni de contencios administrativ, trebuie sa întrunească aceste trei elemente fundamentale.

Din prevederile generale ale legii contenciosului administrativ rezultă, ca o condiție de fond a unei acțiuni care vizează anularea sau modificarea unui act administrativ socotit nelegal, cerința ca actul administrativ respectiv să fi fost emis sau adoptat de către o structură administrativă care are competența legală de a organiza executarea sau de a executa în concret legea, ori de a realiza un serviciu public sau de interes public. Această lege folosește noțiunea de autoritate publică, pe care o definește ca fiind “orice organ de stat sau al unităților administrativ-teritoriale care acționează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public”.

Din definiția autorității publice rezultă, în primul rând, că toate categoriile de autorități, adică organele de stat, pot fi chemate ca pârâte în contencios administrativ, indiferent de locul reglementării lor în Constituție, precum și organele administrației publice locale.

În al doilea rând, sunt asimilate autorităților publice organizațiile profesionale ( barourile de avocați, Uniunea Națională a Barourilor din România) și acele persoane juridice de drept privat, cum sunt asociațiile și fundațiile, organizațiile neguvernamentale, care printr-o dispoziție expresă a legii sau prin hotărâre a Guvernului au obținut statutul de “utilitate publică” și care își desfășoară activitatea în regim de putere publică.

CAPITOLUL II

SUBIECTELE DE SESIZARE A INSTANȚEI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV

Secțiunea I

Persoana fizică sau juridică vătămată

Sub denumirea marginală „ Subiecte de sezină” art.1 din Legea 554/2004 prezintă subiectele care pot avea calitatea procesuală activă și au dreptul să sesizeze instanțele de contencios administrativ.

Astfel, potrivit art.1, alin.(1), se poate adresa instanței de contencios administrativ orice persoană fizică sau juridică, dacă se consideră vătămată, în drepturile sale, recunoscute de lege, printr-un act administrativ sau prin refuzul ori nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, iar la alin.(2) se precizează că se poate adresa instanței de contencios administrativ și persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act adminitrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept.

Prin persoană vătămată, legea înțelege orice persoană fizică sau juridică ori grup de persoane fizice, titulare ale unor drepturi subiective sau interese legitime private vătămate prin acte administrative, fiind asimilate persoanei vătămate si organismele sociale care invocă vătămarea unui interes public prin actul administrativ atacat. Organismele sociale avute în vedere de lege sunt structuri neguvernamentale, sindicate, asociații, fundații și altele asemenea, care au ca obiect de activitate, protecția drepturilor diferitelor categorii de cetățeni sau, după caz, buna funcționare a serviciilor publice administrative. Între obiectul de activitate al organismului social și conținutul actului administrativ contestat nu există o relație de condiționare, prin urmare, pentru a da un exemplu elocvent, o fundație de protecție a animalelor va putea contesta pe calea contenciosului administrativ un act adminitrativ prin care se angajează cheltuieli ilegale din bugetul local, ceea ce este inacceptabil. Organismele sociale titulare ale acestei legitimări procesuale speciale care dobândesc statut de utitlitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public nu au opțiune între acțiunea supusă analizei, respectiv acțiunea întemeiată pe art.1 alin. (8), deoarece statutul de utilitate publică nu se confundă cu dobândirea personalității juridice de drept public. Organismele private nu au buget public sau proprietate inalienabilă. Dobândesc doar putere publică- puterea de a se impune în fața persoanelor fizice sau juridice prin acte administrative obligatorii. Distincția este doar teoretică, deoarece acțiunile sunt similare ca și efecte.

Persoanele fizice vătămate fiecare în propriul drept subiectiv prin același act administrativ vor putea introduce separat acțiune în contencios administrativ, urmând a fi aplicabile dispozițiile art.114, alin.(5) C. proc. civ. : ” în procesele în care,  în condițiile art. 47, sunt mai mulți reclamanți sau pârâți, președintele instanței, ținând cont de numărul foarte mare al acestora, de necesitatea de a asigura desfășurarea normală a activității de judecată, cu respectarea drepturilor și intereselor legitime ale părților, va putea dispune reprezentarea lor prin mandatar și îndeplinirea procedurii de comunicare a actelor procesuale numai pe numele mandatarului, la domiciliul sau sediul acestuia. Reprezentarea se va face, după caz, prin unul sau mai mulți mandatari, persoane fizice sau persoane juridice (…)”.

Persoanele fizice sau juridice trebuie să aibă capacitate juridică și procesuală. Persoanele fizice pot acționa în contencios administrativ chiar dacă nu au cetățenie română, deoarece legea nu face nici o precizare în acest sens. Pentru a avea capacitate procesuală, persoanele fizice trebuie să aibă capacitate juridică civilă- de folosință și de exercițiu. Lipsa capacității procesuale de folosință atrage nulitatea absolută a actului procedural, pe când lipsa capacității procesuale de exercițiu atrage doar anulabilitatea actului de procedură.

În legătură cu capacitatea procesuală a persoanelor juridice, este de reținut că, potrivit art.33 alin.(3) din Decretul nr.31/1954, persoana juridică are capacitate chiar de la actul de înființare, pentru actele îndeplinite în scopul înființării. Prin urmare, chiar înainte de a fi înzestrate cu personalitate juridică, persoanele colective pot sta în justiție ca reclamant sau pârât.

Legea prevede expres posibilitatea terțului față de actul administrativ individual de a contesta actul administrativ, chiar dacă nu i se adresează direct. Această posibilitate reiese clar atât din art.1 alin.1: “orice persoană care se consideră vătămată […] se poate adresa […]”, cât și din ansamblul reglementării contenciosului administrativ, fiind recunoscută de asemenea și de practica judiciară încă din perioada de aplicare a Legii nr.29/1990.

Totodată articolul vine să tranșeze o problemă discutată în literatură care în practică a primit soluții diferite; această problemă a fost legată îndeosebi de efectele autorizațiilor de construcții, autorizații de practicare a diferitelor profesii la domiciliu, etc. Nu în puține situații titularul unei asemenea autorizații, conformându-se actului administrativ, afecta drepturi sau interese legitime ale altor subiecte de drept, de regulă ale vecinilor.

Cum nu exista o relație juridică directă între persoana care se considera vătămată și autoritatea emitentă, cu excepția unor situații procedurale în care legea reglementează ca fază prealabilă emiterii autorizației discuția publică (ex. în materie de protecția mediului), autoritățile administrației publice sesizate pretindeau că nu au temei legal pentru revocarea actului administrativ și, oricum, autorizația emisă producea efecte juridice civile sau comerciale, astfel încât nu mai putea fi revocată, iar instanțele de contencios administrativ respingeau acțiunile a inadmisibile, nefiind întrunite una dintre condiții, anume existența dreptului subiectiv încălcat.

Este de obeservat că legiuitorul a înțeles, printr-un artificiu juridic, să pună în relație juridică și pe terța persoană cu autoritatea emitentă și, implicit, cu beneficiarul actului administrativ, fiind vorba, prin definiție, numai de actul administrativ cu caracter individual.

Se subînțelege, deși legea nu precizează în mod expres, dar se deduce din logica internă a textului, că acțiunea se va face atât împotriva autorității pârâte, cât și împotriva beneficiarului actului, acesta având posibilitatea, în contradictoriu, să se apere față de atacurile reclamantului.

În practică, reclamanta SC E.C. SA a chemat în judecată pe pârâtul primarul orașului Năvodari, solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună obligarea acestuia la eliberarea autorizației de construire pentru obiectivul de investiții “x”.

Obținând toate avizele cuprinse în certificatul de urbanism, reclamantul a solicitat primăriei eliberarea autorizației de construire însă pârâtul i-a comunicat înscrisul 26410/15.01.2009 prin care îl înștiințează că respinge cererea privind eliberarea autorizației de construire  cu motivația existenței Hotărârii C. L Năvodari nr. 37/24.02.2005 prin care se interzice amplasarea pe teritoriul orașului Năvodari a unui depozit pentru depunerea deșeurilor industriale de orice fel. Ori, din lecturarea HCL Navodari nr. 37/24.02.2005 rezultă că “se interzice amplasarea pe teritoriul orașului Năvodari a unui depozit pentru depunerea deșeurilor industriale toxice”, reclamanta solicitând autorizația de construire pentru “centru de gospodărire deșeuri industriale”. Din Acordul de mediu emis de ANPM rezultă că reclamantul nu va depozita  deșeuri  industriale periculoase toxice, deșeurile enumerate în avizul de mediu nefiind nici măcar periculoase.

Atât timp cât reclamantul a dovedit că obiectivul a cărei realizare o solicită nu este unul de depozitare a deșeurilor periculoase toxice (aceasta rezultand și din avizul de mediu), invocarea HCL 37/2005, cu motivarea că prin aceasta se interzice amplasarea unui depozit de „deșeuri industriale de orice fel„ este nelegală, pe lânga faptul că nu corespunde realității, deoarece prin HCL 37/2005 se interzice depunerea de deșeuri industriale toxice.

Reclamantul făcând dovada îndeplinirii condițiilor prevăzute de L. 50/1991 privind emiterea autorizației de construire, refuzul primarului orașului Năvodari de a emite acest act administrativ reprezintă o exercitare asupra unui drept de apreciere pe care legea nu îl recunoaște și procedând în acest fel, pârâtul a acționat cu exces de putere, în sensul dispozițiilor art. 2 alin. 1 lit. „n„ din L. 554/2004. 

Tribunalul Constanța a admis cererea reclamantei și a obligat pârâtul primarul orașului Năvodari la emiterea autorizației de construire solicitate pentru obiectivul de investiții, beneficiar SC EC SA, obligându-l și la plata sumei de 5. 954,30 lei reprezentând cheltuieli de judecată (onorariu avocat, taxă judiciară de timbru si timbru judiciar, efectuate de către reclamant). 

Așadar, cum administrația publică urmărește să presteze servicii publice cât mai eficiente pentru “cei administrați”, este de la sine înțeles că limitele dreptului ei de apreciere sunt date tocmai de limitele drepturilor cetățenilor, prevăzute de Constituție și de lege, unde începe dreptul cetățeanului se încheie dreptul de apreciere al administrației și, astfel, emiterea unui act administrativ pe ideea dreptului de apreciere dar cu încălcarea unui drept, reprezintă desigur, un abuz de drept, adică un exces de putere, așa cum a fost exemplificat în speța de mai sus.

SECȚIUNEA 2

Avocatul Poporului

În conformitate cu Legea nr. 35/1997 privind organizarea și funcționarea instituției Avocatului Poporului, republicată în 2004, instituția primește și repartizează cererile făcute de persoanele lezate prin încălcarea drepturilor sau libertăților cetățenești de către autoritățile administratiției publice, urmăreșste rezolvarea legală a cererilor primite și cere autorităților sau funcționarilor administrației publice în cauză încetarea încălcării drepturilor și libertăților cetățenești, repunerea în drepturi a petiționarului și repararea pagubelor.

Prin recomandările emise, Avocatul Poporului sesizează autoritățile administrației publice asupra ilegalității actelor sau faptelor administrative. Sunt asimilate actelor administrative tăcerea organelor administrației publice și emiterea tardivă a actelor.

Avocatul Poporului are dreptul să facă anchete proprii, să ceară autorităților administrației publice orice informații sau documente necesare anchetei, să audieze și să ia declarații de la conducătorii administrației publice și de la orice funcționar care poate da informațiile necesare soluționării cererii.

Avocatul Poporului este îndreptățit să sesizeze Guvernul cu privire la orice act sau fapt administrativ ilegal al administrației publice centrale și al prefecților.

În cazul în care, în urma anchetelor efectuate, Avocatul Poporului constată că plângerea persoanei lezate este întemeiată, el va cere, în scris, autorității administrației publice care a încălcat drepturile acesteia să reformeze sau să revoce actul administrativ și să repare pagubele produse, precum și să repună persoana lezată în situația anterioară.

În cazul în care autoritatea admnistrației publice sau funcționarul public nu înlătură, în termen de 30 de zile de la data sesizării, ilegalitățile comise, Avocatul Poporului se adresează autorităților administrației publice ierarhic superioare, care sunt datoare să comunice, în termen de cel mult 45 de zile, măsurile luate.

Aceasta este procedura de control efectuată de instituția Avocatului Poporului, procedură în urma căreia, dacă se apreciază că ilegalitatea actului administrativ sau excesul de putere al autorității administrative nu poate fi înlăturată decât prin justiție, poate fi sesizată instanța de contencios administrativ în temeiul Legii nr. 554/2004.

Pornind de la dispozițiile constituționale revizuite, care prin art. 146 lit. d învestesc Avocatul Poporului cu dreptul de a sesiza direct Curtea Constituțională cu aspecte de neconstituționalitate a unor legi sau ordonanțe, și în considerarea faptului că această instituție reprezintă un garant al respectării drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor, fiind cuprinsă într-un capitol distinct al Constituției, actuala Lege a contenciosului administrativ, prin art. 1 alin. 3, include la rândul ei, instituția Avocatulului Poporului în rândul subiectelor de sesizare a instanței, atât ca titular al acțiunii în contencios administrativ obiectiv pentru anularea unui act administrativ, când Avocatul Poporului apără ordinea de drept care protejează drepturile cetățeanului, introducând aceste acțiuni în nume propriu și care nu mai pot fi retrase, conform art. 28 alin. 3 din Lege, cât și ca titular al unei acțiuni în contencios administrativ subiectiv, când Avocatul Poporului sprijină cetățeanul, petiționarul potrivit tezei finale din art. 1 alin. 3, având opțiunea de a-și însuși sau nu acțiunea formulată de Avocatul Poporului la primul termen de judecată, urmând ca, în ipoteza în care acțiunea nu este însușită de către petiționar, instanța de contencios administrativ să anuleze cererea.

Spre deosebire de vechea reglementare, dispozițiile art. 1 alin. 3, în urma modificării, au eliminat sintagma „în baza sesizării unei persoane fizice”, drept condiție a formulării acțiunii în contencios administrativ obiectiv de către Avocatul Poporului, soluție care s-a impus în considerarea faptului că, atât dispozițiile art. 59 alin. 1 din Constituția republicată, cât și dispozițiile Legii nr. 35/1997 republicată privind organizarea și funcționarea instituției Avocatului Poporului, statuează că Avocatul Poporului își exercită atribuțiile atât din oficiu, cât și la cererea persoanelor lezate în drepturile și libertățile lor. În acest context, conform celor expuse, faptul că, prin modificarea art. 1 alin. 3, legiuitorul a eliminat sintagma „în baza unei sesizări a unei persoane fizice”, nu ne poate duce la concluzia că Avocatul Poporului nu și-ar putea exercita atribuțiile în baza sesizării unei persoane fizice, o astfel de concluzie putându-se desprinde din conținutul tezei a II-a a art. 1 alin. 3, care vorbește despre petiționar , alminteri petiționarul nu ar putea dobândi de drept calitatea de reclamant, după cum prevăd dispozițiiile tezei a II-a a art. 1 alin. 3 din Lege.

Taxa de timbru va fi plătită de petiționar, la prima zi de înfățișare la care a fost citat în calitate de reclamant. Refuzul său de a achita taxa reprezintă și o desistare, renunțare la proces, posibilă, spre deosebire de desistarea Avocatului Poporului, interzisă expres prin art. 28 alin. 2. din lege.

Avocatul Poporului nu este obligat să efectueze procedura prealabilă (art.7 alin.5). În acest context, legitimarea procesuală activă specială a Avocatului Poporului pune într-un con de umbră dispozițiile legale care condiționează acțiunea directă în contencios administrativ de îndeplinire a unor formalități, cum ar fi termenul de introducere și procedura prealabilă. Astfel, persoana fizică care nu efectuează procedura prealabilă sau care pierde termenul de sesizare directă a instanței de contencios administrativ (6 luni de la comunicarea actului), se poate adresa Avocatului Poporului, pentru care termenul de sesizare a instanței (tot de 6 luni) curge de la data la care a cunoscut existența actului nelegal (art.11 alin.3), adică din momentul sesizării de către petiționar. Prin urmare, lipsa de diligență a persoanei fizice poate fi acoperită prin apelarea la sprijinul procesual al Avocatului Poporului, efectul fiind reînvierea termenelor de contestare.

Avocatul Poporului este și va rămâne un garant al exercitării drepturilor fundamentale de către cetățeni, dar nu și un apărător al cetățenilor în fața justiției.

În practica judiciară a Curții de Apel Iași s-a luat în examinare recursul introdus de recurenta E. E. în contradictoriu cu intimatul Consiliul Local al Municipiului Iași împotriva sentinței civile nr.2077/E/21.09.2007, pronunțată de Tribunalul Iași în dosarul nr(…), având ca obiect anulare act emis de autorități publice locale. La apelul nominal făcut în ședința publică se prezintă D. E., procuratorul recurentei E. E., lipsa intimată. Procedura de citare este legal indeplinita. S-a făcut referatul cauzei de către grefier, după care, procuratorul recurentei depune o declarație pe propria răspundere, nr(…), însă dosarul este lăsat la a doua strigare pentru ca aceasta să fie completată cu datele sale personale. La reluare, nemaifiind alte cereri de formulat, președintele instanței acordă cuvântul în susținerea recursului.

Reprezentantul recurentei, arată că a solicitat Primăriei Municipiului Iași eliberarea autorizației necesare construcției unei locuințe pe proprietatea sa, solicitare care i-a fost respinsă, oferindu-i-se însa un schimb de terenuri, ofertă pe care a acceptat-o. Prin adresa 29805/13.04.2006 i-a fost comunicată hotărârea prin care s-a respins proiectul pentru aprobarea schimbului de terenuri, fără însă a i se oferi o motivație clară consideră că a fost nedreptățit prin respingerea acelui proiect.

Astfel, s-a adresat Avocatului Poporului cu contestație care în numele său a facut numeroase adrese către autoritățile competente, iar prin aceste demersuri, a respectat prevederile legale și condițiile prevăzute de legea contenciosului administrativ. Instanța pune în vedere recurentului că trebuie să se refere la sentința atacată, prin care s-a reținut că nu a urmat procedura prealabilă obligatorie, din acest motiv respingându-se acțiunea. Recurentul face referire la Hotărârea Consiliului Local, pe care a primit-o la data de 03.05.2006, înscris existent deja la dosar, urmare căruia a facut contestație la Avocatul Poporului la data de 18.05.2006. Pe data de 26.06.2006, Avocatul Poporului trimite o adresă către Primăria Municipiului Iași iar pe data de 17.08.2006 la Prefectura Județului Iași, aceasta răspunzând că trebuie să se adreseze secției de contencios administrativ de la Tribunalul Iași. Tribunalul Iași, prin sentință civilă, respinge ca prematur introdusă acțiunea formulată de reclamantă. În concluzie, reprezentantul reclamantei, consideră că respingerea acțiunii formulate în contradictoriu cu Consiliul Local al Municipiului Iași, este total nefondată iar instanța, constatând închise dezbaterile, rămâne în pronunțare.

Curtea de Apel: Asupra recursului de contencios administrativ de față;

Prin sentință civilă a Tribunalului Iași a fost respinsă ca prematur introdusă acțiunea reclamantei E. E., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Local al Municipiului Iași. A reținut instanța de fond, că potrivit cap. II art. 7 din Legea nr. 554/02 2004, Legea contenciosului administrativ "înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorității publice emitente sau autoriății ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia". Rezultă, deci, că prin lege s-a instituit o procedură prealabilă, care nu este facultativă, ci obligatorie, termenul folosit de legiuitor "trebuie" având un caracter imperativ nelăsând la latitudinea părții folosirea sau nu a acesteia. Art. 6 alin. (1) invocat de contestator nu este aplicabil în speță, el făcând referire la actele administrative – jurisdicționale, adică potrivit art. 2 alin. 1 pct. d la actele emise de o autoritate administrativă învestită, prin lege organică, cu atribuții de jurisdicție administrativă specială.

Față de cele reținute, în baza textelor de lege invocate instanța a respins acțiunea ca prematur introdusă. Împotriva acestei sentințe a promovat cerere de recurs reclamanta E. E., considerând-o nelegală și netemeinică, întrucât prima instanță a ignorat cererea sa adresată Avocatului Poporului la data de 18.05.2006, instituție abilitată a efectua pentru cetățeni demersurile legale ce vizau apărarea drepturilor lor și care a acționat în numele său în fața autorităților competente la efectuarea procedurii prealabile prevăzute de legea contenciosului administrativ. Intimatul nu a depus întâmpinare. Curtea, verificând probatoriul aflat la dosarul cauzei, coroborat cu susținerile părților din cadrul dezbaterilor, constată recursul ca fiind întemeiat, pentru considerentele de mai jos.

Astfel, la dosarul cauzei reclamanta a depus adresa înregistrată prin care se adresa instituției Avocatului Poporului privind nelegalitatea H.C.L. Iași ce-i fusese comunicată la 02.05.2006, și a cărei anulare a solicitat prin acțiunea din dosarul cauzei, respectând așadar termenul de 30 zile prevăzut de art. 7 din Legea contenciosului administrativ. Ori, raportat atribuțiilor instituției Avocatului Poporului prevăzute de art. 13 lit. c) din Legea nr. 35/1997 republicată, coroborate cu cele ale art. 22 alin. (1) din aceeași lege, acesta este în drept a întreprinde, la cererea cetățenilor, măsurile considerate oportune pentru "apărarea drepturilor și libertăților cetățenești în raporturile acestora cu autoritățile publice" (art. 1 alin. (1)), măsuri ce pot consta în petiții adresate autorităților locale cu scopul remedierii ilegalităților pe care acestea le comit, acest demers coincizând în fapt cu procedura prealabilă prevăzuta de art. 7 din Legea contenciosului administrativ. Așa fiind, adresa emisă de Avocatul Poporului către Primaria Municipiului Iași, vizând apărarea dreptului reclamantei dedus judecății în cauză, au semnificăția efectuării în termen a procedurii prealabile de recurentă, răspunsul autorității administrative pârâte parvenindu-i cu adresa Avocatului Poporului nr. 395/26.06.2006 și nr. 395/17.08.2006, în cea din urmă fiindu-i recomandată formularea unei acțiuni în contencios administrativ.

Întrucât raportat celui din urmă răspuns, reclamanta a formulat acțiunea ce face obiectul cauzei în termenul legal de 6 luni prevăzut de legea contenciosului administrativ, Curtea constată că în mod eronat instanța de fond a procedat la respingerea ca prematură a acțiunii, ceea ce va conduce la admiterea recursului reclamantei cu consecința casării sentinței civile a Tribunalului Iași și trimiterea cauzei aceleiași instanțe pentru abordarea fondului litigios.

Prin urmare deși persoana vătămată nu a respectat procedura plângerii prealabile înainte de demararea acțiunii în contencios, sesizarea de către persoana vătămată a Avocatului Poporului și ulterior adresa trimisă de această instituție către autoritatea emitentă țin loc de îndeplinirea procedurii plângerii prealabile, obligatoriu a fi parcursă înainte de demararea acțiunii judiciare. Lipsa de promptitudine a persoanei fizice poate fi acoperită prin apelarea la sprijinul procesual al Avocatului Poporului, efectul fiind reînvierea termenelor de contestare.

SECȚIUNEA 3

Ministerul Public

Rolul Ministerului Public în contenciosul administrativ pornește de la dispozițiile art. 131 alin. 1 din Constituția republicată și dispozițiile legii organice care îi reglementează activitatea, respectiv Legea nr. 304/2004, în sensul cărora Ministerul Public reprezintă interesele generale ale societății și apără ordinea de drept, precum și drepturile și libertățile cetățenilor.

Pornind de la dispozițiile constituționale, actuala Lege nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, prin alin. 4, alin. 5 și alin. 9 ale art. 1, astfel cum acestea au fost modificate prin Legea nr. 262/2007, reglementează rolul Ministerului Public în relația cu instanța de contencios administrativ.

Astfel, din conținutul acestor dispoziții legale rezultă că Ministerul Public poate formula, în baza Legii conteciosului administrativ, trei tipuri de acțiuni:

a)acțiunea în contencios administrativ subiectiv, reglementată prin art. 1, alin. 4, modificat prin Legea nr. 262/2007;

Acțiunea de contencios administrativ subiectiv, în numele și pe seama persoanei fizice sau juridice este o acțiune asemănătoare celei puse la dispoziția Avocatului Poporului, cu deosebirea că Avocatul Poporului poate acționa în numele persoanelor fizice. În acest caz, instanța competentă este cea de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice, iar persoana fizică sau juridică este introdusă de drept în proces, urmând a-l prelua în întregime, chiar dacă procurorul participă la judecarea cauzei, în temeiul art. 1 alin 9.

Obiectul cererii îl constituie un act administrativ emis cu exces de putere de o autoritate publică, nu și refuzul nejustificat de rezolvare a unei cereri sau tăcerea administrativă, prin urmare:

-actul este ilegal din punct de vedere subiectiv, deoarece dreptul de apreciere al autorității publice, conferit de o anumită lege sau care decurge din tăcerea legii, a fost exercitat cu încălcarea drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor, prevăzute de Constituție sau de lege, adică cu exces de putere;

-actul atacat poate fi emis nu numai de autoritățile administrative, ci de orice autoritate publică, adică de „orice organ de stat sau al unităților administrativ-teritoriale care acționează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public”, precum și de persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obținut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, persoane asimilate, în sensul legii, autorităților publice.

Ministerul Public, prin procurorul general de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, devine apărătorul drepturilor și libertăților persoanelor fizice și juridice în fața abuzurilor administrației publice. În consecință, acțiunea de contencios administrativ subiectiv exercitată de Ministerul Public ridică aceleași probleme, ca și acțiunea Avocatului Poporului:

-este nejustificată, atâta vreme cât persoana fizică sau juridică trebuie să continue acțiunea pe cont propriu, Ministerul Public devine astfel un cvasi-avocat al reclamantului;

-taxa de timbru nu trebuie plătită, deoarece Ministerul Public este scutit de taxa de timbru, indiferent de obiectul acțiunii; aceasta va fi plătită de reclamantul persoană fizică sau juridică, după preluarea procesului;

-temerea de a nu greși va face ca Ministerul Public să nu uzeze prea des de această procedură, reclamantul fiind sfătuit să introducă singur acțiunea în contencios administrativ;

-procedura prealabilă este eludată, deoarece Ministerul Public nu este obligat să o efectueze (art. 7, alin. 5).

b)acțiunea în contencios administrativ obiectiv, reglementată prin art. 1, alin. 5, modificat prin Legea nr. 262/2007

În temeiul unui interes public, procurorul general de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție are posibilitatea de a intenta o acțiune de contencios administrativ obiectiv. Aceasta vizează doar actele administrative normative, nu și cele individuale, și, fiind un contencios obiectiv, urmărește doar anularea actului, nu și despăgubiri.

Spre deosebire de acțiunea de contencios administrativ subiectiv, care poate fi intentată după ce, în exercitarea atribuțiilor proprii, Ministerul Public apreciază că încălcarea drepturilor persoanelor se datorează unui act administrativ, în cazul acțiunii de contencios administrativ obiectiv, legea nu mai condiționează intentarea acțiunii de concluziile reieșite din activitatea de urmărire penală, în consecință Ministerul Public poate acționa fie din oficiu, în urma exercitării competențelor legale, fie la cererea unor persoane fizice sau juridice.

Obiectul acțiunii îl constituie anularea actului administrativ normativ, fiind exclusă posibilitatea de a solicita despăgubiri sau emiterea unui alt act administrativ. Taxa de timbru nu se datorează în cazul acestei acțiuni, fiind vorba de o acțiune exercitată în nume propriu de Ministerul Public.

Participarea reprezentantului Ministerului Public la judecată este obligatorie, fiind vorba de un procuror aparținând Parchetului de pe lângă instanța competentă să soluționeze cauza (curtea de apel sau tribunalul).

Insanța, din oficiu sau la cerere, poate introduce în cauză organismele sociale cu personalitate juridică interesate, cu următoarele observații:

-introducerea în cauză a organismelor sociale interesate este o facultate a instanței, prin urmare aceasta poate aprecia în mod liber, sesizată fiind din oficiu sau la cerere, dacă este cazul să introducă în cauză organismele sociale interesate;

-existența unei intervenții în interes propriu, voluntare dacă este realizată la cererea organismului interesat, respectiv forțate, dacă este realizată din oficiu, de instanța de contencios administrativ;

-instanța va fi pusă în dificultate atunci când va încerca să identifice toate organismele sociale „interesate”, care să fie introduse în proces, dat fiind faptul că numărul lor este tot mai mare, iar aria lor de activitate nu se confundă întotdeauna cu teritoriul național, existând fundații, asociații, cooperații cu caracter regional sau local;

-sunt excluse structurile neguvernamentale fără personalitate juridică, chiar dacă au ca obiect de activitate apărarea drepturilor cetățenești sau buna funcționare a unor servicii publice. Astfel, spre exemplu, Autoritatea Teritorială de Ordine Publică, organism cu rol consultativ, fără personalitate juridică, care se constituie și funcționează pe lângă Consiliul General al Municipiului București, respectiv pe lângă fiecare consiliu județean, și care își desfășoară activitatea în conformitate cu prevederile Legii nr. 218/2002 privind organizarea și funcționarea Poliției Române și ale Hotărârii Guvernului nr.787/2002 privind aprobarea Regulamentului de organizare și funcționare a autorității teritoriale de ordine publică, în scopul asigurării bunei desfășurări și sporirii eficienței serviciului polițienesc din unitatea administrativ-teritorială în care funcționează, a reprezentării și promovării, prin activitatea sa, a intereselor comunității în scopul asigurării unui climat de siguranță și securitate publică, nu va putea fi intervenient în astfel de procese de contencios administrativ, deoarece nu are personalitate juridică.

-față de vechea reglementare, în care se utiliza noțiunea de interes public vătămat printr-un act administrativ normativ, potrivit noii reglementări, legiuitorul folosește noțiunea de interes legitim public vătămat printr-un act administrativ normativ; utilizarea noțiunii de interes legitim public s-a impus datorită faptului că, deși interesele publice, în sensul larg al termenului, trebuie să fie legitime pentru a fundamenta o acțiune în contencios administrativ, una este să se justifice o preocupare olectivă în promovarea unei acțiuni, deci să se evoce un interes public, în sensul larg al termenului, și alta este situația dacă respectiva acțiune, prin raportare la Constituție, la lege și în concurs cu alte interese publice, apare ca fiind justificată, adică legitimă.

c)acțiunea în contencios administrativ intentată de către Ministerul Public în temeiul art. 1 alin. 8, modificat prin Legea nr. 262/2007 pentru apărarea propriilor drepturi, respectiv pentru apărarea interesului public, în calitate de persoană de drept public.

Se poate afirma că o astfel de acțiune se înscrie în sfera contenciosului subiectiv, dar, în realitate, este tot un contencios obiectiv, întrucât drepturile subiective ale persoanei juridice de drept public sunt drepturile care formează conținutul competenței sale, iar realizarea competenței unei persoane de drept public este o chestiune de ordine publică.

SECȚIUNEA 4

Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ nelegal

Acest tip de contencios administrativ este consacrat expres prin dispozițiile art. 1 alin. 6 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, în sensul cărora „autoritatea publică emitentă a unui act administrativ nelegal, poate să solicite instanței anularea acestuia, în situația în care actul nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice. În cazul admiterii acțiunii, instanța se pronunță, dacă a fost sesizată prin cererea de chemare în judecată, și asupra validităii actelor juridice încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum și asupra efectelor juridice produse de acesta. Acțiunea poate fi introdusă în termen de un an de la data emiterii actului”.

Acest text legal vizează actele administrative cu caracter individual, întrucât dispozițiile art. 11 alin. 4 din lege, stipulează expres și limitativ situațiile în care acțiunea poate fi introdusă oricând, respectiv în cazul actelor administrative cu caracter normativ și a ordonanțelor sau a dispozițiilor din ordonanțe declarate neconstituționale.

Art. 1 alin. 6 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ rezolvă problema revocării actului administrativ care a dat naștere la raporturi juridice civile, intrând în circuitul civil și ieșind din sfera de reglementare exclusivă a dreptului administrativ, iar acțiunea în contencios administrativ obiectiv exercitată de către autoritățile publice emitente ale unor acte administrative nelegale care nu mai pot fi revocate se referă la analizarea în abstract a unei chestiuni de legalitate, având în vedere realizarea unui interes public, caracterizându-se prin generalitate și impersonalitate.

Totodată, dispozițiile art. 1 alin. 6 din Legea nr. 554/2004 constituie o garanție a respectării principiului legalității, consacrat prin art. 1 alin. 5 din Constituție, care impune ca actele administrative ale autorităților publice să fie emise cu respectarea strictă a dispozițiilor legale, iar cele care au fost emise cu nerespectarea anumitor precederi legale să fie revocate sau anulate.

Având în vedere aceste aspecte, actele admnistrative care au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice, ieșind din sfera de reglementare exclusivă a dreptului administrativ, nu mai pot fi revocate de către autoritățile emitente ale acestor acte, context în care devine aplicabil principiul recunoscut în dreptul administrativ al irevocabilității actului administrativ intrat în circuitul civil, anularea acestuia putând fi dispusă numai de instanța judecătorească competentă, opțiunea legiuitorului fiind aceea ca, pentru anularea actului administrativ nelegal, să prevadă calea și procedura contenciosului administrativ, cu excepția procedurii administrative prealabile, care în această ipoteză nu mai trebuie efectuată.

Anularea actului administrativ se face la cererea autorității emitente, întrucât persoana beneficiară a actului nu are interes să ceară aceasta.

Actul administrativ intră în circuitul civil și produce efecte juridice de la momentul publicării sau comunicării, consecința fiind aceea că actul administrativ ar putea fi revocat numai în intervalul cuprins între momentul emiterii și momentul publicării sau al comunicării.

Totodată, drept garanție a stabilității raporturilor juridice constituite prin acte administrative, legiuitorul a stabilit și termenul maxim de un an de la data emiterii actului în care autoritatea publică emitentă a actului administrativ nelegal intrat în circuitul civil poate solicita instanței de contencios administrativ anularea actului administrativ, termen în care acest act administrativ poate fi contestat și de către persoana care se consideră lezată prin acest act administrativ, cu deosebirea că în cazul persoanei lezate, termenul curge de la data comunicării actului, data luării la cunoștință, data introducerii cererii sau data încheierii procesului verbal de conciliere, după caz.

În practică, a fost sesizat Tribunalul București pentru soluționarea acțiunii de contencios administrativ formulată de reclamanta IPMB, în contradictoriu cu pârâtii BM și PN, având ca obiect anulare act administrativ.

La apelul nominal făcut în ședință publică au lipsit părțile. S-a făcut referatul cauzei de către grefierul de ședință, după care:

Tribunalul, în temeiul dispozitiilor art. 10 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu disp. art. 2 alin. 1 lit. d Cod Procedură civilă, constată că este competent să soluționeze prezenta cauză, această mențiune fiind în conformitate cu dispozițiile art. 1591 alin. 4, Cod Procedură Civilă. Nemaifiind probe de administrat și văzînd că s-a solicitat judecata în lipsă, tribunalul invocă din oficiu excepția tardivității și reține cauza în pronunțare.

Astfel, prin cererea înregistrată pe rolul acestei instanțe, reclamanta IPMB în contradictoriu cu pârâții BM si PN, a solicitat tribunalului să dispună anularea propriului act constând în înscrierea în evidența Serviciului Public Comunitar, Regim Permise De Conducere Și Înamtriculare a Vehiculelor din cadrul Instituției Prefectului Mun. București, de către primul pârât, a dreptului de proprietate asupra autovehiculului marca Renault și anularea transcrierii transmiterii dreptului de proprietate ca urmare a dobândirii sale de către celălalt pârât.

În motivarea cererii, reclamanta a arătat că, la data de 12.12.2008, serviciul menționat a efectuat înscrierea dobândirii dreptului de proprietate asupra autovehiculului respectiv de către pârâta BM, iar la data de 10.03.2009 s-a efectuat transcrierea transmiterii dreptului de proprietate către pârâtul PN. Pentru înscrierea autovehiculului era necesară achitarea taxei speciale auto, însă Trezoreria Sectorului 4 a infirmat încasarea taxei cu chitanța prezentată de către pârâta BM, deci lipsea una dintre condițiile înmatriculării, iar actul administrativ aparținând reclamantei este nelegal.

În drept, reclamanta a invocat dispozițiile art. 1 alin. 6 din Legea 554/2004. În dovada cererii, reclamanta a depus la dosar, în copie, chitanța privind plata taxei speciale auto, adresă Trezoreria Sectorului 4. La termenul din 12.04.2011, tribunalul a invocat din oficiu excepția tardivității acțiunii.

Analizând actele și lucrările dosarului, tribunalul constată că acțiunea autorității emitente a actului considerat nelegal a fost introdusă pe rolul acestei instanțe la data de 5.08.2010, conform rezoluției de la fila 1 din dosar, deci cu depășirea termenului de un an de la data emiterii actului.

Astfel, tribunalul consideră că excepția tardivității este întemeiată, iar în consecință respinge ca tardivă acțiunea formulată de reclamanta IPMB.

Concluzionând conform celor expuse mai sus, chiar dacă s-a recunoscut autorității (Instituția Prefectului Municipiul București în speță) dreptul de a introduce acțiune în contencios administrativ pentru anularea propriului act, conform art. 1 alin. 6 din Legea 554/2004, nerespectarea termenului legal de introducere acțiunii a avut drept consecință respingerea acțiunii de către Tribunal.

SECȚIUNEA 5

Instituția Prefectului și Agenția Națională a Funcționarilor Publici

Reglementarea legală actuală în materia tutelei administrative

Tutela adminstrativă, instituție a dreptului public, nu și-a găsit consacrarea expresă în Constituția din 1991, în cea revizuită în anul 2003, precum și nici în celelalte acte normative cu incidență în materia contenciosului administrativ adoptate până la intrarea în vigoare a Legii 554/2004 a contenciosului administrativ, argumentele avute în vedere de legiuitorul constituant, sub aspectul mai sus menționat, fiind de ordin politic, foarte explicit formulate de către profesorul Antonie Iorgovan: „A fi propus această noțiune în Tezele sau Proiectul Constituției, ori a fi susținut-o când s-a discutat proiectul Legii administrației publice locale ar fi fost o greșeală de tact politic; această noțiune ar fi șocat, atunci când se căutau formule care să exprime ideea de autonomie, nu de tutelă; după zeci de ani de regimuri totalitare, se căutau formule pentru o autonomie reală.

Iată așadar că noua Lege a contenciosului administrativ, valorificând tradițiile progresisite în materie și armonizând legislația noastră cu cea a țărilor Uniunii Europene, a consacrat expres, prin artiolul 3 al Legii, un contencios obiectiv, concretizat prin instituția tutelei administrative exercitate de către prefect și de către Agenția Națională a Funcționarilor Publici, în concordanță cu prevederile art. 123 alin. 5 din Constituția revizuită și ale Legii 188/1999 republicată, privind statutul funcționarilor publici.

Din analiza trăsăturilor specifice care diferențiază tutela administrativă de controlul ierarhic, se pot desprinde, în esență, următoarele deosebiri dintre tutela administrativă și controlul ierarhic:

tutela administrativă se pune numai între autoritățile administrației publice între care nu există raporturi de subordonare, pe când controlul ierarhic se exercită între subiecte de drept între care există raporturi de subordonare, în speță, fiind vorba despre controlul exercitat de către autoritățile publice centrale ale puterii executive asupra aurotăților publice care exercită puterea executivă la nivel județean sau local;

controlul de tutelă administrativă privește doar legalitatea actelor administrative expres prevăzute de lege, nu și oportunitatea acestora, pe când controlul ierarhic poate viza atât legalitatea, cât și oportunitatea actelor emise de către autoritățile publice asupra cărora se exercită controlul ierarhic;

tutela adminstrativă, fiind o excepție de la principiul autonomiei locale, se exercită numai de autoritățile expres prevăzute de lege, respectiv de către prefect și Agenția Națională a Funcționarilor Publici, pe când controlul ierarhic se poate exercita între subiecți de drept între care există raporturi de subordonare, în condițiile legilor sau a altor acte normative care reglementează aceste raporturi;

în cazul controlului de tutelă administrativă, actul administrativ nu poate fi anulat de către autoritatea care exercită tutela, acest atribut revenind doar instanțelor judecătorești, în timp ce, pe calea contenciosului ierarhic, organul care exercită acest control poate dispune și anularea actului supus controlului.

Prefectul

Prefectul, în temeiul art. 123 alin. 5 din Constituție, al art. 26 din Legea nr. 340/2004 privind instituția prefectului, precum și al textului legal analizat (art. 3 alin. 1), este autoritate de tutelă administrativă jurisdicționalizată pentru autoritățile administrației publice locale.

Prefectul, așadar, poate ataca în temeiul art. 3 alin. 1, în fața instanței de contencios administrativ, dispozițiile primarului, hotărârile consiliului local, dispozițiile președintelui consiliului județean și hotărârile consiliului județean.

Termenul de contestare este diferit, în funcție de tipul actului administrativ:

actele administrative individuale pot fi atacate în temenul de 6 luni prevăzut de art. 11 alin 1, cu posibilitatea de prelungire a termenului la un an, în temeiul art. 11 alin. 2, pentru motive temeinice. Momentul din care termenul începe să curgă este acela al efectivei luări la cunoștință de către prefect a atului administrativ ilegal, textul legal sugerând și faptul că întârzierea în luarea la cunoștință constituie motiv temeinic pentru introducerea acțiunii cu depășirea termenului de 6 luni.

actele administrative normative vor putea fi atacate oricând, în baza art. 11 alin. 4. Obiectul controlului de tutelă administrativă exercitat de prefect este actul administrativ, însă și faptele sau actele asimilate, prin Legea contenciosului administrativ, actului administrativ unilateral- tăcerea administrativă și refuzul nejustificat de rezolvare a cererii. Astfel, prefectul, acționând în temeiul dreptului și interesului legitim conferit prin art. 3 alin. 1, are posibilatatea, atunci când constată că inacțiunea unei autorități publice este contrară interesului public, să solicite acesteia, printr-o petiție, îndeplinirea atribuțiilor legale, iar în cazul tăcerii sau a refuzului poate duce conflictul în fața instanței de contencios administrativ, care va obliga autoritatea publică la realizarea atribuțiilor legale. Este cazul, spre exemplu, al primarului care refuză să înainteze consiliului local proiectul de buget local sau al consiliului local care refuză să ia act de încetarea mandatului de consilier local pe alte temeiuri decât incompatibilitatea.

Obiectul cererii de chemare în judecată introdusă de prefect poate fi doar anularea în tot sau în parte a actului ilegal. Prefectul nu poate cere despăgubiri, deoarece această posibilitate este conferită, prin Legea nr. 554/2004, doar persoanelor fizice sau juridice.

Actul administrativ unilateral atacat de prefect este suspendat de drept din momentul introducerii acțiunii și până la soluționarea cauzei, soluție menită a împiedica producerea unor pagube bugetelor locale sau bunei funcționări a administrației publice locale.

Legea nu impune obligativitatea procedurii prealabile prevăzute în art. 7 alin. 5. Pe de altă parte, Legea nr. 554/2004 fiind o lege generală față de Legea nr. 340/2004, se consideră că solicitarea de reanalizare a actului, prevăzută de art. 26 alin. 2 din această lege specială, adresată, cu motivarea necesară, autorităților care au emis actul, cu cel puțin 10 zile înaintea introducerii acțiunii, este în continuare aplicabilă și, mai ales, deosebit de utilă. Solicitarea de reanalizare nu se aplică, însă, și refuzului nejustificat sau tăcerii administrative.

Teoria recursului administrativ consacră mai multe tipuri de proceduri prealabile administrative. În cazul în care particularul adresează o cerere de revocare a organului emitent al actului administrativ, are loc recursul grațios. Dacă cererea de revocare sau anulare a actului administrativ este adresată organului ierarhic superior celui care a emis acel act, este vorba de recurs ierarhic. Dacă, dimpotrivă, cererea este adresată unui organ cu atribuții de control într-un anumit domeniu, dar care nu este, în ierarhia administrativă, superiorul ierarhic al organului controlat, are loc recursul ierarhic impropriu.

O altă formă de recurs administrativ este recursul de tutelă. Acesta se adresează autorității administrative însărcinate cu controlul deciziilor administrației publice decentralizate (de regulă prefectul), care însă are dreptul de a hotărî liber declanșarea controlului de tutelă.

Competența de judecată a acțiunii intentate de prefect va aparține întotdeauna tribunalului, secția de contencios administrativ, în conformitate cu art. 10 din lege, fiind vorba de acte emise la nivel local și județean, iar despre competența teritorială nu poate fi vorba în acest caz, pe raza județului existând doar un tribunal.

Agenția Națională a Funcționarilor Publici

Agenția Națională a Funcționarilor Publici, în temeiul art. 3 alin. 2, care reiterează, într-o altă formulare, art. 20 din Legea 188/1999, este autoritatea de tutelă administrativă jurisdicționalizată pentru toate autoritățile publice, centrale și locale, însă numai într-un domeniu strict determinat, acela al raporturilor de funcție publică.

Acțiunea poate fi introdusă, fie împotriva actelor administrative ilegale, ce au ca obiect raporturi de funcție publică, fie împotriva refuzului nejustificat sau tăcerii administrative, art. 2 alin. 2 din Legea 554/2004 fiind deplin aplicabil. Astfel, spre exemplu, Agenția va putea contesta actele administrative de numire în funcție emise cu încălcarea legii, dar și refuzul autorităților publice de a-și îndeplini obligațiile derivate din legislația funcției publice, cum este aceea de a organiza concurs pentru o funcție vacantă sau de a asigura evaluarea anuală a funcționarilor publici.

În doctrină s-a apreciat, că Agenția este obligată să cerceteze toate sesizările privind încălcarea legii prin acte sau fapte administrative din domeniul funcției publice; Agenția nu se poate limita la constatările făcute cu ocazia activității de control efectuate din proprie inițiativă.

Actul atacat este suspendat de drept, iar termenele de contestare sunt diferite, în funcție de tipul actului contestat:

în cazul actelor individuale, 6 luni de la momentul efectivei luări la cunoștință a actului ilegal, dar nu mai mult de un an de la data emiterii actului; deoarece Agenția Națională a Funcționarilor Publici este o autoritate publică direct interesată de actele administrative emise de autoritățile locale în domeniul funcției publice, aceste acte vor trebui obligatoriu comunicate Agenției de către secretarul unității administrativ-teritoriale, în termen de 10 zile de la adoptare sau emitere, obligație ce rezultă din art. 85 alin. 1 lit. h din Legea nr. 215/2001;

actele administrative normative vor putea fi atacate oricând, în baza art. 11 alin. 4. Este cazul, spre exemplu, al hotărârilor de guvern adoptate cu încălcarea dispozițiilor legale din domeniul funcției publice sau al ordinelor ministeriale ce au ca obiect situația juridică a funcționarilor publici dintr-un anumit domeniu de activitate, ce sunt ilegale.

Atât în cazul acțiunii prefectului, cât și a celei exercitate de Agenția Națională a Funcționarilor Publici, legalitatea actului administrativ atacat va fi analizată de către instanța de contencios administrativ în mod obiectiv, nu subiectiv, aici intervenind deja tradiționala distincție între contenciosul obiectiv și cel subiectiv.

Instanța va constata care este starea de legalitate, așa cum rezultă ea din acte normative și dacă această stare de legalitate a fost vătămată printr-un act al unei autorități a administrației publice locale.

Competența de judecată va aparține fie tribunalului, secția de contencios administrativ, fie curții de apel, secția de contencios administrativ, în funcție de proveniența actului.

În ceea ce privește deosebirile între materia tutelei administrative exercitate de către prefect și cea exercitată de către Agenția Națională a Funcționarilor Publici, pot fi enumerate următoarele:

tutela administrativă exercitată de către prefect vizează numai actele administrative deja adoptate sau emise de către autoritățile administrației publice locale, pe când tutela administrativă exercitatată de către Agenția Națională a Funcționarilor Publici poate viza și refuzul autorităților publice de a aplica legislația în domeniul funcției publice și a funcționarului public;

privitor la obiectul controlului de tutelă administrativă, se constată că, în timp ce controlul de tutelă exercitat de prefect privește orice act administrativ adoptat, de emis sau încheiat de autoritățile administrației publice locale, nefiind deci limitat la unul sau mai multe domenii, în cazul controlului de tutelă exercitat de Agenția Națională a Funcționarilor Publici, aceasta vizează un domeniu limitat, expres prevăzut de lege, anume acela al funcției publice și funcționarului public.

Dintre regulile specifice aplicabile atât în cazul tutelei administrative exercitate de prefect, cât și în cazul tutelei administrative exercitate de Agenția Națională a Funcționarilor Publici, pot fi menționate următoarele:

atât în cazul acțiunii prefectului, cât și în cazul acțiunii Agenției, legiuitorul a consacrat o formă clasică de contencios obiectiv, astfel că, în ambele cazuri, instanța de contencios administrativ va analiza legalitatea actului administrativ în mod obiectiv, și nu subiectiv, nefiind asfel necesară îndeplinirea condiției existenței unui drept subiectiv al celor două subiecte de sezină apreciat ca fiind lezat;

în ambele cazuri, actul atacat este suspendat de drept, iar termenele de contestare în contencios administrativ, în ambele situații, sunt cele prevăzute de art. 11 din Legea nr. 554/2004, după cum este vorba despre un act administrativ cu caracter individual sau caracter normativ;

în exercitarea controlului de tutelă administrativă și a promovării acțiunii în contencios administrativ, prefectul acționează în calitate de reprezentant al Guvernului pe plan local, iar Agenția în calitate de autoriate publică învestită cu atribuții în respectarea și aplicarea legislației în domeniul funcției publice și a funcționarului public, în ambele cazuri acțiunea fiind una publică și nu personală;

actele administrative supuse controlului de legalitate de către prefect pot fi atacate direct în contencios administrativ, fără a solicita autorităților administrației publice locale emitente a acestor acte, în urma efectuării preocedurii prealabile, conform vechii reglementări, reanalizarea accestor acte administrative, în vederea modificării sau revocarii, după caz, la fel ca și actele administrative supuse controlului de legalitate de către Agenția Națională a Funcționarilor Publici care pot fi deasemenea atacate direct la instanța de contencios administrativ, întrucât, și în acest caz, fiind aplicabile dispozițiile Legii nr. 554/2004, procedura prealabilă nu este obligatorie.

În practică, reținem că prin cererea formulată și înregistrată pe rolul Tribunalului Vâlcea la data de 6 martie 2007, Prefectul Județului Vâlcea a chemat în judecată Consiliul Local al Comunei Zătreni, solicitând instanței de contencios administrativ ca prin hotărârea ce o va pronunța să anuleze Hotărârea Consiliului Local al comunei Zătreni ca nelegală și să oblige pârâtul la aprobarea listei spațiilor cu destinația de cabinete medicale ce urmează a fi vândute potrivit O.U.G. nr. 110/2005, aprobată prin Legea nr. 236/2006.

În motivarea acțiunii, reclamanta a arătat ca prin H.C.L. al comunei Zătreni s-a respins aprobarea listei spațiilor proprietate privată a comunei cu destinația de cabinete medicale ce urmează a fi scoase la vânzare, această hotărâre fiind nelegală, întrucât se încalcă prevederile art.4 din O.U.G. nr. 110/2005 privind vânzarea spațiilor proprietate privată a statului și a unităților administrativ teritoriale cu destinația de cabinete medicale, astfel cum au fost aprobate prin Legea nr. 236/2006.

Potrivit dispozițiilor art. 5 din O.U.G nr. 110/2005, aprobată prin Legea nr. 236/2006, Prefectul se poate adresa instanței de contencios administrativ pentru a fi obligate consiliile locale sau județene, după caz, să completeze sau să modifice lista cuprinzând cabinetele medicale ce urmează a fi vândute, dacă intră sub incidența prevederilor art. 4 din acelasi act normativ, fără ca acestea să poată invoca motive ce țin de oportunitatea unei asemenea măsuri sau de o pretinsă încalcare a autonomiei locale. Aceasta din urmă normă legală imprimă o conduită obligatorie consiliilor locale sau județene și nu se lasă la aprecierea lor dacă aprobă sau nu lista spațiilor cu destinație de cabinete medicale ce urmează a fi vândute, constituind o limitare legală a puterii de decizie a autorității deliberative asupra oportunității vânzării, în temeiul art. 3 alin. 1 din Legea nr. 215/2001

Pârâtul Consiliul Local al comunei Zătreni a solicitat respingerea acțiunii formulată de Prefectul Județului Vâlcea, întrucât printr-o hotărâre a Consiliului Local, cabinetele medicale din Complexul de prestări servicii au fost concesionate pe o perioadă de 15 de ani și se încalcă principiul autonomiei locale prevăzut de art. 3 din Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale.

Prin sentința nr. 462 din 22.05.2007, Tribunalul a admis acțiunea formulată de Prefectul Județului Vâlcea și, în consecință, a anulat Hotărârea Consiliului Local al Comunei Zătreni ca fiind nelegală, obligând autoritatea deliberativă emitentă să aprobe lista spațiilor cu destinația de cabinete medicale ce urmează a fi vândute conform O.U.G. nr. 110/2005 , aprobată prin Legea nr. 236/2006.

Pentru a pronunța această sentință, Tribunalul a reținut în esență că prin art. 4 din O.U.G. nr. 110/2005, aprobat prin Legea nr. 236/2006, potrivit căruia: „în termen de 45 de zile de la data intrării în vigoare a legii de aprobare a prezentei ordonanțe de urgență, consiliile județene sau consiliile locale, după caz, aprobă prin hotărâre lista spațiilor din proprietatea privată a acestora, ori din proprietatea privată a statului, și care se află în administrarea lor, ce urmează a fi vândute potrivit dispozițiilor prezentei ordonanțe de urgență. Listele astfel aprobate vor fi afișate în mod obligatoriu la sediul consiliului local sau județean, după caz”, legiuitorul a înțeles sa imprime o conduită obligatorie consiliilor județene sau consiliilor locale și nu să lase la aprecierea acestora dacă aprobă sau nu lista spațiilor cu destinația de cabinete medicale.

Prin urmare, dispoziția legală citată este imperativă și ea trebuie dusă la îndeplinire în termenul prevăzut de legiuitor.

Tribunalul a respins susținerea intimatului căci prin dispozițiile legale citate se încalcă autonomia unității administrativ teritoriale și nu se respectă regimul bunurilor ce aparțin domeniului public și privat ca neîntemeiată, reținând că autoritatea deliberativă, respectiv Consiliul Local al comunei Zătreni, are dreptul și capacitatea de a soluționa și gestiona treburile publice în condițiile legii, fiind însă obligat să respecte ordinea de drept.

Împotriva acestei sentințe a formulat recurs Primarul Comunei Zătreni – L.C., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie prin prisma următorului motiv de recurs:

Prin obligarea la vânzare a celor doua cabinete medicale se încalcă autonomia locala, iar atunci când medicii vor pleca din localitate, deoarece sunt navetiști, până se perfectează actele de vânzare către noi medici, activitatea medicală în localitate nu are unde să se desfășoare. Analizând sentința recurată prin prisma criticilor de recurs invocate, Curtea a constatat că recursul este nefondat.

Potrivit art. 5 din O.U.G. nr. 110/2005, aprobat prin Legea nr. 236/2006, „Prefecții vor veghea ca hotărârea prevăzută la art. 4 să cuprindă toate spațiile medicale care cad sub incidența prezentei ordonanțe de urgență. În acest scop hotărârile consiliilor locale și ale consiliilor județene vor fi comunicate prefecților în termen de cel mult 10 zile de la adoptare și vor fi afișate la sediul primăriei, respectiv al consiliului județean. Prefectul va cere completarea sau modificarea listei, dacă este cazul, iar în situația în care se refuză solicitarea prefectului, acesta se va putea adresa instanței de contencios administrativ”.

Față de dispozițiile legale citate, rezultă că legiuitorul a înțeles să imprime o conduită obligatorie consiliilor județene sau consiliilor locale, dacă spațiul intră în categoria celor aflate sub incidența prezentei ordonanțe de urgență, și nu să lase la aprecierea acestora dacă aprobă sau nu lista spațiilor cu destinația de cabinete medicale. Or, recurentul nu a invocat în motivele de recurs că spațiul în discuție nu ar intra în categoria celor aflate sub incidența prezentei ordonanțe de urgență, ci doar considerente ce țin de oportunitatea unei astfel de decizii pentru binele comunei.

Însă dispoziția legală citată este imperativă și nu lasă loc unor astfel de considerente de oportunitate, ea trebuind adusă la îndeplinire în termenul prevăzut de legiuitor. Susținerea recurentului că prin dispozițiile legale citate se încalcă autonomia unității administrativ teritoriale și nu se respectă regimul bunurilor ce aparțin domeniului public și privat a fost apreciată ca neîntemeiată, întrucât autonomia locală, astfel cum este ea definita de art. 3 alin.1 din Legea nr. 215/2001, ca fiind „dreptul și capacitatea efectivă a autorităților administrației publice locale de a soluționa și de a gestiona, în numele și în interesul colectivităților locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condițiile legii” nu este un concept absolut, ea cunoscând limitări legale și exercitându-se în cadrul acestora.

Ori, textul în cauză prevede tocmai o astfel de limitare, prin caracterul său imperativ limitând puterea de decizie a autorității deliberative asupra oportunității vânzării spațiilor având destinația de cabinete medicale. Pentru aceste motive, în baza art.312 Cod procedură civilă, recursul a fost respins ca nefondat.

În concluzie, prefectul are dreptul de a verifica legalitatea actelor emise de autoritățile locale și de a le ataca în fața instanței de contencios administrativ dacă le consideră ilegale, drept prevăzut atât în Constituție, art. 123 alin. 5, cât și în Legea 340/2004, art. 19 alin. 1 lit. e, și nu în ultimul rând, validat de către jurisprudență.

CONCLUZII

Contenciosul administrativ este una dintre cele mai importante instituții ale statului de drept. Doctrina îl califică, în mod constant, ca instrumentul prin intermediul căruia cetățeanul, justițiabilul, se apără împotriva abuzurilor comise de autoritatea publică. O asemenea semnificație obligă la adoptarea unei noi reglementări, necesitate satisfăcută prin Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Specificul contenciosului administrativ instituit în România, în decursul timpului, inclusiv prin Legea nr. 29/1990 era controlul direct de legalitate al actelor administrative și faptelor asimilate lor de instanțele judecătorești competente, trăsătura de bază a contenciosului administrativ fiind aceea că a reprezentat o formă de control direct a actelor administrative.

Actuala lege aduce o schimbare fundamentală, care vizează, în esență, posibilitatea ca suspendarea să poată fi solicitată și dispusă și în faza procedurii administrative prealabile, în timp ce sub imperiul vechii legi cererea de suspendare era condiționată de existența unei acțiuni principale, în anularea actului administrativ.

De altfel, adoptarea noii reglementări era o necesitate din punct de vedere al reperelor naționale și europene în materia contenciosului administrativ, aceasta satisfăcând exigențele impuse de fenomenul administrativ contemporan.

Față de vechile reglementări, noua lege prin dispozițiile sale creează posibilitatea integrării României în familia europeană, sub aspectul controlului actelor publice, în raport direct de către partea lezată cât și în raport indirect prin intermediul altor subiecți cum sunt Ministerul Public, Avocatul Poporului. În același timp se dă posibilitatea autorității administrative care își recunoaște și determină efectele negative produse de un act public pe care l-a admis în mod ilegal, de a solicita instanței de judecată stoparea și înlăturarea acestor efecte create.

Așadar noua lege asigură o mai bună protecție a cetățeanului împotriva actului administrativ abuziv sau ilegal, dând șansa acestuia de a-și proteja mai bine interesele în raport cu autoritatea publică.

Bibliografie

Albu, Emanuel. Drept administrativ și știința adminitrației, Ed. Fundației România de mâine , București, 2006;

Apostol, Tofan, Dana. Drept Administrativ, vol. II, Ed. All Beck, București 2004;

Dragoș, Dacian, Cosmin. Legea conteniosului administrativ. Comentarii și explicații, Editura All Beck, București, 2005;

Drăganu, Tudor. Actele administrative și faptele asimilate lor supuse controlului judecătoresc potrivit Legii nr. 1/1967, Ed. Dacia, Cluj-Napoca, 1970;

Drăganu, Tudor. Liberul acces la justiție, Ed. Lumina Lex, București 2003;

Ioniche, Maria. Drept administrativ și știința administrației – Sinteze – Contencios administrativ, Editura Fundației România de Mâine, București 2006;

Iorgovan, Antonie. Drept administrativ. Tratat elementar, vol. II, Ed. „Hercules”, București, 1993;

Iorgovan, Antonie. Noua lege a contenciosului administrativ. Geneză, explicații si jurisprudență, Ed. Kullusys, București, 2006;

Lazăr, Ana, Rozalia. Legalitatea actului administrativ. Drept românesc administrativ și comparat, Ed. All Beck, București, 2004;

Moinescu Gabriel, Pavelescu T, Alistar V. Contenciosul administrativ român, Ed. Tritonic, București 2005;

Petrescu, Rodica, Narcisa. Drept Administrativ, Ed. Accent, Cluj, 2004;

Petrescu, Rodica, Narcisa. Drept administrativ, Ed. Hamangiu, București, 2009;

Puie, Ovidiu. Contenciosul administrativ, vol. II, Editura Universul Juridic, București, 2009;

Rarincescu, Constantin. Contenciosul administrativ român, Ed. Universala Alcalay & Co., București, 1936;

Vedinaș, Verginia. Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici, cu modificările ulterioare, republicată, comentată, ed. a III-a, Ed. Lumia Lex, București, 2004.

Acte normative

Constituția României, actualizată și republicată în Monitorul Oficial nr. 767 din 31 octombrie 2003;

Legea 554/2004, privind contenciosul administrativ, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 1154 din 7 decembrie 2004;

Jurisprudență

portal.just.ro;

www.jurisprudenta.com;

www.avocatura.com.