Studiu Comparativ Privind Guvernul In Romania Si Regatul Unit

LUCRARE DE LICENTĂ

Studiu comparativ privind guvernul in Romania si Regatul Unit

Introducere

Capitolul 1

Aspecte generale privind Guvernul României

Aspecte de drept comparat privind rolul și structura Guvernului

1.2. Rolul și structura Guvernului

1.3. Formarea Guvernului

1.4. Atribuțiile Guvernului

1.5. Durata mandatului Guvernului

1.6. Componența Guvernului și statutul membrilor săi

1.7. Incompatibilități ale funcției de membru al Guvernului

1.8. Incetarea funcției de membru al Guvernului

1.9. Organizarea internă și funcționarea Guvernului

1.10. Actele juridice ale Guvernului

1.11. Rãspunderea Guvernului

Capitolul 2

Guvernul Regatului Unit

2.1. Considerații introductive

2.2. Baze constituționale

2.3. Șeful statului și Cabinetul

2.4. Principii de guvernare

Capitolul 3

Studiu comparativ privind Guvernul României și Regatul Unit

Concluzii

Bibliografie

LISTĂ DE ABREVIERI

alin. – alineat

art. – articolul

Cap. – capitolul

D.L. – Decretul Lege

H.G. – Hotărârea de Guvern

Jud. – Județ

lit. – litera

M. Of. – Monitorul Oficial

nr. – numărul

O.G. – Ordonanța de Guvern

O.N.G. – Organizații nonguvernamentale

op. cit. – opera citată

O.U.G. – Ordonanța de Urgență a Guvernului

O.N.U. – Organizația Națiunilor Unite

p. – pagina

pct. – punctul

R.R.D. – Revista Română de Drept

t. – titlul

U.E. – Uniunea Europeană

Vol. – volumul

Introducere

Pentru lucrarea de licenta am ales ca temă “STUDIU COMPARATIV PRIVIND GUVERNUL IN ROMANIA SI REGATUL UNIT” fiind prezentată în trei capitole fiecare abordând aspecte relevante cu tema aleasă.

Astfel, primul capitol intitulat “Aspecte generale privind Guvernul României” tratează aspecte de drept comparat privind rolul și structura Guvernului, rolul și structura Guvernului, formarea Guvernului, atribuțiile Guvernului, durata mandatului Guvernului, componența Guvernului și statutul membrilor săi, condiții pentru funcția de membru al Guvernului, incompatibilități ale funcției de membru al Guvernului, incetarea funcției de membru al Guvernului și organizarea internă, atribuțiile și funcționarea Guvernului.

Al doilea capitol este denumit “Guvernul Regatului Unit” și evidențiază considerații introductive, bazele constituționale, șeful statului și Cabinetul precum și principii de guvernare.

Ultimul capitol prezintă un “Studiu comparativ privind Guvernul României și Regatul Unit”.

Guvernul este autoritatea centrala a puterii executive, care functioneaza in baza votului de incredere acordat de Parlament si care asigura realizarea politicii interne si externe a tarii si exercita conducerea generala a administratiei publice. Guvernul face parte din sistemul organelor sistemului administratiei publice,ocupand in acest sistem locul principal,ca organ suprem al sistemului, concluzie la care se poate ajunge in baza prevederilor art.101 alin.1 din Constitutie, potrivit carora ,,Guvernul exercita conducerea generala a administratiei publice''.

Guvernul are rolul de a asigura functionarea echilibrata si dezvoltarea sistemului national economic si social, precum si racordarea acestuia la sistemul economic mondial in conditiile promovarii intereselor nationale.In indeplinirea atributiilor sale, Guvernul coopereaza cu organismele sociale interesate, cum ar fi sindicatele si patronatele.

Intreaga lucrare de licență este structurată având la bază surse bibliografice ale unor reputați autori din domeniul abordat și a legislației actualizată la zi.

Capitolul 1

Aspecte generale privind Guvernul României

1.1. Aspecte de drept comparat privind rolul și structura Guvernului

Una din temele curente ale politicii romanesti, in situatii de conflict politic intens si prelungit este cea a guvernului de tehnocrati, ca solutie la inabilitatea politicienilor de a conduce tara. Astfel, guvernul de tehnocrati reprezinta "vesta de salvare", grupul de specialisti neafiliati "pasiunilor politicianiste" ale politicienilor zilei. Interesant este insa faptul ca aceasta tema este adusa in discutie atat de politicieni cat si de comentatorii politici mai mult sau mai putin avizati. Acest lucru nu dovedeste decat ca ambii politicienii si comentatorii politici nu cunosc natura politicii intr-o democratie.

Conducerea unui stat nu se poate face precum cea a unei banci sau a unui supermarket, prin "specialisti". Politica intr-o democratie se face prin politicieni si nu economisti sau ingineri, oricat de priceputi ar fi acestia in domeniile respective. Desigur, acest lucru poate nu este pe placul tuturor dar, dupa cum a spus Winston Churchill, democratia nu este un sistem de guvenare perfect ci doar cel mai bun de pana acum. Apetenta unora pentru tehnocrati poate fi explicata printr-o nemultumire fata de performanta politicienilor autohtoni, insa acestia nu au cum sa fie radical diferiti fata de cei care ii voteaza. Evolutia politicienilor catre un grad mai ridicat de responsabilitate se va face treptat, in acelasi timp cu cresterea intelegerii populatiei fata de mecanismele specifice democratiei.

Astfel, Guvernul este constituit de partidul sau alianta politica care a castigat, prin alegeri, adica prin acordul populatiei, dreptul de a implementa propriile politici publice. Politicile publice reprezinta scopul politicii intr-o democratie. Astfel, fiecare partid sau coalitie vine cu o viziune politica proprie asupra domeniilor in care activeaza statul; poate restrange acea arie de activitate sau o poate mari asa cum poate provoca schimbari sociale majore, conform politicilor sale, dreptul ce ii revine prin castigarea alegerilor. Un guvern de tehnocrati nu are o viziune politica, ci doar una administrativa, cel mult. De asemenea, un guvern este sprijinit de un Parlament care il investeste. In parlament, Guvernul este sprijinit de partidul sau coalitia care a dat membrii Guvernului, si care ii si voteaza legile. Un guvern de tehnocrati nu ar avea astfel sprijinul politic necesar pentru a guverna, si va trebui sa recurga tot la politicieni pentru a putea sa promoveze legile. Un guvern de tehnocrati nu ar fi decat un guvern de fatada, unul care ar fi condus de fapt tot de politicieni, care insa nu vor mai raspunde direct pentru politicile promovate de Guvern. Mai mult, un Guvern de tehnocrati nu ar fi nici legitim, din moment ce tehnocratii, prin definitie, nu apartin nici unui partid politic, si deci nu au fost validati de catre populatie prin alegeri.

Negarea acestor prevederi prin promovarea sintagmei de "guvern de specialisti" reprezinta astfel o lipsa de intelegere periculoasa asupra modului in care functioneaza o democratie. Guvernul de tehnocrati, adica de specialisti in diverse domenii, neafiliati politic, seamana cu un "sfat al batranilor", forma de guvernamant intalnita numai in satele si comunitatile din tarile subdezvoltate.

În Țările Române, izvoarele acestei instituții își au originea în „Sfatul domnesc", instituție politică caracteristică organizării feudale de pe teritoriul țării noastre.

Din perspective istorice, Guvernul sau Consiliul de Miniștri, ca organ de sine stătător, reprezintă o creație a vremurilor moderne, apărută odată cu primele Constituții, originea sa aflându-se, cel puțin în țările Europei continentale, în fostele consilii ale regelui, din perioada absolutismului monarhic, Curia regis.

Astfel, dacă în sistemul monarhiei absolute, de regulă, monarhul deținea toate funcțiile supreme în stat, în baza dreptului de suveranitate, în timp acesta se va înconjura de un corp de consilieri, care se va specializa, formând „casta" marilor dregători, a marilor funcționari, a miniștrilor, în sensul modern al termenului.

În sens larg, termenul de guvern semnifica exercitarea suveranității de către titularul ei, adică suveranitatea în acțiune, care desemna cele două puteri politice: legiferarea și menținerea ordinii legale, aplicarea legilor în cuprinsul teritoriului.

În sens restrâns, termenul de guvern desemna numai puterea executivă ori ministerul sau cabinetul ministerial.

Procesul istoric de conturare ca instituție juridică, instituție a dreptului public, a Consiliului de Miniștri este intim legat de procesul apariției departamentelor, în sensul larg al termenului, ca organe centrale ale administrației de stat (puterii executive), în unele sisteme naționale apariția ministerelor precede apariția Consiliului de Miniștri, iar în altele raportul este invers.

Pentru sistemul politic românesc din perioada interbelică, „corpul de sfetnici” ai monarhului, ce nu trebuie însă confundat cu Consiliul de miniștri, 1-a reprezentat așa-numitul Consiliu de Coroană, care nu era reglementat însă nicăieri în Constituții. Mai mult decât atât, apariția acestei instituții, după cum se arată în doctrina interbelică, s-a datorat unor împrejurări de o gravitate excepțională (declanșarea primului Război mondial), fără ca atribuțiile și compunerea sa să fie prevăzute vreodată prin lege .

În țara noastră, apariția miniștrilor și, implicit, a ministerelor, în accepțiunea modernă a termenului, precede apariția Guvernului, în sensul de organ de stat, subiect în raporturile de drept administrativ în nume propriu.

Puterea executivă aparținea șefului statului, care o exercita prin miniștri, nici șeful statului nu făcea parte din categoria miniștrilor și nici aceștia nu puteau fi asimilați șefului puterii executive, șefului statului. În sensul actual al termenului, Consiliul de Miniștri apare ca o creație a Unirii Principatelor, deși Statutul dezvoltător al Convenției de la Paris (1858) nu conține o reglementare amplă a locului, rolului și atribuțiilor sale în activitatea de realizare a puterilor publice.

Față de utilizarea de-a lungul vremii, atât în constituții, cât și în legi, a celor două noțiuni (Consiliu de Miniștri și, respectiv, Guvern), în doctrină s-a pus problema dacă este vorba despre una și aceeași instituție, cu alte cuvinte, dacă noțiunile sunt sinonime.

Deși s-ar părea că este vorba de noțiuni cu conținut identic, s-a susținut în doctrina interbelică, noțiunile de cabinet sau guvern sunt titulaturi întrebuințate din punct de vedere politic, pe când Consiliul de miniștri are un înțeles administrativ, el fiind mai puțin o entitate, cât un mod de a lucra al miniștrilor.

După cum precizează un alt autor din perioada interbelică, din punct de vedere politic, între membrii unui guvern se stabilește de fapt o solidaritate care transformă Consiliul într-un fel de instituție proprie, numită cu un singur cuvânt, Cabinet. Cabinetele sunt cunoscute sub numele prim-ministrului care le-a prezidat.

În orice caz, spre deosebire de perioada interbelică, în care sfera Guvernului era mai mare decât a Consiliului de Miniștri, căci, pe lângă miniștri, în Guvern mai intrau și secretarii de stat și subsecretarii de stat, în perioada postbelică, din analiza reglementărilor constituționale rezultă că noțiunile erau echivalente.

Pentru a desemna organul central al administrației publice, după decembrie 1989, s-a adoptat noțiunea de Guvern, în locul celei de Consiliu de Miniștri. Deci, pentru a desemna același organ se folosesc două noțiuni, iar câteodată, în vorbirea curentă, se folosește și o a treia, aceea de cabinet. Prin Guvern se înțelege organul colectiv care exercită puterea executivă într-un stat; prin Consiliul de Miniștri înțelegem organul colectiv care, împreună cu un organ unipersonal, președinte de republică sau rege, exercită puterea executivă într-un stat; prin Cabinet înțelegem acel Guvern sau Consiliu de Miniștri care poartă numele primului-ministru.

Termenul de cabinet, în sistemul politico-administrativ al statelor Uniunii Europene are în vedere în majoritatea țărilor guvernul în sensul său restrâns, de membri ai Consiliului de Miniștri.

În perioada postdecembristă, primele dispoziții legale cu privire la Guvern le găsim în Decretul-lege nr. 2/1989 privind constituirea, organizarea și funcționarea Consiliului Frontului Salvării Naționale (prima structură organizato a treia, aceea de cabinet. Prin Guvern se înțelege organul colectiv care exercită puterea executivă într-un stat; prin Consiliul de Miniștri înțelegem organul colectiv care, împreună cu un organ unipersonal, președinte de republică sau rege, exercită puterea executivă într-un stat; prin Cabinet înțelegem acel Guvern sau Consiliu de Miniștri care poartă numele primului-ministru.

Termenul de cabinet, în sistemul politico-administrativ al statelor Uniunii Europene are în vedere în majoritatea țărilor guvernul în sensul său restrâns, de membri ai Consiliului de Miniștri.

În perioada postdecembristă, primele dispoziții legale cu privire la Guvern le găsim în Decretul-lege nr. 2/1989 privind constituirea, organizarea și funcționarea Consiliului Frontului Salvării Naționale (prima structură organizatorică cu atribuții de legiferare și cu origine revoluționară), iar după câteva zile a fost adoptat Decretul-lege nr. 10/1989 privind constituirea, organizarea și funcționarea Guvernului României.

Decretul-lege nr. 92/1990 pentru alegerea Parlamentului și a Președintelui României, primul act cu caracter constituțional din perioada postdecembristă, în opinia unor specialiști, și apoi Decretul-lege nr. 104/1990 privind activitățile pentru care Guvernul adoptă hotărâri au consacrat principalele norme privind organizarea și funcționarea Guvernului.

Ulterior a fost adoptată Legea nr. 37/1990 privind organizarea și funcționarea Guvernului României, lege preconstituțională ale cărei dispoziții au fost în mare măsură depășite prin intrarea în vigoare a Constituției din 1991, înlocuită, din păcate, mult mai târziu, prin Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, supusă până în prezent unor modificări și completări ulterioare.

Intr-o viziune specifică dreptului comparat observăm, chiar dacă nu regăsim denumirea ca atare, că majoritatea constituțiilor occidentale conțin un sediu general al materiei Guvernului, în funcție de particularitățile regimului politic consacrat, de aspectele de ordin tradițional sau de specificul tehnicii de redactare, caracteristice fiecărui val constituțional.

De altfel, tot din perspectiva dreptului comparat, se poate susține că a doua jumătate a secolului XX constituie într-o anumită manieră perioada de redescoperire a executivului, al cărui centru de greutate s-a deplasat fără îndoială spre Guvern. Puterea executivă câștigă din ce în ce mai multă forță, în măsura în care nu mai constituie doar un simplu executant al regulilor de drept. Creșterea semnificației executivului este un fenomen comun tuturor democrațiilor, fie parlamentare, fie prezidențiale.

În ce privește formarea și funcționarea guvernelor, trei aspecte prezintă interes deosebit: gradul de libertate privind modificarea structurii guvernamentale, ce influențează stabilitatea administrației și capacitatea ei de adaptare; poziția șefului guvernului care poate fi de primus inter pares sau de adevărat conducător al politicii guvernamentale; modul de funcționare a echipei guvernamentale, care condiționează modalitățile de coordonare interministerială și rezultatele acțiunii guvernului.

Caracterul mai mult sau mai puțin parlamentar al statelor Uniunii Europene determină o similitudine a organizării și funcționării guvernelor, existând o serie de particularități semnificative ale fiecărui guvern, dintre care cele mai importante privesc formarea, stabilitatea, structura și funcționarea acestuia.

Stabilitatea guvernamentală, care influențează atât acțiunea administrativă, cât și vârfurile ierarhiei administrației centrale, este condiționată de numeroși factori, printre care sistemul partidelor politice și obiceiurile care se practică la constituirea guvernelor.

Dispoziții privitoare la Guvern apar, de regulă, și în alte titluri, capitole etc. din constituții decât cele consacrate expres acestei instituții. Dacă avem în vedere, în primul rând, rolul acestuia de principal inițiator legislativ, evident că dispoziții constituționale în acest sens se vor regăsi și în partea consacrată reglementării autorității legiuitoare. Apoi, firesc este ca dispoziții cu privire la Guvern să se regăsească și în capitolul consacrat șefului statului, fie în monarhiile constituționale tradiționale, fie în republicile parlamentare sau semiprezidențiale, cunoscută fiind diversitatea de raporturi stabilite între cei doi capi ai executivului.

În Constituția României din 1991, republicată în 2003, Guvernul este reglementat în titlul III (Autoritățile publice), în capitolul III, la art. 102-110, dar prevederi cu privire la această autoritate publică se regăsesc și în capitolul următor, intitulat Raporturile Parlamentului cu Guvernul (art. 111-115), precum și în alte capitole, cum ar fi: cel consacrat Președintelui (art. 85, art. 86, art. 87 etc.) sau în cel consacrat Parlamentului, cum ar fi art. 74 privitor la inițiativa legislativă.

Constituția din 1991 utilizează noțiunea de Guvern, în sens restrâns, adică are în vedere doar acea parte a puterii executive formată din totalitatea miniștrilor, în frunte cu prim-ministrul, dar cu excluderea șefului statului.

Procedura de constituire si investire a Guvernului1 incepe cu desemnarea de catre Presedintele Romaniei a unui candidat la functia de prim-ministru in urma consultarii partidului sau formatiunii politice care are majoritatea absoluta in Parlament ori daca nu exista o asemenea majoritate, a partidelor reprezentate in Parlament (art. 103, alin. 1 din Constitutie).

In alin. 2 al art. 103 se prevede ca persoana desemnata drept candidat la functia de prim-ministru va cere in termen de 10 zile de la desemnare, votul de incredere al Parlamentului asupra programului si a intregii liste a Guvernului. Acestea se dezbat de Camera Deputatilor si de Senat in sedinata comuna. Parlamentul acorda incredere Guvernului cu votul majoritatii deputatilor si senatorilor. Data depunerii juramantului reprezinta data de la care Guvernul si fiecare membru in parte isi exercita mandatul.

Potrivit art. 1, alin. 2 din Legea nr. 90/2001, Guvernul are rolul de a asigura functionarea echilibrata si dezvoltarea sistemului economic si social, precum si racordarea acestuia la sistemul economic mondial, in conditiile promovarii intereselor nationale.

Potrivit art. 102, alin. 3 din Constitutie, Guvernul este alcatuit din prim-ministru, ministry si alti membri stabiliti prin legea organica. In alin.2 al aceluiasi articol se precizeaza “Din Guvern pot face parte si ministry-delegati cu insarcinari speciale pe langa primul-ministru, prevazuti in lista Guvernului, prezentata Parlamentului pentru acordarea votului de incredere”.
Textul revizuit al Constitutiei prevede ca “Functiile si demnitatile publice, civile sau militare, pot fi ocupate, in conditiile legii, de persoanele care au cetatenia romana si domiciliul in tara. Statul roman garanteaza egalitatea de sansa intre femei si barbate pentru ocuparea acestor functii.”

Guvernul are sarcina fundamentală de a realiza politica națiunii, el este inițiatorul, modelatorul și executantul măsurilor de redresare economică, de scădere a inflației și stabilizare economică, el răspunde de ordinea publică, de apărarea națională sau de raporturile statului respectiv cu alte state. Este evident că în toate aceste zone de activitate, exemplificate, din necesități didactice, sarcini revin și altor autorități statale, îndeosebi Parlamentului și Șefului Statului, dar este un adevăr incontestabil al epocii actuale că centrul de greutate cade pe Guvern.

Așa se explică că mai peste tot în lumea democratică mișcările de protest, mitingurile, demonstrațiile ori diferitele categorii de greve au ca obiect lupta împotriva unor măsuri guvernamentale și nu împotriva unui mesaj al Tronului sau, după caz, al Președintelui Republicii.

Viața oferă exemple la tot pasul, nu de puține ori asemenea acțiuni de protest au ca efect demisia unor miniștri sau a Guvernului în ansamblul lui. Pe de altă parte, clasicul principiu al separației și echilibrului puterilor presupune un control parlamentar permanent asupra Guvernului, asupra executivului în general, de unde reala dificultate a reflectării prin textul Constituției a rolului Guvernului.

Dacă se face o analiză a constituțiilor, din punctul de vedere al modului în care este reglementat rolul Guvernului în mecanismul politic și statal al țării, se identifica două mari situații:

a) Constituții care fac o calificare expresă, uneori mergându-se până la rigoarea unei definiții și

b) Constituții care nu fac o calificare expresă, rolul Guvernului fiind determinat în urma interpretării sistematice a Constituției. Srpre exemplu sarcinile Guvernului în sistemul constituțional italian pot fi ușor identificate din coroborarea art. 94, referitor la votul de încredere, cu art. 95, care în mod expres se referă la sarcinile Primului-ministru, reieșind că este vorba de un rol politic – determinarea și conducerea politicii națiunii și de un rol administrativ – menținerea unității administrative și coordonarea activității ministerelor. La fel, se poate raționa și în ceea ce privește Constituția Germaniei, care în art. 65 menționează: „Cancelarul Federal fixează liniile directoare ale politicii(…)", iar în art. 65 lit. a) se arată că ministrul federal al apărării exercită puterea de comandament asupra forțelor armate.

Cele din prima categorie, mai departe, pot fi grupate în trei subcategorii, în funcție de gradul de extensie al acestui rol, determinat de natura intrinsecă a sarcinilor pe care Guvernul este chemat să le realizeze:

a) Constituții care stabilesc un rol trihotomic: politic, legislativ și administrativ (de exemplu, Spania, Portugalia);

b) Constituții care stabilesc un rol dihotomic: politic și administrativ (de exemplu, Franța) și

c) Constituții care stabilesc un rol exclusiv politic (de exemplu, Olanda, Grecia) sau un rol exclusiv administrativ (de exemplu, Austria, Norvegia).

Nu trebuie să înțelegem că în țări ca Franța, Guvernul nu are și un rol legislativ, dar acest rol nu este prevăzut expres în textul Constituției, care reprezintă sediul materiei calificat, fie și dintr-o rigoare didactică, „Rolul Guvernului” ș.a.m.d.

Modul în care este consacrat rolul politic al Guvernului, se întâlnesc două mari situații:

a) Constituții care dau dreptul Guvernului de a stabili exclusiv liniile politicii națiunii pe plan intern și extern, iar execuția fiind supusă controlului parlamentar (de exemplu Franța, Grecia, Germania etc.) și

b) Constituții care dau dreptul Guvernului numai de a conduce politica generală a țării, în limita unor linii stabilite de Parlament, de regulă, cu prilejul votului de învestitură (de exemplu Finlanda, Portugalia, Spania, România) sau, după caz, de Șeful Statului (de exemplu Norvegia).

Dreptul comparat oferă o varietate de formule și în ceea ce privește modul în care este constituit Guvernul, înțelegând prin aceasta existența unor niveluri ierarhice între membrii Guvernului, respectiv a unor structuri organizaționale, în genul cabinet, birou executiv, birou permanent etc. Ca regulă generală, se poate spune că existența unor niveluri ierarhice, adică a unor funcții intermediare între Prim-ministru (Președintele Consiliului de Miniștri) și membrii Guvernului conduce și la existența unui organ al Guvernului, format din Primul-ministru, viceprim-miniștri și anumiți miniștri (în anumite țări), organ prevăzut fie de Constituție, fie de legea organică a Guvernului, cum este cazul și la noi în prezent.

Astfel, acele Guverne care sunt formate din Prim-ministru și membri, deci fără un nivel ierarhic intermediar, se numesc Guverne cu structură simplă, iar cele care conțin o atare ierarhizare, Guverne cu structura ierarhică. Preluând o formulare din dreptul constituțional, se va vorbi despre un Guvern cu structură uniorganică și, respectiv, despre Guverne cu structură biorganică. Cum s-a menționat mai sus, ca regulă, o structurare simplă înseamnă și o structura uniorganică, dar nimic nu oprește un legiuitor constituant sau chiar ordinar să precizeze că Primul-ministru, împreună cu anumiți miniștri formează un Birou Permanent, stabilindu-i dreptul de a adopta anumite decizii, în numele întregului Consiliu de Miniștri. Nu trebuie uitat că în filozofia anumitor constituții chiar fiecare ministru poate avea competența de a rezolva anumite atribuții ale Guvernului sau ale Cancelariei acestuia. Majoritatea constituțiilor reglementează o structură simplă, unele constituții reglementează expres structura ierarhică, iar altele stabilesc numai posibilitatea organizării Guvernului și în acest sens.

În ceea ce privește determinarea membrilor obișnuiți ai Guvernului, se întâlnesc constituții care restrâng sfera acestora exclusiv la sfera miniștrilor, în sens de titulari de departamente (de exemplu, Italia), constituții care admit și prezența miniștrilor fără portofoliu (de exemplu, Grecia), precum și constituții care extind sfera membrilor Guvernului și la alte funcții de demnitari, cum ar fi secretarii de stat.

Referitor la structura biorganică, trebuie reținut că, în baza unor constituții, aceasta vizează fie un organism mai larg și unul mai restrâns, fie același organism la care se adaugă Șeful Statului. Pentru prima situație, la exemplul oferit de Constituția Belgiei, care face distincție între Guvern și Consiliul de Miniștri, primul fiind un organism mai larg, cuprinzându-i și pe secretarii de stat [art. 104 alin. (2)], în timp ce Consiliul de Miniștri cuprinde numai Primul-ministru și pe miniștri, stabilindu-se numărul maxim de miniștri la 15 (art. 99).

Această concepție este prezentă și într-o Constituție republicană relativ recentă, Constituția Portugaliei, Pentru a doua situație, ne oprim la Constituția Olandei, după care Guvernui este format din Rege și miniștri, fiind inclus aici și Primul-ministru [art. 42 alin. (1)], iar miniștrii împreună alcătuiesc Consiliul de Miniștri, prezidat de către Primul-ministru potrivit art. 45 alin. (1) și (2).

Față de cele arătate mai sus, se mai identifica și a treia situație, care poate fi denumită situația tipică a unui Birou executiv, Birou permanent, Cabinet restrâns etc. al Guvernului sau, după caz, al Consiliului de Miniștri, ipoteză în care se înscrie și reglementarea din țara noastră, cu toate semnele de întrebare sub aspectul constituționalității.

Unele constituții stabilesc un număr fix de miniștri, fiind celebră, și din acest punct de vedere, Constituția Elveției, care stabilește 7 miniștri, altele stabilesc o cifră minimă, altele arată autoritatea care va stabili acest număr, iar cele mai multe lasă problema deschisă, fie pe seama legii, fie a jocului politic cu prilejul formării Guvernului.

Legiuitorul constituant român, în final, s-a oprit la soluția reglementării exprese a rolului politic și administrativ al Guvernului în alin. (1) al art. 102, care are următoarea redactare: „Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne și externe a țării și exercită conducerea generală a administrației publice".

Se menționează că textul de mai sus, față de textul din Proiectul Constituției, conține o singură modificare, urmare a acceptării unui amendament în Adunarea Constituanta, anume în locul verbului «aprobat» din Proiect a apărut verbul «acceptat», modificare, însă, cu profunde implicații în ceea ce privește sarcinile politice ale Guvernului, implicit raporturile sale cu Parlamentul.

Constituantul român a achiesat, astfel, la teza doctrinei occidentale contemporane, după care Guvernul este parlamentar prin origine și guvernamental prin funcție, reținând că programul politic rămâne un document exclusiv al Guvernului, dar liniile sale de forță sunt acceptate de Parlament. Fără a fi vorba exclusiv de un joc semantic, verbul «a aproba» ar fi avut semnificația unei implicări a Parlamentului și în procesul realizării liniilor politice concretizate în programul de guvernare, ceea ce ar fi dus la o duplicitate politică din partea Parlamentului în momentul declanșării și votării unei moțiuni de cenzură.

Liniile politicii guvernamentale sunt concepute și formulate de candidatul desemnat în numele și cu sprijinul unui partid sau unor partide politice, dar realizarea efectivă a acestora, urmare a încorporării lor într-un program oficial de guvernare nu este posibilă fără votul Parlamentului.

Votul de învestitură dă legitimitatea echipei guvernamentale, în sensul acceptării unui program politic (de partid) ca program politic oficial de guvernare a națiunii.

Votul de învestitură marchează trecerea din sfera competiției pentru putere în sfera exercitării puterii politice, ceea ce presupune aplicarea unor linii politice și, corespunzător, promovarea unor valori politice încorporate în programul de guvernare, acceptat de Parlament, cu prilejul votului de învestitură.

Interferență dintre Parlament și Guvern a condus la necesitatea redactării textului cu privire la rolul politic al Guvernului de așa natură încât să rezulte că decizia stabilirii liniilor politice strategice ale guvernării aparține Parlamentului, iară ca acesta să devină copărtaș la realizarea lor.

Nimic nu oprește ca în Parlament să se creeze alte raporturi de forțe, să se stabilească alte necesități și priorități politice, urmare a modificărilor în opțiunile electoratului, ceea ce, firesc, va conduce la necesitatea unui nou program politic de guvernare, iar ca soluție tehnică, la moțiunea de cenzură sau la determinarea Guvernului în funcțiune să-și angajeze răspunderea, potrivit art. 114 din Constituție, asupra unui nou program.

Date fiind aceste aspecte de fond, ce țin de natura regimului politic consacrat de Constituția noastră, în art. 101 alin. (1), cum s-a văzut, este prevăzută numai sarcina Guvernului de a „asigura realizarea politicii interne și externe a țării", nu și sarcina de a hotărî politica națiunii, cum se menționează în art. 20 din Constituția Franței, sau de a delibera asupra politicii generale, cum reține art. 45 alin. (3) din Constituția Olandei, ori de a «determina» politica generală a țării, cum se prevede în art. 82 din Constituția Greciei.

Din această filozofie a Constituției României rezultă o serie de consecințe în ceea ce privește regimul juridic al remanierii guvernamentale, care apare ca fiind exclusiv o operațiune a executivului, ce nu poate, ca fundament teoretic, afecta programul de guvernare, acceptat de Parlament, prin votul de învestitură. Votul de învestitură chiar dacă privește și membrii echipei guvernamentale, așa s-a dorit de către Adunarea Constituantă, implicațiile sale în realizarea guvernării se limitează exclusiv la programul politic (evident, și la persoana Primului-ministru).

Guvernul are, totodată, rolul de a realiza conducerea generală a administrației publice, evocându-se poziția sa de organ central de competența materială generală.

Constituția nu menționează în mod expres această calificare, dar ea se deduce în mod logic, știut fiind faptul că administrația publică se realizează în cele mai diverse domenii, ramuri și sectoare de activitate, practic, în tot ceea ce este legat de trecerea pe această lume a ființei umane, dacă avem în vedere și infinitele rețele de servicii publice.

Este de la sine înțeles că organul administrației publice care trebuie să realizeze conducerea generală a acesteia nu poate avea atribuții numai de ramură sau domeniu, ci în toate ramurile și în toate domeniile activității administrative, motiv pentru care unele Constituții mai califică Guvernul ca organ suprem al administrației publice.

De altfel, între sarcina de natură politică a Guvernului și sarcina sa de natură administrativă există o strânsă legătură, fundamentul sarcinii administrative găsindu-se în sarcina sa de ordin politic. Dacă Guvernul, ca unul din șefii executivului, nu ar avea posibilitatea juridică de a transmite impulsurile politice ale guvernării și de a impune realizarea lor autorităților administrației publice, guvernarea ar fi o operație formală, o manifestare a formelor fără fond.

Rațiunea fundamentală a Guvernului o reprezintă asigurarea realizării liniilor politice interne și externe ale țării, încorporate în programul de guvernare acceptat de Parlament, ceea ce, în planul juridicului, înseamnă inițierea de proiecte legislative, adoptarea de hotărâri pentru aplicarea acestora, vegherea ca toate autoritățile administrației publice să acționeze cu operativitate și profesionalism în respectarea Constituției și a legii. Deci, Guvernul trebuie să conducă, adevărat, într-o formă generală, întreaga administrație publică, inclusiv cea locală, pentru a-și putea realiza obiectivele politice ale guvernării țării.

Administrația publică are drept scop tocmai realizarea unor valori politice, ea se plasează între activitatea de formulare a acestor valori și activitatea de materializare concretă a acestora, cu particularitățile conceptuale înfățișate de la școala franceză la cea germană.

Sintagma „exercită conducerea generală a administrației publice" evocă existența unor raporturi de drept administrativ între Guvern și oricare altă autoritate a administrației publice, raporturi care diferă sub aspectul conținutului, în funcție de principiile ce stau la baza structurii administrației: unele vor fi raporturi de subordonare (față de ministere, prefecți etc), altele vor fi raporturi de colaborare (de exemplu, față de autoritățile centrale de specialitate autonome) și altele vor fi raporturi de tutela administrativă (față de autoritățile locale alese de cetățeni, în virtutea principiului autonomiei locale).

Legiuitorul constituant a consacrat în alin. (2) al art. 101 un principiu general al activității Guvernului de realizare a sarcinilor politice și a celor administrative, anume cooperarea cu organismele sociale interesate.

Este vorba de un principiu ce garantează transparența Guvernului, el nu este un organism plasat în afara societății civile și cu atât mai puțin deasupra acesteia, ci un organism al societății civile, un veritabil «paratrăznet» al acesteia. Guvernul trebuie să «absoarbă» scânteile sociale, să dezamorseze conflictele și stările de tensiune, dacă sr vorbește de democrație, stat de drept și stat social.

Discuțiile cu sindicatele, patronatul, partidele politice, reprezentanții cultelor și ai diferitelor grupuri de presiune fac parte din programul de lucru al oricărui guvern democratic, iar Constituția României a înțeles să facă din acest principiu al științei administrației un principiu de ordin juridic, cu toate implicațiile ce decurg de aici în ceea ce privește obligațiile Guvernului și drepturile structurilor neguvernamentale. Acest text a reprezentat și fundamentul de ordin constituțional al înființării unor autorități publice cu o structură complexă: stat, sindicate, patronat, în genul Consiliului Economic și Social, prevăzut de Constituția Franței, fiind vorba de art. 141, consacrat Consiliului Economic și Social, introdus prin Legea de revizuire a Constituției.

Legea nr. 90/2001 încearcă și, reușește, ca cele două sarcini fundamentale ale Guvernului, prevăzute de art. 102 alin. (1) din Constituție, să le scoată în evidență chiar prin definiția asupra Guvernului, la care se oprește: „Guvernul este autoritatea publică a puterii executive, care funcționează în baza votului de încredere acordat de Parlament și care asigură realizarea politicii interne și externe a țării și exercită conducerea generală a administrației publice" .

Se observă că s-a evitat folosirea cuvântului «rol», deși art. 102 din Constituție este întitulat „Rolul și structura", dar cuvântul «rol» apare pentru a desemna următoarea informație: „Guvernul are rolul de a asigura funcționarea echilibrată și dezvoltarea sistemului național economic și social, precum și racordarea acestuia la sistemul economic mondial în condițiile promovării intereselor naționale".

Dincolo de formulare, care poate fi discutabilă, într-o raportare rigidă la art. 102 din Constituție, privind fondul reglementării și având în vedere sarcinile economice ale Guvernului, subînțelese de art. 135 alin. (2) din Constituție, se poate spune că Legea nr. 90/2001 accentuează, pe lângă rolul general al Guvernului, prevăzut de art. 102 alin. (1) din Constituție, și rolul special ai acestuia în realizarea obligațiilor statului în domeniul economic.

1.2. Rolul și structura Guvernului

Guvernul are rolul de a asigura functionarea echilibrata si dezvoltarea sistemului national economic si social, precum si racordarea acestuia la sistemul economic mondial in conditiile promovarii intereselor nationale. In indeplinirea atributiilor sale, Guvernul coopereaza cu organismele sociale interesate, cum ar fi sindicatele si patronate.

Guvernul raspunde de ordinea publica, de apararea nationala, precum si de raporturile statului respectiv cu alte state.

Potrivit art. 102 din Constitutie, Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne și externe a țării și exercită conducerea generală a administrației publice.

În îndeplinirea atribuțiilor sale, Guvernul cooperează cu organismele sociale interesate.

Guvernul este alcătuit din prim-ministru, miniștri și alți membri stabiliți prin lege organică.

Guvernul se organizeaza si functioneaza in conformitate cu prevederile constitutionale, având la baza Programul de guvernare nu adoptat ci acceptat de Parlament

Pentru realizarea Programului de guvernare Guvernul îndeplinește urmatoarele functii:

functia de strategie,prin care se asigura elaborarea strategiei de punere in aplicare a Programului de guvernare;

functia de reglementare,prin care se asigura elaborarea cadrului normativ si institutional necesar in vederea realizarii obiectivelor strategice;

functia de administrare a proprietatii statului, prin care se asigura administrarea proprietatii publice si private a statului precum si gestionarea serviciilor pentru care statul este responsabil.

functia de reprezentare, prin care se asigura in numele statului roman,reprezentarea pe plan intern si extern;

functia de autoritatea de stat, prin care se asigura urmarirea si controlul aplicarii si respectarii reglementarilor in domeniul apararii,ordinii publice si sigurantei nationale, precum si in domeniile economic si social si al functionarii institutiilor si organismelor care isi desfasoara activitatea in subordinea sau sub autoritatea Guvernului.

In ceea ce privește structura Guvernului, textul din lege, în forma inițială, avea următoarea redactare: „Guvernul României este format din primul-ministru, miniștri de stat, miniștri și secretari de stat.

In reglementarea actuală, potrivit alin. (3) al art. 101, Guvernul este alcătuit „din Prim-ministru, miniștri și alți membri stabiliți prin legea organică", text relativ simplu și clar, dar în practică s-a ajuns la complicații. în ceea ce ne privește am interpretat că textul ne conduce la concluzia că legiuitorul constituant a urmărit să consacre o formulă de Guvern fără scară ierarhică interioară.

Primul-ministru este desemnat de Președintele României, iar componenta Guvernului se aprobă, la propunerea primului-ministru, prin hotărâre, de către Adunarea Deputaților și Senat".

„ Potrivit art. 4 din Legea nr. 90/2001, Guvernul este alcătuit din:

prim-ministru;

miniștrii de stat, care asigură reprezentativitatea politică și, sub conducerea nemijlocită a Primului-ministru, coordonează realizarea politicilor guvernamentale în anumite ramuri sau domenii de activitate, conlucrând cu miniștrii;

miniștrii, care asigură aplicarea, în condițiile legii, a politicilor guvernamentale în domeniul de activitate al ministerului pe care îl conduc și răspund de activitatea acestuia în fata Guvernului;

Din Guvern pot face parte miniștrii-delegati, cu însărcinări speciale pe lângă Primul-ministru, prevăzuți în lista Guvernului, prezentată Parlamentului pentru obținerea votului de încredere, potrivit art. 102 alin. (3) din Constituție;

Miniștrii de stat pot exercita, în același timp, și funcția de ministru, asigurând conducerea unui minister".

Referitor la categoria miniștrilor de stat, propunem ca aceștia să fie prevăzuți în lege ca făcând parte din categoria miniștrilor, dar având atribuții specifice prevăzute în prezent, în proiect.

Legi organice a Guvernului a fost adoptat de Camera Deputaților la 15 martie 2001, iar de Senat la 21 martie 2001, legea fiind publicată la 2 aprilie 2001, intrând în vigoare pe data publicării, cum s-a menționat deja.

Din Guvern pot face parte și miniștri-delegați, cu însărcinări speciale pe lângă primul-ministru, prevăzuți în lista Guvernului, prezentată Parlamentului pentru acordarea votului de încredere.

De asemenea, la art. 53 din Legea nr. 90/2001, care era consacrat atribuțiilor generale ale miniștrilor, s-a introdus un nou alineat, cu următorul conținut: „Miniștrii de stat coordonează, sub conducerea nemijlocită a primului-ministru, realizarea programului de guvernare acceptat de Parlament într-un domeniu de activitate, scop în care conlucrează cu miniștrii care răspund de îndeplinirea acestui program în cadrul ministerelor pe care le conduc".

Textul punea în consonanță nu numai legea organică a Guvernului cu legea fundamentală a țării, dar punea în consonanță cu legea fundamentală întreaga procedură de formare a unui nou Guvern.

În motivarea soluției sale, Curtea Constituțională a reținut că „legiuitorul constituant a reglementat modul de alcătuire a Guvernului într-o manieră suplă, care permite acestei autorități publice ca, în scopul realizării programului său de guvernare aprobat prin acordarea votului de încredere de către Parlament, să propună o structură în raport cu obiectivele pe care trebuie să le realizeze. Este evident că legiuitorul constituant nu a reglementat într-o manieră rigidă modul de alcătuire a Guvernului prin nominalizarea tuturor ministerelor.”

Utilizarea de către legiuitorul ordinar, se arată în motivarea deciziei Curții, a categoriilor de „miniștri de stat” sau de „miniștri-delegați cu însărcinări speciale pe lângă primul-ministru” are menirea să distingă caracterul însărcinărilor miniștrilor, și anume dacă dețin sau nu portofolii ministeriale, specificul atribuțiilor lor în organizarea Guvernului potrivit diviziunii și specializării activității ministerelor.

Așa fiind, se impune concluzia că noțiunea de „miniștri”, ca de altfel și cea de „membri ai Guvernului” sunt utilizate în sens generic și permit, așadar, includerea în sfera lor și a funcției de „ministru de stat”, „ministru-delegat cu însărcinări speciale pe lângă primul-ministru”, „ministru fără portofoliu” etc.

În constituțiile statelor europene conferă un anumit grad de libertate de modificare a structurilor guvernamentale, esențiale pentru administrație, sub aspectul stabilității organizaționale și cel al capacității de adaptare.

Intr-un regim parlamentar, administrația centrală a Statului este organizată în servicii ministeriale, ce reflectă în mod obișnuit, compunerea Guvernului. Structura guvernamentală este ierarhizată, in toate regimurile parlamentare, de o manieră mai mult sau mai puțin evidentă, mai mult sau mai puțin simbolică, mai mult sau mai puțin complexă, după țară, cel puțin între miniștrii și șeful guvernului, uneori și între membrii guvernului.

Acest aspect riscă să antreneze o instabilitate considerabilă a structurilor administrative, în măsura în care fiecare schimbare de guvern sau, și mai rău, orice remaniere guvernamentală ar urma să se materializeze prin crearea sau suprimarea de servicii.

Dimpotrivă, limitarea rigidă a numărului ministerelor ar provoca la rândul ei o serie de incoveniente de ordin politic, mai ales în țările în care guvernarea se sprijină pe coaliții de partide și unde dozajul în repartizarea portofoliilor ministeriale constituie un element cheie al formării coalițiilor.

In componența Guvernului, se întâlnesc constituții care restrâng sfera membrilor Guvernului exclusiv la sfera miniștrilor, constituții care admit și prezența miniștrilor fără portofoliu și constituții care extind sfera membrilor Guvernului și la alte funcții de demnitari, cum ar fi secretarii de stat.

În legătură cu numărul miniștrilor și, implicit, al ministerelor, există constituții care stabilesc un număr fix de ministere, alte constituții stabilesc o cifră minimă sau indică autoritatea care va stabili acest număr, iar cele mai multe lasă problema deschisă, fie pe seama unei legi, fie pe seama jocului politic declanșat cu ocazia formării Guvernului.

Sub aspectul modului de constituire, adică al existenței unor nivele ierarhice între membrii Guvernului, pot fi identificate Guverne formate din prim-ministru și ceilalți membri, adică guverne cu structură simplă, și Guverne ce conțin o ierarhizare, adică Guverne cu structură ierarhică.

Din perspectiva unei analize comparative, se arată în doctrina europeană, în câteva țări regulile de drept aplicabile înființării de ministere sunt destinate să asigure stabilitatea. Spre exemplu, în Irlanda Constituția fixează un număr minim și maxim de ministere, pentru ca numărul efectiv de ministere să fie stabilit prin lege. în Spania și în Italia ministerele sunt în principiu create prin lege.

Modificarea relativ frecventă a numărului și titulaturii ministerelor se întâlnește nu doar în România, ci și în țări precum Belgia, Danemarca sau Franța. Problema care se ridică este dacă aceste modificări reprezintă o adaptare la dinamica realității, în vederea sporirii eficienței serviciilor publice, având ca finalitate îmbunătățirea activității executive, sau mai degrabă ar fi vorba adeseori de rezultatul unor erori sau unor presiuni partizane. Un răspuns categoric ar fi greu de dat, indiferent de statul la care ne-am raporta.

Potrivit art. 102 alin. (3) din Constituția republicată: Guvernul este alcătuit din prim-ministru, miniștri și alți membri stabiliți prin lege organică.

Prin această dispoziție este prevăzută structura Guvernului, din formularea normei constituționale rezultând că s-a urmărit reglementarea unui Guvern fără scară ierarhică interioară.

Este stabilită astfel existența unor raporturi juridice egale între toți membrii săi, inclusiv în raport cu cei „stabiliți prin lege organică".

Constituția nu face nici o referire la numărul membrilor Guvernului, respectiv al miniștrilor și al „altor membri", singura precizare fiind aceea că „alți membri" se stabilesc prin lege organică. Nici Constituția și nici Legea nr. 90/2001 nu stabilesc numărul de ministere sau nominalizarea acestora.

În lipsa unei norme de natură constituțională sau de natură organică prin care să se precizeze numărul de membri ai Guvernului, acesta este stabilit în mod explicit prin hotărârea Parlamentului, adică prin hotărârea de acordare a încrederii Guvernului sau prin hotărârea de aprobare a modificării structurii sau componenței politice a Guvernului ca urmare a remanierii guvernamentale.

În ce privește componența Guvernului, opinia exprimată cu peste 10 ani în urmă, este menținută, conform căreia mai ales rațiuni de natură economică pot impune în orice moment al guvernării modificări de substanță la nivelul administrației ministeriale.

Sunt aspecte strâns legate de reușita sau eșecul unei guvernări și este de presupus că orice prim-ministru ar trebui să aibă posibilitatea să încerce formula guvernamentală optimă de realizare a programului propus. A încadra toate cerințele impuse de-a lungul unei guvernări de evoluția economică a țării, de probleme concrete cum sunt inflația, șomajul, corupția etc, în tiparele fixe ale unei legi, greu de modificat – sublimam atunci – este destul de dificil.

Guvernul este un organ colegial, caracter ce rezultă nu doar din componența sa, ci și din modul de lucru – doar în ședințe – precum și din modul de adoptare a actelor juridice date în competența sa.

Potrivit Constituției și Legii nr. 90/2001 ministrul este acea persoana desemnată să conducă un minister, adică acea totalitate de servicii publice grupate într-un minister, care este condus de un ministru sau, după cum se susținea în doctrina interbelică, miniștrii sunt conducătorii acelor mari servicii administrative publice care se cheamă ministere sau departamente.

Din analiza art. 102 alin. (3) din Constituție rezultă că formula ministrului de stat menținută constant, în baza Legii nr. 37/1990 privind organizarea și funcționarea Guvernului României, în toate cabinetele care s-au succedat din anul 1990 până în anul 2000 a fost neconstituțională, după intrarea în vigoare a Constituției la 8 decembrie 1991.

În dezvoltarea normei constituționale, Legea nr. 90/2001 stipula că: Guvernul este alcătuit din prim-ministru și miniștri.

Din Guvern pot face parte și miniștri-delegați, cu însărcinări speciale pe lângă primul-ministru, prevăzuți în lista Guvernului prezentată Parlamentului pentru acordarea votului de încredere.

Această dispoziție punea în consonanță nu numai legea organică a Guvernului cu legea fundamentală, dar punea în consonanță cu Constituția întreaga procedură de formare a unui nou Guvern.

Avand un statut superior functia de ministru este incompatibilă cu dispozițiile constituționale este evidențiat prin noi dispoziții de completare a legii, cum ar fi: Miniștrii de stat coordonează, sub conducerea nemijlocită a primului-ministru, realizarea programului de guvernare acceptat de Parlament într-un domeniu de activitate, scop în care conlucrează cu miniștrii care răspund de îndeplinirea acestui program în cadrul ministerelor pe care le conduc.

Rezulta ca, miniștrii de stat nu pot emite acte juridice cu caracter obligatoriu, ci pot doar recomanda sau propune Guvernului ori ministrului cu care conlucrează în respectivul domeniu de activitate să adopte unele măsuri pentru îmbunătățirea activității în realizarea programului de guvernare. De asemenea, ei nu dispun de un veritabil aparat de lucru, ci de unul restrâns, care se regăsește în cadrul aparatului de lucru al Guvernului.

In opinia reputaților autori, a fost sesizată Curtea Constituțională, atât de un grup de 54 de deputați, cât și de un grup de 25 de senatori, cu motivarea că dispozițiile care fac referire la miniștrii de stat sunt neconstituționale, din interpretarea art.160 presupus că orice prim-ministru ar trebui să aibă posibilitatea să încerce formula guvernamentală optimă de realizare a programului propus. A încadra toate cerințele impuse de-a lungul unei guvernări de evoluția economică a țării, de probleme concrete cum sunt inflația, șomajul, corupția etc, în tiparele fixe ale unei legi, greu de modificat – subliniem atunci – este destul de dificil.

Curtea Constituțională a considerat că legiuitorul constituant a reglementat modul de alcătuire a Guvernului într-o manieră suplă, care permite acestei autorități publice ca, în scopul realizării programului său de guvernare aprobat prin acordarea votului de încredere de către Parlament, să propună o structură în raport cu obiectivele pe care trebuie să le realizeze. Este evident – se mai susține -că legiuitorul constituant nu a reglementat într-o manieră rigidă modul de alcătuire a Guvernului prin nominalizarea tuturor ministerelor .

De asemenea, Curtea s-a pronunțat în sensul constituționalității dispozițiilor Legii nr. 23/2004, arătând că utilizarea de către legiuitor a categoriilor de „miniștri de stat” sau de ,miniștri delegați cu însărcinări speciale pe lângă primul-ministru” are menirea să distingă caracterul însărcinărilor miniștrilor, și anume dacă dețin sau nu portofolii ministeriale, specificul atribuțiilor lor în organizarea Guvernului potrivit diviziunii și specializării activității ministerelor", de unde concluzia utilizării noțiunilor de „miniștri" sau de „membri ai Guvernului în sens generic, permițând și includerea altor noțiuni, ca cele mai sus-menționate.

De menționat că nu puțini autori s-au declarat în favoarea admiterii funcției de ministru de stat, apreciind că, în conformitate cu prevederile constituționale, titulatura de ministru reprezintă o noțiune generică, sub care pot fi acoperite orice circumstanțieri ale acesteia.

Se poate astfel admite ca pe lângă funcția de ministru să existe în compunerea Guvernului, funcția de ministru de stat sau funcția de ministru fără portofoliu. Existența unor asemenea funcții nu este dictată de imperative juridice, cât de imperative politice izvorâte din necesitatea găsirii unor soluții pentru sprijinirea Guvernului de către Parlament.

Structura Guvernului – consideră însă același autor – pe denumiri diferite ale funcțiilor și pe o anumită discriminare privitoare la exercitarea funcțiilor guvernamentale este admisă de Constituție ca o soluție extremă, dictată de motive politice, în absența acestora, regula egalității membrilor Guvernului fiind de esența regimului politic oficializat prin Constituția României.

În ce privește categoria miniștrilor-delegați, se consideră că prevederea expresă ce nu obligă, ci doar permite ca Guvernul să fie compus și din miniștri-delegați, atrage imposibilitatea ca, pe viitor, cu prilejul unei noi învestituri, în compunerea Guvernului să poată intra și alte categorii de membri, cum ar fi: secretarii de stat, subsecretarii de stat etc. Acest lucru ar fi posibil doar după modificarea prealabilă a dispoziției legale mai sus-menționate în sensul instituirii exprese a noilor funcții, care s-ar putea încadra în partea finală a art. 102 alin. (3) din Constituția republicată, ,și alți membri ai Guvernului."

Și legat de categoria miniștrilor-delegați cu însărcinări speciale pe lângă primul-ministru s-a apreciat că din norma constituțională nu rezultă în niciun fel faptul că ceilalți membri ai Guvernului (alții decât miniștrii) trebuie să aibă „însărcinări speciale pe lângă primul-ministru" așa cum dispune legea, cu atât mai mult cu cât nici legea nu precizează ce ar trebui să se înțeleagă prin expresia „însărcinări speciale". Or, această prevedere i-ar putea plasa pe „miniștrii-delegați" într-un gen aparte de raporturi juridice față de prim-ministru, raporturi juridice pe care nu le au și ceilalți membri ai Guvernului.

În perioada interbelică a existat și formula miniștrilor fără portofoliu, diferiți de miniștrii propriu-ziși, adică de miniștrii cu portofoliu, care conduc o grupare de servicii ce formează ministerul lor.

Legislația românească interbelică a cunoscut această instituție pe care a reglementat-o în detaliu. În esență, numirea miniștrilor fără portofoliu, determinată, în principal, din rațiuni politice, se făcea după aceleași reguli ca și a miniștrilor cu portofoliu.

Ei dispuneau de dreptul de vot deliberativ în ședințele Guvernului, incompatibilitățile prevăzute pentru miniștrii cu portofoliu îi priveau în egală măsură și pe cei „fără portofoliu” și aveau, de regulă, același salariu.

Era reglementată și posibilitatea de a se trece unele probleme, dacă se aprecia necesar, din competența unui ministru cu portofoliu în cea a unui ministru fără portofoliu, pe cale administrativă, prin decret regal, în baza unei hotărâri a Guvernului, ministrul fără portofoliu având toate drepturile pe care le avea ministrul titular, fiind supus și legii privind responsabilitatea ministerială.

În prezent, același autor face remaca potrivit căreia în Legea nr. 90/2001 nu este prevăzută categoria miniștrilor fără portofoliu, funcție pe care, s-a apreciat în doctrină, Constituția o permite, din moment ce în conținutul art. 102 alin. (3) folosește noțiunea de miniștri, fără a preciza că aceștia nu sunt decât cu portofolii.

Pentru a putea fi numiți miniștri fără portofoliu, ar urma să se completeze cu această funcție art. 3 din Legea nr. 90/2001, care dezvoltă conținutul art. 102 alin. (3) din Constituție, firesc fiind ca aceștia să intre în categoria altor membri, stabiliți prin lege organică.

1.3. Formarea Guvernului

Formarea Guvernului sau procedura de învestitură, reglementată de art. 103 și de art. 85 alin.1 din se desfășoară în patru faze succesive în care actorii politici principali sunt Președintele României, candidatul pentru funcția de Prim Ministru și Parlamentul:

– prima fază este aceea în care Președintele României procedează la consultarea partidului care are majoritatea absolută în Parlament ori, dacă nu există o asemenea majoritate, a Partidelor reprezentate in Parlament, în legătură cu propunerile pentru funcția de prim-ministru;

– în faza următoare, în urma consultărilor din faza precedentă, Președintele României va desemna un candidat la funcția de prim-ministru;

– în faza a treia, candidatul la funcția de prim-ministru, într-un interval de zece zile de la desemnare va întocmi –definitiva lista Guvernului și programul său de guvernare.

– în faza următoare, în cadrul aceluiași termen de zece zile de la desemnare, candidatul pentru funcția de prim-ministru va cere votul de încredere al Parlamentului asupra programului său de guvernare și a întregii liste a guvernului;

– în faza a cincea programul și lista sunt dezbătute, în ședință comuna, de Camera Deputaților și Senat, care acordă încredere cu votul majorității deputaților și senatorilor, adoptând o hotărâre comună în acest sens;

– în ultimă fază, Președintele României, pe baza votului de încredere acordat de Parlament, numește Guvernul emitând un decret în acest sens.

O importanță deosebită o prezintă faptul că prin hotărârea Camerei Deputaților și Senatului, în ședință comună, programul prezentat de candidatul pentru funcția de prim-ministru devine programul de guvernare al Guvernului respectiv, în care sunt stabilite direcțiile principale de acțiune privind realizarea politicii interne și externe a țării precum și sarcinile acestuia privind conducerea generală a administrației publice.

De asemenea, prezintă importanță și faptul că prin aceeași hotărâre de acordare a încrederii se acordă componența Guvernului si structura acestuia în ceea ce privește numărul de ministere, precum și a domeniilor de activitate în care acestea vor funcționa. Implicit, Parlamentul stabilește prin hotărârea de acordare a încrederii, care sunt domeniile de activitate ale căror servicii publice nu este necesar să fie conduse de ministri sau de miniștri delegați.

Aceeași importață o prezintă și decretul prin care Președintele, în baza hotărârii prin care Parlamentul și-a acordat increderea, numește Guvernul în componența propusă de candidatul pentru funcția de prim-ministru și acceptată de Parlament.

Prin acest act politic Președintele României girează sau cel puțin consimte că politica internă și externă a țării se va realiza potrivit programului de Guvernare și de Guvernul în componența în care a făcut numirile, acesta urmând să exercite și conducerea generală, a administrației publice pe perioada mandatului acordat.

1.4. Atribuțiile Guvernului

Guvernul exercitã conducerea generalã a autoritãților administrației publice. Ca urmare, Guvernul efectueazã acte de execuție și realizeazã conducerea, în ansamblu, a administrației publice. Guvernul asigurã executarea de cãtre organele administrației publice a legilor și a celorlalte acte normative, date în aplicarea acestora.

Atunci când se impune, Guvernul poate el însuși sã adopte hotãrâri (norme obligatorii) pentru executarea unor legi.

Guvernul are nu numai obligația de îndrumare, coordonare și control a autoritãților subordonate pe scarã ierarhicã, ci și pe aceea de anulare a actelor neconforme cu legea, emise de acestea. Exercitarea acestui drept este înfãptuit de Guvern în mod nemijlocit, dar și prin reprezentanții sãi în județe și în municipiul București, respectiv prin prefecți, care conduc în teritoriu serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte autoritãți ale administrației publice centrale.

Exercitarea dreptului de control al Guvernului prin prefecți este limitat numai la activitatea autoritãților administrației publice locale autonome alese și la actele emise de aceste autoritãți, prefectul având dreptul sã atace, în instanța de contencios administrativ, orice act pe care îl considerã ilegal. Anularea propriu-zisã a actului ilegal, nu este de competența prefectului, ci numai a instanței de contencios administrativ.

Guvernul este cel care are, în primul rând, inițiativa legislativă. Elaborează proiectele de lege a bugetului de stat și a bugetului asigurãrilor sociale de stat. Asigură administrarea proprietãții publice și private a statului.

Are atribuții importante cât privește apãrarea ordinii de drept, a liniștii publice și a siguranței cetãțeanului, precum și a drepturilor și libertãților cetãțenești, securitatea persoanelor și a bunurilor acestora, este obligat sã realizeze mãsurile privitoare la apãrarea țãrii, la organizarea generalã a forțelor armate, trebuie să asigure buna desfãșurare a alegerilor de la toate nivelurile, negociază tratate, acorduri internaționale care angajează statul român.

In raport cu cele două roluri ale Guvernului: politic și administrativ, se circumscriu și sarcinile acestuia, a căror îndeplinire are ca finalitate realizarea programului său de guvernare.

Este adevărat că art. 1 (2) din Legea nr.90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor prezintă și un al treilea rol pe care l-ar avea Guvernul, și anume acela de a asigura funcționarea echilibrată și dezvoltarea sistemului național economic și social, precum și racordarea acestuia la sistemul economic mondial în condițiile promovării intereselor naționale, dar este evident că, în realitate, este vorba de sarcinile economice și sociale ale Guvernului, care derivă din funcția economico-socială a statului.

Art. 1 alin. 5 din aceeași lege, sub denumirea de funcții enumera alte sarcini pe care Guvernul trebuie să le îndeplinească pentru realizarea programului său de guvernare:

sarcina de a asigura elaborarea strategiei de punere în aplicare a programului de guvernare;

sarcina de a asigura elaborarea cadrului normativ și instituțional necesar realizării obiectivelor strategice;

sarcina de a asigura administrarea proprietății publice și private a statului și gestionarea serviciilor pentru care statul este responsabil;

sarcina de a asigura, în numele statului român, reprezentarea pe plan intern și extern;

sarcina de a asigura urmărirea și controlul aplicării și respectării reglementărilor în domeniul apărării, ordinii publice și siguranței naționale, precum și în domeniile economic și social și al funcționării instituțiilor și organismelor care își desfășoară activitatea în subordinea sau sub autoritatea Guvernului.

Sarcinile Guvernului, din punct de vedere al conținutului, sunt sarcini generale, care privesc toate domeniile de activitate ale vieții sociale, spre deosebire de ministere și celelalte organe de specialitate din subordinea sa, care îndeplinesc sarcini specifice pentru realizarea interesului general special din domeniul de activitate în care funcționează fiecare.

Din punct de vedere al întinderii teritoriale, Guvernul îndeplinește sarcini naționale, pe întregul teritoriu al țării, spre deosebire de consiliile județene, spre exemplu, care îndeplinesc sarcini locale, de interes local în unitatea administrativ-teritorială respectivă.

În raport cu natura activității administrative a Guvernului, acesta îndeplinește sarcini de conducere și organizare, prin acțiuni cu caracter dispozitiv prin care este organizată executarea legilor și se execută legile în toate domeniile de activitate ale vieții sociale.

Aceste sarcini sunt realizate de Guvern fie în mod direct prin actele administrative pe care le adoptă, fie în mod indirect prin actele administrative adoptate sau emise de toate organele de specialitate ale administrației publice ministeriale aflate în subordinea sa.

Intr-o viziune de ansamblu, Guvernul are sarcina de a realiza politica națiunii, el este inițiatorul, modelatorul și executantul măsurilor de redresare economică, scădere a inflației și stabilitate economică, răspunde de ordinea publică, de apărarea națională sau de raporturile statului pe care-l guvernează cu alte state .

Din perspectiva dreptului comparat, din punct de vedere al întinderii rolului Guvernului, se distinge între constituțiile care stabilesc un rol trihotomic (politic, legislativ și administrativ), constituții care stabilesc un rol dihotomic (politic și administrativ) și constituții care stabilesc un rol exclusiv politic sau un rol exclusiv administrativ.

În statele europene se disting două mari situații, din punct de vedere al rolului politic al Guvernului, și anume, pe de-o parte, există state în care Guvernul stabilește exclusiv liniile politicii națiunii pe plan intern și extern, realizarea acestei politici fiind supusă controlului parlamentar, precum în Franța, în Germania sau în Grecia, iar pe de altă parte, există state în care Guvernul conduce chiar politica generală a țării, în limitele stabilite de Parlament, precum în Finlanda, în Portugalia sau în Spania.

Spre exemplu, art. 20 din Constituția Franței definește așa cum se procedează și în art. 5 referitor la rolul Președintelui țării, într-o modalitate generală și sintetică, rolul Guvernului francez de a determina și conduce politica Națiunii. Termenii sunt clari, adevăratul responsabil în sensul celui care deține puterea de decizie, nu este nici Președintele și nici Parlamentul, ci Guvernul. în cadrul acestuia, Prim-ministrul dispune de o poziție de autoritate, deoarece potrivit art. 21 din Constituție el este cel care „dirijează acțiunea Guvernului", iar Constituția îi conferă puterea necesară exercitării acestei competențe.

Legiuitorul constituant român s-a apropiat mai mult de cea de-a doua soluție, fără a se îndepărta categoric de prima, cea a rolului esențial al Guvernului, în stabilirea liniilor politicii interne și externe a țării .

Potrivit art. 102 alin. (1) din Constituția Romaniei, republicată rezultă că Guvernul României are un dublu rol: politic și administrativ. Din aceste dispoziții reiese ca: „Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne și externe a țării și exercită conducerea generală a administrației publice."

In interpretarea acestei prevederi, un autor e de părere că Guvernul s-ar afla deasupra organelor administrației publice, pe de-o parte, iar din formularea de la art. 110 alin. (1), „Guvernul și celelalte organe ale administrației publice" (actual art. 111 alin. (1) – s.n.), ar rezulta că Guvernul face parte din organele administrației publice, pe de altă parte.

Deci, potrivit Constituției din 2003 și legii sale organice, Guvernul are, în primul rând, un rol politic, concepând programul său de guvernare și fixând liniile de forță ale politicii interne și externe pe durata mandatului pe care îl solicită Parlamentului, precum și asigurând realizarea politicii interne și externe, potrivit programului de guvernare care a fost acceptat de Parlament prin acordarea votului de încredere.

Prin aceasta, Guvernul este, în primul rând, o instituție politică, fiind emanația partidului sau coaliției de partide care a format majoritatea parlamentară și și-a asumat formarea sa.

Rolul politic al Guvernului decurge, pe de o parte, din originea sa parlamentară, fiind o expresie a intereselor politice ale majorității parlamentare și, pe de altă parte, din subordonarea acțiunilor sale, programului său de guvernare acceptat de Parlament.

Programul de guvernare reprezintă un act politic care aparține Guvernului, în privința căruia își asumă obligația exclusivă de realizare, precum și responsabilitatea exclusivă, acceptarea programului de către Parlament având doar semnificația susținerii politice pentru realizarea obiectivelor acestuia pe durata mandatului acordat.

În al doilea rând, Guvernul are un rol administrativ, exercitând conducerea generală a administrației publice, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament.

Realizarea rolului administrativ, constând în exercitarea conducerii generale a administrației publice, impune existența unor raporturi de drept administrativ între Guvern, ca instituție administrativă, și oricare altă structură aparținând sistemului administrației publice. Astfel, unele vor fi raporturi de subordonare – în cazul structurilor aparținând administrației ministeriale, altele vor fi raporturi de colaborare – în cazul structurilor autonome aparținând administrației publice centrale, iar altele vor fi raporturi de colaborare și tutelă administrativă – în cazul organelor aparținând administrației publice locale.

Deci, Guvernul este nu numai o instituție politică, ci și o instituție administrativă care reprezintă vârful sistemului administrației publice, față de care exercită o conducere generală. Pentru a pune în evidență rolul politic și rolul administrativ al Guvernului, precum și caracterul de instituție politică, dar și de instituție administrativă, Guvernul trebuie definit ca instituție politică a puterii executive, care funcționează în baza votului de încredere acordat de Parlament și organul suprem al administrației publice care, potrivit programului său de guvernare, asigură realizarea politicii interne și externe a țării și exercită conducerea generală a administrației publice.

Guvernul reprezintă indiscutabil o autoritate a administrației publice centrale, care intră în componența celei de-a doua puteri în stat, puterea executivă.

Guvernul, deși constituie o expresie a intereselor politice parlamentare, fiind prin aceasta o instituție politică, reprezintă în esență o autoritate statală. Este motivul pentru care în doctrină se identifică două categorii de acte ale Guvernului: acte de guvernământ (acte politice prin excelență) și acte pur administrative (actele prin care se rezolvă problemele tehnico-organizatorice) ale administrației publice.

Rațiunea fundamentală a Guvernului o reprezintă asigurarea realizării liniilor politice interne și externe ale țării, ceea ce sub aspect juridic se concretizează în inițierea de proiecte legislative, adoptarea de hotărâri pentru aplicarea acestora, iar administrația publică a cărei conducere generală este realizată de Guvern are drept scop tocmai îndeplinirea acestor valori politice.

Rolul politic al Guvernului se exprimă nu numai în sfera exclusiv executivă, ci și prin colaborarea cu celelalte autorități publice, din care hotărâtoare este acțiunea sa în sfera puterii legislative, prin exercitarea inițiativei legislative și a modalităților de conlucrare cu Camerele Parlamentului. De aici s-a subliniat în doctrina actuală, legiuitorul constituant român a preluat teza doctrinei occidentale contemporane, potrivit căreia, Guvernul este parlamentar prin origine și guvernamental prin funcție, lăsând să se înțeleagă că programul politic al Guvernului rămâne un document exclusiv al acestuia, dar liniile sale de forță sunt acceptate de Parlament.

În timp ce utilizarea verbului „a aproba" ar fi avut semnificația unei implicări a Parlamentului și în procesul de realizare a liniilor politice concretizate în programul de guvernare, noțiunea folosită, aceea de acceptare", semnifică acceptarea în bloc a programului de guvernare .

Daca se analizeaza un prim comentariu al Constituției se arata că Parlamentul, prin votul acordat, își exprimă doar încrederea în acest program, încredere pe care o poate retrage oricând, prin adoptarea unei moțiuni de cenzură, dacă motivele pentru care fusese acordată la învestitură au dispărut ulterior.

Rezultă că îndeplinirea programului de guvernare depinde esențial de sprijinul de care se bucură Guvernul în Parlament. Programul de guvernare nu leagă majoritatea parlamentară prin votul căreia Guvernul a fost învestit, care îi va putea retrage sprijinul acordat dacă, în virtutea mandatului reprezentativ al parlamentarilor, va considera că interesele țării o cer .

În ce privește modalitatea de redactare a art. 102, un autor a apreciat că sintagma „asigură realizarea politicii (…) externe a țării este vagă și se pretează la interpretări în diferite sensuri. Ea poate să însemne că face politică externă, dar nu include în mod cert și competența de a angaja statul, de a contracta în numele lui, de unde necesitatea unei mențiuni exprese în Constituție cu privire la capacitatea Guvernului de a reprezenta și angaja statul român. Intotdeauna o Constituție nu trebuie confundată cu o lege obișnuită, nu trebuie să reglementeze în detaliu statutul și atribuțiile unei autorități, acest lucru realizându-se prin legea organică a Guvernului.

Rolul de exercitare a conducerii generale a administrației publice reprezintă rolul de comandă a Guvernului, în virtutea căreia măsurile aprobate în realizarea rolului politic trebuie să fie duse la îndeplinire.

Se evidențiază, astfel actuala concepție constituțională asupra delimitării puterii executive de administrație și este pusă în evidență corelarea funcției executive a statului cu înfăptuirea acesteia prin intermediul întregii administrații publice, fie că este de stat, fie că aparține autorităților administrative ale colectivităților locale.

Intr-o abordare din punct de vedere a prof.univ. Tofan Dana, intre Guvern și toate celelalte autorități ale administrației publice se stabilesc raporturi de drept administrativ, care pot fi:

de subordonare (față de ministere și prefecți),

de colaborare (față de autoritățile administrației publice autonome etc.) și de

tutelă administrativă (față de autoritățile administrației publice locale).

În art. 102 alin. (2) din Constituția republicată legiuitorul constituant a consacrat un principiu general al activității Guvernului, și anume cooperarea cu organismele sociale interesate, în îndeplinirea atribuțiilor sale. Este consacrat astfel, principiul transparenței Guvernului, în sensul că Guvernul nu este un organ suprapus societății civile și nici rupt de aceasta.

În toate statele lumii Guvernul este obligat să coopereze cu toate organismele societății civile, cu opinia publică, să desfășoare nu doar o activitate laborioasă în relația cu parlamentul, dar și cu diverse organisme sociale, sindicate, patronat, partide, culte, conlucrând cu acestea și receptând semnalele pe care le adresează – ca exponate ale societății civile – executivului, spre a lua în dezbatere și a rezolva anumite probleme.

Intr-o încercare de dezvoltare a dispoziției constituționale, legiuitorul enunță în continuare o normă mult prea generală pentru a putea avea o aplicabilitate concretă. El prevede astfel „rolul Guvernului de a asigura funcționarea echilibrată și dezvoltarea sistemului național economic și social, precum și racordarea acestuia la sistemul economic mondial în condițiile promovării intereselor naționale." Legiuitorul adaugă apoi că: „Guvernul se organizează și funcționează în conformitate cu prevederile constituționale, având la bază Programul de guvernare acceptat de Parlament." Sunt rezerve față de o astfel de formulare, care pare să trimită din nou la Constituție, legiuitorului revenindu-i obligația de a dezvolta dispozițiile de principiu, fundamentale, privitoare la autoritățile publice, conținute în Constituție.

Guvernul ca organ al administrației publice are o competență materială generală care exercită potrivit legii următoarele funcții: de strategie, de reglementare, de administrare a proprietății statului, de reprezentare și de autoritate de stat.

1.5. Durata mandatului Guvernului

Durata mandatului Guvernului, strict teoretic, într-un regim parlamentar, este dată de durata mandatului Parlamentului, respectiv, într-un regim prezidențial, de durata mandatului Președintelui Republicii, cu precizarea că în acest din urmă caz, cel puțin pentru „modelul” nord-american, nu putem vorbi despre Guvern decât în sens larg (adică de o anumită echipă a executivului, identificată după șeful executivului – Președintele Republicii).

În realitate, durata mandatului Guvernului este dată de durata existenței majorității parlamentare. Viata politică mondială ne oferă constant exemple de alegeri anticipate, urmare a dizolvării Parlamentului. Noul Parlament, rezultat din alegeri, va începe, firește, un nou mandat (de regulă, stabilit la 4 sau 5 ani)," dar nimic nu poate garanta că nici acest mandat nu va fi dus până la capăt, ajungându-se la noi alegeri anticipate ș.a.m.d.

Sunt țări cu tradiții democratice încă din antichitate, exemplul tipic Italia, unde, cel puțin după război, regula a reprezentat-o organizarea de alegeri anticipate și nu alegeri la expirarea mandatului, ceea ce a caracterizat și viata politică din România, în baza Constituțiilor din 1866 și 1923.

Potrivit art. 110 alin. (1) din Constituția României, Guvernul își exercită mandatul până la dată validării alegerilor parlamentare generale. Până la această dată Guvernul este, deci, în plenitudinea prerogativelor, cu excepția rezervelor impuse de „prelungirea mandatului Parlamentului", iar după această dată și „până la depunerea jurământului de membrii noului Guvern" el devine Guvern demisionar și va îndeplini „numai actele necesare pentru administrarea treburilor publice", cum se arată în art. 110 alin. (4). Sintagma „până la data validării alegerilor parlamentare generale" trebuie înțeleasă că se referă la validarea mandatelor deputaților și senatorilor.

În mod firesc, deci, până ce Parlamentul, rezultat din alegeri nu este încă în situația să-și manifeste voința, Parlamentul anterior ființează în continuare. în schimb, o dată validate mandatele deputaților și senatorilor, noul Parlament va trebui să-și exprime propria sa opțiune cu privire la componența Guvernului și programul acestuia, pentru ca ele să corespundă configurației politice rezultate din alegeri.

Mandatul Guvernului poate înceta și înainte de „data validării alegerilor parlamentare generale", adică, într-o formulă generică, ca urmare a demiterii sale. Potrivit art. 110 alin. (2) din Constituție, Guvernul este demis: a) în urma adoptării unei moțiuni de cenzură; b) în urma pierderii de către Primul-ministru a calității de membru al Guvernului.

Din coroborarea art. 109 alin. (2) cu art. 105 din Constituție, rezultă că Primul-ministru își pierde calitatea de membru al Guvernului ca urmare a: demisiei; decesului; pierderii drepturilor electorale;

4) intervenției unei stări de incompatibilitate;

5) imposibilității de a exercita atribuțiile mai mult de 45 de zile;

6) suspendării;

7) intervenției altor cauze prevăzute de lege.

1.6. Componența Guvernului și statutul membrilor săi

Componența Guvernului este precizată din punct de vedere constituțional de art.102 alin.(3) din Constituție, unde se arată că Guvernul este alcătuit din prim-ministru, miniștri și alți membri stabiliți prin lege organică.

Potrivit art.3, în forma inițială, din Legea nr.90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor,

Guvernul este alcătuit din primul-ministru și miniștri, adăugându-se, prin Legea nr. 23/2004, că din Guvern pot face parte și miniștri de stat, precum și miniștri-delegați, cu însărcinări speciale pe lângă primul-ministru, prevăzuți în lista Guvernului prezentată Parlamentului pentru acordarea votului de încredere.

Legat de problema componenței Guvernului, un aspect care trebuie prezentat este acela al numărului membrilor și al rațiunilor care determină un număr mai mare sau mai mic, aspect evitat de majoritatea autorilor fie și pentru dificultatea identificării unor explicații științifice.

O istorie a guvernelor instalate după Unirea din 1859 și până în zilele noastre ne-ar permite să constatăm că numărul membrilor acestora a variat de la o epocă istorică la alta, de la un regim politic la altul și chiar de la un guvern la altul, tendința generală fiind aceea de creștere a numărului lor.

Astfel, primele guverne instalate după 24 ianuarie 1862, când Unirea Principatelor a fost recunoscută pe plan internațional, iar Domnul Alexandru Ioan Cuza a dispus contopirea structurilor celor două administrații ministeriale, au avut 7 membri, la acea dată funcționând regula ca Președintele Consiliului de Miniștri să conducă și un departament ministerial.

După Marea Unire din 1918, componența guvernelor a cunoscut modificări importante prin crearea unor funcții de miniștri fără portofolii sau miniștri de stat, cât și prin creșterea numărului miniștrilor cu portofolii.

În perioada dictaturii regale 1938-1940, guvernele au avut câte 13-14 membri și la fel în perioada următoare 1940-1944, când Președintele Consiliului de Miniștri era și Conducătorul statului.

Numărul membrilor guvernelor a cunoscut o adevărată explozie în perioada dictaturii comuniste, ultimul Guvern din 1989 având nu mai puțin de 47 de membri, plus președintele Consiliului de Miniștri.

Primul Guvern format ca urmare a primelor alegeri după evenimentele din decembrie 1989 a avut un număr de 22 de membri, între care 3 miniștri de stat, un ministru asistent al primului-ministru și doi secretari de stat, membri ai Cabinetului.

Următorul Guvern a avut 21 de membri, între care un ministru delegat pentru buget, veniturile statului și controlul financiar, în cadrul Ministerului Economiei și Finanțelor, și un secretar de stat membru al Cabinetului, care coordona Departamentul Științei la Ministerul învățământului și Științei.

Guvernul aprobat la 20 noiembrie 1992 a avut un număr de 22 de membri, iar Guvernul aprobat la 11 decembrie 1996 a avut 28 de membri, pentru ca Guvernul instalat la data de 21 decembrie 1999 să-și reducă numărul la 19 membri.

Guvernul format după alegerile parlamentare din noiembrie 2000 a avut 27 de membri, iar Guvernul actual format după alegerile din anul 2004, are, alături de primul-ministru, 3 miniștri de stat, 15 miniștri și 6 miniștri delegați.

Guvernul format în urma alegerilor generale de la sfârșitul anului 2004 are în componența sa 25 de miniștri, din care fac parte: primul-ministru, 3 miniștri de stat, 6 miniștri delegați și 15 miniștri cu portofolii ministeriale.

In prezent actualul Guvern este compus 22 de miniștri, din care fac parte: primul-ministru și 21 de miniștri.

Din succinta prezentare a dreptului comparat, reiese că fiecare legiuitor constituant stabilește anumite condiții pe care trebuie să le îndeplinească o persoană pentru a deveni membru al Guvernului, indiferent de formula învestiturii. Ca regulă, se cer condițiile pentru a fi deputat, dar apar și alte condiții de domiciliu, de studii, de naționalitate etc, iar uneori sunt cerute condiții speciale de studii pentru anumite funcții de miniștri (de exemplu studii juridice pentru ministrul justiției).

De asemenea, dreptul comparat este caracterizat de o serie de incompatibilități ale funcției de membru al Guvernului, care variază, în principal, după natura regimului politic consacrat. Esențial în definirea statutului juridic al membrului Guvernului este compatibilitatea sau incompatibilitatea acestei funcții cu alte funcții publice, precum și cu funcții private. Ce mai poate fi, ca persoană publică, un membru al Guvernului și, mai ales, ce afaceri private poate el face? Este în consonanță cu principiile democrației și ale unui stat de drept, ca ministrul justiției, de exemplu, să fie și președintele unei organizații profesionale a juriștilor? Este normal ca ministrul comerțului să fie și mare comerciant ori ministrul muncii să fie și lider sindical?

În ceea ce privește condițiile, într-o formă implicită, Constituția României cere drepturile electorale, mai exact existența drepturilor electorale, precizându-se, în art. 106, că pierderea acestora duce la încetarea funcției de membru al Guvernului.

De vreme ce legiuitorul constituant folosește pluralul – „drepturile electorale", înseamnă, logic, că pentru condiția vârstei ne vom opri la 18 ani împliniți, vârsta de la care se poate exercita unul dintre drepturile electorale, dreptul de vot.

Nu pot intra în discuție debilii sau alienații mintal, puși sub interdicție și nici persoanele condamnate, prin hotărâre judecătorească definitivă la pierderea drepturilor electorale, care, potrivit art. 36 alin. (2) din Constituție, nu au drept de vot. La toate acestea se mai adaugă și condiția cetățeniei române, precum și condiția domiciliului în țară, prevăzute pentru toate funcțiile și demnitățile publice de art. 16 alin. (3) din Constituție: „Funcțiile și demnitățile publice, civile sau militare, pot fi ocupate, în condițiile legii, de persoanele care au cetățenia română și domiciliul în țară".

1.7. Incompatibilități ale funcției de membru al Guvernului

În privința incompatibilităților, legiuitorul constituant român, după ce consacră expres anumite aspecte în art. 105 alin. (1), face trimitere apoi la legea organică [în alin. (2)], înțelegându-se că este vorba, în primul rând, de Legea de organizare și funcționare a Guvernului, dar și la o lege specială.

Din analiza acestor dispoziții rezultă că funcția de membru al Guvernului este incompatibilă cu oricare „funcție publică de autoritate", cu excepția celei de deputat sau de senator. Specific sistemului parlamentar este cumulul dintre calitatea de parlamentar și cea de membru al Guvernului, majoritatea constituțiilor nu prevăd, însă, o obligație în acest sens.

Nu este, totuși, de conceput ca un parlamentar, adică un ales al poporului, să dețină o funcție care să-l pună într-un raport de subordonare față de un membru al Guvernului, indiferent dacă acesta este, la rândul său, parlamentar. Ar fi o forțare și o deturnare a principiilor statului de drept, impuse ca veritabile constante ale democrațiilor constituționale contemporane. Guvernul este supus controlului parlamentar, deputații au dreptul de a adresa întrebări și interpelări miniștrilor cu privire la activitatea funcționarilor din subordine. Ce s-ar întâmpla dacă majoritatea funcționarilor din subordinea miniștrilor ar fi tocmai parlamentarii care trebuie să ceară explicații ministrului? Ar însemna, pur și simplu, un blocaj instituțional, un paradox juridic, unii și aceiași oameni ar fi și „executanți” și „cenzori” în una și aceeași cauză. Așa ceva era specific fostei Mari Adunări Naționale, dar nu poate fi acceptat într-o adevărată democrație și într-un veritabil stat de drept.

In mod similar, acest raționament se aplică și membrilor Guvernului, indiferent că sunt sau nu parlamentari. Nu este posibil ca un ministru, care este șeful administrației specializate respective, să fie și director în același minister sau în alt minister. Ar însemna că își dă ordine lui însuși.

Legiuitorul constituant român a prevăzut că funcția de membru al Guvernului este incompatibilă cu exercitarea unei funcții de reprezentare profesională salarizate în cadrul organizațiilor cu scop comercial, fiind vorba de reflectarea unei soluții din Constituția Franței: „Funcțiile membrilor Guvernului sunt incompatibile cu exercitarea oricărui mandat parlamentar, a oricărei funcții de reprezentare profesională cu caracter național și a oricărui serviciu public sau activități profesionale" (art. 23).”

1.8. Incetarea funcției de membru al Guvernului

Funcția de membru al Guvernului, conform art. 106 și art. 107 din Constituția revizuită, încetează:

1) în urma demisiei;

2) ca urmare a revocării;

3) ca urmare a pierderii drepturilor electorale;

4) ca urmare a incompatibilității;

5) în urma decesului;

6) în cazul imposibilității exercitării funcției mai mult de 45 de zile;

7) în cazul suspendării;

8) în alte cazuri prevăzute de lege.

Față de explicațiile deja date, se impune a preciza că revocarea unui membru al Guvernului poate interveni numai într-o situație normală, concretizându-se o remaniere guvernamentală, pe când suspendarea intervine într-o situație anormală, când s-a cerut urmărirea penală a respectivului membru al Guvernului [art. 109 alin. (2)]. În ambele situații competența aparține Președintelui Republicii.

Revocarea nu are semnificația unei sancțiuni, ci a unei măsuri juridice, care reflectă un joc politic al forțelor ce formează echipa guvernamentală, pe când suspendarea are caracterul unei sancțiuni, în sensul larg al termenului, mai exact al unei măsuri de siguranță. Suspendarea intervine „pe terenul răului înfăptuit”, fiind una dintre sancțiunile prin care se concretizează” răspunderea administrativ-disciplinară."

Tradițional, în literatura de drept public, se folosește și noțiunea de destituire, pe care legiuitorul constituant a evitat-o, dar ea ar putea fi prezentă în legea responsabilității ministeriale. Putem considera că un membru al Guvernului este destituit dacă s-a adoptat, în condițiile art. 112, o moțiune de cenzură, cu privire la activitatea sa. Pe data adoptării moțiunii de cenzură, postul pe care l-a ocupat cel destituit devine vacant, fiind îndreptățit Președintele Republicii să facă o nouă numire, la propunerea Primului-ministru. Nimic nu oprește ca moțiunea de cenzură să vizeze numai unii membri ai Guvernului sau numai un membru al Guvernului, întrucât fiecare membru al Guvernului, potrivit art. 109 alin. (1), răspunde politic numai în fața Parlamentului atât pentru propria activitate, cât și pentru activitatea Guvernului în ansamblu.

Față de cele subliniate, va trebui admis că destituirea unui membru al Guvernului, ca sancțiune specifică dreptului administrativ, intervine atât pentru a concretiza răspunderea politică, urmare a unei moțiuni de cenzură, cât și răspunderea penală (juridică), urmare a unei hotărâri judecătorești de condamnare. In acest din urma caz, destituirea este o sancțiune administrativă complementară unei sancțiuni penale principale.

Se mai reține că Președintele Republicii, potrivit art. 107 alin. (4) din Constituție, poate desemna un alt membru al Guvernului, la propunerea Primului-ministru, pentru a exercita atribuțiile celui care și-a prezentat demisia, a fost revocat, este în imposibilitate etc, dar numai pentru o perioadă de „cel mult 45 de zile". Rezultă că un membru al Guvernului, care este în imposibilitatea de a-și exercita funcția (de exemplu, urmare a unei spitalizări sau misiuni în străinătate), își va pierde calitatea de membru al Guvernului numai după o perioada de 45 de zile, indiferent dacă în acest interval a fost numit, prin cumul, un ministru interimar sau nu. Nimic nu oprește, însă, ca să intervină măsura revocării, în condițiile art. 85 alin. (2), și înainte de expirarea celor 45 de zile."

Legea nr. 90/2001 vine cu unele precizări, mai ales de ordin procedural administrativ, reținând, de pildă, că demisia din funcția de membru al Guvernului se anunță public, se prezintă în scris Primului-ministru și devine irevocabilă din momentul în care s-a luat act de depunerea ei, dar nu mai târziu de 15 zile de la data depunerii.

Cu privire la revocarea din funcție, se întărește soluția din art. 85 al Constituției, menționându-se că aceasta „se face de Președintele României, prin decret, la propunerea Primului-ministru”, arătându-se, apoi, că această măsură intervine „în caz de remaniere guvernamentală”.

Textul nu a suferit modificări după revizuirea Constituției, dar, se înțelege, față de conținutul alin. (3) al art. 85 din Constituție, revizuită, că atunci când remanierea guvernamentală are semnificația unei restructurări a Guvernului și/sau, după caz, a schimbării „compoziției” politice, revocarea poate interveni numai pe baza aprobării Parlamentului, acordată la propunerea Primului-ministru.

Dacă încetarea calității de membru al Guvernului intervine ca urmare a demisiei, a pierderii drepturilor electorale, a incompatibilității, a decesului și în alte situații prevăzute de lege, Președintele României, la propunerea Primului-ministru, cum se stipulează în art. 8 din Legea nr. 90/2001 modificată prin O.U.G. nr.2 din 29 ianuarie 2010, „ia act de aceasta și declară vacantă funcția de membru al Guvernului”.

Alta este poziția Președintelui României, în ipoteza în care un membru al Guvernului a fost condamnat penal printr-o hotărâre judecătorească definitivă sau, în ipoteza declarării averii sale, în tot sau în parte, ca fiind dobândită în mod ilicit printr-o hotărâre judecătorească irevocabilă.

In aceste situații, Președintele României emite, la propunerea Primului-ministru, un decret de demitere din funcție a respectivului membru al Guvernului.

1.9. Organizarea internă și funcționarea Guvernului

Majoritatea constituțiilor reglementează anumite atribuții pentru șeful Guvernului, atât pe linia organizării activității acestuia, cât și pe linia realizării sarcinilor Guvernului.

De pildă, în art. 21 din Constituția Franței se menționează că Primul-ministru „conduce activitatea Guvernului" și răspunde de apărarea națională. De asemenea, se precizează că Primul-ministru asigură aplicarea legilor, iar sub rezerva art. 13 din Constituție, „exercită puterea reglementară" și numește în funcții civile și militare. Textul la care ne referim dă dreptul, totodată, Primului-ministru să împuternicească anumiți miniștri cu unele din atribuțiile sale, pe de o parte, respectiv să suplinească pe Președintele Republicii, în anumite situații, pe de altă parte.

În spiritul acestor reglementări, devenite constante ale constituționalismului contemporan, legiuitorul constituant român a reținut: „Primul-ministru conduce Guvernul și coordonează activitatea membrilor acestuia, respectând atribuțiile ce le revin” [art. 106 alin. (1)]. Se observă că operațiile de conducere și coordonare a membrilor Guvernului", spre a asigura unitatea politicii guvernamentale, nu se fac oricum, de către Primul-ministru, ci cu respectarea atribuțiilor specifice fiecărei funcții, așa cum au fost acestea stabilite cu prilejul învestiturii, regulă cu o semnificație deosebită în cazul guvernelor ce au la bază coaliții de partide. Fără această regulă exista riscul ca un Prim-ministru autoritar să se substituie, în fapt, unui ministru, impunând o anume linie politică și nu linia politică a Programului acceptat de Parlament.

Distinct de aceste atribuții, care țin de latura „organizării interne" a Guvernului, Primul-ministru are anumite atribuții ce țin de realizarea sarcinilor politice ale Guvernului:

a) prezintă Camerei Deputaților și Senatului rapoarte și declarații cu privire la politica Guvernului, iar acestea urmează să fie dezbătute cu prioritate;

b) propune Președintelui României revocarea și numirea unor membri ai Guvernului;

c) cere Președintelui României să participe la anumite ședințe de Guvern, când apreciază că prezența Președintelui este necesară;

d) contrasemnează, cu puține excepții, decretele prezidențiale;

e) semnează hotărârile și ordonanțele adoptate de Guvern.

La atribuțiile constituționale ale Primului-ministru trebuie adăugate cele, de reprezentare a Guvernului (în relațiile cu celelalte autorități ale Republicii, în relațiile cu partidele politice, cu sindicatele, cu organizațiile neguvernamentale, precum și în relațiile internaționale), precum și atribuțiile speciale de numiri și eliberări din funcție, prevăzute de Legea de organizare a Guvernului (a conducătorilor organelor de specialitate din subordinea Guvernului, a secretarului general și a secretarilor generali adjuncți ai Guvernului, a secretarilor de stat, a personalului din aparatul Primului-ministru etc.).

Primul-ministru, atât în baza Legii de organizare și funcționare a Consiliului Suprem de Apărare a Țării [art. 5 alin. (2)], cât și în baza Legii organice a Guvernului (art. 14) este vicepreședintele Consiliului Suprem de Apărare a Țării și exercită toate atribuțiile ce derivă din această calitate.

În îndeplinirea atribuțiilor ce-i revin, Primul-ministru emite decizii, în condițiile legii, care, trebuie admis că, sub aspectul naturii juridice, ne apar ca fiind acte administrative, cu toate consecințele în planul regimului juridic aplicabil ce decurg din această calificare, inclusiv acțiunile în contenciosul administrativ.

Potrivit art. 8 din Legea nr. 90/2001 modificată prin O.U.G. nr.2 din 29 ianuarie 2010, Guvernul își constituia un Birou executiv pentru rezolvarea operativă a problemelor curente și pentru urmărirea aducerii la îndeplinire a măsurilor dispuse de Guvern. Acesta era compus din Primul-ministru, miniștrii de stat, ministrul finanțelor, ministrul justiției, ministrul de interne și ministrul apărării naționale. Se arăta, totodată, că normele de organizare și funcționare ale Biroului executiv se aprobă de Guvern.

Față de noile realități juridice, Biroul executiv al Guvernului, în măsura în care existența sa, mai precis existența unor prevederi de acest gen în Legea organică, este constituțională, nu poate apărea decât ca o structură organizatorică internă fără capacitate juridică proprie, fiind mai degrabă o chestiune care ține de organizarea muncii în cadrul Guvernului, decât de modul de realizare a atribuțiilor acestuia.

Cu alte cuvinte, Biroul executiv nu poate emite acte administrative, el efectuează cel mult operațiuni administrative. Față de teoria structurii administrative interne, trebuie să facem distincție între Biroul executiv și alte structuri interne ale Guvernului, formate din membrii acestuia, cum ar fi comisii pe probleme, pe de o parte (în unele țări, cum s-a văzut, sunt Consilii ale miniștrilor pe probleme, dar cu fundament constituțional) și aparatul Guvernului, pe de altă parte.

Potrivit art. 10 din Legea nr. 90/2001 modificată prin O.U.G. nr.2 din 29 ianuarie 2010, Guvernul avea un Secretariat general condus de Secretarul general al Guvernului, cu rang de ministru, care participa la ședințele Guvernului, precum și la ședințele Biroului executiv.

Structura organizatorică, atribuțiile și normele de funcționare ale Secretariatului general se aprobau de către Guvern, iar nomenclatorul funcțiilor, ca și salariul corespunzător fiecăruia erau prevăzute în anexa la Legea organică, făcând parte integrantă din aceasta.

În esență și strict teoretic, Secretariatul general juca rolul de „placă turnantă” pentru procesul decizional, culegând, ordonând și introducând informații înainte de adoptarea deciziei, iar după adoptarea deciziei, concretizată, ca regulă, într-o hotărâre de Guvern, asigura comunicarea acesteia la cei implicați, urmărind aplicarea și informând Guvernul despre acest proces.

În fapt, Secretarul General era un important lider al partidului de guvernământ, care căuta să implice cât mai mult aparatul pe care-l conducea în aspecte de ordin politic, deci în realizarea programului politic de guvernare al partidului sau partidelor aflate la guvernare.

Prin O.U.G. nr. 10/2005 pentru modificarea O.G. nr. 32/1998 privind organizarea cabinetului demnitarului din administrația publică centrală, întregul Secretariat general al Guvernului este inclus în sfera demnitarilor și a administrației publice centrale: „în sensul prezentei ordonanțe, prin demnitar din administrația publică centrală, denumit în continuare demnitar, se înțelege: primul-ministru, ministrul de stat, ministrul, ministrul delegat, șeful Cancelariei Primului-ministru, secretarul de stat din cadrul ministerelor și Secretariatului General al Guvernului, conducătorul organelor de specialitate ale administrației publice centrale, cu rang de secretar de stat, precum și prefectul ca reprezentant al Guvernului."

De altfel, în art. 15 lit. b) din O.U.G. nr.2 din 29 ianuarie 2010 de organizare a Guvernului, se precizează că Primul-ministru „numește și eliberează din funcție secretarul general și secretarii generali adjuncți ai Guvernului, numai în cazul utilizării acestor funcții", dar aceeași lege, la art. 22, menționează, fără echivoc, că Guvernul are un Secretariat General, condus de secretarul general al Guvernului, care poate avea rang de ministru".

Cât privește organizarea internă propriu-zisă a Guvernului, O.U.G. nr.2 din 29 ianuarie 2010 abandonează soluția Biroului executiv, consacrând, în schimb, soluția unor structuri interministeriale: „în scopul rezolvării unor probleme operative, Primul-ministru poate constitui, prin decizie, consilii, comisii și comitete interministeriale" [art. 18 alin. (1)]. Se înțelege că acestea, cu atât mai mult decât fostul Birou executiv, nu pot avea natura juridică de autorități publice, ele sunt structuri organizatorice interne, de lucru, ale Guvernului.

Cât privește organizarea aparatului de lucru al Guvernului, Legea nr. 90/2001 modificată prin O.U.G. nr.2 din 29 ianuarie 2010, în versiunea inițială, a venit, de asemenea, cu o inovație, stabilind structura trihotomică a acestuia:

1) aparatul de lucru al Primului-ministru;

2) Secretariatul General al Guvernului și

3) departamente și alte asemenea structuri organizatorice cu atribuții specifice stabilite prin hotărâre a Guvernului (art. 20).

Aparatul de lucru al Primului-ministru, la rândul său, cuprinde:

a) corpul de consilieri ai Primului-ministru;

b) corpul de control al Primului-ministru;

c) aparatul tehnic al corpului de consilieri;

d) cabinetul Primului-ministru;

e) cancelaria Primuiui-ministru;

f) compartimentul cu probleme speciale;

g) compartimentul documente secrete și

h) compartimentul care asigură protocolul Primului-ministru (art. 2 din Legea nr. 90/2001).

Această concepție a fost modificată prin O.U.G. nr.2 din 29 ianuarie 2010 de modificare a Legii nr. 90/2001, iar potrivit noii reglementări, aparatul de lucru al Guvernului este alcătuit din: cancelaria primului-ministru; secretariatul general al Guvernului; departamente și alte asemenea structuri organizatorice cu atribuții specifice, stabilite prin hotărâre de Guvern, formulă menținută și de Guvernul Tăriceanu.

În ceea ce privește cancelaria primului-ministru, aceasta a fost concepută ca o structură cu personalitate juridică, coordonată direct de primul-ministru și condusă de șeful cancelariei, cu rang de ministru și calitate de ordonator principal de credite (art. 21 din O.U.G. nr.2 din 29 ianuarie 2010).

Este de menționat că, în Anexa nr. 1 – Lista Guvernului României, la Hotărârea Parlamentului nr. 24/2004, pentru acordarea încrederii Guvernului, apare, la poziția 20, funcția de ministru delegat pentru coordonarea Secretariatului General al Guvernului.

O.U.G. nr.2 din 29 ianuarie 2010 pare a renunța la soluția organelor centrale de specialitate ale administrației de stat. care funcționau „pe lângă Guvern", dar s-a oprit la soluția organismelor cu caracter consultativ, respectiv interministeriale:

Prin urmare, O.U.G. nr.2 din 29 ianuarie 2010 recunoaște, pe de o parte, dreptul Primului-ministru de a constitui, prin decizie, consilii, comisii și comitete interministeriale, în sensul că sunt implicați doi sau mai mulți miniștri, ceea ce ține, cum s-a arătat, de organizarea internă a Guvernului, dar, pe de altă parte, tot consilii, comisii și comitete interministeriale se pot constitui prin hotărâre de Guvern, nu însă „pentru rezolvarea unor probleme operative", ci in scopul „eliberării, integrării, corelării și monitorizării de politici", ceea ce, evident, presupune adoptarea și de acte juridice cu efecte erga omnes.

Aceste din urmă „consilii, comisii sau comitete" au semnificația juridică a unor autorități ale administrației publice, cu toate consecințele ce decurg din această calificare, putând figura ca pârâte și în fața instanțelor de contencios administrativ. Cum aceste autorități nu sunt calificate organe centrale de specialitate ale administrației de stat, dar nu intră nici în sfera structurilor organizatorice interne ale Guvernului, respectiv în sfera aparatului de lucru al Guvernului, logic, apar ca autorități constituite „pe lângă Guvern", redevenind actuale obiecțiile de neconstituționalitate prilejuite de art. 12 din fosta lege organică.

Cancelaria primului-ministru nu poate intra în sfera organelor centrale de specialitate și nu poate figura ca pârâtă în fața instanței de contencios administrativ, chiar dacă este înființată prin O.U.G. nr.2 din 29 ianuarie 2010 cu personalitate juridică. Este vorba de o personalitate juridică civilă, limitată la aspectele strict necesare pentru asigurarea logisticii funcționării Guvernului și, respectiv, punerii în aplicare a hotărârilor acestuia, și nu de o personalitate juridică de drept public.

Majoritatea constituțiilor democratice contemporane nu prevăd decât câteva principii în legătură cu desfășurarea activității Guvernului și acestea aproape exclusiv legate de sarcinile Primului-ministru, detaliile fiind lăsate pe seama legilor organice.

Potrivit art. 6 din Legea nr. 37/1990, Guvernul României trebuia să se întrunească de două ori pe lună sau ori de câte ori era nevoie, la convocarea Primului-ministru sau a unui ministru desemnat de acesta. La ședințele Guvernului puteau participa, ca invitați, șefi de departamente, secretari de stat ce nu erau membri ai Guvernului și orice alte persoane a căror prezență se aprecia a fi necesară, potrivit deciziei Primului-ministru.

Dezbaterile din ședințele de Guvern și modul de adoptare a hotărârilor, ca și a oricăror alte măsuri, se consemnau în stenograma ședinței, certificată de către Secretarul general al Guvernului, fiind necesar un cvorum de ședință de jumătate plus unu din membri, iar hotărârile și „regulamentele" se adoptau prin votul deschis al majorității simple a celor prezenți, dar nu mai puțin de o treime din numărul total al membrilor. Membrii Guvernului puteau propune proiecte de hotărâri privind departamentul (ramura) de care răspundeau.

O.U.G. nr.2 din 29 ianuarie 2010 menține spiritul dispozițiilor de natură tehnico-administrativă referitoare la invitați și la evidență, dar vine cu modificări în ceea ce privește normele cu implicații politice. Astfel, ședințele Guvernului se convoacă și sunt conduse (numai) de Primul-ministru, iar guvernul se întrunește săptămânal sau ori de câte ori este nevoie.

Spre deosebire de Legea nr. 37/1990, O.U.G. nr.2 din 29 ianuarie 2010 nu precizează un cvorum obligatoriu de ședință, dar se precizează că hotărârile și ordonanțele se adoptă în prezența majorității membrilor săi, ceea ce înseamnă că nu are relevanță câți membri ai Guvernului participă la ședință în perioada discuțiilor, relevanță are numărul acestora atunci când se trece la vot pentru adoptarea unei hotărâri sau a unei ordonanțe, sens în care legea stabilește regula consensului: „Hotărârile și ordonanțele se adoptă prin consens. Dacă nu se realizează consensul, hotărăște primul-ministru".

1.10. Actele juridice ale Guvernului

În activitatea sa, Guvernul se manifestă prin acte politice (programul de guvernare, asumarea răspunderii, declarații politice etc.) și prin acte juridice.

Pentru realizarea sarcinilor și îndeplinirea atribuțiilor sale, Guvernul adoptă, pe baza și în executarea legii, acte normative de reglementare a relațiilor sociale din diverse domenii de activitate, precum și acte administrative cu caracter normativ, prin care organizează executarea legii, și acte cu caracter individual, prin care aplică în mod direct dispozițiile legale la diferite cazuri concrete.

Potrivit art.108 alin.(l) din Constituție și art. 27 alin.(1) din Legea nr. 90/2001, Guvernul adoptă hotărâri și ordonanțe.

Hotărârile sunt adoptate de Guvern pentru organizarea executării legilor, în cazul hotărârilor cu caracter normativ, ori pentru executarea în concret a legilor, în cazul hotărârilor cu caracter individual.

Hotărârile Guvernului sunt adoptate atunci când legea prevede în mod expres acest lucru, în vederea aplicării sale fiind nevoie de norme suplimentare, ori când Guvernul apreciază că acest lucru este necesar în vederea organizării executării sau a executării în concret a legii.

Hotărârile adoptate vor constitui actul esențial prin care Guvernul își va realiza rolul administrativ de a exercita conducerea generală a administrației publice.

Ordonanțele sunt adoptate de guvern in conformitate cu prevederile art.l15 din Constituție, fie în baza unei legi speciale de abilitare, fie în situații extraordinare a căror reglementare nu comportă sub nici o formă amânarea.

Potrivit prevederilor constituționale, Guvernul va putea adopta ordonanțe în domenii care fac obiectul de reglementare al legilor organice și nu va putea adopta ordonanțe de urgență în domeniul legilor constituționale sau prin care să fie afectat regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și îndatoririle prevăzute de Constituție, drepturile electorale sau care să vizeze măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică.

Din perspectiva dreptului administrativ, numărul mare de ordonanțe și de hotărâri, majoritatea cu multiple modificări și completări, constituie un exces de reglementare care afectează coerența actului de conducere generală a administrației publice din partea Guvernului pentru că plurimae leges, pessima respublica, legea, în sensul larg de reglementare, având rolul de stabilizare a relațiilor sociale.

Procedura adoptării ordonanțelor și hotărârilor este reglementată prin Regulamentul privind procedurile pentru depunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului adoptat în temeiul art.26 alin (2) teza finală din Legea nr.90/2001 și art. 80 din Legea nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

Potrivit prevederilor acestui Regulament, proiectele hotărârilor și ordonanțelor pot fi inițiate de ministere și alte organe de specialitate ale administrației publice centrale și de prefecturi, precum și de consiliile județene și Consiliul General al Municipiului București, acestea din urmă prin Ministerul Administrației și Internelor.

Hotărârile și ordonanțele, precum și celelalte acte normative se inițiază, se elaborează, se adoptă și se aplică în conformitate cu prevederile Constituției României, cu dispozițiile Legii nr. 24/2000 și cu dispozițiile Regulamentului la care m-am referit mai sus.

Hotărârile și ordonanțele sunt adoptate de Guvern în condițiile prezentate anterior și sunt semnate de primul-mimstru și contrasemnate de miniștrii care au obligația punem lor in executare după care sunt transmise de Secretariatul General al Guvernului la „Monitorul Oficial” pentru publicare, nepublicarea atrăgând inexistența hotărârii sau ordonanței respective, potrivit prevederilor art.108 alin(4) din Constituție, art.27 alin(3) din Legea nr.90/2001 și art.10 din Legea nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

Hotărârile Guvernului care vatămă un drept recunoscut de lege pot fi atacate în fața instanțelor de contencios administrativ de către persoanele fizice sau juridice care se consideră vătămate, potrivit prevederilor Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.

În cauzele aflate pe rolul instanțelor de contencios administrativ, Secretariatul General al Guvernului, ca reprezentant al Guvernului, a susținut în mod constant că hotărârile cu caracter normativ adeptate de Guvern ar fi exceptate de la controlul de legalitate, punct de vedere împărtășit, la un moment dat, dar abandonat în ultima perioadă de Curtea Supremă de Justiție, actualmente Inalta Curte de Casație și Justiție.

Referitor la Ordonanțele adoptate de guvern, art. 146 lit.(d) din Constituție, așa cum a fost modificat și completat prin Legea de revizuire, prevede competența Curții Constituționale de a hotărî asupra excepțiilor de neconstituționalitate privind legile și ordonanțele, ridicate în fața instanțelor judecătorești sau de arbitraj comercial, ori ridicate direct de Avocatul Poporului.

In literatura de specialitate a fost susținut un punct de vedere interesant, potrivit căruia ordonanțele, până ta aprobarea lor prin lege, ar avea natura juridică a actelor administrative și că, în măsura în care vatămă un drept recunoscut de lege ori un interes legitim, o ordonanță a Guvernului poate fi atacată pentru neconstituționalitate în fața instanțelor de contencios administrativ.

Curtea Supremă de Justiție s-a pronunțat în mod constant că ordonanțele nu sunt acte administrative, ci acte legislative, care nu sunt supuse controlului instanțelor de contencios, dar o posibilitate inedită a fost introdusă prin noua reglementare a Legii nr.554/2004, care, în art.9, prevede că persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, însoțită de excepția de neconstituționalitate.

După pronunțarea Curții Constituționale, instanța de contencios administrativ, repune cauza pe rol și va acorda termen, cu citarea părților, numai dacă ordonanța sau o dispoziție a acesteia a fost declarată în neconstituțională. În caz contrar, instanță va respinge actiunea ca inadmisibilă pe fond.

1.11. Răspunderea Guvernului

Guvernul rãspunde politic numai în fața Parlamentului pentru întreaga sa activitate.

Fiecare membru al Guvernului rãspunde politic solidar cu ceilalți membri pentru activitatea Guvernului și pentru actele acestuia.

Sancțiunea corespunzãtoare rãspunderii politice a Guvernului constã în demiterea sa, ca efect al retragerii încrederii acordate la învestiturã, prin adoptarea unei moțiuni de cenzurã, cu votul majoritãții deputaților și senatorilor.

Cât privește rãspunderea juridicã a membrilor Guvernului, dacã în cazul rãspunderii politice a membrilor Guvernului, rãspunderea este solidarã, în cazul rãspunderii penale, aceasta este individualã, afectând numai pe acel membru al Guvernului care a comis o infracțiune în timpul exercitãrii funcției sale.

Procedura de sesizare și prevederile referitoare la pedepsele complementare, grațierea și prescripția pentru infracțiunile comise de membrii Guvernului în exercițiul funcției sunt distincte fațã de infracțiunile prevãzute de legea penalã.

Sesizãrile în vederea începerii urmãririi penale, vor fi depuse la Comisiile de specialitate ale Camerei Deputaților sau Senatului, în cazul în care miniștrii sunt deputați sau, respectiv, senatori, iar pentru cei care nu sunt parlamentari, la Comisia special constituitã de Președintele României.

În cazul aprobãrii cercetãrii penale, dosarul va fi trimis, de îndatã, ministrului Justiției sau, dupã caz, primului-ministru, pentru a proceda potrivit legii.

Urmãrirea penalã a membrilor Guvernului, pentru faptele sãvârșite în exercițiul funcției, se efectueazã de cãtre Parchetul de pe lângã Înalta Curte de Casație și Justiție, iar judecarea acestora, de cãtre Înalta Curte de Casație și Justiție, potrivit legii.

În condițiile în care membrii Guvernului au sãvârșit alte fapte infracționale decât cele comise în exercițiul funcției, ei rãspund potrivit dreptului comun, iar sesizãrile vor fi adresate Procurorului general al Parchetului General de pe lângã Înalta Curte de Casație și Justiție.

Acesta, la rândul sãu, dupã ce constatã dacã sesizarea este întemeiatã, o va înainta, dupã caz, fie Președintelui Camerei Deputaților sau al Senatului, fie Președintelui României. Cât privește rãspunderea patrimonialã a Guvernului și a miniștrilor, atât Guvernului, în ansamblu, cât și miniștrilor, ca autoritãți ale administrației publice, li se aplicã regimul dreptului comun al contenciosului administrativ, când paguba este cauzatã printr-un act administrativ ilegal sau printr-un refuz nejustificat.

Capitolul 2

Guvernul Regatului Unit

2.1. Considerații introductive

Marea Britanie – sau, așa cum mai este numită ea, pe scurt Anglia – dovedește o sumedenie de particularități. Problemele apar încă de la alcătuirea teritorială a "Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord" – numele oficial al statului.

Șeful întregului stat al Marii Britanii este regina. Cetățenia, comună tuturor elementelor teritoriale care compun statul, este britanică. Există însă mai multe naționalități: naționalitatea engleză, galeză, scoțiană, irlandeză, nord-irlandeză (Ulster) și britanică.

Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord este singurul stat european care nu are o Constituție unitară, cuprinsă într-un singur document.

Acest lucru nu înseamnă însă că nu există izvoare care să justifice forma statală pe care o cunoaștem noi astăzi. Printre aceste documente se numără o serie de prevederi legale, convenții și reprezentări recunoscute ale unor principii constituționale (…).

2.2. Baze constituționale

Substanța Constituției britanice poate fi redusă la două principii esențiale: Rule of Law, baza legală a acțiunilor statale și suveranitatea parlamentului.

Rule of Law protejează cetățenii de abuzurile statului, obligând Parlamentul să dea formă legală transferului de putere către guvern. Legile pot fi abrogate sau modificate de Parlament prin majoritate simplă.

Și pentru că nu există un document constituțional propriu-zis, nu este nevoie nici de întrunirea unei majorități speciale pentru modificarea acestuia. "Realitatea constituțională", așa cum transpare ea în procesul legislativ, poate fi modificată rapid și cu multă flexibilitate.

Tradiția juridică engleză a simplificat mult practica dezvoltării constituționale. Acesta se sprijină pe dreptul comun (common law). Trăsătura principală a tradiției Common Law-ului este orientarea după cazuri precedente, după decizii-tip, la care se poate face apel în vederea luării unor decizii în noile cazuri. Punctul de plecare în luarea unei hotărâri judecătorești este întotdeauna cazul concret și nu regula generală. În Marea Britanie nu există un cod legal similar codului german BGB. Acest fapt conferă interpretării legilor și, implicit, și a Constituției, o mare măsură de flexibilitate (…).

Adaptarea legilor și instituțiilor acestei țări de-a lungul secolelor nu ar fi fost posibilă fără tradiția juridică și constituțională engleză și nu a provocat schimbări majore.

Părerea larg răspândită că Marea Britanie este o țară foarte legată de tradițiile sale istorice se sprijină deseori pe o considerare superficială a acestei continuități formale.

Rolul monarhiei în politica britanică sau cel al Parlamentului, asta pentru a numi doar două exemple importante, a cunoscut, în ciuda acestei continuități, modificări dramatice în decursul ultimilor patru secole.

Cel de-al doilea pilon de bază al Constituției britanice, alături de cel care leagă activitățile statului de litera legii, este suveranitatea parlamentului.

Parlamentul este organul care emite legi și care controlează de unul singur procesul legislativ, fără a cunoaște însă constrângerile unei Constituții.

Parlamentul este organul constituțional și nu poporul. Nu există nici o Curte Constituțională care ar putea controla deciziile parlamentare și oricum, fără Constituție, aceasta ar fi oricum de neconceput.

2.3. Șeful statului și Cabinetul

Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord este o monarhie constituțională pe bază de ereditate. Șeful statului este monarhul.

El (sau ea) are sarcina să numească, la propunerea primului ministru sau al membrilor guvernului, episcopii Bisericii Anglicane (biserica de stat din Marea Britanică), judecătorul suprem și conducătorii armatei, toți aceștia depunând jurământul în fața regelui sau a reginei.

Sarcinile monarhului sunt de natură reprezentativă, ceremonială și integrativă. Regina Elisabeta a II-a, din familia Hannover-Windsor-Mountbatten a fost înscăunată în anul 1952. Ea (și familia regală) își reprezintă țara în interiorul și exteriorul țării și este liderul Bisericii Anglicane.

Regina emite acte statale ca de exemplu actul anual de deschidere a lucrărilor Parlamentului, cu care ocazie ea citește declarația de guvernare a primului ministru, conferindu-i astfel legitimitate. Poziția ei, deasupra oricărei dispute dintre partide, o face să apară ca o persoană cu capacități de integrare, recunoscută la nivel național, chiar și pe vreme de război ori de criză.

Cea mai importantă funcție politică în sistemul de guvernare britanic este cea de prim-ministru. Primul ministru britanic are o poziție extrem de puternică, dispunând de un potențial de patronaj major, care îi permite de exemplu să numească circa 100 de deputați, membri ai partidului de guvernământ, în funcții ministeriale și extra-ministeriale, în pozițiile de conducere a unui număr mare de funcții publice de la sănătate la imigrare și până la BBC.

Prim-ministrul Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord este în practică liderul politic al Regatului Unit. Premierul îndeplinește funcția de „șef al guvernului Maiestății Sale” asemeni altor prim-miniștri din țări cu sisteme politice asemănătoare și este (alături de Cabinetul său), deținătorul de facto al puterii executive în regat, exercitând multe dintre funcțiile executive care sunt din punct de vedere oficial apanajul suveranului britanic, cunoscute și ca „prerogative regale”.

În conformitate cu prevederile constituționale, prim-ministrul și cabinetul său răspund în fața Parlamentului britanic. Premierul și miniștrii săi sunt la rândul lor membri ai Parlamentului.

Puterea deținută de primul ministru se sprijină și pe loialitatea partidului din care face parte și pe care îl conduce, pe Parlament și pe faptul că partidele nu trebuie să formeze de regulă coaliții.

Primul ministru trebuie să găsească în zilele noastre aprobarea poporului pentru politica pe care o susține și să se mențină într-un contact direct și permanent cu acesta prin intermediul mass-mediei.

Influențarea materialelor despre guvernământ care apar în presă, controlul profesionist al propriei imagini așa cum se răsfrânge ea asupra opiniei publice a devenit între timp pentru șeful guvernului cel puțin la fel de important ca însăși substanța activităților sale.

A devenit între timp o tradiție ca anumite informații să fie ținute secrete sau redate în mod selectiv și tactic. În ceea ce privește selecția și uzul tactic al informațiilor, acestea țin de jurnalismul de "lobby".

Guvernul decide care sunt persoanele alese să facă parte din "clubul" exclusivist de 150 de jurnaliști care primesc zi de zi din partea purtătorului de cuvânt al guvernului informații "confidențiale", a căror sursă nu au voie să o dezvăluie.

Tony Blair a perfecționat această modalitate de a influența mass-media, nepermițând nici unui membru al Cabinetului să dea declarații politice fără acordul explicit al primului ministru și specificând că este de competența colaboratorilor săi însărcinați cu activitățile de PR (așa-numiții "spin doctors"), de a prelua și de a cuceri, la fel ca în campaniile electorale, prima pagină a ziarelor, abordând subiecte favorabile guvernului. Parlamentul nu are în acest sens decât un rol minor.

2.4. Principii de guvernare

Activitățile guvernului se bazează pe trei principii tradiționale:

Primul principiu, poziția dominantă a primului ministru, presupune competența de a decide cu privire la liniile directoare ale politicii (…). În plus, rolul dominant al primului ministru se face resimțit și în deciziile luate la nivelul guvernării.

Primul ministru distribuie de multe ori competențele decizionale unor comitete ad hoc, controlate de el sau de oamenii lui de încredere. Aceste procese decizionale interne sunt ascunse cu mult mai mult decât în Germania de ochiul opiniei publice.

Mai important decât acest lucru este capacitatea primului ministru de a exercita o putere extinsă de decizie, nelimitată nici de vreun partener de coaliție și nici de textul Constituției, de Curtea Constituțională, de șeful statului sau de Parlament.

Sistemul britanic de guvernare este de aceea numit și guvern prim-ministerial (prime ministerial government) sau, mai polemic, "dictatură electorală" (elective dictatorship ).

Bineînțeles că felul în care un prim ministru alege să profite de competențele sale este diferit de la persoană la persoană.

Margaret Thatcher, prim ministru conservator între anii 1979 – 1990, a fost cunoscută pentru regimul rigid și principiile politice riguroase pe care le-a impus Cabinetului pe care îl conducea. Tony Blair exercită un control aproape la fel de riguros asupra Cabinetului său, chiar dacă, din punct de vedere ideologic pare a fi mai puțin decis decât era Margaret Thatcher (…).

Actualul prim-ministru este David Cameron, numit în funcție la 11 mai 2010.

Capitolul 3

Studiu comparativ privind Guvernul României și Regatul Unit

In cele ce urmează voi prezenta un studiu comparativ intre Guvernul României și cel al Regatului Unit. Acest lucru îl voi evidenția prin asemănările și deosebirile intre cele două guverne.

Astfel, Regatul Unit este o monarhie constituțională, în care puterea executivă este atribuită Guvernului condusa de Radu din anul 2012 ("Guvernul Majestății Sale") și provine de la Parlament. Este una din puținele țări actuale care nu au o Constituție. Primul ministru este șeful Guvernului și este responsabil în fața Camerei Comunelor, camera inferioară a Parlamentului. Acest sistem de guvernare a fost emulat și în alte părți ale lumii și este cunoscut sub numele de modelul Westminster.

Statul Român diferă fată de Regatul Unit, forma de guvernământ fiind potrivit Constituției, republica.

România este stat național, suveran și independent, unitar și indivizibil.

România este stat de drept, democratic și social, în care demnitatea omului, drepturile și libertățile cetățenilor, libera dezvoltare a personalității umane, dreptatea și pluralismul politic reprezintă valori supreme, în spiritul tradițiilor democratice ale poporului român și idealurilor Revoluției din decembrie 1989, și sunt garantate.

Deși principiul reprezentării a acționat în Marea Britanie de mai bine de 700 de ani, sufragiul universal pentru adulți a fost instituit numai cu 30 de ani în urmă. Cu toate acestea, este de semnalat că o propunere cu privire la sufragiul tuturor adulților a fost înaintată de colonelul Rainsborough, în 1647, dar respinsă de Cromwell.

Prima Cameră a comunelor din timpul lui Henric al VIII-lea se compunea din 298 membri. Numărul acestora ajunsese în 1830 la 637. Ca urmare a lui "Reform Act" din 1832, s-a stabilit un sistem de vot care permitea de fapt exercitarea drepturilor electorale de către 5% din adulți. "Reform Act" din 1867 a diminuat multe dintre condițiile prohibitive pentru exercitarea drepturilor electorale. Reforme subsecvente au fost efectuate în 1868 și 1884.

In 1918 a fost recunoscut dreptul de vot al femeilor, dar cu anumite limitări. în Marea Britanie, abia în 1928 femeilor li s-a recunoscut egalitatea deplină de a vota, la fel ca și bărbații. Ideea votului cu adevărat universal a fost recunoscută însă, de fapt, abia în 1948.

In prezent, în Marea Britanie au dreptul de vot toți cetățenii care au domiciliul în circumscripția electorală respectivă la data înscrierii lor în listele electorale. Dreptul de vot nu este recunoscut persoanelor deținute și alienaților mintali. In Marea Britanie listele electorale sunt stabilite potrivit unui chestionar adresat fiecărei familii și puse la punct în fiecare an în luna octombrie. Inscrierea în listele electorale are loc automat, potrivit chestionarelor. Nu există restricții pentru a fi ales în Camera comunelor.

Cu toate acestea, nu pot fi aleși funcționarii publici, membrii forțelor armate, judecătorii, ecleziasticii romano-catolici și anglicani, membrii poliției și titularii unor alte funcții oficiale. Pentru motive diferite, nu pot fi aleși faliții care nu au fost încă reabilitați. Numărul circumscripțiilor electorale este stabilit de către Parlament, iar limitele lor sunt trasate în raport de numărul locuitorilor, fiind revizuite la un interval de 10 sau 15 ani.

Ca urmare a alegerilor din 5 mai 2005, Partidul Laburist deține 355 locuri în Camera Comunelor, Partidul Conservator 198, Partidul Liberal Democrat 62, Partidul Democrat Unionist 9, Partidul Național Scoțian 6, Sinn Fein 5, celelalte locuri revenind altor partide. Dintre noii aleși 518 sunt bărbați și 128 femei.

Pentru Camera comunelor alegerile se fac direct, prin vot secret, pe baza unui scrutin uninominal, cu majoritate simplă, care nu este însă obligatorie. Numărul locurilor în Camera comunelor este de 659, număr care coincide cu numărul circumscripțiilor electorale, în fiecare circumscripție fiind ales un singur deputat.

Sistemul electoral britanic permite votul prin procură și votul prin corespondență. Votul prin procură este permis funcționarilor în străinătate, iar votul prin corespondență este facilitat persoanelor care datorită unui handicap fizic, imposibilității de a se prezenta la biroul de vot, sau serviciului, nu se pot prezenta personal pentru a-și exercita dreptul electoral. Atât în cazul votului prin procură, cât și în cazul votului prin corespondență, este necesar să se adreseze o cerere către responsabilul Registrului electoral.

Membrii Camerei comunelor beneficiază de imunitate parlamentară în legătură cu activitățile exercitate în Parlament. Imunitatea se referă numai la procesele civile, nu și la cauzele penale. Imunitatea este valabilă pe toată durata sesiunii și 40 de zile înainte și după terminarea ei. Ridicarea imunității deputaților britanici nu se poate face decât prin lege.

In timp ce membrii Camerei lorzilor nu beneficiază de nici o indemnizație, membrii Camerei comunelor au o indemnizație anuală de 11.250 de dolari, la care se adaugă indemnizații pentru restituirea cheltuielilor de deplasare, de secretariat, de transport. Membrii Camerei comunelor depun 5% din indemnizația lor unei case de pensii. Foștii membri ai Parlamentului, care au 4 ani de serviciu și vârsta de 65 de ani, au dreptul la o pensie ce reprezintă 1 /60 din indemnizația lor pe an de serviciu. Se prevede o pensie pentru familiile membrilor Camerei comunelor decedați. In schimb, membrii Camerei lorzilor nu beneficiază de pensii.

Membrii Camerei comunelor se bucură de gratuitatea convorbirilor telefonice oficiale, de scutirea de timbru pentru corespondența oficială, de permise generale de transport clasa I-a pe calea ferată, liniile aeriene sau navale, de un permis de călătorie pentru 10 călătorii clasa I-a pentru soții lor, ca și de o alocație kilometrică pentru folosirea mașinii personale în deplasările de serviciu. Cheltuielile anuale ale Camerei comunelor nu depășesc 1.300.000 dolari.

Ca urmare a alegerilor legislative ce au avut loc la 7 iunie 2001, partidul laburist și premierul Tony Blair și-au consolidat poziția în sistemul politic britanic. Din cele 659 locuri în Camera Comunelor, 414 au revenit partidului laburist, în timp ce conservatorii au obținut 167 iar Partidul Liberal –Democrat 52 mandate, situație considerată de observatorii politici ca o amenințare la adresa funcționării sistemului bipartid. De menționat este și faptul că în actuala Cameră a Comunelor sunt 118 femei față de 541 bărbați, procent net favorabil față de alte țări.

Parlamentul este convocat în fiecare an de către Regină, fiecare sesiune durând de regulă un an. Numărul de zile consacrate ședințelor plenare este de 167 pentru Camera comunelor și de 112 pentru Camera lorzilor. In cadrul Camerei comunelor sunt constituite comisii pe probleme. Lucrările Camerei comunelor sunt conduse de "Speaker"-ul acesteia, care primește o indemnizație specială. Secretariatul Camerei comunelor este condus de un grefier, care este subordonat "Speaker"-ului.

Ordinea de zi a ședințelor Camerei comunelor este stabilită de comun acord cu guvernul și cu consultarea principalului partid de opoziție. Membrii Camerei comunelor care doresc să ia cuvântul trebuie să atragă atenția "speaker"-ului de la locul în care se găsesc în sala de ședințe, dar ei pot să-1 informeze din timp în legătură cu dorința lor de a lua cuvântul asupra unei probleme sau alteia.

Nici un membru al Camerei comunelor nu poate să intervină în dezbateri mai mult decât o singură dată asupra aceleiași probleme, afară de cazul când este autorul unei moțiuni ori când ia cuvântul cu aprobarea Camerei. In comisii nu se aplică această limitare.

Pentru a curma dezbaterile inutile, sistemul parlamentar britanic cunoaște posibilitatea sistării discuțiilor urmată de trecerea directă la votare ("closure" procedare), reținerea selectivă a unor anumite amendamente ("kangaroo" closures) sau închiderea "Kangur" a dezbaterilor, precum și fixarea unor limite determinate de timp pentru discutarea unor probleme ("guillotine" devices).

Practica legislativă britanică recunoaște anumite sancțiuni care se pot aplica membrilor Camerei comunelor. Așa, de pildă, "speaker"-ul poate aplica trei sancțiuni: chemare la ordine, ridicarea cuvântului sau îndepărtarea din sala de ședințe. Camera comunelor, în plenul său, poate aplica drept sancțiuni desemnarea pe numele de familie (naming) și excluderea din Cameră.

Hotărârile se iau întotdeauna cu majoritatea simplă a voturilor exprimate. Dezbaterile sunt publice, editându-se dări de seamă, procese-verbale și o colecție anuală a hotărârilor Camerei.

In Camera comunelor există nouă comisii. In afară de acestea, există și comisii speciale (select), sesionale, "standing" (adhoc) și mixte. Ședințele comisiilor sunt publice, ele putând delibera și adopta hotărâri, în toate situațiile cu participarea unei treimi din membrii lor. Ziariștii au acces la o galerie a presei, precum și în majoritatea saloanelor și culoarelor. Ei au dreptul să participe la ședințele plenare, cât și la ședințele comisiilor, dacă acestea sunt publice. Acreditarea ziariștilor și autorizarea accesului lor în sala de ședințe se face de către un funcționar special însărcinat cu securitatea parlamentului (serjeant-at-arms). Transmisia dezbaterilor parlamentare la radio sau televiziune nu este uzitată.

In ce privește funcția legislativă se menționează că, în toate cazurile, proiectele de legi fiscale și anumite alte legi în materie financiară trebuie să fie depuse mai întâi în Camera comunelor. Camera lorzilor nu poate nici să întârzie proiectele de legi în materie financiară (money bills), nici să împiedice adoptarea altor proiecte (afară de cazul când este vorba de un proiect ce are în vedere prelungirea duratei maximale a parlamentului) pe care Camera comunelor le-a votat în cursul a două sesiuni consecutive.

Proiectele introduse în cea de a doua Cameră sunt retrimise după votare celei dintâi, care poate să le accepte, să le refuze sau să propună altele. Naveta între cele două Camere continuă până ce intervine un acord. Dacă acesta nu intervine înainte de sfârșitul sesiunii, proiectul de lege eșuează (afară de proiectele de legi în materie financiară).

In Marea Britanie, inițiativa legislativă aparține parlamentarilor, guvernului, colectivități lor locale, companiilor create printr-o lege, societăților private și particularilor. Se cunosc însă anumite limitări la dreptul de inițiativă legislativă. Astfel, nu se pot face propuneri de legi cu privire la creșterea cheltuielilor publice sau a impozitelor în domeniile care aduc atingere intereselor sau avantajelor unor persoane (private bills). In ce privește inițiativa parlamentarilor, aceasta se materializează printr-o propunere formulată de un parlamentar, care trebuie să fie sprijinită de cel puțin 11 co-semnatari. La începutul sesiunii, 20 de propuneri care trebuie examinate cu prioritate sunt selectate prin tragere la sorți. In Camera comunelor, douăsprezece zile de vineri în fiecare sesiune sunt rezervate propunerilor de legi.

Procedura legislativă cuprinde, în sistemul britanic, mai multe etape:

1) moțiunea, solicitând aprobarea de a prezenta un proiect sau o propunere de lege;

2) prezentarea și prima lectură a acestuia, de principiu;

3) a doua lectură; discutarea principiilor generale; depunerea de amendamente care pot să repună textul în discuție;

4) examinarea în comisii, pe articole, și formularea de amendamente.

Se menționează faza așa numită a "raportului" (afară de cazul în care textul nu a fost deja amendat în cadrul comisiilor) și depunerea de noi amendamente, a treia lectură a legii și adoptarea sa.

Urmează transmiterea către cealaltă Cameră, unde aceleași faze sunt reluate și apoi, mai multe consultări între Camere, până când se realizează un acord asupra unui text unic. In final, legea devine obligatorie prin sancționarea de către Regină și publicarea textului legii. In teorie, Regina poate să refuze să sancționeze o lege, dar în practică refuzul de a sancționa o lege nu s-a mai produs de 250 de ani. Votarea bugetului se face în Camera comunelor. Camera lorzilor nu poate să amendeze proiectele de legi cu caracter financiar, nici să le întârzie cu peste 30 de zile.

Regina poate să dizolve Camera comunelor, la cererea primului ministru; în schimb Camera lorzilor nu poate fi niciodată dizolvată. Mandatul Parlamentului poate să fie prelungit printr-o lege, dar el nu se poate autodizolva.

Guvernul poate încheia și ratifica tratate internaționale fără aprobarea Parlamentului, deși textul tratatelor trebuie să fie supus în mod formal Parlamentului. Teoretic, rolul Parlamentului în materie de probleme externe nu este limitat, dar în mod tradițional el va exercita un rol predominant în problemele de afaceri externe. Tratatele încheiate de către Guvern sunt depuse Parlamentului pentru informare. In cazul în care un tratat modifică legislația existentă sau comportă consecințe de ordin financiar, modificările trebuie să fie adoptate prin lege.

Suveranul are, teoretic, puteri largi, însă, în practică, îndeplinește doar funcții ceremoniale. Suveranul este cel care promulgă legile emise de Parlament. De asemenea, el deschide în fiecare an sesiunea Parlamentului cu așa-numitul Mesaj al Coroanei, care este, de fapt, un program de guvernare. Suveranul Regatului Unit este monarh de drept și în alte 15 țări ale Commonwealth-ului.

Actualul suveran al Regatului Unit este Regina Elisabeta a II-a, care a urcat pe tron în 1952 și a fost încoronată în 1953.

Parlamentul este instituția legislativă națională a Regatului. Este compusă din două Camere: Camera Comunelor, cu membri aleși, și Camera Lorzilor, ai cărei membri sunt, în general, numiți. Camera Comunelor are puteri mai mari decât cea a Lorzilor și poate trece legi respinse de către cea din urmă. Camera Comunelor este compusă din 650 membri, fiecare în parte fiind ales dintr-o circumscripție electorală, prin sistemul de vot uninominal. Camera Lorzilor are 724 de membri, din rândurile aristocrației britanice și ale clerului.

Miniștrii Guvernului sunt aleși prin convenție dintre membrii Camerei Comunelor, deși unii provin și din Camera Lorzilor. Miniștrii sunt învestiți cu putere executivă, dar și legislativă. Primul-ministru este, în general, șeful partidului cu cei mai mulți reprezentanți în Camera Comunelor. Actualul Prim-ministru este David Cameron, șeful Partidului Conservator, în funcție din 2010 .

Un aspect asemănător între Guvernul României și cel al Regatului Unit este acela că miniștri sunt investiți cu putere executivă. In România, primul-ministru este, potrivit Constituției, desemnat de Președintele României în urma consultării partidului care are majoritatea absolută în Parlament ori, dacă nu există o asemenea majoritate, a partidelor reprezentate în Parlament. Primul-ministru conduce Guvernul și coordonează activitatea membrilor acestuia, respectând atribuțiile ce le revin. De asemenea, prezintă Camerei Deputaților sau Senatului rapoarte și declarații cu privire la politica Guvernului, care se dezbat cu prioritate. Actualul Prim-ministru al României este Victor Ponta din data de 7 mai 2012.

Guvernul României are rolul de a asigura functionarea echilibrata si dezvoltarea sistemului national economic si social, precum si racordarea acestuia la sistemul economic mondial in conditiile promovarii intereselor nationale. In indeplinirea atributiilor sale, Guvernul coopereaza cu organismele sociale interesate, cum ar fi sindicatele si patronate.

Regatul Unit are un sistem de protecție socială foarte cuprinzător și se proclamă un stat social sau "stat asistențial" (welfare state). Bazele sistemului actual de protecție socială au fost puse de economistul William Beveridge în 1942. Acest sistem a rămas cunoscut sub numele de modelul Beveridge.

Concluzii

Marea Britanie este o monarhie constituțională, puterea executivă fiind exercitată, în numele monarhului, de prim ministru și alți membri ai Cabinetului, care conduc departamente (ministere).

Cabinetul, inclusiv prim ministrul și alți miniștri, alcătuiesc Guvernul Majestății Sale. Acești miniștri sunt aleși din cadrul și răspund în fața Parlamentului, organul legislativ, care este considerat, prin tradiție, „suprem” (poate legifera în orice domeniu și nu este dependent de nici o decizie a înaintașilor).

Marea Britanie este una dintre puținele țări din lume care nu au o constituție codificată într-un document fundamental, bazându-se, în schimb, pe obiceiuri consacrate prin tradiție și pe un număr de legi constituționale separate. În timp ce monarhul este șeful statului și, teoretic, deține puterea executivă, prim ministrul este șeful guvernului. Guvernul este răspunzător, în principal, în fața Camerei Comunelor, din cadrul căreia, potrivit tradiției constituționale, este ales prim ministrul.

Majoritatea membrilor Cabinetului provin din Camera Comunelor, restul fiind membri ai Camerei Lorzilor.

Nu este obligatoriu, din punct de vedere legal, ca miniștrii să provină din Parlament, deși, în prezent, aceasta este practica. Membrul Parlamentului (MP) care conduce majoritatea în Camera Comunelor este, în mod normal, numit prim ministru – de obicei liderul partidului cu cea mai mare reprezentare sau, dacă nu există o majoritate, liderul celei mai mari coaliții.

Guvernul României este organizat și funcționează în baza Legii nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, modificatã și completatã prin O.U.G. nr. 29/2010.

Conform Constituției, “Guvernul, potrivit programului sãu de guvernare, acceptat de Parlament, asigurã realizarea politicii interne și externe a țãrii și exercitã conducerea generalã a administrației publice”. Guvernul are, totodatã, și sarcina de conducere generalã a administrației publice, în calitatea sa de autoritate centralã cu competențã materialã generalã. Aceastã atribuție presupune existența unor raporturi de drept administrativ între Guvern și celelalte autoritãți publice. Guvernul este alcãtuit din prim-ministru, miniștri, miniștri-delegați, cu însãrcinãri speciale pe lângã primul-ministru, prevãzuți în lista Guvernului prezentatã Parlamentului pentru acordarea votului de încredere.

Desemnarea candidatului pentru funcția de prim-ministru este de competența Președintelui României, în urma consultãrii partidului care a dobândit majoritatea absolutã în Parlament. În cazul în care nu existã un asemenea partid, desemnarea se va face în urma consultãrii cu toate partidele politice parlamentare.

Candidatul la funcția de prim-ministru are consultãri politice cu partidul sau gruparea de partide politice care a susținut desemnarea sa, în vederea alcãtuirii noului Guvern și a programului de guvernare.

Candidatul la funcția de prim-ministru are 10 zile la dispoziție pentru negocierea listei ministeriabililor, cât și pentru redactarea programului de guvernare. În urmãtoarea etapã a procedurii de învestiturã are loc dezbaterea pentru acordarea votului de încredere. Programul de guvernare este un document politic, care aparține în exclusivitate Guvernului și care, dacã este acceptat, are ca efect acordarea încrederii Parlamentului, pentru realizarea obiectivelor cuprinse în acest act.

În cazul neacordãrii votului de încredere, procedura de învestiturã se reia. Dupã obținerea votului de încredere, Președintele României numește Guvernul. Guvernul și primul-ministru vor rãspunde politic exclusiv în fața Parlamentului.

Pentru realizarea Programului de guvernare, Guvernul exercitã urmãtoarele funcții: funcția de strategie ; funcția de reglementare; funcția de administrare a proprietãții statului; funcția de reprezentare; funcția de autoritate de stat. Sedințele Guvernului se convoacã și sunt conduse de primul-ministru. Președintele României poate lua parte la ședințele Guvernului (pe care le și conduce) în care se dezbat probleme de interes național privind politica externã, apãrarea țãrii, asigurarea ordinii publice și, la cererea primului-ministru, în alte situații. Guvernul se întrunește sãptãmânal sau ori de câte ori este nevoie.

Bibliografie

I. Tratate, cursuri, monografii

Albu Emanuel, Drept administrativ și știința administrației, partea I, Editura Fundației România de Mâine, București, 2005.

Benone Puscă, Andy Puscă, Drept constitutional si institutii publice, Ed. Didactică si Pedagogică, Bucuresti, 2007.

Brezoianu Dumitru, Drept administrativ român, Ed. All Beck, București, 2004.

Bălan Emil, Instituții administrative, Ed. C.H. Beck, Colecția Mașter, București, 2008.

Constanta Calinoiu, Victor Duculescu, Drept parlamentar, Editura Lumina Lex, București, 2009.

Constanța Călinoiu, Victor Duculescu, Drept constituțional și instituții politice, ed. a IV-a, Ed. Lumina Lex, București, 2010.

Coman Kund Florin, Alexandru-Sorin Ciobanu, Drept administrativ. Sinteze teoretice și exerciții practice pentru activitatea de seminar. Partea I, ed. a II-a, revăzută și actualizată, Ed. Universul Juridic, București, 2008.

Coman-Kund, Liviu, -Sisteme administrative europene, Universitatea „Dunarea de Jos”, Galati, 2003.

Danisor Dan Claudiu – Drept constitutional si institutii politice, Edit.Stiintifica, Bucuresti, 2007.

Deleanu, Ion, Institutii si proceduri constitutionale, Ed. C.H. Beck, Bucuresti, 2006.

Duculescu Victor –„Tratat de drept constitutional comparat”, Editura Lumina Lex, 2007.

Dragne Luminița, Drept constituțional și instituții politice, ed. a II-a revăzută și adăugită, Ed. Universul Juridic, București, 2009.

Duculescu Georgeta, Drept constitutional comparat, Editia a IV a, Vol I, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2007.

Iorgovan Antonie, Tratat de drept administrativ, Vol. I, ed. 4, Ed. AII Beck, București, 2005.

Ionescu, „Tratat de drept constitutional român, Editia a II-a, Editura Beck, București Cristian, 2008.

Ioan Alexandru, Mihaela Cărăușan, Sorin Bucur, Drept administrativ, Ed. Lumina Lex, București, 2005.

Giurgiu Liviu, Aurel Segărceanu, Cristian Giusepe Zaharie, Drept administrativ, ed. a II-a revăzută și adăugită, Ed. Sylvi, București, 2002.

Gheorghe Iancu, Drept constituțional și instituții politice, vol. II – Sisteme electorale contemporane, Ed. C.H. Beck, București, 2009.

Claudia Gilia, Manual de Drept constituțional și instituții politice, Ed. Hamangiu, București, 2010.

Lazăr Rozalia Ana, Legalitatea actului administrativ, Ed. All Beck, București, 2004

Manda Corneliu, Drept administrativ.Tratat elementar, ed. a IV-a, revăzută și adăugită, Ed. Lumina Lex, București, 2007.

Muraru Ioan, Drept constitutional si institutii politice. Volumul I – Editia 14, Editura C.H. Beck, București, 2011.

Muraru Ioan, Simina Tănăsescu, Constituția României. Comentariu pe articole, Ed. C.H. Beck, București, 2008.

Muraru Ioan, Elena Simina Tănăsescu, Drept constituțional și instituții politice, vol. II, ediția 12, Ed. C.H. Beck, București, 2006.

Negruț Vasilica, Dreptul administrativ, Editura Fundația Academiei “Danubius” Galați, 2006.

Pavel Nicolae, Simina Tanaseascu, Actele constitutionale ale Regatului Unit al Marii Britanii si Irlandei de Nord, Editura C.H. Beck, Bucuresti, 2003.

Pavel Nicolae, Drept constituțional și instituții politice, vol I, Teoria generală, Editura Fundației România de Mâine, București, 2004.

Preda Mircea, Drept administrativ. Partea generală, ediția a IV-a, Ed. Lumina Lex, București, 2006.

Petrescu Rodica Narcisa, Drept administrativ, Ed. Accent, , 2004.

Prisăcaru Valentin, Tratat de drept administrativ român. Partea generală, ed. a III-a revăzută și adăugită, Ed. Lumina Lex, București, 2002.

Prisăcaru V.I., Actele și faptele de drept administrativ, Ed. Lumina Lex, București, 2001.

Radu Chiriță, Drept constituțional. Instituții politice. Caiet de seminarii, Ed. Hamangiu, București, 2010.

Santai Ioan, Drept administrativ și știința administrației, vol. I, ediție revizuită pentru uzul studenților, Ed. Risoprint, Cluj-Napoca, 2002.

Tofan Dana Apostol, Drept administrativ, Editia a II-a, Vol.I, Editura C.H. Beck, București, 2008.

Trăilescu Anton, Drept administrativ, editia a III-a, Editura CH Beck, București, 2008.

Trăilescu Anton, Drept administrativ, ed. 2, Ed. All Beck, Colecția Curs universitar, București, 2005.

Verginia Vedinaș, Drept administrativ, ed. a III-a revăzută și actualizată, Ed. Universul Juridic, București, 2007.

Valea Daniela, Sistemul de control al constituționalității din România, Ed. Universul Juridic, București, 2010.

II. Studii, articole

Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu, Constituția României revizuită – comentarii și explicații, Ed. AII Beck, colecția Legi comentate, București, 2004.

I. Muraru, M. Constantinescu, Ordonanța guvernamentală, doctrină și jurisprudență, ed. a II-a, Ed. Lumina Lex, 2002.

Dana Apostol Tofan, Considerații în legătură cu regimul juridic aplicabil ordonanțelor Guvernului, în Dreptul nr. 4/1998.

III. Legislație

Constituția României, modificată și completată prin Legea de revizuire nr. 429/2003, publicată în M.Of. al României, Partea I, nr. 758/29.10.2003, republicată de Consiliul Legislativ, în temeiul art. 152 din Constituție, cu reactualizarea denumirilor și dându-se textelor o nouă numerotare(art. 152 a devenit, în forma republicată, art. 156).

Legea nr. 37/1990 privind organizarea și funcționarea Guvernului României ,publicată în M.Of. nr. 137/8 dec. 1990.

Legea nr.90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, publicată în „Monitorul Oficial al României", Partea I, nr.164 din 2 aprilie 2001 modificată prin ORDONANȚA DE URGENȚĂ nr.2 din 29 ianuarie 2010 publicată în M.Of. nr. 76/3 feb. 2010.

Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială, republicată prin M.Of. nr. 200/23 mar. 2007.

Hotărârea de Guvern nr.50/2005, pentru aprobarea regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea avizarea si prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare, publicată în „Monitorul Oficial al României”, Partea I, nr.71 din 20 ianuarie 2005.

Legii nr. 24/2000 publicată în „Monitorul Oficial al României”, Partea I, nr.139 din 31 mai 2000.

LEGEA nr.504 din 11 iulie 2002 audiovizualului, M.Of. nr. 534/22 iul. 2002, modificată prin ORDONANȚĂ DE URGENȚĂ nr.181 din 25 noiembrie 2008, publicata în M.Of. nr. 809/3 dec. 2008.

Legea nr.85/2003 (,Monitorul Oficial al României" (M.O.) nr.197 din 27 martie 2003), modificată prin Legea nr.237/2004 (M.O. nr. 553 din 22 iunie 2004) și H.G. nr.756/2003 (M.O. nr.494 din 9 iulie 2003).

Legea nr.390/2002 (M.O. nr.443 din 24 iunie 2002), cu modificările și completările ulterioare, și H.G. nr.752/2003 (M.O. nr.494 din 9 iulie 2003).