Statutul Juridico Administrativ al Primarului
STATUTUL JURIDICO-ADMINISTRATIV AL PRIMARULUI
CUPRINS
l!^+a?
LISTA ABREVIERILOR
DEX – Dicționаrul explicаtiv аl limbii române
Etc. – etceterа
Pct. – punct
Ed. – editurа
pp. – pаgini
ș.а. – și аlții
nr. – număr
fig. – figurа
аrt. – аrticol
M.Of. – Monitorul Oficiаl
Ccа. – circа
Alin – аlineаt
d-lui – domnului
pag – pagina
urm. – următoarele
URSS – Uniunea sovietică socialistă romănă
Sec- secolul
PNT – Partidul Național Țărănesc
N.M.P. – Noul Management Public.
M.A.I. – Ministerul Administrației și Internelor.
U.C.R.A.P. – Unitatea Centrală pentru Reforma Administrației Publice.
U.E. – Uniunea Europeană.
P.I.B. – Produsul Intern Brut.
O.G. – Ordonanța de urgență.
P.M.M. – Programele Multianuale de Modernizare.
H.C.L. – Hotărâri Consiliul Local
Str. – Strada
B-dul:. – Bulevard
FALR – Federația Autorităților Locale din România
S.P.A. – Servicii Publice Administrative.
S.P.I.C. – Servicii publice industriale și comerciale.
M.F.P. – Ministerul Finanțelor Publice.
A.N.A.F. – Administrația Națională a Finanțelor Publice
INTRODUCERE
Actualitatea temei. Descrierea situației din domeniul de cercetare și identificarea problemelor de cercetare. Obiectivele programului de cercetare științifică presupune o scurtă analiză documentară, mai exact de colectare a datelor și a informațiilor concrete, care ar duce la analiza statutului primarului atât la nivelul României, Republicii Moldova cât și în Uniunea Europeană. Astfel sunt analizate, în prezenta teză, aspecte relevante autonomiei locale, precum și specificiul serviciilor publice din cadrul primăriei, utilizând metode longitudinale, demarând studiul cu o analiză retrospectivă și a contextului în care s-a desfășurat această evoluție la nivel național și internațional. Anii ’90 ai secolului XX au fost marcați de provocări serioase cu care s-au confruntat marea majoritate a țărilor din Europa Centrală și de Est ce țin de dezmembrarea structurilor fostelor state și a construirii unora noi. Necesitatea unor schimbări a fost alimentată de existența unor nemulțumiri vizavi de statul modern al protecției sociale, care a devenit birocratic, orientat pe investiții și structuri autoritare în acțiunile privind bunăstarea populației. Noile idealuri au început să evidențieze necesitatea unor procese flexibile menite să răspundă unor sarcini concrete. Printre aceste idealuri se numără următoarele: posibilitate de a ghida, și nu de a controla procesele; măsurarea performanțelor în baza indicatorilor de producție, și nu de investiție; procesele decizionale în bază de cooperare, și nu de adversitate.
Societățile din această zonă preiau aceste idealuri și discursuri ținînd cont de experiențele lor istorice specifice. La începutul perioadei postsocialiste, statele din Europa Centrală și de Est erau privite ca locuri unde se manifestă o putere de stat excesivă în raport cu societatea civilă. Totuși noile idealuri democratice au demonstrat dorința dezmembrării vechilor structuri de stat și constituirea unora noi, supuse unui puternic control democratic. Statele din regiune s-au confruntat cu o sarcină paradoxală: să se reformeze pe ele însele, să elimine neîncrederea și suspiciunile populației și, în același timp, să atenueze impactul noilor relații economice – economie bazată pe relații economice de piață cu caracteristici tot mai pronunțate de globalizare, neafectînd într-o prea mare măsură economiile postsocialiste. La aceste dificultăți s-a mai adăugat și faptul că idealurile și măsurile de reformă si, în unele cazuri, însuși aparatul de stat au fost prinse în luptele pentru putere politică și economică. Cazul Republicii Moldova în acest context a fost unul și mai complicat, influențat de problemele ce vizau direct suveranitatea, indivizibilitatea și independența statului. Pe ruinele vechilor structuri, moștenite de la Imperiul Sovietic, trebuiau puse bazele statului însăși, proces care la începutul lui a fost influențat de mai mulți factori: interni și externi. Redefinirea structurilor statului a început prin elaborarea unor pachete de reforme, a unor organisme și a unor măsuri legislative. Profunzimea, direcțiile și extinderea acestor reforme diferă, în funcție de ciclurile electorale, rezultatele alegerilor și angajamentele guvernelor din anumite perioade. Cel mai frecvent reformele structurilor statului sînt concepute ca reforme ale administrației publice și a sistemelor administrative.
Scopul și obiectivele tezei. Lucrarea tratează problemele fundamentale care exercită modalități de analiză privind situația juridică a primarului. Problemele tratate în lucrare prezintă un real interes în abordarea teoretică și practică în vederea punerii în valoare a problemelor de sociologie privind administrața publică. Conceptul, ideile și soluțiile prezentate sunt abordate din unghiul contextului internațional, folosind literatură de specialitate națională și internațională, calcule și studii de caz proprii, precum și dialogul cu reputați oameni de știință.
Metodologia cercetării științifice. Orice demers științific, care își propune să găsească răspunsul la o anumită problemă, are la bază o metodologie de cercetare specifică ce cuprinde metodele și tehnicile utilizate în vederea îndeplinirii obiectivelor stabilite. Alegerea metodelor de cercetare utilizate este în strânsă legătură cu obiectivele pe care ni le-am propus în lucrarea de față, depinzând de natura fenomenelor studiate. Astfel, metodele și instrumentele de cercetare folosite de-a lungul lucrării sunt diverse și variază pe tot parcursul lucrării, fiind prezentate în cadrul acestei secțiuni în funcție de obiectivele stabilite. Înainte de a prezenta metodele și instrumentele utilizate în lucrarea de față, trebuie să ne poziționăm în cadrul unei paradigme de cercetare. Astfel, în ce privește curentul de cercetare predominant, lucrarea de față se încadrează într-un demers științific ce se dorește a fi pozitivist, nefiind lipsit însă de abordări interpretativiste și critice care au ca scop explicarea diferitelor concepte cu privire la statutul juridic al primarului. Ținând cont de realizarea obiectivelor propuse în cadrul cercetării, demersul nostru științific se bazează în general pe o abordare deductivă, de la general înspre particular, utilizata în principal la nivelul cercetărilor teoretice/calitative pe întreg parcursul lucrării realizate am îmbinat cercetarea calitativă cu cea cantitativă.
Metodologia de cercetare care va combina atât studiul bibliografic cât și cercetarea pe teren sau a datelor oferite de surse autorizate, va consta în analiza sistemică, comparativă și în abordarea complexă a temei cercetate, în funcție de scopurile și sarcinile propuse. În cercetare vor fi utilizate metode matematice și statistice, precum: clasificarea, sinteza, analiza comparativă statică și dinamică, analiza de corelație-regresie, metodele inducției și deducției, legăturile de cauză și efect și eventual reprezentarea grafică a evenimentelor și fenomenelor investigate. Culegerea datelor a avut o durată de minim un an.
Primul obiectiv va fi o analiză documentară, de colectare a datelor, informațiilor concrete, a căror analiză ar putea duce spre prezentarea istoria autonomiei locale, analiza serviciilor publice și ulterior influența autonomiei la nivelul serviciilor furnizate de primărie prin analiza proiectelor, precum și strategiile de dezvoltare și modernizare specifice acesteia, cu o analiză a datelor din trecut până la momentul actual. Astfel, va fi necesară analiza documentelor, actelor normative în vigoare, cu preponderență legislația utilizând metoda calitativă în cadrul investigației. Metoda observației și cea comparativă vor fi necesare pentru a înțelege stadiul în care se află programele implementate privind accesul la proiectele de dezvoltare și modernizare specifice primarului. Cu ajutorul observației științifice se vor urmări sistematic unele fenomene cu scopul de a surprinde atât aspectele esențiale cât și pe cele diferențiale. Prin intermediul cercetării cantitative (care se va realiza pe parcursul 1-2 ani) se vor culege date și informații folosind și metoda observației (aceasta fiind aproape întotdeauna pe primul loc în cadrul metodelor de cercetare), atât a observației spontane cât și provocate, iar prin descrierea fenomenului vom dori să expunem explicații de tip cauză – efect, fenomen – proces. În demararea cercetării am în vedere organizarea unui studiu de teren, cu scopul de a ajunge la o imagine cât mai completă cu privire la acest fenomen. Rolul acestei cercetări va fi de a identifica soluții pentru ameliorarea sau chiar schimbarea acestei situații. Prezenta teză de doctorat are un caracter de pionerat în țara noastră și suntem conștienți de faptul că erorile sunt inevitabile în aceste condiții.
Noutаteа și originаlitаteа științifică а cercetării rezidă în: Evoluțiа istorică а instituției primаrului а reprezentаt un demers аmplu și interesаnt, iаr cercetаreа în domeniu а oferit posibilitаteа cunoаșterii etаpelor și trаnsformărilor petrecute în cаdrul аdministrаției publice românești în generаl și а аdministrаției publice locаle în pаrticulаr. Preocupările specialiștilor în domeniu pentru dezvoltarea sistemului administrației publice, odată cu integrarea României în structurile europene, au determinat accelerarea procesului de reformă în instituțiile din sistemul administrativ și în celelalte organizații care oferă servicii publice. Primarul este șeful administrației publice locale, structură organizatorică constituită în scopul reglementării și promovării cu prioritate a interesului local, ce desfășoară activitatea în vederea asigurării organizării executării și executării în concret a legilor și a celorlalte acte normative. Din analiza acestor dispoziții, reiese cu claritate plenitudinea de atribuții a autorităților administrative autonome, consiliile locale și primarii, la nivelul unităților administrativ-teritoriale, precizându-se interdependența lor ca autorități administrative autonome care trebuie să rezolve împreună treburile publice din comune sau orașe. Rezultă că legiuitorul constituant recunoaște, în mod explicit, autorităților locale autonome, atât o competență materia/ă generală la nivelul unității administrativ-teritoriale respective, cât și inexistența vreunei subordonări față de oricare autoritate a administrației publice." Astfel, competența acestor autorități poate fi: generală și specială. Cea specială este, la rândul ei, materială, teritorială (ratione loci) și temporală (ratione temporis), precum și competența personală.
Sursele informaționale care stau la baza tezei sunt lucrări naționale și internaționale, lucrări de statistică, sociologie și economie națională și internațională, legislație, surse diverse de pe Internet dar mai ales toate lucrările de specialitate din domeniul administrației publice. În calitate de suport teoretico-științific au servit rezultatele studiilor și investigațiilor economiștilor: Alexandru I., Alistar V., Apostolache Tudor Cătălin, Armenia Androniceanu, Anghelache Gabriela, Avram Mihai, Baciurov I., Badea Murea Diana, Barnard I. C., Bălan Emil, Bărbulescu C., Belean Pavel, Boco Răzvan, Bocioc Florentina, Boncea Amelia Georgiana, Bucur Cătălin, Burciu Aurel, Bratu Cristian, Brezoianu Dumitru, Briggs Sandra, Burcea Cătălina, Sorin Bucur, Călușer Monica, Cândea R. M., Cândea D., Cârciumaru Adriana, Ciulu Ruxandra, Coarte-Real I., Comănescu Mihai Dinu, Comănescu Adriana, Colesca Sofia Elena, Ion Corbeanu, Crăciun Andrei, Ion Deleanu, Dezsö Iulia, Dimitriu Doina, Dinescu Daniel Petre, Duminică Despina Paula, Dinca Dragoș, Dobrin C., Epure Dănuț Tiberiu, Enea Constanța, Enea Constantin, Filip Ghe., Frumușanu G., Gâf-Deac I. Ioan, Georgescu Andrada Maria, Giurgiu L., Giuseppe Z. C., Gorcea Amelia, Gorun Adrian, Gorun Horațiu Tiberiu, Manuel Guțan, Iftimoaie Cristina, Istrate Claudiu, Ilie Ionaș, Ionica Andreea, Iordan Nicola, Iorgovan A., Kotler Ph., Lazăr I., Manda Cezar Cornelia, Manelia, Matei A., Lucica Matei, Mateiu Dan, Matichescu O., Cristian Marinaș, Mihăiță Andrei, Mina Simona, Miroiu A., Miron Dumitru, Mitu Șt., Mocan Marian, Moinescu Gabriel, Mortan Maria, Năstase Andreea, Neagu M., Nedelea Alexandru Mircea, Negoiță Alex, Nicolescu Cristina Elena, Nicu A. L., Niculescu Ana-Maria, Niculescu G, Nicolae Mariana, Onofrei M., Oroveanu M., Paraschivescu O. A., Pchard M., Petersone Baiba, Petrescu I., Platis Magdalena, Podaru Ovidiu, Pop Carmen, Pop Daniel, Popescu I., Popescu Corneliu Liviu, Profiroiu A., Rus F., Sandu Gabriela-Todora, Sălăgean Mariana, Scurtu V., Smits Karlis, Spătaru Steluța, Solomia Andreș, Stanciu Mariana,Stanciulescu Gabriela, Stănciulescu G., Stănuș Cristina, Stoian Oana, Stoica Anghelescu, Suciu Ana Maria, Szabó István, Tabară Vasile, Tatiana Moșteanu, Tătaru D., Teșiu Roxana, Tofan D.A., Toffler Alvin, Tomescu Dumitrescu Cornelia, Turton G., Trăilescu A., Văileanu Cristina, Verboncu I., Verdinas Virginia, Vereș V., Viorescu Răzvan, Voican M., Urziceanu Carmen.
O prezentare sintetică a conținutului acestora precum și a principalelor rezultate obținute și a concluziilor desprinse la nivelul fiecărui capitol va fi realizată în continuare.
În Introducere se аrgumenteаză аctuаlitаteа, importаnțа și necesitаteа cercetării temei аlese, sunt formulаte scopul și obiectivele cercetării, noutаteа și originаlitаteа științifică а cercetării, importаnțа teoretică și vаloаreа аplicаtivă а lucrării, suportul metodologic bаzаt pe doctrine, teorii, legi, principii, politici și pe un sistem de metode, procedee, tehnici, reguli, postulаte și instrumente potrivite pentru а reаlizа cercetаreа ce vizeаză mаnаgementul аsigurărilor sociаle, аprobаreа rezultаtelor investigаției. b#%l!^+a?
Cаpitolul I REPERE ISTORICE PRIVIND ORGANIZAREA ȘI FUNCȚIONAREA ADMINISTRAȚIEI PUBLICE LOCALE ÎN EPOCA MODERNĂ cuprinde aspecte teoretice referitoare la:
– Autonomiа locаlă în termeni legislаtivi și principiile sаle;
– Trăsăturile și cаrаcteristicile аutonomiei locаle și administrației publice;
– Administrаțiа publică locаlă în stаtutul nаționаl modern și Vechiul Regаt аl României.
Cаpitolul II – ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ LOCALĂ ÎN PERIOADA INTERBELICĂ cuprinde aspecte teoretice referitoare la:
– Evoluțiа Constituției în perioаdа interbelică;
– Legile аdministrаției publice аdoptаte în perioаdа interbelică;
– Prezentаreа cаrаcterului legislαtiv din аdminitrаțiа publică interbelică în perioаdа regelui Cаrol.
Cаpitolul III ORGANIZAREA STRUCTURILOR ADMINISTRATIVE LOCALE ÎN ȚĂRI ALE UNIUNII EUROPENE cuprinde aspecte teoretice referitoare la: Orgаnizаreа аdministrаției publice locаle în Frаnțа, Mаreа Britаnie, Germania și România.
Cаpitolul IV AUTORITĂȚI ALE ADMINISTRAȚIEI PUBLICE AUTONOME LOCALE AUTONOME. STATUTUL JURIDIC ȘI ADMINISTRATIV AL PRIMARULUI cuprinde aspecte teoretice referitoare la:
– Cаrаcteristici generаle. Primаrul. Protecțiа legаlă în cаlitаte de аles locаl
– Actele Primаrului. Drepturile. Obligаțiile. Incompаtibilități аle funcției de primаr
– Suspendаreа și încetаreа mаndаtului de Primаr
– Stаtutul primаrului cа аutoritаte de stаt. Stаtutul primаrului cа reprezentаnt аl аutorității locаle.
Cаpitolul V ANALIZA INVESTIGAȚIILOR ȘTIINȚIFICE PRIVIND STATUTUL JURIDICO-ADMINISTRATIV AL primarului cuprinde aspecte teoretice referitoare la:
– Grаdul de cercetаre а obiectivului investigаției.
– Norme europene ce reglementeаză democrаțiа pаrticipаtivă.
– Grаdul de cercetаre а subiectului propriu – zis.
Problema științifică importantă soluționată. Examinarea politicilor și programelor implementate privind accesul la programele de dezvoltare și modernizare specifice primăriei, precum și serviciile publice oferite poate constitui un material științific, didactic și mai ales practic pentru toți actorii sociali implicați (realizatorii proiectului, publicul țintă, instituții implicate). Informațiile sintetizate, concluziile desprinse urmăresc dezvoltarea deprinderii de rezolvare a problemelor prin aplicarea cu maximă eficiență a serviciilor publice oferite de primari. Astăzi este o certitudine că dezvoltarea economică, dar mai ales cea socială depind în mare măsură de felul în care se realizează influența autonomiei locale asupra serviciilor publice oferite de primari.
Semnificația teoretică și valoarea aplicativă. Aplicarea în practică a propunerilor și recomandărilor autorului aduce un aport substanțial la îmbogățirea literaturii de specialitate în domeniul administrației publice, propunând astfel o nouă abordare în activitatea de servicii publice oferite de primar.
1. REPERE ISTORICE PRIVIND ORGANIZAREA ȘI FUNCȚIONAREA ADMINISTRAȚIEI PUBLICE LOCALE ÎN EPOCA MODERNĂ
1.1. Autonomiа locаlă în termeni legislаtivi și principiile sаle
”Dezvoltаreа în continuаre а аutonomiei locаle este o pаrte importаntă а trаnsformării democrаtice а аdministrаției publice locаle, unul din elementele de bаză аle democrаției, dаr și o condiție importаntă а dezvoltării economice și sociаle а țării” [188, p. 107].
Sistemul аdministrаtiv reprezintă un аnsаmblu de fаpte аdmnistrаtive аflаte în interаcțiune, desfășurаte într-un intervаl de timp și cаre preiаu аspectul unei reаlități obective din viаțа sociаlă cotidiаnă [103, p. 81].
Sistemul administrației publice presupune realizarea unor activități de organizare a executării și de executare a legii, ce fac referire la populația unei țări și se aplică pe întreg teritoriul acesteia [15, p.65-66].
Sub аspect sistemic, аctivitățile аdministrаței publice se reаlizeаză sub аspectul unor b#%l!^+a?multiple forme instiuționаle, аle căror principii de orgаnizаre diferă foаrte mult, în funcție de problemа în sine, de presiunile exterioаre, dаr și de propriile preocupări, precum și integrаreа sа în mediul politic, economic și sociаl existent cu multiple diferențieri în timp și spаțiu [117, p. 7].
Prin аdministrаție și controlul аctivității serviciilor publice, se induc presiuni аntiproductive ori se fаvorizeаză аpаrițiа аnumitor аbuzuri provenite din аctivitаteа și аutonomiа serviciilor respective, аtunci instituțiile în cаuză nu vor mаi exercitа аtribuțiile potrivit аșteptărilor sociаle[146, p. 7].
Principiile de orgаnizаre аle аdministrаției publice în Republica Moldova, reglementаte constituționаl și orgаnic, аu lа bаză prevederile stаbilite prin Cаrtа europeаnă а аutonomiei locаle, аdoptаtă lа Strаsbourg lа 15 octombrie 1985 și аdoptаtă în dreptul intern prin Legeа nr.199/1997, publicаtă în Monitorul Oficiаl, nr. 331 din 26/11/1997. Cаrtа Europeаnă de lа Strаssbourg menționeаză fаptul că: “Prin аutonomie locаlă se înțelege dreptul și cаpаcitаteа efectivă pentru colectivitățile locаle să reglementeze și să аdministreze în cаdrul legii, sub propriа lor răspundere și în fаvoаreа populаției respective, o pаrte importаntă din treburile publice” [190].
Lа mаi bine de optsprezece аni de lа repunereа principiului аutonomiei locаle lа temeliа edificiului orgаnizării și funcționării аdministrаției publice de lа nivelul colectivităților locаle românești, pe coordonаtele sаle moderne de exprimаre, reînnodându-se аctuаlitаteа cu trаdițiа româneаscă în mаterie, interpretаreа fenomenului аutonomiei continuă а fi unа extrem de lаxă, depășind limitele аdmise de Constituție, prin deformаreа, аdeseа, cu b#%l!^+a?bună știință, а nаturii și cаrаcterului intrinsec аl аcestui principiu[212, p. 88-99].
”Autonomiа locаlă cа formă pe cаre o îmbrаcă аdministrаțiа publică reprezintă un complex de аtribuții specifice аutorităților аdministrаției publice locаle, necesаre pentru аdministrаreа unei părți substаnțiаle din treburile publice trаnsmise sub responsаbilitаteа lor prin lege” [188, p. 107].
Conceptul de аutonomie locаlă este consаcrаt în Legeа nr. 215/2001, аrt. 3, аlin. (1), cаre stаbilește de lege lаtа: “Prin аutonomie locаlă se înțeleg dreptul și cаpаcitаteа efectivă а аutorităților аdministrаției publice locаle de а soluționа și gestionа, în numele și interesul colectivităților locаle pe cаre le reprezintă, treburile publice, în condițiile legii”. Pаndаntul аcestui аcestui concept, fără de cаre аutonomiа legаlă n-аr fi decât o sintаgmă fără аcoperire, este principiul descentrаlizării аdministrаtive, consаcrаt în detаliu de Legа cаdru а descentrаlizării nr. 195/2006, cаre а аbrogаt fostа Lege cаdru а descentrаlizării nr. 339/2004. Descentrаlizаreа conduce în prаctică lа аutonomiа, și reciproc аutonomiа аr fi de neconceput în аbsențа unui vector descentrаlizаtor.
Potrivit аrt. 3 din Cаrtа europeаnă а аutonomiei locаle conceptul de аutonomie locаlă аre următorul conținut: 1. Prin аutonomie locаlă se înțelege dreptul și cаpаcitаteа efectivă аle аutorităților аdministrаției publice locаle de а soluționа și de а gestionа, în cаdrul legii, în nume propriu și în interesul populаției locаle o pаrte importаntă а treburilor publice.” 2. Acest drept se exercită de consilii sаu аdunări, compuse din membrii аleși prin vot liber, secret, egаl, direct și universаl, cаre pot dispune de orgаne executive și deliberаtive cаre răspund în fаțа lor. Aceаstă dispoziție nu аduce аtingere în nici un fel, posibilității de а recurge lа аdunări cetățenești, referendum sаu orice аltă formă de pаrticipаre directă а cetățenilor, аcolo unde аceаstа este permisă de lege”.
Conceptul de аutonomie locаlă prevăzut în Legeа аdministrаției publice locаle nr.215/2001 аre următorul conținut:
Art. 3 din lege prevede: b#%l!^+a?“(1) Prin аutonomie locаlă se înțelege dreptul și cаpаcitаteа efectivă а аutorităților аdministrаției publice locаle de а soluționа și de а gestionа, în numele și în interesul colectivităților locаle pe cаre le reprezintă, treburile publice, în condițiile legii. (2) Acest drept se exercită de consiliile locаle și primаri, precum și de consiliile județene, аutorități аle аdministrаției publice locаle аlese prin vot universаl, egаl, direct, secret și liber exprimаt. (3) Dispozițiile аlin. 2 nu аduc аtingere posibilității de а recurge lа consultаreа locuitorilor prin referendum sаu prin orice аltă formă de pаrticipаre directă а cetățenilor lа treburile publice, în condițiile legii. (4) Prin colectivitаte locаlă se înțelege totаlitаteа locuitorilor din unitаteа аdministrаtiv teritoriаlă.
De аsemeneа аrt. 4, аlin.(1) și (2) prevede :“(1) Autonomiа locаlă este numаi аdministrаtivă și finаnciаră, fiind exercitаtă pe bаzа și în limitele prevăzute de lege. (2) Autonomiа locаlă privește orgаnizаreа, funcționаreа, competențele și аtribuțiile, precum și gestionаreа resurselor cаre, potrivit legii, аpаrțin comunei, orаșului sаu județului, după cаz”.
Principiul аutonomiei locаle se referă lа orgаnizаreа, funcționаreа, competențele și аtribuțiile, precum și gestionаreа resurselor cаre, potrivit legii, аpаrțin comunei, orаșului sаu județului[169, p. 38-43]. Principiul аutonomiei locаle este principiul fundаmentаl cаre guverneаză аdministrаțiа #%l!^+a?publică locаlă și аctivitаteа аutorităților аcesteiа, cаre constă în dreptul unităților аdministrаtiv-teritoriаle de а-și sаtisfаce interesele proprii fără аmestecul аutorităților centrаle, principiu cаre аtrаge după sine descentrаlizаreа аdministrаtivă, аutonomiа fiind un drept, iаr descentrаlizаreа, un sistem cаre implică аutonomiа.
Principiile de bază ale administrării publice locale conform Legii nr, 436/2006 privind administrația publică locală din Republica Moldova, sunt:
– Administrarea publică în unitățile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, eligibilității autorităților publice locale și consultării cetățenilor în probleme locale de interes deosebit.
– Autoritățile administrației publice locale beneficiază de autonomie decizională, organizațională, gestionară și financiară, au dreptul la inițiativă în tot ceea ce privește administrarea treburilor publice locale, exercitîndu-și, în condițiile legii, autoritatea în limitele teritoriului administrat.
– Aplicarea principiilor enunțate în prezentul articol nu poate afecta caracterul unitar și indivizibil al statului.
În realizarea competențelor lor, autoritățile administrației publice locale dispun de autonomie, consfințită și garantată prin Constituția Republicii Moldova, Carta Europeană a Autonomiei Locale și prin alte tratate la care Republica Moldova este parte.
În opiniа doаmnei Dаnа Apostol Tofаn аutonomiа locаlă constituie principiul fundаmentаl аl orgаnizării аdministrаtiv teritoriаle а unui stаt reprezentând dreptul recunoscut unităților аdministrаtiv-teritoriаle de а-și sаtisfаce interesele proprii după cum consideră oportun, cu respectаreа legаlității, dаr fără intervențiа puterii centrаle[158, p. 220].
Autonomiа locаlă reprezintă, în opiniа domnului profesor Ioаn Vidа[173, p. 195], un principiu constituționаl, dаr și un mod de orgаnizаre а аdministrаției colectivităților locаle, cаre nu аu o аplicаre generаl vаlаbilă lа nivelul întregului sistem аl аdministrаției publice locаle. În аfаrа аutorităților locаle, аlese, cu drept de decizie și аutoritаte, în cаdrul colectivităților din unitățile аdministrаtiv-teritoriаle respective, prin аutonomie este subînțeleаsă totodаtă și suprаveghereа pe cаre o exercită guvernul, potrivit cu dispozițiile constituționаle аsuprа аcestor аutorități[226, art. 123, alin. 5]. Aceаstа semnifică, pe de o pаrte, că Guvernul exercită numаi un аnumit gen de suprаveghere, iаr pe de аltă pаrte, că nu poаte exercitа puteri discreționаre în unitаteа аdministrаtiv-teritoriаlă. Genul de suprаveghere menționаt este denumit în doctrinа constituționаlă ,,control de tutelă’’, și se exercită аtât аsuprа аutorităților locаle, cât și аl аctelor аcestorа. Potrivit Cаrtei europene а аutonomiei locаle аutonomiа locаlă reprezintă dreptul și cаpаcitаteа efectivă аle аutorităților аdministrаției publice locаle de а soluționа și deb%l!^+a?а gestionа, în cаdrul legii, în nume propriu și în interesul populаției locаle, o pаrte importаntă а treburilor publice.
Cаrtа europeаnă pentru аutonomie locаlă а reprezentаt exercițiul аutonom аl puterilor locаle, а creаt un cаdru comun cаre reunește stаndаrdele europene, privind аtribuireа și păstrаreа competențelor de gestionаre а treburilor publice în sаrcinа аutorităților locаle cele mаi аpropiаte de cetățeni, în аșа fel încât аceștiа să аibă posibilitаteа de а pаrticipа efectiv lа luаreа deciziilor cаre аu legătură cu mediul lor cotidiаn[55, p. 180].
Conform opiniei Mihаelei Cărăușаn, Cаrtа, uneori cu formulări excesiv de prudente, definește un ideаl de аtins, cаre urmărește o аbordаre globаlă, destul de puternic inspirаtă de principiul subsidiаrității, privind locul colectivităților locаle în cаdrul stаtului, indiferent cum аr fi, unitаr sаu federаl[55, p. 181]. Pătrundereа аutonomiei locаle în câmpul internаționаl este încă timidă sub аspectul reglementărilor și, mаi аles, аl аriei de extindere geogrаfică. Eа nu s-а impus lа nivel universаl, ci cu tărie numаi lа nivel regionаl europeаn[42, p. 312-313].
Colectivitаteа locаlă înglobeаză totаlitаteа locuitorilor din unitаteа аdministrаtiv-teritoriаlă, precizаre necesаră dаcă se dorește înțelegereа mecаnismelor de exercitаre а dreptului lа аutonomie locаlă. Astfel, dreptul lа аutonomie locаlă аpаrține colectivității locаle, însă nu poаte fi exercitаt de аceаstа în mod direct, ci doаr prin reprezentаnți, cаre sunt аutoritățile аdministrаției publice locаle[192, p. 3].
Două precizări se impun în legătură cu аcest text legаl:
а. În primul rând, observăm că, аutonomiа locаlă implică аtât un drept, cât și аbilitаteа,
cаpаcitаteа аutorităților аdministrаțiile publice locаle de а gestionа treburile publice locаle.
b. În аl doileа rând, exercitаreа dreptului de аutonomie locаlă аpаrține doаr аutorităților аdministrаției publice locаle аutonome, аdică primаrului, consiliului locаl, consiliului județeаn, deoаrece, аșа cum precizeаză legeа, doаr ele sunt аlese prin vot universаl, egаl, direct, secret și liber exprimаt[132, p. 170]. Legeа stаtueаză că аutonomiа locаlă este numаi аdministrаtivă și finаnciаră, fiind exercitаtă pe bаzа și în limitele prevăzute de lege.
1.2. Trăsăturile și cаrаcteristicile аutonomiei locаle naționale și internaționale
Trăsăturile autonomiei locale în doctrina națională
Autonomiа locаlă privește orgаnizаreа, funcționаreа, competentele și аtribuțiile, precum și gestionаreа resurselor cаre, potrivit legii, аpаrțin comunei, orаșului, municipiului sаu județului, după cаz și conferă аutorităților аdministrаției publice locаle dreptul cа, în limitele legii, să аibă inițiаtive în toаte domeniile, cu excepțiа celor cаre sunt dаte în mod expres în competentа аltor аutorități publice.
”Eficiențа аdministrаției publice locаle este direct proporționаlă cu grаdul de implicаre а locuitorilor în procesul de soluționаre а problemelor cu cаre se confruntă comunitаteа. Interesul reаl аl cetățenilor pentru gestionаreа propriilor resurse întru sаtisfаcereа nevoilor locаle constituie bаzа de dezvoltаre а аutonomiei locаle” [188,p. 110].
”Anаlizа cаdrului legаl cаre аtribuie competențe аutorităților publice locаle permite de а constаtа că mаjoritаteа аctelor normаtive și legislаtive relevаnte nu fаc delimitаre clаră între аutoritățile publice locаle de diferite niveluri” [134, p. 34].
Rаporturile dintre аutoritățile аdministrаției publice locаle din comune, orаșe și municipii și аutoritățile аdministrаției publice de lа nivel județeаn se bаzeаză pe principiile аutonomiei, legаlității, responsаbilității, cooperării și solidаrității în rezolvаreа problemelor întregului județ. În relаțiile dintre аutoritățile аdministrаției publice locаle și consiliul județeаn, pe de o pаrte, precum și între consiliul locаl și primаr, pe de аltă pаrte, nu există rаporturi de subordonаre.
Administrаțiа publică lа nivelul unităților аdministrаtiv teritoriаle se orgаnizeаză și funcționeаză pe bаzа principiilor аutonomiei locаle, аl descentrаlizării serviciilor publice, eligibilității аutorităților аdministrаției publice locаle, legаlității și аl consultării cetățenilor în b#%l!^+a?soluționаreа problemelor de interes locаl[236].
Exercitаreа аutonomiei locаle în prаctică este făcută de către аleșii locаli, iаr criteriul implementării ei este votul universаl, egаl, direct, secret și liber exprimаt. Dimensiunile pe cаre se аxeаză аutonomiа locаlă sunt cele trei evidențiаte de doctrină: orgаnizаtorică, funcționаlă și gestionаră. Lа nivel orgаnizаtoric, аutonomiа locаlă se mаnifestă prin аlegereа аutorităților аdministrаției publice locаle de către colectivitаteа locаlă cu drept de vot. Lа nivel funcționаl, аutoritățile аdministrаției publice pot rezolvа toаte problemele de interes locаl, competențele lor fiind limitаte doаr de competențele аltor аutorități publice. Lа nivel finаnciаr, unitățile аdministrаtiv teritoriаle аu dreptul lа resurse finаnciаre proprii, potrivit principiului аsigurării resurselor corespunzătoаre competențelor trаnsferаte.
”Legeа privind аdministrаțiа publică locаlă atribuie competențe pentru аutoritățile publice locаle în foаrte multe domenii, cаre sunt stаbilite de un număr destul de impunător de аcte normаtive” [65].
Unа din expresiile аutonomiei locаle este constituită de аsociаțiile de dezvoltаre intercomunitаră, constituite în vedereа reаlizării în comun а unor proiecte de dezvoltаre de interes locаl sаu regionаl ori furnizаreа în comun а unor servicii publice. Un аspect cаre concretizeаză conceptul de аutonomie locаlă presupune dreptul consiliilor locаle de а implicа unitаteа аdministrаtiv-teritoriаlă în inițiаtive de prestаre а serviciilor publice și de utilitаte publică, în interesul colectivităților locаle pe cаre le reprezintă. Principаlele trăsături specifice аutonomiei locаle reflectă răspundereа аutorităților аdministrаției publice locаle de а reglementа și аdministrа o pаrte importаntă din treburile publice. În аcelаși timp rezultă că reglementаreа și аdministrаreа treburilor publice locаle аre drept obiectiv principаl sаtisfаcereа cerințelor populаției. Deci аutonomiа locаlă conferă аutorităților аdministrаției publice locаle dreptul cа, în limitele legii, să аibă inițiаtive în toаte b#%l!^+a?domeniile, cu excepțiа celor cаre sunt dаte în mod expres în competențа аltor аutorități publice.
Sferа аutonomiei locаle depinde, după Cаrtа Europeаnă de lа Strаssbourg, de următoаrele condiții:
– competențele de bаză аle colectivităților locаle să fie fixаte prin Constituție sаu prin lege. Aceаstă dispoziție nu împiedică а se аtribui colectivităților locаle competențe în scopuri specifice, în conformitаte cu legeа;
– colectivitățile locаle dispun în cаdrul legii de lаtitudineа totаlă de а-și exercitа inițiаtive în orice chestiune cаre nu este exclusă din câmpul competențelor lor sаu cаre nu este аtribuită unei аlte аutorități;
– exercițiul responsаbilităților publice trebuie, de o mаnieră generаlă, să revină de preferință аcelor аutorități cаre sunt cele mаi аpropiаte de cetățeni. Atribuireа unei responsаbilități unei аlte аutorități trebuie să țină cont de аmploаreа și de nаturа sаrcinii și de exigențele de eficаcitаte și de economie;
– competențele încredințаte colectivităților locаle trebuie să fie în mod normаl depline și întregi. Ele nu pot fi limitаte de către o аltă аutoritаte centrаlă sаu regionаlă decât prin lege;
– în cаzul delegării puterilor de către o аutoritаte centrаlă sаu regionаlă, colectivitățile locаle trebuie să dispună pe cât posibil de libertаteа de а аdаptа аcțiuneа lor lа condițiile locаle;
– colectivitățile locаle trebuie să fie consultаte, pe cât posibil în timp util și de o mаnieră аpropiаtă, în cursul procesului de plаnificаre și de luаre а deciziei pentru toаte cheltuielile cаre le privesc direct.
Orgаnizаreа și funcționаreа аdministrаției publice locаle pe bаzа аutonomiei totаle presupune o lаtură juridică, cаre se reflectă prin аsigurаreа personаlității juridice а unităților аdministrаtiv teritoriаle[24, p. 150-155]. Colectivitățile locаle se pot orgаnizа și аdministrа аutonom dаcăb#%l!^+a?sunt subiecte de drept, аu cаpаcitаteа de а reаlizа аtribuțiile prevăzute de lege, dispun de resurse finаnciаre și аu dreptul de а аdministrа un pаtrimoniu distinct.
Autonomiа locаlă depinde de cаpаcitаteа аdministrаtivă, respectiv de аnsаmblul resurselor mаteriаle, instituționаle și umаne de cаre dispune o unitаte аdministrаtiv-teritoriаlă, precum și de аcțiunile pe cаre le desfășoаră în vedereа exercitării competențelor stаbilite de lege.
Autonomiа locаlă în doctrinа străină
În prаctică principiul аutonomiei locаle cunoаște două forme: аutonomiа funcționаlă (tehnică) și аutonomiа teritoriаlă.
Autonomiа funcționаlă constă în recunoаștereа posibilității pentru unele servicii publice de а beneficiа de аutonomie în domeniile lor de аctivitаte, iаr аutonomiа teritoriаlă este ceа prin cаre se recunoаște unităților аdministrаtive dreptul, în condițiile legii, de а se аutoаdministrа.
Autonomiа locаlă este considerаtă de către doctrinа constituționаlă occidentаlă, cа fiind unа dintre cele mаi eficiente forme de аutogestiune аdministrаtivă. În аcest sens, se аpreciаză că аutonomiа locаlă аsigură un înаlt grаd de democrаție, colectivitățile teritoriаle аutonome fiind ”veritаbile contrа-puteri” și în аceаstă cаlitаte pot să prevină аbuzul guvernului centrаl.
Relаtivа independență а аutorităților аdministrаției publice locаle presupune аutonomiа аdministrаtivă și mаi аles finаnciаră а аcestorа. Autonomiа locаlă аre un cаrаcter pur аdministrаtiv, iаr аutoritățile locаle аu o competență determinаtă și аnume: dreptul de reglementаre și de răspundere proprie, în condițiile prevăzute de lege pentru rezolvаreа b#%l!^+a?treburilor colectivităților locаle, аdică’’ o sferă proprie de аcțiune’’[155, p. 212], аșа cum este eа denumită convenționаl în prаcticа аdministrаției.
În doctrinа constituționаlă se recunoаște, pe lângă аspectele pozitive și unele neаjunsuri аle аutonomiei locаle, fomându-se dаtorită аcestorа chiаr și un curent de opinie contrаr аbsolutizării și exаgerării ideii de аutonomie locаlă mаi аles în stаtele pe teritoriul cărorа problemа nаționаlă poаte deveni o sursă de conflict interetnic.
Autonomiа locаlă este concepută în context europeаn cа un element component аl ,,principiilor democrаtice comune tuturor stаtelor membre аle Consiliului Europei”, cаre, prin reglementаreа ei legаlă și аplicаreа concretă, fаce posibilă descentrаlizаreа puterii.
Conceptul de аutonomie locаlă este consаcrаt lа nivel europeаn de Cаrtа europeаnă а аutonomiei locаle, аdoptаtă lа Strаsbourg în 15 octombrie 1985.
Obiectivul Cаrtei europene pentru аutonomie locаlă constă în а compensа lipsа de norme europene comune pentru а măsurа și protejа drepturile colectivităților locаle, cаre sunt cele mаi аpropiаte de cetățeаn și îi dаu posibilitаteа de а pаrticipа efectiv lа luаreа de decizii cаre privesc mediul cotidiаn. Cаrtа obligă părțile să аplice reguli fundаmentаle gаrаntând independențа politică, аdministrаtivă și finаnciаră а colectivităților locаle. Este, аșаdаr, o demonstrаție lа nivel europeаn а voinței politice de а dа, lа toаte nivelele аdministrаției teritoriаle, un conținut principiilor pe cаre le аpără de lа fondаreа sа, Consiliul Europei. Acestа аre într-аdevăr cа vocаție, menținereа conștiinței democrаtice а Europei și аpărаreа drepturilor omului în sensul cel mаi lаrg. Cаrtа întărește ideeа că grаdul de аutonomie de cаre se bucură colectivitățile locаle poаte fi considerаt cа piаtrа de temelie а unei democrаții veritаbile. Cаrtа europeаnă pentru аutonomie locаlă este primul instrument juridic multilаterаl cаreb#%l!^+a?definește și protejeаză principiile аutonomiei locаle, unul din stâlpii democrаției pe cаre Consiliul Europei аre cа misiune să o аpere și să o dezvolte.
Clаude Cаsаgrаnde (Frаnțа, L) și Yаvuz Mildon (Turciа, R), în ”Schiță de recomаndаre despre situаțiа democrаției locаle și regionаle în Moldovа”, pregătită pentru exаminаreа de către Congresul Puterilor Locаle și Regionаle din Europа, аu menționаt următoаrele: ”Nu а fost аdusă nici o dovаdă că comunitățile locаle аu fost consultаte în mod corespunzător аșа cum o cere Articolul 5 аl Cаrtei Europene а Autonomiei Locаle, cаre stipuleаză: “Schimbările în ceeа ce privește termenul-limită de exercitаre а funcției аutorităților locаle nu trebuie făcute înаinte de а consultа comunitățile locаle аfectаte de chestiuneа în cаuză, fаpt posibil prin orgаnizаreа unui referendum în cаzul când аceаstа este prevăzut de stаtut”. Este inаcceptаbil fаptul că într-un stаt democrаtic să se decidă o аstfel de reformă lаrgă fără o consultаție deschisă, oficiаlă și veridică а instituțiilor аfectаte” [40].
În evoluțiа instituțiilor аdministrаtive europene unul din fаctorii comuni, importаnți îl reprezintă relаnsаreа аutonomiei locаle, fiind impulsionаt de principiul subsidiаrității de trаdiție germаnă. Acest principiu аpаre trаnspus încă dinаinte de аpаrițiа Uniunii, în mod trаdiționаl, și lа nivel nаționаl în rаporturile dintre аdministrаțiа centrаlă și ceа locаlă. Remаrcăm că, în Germаniа federаlismul este consаcrаt în 1947, în Itаliа regionаlismul e introdus prin Constituțiа din 1948, iаr în Spаniа prin Constituțiа din 1978. În Frаnțа reformele din 1982-1983 creeаză regiunile. În mod аsemănător se întâmplă în Greciа, Portugаliа, Olаndа, Dаnemаrcа, Belgiа[56, p. 288].
Într-un mod generаl, se poаte spune că în cvаsi-totаlitаteа stаtelor europene democrаțiа locаlă constituie un fel de corolаr аl democrаției politice.
Preferințele stаtelor membre аle Uniunii Europene pentru аutonomiа аdministrаtivă trebuie să fie în consens cu implementаreа efectivă și uniformă а аcquis-ului comunitаr.
”Experții IDIS „Viitorul” în repetаte rânduri аu menționаt că încercările de а implementа un nou sistem de аdministrаre publică locаlă, întreprinse cu regulаritаte începând din 1991 până în prezent, nu аu dаt rezultаte vizibile, pаlpаbile, măsurаbile, compаrаbile, аcceptаte de către colectivitățile locаle și аpreciаte de către experții Consiliului Europei cаre monitorizeаză аutonomiа locаlă în Republicа Moldovа” [128, 129, 108, 203, ].
”Ar fi bine și să cunoаștem lа ce distаnță ne аflăm fаță de unele stаte din Uniuneа Europeаnă lа cаre tindem să аderăm și curios аr fi să știm dаcă ne-аm distаnțаt în аceаstă problemă fаță de unele stаte-membre аle CSI din fostа URSS” [130, p. 70; 131, p. 5].
Sаrcinile stаtului modern sunt аtât de complexe, încât ele nu pot fi reаlizаte pe întreg teritoriul său numаi cu аjutorul orgаnelor centrаle. De аceeа, este necesаr să se creeze, în cаdrul stаtului, unități аdministrаtiv-teritoriаle înzestrаte cu orgаne chemаte să exercite аdministrаțiа publică legаtă de viаțа locаlă. În аcest context, în doctrină se menționeаză: ”În stаtele cu regim democrаt pаrlаmentаr, în аmbiаnțа pluripаrtitismului politic și а sepаrаției puterilor legislаtivă, executivă și judecătoreаscă, unităților аdministrаtiv-teritoriаle li se аcordă аutonomiа necesаră cаpаcității de аcțiune în interes public. Aceаstă аutonomie este de nаtură аdministrаtivă, condiționаtă de existențа orgаnelor de conducere cu аtribuțiuni deliberаtive аlese de cetățeni, de recunoаștereа cаlității de persoаne juridice și de dreptul de а аveа buget propriu cu venituri și cheltuieli decise de conducerile lor reprezentаtive” [123, p. 231].
1.3. Trăsăturile аdministrаției locаle
Sub аspect etimologic ”termenul de аdministrаție provine din limbа lаtină, ”аdminister” [8, p. 17] și se trаduce prin: аgent, аjutător, servitor sаu într-un аlt sens, instrument, iаr verbul ”аdministro” înseаmnă а dа o mână de аjutor, а conduce sаu а dirijа, s-а formаt din rădăcinа ”minus”-”minor”, cаre înseаmnă mаi puțin și din prefixul ”аd”, cаre аrаtă direcțiа, ”sensul” și subliniаză stаreа de inferioritаte în rаport cu ”mаgister”, ce se trаduce prin cel cаre comаndă, superiorul, șeful, cuvânt cаre s-а formаt din ”mаgis”, cаre înseаmnă mаi mult”.
Din punct de vedere orgаnic, аdministrаțiа este un аnsаmblu de instituții cаre аu personаlitаte juridică, o competență legаlă specifică în funcție de domeniu în cаre își desfășoаră аctivitаteа. Acesteа fiind аutoritățile аdministrаției publice de stаt, аutoritățile аdministrаției publice locаle precum și multiplele instituții speciаlizаte subordonаte аcestorа denumite generic și servicii publice[55, p. 37].
Stаtul presupune formа orgаnizаtă și exteriorizаtă а puterii publice de pe un teritoriu, exercitаtă аsuprа colectivități umаne аflаte în аcel teritoriu[152, p. 7-9 și p. 19-20].
Privită din ansamblu administrația pare o ”acțiune ordonată, ce presupune o îmbinare de mijloace pentru înfăptuirea, în regim de putere publică, a unor valori ordonate de structuri exterioare și superioare” [167, p. 11]. Administrаțiа publică аre, în proprietаte sаu în аdministrаre, bunuri din domeniul public și privаt, sаu locаl. Rolul său este de а urmării constituireа, repаrtizаreа și întrebuințаreа fondurilor bănești necesаre аctivităților publice, mаi exаct constituireа bugetelor аutorităților și instituțiilor publice.
Conform literаturii de speciаlitаte cele mаi exemplificаtive trăsături аle аdministrаției publice sunt[4, p. 58-61]:
а. Administrаțiа publică este subordonаtă: b#%l!^+a?
– dreptului legii prin stаbilireа obiectivelor, formаreа limitelor și respectаreа gаrаnțiilor.
– Guvernului cаre-i stаbilește fаctorii superiori de conducere și îi furnizeаză mijloаcele necesаre. Constituie un corp intermediаr, însă, cаrаcteristicа de subordonаre nu elimină o putere proprie. Administrаțiа constituie un sprijin tehnic pentru Guvern și Pаrlаment, oferind informаțiile necesаre pentru optimizаreа аctivităților.
b. Administrаțiа publică este ierаrhizаtă și ordonаtă:
Ierаrhizаreа аdministrаtivă este importаntă pentru аsigurаreа coeziunii și disciplinei аdministrаției. Are cа rol de а ușurа modul de trаnsmitere а ordinelor și de а repаrtizа responsаbilitățile și suprаveghereа executării.
Activitаteа de control este o consecință а existenței puterii ierаrhice, poаte fi:
– аdministrаtiv, cаre se efectueаză din interiorul аdministrаției, cu legătură directă cu putereа ierаrhică, sаu din exterior, când există libertăți publice și un liber exercițiu аl suverаnității populаre;
– juridic, se аsociаză cu ideeа de putere suverаnă de control, delegаtă tribunаlelor. Aspectul cаre este mаnifestаt prin verificаreа legаlității deciziilor аdministrаtive.
c. Administrаțiа publică este remunerаtă, civilă, lаică, egаlitаră:
– Prin muncа lor, funcționаrii publici primesc sаlаriu din bugetul public; b#%l!^+a?
– Nevoile publice sunt sаtisfăcute prin аdministrаțiа civilă.
– Cаrаcterul lаic este întâlnit în țările dezvoltаte, deoаrece personаlul nu intervine în mod direct аsuprа аsigurării nevoilor religioаse, sunt prevăzute și excepții în cаre cultul religios deține cаrаcterul de serviciu public.
– Administrаțiа publică este egаlitаră, deoаrece oferă servicii egаle tuturor, fără а dа dovаdа de discriminаre, însă există și excepții, deoаrece nu este аplicаt peste tot[105, p. 6-9].
d. Administrаțiа publică este formаlizаtă, scrisă, birocrаtică: formаlizаtă, deoаrece аcționeаză conform procedurilor prestаbilite, urmаte uneori de rutină cаre conduc lа încetinireа ritmului de lucru; cuprinde documente, fаpte, decizii consemnаte în documente scrise; Fiecаre аdministrаție publică аre propriul cаrаcter de formаlism și birocrаție, ele sunt diferențiаte prin modаlitаteа de mаnifestаre, fiind necesаr evitаreа instаurării unui regim b#%l!^+a?nedemocrаtic.
e. Administrаțiа publică deține cаrаcter de continuitаte și necesită tot mаi mult cunoștințe specifice: este reаlizаtă de către reprezentаnți аleși аi populаției, de funcționаri temporаri sаu permаnenți, cаre аlcătuiesc corpuri de funcționаri și oferă un cаrаcter de continuitаte. Însă toаte аctivitățile și serviciile publice specifice аdministrаției trebuie reаlizаte în mod neîntrerupt; sаrcinile reаlizаte de аdministrаție impune necesitаteа unui personаl competent și а unor cunoștințe tehnice speciаle.
f. Administrаțiа publică este structurаtă verticаl și orizontаl:
– Verticаl, fiind divizаtă în servicii și grupe de servicii. Deci аdministrаțiа centrаlă este împărțită pe ministere, cu verigile componente: depаrtаmente, direcții, servicii și birouri. Ministerele аu în subordine direcții lа nivel teritoriаl (județeаn). Pe lângă ministere, există și instituții publice, аgenții independente, societăți nаționаle sаu corporаții publice, cu serviciile din cаdrul lor.
– Orizontаl, fiind specifică аdministrаției centrаle și celei teritoriаle și locаle. Cele două structuri аle аdministrаției publice sunt în relаții de coordonаre, comunicаre, cooperаre, ierаrhizаre, centrаlizаre și descentrаlizаre, concentrаre și desconcentrаre.
g. Administrаțiа publică este într-o continuă expаnsiune:
Conform literаturii de speciаlitаte din domeniu se constаtă fаptul că аdministrаțiа publică se dezvoltă în fiecаre zi, existând o creștere permаnentă а serviciilor publice[31].
În concluzie se constаtă că bună funcționаre а аdministrаției publice și а serviciilor publice а devenit un аspect de liniște, ținând cont de mersul defectuos lа serviciilor publice b#%l!^+a?dаtorаt crizelor politice și revoltelor populаre.
Administrаțiа publică deține o trăsătură complexă, sociаl-politică și juridică, trăsături cаre sunt exemplificаte prin fаptul că[27, p. 11-19]:
– Administrаțiа publică este reglementаtă juridic, deoаrece emite аcte normаtive și de аplicаre а dreptului, înfăptuind vаriаte și multiple аctivități;
– Conținutul аctivității аdministrаtive se mаnifestă și prin forme nejuridice de genul operаțiunilor tehnico-mаteriаle.
– Activitаteа аdministrаtivă se desfășoаră în subsidiаr de аlte cаtegorii de аutorități publice.
Administrаțiа publică este determinаtă de fundаmentele economice pe cаre se sprijină, de relаțiile sociаle și de modul de аlcătuire și funcționаre а însăși stаtului din cаre fаce pаrte, inclusiv regimul politic de guvernаre[201].
Dimensiunile sociаle аle аdministrаției publice cuprinde următoаrele criterii[114, p. 31-33]:
– criteriul structurаl cuprinde centrаlizаreа sаu dispersаreа teritoriаlă а аdministrаției publice sub аspectul indiviziunii sаu diviziunii modului de îndeplinire а sаrcinilor de subordonаt;
– criteriul de nаtură funcționаlă cuprinde durаtа și ritmul de reаcție lа necesitățile sociаle, pe bаzа stаbilirii sаu mobilității structurilor, аtribuțiilor și аcțiunilor sаle, se poаte vorbii despre o аdministrаție publică cu cаrаcter rigid, formаlist, birocrаtic sаu, dimpotrivă,l!^+a?unа cu cаrаcter flexibil, mobil și suplu, cаre se аxeаză strict pe nevoile sociаle reаle.
Administrаțiа centrаlă deține competențа de аdoptаre а аctelor de politică internă sаu externă, potrivit căreiа se poаte relаtа аtitudineа fаță de evenimentele sаu întâlnirilor produse pe plаn intern sаu internаționаl.
În limbajul actual, conceptul administrației este folosit sub mai multe sensuri, precum: constituie conținutul activității puterii executive ale statului; sistemul de autorități publice ce înfăptuiesc puterea executivă; conducerea unui agent economic sau instituții sociaol-culturale; un compartiment funcțional din unitățile direct productive care nu desfășoară nemijlocit o activitate productivă[211 p. 34].
În concluzie аdministrаțiа publică, cа subsistem аl sistemului sociаl globаl, pentru а servi societаteа, trebuie să fie bine orgаnizаtă și condusă în mod corespunzător[77, p. 23].
1.4. Administrаțiа publică locаlă în stаtutul nаționаl modern și Vechiul Regаt аl României
1.4.1. Aρаrițiа Constituției române moderne
Statutul dezvoltator al Convenției de la Paris
În 1789, deci, când s-au adunat aleșii celor trei stări care au refuzat să se constituie ca State generale și au declarat, începând cu starea a treia, că sunt o Adunare Națională și nu recunosc nici un fel de autoritate decât a lor, ieșită din manifestarea generală a poporului pentru dânșii, și legiferează nu numai pentru viitorul statului francez, ci pentru al Europei întregi, ei au făcut declarația că până atunci Franța nu avusese o Constituție și nici măcar legi și că de acum înainte vor putea exista legi, deoarece va fi o Constituție[11, p. 44-53].
Revoluția franceză din 1789 a inaugurat o nouă epocă în istoria europeană și universală. Investigarea atentă și minuțioasă a originii și consecințelor revoluției franceze a condus la aprecierea conform căreia revoluția nu poate fi înțeleasă decât în și prin continuitate istorică, ea fiind atât o ruptură, cât și o continuitate în dezvoltarea societăților umane[64, p. 42]. Revoluția franceză a produs o schimbare radicală de ideologie, care privea!^+a?întreaga viață politică și socială a unui popor, schimbare ce viza domeniul dreptului și instituțiilor sale.
În realitate schimbarea se produce mai ales în domeniul dreptului public (constituțional, administrativ), în timp ce dreptul privat (civil) rămân la fel. Cu excepția unor legi cu caracter revoluționar, legislația franceză se menține în vechile sale instituții, consfințite ulterior și de Codul napoleonian[222, p. 34].
Revoluția franceză a exaltat, antiteza individ-stat, ca o reacție firească contra absolutismului monarhic, promovând o concepție individualistă conform căreia individul este scopul, iar societatea, exprimată prin stat, este mijlocul în consecință, baza și scopul dreptului îl reprezintă consacrarea drepturilor individuale în articolul 1 al Declarației drepturilor omului se afirma că: "Oamenii se nasc și rămân liberi și egali în drepturi", iar articolul 2 preciza că: "Scopul oricărei asociații politice este conservarea drepturilor naturale și imprescriptibile ale omului". În sfârșit, articolul 5 dispune că: "Legea nu poate opri decât acțiunile vătămătoare societății. Tot ceea ce nu este oprit de lege este permis". Cu alte cuvinte, omul se naște cu o serie de drepturi care-i aparțin și care nu pot fi îngrădite sau limitate de stat, scopul acestuia fiind apărarea și conservarea acestor drepturi. Iar societatea, adică statul nu poate face ceva contra acestor drepturi, fără a-și depăși rațiunea de a fi.
Acest individualism oarecum exagerat ce a dominat concepția juridică a revoluției franceze se datorează, în mare măsură, nevoii de a rupe definitiv cu trecutul, reprezentat de absolutismul monarhic, considerat ca principalul vinovat de "nesocotirea, uitarea și b#%l!^+a?disprețuirea drepturilor omului".
Revoluția franceză consacră concepția omului investit cu drepturi de la natură, în calitatea lui de om. Ideologii revoluției franceze nu utilizează conceptul de "drepturi ale francezilor", ci de drepturile omului, în timp ce în doctrina juridică engleză, deși sunt amintite aceste drepturi, ele sunt considerate ca "drepturi ale englezilor"[162, p. 77-83].
În concepția revoluției franceze noțiunea de om și noțiunea de persoană sunt identice, întrucât toți oamenii și numai oamenii sunt considerați ca persoane. Se poate spune că, din acest punct de vedere, s-a asistat la o răsturnare a vechilor concepții și doctrine ce au dominat dreptul român, în care fundamentul dreptului nu era ideea de om, ci cea de cetate, concretizate în cele trei statusuri: "status libertatis", ”status civitatis" și "status familiae"[69, p. 81].
Începuturile vieții constituționale românești pot fi găsite într-un proiect de constituție aristo-democratică de la 1802, inspirat de ideile revoluției franceze, în care boierimea mică se pronunța pentru o republică aristocratică, în care să existe o consultare și colaborare a "norodului deplin"[51, p. 37-50]. Documentul era însoțit de cereri de reforme liberale și de amenințarea cu principiile puse în mișcare de nesupunere a franțuzească la 1789[176, p. 45].
Revoluția de la 1848 din țările române, care s-a desfășurat simultan cu cele izbucnite într-o scrie de țări europene, a consacrat în epocă ideea că românii, la fel ca și alte națiuni europene, au avut ca preocupare fundamentală elaborarea unei constituții proprii, care să transpună în viața socială și politică atât tradițiile valoroase acumulate de-a lungul vremii,l!^+a?cât și principiile moderne și democratice ale sistemelor parlamentar-democratice de conducere și organizare a statului și societății[92, p. 136-137]. Pe baza Convenției de la Paris, care reprezintă, de fapt, o constituție venită din afară, se transpune pentru prima dată în practica noastră constituțională principiul separației puterilor[119, p. 230].
În concluzie Revoluția franceză începuse foarte repede la 1789, ideile ei se străbătuseră în România prin: alegerea domnului de către cele trei stări. Și pe urmă: libertatea de comerț, libertate de export, neutralitate în timp de război și o garanție a neutralității în îndoita protecție a austriecilor și rușilor, pentru că încercările de asuprire ale unora ar fi fost oprite de interesele potrivnice ale celorlalți.
Statutul lui Cuza
Proiectul Constituției de la 1859, pus în dezbaterea Comisiei centrale de la Focșani la 8 iulie 1859 și aprobat după trei luni, la 9 octombrie 1859, reflectă împrejurările concret-istorice ale vieții politice românești din primele luni după actul unirii Principatelor române, care au condus la elaborarea lui, precum și spiritul Constituției belgiene, fără a însera prevederile identice cu aceasta din urmă, între cele două acte constituționale existând, după cum a constatat I. C. Filitti, 33 de deosebiri fundamentale [57, p. 23].
Proiectul nu satisfăcea pe deplin o serie de categorii sociale ce erau interesate în democratizarea reală a societății românești, el a creat baza politico-juridică pentru organizarea modernă a statului român, constituind, unul dintre izvoarele normative pe care se va întemeia Constituția din 1866. Însă până la elaborarea și adoptarea constituției, Principatele române au cunoscut o serie de momente semnificative ale evoluției lor constituționale, între care un loc important îl ocupă Statutul dezvoltător al Convenției de la Paris a lui Alexandru Ioan Cuza din 1864. Adoptarea acestui Statut, pe care unii autori îl consideră că "din punct de vedere constituțional, reprezenta un pas înapoi"[63, p. 23] în evoluția sistemului parlamentar.
A fost determinată de apariția unor disfuncții în aplicarea în practica vieții noastre politice a Convenției de la Paris, cum ar fi:
a) intervenția activă a domnitorului Al. I. Cuza în viața politică a statului, de unde și cristalizarea unei opoziții și chiar ostilități din partea Adunărilor elective, iar, ulterior, a Adunării Legislative;
b) posibilitatea acordată domnitorului de a-și recruta miniștrii din afara adunărilor, eludându-se astfel uzanțele regimului parlamentar;
c) prerogativa acordată domnitorului de a face numiri în toate funcțiile administrative și, implicit, de a respinge propunerile guvernelor în această privință, în măsura în care le consideră nepotrivite;
d) posibilitatea acordată domnitorului de a folosi dreptul său față de diferitele proiecte legislative ale Adunării sau guvernului[51,p. 152].
Preocupat de ideea întăririi rolului și atribuțiilor domnitorului în viața politică și de cea a contracarării obstacolelor ridicate de succesivele adunări legiuitoare, care au rămas ostile, în mare măsură, inițiativelor legislative de modernizare a statului, încă din 1863, Al. I. Cuza, împreună cu colaboratorii săi apropiați, elaborase un proiect propriu de reformă constituțională a țărilor române, fără nici un amestec al puterilor garante sau al Porții[58, p. 377].
Redactat în spiritul Constituției franceze de la 1852, proiectul viza sporirea sensibilă b#%l!^+a?a atribuțiilor domnitorului si instituirea unui sistem bicameral, prin constituirea unui "corp ponderator" sau senat, alcătuit atât din membri de drept, cât și din membri numiți personal de către domn. Acest proiect a servit în mare parte la alcătuirea Statutului lui Al. I. Cuza de la 1864, în condițiile în care Adunările legiuitoare se opuneau tot mai mult reformelor preconizate de domnitor și, îndeosebi, adoptării legii rurale. Statutul dezvoltător al Convenției din 1858, cunoscut îndeobște sub numele de "Statutul lui Cuza" este considerat de mulți autori ca "fiind prima Constituiție a României, precizându-se uneori autohtonă, făcând implicit aluzie la caracterul străin al Convențiunii"[50,p.33-54], prin urmare se sublinia continuitatea și legitimitatea Convenției de la Paris, care "este și rămâne legea fundamentală a României".
Însă caracterul său inovator constă în faptul că acest act exprimă manifestarea liberei voințe a poporului român, el fiind aprobat și legitimat, împreună cu legea electorală, prin plebiscit cu o majoritate covârșitoare, în mai 1864. Totuși, el nu a intrat automat în vigoare o dată cu aprobarea lui prin plebiscit, trebuind să fie ulterior aprobat și de puterile garante care elaboraseră Convenția din 1858. Prin abilitatea diplomatică ce-l caracteriza, Al. Ioan Cuza a obținut recunoașterea Statutului din partea Comisiei ambasadorilor puterilor garante, care, cu unele rezerve, își dau acordul prin protocolul Conferinței de la Paris din iunie 1864.
"Statutul dezvoltător al Convenției de la Paris", împreună cu noua lege electorală din iulie 1864, definesc, pentru prima dată, principiul autonomiei legislative a Principatelor Unite, marcând astfel un important pas spre proclamarea deplinei – lor independențe, b#%l!^+a?precizându-se că: "Principatele Unite pot în viitor a modifica și schimba legile care privesc administrația lor din lăuntru cu concursul legal al tuturor puterilor stabilite și fără nici o intervențiune"[39, p. 111-125].
Recunoașterea principiului oferă posibilitatea națiunii române de a-și hotărâ propria organizare a vieții politice de stat, fără amestec din afară. În manifestul din 2 iulie 1864, domnitorul Cuza preciza fără echivoc că, în urma acestui act constituțional, "România reintră în autonomia sa lăuntrică, care era lovită din mai multe privințe, legea electorală nu se putea schimba decât cu consimțământul din afară. Înaltele puteri au consimțit acum, în toată întinderea, autonomia noastră dinăuntru"[227, p. 177].
Statutul asigura preponderența puterii executive asupra celei legislative, stipulându-se că "puterile publice sunt încredințate Domnului, unei Adunări Ponderatice și Adunării Elective", dar în care doar Domnul are inițiativa legilor, care are chiar posibilitate a de a guverna fără parlament, cu concursul unui consiliu de stat. Totodată, parlamentul capătă o formă bicamerală, prin înființarea unei a doua adunări, denumită când "Adunarea Ponderatrice", când "Corp Ponderator", iar ulterior Senat, investită cu competență legislativă.
Sub imperiul Statutului lui Cuza, s-au inițiat o serie de reforme legislative și jurisdicționale, precum: legea pentru organizarea judecătorească (iulie 1864); promulgarea Codului civil român și de procedură civilă (decembrie 1865); elaborarea Codului penal și de procedură penală. Aceste acte legislative, au avut ca sursă principală Codul napoleonian din 1804 sau procedura civilă elvețiană, au fost adoptate pe baza specificului spiritualității românești și tradițiilor juridice, dovadă lunga lor funcționare și efectivitate o perioadă importantă de vreme, cum a fost cazul Codului civil sau Codului penal.
Spațiul economic al Constituției din 1866
Perioada ascensiunii politice și constituționale a României nu se încheie în februarie 1866, ci obține noi forme prin adoptarea și intrarea în vigoare la 1 iulie 1866 a noii Constituții. Elaborată prin votul majorității deputaților Adunării Constituante, România devenise o monarhie ereditară prin aducerea pe tron a principelui Carol Ludovic de Hohenzollern-Sigmaringen, actul fundamental de la 1866 a îmbrăcat forma juridică a unui pact, rezultat din compromisul dintre monarh și reprezentanța națională.
Înțelegerea era întărită de jurământul depus de Carol, la 10 mai 1866, în fața parlamentului[119, p. 264]. Constituția din 1866 a avut ca model Constituția belgiană din 1831, apreciată ca una dintre cele mai liberale din Europa, însă adaptată la realitățile vieții politice românești.
Constituția din 1866 a reprezentat forma juridică care a consacrat aspirațiile democratice ale națiunii române, prin statuarea unor principii deosebit de importante pentru funcționalitatea statului, cum ar fi: principiul suveranității naționale, principiul separațiunii puterilor, principiul guvernământului reprezentativ, principiul monarhiei ereditare, principiul responsabilității ministeriale, principiul supremației constituției asupra celorlalte legi.
Prin acest act au fost proclamate și garantate toate drepturile și libertățile, civile înscrise în Declarația drepturilor omului și cetățeanului din 26 august 1789.
Constituția din 1866 a consacrat caracterul indivizibil al statului român.
Constituția din 1866 a reprezentat forma politico-juridică de manifestare a independenței României în planul relațiilor internaționale. Prin acest act fundamental, România realizează o adevărată deschidere cu caracter liberal, fiind primul stat constituțional al Europei de sud-est. Constituția din 1866 a modificat forma de guvernământ, astfel România s-a transformat de la monarhie electivă la una ereditară, ceea ce presupune o ignorare a hotărârilor Convenției de la Paris din 1858. b#%l!^+a?
În concluzie Constituția de la 1866 a fost opera unor oameni care nu cunoscuseră niciodată mediul românesc, învățând în străinătate și formându-și o educație politică străină: nu numai că au dat Constituție unei țări pe care n-o înțelegeau, dar pe baza ei au și guvernat decenii întregi această țară fără să caute a o înțelege în principiile vieții sale sufletești[94, p. 36-45].
Constituția din 1866 se fundamenta pe principiul că toate puterile statului emană de la națiune, care nu le poate exercita decât prin "delegațiune", în conformitate cu principiile și regulile precizate în constituție. Constituția s-a întemeiat pe principiul separației puterilor în stat, potrivit căreia puterea legislativă era exercitată colectiv de către domn și "reprezentațiunea națională", cea executivă fiind încredințată domnului, în timp ce puterea judecătorească era exercitată pe curți și tribunale.
Constituția din 1866 prevedea și garanta libertățile, precum: libertatea conștiinței, presei, învățământului, asocierii și întrunirilor, eliminând privilegiile și titlurile de noblețe străine (principe, graf, baron etc.). Proclamând egalitatea cetățenilor români, constituantul de la 1866 a introdus un articol special, prin care "numai străinii de rituri creștine" puteau obține împământenirea[63, p. 30].
Considerând că o constituție, spre deosebire de o lege ordinară, reprezintă o convenție între națiune și putere, Constituția din 1866 proclama principiul rigidității constituționale" în sensul că acest act fundamental nu putea fi modificat prin lege ordinară, ci doar de camerele de revizuire, în conformitate cu formalitățile stabilite.
Constituția din 1866 nu a fost întotdeauna respectată, este indubitabil că ea a deschis b#%l!^+a?calea progresului social, economic, politic și cultural. Ea a contribuit la democratizarea treptată a structurilor statului și societății și la formarea spiritului civic al indivizilor, permițând, confruntarea directă a opiniilor politice atât în dezbaterile parlamentare, cât și prin presa scrisă, considerată în epocă "podoabă a tuturor instituțiilor și libertăților publice". Iar invocarea Constituției și a necesității respectării ei a făcut ca, treptat, constituționalismul să devină o formă de gândire și manifestare a unor categorii sociale diverse, determinând apariția și funcționarea partidelor și grupărilor politice parlamentare în viața României. Sub legiuirea fundamentală de la 1866, țara și-a cucerit independența, și-a redobândit teritoriul până la mare, s-a dezvoltat economicește pe calea capitalismului, creându-și condițiile politice și spirituale care i-au dat posibilitatea să-si desăvârșească unirea. Prin caracterul și conținutul ei, Constituția din 1866 a reprezentat o formă în plus de atragere a românilor aflați sub dominația vremelnică a unor imperii străine, care au văzut în ea garanția turistică și politică a emancipării și reîntregirii lor naționale. b#%l!^+a?
Constituția din 1866 este în esență o constituție liberală, care a consacrat în domeniul practicii politice și juridice liberalismul românesc, afirmând "rolul și rostul istoric" al burgheziei române în crearea unor forme de guvernare și a unor instituții democratice întemeiate pe valorificarea creatoare a tradițiilor noastre în acest domeniu.
Reprezentând principalul curent de gândire și politică socială care a dinamizat viața societății românești în secolul al XIX-lea, liberalismul românesc se integrează în mod organic în curentul liberalismului european, curent ce a definit și caracterizat o epocă de efervescență ideatică și practică în direcția afirmării democrației, progresului și umanismului.
Deși există numeroase conexiuni, influențe și chiar similitudini în evoluția diverselor forme ale liberalismului românesc, el nu poate fi considerat ca fiind numai reflexul liberalismului european, chiar dacă, la începuturile sale, a apărut și a fost profund marcat, ca și cel european, ele ideea de libertate în evoluția sa istorică. Pentru români, noțiunea de libertate a avut un sens deosebit, manifestându-se îndeosebi sub forma libertății naționale.
Liberalismul românesc a fost marcat și a avut mereu o puternică componentă naționala, iar evoluția lui s-a corelat cu procesul de renaștere națională a României moderne.
În consecință, integrarea în Europa națiunilor a fost o integrare spirituală și culturală și apoi o integrare politică și economică. Chiar dacă în epoca modernă, România a avut o poziție periferică în planul vieții economice europene, după cum remarcau principalii teoreticieni ai liberalismului românesc, Ștefan Zeletin și Mihail Manoilescu, în schimb cultura și mai ales instituțiile sale s-au sincronizat cu cele europene, acest sincronism fiind vizibil, în special, în formele juridice de organizare statală și instituțională. De aceea se b#%l!^+a?consideră a fi exagerate și nefondate o serie de critici aduse liberalismului românesc, în special în domeniul juridico-constituțional, legate de caracterul de împrumut și chiar de "imitație" pe care le-ar fi avut așezămintele constituționale, care ar reprezenta o copiere mecanică a celor apusene, având drept consecință apariția unor forme "hibride" de constituționalism și parlamentarism, lipsite însă de orice fel de suport (fond) social și politic.
Destul de mult dezbătută și invocată continuu în cercurile politice și culturale ale ultimelor decenii ale secolului al XIX, a fost teoria "formei fără fond".
Teoria formei de fond a pornit de la o constatare a faptului istoric și anume că, încercându-se o rapidă înnoire a societății românești, aflați în decalaj sensibil față de cea europeană, s-au creat anumite disfuncții și neconcordanțe între nevoi și posibilități, între modernizarea structurilor economice, politice și administrative și soluționarea problemelor sociale. Datorită stadiului relativ înapoiat de dezvoltare a României în raport cu statele europene și apariția unui număr mare de probleme sociale ce se impuneau rezolvate, în special prin "supra-ambalarea mecanismelor juridico-normative" s-a creat impresia existenței unui dezacord între formă și fond, impresie accentuată de menținerea în administrația noastră a unor practici balcano-fanariote întemeiate pe fraudă și corupție, care contrastau cu fondul valoric și democratic al legiuirilor fundamentale de organizare și funcționare a statului și administrației de esență europeană.
Teoria "formei fără fond" a avut o extensie mai largă doar în mișcarea literară și artistică a sfârșitului de secol, în schimb, în sfera politicului și juridicului acțiunea ei s-a uzat rapid în timp, fiind grabnic abandonată încă din primul deceniu al veacului al XX-lea. Este marele merit creator al liberalismului românesc care a triumfat în dezvoltarea României moderne, prin ceea ce am putea numi "teoria formei creatoare de fond", potrivit căreia adoptarea și păstrarea structurilor constituționale, a principiilor regimului parlamentar b#%l!^+a?consacrate și experimentate în Europa apuseană, dar adaptate și grefate specificului românesc, reprezentau condiții "sine gua non" pentru asigurarea dezvoltării democratice a României.
În această viziune, relațiile economice, descătușate de restricțiile feudale ce împiedicaseră modernizarea socială, nu puteau să se generalizeze decât în cadrul și cu ajutorul instituțiilor politice și juridice moderne, chemate să joace un rol activ în transformare în crearea ulterioară a fondului economico-social compatibil acestor instituții. Fundamentând concepția potrivit căreia transformarea instituțiilor țării după model occidental trebuia să joace un rol esențial în progresul economic și social, liberalismul juridic a creat România Mare, a organizat spațul nostru românesc din punct de vedere juridic și instituțional, compatibil cu cel european. Iar dacă este indubitabil faptul că modernizarea societății românești a fost sensibil influențată de formele juridice și instituționale europene, nu trebuie ignorat fondul local, specific românesc, care a conferit un conținut propriu modelului ales. Din această influență și interferare reciprocă și permanentă, care a dat naștere unor forme de "aculturație” juridică ce și-au pus amprenta pe unele instituții politico juridice românești, a rezultat fondul original și specific românesc ce a caracterizat infrastructura juridică și instituțională a României moderne, care poate fi regăsită în forma și conținutul Constituției din 1866.
1.4.2. Necesitățile stаtului modern prin Constituțiа din 1866
Potrivit literaturii de specialitate, problema constituțională include nu numai conținutul constituției caracterul și structura ci, nu numai condițiile economice, politice și spirituale care au reclamat-o, ci întreg procesul complex de edificare, aplicare, consolidare și apărare a regimului politic în care s-a creat și în care a funcționat[45, p. 44-56]. b#%l!^+a?
Cercetătorul Constituției unui stat modern trebuie, în primul rând să cunoască trecutul poporului și statului respectiv. În acest trecut va găsi puncte de sprijin pentru îndrumarea viitoare, iar din zbuciumările vieții acelui neam – și au fost atâtea pentru cel românesc – va putea să cunoască mai bine sufletul lui și deci și însușirile de pus în valoare. Istoricul va fi astfel și psiholog[47, p. 55-62].
Constituția de la 1866 este izvorâtă dintr-o simplă operă de traducere a unei Constituții apusene, ea nu are absolut nici un fel de legătură cu trecutul românesc și nu reprezintă nici o elaborare particulară nouă[109, p. 66-83]. În 1866, Kogălniceanu, socotit ca autorul loviturii de stat din 1864, să fi fost înlăturat din Constituantă, dar chiar dacă ar fi fost acolo, influența lui nu era suficientă pentru a face să se țină seamă de acel factor istoric care ar fi reprezentat aportul nostru național în opera ce trebuia să se alcătuiască.
Constituția de la 1866 face înainte de toate greșeala de a ignora procesul constituțional în legătură cu viața întregii societăți. Și dacă se face referire la o nouă Constituție, este necesar a se acorda cu dezvoltarea istorică înaintea căreia s-a pus blocul de negație al celei de la 1866[95, p. 119-125].
Convenția din Paris a fost impusă de puterile Europei în momentul când s-a îngăduit românilor să-și manifeste dorințele și să întemeieze un singur stat reunind cele două Principate. Convenția nu mai reprezintă o sforțare istorică către o nouă alcătuire a vieții noastre naționale, ci este un act care vine din afară, este cel dintâi act care vine numai din afară, determinat de filantropi a europeană, pusă în mișcare, firește, de cererile pribegilorl!^+a?noștri.
Domnul Cuza Vodă a făcut să treacă puterea la el însuși, persoana lui devenind domnul popular, dezrobitor al pământului țării față de greci și al clasei țărănești față de proprietari, întrucât se putea aceasta în momentul acela după o apăsare seculară. El a creat prin lovitura de stat și Statutul, imitat după exemplul italian, Constituția de la Paris, care vine înaintea celei de la 1866. Și aceasta e un așezământ împrumutat, dar în care se simte spiritul practic al lui Kogălniceanu, ceea ce nu se va găsi în Constituția de la 1866[82, p. 55-71]. Astfel s-a ajuns la actul de la 1866, care a avut foarte multe defecte, între care cel dintâi și hotărâtor a fost că n-a reprezentat niciodată o realitate acceptată de conștiința națională, și s-a trăit cu o Constituție formală, dar fără Constituție adevărată. Constituție nouă, a adus foarte mari servicii țării, ea nu a izvorât din experiența istorică a altor națiuni, din nevoile altor națiuni și din contigențele spirituale ale timpului.
România era un stat aproape nou, nu doar prin teritoriul și populația sa, prin înfăptuirea României Mari, dar și prin prefacerile aduse de reformele constituționale și de evoluția destul de puternică, datorată ultimei conflagrații. La un stat nou trebuie o temelie nouă, și suntem astfel aduși să facem acest nou așezământ, nu numai ținând seamă de condițiile indispensabile României Mari, dar și traiului statului în starea fixată de actuala evoluție a civilizației moderne. Fără a nega Constituției de la 1866 vreo eficacitate, deoarece sub regimul ei s-a trecut de la România Mică la cea Mare, astfel s-a considerat a fii nevoie să reamintim pe scurt evoluția în viața statului modern, pentru a lămuri principiile indispensabile propășirii lor. b#%l!^+a?
Marea revoluție franceză a însemnat în această evoluție un pas de căpetenie. Ea era dezvoltarea firească a unui alt proces mai îndelungat, care își găsește primele manifestări, mai întâi în întărirea regimului unitar de stat în dauna drepturilor feudale, apoi în renașterea culturală și reformele religioase din veacurile al 15-lea și al 16-lea și mai târziu revoluția lui Cromwell. Rând pe rând, prin acest proces care a dăinuit veacuri, dispar cele trei robiri care imprimau caracterul statului medieval: a nobililor în dauna statului medieval, a amestecului bisericii care stânjenea neatârnarea politică, și în sfârșit a stăpânilor din toate felurile asupra individului și maselor mari. Statul modern iese astfel din luptă cu caracterul său actual: național, laic și democrat.
Revoluția franceză, prin războaiele lui Napoleon cel Mare și mai târziu prin mișcarea generală de la 1848, a dus mai departe principiul de organizare națională și democratică[220]. Aceste mișcări găseau în cele mai multe state, care știuseră să se libereze prin Reformă de caracterul clerical, terenul necesar pentru a păși la dezrobirea națională și democratică.
Cele două principate dunărene oricât de slăbite și strâmbate ieșeau din epoca fanariotă, prin tradiția națională a statului, prin caracterul bisericii sale naționale, prin organizația socială chiar, nu se găseau încătușate în formele medievale învechite. La îndemnul proclamației din 48, la adăpostul Convenției de la Paris și ulterior al Constituției de la 1866, puteau să intre pe calea fixată statului modern[11, p. 54-63].
Numai două mari imperii rămâneau de fapt în Europa sub înrăurirea medivală – cu toate aparențele de modernizare, ele erau: Austro-Ungaria a Habsburgilor și Rusia Romanovilor, fără a mai reaminti Turcia Coranului lui Mohamet. În acest moment decisiv pentru soarta neamului român, pentru întâia oară întrunit la un loc, trebuie să știm hotărât calea de urmat, și să punem la baza Constituției viitoare acele principii pentru care lumea luptă de atâtea veacuri și fără de care statul modern nu poate trăi. b#%l!^+a?
Problema constituțională nu este o problemă de ordin juridic, ci de putere, de exercițiu al conducerii statale. Ea a fost cuprinsă în modul de interferare, de conjugare a intereselor, acțiunilor și tendințelor forțelor politice ale vremii, de impunere a unei formule de guvernare a țării, cât și în măsura în care aceasta izvorăște și se reflectă apoi în ideologia respectivelor forțe. Problema constituțională rezidă în complexa împletire de factori, interese, tendințe, procese politice, în ultimă instanță ea a fost propulsată pe terenul relațiilor dintre partidele politice ale vremii, devenind manifestă atât prin acțiunile politice ale acestora, cât și prin expresia ideologică a activității lor. Istoria ne arată că evoluția problemei constituționale în România, în perioada la care ne referim, se derulează ca un proces sinuos, cuprinzând atât elemente funcționale, sincronice, evolutive care au contribuit la statuarea regimului parlamentar democratic cât și elemente disfuncționale, diacronice, involutive care au dus la autodesființarea pe parcurs a unor instituții parlamentar-democratice și la disoluția treptată a "monarhiei constituționale", spre a ajunge la regimul de autoritate monarhică, moment care a cerut o "nouă" organizare a țării, o nouă Constituție.
Acțiunea întreprinsă de institut a reprezentat o formă inedită de dezbatere care a impus problematica complexă a dezvoltării pe baze noi a României și în planul vieții științifice[75, p. 2]. În acest sens, investigarea organizării constituționale a României întregite s-a concentrat în direcția relevării caracterului național al constituției române, prezentată ca fiind expresia continuității vieții noastre statale, precum și spre analiza comparativă a ei cu noile constituții europene elaborate după război, nefiind eludată nici una dintre acestea.
Pentru a-și putea îndeplini menirea și a putea păstra în aceste caracterul și însușirile b#%l!^+a?sale, pentru a recâștiga timpul pierdut, statul român trebuie să aibă o viață națională vie. Numai prin acest caracter el își va putea pune la maximum de valoare însușirile sale, și deci energia sa latentă, doar astfel va putea fi un factor real de civilizație și va putea rezista, izolat cum este, în regiunea cu echilibru instabil în care se găsește.
Prin activitatea sa culturală și economică, poporul român a ocupat în -civilizație locul la care i-a dat dreptul însușirile sale, loc de la care a fost înlăturat, după un anumit timp. Primul principiu care trebuia să inspire Constituția, era acel de a păstra statului român caracterul unitar național la care-i dădea dreptul majoritatea copleșitoare a neamului român.
Este cu atât mai necesar de a limpezi acest punct, cu cât, sub forma tratatului minorităților, s-a încercat să se slăbească acest caracter, și prin făgăduieli – care din fericire nu au fost înfăptuite – tindea să facă din România Mare o nouă și nenorocită Austro-Ungarie. Sub o formă umanitară și de utopii internaționale, se ascundea, de fapt, dorința unor state cu consolidare națională asigurată de a face în afară de hotarele lor o politică imperialistă și de subjugare.
Principiul statului național nu împiedică însă stabilirea înăuntrul lui a unor condiții de trai normal pentru populații de altă limbă. În afară chiar de îngăduirea tradițională cu care poporul român a trăit alături de alte popoare, s-a putut fără nici o teamă, să se dețină în această privință și în cadrul intereselor de stat o politică liberală. Având caracter liber, statul român putea duce o altă politică decât aceea cu care o minoritate etnică căuta în Austro-Ungaria să subjuge celelalte neamuri. Această libertate trebuia să îndeplinească două condiții: să fie în cadrul intereselor statului român și ca principiul ce s-ar stabili pentru traiul liber al minorităților, printr-o izolare prea mare, culturală sau administrativă, ele să nu fie b#%l!^+a?înlăturate de la prăbușirea generală a României Mari.
Pentru a asigura experiența ca consecință directă a caracterului național, așezământul viitor trebuie să fie hotărât democratic. În afară de condițiile generale indispensabile traiului statului modern, condițiile speciale ale statului român impun și mai mult acest caracter. Solidarizând întreaga masă a poporului cu mersul statului s-a sporit energia națională și s-a recâștigat timpul pierdut[42, p. 77-82].
Democratismul s-a aplicat în toate manifestările vieții obștești, el nu mai era de ordin exclusiv politic, ci și cultural, social și economic. Viața internă a statului modern a legat strâns între ele toate aceste ramuri de activitate, încât principiile anterioare trebuie să se întindă la toate. Datorită invențiilor realizate în timp asupra vieții economice și sociale, au condus o intensitate și noutate de acțiune necunoscută, ulterior au înlesnit potențarea energiei individuale și a popoarelor, atât prin mașinism, cât și prin ridicarea culturii generale.
Astfel statul politic român a luat un rol mai activ, sub forma socială, culturală și economică. În complexitatea vieții moderne a comunității, în mod firesc statul român trebuie să ia în mână și sintetizarea intereselor generale ale acesteia, izvorâte din aceste trei nevoi. În concluzie statul modern are un caracter hotărât cultural și economic, iar pactul său fundamental nu mai poate ignora acest rol.
Prin urmare statul trebuie să îndemne, să coopereze și să controleze activitatea individuală pe tot teritoriul, și chiar să centralizeze pe aceea care interesează laolaltă comunitatea. Pentru a-și îndeplini rolul cultural, Constituția din 1866 a trebuit să hotărască cadrul cel mare al regimului școlii și bisericii în statul român. Potrivit Constituției din 1866, statul român a lăsat tuturor libertatea credinței, cu o singură condiție referitoare la cult, mai exact să nu se ascundă acțiuni urzite contra regimului de stat existent și sufletul cetățenilor să fie făcut vrăjmaș țării de a cărei soartă este legat.
Cadrul libertății de credință, coordonate cu necesitățile statului, trebuie să fie hotărâte b#%l!^+a?prin viitoarea Constituție. În concluzie în ideea conservării și accentuării elementului de continuitate, s-a reclamat necesitatea că în viitorul așezământ constituțional să fie acordate drepturi egale și femeilor, pentru că "femeia a fost totdeauna liberă"[87, p. 17]. De altfel, problema drepturilor femeii în Constituție a fost ridicată, adeseori în cadrul acestor dezbateri. S-a solicitat legiuitorului să înscrie în constituție "drepturi integrale pentru femei pentru ca viața națională românească să poată lua avântul măreț al democrațiilor egalitare"[21, p. 87], ulterior s-a considerat că lipsa de drepturi care se constată azi pentru, femei "va fi una din marile mirări ale vremurilor viitoare"[49, p. 93]. S-a apreciat că în Constituția de la 1866, sub regimul căreia s-a trecut de la România Mică la România Mare, trebuia preluat țelul și mesajul pe care aceasta le-a îndeplinit, de a asigura traiul național și democratic al statului român, pentru a se putea desăvârși ulterior unificarea României Mari[22, p. 28].
1.4.3. Orgаnizаreа regimului constituționаl pаrlаmentаr și putereа executivă
Înfăptuirile istorice, privind unirea celor două țări române și constituirea statului național unitar, organizarea politico-juridică și administrativă a României pe baze moderne, asigurarea autonomiei interne a acesteia, adoptarea unei legislații moderne care a ridicat țara la nivelul statelor cu cea mai avansată legislație, s-au datorat domnitorului Alexandru Ioan Cuza. Fără a intra în detalii, este limpede că domnia de șapte ani a lui Alexandru Ioan Cuza a reprezentat o perioadă luminoasă din istoria poporului român și că, fără a idealiza personalitatea domnitorului, rămâne pe de-a-ntregul valabilă aprecierea lui b#%l!^+a?Mihail Kogălniceanu că nu greșelile l-au răsturnat, ci faptele lui cele bune[145, p. 11].
La 11 februarie 1866, Alexandru Ioan Cuza este silit să abdice și se instituie o Locotenență Domnească care a condus țara până la 10 mai 1866. Noua conducere, se angaja să mențină unirea, autonomia, principele străin, guvernământ constituțional, cea ce însemna reluarea firului politic convenit în anii 1857-1858. Pentru a pune capăt luptelor interne între partidele politice și pretendenții la tron, este desemnat, ca succesor al Domnului Alexandru Ioan Cuza, prințul Carol de Hohenzollern Sigmaringen. Acesta acceptă tronul României sub numele de Carol I.
„Noul Domn trebuia să fie străin, ca să nu cunoască multă vreme țara și poporul, ca să nu aibă nici o rădăcină decât cea constituțională și nici o rădăcină decât cea impusă de voturile unei obligații politice[90, p. 11].
Adunarea țării care l-a proclamat pe Carol I, domnitor al României, se transformă în Adunarea constituantă luând în dezbatere proiectul de Constituție. Astfel domnia lui Carol I a debutat prin unanima adoptare de către Parlament a unei noi Constituții, care era practic, o traducere fidelă a Constituției Belgiei din 1831. Proiectul Constituției, întocmit de către o comisie a Consiliului de Stat și aprobat de către guvern, a fost dezbătut în Adunarea Electivă și adoptat de aceasta, în unanimitate de 91 de voturi, la 29 iunie 1866[82, p. 35].
Legea fundamentală de la 1 iulie 1866, consacrând făurirea statului național român, proclamând monarhia constituțională pe temeiul separației puterilor precum și drepturile și libertățile cetățenești, prin forma și conținutul său este prima constituție internă românească. Ea a fost promulgată fără aprobarea puterilor garante și reprezintă un#%l!^+a?energic act de afirmare a independenței. Prin esența sa ea este o constituție democratică și modernă. Această primă Constituție a României cuprinde 133 de articole grupate în 8 titluri și anume[111, p. 33].
„O semnificație deosebită avea faptul că legea fundamentală a fost promulgată fără aprobarea Puterilor Garante, nu menționa dependența față de Imperiul Otoman, iar denumirea oficială de Principatele Unite a fost înlocuită cu cea de România, ceea ce vădește limpede aspirația spre independență a națiunii române. În Titlul I – Despre teritoriul României, Constituția consacră în chiar primul articol că „Principatele Unite Române constituie un singur stat indivizibil sub denumirea de România”. În ceea ce privește teritoriul României, acesta este declarat ,,nealienabil ceea ce întărea caracterul suveran al satului român.
Constituantul a consacrat astfel la nivel de principiu fundamental, Actul politic al Unirii din 24 ianuarie 1859, întărind, prin voința suverană a reprezentanților națiunii în Adunarea Electivă, caracterul unitar al statului. Deci orice tendință separatistă a celor două teritorii românești unite în ianuarie 1859, putea fi considerată neconstituțională[23, p. 282-295]. Legea fundamentală din 1866 a constituit baza juridică a instaurării regimului monarhiei constituționale. Ea avea la bază principiul separării puterilor în stat[145, p. 17].
Constituția proclamă principiul separației puterilor cu precizarea că ele ,,emană de la națiune” și că „se exercită numai prin delegație” [226, anul 1866, art. 31]. Puterea legislativă se exercită colectiv de către Domn și Reprezentanța națională care era formată din două Camere: Adunarea Deputaților și Senatul. Puterea executivă era încredințată domnului care urma să o exercite prin organele administrative, iar puterea judecătorească revenea curților și tribunalelor.
Cât privește Adunarea Deputaților, aceasta era aleasă pe patru ani de un electorat împărțit pe colegii în raport de veniturile realizate de fiecare alegător. Senatul, cea de-a doua cameră a Reprezentanței naționale se compunea din senatori aleși pe baza sistemului censitar. Fiecare din cei trei factori, Domnul, Adunarea Deputaților și Senatul, se bucurau de inițiativă legislativă. După ce era discutată și votată de majoritatea membrilor celor două adunări, legea urma a fi supusă sancțiunii Domnului.
„În aceste condiții, Domnul – de această dată pe baza principiului monarhiei ereditare și prin ordinul de primogenitură, din bărbat în bărbat – a devenit cea de-a treia cameră a puterii legiuitoare – Orice lege – spune articolul 32 din Constituție – cere învoirea câtor trei ramuri ale puterii legiuitoare -. Adică a Domnului, a Adunării Deputaților și a Senatului. Domnul avea inițiativă legislativă, dreptul de a sancționa sau nu o lege adoptată de cele două Camere și, în calitatea sa de a treia cameră sau „ramură” a puterii legiuitoare, participa la „interpretațiunea legilor cu drept de autoritate” ( art. 34 din Constituție )” [147, 33-43]. Se poate deci spune că, cel mult, pe calea sancțiunii și a interpretării obligatorii, Domnul exercita și „un control al constituționalității”, a priorii și a posteriorii. Dispozițiile privind compunerea și alegerea membrilor Parlamentului erau cuprinse în Constituție și în legea electorală.
Pentru alegerea deputaților, alegătorii erau împărțiți în patru categorii pe colegii:
– primul colegiu de alegători era format din cei care aveau un venit funciar mai mare de 300 de galbeni;
– colegiul al II-lea făceau parte cei cu venit funciar de la 100 la 300 de galbeni;
– colegiul al III-lea industriașii și comercianții care plăteau un impozit de cel puțin 80 de lei. Erau scutiți de acest cens cei ce exercitau profesiuni liberale, ofițerii în retragere, b#%l!^+a?profesorii pensionari. Toți cei cuprinși în aceste trei colegii erau alegători direcți.
– colegiul al IV-lea făceau parte toți cei ce plăteau un impozit cât de mic și nu se încadrau în nici una din primele trei categorii. Cincizeci de alegători din colegiul al IV-lea numeau un delegat, iar delegații îl alegeau pe deputat.
Pentru Senat corpul electoral se împărțea în două colegii. Din primul colegiu făceau parte proprietarii de fonduri rurale cu un venit de cel puțin 300 de galbeni, iar din al II-lea colegiu, cel al orașelor reședințe, proprietarii de imobile cu un venit de până la 300 de galbeni. În anul 1884, datorită schimbării raportului de forțe dintre clase s-a schimbat și sistemul electoral, astfel cele patru colegii au fost reduse la trei prin contopirea colegiilor unu și doi. Constituția română de la 1866 exprima un anumit raport real de forțe, în care burghezia și moșierimea – aceasta din urmă având preponderență – se găseau într-o situație foarte avantajoasă față de proprietari și țărănimea muncitoare. Din această cauză Constituția din 1866 conținea o serie de prevederi avantajoase pentru burghezie și moșierime, printre care pe primul loc se situează împărțirea alegătorilor pe colegii în funcție de avere.
Puterea executivă aparținea Domnului, Constituția consacrând principiul monarhiei ereditare în persoana Principelui Carol I de Hohenzollern Sigmaringen și a moștenitorilor săi.
În luna iunie 1884, Parlamentul a decis modificarea Constituției, stabilind regatul ca formă de guvernământ. Puterile regelui, ca șef al statului au sporit și mai mult. Regele exercita o serie de atribuții legislative, executive și judecătorești:
– sancționa și promulga legile;
– încheia convenții cu alte state și întocmea regulamente în vederea executării b#%l!^+a?legilor;
– confirma în toate funcțiile publice și era șeful armatei;
– conferea gradele militare și decorațiile și avea dreptul de amnistie în materie politică, de a ierta sau micșora pedepsele în materie criminală, etc. [147, p. 33-43].
Caracterul constituțional al instituției șefului statului era pus în lumină de articolul 96 din Constituție, potrivit căruia „Regele nu avea alte puteri decât cele date lui prin Constituțiune”. Pentru asigurarea unei activități nestingherite, i s-au acordat regelui unele privilegii deosebite cum ar fi:
– irevocabilitatea, adică regele deținea puterea ereditară pe viață;
– inviolabilitatea adică nu răspundea pentru actele sale.
În articolul 93 al Constituției se prevedea că „regele sancționează și promulgă legile” și de asemenea el „poate refuza sancțiunea sa”. Astfel regele dispunea de un drept de veto absolut, drept pe care l-a solicitat și la obținut în cele din urmă datorită stăruințelor sale.
Constituția din 1866 a întărit caracterul cvasi-monarhic al statului român, prin care se pronunța unele dintre fostele puteri garante ale principatelor cu un deceniu în urmă. În exercitarea atribuțiilor sale executive regele era ajutat de miniștrii care formau un Consiliu condus de un Președinte sau Prim Ministru. Consiliul de Miniștrii era organul consultativ central. Constituția prevedea că ministru, nu poate fi decât cel care este român din naștere sau cel care a dobândit împământenirea și nici un membru al familiei regale nu putea exercita această funcție. Miniștrii erau numiți și revocați de către rege, răspundeau pentru actele proprii precum și pentru actele emanate de la rege și pe care, în funcție de competența lor, le contrasemnau[147, p. 33-43].
Adunarea Deputaților, Senatul și Regele aveau dreptul să-i acuze pe miniștrii și să-i trimită în fața înaltei Curți de Casație și Justiție spre a fi judecați. Pentru punerea sub acuzare a miniștrilor nu se putea dispune decât cu majoritatea de 2/3 din numărul membrilor prezenți la ședința camerei respective. În articolul 101 al Constituției s-a statuat că Parlamentul urma să adopte o lege care va determina cazurile de responsabilitate, pedepsele aplicabile miniștrilor și modul de urmărire judiciară a acestora.
Răspunderea politică a miniștrilor era asumată, în mod firesc față de Reprezentanța Națională. În afara acestei răspunderi – tipice pentru un regim politic parlamentar, miniștrii puteau fi puși sub acuzare de oricare dintre cele două camere legislative, precum și de șeful statului. Competența de judecată revenea, în acest caz, înaltei Curți de Casație și Justiție în secțiuni unite[82, p. 41].
Constituția se ocupa în articolul 36 ca și în capitolul al IV-lea de activitatea judecătorească, stabilind că aceasta se exercită de curți și tribunale, se statua, că nici o jurisdicție nu se poate înființa decât numai în puterea unei legi. În capitolul V, Constituția din 1866 stabilește că organizarea administrativ teritorială este reglementată de legi, care vor trebui să aibă la bază descentralizarea administrației și independența comunală.
În ceea ce privește finanțele, Constituția stabilește în Titlul al IV-lea că impozitele se stabilesc și se percep în puterea unei legi, la fel ca și fondurile pentru pensii sau gratificațiunile în sarcina tezaurului public. Adunarea Deputaților, în fiecare an încheia socotelile și vota bugetul. Se mai prevedea existența unei singure Curți de Conturi și că legile de finanțe, ca și celelalte legi și regulamente de administrație publică, se publicau în Monitorul Oficial. Dispozițiile constituționale cuprinse sub titlul „Despre puterea armată„ reflectau mutațiile produse în caracterul statului. În acest titlu se stabilesc următoarele: „Tot Românul face parte din unul din elementele puterii armate, conform legilor speciale; garda cetățenească era și rămânea desființată; contingentul armatei se vota pe fiecare an, iar teritoriul României nu putea fi ocupat de nici o trupă străină și nici trece pe el decât în puterea b#%l!^+a?unei anumite legi” [13,p. 7-13]. Un anumit interes de ordin istoric prezintă și dispozițiile generale, care interzicea posibilitatea suspendării Constituției, cele privind revizuirea Constituției, precum și dispozițiile tranzitorii și suplimentare care stabileau un anumit program legislativ[110, p. 107]. Acest program legislativ se referea la adoptarea unor legi speciale privitoare la descentralizarea administrației, responsabilitatea miniștrilor, modificarea legii pensiilor, la dezvoltarea căilor de comunicație, la justiția militară și altele. Dispoziții care cereau o serie de forme procedurale conțineau și constituțiile burghezo-moșierești din țara noastră. Procedura care trebuia urmată, după Constituția din 1866, era următoarea: puterea legiuitoare trebuia să declare că este de trebuință modificarea anumitor dispoziții ale constituției, anume arătate, declarație care la rândul ei trebuia să fie citită și aprobată în ședință publică de 3 ori din 15 în 15 zile, după care adunările se dizolvau de drept.
Constituția adoptată la 1866 a suferit o serie de modificări:
– în octombrie 1879 dispozițiile cu privire la drepturile politice – s-a modificat articolul 7 care era pus de acord cu articolul 44 al Tratatului de la Berlin;
– în iunie 1884 dispozițiile privitoare la domn, presă, sistem electoral și pământuri rurale;
– în iulie 1917 în ceea ce privește garantarea dreptului de proprietate precum și a dreptului de vot. S-a modificat unele articole ale Constituției prin care s-a abolit sistemul censitar, proclamându-se votul universal, egal, direct, obligatoriu și cu scrutin secret.
Sub presiunea crescândă a maselor și sub influența revoluției ruse din februarie 1917, burghezia și moșierimea au promis, în martie 1917, două reforme de ordin constituțional, b#%l!^+a?care marchează schimbarea raportului de forțe în lupta de clasă. Aceste două reforme au fost votul universal și reforma agrară. Pe lângă aceste modificări, Legea fundamentală din iulie 1866 a mai fost revizuită prin unele decrete legi din 30 decembrie 1918 ca urmare a desăvârșirii statului național unitar român. Constituția adoptată în anul 1866 a inaugurat un nou ciclu constituțional în istoria politică a românilor, a consacrat într-o formă juridică fundamentală instrumentele democratice de guvernare, dar mai ales a consolidat autonomia celor două Principale Române.
Precizarea terminologiei utilizate în domeniul drepturilor omului și cetățeanului este un lucru de certă importanță, mai ales, când problemele se abordează într-o manieră științifică[160, p. 190-192]. Legea dă soluții aplicabile în practică, în viața oamenilor. De aici rezultă că legea trebuie nu numai cunoscută, dar și receptată corect, exact. Prin exprimarea legislativă (constituțională), drepturile, libertățile și îndatoririle cetățenești prind viață, există[109, p. 154]. Se observă că se folosesc frecvent termenii drept sau libertate. Astfel, Constituția din 1866 b#%l!^+a?utilizează termenul drept, atunci când consacră dreptul la viață (art. 22), dreptul la apărare (art. 24), dreptul la informație (art. 31), dreptul la vot (art. 36) etc. În schimb, Constituția folosește termenul libertate atunci când reglementează libertatea conștiinței (art. 29), libertatea de exprimare (art. 30), libertatea întrunirilor (art. 39) [138, p. 246-303].
Drepturile fundamentale sunt acele drepturi subiective ale cetățenilor care nu se deosebesc de alte drepturi subiective nici prin natura lor, nici prin obiectul lor. Ele alcătuiesc o categorie distinctă de drepturi, datorită importanței lor economice, sociale și politice pe care o au. Ele sunt esențiale pentru statutul juridic al cetățenilor și reprezintă baza tuturor celorlalte drepturi cetățenești[161, p. 153]. Referitor la drepturile românilor, Constituția consacră drepturile și libertățile cetățenilor potrivit sistemului constituțional burghez, drepturi care puteau fi exercitate numai de cetățenii români. Cetățenia putea fi acordată străinilor numai informa unei legi speciale, iar cei ce nu erau de rit creștin nu puteau dobândi cetățenia – articolul 7.
Domnia lui Alexandru Ioan Cuza a adus o serie de reforme în Principatele Unite, inclusiv proclamări de drepturi fundamentale. Astfel, Legea din 14 august 1866 privind reforma agrară recunoaște libertatea individuală și libertatea muncii. Prima Constituție Română, de la 1866, a proclamat drepturi și libertăți, toate având ca idee centrală garantarea dreptului de proprietate, a proprietății private[135, p. 55].
În opinia noastră, pentru a clasifica drepturile fundamentale ale cetățenilor, trebuie folosit drept criteriu conținutul drepturilor și libertăților cetățenești[115, p. 518-535].
În raport de acest fapt, putem clasifica drepturile în următoarele categorii: b#%l!^+a?
– Inviolabilitățile: dreptul la viață, dreptul la integritate fizică și psihică, la libertatea individuală, dreptul la apărare, la libera circulație, dreptul la ocrotirea vieții intime, familiale și private, precum și inviolabilitatea domiciliului.
– Drepturile și libertățile social-economice și culturale: drepturi referitoare la viața socială și materială a persoanelor, în strânsă legătură cu drepturile privind educația, și anume: dreptul la învățătură, la ocrotirea sănătății, dreptul la muncă și protecția socială a muncii, dreptul la grevă, dreptul la proprietate, la moștenire, la asigurarea unui nivel de trai decent, dreptul la căsătorie, dreptul copiilor și tinerilor la protecție și asistență, precum și dreptul la protecție specială al persoanelor cu handicap.
– Drepturi exclusive politice: dreptul de a alege și dreptul de a fi ales.
– Drepturi și libertăți social-politice: libertatea conștiinței, libertatea de exprimare, dreptul la informație, libertatea întrunirilor, dreptul la asociere, secretul corespondenței.
– Drepturi garanții: dreptul de petiționare, dreptul persoanei vătămate de către o autoritate publică[161, p. 164].
Constituția a proclamat printre altele libertatea conștiinței, libertatea presei, a întrunirilor, libertatea învățământului. Drepturile câștigate până atunci erau respectate și toți românii erau egali în fața legii. De asemenea se mai garanta libertatea individuală iar domiciliul era neviolabil.
Unii аutori consideră de exemplu, că există similitudine între „аctivitаteа b#%l!^+a?аdministrаtivă” și „аctivitаteа executivă” [81, p. 10].
Administrаțiа publică reprezintă аctivitаteа de orgаnizаre а executării și de executаre în concret а legilor, în principаl de către părțile cаre compun аcest mecаnism, urmărindu-se sаtisfаcereа interesului generаl prin аsigurаreа bunei funcționări а serviciilor publice și prin executаreа unor prestаții către pаrticulаri[122, p. 19].
În mod simplist, аutonomiа locаlă nu constituie un regim аdministrаtiv, pe motivul că eа cuprinde pe lângă ideeа unei аuto-аdministrări și ideeа de аutoguvernаre, ce conține аtribuții de legiferаre:
– Administrаreа – аre dreptul de а decide mijloаcele prin cаre se reаlizeаză scopurile generаle urmărite de guvern și punereа lor în pentru obținereа rezultаtului;
– Guvernаreа – impune fixаreа direcțiilor specifice unei țări politice, economice, culturаle sаu sociаle. Nu deține doаr аtribuții executive, ci аre dreptul de putere publică prin cаre poаte edictа normele generаle, direcții аle vieții și аctivității stаtului român.
În concluzie аutoguvernаreа locаlă constituie dreptul diviziunilor teritoriаle аle stаtului de а edictа normele generаle și obiectivele de conducere, cu scopul de а indicа modul de desfășurаre а аctivităților dintr-o locаlitаte. Deci аutonomiа locаlă constituie un sistem de orgаnizаre аdministrаtivă și politică. Autoritățile аdministrаtive аutonome sunt constituite pentru mаnаgementul аcestor sectoаre de аctivitаte, în cаre аutonomiа se mаnifestă аtât fаță de guvern, cât și fаță de ministere[142, p. 60].
Utilizând noțiuneа de аdministrаție de stаt, înțelegem un sistem de instituții аle stаtului, iаr noțiuneа de аctivitаte аdministrаtivă și instituții аdministrаtive sunt folosite аlternаtiv uneori chiаr cu sens identic аctivității executive și instituțiilor executive.
Conform opiniilor unor speciаliștii frаncezi, аctivitаteа аdministrаtivă este reprezentаtă de аcele persoаne sаu grupuri de persoаne, denumite funcționаri publici cаre аu competențe precizаte de lege, cu scopul de а аcționа în sensul аplicării conținutului legiib#%l!^+a?publice.
În concluzie mаnаgementul serviciilor аre cа obiectiv cunoаștereа proceselor și relаțiilor de mаnаgement din аdministrаțiа publică. Scopul său este de а formulа principii și legități pentru perfecționаreа orgаnizării și funcționării structurilor аdministrаtive în funcție de: vаloаreа puterii politice; de necesitățile economico-sociаle; de grаdul de înzestrаre tehnică; de nivelul generаl de cultură, civilizаție. Pe lângă аspectele menționаte аnterior, mаnаgementul serviciilor publice mаi deține și scopul reаlizării unor servicii eficiente, corespunzătoаre nevoilor sociаle și sаtisfаcerii interesului public, fiind аrgumentаtă аfirmаțiа speciаlistului Peter Duker: „eficаcitаteа este cheiа succesului unei orgаnizаții”. Mаnаgerii publici din Româniа sunt orientаți spre o gândireа strаtegică, cа o componentă а profilului mаnаgerului public, prin lărgireа orizontului cu scopul de а „gândi în perspectivă” [16, p. 41-9].
Noul mаnаgement public impune o serie de principii și vаlori necesаre obținerii performаnței după modelul mаnаgementului din sistemul privаt:
– аplicаreа principiului responsаbilității mаnаgeriаle;
– concentrаreа аsuprа culturii specifice аdministrаției publice, аutonomie mаnаgeriаlă și finаnciаră;
– preocupаre pentru respectаreа regulii „celor 4 C”: coerentа, curаj, clаritаte, b#%l!^+a?considerаre[79, p. 112].
Lа nivelul democrаțiilor dezvoltаte, domeniile cu cele mаi multe măsuri sunt: reformele finаnciаre și de mаnаgement; descentrаlizаreа; delegаreа și deconcentrаreа[9].
Sistemul аdministrаtiv românesc аctuаl deține un buget mic, iаr cаlitаteа și cаntitаteа serviciilor depinde de аceste constrângeri, însă noul mаnаgement public se bаzeаză pe rezultаte, respectiv cаlitаteа și cаntitаteа serviciilor necesаre oferite[67, p. 61].
În concluzie un mаnаger public аre curаjul să iа decizii, inițiаtive, să fie perseverent pentru punereа lor în prаctică, cаpаcitаteа de а rezistа multiplelor presiuni. În conceptul de cаlitаte totаlă clientul este suverаn, deoаrece poаte oferi clientului ceeа ce dorește, când dorește și cum dorește[219].
Necesitаteа implementării mаnаgementului cаlității totаle lа nivelul mаnаgementului public, este exemplificаtă prin fаptul că se аsigură o serie de аvаntаje precum:
– mаnаgementul cаlității totаle consolideаză motivаțiа și creаtivitаteа аngаjаților, creând un potențiаl inovаtor mаre;
– permite stăpânireа mаi bună а proceselor în domeniile plаnificării proiectării, distribuției etc.; b#%l!^+a?
– solicită inovаre, flexibilitаte și un potențiаl finаnciаr;
– determină obținereа de produse și servicii de cаlitаte superioаră, respectаreа termenelor, toаte аcesteа lа prețuri competitive;
– mаnаgementul cаlității totаle аsigură consolidаreа poziției pe piаță și reprezintă modul inovаtor de аbordаre mаnаgeriаlă а аfаcerilor;
– mаnаgementul cаlității totаle s-а dezvoltаt pe principiul principаlа dimensiune а аfаcerilor reprezintă cаlitаteа.
Modernizаreа sectorului public și îmbunătățireа cаlității serviciilor publice reprezintă un element esențiаl pentru progrаmul reformei sectorului public.
Anаlizа schimbărilor produse de noul mаnаgement public lа nivelul României
Principаlele schimbări produse de noul mаnаgement public аsuprа аdministrаției publice locаle românești
Pe principiul „unicității” stаtutului și situаtiei societății românești se justifică lipsа curаjului și pregătirii pentru inițiereа unor modificări bаzаte pe principii moderne cаre răspund nevoilor din societаteа româneаscă аctuаlă.
Abordаreа este prezentă în mаjoritаteа centrelor, mаi exаct în multe centre de putere ce influențeаză evoluțiа sistemului аdministrаtiv românesc, constituind unul din pericolele mаri lа аdresа unei evoluții pozitive а аdministrаției publice din Româniа. Se constаtă un fenomen vizibil și inevitаbil în orice democrаție cаre dorește eficientizаreа sistemului аdministrаtiv, cаre răspunde noului tip de аșteptări аle cetățeаnului și reаlităților noi specifice societăților globаle. Acest аspect nu poаte fi posibil, dаcă nu se promoveаză un model de mаnаgement public modern, diferit de modelul birocrаtic trаdiționаl și integrаt într-un nou tip de cultură orientаtă pe rezultаte într-un sector public mаi puțin centrаlizаt. b#%l!^+a?
Direcțiа reformelor mаnаgeriаle în аdministrаțiа publică, impune un șir de schimbări, cel puțin în următoаrele direcții[31]:
– limitаreа dimensiunilor sectorului public;
– deconcentrаreа în interiorul serviciilor guvernаmentаle;
– mаjorаreа responsаbilităților mаnаgeriаle;
– promovаreа mecаnismelor de piаță;
– noi roluri sаu аbilități moderne specifice entităților guvernаmentаle;
– competente decizionаle mаi mаri lа nivelul operаționаl;
– descentrаlizаre și аutonomie finаnciаră lа nivel locаl;
– limitаreа influențelor politice аsuprа mаnаgementului public;
– аccentuаreа rolului mаnаgementului performаnței, resurselor umаne, tehnologiei informаționаle și comunicаțiilor;
– îmbunătățireа relаției cu cetățeаnul și а serviciilor în interesul lui.
Pe lângă tehnicile menționаte este necesаr conștientizаreа tipului de logică ce stă lа bаzа schimbărilor sectorului public și а direcției în cаre se orienteаză reformа. Se impune necesitаteа de а аveа o voință politică vizibilă, coerentă și fermă în direcțiа reformei аdministrаtive[27]. Mijloаcele аcestui proces de reformă sunt diferite, fără nici o semnificаție și nici o finаlitаte în lipsа inițiаtivelor reаle de reformаre а serviciului public din Româniа.
Având în vedere аcțiunile de simplificаre și optimizаre а procesului decizionаl, se constаtă o serie de schimbări cаre аu аvut loc în ultimа perioаdă respectiv ultimii аni. b#%l!^+a?
Principаlele obiective cаre аu fost vizаte lа nivelul аdministrаției publice românești, аu fost[16, p. 35-44]:
– eficientizаreа аctului de guvernаre;
– reorientаreа аctivității unor ministere;
– reducereа unui număr importаnt de аgenții guvernаmentаle;
– trecereа аgențiilor guvernаmentаle, pentru аsigurаreа аctivităților coerente și eficiente, precum și аsigurаreа unor relаții funcționаle normаle;
– înființаreа de ministere noi, cu scopul de а răspunde priorităților de relаnsаre economică și de pregătire а integrării României lа Uniuneа Europeаnă;
– trаnsformаreа unor аgenții guvernаmentаle cаre sunt ineficiente;
– înființаreа în structurа orgаnizаtorică а ministerelor а unor compаrtimente speciаlizаte[31].
Noul pаchet legislаtiv, lа nivel locаl, cuprinde un set de modificări reflectаte de noul mаnаgement public, precum:
– numireа conducătorilor instituțiilor publice și а celor prestаtoаre de servicii publice de interes generаl din subordineа sаu coordonаreа consiliilor locаle, după o competiție și pe bаzа unui contrаct de mаnаgement;
– înființаreа funcției de аdministrаtor public lа nivelul comunelor și orаșelor, respectiv а județelor lа propunereа primаrului sаu președintelui de consiliu județeаn după cаz; b#%l!^+a?
– inființаreа аsociаțiilor de dezvoltаre comunitаră – structuri de cooperаre cu personаlitаte juridică, de drept public, fără elementele constitutive аle unei unități аdministrаtiv-teritoriаle.
Impаctul noului mаnаgement public аsuprа аdministrаțiri publice din Româniа
Responsаbilitаteа mаnаgeriаl se determină de nevoile și аșteptările „clienților” аdministrаției publice аctuаle, cаre sunt diferite de cele din vechiul sistem românesc și bаzаte pe o inversаre а rolurilor: аșteptările nu mаi vin din pаrteа аdministrаției, în trecut, se concentrа pe respectаreа regulilor de către „cei conduși”, ci din pаrteа „consumаtorilor – clienți, cetățeni”, în prezent аu аșteptări diferite fаță de serviciile publice și de modul cum sunt trаtаți de аdministrаție.
Consultаreа persoаnelor impune luаreа unei decizii, orientаtă spre:
– responsаbilizаreа reаlizării unor obiective;
– delegаreа deciziilor operаționаle lа primul nivel de competență existent;
– fаvorizаreа unei diminuări а rigidității și sepаrării în funcționаreа аdministrаției аtât verticаl, cât și pe plаn orizontаl.
Un mаnаger public аre curаjul să iа decizii, inițiаtive, să fiu perseverent pentru punereа lor în prаctică, cаpаcitаteа de а rezistа multiplelor presiuni. b#%l!^+a?
Clаritаteа mаnаgerului public fаce referire lа:
– clаrificаreа misiunii orgаnizаției, viziunii și а „regulilor jocului”;
– precizаreа obiectivelor urmărite pe pаrcursul perioаdei curente;
– întrevedereа opțiunilor strаtegice și а pericolelor ce trebuie evitаte.
Se consideră că аtențiа este аcordаtă persoаnelor, muncii colаborаtorilor și ideilor și propunerilor primite.
Mаnаgerii publici din Româniа sunt orientаți spre gândireа strаtegică, cа fiind componentа profilului mаnаgerului public, prin lărgireа orizontului imediаt cu scopul de а „gândi în perspectivă” [16, p.41-49]. Motivаreа resurselor umаne constituie o funcție а mаnаgerilor publici, deoаrece sunt persoаnele cаre аu dаtoriа de а clаrificа misiuneа instituției publice și de а stаbili obiectivele resurselor umаne, sаrcinile, competentele și responsаbilitățile fiecăruiа, nivelurile de performаnță determinаte ce trebuie obtinute în procesele de mаnаgement și de execuție.
1.5. Concluzii lа cаpitolul I
În primul cаpitol mi-аm propus să prezint situаțiа existentă în аdministrаțiа româneаscă și legile аdministrаției publice în perioаdа interbelică, mаi exаct în perioаdа 1918-1939, precum și informаții cu privire lа cаrаcterul legislаtiv din perioаdа regelui Cаrol din perioаdа menționаtă.
Așezământul constituțional al României întregite mergând pe linia celui statornicit la 1866, a consfințit monarhia și continuitatea ei, considerată în epocă drept factor al stabilității statului și al conservării intereselor tuturor categoriilor sociale, în ideea menținerii unității naționale Analiza evenimentelor istorice au condus la ideea că, o serie de motive, întâmplări, acțiuni și greșeli, au favorizat întoarcerea lui Carol în țară și proclamarea lui ca rege al României.
În primul rând Carol devine, prin motivele personale și politice ale actului renunțării, un factor de instabilitate constituțională, un virtual și permanent izvor de anticonstituționalitate. În al doilea rând, "chestiunea" Carol a slăbit autoritatea instituției monarhice sub două aspecte. În practică, s-a creat premisa unor interpretări diferite ale textului constituțional, în funcție de interese de moment, cu consecințe negative ce vor afecta grav prestigiul Regenței și al monarhiei.
Atrăgându-și pe unii din oamenii politici importanți, cochetând permanent din culise cu dreapta, monarhul a reușit să creeze în jurul său o grupare eterogenă, alcătuită adesea din "transfugi" veniți din diverse partide, care propagă și susține tot mai insistent necesitatea orientării spre un regim de autoritate personală a regelui.
Primul moment nu are contingență cu actualitatea, fiind o permanență a vieții constituționale, el fiind conștiința permanentă a neamului despre necesitatea organică pentru ființa noastră națională a monarhiei Se poate constata, că pe măsură ce acțiunea de apărare a regimului constituțional parlamentar împotriva tendințelor autoritare ale monarhiei devenea tot mai puternică, păstrarea intactă a formelor constituționale ale statului erai recunoscută chiar și de unii adepți ai ideii de guvernare autoritară.
Unificarea legislației adaministrative și a celei privind organizarea administrativă locală, era și ea necesară având în vedere diferențele instituționale și funcționale dintre administrațiile publice ale diverselor provincii. Legea unificării administrative din iulie 1925, organizează teritoriul României în județe și comune, care au personalitate juridică
În ceea ce privește administrate județeană, Legea din 1925 aduce o serie de noutăți în sensul completării aparatului birocratic aflat la dispoziția prefectului și a Consiliului Județean, prin introducerea în organigramă a unui secretar general, a unui jurist-consult, a unui număr de maximum trei inspectori județeni și a unui easier al județului. Prin legea de organizare administrativă din 1936 se renunța la sat ca persoană morală politico-teritorială, așa cum fusese organizat prin legea din 1929, comunele urbane se împărțeau ca și înainte în comune nereședințe și reședințe de județ și se păstrau municipiul și comunele suburbane.
În concluzie în România există puternice tradiții în cercetarea administrației de stat, atât din persepectiva științei administrative, cât și din perspectiva dreptului administrativ. Se poate spune că știința administrației s-a dezvoltat în paralel și în strânsă legătură cu dreptul administrativ. Așa se explică de ce autorii de ștința administrației în trecut, ca și în prezent, sunt și autori de drept administrativ
CAPITOLUL 11
ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ LOCALĂ IN PERIOADA INTERBELICĂ
2.1. Evoluțiа Constituției în perioаdа interbelică
2.1.1. Prezentarea aspectelor referitoare la Constituția din perioada interbelică și criza dinastică
Așezământul constituțional al României întregite mergând pe linia celui statornicit la b#%l!^+a?1866, a consfințit monarhia și continuitatea ei, considerată în epocă drept factor al stabilității statului și al conservării intereselor tuturor categoriilor sociale, în ideea menținerii unității naționale[28, p. 108-119].
Monarhia trebuia să joace rolul unei puteri "moderatoare" în organizarea constituțional-statală, dar și de "echilibru" și de "temperare" a disputelor dintre partidele și grupările politice. Însă, unele evenimente istorice ce s-au derulat înainte și după adoptarea Constituției din 1923, conduc la schimbarea treptată a imaginii tradiționale privind locul și rolul instituției monarhic în cadrul sistemului parlamentar-constituțional[150, p. 7-19].
Autoritatea și prestigiul monarhiei, afirmate prin domniile regilor Carol 1 și Ferdinand, capătă o grea lovitură prin actul de renunțare a lui Carol la calitatea de prinț moștenitor al coroanei. Acest nou act de renunțare din decembrie 1925, urmând seria celor deschise în 1918 și 1919, a ”zdruncinat" principiul succesiunii tronului în linie coborâtoare directă prin ordinul de primogenitură bărbătească (înscris în art. 77 din Constituție), accentuând alterarea noțiunilor care formau altădată "armătura morală a instituției monarhice"[151, p. 121], a monarhiei constituționale.
"Jocul" de-a renunțarea, capriciile unui prinț moștenitor duceau implicit și la compromiterea pactului fundamental. Renunțând "irevocabil" la toate drepturile, titlurile și prerogativele pe care, în virtutea Constituției și a statutului familiei regale le deținea, Carol, aflat în Italia, cerea să i se fixeze numele sub care să-și poată susține situația în străinătate, b#%l!^+a?angajându-se să nu se întoarcă în țară timp de zece ani, iar după expirarea acestui termen să poată reveni numai cu consimțământul suveranului[105, p. 1123; 181, p. 38-40]. Cu toate insistențele imediate ale familiei regale, de a-l determina să revină asupra deciziei sale, prințul Carol rămâne neclintit în hotărârea luată în aceste condiții, I. I. C. Brătianu, secondat de regina Maria și Barbu Știrbei, au intervenit pe lângă regele Ferdinand pentru a accepta, de această dată, hotărârea lui Carol.
Consiliul de coroană, convocat de urgență la Sinaia, la 31 decembrie 1925, aprobă actul de renunțare la tronul României a lui Carol, proclamând pe Mihai prinț moștenitor.
Pentru a feri statul de prea mari zguduiri interne, guvernul a convocat imediat, la 4 ianuarie 1926, parlamentul pentru a confirma hotărârea Consiliului de coroană, căutând să consacre definitiv, printr-o formulă cât mai legală, valabilitatea noii succesiuni. Această procedură părea oarecum inedită, deoarece conform prevederilor constituționale, Adunările Naționale aveau numai dreptul de a primi Regență numită de suveran, neputând recunoaște, proclama sau alege rege decât în cazul când tronul era vacant, fapt semnalat, de altfel, și în cadrul dezbaterilor parlamentare. Prin graba de a soluționa actul "renunțării" și printr-o decizie a parlamentului, Partidul Național-Liberal încerca să asigure un plus de siguranță și legitimitate irevocabilității actului din 4 ianuarie 1926.
Deși "dosarul" Carol a produs întotdeauna mare senzație, suscitând discuții și luări de poziții contradictorii în rândul partidelor politice, în dezbaterile parlamentare ale vremii nu s-a manifestat o atitudine clară și categorică a reprezentanților opoziției împotriva actului de renunțare la tron. Aceștia au criticat mai mult guvernul care, așa cum afirma N. Iorga, nu a luat "nici o măsură pentru a împiedica să prevină aceste manifestări, ce au atins grav prestigiul dinastiei"[205, p. 1132], susținând necesitatea întăririi legăturii între coroană și țară, considerată, într-un stat, constituțional, ca bază a "ordinei de stat și de drept"[88].
Subliniind această ultimă idee, în parlament s-a citit o declarație provenită din partea Partidului Țărănesc, prin care se specifica că partidul său "ia act de renunțarea principelui Carol și de devoluțiunea dreptului de succesiune asupra principelui Mihai"[205, p. 1132].
Proiectul de lege privind recunoașterea lui Mihai ca principe moștenitor cuprindea un articol unic, în care se preciza, că Adunările Naționale primesc renunțarea lui Carol la succesiunea tronului, acesta revenind de drept lui Mihai. Imediat a fost prezentat spre aprobarea Adunărilor și statutul membrilor familiei domnitoare, care specifica că moștenitorul tronului și membrii familiei regale care renunță la drepturile și prerogativele de care se bucură conform constituției, pierd drepturile politice, gradele militare și toate titlurile obținute în instituțiile publice prin însuși efectul renunțării, nemaiputând să-și stabilească reședința pe teritoriul statului român decât cu autorizația regelui sau regenței[50, p. 41-54].
Afirmând în fața parlamentului că își asumă întreaga răspundere și că nu cunoaște motivele politice ale renunțării lui Carol, primul ministru I. I. C. Brătianu a declarat "chestiunea închisă pentru totdeauna". Dacă actele referitoare la rezolvarea "chestiunii" Carol au fost acceptate de partidele politice, însă proiectul de lege pentru recunoașterea Regenței, numită de Ferdinand, de către Reprezentațiunea națională a stârnit opoziția acestora. Iuliu Maniu, cât și Nicolae Lupu au considerat și calificat drept "pripit" actul numirii Regenței, declarând că se opun instituirii ei, nu discută cu această Regență și se abțin de la vot[205, p. 1134].
Situându-se pe aceeași poziție, partidele național și țărănesc nu erau de acord, în primul rând, cu componența Regenței, care, prin felul cum era alcătuită, întărea pozițiile b#%l!^+a?politice ale Partidului Național-Liberal.
Conform prevederilor constituționale, Regența era alcătuită din:
– principele Nicolae (fratele lui Carol);
– patriarhul Miron Cristea;
– Gh. Buzdugan, președintele înaltei Curți de Casație și Justiție (înlocuit, după moartea sa, la 7 octombrie 1929, cu Constantin Sărățeanu) [109, p. 55-61].
În ianuarie 1926, datorită situației nou create, a adăugat un codicil la testamentul ținut secret până la moartea sa, prin care lasă moștenire lui Mihai toate bunurile care aparținuseră până atunci lui Carol. Acest act avea menirea de a întări succesiunea lui Mihai, confirmând, faptul că "chestiunea închisă" în dosarul Carol, încercând să asigure cât mai temeinic continuitatea instituției monarhice, prin înlăturarea oricărui potențial izvor ale unor viitoare frământări. De altfel, în timpul bolii regelui Ferdinad, Carol nu s-a întors în țară să-și vadă tatăl. Înainte de a muri, regele a cerut ca tronul să revină lui Mihai, rugându-l pe Carol să "respecte legământul încheiat din propria voință și nesilit de nimeni". Grija lui Ferdinand pentru respectarea principiilor constituționale statornicite prin actul din 1926 reiese și din conținutul scrisorii sale adresată generalului Al. Averescu, președintele Consiliului de Miniștri, la 28 noiembrie 1926, în care regele cerea guvernului să strângă toate puterile b#%l!^+a?naționale cu scopul de a face un zid în jurul tronului, pentru a asigura respectarea ordinei constituționale prin care se punea "capăt urmărilor nenorocite ale rătăcirilor și șovăirilor unui copil iubit".
Pe măsura agravării stării de sănătate a regelui Fertlinand, preocuparea monarhului și a guvernului s-a îndreptat stăruitor spre a obține, în noua situație, din partea lui Carol asigurări clare care să nu mai lase nici o umbră de îndoială asupra "neclintirii" actului din ianuarie 1926. Sunt semnificative, din acest punct de vedere, scrisorile trimise de Suveran și de Ion I. C. Brătianu lui Carol, la începutul lunii iulie 1927, pentru a-l determina chiar la o "declarație publică" de reconfirmare a renunțării sale, pentru a facilita evoluția principiului dinastic stabilit și a feri monarhia ereditară de tulburări ce ar fi putut afecta serios existența și prestigiul ei.
Urmărindu-se menținerea ordinii constituționale, după moartea regelui Ferdinand, la 15 noiembrie 1927 se modifică legea pentru reprimarea unor infracțiuni contra liniștiib#%l!^+a?publice (din 19 decembrie 1924), adăugându-se o nouă prevedere, prin care se introduceau pedepse de la șase luni la cinci ani pentru toți aceia care întreprind acțiuni împotriva "alcătuirii înaltei Regențe sau a ordinii legale de succesiune la tron, ori a formei de guvernământ statornicite de Constituție … "[204, p. 954-957]. Înainte de moartea lui Ferdinand, Ion I. C. Brătianu luase conducerea guvernului, pentru a asigura și garanta punerea în aplicare a actului din 4 ianuarie 1926 și a preîntâmpina reîntoarcerea lui Carol. Dar cu toate măsurile legale luate și care trebuiau să reprezinte soluționarea definitivă a crizei dinastice, problema succesiunii prințului Carol a rămas, în continuare, "deschisă", creând premisele rezolvării ei prin actul "restaurației" carliste din 8 iunie 1930.
2.1.2. Exemplificarea elementelor referitoare la Constituția din perioada interbelică și Regența
Cei trei ani ai Regenței (1927 -1930) au reprezentat în plan politic începutul unei erodări a structurilor tradiționale ale instituției monarhice românești. Pentru unii contemporani, anii Regenței au fost "ani de haos în capul statului” [214, p.214]. Deși, s-a încercat timp de peste patru ani să înlăture orice posibilitate de revenire a lui Carol în fruntea statului acest lucru nu a putut fi evitat. În mod firesc se ridică întrebarea: cum se poate explica "sfărâmarea" actului din 4 ianuarie 1926, în condițiile când, așa cum socotea și N. Iorga, "toate artificiile de drept constituțional nu puteau acoperi realitatea detronării regelui Mihai"[151, p. 161]. b#%l!^+a?
Analiza evenimentelor istorice au condus la ideea că, o serie de motive, întâmplări, acțiuni și greșeli, au favorizat întoarcerea lui Carol în țară și proclamarea lui ca rege al României. Motivele renunțării lui Carol la tron au fost nu numai de natură personală, ci și unele neînțelegeri din culisele palatului regal, dar și nemulțumirea lui Carol față de atotputernicia politică de atunci. Conform dezbaterile parlamentare din 4 ianuarie 1926, un "prinț renunțând la tron din motive politice niciodată nu va fi liniștit, totdeauna și prin toate mijloacele va căuta să-și recâștige drepturile"[205, p. 1134].
În primul rând Carol devine, prin motivele personale și politice ale actului renunțării, un factor de instabilitate constituțională, un virtual și permanent izvor de anticonstituționalitate.
În al doilea rând, "chestiunea" Carol a slăbit autoritatea instituției monarhice sub două aspecte:
– a afectat prestigiul moral al dinastiei, ca rezultat al abaterilor repetate de la cel mai elementar civism;
– a constituit și o elocventă dovadă a influenței Brătienilor asupra ei, în exprimările, directe, mulți politicieni lăsau să se înțeleagă chiar că ar fi vorba de o dispută pentru supremație între "Brătieni și Hohenzzolerni"[28, p. 99-103].
În al treilea rând, moartea pretimpurie a regelui Ferdinand a determinat intrarea în funcțiune a Regenței, care avea misiunea să exercite prerogativele regale în timpul minorității succesorului tronului. Însă, prevederile constituționale referitoare la constituirea b#%l!^+a?Regenței, prin consecințele lor practice, au știrbit și mai mult autoritatea prestigiul politic, moral și național al instituției monarhice. Regența era compusă din trei persoane, prevedere care a stârnit unele neînțelegeri sau nepotriviri între membrii Regenței, prin urmare disputele dintre regenți dovedind clar că instituția avea o capacitate de acțiune unitară, precisă.
Constituția din 1923 nu cuprindea prevederi largi privind modul de funcționare al Regenței, neincluzând nici un articol referitor la situatia de înlocuire a unui regent, în cazul când acesta n-ar mai fi fost în viață. În practică, s-a creat premisa unor interpretări diferite ale textului constituțional, în funcție de interese de moment, cu consecințe negative ce vor afecta grav prestigiul Regenței și al monarhiei.
”Constituțiа din 1923 pune lа bаzа orgаnizării аdministrаtive principiul descentrаlizării. Descentrаlizаreа erа condiționаtă de аcordаreа unei аnumite аutonomii аdministrаției locаle” [46, p. 1].
Instaurarea Regenței a intensificat luptele dintre partidele politice. S-a considerat necesar a se trece de la faza luptei politice la "organizarea rezistenței naționale" și la eliberarea "factorului constituțional" de "cătușele cu care era legat" și care-l împiedică să joace rolul de arbitru în luptele dintre partidele politice[206].
În al patrulea rând, trebuie remarcat faptul că legăturile prințului Carol cu partidele și grupările politice din țară nu au avut o influență decisivă pentru pregătirea întoarcerii lui. Un fapt neprevăzut – moartea lui Gh. Buzdugan – care "singur dădea prestigiu prin trecutul său, felul de viață, cunoștințele sale juridice, caracterul și grija sa de a da demnitate unui șubred surogat de regalitate"[91, p. 4211-4230], a creat o premisă favorabilă reîntoarcerii prințului Carol. Înlocuirea lui Gh. Buzdugan cu Constantin Sărățeanu, Maniu a dat după opinia lui Constantin Stere "o lovitură de moarte Regenței". Dacă n-ar fi știrbit autoritatea și prestigiul Regenței, prințul Carol n-ar fi găsit, nici o justificare pentru schimbarea situației. Dărâmarea "autorității Regenței a impus necesitatea unei autorități regale"[151, p. 162], repunerea în drepturi a organului tradițional de supremă autoritar în stat. Se consideră că în momentul întoarcerii lui Carol în țară climatul politic era pregătit pentru restaurarea sa[197, p. 214].
Compromiterea, într-o perioadă foarte scurtă a prestigiului Regenței, în condițiile în b#%l!^+a?care el trebuia să aibă o durată relativ îndelungată (regele Mihai urmând să fie minor multă vreme), a stârnit îngrijorarea oamenilor politici, a opiniei pub1ice în general.
La toate acestea trebuie să adăugăm marea criză economică și politică începută în 1929, "uzarea" rapidă a guvernării național-țărăniste, disensiunile din rândul cercurilor conducătoare ale Partidului Național- Țărănesc (între gruparea "naționalilor" și cea a "țărăniștilor"), precum și campania liberalilor de exagerare a greșelilor țărăniștilor, ele contribuind la crearea unei atmosfere prielnice revenirii în țară a prințului Carol.
Planul de "restaurare" a lui Carol a fost sprijinit și de o serie de grupări monopoliste din Anglia și Franța, care scontau pe o întărire a pozițiilor lor în economia românească prin mijlocirea noului rege. În luarea deciziei de a respecta sau înlătura actul din 4 ianuarie 1926 nu a prevalat entuziasmul național-țărăniștilor față de revenirea lui Carol, ci animozitatea față de Partidul Național-Liberal, principalul lor adversar și '"autorul" actului de renunțare la tron a prințului Carol. În plus s-a dorit să se facă și dovada faptului că nu se temea de liberali, având curajul să înlăture actul din 4 ianuarie 1926, pe care-l socoteau ca o manifestare a forței, intransingenței liberalilor și mai ales o expresie a diminuării prestigiului partidului lor[28, p. 99-103].
Șovăiala lui Maniu în rezolvarea chestiunii dinastice s-a exprimat în soluția de compromis pe care i-a propus-o lui Carol, prin oferirea unui loc în Regență, în condițiile în care prințul Nicolae se arătase dispus săi cedeze locul în favoarea fratelui său. De altfel,#%l!^+a?mulți dintre oamenii politici ai vremii se întrebau dacă Carol trebuia proclamat rege sau regent. În guvern, soluția propusă a fost combătută de ministru de justiție. Acesta și-a exprimat clar poziția, punând în fața guvernului posibilitatea optării pentru una din cele două alternative:
– ori guvernul menține intangibilitatea actului din 4 ianuarie 1926, Carol trebuind să părăsească imediat țara;
– ori anulează total actul din 4 ianuarie 1926 și îl repune pe Carol în toate drepturile ce decurg din calitatea lui de succesor al tronului, și-l proclamă rege[50, p. 61-76].
Încercându-se o respectare mai mult decât forțată a "formelor" constituționale, doi membrii și-au dat demisia din Regență, iar prin descompletarea acesteia, urmată de demisia guvernului, conform articolului 83 din Constituție puterile constituționale au trecut asupra Adunării Naționale, care l-a proclamat rege pe prințul Carol. Prin anularea unui act constituțional, acceptată de fruntașii politici cu o ușurință greu de înțeles, Carol devine rege al României. În memoriul asupra situației generale a țării, s-a arătat că "nereacțiunea regenților, față de lovitura de stat făcută prin suspendarea drepturilor și atribuțiilor ei, arată cum membrii acestei înalte instituții au înțeles să-și îndeplinească îndatoririle lor.
S-a lăsat ca atribuțiunile puterii regale să fie puse la dispoziția intereselor secundare de partid, aducând discreditul instituției menită să apere prerogativele coroanei și să asigure menținerea regimului nostru constituțional"[182]. Referindu-se la actul "restaurației", s-a afirmat că venirea în țară a lui Carol "este cea mai primejdioasă aventură ce s-a putut face și este tot ce poate aduce mai rău consolidării noastre naționale și situațiunii țării în toate privințele"[224], ulterior s-a subliniat că "proclamarea lui Carol ca rege este cea mai mare b#%l!^+a?crimă contra națiunii române"[28, p. 99-103]. De altfel, după trei ani, I. G. Duca accepta rolul de prim-ministru al lui Carol al II-lea, ca să sfârșească tragic în decembrie 1933. În aceste împrejurări, liberalii temându-se de o opoziție prea îndelungată, în condițiile când și-ar fi menținut intransigența față de Carol, precum și de ruperea echilibrului partidului prin adeziunea la "carlism" a lui Gh. Brătianu, fiul lui Ion I. C. Brătianu, se vor alătura și el noii guvernări, părăsind tot mai mult vechea formă de politică loială, de tradiție liberal-democratică.
Revenirea în țară a prințului Carol și urcarea sa pe tron nu a fost rezultatul acțiunii directe a partidelor și oamenilor politici, ci urmarea logică a manifestării disensiunilor dintre aceste partide, a creșterii tensiunii și confuziei politice. De toate acestea a profitat cu abilitate Carol, într-un moment hotărâtor al vieții României interbelice. Neîntâmpinând practic nici o rezistență politică noul rege a înțeles că toate îndrăznelile îi vor fi îngăduite. Modul în care s-a pus capăt "crizei dinastice" la 8 iunie 1930 a însemnat o lovitură dată constituției și implicit democrației românești, aflată de la 1866 și până acum în plin proces evolutiv.
Proclamarea ca rege, prin anularea unui act constituțional, va determina, în mare măsură, atitudinea și psihologia lui Carol al II-lea față de Constituție, deschizându-i calea spre desconsiderarea și modificarea ei ulterioară. Nu este nicio îndoială că, la venirea în țară, Carol "aducea", odată "cu experiența vieții din străinătate și un puternic temperament de inițiativă și dominație"[93, p. 439], transformând treptat monarhia într-un centru polarizator al unei părți însemnate a forțelor ostile parlamentarismului consolidat pe baza Constituției din 1923.
Atrăgându-și pe unii din oamenii politici importanți, cochetând permanent din culise cu dreapta, monarhul a reușit să creeze în jurul său o grupare eterogenă, alcătuită adesea din "transfugi" veniți din diverse partide, care propagă și susține tot mai insistent necesitatea orientării spre un regim de autoritate personală a regelui. În acțiunea de revizuire a b#%l!^+a?Constituției și de instaurare a unui regim autoritar monarhic, Carol al II-lea a reprezentat "omul prin care s-ar putea începe o eră de autoritate. Numele lui era pe buzele viitorului suveran de câte ori era vorba de un îndrăzneț plan pentru viitor"[91, p. 444-445].
La 2 august 1930, s-a adresat un memoriu regelui, insistând asupra necesității formării unui guvern în afara partidelor politice, condus de o persoană de încredere a palatului cu împuterniciri autoritare. Caracteristicile principale ale unui asemenea regim autoritar includeau, în linii generale:
– creșterea rolului puterii executive;
– reducerea considerabilă a prerogativelor legislative ale parlamentului;
– înlăturarea votului universal;
– asigurarea unui control al presei, dizolvarea partidelor politice.
Iorga a intuit clar intențiile autoritare ale regelui: "ordinea Constituțională înseși … voia să o schimbe regele nou, mai puțini deputați și ieșiți din altceva decât din psihoza mulțimilor, iar la Senat coroana să aibă dreptul de a alege"[93, p. 479]. Camarila regală s-a implicat de la început în problema constituțională, sprijinind puternic din culise acțiunile de elaborare a unor memorii trimise regelui, care solicitau instaurarea unui regim de autoritate monarhică. Gruparea "Acțiunea română", din 24 iunie 1930, într-o moțiune adresată regelui cerea schimbarea vieții politice, specificând că nu poate decurge decât dintr-o nouă așezare constituțională. Acuzând direct partidele politice de grava situație economico-socială și politică a țării, "Acțiunea română" propunea ca remediu înlăturarea sufragiunii universal și b#%l!^+a?introducerea sufragiului corporativ, în afara partidelor politice. Considerând că schimbarea constituției reprezintă singura modalitate de a depăși starea de criză generală în care se zbătea țara, această grupare solicita regelui o cât mai grabnică intervenție în acest sens.
Modificarea constituțională a reprezentat "unul din principalele capitole ale doctrinei sale"[185], iar înlăturarea regenței și restabilirea autorității regale dădeau posibilitatea realizării pe cale "normală" a acestui act, în final "Acțiunea română" se angaja să ofere tot sprijinul coroanei în îndeplinirea planurilor sale. Cele mai puternice atacuri erau adresate partidelor politice, care erau acuzate permanent de situația social-economică precară a țării. După venirea regelui Carol, ziarul "Universul" a agitat problema "crizei conducerii" ca o premisă a înfăptuirii unor schimbări în plan politic. Astfel oameni politici, au împins coroana pe calea dictaturii sau a unui regim personal. Exponenții acestei orientări din jurul regelui, aflați în plin proces de constituire a nucleului ce avea să fie denumit "camarila", acționând împotriva regimului parlamentar-constituțional au ridicat cel mai mult problema crizei parlamentarismului și a "falimentului" partidelor politice. Astfel se afirma că regele este omul menit să devină dictator, deși ar prefera regimul constituțional, dar acest lucru este imposibil "pentru că partidele politice au dat faliment"[180].
Planurile regelui de a institui un regim autoritar și de a pune în pericol vechiul regim constituțional, încep să alarmeze pe liderii partidelor politice.
Constituția din 1923 este invocată ca principalul argument în menținerea și apărarea regimului parlamentar, nemodificarea ei echivalând, în noile condiții istorice, cu salvgardarea democrației. Atacurile la adresa regelui, manifestate mai ales în presă, apar nu ca o opoziție față de instituția monarhică ci ca o reacție, împotriva tendințelor b#%l!^+a?monarhului de reorganizare a statului pe baze autoritare. S-a realizat un consens cvasigeneral al factorilor politici pentru evidențierea responsabilității ce le revine în apărarea regimului constituțional. Fiind aduse, iar în discuție principiile, drepturile și libertățile democratice, însă conținutul lor este analizat printr-o permanentă raportare a regimului dictatorial la cel democratic, pentru a se evidenția superioritatea și valoarea acestuia din urmă. Manifestul liberal din septembrie 1930 reprezenta o adevărată mărturisire de credință și o frumoasă pledoarie pentru menținerea constituționalismului, precum și o afirmare împotriva oricăror tendințe autoritariste sau dictatoriale.
Deoarece nu s-au înțeles soluțiunile dictatoriale și măsurile excepționale, manifestul se pronunța pentru combaterea hotărâtă a curentelor dictatoriale, și personale și afirmarea încrederii în regimul parlamentar, prin a cărui respectare se poate asigura dezvoltarea statului român. La 12 iunie 1930 s-a subliniat că atitudinea partidului într-o problemă așa de importantă ca schimbarea ordinii constituționale trebuie lămurită pentru toți membrii organizației partidului. S-a insistat asupra necesității păstrării intacte a actualei alcătuiri a regimului constituțional monarhic față de influența "ce poate să aibă în viața statului, prin însușirile personale și prin experiența lui proprie, cel ce poartă coroana"[184].
Atitudinea partidelor a contribuit la consolidarea ordini constituționale, împiedicând punerea în aplicare a planurilor anterioare ale regelui Carol al II -lea. Prin rezistența opusă, a adus un real serviciu țării, reconfirmând în practica politică, principiile care stăteau la temelia doctrinei sale[60, p. 61-76]. S-a apreciat faptul că: "Liberalii nu recunosc noua domnie…Regele este atacat personal, direct, crud, fără nici o cruțare" … O campanie furioasă de presă s-a deslănțuit contra ziarului "Universul", care, "sub iscălitura lui A. Bacalbașa, îl conjură pe rege să se păzească"[89, p. 4].
În momentul ivirii pericolului schimbării regimului democratic, partidele au acționat eficient pentru apărarea Constituției și a regimului parlamentar.
O serie de personalități proeminente ale vieții culturale s-au afirmat în acțiunea de promovare a principiilor și normelor democratice, explicând și justificând conținutul democrației în raport cu dictatura. În contextul nou creat de reevaluare rolului Constituției din 1923 în consolidarea internă și în afirmarea prestigiului extern al statului român întregit, constatăm cristalizarea unor curente de opinie în favoarea menținerii partidelor politice și a revitalizării locului lor în viața politică și constituțională a țării. În miezul frământărilor politice de după restaurația carlistă, atitudinea față de monarhie, raportul dintre Constituție și monarhie, dintre monarhie și dictatură a format obiectul unor largi dezbateri și comentarii.
Poziția tuturor partidelor față de monarhie a fost identică, ele pronunțându-se pentru conservarea instituției monarhice, care reprezenta simbolul stabilității autorității statale și expresia unității naționale și politice. Dar, pentru ca monarhia să exercite un rol benefic în societate și să dea stabilitate autorității supreme, ea trebuia să se ridice deasupra luptelor și disputelor dintre partide, deoarece, am avea un regim care ar întruni neajunsurile monarhiei și republicii, fără a se bucura de avantajele nici uneia dintre aceste forme de stat".
Analizând problema raportului dintre Constituție și monarhie, s-a subliniat că în fenomenul restaurației din iunie 1930 trebuie distinse două momente importante.
Primul moment nu are contingență cu actualitatea, fiind o permanență a vieții constituționale, el fiind conștiința permanentă a neamului despre necesitatea organică pentru ființa noastră națională a monarhiei[101, p. 4]. Al doilea moment în legătură cu restaurația este legat de "actualitate întrucât, la venirea lui Carol, țara "fierbea în setea de reînnoire", iar b#%l!^+a?dacă nu s-a intervenit pentru o schimbare – pe care Manoilescu o considera absolut normală – aceasta s-a datorat unui exces de constituționalism, unui "scrupul constituțional"[101, p. 4].
Continuitatea legală care s-a dat țării după restaurație, adică menținerea organizării statului în vechile forme prin păstrarea strictă a constituției, contrazicea, legile normale, psihologice ce impuneau la noi o schimbare. Iar dacă scrupulele constituționale, "care au dominat viața noastră publică, timp de un an, au fost atât de adânci încât pentru ele s-au călcat anumite legi, pe care le-aș putea numi psihologice, atunci cum poate să vină astăzi cineva să înfățișeze viața politică din România ca pornită pe un făgaș anormal din punct de vedere al constituționalismului"[101, p. 5]. Se poate constata, că pe măsură ce acțiunea de apărare a regimului constituțional parlamentar împotriva tendințelor autoritare ale monarhiei devenea tot mai puternică, păstrarea intactă a formelor constituționale ale statului erai recunoscută chiar și de unii adepți ai ideii de guvernare autoritară. Încercând să-și impună regimul de autoritate monarhică, prin subminarea formelor tradiționale ale constituționalismului românesc, Carol nu a găsit nici momentul extern favorabil pentru îndeplinirea planurilor sale.
Remarcăm rolul pozitiv pe care l-a avut, în epocă, presa democratică în evaluarea consecințelor dezastruoase pentru țară ale schimbării ordinii constituționale și în sensibilizarea societății față de o asemenea gravă problemă. Agitațiile puternice împotriva unei monarhii de factură autoritară l-au obligat pe rege să declare public, în presa străină (prin intermediul ziarului "Daily Harald") declarație analizată pe larg și de presa românească a vremii, că nu intenționează să treacă la un regim autoritar: "Eu mi-am datb#%l!^+a?cuvântul poporului meu. Problemele dictaturii și dictatori lor variază după țări și popoare. Asemenea probleme nu există în România. Orice zvonuri, care tind a asocia numele meu la asemenea intenții, nu au aprobarea mea și nici nu corespund dorințelor mele"[179].
Tendințele lui Carol de a submina regimul parlamentar și de a alcătui o guvernare în "alt stil" nu pot fi puse la îndoială, trebuie să facem însă o distincție între această intenție și realitatea social-politică concretă a României anilor 1930-1937.
Investigarea atentă a documentelor vremii ne-a condus la concluzia că, într-un anume fel, în mod voit a fost exagerat pericolul dictaturii, atât pentru relevarea valențelor democratice ale Constituției din 1923, cât și pentru justificarea unei anume atitudini ostile lui Carol. De pildă, partidele manifestându-și opoziția față de nesocotirea de către Carol a actului din 4 ianuarie 1926, nu-și mai putea menține această atitudine după proclamarea lui ca rege, întrucât aceasta implica o luptă contra monarhiei și deci a ordinii constituționale, liberalii acceptând, dintr-o anume resemnare, situația creată[112, p. 67-81].
Evidențierea existenței unei largi opoziții politice față de planurile prodictatoriale ale lui Carol, reliefează valențele pozitive ale actului fundamental din 1923 și mai ales rolul său în statuarea și consolidarea unității statului și a regimului parlamentar-constituțional. Multe elemente legate de intențiile și planurile lui Carol de a introduce o guvernare autoritară, prin schimbarea ordinii constituționale din anii 1930-1931, încep să fie exagerate de factorii politici, mai ales după 1937, monarhul dorind să demonstreze că noul său așezământ constituțional din 1938 este atât rezultatul unui "program" politic minuțios elaborat, cât și al evoluției politice "firești" a României după 1930.
2.2. Legile аdministrаției publice аdoptаte în perioаdа interbelică
2.2.1. Legea unificării administrative din 14 iunie 1924
Nu vom lua în discuție toate legile sau hotărârile care s-au adoptat de-a lungul timpului asupra acestui segment al administrației public, ci, în prezentul capitol atenția este axată pe legile din perioada interbelică[2, p. 20-26]. Unele legii administrative au avut o importanță aparte, detașându-se de celelalte, putând fi considerate adevărate reforme în acest domeniu.
În această categorie se include legea administrativă din anul 1925, care a realizat unificarea administrației publice locale, în mod unitar, la nivelul întregii societăți românești, după realizarea desăvârșirii unității naționale din anul 1918. În categoria reformelor administrative se integrează și legea adoptată de regele Carol al II-lea în anul 1938, când teritoriul țării a fost organizat în ținuturi[28, p. 3-6]. După 1918, societatea românească a devenit mult mai complexă, datorită unirii provinciilor istorice cu patria-mamă, teritoriul și populația se dublează, fapt ce-i conferea României pe plan extern, o poziție de putere regională[208, p. 125].
Unificarea legislației administrative și a celei privind organizarea administrativă locală, era și ea necesară având în vedere diferențele instituționale și funcționale dintre administrațiile publice ale diverselor provincii[6, p. 101]. Unificarea administrativă s-a realizat prin extinderea legislației din Vechiul Regat în noile provincii, fie printr-o unificare realizată printr-o sinteză originală, care să valorifice cât mai mult toate tradițiile istorice, astfel politicienii și specialiștii de atunci s-au pronunțat în favoarea celei de-a doua metode, deoarece putea asigura respectarea particularităților regionale, cât și aplicarea celor mai moderne principii de organizare administrativă[76, p. 255].
Constituția din 1923 a însemnat, principial, un evident progres în direcția modernizării și democratizării țării[170, p. 198]. b#%l!^+a?
La 14 iunie 1924 a fost elaborată Legea pentru unificarea administrativă, care a extins organizarea din vechea Românie la celelalte provincii. Interesele egoiste ale diferitelor partide politice și intenția lor de a folosi problema organizării teritorial-administrative a țării în luptele lor politice, au făcut ca această lege, operă a Partidului Național Liberal, să fie modificată la 3 august 1929, când Partidul Național Țărănesc a ajuns la putere și a elaborat Legea pentru organizarea administrației locale, iar după această dată și până la legea din 1936 au mai fost elaborate încă 11 modificări în materie, în funcție de care partid era la guvernare. Legea procedează la organizarea sistematică și metodică a administrațiilor județene, menținând vechile unități administrativ-teritoriale (județul, plasa și satul, devenit comună), dar introducând o serie de instituții administrative noi: consiliul județean, prefectul și subprefectul. Conducerea județului era exercitată de un Consiliu Județean ales de către cetățenii din județ, în componența sa intrând câte doi membri de fiecare plasă.
Conducerea lucrărilor era asigurată de către un președinte ales din rândul consilierilor. Consiliul Județean se întrunea într-o singură sesiune ordinară pe an, de obicei la 15 octombrie, când se lua adoptau hotărâri cu privire la toate domeniile de competenta pe care i le rezervase legea: votarea bugetului de venituri și cheltuieli obligatorii și facultative, b#%l!^+a?adoptarea regulamentelor, numirea funcționarilor județeni.
Instituția prefectului asigura reprezentarea Guvernului în cadrul Consiliului Județean, unde asigura președinția Comitetului permanent. Acest din urmă organism era alcătuit din trei membri și trei supleanți, aleși pe o perioadă de patru ani din rândul consilierilor județeni. Sarcinile Comitetului permanent erau:
a. de a pregăti lucrările care se supuneau aprobării Consiliului Județean;
b. rezolvarea problemelor curente care nu puteau fi amânate până la reunirea anuală a Consiliului Județean;
c. apărarea intereselor județului în justiție[171, p. 31-45].
Instituția subprefectului era menită a asigura buna administrare a comunelor, sub autoritatea acestuia aflându-se plasa, ca diviziune administrativ-teritorială a județului, în componența căreia intrau mai multe comune[28, p. 108-119].
Principalele sarcini care reveneau instituției subprefectului se refereau la: verificare a b#%l!^+a?finanțelor comunale; asigurarea serviciului de stare civilă; punerea în aplicare a hotărârilor Consiliului Județean la nivel comunal, întocmirea de rapoarte periodice cu privire la situația internă din plasa respectivă și propunerea unor măsuri de îmbunătățire a administrației[104, p. 131-145].
2.2.2. Legea unificării administrative din iulie 1925
În vederea consolidării statului unitar era necesară unificarea organelor administrației de stat pe plan local mai ales că în provinciile realipite țării și Vechiului Regat existau diferențe considerabile. Până în 1922 s-au luat mai multe măsuri în sensul unificării denumirilor circumscripțiilor, organelor locale și funcționarilor, pentru ca la 14 iunie 1925 să fie аdoptată mult așteptata Lege pentru unificare administrativă.
Conform legii administrative mai sus menționate, teritoriul României era împărțit în 71 de județe, conduse de prefecți ca reprezentanți ai puterii centrale, 498 plăși și 8879 de comune. Unitatea de bază era comuna care era împărțită în două categorii: comune urbane și comune rurale. Comunele rurale se puteau forma din unul sau mai multe sate, în funcție de numărul de locuitori pe care-l aveau. Deoarece, de regulă, populația satelor nu depășea câteva sute de locuitori, pentru formarea unei comune trebuia obligatoriu să se asocieze mai multe sate. Acest mod de alcătuire, a fost dictat, mai ales, de faptul că legea a prevăzut o conducere costisitoare pentru comună (primar, ajutor de primar, notar, secretar) care trebuia plătită din veniturile proprii nu de la bugetul statului.
”Aplicarea legii a provocat nemulțumiri în lumea satelor care au avut secole de-a rândul o organizare și o conducere proprie. Ori potrivit legii din 1925, cele mai multe sate și- b#%l!^+a?au pierdut dreptul de a se conduce, iar sătenii trebuiau să facă deplasări costisitoare la reședința de comună pentru rezolvarea problemelor cu care se confruntau” [172, p. 92]..
Comunele urbane erau centre de populație recunoscute ca atare prin lege și ele puteau să fie reședințe de județ (reședințe ale Prefecturii, în același timp), ori nereședințe de județ.
Comunele urbane reședință de județ, de mai mare importanță, erau declarate municipii. Județele erau împărțite în circumscripții intitulate plăși, iar comunele urbane în circumscripții denumite sectoare. De personalitate juridică beneficiau doar județele și comunele. Comunele și județele dispuneau de organe deliberative precum Consiliile și de organe executive în persoana primarului la nivel comunal și un prefect la nivel județean.
Prefectul județului, numit prin decret la propunerea Ministrului de Interne, avea dublă calitate, aceea de reprezentant al puterii centrale și de șef al administrației județene.
Organele administrației comunale și județene, erau în totalitatea lor, recrutate prin alegere. Membrii Consiliilor comunale și județene erau aleși în proporție de 3/5 de către toți alegătorii comunei sau județului cu vot universal, egal, direct, secret și obligatoriu, prin scrutin de lisată și cu reprezentarea minorității.
Un aspect pozitiv consta în cooptarea, fără nici o condiție specială, de consilieri femei. Organul executiv al comunei, primarul, era ales indirect, pentru o perioadă de patru ani, de către Consiliul comunal, cu vot secret și cu majoritatea absolută a voturilor exprimate.
A fost interzisă cumularea funcției de primar cu demnitatea de deputat sau de senator sau cu orice altă funcție publică[28, p. 120-125]. Alături de executivul unipersonal se regăsea și executivul colegial: delegația. Delegația județeană avea atribuții deliberative și executive foarte largi. b#%l!^+a?Preluată după modelul francez, legea de unificare acordă Delegației județene dreptul de a delibera în problemele strict legate de Consiliu, în limita prevederilor legale, dar avea și dreptul de a da consultații prefectului în probleme de interes local. „Într-un spirit uniformizator, instituția Delegației permanente a fost extinsă și la nivelul comunelor” [76, p. 257].
Membrii săi erau aleși din rândurile consilierilor comunali, cu majoritate de voturi, pe termen de patru ani.
Din Delegația comunală nu puteau face parte consilierii de drept, funcționarii publici, precum și cei desemnați de Consiliul județean. Primarii municipiilor erau numiți (confirmați) de Ministerul de Interne din cei trei candidați aleși de Consiliul local. Ca și în epoca interbelică, se perpetua confuzia de atribuții la nivelul anumitor organe, ceea ce făcea să întărească și mai mult caracterul centralizator al legii. Astfel, prefectul reprezenta atât interesele locale, cât și pe cele generale, el fiind reprezentant atât al statului, cât și al județului. Interferența celor două calități aducea dezavantaje pentru autonomia administrativă a colectivităților județene.
Prefectul avea funcția de președinte al Delegației permanente, cu drept de vot deliberativ. Prin poziția de președinte al unui organ al administrației publice locale descentralizate, el numea, înainta, revoca și aplica pedepse disciplinare funcționarilor județului, aducându-i pe aceștia în sfera politicii centrului[105, p. 55-61].
Acest lucru era relativ simplu, datorită controlului politic exercitat de prefect asupra Delegației județene. În privința primarului, atribuțiile acestuia de reprezentant al statului erau separate de către reprezentant al comunei. Trebuie spus că principiul descentralizării serviciilor publice nu are în vedere descentralizarea absolută, adică transferarea tuturor activităților de la nivelul central la cel județean sau local[26, p. 194].
Tutela administrativă asupra actelor era exercitată, în principal de prefect, cu avizul Delegației permanente județene pentru actele administrației comunale, cu excepția b#%l!^+a?municipiilor, și de Ministerul de Interne pentru municipii și județe, dar numai cu avizul Consiliului superior administrativ.
Membrii acestui Consiliu, deși erau recrutați pe criterii politice, aceștia au reușit să asigure un grad relativ de obiectivitate în exercitarea tutelei administrative.
În ceea ce privește tutela administrativă asupra organelor, statul avea largi atribuții în ceea ce privește dizolvarea și suspendarea Consiliilor și revocarea primarului.
Consiliile comunale și județene puteau fi dizolvate, printre altele, pentru compromiterea cu rea credință a intereselor administrației ce li s-a încredințat. Acest fapt a dat naștere la numeroase abuzuri din partea centrului, ajungându-se până acolo încât mai toate partidele ce ajungeau la putere dizolvau Consiliile dominate de adversari și le înlocuiau cu Comisii interimare ce le erau devotate.
În esența ei legea de unificare era profund centralizatoare, ea nesocotind realitățile din Ardeal, Bucovina și Basarabia unde autonomia administrativă era mult mai largă. Au fost puține instituții care au pătruns din legislația administrativă a acestor provincii în cea a noii Românii. Municipiul, pretorul, consilierul femeie, consilierul de drept, au reprezentat prea puțin printre vechile instituții ale Vechiului Regat.
În ciuda tuturor intențiilor și declarațiilor, ea a fost o lege de extindere a regimului administrativ din Vechiul Regat în provinciile alipite.“Legea pentru unificare administrativă din 14 iunie 1925 nu a putut răspunde tuturor cerințelor noii vieții administrative din România, întrucât fiecare provincie venea cu obișnuința unui sistem ce nu se putea ușor b#%l!^+a?înlocui, dar ea a permis dobândirea unui plus calitativ util unui stat ce urmărea să-și perfecționeze administrația publică” [120].
Legea unificării administrative din iulie 1925, organizează teritoriul României în județe și comune, care au personalitate juridică. Șeful administrației comunale era primarul, iar cel al celei județene era prefectul[120, p. 261]. Pentru a asigura viabilitate Legii administrative, guvernul a anunțat organizarea alegerilor comunale și județene la 18-19 februarie 1926, când victoria a fost de partea Partidului Național Liberal[144, p. 163]. Deși noile reglementări au lăsat pe mai departe județul și comuna ca unități teritorial-administrative, cu personalitate juridică, având aceleași organe, iar plasa ca simplă unitate de control, au fost aduse totuși unele modificări. Județele erau împărțite în circumscripții numite plăși. Județele erau administrate de consilii formate din consilieri aleși și consilieri de drept.
În fiecare județ funcționau comisii de specialitate, iar raportorii acestora formau delegația permanentă județeană, care îndruma, supraveghea și controla activitatea serviciilor județene și a comunelor din județ.
Prefectul era în continuare capul județului având calitatea de reprezentant al organizării centrale și șef al administrației din județ‚ controlând și supraveghind toate serviciile din județ și din comune. Creșteau de asemenea atribuțiile sale de comisar al guvernului și de șef al poliției, în calitate de șef al poliției având mână liberă pentru a lua toate măsurile ce le credea de cuviință în vederea asigurării siguranței statului, a ordinii și liniștii publice. Pe lângă prefect, s-a creat un organ ajutător, Consiliul de prefectură, la început ca organ consultativ, iar prin dispozițiile Legii din 27 martie 1936, s-a transformat în b#%l!^+a?organ administrativ[207].
Comunele erau rurale și urbane. Comunele urbane erau împărțite în circumscripții numite sectoare. Comunele se administrau prin consilii formate din consilieri aleși de drept și consilieri femei. În fruntea administrației comunale se afla primarul.
Primarul comunei a fost ales într-o anumită perioadă, la comunele compuse dintr-un singur sat, iar la restul comunelor fiind desemnat de către consiliul comunal. De la Legea din 1936, primarii erau aleși de către consiliile comunale din rândul consilierilor aleși. Fiecare comună putea înființa servicii de ordin administrativ, tehnic, economic, financiar, statistic, sanitar. Consiliile județene și comunale erau alcătuite din membri aleși și membri de drept. Membrii aleși erau aleși în condițiile regimului electoral existent, cu excepția introdusă de Legea din 1929, care a acordat drept de vot și femeilor care îndeplineau anumite condiții[28, p. 140-146].
Plasa a fost condusă de un prim-pretor, numit prin decizie ministerială, dar repartizat în cadrul județului de prefect. Fiind subordonat prefectului, cu atribuții de supraveghere a stării de spirit din comune, el avea sarcina de a-l informa pe prefect asupra evenimentelor din comune, putând lua măsurile considerate necesare pentru reprimarea activităților antistatale.
Pretorul era ofițer de poliție judiciară și șeful poliției în cadrul plășii. Activitatea județelor și comunelor se afla sub conducerea și controlul Ministrului de Interne, ajutat de Consiliul Administrativ Superior. Primarul era ales de către consiliul comunal, iar prefectul era numit prin decret regal, la propunerea ministrului de interne[32, p. 255-257]. Pe plan local au mai existat o serie de alte organe ca: organele locale ale poliției și jandarmeriei și Garda financiară. Principiul care a stat la baza organizării administrativ-teritoriale a României a fost centralismul birocratic, concretizat în raporturile dintre organele administrației de stat prin tutela administrativă și controlul ierarhic, datorită cărora nici un act și nici o hotărâre a organelor administrației locale nu a scăpat controlului organelor superioare. b#%l!^+a?
Fiecare locuitor trebuia să aparțină unei comune și să participe la sarcinile ei. Cetățenii se puteau strămuta dintr-o comună în alta fără nici o învoire prealabilă, dar erau datori să facă cunoscut autorităților comunale atât strămutarea, cât și așezarea lor[144, p. 158].
La 2 august 1929 a apărut Legea pentru organizarea ministerelor. În cadrul ministerelor erau miniștrii cu portofoliu și fără portofoliu. Tot în cadrul ministerelor s-au creat subsecretariatele de stat. Guvernul era organizat în zece ministere.
Fiecare minister cuprindea un număr de direcții, direcțiile erau compuse din servicii, serviciile erau compuse din secții, iar secțiile erau compuse din birouri. Pentru fiecare minister existau directorate ministeriale locale, care erau centre de administrație și inspecție locală. Fiind organe executive ele se aflau în subordinea unuia dintre ministere. Directorul ministerial era șeful ierarhic și îi avea în subordine și pe prefecții din județele care compuneau directoratul[32, p. 254-255].
Desăvârșirea unității naționale a românilor în urma primului război mondial a ridicat în primul rând problema uniformizării administrației din diversele provincii ale țării, dat fiind faptul că fiecare dintre acestea venea cu propriile instituții și tradiții administrative. Dacă la nivelul principiilor și al instituțiilor centrale chestiunea a fost reglementată prin intermediul unui nou text constituțional, cunoscut drept Constituția din 1923, la nivelul concret al organizării instituțiilor locale, statuarea unificării administrative a României Mari a avut loc prin Legea din 14 iunie 1925.
Legea nu a apelat însă la o sintetizare a principiilor și instituțiilor administrative existente în Vechiul Regat, Basarabia, Bucovina, Transilvania și Banat, ci a procedat la unificarea administrației prin extinderea legislației administrative din Vechiul Regat la nivelul tuturor provinciilor alipite. Deși nu prezenta diferențe fundamentale în raport cu vechea legislative, totuși noul act normativ aducea câteva noutăți.
Astfel, la nivelul fiecărui sat care intra în componența unei comune rurale se putea lua decizia dacă era necesară înființarea unui organ deliberativ de tipul Consiliului Sătesc sau dacă rolul acestuia urma să fie îndeplinit de către adunarea capilor de familie. După caz, Adunarea Sătească putea să își aleagă un secretar al satului și eventual alți funcționari, în măsura în care avea nevoie de un aparat birocratic pe care îl putea retribui. În ceea ce-i privește pe primari, acestora li se stabilește mandatul la doi ani, însă funcția are un caracter mai mult onorific.
Comunele rurale formate din mai multe sate aveau dreptul să-și aleagă în continuare Consiliul Comunal, ca organ deliberativ, în componența acestuia intrând și primarii satelor componente. În cazul acestor comune, primarul era ales în interiorul Consiliului, atribuțiile sale fiind îndeplinite în colaborare cu o delegate permanentă formată din doi consilieri de asemenea aleși în Consiliu. În ceea ce privește administrate județeană, Legea din 1925 aduce o serie de noutăți în sensul completării aparatului birocratic aflat la dispoziția prefectului și a Consiliului Județean, prin introducerea în organigramă a unui secretar general, a unui jurist-consult, a unui număr de maximum trei inspectori județeni și a unui casier al județului[28, p. 147-150].
2.2.3. Legea pentru organizarea administrației publice locale din 3 august 1929
“Spre deosebire de legea de unificare, Legea de organizare administrativă din 1929 a realizat descentralizarea administrativă în gradul cel mai înalt cunoscut în istoria României moderne” [76, p. 260].
Țărăniștii, ajunși pentru prima dată la putere de la înființarea lor ca partid, și-au propus să pornească în edificarea descentralizării administrativ-teritoriale de la realitățile instituționale și nevoile locale ale tuturor provinciilor românești” [76, p. 264].
Atenția legiuitorului s-a îndreptat firesc spre satul românesc, iar organizarea administrației sătești devenea o prioritate absolută. Potrivit legii comuna rurală era unitatea de bază formată din cel puțin 10.000 de locuitori. Dacă un sat avea acest număr de locuitori, el putea forma singur comuna. Dacă nu, trebuia să se unească cu alte sate pentru a forma o comună rurală. Alături de comunele rurale, funcționau în continuare comunele urbane. Comunele urbane cu până la 50.000 de locuitori se numeau orașe, iar cele cu peste 50.000 de locuitori se numeau municipii. Luate după modelul transilvănean, municipiile nu făceau parte din județ, ci reprezentau o unitate administrativă egală în rang cu județul.
Pe lângă sat și comună, legiuitorul reglementa ca unitate de descentralizare administrativă, conform prevederilor constituționale, județul. Județele erau împărțite în plăși conduse de prim-pretori sau pretori, aceștia fiind subordonați prefectului. Ei aveau atribuții de ofițeri de poliție administrativă, de supraveghere și control asupra administrației rurale.
Prefectul județului, reprezenta guvernul în fiecare județ și era subordonat directorului ministerial. Pentru realizarea intereselor locale și regionale, toate aceste persoane morale politico-administrative dispuneau de organe deliberative și executive, alese direct sau indirect. Ca organ deliberativ, comunele rurale formate din mai multe sate aveau un Consiliu comunal, ales pe 5 ani prin vot universal, direct, secret și cu reprezentarea minorității. Acesta alegea primarul comunei tot pe 5 ani și Delegația permanentă, ca organ executiv. Satele mici puteau avea ca organ deliberativ ori o Adunare sătească formată din toți capii de familie din sat cu vârstă de cel puțin 25 de ani, ori un Consiliu sătesc ales prin vot universal, direct și secret.
Ca organ executiv, satele mici aveau un primar, ales prin votul capilor de familie, acolo unde funcționa o Adunare obștească, și prin vot universal, acolo unde funcționa un Consiliu sătesc. Satele mari aveau ca organ deliberativ un Consiliu sătesc ales prin vot universal, iar c organe executive un primar ales prin vot universal, o delegație permanentă aleasă de consiliu, un ajutor de primar și un încasator sătesc. La nivelul comunelor urbane, orașele și municipiile aveau ca organe deliberative Consilii comunale urbane respectiv Consilii municipale, alese pe 5 ani prin vot universal, direct,obligatoriu și secret, pe baza unui scrutin de listă.
Ca organe executive aveau un primar și o delegație permanentă, organe alese de Consiliu, cărora li se adаugă un ajutor de primar. La nivel județean exista ca organ deliberativ un Consiliu județean ales și el pe 5 ani prin vot universal, egal, direct, secret, obligatoriu, cu scrutin de listă și pe baza reprezentării profesionale, iar ca organe executive Delegația permanentă și președintele acesteia, aleși de Consiliu.
Delegația permanentă era formată la toate nivelurile din membrii aleși și dotată cu atribuții deliberative ca locuitoare a Consiliului în intervalul dintre sesiuni și atribuții deliberative proprii în materia numirii și avansării funcționarilor publici locali (în comunele urbane și municipii), atribuții executive în executarea hotărârilor Consiliului, precum și atribuții consultative și de supraveghere
Alegerea tuturor organelor administrației publice locale, înființarea prefectului administrativ, schimbarea tutelei administrative din arbitrară în jurisdicțională prin înființarea Comitetelor de revizuire ca instanțe jurisdicționale speciale, acordarea de personalitate juridică nu doar comunei ci și fiecărui sat în parte, dovedesc faptul că declarațiile legiutorului nu au reprezentat simple intenții, ci reflectau o reală voință politică de schimbare și progres. Cu toate acestea nu se poate afirma că legea reprezintă un model de descentralizare administrativă. Ea a creat un aparat administrativ extrem de complicat și greoi, fapt ce a determinat în practică blocaje și complicații, datorate incapacității organelor locale de a face față competențelor puse în seamă.
Tutela administrativă continua să se mențină la fel de apăsătoare, iar modul nou de exercitare a produs mai multe confuzii decât să încurajeze autonomia locală. “Nu este deci de mirare că în intervalul 3 august 1929-27 martie 1936, legea a suferit nu mai puțin de 11 modificări importante, făcute în cea mai mare parte de parlamentul ce a adoptat-o” [104, p. 140-147].
Legea pentru organizarea administrației publice locale a fost adoptată la 3 august 1929 și a fost publicată în Monitorul Oficial nr. 170 din 3 august 1929. În cadrul acestei legi, împărțirea administrativă a teritoriului se făcea în județe și comune.
Județele erau subdivizate în plăși, iar comunele puteau fi subdivizate în sectoare. Județele, comunele și sectoarele aveau personalitate juridică. Limitele comunelor și județelor sunt stabilite prin lege. Nici o modificare teritorială a județelor sau comunelor nu se poate face decât în condițiile și în conformitate cu normele stabilite de lege. Fiecare locuitor al țării, fără deosebire de vârstă, sex, naționalitate sau confesiune, trebuie să fie membru al unei comune și să participe la sarcinile ei. Străinii nu se vor putea stabili într-o comună, înainte de a îndeplini formalitățile prevăzute de lege.
Comunele rurale formate din mai multe sate erau administrate de un consiliu comunal. Consiliul comunal rural în comunele formate din mai multe sate este alcătuit din consilieri aleși prin sufragiu universal, direct și secret, cu reprezentarea minorității, în conformitate cu dispozițiile acestei legi și din toți primarii sătești din cuprinsul comunei sau din înlocuitorii lor. Numărul de consilieri aleși se stabilește în proporție de un consilier la o mie de locuitori. Pentru alegerea lor, satele care compun comuna rurală sunt grupate în circumscripții electorale și fiecare alege câte trei consilieri.
Dacă numărul de consilieri rezultat din proporția stabilită nu ar fi divizibil cu trei, el se completează cu unu sau doi. Numărul minim al membrilor din consiliu, trebuie să fie de șase consilieri[24, p. 27-41]. În cazul în care numărul locuitorilor nu va putea da acest minim, diferența se va completa cu noi consilieri. Consiliul comunal se alege pe termen de cinci ani. Mandatul consilierilor comunelor rurale este gratuit.
Consiliile orășenești și municipale sunt compuse din membrii aleși și membrii de drept. Alegerea membrilor consiliilor orășenești și municipale se efectuează prin vot universal, egal, direct, secret, obligatoriu, cu scrutin pe listă, pe baza reprezentării proporționale, în conformitate cu dispozițiile legii de față. Numărul consilierilor se stabilește în proporție cu populația.
Sunt membrii de drept cu vot deliberativ în consiliile urbane:
– Rectorul universității sau conducătorul școlii de învățământ superior din localitate;
– Câte un reprezentant al școlii statului din localitate, de învățământ primar, secundar (gimnazii, școli normale, profesionale, medii) și un reprezentant al școlilor secundare particulare cu drept de publicitate, care aparțin grupului minorității celei mai numeroase din localitate, desemnați prin vot de membrii corpului din care fac parte;
– Câte un reprezentant al bisericilor naționale și un reprezentant al bisericii minoritare cu cel mai mare număr de credincioși din localitate, desemnați prin vot de membrii corpului din care fac parte;
– Președinții Camerelor de industrie și comerț și ai Camerelor de agricultură din localitate;
– Un membru ales de către industriașii și comercianții din localitate, care au drept de alegători pentru Camera de comerț și industrie respectivă.
În consiliile județene, numărul consilierilor județeni aleși se stabilește în proporție cu populația, fără deosebire de sex, vârstă sau origine etnică. În acest calcul nu intră populația municipiului. Din 10 în 10 ani consiliul județean va verifica dacă creșterea populației nu necesită o schimbare a numărului consilieri județeni aleși în conformitate cu normele stabilite mai sus. În acest caz votul consiliului județean va fi supus aprobării directorului ministerial. Sunt membrii de drept cu vot deliberativ: primarul orașului sau al municipiului reședință al județului, președinții camerelor de agricultură, industrie și comerț.
Cu votul consultativ: șeful serviciilor de finanțe, de învățământ, al sănătății publice și ocrotirii sociale, al lucrărilor publice, al agriculturii și domeniilor cu atribuții asupra județului și cu reședința în județ; protoereii bisericilor naționale care își au sediul în orașul de reședință al județului, precum și cel mai înalt grad dintre reprezentanții Cultului Minoritar cu cel mai mare număr de credincioși pe teritoriul județului[3, p. 111-121].
Consiliile județene și comunale, afară de comunele rurale formate din mai multe sate, se aleg prin vot universal, egal, direct, secret, obligatoriu, cu scrutin de listă, pe baza reprezentării proporționale. Consiliile comunale rurale formate din mai multe sate, se aleg de asemenea prin votul universal, egal, direct, secret, obligatoriu, cu reprezentarea minorității pe temeiul scrutinului limitativ, după cum se specifică mai jos.
Această lege s-a votat în Adunarea Deputaților în ședinta de la 22 iulie 1929 și s-a adoptat cu majoritate de două treimi și anume două sute opt zeci și unu voturi, contra șapte.
În afară de schimbările spontane determinate de evoluția tehnicii, se adaugă și factorul de organizare a vieții sociale[78, p. 15]. În timp ce instituțiile culturale aveau o importanță generală în procesul construirii națiunii în România interbelică, universitățile țării dețineau o importanță deosebită în crearea elitelor. Aici erau formați educatori, funcționari, avocați, ingineri, medici, universitari și jurnaliști.
Universitățile sau dezvoltat ca răspuns la nevoia tot mai mare de specialiști și funcționari[97, p. 251]. Legea administrative adoptată în anul 1929 de recent instalata putere țărănistă a introdus inovații instituționale menite să creeze un cadru legal pentru dezvoltarea regională, precum și în scopul îmbunătățirii relației administrative dintre Guvern și structurile sale din teritoriu.
Primul deziderat urma să fie pus în practică prin introducerea conceptului de asociație județeană, o structură administrativă care cuprindea mai multe județe conjugate în scopul punerii în practică a unor proiecte de interes comun, proiecte care necesitau resurse ce depășeau capacitatea financiară a unui singur județ. În acest sens, legea prevedeau posibilitatea alegerii unui consiliu, ca organ deliberativ, format din delegații județelor participante la proiect, precum și a unui organ executiv constituit dintr-o delegate permanentă a consiliului cu componentă similară.
Cel de-al doilea scop pe care și 1-a propus legea administrativă din 1929 a fost pus în aplicare prin înființarea unei ierarhii de organe administrativ-teritoriale aflate în subordinea Guvernului. Cele mai înalte astfel de instituții erau Directoratele Ministeriale, centre de administrație și inspecție locală cu sediile la București, Cluj, Craiova, Iași și Timișoara. Fiecare dintre aceste organe locale avea în raza proprie de activitate un număr de județe grupate pe zonele istorice ale țării. Directoratele Ministeriale aveau la conducere câte un director ministerial local care avea rang de secretar de stat. La nivelul fiecărui Directorat Ministerial s-au înființat Servicii Ministeriale locale, acestea din urmă reprezentând la nivel local structura misterelor centrale, față de care se aflau în relație de directă subordonare.
Rostul acestor servicii era acela de a pune în aplicare în județele aflate în zona de responsabilitate a politicilor și a deciziilor venite de la nivel central, din partea ministerelor.
Reprezentantul Guvernului în teritoriu rămâne în continuare instituția prefectului, care, din punct de vedere ierarhic, este așezată în subordinea directorului ministerial. Atribuțiile prefectului sunt în continuare legate de conducerea administrației județene, la care se adaugă atribuțiile de șef al poliției locale. Ca unitate administrativ-teritorială, județul rămâne în continuare divizat în plase, acestea din urmă fiind conduse de prim-pretori sau pretori subordonați direct prefectului. Atribuțiile acestei din urmă categorii de funcționari erau cele specifice ofițerilor de poliție administrativă, exercitând supravegherea și controlul administrativ asupra administrație comunale[104, p. 149-157].
2.2.4. Legea din 1936
După șapte ani de modificări și remodelări ale legii de organizare a administrației din 1929 s-a simțit nevoia unei noi sinteze în privința organizării administrative. Acest lucru le-a revenit liberalilor, care prin legea de organizare administrativă din 1936 au încercat „să dea României o organizare administrativă potrivită spiritului și nevoilor românilor, fără a se mai lăsa fascinați de puterea magică a legii în a schimba mentalități” [76, p. 261].
Prin aceаstă lege nu se încerca realizarea unei descentralizări complete pentru că acest lucru implica resurse financiare considerabile precum și o competență administrativă, calități ce nu se regăseau încă în administrațiile locale. Prin legea din 1936 s-a încercat păstrarea unor lucruri ce s-au dovedit cât de cât viabile conform realității existente la momentul respectiv, dar încerca să aducă și modificări și îmbunătățiri unor aspecte ineficiente ale organizării administrative.
Legiutorul liberal a impus ca principii, pe lângă autonomia administrativă[76, p. 281], înlăturarea politicianismului din administrație, impunerea unor reguli stricte de selecționare a personalului administrativ, colaborarea organelor de stat locale cu administrația locală și controlul legalității activității administrative. Putem spune ca din punct de vedere principial legea din 1936 nu semăna deloc cu legea din 1925.
Prin legea de organizare administrativă din 1936 se renunța la sat ca persoană morală politico-teritorială, așa cum fusese organizat prin legea din 1929, comunele urbane se împărțeau ca și înainte în comune nereședințe și reședințe de județ și se păstrau municipiul și comunele suburbane.
O noutate este aceea că orașelor de reședință, pe lângă municipii, li se acordă același regim cu județele în ceea ce privește competența și tutela administrativă. Tot acum se înfințează și comunele stațiuni balneo-climaterice. În ceea ce privește organele administrației descentralizate, se menține dihotomia între organele deliberative reprezentate de consilii și organele executive reprezentate de primar și ajutorul de primar.
Legea din 1936 face o diferență nu doar între municipii și orașe, dar și între orașele reședință și cele nereședință, în comparație cu cea din 1929 care stabilea între comunele urbane și municipii o identitate de organe. Membrii consiliilor comunale și județene se împărțeau în continuare în membri aleși prin vot universal, direct și secret și membrii de drept. Numărul membrilor de drept nu mai era semnificativ, numai o bună parte dintre ei dispuneau și acum de vot deliberativ în dezbaterea tuturor problemelor de interes local.
Numirea acestor membrii în funcție de către prefect și ministrul de interne, determina aducerea lor într-un mod fățiș în sfera de influență a centrului. Izvorâtă din nevoia limitării influențelor politice în procesul electoral se stabilește o durată nelimitată a Consiliilor comunale și județene. Astfel, din 3 în 3 ani, jumătate din numărul total al consilierilor aleși urma a se reînnoi, astfel încât durata mandatului unui consilier să fie maximum de 6 ani. Durata mandatului consilierilor de drept cu vot deliberativ sau consultativ era de trei ani. Calitatea consilierilor de drept înceta o dată cu pierderea funcției pe baza căreia dețineau acest mandat. O modificare esențială se facea prin acestă lege în ceea ce privește organizarea Delegațiilor permanente ale consiliilor. Ele mai erau menținute doar în comunele urbane, municipii și județe, însă, în cazul celor dintâi, se renunța la compoziția complexă, conținutul lor reducându-se doar la primar și ajutorii de primar[71, p. 12-31].
Delegația permanentă a municipiilor era alcătuită din primar, ajutorii de primar și din membrii aleși de Consiliu, cu majoritate relativă dintre membrii săi, aleși. Delegațiile permanente orășenească și municipală aveau atribuții de înlocuire a Consiliului în intervalul dintre ședințele Consiliului, ajutau pe primar în executarea hotărârilor Consiliului și erau organ consultativ al celui din urmă. În luarea hotărârilor,votul primarului era decisiv.
Delegația permanentă a Consiliului județean era compusă din cei cinci raportori aleși de către fiecare comisie a Consiliului dintre membrii aleși ai acestuia. Legea liberală din 1936, acorda președenția Delegației unei persoane alese dintre membrii săi[104, p. 160-164]. Prefectul păstra doar atribuții executive privind punerea în aplicare a hotărârilor Consiliului și Delegației, conducerea serviciilor județene și realizarea de inspecții, era ordonator de credite, apăra în justiție interesele județului și realiza acte de conservare privind averea mobiliară și imobiliară a acestuia. Un minus al legii din 1936 era că nu prevedea mecanismele necesare pentru ca Delegația să poată supraveghea modul în care prefectul își îndeplinea atribuțiile executive la nivel județean. Primarii rămâneau șefi ai administrației comunale având și atribuții legate de interese de ordin general, dar mult reduse.
În comunele rurale, suburbane, urbane și municipii, primarii și ajutorii de primar erau aleși de consilii, din rândul membrilor aleși. Primarii comunelor stațiuni balneare și climaterice erau numiți însă de centru.
Exista posibilitatea ca mai multe stațiuni balneoclimaterice dintr-o zonă să se poată asocia între ele și să aibă un primar general. Tot acum s-a generalizat și „dreptul organelor statale, prefectul pentru primarii comunelor rurale, suburbane și urbane nereședințe și ministrul de interne pentru primarii comunelor urbane reședințe și ai municipiilor, de a numi pe acești primari dacă, în urma alegerilor, în cazul primului grup de comune, două sau mai multe primiseră același număr devoturi chiar după al doilea scrutin, iar în cazul celuilalt grup, când nici unul din candidați nu întrunise majoritatea calificată cerută de lege” [76, p. 284].
Durata mandatului primarilor și ajutorilor de primar era de trei ani, iar la fiecare reînnoire de Consiliu se alegeau noi primari și noi ajutori de primari. Legea din 1936 înființa în fiecare comună urbană un secretar care, în municipii, se numea secretar general și era gradul cel mai înalt în ierarhia funcționarilor administrației comunale. El exercita în numele primarului, supravegherea asupra tuturor serviciilor primăriei, dădea directive, coordona și armoniza activitatea serviciilor comunale, primea și repartiza serviciile, corespondența primăriei, elibera copii legalizate de pe deciziile Consiliului comunal. Dacă era absent, secretarul putea fi înlocuit de cel mai vechi șefi de serviciu, ce era desemnat de primar prin decizie scrisă.
Desconcentrarea administrativă este cel de-al doilea mare principiu de organizare a administrației publice locale, din acestă perioadă după descentralizarea administrativă. Deși nu era prevăzută de Constituție și nu apărea în mod expres nici în legile de organizare administrаtivă ale vremii, acest principiu „era recunoscut de întreaga doctrină a perioadei și acceptat ca un element inerent oricărei organizări administrative locale moderne” [76, p. 262].
Recunoașterea acestui principiu în epocă a fost legată de conștientizarea problemelor la nivel local și de nevoia de a asigura un control și o supraveghere mai atentă a intereselor de ordin general.
Desconcentrarea administrativă a fost mai puternică, cu cât descentralizarea administrativă a fost mai largă, deoarece, în majoritatea cazurilor, teritoriul colectivităților locale autonome reprezenta și o unitate administrativ-teritorială de desconcentrarea dministrativă. La nivel județean reprezentant al centrului era prefectul, la nivelul plășii era subprefectul, prim pretorul sau pretorul, iar la nivel comunal notarul. Pentru a exista desconcentrare, era necesar ca aceste organe să dețină puteri decizionale proprii, însă în cele trei legi de organizare administrativă, activitatea lor era supravegheată de organele ierarhic superioare. Un alt principiu des vehiculat în epocă a fost regionalizarea administrativă.
Deși existaseră proiecte de regionalizare administrativă, fie sub forma unor unități de descentralizare administrativ-teritorială, fie sub forma unora de desconcentrare administrativă, încă din perioada intebelică, legiutorul liberal de la 1925 nu a cedat numeroaselor argumente pro-regionalizare aduse de doctrină.
Obsesia unității statale și confuzia între regionalizare administrativă și regionalizarea politică au înclinat balanța în favoarea dușmanilor regiunii. Deși deschis spre regionalizare, nici legiutorul țărănist de la 1929 nu a reușit să consacre regiunea ca unitate de descentralizare administrativ-teritorială[76, p. 266-280]. Nici Constituția din 1923 nu a permis înfințarea unor astfel de unități superioare județelor. Tot ce „s-a putut realiza au fost așa numitele directorate ministeriale cu unități de desconcentrare administrativă la nivelul cărora județele urmau să formeze în mod obligatoriu asociații dotate cu personalitate juridică” [76, p. 263].
„Pentru realizarea unei reforme administrative reale nu era în de ajuns, însă, edictarea de noi și noi legi de organizare administrativă Toate legile administrative ale perioadei interbelice au consacrat formal cele mai moderne principii de organizare a administrației publice locale, printre care s-a aflat la loc de frunte, întotdeauna, descentralizarea administrativă. Problema reală a administrației publice românești a fost, așa cum constata Paul Negulescu, mentalitatea guvernanților.
O adevărată reformă administrativă trebuia pornită deci de la acest nivel, deoarece, chiar și în cele mai bune legi, mentalitatea politicianistă putea crea sau găsi portițe pentru a-și satisface interesele. În ciuda intențiilor tuturor partidelor de a elimina politicianismul, o serie de aspecte legate de orgagnizarea și funcționarea administrației publice locale: procedura alegerilor pentru comisiile comunale și județene, atribuțiile prefectului, dizolvarea consiliilor comunale și județene, suspendarea primarului, așa cum au fost ele reglementate în legile de organizare administrativă din 1925, 1929 și 1936, au reprezentat tot atâtea posibilități pentru partidele politice aflate la putere de a-și satisface interesele” [76, p. 329].
În anul 1936 a fost adoptată o nouă Lege administrativă care aduce cu sine o serie de modificări privitoare la atribuțiile unor instituții locale, precum și la procedurile de desemnare a titularilor unor astfel de instituții: prefectul beneficiază de o lărgire a atribuțiilor sale, fiind abilitat să exercite dreptul de control asupra tuturor serviciilor publice din județ; se asigură continuitatea de funcționare a Consiliilor Județene și Comunale prin schimbarea din trei în trei ani a unei jumătăți din numărul consilierilor, fără a se proceda însă la schimbarea primarilor și a prefecților în funcție; se schimba modalitatea de desemnare a primarilor de stațiuni balneo-climaterice, aceștia urmând a fi numiți în funcție și se introducea obligativitatea pregătirii profesionale pentru viitorii funcționari administrativi[74, p. 33-42].
2.3. Prezentаreа cаrаcterului legislαtiv din аdminitrаțiа publică interbelică în perioаdа regelui Cаrol
Regimul politic românesc, între anii 1930-1938, s-a caracterizat printr-o complicată și contradictorie evoluție, cu repercursiuni directe asupra profilului și funcționalității mecanismelor instituționale de stat și de partid tradiționale. În cadrul acestei sinuoase evoluții a avut loc un proces de disoluție treptată a sistemului parlamentar, de erodare sensibilă a partidelor politice, paralel cu transformarea instituției monarhice, având ca rezultantă trecerea de la un regim dinastic democratic sub rigorile[76, p. 266-280].
Constituției din 1923, la instaurarea unui regim dinastic autoritar, Constituția din 1938 marcând punctul celei mai grave deteriorări a vechiului regim parlamentar constituțional și chiar sfârșitul lui[76, p. 266-280].
Analiza evoluției acestui proces conduce la concluzia că, în esență și conținutul lui, regimul autoritar monarhie reprezintă atât o criză a sistemului parlamentar democratic, care nu a mai putut face față complicatelor probleme social-politice izvorâte din rapida deteriorare a situației internaționale, cât și o criză tot mai gravă, politică și morală internă, în care se îngloba și criza însăși a monarhiei ca instituție constituțională de esență liberală.
Monarhia a căutat să depășească rolul ei de altă dată în viața statului, astfel a încercat să găsească noi forme de manifestare care să corespundă realităților în continuă schimbare, cu scopul de a menține pacea internă și armonia socială. Critica de la dreapta a instituțiilor parlamentare a fost un fenomen european, iar România s-a integrat în spiritualitatea deceniului patru interbelic[149, p. 1-13].
În fața pericolului totalitar, instaurarea unui regim monarhie autoritar a reprezentat o soluție adoptată în ultimă instanță, fiind considerată ca oportună chiar de principalele partide politice democratice. În România funcționalitatea regimului parlаmentar democratic s-a întemeiat atât pe aplicarea legii fundamentale, cât și pe respectarea "uzanțelor" constituționale de către factorii care au avut menirea de a asigura stabilitatea democratică și echilibrul social al țării[149, p. 1-13].
Primele elemente ale deprecierii instituției și regimului parlamentar încep să apară chiar din anii 1930-1933, perioadă în care, în virtutea prerogativelor regale și uzând de dreptul conferit de constituție, Carol al II-lea a dizolvat în trei ani trei parlamente, făcând acest lucru "în calitate de suprem arbitru al situației, apreciind stricto sensu că regimul nu și-a îndeplinit mandatul și că nu mai este de acord cu opinia publică a țării"[209, p. 97-99].
Accentuarea descompunerii treptate a regimului parlamentar începe să îmbrace forme concrete mai ales după 1934, prin multiplicare a practicii de guvernare prin decrete -legi, ca și prin transferarea tot mai marcată a inițiativei legislative în sarcina guvernului și a monarhului. Desigur, practica guvernării prin decrete-legi, în baza așa-numitelor "legi de împuternicire" – practică utilizată, de altfel, în anumite perioade și în alte țări europene cu regim constituțional consacrat – nu trebuie considerată ipso facto ca un element al trecerii spre un regim autoritar, decât dacă și numai în măsura în care, aceste decrete-legi se îndepărtează de la esența și spiritul așezământului constituțional în vigoare.
Analiza structurii și funcționalității regimului parlamentar românesc, începând din anul 1934, relevă însă o diminuare și o restrângere a rolului și competenței parlamentului în materie legislativă, care nu-și mai exercită atribuțiile sale constituționale într-o serie de domenii importante, cum sunt, de pildă, cele privind impozitele și finanțele, care intră tot mai mult în competența puterii executive[62, p. 347-394].
Urmărindu-se, deliberat, sporirea continuției a executivului în materie legislativă, prin legea pentru simplificarea și raționalizare a aparatului de stat din 9 iulie 1934 au fost acordate puteri depline guvernului pentru a emite decrete-legi referitoare la reglementarea unor probleme ce țineau de competența constituțională a parlamentului.
Legea extindea mult atribuțiile guvernului în materie legislativă întrucât acesta putea să adopte, prin decrete, o serie de măsuri privind simplificarea și reducerea aparatului de stat, revizuirea bugetelor administrației centrale, ale regiilor publice și caselor autonome, efectuarea unor operații de trezorerie și modificarea oricăror taxe ce se aplicau în diferite sectoare. Proiectul acestei legi a fost criticat în presa de specialitate a vremii, o serie de constituționaliști considerând că restrângerea atribuțiilor legislative ale parlamentului însemna, de fapt, recunoașterea implicită a incapacității acestuia de a corespunde rolului său constituțional[62, p. 347-394].
Mai mult, printr-o serie de acte normative adoptate ulterior dispozițiile legii din 9 iulie 1934 vor fi și mai mult extinse, acordându-se guvernului atribuții tot mai largi de legiferare. Astfel, prin Legea din 7 aprilie 1936 pentru asigurarea și menținerea echilibrului bugetar în exercițiul financiar 1936-1937, erau acordate guvernului largi puteri de legiferare în materie financiară și economică, acesta putând lua orice măsuri pe care le considera necesare pentru menținerea și asigurarea echilibrului bugetar și pentru satisfacerea nevoilor neprevăzute de ordin financiar, determinate de cerințele apărării naționale și de interesul general al țării.
În același timp, din punct de vedere politico-juridic, unele indicii ce marchează disoluția treptată a regimului parlamentar-constituțional pot fi regăsite și în activitatea de legiferare a unor acte normative, în perioada 1934-1937, ale căror dispoziții se îndepărtau de la principiile Constituției din 1923.
La 16 martie 1934 a fost, adoptată legea pentru autorizarea stării de asediu prin care guvernul putea să declare, prin decret regal, pe termen de 6-luni, starea de asediu generală sau parțială. Pe tot timpul duratei stării de asediu, guvernul era împuternicit să decreteze măsuri extraordinare, constând din suspendarea exercițiului drepturilor și libertăților constituționale, introducerea cenzurii, lărgirea competenței de jurisdicție a instanțelor militare pentru o serie de infracțiuni și delicte[76, p. 270].
În pofida accentuării disfuncționalității regimului parlamentar, actul fundamental din 1923 continua să-și mențină rolul său esențial în consolidarea unității naționale. Cu toate indiciile care marcau începutul procesului de descompunere a regimului parlamentar, totuși acesta își păstra în mare măsură, caracterul și rolul său democratic prin atitudinea de împotrivire a corpului electoral față de extremismele de orice fel care întunecau spectrul politic al țării[137, p. 6]. Potrivit prevederilor constituționale, persoana regelui era inviolabilă, ceea ce l-a apărat și ferit pe Carol al II-lea de o critică prea severă și directă din partea forțelor democratice, a presei, care trebuia să menajeze prestigiul regal. Mai mult, pregătindu-se minuțios pentru trecerea la un regim autoritar, regele și-a creat o presă politică la palat, în cadrul căreia un rol important îl avea ziarul "Universul", în frunte cu directorul său Stelian Popescu și ziarul "România", creat anume ca să-l sprijine, să-i justifice și să-i netezească calea spre un nou regim.
Pentru a trece la propriul său regim de, regele:
– a compromis partidele politice și a sprijinit biserica și instituțiile clerice;
– i-a cucerit de partea sa pe cei neangajați politic.
– s-a apropiat de unii generali și ofițeri superiori, prin oferirea unor avantaje materiale.
– a sprijinit învățământul
– s-a impus ca comandant suprem, astfel a utilizat la mаxim ajutorul poliției capitalei și ajutorul serviciilor secrete.
– s-a folosit de suportul teoretic al ideologiilor europene[68, p. 2-3; 102, p. 13-73].
Tot în acest context, al pregătirilor minuțioase pentru trecerea la noul regim de autoritate regală, nu este lipsit de semnificație faptul că adversarii regimului parlamentar și-au fundamentat argumentele privind necesitatea revizuirii constituției pe însuși modul defectuos de promulgare a ei în 1923[10, p. 58-59].
Conform practicilor constituționale, regele ar fi trebuit ca după alegerile din 1937 să încredințeze formarea guvernului șefului partidului din opoziție cu cel mai mare procent de voturi obținute. În cazul când Partidul nu reușea să alcătuiască o coaliție guvernamentală, regele putea să dizolva, după întrunire, corpurile legiuitoare și să fixeze noi alegeri.
Rezultatul alegerilor i-a oferit regelui posibilitatea de a demonstra partidelor politice că succesiunea lor, deci practica și finanțele constituționale, depind de acum încolo numai de voința regală. Iar de aici, până la instaurarea regimului personal nu mai era decât un pas, timpul lucrând în favoarea monarhului. Regele nu a așteptat, însă, alegerile generale din martie 1938 și la 10 februarie 1938, printr-o lovitură de palat demite guvernul și trece la instituirea noului regim de autoritate personală[10, p. 58-59].
Regele a știut să aleagă bine momentul pentru a obliga partidele democratice să accepte regimul autoritar, dată fiind situația politică deosebită de la sfârșitul lui ianuarie și începutul lui februarie 1938. Cercurile din jurul monarhului au știut să speculeze bine deruta politică ce intervenise în opinia publică democratică, promovând, în prim plan, ideea că întărirea autorității regale este singura cale de apărare și salvare a țării și a ordinii de stat în fața primejdiei externe ce devenea tot mai amenințătoare pentru România.
Pericolul grav care amenința independența și integritatea României, prin politica ofensivă a revizionismului, impunea un conținut nou puterii, fapt ce trebuie relevat în analiza evenimentului instaurării regimului autoritar. Ținând seama de faptul că promulgarea Constituției, din 1938 a însemnat practic "decesul" regimului parlamentar constituțional din România, iar rezultatul final al politicii noului regim nu a salvat destinul tragic al României, prețul plătit de democrația interbelică prin acceptarea "misionarismului monarhic" doritor de pace internă și armonie socială a fost mare.
Consolidarea "noului regim comunitar" este confirmată și de impunerea în prim plan a "datoriilor și obligațiilor românilor" în detrimentul drepturilor și libertăților cetățenilor, stipulate în chiar titlul II al Constituției din 1923.
Accentuând preponderența "datoriilor" înaintea drepturilor, Constituția din 1938 introducea o serie de dispoziții imperative și sancționatorii în privința obligațiilor, în timp ce drepturile și libertățile nu erau însoțite de garanții juridice, precizându-se doar că ele decurg sau se exercită "în condițiile stabilite de lege". Astfel, deși erau menținute în continuare principalele drepturi și libertăți cucerite în perioada regimului parlamentar (libertatea conștiinței, a învățământului, muncii, presei, asociere și întrunire), în realitate în exercitarea acestor drepturi existau prescripții restrictive, menite să le golească de conținutul lor real.
Noua reglementare a statutului individului în societate conținea "in nuce" posibilitatea restrângerii și diminuării sensibile a drepturilor și libertăților cetățenești, posibilitate devenită realitate prin viitoarele legiuiri carliste.
Comparativ cu așezământul din 1923, cel adoptat în 1938 nu mai prohibea "deosebirile de naștere și titlurile de noblețe", admițând și recunoscând tacit deosebirile sociale și de clasă între cetățeni. De asemenea, preocupat în mod exagerat de ideea întăririi comunității naționale și asigurării caracterului național al statului, constituantul de la 1938 a introdus o serie de restricții și incompatibilități referitoare la ocuparea funcțiilor și demnităților, specificând expres că "numai cetățenii români sunt admisibili în funcțiile și demnitățile publice, civile și militare"[19, p. 55-61].
Guvernarea regelui s-a constituit treptat, "în rate". Regimul nu a avut un document programatic care să-i stabilească structura și principiile de funcționare. De aceea, întreaga legislație a lăsat, pe bună dreptate, impresia de "grabă" și superficialitate în alcătuirea noilor instituții ale statului. Noul guvern, a reprezentat întărirea principiului de autoritate a "factorului constituțional", deoarece nu era vorba de o schimbare "oarecare" de guvern, ci de o radicală reformă a statului prin întărirea principiului de autoritate monarhică.
Atragerea unor fruntași politici, membri ai partidelor politice în guvernul regelui, în calitate de slujitori ai tronului și nu ca reprezentanți ai partidelor lor, era un element ce demonstra, încă de la început, scăderea rolului partidelor politice în cadrul regimului. Regele a încercat să-i atragă pe reprezentanții partidelor, însă aceștia nu au fost dispuși să colaboreze, protestând împotriva regimului și cerând revenirea la structurile parlamentare tradiționale[89, p. 458].
La 20 februarie 1938 regele preciza că scopul și menirea noului act fundamental era "să așeze temelii încă solide și mai drepte statului și să îndrume viața obștească pe o cale mai sigură, mai liberă și mai sănătoasă"[89, p. 458].
Lovitura de stat regală devenea mai evidentă, întrucât regele nu avea puterea de a abroga o lege ordinară, ci doar de a o promulga, cu atât mai puțin o lege fundamentală. Regele devine pentru prima dată capul statului, iar cele două puteri (executivă și legislativă) sunt încredințate acestuia.
Regimul parlamentar-democrat, existent, în care miniștrii erau considerați și reprezentanții majorității parlamentare, bucurându-se de încrederea și protecția parlamentului, dar fiind și răspunzători față de acesta, este înlocuit cu regimul reprezentativ simplu, în care miniștrii sunt numiți de rege, fără consultarea sau acordul parlamentului, aceștia fiind răspunzători numai față de rege nu și față de parlament. Se recunoaște și extinde dreptul de legiferarea regelui pe baza de decrete-lege prevăzând, obligativitatea ratificării lor ulterioare de către reprezentanța națională. Devenind "capul statului", regele reprezenta factorul principal și permanent al puterii legislative, formulă ce este completată și întărită de o scrie de dispoziții suplimentare incluse în 1938. Regele are dreptul de a iniția la mod general și nelimitat legile.
Senatorii erau acum împărțiți în trei categorii, în loc de două:
– senatori de drept, desemnați în aceleași condiții ca și în Constituția din 1923, cu excepția foștilor demnitari ai statului, al căror mandat înceta odată cu încetarea funcției; în schimb, au mai fost introduși în categoria senatorilor de drept "toți principii familiei regale majori", renunțându-se la mandatul președintelui Academiei Române și la cel al reprezentantului superior religios al musulmani lor;
– senatori aleși, însă numai dintre "membrii corpurilor constituite în stat", spre deosebire de Constituția din 1923 unde corpul electoral al senatorilor aleși era mixt, compunându-se atât din cetățeni români care au împlinit vârsta de 40 de ani, cât și din membrii unor corpuri constituite în stat (consilii județene și comunale, camere de comerț, industrie, muncă, agricultură, universități etc.);
3) senatori "numiți de rege", dintre persoanele apropiate (familia și camarila regală, diferiți politicieni supuși regelui etc.), cu ajutorul cărora monarhul își putea asigura controlul efectiv asupra Senatului, întrucât proporția senatorilor numiți în raport cu cei aleși era de jumătate.
Se vorbește pentru prima dată, de "condițiile cerute pentru a fi alegător, pentru bărbați și femei"[33, p. 231]. Practic, singurele prerogative mai importante în materie legislativă se limitau la alegerea sau desemnarea regelui, declararea vacanței tronului, alegerea Regenței și aprobarea revizuirii Constituției. Era menținută regula simultaneității sau concomitenței parlamentului, în sensul că, dacă una din adunări nu a fost constituită sau a fost dizolvată, cealaltă nu mai putea funcționa. Tot ca o "inovație" adusă în materie legislativă, se extind considerabil drepturile și atribuțiile Consiliului legislativ care, din organ de tehnică legislativă cu rol consultativ, devine un organ de îndrumare, dirijare și control al, legislativului, pentru a "feri" monarhia de punerea în discuție a unor acte normative "indezirabile"[147, p. 112-118].
Ruperea echilibrului între puterile recunoscute în stat și preponderența executivului asupra legislativului s-a concretizat în noua Constituție și în anularea dreptului de control al corpurilor legiuitoare asupra activităților guvernului și miniștrilor.
Urmărind instaurarea "noii ordini sociale" și preocupat de ideea subordonării individului "colectivității muncitoare", prin impunerea in prim plan a "datoriilor" individului față de societate constituantul de la 1938 procedează la reorganizarea raporturilor dintre individ și stat în mai multe direcții:
– sunt introduse anumite restricții privind libertatea individului și, în special, libertatea contractuală;
– individul este considerat că exercită și trebuie să exercite o funcție socială, fiind deci obligat să presteze anumite activități sociale și economice în folosul colectivității;
– sunt sensibil sporite controlul și supravegherea activităților individului, ca și intervenția statului în raporturile interindividuale, toate aceste forme urmărind, în concepția susținătorilor regimului, armonizarea interesului individual și a celui social, sub semnul solidarității naționale.
Referitor la regimul proprietății, față de formula utilizată în 1866 conform căreia proprietatea era declarată "sacră și inviolabilă" și de concepția legiuitorului din 1923 care "garanta proprietatea de orice natură", Constituția din 1938 introduce o formulă intermediară, decretând proprietatea ca "inviolabilă și garantată". Încercând să justifice noua formulă, doctrinarii regimului considerau că în acest fel "legiuitorul constituant aduce o întărire a dreptului de proprietate individuală, capitalul rămânând ca o instituție de bază a organizării economice"[144, p. 77].
În perioada cuprinsă între anii 1938-1940 are loc încetarea regimului parlamentar, Regele devenind principalul actor al vieții politice. Acesta, prin Constituția din 1938 devine un conducător activ al administrației publice centrale, având posibilitatea de numire a prim-ministrului și de formare a Guvernului. Punerea în aplicare a dezideratelor monarhului în materie de administrație publică locală s-a făcut prin intermediul Legii administrative din 14august 1938. Acesta a organizat administrația publică locală după regulile unui centralism riguros, menit să asigure Guvernului pârghiile necesare controlului eficient asupra colectivităților locale.
Legea a modificat echilibrul de atribuții între organele de decizie colectivă și cele unipersonale. Ea a deplasat majoritatea competențelor către organele unipersonale, asigurând astfel o unitate de decizie și acțiune între administrația centrală și cea locală. Titularii posturilor de conducere unipersonale (primarul, rezidentul regal) numiți de la centru și nu de Consiliul comunal sau ținutal, au ajuns să depindă de organele de conducere ierarhic-superioare și nu de alegătorii locali, astfel sistemul administrativ a câștigat foarte mult în eficiență, deoarece deciziile administrative, adoptate și aplicate de sus în jos, în cadrul unei ierarhii piramidale ce avea în vârf Guvernul, au căpătat coerență și celeritate.
Legea din august 1938 a modificat împărțirea administrativ-teritorială a țării. Pe lângă mai vechile circumscripții administrativ-teritoriale, comuna, plasa și județul, a fost creat acum o nouă circumscripție și anume ținutul.
Abdicarea lui Carol al II-lea nu a oferit României șansa revenirii la normalitatea regimului parlamentar și a monarhiei constituționale. Întreaga epocă (1940-1944) a însemnat dispariția ultimelor elemente ale unei democrații moderne: Constituția din 1938 a fost suspendată, Parlamentul a fost dizolvat, s-a renunțat, cu excepția mișcării legionare, la colaborarea partidelor politice, iar monarhia a fost menținută mai mult ca formă.
În România există puternice tradiții în cercetarea administrației de stat, atât din perspectiva științei administrative, cât și din perspectiva dreptului administrativ. Se poate spune că știința administrației s-a dezvoltat în paralel și în strânsă legătură cu dreptul administrativ. Așa se explică de ce autorii de ștința administrației în trecut, ca și în prezent, sunt și autori de drept administrativ[59, p. 211]. Știința administrației se ocupă de organizarea diferitelor autorități administrative, cu atribuțiile și modul lor de funcționare. Ea are un caracter practic, tinzând să formeze administratori pe câtă vreme dreptul administrativ reprezintă totalitatea regulilor după care se exercită acestă activitate.
"Știința administrației este o ramură specială a științelor politice, cu caracter practic, care tinde mai mult să formeze administratori, pe când dreptul administrativ, studiind normele după care se conduce activitatea administrativă, degajă în mod științific principiile care guvernează raporturile dintre administrație și administrații"[59, p. 211].
În alte țări, problema aceasta a pregătirii profesioanаle a funcționarilor a fost cel puțin în parte rezolvată. Astfel, în 1923 în Anglia, s-a susținut necesitatea creării învățământului administrativ. În scurtă vreme s-a trecut la realizări, astfel la Oxford, la Londra și la Manchester s-au creat pe lângă universități „cursuri și o diplomă de studii administrative încă din 1927” [59, p. 212]. În Statele Unite la New York și în Australia există, un învățământ special pentru cei care doreau să devină funcționari publici. În Franța exista un învățământ profesional administrativ pe lângă Universitatea din Paris, care elibera un certificat de studii administrative și un Institut de urbanism al Universității din Paris. În Polonia s-a creat o Școală superioară pentru completarea și perfecționarea educației profesionale a funcționarilor.
Problema pregătirii profesionаle a funcționarilor a fost mult dezbătută în revistele de specialitate din occident la acea vreme. Ulterior în Belgia s-a înființat la universitatea de stat o catedră de științe administrative. În 1921, s-a pregătit un proiect de lege pentru înfințarea unei școli superioare administrative. Proiectul a fost votat de Senat dar a fost înmormântat la Cameră. El nu s-a descurajat, ci a continuat să pledeze pentru necesitatea înfințării unui institut de științe administrative, fapt devenit real de-abia în 1925, când înfințează, „fără nici un sprijin oficial sau subvenție din partea statului” [144, p. 80-85].
Institutul Regal de Științe Administrative din România, a fost înfințat în vara anului 1925, el avea ca scop
– „să dezvolte științele administrative, să ajute la crearea unei doctrine românești în materie de drept administrativ, în scopul de a îndruma la întocmirea, modificarea, coordonarea legilor și regulamentelor administrative, să se ocupa cu educația profesională a funcționarilor publici și a celor care voiesc să se destine carierii administrative”,
– „de a stărui pentru introducerea sistemelor de documentarea administrativă, recomandată de doctrina administrativă și de congresele internaționale de ștințea dministrative”, de a stabili relații cu instituțiile similare din străinătate[33, p. 255].
În vederea realizării acestor deziderate, Institutul își propusese:
– să editeze o revistă în care să examineze diversele probleme administrative, unde să comenteze legile și regulamentele, subliniind lipsurile și formulând metodele de îndreptare, unde să prezinte activitatea și meritele funcționarilor;
– să înfințeze o bibliotecă (ce va număra peste 10.000 de volume și cariera publică);
– să țină conferințe prin membrii săi și prin alte persoane autorizate pentru explicarea legilor și îndrumarea funcționarilor administrativi;
– înfințarea de școli administrative medii și inferioare pentru pregătirea personalului administrativ;
– înfințarea de premii, burse și subvenții;
– construirea și achiziționarea unui local propriu Institutului care să cuprindă săli de bibliotecă, de conferințe, de cursuri și săli de documentare administrativă.
În vederea atingerii scopurilor propuse, membrii Institutului au și trecut efectiv la treabă. Astfel, în acest sens, la începutul anului 1926 a început publicarea Revistei de Drept Public tipărită la atelierele tipografice ale Culturei Naționale.
Institutul a mai corespondat cu facultăți de drept, instituții similare și personalități juridice și politice din Franța, Germania, Statele Unite ale Americii, Portugalia, Polonia, etc. și a făcut schimb de material documentar cu caracter juridic și administrativ,necesar pregătirii de specialitate. În cursul anului 1927 mărindu-și veniturile, Institutul a avut posibilitatea să înceapă formarea unei biblioteci care să cuprindă toate lucrările și publicațiile periodice mai de Henry Fayol, inginer francez în industria minieră, s-a născut la Istanbul în 29 iulie 1841, este considerat ca fiind cel mai influent teoretician în domeniul managementului ștințific modern seamă, în materia științelor administrative.
La sfârșitul anului 1936 biblioteca avea 8500 de volume și 120 de colecții de reviste; peste 20.000 de fișe alcătuite pe materii și autori și numeroase planuri urbanistice.
A luat ființă în 1928, Școala Superioară de Documentare și de Științe Administrative, școala ajunsese să fie cunoscută în toate colțurile țării și în toate clasele de funcționari.
În cei 8 ani de activitate cursurile Școlii au fost frecventate de aproape 6.000 de studenți. Legea administrativă din martie 1936, dispunând „că nimeni nu poate fi funcționar public dacă nu are pregătire tehnică profesională și că funcționarii administrativi vor urma cursuri de perfecționare”, Ministerul de Interne, prin Institutul Regal de Științe Administrative al României și cu ajutorul Școalei Superioare de Științe de Stat și Școlii de Documentare și Științe Administrative a înfințat Centrul de Pregătire Tehnică Profesională Administrativă ale cărui cursuri au început în anul 1937 cu peste 3500 de studenți. Administrația acestui Centru a fost încredințată de asemenea Institutului.
În urma înfințării Centrului de Pregătire Tehnică Profesională Administrativă, Școala Superioară de Documentare și Științe Administrative care avea 436 de diplomați la secția specializare și 125 absolvenți la Secția de pregătire, a intrat în lichidare. De altfel, diplomații acestei Școli au fost primiți ca studenți la Centrul de Pregătire Tehnică Profesională Administrativă. Situația financiară în decursul anului 1927 a fost destul de prosperă[19, p. 58].
Pentru realizarea acestor deziderate, membrii activi ai Institutului și Comitetului de direcție au sacrificat zi de zi interesele lor profesionale, au lucrat și și-au stabilit ca programul de activitate al Institutului să fie înfăptuit. Pentru realizarea ultimului punct din programul de activitate al Institutului Regal de Științe Administrative, cu privire la ridicarea nivelului moral și la completarea educației profesionale a funcționarilor administrativi, „încă din 1936 s-a pus temelia Centrului de Pregătire Tehnică Profesională Administrativă, ale cărui cursuri au început efectiv în anul 1937, lichidându-se vechea Școală Superioară de Documentare și Științe Administrative, care în curs de 8 ani cât a funcționat a dat peste 700 de diplomați” [19, p. 59].
Putem spune că Centrul de Pregătire Tehnică Profesională Administrativă, a fost înfințat ca o necesitate deoarece nu exista nici o astfel de instituție de învățământ care să realizeze această prevedere. Pregătirea tehnică profesionаlă și cursurile de perfecționare erau organizate de Ministerul de Interne, prin Institutul Regal de Științe Administrative al României și cu ajutorul Școlii Superioare de Științe de Stat.
În vederea aplicării dispozițiilor Legii din martie 1936, Ministerul de Interne a înfințat un Consiliu de îndrumare și direcție compus din 7 membrii din care un delegat al Ministerului de Interne, în persoana unui subsecretar de stat sau a secretarului general, 4 delegați de Consiliul Institutului de Științe Administrative și 2 de la Școala de Științe de Stat.
Acest Consiliu da avize Ministerului de Interne, în tot ceea ce privea organizarea pregătirii tehnice profesionale și numirea profesorilor și a șefilor de lucrări practice. El stabilea norme pentru funcționarea pregătirii tehnice profesionale, programe analitice pentru studii și lucrări practice.
Cursurile de pregătire profesională cuprindeau 4 secțiuni:
– Secțiunea de pregătire a candidaților care posedă o diplomă universitară;
– Secțiunea de pregătire a candidaților absolvenți ai liceului, ai Școlii superioare de comerț și ai școlilor administrative;
– Secțiunea de completare și perfecționare pentru funcționarii stabili ai administrației vcentrale și locale, care au cel mult absolvența liceului;
– Secțiunea de perfecționare destinată funcționarilor stabili ai administrației centrale și ai administrație locale, care au cel puțin gradul de șef de birou și o diplomă universitară.
După 1918, societatea românească a devenit mult mai complexă, ca urmare a unirii provinciilor istorice cu patria-mamă, teritoriul și populatia se dublează, fapt ce-i conferă României pe plan extern, o poziție de putere regională. Imediat după acestă etapă a apărut ideea de consolidare a statului unitar român, atât pe plan intern cât și pe plan extern[137, p. 20-24].
Principalele probleme de ordin administrativ, imediat după unite, au fost armonizarea legislației existente în toate ramurile de drept, proces fără de care statutul de stat unitar al României ar fi fost pus sub semnul întrebării, și cea mai importantă, unificarea legislației administrative, mai ales a celei privind organizarea administrativă locală din proviciile unite, lucru necesar datorită diferențelor instituționale și funcționale dintre administrațiile publice ale diverselor provincii. Din păcate acestă extindere nu s-a făcut avându-se în vedere și necesitatea înlăturării unor defecte legislative, în mod repetat semnalate de doctrină, ci, dimpotrivă, anumite reglementări, cu greu câștigate în Parlamentul românesc antebelic, au fost date la o parte. Legea din 1925 a renunțat la sat, ca unitate administrativ naturală. Spre deosebire de perioada anterioară, când funcționarul public care nu beneficia de un regim special putea fi ușor destituit în baza dreptului disciplinar al autorității superioare, legea Statutului din 1923 reglementa cu atenție răspunderea disciplinară a funcționarului public. Se renunță la unitățile administrativ-teritoriale impuse de Legea administrativă din 1938, revenindu-se la diviziunile teritoriale tradiționale: județul, plasa și comuna.
2.4. Reforma administratiei publice locale din Republica Moldova
Reformarea administrației publice locale în Republica Moldova, aflată în perioada de tranziție, a constituit un proces foarte dificil[309, p. 45]. Perioada de tranziție poate fi definită ca o stare specială a organismului social în care au loc transformări profunde incluzând în sfera acțiunii lor și sfera administrației publice. Actualmente trăim o perioadă în care se conturează și se dezvoltă noua administrație cu ambele ei componente: administrația publică locală și administrația publică centrală. Acest proces prin însăși natura sa reprezintă un complex de acțiuni care se realizează treptat, pe etape, cu obiective și priorități proprii fiecăreia dintre ele.
Administrația publică în perioada de tranziție întrunește elemente ale noului influențate de procesele democratice din societate și de dorința de racordare a administrației publice la realizările statelor avansate în acest domeniu, dar totodată persistă și elementele trecutului, care își găsesc expresie în structuri și metode învechite de activitate, reprezentări și norme de mentalitate perimate, exprimînd în totalitatea lor inerția puterii.
În Republica Moldova esența perioadei de tranziție în sfera administrației publice constă în trecerea de la administrația publică care a servit sistemul administrativ de comandă și care funcționa în baza principiului centralismului, la administrația publică chemată să servească un sistem democratic al societății ce funcționează în baza altor principii, având ca repere valorile general-umane și reprezentările despre idealurile unei societăți moderne.
Edificarea sistemului nou de administrație publică și organizarea funcționării lui constituie o sarcină majoră a reformei ce are drept scop să înlăture din administrația publică elementele neeficiente, depășite de timp și să ajusteze administrația publică la cerințele actuale de organizare și funcționare ce ar corespunde plenar valorilor, doleanțelor și aspiraților poporului care și-a ales calea democratică de dezvoltare a societății.
Reforma reprezintă a schimbare cu elemente de noutate care se produce în viața unui stat (presupune și transformări de mentalitate). Reformarea actuală a administrației publice constituie o expresie logică a democratizării societății.
În Moldova procesul dificil de reformare a administrației publice s-a realizat împreună cu transformarea sistemului politic începând cu anii ’90. Anul 1990 a dat startul unei serii largi de schimbări și transformări ce au avut drept consecință implozia sistemului totalitar centralizat și trecerea treptată la un sistem democratic de organizare a societății. Experiența precedentă de organizare a sistemului administrativ a demonstrat ineficiența acestuia și cerea în mod imperios o schimbare calitativă. Sistemul totalitar centralizat – era organizat după niște principii care ignora interesele economice, sociale, naționale ale populației și a dus în cele din urmă la înstrăinarea populației de proprietate și putere, în special la nivelul comunităților locale. Acest sistem era total străin de specificul și realitățile existente; nu exprima interesele întregii populației care avea dreptul de a-și decide modul de viață și de a-și exprima în mod liber opțiunile.
Un factor important care a dus la catalizarea procesului de reformare a administrației publice din Republica Moldova a fost factorul politic. Acest factor a avut un impact incontestabil ce a dus la influențarea considerabilă asupra administrației publice și a servit ca imbold pentru inițierea și realizarea reformei administrației publice. Factorul politic s-a manifestat într-o paletă de transformări importante care s-au manifestat începând cu anii ’90 [308, p. 45].
Sub aspect cronologic, pot fi identificate trei perioade pe parcursul cărora în Republica Moldova s-au făcut eforturi de a crea un sistem nou de administrație publică.
– Prima perioadă – 1991-1994 – care mai fost numită și perioada de tranziție sau preconstituțională.
– a doua perioadă – 1994-1998 – etapa postconstituțională.
– a treia perioadă – 1998-2003 – etapa (județelor) descentralizării.
– a patra perioadă – 2003 – prezent – revenirea la raioane.
Un document de o importanță deosebită, elaborat de Consiliul Europei în anul 1985, în scopul apărării și consolidării autonomiei locale în țările europene, este Carta Europeană „Exercițiul autonom al Puterii Locale”. Acest instrument legiferează autonomiei locale dreptul și capacitățile colectivităților locale de a soluționa și garanta în cadrul Legii, pe propria răspundere și în favoarea populației o parte considerabilă din treburile publice. Printre cele mai importante idei ale acestui document pot fi menționate: fundamentarea și consolidarea constituțională a principiului descentralizării puterii; existența în instituțiile administrativ-teritoriale a consiliilor alese și, respectiv, a organelor executive responsabile în fața lor; instituirea unor forme de participare directă a cetățenilor la adoptarea celor mai importante decizii; reglementarea clară a competenților și responsabilităților ce revin colectivităților locale etc. Evident necesitatea de a purcede la activitatea concretă de trecere de la sistemul administrativ de comandă la cel democratic a obligat noua conducere politică a republicii și a instituțiilor respective să grăbească procesul de pregătire a bazei juridice, sprijinindu-se în temei, pe prevederile Cartei Europene referitor la descentralizarea puterii; recunoașterea comunității locale ca subiect al autoadministrării; necesitatea consiliilor alese și a organelor executive responsabile în fața lor; deținerea mijloacelor financiare de către autoritățile locale.
Deci, fiind parte componentă a sistemului totalitar sovietic, administrația publică locală în Republica Moldova pe parcursul a mai multor decenii a fost o administrație supracentralizată. O dată cu pășirea Republicii Moldova spre reformele democratice s-a impus și o reformă în administrația publică. această reformă a fost condiționată de necesitatea schimbării structurii administrației publice, de rolul, funcțiile și criteriile noi pe care trebuie să le aibă atât administrația publică centrală, cât și administrația publică locală.
În sfera administrației publice locale se observă o tendință de a păstra multe lucruri neschimbate și aceasta din cauza predominării viziunilor conservatiste ale factorilor de decizie și ale clasei politice, care frâna lansarea reformelor preconizate pentru diferite aspecte ale organizării și funcționării administrației publice locale. aceasta a adus prejudicii serioase procesului de reformare a administrației publice în ansamblu [309, p. 67].
În 1990, în Republica Moldova noul parlament, încearcă să facă o trecere de la sistemul totalitar la un sistem democratic. această trecere putea fi posibilă numai o dată cu crearea unui cadru legislativ adecvat. Respectiv, în primăvara anului 1990 în Republica Moldova au loc alegerile locale[294]. Modalitatea de alegere a fost în conformitate cu legea sovietului suprem al Republicii Moldova cu privire la alegerile de deputați în sovietele raionale și sătești adoptată în anul 1989. această lege prevedea alegerea deputaților (consilierilor) pe circumscripții electorale, adică fiecare unitate administrativ-teritorială era împărțită în circumscripții după numărul de deputați care trebuiau să fie aleși. Dreptul de a candida îl avea orice cetățean al acestei unități administrativ-teritoriale, dându-i dreptul candidatului să-și aleagă orice circumscripție dorește. Primarul în această perioadă era ales indirect, adică din rândul deputaților (consilierilor), primarul concomitent era și deputat (consilier) prezida ședințele (sesiunile) și semna hotărârile adoptate.
Prima perioadă de reformare a administrației publice locale în Republica Moldova, cunoscută sub perioada de tranziție avea drept scop eliminarea formelor de supracentralizare de guvernare și crearea condițiilor necesare pentru implementarea unei administrații publice locale moderne. Din punct de vedere legislativ, reforma administrației publice locale în Republica Moldova a fost inițiată de „Legea cu privire la bazele autoadministrării locale” adoptată de Parlament la 10 iulie 1991. Această lege a fost concepută în baza principiilor fundamentale ale administrației publice locale și a inițiat implementarea unui nou sistem de administrație publică locală în două niveluri: la primul nivel – comune, orașe; la al doilea nivel – județ.
Totodată se stabilesc și autoritățile publice pentru fiecare nivel: consiliile comunale, orășănești, primarii și respectiv consiliile județene. Ca autorități executive erau stabilite comitetele la nivel de comună, orașe și respectiv președinții consiliilor județene la nivel de județ. În această perioadă, Republica Moldova era divizată din punct de vedere admnistrativ în: sate, orașe, orășele, raioane și prevederile acestei legi nu puteau fi implementate. Se cerea urgent adoptarea de Parlamentul Republicii Moldova a legii privind organizarea administrativ-teritorială. Cu regret acest fapt nu s-a produs, dar s-a recurs la o altă cale. Tot la 10 iulie 1991 Parlamentul prin Hotărârea nr.636-XII „privind aplicarea legii Republicii Moldova privire la bazele auto-administrării locale” stabilește o perioadă de tranziție spre noul sistem de administrare. Această hotărâre prevedea în prima etapă desființarea raioanelor existente ca unități administrativ-teritoriale și introducerea unui sistem tranzitoriu de administrare locală pe baza unui unui regulament adoptat de Guvernul Republicii Moldova[298].
În etapa a doua se preconiza crearea și introducerea propriu-zisă a noului sistem de administrare. Cât privește prima etapă, Guvernul Republicii Moldova prin Hotărârea nr.357 din 22 iulie 1991 adoptă „Regulamentul provizoriu privind funcționarea organelor autoadministrării locale în Republica Moldova în perioada de tranziție” [305] (până la definitivarea noii împărțiri teritorial-administrative); cât privește a doua etapă ea a eșuat deoarece atât primul Parlament (1990), cât și cel de al doilea (1994) n-au creat un nou cadru teritorial-administrativ. Chiar dacă regulamentul adoptat de Guvern în 1991 purta determinativul provizoriu, el a avut aplicare până în decembrie 1994. Acest regulament nu vine să facă mari modificări în organizarea și funcționarea autorităților publice locale. El face niște modificări de ordin lingvistic, schimbă denumirea sovietului sătesc în primărie, președintelui sovietului sătesc în primar, deputații în consilieri, sesiunile în ședințe ale consiliului și poate cea mai mare greșeală este că se substituie funcția de secretar cu cea de viceprimar. astfel, activitatea autorităților publice era reglementată de vechile instrucțiuni și regulamente din perioada sovietică. Prima etapă de reformare a administrației publice locale finalizează cu adoptarea Constituției Republicii Moldova la 29 iulie 1994.
Putem menționa că în situația de instabilitate politică și social economică nu este ușor să vorbești despre o autonomie locală reală sau despre descentralizarea administrativă, deoarece ele nu corespund caracteristicilor esențiale întruchipate în categoriile autonomie, responsabilitate plenară, autoritate reprezentativă etc[299].
Dezacordurile existente în perioada preconstituțională au alimentat, la rândul lor, criza autorităților locale în curs de constituire, lipsindu-le de o orientare și măsuri concrete ce le-ar fi dat posibilitatea să gestioneze pe propria răspundere interesele comunității locale.
Caracteristica perioadei a doua începe cu adoptarea de către Parlamentul Republicii Moldova la 7 decembrie 1994 a unui set de legi care vin să legifereze modul de formare și funcționare a autorităților publice locale: 1) Legea privind administrația publică locală; 2) Legea privind organizarea dministrative-teritorială a Republicii Moldova; 3) Legea cu privire la alegerile locale.
Importanța acestor legi constă în faptul că ele încearcă să redea unele modalități de efectuare a reformei administrației publice locale prin[307]:
– independență în adoptarea deciziilor;
– participarea cetățenilor la procesul decizional,
– autonomie în stabilirea relațiilor între unitățile administrativ-teritoriale;
– rezolvarea sub propria responsabilitate, în limitele competenților sale stabilite prin lege a problemelor de interes local;
– alegerea prin vot direct pe baza pluralismului politic a autorităților publice locale;
– asigurarea autogestiunii financiare și economice;
Adoptarea acestor legi bazate pe prevederile constituționale art. 109-113 vin să completeze reglementările existente, asigurând funcționarea autorităților administrației publice locale. Timpul ne-a demonstrat că chiar dacă aceste legi pornesc de la unele principii democratice, scopul principal preconizat la început: transferul competențelor de la centru la periferie – autorităților celor mai aproape de cetățean n-a fost realizat pe deplin. „Legea privind organizarea administrativ-teritorială” nu vine să realizeze prevederile „Legii cu privire la bazele autoadministrării locale” și a hotărârii Parlamentului nr.636-XII din 10 iulie 1991 „privind aplicarea legii Republicii Moldova cu privire la bazele autoadministrării locale”.
Cu anumite rezerve am putea considera că această lege nu a introdus ceva nou în cadrul organizării administrativ-teritoriale a Republicii Moldova, legiferând de fapt vechea structură administrativ-teritorială cu 40 de raioane moștenite, plămădite în perioada sovietică[305, p. 70].
Ceea ce a introdus nou legea mai sus menționată, este faptul că s-a lichidat noțiunea de orășel pentru fostele centre raionale și a unor localități mai dezvoltate din punct de vedere a industriei prelucrătoare (Ghindești, Bucovăț, Biruința, Costești), denumindu-le orașe. De asemenea, prin art.4, alin.2 la Legii se legiferează noțiunea de comună „două sau mai multe sate se pot uni și forma o singură unitate administrativ-teritorială numită comună”. Este o denumire corectă, specifică pentru Republica Moldova din punct de vedere istoric, dar nu este în concordanță cu art.110 din Constituție care specifică că teritoriul Republicii Moldova sub aspect administrativ este organizat în sate, orașe și raioane[253].
Tot în această lege se introduce o nouă denumire a unor orașe cu un rol deosebit în viața economică, social-culturală, științifică și administrativă a republicii – cea de municipiu. art.7 al Legii stipulează că „statutul de municipiu li se atribuie orașelor Chișinău, Bălți, Bender, Tiraspol” . Nejustificat pare faptul că se stabilește crearea unităților administrativ-teritoriale desinestătătoare de o 1000 locuitori.
Legea privind administrația publică locală adoptată la 7 decembrie 1994 de către Parlament, putem menționa că ea reflectă principiile constituționale stipulate în art.109 al Constituției Republicii Moldova reglementând cadrul de funcționare al autorităților din unitatea administrativ-teritorială. Legea prevede că autoritățile reprezentative ale administrației publice locale constituie un sistem din două niveluri: primul – consiliile sătești, comunale, orășănești, al doilea – consiliile raionale și municipale. De asemenea, în unitatea administrativ-teritorială de ambele niveluri erau constituite și autorități executive, în sate, comune, orașe, municipii autoritățile reprezentative erau primăriile formate din primar, viceprimar, secretar și alți membri consilieri. Primăriile ca autorități executive, lunar se convocau în ședință punînd în discuție probleme ce reeșeau din deciziile consiliului adoptând pe marginea lor decizii. Deciziile adoptate de primărie puneau în aplicare deciziile consiliului.
La nivel de raion, organul executiv era comitetul executiv raional (CER). Comitetul executiv raional ca și primăria se convoca lunar în ședință și adopta decizii.
Legea privind administrația publică locală nu face o delimitare strictă a competențelor între nivelul I și II. Unele articole ale acestei legi și a Legii cu privire la alegerile locale încălcau flagrant principiul eligibilității autorităților administrației publice locale. acest lucru se referă la alegerea președintelui comitetului executiv raional (se alegea la propunerea Guvernului și de asemenea, la numirea și demiterea din funcție a primarului prin decret prezidențial în caz dacă în al doilea tur de scrutin nu a fost ales).
Paradoxul acestor prime două etape (preconstituțională și postconstituțională) a constat în faptul că forțele reformatoare, declanșînd procesul, n-au conștientizat complexitatea lui, n-au elaborat un program bine definit cu etape, sarcini, principii și particularități. N-au pregătit un personal apt de a continua reformele într-o formă mai dură și competentă[308, p. 24].
Perioada a treia în reformarea administrației publice locale se caracterizează prin adoptarea cadrului legislativ adaptat la noile condiții social economice de dezvoltare a societății. Ea pornește o dată cu adoptarea de către Parlamentul Republicii Moldova la 6 noiembrie 1998 a Legii privind administrația publică locală și a Legii privind organizarea administrativ-teritorială Republicii Moldova adoptată la 12 noiembrie 1998 și modificată prin legea nr.292-XIV din 19 februarie 1999.
Aceste legi se includ totalmente în programul de reformare necesar creării unui stat de drept bazat pe principii democratice, pluralism politic și organizarea economică pe principii noi. Accentele sunt puse pe modernizarea administrației publice care include scopuri și obiective caracteristice unei reforme atât structurale, cât și funcționale. Una din ideile dominante ale acestei reforme este transferul pe plan local de la aparatul centrul, a chestiunilor ce țin de interesele social-economice ale unității administrativ-teritoriale pornind de la de la principiul descentralizării. O importanță deosebită o are faptul că în legile adoptate se face o delimitare a competențelor ce revin autorităților de nivelul I (sate, comune, orașe și municipii) și a celor de nivelul II (județe și municipii). Ca și-n legea precedentă, legea privind administrația publică locală stabilește și reglementează modul de organizare și funcționare a autorităților administrației publice locale: în sate, comune, orașe, municipii – consiliile locale ca autorități deliberative și primarii ca autorități executive. La nivel de județ – consiliul județean ca autoritate deliberativă și biroul permanent ca autoritate executivă.
Raporturile dintre autoritățile publice județene și cele locale au la bază principiile autonomiei locale, legalității și colaborării în rezolvarea problemelor comune. Trebuie de remarcat faptul că acest legi în comparație cu cele precedente pornește de la stabilirea competențelor fiecărui consiliu în parte (local și județean), a modului de formare și funcționare a acestuia. Pentru evitarea posibilității ca una și aceeași persoană să fie și într-o autoritate deliberativă și executivă, funcția de primar este incompatibilă funcția de consilier. S-a lichidat primăria ca autoritate executivă și comitetul executiv raional funcțiile acestuia revenindu-le primarilor și aparatului primăriei, și respectiv biroului permanent al consiliului județean. Legea prevede că în localitățile cu o populație mai mare de 7000 locuitori va fi numit de către consiliul local un viceprimar, remunerat din bugetul local[300].
În localitățile din componența unei comune, oraș, municipiu din care nu au fost aleși consilieri în consiliul respectiv, legea prevede alegerea unui delegat sătesc. De asemenea, în lege se stabilește instituirea în fiecare județ a prefecturii ca instituție publică cu drept de persoană juridică menită să contribuie la asigurarea realizării pe plan local a strategiei și obiectivelor cuprinse în programul de activitate a Guvernului pe perioada respectivă. În fruntea fiecărei prefecturi se află un prefect – reprezentantul Guvernului pe plan local numit prin hotărâre de Guvern și confirmat de președintele Republicii Moldova.
O perioadă lungă de timp teritoriul Republicii Moldova a fost împărțit în unități administrativ-teritoriale mici care nu erau în stare să-și asigure existența independentă. Majoritatea din cele 40 de raioane existente pînă în 1998 nu-și acopereau cheltuielele din veniturile proprii nici la 30%[308].
Ratificarea de către Parlamentul Republicii Moldova a Cartei Europene „Exercițiul autonom al Puterii Locale” necesită o strictă delimitare a competențelor între organele administrației publice locale de nivelul I și II, respectiv nivelul central și cel local.
Una din ideile dominante a reformei administrativ-teritoriale a fost dezvoltarea echilibrată a teritoriului republicii. Mult timp în Republica Moldova dezvoltarea socio-economică, culturală, politică a fost orientată doar spre unele unități administrativ-teritoriale (Chișinău, Bălți, Tiraspol etc.), neglijându-se dezvoltarea altor regiuni. Ca rezultat tot potențialul economic, social, cultural, politic s-a concentrat în aceste unități. Periferiile au fost uitate și respectiv procesul de dezvoltare socio-economică a acestor unități administrativ-teritoriale nu putea corespunde cerințelor populației. Fostele centre raionale erau puțin mai mari ca satele și fără șansede a deveni centre politico-administrative[301].
Trecerea la noua structură a pus începutul dezvoltării în Republica Moldova a unor unități administrativ-teritoriale (județele) capabile să satisfacă interesele populației.
La baza comasării fostelor raioane s-a pus principiul echilibrării unităților administrative-teritoriale. La elaborarea noii structuri dministrative-teritoriale au fost luate ca bază următoarele caracteristici: teritoriul, dezvoltarea industrială, agricultura, transportul, drumurile, baza financiar-bugetară, sfera social-culturală.
Făcând o analiză a situației ce s-a creat după adoptarea legii privind organizarea dministrative-teritorială putem conchide că nu s-au respectat întocmai principiile propuse de organismele europene. astfel, teritoriul județului Orhei e cu mult mai mare ca cel a Cahului, Tighinei, Taracliei. Același lucru se poate spune și la capitolul populației. Dacă în județul Bălți și Orhei populația este de peste 400 mii locuitori, atunci în județul Tighina e aproximativ de două ori mai mică. Taraclia nu atinge nici cifra de 50000. Cât privește unitățile administrativ-teritoriale de nivelul I (sate, comune, orașe, municipii) incluse în componența județelor și aici e o disproporție considerabilă de la 251 în județul Bălți, la 81 în județul Tighina și chiar 26 în Taraclia[301].
Trecerea în 1998 la noua structură administrativ-teritorială a pus începutul dezvoltării în Republica Moldova a unor unități administrativ-teritoriale (județele) capabile să satisfacă necesitățile populației. De aceea, schimbarea structurii administrativ-teritoriale se includea totalmente în cerințele unui stat de drept. Noul decupaj administrativ-teritorial permitea dezvoltarea echilibrată a teritoriului Republicii Moldova. Organele administrației publice locale care funcționau în aceste unități administrativ-teritoriale pot mai ușor să rezolve problemele de interes local fără ingerința organelor ierarhic superioare[303].
Cele 13 unități administrativ-teritoriale de nivelul II, organizate în urma reformei din 1998 pot fi divizate în patru categorii: 1) 10 județe; 2) mun. Chișinău; 3) UTA Găgăuzia; 4) localitățile din stânga Nistrului. Împărțirea în aceste patru categorii rezultă din faptul că fiecare din ele au o structură administrativă diferită autorități diferite.
După 1998 putem menționa următorii factori care au influențat realizarea reformei administrativ-teritoriale:
1. Presiunea externă – Consiliul Europei a fost sursa pentru cadrul constituțional a structurei de bază a noului sistem administrativ. În 1994, Consiliul Europei a înființat Congresul autoritatilor Locale și Regionale din Europa, reprezentând un organ consultativ care a devenit vital pentru implementarea reformelor administrative în statele fostului bloc socialist. Mai mult de cât atât, Consiliul Europei, Banca Mondială, Organizația pentru Cooperare Economică și Dezvoltare și alți donatori, prin intermediul variatelor sale programe de asistență au avut o influență decisivă în implementarea acestei reforme.
2. Guvernul – majoritatea democratică din Parlament, formată după alegerile din 1998, care avea una din priorități reformarea sistemului administrației publice locale, a garantat voința politică pentru implementarea acestei reforme.
3. Societatea civilă și autoritățile locale – unul din sondaje sociologice efectuate în 1997 de către Fundația IDIS “Viitorul”a arătat că numai 5% dintre respondenți au dat o apreciere pozitivă sistemului administrativ existent, iar 60% de respondenții simpli și 85% din totalul primarilor și consilierilor locali s-au pronunțat pentru schimbarea sistemului administrativ existent. În unele cazuri o influență decisivă asupra implementării reformei au avut-o elitele locale sau autoritățile locale alese care nu erau în stare să administreze serviciile publice locale în condițiile unui sistem vechi, ceea ce a născut respingere din partea cetățenilor față de autoritățile locale.
Negru B., Orlov M. Consideră cele modificările introduse prin ultima reformă drept “o reformă a reformei care abia demarase” [302, p. 50]. Pentru a argumenta această concluzie, vom analiza în continuare Legea privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova din 2001 și Legea pentru modificarea și completarea Legii nr.186-XIV din 6 noiembrie 1998 care au fost sesizate la Curtea Constituțională. Drept consecință unele prevederi din aceste legi au fost declarate neconstituționale.
Legea nr.764-XV reglementează nu atât organizarea, cât reorganizarea administrativ-teritorială, reanimând structura statală de până la 1999. astfel, în loc de 11 unități administrativ-teritoriale (județe) de nivelul al doilea au fost constituite 32 (raioane). Curtea constituțională a apreciat drept constituțională divizarea teritoriului țării în 32 raioane. De fapt, atât timp cât Constituția, la art.110, pentru unitățile administrative de nivelul al doilea statuiază termenul « raion», este firesc ca organul de jurisdicție constituțională să se pronunțe pentru utilizarea acestui termen în legea organică specială.
Legea Supremă nu reglementează numărul unităților administrativ-teritoriale de nivelul al doilea, deci el urmează să fie stabilit prin lege organică, ținându-se cont de criteriul oportunității și eficienței economice, dar nu de ambițiile politice.
Menționăm că nici în cadrul reorganizării din 1999 (când în loc de 36 raioane au fost formate 11 județe) și nici în cazul reorganizării curente, nu s-a luat în calcul teritoriul din stânga Nistrului, unde se ignoră legile Republicii Moldova. Este important de menționat că dacă opțiunea Curții Constituționale pentru unificarea terminologiei juridice este absolut clară, atunci pronunțarea constituționalității numărului 32 raioane ne devine absolut neclară.
Legea nr.764-XV a fost adoptată în regim de urgență, fără a se consulta la faza de proiect populația, autoritățile publice locale, organismele internaționale la care Republica Moldova este parte. Nu s-a luat în considerație nici experiența altor state, care au efectuat reforma administrativ-teritorială și care au constatat că unitățile administrative nici nu sunt eficiente din punct de vedere al managementului public.
Unul din argumentele invocate de guvernanți în favoarea restructurării administrative a fost că prin formarea unui centru județean în locul a 43 centre raionale, s-au îndepărtat serviciile publice de populație. Acest argument este absolut eronat, deoarece serviciile publice de strictă necesitate trebuie să fie amplasate în imediata apropiere a populației, în unitățile administrative de nivelul întâi și nu în centrele unităților administrative de nivelul al doilea. Astfel, cetățenii sunt scutiți de a se deplasa după servicii la autoritățile de nivelul doi, indiferent de faptul că se află la 30 sau 60 km distanță de localitatea lor.
După cum am menționat, Legea nr.781-XV, prin modificările și completările operate în Legea nr.186-XV « Privind administrația publică locală », n-a făcut decât să reanimeze sistemul autorităților publice locale de până la 1999. astfel, a fost lichidată instituția prefectului funcțiile acestuia fiind atribuite Președintelui raionului[304].
Președinte al consiliului raional exercită și funcția de reprezentat al Guvernului în teritoriu care are obligația de a promova politica și interesele acestuia în teritoriu. astfel, președintelui raionului i-au fost atribuite funcțiile prefectului. Trebuie să precizăm că acesta, de fapt, poate exercita doar conducerea serviciilor desconcentrate ale ministerelor. Referitor la funcția de reprezentant al Guvernului în teritoriu am relevat deja că acesta prevedere a fost declarată neconstituțională. Președintele raionului este abilitat cu funcția de control al legalității actelor emise sau adoptate de către autoritățile publice locale. Rămâne de văzut cât de judicioasă este această prevedere și cum e posibil să verifice legalitatea propriilor acte administrative, precum și a celor adoptate de către consiliul care te-a ales în funcție.
Legea nr.781-XV din 28 decmbrie 2001 a exclus cuvintele “descentralizate și desconcentrate” din sintagmele “servicii publice descentralizate” și “servicii publice desconcentrate”, fapt prin care se aduce atingerea principiilor democratice de organizare și funcționare a autorităților publice locale. astfel, art.3 din Legea nr.186-XV, din care a fost omis cuvântul descentralizare are următorul conținut: “administrația publică din unitățile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile autonomiei locale, ale serviciilor publice, ale eligibilității….”, distanțând cu art.109 din Constituție care consacră principiile administrației publice. Excluderea acestor cuvinte din lege nu este de ordin terminologic, ci conceptual, excluzându-se de fapt principiul autonomiei locale, or, descentralizarea și desconcentrarea serviciilor publice locale constituie unicul instrument de realizare a autonomiei locale.
În ceea ce privește relația Guvern – autoritățile publice locale, se poate menționa că Guvernul ține sub control activitatea autorităților publice de nivelul al doilea și poate interveni, atunci aceasta încalcă legea. Această extrapolare constituie o expresie a continuității “aparente” a atribuțiilor Guvernului pe verticală a existenței unei structuri rigide executive organizate pe verticală, care ar trebui să contribuie la eficientizarea activității de administrare a treburilor publice. acest model este caracteristic pentru sistemul totalitar de comandă, în care domină un singur partid, activitățile autorităților publice fiind subordonate principiului “centralismului democratic”, care determină raporturile acestora pe verticală executivă. Se creează impresia că prin modificările menționate se urmărește instituirea raporturilor de subordonare dominante în perioada totalitară, sovietică.
La 18 martie 2003 a fost adoptată noua Lege privind administrația publică locală. Prin această lege s-au menținut modificările operate în decembrie 2002, cu excepția sesizărilor făcute de Curtea Constituțională. Un interes deosebit prezintă exercitarea controlului de către aparatului Guvernului. Conform art.68(3) controlul dministrative include[304]: controlul de legalitate; controlul de oportunitate; controlul dministrat.
Prin implicarea aparatului Guvernului în efectuarea controlului se observă caracterul de subordonare a administrației publice locale față de cea de stat. Se poate trage concluzia că: ultima reformă a administrației publice locale nu este decât o reformă a reformei, realizată prin măsuri antireformă, cu o vădită tentă de nostalgie pentru vechiul sistem administrativ de comandă.
Legea privind administrația publică locală adoptată la 18 martie 2003, a preluat în majoritatea sa toate prevederile Legii adoptate în 1998, renunțând de la principiul “verticalei puterii”. Dar credem că este necesar de a evidenția două deosebiri esențiale. Prima – desființarea instituției prefectului și prevede ca oficiile teritoriale ale aparatului Guverbului va organiza controlul administrativ al legalității actelor adoptate și a activităților autorităților locale. a doua diferență și cea mai importantă este instaurarea unei “noi” împărțiri teritorial-administrative în 32 de raioane în loc de 10 județe, consfințite în legea din 1998.
Factorii și grupurile ce au influențat realizarea și implementarea reformei din 2001-2003:
a. administrația centrală. Dacă analizam interesele Guvernului este evident că acesta urmărește direct sau mai puțin direct întărirea controlului centralizat asupra unităților teritoriale. Principala cauză și, totodată, scop a Guvernului este suprimarea treptată a autonomiei locale. Unitățile teritoriale destul de mari sunt autonome și capabile să-și rezolve independent problemele, în principiu nu au nevoie de puterea de stat, lucrul cel mai important este cât de eficient este implementat mecanismul de protecție și garantare a acestei autonomii. S-au micșorat unitățile territorial-administrative, neluîndu-se în considerație faptul cu valoare de axiomă în administrația publică locală că comunitățile mici nu pot exista în mod autonom deoarece în permanență vor depinde de asistența financiară a statului. astfel, prin dependența financiară, unităților locale li este impusă și dependența politică față de centru.
b. Opoziția politică și societatea civilă. Opoziția politică formată atât de partidele inter-parlamentare cât și de cele extra-parlamentare, nu au participat în elaborarea acestei reforme, dar au avut un impact administrativ asupra implementării ei, organizând proteste de masă împotriva recentralizării și petiționând Curtea Constituțională și Consiliul Europei asupra caracterului contradictoriu a reformei. Societatea civilă, prin intermediul manifestărilor de masă, a mijloacelor mass-media și a fost un constant grup de presiune asupra Guvernului.
c. autoritățile publice locale, prin crearea a unor organizații de profil și organizând întilniri atât la nivel local cît și național au încercat de a participa la elaborarea reformei, formulând unele recomandări și analize a urmărilor acestei reforme. Acest grup a fost în mare masură în opoziție față de reformă.
Reforma administrativ-teritorială în Republica Moldova a reprezentat un proces dificil și contradictoriu, chiar dacă sunt elaborate și adoptate actele necesare, problemele operaționale nu întârzie să apară ceea ce a sfidat incontestabil succesul implementării reformelor în administrația publică atât centrală, cât și locală. Reforma administrativ-teritorială nu a fost materializată până la sfârșit din cauza lipsei înțelegerii necesității reformei sistemului administrației publice locale[304].
Reforma administrativ-teritorială nu a fost realizată eficient din cauza inexistenței unei concepții de stat și a unei strategii de reformare perpetuă a administrației publice locale din Republica Moldova. O influiență substanțială asupra organizării și funcționării administrației publice locale a avut-o factorul extern, exprimat prin afirmarea Republicii Moldova în relațiile cu statele lumii și cu organismele internaționale, dar și prin necesitatea de racordare a administrației publice locale la standardele europene.
Procesul de refomare administrativ-teritorială a Republicii Moldova nu a fost în totalitate un proces rațional și eficient deoarece reorganizările administrativ-teritoriale aveau loc destul de frecvente și calitatea joasă a procesului electoral au reprezentat niște obstacole importante în calea reformei administrativ-teritorial în Republica Moldova.
Măsurile de reformă a administrației publice sunt realizate în practică de alte persoane și instituții decît cele care le-au conceput sau au participat la elaborarea proiectelor de reformă.
Reforma administrativ-teritorială în Republica Moldova nu a avut efectul și consecințele scontate din cauza lipsei la nivel de stat a unei autorități pentru monitorizarea și coordonarea reformelor inițiate în administrația publică. Procesul de refomare administrativ-teritorială a Republicii Moldova nu a avut continuitate.
O parte componentă a sistemului național de administrație publică îl constituie administrația publică locală, care în condițiile statului independent capătă posibilități reale de ajustare a organizării și funcționării ei la mediul democratic de activitate, deși a avut de depășit pe parcursul acestor ani multe obstacole. Încă la 10 iulie 1991 a fost adoptată Legea cu privire la bazele autoadministrării locale, care prevedea o anumită descentralizare a puterii de stat și extinderea competențelor organelor administrației publice locale prin lărgirea drepturilor privind adoptarea deciziilor în interesul locuitorilor unităților administrativ-teritoriale respective, asigurarea autogestiunii economice prin îmbinarea intereselor locale cu cele naționale. Legea nominalizată prevedea un sistem de administrație publică locală organizat pe două niveluri: primul nivel se preconiza să cuprindă comuna, orașul, iar al doilea nivel urma să cuprindă județul. Pentru implementarea prevederilor acestei legi se stabilea o perioadă de tranziție pe parcursul căreia urma ca treptat să se treacă la noul sistem de administrație publică locală. această lege, însă, așa și nu a fost pusă în aplicare, fiind ulterior abrogată în 1994.
La 22 iulie 1991 Guvernul Republicii Moldova a adoptat un Regulament provizoriu pentru perioada de tranziție la noua organizare administrativ-teritorială, care a funcționat pînă la 7 decembrie 1994, dar care, în virtutea caracterului său provizoriu, nu putea satisface pe deplin cerințele autorităților administrației publice locale care activau în condițiile unei democratizări ascendente a societății.
Din cauza conjuncturii politice și intereselor de grup, nu au avut susținere nici propunerile înaintate de Comisia permanentă a Parlamentului pentru autoadministrarea locală și economia locală, care pe parcursul anilor 1991-1992 a înaintat un proiect de lege privind organizarea administrativă a teritoriului, care prevedea optimizarea numărului unităților administrativ-teritoriale prin crearea a 7-9 județe în locui celor 40 de raioane existente la acel timp.126 aceasta a adus prejudicii serioase procesului de ajustare a administrației publice la noile condiții politice și economice ale timpului.
Printre măsurile ulterioare întreprinse în sfera administrației pu blice locale vom menționa adoptarea pachetului de legi din 7 decembrie 1994, și anume: Legea nr.310 privind administrația publică locală, Legea nr.307 privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova , Legea nr.308 cu privire la alegerile locale.
Examinând rolul acestor legi în procesul de constituire a sistemului actual de administrație publică, vom menționa că, dacă Legea privind administrația publică locală o putem aprecia după natura ei, ca având un caracter reformator, întrucât promova unele valori europene, cum ar fi conceptul autonomiei locale, apoi Legea privind organizarea administrativ-teritorială n-a adus nimic nou, legiferând, de fapt, vechea organizare administrativ-teritorială cu 40 de raioane, un produs moștenit din trecut și care nu ținea seama de noile realități. Contradicția existentă între aceste legi a fost una din cauzele care au frînat dobîndirea autonomiei reale a organelor administrației publice locale.
Această contradicție a fost depășită, în viziunea noastră, în 1998-1999 când a fost adoptat și pus în aplicare un nou pachet de legi prin care se încearcă să se accelereze procesele reformatoare din administrația publică și să se asigure implementarea reală a autonomiei locale. Acestea au fost legile: privind organizarea administrativ- teritorială; privind administrația publică locală; privind finanțele publice locale; cu privire la proprietatea publică a unităților administrativ-teritoriale. Astfel, după cum a fost menționat deja, în locul celor 40 de raioane au fost create 12 unități administrativ-teritoriale de nivelul al doilea, inclusiv mun. Chișinău și UTA Găgăuzia, precum și 10 județe, și anume: Bălți; Cahul; Chișinău; Edineț; Lăpușna (centrul de reședință Hîncești); Orhei; Soroca; Taraclia; Tighina (centrul de reședință Căușeni); Ungheni.
Noua organizare administrativ-teritorială, liberalizarea relațiilor sociale, creșterea activismului populației și atașamentului ei față de valorile democrației locale, au creat condiții favorabile de realizare în practică a autonomiei locale și descentralizării serviciilor publice stipulate în Constituție.
La nivel județean activa Consiliul județean ca autoritate reprezentativă, compus din consilieri aleși conform Codului electoral. Numărul consilierilor fiecărui consiliu județean se stabilea în funcție de populația județului la data de 1 ianuarie a anului în care aveau loc alegerile și varia de la 27 pînă la 35 de consilieri. Consiliul județean alegea dintre membrii săi, pe durata mandatului, președintele, vicepreședintele consiliului și biroul permanent, alcătuit din 5-7 consilieri. Biroul permanent era organul de lucru al consiliului județean, autoritatea executivă a acestuia. Fiecare consiliu județean avea un secretar numit de către consiliul județean, la propunerea președintelui consiliului județean, pe bază de concurs. Secretarul se bucura de stabilitate în funcție și nu putea fi membru al vreunui partid sau al vreunei alte organizații social-politice.
Acest sistem de administrație publică locală a funcționat până în luna mai 2003, când în conformitate cu Legea nr.764-XV din 27 decembrie 2001, mai mult din considerente politice, au fost lichidate județele și s-au formai 34 unități administrativ-teritoriale de nivelul al doilea, inclusiv: 32 de raioane, municipiul Chișinău și UTA Găgăuzia.
2.5. Concluzii lа cаpitolul II
Constituția din 1866 a avut ca model Constituția belgiană din 1831, apreciată ca una dintre cele mai liberale din Europa, însă adaptată la realitățile vieții politice românești.
Lexicul constituțional al actului fundamental din 1866 se situează într-o linie de evoluție și renovare lingvistică ale cărei origini se plasează la sfârșitul secolului al XVIII-lea.
Elaborarea și adoptarea rapidă a Constituției exprimă încă odată hotărârea României de a respinge imixtiunea marilor puteri în treburile țării. Constituția este sancționată prin decret semnat de Carol I și contrasemnat de Președintele Consiliului de Miniștri, Lascăr Catargiu și de șase miniștri, purtând data de 30 iunie 1866. Ea a intrat în intrat în vigoare la data sancționării și a fost publicată în Monitorul Oficial al României numărul 142 din 1/13 iulie 1866.
Constituția, ca lege fundamentală a oricărui stat, s-a impus alături de alte mari instituții create pentru a exprima schimbările politice, economice sau juridice. De altfel, în viața oricărui stat, adoptarea constituției reprezintă un important eveniment în toate aceste domenii. Constituția proclamă principii fundamentale ale întregii vieți economice, politice, sociale și juridice în conformitate cu valorile fundamentale pe care statul le promovează și apără. Legea fundamentală a unui stat are o importanță deosebită, deoarece reflectă și totodată consolidează cuceririle oamenilor, trasează direcțiile definitorii ale evoluției viitoare a societății, proclamă drepturile și îndatoririle fundamentale ale cetățenilor. Constituția stă la baza organizării statale și a întregii legislații. Ea este principalul izvor al dreptului constituțional, are o forță juridică supremă și reglementează relațiile sociale fundamentale care sunt esențiale pentru instaurarea, menținerea și exercitarea puterii politice.
Secolul al XIV-lea se pare că marchează începuturile constituționale ale statelor românești. Cu privire la această temă s-au exprimat mai multe opinii. Unii autori consideră Proclamația de la Izlaz ca fiind prima constituție românească. În viziunea altei opinii, Statutul Dezvoltător al Convenției de la Paris din 1858 împreună cu Legea electorală din 1864 constituie o primă constituție românească, iar, din punctul de vedere al altor autori, Constituția din 1866 marchează evoluția constituțională a statului român. Cert este, însă, că, în dezvoltarea constituțională a statului român, o importanță deosebită au avut-o constituțiile române din 1866 și respectiv 1923. Cele două constituții fac parte din categoria constituțiilor pact, deoarece reprezintă rezultatul acordului dintre Rege și Parlament.
Caracterul procesual al dezvoltării constituționale a statului român în faptul că acesta s-a desfășurat gradual, fără întrerupere. Acesta a fost pus în evidență de acțiunile întreprinse pentru realizarea unității naționale a românilor. Ciclul constituțional surprinde de fapt dezvoltarea constituțională a instituțiilor organice ale unui stat, se referă la evoluția vieții de stat.
3. ORGANIZAREA STRUCTURILOR ADMINISTRATIVE LOCALE ÎN ȚĂRI ALE UNIUNII EUROPENE
Noțiuneа de аdministrаție аre în vedere două аspecte: sensul mаteriаl/funcționаl, conform căruiа аdministrаțiа publică semnifică аctivitаteа de orgаnizаre а executării și de executаre în concret а legilor, urmărindu-se sаtisfаcereа interesului public prin аsigurаreа bunei funcționări а serviciilor publice și sensul orgаnic – аtunci când ne referim lа аnsаmblul аutorităților publice, prin cаre, în regim de putere publică, se аduc lа îndeplinire legile și se presteаză serviciile publice.
”Orgаnizаreа аdministrаtiv-teritoriаlă а unui stаt reflectă un element esențiаl de suprаstructură, cаre, reаlizаt pe cаle legislаtivă, determină constituireа sistemului аdministrаției stаtului și а subsistemelor sаle locаle, încаdreаză, sub аspect teritoriаl, viаțа politică și orgаnizeаză viаțа economică și sociаlă а unei nаțiuni” [189, p. 14].
În ultimа vreme, în mаjoritаteа țărilor europene și în țările de pe аlte continente se constаtă o creștere аscendentă а interesului pentru cooperаreа dintre sectorul public și cel privаt în reаlizаreа de proiecte de infrаstructură în diferite sectoаre de аctivitаte. „Creștereа disponibilității sectorului privаt de а preluа o serie de responsаbilități și riscuri și а sectorului public de а privаtizа serviciile de utilitаte publică а аvut cа rezultаt multiplicаreа eforturilor de introducere а conceptului de pаrteneriаt public-privаt lа reаlizаreа obiectivelor și proiectelor economico-sociаle” [196].
”O nouă structură а orgаnizării аdministrаtiv-teritoriаle cаre аr permite concentrаreа de resurse mаteriаle și finаnciаre în scopul dezvoltării eficiente а unor centre regionаle dotаte din punct de vedere economic, sociаl și edilitаr, precum și o optimizаre а numărului de unități аdministrаtiv-teritoriаle, аpropiindu-ne în аcest sens de mediile europene” [108, p. 33-34].
În procesul continuu de а construi o аdministrаție publică eficientă, trаnspаrentă și orientаtă către cetățeаn, țările din Europа de sud-est аu devenit, în ultimii аni, tot mаi interesаte de promovаreа și introducereа elementelor mаnаgementului cаlității în sectorul public, iаr toаte proiectele de reformă din sectorul public sunt concepute аstfel încât să ducă lа îndeplinire аceste obiective[213, p. 65].
În regimurile democrаtice rolul guvernelor este în creștere și puterile lor se dezvoltă în mаi multe direcții[159, p. 106]. Unul din elementele definitorii аle democrаției este аutonomiа locаlă. Putereа locаlă cа și ceа centrаlă аre un cаrаcter public, reаlizeаză scopuri comune (аdministrаreа treburilor publice), se аpropie de instituțiile stаtаle după metodele de reаlizаre а obiectivelor sociаle[194, p. 35-36]. Este necesаr de а elаborа o concepție clаră bаzаtă pe trаdițiа nаționаlă și conformă cu reglementările internаționаle în domeniu, concepție cаre аr prevede ce fel de sistem аl аutorităților publice locаle vrem să edificăm și ce trebuie să fаcem pentru а-l edificа. Problemа devine аctuаlă și din perspectivа аderării europene, subiect prioritаr аl аctuаlei guvernări[193, p. 373-380].
Constituireа unui sistem funcționаl аl аutorităților locаle este o etаpă аbsolut necesаră în operа de edificаre а stаtului de drept. Activitаteа eficientă а аutorităților locаle contribuie lа o îmbinаre аrmonioаsă а intereselor generаle cu cele locаle[193, p. 37]. Evident, crizа economică, generаtă de reаlizаreа proаstă а reformei economice, inclusiv în sectorul аgrаr, nu permite o reаlă аutonomie finаnciаră а colectivităților locаle[187, p. 132]. Conștient de importаnțа decisivă а democrаției locаle, Consiliul Europei este ferm convins că trebuie să o promoveze, deoаrece аnume eа permite cetățenilor să pаrticipe mаsiv lа edificаreа europeаnă. Unul din pilonii societății democrаtice este existențа unei democrаții locаle și regionаle solide și eficаce, în conformitаte cu principiul subsidiаrității inclus în Cаrtа europeаnă а аutonomiei locаle, potrivit căruiа exercitаreа responsаbilităților publice revine de preferință аutorităților celor mаi аpropiаte de cetățeni, ținându-se cont de аmploаreа și nаturа sаrcinilor publice, precum și de exigențele eficienței și economiei[17, p. 86].
Până în prezent, аutoritățile locаle аctiveаză într-un mediu excesiv de politizаt, cu cаpаcității аdministrаtive, cаre în аcest moment sunt extrem de reduse, fаpt cаre se reflectă în neproporționаlitаteа între аtribuțiile legаle și resursele finаnciаre аlocаte pentru exercitаreа lor[35, p. 6] .
În condițiile аutonomiei locаle competențele аutorităților аdministrаției publice locаle trebuie să fie (în limitele legii) clаre, exclusive și depline. Astfel, аutoritățile аdministrаției publice locаle trebuie să soluționeze independent problemele de interes locаl, inclusiv să creeze servicii publice locаle pentru а sаtisfаce аceste interese[41, p. 277]. Competențele sunt stаbilite prin lege, limitele lor аflându-se în rаport direct cu grаdul de descentrаlizаre, prin cаre se înțelege delegаreа diferitor аtribuții аdministrаtive de către guvernul centrаl pe plаn locаl în аvаntаjul reprezentаnților аleși de colectivitаte[195, p. 206] .
Cunoаștereа și respectаreа аcestor reguli permite аutorităților locаle pe de o pаrte, să nu аccepte trаnsferări de proprietăți nejustificаte economic și sociаl, iаr pe de аltă pаrte, permite de а discutа și negociа аnumite condiții în cаre este posibilă o аstfel de trаnsmitere[66, p. 96]. Autoritățile locаle nu pot să-și exprime voințа lor; ele аcționeаză în exclusivitаte pentru îndeplinireа sаrcinilor primite de lа centru, fără а puteа luа decizii proprii[106, p. 47]. Sistemul аctuаl аl аdministrаției publice din Româniа și instituțiile sаle cаrаcteristice, аutonomiа și descentrаlizаreа nu sunt o noutаte în sistemul constituționаl românesc, ele аu, de fаpt, o îndelungаtă trаdiție în viаțа аdministrаtivă а societăți romаnești, cu sorginte în а douа jumătаte а secolului аl XIX-leа[217, p. 55].
3.1. Orgаnizаreа аdministrаției publice locаle în Frаnțа
Aspecte generаle
În concepțiа constituționаlă trаdiționаlă frаnceză, аdministrаțiа reprezentа „аcțiuneа puterii executive prin procedee de putere publică”. Profesorul G. Vedel, exаminând doctrinа de drept public din Frаnțа până în 1958, concluzioneаză că аdministrаțiа este exercitаtă de putereа executivă, cu excludereа rаporturilor executivului cu аlte orgаne constituționаle аle stаtului și а rаporturilor stаtului cu orgаnismele de drept internаționаl; аdministrаțiа se reаlizeаză în regim de putere publică și este cаrаcterizаtă prin prerogаtive și constrângeri exorbitаnte de lа dreptul comun.
Respectând liniа trаdiționаlă, profesorul A. Lаubаdere definește аdministrаțiа cа reprezentând аnsаmblul de аutorități, аgenții și orgаnisme, însărcinаte, sub impulsul puterilor politice, cu аsigurаreа multiplelor intervenții аle stаtului modern. Tot pe liniа trаdiționаlă se menține și profesorul Jeаn Rivero, în explicаreа noțiunii de аdministrаție el plecând de lа înțelesul din limbаjul curent аl termenului de аdministrаție, cаre este аceа аctivitаte, fаptul de а аdministrа, respectiv de а girа o аfаcere, dаr și structurile, respectiv orgаnele cаre exercită аceаstă аctivitаte. Pentru а delimitа аdministrаțiа publică de celelаlte аctivități publice, аutorul opereаză cu două criterii – cel mаteriаl și cel orgаnic; аstfel că din punct de vedere mаteriаl se fаce distincție între аdministrаție, legislаtiv, justiție și guvernаre, iаr din punct de vedere orgаnic аutorul subliniаză că pаrticipаreа diverselor orgаne politice lа treburile аdministrаtive vаriаză în funcție de regimurile politice, pentru că în toаte regimurile politice se vor аflа în frunteа аdministrаției аutorități cu cаrаcter constituționаl și origine politică, аceștiа vаriind de lа o guvernаre lа аltа.
În Franța, condițiile pe care candidații la alegerile locale trebuie să le îndeplinească sunt cuprinse în Codul electoral. Astfel, candidatul trebuie să aibă 18 ani împliniți, să aibă naționalitatea franceză sau să fie rezident într-un stat membru al Uniunii Europene, să aibă stagiul militar satisfacut, să fie alegător în comuna respectivă sau să fi plătit contribuții directe la 1 ianuarie al anului desfășurării alegerilor. În privința incompatibilităților, Codul electoral din Franța prevede faptul că funcțiile locale sunt incompatibile cu cele de prefect, angajați ai poliției, militari de carieră, precum și cu unele funcții jurisdicționale (magistrați ai camerelor regionale de conturi, membri ai tribunalelor administrative, ai curților de apel etc.) [8, p. 107].
În Franța, primarul nu este ales prin vot direct de către comunitatea locală, ci este ales de către consiliul comunal, respectiv consiliul municipal, pe durata funcționării consiliului[198, p. 217].
Principiile orgаnizării аdministrаției publice locаle în Frаnțа
Frаnțа este stаt unitаr descentrаlizаt. Eа аre o orgаnizаre аdministrаtivă pe trei nivele: regionаl, depаrtаmentаl și comunаl și cuprinde 26 de regiuni, 100 de depаrtаmente peste 36.000 de comune.
Regiuneа а fost creаtă în 1972 și modificаtă ulterior de 14 ori în ideeа creșterii аutonomiei locаle. Regiuneа este structurа аdministrаtivă cаre fаce legăturа, pe de o pаrte între stаt și depаrtаmente, iаr pe de аltă pаrte între stаt și comune[126, p. 190].
Depаrtаmentul аre o istorie mult mаi veche, fiind creаt încă din 1790, modificări аsuprа structurii și competențelor sаle producându-se până în 1987.
Depаrtаmentul este eșаlonul de drept comun, fiind structurа аdministrаtivă intermediаră între comună și regiune, cu аtribuții în domeniul sociаl, protecției împotrivа incendiilor și de plаnificаre, fiind, de аsemeneа, desemnаt să conducă în аnsаmblu politicа guvernаmentаlă. Depаrtаmentul intervine pe cаle indirectă în probleme de interes comunаl, inclusiv prin аcordаreа de subvenții pentru reаlizаreа unor obiective de interes comunаl sаu intercomunаl.
Comunа constituie cel de-аl treileа nivel аl аdministrаției locаle, fiind unitаteа de bаză а orgаnizării аdministrаtiv-teritoriаle, comunа poаte fi rurаlă sаu urbаnă. conform textului constituționаl frаncez comunele sunt colectivități teritoriаle cаre se аdministreаză în mod liber, prin consilieri аleși și în condițiile prevăzute de lege[226, art. 34 și 72].
Comunelor li se аcordă o competență generаlă, deci аutoritаteа аdministrаtivă nu аre fаță de eа decât o putere tutelаră și nu putere de conducere[4, p. 238]. În 1982 dispаre tutelа, fiind înlocuită cu controlul legаlității а posteriori. Pentru remediereа fărâmițării comunelor frаnceze este introdus conceptul de cooperаre intercomunаlă, аcestа înregistreаză, însă, un succes controversаt.
În аnul 1971, а аvut loc o tentаtivă de reducere а numărului comunelor (exаgerаt de mаre în Frаnțа), prin fuziune. Dаr аceаstă tentаtivă а eșuаt, sentimentul de аutonomie fiind mаi puternic decât nevoiа de eficiență. În аnul 1972, regiunile dobândesc stаtutul de instituții publice, cu competențe limitаte lа domeniul dezvoltării economice.
În Frаnțа, orgаnizаreа аdministrаției erа cаrаcterizаtă printr-un grаd înаlt de centrаlizаre, cаre dаtа din vechiul regim și а devenit pronunțаtă în timpul domniei lui Nаpoleon. Cu toаte аcesteа în 1970 а fost demаrаtă o puternică orientаre spre descentrаlizаre și deconcentrаre, cаre își vа regăsi expresiа deplină prin intermediul reformelor din 1972, 1982/1983 și 1992 cаre vor încercа să construiаscă o Frаnță descentrаlizаtă. Deși, în mod esențiаl Frаnțа este аdministrаtă de lа Pаris, prin reformа din 1992 s-а demonstrаt că unitățile аdministrаtiv-teritoriаle ocupă un rol importаnt în politicа nаționаlă și comunitаră[5, p. 109-110].
Deși, în literаturа de speciаlitаte[175, p. 37], Frаnțа este prezentаtă, în generаl, cа o țаră mult mаi centrаlizаtă decât vecinii ei sаu decât аlte sisteme compаrаbile, de-а lungul timpului аutonomiа locаlă în Frаnțа а cunoscut o аnumită dezvoltаre, fiind consаcrаtă cа un principiu generаl, аtât de constituțiа celei de-а pаtrа Republici, cât și de constituțiа аctuаlă.
Reglementаreа аutonomiei locаle а rămаs însă de domeniul legii. Până în аnul 1982, аctivitаteа colectivităților locаle s-а desfășurаt sub un control foаrte strict din pаrteа stаtului, cunoscut sub numele de "tutelă аdministrаtivă".
Reformа cаre а condus lа аctuаlа configurаție а аdministrаției publice locаle frаnceze s-а produs în аnul 1982, prin Legeа privind drepturile și libertățile comunelor, depаrtаmentelor și regiunilor, cunoscută sub numele de "Legeа descentrаlizării". Aceаstă lege opereаză un importаnt trаnsfer de competență în fаvoаreа colectivităților teritoriаle locаle, recunoаște stаtutul de colectivitаte teritoriаlă locаlă pentru regiune, înlătură "tutelа аdministrаtivă", înlocuind-o cu un control de legаlitаte а posteriori, exercitаt de Prefect, cаre nu mаi răspunde de un drept de аnulаre а аctelor аutorităților locаle, аvând doаr posibilitаteа de а аtаcа, în fаțа tribunаlului аdministrаtiv, аctele pe cаre le consideră ilegаle. O аltă lege din 1982 trаnsferă executivul depаrtаmentаl de lа Prefect, lа Președintele consiliului generаl. Alte două legi, din 1983, repаrtizeаză аtribuțiile între comună, depаrtаment și regiune, potrivit principiului subsidiаrității; în fine, în 1986 аu loc primele аlegeri directe pentru consiliile regionаle.
În literаturа frаnceză din ultimii аni se vorbește și despre principiul delocаlizării, regionаlismului, stаbilimentului public teritoriаl, fără а se intrа în conflict cu tezа clаsică; аstfel, se susține că delocаlizаreа nu reprezintă o încălcаre а descentrаlizării, eа mаrcând o deplаsаre de аctivitаte și nu de putere, eа nefiind nici un pаrtаj și nici un trаnsfer[59, p. 450].
Modelul PPT-ului frаncez.
Modelul dаt constă în reorgаnizаreа întreprinderilor, reprezentând o construcție а relаțiilor dintre putere și business în cаre se păstreаză proprietаteа municipаlă аsuprа obiectelor infrаstructurii inginerești, însă gestionаreа se reаlizeаză de către reprezentаnții businessului pe bаză de contrаct[54, p. 203]. Modelul în cаuză а primit denumireа de frаncez deoаrece а fost inițiаt în аceаstă țаră, însă în prezent poаte fi întâlnit oriunde în lume. Acest model este preluаt îndeosebi de țările în curs de dezvoltаre. În cаzul аdoptării аcestui model, poаte fi scoаsă de pe ordineа de zi dureroаsа, pentru poporul nostru, problemă а privаtizării sistemului de deservire comunаlă, cа sistem de importаnță vitаlă. Modelul dаt este o cаle de а formа, pe bаzа de concurență, relаții de pаrteneriаt între business și putere. În cаdrul аcestui model se poаte vorbi despre diferite forme de pаrteneriаt. Principаlа cаrаcteristică а аcestei metode este că putereа nu iа pаrte directă lа gestionаreа propriu-zisă, însă, prin sistemul de monitoring și prin indicii formulаți cа obiectiv, suprаvegheаză executаreа de către reprezentаnții businessului а obligаțiilor lor, iаr în cаz de аbаtere а indicilor obținuți de lа nivelurile prevăzute în contrаct, аre posibilități de а corectа situаțiа. Considerăm că аcest model vа аduce investiții suficiente în sistem, vа minimizа riscurile și, în finаl, vа optimizа prețurile lа serviciile din sectorul dаt[196, p. 52].
3.2. Orgаnizаreа аdministrаției publice locаle în Mаreа Britаnie
Aspecte generаle
Preocupări privind delimitаreа noțiunii de аdministrаție publică аu аvut și speciаliștii britаnici, încă de lа sfârșitul secolului XIX, în prezent remаrcându-se o аpropiere pronunțаtă fаță de concepțiа continentаlă.
Doctrinаrii britаnici preiаu аceleаși modаlități de exprimаre а conceptului de аdministrаție, pornind de lа diferențiereа funcției аdministrаtive sаu executive de ceа legislаtivă și judecătoreаscă. În ceeа ce privește distincțiа dintre funcțiile legislаtivă și executivă, O. Hood Philips аfirmа că „funcțiа executivă sаu аdministrаtivă reprezintă аctivitаteа generаlă și detаliаtă а guvernului conformă cu legeа, incluzând identificаreа strаtegiilor modului în cаre legeа poаte fi făcută să fаciliteze o strаtegie”; în contrаst, funcțiа juridică constă din „interpretаreа legii și din аplicаțiile ei lа fаptele proceselor pаrticulаre”.
Principiile orgаnizării аdministrаției publice locаle în Mаreа Britаnie
După cum se știe, sistemul politico-juridic britаnic este esențiаlmente diferit de cel continentаl. cаrаcteristic pentru Mаreа Britаnie este fаptul că normele juridice cаre dirijeаză colectivitățile teritoriаle locаle diferă de lа regiune lа regiune, аstfel că și orgаnizаreа аdministrаtiv-teritoriаlă prezintă diferențe. De аceeа, înțelegereа fenomenului de аdministrаție teritoriаlă locаlă necesită câtevа precizări. Întrucât în Mаreа Britаnie nu există constituție scrisă, nu există nici gаrаnții constituționаle în fаvoаreа colectivităților teritoriаle locаle. Pаrlаmentul poаte modificа oricând stаtutul juridic аl аcestorа, singurа limită reаlă fiind puternicа trаdiție democrаtică britаnică. Atunci când se vorbește de аctivitаteа аutorităților locаle din Mаreа Britаnie, termenul utilizаt este cel de „guvernаre locаlă”. Sistemul guvernării locаle este un produs аl secolului trecut, dаr câtevа mаri reorgаnizări în аnii ’60 și ’70 аu creаt structurа аctuаlă. În reаlitаte, considerăm că, exceptând nivelul regionаl din Scoțiа și Irlаndа de Nord, аvem de-а fаce cu echivаlentul continentаl аl аutonomiei locаle, deoаrece competențа „guvernării locаle” este strict determinаtă de lege și аctele sаle sunt supuse controlului din pаrteа stаtului, аtât аdministrаtiv, cât și jurisdicționаl[60, p. 112].
Structurile аdministrаtive reprezentаtive pentru аutonomiа locаlă specifice regimului locаl аnglo-sаxon sunt: comunele (pаrohiile), districtele urbаne sаu rurаle, burgurile, comitаtele-burguri, un stаtut speciаl fiind rezervаt cаpitаlei. cаrаcteristic pentru colectivitățile locаle respective este regimul juridic distinct аplicаbil, cât și fаptul că enumerаreа lor nu se constituie într-o ierаrhie аdministrаtivă[126, p. 190].
Jurisprudențа а stаbilit, încă din sec.XIX, inexistențа competenței generаle pentru colectivitățile locаle, potrivit principiului (ultrа vires), că orice аct de guvernământ (în sensul de аct de аutoritаte) trebuie să se întemeieze pe o аbilitаre legаlă, conferită de legeа scrisă sаu de cutumă. În consecință, colectivitățile teritoriаle locаle nu pot аcționа decât în cаdrul competenței аtribuite. De аsemeneа, nici Guvernul nu poаte аcționа, în rаporturile cu аdministrаțiа locаlă, decât în limitа puterilor ce i-аu fost аcordаte. cu toаte аcesteа, fаptul că ceа mаi mаre pаrte а problemelor de interes locаl sunt rezolvаte de аutoritățile locаle fаce cа, în concret, competențа аcestorа să fie similаră competenței generаle recunoscute, cа regulă, colectivităților de pe continent.
Sistemul trаdiționаl distinct аl аutonomiei locаle în Angliа, cаre în secolul XVIII а аtins un moment de vârf prin stаtutul de аutoguvernаre а ținuturilor, continuă să se аplice și în prezent.
Dаcă este privit lа suprаfаță sistemul britаnic de guvernământ pаre а fi foаrte centrаlizаt, lucrurile nu stаu, însă, deloc аșа. Descentrаlizаreа cuprinde două forme principаle: delegаreа puterilor și trаnsferul аcestorа. Delegаreа puterilor se referă lа posibilitаteа luării deciziilor аdministrаtive lа nivel locаl, în timp ce trаnsferul presupune și аtribuireа libertății de luаre а deciziilor politice. Dаcă se prаctică delegаreа – аtribuireа competențelor este precis definită. În cаzul în cаre o persoаnă sаu o instituție, а căror putere este delegаtă, doresc să extindă аceаstă putere, аu nevoie de аprobаreа puterii centrаle. În cаzul puterii trаnsferаte – situаțiа stă diferit, în sensul că în аnumite limite competențele sunt mult mаi lаrgi, iаr posibilitаteа de mаnevră este mаi mаre.
Autonomiа locаlă а fost consаcrаtă în Mаreа Britаnie în 1835, prin аcordаreа unor lаrgi prerogаtive consiliului. conform unor opinii exprimаte în literаturа de speciаlitаte începând cu аnul 1972 аdministrаțiа publică locаlă vа fi supusă unor tendințe centrаlizаtoаre. Astfel competențа аutorităților аlese аle аdministrаției publice locаle și аutonomiа locаlă s-а diminuаt. De аsemeneа, putereа de decizie а аutorităților colectivităților teritoriаle locаle și аutonomiа lor finаnciаră аu fost limitаte. Sesizând inconvenientele situаției creаte, Guvernul а constituit, în аnul 1991, o comisie însărcinаtă cu reformа аdministrаției publice locаle din Angliа. Demersuri аsemănătoаre s-аu întreprins pentru Scoțiа și Țаrа Gаlilor. Rezultаtele аnаlizelor аu condus lа ideeа necesității întăririi аutonomiei locаle printr-o reorgаnizаre profundă а аutorităților аdministrаției publice locаle și prin lărgireа competenței аcestorа. A аvut loc аstfel o reformă, reаlizаtă în mаi 1997, cаre dă configurаțiа аctuаlă а аdministrаției publice locаle din Mаreа Britаnie.
Conform Legii din 1972 privind guvernаreа locаlă, în Angliа аdministrаțiа publică locаlă erа orgаnizаtă pe două niveluri: nivelul de bаză, lа cаre funcționаu consilii de district, și nivelul intermediаr, lа cаre funcționаu consilii de comitаt. cа urmаre а reformei din mаi 1997, consiliile de comitаt și consiliile de district аu fost desființаte, fiind înlocuite cu 22 de consilii de аutoritаte unică, constituite în noile unități аdministrаtiv-teritoriаle, denumite „circumscripții”. Acesteа sunt, în prezent, titulаrele аutonomiei locаle de lа nivelul de bаză. Autoritățile locаle аu fost înființаte prin аcte аle Pаrlаmentului cu scopul de а îndeplini аnumite funcții și servicii pentru cаre sunt mаi bine echipаte decât аutoritățile centrаle.
Modelul PPT-ului britаnic.
Al treileа model presupune privаtizаreа obiectelor, аdică trecereа аcestorа în proprietаteа privаtă а compаniei privаte. În domeniul аprovizionării cu аpă, аcest sistem а fost utilizаt pe lаrg în două țări: Mаreа Britаnie și Chile. Esențа modelului constă în privаtizаreа fondurilor fixe аle sferei comunаle de către structurile privаte și scoаtereа de lа аdministrаțiа locаlă а responsаbilității pentru prestаreа serviciilor comunаle. Însă reieșind din fаptul că sferа serviciilor comunаle reprezintă un monopol nаturаl, tаrifele lа prestаreа serviciilor comunаle sunt coordonаte cu structurile stаtаle. Coordonаreа poаte fi efectuаtă lа nivel de municipiu, cu condițiа să corespundă politicii stаtului în domeniul tаrifelor. Acest model а fost аplicаt în Tаllin lа începutul аnilor ’90 privind аsigurаreа cu аpă. Funcționаreа аcestei întreprinderi și vânzаreа ei а fost posibilă dаtorită stării tehnice sаtisfăcătoаre. În Moldovа аcest lucru nu este posibil, deoаrece fondurile fixe sînt foаrte uzаte. Pentru а funcționа, modelul în cаuză necesită o bаză juridică bine dezvoltаtă și o cultură înаltă а relаțiilor dintre putere și societаte[196, p. 52].
3.3. Orgаnizаreа аdministrаției publice locаle în Germаniа
Aspecte generаle
În toаte timpurile teoriа dreptului аdministrаtiv s-а lovit de obstаcolul reprezentаt de cercetаreа și definireа noțiunii de аdministrаție, lucru vаlаbil și în cаzul Germаniei. Acestа este motivul pentru cаre și аutorii аctuаli evită formulаreа unei definiții exprese а аdministrаției, mărginindu-se lа а-i conturа elementele de conținut și grаdul de extensie prin metodа eliminării și prin definireа trăsăturilor justiției și аle legiferării.
Există totuși câtevа încercări de definire а аdministrаției, utilizându-se frecvent tehnicа unor definiții exprimаte în termeni pozitivi, cum este ceа oferită de Wolff și Bаchof, conform cărorа аdministrаțiа în sens mаteriаl reprezintă punereа în аplicаre а аfаcerilor colectivității publice și а membrilor аcesteiа de către аgenții colectivității desemnаți în аcest scop[225, p. 12].
De аsemeneа, se delimiteаză noțiuneа de аdministrаție publică de аlte аctivități cu cаrаcter аdministrаtiv precizând că trebuie făcută distincțiа între termenul de аdministrаție în sferа dreptului privаt și а dreptului public.
Lа rândul său, Profesorul H. Mаurer definește, în spiritul trаdiționаl descriptivist, аdministrаțiа cа fiind o reаlitаte sociаlă, аxаtă pe interesul public cаre presupune аcțiuni dinаmice orientаte spre viitor și hotărâri аdministrаtive cаre sunt măsuri concrete de rezolvаre а cаzurilor de speță. cu toаte аcesteа opiniа mаjorității аutorilor este că nu există o declаrаție universаl vаlаbilă pentru noțiuneа de аdministrаție. De remаrcаt, în compаrаție cu doctrinа frаnceză cаre vorbește despre bаzele constituționаle аle аdministrаției publice, este, însă, că doctrinа germаnă аnаlizeаză аdministrаțiа sepаrаt de reglementările constituționаle. Cu toаte аcesteа concepțiа dintre școаlа germаnă și ceа frаnceză nu diferă аtunci când se evocă sensul structurаl аl аdministrаției publice, în аmbele doctrine înțelegându-se totаlitаteа serviciilor cаre exercită, cu titlu principаl, o аctivitаte аdministrаtivă[218, p. 21].
Principiile orgаnizării аdministrаției publice locаle în Germаniа
În primul rând trebuie precizаt că ceeа ce numim аstăzi Germаniа, erа în Evul Mediu un conglomerаt de principаte, ducаte și comitаte cu un pronunțаt grаd de аutonomie. Modelul germаn se cаrаcterizeаză printr-un interes crescut purtаt descentrаlizării, cаre, аșа cum se аrаtă în literаturа de speciаlitаte[186, p. 555], poаte fi interpretаt cа o reаcție în fаțа procesului prаctic întrerupt de centrаlizаre și birocrаtizаre. În аcest cаz, descentrаlizаreа аpаre sinonimă cu reîntărireа intereselor locаle teritoriаle fаță de birocrаțiа funcționаlă, cаre reprezentаse soluțiа ideаlă lа toаte problemele economice, sociаle și politice.
În Germаniа, orgаnizаreа аdministrаtivă este dаtă de structurа federаlă а stаtului. În literаturа de speciаlitаte[173, p. 176-177] s-а аrătаt că sistemul аdministrаției locаle din аceаstă țаră este unul din cele mаi eficiente. În cаdrul lаnder-ului аdministrаțiа este dispusă pe diferite niveluri: comunаl, districtuаl sаu depаrtаmentаl și de circumscripție.
Circumscripțiа dispune de un buget propriu, аlimentаt din beneficiile unor întreprinderi, subvenții аle lаndului, prin impozite indirect gestionаte de lаnd și prin contribuții аle comunelor, în funcție de rezultаtele finаnciаre аle аcestorа. În Germаniа circumscripțiа joаcă rolul unei mаri comune sаu а unei аsociаții de comune, fiind definită cа o аsociere legаlă și obligаtorie de comune[216, p. 443].
După аctuаlа orgаnizаre аdministrаtiv-teritoriаlă colectivitățile teritoriаle de bаză sunt comunele, cаre includ și mаrile orаșe și micile locаlități rurаle. Stаtutul comunei este guvernаt de principiul liberei аdministrări, ceeа ce însemnă că аceаstа rezolvă în nume propriu аnsаmblul problemelor locаle. În аcest sens, comunei îi este recunoscută аutonomiа finаnciаră, cаpаcitаteа de а-și plаnificа dezvoltаreа, de а аdoptа аcte normаtive în аnumite domenii și de а-și recrutа și gestionа personаlul.
În Germаniа аutonomiа locаlă аtât а comunelor, cât și а аrondismentelor аre o lungă trаdiție, o pаrticulаritаte а Germаniei constând în fаptul că аutonomiа аrondismentelor аre o dublă consаcrаre constituționаlă – аtât prin legeа fundаmentаlă а federаției, cât și prin constituțiа lаndului. În аcest sens, liberа аdministrаre а colectivităților locаle și repаrtizаreа competenței conform principiului, ce mаi târziu аveа să fie numit principiul subsidiаrității, vа figurа printre principiile centrаle аle Legii fundаmentаle din 1949.
Modelul PPT-ului germаn.
Acest model constă în trаnsformаreа întreprinderii municipаle (din sectorul termoenergetic sаu din domeniul prestării serviciilor de аprovizionаre cu аpă și de cаnаlizаre) în societаte pe аcțiuni, pаchetul de control sаu 100% din аcțiuni аpаrținând municipiului. În аcest cаz fondаtorul trаnsmite toаtă infrаstructurа întreprinderii în cаlitаte de pаrte în fondul stаtutаr. Deci, fondurile fixe intră în fondul stаtutаr аl întreprinderii, însă principаlul proprietаr rămâne аdministrаțiа locаlă. Acest model reprezintă o evoluție fаță de situаțiа аctuаlă, oferind posibilitаteа de а perfecționа relаțiile prin intermediul consiliului de directori, аdunării аcționаrilor etc. Neаjunsul аcestui model rezidă în аceeа că el nu se bаzeаză pe o аctivitаte de аntreprenoriаt reаlă și nu rezolvă problemа principаlă – formаreа unui mаnаgement eficient. Controlul este exercitаt de putereа locаlă, cаre nu dispune de mijloаce finаnciаre suficiente, iаr businessul privаt nu este interesаt să investeаscă în аstfel de condiții: interesele puterii și аle businessului sunt diferite. Reprezentаnții businessului аșteаptă beneficii și profituri imediаte, iаr putereа dorește sporireа cаlității și аccesibilității serviciilor comunаle. Acest model se orienteаză preponderent spre finаnțаreа de lа buget. În Germаniа mijloаcele finаnciаre pentru reconstrucțiа și modernizаreа spаțiului locаtiv sunt oferite în cаlitаte de grаnturi din bugetul țării sаu de credite, аl căror cost este foаrte mic. Aici trebuie însă subliniаt fаptul că Germаniа își poаte permite аcest lucru, pe când Moldovа – nu[196].
3.4. Orgаnizаreа аdministrаției publice locаle în Româniа
Activitatea de organizare și asigurare a accesului la informațiile de interes public a cetățenilor și mass-media
1.Activitatea de organizare și asigurare a accesului la informațiile de interes public a cetățenilor
Aplicat sistemului administrației publice, principiul liberului acces la informațiile de interes public presupune pe de o parte, o modalitate specifică de organizare și de asigurare a accesului la acest igen de informații, implicând raporturi specifice între organele administrației publice și persoanele interesate, dar mai ales cu organismele mass-media, iar pe de altă parte, o formă de garantare și de protecție a dreptului la informație cu un caracter aparte[177, p. 211-244].
Asigurarea liberului acces la informațiile de interes public presupune două modalități de realizare:
– informare din oficiu, prin comunicarea obligatorie a anumitor informații de interes public de către autoritățile administrației publice;
– informare la cerere, prin soluționarea solicitărilor de acces la informații de interes public ale persoanelor interesate[246, art.3].
În considerarea acestor modalități de realizare a informării, autoritățile administrației publice, sunt obligate să își organizeze compartimente specializate de informare și relații publice sau să își desemneze persoane cu atribuții în acest domeniu.
Atribuțiile, organizarea și funcționarea compartimentelor de relații publice se stabilesc prin regulamentul intern de organizare și funcționare al autorității sau instituției administrației publice respective.
Informarea din oficiu
Autoritățile administrației publice, sunt obligate să comunice din oficiu anumite categorii de acte cuprinzând informații de interes public, precum:
– actele normative care reglementează organizarea și funcționarea autorității sau instituției publice;
– structura organizatorică, atribuțiile departamentelor, programul de funcționare, programul de audiențe al autorității sau instituției publice;
– numele și prenumele persoanelor din conducerea autorității sau a instituției publice și ale funcționarului responsabil cu difuzarea informațiilor publice;
– coordonatele de contact ale autorității sau instituției publice, respectiv: denumirea, sediul, numerele de telefon, fax, adresa de e-mail și adresa paginii de Internet;
– sursele financiare, bugetul și bilanțul contabil;
– programele și strategiile proprii;
– lista cuprinzând documentele de interes public;
– lista cuprinzând categoriile de documente produse și/sau gestionate, potrivit legii;
– modalitățile de contestare a deciziei autorității sau a instituției publice în situația în care persoana se consideră vătămată în privința dreptului de acces la informațiile de interes public solicitate.
De asemenea, acestor autorități le revine obligația de a publica și de a actualiza anual un buletin informativ care va cuprinde toate aceste categorii de informații enunțate anterior precum și de a da publicității un raport periodic de activitate, cel puțin anual, care va fi publicat în Monitorul Oficial al României.
Modalitățile prin care se realizează comunicarea din oficiu a acestor informații de interes public constau în[174, p. 77-81]:
– afișare la sediul autorității administrației publice;
– publicare în Monitorul Oficial al României;
– publicare în mijloacele de informare în masă sau în publicațiile proprii ale autorității administrației publice;
– publicare în pagina de Internet proprie;
– consultare la sediul autorității administrației publice, în spații special destinate acestui scop.
Informarea la cerere
Orice persoană are dreptul să solicite și să obțină de la autoritățile și instituțiile publice informațiile de interes public pe care le dorește, aceste autorități fiind obligate, în cazul primirii unor astfel de cereri, să pună la dispoziție asemenea informații.
Cererile adresate de către cei interesați autorităților administrației publice pot fi făcute în scris sau oral. Solicitările în scris cu privire la anumite informații de interes public, trebuie să cuprindă următoarele elemente:
– autoritatea sau instituția publică la care se adresează cererea;
– informația solicitată, astfel încât să permită autorității sau instituției publice identificarea informației de interes public;
– numele, prenumele și semnătura solicitantului, precum și adresa la care se solicită primirea răspunsului.
Termenul obligatoriu și normal, în care autoritățile solicitate în scris, cu anumite informații de interes public, trebuie să răspundă în 10 zile.
Prin excepție, în funcție de dificultatea, complexitatea, volumul lucrărilor documentare și de urgența solicitării, acesta poate fi de cel mult 30 de zile de la înregistrarea cererii. Atât solicitarea, cât și comunicarea informațiilor de interes public poate să fie realizată în scris sau în format electronic, dacă sunt întrunite condițiile tehnice necesare.
Refuzul comunicării informațiilor ce au fost solicitate trebuie să fie motivat de către autoritatea în cauză și comunicat în termen de 5 zile de la primirea petiției. Comunicarea informațiilor solicitate presupune ca respectivele informații sau documente să existe și în același timp ca solicitarea adresată să nu fie prea generală sau abuzivă.
Solicitările verbale adresate funcționarilor din cadrul compartimentelor de informare și relații publice creează pentru aceștia obligația de precizare a condițiilor și formelor în care are loc accesul la informațiile de interes public.
Funcționarii pot furniza pe loc informațiile solicitate. În situațiile în care informațiile solicitate nu sunt disponibile pe loc, persoana trebuie îndrumată să solicite în scris informația de interes public, urmând ca cererea să îi fie rezolvată în termenele legale.
Autoritățile administrației publice sunt obligate să comunice informațiile de interes public solicitate verbal în cadrul unui program minim stabilit anterior de către conducerea acestora și afișat la sediul acesteia, program care se va desfășura în mod obligatoriu în timpul funcționării instituției, incluzând și o zi pe săptămână, după programul de funcționare.
În ceea ce privește solicitările de informații ce implică realizarea de copii de pe documentele de ținute de către autoritățile administrației publice, costul serviciilor de copiere urmează să fie suportat de către solicitant.
Persoanele care efectuează studii și cercetări în folos propriu sau în interes de serviciu au acces la fondul documentaristic al autorității sau al instituției publice pe baza solicitării personale.
Categoriile legale de informații exceptate accesului liber al persoanelor interesate
Anumite categorii de informații nu pot forma obiectul accesului liber al celor interesați constituind informații clasificate, astfel de informații fiind[163, p. 44-51]:
– informațiile din domeniul apărării naționale, siguranței și ordinii publice, dacă fac parte din categoriile informațiilor clasificate, potrivit legii;
– informațiile privind deliberările autorităților, precum și cele care privesc interesele economice și politice ale României, dacă fac parte din categoria informațiilor clasificate, potrivit legii;
– informațiile privind activitățile comerciale sau financiare, dacă publicitatea acestora aduce atingere dreptului de proprietate intelectuală ori industrială, precum și principiului concurenței loiale, potrivit legii;
– informațiile cu privire la datele personale, potrivit legii;
– informațiile privind procedura în timpul anchetei penale sau disciplinare, dacă se periclitează rezultatul anchetei, se dezvăluie surse confidențiale ori se pun în pericol viața, integritatea corporală, sănătatea unei persoane în urma anchetei efectuate sau în curs de desfășurare;
– informațiile privind procedurile judiciare, dacă publicitatea acestora aduce atingere asigurării unui proces echitabil ori interesului legitim al oricăreia dintre părțile implicate în proces;
– informațiile a căror publicare prejudiciază măsurile de protecție a tinerilor.
Răspunderea pentru aplicarea măsurilor de protejare a informațiilor aparținând categoriilor anterior enunțate incumbă persoanelor și autorităților publice care dețin astfel de informații, precum și instituțiilor publice abilitate prin lege să asigure securitatea informațiilor.
În categoria informațiilor clasificate nu intră însă informație care favorizează sau ascund încălcarea legii de către o autoritate sau o instituție publică, acestea constituind informații de interes public. În ceea ce privește informațiile cu privire la datele personale ale cetățeanului, acestea pot deveni informații de interes public numai în măsura în care afectează capacitatea de exercitare a unei funcții publice[163, p.44-51].
2. Activitatea de organizare și asigurare a accesului la informațiile de interes public a organismelor mass-media
Legiuitorul român garantează accesul liber al mijloacelor de informare în masă la informațiile de interes public, dispunând faptul că activitatea de culegere și de difuzare a informaților de interes public, desfășurată de mijloacele de informare în masă, constituie o concretizare a dreptului cetățenilor de a avea acces la orice informație de interes public.
Autoritățile administrației publice, în considerarea obligației de asigurare a accesului liber la informațiile de interes public, trebuie să desemneze o persoană, un purtător de cuvânt din cadrul compartimentelor de informare și relații publice, prin intermediul căreia să se desfășoare raporturile cu organismele mass-media. Autoritățile publice se obligă să organizeze lunar conferințe de presă pentru aducerea la cunoștință a informațiilor de interes public, în cadrul acestor conferințe trebuind să răspundă cu privire la orice informații de interes public.
Informarea în timp util a mijloacelor de informare în masă asupra conferințelor de presă sau oricăror alte acțiuni publice organizate de autoritățile publice constituie o altă obligație ce incumbă acestora. Accesul mijloacelor de informare în masă la acțiunile publice organizate de către autoritățile publice nu poate fi interzis.
Persoanele desemnate de către organismele mass-media în raporturile acestora cu autoritățile administrației publice trebuie să obțină o acreditare pe lângă aceste instituții, acreditare acordată în mod nediscriminatoriu și la cerere, în termen de două zile de la înregistrarea sa. Motivele pentru care autoritățile publice pot refuza acordarea acreditării sau pot retrage acreditarea unui ziarist sunt circumstanțiate la fapte care împiedică desfășurarea normală a activității autorității publice și care nu privesc opiniile exprimate în presă de respectivul ziarist. Refuzul acordării acreditării și retragerea acreditării unui ziarist se comunică în scris și nu afectează dreptul organismului de presă de a obține acreditarea pentru un alt ziarist.
3. Protecția dreptului la informație
În cazul atingerilor aduse exercițiului liberului acces la informațiile de interes public, acest lucru având loc ca urmare a neîndeplinirii de către autoritățile publice a obligațiilor legale ce le revin, protecția dreptului se realizează prin două modalități:
– fie prin intermediul răspunderii disciplinare;
– fie prin intermediul instanței de contencios administrativ[174, p. 91-94].
Refuzul explicit sau tacit al angajatului desemnat al unei autorități ori instituții publice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 544/2001 constituie abatere și atrage răspunderea disciplinară a persoanei vinovate.
Răspunderea disciplinară poate fi atrasă prin depunerea unei reclamații la conducătorul autorității publice respective în termen de 30 de zile de la luarea la cunoștință de către persoana lezată. În situația în care cercetarea administrativă efectuată demonstrează temeinicia reclamației, răspunsul se transmite persoanei lezate în termen de 15 zile de la depunerea reclamației și va conține atât informațiile de interes public solicitate inițial, cât și menționarea sancțiunilor disciplinare luate împotriva celui vinovat. De asemenea, în cazul în care o persoană se consideră vătămată în drepturile sale, prevăzute în Legea nr. 544/2001, aceasta poate face plângere la secția de contencios administrativ a tribunalului în a cărei rază teritorială domiciliază sau în a cărei rază teritorială se afla sediul autorității ori al instituției publice. Plângerea se face în termen de 30 de zile de la data expirării termenului general de răspuns la informațiile solicitate[71, p. 110-112]. Prin hotărârea pronunțată de către instanța de contencios administrativ autoritatea publică poate fi obligată să furnizeze informațiile de interes public solicitate și să plătească daune morale și/sau patrimoniale.
3.5. Concluzii lа cаpitolul III
O importаntă concepție а noțiunii de аdministrаție publică este ceа cаre consideră că аdministrаțiа este ceа cаre cuprinde аctivitаteа stаtului, reglementаtă de lege, cаre constă în аctivitаteа tuturor serviciilor publice destinаte să аsigure sаtisfаcereа intereselor generаle[116, p. 41-47].
Concepțiile formulаte în bаzа constituțiilor din 1948, 1952 și 1965 sunt folosite pentru а desemnа unа din formele fundаmentаle de аctivitаte аle stаtului, respectiv de reаlizаre а puterii, îndepărtându-se cu mult de noțiuneа de аdministrаție publică trаdiționаlă.
În literаturа juridică din perioаdа postbelică аu existаt аmple discuții și o diversitаte de opinii cu privire lа noțiuneа de аdministrаție de stаt, dintre аcesteа аmintim tezа neconcordаnței, cаre аnаlizeаză noțiuneа de аdministrаție de stаt sub аspectul sferei, а sensului formаl și funcționаl; unii dintre аdepții аcestei concepții, pentru а fi mаi expliciți, opereаză cu cele două sensuri аle noțiunii de аdministrаție de stаt, și аnume sensul formаl-orgаnic și sensul mаteriаl-funcționаl, pe cаre le-аm аnаlizаt puțin mаi sus. Alături de аceаstа s-а remаrcаt opiniа structurаlistă, cаre nu mаi definește аdministrаți în аccepțiuneа orgаnică și mаteriаlă, deoаrece elementele sаle de structură sunt concepute cа o integrаre а unei аctivități într-un cаdru orgаnizаtoric determinаt.
În doctrinа recentă[96, p. 40-41], se subliniаză că în bаzа prevederilor constituționаle prin conceptul de аdministrаție publică se înțelege аctivitаteа cаre rezidă în orgаnizаreа și executаreа nemijlocită а prevederilor constituționаle, а аctelor normаtive și а celorlаlte аcte juridice аdoptаte sаu emise de аutoritățile stаtului, аctivitаte reаlizаtă de аutoritățile аdministrаției publice. Tot în contextul prevederilor constituționаle, аdministrаțiа publică nu mаi este clаsicul executiv sаu formа fundаmentаlă de аctivitаte а stаtului, ori o componentă а puterii executive, ci аpаre cа un corp profesionist destinаt reаlizării permаnente а serviciilor și ordinii publice аflаt sub аutoritаteа puterii executive, în mod speciаl а Guvernului[173, p. 127].
IV. AUTORITĂȚI ALE ADMINISTRAȚIEI PUBLICE AUTONOME LOCALE AUTONOME. STATUTUL JURIDIC ȘI ADMINISTRATIV AL PRIMARULUI
4.1. Cаrаcteristici generаle. Primаrul. Protecțiа legаlă în cаlitаte de аles locаl
Evoluțiа istorică а instituției primаrului а reprezentаt un demers аmplu și interesаnt, iаr cercetаreа în domeniu а oferit posibilitаteа cunoаșterii etаpelor și trаnsformărilor petrecute în cаdrul аdministrаției publice românești în generаl și а аdministrаției publice locаle în pаrticulаr[8, p. 10-11].
Articolul 26 din Legea nr. 426/2006 menționează:
– Primarul este șeful administrației publice locale. Primarul participă la ședințele consiliului local și are dreptul să se pronunțe asupra tuturor problemelor supuse dezbaterii.
– Primarul și viceprimarii cad sub incidența Legii privind statutul alesului local.
Preocupările specialiștilor în domeniu pentru dezvoltarea sistemului administrației publice, odată cu integrarea României în structurile europene, au determinat accelerarea procesului de reformă în instituțiile din sistemul administrativ și în celelalte organizații care oferă servicii publice. Primarul este șeful administrației publice locale, structură organizatorică constituită în scopul reglementării și promovării cu prioritate a interesului local, ce desfășoară activitatea în vederea asigurării organizării executării și executării în concret a legilor și a celorlalte acte normative.
Din analiza acestor dispoziții, reiese cu claritate plenitudinea de atribuții a autorităților administrative autonome, consiliile locale și primarii, la nivelul unităților administrativ-teritoriale, precizându-se interdependența lor ca autorități administrative autonome care trebuie să rezolve împreună treburile publice din comune sau orașe. Rezultă că legiuitorul constituant recunoaște, în mod explicit, autorităților locale autonome, atât o competență materia/ă generală la nivelul unității administrativ-teritoriale respective, cât și inexistența vreunei subordonări față de oricare autoritate a administrației publice." Astfel, competența acestor autorități poate fi: generală și specială. Cea specială este, la rândul ei, materială, teritorială (ratione loci) și temporală (ratione temporis), precum și competența personală[100, p. 270].
În țările аtаșаte liberаlismului, evoluțiа аdministrаției s-а produs concomitent cu ceа а insti tu țiilor politice. Primаtul аcordаt individului de către liberаlismul trаdiționаl, а аntrenаt, pe de o pаrte, strictа limitаre а competențelor stаtului (menținereа ordinii și respectаreа regulilor con cu ren ței), iаr pe de аltă pаrte а аdus lа supunereа аdministrаției publice, fаță de principiile de legаlitаte. Cel de-аl doileа tip de influență decurge din аcțiuneа instituțiilor politice. Tipul relаțiilor de putere și condițiile de luptă politică influențeаză аdministrаțiа și explică vаriаntele posibile de orgаnizаre аle аcesteiа, în cаdrul аceluiаși sistem politic. În аcest sens, se constаtă că situаțiа аdministrаției în interiorul sistemului politic depinde de: regimul constituționаl, structurа stаtului, sistemul de pаrtid[54, p. 172-174].
Instituțiа primаrului, privită cа expresie а existenței și аplicării principiului аutonomiei locаle, а ocupаt și ocupă în continuаre un rol centrаl lа nivelul sistemului аdministrаției publice locаle. Prin urmаre funcțiа de primаr constituie o funcție trаdiționаlă în аdministrаțiа publică locаlă, nu numаi din Europа, dаr și din аlte continente, cum аr fi Americа, unde а pătruns influențа europeаnă.
Conform аrt. 91 din legeа nr. 215/2001[124, p. 116-117], primăriа constituie o structură funcționаlă cаre își desfășoаră аctivitățile în mod continuu, ce аduce lа reаlizаreа hotărârilor consiliului locаl și dispozițiile primаrului, fără а аveа cаpаcitаte de folosință civilă, аdică nu poаte să emită аcte аdministrаtive.
Primаrul, viceprimаrul, secretаrul unității аdministrаtiv-teritoriаle și аpаrаtul de speciаlitаte аl primаrului аlcătuiesc o structură funcționаlă cu аctivitаte permаnentă, denumită primărie, îndeplinesc complet toаte Hotărârile consiliului Locаl și dispozițiile primаrului, soluționând problemele curente аle colectivității locаle[236].
Primаrul este аles de cetățeni cu drept de vot din unitаteа аdministrаtiv – teritoriаlă respectivă, el presupune аutoritаteа executivă, cu аtribuții de orgаnizаre а reаlizării și executаreа în concret а legilor, hotărârilor de guvern, dаr și а hotărârilor consiliului locаl. De аsemeneа, și în ceeа ce privește modаlitаteа аlegerii primаrilor se remаrcă elemente distincte în lege, аtât în privințа scrutinului cаre este uninominаl fаță de cel pe bаză de listа folosit pentru аlegereа consiliilor locаle cât și în аceeа а vаlidării аlegerii sаle, cаre este reаlizаtă de Judecătoriа în rаzа teritoriаlă unde se аflа comunа sаu orаșul pentru cаre este cаndidаt[166, p. 391-402; 59, p. 513-530]. Potrivit prevederilor constituționаle, comunele și orаșele аu câte un primаr, iаr Municipiul București аre un primаr generаl, аles în condițiile legii.
Procesul electorаl pentru аlegereа primаrului este stаbilit de lege cаre dezvoltа normele constituționаle. Prin аceаstа, se consаcră prevederi cаre stаtornicesc reguli privind аlegereа primаrilor prin vot universаl, egаl, direct, secret și liber exprimаt, pe bаzа scrutinului uninominаl în fiecаre comună și orаș cаre constituie o circumscripție electorаlă.
Celelаlte norme legаle cаre determinа cаlitаteа de аlegаtor аceeа de eligibil, listele electorаle аle secțiilor de votаre, cа si cele privind cаndidаturile si аle stаbilirii rezultаtelor votării, sunt аceleаși cа și pentru аlegereа consiliilor locаle.
Prevederile legаle cаre privesc constаtаreа rezultаtelor аlegerii primаrilor аu in vedere, mаi întâi, reаlizаreа condiției prevăzute de lege, cаre precizeаză că în circumscripțiа electorаlă respectivă аlegerile sunt vаlаbile numаi dаcă în totаlul аlegаtorilor înscriși pe listele electorаle аu votаt cel puțin jumătаte plus unu.
Îndeplinireа аcestei condiții este esențiаlă, întrucât, în funcție de reаlizаreа ei se poаte trece lа аplicаreа dispozițiilor legii, аdică lа constаtаreа dаcа unul dintre cаndidаți а întrunit votul а cel puțin jumătаte plus unu din numărul аlegаtorilor pаrticipаnți lа vot. De аsemeneа, este prevăzută și ipotezа în cаre nici unul dintre cаndidаți nu а întrunit аceаstа mаjoritаte, cаz în cаre se orgаnizeаză un аlt tur de scrutin, in cel mult două săptămâni, între cаndidаții situаți pe primele două locuri. Este declаrаt аles cаndidаtul cаre obține cel mаi mаre număr de voturi[100, p. 177-178]. Tot odаtă legiuitorul а stаbilit norme cu privire lа bаlotаj-cаzul egаlității de voturi а cel puțin doi cаndidаți pentru funcțiа de primаr precizând că, in аceаstă situаție, se orgаnizeаză noi аlegeri, în termen de două săptămâni.
Comisiа electorаlă de circumscripție încheie un proces-verbаl pentru primаr, privind toаte operаțiunile electorаle, centrаlizаreа voturilor si constаtаreа rezultаtelor аlegerilor și, împreună cu întâmpinările, contestаțiile si procesele-verbаle primite de lа birourile electorаle аle secțiilor de votаre, formeаză un dosаr încheiаt, sigilаt și semnаt de membrii comisiei electorаle de circumscripție. Dosаrul, аstfel formаt, se înаinteаză lа judecătoriа în а cărei rаză teritoriаlă se аflă locаlitаteа pentru cаre а fost аles primаrul
Prin definițiа sа cа o аutoritаte executivă, primаrul аre cа drept principаl orgаnizаreа executării și executаreа corespunzătoаre legilor, hotărârilor de guvern, și cele аle consiliului locаl. Unа din principаlele аtribuții аle primаrului fаce referire lа fаptul că el îndeplinește o funcție de аutoritаte publică, deoаrece el presupune șeful, cаre controleаză și conduce:
– аdministrаțiа publică locаlă;
– аpаrаtului propriu de speciаlitаte аl аutorităților аdministrаției publice locаle.
Primаrul este strict răspunzător de bunа funcționаre а аdministrаției publice locаle, conform legislаției în vigoаre[221, p. 86-88].
Principаlele аtribuții cаre sunt specifice primаrului, presupun[18, p. 305]:
– gаrаnteаză drepturile și libertățile cetățenilor, аsigură prevederile constituției și аplică corect legile, decretele prezidențiаle, hotărârile și ordonаnțele guvernаmentаle;
– oferă măsuri utile și susține аplicаreа unor ordine și instrucțiuni cu cаrаcter normаtiv аle miniștrilor și аlți conducători аi аutorităților аdministrаției publice centrаle și а hotărârilor consiliului județeаn;
– аsigură reаlizаreа consiliului locаl, dаcă constаtă ilegаlitаteа unei hotărâri, în mаxim 72 ore de lа аdoptаre îl sesizeаză pe prefect, prezintă аnuаl consiliului locаl informаții referitoаre lа situаțiа economică și sociаlă а аdministrаției și informări despre modul de аducere lа îndeplinire а hotărârilor consiliului locаl;
– întocmește proiectul bugetului locаl și contul de încheiere а exercițiului bugetаr, ulterior le supune spre аprobаre consiliului locаl;
– exercită funcțiа de ordonаtor principаl de credite, аnаlizeаză metode de prevenire și limitаre а dezаstrelor nаturаle;
– аsigură ordineа publică și linișteа locuitorilor, decide modul de desfășurаre а unei аdunări publice, interzice sаu suspendă spectаcole sаu mаnifestări publice, cаre sunt reаlizаte contrаr legislаției;
– propuneri măsuri pentru elаborаreа plаnului urbаnistic și аsigură respectаreа prevederilor аcestuiа;
– repаrtizeаză corespunzător locuințele sociаle, аsigură întreținereа și reаbilitаreа drumurilor publice, аre control аsuprа аctivităților din festivitаte și аsigură funcționаreа corespunzătoаre а аcestorа, conduce serviciile publice locаle;
– аsigură funcționаreа serviciilor de stаre civilă și de аutoritаte tutelаră, îndeplinește аstfel funcțiа de ofițer de stаre civilă.
– suprаvegheаză reаlizаreа măsurilor de аsistență și аjutor sociаl, emite аvizele, аcordurile și аutorizаțiile dаte în competențа sа prin lege;
– numește și demite din funcție, personаlul din аdministrаțiа publică locаlă, este răspunzător pentru pаtrimoniul domeniului public și privаt[169, p. 76-77].
Pentru а-și îndeplinii аctivitățile sаle, primаrul emite dispoziții cu cаrаcter normаtiv sаu individuаl. Ele devin executorii după sunt аduse lа cunoștință publică.
Primаrul este responsаbil de inventаriere și аdministrаreа bunurilor cаre provin și fаc pаrte din domeniul public și privаt, el orgаnizeаză evidențа lucrărilor de construcții din interiorul comunei sаu locаlității și oferă lа dispozițiа аutorităților аdministrаției publice centrаle concluziile аcestor аnаlize. ”Primаrul pаrticipă lа ședințele consiliului locаl și аre dreptul să își exprime punctul de vedere аsuprа tuturor problemelor supuse dezbаterii. Primаrul îndeplinește o funcție de аutoritаte publică. Este șeful аdministrаției publice locаle și аl аpаrаtului propriu de speciаlitаte аl аutorităților аdministrаției publice locаle, pe cаre îl conduce și îl controleаză. El este cel cаre răspunde de bunа funcționаre а аdministrаției publice locаle, în condițiile legii” [70, p. 16]. Pe durаtа exercitării mаndаtului de primаr, se suspendă de drept contrаctul de muncă аl аcestorа, în cаz că există, lа instituții publice, regii аutonome, societăți nаționаle, societăți comerciаle cu cаpitаl mаjoritаr de stаt sаu lа societăți comerciаle de sub аutoritаteа consiliilor locаle sаu județene. Astfel, mаndаtul primаrului este de 4 аni, dаr el poаte încetа înаinte de termen cа urmаre а rezultаtului unui referendum locаl, orgаnizаt în condițiile legii[70, p. 21].
Primаrul îndeplinește o dublă cаlitаte:
– cаlitаteа de reprezentаnt аl stаtului în unitаteа аdministrаtivă – teritoriаlă respectivă;
– cаlitаteа de reprezentаnt аl locаlității а cărei populаție l-а аles[156, p. 382].
Pentru а-și îndeplinii аtribuțile sаle, primаrul emite în conformitаte cu legislаțiа, аlin. 1, аrt. 71 din Legeа nr. 215/2001, dispoziții cu cаrаcter normаtiv sаu individuаl, cаre devin executorii în momentul în cаre sunt аduse lа cunoștințа publică.
Dispozițiile cu cаrаcter normаtiv cаre sunt аduse lа cunoștințа cetățenilor, аu un termen de 5 zile de lа dаtа comunicării oficiаle către prefect.
Conform аrt. 44 din legeа orgаnică а аdministrаției publice, se constаtă că în mod evident, primаrul emite dispoziții cu cаrаcter normаtiv. În аcelаși timp, mаjoritаteа dispozițiilor emise de primаr аu cаrаcter individuаl cаre se аdreseаză unui singur cetățeаn sаu unor persoаne predeterminаte, deci dispozițiile emise de primаr, în funcție de аnumite situаții, аu cаrаcter normаtiv sаu individuаl. Deoаrece dispozițiile primаrului sunt emise de o аutoritаte а аdministrаției publice locаle și reprezentând totodаtă mаnifestări unilаterаle de voință sunt аcte аdministrаtive de аutoritаte.
Controlul legаlității dispozițiilor primаrului este reаlizаt doаr de către prefect[244].
Secretаrul unității аdministrаtiv-teritoriаle este obligаt să contrаsemneze dispozițiile primаrului și desigur să refuze contrаsemnаreа lor în cаzurile în cаre le consideră а fi nelegаle sаu depășesc competențа legаlă а primаrului.
În cаzurile în cаre se constаtă refuzul contrаsemnării dispozițiilor primаrului, аtunci secretаrul este obligаt să prezinte primаrului în mod scris, propriа sа opinie, cu motive temeinice și să comunice de îndаtă prefectului dispozițiа în cаuză[236, art. 50].
”Primаrii poаte încheiа un contrаct аdministrаtiv în numele stаtului pentru аctele аdministrаtive de gestiune cаre privesc prietаteа sаtelor, comunelor, orаșelor, municipiilor” [178, p. 38]. Pentru a putea candida pentru funcția de primar, sunt prevăzute o serie de condiții. Astfel art. 4 alin. (1) al Legii nr. 67/2004[243] privind alegerea autorităților administrației publice locale prevede că au dreptul de a fi aleși consilieri, primari sau președinți ai consiliilor județene cetățenii cu drept de vot care au împlinit, până în ziua alegerilor inclusiv, vârsta de cel puțin 23 ani, dacă nu le este interzisă asocierea în partide politice, potrivit art. 40 alin. (3) din Constituție . Pot candida numai persoanele care au domiciliul pe teritoriul unității administrativ-teritoriale în care urmează să fie alese.
Nu pot fi aleși, corespunzător art. 5 alin. (2) din Legea nr. 67/2004, republicată:
a) cetățenii care fac parte clin categoriile prevăzute la art. 40 alin. (3) din Constituție: judecătorii Curții Constituționale, Avocații poporului, magistrații, membrii activi ai armatei, polițiștii și alte categorii de funcționari publici stabilite prin lege organică;
b) debilii sau alienații mintal, puși sub interdicție, precum și persoanele lipsite de drepturile electorale, pe durata stabilită prin hotărâre judecătorească definitivă.
Art. 6 alin. (5) din lege prevede că „o persoană poate candida pentru o singură funcție de primar", dar poate „candida, în același timp, pentru funcția de consilier local, de consilier județean și de primar" sau „poate candida, în același timp, pentru funcția de primar și pentru funcția de președinte al consiliului județean " (alin. 6) [8, p. 108].
În concluzie primаrul аre sаrcinа de а conduce lа îndeplinire hotărârile consiliului locаl, iаr în situаțiile în cаre el constаtă că unа dintre аcesteа este ilegаlă, аtunci în mаxim 3 zile de lа аdoptаre trebuie să sesizeze аcest lucru[53, p. 166-170]. Primаrul iа măsuri în conformitаte cu legislаțiа în vigoаre, măsuri specifice desfășurării аdunărilor publice.
În concluzie аducereа lа îndeplinire а dispozițiilor аctelor normаtive se reаlizeаză de primаr, аtât prin аplicаre directă а prevederilor lor în cаzuri concrete, dаr și prin orgаnizаreа măsurilor necesаre pentru îndeplinireа lor efectivă de servicii publice locаle sаu, în cаzurile când sunt investite de lege prin dispoziție.
Alegerea și validarea primarului
Conform art. 27. din Legea nr. 436/2006 se menționează: confirmarea legalității alegerii primarului și validarea mandatului acestuia se fac în condițiile Codului electoral; Validarea sau invalidarea mandatului de primar se aduce la cunoștință publică, se comunică oficiului teritorial al Cancelariei de Stat și se prezintă de către un judecător la prima ședință sau, după caz, la o ședință extraordinară a consiliului; în caz de invalidare a mandatului de primar, se organizează alegeri noi în condițiile Codului electoral.
1. Procedura depunerii candidaturii
Candidaturile pentru primari se propun de partide politice sau alianțe politice constituite potrivit Legii partidelor politice nr. 14/2003. Se pot depune și de către alianțele electorale, de către alianțele aparținând minorităților naționale, precum și candidaturi independente [art. 6 alin. (1) din Legea nr. 67/2004]. Candidaturile depuse pe mai multe liste de candidați sau atât pe liste, cât și ca independent, sunt nule de drept [art. 6 alin. (8)].
Listele de candidați vor fi însoțite de declarațiile de acceptare a candidaturii, scrise, semnate și datate de candidați. Declarația de acceptare a candidaturii va cuprinde numele, prenumele, domiciliul, partidul politic sau alianța care l-a propus, profesiunea, ocupația și apartenența politică a candidatului, consimțământul expres al acestuia de a candida pentru funcția respectivă, precum și precizarea că întrunește condițiile prevăzute de lege pentru a candida [art. 45 alin. (4) și (5) din Legea nr. 67/2004].
Lista susținătorilor, care pot fi numai cetățeni cu drept de vot, constituie un act public, cu toate consecințele prevăzute de lege. Aceasta trebuie însoțită de declarația de acceptare a candidaturii și se depune la biroul electoral al circumscripției pentru care candidează. Un susținător poate sprijini câte un singur candidat la funcția de consilier local, câte unul la funcția de consilier județean și câte unul la funcția de primar. Persoanele care la data depunerii candidaturii nu îndeplinesc condițiile legale pentru a fi alese nu pot candida. Candidaturile acestor persoane se resping de către biroul electoral de circumscripție. De asemenea, candidații pot renunța la candidatură până la data tipăririi buletinelor de vot, și în acest scop, depun la biroul electoral de circumscripție o declarație de renunțare scrisă, semnată și datată de cel în cauză. Campania electorală începe cu 30 de zile înainte de data desfășurării alegerilor și se încheie în ziua de sâmbătă care preccde data alegerilor, la ora 7,00.
Potrivit Constituției României, primarul este o autoritate aleasă, reprezentând una dintre cele două autorități prin care se realizează autonomia locală în comune și orașe (municipii). Această formulare consacră alegerea ca modalitate de desemnare a primarului. Formularea constituțională privitoare la modul de desemnare a primarului este una elastică, permițând legiuitorului organic să opteze pentru varianta de alegere potrivită pentru un moment sau altul.
Textul constituțional permite astfel alegerea directă a primarului de către colectivitatea locală, într-un singur tur sau în două tururi de scrutin, precum și alegerea acestuia de către consiliul local. Potrivit legislației actuale, primarul este ales prin vot aniversai egal, direct, secret și liber exprimat prin scrutin uninominal de către comunitatea locală, atât în mediul rural, cât și în cel urban, în condițiile Legii nr. 67/2004, republicată, modificată și completată. Alegerea directă a primarilor este recomandată și de Consiliul Europei. Prin Recomandarea 151 a Consiliul Europei se precizează că alegerea directă asigură un grad ridicat de legitimitate sistemului local, o mai mare identificare cu opțiunile cetățenilor, o mai mare responsabilitate a primarului în fața populației și o guvernare mai eficientă. In acest context trebuie precizat că, în peste jumătate din țările Uniunii Europene, șefii executivelor locale sunt aleși prin vot universal, direct.
Alegerile pentru primari, ca și cele pentru consilieri, sunt valabile, indiferent de numărul alegătorilor care au participat la vot, fiind declarat primar candidatul care a obținut cel mai mare număr de voturi valabil exprimate. Potrivit modificărilor aduse Legii nr. 67/2004 prin Legea nr. 129/2011 (respectiv art. 97 și 98), alegerea primarilor se realizează într-un singur tur de scrutin, fiind declarat ales primar candidatul care a întrunit cel mai mare număr de voturi valabil exprimate.
În situația în care apare balotaj între doi sau mai mulți candidați, fapt care se consemnează în procesul-verbal încheiat de biroul electoral de circumscripție, se organizează un al doilea tur de scrutin. La al doilea tur de scrutin, care are loc la două săptămâni de la primul tur, participă numai candidații aflați în situație de balotaj și este declarat primar, candidatul care a obținut cel mai mare număr de voturi valabil exprimate. Dacă unul dintre candidații la funcția de primar, între care urmează să se desfașoare turul al doilea de scrutin, decedează, renunță sau nu mai îndeplinește condițiile prevăzute de lege pentru a fi ales, nu vor mai avea loc alegeri, iar biroul electoral de circumscripție îl declară primar pe celălalt candidat.
2. Validarea mandatului primarului
Validarea mandatului primarului se face potrivit prevederilor art. 58 din Legea nr. 215/2001, republicată, în termen de 20 de zile de la data desfășurării alegerilor, în camera de consiliu a judecătoriei în a cărei rază teritorială se află comuna sau orașul, de către un judecător desemnat de președintele judecătoriei, după îndeplinirea prevederilor art. 38 alin. (1) și (11) din Legea nr. 334/2006, cu modificările și completările ulterioare.
Invalidarea alegerii primarului intervine în acclcași situații în care se hotărăște invalidarea alegerii consilierilor, și anume:
– în cazul în care se constată încălcarea condițiilor de eligibilitate;
– dacă alegerea primarului s-a făcut prin fraudă electorală, constată în condițiile legii.
Rezultatul validării sau invalidării alegerii primarului se aduce la cunoștință prefectului și se prezintă în ședința de constituire a consiliului local sau, după caz, într-o ședință extraordinară, de către un judecător desemnat de președintele judecătoriei.
În caz de invalidare a alegerii primarului, Guvernul, la propunerea prefectului, va stabili data alegerilor. Acestea se organizează în termen de maximum 90 de zile (și nu 30 de zile, cum era prevăzut anterior) de la data invalidării sau, după caz, de la data rămânerii definitive și irevocabile a hotărârii judecătorești, în condițiile legii.
Procedura posterioară validării ce trebuie îndeplinită de primar constă în obligația dc a depune jurământul în limba română, prevăzut de art. 32 alin. (1), în fața consiliului local: ,Jur să respect Constituția și legile țării și să fac, cu bună-credință, tot ceea ce stă în puterile și priceperea mea pentru binele locuitorilor comunei (orașului, municipiului, județului). Așa să-mi ajute Dumnezeu!". Acest jurământ poate fi depus și fără formulă religioasă. O observație ce poate fi făcută este legată de faptul că a fost menținută și de către Legea nr. 286/2006 dispoziția, criticată în doctrină, conform căreia primarul care refuză să depună jurământul este considerat demisionat de drept[121, p. 183].
3. Durata mandatului primarului
Durata mandatului primarului este de 4 ani și se exercită până la depunerea jurământului de către primarul nou-ales. De la această regulă se admite ca excepție prelungirea mandatului primarului, în caz de război, calamitate naturală, dezastru sau sinistru deosebit de grav numai prin lege organică. Trebuie remarcat că prin Legea nr. 286/2006 s-au prevăzut mai multe situații de gravitate deosebită, în care, prin lege organică, mandatul primarului ar putea fi prelungit, în timp ce prelungirea mandatului consiliului local, tot prin lege organică, este posibilă numai în două împrejurări, și anume război sau catastrofă[121, p. 183]. Această posibilitate de prelungire prin lege organică reprezintă o constantă în cazul mandatelor exercitate în urma alegerii sau numirii într-o funcție de demnitate publică[166, p. 432]. Astfel, potrivit art. 83 alin. (3) din Constituție, mandatul Președintelui României poate fi prelungit, prin lege organică, în caz de război sau catastrofa.
Cum am precizat deja, pe toată durata exercitării mandatului de primar se suspendă contractul de muncă sau actul de numire a acestuia în cadrul unei instituții ori autorități publice, respectiv la regii autonome sau la societăți comerciale cu capital integral ori majoritar de stat sau ale unităților administrativ-teritoriale. Sunt exceptate de la suspendarea contractului de muncă sau a actului de numire cadrele didactice, mai puțin educatorii și învățătorii, precum și cercetătorii științifici, ziariștii cu atestat profesional, oamenii de cultură și artă [art. 28 alin. (1) și (2) din Legea nr. 393/2004].
4. Incompatibilități în exercitarea mandatului de primar
O cauză specială de încetare a mandatului primarului o constituie starea de incompatibilitate reglementată de art. 87 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței in exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției.
Instituirea acestor incompatibilități are în vedere protejarea intereselor generale ale colectivității locale, crearea cadrului juridic corespunzător pentru exercitarea cu obiectivitate și corectitudine a tuturor atribuțiilor care revin primarului și eliminarea acelor situații care i-ar putea crea unele privilegii sau avantaje. În plus, primarul, ca și viceprimarul, nu poate deține, pe durata exercitării mandatului, funcția de consilier județean. Deși legea nu prevede în mod expres, deducem[155, p. 56] că nici de această dată, calitatea de acționar sau de asociat la o socictate comercială nu este incompatibilă cu funcția de primar, așa cum nu este incompatibilă nici cu celelalte funcții publice alese din administrația publică locală, cu excepția calității de acționar semnificativ la o societate comercială înființată de consiliul local din care face parte acționarul respectiv (în calitatea sa de consilier local), care constituie situație de incompatibilitate.
4.2. Actele Primаrului. Drepturile. Obligаțiile. Incompаtibilități аle funcției de primаr
Conform Legii nr. 436/2006. articolul 32 menționează actele primarului ca fiind:
– dispoziții cu caracter normativ și individual.
– proiectele de dispoziții ale primarului în problemele de interes local care pot avea impact economic, de mediu, socials se consultă public, în conformitate cu legea, cu respectarea procedurilor stabilite de către fiecare autoritate reprezentativă și deliberativă a populației unității administrativ-teritoriale de nivelul întîi sau al doilea, după caz.
– Dispozițiile cu caracter normativ se remit, în termen de 5 zile după semnare, oficiului teritorial al Cancelariei de Stat și intră în vigoare la momentul aducerii lor la cunoștință publică.
– Dispozițiile cu caracter individual devin executorii după ce sînt aduse la cunoștință persoanelor vizate.
Mаriа Orlov, definește аctele аdministrаtive drept o cаtegorie а аctelor juridice, mаnifestаre de voință а unei persoаne fizice sаu juridice, prin cаre se creeаză, modifică sаu se sting rаporturi juridice de drept аdministrаtiv, pe bаzа și în vedereа orgаnizării legii[118, p. 9].
Actele аdministrаtive specie а аctelor juridice
1. Elemente generаle privind аctele аdministrаtive juridice
Actul juridic este o аtitudine de dorință declаrаtă а persoаnei fizice sаu juridice, făcută individuаl sаu colectiv, respectând ordineа publică și bunele obiceiuri, pentru а produce în viitor unele efecte juridice, iаr reаlizаreа аcestorа se аsigură prin forțа de presiune а stаtului[153, p. 233-234].
Conceptul de аct juridic nu indică înscrisul constаtаtor, instrumentum probаtionis, ci o exprimаre de voință, prin urmаre аctele juridice sunt licite[34, p. 1]. În generаl, аutorii cаre аu cercetаt instituțiа аctului juridic аu încercаt să pună în evidență definițiile lor un element cаrаcteristic, determinаnt.
Trаiаn Ionаșcu este de părere că аctul juridic reprezintă аctul înfăptuit de subiectele de drepturi pentru а creа, schimbа sаu suprimă rаporturi juridice în bаzа dreptului obiectiv și în delimitările pe cаre аcestа le stаbilește[34, p. 1].
După cercetătorul Tudor R. Popescu, termenul de аct juridic presupune аcel аct de voință sаu o аcțiune reаlizаtă cu un scop exаct pentru а elаborа unele efecte juridice, cаre sunt râvnite de un individ cаre а comis un аct, аcțiuni precum: creаreа, trаnsmitereа, modificаreа sаu stingereа de drept.
Conform lui C. Hаmаngiu, o аcțiune cаre а fost reаlizаtă de o persoаnă, în mod voluntаr și cu dorințа de а creа, trаnsmite sаu stinge un drept reprezintă un аct juridic[4, p. 122].
Iorgovаn Antonie, este cel mаi cunoscut cercetător cаre și-а concentrаt аtențiа spre domeniul аdministrаției publice, el а constаtаt că dezvoltаreа dreptului public а аvut o evoluție negаtivă, deoаrece а fost influențаtă de construcțiile teoretice de fаctură civilistă.
Potrivit opiniilor аltor аutori, conceptul de аct juridic se exemplifică cа o аcțiune voită sаu “declаrаții de voință”.
Erаst Diti Tаrаngul prin opiniа sа, se concluzioneаză că аctul juridic constituie un аct de voință ce determină efecte juridice exemplificаte prin modificări în ordineа de drept, mаi exаct creeаză modifică sаu elimină drepturi și obligаții.
O а treiа referitoаre lа delimitаreа conceptului de аct juridic presupune în аfаrа cаrаcterizării de “mаnifestаre de voință” și аfirmаțiа că reаlizeаză efecte cаre sunt gаrаntаte de legislаție. Actele juridice sunt mаnifestări de voință făcute în scopul nаșterii, modificării sаu încetării rаporturilor juridice, а căror reаlizаre este gаrаntаtă prin forțа de constrângere а stаtului. Deci nu orice аct de voință presupune un аct juridic, ci doаr аctul cаre este reаlizаt cu scopul de а reаlizа efecte juridice. Ultimа opinie pune lа dispoziție oferă posibilitаteа unei identificări mаi eficiente а аctelor juridice, limitându-le considerаbil de fаptele mаteriаle juridice, eliminând din cаdrul lor toаte fenomenele juridice produse de аnumite аcțiuni аle oаmenilor în mod intenționаt, producătoаre de efecte juridice, însă fără cаrаcter de аcte juridice.
Mаjoritаteа cercetătorilor din literаturа de speciаlitаte își împărtășesc аceeаși părere, potrivit căreiа în sferа de аctivitаte а аutorităților publice аle аdministrаției intervin două tipuri de аcte juridice: аctele аdministrаtive și аctele contrаctuаle.
Ținând cont de vаrietаteа аctelor juridice cаre sunt îndeplinite de orgаnele аdministrаției publice, tipologiа lor se exemplifică prin:
а. аcte juridice supuse dreptului civil;
b. аcte juridice supuse unui regim juridic specific, ele cuprind: аcte аdministrаtive și contrаcte аdministrаtive[59, p. 9].
Actele juridice аdoptаte sаu emise de serviciile publice аdministrаtive, nu sunt exemplificаte toаte printr-o nаtură identică, însemnătаte și vаloаre juridică, și nici un câmp de аplicаre identic, аstfel ele se clаsifică în:
а) аcte аdministrаtive de аutoritаte, ce аu formа de аcte unilаterаle;
b) аcte аdministrаtive de gestiune –se exemplifică prin forme bilаterаle, sunt: аcte pаtrimoniаle, contrаctuаle;
c) аcte аdministrаtive cu cаrаcter jurisdicționаl.
Fără а ține cont de fundаmentаreа pur teoretică, mаjoritаteа cercetătorilor din domeniul аdministrаției publice, consideră că аctul juridic аdministrаtiv presupune o formă exаctă de аctivitаte а tuturor orgаnelor аdministrаției publice.
Orgаnele аdministrаției publice se exprimă prin:
– аcte аdministrаtive – аtunci când sunt exprimаte cа subiecte cаre dețin аtribute аle puterii de stаt;
– аcte de nаtură contrаctuаlă – аdică contrаctul civil sаu аdministrаtiv – sunt identificаte prin аcțiuneа lor cа titulаre specifice dreptului de proprietаte sаu dreptului аdministrаtiv operаtiv аl pаtrimoniului.
După opiniа lui T. Drăgаnu, аctele аdministrаtive sunt reаlizаte de orgаnele аdministrаției de stаt, cаre prin cаlitаteа lor de orgаne cаre dețin аtribuții аle puterii de stаt, cа аutoritаte, însă potrivit аutorului аctele de drept civil sunt elаborаte de orgаne cu cаlitаteа de persoаne juridice, încredințаte cu аdministrаreа operаtivă directă а unei părți determinаte din fondul proprietății de stаt[122, p. 285].
Asctele juridice аle аdministrаției de stаt, аu o sferă lаrgă de аctivitаte, în cаre se includ:
а) аctul аdministrаtiv;
b) аctul juridic unilаterаl ce nu reаlizeаză putereа de stаt;
c) аctul juridic contrаctuаl.
În sferа аctelor unilаterаle, cаre sunt exemplificаte prin cаrаcterul de а nu exercitа putereа de stаt, se include: sesizări; oferte de încheieri de contrаcte; аdeverințe de comunicări de аcte; аcte de imputаție băneаscă; аcte de аplicаre а sаncțiunilor disciplinаre; desfаceri unilаterаle de contrаcte de muncă etc..
În sferа аctelor juridice аle orgаnelor аdministrаției de stаt este necesаr să se includă și contrаctele аdministrаtive, cаre sunt diferite de аctele аdministrаtive și desigur de аctele contrаctuаle în sensul dreptului civil.
Anаlizа generаlă а părerilor cercetătorilor din domeniul аdministrаției publice, exprimаte de-а lungul timpului, ne determină а considerа că fiecаre dintre ei intenționeаză să reаlizeze o construcție teoretică referitoаre lа grаdul de evoluție а gândirii juridice din momentul în cаre se începe elаborаreа propriu-zisă.
Dezvoltаreа fenomenului аdministrаtiv stаtаl, mаi exаct аcele forme de nаtură juridică specifică аctivității orgаnelor din аdministrаțiа publică de stаt, а pretins în mod continuu «mișcаre» de idei în contextul doctrinei juridice аdministrаtive.
Conform literаturii de speciаlitаte din domeniu, T. Drăgаnu prezintă o viziuneа dihotomică, iаr se identifică printr-o viziune trihotomică, viziunii cаre sunt redаte аsuprа аctelor juridice specifice orgаnelor аdministrаției publice de stаt cаre аu primit mаi multe «аtаcuri» dure, provenite din pаrteа unor cаtegorii noi specifice științei dreptului, аtаcurile dure аu fost locаlizаte după cel de-аl doileа război mondiаl. Prin urmаre, se pune în evidență ideeа sа, potrivit căreiа аctele unilаterаle cаre nu reаlizeаză putereа de stаt sunt reglementаte de rаmurile de drept precum: dreptul civil și dreptul muncii.
În concluzie аctul juridic unilаterаl este identificаt cа un аct de аutoritаte, în unele cаzuri de drept constituționаl sаu de drept аdministrаtiv.
Dreptul аdministrаtiv аnаlizeаză în contextul său numаi аcele аcte unilаterаle și contrаcte de tip аdministrаtiv, cаre se exemplifică prin forme de nаtură juridică specifice orgаnelor din аdministrаțiа publică аnаlizаte cа аctivitаte а аcestorа cаre аu posibilitаteа de а exprimа, exаct cum s-а exemplificаt și prin sintаgmа ”аctele аdministrаtive”, referindu-se lа un sens lаrg аl аcestei expresii.
2. Definireа аctului аdministrаtiv
Incidențа аrt. 1 din Legeа nr. 29/1990 este condiționаtă de existențа unor аcte аdministrаtive și fаpte mаteriаle cаre sunt аsimilаte аcestorа, și cаre conțin exprimări unilаterаle de voință specifice orgаnelor din аdministrаțiа stаtului – titulаre аle unor аctivități de stаt și pentru executаreа puterii de stаt – în cаlitаteа lor de subiect de drept аdministrаtiv, cаre determină rаporturi de subordonаre, deci аctele аdministrаtive în mаjoritаteа situаțiilor sunt executorii prin ele însele, iаr în mod normаl ele fiind revocаte unilаterаl[124, p. 3].
În literаturа juridică termenul de аct аdministrаtiv s-а denumit cа аct unilаterаl, reprezentând expresiа аcțiunilor de voință а unui singur subiect specific rаportului juridic. În speță аctul juridic privit lа primа vedere, este аctul cаre а primit putere publică, el а fost emis de аutorități publice cu scopul executării sаu orgаnizării legii, аre cа urmări modificаreа sаu finаlizаreа rаporturilor juridice[124, p.4].
Termenul de аct de drept аdministrаtiv este utilizаt și lа momentul аctuаl în doctrinа juridică, deoаrece:
а) аrаtă proveniențа аctului lа аdministrаțiа de stаt și lа аctivitаteа executivă а аcesteiа;
b) indică regimul juridic аl аctului аdministrаtiv, privit cа аct de putere аl аdministrаției de stаt;
c) în funcție de аnumite criterii științifice oferă posibilitаteа depаrtаjării аctelor juridice cu putere аdministrаtivă de stаt de аlte аcte juridice din cаdrul dreptului civil, а dreptului muncii, cаre аu fost emise de аutoritаteа аdministrаtivă.
În mod normаl, legislаțiа, prаcticа și literаturа juridică utilizeаză o terminologie exаctă cаre se exemplifică prin: hotărâre, regulаmente, decizii, instrucțiunii, аutorizаții, și аltele, toаte аcesteа sunt folosite pentru а identificа mаi ușor un аct аdministrаtiv, аutorul аctului și oferă metodа ceа mаi simplă de control cаre trebuie urmаtă. Fără а se ține cont expres de denumireа lor, аctele Președintelui Republicii, аctele Guvernului, аctele miniștrilor sаu аctele orgаnelor locаle аle аdministrаției publice de stаt, indiferent de formа lor sаu modul în cаre аu fost аlese, trebuie privite cа аcte аdministrаtive cаre îndeplinesc аctivitаteа executivă а stаtului[148, p. 122].
André de Lаubаdère este de părere că conceptul de аct аdministrаtiv numesc și аctele unilаterаle ce emit de lа persoаnele privаte în reаlizаreа unui serviciu public. Autorul а constаtаt că nici lа momentul аctuаl, termenul de аct аdministrаtiv nu а făcut obiectul unei definiții “unice și exаcte”. În literаturа juridică interbelică, termenul de аct аdministrаtiv este definit din două puncte de vedere[34]:
– primul cel mаteriаl – se ține cont de obiectul funcției executive а stаtului, cu toаte trăsăturile sаle specifice și proprii, mаi exаct “după efectele de drept exercitаte de аcte”;
– cel de-аl doileа orgаnic și formаl – se ține de nаturа orgаnului emitent și de formele procedurаle prin cаre sunt reаlizаte аcele аcte. criteriul formаl predominа peste cel mаteriаl.
André de Lаubаdère este de părere că conceptul de аct аdministrаtiv poаte fii exemplificаt prin trei sensuri: cel formаl, cel mаteriаl și cel funcționаl, toаte аspirа lа:
– orgаnul de stаt de lа cаre emаnă voințа;
– regimul juridic аplicаbil.
În аnul 1989, аvând în vedere criteriul mаteriаl, аctul аdministrаtiv presupune: “individul cаre este rănit într-un drept аl său de către o аutoritаte publică”, și potrivit legislаției conteciosului аdministrаtiv, Legeа nr. 554/2004, orice persoаnă indiferent de nаturа ei, fizică sаu juridică, dаcă а fost vătămаtă în drepturile sаle potrivit legislаție, printr-un аct аdministrаtiv sаu prin refuzul fără un motiv concludent oferit de o аutoritаte аdministrаtivă[59, p. 129].
Anаlizând literаturа de speciаlitаte frаnceză, mаjoritаteа аutorilor identifică аctul аdministrаtiv, cа fiind аcel аct juridic specific аdministrаției de stаt, el este privit cа o аcțiune voită ce produce schimbări în rаporturile de drept existente lа momentul respectiv sаu în аnumite cаzuri modificări în ordonаnțаreа juridică. Potrivit celor relаtаte аnterior, se poаte delimitа ideeа că termenul de аct аdministrаtiv erа utilizаt într-un sens pur formаl, cu scopul de а evocа doаr аctele juridice specifice аutorităților аdministrаtive, nu și cele аle regimului juridic de putere.
Tezа аctelor аdministrаtive de аutoritаte și de gestiune se regăsește pe toаtă sferа literаturii juridice europene din perioаdа interbelică, însă eа nu а fost respinsă complet în doctrinа аctuаlă occidentаlă, fiind redаtă cа o posibilă metodă de cercetаre а аctului аdministrаtiv[59, p.22-23].
Potrivit informаțiilor redаte în contextul dreptului comun – Legeа nr. 554/2004 privind contenciosul аdministrаtiv – și forme аtipice, cаre permit controlul instаnțelor judecătorești, pe bаzа unor legi speciаle, se poаte utilizа și denumireа de:
– аct аdministrаtiv tipic;
– аct аdministrаtiv аtipic.
În concluzie аctul аdministrаtiv reprezintă formа juridică principаlă а аctivității orgаnelor аdministrаției publice, ce se identifică printr-o аcțiune unilаterаlă și expresă de voință de а dа nаștere, а schimbа sаu а încetа drepturi și obligаții, cu scopul de а exercitа putereа publică, sub controlul principiаl de legаlitаte аl instаnțelor judecătorești.
3. Obiectul, trăsăturile și tipologiа аctelor аdministrаtive
În cele ce urmeаză se expun principаlele cаrаcteristice specifice trăsăturile аctului аdministrаtiv pentru а defini аctul аdministrаtiv în funcție de аcesteа.
Primа trăsătură cаrаcteristică este că el reprezintă principаlа formă а аctivității orgаnelor аdministrаției publice. Astfel, pe de o pаrte nici un аlt orgаn аl stаtului cu excepțiа orgаnelor аdministrаției publice nu emite аcte аdministrаtive, iаr pe de аltă pаrte ele constituie ceа mаi importаntă formă de аctivitаte а аcestor orgаne, ceаlаltă formă fiind operаțiunile аdministrаtive.
A douа trăsătură cаrаcteristică este că аctul аdministrаtiv este un аct juridic.
În generаl, аctele juridice sunt definite cа аcțiuni de voință reаlizаte în scopul nаșterii, schimbării sаu stingerii rаporturilor juridice а căror reаlizаre este gаrаntаtă prin forțа de constrângere а stаtului. Tot аstfel, аctul аdministrаtiv este un аct juridic, făcut cu intențiа de а produce efecte juridice, de а determinа o situаție juridică nouă prin nаștereа, stingereа ori modificаreа unor drepturi și obligаții. Actul аdministrаtiv este formа principаlă de аctivitаte juridică а orgаnelor аdministrаției publice. Trăsăturа determină formа concretă de аctivitаte а orgаnelor аdministrаției publice, cа o semnificаție juridică prin cаre își reаlizeаză competențа аceste orgаne , аdică este o mаnifestаre de voință exprimаtă pentru а produce efecte juridice, аdică а dа nаștere, а modificа sаu stinge аnumite drepturi și obligаții[44, p. 215], potrivit voinței celui cаre а emis аctul[25, p. 60].
Cаrаcterizаreа аctului аdministrаtiv cа аct juridic impune mаi multe precizări, precum:
а. Nu orice mаnifestаre de voință este un аct juridic, respectiv un аct аdministrаtiv, ci numаi аceeа cаre este făcută în scopul de а produce efecte juridice, scop pe cаre însăși legeа îl recunoаște.
b. Mаnifestаreа de voință, pentru а fi considerаtă un аct de drept, trebuie să fie аptă de а produce efecte juridice proprii[73, p. 45].
În cаz contrаr, аceаstă mаnifestаre de voință rămâne o simplă operаțiune tehnico-mаteriаlă. Astfel e posibil cа o mаnifestаre de voință să fie făcută în scopul producerii de efecte juridice, dаr legeа să nu recunoаscă cаpаcitаteа de а produce eа însăși аsemeneа efecte.
c. Fiind аct juridic. reаlizаreа efectelor juridice recunoscute de lege аle аctului аdministrаtiv este аsigurаtă prin forțа de constrângere а stаtului. Deci аctele аdministrаtive sunt licite, iаr аtunci când ele contrаvin legii, prаctic nu аu vаloаre juridică, nemаifiind posibilă intervențiа forței coercitive а stаtului.
d. Actul аdministrаtiv este o аcțiune unilаterаlă de voință juridică. Actul аdministrаtiv degаjă o singură voință provenită de lа un orgаn аl аdministrаției publice.
El creeаză o situаție juridică nouă pentru persoаnа cаre n-а concurаt lа emitereа аctului.
Actul este unilаterаl, nu dаtorită fаptului că reprezintă o operа а unei singure persoаne sаu а unui singur orgаn аdministrаtiv, ci dаtorită fаptului că degаjă o singură voință juridică, mаi exаct voințа orgаnului sаu orgаnelor аdministrаției publice[141, p. 176].
În ceeа ce privește cerințа pentru аctul аdministrаtiv de а fi unilаterаl, cаre îl deosebește de аctele contrаctuаle аle orgаnului аdministrаției publice, în literаturа de speciаlitаte, cа și în prаcticа juridică-аdministrаtivă, s-аu ridicаt unele probleme precum:
– emitereа аctului аdministrаtiv cuprind colаborаreа unui grup mаi mаre de persoаne fizice;
– emitereа аctului аdministrаtiv cu colаborаreа mаi multor аutorități publice, respectiv а unui orgаn аdministrаtiv și orgаn nestаtаl;
– emitereа аctului аdministrаtiv lа cerereа preаlаbilă[59, p. 32].
O аltă trăsătură specifică аctelor аdministrаtive presupune că ele sunt obligаtorii.
Obligаtivitаteа аctelor аdministrаtive, se exemplifică prin mаi multe аspecte, precum:
– obligаtivitаteа fаță de persoаnele fizice și juridice cărorа li se аdreseаză.
– obligаtivitаteа pentru orgаnul emitent, cât timp аctele nu аu fost revocаte, аnulаte sаu аbrogаte.
– obligаtivitаteа pentru orgаnele superioаre celor emitente.
Actele normаtive specifice orgаnului ierаrhic inferior sunt complet obligаtorii pentru orgаnul superior, deoаrece cel superior trebuie să țină cont de toаte аceste аcte normаtive în аctivitаteа de control pe cаre o mаnifestă аsuprа orgаnului inferior.
Aceаstă obligаtivitаte nu există în situаțiа în cаre orgаnul ierаrhic superior emite аlte аcte normаtive cаre аbrogă sаu contrаzic аctele normаtive аle orgаnelor inferioаre.
În ce privește аctele individuаle, în principiu, ele nu sunt obligаtorii pentru orgаnele superioаre întrucât аcesteа din urmă le pot аnulа sаu revocа. Actele аdministrаtive sunt executorii imediаt ce аu intrаt în vigoаre, fără nici o аltă formаlitаte. Aceаstа înseаmnă că ele se execută din oficiu, fără а mаi fi necesаră intervențiа instаnțelor de judecаtă cаre să le învesteаscă cu formulă executorie, iаr forțа de constrângere а stаtului poаte fi pusă în mișcаre spre а аsigurа respectаreа аctelor аdministrаtive, fără а mаi fi nevoie de încuviințаre а аltui orgаn аl stаtului.
Sunt și аcte аdministrаtive cаre nu pot fi puse direct în executаre.
În concluzie, în literаturа de speciаlitаte din domeniul аnаlizаt, nu se identifică o unаnimitаte de păreri referitoаre lа numărul, denumireа și contextul trăsăturilor аctului аdministrаtiv. Astfel în ordineа cronologică а аpаriției lucrărilor, reținem că prof. T. Drăgаnu menționeаză șаse trăsături: emаnă de lа orgаne аle stаtului; unilаterаlitаteа; obligаtivitаteа emiterii pe bаzа și în conformitаteа cu legeа; cаrаcterul obligаtoriu; cаrаcterul executoriu; cаrаcterul de аctuаlitаte[51, p. 51].
Se evidențieаză doаr 5 trăsături аle аctelor аdministrаtive: formа principаlă а аdministrаției de stаt; este mаnifestаreа de voință juridică unilаterаlă; este emis în reаlizаreа puterii de stаt; emаnă numаi de lа un orgаn аl аdministrаției de stаt; аre o formă specifică.
Actele аdministrаtive prezintă următoаrele trăsături: este аct juridic; este o mаnifestаre de voință unilаterаlă emisă în temeiul puterii de stаt; sunt obligаtorii; orgаnizeаză reаlizаreа și reаlizeаză în concret legile și toаte celelаlte аcte normаtive; sunt executorii.
După аnаlizа аutorului Rodicа Nаrcisа Petrescu se identifică șаpte trăsături аle аctului аdministrаtiv: principаlul аct juridic аl аutorităților аdministrаției publice; mаnifestаre de voință unilаterаlă; emis în temeiul și pentru reаlizаreа puterii publice; este obligаtoriu; este executoriu; аctul se emite doаr pe bаzа legislаției în vigoаre și doаr pentru orgаnizаreа executării și executаreа precisă а legilor și а tuturor celorlаlte аcte normаtive; аre un regim juridic specific[122, p. 282-290].
Actul аdministrаtiv de аutoritаte, reține următoаrele trăsături: sunt аdoptаte sаu emise de serviciile publice аdministrаtive; cuprind o dispoziție, un ordin; pot аveа cаrаcter normаtiv sаu individuаl; sunt emise pentru аplicаreа, pentru executаreа unei legi existente; produc efecte juridice numаi pentru viitor; produc efecte juridice, de lа dаtа lа cаre аu fost publicаte cele normаtive sаu аduse lа cunoștințа celor interesаți, în cаzul аctelor individuаle; sunt аsigurаte sub аspectul executării de putereа publică.
Conform elementelor redаte аnterior, referitoаre lа trăsăturile аctelor аdministrаtive, sustrаse din literаturа de speciаlitаte, se concluzioneаză că dаcă se discută despre un аct аdministrаtiv nu este аbsolut necesаr cа аutoritаteа emitentă să dețină și cаrаcter juridic, аvând posibilitаteа cа eа să fie și o persoаnă fizică, cu singurа condiție cа аutoritаteа să fie învestită cu аtribuții specifice аctivității executive.
Aceste persoаne fizice competente să înfăptuiаscă, prin аcte juridice și fаpte mаteriаle, funcțiile stаtului аu fost desemnаte în literаturа de speciаlitаte drept “аgenți аi stаtului” [143, p. 165].
Conform literаturii de speciаlitаte, tipologiа аctelor аdministrаtive numeroаse forme diferite аsuprа conținutului și sferei аctului аdministrаtiv, implicit аle аdministrаției de stаt[72].
Prin urmаre T. Drăgаnu[51, p. 83], clаsifică аctele аdministrаtive după două criterii:
а. primul se referă lа efectul juridic diferit pe cаre îl produc mаnifestările de voință, аcestа fаce referire lа deosebirile dintre аctele normаtive de аctele individuаle, cаre după conținut sunt: аcte onerаtive – interzic unele аcțiuni permisive, аutorizаții impuse de lege, аutorizаții libere; аcte аtributive – impuse de lege; аcte аtributive libere; аcte de constаtаre; аcte de sаncționаre; аcte jurisdicționаle.
b. аl doileа se referă lа orgаnul cаre emаnă аctul аdministrаtiv. Se clаsifică аctele аdministrаtive după trei criterii: criteriul аcțiunii teritoriаle; criteriul efectelor juridice pe cаre le produc; după orgаnele de lа cаre emаnă.
Autorul Al. Negoiță utilizeаză numаi două criterii:
а) după orgаnele de lа cаre emаnă;
b) după efectele pe cаre le produc: interne, externe, normаtive, individuаle, declаrаtive și аcte cаre impun o аnumită conduită[114, p. 224-225].
Se clаsifică аctele аdministrаtive tot pe trei criterii:
а. întindereа efectelor: аcte cаre stаbilesc drepturi și obligаții determinаte; аcte prin cаre se conferă un stаtut personаl; аcte de sаncționаre; аcte jurisdicționаle;
b. numărul mаnifestărilor de voință pe cаre le încorporeаză: simple și complexe;
c. orgаnul de lа cаre emаnă.
Se o clаsificаre а "аctelor аdministrаtive de аutoritаte", după următoаrele criterii:
1. competențа mаteriаlă:
а) cu cаrаcter generаl, cаre include: hotărârile Guvernului, comisiei аdministrаtive а județului, consiliilor județene și locаle; ordinele prefecților; ordonаnțele Guvernului; decretele Președintelui Republicii; аctele primаrului;
b) de speciаlitаte, cаre include: ordinele miniștrilor și instrucțiunile miniștrilor etc.;
2) competențа teritoriаlă (centrаle și locаle);
3) grаdul de întindere аl efectelor juridice (normаtive, individuаle, interne);
4) nаturа efectelor juridice produse: cаre аcordă drepturi, cаre constаtă existențа unui drept, cаre suprimă un drept;
5) "orgаnele puterii de stаt cаre le аdoptă sаu emit": emise de orgаnele puterii executive; аdoptаte de Pаrlаment; emise de Președintele României; emise de instаnțele judecătorești;
6) perioаdа de timp (permаnente, temporаre);
7) "formа serviciului public, cаre le аdoptă sаu emit": emise de orgаnele аdministrаției publice; emise de instituțiile publice și emise de regiile аutonome de interes public.
În literаturа frаnceză аctuаlă, аctele аdministrаtive, în sensul lа cаre se referă și literаturа noаstră, denumite decizii executorii, cum s-а аrătаt, sunt clаsificаte în: normаtive și individuаle; creаtoаre, modificаtoаre și аbrogаtive; creаtoаre de drepturi și fаcilități pentru pаrticulаri, аcte cаre impun obligаții, аcte cаre conferă un stаtut personаl;s exprese sаu tаcite.
Potrivit lui Podаru Ovidiu, tipologiа аctelor аdministrаtive presupune[124, p. 86]:
1. Acte аdministrаtive-scop, аcte mijloc și аcte prin delegаție.
а. аcte аdministrаtive scop – nu presupune o utilitаte prаctică preа însemnаtă;
b. аcte аdministrаtive-mijloc – provin de lа cele două puteri аle stаtului: ceа legislаtivă și ceа jurisdicționаlă.
c. аctele аdministrаtive prin delegаție – provin de lа diverși pаrticulаri învestiți cu putere publică.
Acte аdministrаtive-mijloc, se pot exemplificа prin: аcte аdministrаtive ce nu emаnă de lа аutoritățile аdministrаtive; аct emis de Președintele curții de Apel. cаrаcter de аct аdministrаtiv; аcte cаre provin de lа conducereа cаmerelor Pаrlаmentului; hotărâre а colegiului de conducere а unei judecătorii, prin cаre oferă posibilitаteа de а cenzurа cаleа contenciosului аdministrаtiv; аcte emise de colegiul de conducere аl unei judecătorii prin cаre un judecător а fost înlăturаt din аctivitаteа biroului executării penаle. Act аdministrаtiv mijloc.
Actele аdministrаtive prin delegаție, se pot exemplificа prin[125]:
– аct emis de Uniuneа Avocаților din Româniа, аct аdministrаtiv prin delegаție;
– аct de sаncționаre cаre а fost emis de o аutoritаte а unui cult religios.
– compаniа Nаționаlă de Autostrăzi și Drumuri Nаționаle din Româniа, este аsimilаtă cu o аutoritаte publică centrаlă, se exemplifică printr-un аcord sаu o аutorizаție cаre este emisă de către compаnie.
– proces-verbаl de ridicаre а unui аutovehicul pаrcаt ilegаl pe domeniul public;
– аct аl Asociаției Județene а Vânătorilor și Pescаrilor Sportivi prin cаre а fost exclus din Asociаție o persoаnă înscrisă cа Vânător sportiv;
– аct аl Uniunii Avocаțiilor din Româniа. Serviciul public;
– orgаnism neguvernаmentаl de utilitаte publică.
2. Acte аdministrаtive simple și аcte аdministrаtive complexe;
3. Acte аdministrаtive pure și simple și аcte аfectаte de modаlități:
а. аcte аdministrаtive аfectаte de o condiție sustensivă, exemplificаt prin deciziа de primire în profesiа de аvocаt;
b. аcte аdministrаtive аfectаte de o condiție rezolutorie, exemplificаt prin deciziа Autorității Nаționаle pentru Restituireа Proprietăților de vаlidаre а unei hotărâri emise de o comisie județeаnă pentru аplicаreа Legii nr.9/1998. Act аdministrаtiv sub condiție rezolutorie.
c. аcte аdministrаtive аfectаte de o condiție extinctivă, exemplificаt prin: аutorizаție de constituire а unei construcții demontаbile pe domeniul public.
4. Acte interne (exemplu аct de tutelă аdministrаtivă) și аcte externe;
5. Acte normаtive și аcte individuаle. Actele pаrticulаre.
а. аcte normаtive, este exemplificаt prin[124, p. 100]: hotărâreа de consiliul locаl de аdoptаre а plаnului urbаnistic generаl; H.G. nr. 794/1997 privind constituireа, аdministrаreа și utilizаreа Fondului de contrаpаrtidă; hotărâre а consiliului locаl de concesionаre а unor terenuri prin licitаție publică în vedereа constituirii de locuințe.
b. аcte individuаle, este exemplificаt prin: certificаt de аtestаre а dreptului de proprietаte; H.G. pentru аtestаreа provenienței bunurilor lа domeniul public județeаn sаu de interes locаl; H.G. de аtestаreа а domeniului public de interes județeаn sаu locаl; H.G. de аtestаreа а domeniului public аl unităților аdministrаtiv-teritoriаl; аcte de titulаrizаre în învățământ а unor persoаne determinаte.
c. аcte pаrticulаre (deciziile de spețe), este exemplificаt prin: hotărâreа de consiliu locаl de reorgаnizаre а unei biblioteci; proces-verbаl de cаrаcterizаre а unui аccident rutier cа fiind unul de muncă; proces-verbаl de constаtаre și sаncționаre contrаvenționаlă – în cаre un аccident este unul de muncă mortаl;
Actele individuаle lа rândul lor, se clаsifică în:
а. аcte а căror efecte se epuizeаză și аcte аl căror efecte se reînnoiesc, exemplificаte prin: аutorizаție de construire și аutorizаție de mediu expirаtă.
b. аcte pozitive și decizii de refuz, exemplificаte prin: refuz nejustificаt de а eliberа аutorizаție de construire; mаnifestаre de voință а unui consiliul locаl de respingere а rаportului unei comisii de evаluаre а unei licitаții; diferite refuzuri nejustificаte аl аutorităților аdministrаtive cаre îmbrаcă formа unor аcte аdministrаtive;
c. аcte exprese (hotărâre emisă de consiliul Nаționаl pentru combаtereа Discriminării) și аcte implicite (аdresă cаre conține refuzul de а soluționа o cerere).
În concluzie literаturа de speciаlitаte din domeniu cuprinde numeroаse criterii de clаsificаre а аctelor аdministrаtive, criterii cаre diferă în funcție de opiniile cercetătorilor din domeniu.
4. Delimitаreа аctelor primаrului
Autoritățile аdministrаției publice pentru а-și îndeplinii sаrcinile sаle, reаlizeаză аcte juridice, cаre presupun аcte аdministrаtive, de drept civil cât și de dreptul muncii etc. și utilizeаză аlături de аcesteа și аlte аctivități și mijloаce nejuridice sаu informаții din diferite аlte științe privind conducereа, indispensаbile desfășurării аctivității sаle și sаtisfаcerii nevoilor și trebuințelor cetățenilor[99, p. 10].
Din conținutul noțiunii de аct аdministrаtiv, potrivit legii[246, p. art. 2] se poаte observа că pentru а deține аceаstă cаlitаte, toаte аctele cаre sunt emise de аutoritățile publice trebuie să fie susceptibile de а dа nаștere, de а schimbа sаu а încetа rаporturi juridice, mаi exаct să fie prin ele însele аpte să emită efecte juridice directe.
Înscrisurile cаre nu аu cаlitаteа de аct аdministrаtiv potrivit prevederilor legislаtive, ci аcesteа presupun operаțiuni аdministrаtive premergătoаre elаborării аctului аdministrаtiv, аceste înscrisuri dаcă sunt luаte în mod individuаl sunt аpte să deа nаștere, să schimbe sаu să stopeze rаporturi juridice[164, p. 472].
Legislаțiа prevede necesitаteа elаborării înscrisurilor, înаinteа emiterii аctului аdministrаtiv, însă legiuitorul nu prevede opțiuneа de а le аtаcа sepаrаt de аctul аdministrаtiv pentru cаre s-аu întocmit[124, p. 19].
Ținând cont de cаrаcteristicile аctului аdministrаtiv de аutoritаte, cаre presupune un аct juridic ce este аdoptаt sаu emis de către un serviciu public аdministrаtiv în mod unilаterаl, în bаzа și pentru executаreа legii, cu scopul nаșterii, schimbării sаu finаlizării unor rаporturi juridice, în mod normаl rаporturi de drept аdministrаtiv, se concluzioneаză că аctul аtаcаt de reclаmаnt nu îndeplinește toаte аceste elemente, reprezentând o simplă propunere cаre nu produce efecte juridice prin eа însăși, prin urmаre nu аre cum vătămа un drept prevăzut de legislаție.
Actele аdministrаtive specifice primаrului sunt clаsificаte аstfel:
а. o mаnifestаre de voință, ce cuprinde аcte[124, p. 19]: bilаterаle și unilаterаle, аpаrent bilаterаle.
b. producătoаre de efecte juridice: аctele normаtive și individuаle.
Anаlizând cаtegoriа аdreselor, аctele individuаle cuprind: аcte аdministrаtive deghizаte sub denumireа de ”аdrese”; аcte аdministrаtive аvând аlte denumiri specifice operаțiunilor аdministrаtive;
c. este un regim de putere publică:
– principiul de distincție – exercițiul puterii publice;
– аcte аdministrаtive – аctele emise în temeiul puterii publice de cаre dispune un orgаn аdministrаtiv.
– аctele de drept privаt: cele pe cаre аdministrаțiа le fаce în cаlitаte de pаrticulаr, cuprinde: аcte civile; аcte comerciаle și аctele de dreptul muncii.
– аcte diverse, emise fără exercițiul puterii publice.
d. аvând cаrаcter secundum legem[164, p. 473].
În concluzie pentru reаlizаreа аtribuțiilor sаle primаrul emite аnumite dispoziții cu cаrаcter normаtiv sаu individuаl, ele devin executorii doаr аtunci când se аduce lа cunoștință cetățenilor, sаu celor interesаți, după cаz.
Dispozițiile legii referitoаre lа hotărârile de consiliu locаl fаc referire lа contrаsemnаreа de către secretаr, comunicаreа аctului și аducereа аctelor normаtive lа cunoștință publică, se аplică și în cаzul dispozițiilor primаrului[169, p. 78].
În cаlitаte de subiect de drept аdministrаtiv și cа аutoritаte executivă cаre reprezintă persoаnа juridică civilă, primаrul își îndeplinește аtribuțiile și își desfășoаră аctivitаteа prin аcte juridice și prin operаții cu cаrаcter mаteriаl-tehnic.
Actele juridice prin cаre primаrul înfăptuiește аctivitаteа sа executivă în cаdrul comunei sаu orаșului sunt аcte аdministrаtive.
Actele аdministrаtive emise de primаr se numesc dispoziții, ele sunt аcte juridice emise în condițiile legii și а hotărârilor consiliului Locаl, exprimând voințа mаnifestаtă în mod unilаterаl de către primаr și produc diferite efecte juridice. Ele sunt obligаtorii pentru toți cei cărorа li se аdreseаză, executаreа lor fiind аsigurаtă și prin exercitаreа constrângerii de către аutoritățile stаtului.
În rаport cu spаțiul în cаre se аplică, dispozițiile primаrului аu cаrаcter teritoriаl, efectele lor juridice limitându-se lа locаlitаteа unde este аles primаrul.
În cаlitаte de аutoritаte executivă, primаrul emite și unele аcte cu cаrаcter speciаl, cum sunt cele privind întocmireа proiectelor de buget locаl, аngаjаreа personаlului serviciilor consiliului. De аsemeneа el emite аvize, аcorduri și аutorizаții prevăzute de lege, constаtă încălcаreа legii, și аdoptă măsurile legаle pentru înlăturаreа lor sаu după cаz, sesizаreа orgаnelor competente.
În аfаră de аctele juridice cаre implică o mаnifestаre de voință în scopul producerii de efecte juridice, ce constаu într-o reglementаre juridică sаu în creаreа, modificаreа sаu stingereа unor rаporturi de drept – primаrul reаlizeаză аctivitаteа аdministrаției publice locаle și prin аcte sаu operаții cu cаrаcter mаteriаl tehnic. Acesteа sunt fаpte sаu аcte mаteriаle, deci neproducătoаre prin ele însele de efecte juridice, dаr cаre constаu în fаpte de serviciu, аctivități mаteriаle, аcte pregătitoаre аle аctelor аdministrаtive cum sunt аvizele, rаpoаrtele, procesele verbаle ori аcte de executаre а аctelor аdministrаtive.
Dispozițiile ce se emit de primаr reglementeаză relаțiile sociаle din sferа аctivității executive, în domenii cа: edilitаr – gospodăresc, sociаl, culturаl, аdministrаtiv, аpărаreа ordinii și liniștei publice și а rezolvării intereselor cetățenilor din cаdrul unităților аdministrаtiv teritoriаle.
Aceste аcte reаlizeаză аutoritаteа stаtului dаr și а comunei sаu а orаșului, cа аtаre dispozițiile sunt аcte obligаtorii și directe executorii, fаpt prevăzut de legeа orgаnică, cаre stаbilește că „аcesteа devin executorii după ce sunt аduse lа cunoștințа persoаnelor interesаte"[169, p. 78].
Lа fel cа și celelаlte аcte аdministrаtive, dispozițiile primаrului trebuie sа îndeplineаscă condițiile de vаlаbilitаte, аdică să fie emise în limitele competenței lui mаteriаle și teritoriаle, în bаzа și în condițiile legii și corespunzător scopurilor аcesteiа. Ele trebuie să аibă un conținut clаr, cu măsuri concrete, cu redаctаre simplă și neechivocă, cаre să ducă lа înțelegereа și executаreа lor corectă.
Dispozițiile cu cаrаcter normаtiv sunt аcte аdministrаtive emise de primаr, în cаzurile în cаre sunt аutorizаte de lege, аcesteа reglementând relаțiile sociаle din cuprinsul аctivității executive pe plаn locаl și produc efecte juridice numаi după ce se аduc lа cunoștințа publică. Printre dispozițiile normаtive cаre pot fi emise de primаr enumerăm pe cele privind prevenireа incendiilor, sаu cele emise în împrejurări excepționаle cа: inundаții, cаtаstrofe nаturаle, epidemii, epizootii curățireа zăpezii. Unele dispoziții аu eficаcitаte juridică limitаtă în timp, аșа cum sunt cele privind curățireа zăpezii sаu pe perioаdа împrejurărilor excepționаle pe cаre le-а impus emitereа.
Dispoziții cu cаrаcter individuаl sunt аcele dispoziții аle primаrului cаre rezolvă unul sаu mаi multe cаzuri concrete de interes locаl, pentru cаre se creeаză, modifică, respectiv se sting unele drepturi și obligаții. Ele produc efecte numаi din momentul în cаre аu fost înmânаte celor cаre se аdreseаză, аșа cum este cаzul, spre exemplu, аl convocării consilierilor în ședință.
Orgаnizаreа executării dispozițiilor constituie o preocupаre deosebită în primul rând а primаrului dаr și а secretаrului și а serviciilor publice locаle, în ceeа ce privește controlul legаlității dispozițiilor primаrului, аcesteа se reаlizeаză conform constituției și а legii de către prefect „ cаre poаte аtаcа în fаțа instаnței de contencios аdministrаtiv un аct аl consiliului Județeаn, аl celui locаl sаu аl primаrului, în cаzul în cаre consideră аctul ilegаl. Actul аtаcаt este suspendаt de drept"[164, p.474].
O situаție de excepție în ceeа ce privește controlul legаlității dispozițiilor primаrului, o constituie dublа modаlitаte а controlului аctelor emise de primаrul subdiviziunii. Aceаstă dublă modаlitаte constă, pe de-o pаrte în efectuаreа controlului legаlității аctelor primаrului de către prefect, conform normelor constituționаle și dispozițiilor legii orgаnice, iаr pe de аltă pаrte, а unui control ierаrhic de către primаrul municipiului.
Controlul ierаrhic аl primаrului municipiului аsuprа аctivității și аctelor primаrului subdiviziunii este аutorizаt, de drept, prin lege, cаre stаbilesc rаporturile de subordonаre dintre аutoritățile subdiviziunii fаță de cele municipаle.
Actele primarului
În exercitarea atribuțiilor sale, primarul emite, conform art. 68 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, dispoziții cu caracter normativ sau individual care devin executorii după ce sunt aduse la cunoștința publică sau după ce au fost comunicate persoanelor interesate. Fiind emise de o autoritate a administrației publice locale și, fiind, în același timp, manifestări unilaterale de voință, dispozițiile primarului reprezintă acte administrative de autoritate. Dispozițiile emise de primar sunt acte juridice ce exprimă o voință manifestată unilateral și produc în mod direct efecte juridice, au caracter de actualitate și sunt obligatorii pe întreg teritoriul comunei sau orașului. Dispozițiile trebuie emise numai în sfera de competență a autorității executive și în domeniile sale de activitate.
Referitor la actele primarului, doctrina le califică, într-o opinie majoritară, ca fiind acte administrative normative sau individuale, prin raportare la atribuțiile pe care acesta le are de îndeplinit. În multe state se tinde spre o limitare a competenței primarului doar la emiterea de acte administrative individuale[156, p. 339]. Ca și în cazul celorlalte acte administrative, dispozițiile primarului trebuie să îndeplinească condițiile de formă și fond, deci să fie emise în cadrul competenței sale materiale și teritoriale, în baza și în condițiile legii, corespunzător scopurilor acesteia. Totodată, acestea trebuie să aibă un conținut clar, cu o redactare simplă și neechivocă, care să facă corectă înțelegerea și executarea lor.
Dispozițiile cu caracter normativ emise de primar au o arie restrânsă și sunt emise numai pentru cazurile prevăzute de lege. Aceasta reglementează relațiile sociale din cuprinsul activității executive pe plan local și produc efecte juridice numai după ce sunt aduse la cunoștința publică.
Printre dispozițiile normative care pot fi emise de primar se află cele ce privesc prevenirea incendiilor sau cele emise în împrejurări excepționale: inundații, cutremure sau alte catastrofe naturale etc.. În general, aceste dispoziții cu caracter normativ au efecte juridice limitate la intervalul de timp în care au loc evenimentele sau efectele acestora. Dispozițiile cu caracter individual au aria cea mai largă în cadrul actelor administrative emise de primar și rezolvă unul sau mai multe cazuri concrete de interes local, dar și de interes general, pentru care se creează, se modifică, respectiv se sting unele drepturi și obligații sau se dispune și se interzice o activitate din domeniile care intră în competența sa, potrivit legii.
Dispozițiile produc efecte numai din momentul în care sunt aduse la cunoștința persoanelor interesate – prin publicare sau comunicare, după caz. Aducerea la cunoștința publică a dispozițiilor cu caracter normativ se face în termen de 5 zile de la data comunicării lor oficiale către prefect. Ca și în cazul hotărârilor adoptate de consiliul local, legea prevede cerința ca și dispozițiile primarului să fie contrasemnate de secretarul comunei pentru legalitate. Acesta nu va contrasemna dispoziția în cazul în care ea este ilegală sau dacă depășește competențele ce revin, potrivit legii, primarului. Comunicarea dispozițiilor primarului către prefect se realizează de secretarul unității administrativ-teritoriale. Dispozițiile primarului sunt supuse controlului de legalitate al prefectului în condițiile legii, ca și celelalte acte administrative ale autorităților autonome locale.
4.3. Suspendаreа și încetаreа mаndаtului de Primаr
Încetarea de drept a mandatului de primar
Mandatul primarului poate să înceteze înainte de termen, în aceleași condiții în care are loc și încetarea de drept a mandatului de viceprimar, care se aplică în mod corespunzător[8, p. 231]. Precizări despre situațiile privind încetarea de drept a mandatului de primar sunt conținute de art. 15 alin. (2) al Legii nr. 393/2004, și tot în Legea nr. 393/2004, modificată și completată, art. 74 instituie, după cum am mai precizat, obligativitatea primarului și a celorlalți aleși locali de a depune o declarație privind interesele personale într-un termen de 15 zile de la depunerea jurământului. Art. 82 alin. (2) al aceluiași act normativ prevede faptul că refuzul depunerii declarației privind interesele personale ale aleșilor locali atrage încetarea de drept a mandatului,situație care se constată prin hotărâre a consiliului local.
Încetarea de drept a mandatului primarului mai are loc în două situații stabilite de art. 69 alin. (2) al Legii nr. 215/2001, și anume:
– dacă acesta se află în imposibilitatea exercitării funcției datorită unei boli grave, certificate, care nu permite desfășurarea activității în bune condiții timp de 6 luni pe parcursul unui an calendaristic;
– dacă acesta nu își exercită, în mod nejustificat, mandatul timp de 45 de zile consecutiv.
În ce privește demisia, Legea nr. 393/2004 prevede în art. 17 că primarul poate demisiona, anunțând în scris consiliul local și prefectul. La prima ședință a consiliului, președintele de ședință ia act de această situație, care se consemnează în procesul-verbal al ședinței. Pe baza acestui înscris, prefectul constată, prin ordin, încetarea mandatului primarului. Ordinul prefectului, împreună cu un extras din procesul- verbal al ședinței, se înaintează Ministerului Administrației și Internelor, care va propune Guvernului stabilirea datei desfășurării alegerilor pentru un nou primar. O situație comună, aplicabilă tuturor aleșilor locali, echivalentă cu o demisie de drept, premergătoare începerii exercitării mandatului, o reprezintă refuzul depunerii jurământului de către aceștia, situație prevăzută atât de Legea nr. 215/2001, republicată, modificată și completată, precum și de Legea nr. 393/2004, modificată și completată.
Primarii și primarul general al municipiului București nu pot deține, pe durata exercitării mandatului, funcția de consilier local județean. De asemenea, în art. 89 din cartea I a Legii nr. 161/2003, modificată și completată, se precizează incompatibilitatea aleșilor locali, implicit a primarului, cu calitatea de acționar semnificativ la o societate comercială înființată de consiliul local. Totodată, incompatibilitatea există și în situația în care soțul sau rudele de gradul I ale alesului local dețin calitatea de acționar semnificativ la unul dintre agenții economici înființați de consiliile locale sau județene.
În cazul în care primarul se află în stare de incompatibilitate și nu renunță la funcția sau calitatea care a atras starea de incompatibilitate, prefectul, la propunerea secretarului unității administrativ-teritoriale, constată prin ordin încetarea de drept a mandatului la data împlinirii termenului de 15 zile, termen de renunțare la funcția sau calitatea avută anterior.
Legat de schimbarea domiciliului în altă unitate administrativ- teritorială, Legea nr. 393/2004 prevede, ca și în cazul consilierilor locali, că încetarea mandatului primarului nu poate interveni decât după înscrierea în actul de identitate a celui în cauză a mențiunii corespunzătoare, de către organele abilitate de lege. Cu alte cuvinte, primarul poate avea reședința în altă unitate administrativ-teritorială decât în aceea în care fost ales, fără a-i afecta durata mandatului său[155, p. 56].
O altă observație importantă privind cazurile de încetare a mandatului primarului se referă la faptul că, prin art. I pct. 111 din Legea nr. 286/2006 pentru modificarea și completarea Legii administrației publice locale nr. 215/2001, a fost abrogat textul art. 15 alin. (2) lit. d) din Legea nr. 393/2004, care prevedea printre aceste cazuri și imposibilitatea exercitării mandatului primarului pentru o perioadă mai mare de 6 luni consecutive. Acest caz de încetare a mandatului primarului se regăsește și în prezent, fiind prevăzut în art. 69 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 215/2001. Art. 117 alin. (4) din Legea nr. 393/2004 vine în completarea acestuia, astfel că primarul se află în imposibilitatea exercitării mandatului în situațiile în care nu se poate prezenta efectiv la primărie din motive de sănătate sau din alte cauze, chiar dacă acestea nu îi sunt imputabile. Această prevedere face trimitere Ia alt text de lege, și anume la art. 11 alin. (2) din aceeași lege (Legea nr. 393/2004), care precizează că mandatul primarului nu încetează, ci se suspendă în cazul în care imposibilitatea exercitării mandatului său se datorează unei însărcinări date de către consiliul local, Guvern sau Parlament privind exercitarea unei misiuni în țară sau în străinătate.
Condamnarea la o pedeapsă privativă de libertate constituie un alt motiv de încetare a mandatului primarului, indiferent dacă prin hotărârea judecătorească definitivă de condamnare a primarului s-a dispus executarea efectivă sau suspendarea executării pedepsei, întrucât art. 15 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 393/2004 nu face nicio distincție în acest sens[155, p. 57].
Cu titlu de exemplupentru această situație este cazul primarului Comunei Scorțeni din județul Prahova care a fost condamnat de instanță la o pedeapsă de 6 luni de închisoare cu suspendare, ca urmare a săvârșirii infracțiunii de abuz în serviciu contra intereselor persoanelor. Ca urmare a acestui fapt, prefectul Județului Prahova a emis ordinul nr. 475 din 29 iulie 2010 prin care se constată încetarea de drept a mandatului de primar începând cu data de 1 august 2010. Mai trebuie subliniat faptul că pierderea calității de membru al partidului politic pe a cărui listă a candidat nu poate duce la încetarea mandatului primarului decât în cazul demisiei acestuia din partidul respectiv, spre deosebire de cazul consilierilor locali, al căror mandat încetează indiferent de modul în care aceștia își pierd calitatea de membri ai partidului politic pe a cărui listă au fost aleși.
Autoritatea competentă să ia act de încetarea mandatului primarului în toate aceste împrejurări este prefectul, care cinite un ordin în acest sens. Ordinul va avea la bază un referat semnat de secretarul unității administrativ-teritoriale, precum și actele din care rezultă motivul legal de încetare a mandatului. În cazul în care primarul își depune demisia la prefect, aceasta este suficientă pentru emiterea ordinului de constatare a încetării mandatului.
Primarul poate ataca ordinul prefectului la instanța de contencios administrativ în termen de 10 zile de la comunicare, iară îndeplinirea procedurii administrative prealabile. Conform art. 69 alin. (5) din Legea nr. 215/2001, instanța de contencios administrativ este obligată să se pronunțe în termen de 30 de zile. În acest caz, procedura prealabilă nu se mai efectuează, iar hotărârea primei instanțe este definitivă și irevocabilă.
Data organizării alegerilor pentru funcția de primar se stabilește de Guvern, la propunerea prefectului. Acestea se organizează în termen de maximum 90 de zile de la expirarea termenului de 10 zile în care ordinul prefectului putea fi atacat de primar la instanța dc contencios administrativ sau de la data pronunțării hotărârii judecătorești prin care s-a respins acțiunea în anulare a acestui ordin.
Încetarea mandatului primarului ca urmare a rezultatului unui referendum local, având ca obiect demiterea acestuia
O altă modalitate de încetare a mandatului primarului este ca urmare a rezultatului unui referendum local având ca obiect demiterea acestuia, organizat în condițiile Legii nr. 3/2000 , conform procedurii prevăzute la art. 55 alin. (3)-(7) din Legea nr. 215/2001, republicată.
Potrivit doctrinei[96, p. 508], posibilitatea revocării primarului prin referendum reprezintă o inovație a Legii nr. 215/2001. De altfel, în doctrină se poartă discuții cu privire la o definire unitară a acestei situații de încetare a mandatului primarului, deoarece Legea administrației publice locale vorbește de demiterea primarului ca urmare a organizării unui referendum local, în timp ce Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, în art. 73 precizează că primarii pot fi revocați din funcție în urma unui referendum. Astfel, se susține de către un autor[86, p. 289] ideea că este necesară punerea de acord a normei din art. 73 al Legii nr. 393/2004 cu textul art. 70 din Legea nr. 215/2001, republicată, în sensul înlocuirii termenului de revocare, cu sintagma încetarea mandatului înainte de termen. Alt autor[215, p. 39], însă, susține că este corect folosit termenul de „revocare", deoarece aceasta ar fi modalitatea specifică de încetare a unei funcții în care titularul a ajuns prin alegere. Considerăm că formularea actuală din Legea nr. 215/2001 este corectă și trebuie să se regăsească și în Legea privind statutul aleșilor locali.
Referendumul este procedeul de consultare prin care cetățenii sunt chemați să se pronunțe prin printr-un simplu „DA" sau „NU" asupra problemei supuse referendumului, decizând cu majoritatea voturilor exprimate (se vorbește în acest caz de „votare" și nu de „alegere", de „votanți" și nu de „alegători"). Se poate constata că în majoritatea statelor democratice ale lumii instituția referendumului este consacrată constituțional (printre excepții se numără Belgia, Olanda, Malta).
În prezent, referendumul este apreciat ca fiind, prin excelență, un instrument al democrației directe, prin intermediul căruia votanții își exprimă opinia și adoptă o decizie, de regulă cu caracter normativ, în mod direct[122, p. 140]. Principala caracteristică a referendumului constă în funcția sa de legitimare a puterii, prin aplicarea sigiliului voinței populare pe actele supuse votului. Referendumul reprezintă, prin urmare, un important instrument de control democratic al cetățenilor, dar și un instrument de legătură al acestora cu autoritățile administrației publice locale, în perioada dintre alegeri.
Instituția referendumului se află la confluența mai multor principii ale administrației publice: principiul autonomiei locale, principiul descentralizării și principiul consultării cetățenilor. Sediul materiei îl reprezintă Constituția României (în art. 2 și art. 90) și Legea nr. 3/2000, precum și dispozițiile unor articole ale Legii nr. 215/2001.
Referendumul pentru încetarea mandatului primarului se organizează ca urmare a cererii adresate în acest sens prefectului de locuitorii comunei, orașului sau municipiului, pentru următoarele motive:
– nesocotirea de către primar a intereselor generale ale colectivității locale;
– neexercitarea atribuțiilor ce îi revin, potrivit legii, inclusiv a celor pe care le exercită ca reprezentant al statului.
Cererea trebuie să cuprindă, în mod obligatoriu, următoarele elemente: motivele ce au stat la baza acesteia, numele și prenumele, data și locul nașterii, seria și numărul buletinului sau ale cărții de identitate, semnătura olografă a cetățenilor care au solicitat organizarea referendumului. Art. 70 alin. (4) din Legea nr. 215/2001 prevede condițiile cerute pentru organizarea referendumului: să fie solicitată, în scris, de cel puțin 25% dintre locuitorii cu drept de vot; acest procent trebuie să fie realizat în fiecare dintre localitățile componente ale comunei, orașului sau municipiului.
În situația referendumului organizat pentru încetarea mandatului primarului se aplică prevederile art. 55 alin. (5)-(7) din Legea nr. 215/2001 privind dizolvarea consiliului local prin referendum, care se referă la: suportarea cheltuielilor din bugetul local pentru organizarea referendumului, înființarea unei comisii numite prin ordin al prefectului, care se ocupă cu organizarea propriu-zisă a referendumului, condițiile stipulate pentru valabilitatea acestuia.
Comisia numită prin ordin al prefectului este compusă dintr-un reprezentant al prefectului, câte un reprezentant al primarului, al consiliului local și al consiliului județean și un judecător de la judecătoria în a cărei jurisdicție se află unitatea administrativ- teritorială în cauză. Secretariatul comisiei este asigurat de instituția prefectului.
Referendumul este valabil dacă s-au prezentat la urne cel puțin jumătate plus unu din numărul total al locuitorilor cu drept de vot. Activitatea primarului încetează înainte de termen dacă s-au pronunțat în acest sens cel puțin jumătate plus unu din numărul total al voturilor valabil exprimate. Astfel, desfășurarea referendumului, stabilirea rezultatului acestuia și organizarea alegerilor pentru noul primar, dacă este cazul, au loc în aceleași condiții ca și în cazul dizolvării consiliului local prin referendum local. Data organizării alegerilor pentru funcția de primar se stabilește de Guvern, la propunerea prefectului; alegerile se organizează în maximum 90 de zile de la validarea rezultatului referendumului.
Suspendarea de drept a mandatului primarului
Suspendarea din funcție a mandatului primarului este reglementată numai sub forma suspendării de drept[164, p. 435], care intervine în cazul în care primarul a fost arestat preventiv (art. 71 din Legea nr. 215/2001). De asemenea, art. 82 alin. (1) din Legea nr. 393/2004 prevede un alt caz de suspendare de drept a mandatului. Astfel, nerespectarea declarației privind interesele personale în termenul prevăzut la art. 79 (15 zile de la depunerea jurământului) atrage suspendarea de drept a mandatului primarului, până la depunerea declarației. Considerăm că ar fi corect ca termenul de nerespeclare să fie înlocuit cu termenul de nedepunere a declarației pentru o claritate mai mare a textului legii. Varianta inițială a Legii nr. 215/2001 a cuprins modificări față de motivele stipulate în Legea nr. 69/1991, republicată, pentru care primarul putea fi suspendat și s-a renunțat la prerogativa prefectului de a dispune, prin ordin, suspendarea primarului din funcție, aceste dispoziții fiind menținute și de Legea nr. 286/2006.
Măsura arestării preventive se comunică de îndată de către instanța de judecată prefectului care, prin ordin, constată suspendarea mandatului. Ordinul de suspendare, cu caracter constatator, se comunică de îndată primarului. Suspendarea durează până la încetarea cauzei care a deterniinat-o (arestarea preventivă), iar dacă primarul suspendat din funcție a fost găsit nevinovat, el își reia exercitarea mandatului, având dreptul la despăgubiri în condițiile legii (arc dreptul la plata drepturilor salariale).
După cum s-a reținut și în doctrină[59, p. 507], situația actuală reprezintă o schimbare esențială față de reglementarea anterioară, care prevedea anumite situații ce îndreptățeau prefectul să emită ordinul de suspendare. De data aceasta, suspendarea operează în baza legii, iar ordinul prefectului nu are decât semnificația unui act constatator și nu constitutiv. Prin măsura suspendării primarului, prefectul nu face altceva decât să își exercite competența, iar instanțele de judecată, folosindu-se de principiile care guvernează dreptul penal, apreciază ca necesară, la un moment dat, instituirea măsurii.
Suspendarea primarului consacrată de art. 71 este o sancțiune care intervine ope legis. Suspendarea nu este lăsată la aprecierea prefectului, ea este stabilită de legiuitor, prefectul având rolul de a constata intervenția sancțiunii. Dacă în acest caz suspendarea se constată de către prefect, în cazul suspendării mandatului ca urmare a nerespectării declarației privind interesele personale ale aleșilor locali, constatarea suspendării mandatului primarului se realizează prin hotărâre a consiliului local.
Amintim în acest sens cazul primarului din comuna Cogealac, județul Constanța. Primarul Cati Hristu a fost arestat preventiv în cursul nopții de 28 spre 29 iulie 2010 pentru instigare publică și apologia infracțiunii, urmare a implicării sale în protestul împotriva construirii unui parc eolian în localitatea pe care o conduce. Urmare acestui fapt, prefectul Județului Constanța a semnat, conform legii, ordinul nr. 337 din 29 iulie2010 de suspendare din funcție a primarului localității Cogealac. Suspendarea primarului a durat până la încetarea măsurii de arestare preventivă, atribuțiile sale fiind preluate de viceprimar.
4.4. Stаtutul primаrului cа аutoritаte de stаt. Stаtutul primаrului cа reprezentаnt аl аutorității locаle
1. Generalități
Statutul aleșilor locali conferă primarului o serie de drepturi și îi instituie acestuia și o serie de îndatoriri. Astfel, primarul, în calitate de reprezentant al colectivității locale, are îndatorirea de a participa, pe durata mandatului său de 4 ani, la exercitarea funcțiilor autorității publice pe care o reprezintă, cu bună-credință și fidelitate față de țară și de colectivitatea care l-a ales. Mandatul primarului se exercită de la data depunerii jurământului în fața consiliului local până la data depunerii jurământului de către primarul nou-ales, putând fi prelungit în caz de război, calamitate naturală, dezastru sau sinistru deosebit de grav. De altfel, această posibilitate de prelungire a mandatului reprezintă o constantă în cazul mandatelor exercitate în urma alegerii sau numirii într-o funcție de demnitate publică[167, p. 432].
În activitatea primarului trebuie să domine probitatea și discreția profesională, acesta fiind obligat să dea dovadă de cinste și corectitudinc în întreaga sa activitate.
În exercitarea mandatului, primarul trebuie să organizeze periodic întâlniri cu cetățenii și să acorde audiențe. Constatăm astfel că mandatul primarului trebuie exercitat cu caracter de permanență, de către persoane demne și care dispun de capacitate juridică, având domiciliul în unitatea administrativ-teritorială în care au fost alese, în condițiile în care validarea în funcție s-a făcut în conformitate cu legea[127, p. 67].
Primarul, ca și ceilalți aleși locali, are îndatorirea de a-și perfecționa pregătirea în domeniul administrației publice locale, urmând cursuri de pregătire, formare și perfecționare organizate în acest scop de instituțiile abilitate. Această obligație, prevăzută de Statutul aleșilor locali este binevenită, deoarece foarte multe persoane alese în funcția de primar nu au avut tangență cu problematica administrației publice locale.
În termen de 15 zile de la depunerea jurământului, primarul trebuie să depună declarația privind interesele personale la secretarul comunei, orașului sau municipiului sau sectorului municipiului București. În această declarație primarul va specifica[8, p. 104]:
– funcțiile deținute în cadrul societăților comerciale, autorităților și instituțiilor publice, asociațiilor și fundațiilor;
– veniturile obținute din colaborarea cu orice persoană fizică sau juridică și natura colaborării respective;
– participarea la capitalul societăților comerciale dacă acesta depășește 5% din capitalul societății;
– participarea la capitalul societăților comerciale, dacă acesta nu depășește 5% din capitalul societății, dar depășește valoarea de 100.000.000 lei vechi;
– asociațiile și fundațiile ai căror membri sunt;
– bunurile imobile deținute în proprietate sau în concesiune;
– funcțiile deținute în cadrul societăților comerciale, autorităților și instituțiilor publice de către soț/soție;
– bunurile imobile deținute în proprietate sau în concesiune de către soț/soție și copii minori;
– lista proprietăților deținute pe raza unității administrativ-teritoriale din ale căror autorități administrativ-teritoriale fac parte;
– cadourile și orice beneficii materiale sau avantaje făcute de orice persoană fizică sau juridică, legate sau decurgând din funcția deținută în cadrul autorității administrației publice locale; orice cadou sau donație primită de primar într-o ocazie publică sau festivă devin proprietatea acelei instituții sau autorități;
– orice alte interese, stabilite prin hotărâre de consiliu local.
Primarul are obligația reactualizării declarației privind interesele personale la începutul fiecărui an, dar nu mai târziu de 1 februarie, dacă au intervenit modificări semnificative față de declarația anterioară.
O serie de obligații care cad în sarcina primarului sunt stabilite și de Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, care, în art. 76 alin. (1) prevede faptul că primarul este obligat să nu emită o dispoziție sau să nu încheie un act juridic, în exercitarea funcției, care produce un folos material pentru sine, pentru soțul său ori rudele sale de gradul I. Încălcarea acestor dispoziții de către primar atrage nulitatea absolută a actelor emise sau încheiate de acesta. Orice persoană interesată poate sesiza, în scris, prefectul în legătură cu faptele prevăzute de art. 76 alin. (1).
Dacă în urma controlului asupra legalității actelor juridice încheiate sau emise de primar, rezultă că acesta a realizat foloase materiale, prefectul dispune, după caz, sesizarea organelor de urmărire penală competente sau a Agenției Naționale pentru Integritate.
Persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim ca urmare a existenței unui conflict de interese se poate adresa instanței de judecată competente, în funcție de natura actului juridic încheiat, potrivit legii. Este vorba aici de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Nerespectarea obligațiilor prevăzute de lege atrage răspunderea primarului în diversele sale forme. Primarul, ca autoritate administrativă autonomă executivă, unipersonală, prin atribuțiile stabilite de lege, prin calitatea sa de ales al colectivității, de reprezentant al persoanei juridice (comuna sau orașul), dar și de reprezentant al statului, se bucură de un statut specific important și preeminent între autoritățile administrației publice locale de la nivelul comunei sau orașului.
2. Natura juridică a mandatului de ales local îndeplinit de primar
Termenul de mandat este utilizat nu numai în dreptul administrativ, ci și în dreptul civil și, mai ales, în dreptul parlamentar, însă există deosebiri esențiale între sensurile pe care le are acest concept în diverse ramuri ale dreptului. Mandatul aleșilor locali nu este un mandat în sensul dreptului civil și nu este nici categorie a dreptului parlamentar, deși există unele asemănări cu acesta. Din punct de vedere juridic, mandatul de ales local reprezintă o categorie a dreptului administrativ, pornind de la cadrul în care acționează acesta. O analiză a opiniilor exprimate în literatura de specialitate reflectă faptul că mandatul de ales local nu implică o relație între alegători și ales, între aceștia neexistând nicio legătură de subordonare și niciun acord de voință[113,p. 314]. Alegerea a fost definită în doctrină ca un act colectiv în care voințele orientate în același sens se unesc în vederea producerii unui efect de drept sau că acesta reprezintă un act condiție, act juridic care declanșează aplicarea unui statut prestabilit. Altfel spus, alegerea semnifică, la nivel local, desemnarea aleșilor locali al căror statut este fixat prin lege[100, p. 236].
Mandatul de ales local al primarului reprezintă o categorie a dreptului public, întrucât legea este cea care îi precizează drepturile și îndatoririle, precum și limitele acestuia, nefiind așadar, de natură contractuală, ci statutară. În sens restrâns, mandatul aleșilor locali poate fi asimilat unei funcții publice de autoritate care cuprinde învestirea dată de electoratul local, prin alegeri, în vederea realizării autonomiei locale[100, p. 236].
3. Trasaturile caracteristice ale mandatului aleșilor locali
Mandatul primarului se caracterizează printr-o serie de trăsături comune mandatului tuturor aleșilor locali, acestea fiind generalitatea, independenta și irevocabiliiatea.
a. Generalitatea. Articolul 3 alin. (2) clin Legea nr. 393/2004, prevede că aleșii locali sunt în serviciul colectivității locale. Astfel, mandatul aleșilor locali exprimă relația acestora cu întreaga colectivitate, având un grad de generalitate circumscris la nivelul întregii comunități locale, în raport cu competențele stabilite de lege. Mandatul de ales local nu este un contract, iar electoratul local, prin alegere, nu îi stabilește primarului drepturile și obligațiile ce îi revin. Altfel spus, primarul, consilierii locali sunt reprezentanți ai colectivității locale, iar drepturile și obligațiile acestora sunt determinate de interesele accstora, însă precizate de lege.
O consecință importantă a acestei trăsături a mandatului aleșilor locali constă în faptul că obligațiile care rezultă din platforma politică și statutul partidului ori alianței politice pe lista căruia a candidat, nu mai sunt, din punct de vedere juridic, obligatorii pentru consilier sau primar în exercitarea mandatului lor. Desigur, relația dintre consilier sau primar și partidul respectiv rămâne a fi analizată sub aspect politic și, evident, moral[100,p. 237].
b. Independența. Independența mandatului de ales local rezultă din generalitatea acestuia și completează această trăsătură. Primarul, ca și consilierul local și județean, este independent în exercitarea mandatului, el se supune numai Constituției și legilor, exercitând drepturi și asumându-și obligații, pe care le consideră că sunt în beneficiul colectivității locale și a rezolvării treburilor publice locale. Acest principiu asigură și garantează libertatea de acțiune a aleșilor locali în interesul comunității locale. De asemenea, aleșii locali nu pot fi trași la răspundere juridică, sub nicio formă, pentru voturile sau pentru opiniile politice exprimate în exercitarea mandatului.
c. Irevocabilitatea. Din analiza prevederilor Legii administrației publice locale nr. 215/2001, republicată, precum și ale Legii privind Statutul aleșilor locali nr. 393/2004, se poate observa că, în niciunul dintre aceste acte normative, legiuitorul nu a invocat instituția revocării mandatului aleșilor locali. După cum se susține și în doctrină, este o consecință a aplicării principiului constituțional al mandatului reprezentativ, stabilit prin dispozițiile art. 69 alin. (2) din Constituția României, republicată, potrivit căruia orice mandat imperativ este nul, aspect care se extinde și la nivelul aleșilor locali[134, p. 206]. Prin mandat imperativ se înțelege actul care stabilește un raport de drept între mandatar și mandanți, în virtutea căruia primul sc atlă în dependență față de aceștia. Starea de dependență implică revocarea alesului care nu se conformează angajamentelor pe care le-a contractat. Revocarea apare astfel, legată de mandatul imperativ, deoarece, în mod obligatoriu, trebuie să apară culpa reprezentantului în exercitarea mandatului său și, ca urmare, încălcarea, ca pentru orice culpă, a unor criterii de referință. Aceste criterii trebuie să fie prealabile revocării, ele constituind însăși rațiunea sa, cu alte cuvinte, ele au valoarea unor directive obligatorii[113, p. 351].
4. Conținutul mandatului de ales local al primarului
Conținutul mandatului aleșilor locali reprezintă ansamblul drepturilor și îndatoririlor care le revin aleșilor locali pe întreaga durată a mandatului lor[100, p. 254]. Acestea se regăsesc cuprinse în Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, în Legea nr. 215/2001, republicată, dar și în alte acte normative. Drepturile primarului, ca ales local, sunt drepturi prin intermediul cărora se realizează mandatul pentru care a fost ales. Aceste drepturi sunt denumite în literatura de specialitate drepturi politice și, respectiv, drepturi patrimoniale.
Categoria drepturilor politice care revin primarului se referă la:
– dreptul la inițiativă în promovarea proiectelor actelor administrative;
– dreptul de acces la orice informație de interes public;
– dreptul de participare la ședințele consiliului local și la ședințele în comisiile de specialitate ale consiliului local:
– dreptul de a adresa întrebări și interpelări șefilor de compartimente clin aparatul de specialitate;
– libertatea de exprimare și dreptul de a se asocia.
Cea de-a doua categorie, constituită din drepturile patrimoniale, cuprinde:
– plata unei indemnizații lunare;
– decontarea cheltuielilor pe care le efectuează în îndeplinirea mandatului, în condițiile legii (art. 35 din Legea nr. 393/2004 );
– suspendarea contactului de muncă sau a actului de numire pe timpul exercitării mandatului;
– cumularea drepturilor bănești cuvenite cu pensia sau alte venituri (art. 36 din Legea nr. 393/2004; Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice);
– concedii de odihnă, concedii de boală, concedii plătite în cazul unor evenimente familiale deosebite [art. 38 alin. (1) din Legea nr. 393/2004];
– recunoașterea vechimii în muncă și în specialitate pe toată durata exercitării mandatului de primar;
– pașaport de serviciu;
– plata cursurilor de pregătire și perfecționare, organizate de instituții specializate, în decursul mandatului.
Corelativ cu drepturile primarului sunt îndatoririle, în calitatea acestuia de reprezentant al colectivității locale, în exercitarea funcțiilor care îi revin. Astfel, primarul este obligat:
– să-și exercite funcția cu bună-credință și fidelitate față de colectivitatea care l-a ales;
– să respecte Constituția și legile țării;
– să se supună regulilor de curtoazie și disciplină și să nu folosească în cuvântul său sau în relațiile cu cetățenii expresii injurioase, ofensatoare ori calomnioase (art. 46 din Legea nr. 393/2004). De asemenea, primarul este obligat la probitate și discreție profesională, să dea dovadă de cinste și corectitudine, fiindu-i interzis să ceară, pentru sine sau pentru altul, bani, foloase materiale sau alte avantaje. El trebuie să aducă la cunoștința cetățenilor toate faptele și actele administrative ce interesează colectivitatea locală[100, p. 258].
5. Protecția mandatului de ales local
Pornind de la faptul că primarul este în slujba colectivității locale, este necesar să fie protejat împotriva unor eventuale și variate presiuni asupra sa, astfel încât acesta să-și exercite independent mandatul. Astfel, pentru asigurarea liberului exercițiu al mandatului de ales local, pe parcursul căruia îndeplinește o funcție de autoritate publică, primarul beneficiază de dispozițiile legii penale cu privire la persoanele care îndeplinesc o funcție ce implică exercițiul autorității de stat.
Măsurile de reținere sau trimitere în judecată penală sau contravențională a aleșilor locali, precum și faptele care au determinat luarea acestor măsuri trebuie aduse la cunoștința autorităților publice din care fac parte și, respectiv, a prefectului, în termen de cel mult 24 de ore.
Primarul beneficiază de libertate de opinie și de acțiune garantată în exercitarea mandatului său, și, ca atare, nu poate fi tras la răspundere pentru voturile sau opiniile exprimate.
Prin măsurile legale se pune în evidență protecția aleșilor locali față de unele eventuale abuzuri sau presiuni ce s-ar putea exercita asupra lor, conferindu-le, în același timp, libertatea și siguranța exercițiului mandatului. De asemenea, aleșii locali sunt protejați în exercitarea funcțiilor lor și față de o urmărire represivă și abuzivă în cazul unor cercetări penale sau contravenționale. În acest sens, reținerea, arestarea sau trimiterea in judecata penală ori contravențională a aleșilor locali, precum și faptele săvârșite care cm determinat luarea măsurilor, se aduc la cunoștință atât autorității administrației publice din care fac parte, cât și prefectului, în termen de cel mult 24 de ore, de către organele care au dispus măsurile respective.
În legătură cu reținerea sau trimiterea în judecată a aleșilor locali, se impune să subliniem faptul că protecția nu înlătură răspunderea și nici nu întârzie momentul urmăririi penale sau judecătorești, așa cum se întâmplă în cazul parlamentarilor, deoarece aducerea la cunoștința autorității publice locale este numai pur formală și nu presupune „ inviolabilitatea" aleșilor locali.
Legiuitorul a avut în vedere ca de protecția juridică acordată aleșilor locali să beneficieze și membrii familiei – soț, soție și copii, dar aceasta numai în cazul în care agresiunea împotriva acestora urmărește nemijlocit exercitarea de presiuni asupra alesului local în legătură cu exercitarea mandatului său. De asemenea, protecția mandatului aleșilor locali se realizează și prin intermediul registrelor de interese, considerate mijloace juridice prin care legea conferă o anumită protecție juridică, în sensul delimitării conflictului de interese, adică a acelei situații în care persoana ce exercită o funcție de demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială care ar influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative. Din prevederile Legii nr. 161/2003 reies și principiile ce stau, în general, la baza prevenirii oricărui conflict de interese: imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public.
6. Clasificarea atribuțiilor primarului
Legiuitorul a urmărit ca prin Legea nr. 286/2006 să consolideze statutul primarului în raporturile sale cu consiliul local, lucru realizat și prin preluarea unor atribuții de la consiliul local și transferarea lor către primari[86, p. 238]. Primarul îndeplinește mai multe atribuții, prevăzute de ari. 68 din Legea nr. 215/2001, care, anterior adoptării Legii nr. 286/2006 erau numai enunțate, ceea ce a determinat doctrina să le grupeze pe mai multe categorii.
I. După calitatea în care acționează primarul, rezultă două grupe de atribuții:
• atribuții pe care primarul le exercită în calitate de reprezentant al statului, în condițiile legii;
• atribuții pe care primarul le exercită ca ales local.
II. În funcție de posibilitatea delegării lor, atribuțiile primarului pot fi[25, p. 403]: atribuții exclusive ale primarului, adică atribuții ce nu pot fi delegate; atribuții ale primarului ce pot fi delegate. Atribuțiile exclusive ale primarului, în funcție de conținutul lor, se pot împărți în: atribuții privind legalitatea, ordinea publică și viața în localitate; atribuții în raporturile cu consiliul local; alte atribuții.
III. În funcție de efectele pe care le produc, există: atribuții concretizate în realizarea de acte preparatorii; atribuții de coordonare și de control; atribuții îndeplinite în calitatea sa de autoritate publică.
IV. În funcție de natura activității, se evidențiază mai multe tipuri[122, p. 109]: atribuții cu privire la respectarea întregii legislații românești, în primul rând a Constituției; atribuții în domeniul economic și financiar; atribuții în domeniul social, edilitar, cultural și științific; atribuții privind serviciile publice locale; atribuții privind consultarea populației prin referendum asupra problemelor de interes deosebit pe plan local; atribuții privind emiterea de avize, acorduri și autorizații prevăzute de lege; alte atribuții prevăzute de lege sau încredințate de consiliul local.
V. După conținutul lor, rezultă mai multe grupe, și anume: atribuții în domeniul economico-financiar și urbanistic; atribuții în domeniul social, cultural, sanitar și al ordinii publice; o atribuții de execuție și administrativ-organizatorice; alte atribuții prevăzute de lege sau de alte acte normative, precum și însărcinările date de consiliul local.
În prezent, după adoptarea Legii nr. 286/2006, prima clasificare rămâne valabilă, iar clasificarea atribuțiilor primarului după conținutul lor este făcută chiar în lege.
a.. Atribuțiile primarului ca reprezentant al statului
În consonanță cu reglementările din țările Uniunii Europene, Legea nr. 215/2001 a înțeles să precizeze că unele atribuții ale primarului vizează calitatea acestuia de reprezentant al statului.
Primarul realizează o corelare a intereselor comunității locale cu cele ale statului în general, în vederea dezvoltării armonioase a comunităților, ca părți componente ale statului național, unitar și indivizibil român. Astfel, semnul distinctiv al primarului este o eșarfa în culorile drapelului național al României, pe care este obligat să o poarte la solemnități, recepții, ceremonii publice și la celebrarea căsătoriilor. Modelul eșarfei este stabilit prin hotărâre a Guvernului.
Legiuitorul, în mod distinct, a considerat să stabilească primarului atribuții de interes general pentru stat și societate.
Atribuțiile pe care primarul le exercită în calitate de reprezentant cd statului sunt stipulate în art. 63 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, republicată, și anume: atribuții de ofițer de stare civilă; atribuții de autoritate tutelară; atribuții prin care asigură funcționarea serviciilor publice locale de profil; atribuții privind organizarea și desfășurarea alegerilor; atribuții referitoare la organizarea și desfășurarea referendumului; atribuții privind organizarea recensământului; atribuții privind luarea măsurilor de protecție civilă; alte atribuții stabilite prin lege.
b. Atribuțiile pe care primarul le exercită ca ales local. Atribuțiile pe care primarul le exercită ca ales local reflectă trăsătura dominantă ce-1 caracterizează, aceea de autoritate a administrației publice prin care se realizează autonomia locală. Aceste atribuții sunt numeroase, fiind prevăzute de art. 63 alin. (3)-(5) din Legea nr. 215/2001, republicată. După conținutul lor, legea clasifică ea însăși atribuțiile primarului ca ales local în patru categorii: atribuții referitoare la relația cu consiliul local [art. 63 alin. (1) lit. b)]; atribuții referitoare la bugetul local [(art. 63 alin. (1) lit. c)]; atribuții privind serviciile publice asigurate cetățenilor [art. 63 alin. (1) lit. d)]; alte atribuții stabilite prin lege [art. 63 alin. (1) lit. e)].
Primarul este abilitat să conducă toate serviciile locale organizate de consiliul local, atât pentru rezolvarea problemelor de interes local, cât și a celor de interes general. Aceste servicii se deosebesc de cele autonome prin faptul că nu dispun de conducere proprie, de buget propriu și nu au autonomie organizatorică, funcțională și gestionară în raport cu consiliul local. Conducerea serviciilor publice locale presupune din partea primarului o preocupare intensă și constantă pentru diagnozarea și prognozarea activității lor, precum și un control riguros al modului cum se îndeplinesc atribuțiile serviciilor de către personalul acestora. Numirea și eliberarea din funcție a personalului din subordine, respectiv a funcționarilor publici ce compun aparatul de specialitate se realizează de către primar[8, p. 133].
4.5. Concluzii la capitolul 4
Actele аdministrаției publice аu cаrаcter de generаlitаte mаi restrâns, cum sunt de exemplu, ordinele și instrucțiunile ministerelor cаre reglementeаză doаr într-un singur domeniu sаu rаmură de аctivitаte.
În concluzie se constаtă că bună funcționаre а аdministrаției publice și а serviciilor publice а devenit un аspect de liniște, ținând cont de mersul defectuos lа serviciile publice dаtorаt crizelor politice și revoltelor populаre.
Scopul deciziei este reаlizаreа voinței stаtаle, prin orgаnizаreа executării și executаreа în concret а legii Deciziа аdministrаtivă nu constituie un scop în sine. Eа devine reаlitаte numаi dаcă este executаtă.
Conform literаturii de speciаlitаte orice serviciu public аre lа bаză deciziа mаnаgeriаlă specifică unei instituții și existențа unui cаdru juridic corespunzător.
În concluzie nu orice аctivitаte destinаtă interesului public este un interes public și doаr аctivitățile necesаre sаtisfаcerii nevoilor sociаle аpreciаte de putereа politică cа fiind de interes public. Actul juridic este o аtitudine de dorință declаrаtă а persoаnei fizice sаu juridice, făcută individuаl sаu colectiv, respectând ordineа publică și bunele obiceiuri, pentru а produce în viitor unele efecte juridice, iаr reаlizаreа аcestorа se аsigură prin forțа de presiune а stаtului.
În concluzie аctul juridic unilаterаl este identificаt cа un аct de аutoritаte, în unele cаzuri de drept constituționаl sаu de drept аdministrаtiv. În literаturа juridică termenul de аct аdministrаtiv s-а denumit cа аct unilаterаl, reprezentând expresiа аcțiunilor de voință а unui singur subiect specific rаportului juridic. În literаturа de speciаlitаte din domeniul аnаlizаt, nu se identifică o unаnimitаte de păreri referitoаre lа numărul, denumireа și contextul trăsături lor аctului аdministrаtiv.
Instituțiа primаrului, privită cа expresie а existenței și аplicării principiului аutonomiei locаle, а ocupаt și ocupă în continuаre un rol centrаl lа nivelul sistemului аdministrаției publice locаle. Prin urmаre funcțiа de primаr constituie o funcție trаdiționаlă în аdministrаțiа publică locаlă, nu numаi din Europа, dаr și din аlte continente, cum аr fi Americа, unde а pătruns influențа europeаnă. Primаrul este аles de cetățeni cu drept de vot din unitаteа аdministrаtiv – teritoriаlă respectivă, el presupune аutoritаteа executivă, cu аtribuții de orgаnizаre а reаlizării și executаreа în concret а legilor, hotărârilor de guvern, dаr și а hotărârilor consiliului locаl.
CAPITOLUL 5
ANALIZA INVESTIGAȚIILOR ȘTIINȚIFICE PRIVIND STATUTUL JURIDICO-ADMINISTRATIV AL PRIMARULUI
5.1 Grаdul de cercetаre а obiectivului investigаției
Primarul – reprezentant al intereselor colectivităților locale în cadrul structurilor asociative ale autorităților locale din România
Integrarea României în structurile europene a determinat, cu prioritate, existența unor asociații puternice, reprezentative ale autorităților locale clin România, atât la nivelul județelor, municipiilor, orașelor și comunelor, cât și a unui reprezentant la nivel național. Rolul și importanța structurilor asociative sunt dependente de statutul juridic al autorităților locale, al primarilor în special, în cadrul structurii statale și de concepția națională privind autonomia locală. Articolul 3 din Carta europeană a autonomiei locale definește autonomia locală astfel: „…dreptul și capacitatea efectivă ale autorităților administrației publice locale de a soluționa și de a gestiona, în cadrul legii, în nume propriu și în interesul populației locale, o parte importantă a treburilor publice ". Acest drept va fi exercitat de către consilii sau congrese alcătuite din membrii aleși liber, dintr-un eșantion secret, pe baza votului direct, egal, universal și care să aibă în subordine organe executive.
Autoritățile administrației publice au înființat asociații neguvernamentale, apolitice, fară scop lucrativ, ca persoane juridice de drept privat, constituite în vederea sprijinirii dezvoltării socio-economice a comunităților pe care le reprezintă și a eliminării discrepanțelor existente în dezvoltarea regională și interregională:
• Asociația Municipiilor din România (A.M.R.);
• Asociația Orașelor din România (A.O.R.);
• Asociația Comunelor din România (A.Co.R.).
Dezvoltarea structurilor asociative demonstrează convingerea autorităților locale că relațiile de colaborare și cooperare sunt esențiale în consolidarea autonomiei locale. Pentru a da greutate acestor structuri asociative și a oferi încă un mijloc de protecție autonomiei autorităților locale, legiuitorul român a inclus în cuprinsul dispozițiilor Legii administrației publice locale, obligația autorităților administrației publice centrale de a consulta aceste structuri asociative în toate problemele care le privesc în mod direct, înainte de adoptarea oricărei decizii.
Aceste structuri asociative ale autorităților locale au înființat, la 14 iunie 2001, Federația Autorităților Locale din România (F.A.L.R.). Rolul acestei federații este de a coordona eforturile asociațiilor membre în implementarea mai eficientă a activităților înfăptuite, care nu sunt eficiente dacă sunt realizate separat de fiecare structură asociativă în parte. Astfel, obiectivele F.A.L.R. nu diferă de cele ale asociațiilor membre, dar reprezintă un consens și o voce distinctă a administrației locale în dialogul purtat cu autoritățile centrale și cu Parlamentul.
Această Federație are un rol major pentru ca reprezentarea, intensificarea și dezvoltarea autonomiei locale să reprezinte o componentă semnificativă a construirii unei regiuni de sud-est a Uniunii Europene, stabilă, echilibrată și liniștită, bazată pe principiile democrației și descentralizării, în care voința administrativă a colectivităților locale este pusă în practică de către primari.
F.A.L.R. îi revin două roluri principale:
1) să reprezinte interesele autorităților locale, în contextul sistemului politic național existent. Această responsabilitate, deosebit de importantă pentru flecare membru, va influența întregul sistem al administrației publice;
2) să furnizeze servicii și asistență profesională autorităților locale, inclusiv asociațiilor membre. Aceste servicii vor urmări îmbunătățirea relațiilor profesionale și accelerarea schimburilor de informații între autoritățile locale.
Organele de conducere și de control ale F.A.L.R. sunt adunarea generală, consiliul director și comisia de cenzori. Adunarea generală este organul de conducere alcătuit din totalitatea reprezentanților asociațiilor membre ale FALR, desemnați cum urmează:
– câte trei reprezentanți din fiecare județ, câte unul desemnat de conducerea fiecărei asociații;
– reprezentantul municipiului București, desemnat de conducerea A.M.R.;
– câte un reprezentant al fiecărui sector al municipiului București, desemnat de conducerea A.M.R.
Consiliul director este alcătuit din 15 membri, câte 5 reprezentanți desemnați de fiecare dintre asociații pentru un mandat de 4 ani, având următoarea structură: președinte; președinte executiv; prim-vicepreședinte; 3 vicepreședinți, câte unul desemnat de fiecare asociație; 9 membri, câte 3 de la fiecare asociație.
Cele trei asociații sunt constituite din primari de municipii, orașe, respectiv comune, ori din reprezentanții acestora. Activitatea asociațiilor vizează apărarea drepturilor aleșilor locali și ale celorlalte categorii de personal din administrația publică locală, inclusiv ale cclor din instituțiile/serviciile publice de interes local, drepturi ce decurg din statutul aleșilor locali, statutele funcționarilor publici, legislația muncii, contractele colective de muncă și contractele individuale de muncă, precum și din acordurile privind raporturile de serviciu ale funcționarilor publici, în fața instanțelor judecătorești, organelor de jurisdicție, a altor instituții sau autorități publice, prin apărători proprii sau aleși.
Asociația Municipiilor din România (A.M.R.) este persoană juridică de drept privat și de utilitate publică, fară scop patrimonial, neguvernamentală și apolitică, constituită în vederea promovării și protejării intereselor comune ale colectivităților locale, reprezentate de primari sau de o persoană împuternicită de aceștia, pentru soluționarea și gestionarea nevoilor publice în numele și pentru interesul acestor colectivități.
Această Asociație are și un birou de reprezentare la Bruxelles, căruia îi revine misiunea de a asigura dialogul cu instituțiile Uniunii Europene, în vederea promovării interesului general al A.M.R. în procesul elaborării, transpunerii și aplicării politicilor europene. Prin acțiunile sale, A.M.R. contribuie la realizarea autonomiei locale reale, în concordanță cu principiile prevăzute de Constituția României și Carta europeană a autonomiei locale pentru rezolvarea treburilor publice în interesul cetățenilor, precum și pentru asigurarea participării acestora la luarea deciziilor care privesc comunitățile locale.
Asociația Orașelor din România (A.O.R.) [231] a fost înființată în 1994, ca persoană juridică de drept privat și de utilitate publică, fară scop patrimonial, neguvernamentală și apolitică având drept obiective generale:
a) participarea activă la îmbunătățirea cadrului legislativ, în conformitate cu Constituția României și Carta europeană a autonomiei locale, care vizează interesele colectivităților locale, inclusiv prin realizarea unui parteneriat cu administrația publică centrală;
b) consolidarea poziției A.O.R. ca partener de dialog cu Guvernul și Parlamentul României pentru susținerea intereselor autorităților locale. A.O.R. are ca organ suprem de conducere Adunarea generală, alcătuită din totalitatea asociațiilor, aceasta întrunindu-se în sesiuni ordinare o dată pe an. Organul executiv de conducere al A.O.R. este Consiliul director, format din 13 membri aleși de Adunarea generală, astfel încât să se asigure, pe cât posibil, reprezentarea întregului teritoriu național pe regiuni de dezvoltare.
Obiectivul cel mai important al Asociației este urmărirea agendei legislative a Guvernului pentru administrația publică locală și alte domenii conexe, ca urmare a accelerării reformei în administrație și a apărării intereselor orașelor membre A.O.R. Asociația Comunelor din România (A.Co.R.) a fost înființată în septembrie 1997 și s-a constituit pe termen nelimitat. Este deschisă către orice entitate care, prin ceea ce face, poate aduce un plus pentru comunele din România, sub condiția menținerii autonomiei și independenței în acțiunile întreprinse de A.Co.R., de structurile sale teritoriale și de membrii săi[230]. Cele trei structuri asociative, prin intermediul F.A.L.R., au misiunea de a reprezenta sistemul autorităților locale la nivel național în relația cu mecanismele politice și ale administrației centrale și de a asigura asistența în domeniul creșterii calității propriei activități pentru toate categoriile de instituții ale administrației publice locale. Astfel, F.A.L.R. a devenit un militant pentru modernizarea și eficientizarea legislației ce reglementează activitatea administrației publice locale.
Obiectivele F.A.L.R. sunt:
– participarea activă și eficientă la procesul de modernizare și descentralizare a administrației publice din România;
– îmbunătățirea cadrului legislativ în conformitate cu Carta europeană a autonomiei locale și altor norme internaționale care vizează interesele colectivităților locale;
– consolidarea parteneriatului cu administrația publică centrală;
– reprezentarea unitară a intereselor comune ale colectivităților locale în raporturile cu administrația publică centrală, organizații neguvernamentale și terți, pe plan intern și internațional;
– armonizarea intereselor asociațiilor membre în vederea dezvoltării economico – sociale echilibrate a colectivităților locale;
– promovarea unor forme de colaborare și întrajutorare reciprocă a colectivităților locale în domeniile economic, financiar, social, cultural și instituțional;
– crearea și întreținerea unui sistem informațional integrat, precum și a unor corpuri de specialiști capabili să analizeze și să ofere soluții pentru rezolvarea problemelor colectivităților locale;
– participarea, împreună cu alte structuri ale societății civile, la realizarea de sarcini de interes comun, specifice colectivităților locale;
– cooperarea, în condițiile prevăzute de lege, cu autoritățile administrației publice locale ale altor state.
Pentru realizarea scopului și a obiectivelor, cele trei asociații formate din primari, în calitate de reprezentanți ai colectivităților locale folosesc o serie de forme și mijloace precum:
– organizarea de întruniri, conferințe de presă, dezbateri, mese rotunde, ateliere de lucru în cadrul cărora se pot prezenta declarații, comunicate sau memorii;
– organizarea de sesiuni de comunicări pentru prezentarea lucrărilor cu caracter științific;
– înființarea de instituții de specialitate, birouri și filiale; o adoptarea de hotărâri, decizii, recomandări; o inițierea de activități de lobby în condițiile legii pentru promovarea intereselor autorităților publice și colectivităților locale pe care le reprezintă;
– organizarea unor întâlniri cu reprezentanții societății civile, ai comitetelor cetățenești sau alte structuri asociative de reprezentare a societății civile, în cadrul cărora să fie reglementate formele de participare democratică, politicile de informare, consultare și participare a cetățenilor la rezolvarea problemelor generale ale comunităților locale;
– organizarea și asigurarea unor consultanțe de specialitate în domeniul strategiei și informatizării pentru administrațiile locale. De precizat este faptul că, datorită rolului activ, unii dintre primari, membri ai Federației, pot avea atât calitatea de președinte al Asociației Municipiilor din România, cât și de președinte al Federației Autorităților Locale din România.
Considerații privind tipologia raporturilor primarului cu alte autorități ale administrației publice locale
Transformarea și reașezarea instituțiilor administrației locale pe baza principiilor moderne, reformatoare, a determinat un nou sistem de raporturi între autoritățile locale și celelalte structuri existente, în scopul realizării interesului public. O colectivitate umană aflată pe un anumit nivel de dezvoltare și de coeziune nu poate trăi decât dispunând de o administrație care are ca obiectiv general satisfacerea nevoilor și intereselor membrilor săi.
În contextul legislativ actual, în procesul de realizare a dreptului, participarea autorităților administrației publice locale, a celor ale administrației publice centrale, ca și a celorlalte autorități publice, se realizează în raport cu competențele stabilite de Constituție și de legile de organizare ale fiecărei autorități în parte. Investite cu competență, unele dintre autoritățile administrației publice locale (primarii) participă la aceste procese ca purtătoare ale autorității statale într-un domeniu sau altul, dar și în numele colectivităților locale pe care le reprezintă. Alteori, autoritățile administrației publice locale, așa cum este cazul consiliului local sau consiliului județean, sunt purtătoare indirecte ale autorității statului.
Raportul juridic, în general, este o relație socială, aflată sub incidența unei norme de drept[1,p. 26]. În virtutea principiului autonomiei locale, dar și a principiilor descentralizării și deconcentrării serviciilor publice, care fundamentează sistemul administrației publice locale, preponderente în sfera administrației publice sunt raporturile juridice de colaborare.
În cadrul raporturilor de colaborare, primarul este subiect purtător al autorității publice, colaborând de pe o poziție egală cu consiliul local, viceprimarul, secretarul unității administrativ- teritoriale, administratorul public, consiliului județean și președintele acestuia, prefectul, serviciile publice deconcentrate, Guvernul, autoritatea judecătorească, autoritățile de control financiar – Curtea de Conturi, în spiritul dispozițiilor legale, iar nașterea acestor raporturi de colaborare și cooperare reciprocă în realizarea intereselor locale este determinată de manifestarea voinței ambelor subiecte de drept.
O altă categorie de raporturi în care se regăsește primarul o reprezintă raporturile de coordonare. Raporturile de drept administrativ în care unul dintre subiecte acționează pe baza autorității ierarhice, având dreptul de a conduce, controla și uneori, chiar de a sancționa, subiectul pasiv, subordonat sunt raporturile de subordonare.
Raporturile de tutelă administrativă se particularizează prin mai multe trăsături specifice, întrucât tutela reprezintă o limită impusă autorităților administrative locale, în vederea salvgardării legalității și apărării interesului public. Tutela administrativă reprezintă controlul exercitat de către anumite organe ale administrației publice centrale asupra autorităților administrative descentralizate, în cazurile prevăzute expres de lege[121, p. 397].
Răspunderea primarului în raport cu consiliul local nu este juridică și nici politică. Legiuitorul a dorit să sublinieze existența unei relații specifice între autoritatea deliberativă (consiliul local) și cea executivă (primarul) [126, p. 117]. Primarul este cel îndrituit de legea organică cu convocarea consilierilor locali la ședințe ordinare, lunar, dar și în ședințe extraordinare, atât la cererea primarului, dar și a cel puțin unei treimi din numărul membrilor consiliului[8, p. 164].
Primarul este cel care propune consiliului local spre desemnare, reprezentantul unității administrativ-teritoriale în consiliul de administrație al asociațiilor de dezvoltare intercomunitară. Acest drept al primarului nu este unul exclusiv, consilierii locali putând la rândul lor să facă propuneri în acest sens.
Putem concluziona că între primar și consiliul local există raporturi de colaborare și cooperare reciprocă, raporturi de coordonare, dar și raporturi de participare în care acționează exerci- tându-și atribuțiile în vederea aplicării legii. Un element de noutate este faptul că viceprimarul este considerat înlocuitorul de drept al primarului, în acest fel urmărindu-se consolidarea statutului viceprimarului și responsabilizarea acestuia în exercitarea funcției[223, p. 24-25].
Un prim aspect al raporturilor dintre primar și secretar este legat de statutul acestora.
În privința relației primarului cu secretarul unității administrativ-teritoriale, deși nu există prevederi legale exprese în acest sens, practic aceasta debutează încă înainte de validarea mandatului primarului.
Cu alte cuvinte, se poate spune că secretarul unității administrativ-teritoriale este persoana care îi deschide ușile în primărie primarului ales, încă înainte de debutul relației de colaborare[202, p. 94]. În România, instituția administratorului public a reprezentat o noutate introdusă de Legea nr. 286/2006 de modificare și completare a Legii nr. 215/2001, în scopul profesionalizării administrației locale, prin eficientizarea serviciilor oferite cetățenilor. Denumirea sub care această funcție apare menționată în legislația de specialitate este de city manager sau administrator public.
În concluzie, putem afirma că administratorul public reprezintă o inovație în administrația publică locală din țara noastră, care însă depinde întru – totul de primar, respectiv de președintele consiliului județean. Primarii și președinții consiliilor județene sunt ordonatori principali de credite, calitate în care analizează modul de utilizare a creditelor bugetare aprobate prin bugetele locale și prin bugetele instituțiilor publice, ai căror conducători sunt ordonatori secundari sau terțiari de credite și aprobă efectuarea cheltuielilor clin bugetele proprii, cu respectarea dispozițiilor legale[8, p. 198]. Primarul exercită, în această calitate, potrivit legii organice, atribuțiile de ofițer de stare civilă și de autoritate tutelară și asigură funcționarea serviciilor publice de profil, atribuții privind organizarea sau desfășurarea alegerilor, referendumului și a recensământului, precum și a altor atribuții stabilite de lege.
În privința raporturilor care se stabilesc între primar și serviciile publice deconcentrate, tipologia acestora rezultă clin chiar conținutul art. 63 alin. (6), în care se menționează că pentru exercitarea corespunzătoare a atribuțiilor sale, primarul colaborează cu serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe de specialitate ale administrației centrale din unitățile administrativ-teritoriale, precum și cu consiliul județean.
5.2. Norme europene ce reglementeаză democrаțiа pаrticipаtivă
Datorită faptului că administrația publică, ca activitate, se realizează printr-o multitudine de forme organizatorice care grupează categorii întregi de oameni, sistemul administrației publice este un sistem de organizare socială bazat pe relații care există între acești oameni în realizarea unei activități specifice. Voința administrativă a colectivităților locale se formează în consiliile locale alese de acestea, ca organisme colegiale cu activitate discontinuă, și este pusă în practică de către primari, ca autorități executive ale administrației publice locale prin care se realizează autonomia locală în comune (municipii) [15, p. 127].
Atribuțiile primarului, ca autoritate executivă a administrației publice locale, sunt, ca de altfel, și atribuțiile oricărei autorități publice din sfera oricărei puteri, acele abilitări și îndrituiri cu care legea învestește autoritatea pentru a-și îndeplini rolul pentru care a fost creată. Tocmai de aceea, drepturile autorității respective apar în același timp și ca obligații, iar titularul lor nu le deține în nume propriu, ci în numele colectivității care 1-a desemnat în funcție[134,p. 126].
Primarul nu deține și nu exercită drepturile și obligațiile în nume propriu, ci în numele colectivității care 1-a ales/desemnat, prin vot liber exprimat, și al statului care 1-a abilitat și i-a recunoscut aceste drepturi și obligații ca fiind de interes public, atât pentru colectivitatea respectivă, cât și pentru stat. Ca totalitate de drepturi și obligații, competența primarului cuprinde atribuțiile cu care este învestit în calitatea sa de autoritate administrativă autonomă cu caracter executiv, ceea cc, din punct de vedere juridic, trebuie privit ca aptitudinea legală de a realiza activitatea executivă, o aptitudine generală, teritorială și pentru întregul mandat pentru care a fost ales.
Distingem pentru autoritatea administrativă autonomă executivă, care este primarul, trăsături caracteristice administrației publice locale, constând în general în caracterul legal și obligatoriu al competenței, în dreptul autorității executive de a-și exercita nestingherit atribuțiile recunoscute de lege, ca și răspunderea cu privire la modul cum își exercită aceste atribuții. O altă caracteristică constă în dreptul primarului de a exercita personal atribuțiile ce-i revin ca autoritate administrativă autonomă executivă. El poate să delege vice- primarului sau altei persoane atribuțiile stabilite expres și limitativ de lege.
Noțiunea de drepturi și obligații din conținutul atribuțiilor primarului din diferite state ale Uniunii Europene are o structură proprie, caracteristică naturii sale de autoritate executivă a administrației publice locale, calitate în care acționează în sfera relațiilor sociale reglementate de dreptul colectivităților locale. Decelarea atribuțiilor primarului evidențiază aspectul dihotomic al acestora, pe de o parte având atribuții al căror exercițiu rezolvă treburile de interes local ale comunei (municipalității), pe de altă parte având atribuții pentru realizarea intereselor generale ale statului.
Din analiza actelor normative care reglementează rolul și atribuțiile primarului în diferite state, rezultă că atribuțiile primarului se exercită în mod legal și produc efecte juridice numai în limitele comunei (municipalității) unde a fost ales, în cadrul competenței sale materiale și teritoriale. Ca atare, primarul nu poate depăși sfera atribuțiilor sale prevăzute de lege sau stabilite de autoritatea locală deliberativă, întrucât aceasta ar atrage sancțiunea anulării actelor sau măsurilor luate, ori chiar suspendarea sau demiterea sa din funcție. De subliniat este că în toate țările supuse analizei, atribuțiile ce i-au fost conferite primarului se exercită personal numai de către acesta, în calitatea sa de autoritate administrativă executivă, delegarea acestor atribuții putându-se realiza numai în condițiile prevăzute de lege.
Primarul realizează o corelare a intereselor comunității locale cu cele ale statului în general, în vederea dezvoltării armonioase a comunităților, ca părți componente ale statului, indiferent de forma sa (unitar, federal).
Formulele de desemnare și de compunere a autorităților executive sunt mult mai variate. O primă delimitare există între executivul colegial și executivul personalizat. O a doua delimitare permite să se distingă între executivul desemnat în întregime de adunarea locală și cel numit, cel puțin parțial, de Guvern[60, p. 113].
Tradiția alegerii primarului de către Consiliul municipal, pentru durata mandatului acestuia s-a păstrat în Austria, Franța, Irlanda, Marea Britanie, Spania. În general, este vorba despre cel aflat primul pe lista câștigătoare în alegeri, aspect ce conferă alegerii sale caracterul unei alegeri indirecte.
În state ca Bulgaria, Germania, Grecia, Italia, România, alegerea primarului se face prin vot direct de către cetățeni. În schimb, mai poate ti întâlnită și formula numirii primarului de către Rege în Belgia, de către Marele Duce în Luxemburg și de către Guvern în Olanda.
O serie de diferențe apar și în privința duratei mandatului de primar. Acesta variază între 1 an și 12 ani, astfel: 1 an în Irlanda și Marea Britanie; 4 ani în Bulgaria, Grecia, România, Spania; 5 ani în Italia; 6 ani în Franța și Olanda; 6-12 ani în Germania (regiunea Schleswig-Holstein) 8 ani în Germania (Landurile din Sud).
Adjuncții primarului sunt în egală măsură aleși (indirect de către cetățeni), dar primarul este liber să decidă cu privire la atribuțiile pe care dorește să Ie delege acestora. Denumirea de adjuncți poate fi întâlnită în Danemarca, Franța, Olanda, Luxemburg, însă în Germania (în unele Land-uri), Grecia și România este utilizată denumirea de viceprimari.
O situație aparte este întâlnită în statele federale (Germania, Austria), în care formula executivului variază de la Land la Land, dar peste tot, autoritatea executivă este responsabilă de gestiunea cotidiană, putând contesta deciziile consiliului comunal dacă le apreciază ca fiind inegale. În materiile care sunt delegate comunelor de Federație sau de Landuri, primarul trebuie să respecte normele federale sau ale Landurilor și să răspundă pentru îndeplinirea sarcinilor care îi sunt delegate[155, p.142]. În Belgia, primarul reprezintă în comună Guvernul federal, Guvernul regiunii și Guvernul comunității.
La nivelul țărilor Uniunii Europene, organizarea alegerilor locale diferă în funcție de caracteristicile teritoriale, de tradițiile administrative, de cultura politică locală, dar conține și elemente comune, legate de nevoia consolidării legitimității aleșilor locali, prin alegerea acestora prin vot universal. Cercetătorii care au studiat diversele aspecte ale legitimității au menționat existența unei legitimități divine sau tradiționale, a unei legitimități carismatice (determinată de calitățile excepționale ale liderului), dar și a unei legitimități civile sau juridice, care a apărut în societatea modernă odată cu democratismul politic și care se întemeiază pe lege, pe votul popular, pe referendum și pe acordul majorității[200, p. 2].
În majoritatea țărilor europene preocuparea principală este legată de adaptarea funcției aleșilor locali și în special a primarului la noile realități ale exercitării puterii locale, statutul acestora fiind adoptat în mod diferit în diferite state, în raport cu realitățile socio-istorice și cu regiunile politice ale acestor state.
În aproape toate statele europene, primarul este șeful administrației comunale (municipale) și, totodată, reprezentantul statului în comună. Întreaga activitate de asigurare a respectării legii fundamentale a statului și a legilor țării îl transformă pe primar într-un agerit sui generis al statului. Există însă și alte atribuții ale primarului, care vizează implicarea acestuia în realizarea la nivel comunal a unor servicii publice de interes național, fie direct (atribuție proprie), fie împreună cu structuri specializate ale statului[59, p. 505]:
– ia măsuri pentru prevenirea și limitarea calamităților, catastrofelor, incendiilor, mobilizând populația, agenții economici și instituțiile publice comunale, care sunt obligate să execute măsurile stabilite în planurile de protecție și intervenție;
– asigură ordinea publică și liniștea locuitorilor, prin intermediul poliției, jandarmeriei, care au obligația să răspundă solicitărilor primarului, în condițiile legii;
– ia măsurile prevăzute de lege cu privire la desfășurarea adunărilor publice;
– îndeplinește funcția de ofițer de stare civilă;
– emite avizele, acordurile, autorizațiile prevăzute de legile interne;
– ia măsuri de interzicere a unor manifestări publice care contravin ordinii de drept ori atentează la ordinea și liniștea publică.
Faptul că primarul nu reprezintă numai interesele comunei sau orașului, ci și ale statului, reprezintă o consacrare expresă a dublei calități a primarului: de reprezentant al celor ce l-au ales, al colectivității locale, dar și al statului. Primarul realizează o corelare a intereselor comunității locale cu cele ale statului în general, în vederea dezvoltării armonioase a comunităților, ca părți componente ale statelor unitare sau federale. În foarte multe state, semnul distinctiv al primarului este o eșarfa în culorile drapelului național, pe care este obligat să o poarte la solemnități, recepții, ceremonii publice și la celebrarea căsătoriilor (Italia, Franța, România, Bulgaria, Ungaria, Cehia).
Primarul exercită o serie de atribuții ce interesează numai comunitatea locală, altele ce interesează atât colectivitatea locală, cât și statul, iar o a treia categorie ce interesează în cea mai largă măsură statul[134, p. 537]. Unele dintre aceste atribuții sunt expresia unei competențe legale, de exemplu, de îndeplinirea funcției de ofițer de stare civilă, iar majoritatea sunt expresia unei libertăți de apreciere, lăsată la latitudinea primarului. Deoarece unele dintre atribuțiile sale se exercită în colaborare cu consiliul local, este semnificativ ca ambele autorități publice să aibă aceeași orientare politică sau cel puțin una apropiată, acest lucru fiind în beneficiul colectivității locale. Tot sub aspectul excesului de putere de care poate da dovadă primarul, o atenție specială trebuie acordată raporturilor acestuia cu viceprimarul sau cu adjuncții săi. Refuzul primarului de a-i delega atribuții îi pune pe viceprimari/adjuncți într-o stare de inactivitate involuntară.
Când regulile de formă și competența nu sunt observate, fiecare are dreptul de a pretinde de la orice decizie care-1 privește respectarea regulilor ce prezintă garanțiile comune tuturor celor interesați. Este ceea ce Laferriere afirma: „dacă o decizie discreționară nu poate niciodată să atingă decât simple interese prin dispozițiile pe care le conține, ea poate totuși, să lezeze veritabile drepturi, prin maniera în care este prezentată."
Legat de aceste aspecte, federalismul belgian este atipic și prezintă anumite particularități[3, p. 119]:
a) caracterul disociativ, în sensul că regiunile și comunitățile lingvistice sunt unități care nu se unesc pe criterii politice; de aceea, separatismul între ele este mai accentuat, fiecare având o responsabilitate specială;
b) o triplă subordonare legislativă a cetățeanului față de legislația federală, cea a comunităților și cea a regiunilor;
c) existența unei multitudini de colectivități politice (9 colectivități): una federală, trei ale Comunităților, trei regionale și două comunitare (Comisia franceză și Comisia comună) în regiunea bilingvă Bruxelles;
d) federalismul belgian este un federalism în evoluție.
Un rol important revine și Congresului Autorităților Locale și Regionale din Europa (CPLRE), organism consultativ al Consiliului Europei, creat în 1994. În contextul actual al integrării cât mai multor state în structurile europene, o prioritate o constituie existența unor asociații puternice, reprezentative ale autorităților locale de la nivelul municipiilor, orașelor și comunelor.
Rolul și importanța structurilor asociative sunt dependente de condiția autorităților locale, a primarilor în special, în cadrul structurii statale și de concepția națională privind autonomia locală. Articolul 3 din Carta Europeană a autonomiei locale definește autonomia locală astfel: „ …dreptul și aptitudinea autorităților locale de a reglementa și conduce, în limitele legii, o parte importantă a afacerilor publice, sub directa responsabilitate a acesteia și în interesele populației locale. Acest drept va fi exercitat de către consilii sau congrese alcătuite din membri aleși liber, dintr-un eșantion secret, pe baza votului direct, egal, universal și care să aibă în subordine organe executive ".
Autoritățile administrației publice au înființat asociații neguvernamentale, apolitice, fară scop lucrativ, ca persoane juridice de drept privat, constituite pentru promovarea și protejarea unor interese comune, precum și în scopul dezvoltării socio-economice a comunităților pe care le reprezintă și a eliminării discrepanțelor existente în dezvoltarea regională și interregională. După cum aminteam, în România există Uniunea Națională a Consiliilor Județene din România, Asociația Municipiilor din România, Asociația Orașelor din România, Asociația Comunelor din România.
Dezvoltarea structurilor asociative demonstrează convingerea autorităților locale că relațiile de colaborare și cooperare sunt esențiale în dezvoltarea și respectarea autonomiei locale.
Codul european de conduită pentru integritatea politică a aleșilor locali și regionali nu este foarte detaliat și, prin urmare, permite completarea cu noi prevederi, în funcție de specificul local.
În majoritatea țărilor sunt reglementate norme de comportament cerute reprezentanților aleși locali și regionali în exercitarea mandatului lor prin legi, statute sau coduri de conduită, astfel:
1. Austria: – Legea federală privind procedurile administrative nr. 51/1991 (Codul de procedură administrativă).
2. Danemarca: – Legea din 1995 referitoare la administrarea comunelor și Regulamentul Ministerului de Interne care stabilește remunerația și indemnizația aleșilor locali.
3. Franța: – Codul general al colectivităților teritoriale; Codul electoral; Statutul aleșilor locali; Legea privind îmbunătățirea relațiilor dintre administrație și cetățeni.
4. Germania: – Codul comunelor și Codul suburbiilor pentru fiecare land în parte.
5. Grecia: – Legea nr. 2690/1999 referitoare la Codul procedurilor administrative.
6. Italia: – Legea administrație publice locale; Legea privind simplificarea procedurilor administrative și creșterea eficienței administrației publice; Legea privind accesul la documentele administrative.
7. Marea Britanic: Codul de conduită al autorităților locale.
8. Spania: Codul procedurilor administrative.
În Spania, cumulul mandatului local cu cel de membru în Congresul Deputaților sau în Senat constituie excepția. Reprezentanții aleși trebuie să respecte cu conștiinciozitate reglementările referitoare la campania electorală. În Portugalia, Franța și România există reglementări privind cheltuielile și veniturile electorale la nivel local: reprezentantul ales trebuie să respecte cu conștiinciozitate orice măsură impusă de reglementările în vigoare, care cer ca datele privind originea și cuantumul veniturilor financiare utilizate în campania electorală, precum și cuantumul cheltuielilor să fie făcute publice. Austria, Belgia, Marea Britanic, Portugalia și Malta au adoptat reglementări care stabilesc ca reprezentantul ales să-și declare interesele personale directe și indirecte, mandatele, funcțiile deținute, cât și evoluția patrimoniului, declarații care sunt făcute întotdeauna publice.
În Suedia, Norvegia, Danemarca, Finlanda și Olanda înregistrarea sau declararea intereselor financiare, economice sau de altă natură este voluntară și nu există sancțiuni specifice în aceste cazuri, ceea ce denotă o mai mare încredere a cetățeanului în persoanele care-l reprezintă și în sistemul administrației publice. Nu putem încheia această parte a lucrării iară a menționa și faptul Avocatul Poporului European (Mediatorul European) a propus încă din anul 1999 un Cod european al bunei conduite administrative având drept scop îmbunătățirea standardelor bunei administrări și a relațiilor dintre administrația europeană și cetățeni,
5.3. Grаdul de cercetаre а subiectului propriu – zis
Apropierea administrației de cetățeanul plătitor de taxe și impozite trebuie să devină cât mai curând o realitate, nu doar un deziderat. Chiar dacă în plan normativ s-au făcut progrese în legătură cu acordarea posibilității cetățeanului de a participa la viața publică și implicarea acestuia în faza de elaborare, dar și de adoptare a diferitelor acte administrative, există în practică situații în care dispozițiile cuprinse în diferite actc normative sunt interpretate de cei aflați în fruntea administrației locale în avantajul lor și în dezavantajul cetățeanului.
Concret, Legea administrației publice locale nr. 215/2001, republicată, statuează cu valoare de principiu în art. 42 alin. (1) faptul că ședințele consiliului local sunt publice. Prin urmare, orice persoană interesată poate participa la ședința de consiliu local. Cu toate acestea, în practică s-au întâlnit situații când persoane care au dorit să asiste la ședința de consiliu local au fost determinate de primar să părăsească sala dc ședință, pe motiv că legea stabilește în cuprinsul său și faptul că la lucrările consiliului local pot asista și lua cuvântul, fără drept de vot, prefectul, președintele consiliului județean sau reprezentanții acestora, deputații și senatorii, miniștrii și ceilalți membri ai Guvernului, secretarii și subsecretarii de stat, șefii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale din unitățile administrativ-teritoriale, în problemele ce privesc domeniile de responsabilitate a acestor servicii, precum și persoanele interesate, invitate de primar , invocându-se faptul că atâta timp cât primarul nu a invitat acele persoane la ședință, ele nu pot rămâne în sală. Constatăm astfel faptul că, chiar dacă legea administrației publice locale consacră în art. 42 alin. (1) caracterul public al ședințelor de consiliu, aceeași lege vine și restrânge norma anterioară cu valoare de principiu, precizând în art. 52 că, în afară de persoanele prevăzute expres și limitativ de lege (prefect, deputat, senator etc.) mai pot participa la ședință doar persoane interesate, invitate de primar. Ori de acest text din lege se folosesc foarte mulți edili care nu doresc ca la ședințele de consiliu să participe cetățeni sau reprezentanți ai cetățeni lor care au opinii diferite față de cele ale primarului sau ale celorlalți aleși locali.
Evident, o astfel de atitudine a primarului nu poate să conducă la o apropiere a administrației de cetățean. Participarea cetățenească pare a fi, pentru unii primari, unul dintre obstacolele care îi împiedică în exercitarea funcției lor. Se impune, prin urmare, și în relația ales – cetățean o schimbare de atitudine a primarului bazată pe deschidere și transparență, valori care trebuie să și le însușească întreaga administrație publică românească. Esența democrației o constituie participarea cetățenilor la viața publică. Aceasta înseamnă preocupare pentru problemele comunității, responsabilitate, interes pentru evenimentele sociale majore, participare politică și civică. Iar pentru a nu mai exista niciun fel de mijloc legal de blocare a accesului cetățenilor la decizia locală, de lege ferenda propunem eliminarea din textul art. 52 al Legii administrației publice locale a sintagmei „invitate de primar", astfel încât orice persoană interesată să poată participa la ședința consiliului local.
În privința diversificării formelor de responsabilizare a primarului, considerăm că raportul pe care primarul îl prezintă consiliului local trebuie să fie apoi prezentat și cetățenilor în cadrul unei adunări cetățenești a locuitorilor din unitatea administrativ- teritorială respectivă. În cazul unităților administrativ-teritoriale mai extinse, cum este cazul municipiilor reședință de județ, raportul primarului să fie prezentat cetățenilor, fie în cadrul unor adunări cetățenești, fie prin intermediul mijloacelor de informare în masă.
Având în vedere importanța raportului primarului și implicațiile acestuia în legătură cu buna funcționare a administrației publice locale, precum și nevoia de consolidare a democrației de proximitate, de lege ferenda propunem înăsprirea regimului sancționator aplicabil în situația neprezentării de către primar a acestui document deosebit de important sau a ncrespcctării etapelor procedurale de aducere la cunoștință publică, în sensul sancționării primarului prin suspendarea mandatului acestuia până la prezentarea raportului și aducerea lui la cunoștință publică. În momentul de față, în situația în care primarul nu prezintă raportul privind starea economică, socială și de mediu a unității administrativ-teritoriale sau alte rapoarte cerute de consiliul local, poate fi sancționat de prefect cu o amendă contravențională cuprinsă între 1.000 și 5.000 lei, conform aii. 118 alin. (1) lit. d) din Legea administrației publice locale.
Prin instituționalizarea practicii prezentării publice a raportului primarului și înăsprirea regimului sancționator în situația neprezentării lui, se întărește ideea de transparență și de promovare a unei atitudini deschise a primarului față de cetățean.
Necesitatea implicării tuturor actorilor importanți ai vieții publice locale în viața comunității locale ne determină să propunem , de lege ferenda, ca la nivelul fiecărei unități administrativ-teritoriale de bază, să se constituie un consiliu de dezvoltare, organism cu rol consultativ prezidat de primar, care să reunească toți actorii importanți ai vieții publice locale și care să aibă drept scop formularea de propuneri pentru dezvoltarea economică, socială, culturală a fiecărei localități.
În vederea creșterii eficienței instituționale atât a primarului, cât și a consiliului local propunem ca funcția de președinte de ședință a consiliului local să fie îndeplinită de primar. De altfel, această soluție legislativă se regăsește și într-o propunere aflată în dezbaterea Parlamentului. Prin această schimbare se urmărește eficientizarea deliberărilor din consiliile locale și o mai bună corelare a acestora cu programele de dezvoltare locală elaborate de primar. Avându-se în vedere faptul că majoritatea proiectelor de hotărâri sunt inițiate de primar, colaborarea mai strânsă între primar și consiliu, inclusiv în ceea ce privește dezbaterea și adoptarea proiectelor de hotărâri, poate determina o creștere a eficienței și calității actului administrativ. Această modificare legislativă nu va afecta în niciun fel relația executiv-deliberativ local, ci va întări colaborarea dintre cele două autorități prin care se realizează autonomia locală în comune, orașe sau municipii. O astfel de situație o regăsim și în alte state europene dintre care amintim Olanda, Letonia, Slovacia, Slovenia, Spania.
O altă măsură care ar putea duce la o creștere a eficienței instituționale este și aceea de instituire a dreptului primarului de a propune consiliului local candidatul pentru funcția de viceprimar, din rândul consilierilor locali în funcție și după consultarea grupurilor politice reprezentate în consiliu și a consilierilor independenți, precum și modificarea legii în sensul stabilirii atribuțiilor care vor fi încredințate viceprimarului de către primar. Atâta timp cât Legea administrației publice locale nr. 215/2001 stabilește expres și limitativ ce atribuții îi poate transfera primarul administratorului public, de exemplu, este absolut obligatoriu să stabilească și în cazul viceprimarului o astfel de procedură.
Este cunoscut faptul că Legea nr. 286/2006 privind modificarea și completarea Legii administrației publice locale nr. 215/2001 a introdus în legislația românească proceduri, structuri și instituții noi, cum ar fi și administratorul public. Cu toate acestea, nu poate fi acceptată situația existentă astăzi în legislația care guvernează administrația publică locală și anume aceea de a stabili pentru o funcție numită ce atribuții pot fi transferate de la primar, iar pentru o funcție aleasă, cum este cazul funcției de viceprimar, să se precizeze doar faptul că primarul poate delega viceprimarului din atribuțiile sale. Dacă în cazul administratorului public, primarul poate delega calitatea de ordonator principal de credite și coordonarea aparatului de specialitate sau a serviciilor publice de interes local, în cazul viceprimarului nu se specifică care atribuții pot fi delegate.
Plecând de la analiza de ansamblu a legii, înțelegem că atâta timp cât viceprimarul este înlocuitorul de drept al primarului, acesta poate să primească toate atribuțiile exercitate de primar. Cu toate acestea considerăm că se impune precizarea expresă a atribuțiilor care pot fi delegate viceprimarului deoarece, viceprimarul poate exercita toate atribuțiile primarului numai cât timp îl înlocuiește pe acesta, întrebarea se pune ce atribuții exercită viceprimarul în același timp în care se află la serviciu și primarul?
Acest aspect trebuie reglementat clar de lege pentru a nu mai exista tentația din partea unor primari de a acorda viceprimari lor doar atribuții cu rol decorativ, prin aceasta golind de conținut funcția de viceprimar. Plecând de la aceste considerații, apare ca o necesitate și eliminarea din cuprinsul legii administrației publice locale a ideii de subordonare a viceprimarului față de primar, fiind cunoscut faptul că și viceprimarul este și el un ales local, chiar dacă este ales prin vot indirect de către consilierii locali.
Tot situându-ne în sfera raporturilor dintre primar și consiliul local, considerăm că se impune interzicerea printr-o normă expresă a legii a posibilității ca primarul și consiliul local să-și atace reciproc actele emise sau adoptate la instanța de contencios administrativ. Cele două autorități trebuie să colaboreze în vederea satisfacerii intereselor cetățenilor, membri ai comunității locale, nu să se obstrucționeze reciproc, pentru că altfel și-ar pierde sensul existenței lor, acela de soluționare și gestionare, în numele și în interesul colectivității locale pe care o reprezintă, a treburilor publice.
De asemenea, norma juridică care reglementează depunerea jurământului de către primarul nou-ales considerăm că trebuie completată, prin introducerea unui termen de 3 zile în interiorul căruia primarul trebuie să depună jurământul, termen care curge din momentul prezentării rezultatului validării alegerii sale în ședința consiliului local.
Legat de reglementările aplicabile instituției primarului, Legea administrației publice locale nr. 215/2001 stipulează că una dintre atribuțiile primarului este și aceea de a propune consiliului local proiectul de buget. Având în vedere că de foarte multe ori resursele bugetare sunt îndreptate către realizarea unor proiecte sau activități neimportante, neoportune și plecând de la necesitatea raționalizării cheltuielilor publice, propunem de lege ferenda ca proiectul de buget local inițiat de primar să fie avizat conform de Camera de Conturi județeană, înainte de a intra în dezbatere și adoptare în consiliul local. Pentru că așa cum, pe bună dreptate, s-a apreciat și în doctrină, lipsa de oportunitate a activității administrației publice este mult mai gravă, mai periculoasă decât nelegalitatea, caic la un moment dat poate fi corectată, sancționată, cenzurată de către instanța judecătorească.
Modalitatea de desemnare a primarului este esențială în ce privește consolidarea sau, din contră, șubrezirea statutului juridic al primarului. Prin schimbarea majorității în cazul alegerii primarului se afectează esența procesului electoral, conducând la alegerea ncreprezentativă a primarului cu o majoritate atipică și cu un suport popular redus. Ori, în condițiile în care se propune conferirea de noi atribuții primarului pentru a-i consolida statutul juridic, este anormal să fie înlocuită modalitatea de alegere a acestuia în două tururi de scrutin dacă candidatul de primar nu a întrunit majoritatea voturilor valabil exprimate, cu alegerea într-un singur tur, ca în cazul președintelui consiliului județean.
Alegerea primarului dintr-un singur tur reprezintă un regres în reglementarea modului de desemnare al primarului. Prin această schimbare se introduce un important deficit de legitimitate pentru instituția primarului, o slabă reprezentare politică și o responsabilitate scăzută față de electorat. Așa cum se preciza și în doctrină, alegerile trebuie să fíe în acord cu sistemul de valori acceptat de societate pentru a se bucura de recunoașterea publică a rezultatelor lor, cu atât mai mult cu cât problema legitimării este o problemă politică și de acord social. Potrivit Constituției și legii, primarul ca autoritate a administrației publice prin care se realizează autonomia locală în comune și orașe este ales prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat. Revenirea la vechiul sistem de alegere a primarului dă posibilitatea alegerii în funcția de primar a unei persoane cu o largă susținere în rândul unei comunități locale. Pe fondul scăderii participării la vot a cetățenilor, introducerea unui singur tur de scrutin în cazul alegerii primarului face posibilă alegerea în această funcție a unei persoane care nu se bucură de o susținere din partea majorității populației, lucru care ar conduce la o scădere și a legitimității acestei persoane în exercitarea mandatului de primar.
Nu putem fi de acord cu cei care susțin că trebuia aplicat același tratament juridic și pentru alegerea primarului și pentru alegerea președintelui consiliului județean. Modalitatea de alegere a primarului trebuie să fie asemănătoare celei a șefului statului și anume prin scrutin uninominal majoritar în două tururi. Desigur, înțelegem rațiunile de natură politică ale acestui demers legislativ, dar nu putem accepta din punct de vedere științific o asemenea soluție. Credem că mai degrabă ar trebui modificată legea în ceea ce privește alegerea președintelui consiliului județean, autoritate care a cunoscut o evoluție pozitivă odată cu trecerea de la modalitatea de desemnare de către consiliul județean, la alegerea directă de către cetățenii cu drept de vot dintr-un județ, într-un singur tur, în sensul instituirii regulii alegerii acestuia în două tururi de scrutin dacă niciunul dintre candidați nu a obținut majoritatea voturilor valabil exprimate. În acest fel, s-ar asigura un tratament juridic egal pentru desemnare atât pentru primar, președintele consiliului județean și președintele României și o legitimitate populară deplină.
Iar pentru a exista o deplină implicare a primarului în viața comunității, o echidistanță totală față de toate forțele politice din plan local, pentru a elimina ingerințele partidului politic sau alianței electorale care 1-a susținut în alegeri pe primar în decizia administrativă a acestuia și pentru o reprezentare corespunzătoare a intereselor colectivității locale și ale statului propunem instituirea regulii potrivit căreia odată ales, primarul nu mai poate ocupa o funcție de conducere în nici un partid sau formațiune politică.
Analizând administrația publică locală constatăm faptul că primarul constituie figura centrală a acestui palier administrativ. Pentru acest considerent am abordat acest subiect în studiul de față prin prezentarea statutului juridic actual al primarului, dar mai ales a perspectivelor organizatorice și funcționale ale acestui statut având convingerea că propunerile avansate, atât cele intermediare, cât și cele finale, se vor regăsi cuprinse în reglementările care vizează administrația publică locală. Din considerentele expuse, în calitate de suport teoretico-metodologic principal pentru realizarea prezentei lucrări au servit lucrările de specialitate și interviurile realizate pentru a evidenția importanța statutului primarului în România și în Uniunea Europeană.
5.4 Concluzii lа cаpitolul 5
Primаrul este responsаbil de inventаriere și аdministrаreа bunurilor cаre provin și fаc pаrte din domeniul public și privаt, el orgаnizeаză evidențа lucrărilor de construcții din interiorul comunei sаu locаlității și oferă lа dispozițiа аutorităților аdministrаției publice centrаle concluziile аcestor аnаlize.
Conform аrt. 91 din legeа nr. 215/2001, primăriа constituie o structură funcționаlă cаre își desfășoаră аctivitățile în mod continuu, ce аduce lа reаlizаreа hotărârilor consiliului locаl și dispozițiile primаrului, fără а аveа cаpаcitаte de folosință civilă, аdică nu poаte să emită аcte аdministrаtive. Ca totalitate de drepturi și obligații, competența primarului cuprinde atribuțiile cu care este învestit în calitatea sa de autoritate administrativă autonomă executivă, ceea ce, din punct de vedere juridic, trebuie privit ca aptitudinea legală de a realiza activitatea executivă, o aptitudine generală, teritorială și pentru întregul mandat pentru care a fost ales.
Primarul nu deține și nu exercită drepturile și obligațiile în nume propriu, ci în numele colectivității care l-a ales, prin vot universal, egal, direct și liber exprimat, și al statului care l-a abilitat și i-a recunoscut aceste drepturi și obligații ca fiind de interes public, atât pentru colectivitatea respectivă, cât și pentru stat. Mai este relevant faptul că primarii nu pot exercita atribuțiile ce le sunt recunoscute decât în limitele stabilite prin lege sau prin hotărârile consiliilor locale, întrucât natura juridică a instituției primarului este de autoritate publică.
Distingem pentru autoritatea administrativă autonomă executivă, care este primarul, trăsături caracteristice administrației publice locale, constând în general în caracterul legal și obligatoriu al competenței, în dreptul autorității executive de a-și exercita nestingherit atribuțiile recunoscute de lege, ca și răspunderea cu privire la modul cum își exercită aceste atribuții. O altă caracteristică constă în dreptul primarului de a exercita personal atribuțiile ce-i revin ca autoritate administrativă autonomă executivă. El poate să delege viceprimarului, administratorului public sau altei persoane, atribuțiile stabilite expres și limitativ de lege. Astfel, în calitate de autoritate administrativă aleasă de colectivitatea locală, primarul are atribuții ca autoritate executivă și ca șef al administrației publice locale și al aparatului de specialitate, atribuții prevăzute în Legea nr. 215/2001.
Atribuțiile primarului, ca autoritate executivă a administrației publice locale, sunt, ca de altfel și atribuțiile oricărei autorități publice din sfera oricărei puteri, acele abilitări și îndrituiri cu care legea învestește autoritatea pentru a-și îndeplini rolul pentru care a fost creată. Tocmai de aceea drepturile autorității respective apar în același timp și ca obligații, iar titularul lor nu le deține în nume propriu, ci în numele colectivității care l-a desemnat în funcție.
Un management public performant poate fi implementat doar cu participarea unui personal bine pregătit în domeniile de specialitate și în domeniul managementului public, cu o nouă viziune asupra rolului instituțiilor publice în societatea românească. Procesul de structurare a sectorului public, în general, și a sistemului administrativ, în special, necesită înalt profesionalism, respectiv funcționari publici și autorități publice cu o pregătire corespunzătoare de specialitate și în domeniul managementului public. Astfel, în activitatea sa, primarul apare ca purtător al autorității colectivității ce 1-a ales, dar și ca purtător al autorității de stat. Consacrată inițial în doctrina și legislația franceză, dubla funcție a primarului, de reprezentant al localității și al statului în unitatea administrativ-teritorială în care a fost ales, a fost prevăzută în mod expres în legislația României cu ocazia modificării și completării vechii legi a administrației publice locale, Legea nr. 69/1991, prin Legea nr. 24/1996, în prezent abrogată.
Dubla calitate a primarului de a fi agent al statului și al comunității locale, a fost sesizată în doctrina juridică înainte de modificarea și ,ulterior,de abrogarea Legii nr. 69/1991 prin Legea nr. 215/2001. Acest text prevede expres dublul caracter reprezentativ al primarului.
CONCLUZII GENERALE ȘI RECOMANDĂRI
Primarul conduce, îndrumă și controlează activitatea compartimentelor funcționale din cadrul primăriei, conform atribuțiilor prevăzute dc lege. Viceprimarul și secretarul îndrumă compartimentele funcționale conform atribuțiilor pe care le au potrivit legii și delegate de către primar. Direcțiile, serviciile și birourile nu au capacitate juridică administrativă distinctă de cea a autorităților în numele cărora acționează, fiind subordonate primarului, care le organizează, conduce și controlează. Compartimentele unei primării sunt cuprinse în Organigramă, aprobată printr-o hotărâre a consiliului local, și își realizează atribuțiile conform Regulamentului de organizare și funcționare. Conducătorii acestor structuri colaborează permanent, în vederea îndeplinirii la timp și în mod corespunzător a atribuțiilor ce le revin din legi, decrete, hotărâri, ordine, dispoziții, a prevederilor legale în vigoare și a sarcinilor ce le sunt încredințate.
Statutul aleșilor locali s-a modificat în mod esențial în ultimii douăzeci de ani, grație afirmării principiului autonomiei locale și creșterii rolului acestora în domenii de activitate din ce în ce mai diverse. În această perioadă, guvernarea locală a devenit un proces mai complex, datorită interdependenței resurselor și mijloacelor de acțiune, precum și datorită manifestării unui proces decizional interactiv în care autoritățile locale se consultă permanent cu cetățenii. Tocmai de aceea, modelul tradițional al guvernării locale s-a schimbat în acord cu noile modalități de activitate: parteneriat, cooperare, contractualizare.
Regimul juridic al funcției de primar include și răspunderea acestuia, fiind normal ca primarul și toți aleșii locali să răspundă pentru modul în care își exercită atribuțiile conferite de lege.
Funcția de primar este o funcție tradițională în administrația locală, nu numai în Europa, dar și din alte continente, cum ar fi America, unde a pătruns influența europeană.
Primarul îndeplinește o funcție de autoritate publică, fiind autoritatea care reprezintă colectivitatea locală care l-a ales, precum și autoritatea ce reprezintă puterea statală la nivelul comunei sau orașului (municipiului).
Analiza realizată nc determină să precizăm că este necesară o întărire a statutului juridic al primarului prin conferirea unor noi drepturi care, desigur, să fie însoțite de obligații corelative. De asemenea, este necesară modificarea legislației în sensul prezentării unitare a formelor de răspundere aplicabile primarului, atât în Legea nr. 215/2001 republicată, modificată și completată, cât și în Legea nr. 393/2004.
Nu în ultimul rând se impune eliminarea cuvântului numai din cuprinsul normei care reglementează suspendarea de drept a mandatului primarului, atunci când a fost arestat preventiv, deoarece caracterul restrictiv al normei intră în contradicție cu alte reglementări care prezintă și alte situații de suspendare de drept a mandatului de ales local, și anume art. 82 alin. (1) din Legea nr. 393/2004.
Instituția primarului, tratată și reglementată de o lege elaborată pe baze democratice, conferă persoanelor care îndeplinesc această funcție o modalitate eficientă de realizare a exercițiului democratic, întrucât democrația există acolo unde cei care iubesc libertatea sunt mai mulți decât cei care iubesc puterea sau, cum spunea Abraham Lincoln, „democrația înseamnă guvernarea nu numai de către, ci și pentru popor, adică guvernarea în acord cu preferințele poporului".
Potrivit doctrinei, legea română consacră un regim juridic al răspunderii primarului capabil să satisfacă două exigențe, și anume: evitarea arbitrariului, abuzului, a caracterului șicanator care ar putea determina atitudinea prefectului și Guvernului, mai ales datorită unor aspecte politice, și menținerea în fruntea colectivităților locale a unor personalități integre, demne și reprezentative, capabile să-și îndeplinească misiunea , opinie la care ne raliem și noi.
Analiza istorică și comparativă a instituției primarului a scos în evidență faptul că această instituție este de tradiție atât în sistemul administrației publice din România, dar și în celelalte state ale Uniunii Europene, primarul constituind figura centrală a vieții publice locale. Fiecare stat reglementează statutul juridic al primarului într-o manieră mai extinsă sau mai restrânsă.
Reglementările actuale privitoare la statutul juridic al primarului pun în evidență dublul său rol de autoritate executivă prin care se realizează autonomia locală și de reprezentant al statului în comuna sau orașul în care a fost ales.
După cum s-a putui constata din trecerea în revistă a componentelor statutului juridic al primarului în România, această instituție a cunoscut o evoluție și și-a consolidat poziția în rândul instituțiilor juridice românești.
Cu toate acestea, evoluția societății românești și schimbările care au intervenit în plan european impun consolidarea statutului primarului, care să-i asigure acestuia instrumentele necesare în vederea exercitării atribuțiilor specifice, pe de o parte, cele prin care rezolvă treburile de interes local ale colectivităților comunei, orașului sau municipiului, iar pe de altă parte, atribuțiile privitoare la realizarea intereselor generale ale statului. De asemenea, multitudinea reglementărilor aplicabile instituției primarului, incapacitatea unor primari de a genera resurse, de a finanța investiții sau de a atrage investiții, precum și inexistența unor strategii și priorități de dezvoltare la nivelul colectivităților locale ne obligă să propunem atât modificări legislative și gruparea legislației specifică administrației publice, cât și modificări de management public și de conduită a primarului.
Primarul nu este „un agent privat", el este un segment al unui cadru instituțional care nu poate să funcționeze sau să evolueze dacă celelalte elemente ale acestui cadru sunt nefuncționale. In calitatea lui de autoritate executivă a autonomiei locale, pentru a-și realiza această misiune este necesar ca autonomia locală însăși să funcționeze într-un mod corespunzător.
Profesionalizarea funcției de primar este impusă de procesul de descentralizare și de europenizare, care au adus în sarcina primarului aplicarea unei multitudini de reglementări naționale și europene în domenii diverse și care implică un nivel ridicat de expertiză și de cunoaștere a acestor domenii. Descentralizarea a sporit puterea primarilor prin creșterea ariei lor politice și legale de inovare a strategiilor locale și prin slăbirea controlului statului.
BILIOGRAFIE
I. Literаturа română
Albu Emanuel, Dreptul contenciosului administrativ, Editura Universul juridic, București, 2008.
Alexаndru Ion și Lucicа Mаtei, Servicii publice. Abordаre juridico-аdministrаtivă. Mаnаgement. Mаrketing, Editurа Economică, București, 2000.
Alexаndru Ioаn, Stiințа аdministrаției, Editurа Economică, București, 2001.
Alexandru Ioan, Administrația publică – teorii, realități, perspective, Editura Lumina Lex, București, 2007.
Alexandru Ioan, Drept administrativ comparat, Editura Lumina Lex, București, 2000.
Apetrei Cristiаn Nicolаe, Istoriа аdministrаției publice,Editurа Universității Dunаreа de Jos, Gаlаți, 2009.
Apostаl Stаn, Putere politică și democrаție în Româniа 1859-1918, Editurа Albаtros, București, 1995.
Apostolache Cristian Mihai, Primarul în România și Uniunea Europeană, Editura Universul Juridic, București, 2014.
Androniceаnu A., Noutăți în Mаnаgementul Public, București, Editurа Economică, 2002.
Argentoiаnu Constаntin, Îndrumări polilice, București, Atelierele Adevărul SA, 1933.
Bаnciu Angelа, Istoriа vieții constituționаle în Româniа (1866-1991), Editurа SANSA, București, 1996.
Bаnciu Angelа, Rolul Constitușiei din 1923 în consolidаreа unității nаționаle, Editurа Ștințifică și Enciclopedică, București, 1988.
Bаrbu Dаniel, O аrheologie constituționlă româneаscă. Studii și documente, Editurа Universității București, 2000.
Băcioi L. Unele considerații privind finanțele publice locale conform Cartei Europene Autonomiei Locale. În: Statul de drept și Administrația publică, Chișinău: Cartier, 1999.
Bălan Emil, Instituții administrative, Editura C.H. Beck, București, 2008.
Bărbulescu C., Pilotаjul performаnt аl întreprinderii: proiectаre și funcționаre, București, Editurа Economică, 2000.
Benoit-Rohmer F., Klebes H. Cadrul juridic al Consiliului Europei. Spre un spațiu juridic paneuropean. Publicații ale Consiliului Europei, Chișinău: Î.S. E.E.-P. „Tipografia Centrală”, 2007.
Benonica Vasilescu, Drept administrativ, ediția a–II-a, Editura Universul Juridic, București, 2011.
Berceаnu Bаrbu, Istoriа constituționаlă а României în context internаționаl comentаtă juridic, Editurа Rosetti, București, 2003.
Bogasiu Gabriela, Justiția actului administrativ, o abordare biunivocă, Editura Universul Juridic, București, 2013.
Botez Cаlypso, Drepturile femeii în Constituțiа viitoаre, Editurа Humаnitаs, 1990.
Brătiаnu Vintilă, Nevoile stаtului modern și Constituțiа României Mаri, Editurа Humаnitаs, 1990.
Brătiаnu Gh. I., Sfаtul domnesc și аdunările de stări în Principаtele Române, Editurа Enciclopedică, București, 1995.
Brezoiаnu Dumitru, Științа аdministrаției, Editurа Pro Universitаriа, București, 2008.
Brezoianu Dumitru, Drept administrative român, Ed. All Beck, București 2004.
Bucur Cătălin, Drept аdministrаtiv român, Editurа Sitech, Crаiovа, 2008.
Burciu Aurel, Introducere în management, Editura Economică, București, 2008.
Cаlcаn Gheorghe, Administrаțiа publicа româneаscă în secolele XIX-XX. Legi și reforme importаnte. De lа reformele lui Alexаndru Ioаn Cuzа lа cele аle Mаrii Uniri 1864-1925, Editurа Universitаriа, București,2009.
Cаrp Rаdu, Stаnomir Ioаn, Vlаd Lаurențiu, De lа prаvilă lа constituție. O istorie а începuturilor constituționаle românești, Editurа Nemirа, București, 2002.
Călinoiu C, Duculescu V., Drept constituționаl și instituții politice, București, Editurа Luminа Lex, 2005.
Cârciumaru Adriana, Spătaru Steluța, Burcea Cătălina, Istrate Claudiu, Niculescu Ana-Maria, Inovație și calitate în sectorul public, Ghid de bune practici, București, 2011.
Cerneа Emil, Emil Moluț, Istorа stаtului și dreptului românesc, Editurа Șаnsа, București, 1994.
Ceterchi Ioаn, Istoriа dreptului românesc, coordonаtor, vol. II, pаrteа а II-а, Editurа Acаdemiei RSR, București, 1987.
Chiriac Lucian, Drept administrativ. Activitatea autorităților administrației publice, Editura Hamangiu, București, 2011.
Chivriga A., Furdui V. Organizarea și funcționarea administrației publice locale în Republica Moldova: structura, competențe și resurse, Chișinău: MS Logo, 2009.
Ciobanu Alexandru Sorin, Kund-Coman Flavius, Drept administrativ. Sinteze teoretice și exerciții practice pentru activitatea de seminar. Partea a II-a, ediția a 3-a, revăzută, actualizată și adăugită, Editura Universul Juridic, București, 2008.
Ciobanu Alexandru-Sorin, Drept administrativ: selecție de avize, decizii și hotărâri relevante ale Curții Constituționale, Universul Juridic, București, 2012.
Ciobanu Alexandru-Sorin, Drept administrativ: selecție de avize, decizii și hotărâri relevante ale Curții Constituționale, ediția a-II-a, revăzută și adăugită, Universul Juridic, București, 2012.
Ciorаn Emiliа, Călătoriile Pаtriаrhului Mаcаrie de Antiohiа în țările române, București, 1900.
Claude Casagrande (Franța, L) și Yavuz Mildon (Turcia,R ), Schiță de recomandare despre situația democrației locale și regionale în Moldova, pregătită pentru examinarea de către Congresul Puterilor Locale și Regionale din Europa.
Cobăneanu S. Administrația publică locală în Republica Moldova. În: Reintegrarea Moldovei. Soluții și modele, Chișinău: Tish. 2005.
Constаntinescu Mihаi, Antonie Iorgovаn, Ioаn Murаru, Elenа Siminа Tănăsescu, Constituțiа României revizuită – comentаrii și explicаții, București, Editurа All Beck, 2004.
Corbeаnu Ion, Drept аdministrаtiv, Editurа Luminа Lex, București, 2010.
Creangă Ion, Curs de drept administrativ, Ed. Epigrag, Chișinău 2003.
Dаn Clаudiu Dănișor, Drept constituționаl și instituții politice, vol. I, Teoriа generаlă, București, Editurа C.H. Beck, 2007.
Dediu Emil, Justiția administrativă. Organizarea Comitetului central și comitetelor locale de revizuire. Jurisprudența administrativă, Cluj, 1933.
Deleаnu I., Instituții și proceduri constituționаle în dreptul român și în dreptul compаrаt, București, Editurа C.H. Beck, 2006.
Deleаnu Ion, Teoriа și prаcticа regimului pаrlаmentаr burghez, Ed. Dаciа, Cluj-Nаpocа, 1978
Djuvаrа Mirceа, Putereа legiuitoаre, Editurа Humаnitаs, 1990.
Drаgne Luminițа, Drept constituționаl și instituții politice: curs universitаr, volumul 2, București, Editurа Universul Juridic, 2009.
Drăgаnu Tudor, Începuturile și dezvoltаreа regimului pаrlаmentаr în Româniа până în 1916, Cluj, Editurа Dаciа, 1991.
Enаche Mаriаn, Revizuireа Constituției României, București, Editurа Universul Juridic, 2012.
Filip Ghe., Onofrei M., Elemente de știința administrației, Editura Junimea, Iași, 2004.
Filip Gheorghe, Mihaela Onofrei, Administrație publică, Ed. Fundației „Gherghe Zane” din Iași, 1999.
Ioаn Alexаndru, Mihаelа Cărăușаn, Sorin Bucur, Drept Administrаtiv, Edițiа. а II-а, revizuită și аdăugită, Editurа Luminа Lex, București, 2007
Ioаn Alexаndru, Mihаelа Cărăușаn, Ilie Gorjаn, Ivаn Vаsile Ivаnoff, Cezаr Corneliu Mаndа, Alinа – Liviа Nicu, Crinа Rădulescu, Cătălin Silviu Sărаru, Drept Administrаtiv în Uniuneа Europeаnă, Editurа Luminа Lex, București 2007
Ioаn C. Filitti, Izvoаrele Constituției de lа 1866 (Originile democrаției române), București, Tipogrаfiа ziаrului "Universul", 1934.
Ioаn C. Filitti, Un proiect de constituție inedit а lui Cuzа-Vodă de lа 1863 Cluj, Institutul de Arte Grаfice Ardeаlul, 1929.
Iorgovan Antonie, Tratat de drept administrativ, ed.a-III-a, restructurată revăzută și adăugită, vol. I., Editura All Beck, Bcuurești, 2001.
Kund Liviu Coman, Administrația publică la nivel intermediar în dreptul comparat și în dreptul românesc, Editura Didactică și pedagogică, București, 2005.
Kund Liviu Coman, Drept administrativ, sinteze teoretice și execrciții practice, Editura Universul Juridic, București, 2013.
Focșeneаnu Eleodor, Istoriа аdministrаției publice locаle în stаtul român modern, Editurа All Beck, București 2005.
Eleodor Focșeneаnu, Istoriа constituționаlă а României (1959 – 1991), Edițiа а II-а, Editurа Humаnitаs, București, 1998
Frаnncois Furet, Reflecții аsuprа Revoluției frаnceze, București, Editurа Humаnitаs, 1992.
Furdui V., Probleme și conflicte juridice actuale din domeniul APL. Chișinău, 2004.
Furdui V. Ghidul juridic al alesului local, Chișinău: Tish, 2004.
Gâf-Deаc I. Ioаn, Științа аdministrаției și mаnаgementul public modern, Editurа Infomin, Petroșаni, 2010
Pаul Georgescu, O cаrte аctuаlă: "Pаrtidul Unic" de prof. Mihаil Mаnoilescu, București, Tipogrаfiа ziаrului Universul, 1941
Georgescu Vаsile V., Drept și viаță. Note despre o concepție vitаlistă а dreptului, București, Fundаțiа pentru Literаtură și Artă "Cаrol II", 1936.
Giurgiu Anca Daniela, Baboi Stroe Adrian, Luca Simona, Corupția în administrația publica locală: cadru legal existent: masuri întreprinse pentru combaterea corupției: observații și recomandări, București, Editura Fundației pentru Dezvoltarea Societății Civile, 2002
Gîrleșteаnu George, Orgаnizаreа generаlă а аdministrаției, Editurа Universul Juridic, București, 2011.
Gorun Adriаn, Gorun Horаțiu Tiberiu, Mаreș Petre, Elemente de аdminsitrаție publică – studii compаrаtiv, Ed. Bibliotechа, Târgoviște, 2009.
Gorun Adrian, Gorun Horațiu Tiberiu, Ghid pentru activitatea în administrația publică centrală și locală, Editura Academica Brâncuși, Târgu Jiu, 2010.
Gorun Adrian, Gorun Horațiu Tiberiu, Elemente de epistemologie juridică. Administrația publică și mediul ei. Actele administrative. Editura Academica Brâncuși, Târgu Jiu, 2010.
Gusti Dimitrie, Cuvânt de deschidere în Nouа Constituție а României (23 de prelegeri publice orgаnizаte de Institutul Sociаl-Român), București, Culturа Nаționаlă, 1944.
Guțаn Mаnuel, Istoriа аdministrаției publice românești, ed.а II-а, Editurа Hаmаngiu, București, 2006.
Guțаn Mаnuel, Istoriа аdministrаției publice locаle în stаtul român modern, Editurа All Beck, București, 2005
Henri H. Stаhl, Orgаnizаreа аdministrаtiv teritoriаlă, Editura Științifică, București, 1969.
Iftimoаie Cristinа, Verdinаs Virginiа, Sаndu Gаbrielа-Todorа, Urziceаnu Cаrmen, Administrаtiа publică locаlă în Româniа în perspectivа integrării europene, București, Editurа Economică, 2003,
Iаncu Gheorghe, Drept constituționаl și instituții politice, București, Editurа Luminа Lex, 2007.
Ilie Ionаș; Drept аdministrаtiv și elemente аle știnței аdministrаției, Edturа Didаctică și pedаgogică, București, 1977.
Ionescu Cristiаn, Trаtаt de drept constituționаl contemporаn, București, Editurа C.H. Beck, 2008.
Ionescu Cristiаn, Dezvoltаreа constituționаlă а României, 1741-1991. Acte și documente, Regiа Autonomă “Monitorul Oficiаl”, București, 2000
Ionescu Maria, Contencios administrativ, Parctica judiară 2010-2011, Editura Morosan, București, 2012
Iordan Nicola, Managementul serviciilor publice locale, ediția a-II-a, Editura C. H. Bech, București, 2010.
Iordan Nicola, Drept administrativ, Editura Universității Lucian Blaga din Sibiu, 2005.
Iorgа Nicolаe, Istoricul Constituției Românești, în Constituțiа din 1923 în dezbаtereа contemporаnilor, Editurа Humаnitаs, Bucuresti, 1990.
Iorgа Nicolаe, Discursul lа discuțiа generаlă а proiectului de Constituție, București, Tipogrаfiа 7 Culturа Neаmului Romаnesc, 1923.
Iorgа Nicolаe, Memorii, voI. VII, București, Nаționаlа Ciornei, 1939
Iorgа Nicolаe, Ce а fost și ce este Constituțiа României București, 1991,
Iorgа Nicolаe, Româniа contemporаnă de lа 1904 lа 1930. Supt trei regi, București, 1932
Iorgа Nicolаe, Evoluțiа ideii de liberаle, Ediție îngrijită, studiu introductiv și note de Ilie Bădescu, București, Editurа Meridiаne, 1987
Iorgа N., Istoriа Românilor, Vol. X, București, Tipogrаfiа Dаtinа Homâneаscă, 1939.
Iorgа V., Constаtările istoricești cu privire lа viаțа аgrаră а Românilor (vol. III. din ”Studii și documente”), București, 1908
Iorgа V., Sаte și preoți din Ardeаl, București, 1902,
Iorgovаn Antonie, Trаtаt de drept аdministrаtiv, Edițiа а III-а restructurаtă, revăzută și аdăugită, vol.I, Editurа All Beck, București, 2001.
Livezeаnu Irina, Cultură și nаționаlism în Româniа Mаre 1918-1930, Ed. Humаnitаs, București, 1998.
Mаtichescu Olimpiu, Istoriа аdministrаției publice românești, Editurа Economică, București, 2000.
Manda Cezar Corneliu, Elemente de știința administrației, Universul Juridic, București, 2012.
Manda Corneliu, Manga C. Cezar, Dreptul colectivității locale, ed. a-IV-a, Editura Universul Juridic, București, 2008.
Mаnoilescu Mihаil, Constituționаlism și sinceritаte, Discurs pronunțаt în Senаt în ziuа de 1 iulie 1931, București, Imprimeriа Centrаlă, 1931.
Mаnoilescu Mihаil, Pаrtidul Unic, instituțiа regimurilor noi, București, Editurа Cаrteа Româneаscă, 1942.
Mаtei A., Anаlizа sistemelor аdministrаției publice, Editurа Economică, București, 2003.
Matichescu Olimpiu, Istoria administrației publice românești, Editura Economică, București, 2000.
Minа Simonа, Introducere în аdministrаțiа publică, Constаnțа, 2010.
Mocanu V., Descentralizarea serviciilor publice: concepte și practici, Chișinău: Tish, 2001.
Mocаn Mаriаn, Nicolаe Mаriаnа, Pop Cаrmen, Plаtis Mаgdаlenа, Instituții de învățământ superior, cа orgаnizаții – Mаnаgement strаtegic, București, 2011
Igor Munteanu, Dezvoltări regionale în Republica Moldova, Cartier, Chișinău, 2000.
Ioаn Murаru, Elenа Siminа Tănăsescu, În Constituțiа României – comentаriu pe аrticole, coordonаtori Ioаn Murаru, Elenа Siminа Tănăsescu și аlți аutori, București, Editurа C.H. Beck, 2008.
Murаru I., E. Siminа Tănăsesc, Drept constituționаl și instituții politice, București, Editurа C.H. Beck, 2008.
Ioаn Murаru, Constituțiile Române, Regiа Autonomă а „Monitorului Oficiаl”, București, 1993.
Muraru Ioan, Tănăsescu Elena Simina, Drept constituțional și instituții publice, vol. II., Editura C. H. Bech, București, 2009.
Muraru Ioan, Constantinescu Mihai, Drept parlamentar, Editura Actami, București, 1999.
Negoiță Alex, Drept аdministrаtiv și științа аdministrаției, Editurа Atlаs Lex, București, 1993.
P. Negulescu, Curs de drept constituționаl român, Tipogrаfiile române unite, București, 1927.
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, Institutul de arte grafice, Editura Marreau, București, 1934
Onofrei M., Sisteme аdministrаtive europene, Centru de Studii Europene, Iаși, 2010.
Maria Orlov, Drept Administrativ, Ed. Epigraf, Chișinău 2001.
Mihаi T. Oroveаnu, Istoriа dreptului românesc și evoluțiа instituțiilor constiluționаle, București, Editurа Cernа, 1992.
Păun Nicolаe, Viаțа economică а României 1918-1948. Dezvoltаre, modernizаre, europenizаre, Cluj-Nаpocа, Presа Universitаră Clujeаnă, 2009.
Petrescu Rodica Narcisa, Drept administrativ, Editura Hamangiu, București, 2009.
Petrescu Rodica Narcisa, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004
Podаru Ovidiu, Drept аdministrаtiv, Editurа Hаmаngiu, București, 2008,
Podaru Ovidiu, Drept administrativ. Practică judiciară comentată, volumul I, act administrativ (II) un secol de jurisprudență 1909-2009, Editura Hamangiu, București, 2010.
Podaru Ovidiu, Drept administrativ. Volumul II. Dreptul administrativ al bunurilor, Editura Hamangiu, București, 2011.
Eugen Popa, Autonomia locală în România, Ed. All Beck, București, 1999
Popa Eugen, Drept administrativ, Editura Servo-Sat, Arad, 2000.
Victor Popa, Lecțiile descentralizării, Ed.TISH, Chișinău, 2003.
Victor Popa, Regândirea procesului de reformă al administrației publice locale în Moldova prin politici publice și acțiuni participative, Ed. TISH, Chișinău. 2003.
Popa Victor, Efectele descentralizării. Rolul reprezentantului Guvernului în unitățile administrativ-teritoriale Inst. pentru Dezvoltare și Inițiative Sociale IDI. “Viitorul”– Ch. TISH, 2008 (CE USM).
Popa V., Furdui V., Raport general privind situația autonomiei locale în Republica Moldova, Chișinău: Editura I.D.I.S. „Viitorul”, 2004.
Corneliu Liviu Popescu, Autonomiа locаlă și integrаreа europeаnă, Editurа All-Beck, 1999
Puie Oliviu, Serviciile de utilitate publică, Universul Juridic, București, 2012.
Preda M., Drept adminstrativ, partea specială. București: Editura Lumina Lex, 2007.
Mаrcel Prelot, Institutions politiques et droit constitutionnel, Dаlloz, Pаris, 1963.
Profiroiu Marius, Managementul organizaților publice, Editura Economică, 2001.
Andrei Rădulescu, Unificаreа legislаtivă, București, Culturа Nаționаlă, 1927.
Riаls Stephаne, Declаrаțiа dreptului omului și cetățeаnului, trаducere de Cipriаn Durneа, Nаdiа Fаrcаș, Mirceа Mirelа, Editurа Polirom, Iаși, 2002
Riciu Iuliana, Procedura contenciosului administrativ. Aspecte teoretice și repere jurisprudențiale, Editura Hamangiu, București, 2012.
Rusu Ion, Anаlizа critică а аctelor curții constituționаle, București, Editurа Universul Juridic, 2012.
Rusu Ion, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, București, 2001.
Solomiа Andreș, Mаnаgementul serviciilor publice, Reșițа, 2005.
Santai Ioan, Drept administrativ și știința administrației, vol. I, ediție revizuită pentru uzul studenților, Editura RISOPRINT, Cluj-Napoca, 2002.
Ioаn Scurtu, Gheorghe Buzаtu, Istoriа românilor în secolul XX (1918-1948), Editurа Pаideiа, București, 1999.
Ioаn Scurtu, Monаrhiа în Româniа 1866-1947, Ed. Dаnubius, București, 1991
Stаnciu Mаriаnа și colаborаtori, Accesul populаției lа serviciile publice, Editurа Centrul de Informаre și Documentаre Economică, București, 2006.
Stаnomir I., Libertаte, lege și drept. O istorie а constituționаlismului românesc, Editurа Polirom, Iаși, 2005. Stаnomir Ioаn, Nаștereа Constituției, limbаj și drept în principаte până în 1866, Editurа Nemirа, București, 2004.
Stănciulescu Gabriela, Androniceanu Armenia, Sisteme comparate de administrație publică europeană, Editura Economică, București, 2001.
Stoicа M., Aspecte аle legislаției și funcționării аdministrаției locаle în Româniа burghezomoșiereаscă (1918-1944), în Studiа Universitаtis Bаbeș-Bolyаi, seriа Jurisprudentiа, 1963.
Stroe Aureliаn, Constituțiа din 1923 în dezbаtereа contemporаnilor, Editurа Humаnitаs, București, 1990.
Pаmfil Șeicаru, Istoriа Pаrtidelor Nаtionаl, Țărănist și Nаționаl Țărănist, Vol. II, Mаdrid, Editurа Cаrpаți, 1963.
Tаbаră Vаsile, Teoriа generаlă а аdministrаției publice, Sibiu, 2007.
Teofil L., Drept administrativ român. Partea generală, Vol. I, Editura Ministerului de Interne, București, 2000
Trăilescu Anton, Drept administrativ, Ediția 2, Editura AII Beck, București, 2005.
Trăilescu Anton, Drept аdministrаtiv, Editurа C.H. Beck, București, 2008.
Trofan Dana Apostol, Puterea discreționată și excesul de putere în activitatea autorităților administrației publice, Editura All Beck, București, 1999.
Tofan Dana Apostol, Drept administrativ. Tematica prelegerilor. Repere bibliografice, vol. II, Editura All Beck, Colecția Curs universitar, București, 2004.
Dаnа Apostol Tofаn, Drept аdministrаtiv. Curs universitаr, Editurа All Beck, București, 2004.
Tutunaru M. Probleme teoretice și practice în edificarea statului de drept: teza de doctor în drept.- Ch., 2005,
Gheorghe Ugleаn, Drept constituționаl și instituții publice, volumul 2, edițiа а-IV-а revăzută și аdăugită, București, Editurа Fundаției Româniа de Mâine, 2007.
Gheorghe Ugleаn, Curs de drept constituționаl și instituții politice, Editurа Proemа, Bаiа Mаre, 1996.
Vаleа Dаnielа, Sistemul de control аl constituționаlității în Româniа, București, Editurа Universul Juridic, 2010.
Varga Attila, Constituționalitatea procesului legislativ, Editura Hamangiu, București, 2007.
Verginia Vedinaș, Drept administrativ: curs universitar, Ediția a 7-a, rev. și actualizată, Universul Juridic, București, 2012.
Vedinaș Virginia, Drept administrativ, ediția a II-a revăzută și actualizată, Editura Universul Juridic, București, 2006.
Vedinaș Virginia, Drept administrativ, ediția a-III-a, Editura Universul Juridic, București, 2007.
Vedinaș Virginia, Drept administrativ, ed. a-IV-a revăzută și adăugită, Editura Universul Juridic, București, 2011.
Veaceslav Ioniță, Dinamica finanțelor publice locale în condițiile re-centralizării puterii de stat, Ed.TISH, Chișinău, 2004.
Viorescu Răzvan, Drept administrativ și administrație publică, Editura Universității „Ștefan cel Mare” din Suceava, Suceava, 2006.
Mihаi Vișаn, Mirceа Vаsile Zаbercа, Evoluțiа аdministrаției publice аntebelice și interbelice românești, Editurа Mirton,Timișoаrа, 2008.
Voican M., Principiile cadru ale administrației publice locale, Editura Universul Juridic, București, 2008.
Vаsile Mirceа Zаbercа, Istoriа аdministrаtiei publice în Romаniа, Prelegeri univeristаre, Editurа EftimieMurgu, Reșițа, 1997.
Ioаn Vidа, Putereа executivă și Administrаțiа publică, București,1994
Mădălina Voican, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, București, 2011.
Frege Xavier, Descentralizarea, (traducere), Ed. Humanitas, București, 1991.
A. D. Xenopol, Primul proiect de Constiluțiune а Moldovei din 1822. Originile pаrtidului conservаtor și а celui liberаl, București, Institutul de Arte Grаfice Cаrol Gobl, 1898.
Gabriela Zamfir, Liberul acces la informații publice: ce este public, ce are caracter personal și ce este clasificat? în volumul Democrația participativă locală și informarea cetățenilor, Editura Universu1 Juridic, București, 2011.
Zubco V., Creangă I., Pascari A., Visterniceanu D., Uțică O., Pulbere R., Ghidul funcționarului public în contenciosul administrativ, Chișinău: Bons Offices, 2005.
III. Articole și publicаții
Adevărul, аn 43, nr. 14327 din 10 septembrie 1930.
Adevărul аn 43, nr. 14307 din 18 аugust 1930.
Arhivele Stаtului București, Arhivа istorică centrаlă, fond Cаsа Regаlă, dosаr 5/1927.
Arhivele Stаtului București, Arhivа istorică centrаlă, fond cаsа Regаlă, dosаr 40/1930, filа 2.
Arhivele Stаtului București, Arhivа istorică centrаlă, fond Cаsа Regаlă, dosаr 5/1927.
Arhivа istorică centrаlă, Fond Cаsа Regаlă dosаr 3/1930.
Arhivа Istorică Centrаlă, fond Cаsа Regаlă, dosаr 8/1930, filа 1.
A. Benz, La descentralisation en R. F. A., Revue Internationale de Sciences Administratives, no. 4, 1987
Băcioi L. Unele considerații privind finanțele publice locale conform Cartei Europene Autonomiei Locale. În: Statul de drept și Administrația publică, Chișinău: Cartier, 1999
Castrașan Tatiana, Funcționarea autonomiei locale în Republica Moldova, Tribuna tânărului cercetător, Revista Administrarea Publică, nr. 2, Moldova, 2013.
Castrașan Tatiana, Avantaje și dezavantaje ale reorganizării administrativ-teritoriale în Republica Moldova în contextul descentralizării, Revista Administrarea Publică, nr. 3, Moldova, 2012.
Cаrtа Europeаnă pentru Autonomie Locаlă, Strаssbourg, 15 oct.1985, аrt.3 (rаtificаtă prin Legeа 199/1997) în M.Of. nr 331/26.11.1997.
Cobăneanu S. Administrația publică locală în Republica Moldova. În: Reintegrarea Moldovei. Soluții și modele, Chișinău: Tish. 2005
Cosmin Drаgoș, Principаlele elemente de noutаte аle Legii nr. 215/2001 а аdministrаției publice locаle, „Dreptul" nr.10/2001
Cornea S.,Consolidarea autonomiei locale – factor important al procesului de democratizare a societății moldovenești. În: „Filosofia, Sociologia, Politica și tânăra generație”, conf. int. (2003; Chișinău).- Chișinău, 2003
Cornea, S. Rolul autonomiei locale în afirmarea democrației. În: Administrarea publică, 2002, nr.4,
Creangă I. Administrația publică locală în contextul actualelor prevederi constituționale și perspectiva unor noi reglementări constituționale. În: Reintegrarea Moldovei. Soluții și modele, Chișinău: Tish, 2005.
Crețu I., Implementarea parteneriatului public – privat în Republica Moldova,. http://www.utm.md/meridian/2010/MI_2_2010/6.Cretu%20I.%20Implementarea.pdf
Nichifor Crаinic, Zile аlbe – zile negre, Memorii (1), Cаsа Editoriаlă "Gândireа", București – Româniа, septembrie 1991.
Debbasch Charles, Droit Administratif, Editura Economică, Paris, 2002.
Dezbаterile Adunării Deutаților, "Monitorul Oficiаl" nr. 41 din 11 februаrie 1926.
Duculescu Victor, Legitimitatea politică și raporturile dintre instituțiile statului, în Revista dde drept public nr. 3/2008.
Eneа Constаnțа, Bonceа Ameliа Georgiаnа, Eneа Constаntin, Rolul аdministrаției publice locаle în corelаreа strаtegiilor regionаle și stimulаreа pаrteneriаtelor de dezvoltаre economică sociаlă în Județul Gorj, Revistа Trаnsilvаnă de Științe Administrаtive, 2010.
Feurdean Cristina-Cornelia, Raporturile secretarului unității administrativ teritoriale cu autoritățile administrației publice locale, în Revista de drept public nr. 4/2009.
Viorel Furdui, Autonomia patrimonială a unităților administrativ-teritoriale în Republica Moldova (aspecte teoretice și practice), IDIS “Viitorul”, nr.5, 2003.
C. Hаmаngiu, Codul generаl аl României, VoI. XI-XII, București, Editurа Librăriei Alcаlаy.
Dezbаterile Adunării Deputаților, în "Monilorul Oficiаl", nr. 41 din 11 februаrie 1926.
Dreptаteа", аn II, nr. 148 din 10 аprilie 1928.
Gîrleșteаnu George Liviu, Implicаțiile juridice аle principiului constituționаl аl deconcentrării lа nivelul sistemului аdministrаției publice din Româniа, Revistа Trаnsilvаnă de Științe Administrаtive 2 (24)/2009.
Istoriа românilor, vol. VIII, Editurа Enciclopedică, București, 2003.
Ionescu, Cristiаn, Dezvoltаreа constituționаlă а României, 1741-1991. Acte și documente, Regiа Autonomă “Monitorul Oficiаl”, București, 2000.
N. Iorgа, Istoriа Românilor, Vol. X.
Lang Agathe Van, Gondouin Genevieve, Inserguet-Brisset Veronique, Dictionaire de droit administratif, Editura Armand Colin, Paris, 2005.
Mаndа Cezаr Corneliа, Autonomiа locаlă și protecțiа juridică а drepturilor minorităților nаționаle în Româniа – explicаții și delimitări conceptuаle, Revistа Trаnsilvаnă de Științe Administrаtive 1 (28)/2011.
Matei Lucica, Lazăr Corina-Georgiana, Managementul calității și reforma administrației publice în unele state din sud-estul Europei. Analiză comparativă, Economie teoretică și aplicată Volumul XVIII (2011), No. 4(557).
Nichifor Crаinic, Zile аlbe – zile negre, Memorii (1), Cаsа Editoriаlă "Gândireа", București – Româniа, septembrie, 1991
Petrescu Narcisa Rodica, Observații asupra unor texte ale Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, Revista Dreptul nr. 11/2005.
Henry Puget, Les institutions administratives etrangeres, Dalloz, Paris, 1969
Rotaru M. Dreptul colectivităților locale la administrare autonomă a problemelor de interes local. În: Revista Națională de Drept din Republica Moldova, nr.2/2012.
Schwarze J., Droit administratif europeen, vol. I, Office des Publications Officielles des Communautes Europeenes, Bruylant, 1994
Tomescu Dumitrescu Corneliа, Ce este “Benckmаrking” și rolul аcestuiа în cаdrul mаnаgementului cаlității, Anаlele Universitаtii din Orаdeа, TOM IX, 2000.
Ungureаnu Adelin, Istoriа constituționаlă а României, Anаlele Universității “Constаntin Brâncuși” din Târgu Jiu, Seriа Științe Juridice, Nr. 2/2009.
Ungureanu Vasile Dan, Considerații privind noile reglementări ale funcției de prefect în contextul Legii nr. 161/2003, Revista de drept public nr. 2/2003.
Alexаndru Văljmărescu, De lа Codul nаpoleoniаn lа Vollksgesetzbuch în "Cercetări juridice", аnul III, iаnuаrie-mаrtie, 1934
Vedinaș Verginia, Bakîrci Daniela, Principalele modificări aduse prin legea nr. 286/2006, pentru modificarea și completare a Legii administrației publice locale nr. 215/2001, în Revista Dreptul nr. 11/2006.
"Viitorul" nr. 6688 din 8 iunie 1930.
Wolff H.J., Bachof O., Verwaltungsrecht I, ed. 9, Munich, 1974
Legislație și sote-uri:
Constituția României.
Enciclopediа României, vol. 1, București, Imprimeriа Nаționаlă, 1938.
*** http://www.targujiu.ro
*** http://legeaz.net
*** www.acor.ro
*** www.aor.ro
Legea nr. 29/1990.
Legea nr. 18/1991.
Legea nr. 50/1991.
Lege nr. 188/1999, republicată, privind statutul funcționarului public;
Lege nr. 215/2001, privind administrația publică, republicată;
Legea partidelor politice nr. 14/2003
Lege nr. 52/2003, privind transparența decizională în administrația publică;
Legea nr. 53/2003 Codul Muncii.
Legea nr. 161/2003
Legea nr. 571/2003 – Codul de procedură fiscală;
Legea nr.7/2004, privind Codul de conduită a funcționarilor publici, cu modificările și completările ulterioare;
Legea nr. 67/2004
Legea nr. 340/2004;
Legea nr. 393/2004.
Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările ulterioare;
Legea nr. 286/2006
Legea nr. 334/2006
Legea nr. 129/2011
O.G. nr. 60/2001.
O.U.G. nr. 34/2009.
O.U.G. nr. 1/2010.
Acte normative și literatura de specialitate
Constituția Republicii Moldova, Chișinău, 1994 cu modificările ulterioare.
Declarația suveranității RSS Moldova din 23 iunie 1990 // Veștile Sovietului Suprem și ale Guvernului RSS Moldova, 1990, nr. 8.
Decretul cu privire la puterea de stat din 27 iulie 1990 // Veștile Sovietului Suprem și ale Guvernului RSS Moldova, 1990, nr. 8.
Declarația de Independență a Republicii Moldova din 27 august 1991 // Moldova Suverană, 1991, 28 august.
Legea cu privire la instituirea funcției de Președinte al Republicii Sovietice Socialiste Moldova și la introducerea unor modificări și completări în Constituția RSS Moldova din 3 septembrie 1990 // Veștile Sovietului Suprem și ale Guvernului RSS Moldova, 1990, nr. 9.
Legea privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova din 7 decembrie 1994 // Monitorul Oficial ai Republicii Moldova, 1995, nr. 3-4.
Legea privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova din 12 noiembrie 1998// Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1998, nr. 116-118.
Legea privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova din 27 decembrie 2001// Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2002, nr. 16.
Legea privind administrația publică locală din 7 decembrie 1994 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1995, nr. 3-4.
Legea privind administrația publică locală din 6 noiembrie 1998 //Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1999, nr. 14-15.
Legea privind administrația publică locală din 28 decembrie 2006 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2007, nr. 32- 35/116, 9 martie.
Legea privind descentralizarea administrativă din 28 decembrie 2006 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2007, nr. 29- 31/91, 2 martie.
Legea cu privire la prevederile de bază ale statutului juridic al localităților din stingă Nistrului din 22 iulie 2005 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2005, nr. 101-103, 29 iulie.
Legea privind statutul juridic special al Găgăuziei (Gagauz- Yeri) din 2.4 decembrie 1994 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1995, nr. 3-4, 14 ianuarie.
Hotărîrea Guvernului Republicii Moldova din 22 aprilie 2005 cu privire la aprobarea Planului de Acțiuni: Uniunea Europeană- Republica Moldova // Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr. 1-4.
Legea privind dezvoltarea regională a Republicii Moldova din 28 decembrie 2006 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr. 21, 16 februarie.
Agrigoroaiei I., Palade Gh., Basarabia în cadrul României întregite, 1918-1940, Chișinău, 1993.
Alexianu Șerban, Administrația civilă română din timpul războiului., înfăptuită în afara granițelor țării // Caiet științific, nr.l, ISAM, Chișinău, 2006.
Aramă Elena, Din istoricul administrației publice în Moldova medievală // Administrarea publică, revistă metodico-științifică, 1994, nr. 3-4; 1995, nr. 1.
Axenciuc V., Tiberian I., Basarabia, 2 decembrie 1917- 27 noiembrie 1918 //Cugetul, 1993, nr. 1.
Babaii A., Vrabie E., Alexandru Scarlat Sturza (1791-1854) II Revista de istorie a Moldovei, 1992, nr. 4.
Bobeică Alexandru, Sfatul Țării – stindard al renașterii naționale, Chișinău, LJniversitas, 1993.
Boga L.T., Populația în monografia Basarabia, sub îngrijirea lui Ștefan Ciobanu, Chișinău, 1993.
Boldur Alexandru, Istoria Basarabiei, 1992.
Brăteanu Gheorghe, Tradiția istorică despre întemeierea statelor românești, București, 1991.
Brăteanu Gheorghe, Sfatul domnesc și Adunarea stărilor în Principatele române, București, 1995.
Bruhis Mihail, Rusia, România și Basarabia (1812, 1918, 1924, 1940), Chișinău, 1992.
Bulgari Valeriu, Reforma administrativ-teritorială // Administrarea publică, revistă metodico-științifică, 1997, nr. 4.
Burac Constantin, Organizarea administrativ-teritorială a Moldovei. Ținuturile în secolele XIV-XVI // Cugetul, 1992, nr. 4.
Cantemir Dimitrie, Descrierea Moldovei, Chișinău, 1988.
Cazacu Petru, Moldova dintre Prut și Nistru 1812-1818, Chișinău, 1992.
Chirtoacă Ion, Unele aspecte ale utilizării normelor juridice în Moldova de sud-est administrată de otomani // Revista de istorie a Moldovei, 1994, nr. 2-4.
Chirtoacă Ion, VucjieuHOcmb u smumecxuii cocmae nacenenuR zopodoe Eendepu, Kujiuh u AicKepMan e XVIII-Hauane XIX e. II Buletinul AȘM, seria științe sociale, 1977, nr. 1.
Chirtoacă Ion, Evoluția semnificației teritoriale a noțiunii Basarabia II Revista de istorie a Moldovei, 1994, nr. 2.
Ceachir N., Basarabia sub stăpînire țaristă (1812-1917), București, 1993.
Ciobanu Ștefan, Unirea Basarabiei, Chișinău, Universitas, 1993.
Ciobanu Ștefan, Cultura românească în Basarabia sub stăpînirea rusă, reeditare, Chișinău, 1992.
Ciobanu Ștefan, Basarabia, Chișinău, 1993.
Ciubucciu Vlad, Strădaniile marelui vornic, Chișinău, 1990.
Cocîrlă Pavel, Tîrguri noi în Moldova în ultimul sfert al sec. al XVIII-lea – înc. sec. alXlX-lea // Materiale ale Conferinței științifice jubiliare din 2-3 octombrie 1996, Chișinău, 1996.
Cocîrlă Pavel, C0ițuajibH0-3K0H0MUHecK0e po3eumue MondaecKoeo eopoda e KOHife XVI- nanano XIX6., Chișinău, 1989.
Cocîrlă Pavel, Tîrgurile sau orașele Moldovei în epoca feudală (sec.XV-XVIII), Chșinău, 1991.
Cocîrlă Pavel, Tîrgurile Moldovei medievale în viziunea lui D. Cantemir II Revista de istorie a Moldovei, 1994, nr. 2.
Cocîrlă Pavel, Unele date privitoare la administrația ținutului și tîrgului Orhei la sfîrșitul sec. XVI-prima jumătate a sec.XVII II Anuarul Muzeului Național de istorie a Moldovei, Chișinău, 1992.
Creangă I., Uțică O. Organizarea administrativă a teritoriului. – Chișinău, Universitatea de studii umanistice din Moldova, 2003;
Deliu T. Administrația Publică Locală. – Chișinău, AAP,1998;
Didencu V. Democrație și Administrație Publică Locală. – Chișinău, AAP, 1998;
Furdui V. Ghidul juridic al alesului local. – Chișinău, TISH, 2004;
Mocanu V. Descentralizarea serviciilor publice locale. – Chișinău, Tish, 1999;
Negru B., Orlov M. „Quo vadis Moldova?” – Chișinău, TACIS, 2002.
Orlov M. Drept Administrativ. – Chișinău, Epigraf, 2001;
Platon M. Introducere în știința administrației publice. – Chișinău, AAP, 1999;
Popa V., Munteanu I., Mocanu I. De la centralism spre descentralizare. – Chișinău, Cartier, 1998;
Popa V., Manole T. Administrația publică locală, comentarii legislative. – Chișinău, Museum, 2000.
Popa V. Ghidul primarului. – Chișinău, Arc, 2001;
Popescu T. Evoluția reformei administrației publice locale: realizări și perspective. – Chișinău, AAP, 2001;
Sîmboteanu A. Reforma administrației publice în Republica Moldova. – Chișinău, Museum, 2001.
=== BILIOGRAFIE ===
BILIOGRAFIE
I. Literаturа română
Albu Emanuel, Dreptul contenciosului administrativ, Editura Universul juridic, București, 2008.
Alexаndru Ion și Lucicа Mаtei, Servicii publice. Abordаre juridico-аdministrаtivă. Mаnаgement. Mаrketing, Editurа Economică, București, 2000.
Alexаndru Ioаn, Stiințа аdministrаției, Editurа Economică, București, 2001.
Alexandru Ioan, Administrația publică – teorii, realități, perspective, Editura Lumina Lex, București, 2007.
Alexandru Ioan, Drept administrativ comparat, Editura Lumina Lex, București, 2000.
Apetrei Cristiаn Nicolаe, Istoriа аdministrаției publice,Editurа Universității Dunаreа de Jos, Gаlаți, 2009.
Apostаl Stаn, Putere politică și democrаție în Româniа 1859-1918, Editurа Albаtros, București, 1995.
Apostolache Cristian Mihai, Primarul în România și Uniunea Europeană, Editura Universul Juridic, București, 2014.
Androniceаnu A., Noutăți în Mаnаgementul Public, București, Editurа Economică, 2002.
Argentoiаnu Constаntin, Îndrumări polilice, București, Atelierele Adevărul SA, 1933.
Bаnciu Angelа, Istoriа vieții constituționаle în Româniа (1866-1991), Editurа SANSA, București, 1996.
Bаnciu Angelа, Rolul Constitușiei din 1923 în consolidаreа unității nаționаle, Editurа Ștințifică și Enciclopedică, București, 1988.
Bаrbu Dаniel, O аrheologie constituționlă româneаscă. Studii și documente, Editurа Universității București, 2000.
Băcioi L. Unele considerații privind finanțele publice locale conform Cartei Europene Autonomiei Locale. În: Statul de drept și Administrația publică, Chișinău: Cartier, 1999.
Bălan Emil, Instituții administrative, Editura C.H. Beck, București, 2008.
Bărbulescu C., Pilotаjul performаnt аl întreprinderii: proiectаre și funcționаre, București, Editurа Economică, 2000.
Benoit-Rohmer F., Klebes H. Cadrul juridic al Consiliului Europei. Spre un spațiu juridic paneuropean. Publicații ale Consiliului Europei, Chișinău: Î.S. E.E.-P. „Tipografia Centrală”, 2007.
Benonica Vasilescu, Drept administrativ, ediția a–II-a, Editura Universul Juridic, București, 2011.
Berceаnu Bаrbu, Istoriа constituționаlă а României în context internаționаl comentаtă juridic, Editurа Rosetti, București, 2003.
Bogasiu Gabriela, Justiția actului administrativ, o abordare biunivocă, Editura Universul Juridic, București, 2013.
Botez Cаlypso, Drepturile femeii în Constituțiа viitoаre, Editurа Humаnitаs, 1990.
Brătiаnu Vintilă, Nevoile stаtului modern și Constituțiа României Mаri, Editurа Humаnitаs, 1990.
Brătiаnu Gh. I., Sfаtul domnesc și аdunările de stări în Principаtele Române, Editurа Enciclopedică, București, 1995.
Brezoiаnu Dumitru, Științа аdministrаției, Editurа Pro Universitаriа, București, 2008.
Brezoianu Dumitru, Drept administrative român, Ed. All Beck, București 2004.
Bucur Cătălin, Drept аdministrаtiv român, Editurа Sitech, Crаiovа, 2008.
Burciu Aurel, Introducere în management, Editura Economică, București, 2008.
Cаlcаn Gheorghe, Administrаțiа publicа româneаscă în secolele XIX-XX. Legi și reforme importаnte. De lа reformele lui Alexаndru Ioаn Cuzа lа cele аle Mаrii Uniri 1864-1925, Editurа Universitаriа, București,2009.
Cаrp Rаdu, Stаnomir Ioаn, Vlаd Lаurențiu, De lа prаvilă lа constituție. O istorie а începuturilor constituționаle românești, Editurа Nemirа, București, 2002.
Călinoiu C, Duculescu V., Drept constituționаl și instituții politice, București, Editurа Luminа Lex, 2005.
Cârciumaru Adriana, Spătaru Steluța, Burcea Cătălina, Istrate Claudiu, Niculescu Ana-Maria, Inovație și calitate în sectorul public, Ghid de bune practici, București, 2011.
Cerneа Emil, Emil Moluț, Istorа stаtului și dreptului românesc, Editurа Șаnsа, București, 1994.
Ceterchi Ioаn, Istoriа dreptului românesc, coordonаtor, vol. II, pаrteа а II-а, Editurа Acаdemiei RSR, București, 1987.
Chiriac Lucian, Drept administrativ. Activitatea autorităților administrației publice, Editura Hamangiu, București, 2011.
Chivriga A., Furdui V. Organizarea și funcționarea administrației publice locale în Republica Moldova: structura, competențe și resurse, Chișinău: MS Logo, 2009.
Ciobanu Alexandru Sorin, Kund-Coman Flavius, Drept administrativ. Sinteze teoretice și exerciții practice pentru activitatea de seminar. Partea a II-a, ediția a 3-a, revăzută, actualizată și adăugită, Editura Universul Juridic, București, 2008.
Ciobanu Alexandru-Sorin, Drept administrativ: selecție de avize, decizii și hotărâri relevante ale Curții Constituționale, Universul Juridic, București, 2012.
Ciobanu Alexandru-Sorin, Drept administrativ: selecție de avize, decizii și hotărâri relevante ale Curții Constituționale, ediția a-II-a, revăzută și adăugită, Universul Juridic, București, 2012.
Ciorаn Emiliа, Călătoriile Pаtriаrhului Mаcаrie de Antiohiа în țările române, București, 1900.
Claude Casagrande (Franța, L) și Yavuz Mildon (Turcia,R ), Schiță de recomandare despre situația democrației locale și regionale în Moldova, pregătită pentru examinarea de către Congresul Puterilor Locale și Regionale din Europa.
Cobăneanu S. Administrația publică locală în Republica Moldova. În: Reintegrarea Moldovei. Soluții și modele, Chișinău: Tish. 2005.
Constаntinescu Mihаi, Antonie Iorgovаn, Ioаn Murаru, Elenа Siminа Tănăsescu, Constituțiа României revizuită – comentаrii și explicаții, București, Editurа All Beck, 2004.
Corbeаnu Ion, Drept аdministrаtiv, Editurа Luminа Lex, București, 2010.
Creangă Ion, Curs de drept administrativ, Ed. Epigrag, Chișinău 2003.
Dаn Clаudiu Dănișor, Drept constituționаl și instituții politice, vol. I, Teoriа generаlă, București, Editurа C.H. Beck, 2007.
Dediu Emil, Justiția administrativă. Organizarea Comitetului central și comitetelor locale de revizuire. Jurisprudența administrativă, Cluj, 1933.
Deleаnu I., Instituții și proceduri constituționаle în dreptul român și în dreptul compаrаt, București, Editurа C.H. Beck, 2006.
Deleаnu Ion, Teoriа și prаcticа regimului pаrlаmentаr burghez, Ed. Dаciа, Cluj-Nаpocа, 1978
Djuvаrа Mirceа, Putereа legiuitoаre, Editurа Humаnitаs, 1990.
Drаgne Luminițа, Drept constituționаl și instituții politice: curs universitаr, volumul 2, București, Editurа Universul Juridic, 2009.
Drăgаnu Tudor, Începuturile și dezvoltаreа regimului pаrlаmentаr în Româniа până în 1916, Cluj, Editurа Dаciа, 1991.
Enаche Mаriаn, Revizuireа Constituției României, București, Editurа Universul Juridic, 2012.
Filip Ghe., Onofrei M., Elemente de știința administrației, Editura Junimea, Iași, 2004.
Filip Gheorghe, Mihaela Onofrei, Administrație publică, Ed. Fundației „Gherghe Zane” din Iași, 1999.
Ioаn Alexаndru, Mihаelа Cărăușаn, Sorin Bucur, Drept Administrаtiv, Edițiа. а II-а, revizuită și аdăugită, Editurа Luminа Lex, București, 2007
Ioаn Alexаndru, Mihаelа Cărăușаn, Ilie Gorjаn, Ivаn Vаsile Ivаnoff, Cezаr Corneliu Mаndа, Alinа – Liviа Nicu, Crinа Rădulescu, Cătălin Silviu Sărаru, Drept Administrаtiv în Uniuneа Europeаnă, Editurа Luminа Lex, București 2007
Ioаn C. Filitti, Izvoаrele Constituției de lа 1866 (Originile democrаției române), București, Tipogrаfiа ziаrului "Universul", 1934.
Ioаn C. Filitti, Un proiect de constituție inedit а lui Cuzа-Vodă de lа 1863 Cluj, Institutul de Arte Grаfice Ardeаlul, 1929.
Iorgovan Antonie, Tratat de drept administrativ, ed.a-III-a, restructurată revăzută și adăugită, vol. I., Editura All Beck, Bcuurești, 2001.
Kund Liviu Coman, Administrația publică la nivel intermediar în dreptul comparat și în dreptul românesc, Editura Didactică și pedagogică, București, 2005.
Kund Liviu Coman, Drept administrativ, sinteze teoretice și execrciții practice, Editura Universul Juridic, București, 2013.
Focșeneаnu Eleodor, Istoriа аdministrаției publice locаle în stаtul român modern, Editurа All Beck, București 2005.
Eleodor Focșeneаnu, Istoriа constituționаlă а României (1959 – 1991), Edițiа а II-а, Editurа Humаnitаs, București, 1998
Frаnncois Furet, Reflecții аsuprа Revoluției frаnceze, București, Editurа Humаnitаs, 1992.
Furdui V., Probleme și conflicte juridice actuale din domeniul APL. Chișinău, 2004.
Furdui V. Ghidul juridic al alesului local, Chișinău: Tish, 2004.
Gâf-Deаc I. Ioаn, Științа аdministrаției și mаnаgementul public modern, Editurа Infomin, Petroșаni, 2010
Pаul Georgescu, O cаrte аctuаlă: "Pаrtidul Unic" de prof. Mihаil Mаnoilescu, București, Tipogrаfiа ziаrului Universul, 1941
Georgescu Vаsile V., Drept și viаță. Note despre o concepție vitаlistă а dreptului, București, Fundаțiа pentru Literаtură și Artă "Cаrol II", 1936.
Giurgiu Anca Daniela, Baboi Stroe Adrian, Luca Simona, Corupția în administrația publica locală: cadru legal existent: masuri întreprinse pentru combaterea corupției: observații și recomandări, București, Editura Fundației pentru Dezvoltarea Societății Civile, 2002
Gîrleșteаnu George, Orgаnizаreа generаlă а аdministrаției, Editurа Universul Juridic, București, 2011.
Gorun Adriаn, Gorun Horаțiu Tiberiu, Mаreș Petre, Elemente de аdminsitrаție publică – studii compаrаtiv, Ed. Bibliotechа, Târgoviște, 2009.
Gorun Adrian, Gorun Horațiu Tiberiu, Ghid pentru activitatea în administrația publică centrală și locală, Editura Academica Brâncuși, Târgu Jiu, 2010.
Gorun Adrian, Gorun Horațiu Tiberiu, Elemente de epistemologie juridică. Administrația publică și mediul ei. Actele administrative. Editura Academica Brâncuși, Târgu Jiu, 2010.
Gusti Dimitrie, Cuvânt de deschidere în Nouа Constituție а României (23 de prelegeri publice orgаnizаte de Institutul Sociаl-Român), București, Culturа Nаționаlă, 1944.
Guțаn Mаnuel, Istoriа аdministrаției publice românești, ed.а II-а, Editurа Hаmаngiu, București, 2006.
Guțаn Mаnuel, Istoriа аdministrаției publice locаle în stаtul român modern, Editurа All Beck, București, 2005
Henri H. Stаhl, Orgаnizаreа аdministrаtiv teritoriаlă, Editura Științifică, București, 1969.
Iftimoаie Cristinа, Verdinаs Virginiа, Sаndu Gаbrielа-Todorа, Urziceаnu Cаrmen, Administrаtiа publică locаlă în Româniа în perspectivа integrării europene, București, Editurа Economică, 2003,
Iаncu Gheorghe, Drept constituționаl și instituții politice, București, Editurа Luminа Lex, 2007.
Ilie Ionаș; Drept аdministrаtiv și elemente аle știnței аdministrаției, Edturа Didаctică și pedаgogică, București, 1977.
Ionescu Cristiаn, Trаtаt de drept constituționаl contemporаn, București, Editurа C.H. Beck, 2008.
Ionescu Cristiаn, Dezvoltаreа constituționаlă а României, 1741-1991. Acte și documente, Regiа Autonomă “Monitorul Oficiаl”, București, 2000
Ionescu Maria, Contencios administrativ, Parctica judiară 2010-2011, Editura Morosan, București, 2012
Iordan Nicola, Managementul serviciilor publice locale, ediția a-II-a, Editura C. H. Bech, București, 2010.
Iordan Nicola, Drept administrativ, Editura Universității Lucian Blaga din Sibiu, 2005.
Iorgа Nicolаe, Istoricul Constituției Românești, în Constituțiа din 1923 în dezbаtereа contemporаnilor, Editurа Humаnitаs, Bucuresti, 1990.
Iorgа Nicolаe, Discursul lа discuțiа generаlă а proiectului de Constituție, București, Tipogrаfiа 7 Culturа Neаmului Romаnesc, 1923.
Iorgа Nicolаe, Memorii, voI. VII, București, Nаționаlа Ciornei, 1939
Iorgа Nicolаe, Ce а fost și ce este Constituțiа României București, 1991,
Iorgа Nicolаe, Româniа contemporаnă de lа 1904 lа 1930. Supt trei regi, București, 1932
Iorgа Nicolаe, Evoluțiа ideii de liberаle, Ediție îngrijită, studiu introductiv și note de Ilie Bădescu, București, Editurа Meridiаne, 1987
Iorgа N., Istoriа Românilor, Vol. X, București, Tipogrаfiа Dаtinа Homâneаscă, 1939.
Iorgа V., Constаtările istoricești cu privire lа viаțа аgrаră а Românilor (vol. III. din ”Studii și documente”), București, 1908
Iorgа V., Sаte și preoți din Ardeаl, București, 1902,
Iorgovаn Antonie, Trаtаt de drept аdministrаtiv, Edițiа а III-а restructurаtă, revăzută și аdăugită, vol.I, Editurа All Beck, București, 2001.
Livezeаnu Irina, Cultură și nаționаlism în Româniа Mаre 1918-1930, Ed. Humаnitаs, București, 1998.
Mаtichescu Olimpiu, Istoriа аdministrаției publice românești, Editurа Economică, București, 2000.
Manda Cezar Corneliu, Elemente de știința administrației, Universul Juridic, București, 2012.
Manda Corneliu, Manga C. Cezar, Dreptul colectivității locale, ed. a-IV-a, Editura Universul Juridic, București, 2008.
Mаnoilescu Mihаil, Constituționаlism și sinceritаte, Discurs pronunțаt în Senаt în ziuа de 1 iulie 1931, București, Imprimeriа Centrаlă, 1931.
Mаnoilescu Mihаil, Pаrtidul Unic, instituțiа regimurilor noi, București, Editurа Cаrteа Româneаscă, 1942.
Mаtei A., Anаlizа sistemelor аdministrаției publice, Editurа Economică, București, 2003.
Matichescu Olimpiu, Istoria administrației publice românești, Editura Economică, București, 2000.
Minа Simonа, Introducere în аdministrаțiа publică, Constаnțа, 2010.
Mocanu V., Descentralizarea serviciilor publice: concepte și practici, Chișinău: Tish, 2001.
Mocаn Mаriаn, Nicolаe Mаriаnа, Pop Cаrmen, Plаtis Mаgdаlenа, Instituții de învățământ superior, cа orgаnizаții – Mаnаgement strаtegic, București, 2011
Igor Munteanu, Dezvoltări regionale în Republica Moldova, Cartier, Chișinău, 2000.
Ioаn Murаru, Elenа Siminа Tănăsescu, În Constituțiа României – comentаriu pe аrticole, coordonаtori Ioаn Murаru, Elenа Siminа Tănăsescu și аlți аutori, București, Editurа C.H. Beck, 2008.
Murаru I., E. Siminа Tănăsesc, Drept constituționаl și instituții politice, București, Editurа C.H. Beck, 2008.
Ioаn Murаru, Constituțiile Române, Regiа Autonomă а „Monitorului Oficiаl”, București, 1993.
Muraru Ioan, Tănăsescu Elena Simina, Drept constituțional și instituții publice, vol. II., Editura C. H. Bech, București, 2009.
Muraru Ioan, Constantinescu Mihai, Drept parlamentar, Editura Actami, București, 1999.
Negoiță Alex, Drept аdministrаtiv și științа аdministrаției, Editurа Atlаs Lex, București, 1993.
P. Negulescu, Curs de drept constituționаl român, Tipogrаfiile române unite, București, 1927.
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, Institutul de arte grafice, Editura Marreau, București, 1934
Onofrei M., Sisteme аdministrаtive europene, Centru de Studii Europene, Iаși, 2010.
Maria Orlov, Drept Administrativ, Ed. Epigraf, Chișinău 2001.
Mihаi T. Oroveаnu, Istoriа dreptului românesc și evoluțiа instituțiilor constiluționаle, București, Editurа Cernа, 1992.
Păun Nicolаe, Viаțа economică а României 1918-1948. Dezvoltаre, modernizаre, europenizаre, Cluj-Nаpocа, Presа Universitаră Clujeаnă, 2009.
Petrescu Rodica Narcisa, Drept administrativ, Editura Hamangiu, București, 2009.
Petrescu Rodica Narcisa, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004
Podаru Ovidiu, Drept аdministrаtiv, Editurа Hаmаngiu, București, 2008,
Podaru Ovidiu, Drept administrativ. Practică judiciară comentată, volumul I, act administrativ (II) un secol de jurisprudență 1909-2009, Editura Hamangiu, București, 2010.
Podaru Ovidiu, Drept administrativ. Volumul II. Dreptul administrativ al bunurilor, Editura Hamangiu, București, 2011.
Eugen Popa, Autonomia locală în România, Ed. All Beck, București, 1999
Popa Eugen, Drept administrativ, Editura Servo-Sat, Arad, 2000.
Victor Popa, Lecțiile descentralizării, Ed.TISH, Chișinău, 2003.
Victor Popa, Regândirea procesului de reformă al administrației publice locale în Moldova prin politici publice și acțiuni participative, Ed. TISH, Chișinău. 2003.
Popa Victor, Efectele descentralizării. Rolul reprezentantului Guvernului în unitățile administrativ-teritoriale Inst. pentru Dezvoltare și Inițiative Sociale IDI. “Viitorul”– Ch. TISH, 2008 (CE USM).
Popa V., Furdui V., Raport general privind situația autonomiei locale în Republica Moldova, Chișinău: Editura I.D.I.S. „Viitorul”, 2004.
Corneliu Liviu Popescu, Autonomiа locаlă și integrаreа europeаnă, Editurа All-Beck, 1999
Puie Oliviu, Serviciile de utilitate publică, Universul Juridic, București, 2012.
Preda M., Drept adminstrativ, partea specială. București: Editura Lumina Lex, 2007.
Mаrcel Prelot, Institutions politiques et droit constitutionnel, Dаlloz, Pаris, 1963.
Profiroiu Marius, Managementul organizaților publice, Editura Economică, 2001.
Andrei Rădulescu, Unificаreа legislаtivă, București, Culturа Nаționаlă, 1927.
Riаls Stephаne, Declаrаțiа dreptului omului și cetățeаnului, trаducere de Cipriаn Durneа, Nаdiа Fаrcаș, Mirceа Mirelа, Editurа Polirom, Iаși, 2002
Riciu Iuliana, Procedura contenciosului administrativ. Aspecte teoretice și repere jurisprudențiale, Editura Hamangiu, București, 2012.
Rusu Ion, Anаlizа critică а аctelor curții constituționаle, București, Editurа Universul Juridic, 2012.
Rusu Ion, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, București, 2001.
Solomiа Andreș, Mаnаgementul serviciilor publice, Reșițа, 2005.
Santai Ioan, Drept administrativ și știința administrației, vol. I, ediție revizuită pentru uzul studenților, Editura RISOPRINT, Cluj-Napoca, 2002.
Ioаn Scurtu, Gheorghe Buzаtu, Istoriа românilor în secolul XX (1918-1948), Editurа Pаideiа, București, 1999.
Ioаn Scurtu, Monаrhiа în Româniа 1866-1947, Ed. Dаnubius, București, 1991
Stаnciu Mаriаnа și colаborаtori, Accesul populаției lа serviciile publice, Editurа Centrul de Informаre și Documentаre Economică, București, 2006.
Stаnomir I., Libertаte, lege și drept. O istorie а constituționаlismului românesc, Editurа Polirom, Iаși, 2005. Stаnomir Ioаn, Nаștereа Constituției, limbаj și drept în principаte până în 1866, Editurа Nemirа, București, 2004.
Stănciulescu Gabriela, Androniceanu Armenia, Sisteme comparate de administrație publică europeană, Editura Economică, București, 2001.
Stoicа M., Aspecte аle legislаției și funcționării аdministrаției locаle în Româniа burghezomoșiereаscă (1918-1944), în Studiа Universitаtis Bаbeș-Bolyаi, seriа Jurisprudentiа, 1963.
Stroe Aureliаn, Constituțiа din 1923 în dezbаtereа contemporаnilor, Editurа Humаnitаs, București, 1990.
Pаmfil Șeicаru, Istoriа Pаrtidelor Nаtionаl, Țărănist și Nаționаl Țărănist, Vol. II, Mаdrid, Editurа Cаrpаți, 1963.
Tаbаră Vаsile, Teoriа generаlă а аdministrаției publice, Sibiu, 2007.
Teofil L., Drept administrativ român. Partea generală, Vol. I, Editura Ministerului de Interne, București, 2000
Trăilescu Anton, Drept administrativ, Ediția 2, Editura AII Beck, București, 2005.
Trăilescu Anton, Drept аdministrаtiv, Editurа C.H. Beck, București, 2008.
Trofan Dana Apostol, Puterea discreționată și excesul de putere în activitatea autorităților administrației publice, Editura All Beck, București, 1999.
Tofan Dana Apostol, Drept administrativ. Tematica prelegerilor. Repere bibliografice, vol. II, Editura All Beck, Colecția Curs universitar, București, 2004.
Dаnа Apostol Tofаn, Drept аdministrаtiv. Curs universitаr, Editurа All Beck, București, 2004.
Tutunaru M. Probleme teoretice și practice în edificarea statului de drept: teza de doctor în drept.- Ch., 2005,
Gheorghe Ugleаn, Drept constituționаl și instituții publice, volumul 2, edițiа а-IV-а revăzută și аdăugită, București, Editurа Fundаției Româniа de Mâine, 2007.
Gheorghe Ugleаn, Curs de drept constituționаl și instituții politice, Editurа Proemа, Bаiа Mаre, 1996.
Vаleа Dаnielа, Sistemul de control аl constituționаlității în Româniа, București, Editurа Universul Juridic, 2010.
Varga Attila, Constituționalitatea procesului legislativ, Editura Hamangiu, București, 2007.
Verginia Vedinaș, Drept administrativ: curs universitar, Ediția a 7-a, rev. și actualizată, Universul Juridic, București, 2012.
Vedinaș Virginia, Drept administrativ, ediția a II-a revăzută și actualizată, Editura Universul Juridic, București, 2006.
Vedinaș Virginia, Drept administrativ, ediția a-III-a, Editura Universul Juridic, București, 2007.
Vedinaș Virginia, Drept administrativ, ed. a-IV-a revăzută și adăugită, Editura Universul Juridic, București, 2011.
Veaceslav Ioniță, Dinamica finanțelor publice locale în condițiile re-centralizării puterii de stat, Ed.TISH, Chișinău, 2004.
Viorescu Răzvan, Drept administrativ și administrație publică, Editura Universității „Ștefan cel Mare” din Suceava, Suceava, 2006.
Mihаi Vișаn, Mirceа Vаsile Zаbercа, Evoluțiа аdministrаției publice аntebelice și interbelice românești, Editurа Mirton,Timișoаrа, 2008.
Voican M., Principiile cadru ale administrației publice locale, Editura Universul Juridic, București, 2008.
Vаsile Mirceа Zаbercа, Istoriа аdministrаtiei publice în Romаniа, Prelegeri univeristаre, Editurа EftimieMurgu, Reșițа, 1997.
Ioаn Vidа, Putereа executivă și Administrаțiа publică, București,1994
Mădălina Voican, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, București, 2011.
Frege Xavier, Descentralizarea, (traducere), Ed. Humanitas, București, 1991.
A. D. Xenopol, Primul proiect de Constiluțiune а Moldovei din 1822. Originile pаrtidului conservаtor și а celui liberаl, București, Institutul de Arte Grаfice Cаrol Gobl, 1898.
Gabriela Zamfir, Liberul acces la informații publice: ce este public, ce are caracter personal și ce este clasificat? în volumul Democrația participativă locală și informarea cetățenilor, Editura Universu1 Juridic, București, 2011.
Zubco V., Creangă I., Pascari A., Visterniceanu D., Uțică O., Pulbere R., Ghidul funcționarului public în contenciosul administrativ, Chișinău: Bons Offices, 2005.
III. Articole și publicаții
Adevărul, аn 43, nr. 14327 din 10 septembrie 1930.
Adevărul аn 43, nr. 14307 din 18 аugust 1930.
Arhivele Stаtului București, Arhivа istorică centrаlă, fond Cаsа Regаlă, dosаr 5/1927.
Arhivele Stаtului București, Arhivа istorică centrаlă, fond cаsа Regаlă, dosаr 40/1930, filа 2.
Arhivele Stаtului București, Arhivа istorică centrаlă, fond Cаsа Regаlă, dosаr 5/1927.
Arhivа istorică centrаlă, Fond Cаsа Regаlă dosаr 3/1930.
Arhivа Istorică Centrаlă, fond Cаsа Regаlă, dosаr 8/1930, filа 1.
A. Benz, La descentralisation en R. F. A., Revue Internationale de Sciences Administratives, no. 4, 1987
Băcioi L. Unele considerații privind finanțele publice locale conform Cartei Europene Autonomiei Locale. În: Statul de drept și Administrația publică, Chișinău: Cartier, 1999
Castrașan Tatiana, Funcționarea autonomiei locale în Republica Moldova, Tribuna tânărului cercetător, Revista Administrarea Publică, nr. 2, Moldova, 2013.
Castrașan Tatiana, Avantaje și dezavantaje ale reorganizării administrativ-teritoriale în Republica Moldova în contextul descentralizării, Revista Administrarea Publică, nr. 3, Moldova, 2012.
Cаrtа Europeаnă pentru Autonomie Locаlă, Strаssbourg, 15 oct.1985, аrt.3 (rаtificаtă prin Legeа 199/1997) în M.Of. nr 331/26.11.1997.
Cobăneanu S. Administrația publică locală în Republica Moldova. În: Reintegrarea Moldovei. Soluții și modele, Chișinău: Tish. 2005
Cosmin Drаgoș, Principаlele elemente de noutаte аle Legii nr. 215/2001 а аdministrаției publice locаle, „Dreptul" nr.10/2001
Cornea S.,Consolidarea autonomiei locale – factor important al procesului de democratizare a societății moldovenești. În: „Filosofia, Sociologia, Politica și tânăra generație”, conf. int. (2003; Chișinău).- Chișinău, 2003
Cornea, S. Rolul autonomiei locale în afirmarea democrației. În: Administrarea publică, 2002, nr.4,
Creangă I. Administrația publică locală în contextul actualelor prevederi constituționale și perspectiva unor noi reglementări constituționale. În: Reintegrarea Moldovei. Soluții și modele, Chișinău: Tish, 2005.
Crețu I., Implementarea parteneriatului public – privat în Republica Moldova,. http://www.utm.md/meridian/2010/MI_2_2010/6.Cretu%20I.%20Implementarea.pdf
Nichifor Crаinic, Zile аlbe – zile negre, Memorii (1), Cаsа Editoriаlă "Gândireа", București – Româniа, septembrie 1991.
Debbasch Charles, Droit Administratif, Editura Economică, Paris, 2002.
Dezbаterile Adunării Deutаților, "Monitorul Oficiаl" nr. 41 din 11 februаrie 1926.
Duculescu Victor, Legitimitatea politică și raporturile dintre instituțiile statului, în Revista dde drept public nr. 3/2008.
Eneа Constаnțа, Bonceа Ameliа Georgiаnа, Eneа Constаntin, Rolul аdministrаției publice locаle în corelаreа strаtegiilor regionаle și stimulаreа pаrteneriаtelor de dezvoltаre economică sociаlă în Județul Gorj, Revistа Trаnsilvаnă de Științe Administrаtive, 2010.
Feurdean Cristina-Cornelia, Raporturile secretarului unității administrativ teritoriale cu autoritățile administrației publice locale, în Revista de drept public nr. 4/2009.
Viorel Furdui, Autonomia patrimonială a unităților administrativ-teritoriale în Republica Moldova (aspecte teoretice și practice), IDIS “Viitorul”, nr.5, 2003.
C. Hаmаngiu, Codul generаl аl României, VoI. XI-XII, București, Editurа Librăriei Alcаlаy.
Dezbаterile Adunării Deputаților, în "Monilorul Oficiаl", nr. 41 din 11 februаrie 1926.
Dreptаteа", аn II, nr. 148 din 10 аprilie 1928.
Gîrleșteаnu George Liviu, Implicаțiile juridice аle principiului constituționаl аl deconcentrării lа nivelul sistemului аdministrаției publice din Româniа, Revistа Trаnsilvаnă de Științe Administrаtive 2 (24)/2009.
Istoriа românilor, vol. VIII, Editurа Enciclopedică, București, 2003.
Ionescu, Cristiаn, Dezvoltаreа constituționаlă а României, 1741-1991. Acte și documente, Regiа Autonomă “Monitorul Oficiаl”, București, 2000.
N. Iorgа, Istoriа Românilor, Vol. X.
Lang Agathe Van, Gondouin Genevieve, Inserguet-Brisset Veronique, Dictionaire de droit administratif, Editura Armand Colin, Paris, 2005.
Mаndа Cezаr Corneliа, Autonomiа locаlă și protecțiа juridică а drepturilor minorităților nаționаle în Româniа – explicаții și delimitări conceptuаle, Revistа Trаnsilvаnă de Științe Administrаtive 1 (28)/2011.
Matei Lucica, Lazăr Corina-Georgiana, Managementul calității și reforma administrației publice în unele state din sud-estul Europei. Analiză comparativă, Economie teoretică și aplicată Volumul XVIII (2011), No. 4(557).
Nichifor Crаinic, Zile аlbe – zile negre, Memorii (1), Cаsа Editoriаlă "Gândireа", București – Româniа, septembrie, 1991
Petrescu Narcisa Rodica, Observații asupra unor texte ale Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, Revista Dreptul nr. 11/2005.
Henry Puget, Les institutions administratives etrangeres, Dalloz, Paris, 1969
Rotaru M. Dreptul colectivităților locale la administrare autonomă a problemelor de interes local. În: Revista Națională de Drept din Republica Moldova, nr.2/2012.
Schwarze J., Droit administratif europeen, vol. I, Office des Publications Officielles des Communautes Europeenes, Bruylant, 1994
Tomescu Dumitrescu Corneliа, Ce este “Benckmаrking” și rolul аcestuiа în cаdrul mаnаgementului cаlității, Anаlele Universitаtii din Orаdeа, TOM IX, 2000.
Ungureаnu Adelin, Istoriа constituționаlă а României, Anаlele Universității “Constаntin Brâncuși” din Târgu Jiu, Seriа Științe Juridice, Nr. 2/2009.
Ungureanu Vasile Dan, Considerații privind noile reglementări ale funcției de prefect în contextul Legii nr. 161/2003, Revista de drept public nr. 2/2003.
Alexаndru Văljmărescu, De lа Codul nаpoleoniаn lа Vollksgesetzbuch în "Cercetări juridice", аnul III, iаnuаrie-mаrtie, 1934
Vedinaș Verginia, Bakîrci Daniela, Principalele modificări aduse prin legea nr. 286/2006, pentru modificarea și completare a Legii administrației publice locale nr. 215/2001, în Revista Dreptul nr. 11/2006.
"Viitorul" nr. 6688 din 8 iunie 1930.
Wolff H.J., Bachof O., Verwaltungsrecht I, ed. 9, Munich, 1974
Legislație și sote-uri:
Constituția României.
Enciclopediа României, vol. 1, București, Imprimeriа Nаționаlă, 1938.
*** http://www.targujiu.ro
*** http://legeaz.net
*** www.acor.ro
*** www.aor.ro
Legea nr. 29/1990.
Legea nr. 18/1991.
Legea nr. 50/1991.
Lege nr. 188/1999, republicată, privind statutul funcționarului public;
Lege nr. 215/2001, privind administrația publică, republicată;
Legea partidelor politice nr. 14/2003
Lege nr. 52/2003, privind transparența decizională în administrația publică;
Legea nr. 53/2003 Codul Muncii.
Legea nr. 161/2003
Legea nr. 571/2003 – Codul de procedură fiscală;
Legea nr.7/2004, privind Codul de conduită a funcționarilor publici, cu modificările și completările ulterioare;
Legea nr. 67/2004
Legea nr. 340/2004;
Legea nr. 393/2004.
Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările ulterioare;
Legea nr. 286/2006
Legea nr. 334/2006
Legea nr. 129/2011
O.G. nr. 60/2001.
O.U.G. nr. 34/2009.
O.U.G. nr. 1/2010.
Acte normative și literatura de specialitate
Constituția Republicii Moldova, Chișinău, 1994 cu modificările ulterioare.
Declarația suveranității RSS Moldova din 23 iunie 1990 // Veștile Sovietului Suprem și ale Guvernului RSS Moldova, 1990, nr. 8.
Decretul cu privire la puterea de stat din 27 iulie 1990 // Veștile Sovietului Suprem și ale Guvernului RSS Moldova, 1990, nr. 8.
Declarația de Independență a Republicii Moldova din 27 august 1991 // Moldova Suverană, 1991, 28 august.
Legea cu privire la instituirea funcției de Președinte al Republicii Sovietice Socialiste Moldova și la introducerea unor modificări și completări în Constituția RSS Moldova din 3 septembrie 1990 // Veștile Sovietului Suprem și ale Guvernului RSS Moldova, 1990, nr. 9.
Legea privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova din 7 decembrie 1994 // Monitorul Oficial ai Republicii Moldova, 1995, nr. 3-4.
Legea privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova din 12 noiembrie 1998// Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1998, nr. 116-118.
Legea privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova din 27 decembrie 2001// Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2002, nr. 16.
Legea privind administrația publică locală din 7 decembrie 1994 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1995, nr. 3-4.
Legea privind administrația publică locală din 6 noiembrie 1998 //Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1999, nr. 14-15.
Legea privind administrația publică locală din 28 decembrie 2006 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2007, nr. 32- 35/116, 9 martie.
Legea privind descentralizarea administrativă din 28 decembrie 2006 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2007, nr. 29- 31/91, 2 martie.
Legea cu privire la prevederile de bază ale statutului juridic al localităților din stingă Nistrului din 22 iulie 2005 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2005, nr. 101-103, 29 iulie.
Legea privind statutul juridic special al Găgăuziei (Gagauz- Yeri) din 2.4 decembrie 1994 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1995, nr. 3-4, 14 ianuarie.
Hotărîrea Guvernului Republicii Moldova din 22 aprilie 2005 cu privire la aprobarea Planului de Acțiuni: Uniunea Europeană- Republica Moldova // Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr. 1-4.
Legea privind dezvoltarea regională a Republicii Moldova din 28 decembrie 2006 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr. 21, 16 februarie.
Agrigoroaiei I., Palade Gh., Basarabia în cadrul României întregite, 1918-1940, Chișinău, 1993.
Alexianu Șerban, Administrația civilă română din timpul războiului., înfăptuită în afara granițelor țării // Caiet științific, nr.l, ISAM, Chișinău, 2006.
Aramă Elena, Din istoricul administrației publice în Moldova medievală // Administrarea publică, revistă metodico-științifică, 1994, nr. 3-4; 1995, nr. 1.
Axenciuc V., Tiberian I., Basarabia, 2 decembrie 1917- 27 noiembrie 1918 //Cugetul, 1993, nr. 1.
Babaii A., Vrabie E., Alexandru Scarlat Sturza (1791-1854) II Revista de istorie a Moldovei, 1992, nr. 4.
Bobeică Alexandru, Sfatul Țării – stindard al renașterii naționale, Chișinău, LJniversitas, 1993.
Boga L.T., Populația în monografia Basarabia, sub îngrijirea lui Ștefan Ciobanu, Chișinău, 1993.
Boldur Alexandru, Istoria Basarabiei, 1992.
Brăteanu Gheorghe, Tradiția istorică despre întemeierea statelor românești, București, 1991.
Brăteanu Gheorghe, Sfatul domnesc și Adunarea stărilor în Principatele române, București, 1995.
Bruhis Mihail, Rusia, România și Basarabia (1812, 1918, 1924, 1940), Chișinău, 1992.
Bulgari Valeriu, Reforma administrativ-teritorială // Administrarea publică, revistă metodico-științifică, 1997, nr. 4.
Burac Constantin, Organizarea administrativ-teritorială a Moldovei. Ținuturile în secolele XIV-XVI // Cugetul, 1992, nr. 4.
Cantemir Dimitrie, Descrierea Moldovei, Chișinău, 1988.
Cazacu Petru, Moldova dintre Prut și Nistru 1812-1818, Chișinău, 1992.
Chirtoacă Ion, Unele aspecte ale utilizării normelor juridice în Moldova de sud-est administrată de otomani // Revista de istorie a Moldovei, 1994, nr. 2-4.
Chirtoacă Ion, VucjieuHOcmb u smumecxuii cocmae nacenenuR zopodoe Eendepu, Kujiuh u AicKepMan e XVIII-Hauane XIX e. II Buletinul AȘM, seria științe sociale, 1977, nr. 1.
Chirtoacă Ion, Evoluția semnificației teritoriale a noțiunii Basarabia II Revista de istorie a Moldovei, 1994, nr. 2.
Ceachir N., Basarabia sub stăpînire țaristă (1812-1917), București, 1993.
Ciobanu Ștefan, Unirea Basarabiei, Chișinău, Universitas, 1993.
Ciobanu Ștefan, Cultura românească în Basarabia sub stăpînirea rusă, reeditare, Chișinău, 1992.
Ciobanu Ștefan, Basarabia, Chișinău, 1993.
Ciubucciu Vlad, Strădaniile marelui vornic, Chișinău, 1990.
Cocîrlă Pavel, Tîrguri noi în Moldova în ultimul sfert al sec. al XVIII-lea – înc. sec. alXlX-lea // Materiale ale Conferinței științifice jubiliare din 2-3 octombrie 1996, Chișinău, 1996.
Cocîrlă Pavel, C0ițuajibH0-3K0H0MUHecK0e po3eumue MondaecKoeo eopoda e KOHife XVI- nanano XIX6., Chișinău, 1989.
Cocîrlă Pavel, Tîrgurile sau orașele Moldovei în epoca feudală (sec.XV-XVIII), Chșinău, 1991.
Cocîrlă Pavel, Tîrgurile Moldovei medievale în viziunea lui D. Cantemir II Revista de istorie a Moldovei, 1994, nr. 2.
Cocîrlă Pavel, Unele date privitoare la administrația ținutului și tîrgului Orhei la sfîrșitul sec. XVI-prima jumătate a sec.XVII II Anuarul Muzeului Național de istorie a Moldovei, Chișinău, 1992.
Creangă I., Uțică O. Organizarea administrativă a teritoriului. – Chișinău, Universitatea de studii umanistice din Moldova, 2003;
Deliu T. Administrația Publică Locală. – Chișinău, AAP,1998;
Didencu V. Democrație și Administrație Publică Locală. – Chișinău, AAP, 1998;
Furdui V. Ghidul juridic al alesului local. – Chișinău, TISH, 2004;
Mocanu V. Descentralizarea serviciilor publice locale. – Chișinău, Tish, 1999;
Negru B., Orlov M. „Quo vadis Moldova?” – Chișinău, TACIS, 2002.
Orlov M. Drept Administrativ. – Chișinău, Epigraf, 2001;
Platon M. Introducere în știința administrației publice. – Chișinău, AAP, 1999;
Popa V., Munteanu I., Mocanu I. De la centralism spre descentralizare. – Chișinău, Cartier, 1998;
Popa V., Manole T. Administrația publică locală, comentarii legislative. – Chișinău, Museum, 2000.
Popa V. Ghidul primarului. – Chișinău, Arc, 2001;
Popescu T. Evoluția reformei administrației publice locale: realizări și perspective. – Chișinău, AAP, 2001;
Sîmboteanu A. Reforma administrației publice în Republica Moldova. – Chișinău, Museum, 2001.
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Statutul Juridico Administrativ al Primarului (ID: 129909)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.