Studiu Privind Datoria Publica Interna

Economie

Studiu Privind Datoria Publica Interna

Byadmin ianuarie 1, 2024

STUDIU PRIVIND DATORIA PUBLICĂ INTERNĂ

CUPRINS

Introducere

Capitolul I.Considerații generale privind noțiunea de datorie publică

Secțiunea I. Conceptul de datorie publică

Reglementarea legală a datoriei publice

Secțiunea II. Gestionarea datoriei publice

Operații de gestiune a datoriei publice

Instituția responsabilă cu gestionarea datoriei publice

Secțiunea III. Atragerea de fonduri în vederea rambursării datoriei publice

Secțiunea IV. Operațiuni de restructurare a datoriei externe

Secțiunea V. Resurse pentru acoperirea deficitului financiar public

Capitolul II. Analiza datoriei publice guvernamentale a statului

Secțiunea I. Datoria internă și datoria externă

2.1.Argumente pro și contra îndatorării interne

2.2. Argumente pro și contra îndatorării externe

Secțiunea II. Prezentarea datoriei publice guvernamentale

2.3. Formele datoriei publice guvernamentale

2.4. Contractarea datoriei publice guvernamentale de către Guvern în numele și în contul statului

Rambursarea datoriei publice guvernamentale

Constituirea fondului de risc la nivel central

Raportarea datoriei publice guvernamentale

Capitolul III. Dispoziții finale. Concluzii privitoare la datoria publică locală și locul ocupat de aceasta în sistemul nostru de drept

Bibliografie

Introducere

Datoria publică ca parte constitutivă a sistemului financiar național, poate fi analizată atât din punct de vedere juridic, cât și din punct de vedere economic, fiind situată la limita dintre cele două știinte. Studiul datoriei publice a fost intens disputat, fiind revendicat atât de juriști, cât și de economiști fiecare dintre aceștia bazându-se pe importanța și impactul pe care îl are asupra propriului sistem.

Fenomenul datoriei publice nu are caracter de noutate în sistemul de drept național, fiind o problemă intens dezbătută și controversată. Evoluția istorică a datoriei publice este lungă, pe parcursul timpului intervenind modificări substanțiale de reglementare, determinate de schimbarea situației politice a statului și de nevoile sociale și economice ale indivizilor.

Premisele unei eficiente gestionări a problemelor generate de datoria publică se întâlnesc atât în legislația țărilor dezvoltate cât și în reglementările țărilor în curs de dezvoltare sau în tranziție, dată fiind amploarea luată de acest fenomen. Gestionarea datoriei publice a devenit prioritară pentru aceste state având în vedere impactul pe care îl are asupra sistemului financiar. Prioritățile sunt îndreptate cu predilecție către datoria publică provenită din împrumuturi externe, deoarece influența avută în bunul mers al economiei naționale este covarșitoare.

Importanța datoriei publice în sistemul economic al unui stat este generată de necesitatea unui echilibru financiar. Cuantumul datoriei publice este invers proporțional cu echilibrul financiar al statului, în sensul că, un cuantum crescut al datoriei publice determină un echilibrului financiar scăzut și invers.

Astfel, dată fiind însemnătatea pe care o are, legiuitorul tratează corespunzător problema datoriei publice, instituind un cadru legal adecvat evoluției economice, sociale, politice a sistemului de drept.

Potrivit reglementării naționale, datoria publică totală reprezintă cumulul obligațiilor pecuniare interne și externe ale statului, la un moment dat, în lei sau în valută, contractate direct sau garantate, provenind din finanțări rambursabile. Aceasta este împărțită în datorie publică guvernamentală și datorie publică locală.

Vom trata în această lucrare, cu predilecție, problema datoriei publice locale, ca parte constitutivă a datoriei publice totale a țării și impactul pe care aceasta îl are asupra sistemului financiar național.

Legiuitorul definește noțiunea de datorie publică locală în articolul 2 litera (e) din Ordonanța de Urgență numărul 64 din 2007 ca fiind totalitatea obligațiilor pecuniare, interne și externe ale unităților administrativ-teritoriale, la un moment dat, provenind din finanțări rambursabile, angajate pe baze contractuale sau garantate de către autoritățile administrației publice locale, conform legii.

Altfel spus, în virtutea dreptului oferit prin Constituția României, unitățile administrativ-teritoriale pot percepe taxe, impozite și alte prelevări de la contribuabili pentru a procura fondurile necesare acopririi nevoilor de consum. Dacă aceste resurse sunt insuficiente, cheltuielile publice atingând un nivel superior veniturilor, autoritățile publice locale au posibilitatea legală de a contracta împrumuturi atât de pe plan intern, cât și de pe plan extern.

Aceste împrumuturi generează apariția datoriei publice locale interne, respectiv datoriei publice locale externe, a cărei restituire cade în sarcina autorităților care au contractat-o, din fonduri proprii. În situația în care garanția pentru contractare o ofera statul, rambursarea sumei împrumutate este tot obligația autorității publice locale.

În consecință, indiferent de forma în care este contractată sau garantată datoria publică locală, debitor al obligației de rambursare va fi unitatea administrativ-teritorială – comuna, orașul sau județul, ca persoană juridică.

Datoria publică locală poate fi internă sau externă în funcție de locul de proveniență al fondurilor. Datoria publică locală internă reprezintă obligațiile pecuniare ale unităților administrativ-teritoriale față de creditori interni, iar datoria publică locală externă constă în cumulul obligațiilor financiare, provenite din finanțări rambursabile, pe care autoritățile administrației publice locale le au față de creditorii externi.

Creditorii obligațiilor de natura datoriei publice locale sunt prevăzuți în dispozițiile legale limitativ și expres. Conform legislației în vigoare unitățile administrativ-teritoriale pot contracta obligații rambursabile, ce constituie datoria publică locală, cu statul prin contracte de subîmprumut, prin contracte de împrumut pe termen scurt pentru finanțarea cheltuielilor sau prin contracte de împrumut reglementate prin legi speciale.

De asemenea, o altă categorie de creditori este reprezentată de instituțiile financiare internaționale, dar numai de acelea care au ca obiect de activitate acordarea de credite către autoritățile locale. Ultima categorie de creditori stabilită legislativ este cea a instituțiilor de credit.

Statul, ca entitate suverană, are obligația de a cunoaște situația datoriei publice, rațiune pentru care determină anual plafonul maxim de îndatorare publică internă și externă, autoritățile publice centrale și locale având obligația de a nu depăși acest cuantum când atrag finanțări rambursabile interne, respectiv externe.

Împrumuturile pot fi contractate sau garantate la nivel local în scopuri limitativ prevăzute de lege, indiferent că sunt împrumuturi interne sau externe pe termen scurt, mediu sau lung. Acestea vor fi contractate sau garantate cu aprobarea Consiliilor locale, județene și a Consiliului General al Municipiului București, după caz, pentru investiții publice de interes local și pentru refinanțarea datoriei publice locale. Din aceste prevederi legale reiese că orice alt scop urmărit în vederea contractării sau garantării împrumuturilor interne sau externe nu poate fi admis.

Principala preocupare a statului este stabilitatea economică acesta fiind motivul pentru care, pentru a putea contracta sau garanta împrumuturi, unităților administrativ-teritoriale li se impune respectarea unor condiții, stabilite expres în lege, în vederea înlăturării posibilității atingerii unei datorii publice locale excesiv de oneroasă.

În concluzie, fenomenul datoriei publice necesită o amplă dezbatere datorită întinderii sale în timp, având în vedere că această problemă nu este una recentă, ci dimpotrivă, apariția sa poate fi legată de apariția statului. Totodată importanța sa rezidă în întinderea spațială pe care o cunoaște fiind un fenomen ce apare, la un moment dat, în orice stat, generat de necesitățile financiare sporite ale indivizilor.

Capitolul I

Considerații generale privind noțiunea de datorie publică

Secțiunea I

Conceptul de datorie publică

Statul este cel care realizează interesele publice, exclusiv în bani, având în vedere că fară bani nu există finanțe publice.

Pentru a-și realiza scopul statul trebuie să-și constituie venituri și să facă cheltuieli bănești. Astfel, statul procedează la repartiția sarcinilor publice între contribuabili cât mai echitabil posibil. Mijlocul financiar și juridic prin care se realizează această repartiție îl reprezintă obligația fiscală, adică impozitele, taxele, contribuțiile și celelalte sarcini fiscale specifice fiecărei țări și fiecărei etape.

Nevoile financiare ale societății au caracter permanent și sunt acoperite din fondurile obținute de către stat de la contribuabili. Dreptul statului de a reglementa taxele, impozitele, orice alte venituri ale bugetului de stat și ale bugetului asigurărilor sociale de stat este garantat de Constituția României în articolul 139 alineatul (1) care prevede: “Impozitele, taxele și orice alte venituri ale bugetului de stat și ale bugetului asigurărilor sociale de stat se stabilesc numai prin lege”.

Impozitele servesc la alimentarea bugetului statului. Ele reprezintă sacrificiul pe care trebuie să îl facă contribuabilii pentru a susține nevoile statului.

În alineatul 2 se prevede egalitatea cetățenilor în fața impozitelor, a sarcinilor publice, cât și egalitatea cetățenilor în fața legii fiscale. Egalitatea fiscală este de două feluri: egalitate pe verticală – ce presupune ca impunerea să se facă în același mod pentru toți contribuabilii, prin excluderea privilegiilor și a oricăror discriminări; egalitate pe orizontală – în acest caz impunerea trebuie să tină cont de capacitatea contributivă a cetătenilor.

Statul, ca entitate juridică, se confruntă de cele mai multe ori cu situații în care cheltuielile publice, determinate ca fiind necesare si oportune, sunt mai mari decât veniturile pe care le realizează și decât posibilitatea de a procura fonduri pentru a acoperi aceste cheltuieli, pe o perioadă de timp determinată, care de regulă este de un an. Insuficiența acestor venituri ordinare determină apariția deficitelor în bugetul de stat, deficite care sunt acoperite prin apelarea la resurse extraordinare.

Neîncasarea la timp a taxelor, impozitelor și a contribuțiilor de la cetățeni, este un factor determinant al golurilor de casă. Pentru acoperirea acestora autoritățile administrației publice centrale sau locale, ori instituțiile publice recurg la veniturile extraordinare.

Veniturile extraordinare pot fi atrase de bugetul de stat, bugetele instituțiilor publice și bugetele locale, prin contractarea de împrumuturi atât de pe plan intern, cât și de pe plan extern.

Caracterul extraordinar al acestor venituri nu este determinat de faptul că survin rar sau în condiții deosebite, ci de caracterul lor subsidiar în raport cu veniturile ordinare, ce reprezintă prima opțiune a autorităților publice centrale sau locale pentru constituirea bugetelor publice și pentru realizarea cheltuielilor publice efectuate din acestea.

Scopul principal avut în vedere la contractarea împrumuturilor este acoperirea deficitului bugetar, ca diferență negativă între cheltuielile aprobate în bugetele publice și veniturile realizate. Raportându-ne la prevederile din Legea finanțelor publice locale, împrumuturile pot fi contractate în scopul acoperirii deficitului numai pentru bugetul central, legea stabilind posibilitatea autorităților publice locale de a contracta doar pentru finanțarea investițiilor publice sau pentru refinanțarea datoriei publice locale.

În doctrina juridică de specialitate sintagma de „împrumut public” a fost prezentată ca fiind sinonimă cu cea de „credit public”. Aceasta sintagmă a fost definită de Emil Bălan ca indicele sintetic de apreciere a totalității obligațiilor interne și externe ale statului, contractate la un moment dat.

Determinare pe plan intern, cât și de pe plan extern.

Caracterul extraordinar al acestor venituri nu este determinat de faptul că survin rar sau în condiții deosebite, ci de caracterul lor subsidiar în raport cu veniturile ordinare, ce reprezintă prima opțiune a autorităților publice centrale sau locale pentru constituirea bugetelor publice și pentru realizarea cheltuielilor publice efectuate din acestea.

Scopul principal avut în vedere la contractarea împrumuturilor este acoperirea deficitului bugetar, ca diferență negativă între cheltuielile aprobate în bugetele publice și veniturile realizate. Raportându-ne la prevederile din Legea finanțelor publice locale, împrumuturile pot fi contractate în scopul acoperirii deficitului numai pentru bugetul central, legea stabilind posibilitatea autorităților publice locale de a contracta doar pentru finanțarea investițiilor publice sau pentru refinanțarea datoriei publice locale.

În doctrina juridică de specialitate sintagma de „împrumut public” a fost prezentată ca fiind sinonimă cu cea de „credit public”. Aceasta sintagmă a fost definită de Emil Bălan ca indicele sintetic de apreciere a totalității obligațiilor interne și externe ale statului, contractate la un moment dat.

Determinarea legală a împrumutului ca, venit extraordinar, în detrimentul celorlate două categorii de astfel de venituri recunoscute de doctrină și anume emisiunea monetară și vânzarea de elemente din rezervele statului, este rezultatul aplicării principiilor de politică economică și monetară valabile la nivelul Uniunii Europene.

Datoria publică este cunoscută de practica juridică, drept credit public sau împrumut public având in vedere că aceasta apare și se stinge ca urmare a contractării unor împrumuturi de către statul vulnerabil din punct de vedere financiar.

Împrumutul public este acordul de voință intervenit între stat, pe de o parte, și o persoană fizică sau juridică, pe de altă parte, prin care se prevede faptul că primului subiect îi va fi pusă la dispoziție o anumită sumă de bani, de către cel de-al doilea participant la acord.

Dintre trăsăturile caracteristice ale împrumutului amintim:

Caracterul legal

Obligativitatea autorizării prealabile din partea Parlamentului este generată de caracterul legal al împrumutului public. Rațiunea autorizării prealabile a împrumutului este dată de faptul că acesta creează obligații pentru stat.

Plafonul de îndatorare publică se aprobă de către Parlament, anual, prin lege și reprezintă totalitatea împrumuturilor pe care le poate contracta și garanta statul pe o perioadă de un an. Plafonul de îndatorare publică înglobează plafonul de îndatorare publică internă și plafonul de îndatorare publică externă. În funcție de deficitul bugetar aprobat și de prevederile unor legi speciale se stabilește plafonul de îndatorare publică internă. Plafonul de îndatorare publică externă este suma maximă a împrumuturilor externe pe care le poate contracta sau garanta statul pe o perioada de timp determinată, de un an, și este stabilit prin lege.

Caracterul contractual

Împrumutul public, spre deosebire de impozite, este o convenție încheiată între stat sau o autoritate publica locală, în calitate de debitor, pe de o parte, și o persoană fizică sau juridică, în calitate de creditor, pe de cealaltă parte.

Obiectul convenției astfel încheiate este suma de bani pe care persoană fizică sau juridică se obligă să pună la dispoziția statului sau a autoriății publice locale, obligația ce incumbă statului fiind aceea de restituire a sumei și dobânzilor aferente.

Împrumutul public are la bază acordul de voințe. Subscriitorul are oportunitatea de a subscrie sau nu, neputând fi constrâns, spre deosebire de impozit care este decis unilateral și are caracter obligatoriu.

Caracterul oneros

Caracterul oneros este dat de necesitatea plății dobânzilor aferente sumei contractate și a celorlalte costuri prevăzute, cheltuielile cu plasarea și emiterea titlurilor, precum și acordarea unor avantaje creditorului stabilite prin contract.

Caracterul rambursabil

Prin caracterul rambursabil legiuitorul a prevazut obligativitatea ca la termenul scadent, stabilit în contract, împrumutul public trebuie restituit.

Caracterul voluntar

Părțile nu sunt obligate să încheie contractul, acestea având posibilitatea de a refuza contractarea în situația în care consideră că drepturile și obligațiile sunt disproporționate. Împrumutul apare ca un acord de voințe și nu ca un act unilateral, impus de către stat(exceptie făcând împrumuturile forțate, de regulă, pentru sarcini militare).

În urma cumularii sumelor imprumutate pentru acoperirea deficitelor ce apar in bugetul unei țări se ajunge la cuantumul datoriei publice.

În concluzie, datoria totală a unei țări cuprinde atât datoria guvernamentală cât și datoria locală și reprezintă totalitatea obligațiilor pecuniare ale statului (Guvern, instituții publice, instituții financiare, unități administrativ-teritoriale), la un moment dat, rezultate din împrumuturi interne și externe (în lei și în valută) contractate pe termen scurt, mediu, lung, precum și obligațiile statului către trezoreria proprie, pentru sume avansate temporar în scopul acoperirii lipsei de disponibilități.

Datoria publică se exprimă în monedă națională sau valută, în funcție de locul de unde se contractează și de condițiie împrumutului. În scopul evaluării datoriei publice a României, obligațiile exprimate în altă moneda decât cea națională, se calculează în monedă națională, utilizându-se cursul de schimb comunicat de Banca Națională a României.

Împrumuturile contractate sau garantate de autoritățile publice locale fac parte din datoria publică a statului, alături de cele contractate prin intermediul Guvernului, de menționat fiind faptul ca obligația restituirii acestora nu revine statului ci autorității care a încheiat contractul, exclusiv din veniturile care au stat la baza garantarii lor.

Reglementarea legală a datoriei publice

Banca Mondială și Fondul Monetar Internațional oferă definiția și reglementarea noțiunii de “datorie publică” în Directivele pentru gestionarea datoriei publice.

Date fiind schimbările intervenite ca umare firească a dezvoltării sociale și necesitatea de a ține pasul cu nevoile materiale ale societății, a fost elaborată o legislație transparentă, care să menționeze cadrul organizatoric al gestionării datoriei publice.

Datoria publică primește și reglementare legală națională atât în norme generale cât și în norme speciale aplicabile datoriei publice guvernamentale sau datoriei publice locale. Cu toate acestea, divizarea reglementării nu este absolută, dat fiind faptul că în legislația generală (Legea datoriei publice) se regăsesc prevederi aplicabile atât datoriei publice guvernamentale, cât și datoriei publice locale.

Cadrul legal general este oferit de Ordonanța de Urgență nr. 64/2007 din 27.06.2007. Conform acesteia noțiunea de datorie publică reprezintă “totalitatea obligațiilor de natura datoriei publice guvernamentale și locale”. Definiția nu oferă elementele definitorii ale datoriei publice, ci se concentrează pe stabilirea tipologiei acestei noțiuni.

Tipologia duală este generată de distincția dintre două categorii de debitori ai datoriei publice: statul, la nivel guvernamental și unitatea administrativ-teritorială la nivel local.

Raportându-ne la prevederile legale în vigoare putem stabili mai multe criterii după care poate fi clasificată datoria publică și anume:

A. Conform O.U.G. nr 64/2007 datoria publică se divide în sistemul de drept român în:

datorie publică guvernamentală;

datorie publică locală.

Datoria publică guvernamentală este partea din datoria publică totală care reprezintă suma obligațiilor interne și externe ale statului ce provin din împrumuturile contractate de pe piețele financiare de Ministerul Finanțelor Publice ca reprezentant al Guvernului.

La rândul său, datoria publică guvernamentală se împarte în datorie publică guvernamentală directă și datorie publică guvernamentală garantată.

Datoria publică guvernamentală directă reprezintă totalitatea obligațiilor statului de rambursare a unor finanțări contractate direct de Guvern prin Ministerul Finanțelor Publice. În cazul acestor obligații statul are calitatea de debitor principal.

Datoria publică guvernamentală garantată reprezintă totalitatea obligațiilor asumate de stat în calitate de garant pentru obligațiile de rambursare a unor finanțări contractate de alte persoane. În acest caz, obligația principală de rambursare o are persoana care contractează, iar statul este obligat în subsidiar, restituind împrumutul numai în situația în care debitorul principal nu își execută obligațiile de plată la scadență.

Datoria publică locală este definită în legislația română ca totalitatea obligațiilor financiare interne și externe ale autorităților administrației publice locale, obligații ce provin din împrumuturile contractate sau garantate de către acestea de pe piețele financiare. La rândul său, datoria publică locală este: datorie publică locală directă și datorie publică locală garantată.

În cazul datoriei publice locale directe unitatea administrativ-teritorială are obligația de rambursare în urma contractării împrumutului.

Datoria publică locală garantată reprezintă totalitatea obligațiilor de garantare asumate de o unitate administrativ-teritorială.

B. Datoria totală mai prezintă o clasificare în funcție de sursa de proveniență a fondurilor. Conform acesteia avem:

datorie publică internă (față de creditori interni);

datorie publică externă (față de creditori externi).

În sensul cel mai larg, datoria externă reprezintă totalitatea sumelor de bani sau a altor proprietăți datorate în exterior de toți rezidenții unei țări. Practic este imposibil de calculat și apreciat datoria externă a unei țări în sensul ei cel mai larg, datorită diversității care există în operațiunile financiare pe care le efectuează o țară. Din acest considerent, în mod curent, noțiunea de datorie externă se folosește mai ales în sensuri restrânse.

În sens restrâns, datoria externă constituie o parte a datoriei publice totale a unui stat și este determinată de totalitatea creditelor externe contractate de stat, în nume propriu, sau de către autoritățile administrației publice locale, precum și prin creditele externe contractate și angajate de către alți subiecți autonomi, cu garanția expresă a statului.

Datoria publică internă este o parte din datoria publică totală și constă în împrumuturile statului contractate de pe piața financiară internă, de la persoane fizice și/sau juridice, în monedă națională sau în valute străine, precum și împrumuturile angajate de terți, cu garanția statului, la un moment dat.

Datoria publică internă este determinată de:

împrumuturile pe termen scurt, contractate de stat, cu scopul de a echilibra bugetul de stat și care se rambursează în cursul anului;

emisiunea de bonuri de tezaur pentru echilibrarea bugetului de stat, rambursabile din resurse bugetare pană la sfarsitul anului;

plasarea de înscrisuri, prin subscripție publică, pe termen mediu și lung, în scopul procurării resurselor necesare acoperirii deficitului bugetar anual;

garanțiile ce se acordă de stat pentru credite bancare interne primite de anumite unități economice și administrativ-teritoriale în scopul satisfacerii unor nevoi de dezvoltare economică;

folosirea pe termen scurt a disponibilităților din conturile Trezoreriei publice.

C. În raport cu perioada pentru care statul contractează împrumutul, datoria publică este structurată în datorie flotantă și datorie consolidată.

Datoria flotantă include doar imprumuturile pe termen scurt, pe perioade de pană la un an, în scopul acoperirii golurilor de casă generate de neconcordanța, în timp, a veniturilor cu cheltuielile bugetare.

Datoria consolidată include împrumuturile contractate pe scadențe medii, lungi și fară termen, precum și pe cele rezultate din prelungirea termenelor de rambursare a împrumuturilor pe termen scurt, pe perioade de timp medii și lungi.

Efortul financiar pe care statul trebuie să îl facă pentru restituirea datoriei și pentru plata dobânzilor aferente este apreciat cu ajutorul datoriei flotante. Cu cât ponderea datoriei publice flotante în totalul datoriei publice totale este mai mare, cu atât nevoia curentă de resurse financiare destinate acoperirii datoriei publice este mai urgentă și invers.

În funcție de perioada pe care este contractat împrumutul, structura datoriei publice variază de la o țara la alta și uneori de la un interval de timp la altul. Țările în care procesele inflaționiste sunt de amploare și de lungă durată sunt nevoite să încheie contracte de împrumut pe termen scurt și mai rar pe durată medie.

D. Banca Mondială structurează datoria publică în:

a. datorie publică;

b. datorie garantată de către stat.

Tot Banca Mondială oferă și definițiile termenilor. Astfel datoria publică este considerată suma obligațiilor interne și externe ale debitorului public, iar datoria garantată de stat este definită ca fiind suma tuturor obligațiilor interne și externe ale sectorului privat, a caror rambursare este garantată de un organism public.

E. În funcție de termenul pe care este contractată, datoria publică se clasifică în:

datorie publică pe termen scurt, numită și datorie flotantă (sub un an);

datorie publică pe termen mediu, numită datorie consolidată (între 1 și 5 ani);

datorie publică pe termen lung, respectiv peste 5 ani, care face parte din categoria datoriei consolidate.

Datoria publică flotantă este cea care se contractează în vederea acoperirii unor deficite bugetare ori a unor cheltuieli neprevăzute, care în principiu este rambursată în același an sau exercițiu bugetar. Prin excepție, datoria publică flotantă poate fi amanată, cel mult, de la un exercitiu bugetar la altul.

Datoria publică consolidată reprezintă rezultanta împrumuturilor de stat contractate pe termene mai mari, pentru necesități financiare sau cheltuieli publice care, în timp, se mențin pe mai mulți ani ori care au chiar o perspectivă nelimitată în timp. În funcție de aceasta, datoria publică consolidată poate fi: perpetuă și rambursabilă. Datoria publică perpetuă este cea pentru a cărei restituire este necesară apelarea la noi împrumuturi publice, iar datoria publică rambursabilă este cea care poate fi restituită la scadență fără a fi necesară contractarea unor noi împrumuturi.

F. În funcție de calitatea creditorilor putem vorbi de:

a. datorie publică brută, care este dată de valoarea totală a împrumuturilor, indiferent unde sunt plasate acestea;

b. datorie publică netă, fiind dată de totalitatea împrumuturilor din care se scade valoarea împrumuturilor plasate la instituțiile statului.

Secțiunea II

Gestionarea datoriei publice

Operații de gestiune a datoriei publice

Gestionarea datoriei publice reprezintă operațiunile ce constau în contractarea împrumuturilor interne și externe, rambursarea datoriei publice, calculul dobânzilor și a celorlalte cheltuieli specifice, gestionarea Fondului de risc pentru garanții interne, a Fondului de risc pentru garanții externe, plata dobanzilor și a cheltuielilor specifice.

Cele mai frecvente operații de gestionare a datoriei publice sunt gestionarea normală și gestionarea exceptională a datoriei și amortizarea datoriei.

Gestionarea normală a datoriei constă, în esență, în plata dobanzilor stabilite în contract. Din proprietatea creditorilor fac parte doar acele titluri de împrumut la care au subscris, titluri ce pot forma obiectul transmiterii de la o persoană la alta.

Transmiterea titlurilor de împrumut se poate realiza în diferite forme, ca orice alt bun și poate genera atât probleme de ordin juridic cât și probleme de ordin financiar. De regulă titlurile de împrumut au cupoane detașabile ce corespund fiecărei fracțiuni de dobandă. În schimbul remiterii cuponului se efectuează plata dobânzii. Bonurile de tezaur și aumite titluri nu au cupoane. Dobanzile sunt platite în acest caz într-o singură tranșă, în momentul rambursării.

Cu privire la transmitera juridică a titlurilor există o diferență între forma de transmitere a datoriei neînscrise și forma de transmitere a datoriei înscrise.

Datoria neînscrisă presupune existența titlurilor de împrumut în formă materială precum bonurile de tezaur, obligațiunile, titlurile de împrumut, etc. care atestă existența datoriei publice.

Datoria înscrisă presupune existența unui registru al datoriei publice în care trebuie înscrise toate titlurile creditorilor statului. În cazul datoriei înscrise nu mai este necesară existența materială a înscrisului constatator, titlurile putând fi simple extrase din acest registru.

Operațiunile excepționale de gestiune a datoriei publice, date de dificultățile financiare ale statului debitor, sunt conversiunea și consolidarea.

Conversiunea este operațiunea care constă în schimbarea titlului vechi de împrumut contra unui titlu având aceeași valoare, dar purtând o dobandă mai mică, procedeu aplicabil numai împumuturilor de stat interne.

Amortizarea unui împrumut reprezintă rambursarea acestuia. Prin rambursare debitorul se eliberează atât de datoria contractată cât și de sarcina dobânzilor aferente.

Amortizarea datoriei publice poate fi obligatorie sau facultativă. În practica juridică s-a conturat al treilea tip și anume amortizarea automată și indirectă ce rezultă din deprecierea monetară.

Amortizarea obligatorie constă în obligația ce cade în sarcina statului de a restitui împrumutul contractat de el la o anumită dată. Principalele modalități practice de amortizare întalnite în doctrină sunt: rambursarea la dată unică – statul se angajază să ramburseze integral împrumutul la scadență; rambursarea eșalonată – pentru împrumuturile pe termen lung și rambursarea anticipată – care este interzisă la anumite tipuri de împrumut, dar este posibilă prin cumpărări la bursă.

Amortizarea facultativă apare în cazul împrumuturilor perpetue constând în facultatea pusă la dispoziția statului debitor de a rambursa împrumutul înainte de termenul scadent. Prin stipulatți contractuale se poate interzice rambursarea anticipată a împrumutului, însă statul poate oricând să rascumpere titlurile de la bursă, amortizând în acest mod datoria înainte de data scadentă.

Amortizarea indirectă rezultă din deprecierea monetară. Statul nu restituie sume și nu platește dobânzi decât în baza valorii nominale a titlurilor de împrumut, indiferent de întinderea deprecierii monetare.

Instituția responsabilă cu gestionarea datoriei publice

Extrem de important pentru fiecare țară este să aibă un portofoliu financiar în care să se regasească titlurile care compun datoria publică a țării respective. Având în vedere importanța majoră a datoriei publice, gestionarii acesteia trebuie să i se acorde o atenție corespunzatoare.

Fiecare țară își desemnează după cum consideră instituția competentă în această problemă.

În România instituția abilitată să se preocupe cu gestionarea datoriei publice este Ministerul Finanțelor Publice.

Ministerul Finanțelor Publice este autorizat să garanteze, în numele și în contul statului, credite bancare interne, pe termen scurt, mediu și lung pentru: realizarea programelor de restructurare aprobate de organele și autoritățile legal constituite; finanțarea efectuării unor lucrări agricole; concretizarea unor obiective de investiții de interes național și constituirea stocurilor la principalele produse strategice, necesare economiei naționale, stabilite de Guvern.

Garanțiile necesare emise pentru contractarea creditelor interne sunt condiționate de acceptarea de către minister a clauzelor cuprinse în contractele de credit.

Valoarea totală a garanțiilor emise de Ministerul Finanțelor Publice nu poate depăși într-o perioadă determinată de un an, cuantumul plafonului de îndatorare publică, aprobat anual de Guvern.

Plafonul de îndatorare publică este definit ca totalitatea obligațiilor financiare pe care le pot contracta și garanta autoritățile administrației publice centrale și autoritățile administrației publice locale pe o perioadă de 1 an. Acesta este stabilit anual prin lege.

Plafonul de îndatorare publică cuprinde plafonul de îndatorare publică internă și plafonul de îndatorare publică externă, care se stabilesc ca suma maximă a împrumuturilor interne, respectiv externe pe care le pot contracta și garanta autoritățile publice centrale și autoritățile publice locale pe o perioadă determinată, de un an.

Între garant, reprezentat de Ministerul Finanțelor Publice, și garantat – persoana juridică ce contractează un împrumut extern, se încheie o convenție în care drepturile și obligațiile părților semnatare sunt stabilite expres. De asemenea, în convenție sunt stipulații cu privire la plata comisionului de risc.

Această convenție reprezintă baza emiterii scrisorii de garanție de către Ministerul Finanțelor Publice în favoarea instituției ce urmează a acorda creditul.

Scrisoarea de garanție este acel document care atestă garanția de stat.

Comitetul Monetar și Financiar Internațional a acordat o atenție sporită problemei datoriei publice uzitând de serviciile din Banca Mondială și Fondul Monetar Internațional. Prin intermediul Directivelor privind gestionarea datoriei publice, au oferit un veritabil cadru legal pentru această noțiune în scopul de a sprijini țările care au contractat împrumuturi importante să lupte ămpotriva vulnerabilității lor financiar.

Fondul Monetar Internațional a fost creat în 1944 la Conferința monetară financiară a Națiunilor Unite. Acesta a început să funcționeze din martie 1947, având la inceputul activității 39 de tari membre. În prezent numărul țărilor membre este considerabil mai mare, ajungând la 180.

Promovarea cooperării monetare internaționale, promovarea stabilității valutare, scurtarea duratei și reducerea gradului de dezechilibru al balanței de plăți externe prin acordarea de credite statelor membre, sunt doar câteva dintre obiectivele actuale ale Fondului Monetar Internațional.

Scopul pentru care a fost creat este stabilirea unui cadru permanent de cooperare pentru reglementarea monetară internațională.

Comitetul Interimar trasează politica F.M.I. și este compus din miniștrii a 24 de țări, aleși în mod egal din țările industrializate și cele în curs de dezvoltare. Președintele Comitetului vine la conducere prin rotație.

Activitarea F.M.I. este condusă de către Consiliul Guvernatorilor, în componența căruia intră câte un reprezentant din țările membre, numit prin alternanță, care poate fi guvernator al băncilor centrale ale statelor în cauză sau ministru de finanțe.

Deciziile sunt luate prin vot. Fiecare țara are un număr mic de voturi de bază, care se multiplică proporțional cu mărimea cotei de participare.

F.M.I. acordă statelor membre facilități ordinare, facilități speciale și/sau facilități financiare compensatorii. Pentru acordarea acestora Fondul Monetar Internațional impune îndeplinirea unor condiții prestabilite.

Facilitățile ordinare acordate statelor membre constau în oferirea asistenței pe maxim 3 ani pentru echilibrarea balanței de plăți.

Facilitățile speciale au fost create după 1990, având în vedere transformările economice și politice intervenite. Prin aceste facilități întelegem acordarea de împrumuturi cu perioada de rambursare cuprinsă între 4 și 10 ani.

Facilitățile financiare compensatorii constau în acordarea de asistență financiară țărilor aflate în criză ca urmare a scăderii exportului.

Romania a devenit membră a Fondului Monetar Internațional la 25 de ani de la înființare, adică din 1972.

Concomitent cu înființarea Fondului Monetar Internațional, s-a decis și crearea unei bănci internaționale care să se axeze pe finanțarea și reconstrucția economiilor europene, slăbite de cel de-al doilea război mondial. Astfel a fost înființată, în 1944, Banca Internațională pentru Reconstrucție și Dezvoltare. Cunoscută sub numele de Banca Mondială, aceasta este o instituție a Organizației Națiunilor Unite, ce a apărut în virtutea acordurilor de la Bretton- Woods la care au participat 44 de state.

BIRD este cunoscută și sub numele de Grupul Băncii Mondiale, aceste nume generice incluzând și un grup de instituții financiare internaționale înrudite Băncii Internaționale pentru Reconstrucție și Dezvoltare, înființate ulterior, care au funcții specifice și anume: Corporația Financiară Internațională (C.F.I/I.F.C) înființată în 1956; Asociația Internațională de Dezvoltare (A.D.I/ I.D.A) înființată în 1960; Agenția de Garantare Multilaterală a Investițiilor – (A.G.M.I/M.I.G.A); Centrul Internațional de Reglementare a Diferendelor din domeniul investițiilor (I.C.S.I.D.). Instituțiile care compun Grupul Băncii Mondiale acordă credite și împrumuturi, oferă consultanță tehnică și economică în sectorul public și privat din țările în curs de dezvoltare, și acționează ca un catalizator în stimularea fluxului de capital privat din aceste state.

Obiectivul inițial al Bancii Mondiale a fost finanțarea reconstrucției economiilor statelor membre, afectate de cel de-al doilea Război Mondial.

Garantarea împrumuturilor obținute de statele membre de pe piețele financiare, acordarea de credite organismelor guvernamentale, instituțiilor publice ori particulare, sprijinirea investițiilor economice ale statelor membre sunt obiectivele actuale ale Băncii Mondiale.

Autoritatea supremă a Grupului Băncii Mondiale este Consiliului Guvernatorilor, iar președinția Consiliului Directorilor Executivi este rezervată Statelor Unite ale Americii, ședintele desfașurându-se de două ori pe săptămână.

Prin intermediul directivelor, experții Fondului Monetar Internațional și ai Bancii Mondiale oferă țărilor interesate sugestii pentru a proceda la gestionarea datoriei publice distinct față de atribuțiile și obiectivele politicii monetare și bugetare.

Prin politica monetară se urmarește realizarea operațiunilor privind cumpararea și vânzarea obligațiunilor de pe piață dorindu-se realizarea obiectivelor monetare.

Deciziile privind structura datoriei pe instrumente, dobânzi, scadențe, etc. sunt cele luate în cadrul politicii de gestionare a datoriei publice.

Banca Europeană pentru Reconstrucție și Dezvoltare (B.E.R.D.) a fost înființată în 1990 cu ocazia negocierilor desfășurate în cadrul Grupului celor șapte (S.U.A, Japonia, Germania, Marea Britanie, Franța, Italia, Canada – cele șapte mari puteri industriale). Sediul său este la Londra și are ca obiective sprijinirea unor țări în vederea trecerii la economia de piață și finanțarea acțiunilor care vizează protecția mediului înconjurător.

Secțiunea III

Atragerea de fonduri în vederea rambursării datoriei publice

Fiecare țară este liberă să stabilească un anumit cuantum pentru cheltuielile publice în funcție de resursele publice de care dispune.

La realizarea resurselor financiare ordinare ale societății participă taxele și impozitele alături de alte contribuții și prelevări de la contribuabili, pe care statul le reglementează în virtutea dreptului său constituțional. Intervenția unor decalaje în colectarea unor fonduri și/sau insuficiența acestora atrag după sine imposibilitatea efectuării cheltuielilor ce cad în sarcina statului. Statul și autoritățile publice locale au datoria de a completa aceste goluri astfel că apelează la resurse extraordinare, contractând împrumuturi publice.

Principiul echilibrului bugetar nu se respectă atunci când nivelul cheltuielilor publice depășește nivelul fondurilor ce pot fi atrase de către stat acest dezechilibru fiind admis, însă fără depășirea unor anumite limite. Deficitul public nu trebuie să depășească 3% din valoarea produsului intern brut al unui stat, la nivelul fiecărui an.

Raportul dintre cererea și oferta globală nu se reglează automat, ci, potrivit teoriei keynesiste, statul are rol important în asigurarea echilibrului economic general. Intervenția acestuia este considerată obligatorie pentru reglarea diverselor mecanisme ale economiei, utilizând instrumentele de care dispune.

În perioadele de criză, statul trebuie să intervină, în vederea relansării economiei, prin stimularea cererii. Prin intermediul politicii bugetare (creșterea cheltuielilor publice), sau prin politica fiscală (reducerea taxelor și impozitelor) va fi generat deficitul bugetar ce stimulează contractarea împrumuturilor.

Împotriva contractării împrumuturilor au fost emise mai multe păreri în doctrina juridică de specialitate.

Un prim argument contra este cel emis de către specialiștii ce consideră că deficitele bugetare au rolul de a genera fenomenul inflației.

Al doilea argument împotriva contractării împrumuturilor este acela conform căruia acumularea de datorii excesive determină intrarea într-un cerc vicios: dobanzile cresc pe masură ce suma contractată este mai mare, în plus cu cât plata datoriei este mai tardivă cu atât cuantumul dobânzii este mai mare.

Efectul „bulgărelui de zăpada” face parte dintre argumentele contra împrumuturilor. Specialiștii sunt de părere că odată contractat un împrumut, va interveni un alt contract de împrumut pentru a fi plătit cel dintâi.

Secțiunea IV

Operațiuni de restructurare a datoriei externe

Operațiuni de restructurare a datoriei sunt reeșalonarea, refinanțarea, conversia și anularea.

Reeșalonarea

Prin noțiunea de reeșalonare se înțelege acea operațiune de modificare a datelor scadente, a sumei de plată pentru una sau mai multe rate și/sau dobânzi ori operațiuni de încadrare a creditului în altă categorie, dar fără a depăși durata maximă pentru produsul în cauză. Pentru a putea negocia reeșalonarea datoriei, țara debitoare trebuie să se găsească în imposibilitatea de a rambursa creditul. Acceptarea reeșalonării este condiționată de existența unui acord cu Fondul Monetar Internațional pentru aplicarea unui program de ajustare structurală.

Refinanțarea

Prin noțiunea de refinanțare întelegem operațiunea care constă în acordarea de noi împrumuturi de către guvernele statelor creditoare, bănci private sau de către instituții financiare internaționale, în scopul rambursării creditelor în derulare. Această operațiune presupune încheierea unui nou contract

Conversia

Conversia reprezintă operațiunea prin care natura creanței se schimbă. Astfel dobânzile în curs pot fi înlocuite prin creanțe noi, de exemplu obligațiuni. Scăderea cuantumului capitalului de rambursat ori scăderea ratei dobânzii însoțesc noile titluri emise.

Dificultățile financiare ale statului debitor determină aplicarea conversiei, însă factor determinant poate fi și scăderea de pe piața internă a ratei dobânzii.

Conversia poate fi: conversie efectuată în mod autoritar de către stat și conversie efectuată cu consimțământul deținătorilor titlurilor împrumutului de stat, care apare în momentul scăderii de pe piață a ratei dobânzii determinată de creșterea capitalului. Conversia este efectuată în mod autoritar de către stat atunci când fără consimțământul deținătorilor titlurilor de împrumut, statul reduce cuantumul dobânzii aferente împrumutului.

În consecință, ambele forme de conversie determină apariția unor titluri noi, datoria publică veche fiind înlocuită cu o datorie publică nouă, a cărei dobandă este mai mică.

Anularea

Anularea este metoda folosită în ultimă instanță constând în reducerea volumului datoriei externe, sau chiar scutirea totală de restituire a acesteia. Anularea a început să fie utilizată după 1996, cu precădere pentru țările sărace, foarte îndatorate și este o operațiune destul de greu de acceptat de creditori.

Secțiunea V

Resurse pentru acoperirea deficitului financiar public

Echilibrul financiar este reflectat de situația bugetului general consolidat. Din acest motiv analiza asupra bugetului consolidat al unui stat ajută la stabilirea situației financiare a țării, în sensul că reflectă echilibrul sau dezechilibrul existent. Dezechilibrul este dat de situarea nivelului profitului intern brut sub nivelul cheltuielilor publice.

Cheltuielile publice reprezintă modalități de repartizare și utilizare a fondului bănesc bugetar în vederea satisfacerii nevoilor generale ale societății.

Cauza principală a scăderii profitului intern brut este reducerea continuă a producției naționale, atât în industrie cât și în agricultură. Obiectivul oricărui guvern este asigurarea creșterii economice pe termen lung, însă nevoia de resurse pentru consum, în continuă creștere, este un impediment în realizarea acestui scop.

Diferența dintre veniturile și cheltuielile publice, corespunde deficitului bugetului general consolidat.

Deficitul bugetar consolidat denotă un dezechilibru de ansamblu în economia unei țări așa cum se întâmplă în cazul României, unde deficitul s-a accentuat în mod continuu în ultimele două decenii.

Politica fiscală și politica bugetară sunt politici care influențează echilibrul financiar public, prin influențarea nivelurilor fondurilor și a cheltuielilor publice în sensul creșterii sau reducerii acestora în funcție de necesitățile de stimulare a economiei. Statul intervine în economie utilizând o politică restrictivă, (reducerea cheltuielilor publice și creșterea impozitelor și taxelor) atunci când fenomenele inflaționiste sunt de lungă durată. În caz de recesiune statul se folosește de politica de tip expansionist (crește cheltuielile și reduce impozitele și taxele). Statul poate uzita doar de una dintre politici, fiind imposibilă adoptarea ambelor politici simultan.

Deficitul bugetar a persistat în România datorită unor cauze multiple și greu de soluționat. Produsul intern brut a fost în anumiți ani la același nivel sau chiar mai mic decât cheltuielile publice. Au fost alocate fonduri publice considerabile pentru a fi susținute unele programe sociale și pentru susținerea unor întreprinderi cu probleme financiare în scopul restructurării acestora și evirătii concedierilor masive. Aceste măsuri nu au avut de fiecare dată rezultatul urmarit.

Astfel, s-au înregistrat și deficite care au depășit limita criteriului de convergență stabilit prin tratatul de la Maastricht (3%) precum în anul 1992 când a atins 4,7%. Din acest moment, starea de dezechilibru financiar a devenit permanentă.

În scopul evitării deficitelor bugetare statul trebuie să adopte o politică financiară care să vizeze orientarea cheltuielilor publice către investiții productive.

Investiții productive sunt considerate investiția în infrastructură, construcția de autostrăzi, locuințe, utilități publice și sumele cheltuite pentru finanțarea învățământului, cercetării, culturii, protecției mediului, etc.

Veniturile statului ar trebui să crească pe seama creșterii producției, adică pe seama impozitului pe profitul obținut, nu pe seama creșterii impozitelor și taxelor îngreunând situația contribuabililor și determinând apariția evaziunii fiscale.

Capitolul II

Analiza datoriei publice guvernamentale a statului

Secțiunea I

Datoria internă și datoria externă

Atragerea resurselor financiare reprezintă o problemă pentru gestionarii datoriei publice care se confruntă permanent cu problema alegerii sursei împrumuturilor pe care le contractă.

Astfel gestionarii sunt puși în situația de a alege între a finanța economia apelând numai la împrumuturi atrase de pe plan național, determinând apariția datoriei publice interne, sau contractând și împrumuturi de pe plan extern, determinând apariția datoriei publice externe.

Datoria publică internă este o parte a datoriei publice totale ce constă în totalitatea obligațiilor financiare ale statului ce rezultă din împrumuturile contractate de pe piața internă prin Ministerul Finanțelor Publice.

Datoria publică externă înglobează creditele contractate de stat în nume propriu, sau de către autoritățile administrației publice locale, precum și acele credite contractate de pe piața externă angajate de alți subiecți autonomi cu garanția expresă a statului.

Prin atragerea de împrumuturi numeroase din surse externe, țării debitoare îi crește gradul de dependență față de țările creditoare. Practica din materie a demonstrat că este benefică evitarea unor situații în care cuantumul datoriei externe să fie foarte mare, având în vedere experiența statelor ce s-au confruntat cu serioase probleme de gestionare a datoriei publice externe.

Apelarea la împrumuturi publice este o formă de completare a veniturilor unui stat, metoda de finanțare fiind hotărâtă de decidenții economici ținând cont de restricțiile bugetare și financiare din fiecare țară.

Împrumuturile contractate de pe plan extern cu scopul de a finanța investiții contribuie la creșterea economică a țării respective, la dezvoltarea durabilă și creează în viitor resursele din care se pot rambursa împrumuturile atrase și dobânzile aferente acestora.

Recurgerea la împrumuturi pe plan extern prezintă atât avantaje cât și dezavantaje, principalul avantaj fiind capacitatea statului de a obține importante resurse fără ca acest lucru să implice un efort financiar imediat.

Resursele împrumutate de pe plan extern au căpătat o proporție covârșitoare determinată de:

a. Lipsa unei piețe interne dezvolate: costul ridicat al împrumuturilor interne, datorat instabilității economice, caracterizat de rate ale inflației și ale dobânzii crescute; dificultatea atragerii de fonduri în valută străină de pe piețele interne, legiuitorul oferind condiții de contractare distincte față de cele prevăzute pentru împrumuturile în valută națională; rata scăzută a economiilor interne, consecință a venitului net scăzut al populației.

b. Avantajele oferite de piața internațională de capital: acces la o varietate de investitori, costuri favorabile contractării; condiții avantajoase pentru încheierea contractului comparativ cu cele naționale.

2.1. Argumente pro și contra îndatorării interne

Fondurile atrase prin apelarea la împrumuturi interne sunt preferate celor obtinuțe prin contractarea împrumuturilor externe din mai multe rațiuni.

A. Unul dintre argumentele menite să crească încrederea în fondurile obtinuțe de pe plan intern este cel conform căruia creditele în monedă națională sunt mai ușor de restituit de către debitorii obligației. Astfel, împrumuturile sunt gestionate mai ușor, fiind manevrate prin tehnici proprii.

Există însă și situații în care statul, având nevoie de resurse financiare suplimentare, recurge la contractarea, pe plan intern, de fonduri redactate în devize.

Creditorii datoriei interne se regăsesc pe plan național și aparțin unor categorii diverse. Aceștia pot fi: bănci comerciale, societăți de asigurări și alte instituții financiare, dar și persoane fizice.

La fiecare devalorizare a monedei naționale, datoria publică internă crește în aceeași proporție, acest risc fiind evitat prin contractarea împrumuturilor în deviza națională. În acest caz de devalorizare a monedei naționale, volumul total al datoriei de rambursat este mai ușor de suportat ca urmare a erodării puterii de cumpărare a monedei.

B. Un alt argument ce susține îndatorarea internă în detrimentul celei externe este reducerea dependenței financiare a țării debitoare față de țările creditoare.

C. Al treilea argument vizează faptul că gestionarea datoriei publice interne este o problemă a politicii interne, fără a exista imixtiuni sau constrângeri din exterior. Pe plan intern există doar un tip de constrângere care este dat de refuzul creditorilor de a acorda împrumut statului, motivat de lipsa încrederii, ori din cauza ratei reduse a economiilor de pe plan intern.

2.2. Argumente pro și contra îndatorării externe

Argumentele împotriva îndatorării externe au fost relevate de situația statelor ce au acumulat datorii semnificative pe plan internațional.

A. Un prim argument este cel conform căruia împrumuturile externe sunt contractate în valute străine, de cele mai multe ori cele mai puternice de pe piață în momentul contractării, precum moneda unică euro, dolarul american, etc.

Țările vulnerabile din punct de vedere financiar, creditate în aceste devize străine, sunt nevoite să depună un efort ridicat pentru a reuși să obțină suma necesară rambursării în aceeași monedă de care au beneficiat. În vederea realizării acestui obiectiv statele trebuie să își majoreze exporturile constituite în cele mai multe cazuri din materii prime sau produse agricole.

Necesiatatea strângerii sumei datorate, în termenul stabilit în contract, determină statul debitor să vândă produsele la un preț redus, pentru a accelera procesul, în scopul evitării costurilor suplimentare aferente întârzierii.

Imposibilitatea de a aduna toată suma datorată determină apelarea la un nou împrumut pentru restituirea celui anterior.

B. Rata dobânzii este stabilita de către țările debitoare. Rata dobânzii este invers proporțională cu gradul de dezvoltare al țării debitoare, astfel că dacă țara este mai puțin dezvoltată, rata dobânzii este mai ridicată.

Rata dobânzii este stabilită în funcție de criterii precum: nivelul ratei dobânzii de pe piața mondială, la care se adaugă o primă de risc fixată în funcție de rezultatele economice ale țării debitoare.

Acestora li se adaugă tipul ratei dobânzii: fixă sau variabilă, care se stabilește cu creditorii, ambele având atât avantaje cât și dezavantaje.

Rata variabilă este aceea care se modifică odată cu rata mondială a dobânzii.

Avantajul față de debitor apare atunci când la momentul contractării rata dobânzii de pe piața mondială a fost mare, iar în timpul executării contractului aceasta scade. Dezavantajul intervine dacă la momentul încheierii contractului rata dobânzii de pe piața mondială era la un nivel scăzut, tendința fiind de creștere. Ajungând la un nivel superior, există posibilitatea de a deveni excesiv de oneroasa pentru țara debitoare.

Rata fixă este aceea care nu comportă modificări până la data scadentă. Și aceasta prezintă avantaje pentru debitor în situația în care dacă în momentul încheierii contractului nivelul ratei mondiale este scăzut, rata aferentă contractului de împrumut rămâne în acest fel pe toată durata contractuală. Dacă tendinața ratei dobânzii pe plan mondial este în scădere, dezavantajul debitorului constă în faptul că nu va beneficia de aceasta scădere.

Secțiunea II

Prezentarea datoriei publice guvernamentale

Conform dispozițiilor legale, datoria publică guvernamentală este parte din datoria publică totală și reprezintă totalitatea obligațiilor statului la un moment dat, provenind din finanțarile rambursabile angajate pe baze contractuale sau garantate de Guvern prin Ministerul Finanțelor Publice.

Ministerul Finanțelor Publice are ca obiectiv asigurarea necesităților de finanțare guvernamentală în procesul de administrare a datoriei publice guvernamentale, în condițiile minimizării costurilor pe termen lung și limitării riscurilor implicate.

Pentru a atinge obiectivele urmărite, primind administrarea datoriei publice guvernamentale, Ministerul Finanțelor Publice uzitează de intrumentele stabilite prin norme emise în aplicarea Ordonanței de urgență nr.64/2007. La definirea instrumentelor de gestiune a datoriei se au în vedere reglementările în materie ale instituțiilor europene abilitate.

În cazul operațiunilor de administrare a riscurilor aferente obligațiilor de natura datoriei publice guvernamentale, Ministerul Finanțelor Publice poate încheia acorduri cu instituțiile financiare. Scopul acestor acorduri este de a stabili utilizarea unor instrumente specifice, care au rolul de a prevedea compensarea bilaterală a obligațiilor rezultate între părțile participante, astfel încât să rezulte periodic o singură obligație finală netă a uneia dintre părți, în conformitate cu legislația națională în materie.

Ministerul Finanțelor Publice elaborează strategia pe termen mediu privind administrarea datoriei publice guvernamentale consultând Banca Națională a României. Această strategie este revizuită anual sau ori de câte ori condițiile de piață și/ sau necesitățile de finanțare o impun.

Tabelul 2.1.

Evoluția datoriei publice guvernamentale între anii 2008-2014

Veniturile, respectiv cheltuielile rezultate în urma efectuării operațiunilor de administrare a datoriei publice guvernamentale, de către Ministerul Finanțelor Publice, reprezintă venituri, respectiv cheltuieli ale bugetului de stat sau ale Trezoreriei Statului.

Formele datoriei publice guvernamentale

Datoria publică guvernamentală este structurată în datorie publică guvernamentală internă și datorie publică guvernamentală externă.

Datoria publică guvernamentală internă este o parte a datoriei publice guvernamentale care reprezintă totalitatea obligațiilor financiare ale statului, provenind din împrumuturi contractate direct sau garantate de stat, de la persoane fizice și juridice rezidente în România, în valută națională sau străină, cu respectarea prevederilor legale.

Datoria publică guvernamentală externă este parte a datoriei publice guvernamentale care reprezintă totalitatea obligațiilor financiare ale statului, provenind din împrumuturi contractate direct sau garantate de stat, de la persoane fizice sau juridice nerezidente în România.

Contractarea datoriei publice guvernamentale de către Guvern în numele și în contul statului

Legislația în vigoare în materia datoriei publice guvernamentale prevede faptul că Guvernul este autorizat să angajeze în numele și în contul statului numai prin Ministerul Finanțelor Publice. Din aceste prevederi ale Legii datoriei publice se desprinde imposibilitatea legală a Guvernului de a angaja obligații de natura datoriei publice guvernamentale prin altă instituție.

Legiuitorul stabileste expres și limitativ scopurile în care Guvernul, prin intermediul Ministerul Finanțelor Publice poate contracta împrumuturi.

Statul poate încheia contracte de împrumut pentru: finanțarea deficitului bugetului de stat, finanțarea temporară a deficitelor din anii precedenți ale bugetului asigurarilor sociale de stat, până la alocarea de sume cu această destinație, finanțarea deficitelor temporare ale bugetului de stat și ale bugetului asigurărilor sociale de stat din exercițiul curent.

De asemenea, scopul contractării poate fi și unul dintre urmatoarele prevăzute de lege: refinanțarea și rambursarea anticipată a datoriei publice guvernamentale; menținerea în permanentă a unui sold corespunzător în contul curent general al Trezoreriei Statului; finanțarea pe baza de lege a unor programe/proiecte sau a altor necesități prioritare pentru economia țării.

În cazul finanțării pe bază de lege a unor programe/proiecte sau a altor necesități prioritare pentru economia românească, beneficiarii garanțiilor de stat, precum și subîmprumutații se stabilesc, pentru fiecare caz în parte, numai după obținerea avizului din partea Comitetului Interministerial de Finanțări, Garanții și Asigurări.

Prin comparație cu scopurile contractării obligațiilor de natura datoriei publice guvernamentale, scopurile pentru care autoritățile publice locale pot contracta sunt semnificativ mai puține.

Ministerul Finanțelor Publice nu poate acorda subîmprumuturi autorităților administrației publice centrale, ci doar administratiei publice locale.

În vederea realizării scopurilor prevăzute de articolul 4 alineatul 1 din Ordonanța de urgență privind datoria publică, Ministerul Finanșelor Publice contractează împrumuturi, independent de evoluția disponibilităților existente în contul curent general al Trezoreriei Statului și de evoluția veniturilor și cheltuielilor bugetului de stat în decursul unui an.

Pentru obținerea finanțărilor rambursabile de la organismele financiare internaționale, în vederea finanțării deficitului bugetului de stat, este necesară aprobarea prealabilă prin hotărâre de guvern, modalitatea de aprobare fiind stabilită prin legislația în materie.

Rambursarea datoriei publice guvernamentale

Statul are obligația necondiționată și irevocabilă de rambursare a capitalului contractat, în sarcina sa fiind și plata dobânzilor, comisioanelor și a altor costuri aferente împrumuturilor angajate sau garantate.

Pentru plata serviciului datoriei publice guvernamentale, Guvernul acordă autorizare permanentă, în vederea efectuării acestor cheltuieli. Tot Guvernul are atribuția de a asigura surse în bugetul de stat aferente plății ratelor de capital, dobânzilor, comisioanelor și a altor costuri aferente datoriei publice guvernamentale conform prevederilor legale în materie.

Plata pentru serviciul datoriei publice guvernamentale poate avea una sau mai multe din urmatoarele surse prevăzute exemplificativ de legiuitor:

a. disponibilitățile contului curent general al Trezoreriei Statului;

b. finanțările rambursabile angajate în numele statului pentru refinanțarea datoriei publice;

c. cheltuielile prevăzute cu această destinație în bugetul de stat;

d. sumele încasate de Ministerul Finanțelor Publice de la subîmprumutați;

e. în baza acordurilor încheiate cu aceștia, cu respectarea condițiilor acordurilor prin care au fost angajate finanțările rambursabile;

f. sumele prevăzute în bugetele persoanelor juridice care au contractat finanțări rambursabile cu garanția statului;

g. sumele intrate în Trezoreria Statului în contul împrumuturilor contractate de ordonatorii de credite cu garanția statului sau contractate de Ministerul Finanțelor Publice și subîmprumutate acestora și preluate spre administrare de Ministerul Finanțelor Publice potrivit dispozițiilor legale;

h. fondul de risc constituit la Ministerul Finanțelor Publice pentru situațiile în care garanții/subîmprumutații nu își onorează obligațiilor prevăzute în acordurile încheiate cu Ministerul Finanțelor Publice;

i. alte surse, în condițiile legii.

Ministerul Finanțelor Publice încheie convenții cu Banca Națională a României, conform cărora, aceasta din urmă poate acționa ca agent al statului în rambursarea datoriei publice guvernamentale. Rambursarea se poate realiza de către B.N.R. și în altă monedă decât cea națională. Tot în baza convențiilor, Banca Națională a României, poate avea calitatea de agent al statului în organizarea licitațiilor de titluri de stat pe piața internă.

Pentru activitățile desfășurate de Banca Națională a României, în aceasta calitate de agent al statului, Ministerul Finanțelor Publice este autorizat de Guvern să plătească anumite comisioane din bugetul de stat, al caror cuantum este stabilit prin convenția încheiată între cele două părți.

Constituirea fondului de risc la nivel central

„Avînd în vedere că statul ca și garant va avea obligația de a executa obligațiile aferente serviciului datoriei publice în cazul în care beneficiarii garanțiilor de stat nu au fondurile necesare efectuării acestor plăți, Legea datoriei publice prevede constituirea unui fond de risc, menit să asigure un fond de rezervă din care să poată fi făcute asemenea plăți.”

Fondul de risc se constituie obligatoriu pentru acoperirea, măcar parțială a riscurilor financiare ce decurg din garanțiile asumate de stat, precum și din redirecționarea sumelor împrumutate către un alt beneficiar, prin subîmprumuturi.

Definiția legală a noțiunii de fond de risc este: fondul constituit la Ministerul Finanțelor Publice și la nivelul unității administrativ-teritoriale de către autoritățile administrației publice locale, din comisioanele încasate de la subîmprumutați/garantați de Guvern, respectiv de la garantații de către autoritățile administrației publice locale, precum și din alte surse prevăzute de lege.

În doctrină fondul de risc primește urmatoarea definiție: “Fondul de risc se constituie din sumele încasate sub formă de comisioane de la beneficiarii împrumuturilor garantate, din dobânzile obținute din plasamentele sumelor aflate în depozite, din majorările de întârziere aplicate pentru neplata în termen a comisioanelor, din fondurile bugetare alocate în acest scop, anume sume recuperate, precum și din alte surse legal constituite.”

Termenii de garantat și subîmprumutat sunt definite în Ordonanța de Urgență a Guvernului privind datoria publică.

Garantatul este persoana juridică pentru care se prevede că rambursarea finanțării garantate de stat să se facă din veniturile proprii, fără a afecta bugetul de stat, sau, în cazul garanțiilor acordate unităților administrativ-teritoriale, se prevede că rambursarea să se facă din bugetele locale, precum și din veniturile operatorilor economici și ale serviciilor publice din subordinea unităților administrativ-teritoriale care beneficiază de garanțiile acordate de către acestea, pentru care se prevede ca rambursarea să se facă din surse proprii.

Subîmprumutatul este definit precum persoana juridică ce beneficiază de împrumuturi angajate de Ministerul Economiei și Finanțelor și a căror rambursare se asigura exclusiv din veniturile proprii ale acesteia, fără a afecta bugetul de stat, sau, în cazul unităților administrativ-teritoriale, se prevede că rambursarea să se facă din bugetele locale.

Pentru determinarea gradului de risc persoana juridică ce solicită o garanție de stat prezintă o analiză economico-financiară Finanțelor Publice.

În cazul în care gradul de risc nu depășește 10% din valoarea împrumutului, gradul de risc se acceptă. Cuantumul comisionului de risc se calculează de către Ministerul Finanțelor Publice în funcție de gradul de risc. Suma trebuie depusă de către beneficiarul garanției în contul fondului de risc.

Folosirea ori prezentarea de documente sau date false, inexacte ori incomplete pentru primirea garanțiilor necesare finanțărilor rambursabile, având în vedere că se obțin pe nedrept, constituie infracțiune (articolul 9 alineatul 1).

Nivelul comisionului fondului de risc datorat de unitățile administrativ-teritoriale se stabilește la un nivel inferior celui calculat în conformitate cu procedurile prevăzute în normele metodologice emise în baza legii.

Ministerul Finanțelor Publice este responsabil de gestionarea fondului de risc, în condițiile legii, prin contul curent al Trezoreriei Statului, avându-se în vedere siguranța, lichiditatea și rentabilitatea fondurilor.

Sursele pentru alimentarea fondului de risc sunt prevăzute limitativ în Ordonanța de urgență privind datoria publică guvernamentală și anume:

a. sumele prevăzute sub forma de comisioane, de la subîmprumutați/ garantați de stat;

b. sumele încasate de la subîmprumutați/ garantați de stat, reprezentând rate de capital, dobânzi, comisioane și alte costuri aferente finanțărilor rambursabile garantate sau subîmprumutate de stat, plătite de Ministerul Finanțelor Publice în numele garantatului sau subîmprumutatului;

c. dobânzi la disponibilitățile aflate în contul fondului de risc;

d. majorări de întârziere, la nivelul celor prevăzute pentru neplata în termen a obligațiilor fiscale, aplicate pentru neplata în termen de către subîmprumutați sau garantați de stat a comisioanelor la fondul de risc și, respectiv, a ratelor scadente, a dobânzilor, a comisioanelor și a altor costuri aferente finanțării rambursabile;

e. sume recuperate conform legii;

f. fonduri alocate de la bugetul de stat în acest scop.

Raportarea datoriei publice guvernamentale

Ministerul Finanțelor Publice are atribuția legală de a elabora în fiecare an un raport privind datoria publică guvernamentală pe care îl trimite spre aprobare Guvernului. Forma aprobată de Guvern este trimisă Parlamentului, cu rol de informare, nu mai tarziu de 30 iulie a anului urmator celui de raportare.

Capitolul III

Dispoziții finale

Concluzii privitoare la datoria publică internă și locul ocupat de aceasta în sistemul nostru de drept

Analiza datoriei publice interne, ca parte componentă a datoriei totale a statului, este revendicată atât de stiințele economice, cât și de științele juridice, generând o punte de legatură între cele două sisteme.

Ca și întindere în timp, fenomenul datoriei publice nu este unul deloc recent. Evoluția sa de-a lungul anilor a generat modificări substanțiale ale legislației în scopul de a ține pasul cu nevoile financiare ale societății și cu schimbările apărute pe plan politic.

Apariția datoriei publice este legată de nevoile generale ale sociatății care nu pot fi acoperite din veniturile ordinare, reprezentate de taxe, impozite, contribuții și alte prelevări pe care statul le poate percepe de la contribuabili. În consecință, pentru a obține diferența de fonduri necesară cheltuielilor ce urmează a fi întreprinse, autoritățile publice centrale și autoritățile publice locale recurg la contractarea de împrumuturi de pe plan intern sau extern, determinând astfel nașterea datoriei publice.

Utilizarea frecventă a sintagmei „datorie publică” impune definirea acesteia. Conform dispozitiilor legale datoria publică reprezintă totalitatea obligațiilor pecuniare ale statului, la un moment dat, provenite din finanțări rambursabile interne sau externe, contractate direct sau garantate, care pot fi atât în lei, cât și în valută. Împrumuturile contractate de pe plan extern determină apariția datoriei publice externe, iar cele contractate de pe plan intern generează datoria publică internă. Totodată, datoria publică impune clasificarea acesteia în funcție de autoritatea debitoare în datorie publică guvernamentală și datorie publică locală.

Datoria publică guvernamentală reprezintă cumulul obligațiilor pecuniare ale statului, la un moment dat, ce provin din finanțările rambursabile, contractate sau garantate de Guvern prin Ministerul Economiei și Finanțelor. La rândul său, datoria publică guvernamentala se clasifică în datorie publică guvernamentală internă și datorie publică guvernamentală externă, clasificare dată de sursa de proveniență a fondurilor.

Comparativ cu datoria publică guvernamentală, datoria publică locală reprezintă totalitatea obligațiilor unităților administrativ-teritoriale, la un moment dat, provenind din finanțările rambursabile, angajate pe baze contractuale sau garantate de către autoritățile administrației publice locale. Se schimbă atât debitorul obligației de rambursare, cât și creditorii, autoritățile administrației publice locale putând contracta doar de la instituții de credit, instituții de credit internaționale care au ca obiect de activitate și acordarea de credite către autorități locale. De asemenea poate fi creditor al obligațiilor de natura datoriei publice locale statul.

Datoria publică locală poate fi contractată de la creditori interni, în acest mod născându-se datoria publică locală internă sau de la creditori externi, numindu-se datoriei publică locală externă.

Datoria publică locală poate fi contractată direct sau garantată de către stat.

Statul se poate implica și ca garant al unităților administrativ teritoriale, însă și în acest caz obligația rambursării cade în sarcina unitații contractante, din fonduri proprii, fară a afecta bugetul statului. Totuși, în situația în care debitorul principal – unitatea administrativ-teritorială – nu își îndeplinește obligația de plată a împrumutului, aceasta revine statului ca debitor subsidiar.

În virtutea dreptului oferit de Constituția României, autoritățile administrației publice locale pot obține venituri ordinare prin colectarea impozitelor, taxelor, altor prelevări și contribuții de la contribuabili. Există situații în care aceste venituri ordinare nu sunt îndesulătoare, rațiune pentru care prin lege, unităților administrativ-teritoriale, li se recunoaște dreptul de a apela la venituri exraordinare, reprezentate de împrumuturi.

Cuantumul fondurilor atrase în acest mod va fi decis de autoritatea publică locală, însă nu va putea fi stabilit în mod discreționar.

Din aceste rațiuni legiuitorul stabilește două nivele de limitare a valorii obligațiilor de natura datoriei publice locale. Ca limitare generală impune respectarea unui plafon determinat procentual prin raportare la media veniturilor proprii ale bugetului local în ultimii trei ani. Limitarea specifică este stabilită anual prin lege, ca parte a strategiei fiscal-bugetare a Guvernului, a cărei aprobare cade în sarcina Parlamentului.

Pentru determinarea gradului de risc este necesară efectuarea unei analize economico-financiare a documentelor prezentate de persoana juridică solicitantă a garanției de stat. Ministerul Finanțelor Publice va determina în procente gradul de risc.

Comisionul de risc se determină prin aplicarea cotei procentuale a gradului de risc la valoarea împrumutului garantat, urmând a fi virat în termenele stabilite ăn convenția înceiată cu Ministerul Finanțelor Publice.

Legiuitorul trebuie să țină cont în activitatea sa legiferativă de dinamica vieții sociale și de gradul de dezvoltare al economiei de piață, în vederea evitării lacunelor legislative ce pot da naștere unor interpretări neconforme cu scopul inițial urmărit de acesta.

De asemenea, la redactarea textului actului normativ, Parlamentul ar trebui să se preocupe, în principal, de respectarea dispoziților constituționale, fapt pe care observăm că îl omite la elaborarea Legii finanțelor publice locale unde consideră posibilă introducerea subunităților administrativ-teritoriale ca subiecte de drept ce au competența colectării impozitelor și taxelor locale. Acest aspect, neprevăzut de legea fundamentală a statului, atrage o serie de contradicții doctrinare și de interpretări diferite.

În măsura în care Legea datoriei publice locale nu dispune cu privire la toate situațiile ce se pot ivi, prevederile existente în legislația generală a datoriei publice vor completa lacunele, întregind cadrul legislativ. Astfel, Legea datoriei publice locale se aplică prioritar, ca lege specială, iar în subsidiar se va aplica Legea datoriei publice, ca lege generală.

Evoluția în timp a datoriei este relevată de publicațiile Ministerului Finanțelor Publice. Astfel, putem observa că nivelul acesteia s-a majorat simțitor pe parcursul ultimilor ani, un rol decisiv avându-l declanșarea crizei financiare din 2007 cand atingea 18,3%. La sfârșitul anului 2012 procentul din PIB reprezentat de datoria publică a ajuns la 34,7, urcând la 37,8 la finele anului 2013 și continuându-și ascensiunea până la 38,5 în 2014.

Deși cuantumul datoriei publice totale a crescut în fiecare an, nivelul datoriei publice locale a fost același pentru anii 2011 si 2012 adica 2,5% din PIB urmând să se majoreze pe parcursul urmatorilor doi ani cu un procent.

Considerăm că scopurile puține și determinate pentru care se poate contracta împrumutul la nivel local au facilitat conservarea unui nivel aproximativ constant al datoriei, comparativ cu posibilitățile numeroase de a angaja și garanta împrumuturi la nivel central.

În concluzie, analiza datoriei publice interne comportă o atenție sporită atât din partea legiuitorului, cât și din partea gestionarilor săi, urmărindu-se echilibrul financiar al unitățiilor administrativ-teritoriale.

Bibliografie

Cursuri, tratate, monografii:

Anișoara BĂBĂLĂU, Contractul civil și contractul bancar, asemănări și specificitate, Editura Universitaria, Craiova, 2002;

Anișoara BĂBĂLĂU, Drept financiar, Editura Universitaria, Craiova, 2010;

Cristina ONEȚ, Dreptul finanțelor publice, partea generală, Editura Lumina Lex, București, 2005;

Dan DROSU ȘAGUNA, Tratat de drept financiar și fiscal, Editura All Beck, București, 2001;

Dan DROSU ȘAGUNA, Drept financiar și fiscal, Editura All Beck, București, 2003;

Dan DROSU ȘAGUNA, Dan ȘOVA, Drept financiar, Editura All Beck, București, 2005;

Emil BĂLAN, Drept financiar, Ed. 4, Editura C.H. Beck, București, 2007;

I. MURARU, E.S. TĂNĂSESCU, Constituția României – Comentariu pe articole, Editura C.H. Beck, București, 2008;

Ioan GLIA, Drept financiar public, Editura All, București, 1994;

Iulian VĂCĂREL, Florin GEORGESCU, Finanțe publice, ediția a VI-a, Editura Didactică și Pedagogică, București, 2007;

Lucian SĂULEANU, Lavinia SMARANDACHE, Alina DODOCIOIU, Drept bancar ,ediția a II-a revăzută și adăugită, Editura Universul Juridic, București, 2011;

Magdalena CĂLIN, Datoria publică, Editura Didactică și Pedagogică, București, 2006;

Nadia Cerasela DARIESCU, Drept financiar și fiscal, Casa de Editura Venus, Iași, 2004;

Petre LĂZĂROIU, Drept financiar – fiscal român, Editura Valand, București, 1999;

Vasile CIUVĂȚ, Anișoara BĂBĂLĂU, Drept financiar, Editura Scrisul Românesc, Craiova, 1997;

Vasile CIUVĂȚ, Drept Financiar, Editura Universitaria, Craiova, 2001.

Acte normative:

Constituția României revizuită;

Legea nr. 313/2004 privind datoria publică, publicată în Monitorul Oficial nr.172 din 29 iunie 2004;

Legea nr. 273/2006 privind finanțele publice locale, publicată în Monitorul Oficial nr.618 din 18 iulie 2006;

Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 46/2007 privind modificările aduse în materia datoriei publice locale, publicată în Monitorul Oficial nr. 374 din 1 iunie 2007;

Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 64/2007 privind datoria publică publicată în Monitorul Oficial nr. 439 din 29 iunie 2007;

Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 141/2007 pentru modificarea și completarea Ordonanței de Urgență nr. 64/2007, publicată în Monitorul Oficial nr. 873 din 20 decembrie 2007;

Ordonanța de Urgență a Guvernului 88/2013 privind adoptarea unor măsuri fiscal-bugetare pentru îndeplinirea unor angajamente și pentru modificarea și completarea unor acte normative, publicată în Monitorul Oficial nr. 593 din 20 septembrie 2013.

Site-uri:

www.legex.ro

www.dreptonline.ro

www.legenet.net

www.wikipedia.com

www.mfinante.ro