. Statutul Functionarilor Publici

Introducere

“Statul, prin natura sa, este ceva

multiplu și dacă devine o unitate mai

strânsă, din stat se face familie și din

familie omul.”

Plutarh

Statul , cea mai importantă instituție a societății , este privit ca “sumă “a trei elemente :teritoriul , populația (națiunea) și suveranitatea ,dar și ca formă organizată a puterii poporului ,adică mecanismul sau aparatul statal .Statul are nu numai putere de comandă sau în principiu de coeziune și de durată, ci este un instrument de organizare constituit dintr-un ansamblu de servicii ce acționează prin organele (autoritățiile) sale în vederea atingerii ,în interes public , a “ binelui comun “. deci o colectivitate umană nu poate trăi decât dispunând de o administrație ce are ca obiect general satisfacerea nevoilor importante ale vieții aceste comunitați,viața implicând administrarea.

A administra reprezintă o activitate executivă pusă sub semnul comenzii sau a delegarii de atribuții , iar când această activitate realizează obiectivele slujindu-se de puterea publică prin derogarea de la regulile dreptului comun , ea dobândește atributele administrației publice .

Administrația publică, prin intermediul autoritaților publice ,respectă și ocrotește viața intimă,de familie și privată ,potrivit competențelor ce îi revin (Constituția României,art.26,alin.1).

Administrația publică, în orice societate , reprezintă ‘aparatul de gestiune al problemelor publice “,este un instrument al statului indispensabil în atingerea unor deziderente ,a unor abiective majore determinate de elementele de realizare a unor valori politice stabilite prin acte juridice în scopul satisfacerii interesului general,prin acțiunea puterii publice .Administrația reprezintă, de alt fel ,organizarea oricărui grup social evoluat , instrumentul de coeziune și de coordonare indispensabilă,fără de care societatea se dezintegrează.

Administrația publică, prin însăși natura sa fără filosofie proprie ,este subordonată unor scopuri exterioare , dar ea își trage legitimitatea din sistemul de valori dominante, din puterea publică, care fixează, în general scopurile și mijloacele pe care trebuie să le utilizeze pentru atingerea acestor scopuri .Se spune ,astfel, că “administrația publică este permanent plasată sub nivelul politic , subliniindu-se că, în sfera administrației publice , deasupra instituțiilor administrative există instituțiile publice care facilitează existența statului și satisfacerea nevoilor comune ale colectivității în conformitate cu deciziile instituțiilor publice “.

Ideea esențială a administrației este aceea de organizare , “ordinea este buna organizare “(Lithe ),ceea ce relevă un alt sens al noțiunii acela de organizare ierarhică, în virtutea căreia organul ordonă sau organizează este superior organelor care execută.

În concluzie, noțiunea de administrație și accepțiunea de administrație publică desemnează ansamblul de organe care înfaptuiesc , conduc și execută treburile publice. Administrația cuprinde , în sens larg ,”o activitate “ce semnifică faptul de a administra, de a gestiona și “organul”care exercită o asemenea activitate .

Noțiuni introductive referitoare la funcția și funcționarul public

Plutarh spunea că legea este regina tuturor muritorilor și nemuritorilor. Existența noastră întru respectul legii, construirea propriului sistem de valori în consonanță cu sistemul social de valori concentrat în norme juridice sunt adevăruri care dăltuiesc destinul, care ne ajută să trăim în armonie unii cu alții și toți cu societatea, cu statul, cu autoritățile. Căci statul, prin natura sa, este ceva multiplu și dacă devine o unitate mai strânsă, din stat se face familie și din familie, om.

Starea de armonie a omului cu sine însuși și cu ceilalți a preocupat omenirea încă din zorii civilizației, germenii marilor teorii pe care s-a clădit lumea modernă (să amintim doar teoria contractului social, al cărei părinte a fost filozofulgrec Lycophron, sau cea a separației puterilor, formulată prima dată de Aristotel ) regăsindu-se încă din Antichitate.

În ceea ce privește problematica funcției publice și a statului celor care o exercită, este bine de știut că primul statut al funcționarilor publici l-a făcut împăratul Hadrian. Roma antică era preocupată de buna administrare a statului, iar în Bizanț “seviciile publice” – așa cum au fost numite mai târziu în texte teoretice – erau organizate în zece ramuri, cu nenumărate ministere.

Diogene, filozof pitagorician se întreba retoric: Care este principiul oricărui stat ? Educațiunea copiilor. Revenind la funcția publică, istoria dovedește că decadența administrației în Antichitate a apărut când împărații au început să încalce regulile pentru numirea și înaintarea funcționarilor. Se manifestă astfel traficul cu slujbele nepotismul și favoritismul, boli ale timpurilor dintotdeauna, inclusiv ale celui prezent.

S-au căutat și chiar s-au găsit formule juridice pentru vânzarea de posturi, este vorba de contractus sufragii reprezentând un contract potrivit căruia cel care dorea să fie încadrat într-o slujbă făfgăduia o sumă de bani unui demnitar pentru ca acesta să stăruiască să-l numească în nslujba respectivă.

În scrierile lor, politice sau juridice, filozofice sau literare, marile spirite ale lumii au fost preocupate și au abordat, de multe ori într-o manieră vehement critică, reporturile funcționarilor cu statul și cu cetățenii. A plăti pe cineva cu puțin și a-I cere în schimb toată munca de fiecare zi, înseamnă ca statul să organizeze furtul și mizeria. Dar a voi ca un om căruia îi dă 1200 de franci să se devoteze țării sale înseamnă un contract și aceasta poate ispiti capacitățile, considera Stendhal.

Marele om politic I. C. Brătianu, spre pildă I-a trimis la închisoarea Văcăreși pe generalul Angelescu, fostul său ministru de război, și pe frații Maican, toți colaboratori politici ai săi, pentru că furaseră de la armată în timpul războiului de independență.

Statutul juridic și economic al funcționarului public influențeajă într-o măsură fundamentală bunul mers general în viața unui stat. Un funcționar public recrutat după criterii obiective și echitabil remunerat constituie prima condițiune a unui aparat de stat respectuos pentru drepturile garantate de legi particularilor și cumpetent a soluționa problemele impuse de satisfacere a intereselor generale.

În istoria poporului român calitatea de slujbaș public este legată indisponibil de calitatea de boierie apărută în datinile poporului român fie prin moștenire de la vechii slavi, locuitori ai Daciei romanizate, fie de la bizantini, prin filtrul așezămuntelor bulgare pe care muntenii le-au împrumutat adeseori. În secolele XIV-XV, unii boieri erau și sfetnici ai domnului, îndeplinind diferite atribuții de natură administrativă (postelnicul, spătarul, paharnicul), jurisdicțională (logofătul, vornicul, marele ban al Olteniei), sau militară (hatmanul, în Moldova).

Avându-și originea în nevoile politice specifice provinciilor românesti,instituția boieriei își pierde în timp caracterul militar și dobândește aspecte civile, judecătorești și administrative.

Boierii dobândeau, corelativ cu sarcinile încredințate, și diferite suprafețe de pămant de la domn, însemnate avantaje materiale care constau, de cele mai multe ori, în perceperea unori venituri de la locuitorii tinuturilor pe care le administrau.Ca și nobilii din Apus, erau scutiți de darile catre Domn iar dacă săvărșeau anumite nereguli, pedepsele care li se aplicau erau mai reduse decât cele care se aplicau norodului.

Pe masura trecerii timpului și patrunderii principiilor și instituțiilor din apus, boieria iși vădește caracterul vetust, anacronic, urmând a fi desființata prin Convenția de la Paris din 1858.

Un alt aspect prin care se releva modul în care a fost înteleasă semnificația funcțiilor publice și tradițiile românești în materie, îl reprezintă faptul ca din prima jumatate a secolului trecut datează și primele reglementări privind pregătirea celor care urmau să fie numiți în diferite slujbe. Este vorba de

anaforaua Sfatului administrativ din Moldova 25 octombrie 1842 și Legea din 1 iulie 1852 prin care se organiza pregatirea în școli deschise pe langa ministere.

Conceptul statut este folosit pentru prima data în 1847, cănd se adoptă, la 31 ianuarie, Statutul slujbașilor poliției din Capitală urmat de alte legiuiri prin care se reglementează regimul diferitelor slujbe.

Ceea ce caracterizează această perioadă este faptul că legiuirile adoptate erau disparate, speciale pentru diferitele funcții existente, și că nu exista o armonizare a regimurilor juridice corespunzatoare pentru diferite funcții publice existente.Varietatea acestora mergea de la salarizare pănă la poziția ierarhică și celelalte drepturi ale funcționarilor.

Nici in timpul regimului totalitar, constituantul nu a eliminat orice diferență dintre muncitori și salariați. Constituția din 1965 facea vorbire, in mod separat, și despre muncitori, și despre salariați, de exemplu articolul 20(2), care recunoaște dreptul de asigurare materială pentru muncitori și funcționari. Acest text relevă o concepție în care regimului celor două categorii profesionale le erau recunoscute unele deosebiri.

C.G.Dissescu, in volumul III al Cursului de drept public, consacrat dreptului administrativ, rezervă o lecțiune specială materiei funcționarilor publici.În limbajul arhaic presărat cu metafore autorul își motivează astfel importanța instituției abordate:Precum omul pentru ca să respire are trebuință de un organ special, de plămâni, tot astfel și în stat ne trebuie un organ determinat care sa exercite puterea legiuitoare, un altul puterea executivă, și altul puterea judecatorească.

Împartășind concepția fiziologică a sfârșitului de secol, al carei promotor a fost Bluntschli, profesorul definește funcțiunea în organizațiunea socială ca și fisiologie activitatea organului. Organele sunt funcționarii și activitatea lor sunt funcțiunile pe care le împlinesc.

Autorul fundamentează mai multe sensuri ale conceptului de funcționar public:

Un sens larg : orice serviciu cerut de stat sau facut statului este o funcțiune publică. Rezultă că oricare persoană care realizează o activitate prin intermediul căreia se satisface o anumită nevoie socială, o trebuință, este funcționar.

Un sens restrâns, în care se regăsesc mai multe accepțiuni:

O persoană investită cu o proporțiune din suveranitate (ministrul, parlametarul etc).

Persoanele care dețin o parte din suveranitate, din puterea publică, dar, în același timp, se află sub dependența directă a puterii executive. Astfel ministrul și prefectul sunt funcționari publici pentru că primul se află dependent de capul statului, iar cel de-al doilea de ministrul, dar judecătorul nu mai este funcționar public, nefiind subordonat executivului.

Ultima accepțiune reiese din definiție: funcționarul public e acela care detine sau , fară a deține o parte din suveranitate, contribuie la mersul lucrului pubic, fiind retribuit și prestând și jurământ. De altfel, conchide autorul, aceasta este accepțiunea sub care se regăsește, în limbajul curent, termenul de funcționar public.

Toți funcționarii publici sunt desemnați printr-o expresie generică, birocrație, determinată de faptul că activitatea lor se derulează, într-un fel sau altul, în birouri.Agenții care formează birocrația nu au autoritate proprie, nu domină nimic, dar, în fapt, din cauza formalismului și aroganței lor, vulgul se recunoaște la fel de putere ascunsă, care răspândește și mai mult antipatia.

Abordând problema drepturilor și obligațiilor (datoriilor), el se oprește asupra următoarelor:

Datoria de a depune jurământul, înainte de a intra în exercițiul funcțiunii sale, recunoscută ca un principiu în dreptul public românesc, e criticată de autor, pe considerentul că este inutil și prejudiciabil.Inuti puterea legiuitoare, un altul puterea executivă, și altul puterea judecatorească.

Împartășind concepția fiziologică a sfârșitului de secol, al carei promotor a fost Bluntschli, profesorul definește funcțiunea în organizațiunea socială ca și fisiologie activitatea organului. Organele sunt funcționarii și activitatea lor sunt funcțiunile pe care le împlinesc.

Autorul fundamentează mai multe sensuri ale conceptului de funcționar public:

Un sens larg : orice serviciu cerut de stat sau facut statului este o funcțiune publică. Rezultă că oricare persoană care realizează o activitate prin intermediul căreia se satisface o anumită nevoie socială, o trebuință, este funcționar.

Un sens restrâns, în care se regăsesc mai multe accepțiuni:

O persoană investită cu o proporțiune din suveranitate (ministrul, parlametarul etc).

Persoanele care dețin o parte din suveranitate, din puterea publică, dar, în același timp, se află sub dependența directă a puterii executive. Astfel ministrul și prefectul sunt funcționari publici pentru că primul se află dependent de capul statului, iar cel de-al doilea de ministrul, dar judecătorul nu mai este funcționar public, nefiind subordonat executivului.

Ultima accepțiune reiese din definiție: funcționarul public e acela care detine sau , fară a deține o parte din suveranitate, contribuie la mersul lucrului pubic, fiind retribuit și prestând și jurământ. De altfel, conchide autorul, aceasta este accepțiunea sub care se regăsește, în limbajul curent, termenul de funcționar public.

Toți funcționarii publici sunt desemnați printr-o expresie generică, birocrație, determinată de faptul că activitatea lor se derulează, într-un fel sau altul, în birouri.Agenții care formează birocrația nu au autoritate proprie, nu domină nimic, dar, în fapt, din cauza formalismului și aroganței lor, vulgul se recunoaște la fel de putere ascunsă, care răspândește și mai mult antipatia.

Abordând problema drepturilor și obligațiilor (datoriilor), el se oprește asupra următoarelor:

Datoria de a depune jurământul, înainte de a intra în exercițiul funcțiunii sale, recunoscută ca un principiu în dreptul public românesc, e criticată de autor, pe considerentul că este inutil și prejudiciabil.Inutil pentru că experiența a dovedit că nu el conferă o siguranță Guvernului.Peste tot unde se petrec răsturnări de guverne, în fruntea lor se află cei care, cu o zi înainte, juraseră credință.

Căt privește aspectul prejudiciabil, acesta se manifestă prin aceea că jurămîntul se traduce, adesea, prin violența morală, el constrânge pe individ la credințe pe care este posibil sa nu le împărtașească.

Funcționarul este obligat sa-și îndeplinească misiunea cu exactitate și personal, nu prin delegație (care este admisă doar în cazuri cu totul și cu totul excepționale).

Funcționarul e obligat să-și consacre timpul său, în principal, indeplinirii funcției, ceea ce a născut ideea inadmisibilități, în principiu, a cumulului, funcțiunile fiind create în interes public, iar nu în cel al titularilor lor.

Funcționarul datorează supunere superiorilor săi și discreție în exercitarea prerogativelor sale. Aceasta nu poate duce la concluzia că funcționarul este un instrument orb în mâinile superiorului său ierarhic, revenindu-I doctrinei misiunea de a preciza “marginile datoriei de supunere și discrețiune” iar funcționarului tactul de a ști să păstreze linia de mijloc.
Deși concepția ilustrului dascăl este limitată de nivelul la care sa găsea gândirea juridică românească și europeană la sfârșitul secolului trecut, considerăm că ea cuprinde câteva din liniile de forță ale teoriei funcției publice, ce urmează a fi dezvoltată ulterior în școala interbelică.

Cu privire la natura juridică a funcției publice, încă de la sfîrșitul secolului trecut și începutul actualului secol, s-au conturat doua teze fundamentale.

Prima este cea a situației contractuale care în Germania a fost susținută cu prioritate de Paul Laband, iar în Franța, cu oarecari diferențieri, o gasim la Laferriere.

Diferența dintre cele două concepții constă în aceea că autorii germani explică funcția publică prin referire la concepția mandatului reprezentativ, inspirată la rîndul ei din instituția civilă a mandatului în timp ce promotorii școlii franceze fundamentează funcția publică prin intermediul unui contract de drept public, care este un contract administrativ.

Cea de-a doua teză, promovată tot de școala franceză este teoria statutului legal regasită la marii dascăli ai dreptului public francez, Esmeine, Hauriou, Duguit și Jeze. Aceștia porneau de la ideea că actul de instituire a funcției publice este întotdeauna un act de autoritate, iar cel care îndeplinește o funcție exercită implicit autoritatea statală și nicidecum drepturile și obligațiile care ar rezulta dintr-un contract.

Doctrina românească interbelică și-a fundamentat concepția în materia funcției publice pornind de la incapacitatea normelor de drept comun de a acoperii toate situațiile din dreptul public; de aici, teza existenîei unor norme speciale și a unui regim juridic derogatoriu. În baza acesteia, se susține ideea că funcția de stat este o instituție a dreptului administrativ, prin care se realizează puterea de stat.

Trei sunt curentele de idei sub influiența cărora s-au exprimat reprezentanții școlii interbelice: teza contractului de drept privat a autorilor germani; teza contractului de drept public a autorilor francezi; teza statutului legal, a actului de autoritate prin care se instituia funcția publică, promovată de școala clasică franceză și însușită cum am mai arătat, și în gîndirea românească a acestei perioade.

Școala interbelică

Principii rezultate din Constituțiile interbelice

Este un adevăr unanim admis faptul că doctrina unei anumite perioade se fundamentează pe prevederile legii fundamentale și pe normele legale în vigoare la acea dată.

Cât privește prevederile legii fundamentale din 1923, ne oprim asupra câtorva principii care, în esența lor, reprezintă adevărate constante în materie:

principiul admisibilitații în funcțiunile publice, civile sau militare, doar a cetațenilor români (art. 8 al.3);

consacrarea, prin articolul 107 a instituției contenciosului administrativ în cadrul căreia regăsim principiul raspunderii materiale a funcționarului vinovat, alături de autoritatea administrativă, pentru pagubele suferite de cel vătămat în drepturile sale prin acte administrative ilegale.

La 19 iunie 1923 a fost adoptată Legea pentru statutul funcționarilor publici care prin art.1 include în categoria funcționarilor publici toți cetățenii români, fără deosebire de sex, care îndeplinesc un serviciu public pemanent, civil sau ecleziastic, la stat, județ, comună a căror buget este supus aprobării Parlamentului, Guvernului sau Consiliilor județene sau comunale. Legea exclude de la prevederile sale: funcțiile civile și elective, mitropoliții și episcopii, funcționarii corpurilor legiuitoare, specialiștii străini, cărora li se încredințeaza, vremelnic sau prin contract, o funcție publică și personalul angajat pe o perioadă sau lucrare determinate.

Regimul funcției publice este un regim derogatoriu de la dreptul comun, că funcționarului public îi este aplicabil un regim de drept public. Noțiunile de serviciu public și de noțiune publică sunt în raport de parte față de întreg. Funcțiunea care face parte dintr-un serviciu public, dar dintr-un serviciu public concesionat nu sunt funcționari publici afirmă profesorul Paul Negulescu. El identifică un număr de șapte trăsături ale funcției publice și anume:

a) permanența, b) sunt titulare de puteri si atribuții conferite de legiuitor, c) sunt opera legiuitorului, d)continuitatea, e)scopul funcției publice îl reprezintă satisfacerea intereselor particulare, f) fasciculul de atribuții conferite de legiuitor, g) specializarea. Din punctul nostru de vedere, trăsăturile prevăzute la punctele b), c), f) și g) ar putea fi concentrate într-una singura, aceea de a fi creeate prin lege, care îi stabilește competența potrivit principiului specializării funcției publice.

Persoanele care ocupă în mod temporar sau definitiv o funcție publică sunt funcționari publici. Specific lor este faptul că reprezintă instrumentele de a voi și de a acționa ale organelor sau a funcționarilor.

Un mare reprezentant al școlii interbelice este Anibal Teodorescu, în concepția căruia funcționarul public reprezintă persoana care, în schimbul unei remunerațiuni, îndeplinește sau colaborează în mod permanent la îndeplinirea unui serviciu public depinzând de autoritatea administrativă a statului, județelor sau comunelor. Constatăm că, spre deosebire de Negulescu, Anibal Teodorescu recunoaște calitatea de funcționar public numai persoanelor care ocupă permanent o funcție publică. Autorul respinge totodată distincția, specifică majorității autorilor acelei perioade, între funcționarii de autoritate și cei de gestiune. Deși recunoaște că unii dintre funcționari emit, în executarea legii acte producatoare de efecte, alții emit acte al căror efect îl reprezintă numai funcționarea serviciului și pregătirea celor dintîi, existând și o ultimă categorie niciodată acte, ci realizează simple fapte, autorul conchide că acest lucru nu determină cu necesitate împărțirea funcționarilor în doua categorii distincte. Cu atât mai mult cu cât același funcționar poate adopta acte care se circumscriu ambelor categorii și poate împlini, în același timp și fapte materiale.

Situațiunile de drept public nu pot fi judecate prin prisma regulilor de drept privat, oricât de puternice ar fi aparențele. La baza funcției publice stă actul de numire, care este un act unilateral de voință, un act administrativ de autoritate prin intermediul căruia statul conferă persoanei numite o situație legală. Iar raportul juridic care se naște este un raport de drept obiectiv, legal, și nu unul contractual. Concluzia care se impune este că și litigiile ce se vor naște din executarea prerogativelor derivând din exercitarea funcției publice vor fi judecate de instanțele de contencios administrativ, iar regulile aplicabile instituției sunt reguli de drept public.

Școala românească postbelică în materie

După 1944, dreptul muncii își conturează identitatea, mai ales că la 8 iunie 1950 a fost adoptat primul Cod al muncii (Legea nr.3/1950), în fond o lege cadru al cărei conținut constituie un drept general al muncii.

Se cuvine precizat că în Constituția din 1965 se consacra atât termenul de muncitori cât și cel de funcționari, ceea ce poate fi interpretat că nici în concepția constituantului de atunci termenii nu se suprapuneau. Este vorba de art. 20 (2), care prevedea modalitațile în care se realiza dreptul de asigurări sociale pentru muncitori și funcționari, respectiv prin pensii, ajutoare de boală, asistență medicală etc.

În cursul profesorului Romulus Ionescu, titlul IV este consacrat funcționarilor de stat. Lăsând la o parte tributul plătit epocii remarcăm efortul autorului de a definii conceptele de funcțiune și funcționar de stat prin relevarea corelației dintre ele și valorificând anumite constante exprimate în timp. Funcțiunea de stat este definită ca fiind acel complex de drepturi și obligații cu care este investită o persoană fizică, ce face parte din cadrul unui organ al statului, care are caracter de continuitate și care se exercită pentru realizarea puterii de stat, pentru îndeplinirea sarcinilor acelui organ al statului.Autorul respinge trăsătura de permanență a funcției publice, care nu se confundă cu continuitatea, ea însemnând existența funcției pe un timp nedeterminat.Credem că autorul face o inexactă interpretare a conceptului, raportându-l la durată și nu la sensul ei adecvat, și anume la caracterul de perpetuitate, care derivă din faptul că funcția publică se creează prin lege și pentru a satisface un interes general, fară limită în timp și fară intermitențe, cum considera Paul Negulescu.Apreciem că deși conceptele de permanență și continuitate au sensuri ce pot părea apropiate, în ceea ce privește funcția publică primul dintre ele se referă la existența însăși a funcției și a nevoii sociale, care are un caracter perpetuu, pe când cel de-al doilea se referă la modul de exercitare, care are caracter de continuitate. Făcând parte din cadrul unui organ de stat, acesta fiind o persoană care o exercită în mod contiunuu și pentru care primește în general o remunerație.

În lucrearea sa din 1982, Mihai Oroveanu exprimă ideea valoroasă a necesității pregătirii funcționarilor în școli speciale. Ca orice specialitate, și cea de funcționar trebuie învățată, deoarece diversitatea sarcinilor administrației solicită o formațiune diferențiată a personalului administrativ, în raport cu specificul fiecărei funcțiuni. Definind funcționarul public, autorul arată că este persoana investită în mod legal cu o funcțiune de stat, pe care o exercită în mod continuu și pentru care primește, în general, o remunerație.

În lucrările profesorului Alexandru Negoiță remarcăm terminologia specifică doctrinei franceze, de personal al administrației de stat, dar de funcționari de stat și, respectiv, funcția în administrația de stat pe care o definește ca un ansamblu de atribuții stabilite prin legi sau prin acte juridice emise pe baza și în executarea legii, atribuții pe care le îndeplinește o persoană fizică încadrată în muncă într-un organ al administrației de stat și care are abilitatea legală de a îndeplini anumite atribuțiuni, iar persoana care le îndeplinește are calitatea de funcționar al administrației de stat.

Funcționarul public văzut prin prisma analizei Statutului funcționarilor publici și Codului muncii

“Funcțiunea este în organizațiunea socială,

ca și în fiziologie, activitatea organului. Organele

sunt funcționarii și activitatea lor sunt funcțiunile

pe care le îndeplinesc.”

C.G. Dissescu

2.1. Funcționarul public – Un alt tip de salariat

Teza fundamentală regăsită în lucrările de drept al muncii din perioada postbelică este aceea a unicității izvorului raportului juridic de muncă, potrivit căreia singurul fundament al raportului de muncă este contractul individual de muncă. În cazul funcționarului public, actele de numire, repartizare sau alegere nu puteau constitui decât niște condiții subsecvente, speciale, cerute pentru încheierea contractului individual de muncă.

Astfel, se arată că la încheierea contractului individual de muncă trebuie îndeplinite condiții generale (capacitatea juridică a părților, condiții de studii, vechime etc.) dar în afara condițiilor generale privind încheierea contractului de muncă, prevătute mai sus pentru încadrarea în anumite funcții sau în cadrul anumitor categorii de personal, în lege sunt prevăzute și alte condiții speciale.

Printe acestea din urmă se numără și alegerea sau numirea în funcții de demnitari sau dispoziția de repartizare care precede încheierea contractului individual de muncă, în cazul absolvenților învățământului universitar.

Concepția, cu limitele ei, merită a fi reținută, ea având meritul de a recunoaște, în statutul funcționarului public, atât elemente aparținând dreptului administrativ, cât și elemente aparținând regimului juridic al salariatului, deci dreptul muncii. Ea depășește astfel limitele modului categoric manifestat până atunci de promotorii celor două curente, de instituție exlusiv a dreptului public sau exclusiv a dreptului privat.

Ceea ce nu poate fi acceptat este împărțirea artificială între cele două tipuri de regimuri juridice, exprimată cu exactitate matematică și anume faptul căregimul de putere publică sfârșește o dată cu monentul încheierii unui contract de muncă pentru cel numit într-o funcție publică.

Noi considerăm că și pe parcursul muncii propriu-zise, adică a derulării reportului de funcție publică, se întrepătrund, coexistă, instituții ale dreptului muncii, grefate pe un regim juridic de putere.

Sau, invers exprimat, în dimensiunile specifice dreptului administrativ ale statutului funcționarului public se regăsesc elemente ale regimului juridic al salariatului.

2.2. Trăsăturile definitorii ale salariatului și ale funcționarului public

Regimul juridic al funcționarului public, supus unui statut exclusiv legal, a generat ample analize în doctrină. Ni se pare oportun să concentrăm, în câteva idei, ceea ce noi considerăm că este specific salariatului și funcționarului public, departajând aceste două instituții juridice sau, dimpotrivă, apropiindu-le prin trăsăturile comune.

Primul element de fond care distinge cele două instituții rezidă în felul muncii. În ceea ce privește salariatul, munca acestuia o reprezintă activitatea precizată în contractul individual de muncă încheiat prin negocierea dintre angajat și angajator.

Funcționarul public însă acționează în numele și pentru organul de putere publică. Așa-zisa muncă a acestuia o reprezintă îndeplinirea comandamentelor dictate de autoritatea publică și care, în esență, reprezintă exercitarea competenței materiale a acelei autorități.

Un alt element important îl reprezintă manifestarea voinței salariatului și respectuv a funcționarului public.

În cazul salariatului avem de-a face în mod incontestabil cu un acord de voință încheiat între el și patronul care îl angajează, prin intermediul căruia salariatul are un cuvânt determinant, efect al negocierii, în ceea ce privește stabilirea felului muncii, a condițiilor în care se va realiza, a salariului etc. Și în cazul funcționarului public întâlnim, și vom dezvolta un tip de consimțământ. Nu se poate face o numire într-o funcție publică fără acordul celui în cauză. Însă între consimțământul funcționarului și cel al salariatului există deosebiri importante, astfel :

Consimțământul funcționarului public nu se exprimă uno icito, ci în trepte. El se exprimă anterior numirii prin înscrierea și participarea la concurs sau, după caz examen, cu respectarea condițiilor prescrise de lege. Ulterior parcurgerii procedurilor de selecție, consimțământul se consfințește, se închide, prin jurământ.

Consecințele și obiectul acestui consimțământ sunt diferite. Dacă în cazul salariatului, acesta vizează felul și condițiile muncii negociate cu patronul, la funcționarul public conținutul funcției publice, deci drepturile și obligațiile titularului acestei funcții sunt stabilite de lege. Funcționarul nu poate influența conținutul raportului juridic de funcție, acesta fiind opera legiuitorului.

Atribuțiile care formează conținutul funcțiilor din administrația publică nu pot face obiectul unor tranzacții între părți și nu pot fi stabilite prin contract.

Aceste atribuții, din punct de vedere al conținutului lor în cazul funcționarului, se caracterizează prin două elemente fundamentale:

sunt stabilite numai prin lege;

pot fi modificate tot prin lege sau prin acte subsecvente legii.

Ambele etape se realizează în mod unilateral, fără a se impune acordul celor care au misiunea ducerii la îndeplinire a respectuvelor funcții. Salariatul, în schimb poate influența conținutul acestui raport juridic.

Sintetizând, putem afirma că drepturile și obligațiile salariatului sunt rodul negocierii, pe când drepturile și obligațiile funcționarului public sunt stabilite prin lege.

Pe parcursul derulării raportului de funcție publică sau a celui de muncă, regăsim, de regulă, instituții similare(delegare, detașare,transfer,etc.), însă comportă particularități evidente în cadrul funcționarului public, pe care le vom dezvolta pe parcursul prezentei lucrări.

O primă particularitate o prezintă regimul avansării sau promovării, în funcții sau grade profesionale sau în funcții de conducere.

O importanță deosebită pentru distincția intre funcționarul public și salariat o reprezintă regimul răspunderii disciplinare a acestora.Diferă,sub aspect procedural, toate măsurile aplicabile funcționarului public.În dreptul muncii se precizează numai că salariatul este răspunzător pentru încălcarea normelor de disciplină a muncii. Instrumentul prin care se cercetează abaterea, procedura de urmat, nu sunt prescrise de lege.

Situația este cu totul alta în cazul funcționarului public unde regăsim o comisie de disciplină, competentă să achiteze fapta și să propună sau, după caz, să aplice sancțiunea. Ea nu se poate în nici un caz echivala cu cercetarea disciplinară efectuată în cazul salariatului.

Regimul general al răspunderii funcționarului public este diferit de cel al salariatului.Există forme de răspundere specifice exclusiv funcționarului public, cum ar fi răspunderea administrativ patrimonială prevăzută de articolul 48 din Constituție și dezvoltată de Legea nr. 29 din 1990 a contenciosului administrativ. Deosebiri regăsim și în ceea ce privește cumulul diferitelor forme de răspundere, procedura de urmat, căi de atac etc., aspecte asupra cărora vom reveni în capitolul consacrat răspunderii funcționarului public.

Un alt element de forță care distinge funcționarul de salariat îl reprezintă competența specială, a instanțelor de contencios administrativ, în a judeca litigiile care ii privesc pe funcționarii publici.

Tipuri de funcționari publici

“Administrația este imaginea cotidiană a

puterii, funcționarul public personalizează

statulpentru cea mai mare parte a cetățenilor.”

Jacques Rigaud

Funcționarul de fapt

Una dintre trăsăturile tradiționale ale funcției publice o reprezintă caracterul legal al investiturii, ceea ce semnifică faptul că cel care o exercită a fost împuternicit, după o procedură prevăzută de lege, cu dreptul de a exercita prerogativele funcției respective.De aici rezultă funcționarul de drept.

Funcționarul de fapt, este acel ins care exercită, pe o anumită perioadă de timp, atribuțiile unui funcționar public, îndeplinind acte producătoare de efecte juridice, deși nu este regulat investit de o funcție publică.

În doctrina interbelică s-a făcut distincție între:

funcționarul de fapt, prin care se evoca ceea ce am enunțat anterior;

uzurpatorul, cel care ocupa funcția, exercita competențe și desăvârșea acte, fără nici o investitură;

funcționarul incompetent, care era cel regulat investit, dar făcea acte în afara cadrului legal, deci cu exces de putere.

Situația funcționarului de fapt poate deriva din următoarele conjuncturi:

În cazuri de mișcări revoluționare, când administrația legal investită este incapabilă să coordoneze toate ariile ei de competență sau să reprime activitatea funcționarilor de fapt.

În situații excepționale, de război sau de asediu, când autoritățile legal investite sunt absente iar intervenția funcționarului de fapt este justificată de necesitatea de a se realiza anumite acte sau fapte juridice(de exemplu, diferite acte de stare civilă).

Există anumite împrejurări, mai puțin întâlnite și mai puțin firești, cînd cel care apelează la anumite servicii nu știe care este adevăratul titular al serviciului respectiv și atunci se adresează celui care pare a fi adevăratul titular (de exemplu, situația unor alegeri care au fost contestate).

O ultimă situație o reprezintă cea în care veritabilul titular al unei funcții publice devine complice la uzurparea propriei puteri, delegând în mod ilegal anumite prerogative unui subordonat al lui, deși legea îî interzice să facă acest lucru.

Potrivit Legii nr. 69/1991 republicată, primarul nu poate delega viceprimarului atribuțiile prevăzute de articolul 43(1), cu excepția celor de stare civilă.Rezultă că în situația în care primarul delegă viceprimarului atribuții interzise de textul citat, se creează situația juridică prevăzută la litera d.

Două sunt, în opinia noastră, elementele esențiale ale statutului funcționarului de fapt:

el nu beneficează de o investire legală:

pe cale de consecință, este incompetent să înfăptuiască faptele și actele juridice pe care le indeplinește.

Aceste elemente I-au determinat pe unii autori să exprime ideea că teoria funcționarului de fapt este un corectiv al consecințelor juridice normale ale incompetenței, funcționarului de fapt este un agent incompetent, în general el însuși neinvestit sau neregulat investit cu funcția, dar toate actele sale sunt declarate valide.

Cauzele care favorizează apariția funcționarului de fapt pot fi grupate în două mari categorii:

Situații normale, când imprejurările rezonabile împiedică publicul să realizeze iregularitatea situației deoarece persoana care exercită funcția publică respectivă prezintă toate aparențele unui funcționar public legal investit.

Gaston Jeze a exprimat această situație prin conceptul de investitură plauzibilă.

Situații de natură excepțională, când îndeplinirea unei funcții de către o persoană neinvestită în acest sens este justificată de necesitatea funcționării administrației, a serviciilor publice esențiale, dar autoritățile legal abilitate nu mai există (de exemplu, împrejurările insurecționale, când autoritățile publice legale au fost înlăturate, iar atribuțiile lor au fost preluate de organismele revoluționare).

Statutul juridic al funcționarului de fapt

Nu are calitate oficială de funcționar public.Nu a fost investit în mod legal și, în consecință, nu poate fi considerat ca făcând parte dintre funcționarii publici.

Nefiind funcționar public, pe cale de consecință, rezultă că nu poate avea obligații și nici nu poate beneficia de drepturile recunoscute de lege pentru funcționarii publici.

În cazul în care, prin actele și faptele sale, prejudicează terții, nu va putea fi angajată o răspundere administrativ patrimonială a sa, ci va răspunde potrivit dreptului comun.

Nefiind supus regimului funcționarilor publici, abaterile pe care le săvârșește nu pot atrage răspunderea administrativ disciplinară specifică funcționarului public.

Funcționarul de fapt nu poate fi înlăturat din funcția publică pe care o exercită fără drept prin procedeele juridice specifice funcționarilor publici ca, de exemplu, revocarea, pe considerentul că această măsură presupune că cel supus ei a fost inițial legal numit, ceea ce nu este cazul.

Forța juridică și efectele juridice ale actelor emise de funcționarul

de fapt

Răspunsul la această problemă trebuie să țină seama de două aspecte:

Pe de o parte, în sens riguros juridic, ar trebui să înțelegem că actele funcționarului de fapt sunt nule. Nu poate fi producător de efecte juridice un act emis de o persoană care nu avea puterea să-l emită.O soluție contrară înseamnă a se deschide porțile anarhiei.

Pe de altă parte, soluția nu poate să ignore interesele terților, care intră în relație cu funcționarii de fapt și care ar fi afectați dacă actele ce le-au fost eliberate ar fi, ulterior, anulate.

Considerăm că soluția valorii juridice a actelor funcționarului de fapt trebuie circumstanțiată in funcție de trei ipostaze:

Dacă terții au avut cunoștiință de faptul că cel care instrumentează o anumită situație nu are investire legală și, cu rea –credință, au apelat la serviciile lui, atunci actele emise de funcționarul de fapt vor fi nule.Avem în vedere situațiile mai puțin întălnite, care nu se încadrează în categoria celor excepționale.

În situații excepționale, deși terții aveau cunoștință de existența unei investiri legale, actele sunt valabile(cazuri de război, insurecții etc.).Soluția este impusă de caracterul evenimentelor și de necesitatea ca numite servicii și acte să fie instrumentate.

Daca terții nu au avut cunoștința de faptul că persoana căreia I se adresează nu are o investitură legală, aflându-ne în situația unei investituri plauzabile, cum o numea Jeze, fiind deci de bună –credință, actele respective trebuie considerate ca valabile.

Doctrina mai adaugă acestor criterii și pe cel al importanței valorilor angajate, apeciind că în situația în care acestea au o semnificație specială, se cuvine să recunoaștem ca valide actele înfăptuite.

Legislația românească a recunoscut și recunoaște și în prezent valoarea actelor funcționarului de fapt. Avem în vedere vechea reglementare privind actele de stare civilă, dar și actuala lege care în articolul 7 prevede că Actele de stare civilă întocmite de o persoană care a exercitat în mod public atribuțiile de ofițer de stare civilă, cu respectarea prevederilor prezentei legi, sunt valabile, chiar dacă acea persoană nu avea această calitate.

3.2. Categorii de funcționari pubici

Concepția școlii interbelice

Autorii interbelici au avut în vedere mai multe criterii de determinare a diferitelor categorii de funcționari publici.

Un prim criteriu l-a reprezentat regimul juridic aplicabil, distingându-se între:

funcționari, respectiv persoane care exercitau o funcție publică cu caracter permanent și se supuneau unei situații juridice excepționale;

agenții angajați, care nu aparțineau cadrelor permanente ale serviciului public și care desfășurau activități în baza unui contract încheiat cu instituția respectivă.

Sau, în alți termeni,funcționari statutari și funcționari contractuali.

Autorul citat mai distinge între funcționarii de carieră și cei politici, primii exercitând o funcție cu caracter permanent, ca pe o profesiune, fară să mai fie nevoie să se bucure de încrederea autorităților care dețin puterea politică, iar ceilalți trebuind să se bucure de aceasta, ei rămânând în funcție atâta timp cât Parlamentul sau Guvernul decid acest lucru.

Un alt autor, într-o lucrare de referinîță pentru teoria funcției publice, nu se rezumă numai la determinarea unor categorii de funcționari publici, ci realizează o analiză a diferitelor categorii profesionale(notari, preoți, militari, avocați), pentru a stabili dacă titularii lor sunt sau nu funcționari publici.

Am exemplifica prin abordarea statutului consilierului local sau județean, pe care Jeze îl considera ca aparținând funcției publice, iar Hauriou și Duguit contestau asemenea apartenență, acestei ultime păreri raliindu-se și Rodica Narcisa Petrescu, pe considerentul că lipsește elementul de pemanență, care este esențial pentru orice funcție publică.

De fapt, autoarea doar pune în discuție această problemă, abținându-se să o tranșeze.Dar argumentele de fond invocate conduc spre concepția potrivit căreia consilierii nu au statut de funcționari publici. Prudentă, autoarea consideră că legiuitorul este cel care va decide asupra acestei probleme.

Profesorul Paul Negulescu clasifică funcționarii publici în raport de obiectul principal al activității lor, respectiv: funcționari”de deciziune” sau direcțiune, cei aflați la conducerea și controlul unor funcționari publici(miniștri, prefecți, etc); funcționari “de preparațiune”, cei care pregătesc deciziile administrative; funcționari”de execuțiune” cei care le pun în practică.

Este greu de făcut o departajare rigidă între aceste trei categorii, pe considerentul, valabil oricând și oriunde, că în competența funcționarilor publici nu se regăsește un singur fel de activitate, majoritatea făcând acte și fapte care se încadrează în toate cele trei categorii enunțate anterior.

Profesorul Romulus Ionescu apreciază că patru sunt criteriile in funcție de care pot fi clasificați funcționarii publici:

Gradul de independență in exercitarea fncției, potrivit caruia identificăn o categorie a funcționarilor cu munci de răspundere și alta a celor fără munci de răspundere;

Gradul de strictețe a disciplinei, deteaminănd existența a două categorii de funcționari civili și militari.

Gradul de technicitate, potrivit caruia unii funcționari exercită funcții cu caracter mai pronunțat tehnic și alții funcții cu caracter mai pronunțat productiv.

Modul de recrutare, atrăgănd dupa sine impărțirea funcționarilor in aleși și numiți.

Școala de la Cluj, prin unul din reprezentanții săi marcanți recunoaște trei categorii de funcționari ai administrației de stat in funcție de rolul lor in realizarea activitații executive, respectiv, funcționari de decizie, de control si de execuție.

Concepția actuală privind categoriile de funcționari publici

Deși doctrina vădește serioase eforturi pentru conturarea unei concepții solode in materie, fructificănd tradițiile romanești și in acord cu reperele actuale ale doctrinei occidentale, demersurile ei sunt îngreunate in mod cert de inexistența unui statut al funcționarului public.

Un autor se oprește la trei categorii de clasificare, respectiv:

gradul de pregătire profesională, care determină existenșa funcțiilor cu studii superioare, cu studii liceale sau cu studii generale (cu precizarea că este vorba de studii cerute de funcția publică, iar nu de cele absolvite de persoana fizică);

natura funcției, după care sunt identificați funcționarii de conducere și cei de execuție;

modul de investire, după care funcționarii pot fi aleși sau numiți.

Profesoara Rodica Narcisa Petrescu, reprezentantă a Școlii clujene, se oprește la două criterii de clasificare, și anume: importanța funcției, care naște funcții de conducere si funcții de execuție și regimul juridic aplicabil potrivit căruia unor funcții li se aplică dreptul comun, adica regimul stabilit de Statutul funcționarilor publici, iar altora li se aplică regimuri statutare speciale.

In ceea ce ne privește, credem că pot fi identificate următoarele criterii de clasificare a funcțiilor publice și, in baza lor, următoarele categorii de funcționari publici:

Un prim criteriu il reprezintă regimul juridic aplicabil, care determină existența a două mari categorii:

funcționari contractuali,

funcționari statutari, care, la rândul lor, pot fi:

funcționari supuși statutului general;

funcționari supuși unor statute speciale;

Din punct de vedere al rigurozității disciplinei, credem că pot fi identificate trei categorii;

funcționari publici civili;

funcționari publici militari;

funcționari civili din armata sau poliție, (categorie intermediară)

Criteriul modului de desemnare a titularilor atrage existența a trei categorii și anume:

funcționari numiți;

funcționari aleși;

funcționari desemnați in alte moduri (prin promovare, respectiv retrogradare, prin repartizare etc.)

Din punct de vedere al independenței față de politică, identificăm:

funcționari publici, cu caracter politic (de ex. prefecții, inalții funcționari publici etc. )

funcționari publici de carieră, care sunt sustrași jocului politic, mai mult chiar, cărora le este interzis să facă politică, politica lor fiind aceea de a-și indeplini cu profesionalism și responsabilitate funcția.

Din punct de vedere al preponderenței unor activitați in competența funcției respective, pot fi identificate;

funcții publice de conducere;

funcții publice de execuție.

Reținem elementul de preponderență pe considerentul că este greu de identificat existența unor activitați aparținănd exclusiv unui amunit tip. Persoanele care ocupa funcții pubșice de conducere prestează si activitați de execuție, și invers.

Un ultim criteriu îl reprezintă natura autorități publice din care face parte funcția publică exercitată de titular, rezultănd:

funcționari publici care fac parte din structura unor autoritați de natură statală;

funcționari publici locali

Acest ultim criteriu nu trebuie privit cu rigiditate, existănd funcționari publici care, din punct de vedere al naturii autorității publice din care fac parte, cu caracter local, insă indeplinesc și atribuții de natură statală. De exemplu, primarul, care in sistemul constituțional și legal actual are o dublă natură: autoritate executivă a autonimiei locale, autoritate investită și cu atribiții statale ( alegerile, starea civilă, recesământul etc. ).

Cariera și managementul funcției publice

4.1.Gestionarea funcției publice

Agenția națională a funcționarilor publici

Diversitaea și complexitatea funcțiilor publice, organizarea și exercitarea lor la nivel microsocial sau macrosocial, începând cu autoritățile și instituțiile publice locale și până la nivelul de vârf al autorităților și institițiilor publice ridică și problema gestionării lor într-un sistem global coerent, corelat și bazat pe principii și norme comune tuturor funcțiilor publice, aplicabile tuturor funcționarilor publici.

Ca atare, ansamblul funcțiilor publice, exprimând prin fiecare dintre ele un interes general, trebuie să fie organizat și să funcționeze ca un mecanism bine pus la punct, dând satisfacție interesului social pe care îl exprimă.

Sub acest aspect, Statutul funcționarilor publici reglementează într-un capitol special –Capitolul IV-“Managementul funcțiilor publice și al funcționarilor publici”, iar literatura de specialitate vorbește de “gestiunea funcției publice”.

Așa cum administrația, în general, și administrația publică, în particular, este definită în literatura de specialitate atât sub aspect organizatoric (ca structuri organizatorice, sub forma actelor administrative și operațiilor tehnico-administrative), tot așa și gestionarea funcțiilor publice poate fi privită și analizată sub aceste aspecte, ea constituind, în fapt și în drept, un segment determinat al activității administrative, deci al unor anumite structuri ale administrației publice.

În plan funcțional, gestionarea funcțiilor publice presupune un ansamblu de activități care vizează, în principal:elaborarea politicilor și a strategiilor în această problemă, a proiectelor de acte normative referitoare la funcția și funcționarul public, precum și aplicarea acestora, salarizarea funcționarilor publici, evaluarea activitățiilor pe criterii obiective, pregătirea și perfecționarea lor profesională, intrarea în corpul funcționarilor publici și promovarea lor profesională, asigurarea aplicării normelor ce constituie statutul funcționarilor publici, în general, inclusival unor categorii de funcționari publici cu statute speciale.

În plan organizatoric, gestiunea funcțiilor publice presupune constituirea unor structuri organizatorice speciale, care să îndeplinească activitățile menționate mai sus și să funcționeze corelat, pe baza unor principii și norme juridice.

În considerarea celor de mai sus, am putea defini gestionarea funcțiilor publice ca fiind ansamblul activităților desfășurate, în condițiile legii, de către structuri organizatorice anume create pentru elaborarea și aplicarea politicii și strategiei, precum și a reglementărilor referitoare la funcționarii publici.

Pentru gestionarea funcțiilor publice, Statutul funcționarilor publici a instituit organizarea și funcționarea unor structuri organizatorice în subordinea unor autorități sau instituții publice, centrale sau de interes local, cărora le-a precizat și competența.

Aceste structuri organizatorice sunt:AGENȚIA NAȚIONALĂ a FUNCȚIONARILOR PUBLICI și Comisiile paritare.

AGENȚIA NAȚIONALĂ a FUNCȚIONARILOR PUBLICI,este organizată în subordinea Guvernului, ca organ de specialitate al administrației publice centrale, fiind condusă de un președinte, cu rang de secretar de stat, numit de către primul-ministru.Este finanțată de bugetul de stat și are următoarele atribuții:

elaborează politicile și strategiile privind managementul funcției publice și al funcționarilor publici;

elaborează și avizează propuneri de acte normative privind funcția publică și funcționarii publici;

verifică modul de aplicare a legislației privind funcția publică și funcționarii publici în cadrul autorităților și instituțiilor publice;

elaborează reglementări comune tuturor autorităților și institițiilor publice privind funcțiile publice, gradarea și clasificarea posturilor;

elaborează propuneri pentru crearea unui sistem unilateral de salarizare aplicabil tuturor funcționarilor publici;

stabilește criteriile pentru evaluarea activității funcționarilor publici;

organizează sistemul de formare profesională a funcționariolor publici;

elaborează și urmărește punerea în aplicare a unor programe de pregătire și perfecționare a funcționarilor publici:

creează și administrează baza sa de date cuprinzând evidența funcțiilor publice și a funcționarilor publici;

întocmește rapoarte anuale cu privire la managementul funcțiilor publice și al funcționarilor publici, pe care Guvernul le supune spre dezbatere Parlamentului;

elaborează și urmărește punerea în aplicare a normelor de organizare a concursurilor pentru intrarea în corpul funcționarilor publici;

coordonează și monitorizează implementarea prevederilor prezentei legi;

acordă asistență de specialitate și coordonează metodologic compartimentele de resurse umane din cadrul autorităților și instituțiilor administrației publice centrale și locale;

colaborează cu organisme și cu organizații internaționale din domeniul managementului resurselor umane.

AGENȚIA NAȚIONALĂ a FUNCȚIONARILOR PUBLICI ține evidența funcțiilor publice și a tuturor funcționarilor publici.În termen de 30 de zile de la aprobarea Regulamentului de organizare și funcționare a AGENȚIEI NAȚIONALE a FUNCȚIONARILOR PUBLICI autoritățile și instituțiile publice transmit acesteia datele personale ale funcționarilor publici, precum și funcțiile publice vacante. Funcțiile publice se stabilesc pentru fiecare autoritate și instituție publică de către conducătorul acesteia ori prin hotărâre a consiliului județean sau, după caz, a consiliului local, pe baza activităților prevăzute la art.9 alin.(2) și cu avizul consultativ al AGENȚIEI NAȚIONALE a FUNCȚIONARILOR PUBLICI.

Datele personale ale funcționarilor publici privesc:numele și prenumele, domiciliul, data nașterii, funcția publică pe care o ocupă, precum și alte funcții publice ocupate anterior, studiile, titlurile didactice sau ștințifice și limbile străine pe care le cunosc.

Fiecare funcționar public are un dosar profesional care cuprinde:

documentul de numire în funcție, documentul de atestare a studiilor și cel privind depunerea jurământului;

“documentele privind evaluarea anuală a activității acestuia, avansările în funcții, grade, clase sau categorii, precum și sancțiunile disciplinare ce i-au fost aplicate, ordonate cronologic și fără discontinuități”.

În dosarul profesional al funcționarului public nu sunt introduse documente care fac referire la activitățile sau la opiniile sale politice, sindicale, religioase sau de orice altă natură.

Funcționarului public i se eliberează, la cerere, copii de pe actele existente în dosarul său profesional.

Comisiile paritare, se constituie în cadrul fiecărei autorități și instituții publice, în a căror competență intră, în număr egal, reprezentanți desemnați de conducătorul autorității sau instituției publice și de sindicatul funcționarilor publici interesați.

Comisiile paritare participă la stabilirea măsurilor privind: condițiile de mincă, sănătatea și securitatea muncii funcționarilor publici în timpul exercitării atribuțiilor lor, buna funcționare a autorității sau instituției publice.Avizul comisiilor paritare are caracter consultativ și este întotdeauna dat în scris și motivat.

4.2.Recrutarea, selectarea și avansarea funcționarilor publici

Din Titlul II din Constituția României, capitolul II, atr.38 se statuează faptul că dreptul la muncă nu poate fi îngrădit, iar pe de altă parte libertatea alegerii profesiei și a locului de muncă. Aceasta înseamnă că toți cetățenii au acces la funcțiile publice, în măsura în care au pregătirea profesională necesară.

Accesul la funcția publică este condiționat de condițiile generale și condițiile speciale ale aptitudinii, caracterului sau a unei moralități acceptabile sau condiția loialismului.

Selectarea candidaților se face numai pe bază de concurs, în limita posturilor vacante; condițiile de organizare, desfășurare și validare a rezultatelor se stabilesc prin Hotărâre de Guvern.

Concursul reprezintă dreptul comun în materia recrutării într-o funhcție publică. Concursul se organizează când se înscriu mai multe persoane pentru ocuparea funcției vacante, iar examenul când s-a înscris o singură pesoană.

Sunt mai multe tipuri de concursuri:

concurs în toate cele trei forme: scris, oral și practic;

forma scrisă și orală;

concurs de dosare.

Etapele necesare pentru efectuarea concursului:

ezistența uni post vacan și declararea lui oficială;

înscrierea candidaților la concurs;

numirea comisiei care va verifica candidații;

stabilirea rezultatelor finale;

publicarea rezultatelor finale;

numirea în funcție, în baza rezultatelor concursului.

Actualul proiect instituie procedura investirii în trepte. Astfel, cel care a promovat examenul sau a câștigat concursul, cel numit are calitatea de debutant.

Funcționarul este definitivat după expirarea perioadei de debutant ( cel puțin 6 luni, dar nu mai mare de 2 ani), în urma examinării de către o comisie compusă din trei membrii, comisie care poate să propună fie definitivarea, fie prelungirea perioadei de debutant sau eliberarea din funcție.

Definitivare în funcție trebuie urmată de prestarea jurământului, care are caracter obligatoriu. Refuzul de a depune jurământul atrage revocarea deciziei de numire în funcție.

Statutul de funcționar public se dobândește din momentul numirii în funcție și se exercită din momentul depunerii jurământului.

Noțiunea de carieră evocă dezvoltarea în timp a situației juridice a funcționarului, de la recrutare până la sfârșitul activității profesionale, deci de la emiterea actului din care se naște raportul de funcție publică pănă la emiterea actului de încetare a acestui raport.

Elementul cel mai important al carierei funcționarului public îl reprezintă avansarea. Aceasta are loc în urma evaluării performanțelor individuale ale activității funcționarilor publici, ținând seama de criteriile stabilite de AGENȚIA NAȚIONALĂ a FUNCȚIONARILOR PUBLICI, de standardele de performanță pe cale le stabilesc și gradele în cadrul aceleiași categorii, în funcție de care primesc și drepturile salariale.

Pentru realizarea evaluării și pentru ca funcționarul public să cunoască parametrii de performanță ca trebuie atinși, la începutul anului conducătorii de compartimente comunică aceste standarde funcționarilor publici. Evaluarea se face anual de către conducătorul de compartimente prin acordarea unuia dintre calificativele: excepțional, foarte bun, bun, satisfăcător, insuficient.

Evalarea are consecințe pe planul încadrării profesionale astfel:

funcționarul public notat cu calificativul insuficient sau satisfăcător nu poate fi avansat în anul următor;

dacă în ultimii doi ani a fost notat cu calificativul insuficient, conducătorul va propune funcționarului public fie trecerea într-o treaptă inferioară ( propunere pe care, dacă nu o acceptă, atrage eliberarea din funcție), fie diminuarea salariului pentru o perioadă.

Evaluarea profesională are ca efect și posibilitatea legală pentru funcționarul public de a avansa în treaptă, clasă, grad sau categorie ( în ultima situație dacă a dobândit diploma de studii superioară celei avute):

Avansarea în treapta următoare se face în cadrul aceluiași grad ți în cadrul aceleași clase. Aceasta se face anual, și produce efecte pentru toți funcționarii publici care au obținut la evaluarea anuală a performanțelor profesionale individuale cel puțin calificativul bun. Avansarea cu o treaptă în clasa următoare se face în cadrul aceluiași grad, de la treapta I a unei clase la treapta a III-a a clasei imediat superioare.

Funcționarii publici sunt avansați în clasă dacă au o vechime de minim 3 ani în clasa din care sunt avansați și dacă au obținut evaluarea anuală a performanțelor profesionale individuale din ultimii 2 ani cel puțin cu calificativul foarte bun.

Avansarea cu o treaptă în gradul următor se face în cadrul aceleiași categorii, de la treapta I a ultimei clase a unui grad, la treapta a III-a a primei calse a gradului imediat superior. Pot beneficia de avansarea în grad numai funcționarii publici înscriși în tabelul de avansări, care se întocmește și se completează anual de către autoritatea sau instituția publică. Pentru aceasta trebuie să fi obținut, la evaluarea anuală a performanțelor profesionale individuale în ultimii 2 ani premergători înscrierii calificativul excepțional.

Avansările în grad se fac în ordinea înscrierii pe tabelul de avansări, în cadrul numărului de posturi vacante, fără a se depăși numărul maxim de titulari pentru fiecare grad stabilit în condițiile legii. Acest număr se stabilește prin hotărârea Guvernului sau, după caz, a Consiliului Județean sau Local. Avansările stabilite de autoritățile sau instituțiile publice vor fi comunicate, în termen de 30 de zile, AGENȚIEI NAȚIONALE a FUNCȚIONARILOR PUBLICI.

Pentru avansarea în funcțiile de conducere se organizează concurs, de către AGENȚIA NAȚIONALĂ a FUNCȚIONARILOR PUBLICI, în limita posturilor vacante, pe baza unei proceduri stabilite prin Hotărâre de Guvern, la propunerea Agenției.

Un element de bază al avansării este pregătirea profesională și de cultură generală, care are o natură complexă, de drept și de obligație în același timp, deoarece “de esența ființei umane este dreptul său de a evolua permanent, de a acumula cunoștințe, informații și drepturi care să îi șlefuiască personalitatea”.

În doctrina franceză regăsim tratată problema formării profesionale, ceea ce dă posibilitatea interpretării că formarea funcționarului public nu reprezintă o etapă, ci un proces ce durează atât cât durează cariera funcționarului public, și care îi permite realizarea a trei obiective:

să facă față atribuțiilor de moment ale funcției;

să se adapteze exigențelor de perspectivă generate de mutațiile provenite în timp;

să poată accede la funcții superioare.

Pregătirea profesională, mai presus de faptul că este un drept și o obligație a funcționarului public, este în primul rând o necesitate, deoarece formarea funcționarilor publici este una din cheile reușitei reformei administrației publice, deci ea trebuie să constituie o prioritate.

Administrația publică trebuie să asigure funcționari profesioniști și cu anumite calități (onestitate, moralitate, responsabilitate, corectitudine etc.), având în vedere că aceștia sunt în contact direct cu publicul și că de modul în care își îndeplinesc atribuțiile depinde în mare măsură imaginea instituției unde sunt angajați, aprecierea populației asupra modului în care sunt administrate și soluționate problemele colectivității.

Un pas important s-a făcut prin adoptarea Statutului funcționarilor publici, care le oferă acestora stabilitate, în unele cazuri inamovibilitate, și un cadru absolut necesar pentru schimbările care vor avea loc (având în vedere în special necesitatea alinierii la funcția publică europeană).

Important de menționat ar fi că obiectivul reformei administrației publice este acela de a mări performanța serviciilor publice, iar aceasta se poate realiza numai cu oameni bine pregătiți profesional.

Atribuțiile deosebite ce revin funcționarilor publici, atât celor care dețin funcții de conducere cât și de execuție, pun în prim plan problema pregătirii și perfecționării profesionale în mod temeinic și într-un cadru organizat.

Informatizarea și automatizarea tot mai accentuată a activităților din administrația publică, sporirea eficienței organismelor și instituțiilor publice care realizează aceste activități se poate face doar cu funcționari pregătiți la nivelul dezvoltării contemporane a științei și tehnicii de specialitate.

O asemenea cerință este în permanentă actualitate dacă avem în vedere și faptul că în administrația publică își desfășoară activitatea un numaă important de funcționari, cu profesii și nivel de studii foarte variate, grade diferite de înțelegere a rolului social deosebit pe care îl are funcționarul public.

La unii funcționari din administrația publică se manifestă atitudini de formalism și birocrație, de comoditate și plictiseală în exercitarea unor atribuții ale funcției lor. In unele cazuri, în relațiile cu cetățenii în special, confundă funcția publică cu un bun personal, ceea ce are consecințe negative pe plan social.

Înlăturarea acestor carențe se poate realiza într-un cadru organizat de pregătire și perfecționare profesoională, cu caracter continuu și sistematic, care are totodată drept scop actualizarea și îmbunătățirea cunoștiințelor de specialitate ale funcționarilor publici pentru a evita ca ei să fie depășiți profesional, iar eficiența lucrărilor lor să aibă o calitate îndoielnică.

O schimbare corespunzătoare în modul de abordare a activităților de formare și perfecționare în cadrul fiecărei administrații publice locale ar avea ca efect un plus de performanță și ar crea premisele necesare pentru:

elaborarea unei politici flexibile de personal;

atragerea, menținerea și stimularea personalului competent;

schimbarea viziunii asupra profesiei funcționarului public;

crearea unui sistem coerent, care să răspundă așteptărilor salariaților legate de avansarea în carieră, motivare;

definirea clară a elementelor unui post, ca parte integrantă a sistemului;

amplificarea capabilității de a transmite și înregistra informațiile în sistem.

Astfel, s-ar putea înregistra o îmbunătățire din punct de vedere calitativ a proceselor de management și execuție din instituțiile publice.

Pentru sprijinirea reformei administrației publice s-au realizat, la nivel național și teritorial, o serie de programe de perfecționare profesională. Astfel, la nivel național, există un Centru Național de Pregătire și Perfecționare Profesională, cu sediul la București, care trimite anual în județ instituțiilor publice liste cu diferite cursuri de specialitate.

Centrele teritoriale de perfecționare profesională au fost înființate prin Hotărâre de Guvern nr. 542/1995, ca o consecință a Programului de Asistență Tehnică PHARE pentru administrația publică locală română, în municipiile București, Craiova, Cluj Napoca, Iași și Sibiu.

În concluzie, nevoia de perfecționare continuă reprezintă un element sine qua non al Statutului funcționarului public.

Drepturile și îndatoririle funcționarilor publici

5.1. Cadrul constituțional al drepturilor și îndatoririlor fundamentale ale persoanelor încadrate în muncă

Drepturi și îndatoriri specifice tuturor persoanelor încadrate în muncă

Dreptul la protecția socială.

Din conținutul articolului 38 intitulat munca și protecția socială și chiar din denumirea articolului, ne considerăm indreptățiți să firmăm că în concepția leguitorului constituant, munca si protecția socială sunt două instituții indisolubil legate intre ele. Faptul că legiuitorul constituant folosește termenul de salariat nu trebuie să determine o concluzie restrictivă, orice persoane încadrate în muncă se bucură de protecție socială.

Libertatea de alegere a profesiei și a locului de muncă

Este prevazută de articolul 38 (1) din Constituție. Aceasta desipoziție constituțională îi vizează în egală masură pe toți cei care prestează o activitate indiferent de regimul juridic căruia îi sunt supuși și ea trebuie interpretată în sen- sul că garantarea unei asemenea libertăți nu interzice, din contră îngăduie, ca exercițiul ei efectiv să fie supus condițiilor legale generale privind încadrarea în muncă și, respectiv, accesul într-o funcție publică.

Dreptul de asociere

Face parte din categoria drepturilor colective, fiind prevăzut de articolul 37, dar în ceea ce privește salariații, el nu comportă nici o discuție în ceea ce privește funcționarul public, el impune anumite precizări, pe care le vom dezvolta în secțiunea consacrată drepturilor acestora.

Dreptul la grevă

Este recunoscut salariațiilor de articolul 40, Constituția circumstanțiind exercițiul acestui drept de apărarea intereselor profesionale, economice și sociale. De altfel acest caracter al grevei a fost prevăzut expres în articolul 24, aliniatul 1 și 2 din Legea cu numărul 15 din 1991.

Au fost exprimate mai multe moduri de definire a grevei, atât în doctrina românească dar și în cea de drept comparat; noi considerăm că aseasta reprezintă o întrerupere cu caracter colectiv și voluntar a lucrului pentru soluționarea unor revendicări profesionale cu caracter economic și social pe care angajatorul refuză să le satisfacă.

Libertatea de opinie

Prevăzută de articolul 30 din Constituție intitulat libertatea de exprimare, în conținutul ei se regăsește dreptul neîngrădit al cetățeanului de a putea exprima gândurile, opiniile și credințele sale, precum și libertatea creațiilor de orice fel, prin viu grai, scris, imagine, sunete și orice alt mijloc de comunicare în public.

Libertatea de exprimare la salariat nu ridică probleme, însă în ceea ce privește funcționarul public prezintă aspecte specifice, ea trebuie corelată cu îndeplinirea unei obligații de rezervă a acestuia, respectiv acea stare a funcționarului care îl obligă ca în manifestarea publică a opiniilor sale să-și măsoare cuvintele și forma în care le exprimă. Unii autori occidentali exprimă o concepție mai liberală, potrivit căreia pentru exercițiul libertăților publice, funcționarul public este un cetățean ca oricare altul.

Dreptul la perfecționarea pregătirii profesionale

Reprezintă o dimensiune a dreptului general la învățătură, prevăzut de articolul 32, care îl consacră ca pe unul din drepturile fundamentale ale cetățeanului român.

El se regăsește analizat în doctrină ca unul din principiile dreptului muncii și consacrat de legislație sub forma complexă, de drept și de obligație în același timp, care revine tuturor salariaților, în vederea perfecționării pregătirii lor profesionale și de cultură generală. La funcționarul public, capătă valențe deosebite, rezultate din necesitatea de a se satisface, exigențele unei funcții publice determinate, ceea ce presupune un efort continuu de cunoaștere, de informare, am putea spune de desăvârșire profesională.

5.2. Drepturile funcționarului public

Dreptul la carieră al funcționarului public

Se regăsește tratat la toți autorii care au abordat instituția funcției publice, atât în dreptul românesc cât și în cel comparat, sub denumiri diferite, în cadrul cărora sunt însă abordate dimensiunile esențiale ale carierei funcționarilor publici(stabilitatea, inamovibilitatea, avansarea). Doctrina interbelică, fără a vorbi despre cariera funcționarilor publici ca un drept, îl recunoaște implicit acest caracter prin recunoașterea elementelor carierei ca drepturi ale funcționarilor.

Sub această titulatură vom aborda aspectele legate de stabilitatea și, acolo unde este cazul, de inamovibilitatea funcționarului public, de avansarea și alte aspecte legate de cariera funcționarului.

Stabilitatea, ca și inamovibilitatea își au obârșia în nevoia găsirii unui

instrument care să stopeze amestecul mereu crescând al politicii în administrație. Ele materializează deci reacția împotriva unui asemenea amestec, urmărindu-se crearea unei independențe, inerente bunului mers al serviciului public respectiv.

Absența statutului funcționarului public se impune a fi suplinită prin mijloacele pe care Constituția însăși ni le pune la dispoziție. Potrivit articolului 11(2), tratatele internaționale ratificate de Parlament fac parte din dreptul intern.Unul din tratatele ratificate de Parlament este și Cartea Europeană. Exercițiul autonom al puterii locale, adoptată la Strasbourg la 15 octombrie 1985, care prevede în articolul 6 că Statutul personalului colectivităților locale trebuie să permită o recrutare de calitate, fondată pe principiile de merit și de competență; în acest scop ele trebuie să reunească condițiile adecvate de formare, de remunerare și de perspectivă de carieră.

Doctrina interbelică face vorbire expresă despre un drept la stabilitate al funcționarului public, prin care se evocă acel drept, care îi este garantat funcționarului public numit în mod legal, că nu va fi suspendat, revocat decât pentru motive și după o procedură disciplinară, și nu va putea fi transferat decât în interes de serviciu într-o funcție echivalentă în grad și salariu.

Inamovibilitatea reprezintă, ca și stabilitatea, o garanție pe care statul o acordă funcționarului său, că nu va fi suspendat sau revocat decât pentru cauze disciplinare;ea se deosebește de stabilitate prin aceea că funcționarul inamovibil nu va putea fi mutat nici în interes de serviciu, nici macar prin avansare.Cum se exprimă constant gradul și cu locul, pe când funcționarul stabil e legat numai cu locul.

Stabilitatea și inamovinilitatea devin drepturi obiective, garantate funcționarilor prin lege, iar cel înlocuit, transferat sau pus în retragere ilegal se poate adresa pentru valorificarea lor, instanței de contencios administrativ.În situația în care cererea va fi admisă, instanța va decide ca funcționarul în cauză să-și păstreze leafa, gradul și vechimea, și va dispune și cu privire la acordarea de daune cominatorii.

Dreptul la asociere sindicală ( art.27,alin.1 din Statut prevede garantarea acestui drept).

Sindicatele sunt organizații profesionale care se constituie în temeiul dreptului de asociere. Scopul lor este apărarea drepturilor profesionale, economice, sociale, culturale ale membrilor lor.

Funcționarii publici pot să înființeze în mod liber organizații sindicale, să adere la ele și să exercite orice mandat în cadrul acestora. Ei se pot asocia în organizații profesionale sau în alte organizații, având ca scop reprezentarea intereselor lor proprii, promovarea pregătirii profesionale și protejarea statutului lor.

Dreptul la grevă (art.28 din Statut)

Este unul dintre cele mai controversate drepturi ale funcționarului public. Prohibirea grevei a fost expres prevăzută prin statutul din 1923, care consideră atât greva generală, cât și cea parțială “o dizertațiune de la datorie “, care atrăgea după sine sancțiunea cea mai drastică –destituirea. Există state în care acest drept este în continuare interzis.

Ceea ce este determinant pentru regimul juridic al grevei și este constant recunoscut, este faptul că nu poate avea ca obiect decât apărarea drepturilor profesionale; dreptul la grevă este în esență o garanție profesională.

Legea face precizarea potrivit căreia salariaților care dețin funcții de specialitate în aparatul Parlamentului, Guvernului, Ministerelor, al altor organe ale administrației de stat, prefecturilor și primăriilor le este interzis dreptul la grevă; din contră, restul titularilor de funcții care nu se încadrează în cele prevăzute de lege au deschisă posibilitatea acestei căi de protest.

Dreptul la protecție socială (art.37 )

Se concretizează în câteva elemente de bază, cum ar fi:

condiții normale de muncă și igienă, care să le ocrotească sănătatea, integritatea fizică și psihică;

asistență socială gratuită în instituțiile sanitare, potrivit legii;

dreptul la asistență medicală, proteze și medicamente;

diferite tipuri de ajutoare în cazul diferitelor accidente de muncă sau boli profesionale;

stabilirea duratei zilei de muncă la cel mult 8 ore pe zi și 40 de ore pe săptămână; pentru orele lucrate din dispoziția conducătorului autorității sau instituției publice peste durata normală a timpului de lucru sau în zilele de sărbători legale sau declarate nelucrătoare, funcționarii publici au dreptul la recuperare sau la plata majorată cu un spor de 100% din salariul de bază. Numărul orelor plătite cu sporul de 100% nu poate depășii 360 într-un an.

stabilirea unor măsuri de protecție specială pentru femei și copii;

concedii anuale plătite și concedii medicale;

diferite concedii pentru nașterea copiilor, creșterea acestora sau îngrijirea copilului bolnav;

pensia de invalidatate.

Pentru motive de sănătate, funcționarilor publici li se poate aproba, în mod excepțional, schimbarea comportamentului sau a autorității publice în care își desfășoară activitatea, cu păstrarea gradului, a clasei și treptei avute. Schimbarea se poate face numai dacă funcționarul public în cauză este apt să îndeplinească noile atribuții care îi revin.

În cadrul protecției sociale intră și:

dreptul la concediu de odihnă, timp în care funcționarul public are dreptul, pe lângă indemnizația de concediu, la o primă egală cu salariul de bază din luna anterioară plecării în concediu (care se impozitează separat), dreptul la decontarea cheltuielilor de transport în timpul concediului (când transportul se face cu alt mijloc decât trenul), șase călătorii cu reducere la clasa I (de care beneficează și soțul neîncadrat în muncă și copiii minori);

dreptul la concediu medical;

dreptul la concedii de studii;

dreptul la concediu fără plată;

dreptul la zile libere plătite (3-5 zile pentru evenimente familiale deosebite);

dreptul la protecție în exercitarea atribuțiilor.

Autoritatea sau instituția publică în care funcționarul public își desfășoară activitatea este obligată să îi asigure protecție împotriva amenințărilor, violențelor, faptelor de ultraj, cărora le-ar putea fi victimă, în exercitarea funcției sau în legătură cu aceasta.

În art.40 din Statut se prevede că”autoritatea sau instituția publică este obligată să îl despăgubească pe funcționarul public în situația în care a suferit (din cauza autorității sau a instituției publice) un prejudiciu material în timpul îndeplinirii atribuțiilor de serviciu”.

Drepturile materiale ale funcționarilor publici

Pentru activitatea depusă, funcționarilor publici le sunt garantate anumite drepturi de natură materială, care se concentrează în drepturi salariale. Acestea se compun din salariul de bază, sporuri și indemnizații.

Sistemul de salarizare al funcționarilor publici se stabilește prin lege.

Sunt două categorii de drepturi materiale ale funcționarului public:

drepturi cuvenite în perioada exercitării funcției (salariu, sporuri, indemnizație);

drepturi acordate pentru încetarea raportului de funcție publică (dreptul la pensie).

Drepturi cuvenite în perioada exercitării funcției

Salariul de bază al salariatului reprezintă contravaloarea muncii prestate, determinându-se prin acordul de voință dintre patron și salariat. Retribuția funcționarului public, în schimb, nu este stabilită “în considerațiunea unei persoane determinate, ci în mod general și impersonal”.Adică funcționarul public nu își negociază retribuția precum salariatul, ci îi este stabilită.

Remunerația funcționarului public trebuie făcută astfel încât să permită funcționarului “să țină rangul social corespunzător funcției sale”. Astfel, s-a afirmat mereu că remunerația nu reprezintă contravaloarea muncii prestate de funcționar. Spre deosebire de contractul de funcție publică, contractul individual de muncă este în esență oneros, ambele părți urmăresc contraprestații reciproce.

Există unele funcții publice prestate onorific, sau pentru o sumă de bani acordată cu titlu de indemnizație. Funcționarul public are dreptul de a renunța la retribuția sa, în totalitate sau în parte.

Retribuția funcționarului public reprezintă un efect al actului de numire; “salariul nu a fost reglementat în primul rând în interesul funcționarului, ci în acela al serviciului public, care are nevoie, pentru buna sa funcționare regulată și continuă de colaboratori devotați, nefrământați în orice clipă de greutatea traiului, de viață”.

La stabilirea sistemului de salarizare se vor avea în vedere următoarele;

necesitate de a restânge costurile administrație publice, în condițiile în care funcționarii publici competenți trebuie motivați și recompensați în mod corespunzător;

crearea unei ierarhii a sistemului de salarizare pe categorii, clase, grade și trepte, bazate pe evaluarea postului;

stabilirea unui raport just între partea fixă și partea variabilă a salariului, care să țină seama de activitatea depusă și de importanța ei.

Veniturile obținute de funcționarul public din retribuție sunt completate cu venituri reprezentând diferite indemnizații:

funcționarul public poate primi un salariu de merit, ce reprezintă 15% din salariulu de bază;

sporurile de vechime, de stabilitate, de noapte, existența unor condiții vătămătoare.

Drepturi pecuniare cuvenite după încetarea raportului de funcție publică

Dreptul la pensie (art.37 din Statutul funcționarilor publici) reprezintă totodată unul din drepturile constituționale ale cetățenilor români (art.43 din Constituția României, intitulat”Nivelul de trai”).

Pensionarea reprezintă una din modalitățile de încetare a raportului juridic de muncă, inclusiv a celui de funcție publică.

Pensia poate fi consecința propunerii unității sau la cererea salariatului. Din punctul de vedere al cauzei care o determină, putem identifica:

pensia pentru munca depusă și limită de vărstă sau, altfel spus, pensia de vechime;

pensia de invaliditate;

pensia de urmaș.

Pensia de vechime este un tip de remunerație cuvenit funcționarului public la încetarea exercitării funcției, ca urmare a retragerii sale din activitate.

Școala franceză a tratat pensia ca o prelungire a remunerației prin care administrația asigură fostului său funcționar putința de a trăi în chip cuviincios atunci când boala, vârsta sau infirmitățiile nu I-ar mai putea permite să își desfășoare serviciul său în mod normal.

Condițiile de acordare a pensiei se împart pe categorii de funcționari publici, recunoscuți prin competența lor profesională deosebită, de a fi menținuți în funcție și după îndeplinirea vărstei legale de pensionare (cazul elitelor profesionale). În statut se dă dreptul funcționarilor cu o competență deosebită să fie menținuți în serviciu și după împlinirea vârstei de pensionare, dar fără a depăși 70 de ani bărbații, respectiv 65 de ani femeile.

În caz de deces al funcționarului public, membrii familiei au, portivit legii, dreptul la pensie de urmaș, primind pe o perioadă de 6 luni echivalentul salariului de bază din ultima lună de activitate a funcționarului public decedat.

Funcționarii publici care, potrivit legii, sunt obligați să poarte uniformă în timpul serviciului, o primesc gratuit ( art. 31 di Statut).

Dreptul la cumul de funcții

Deși de-a lungul timpului, printre interdicțiile libertăților individuale ale funcționarului public se numără și aceea care îl oprește să îndeplinească două funcții publice în același timp, cu excepțiile tradiționale din învățământ, cercetare științifică, medico-sanitară, artă.

În doctrină s-a propus o altă viziune, în sensul admisibilității de principiu a cumulului inclusiv a două funcții publice, sau una publică și una privată, cu excepția cazurilor de incompatibilitate prevăzute de lege, conform cu natura, importanța și demnitatea funcției publice respective.

Incompatibilitățile prevăzute de lege sunt:

interdicția de a îndeplini o funcție în cadrul unei regii autonome, societăți comerciale sau a altei unități cu scop lucrativ, cu excepția desemnării în Consiliile de Administrație, ca mandatar al statului, sau ca cenzor într-o societate comercială în care statul sau unitatea administrativ-teritorială deține 10% din capitalul subscris;

interdicția pentru funcționarii publici de a fi membrii în Consiliile de administrație sau cenzori la societățile comerciale cu capital de stat;

interdicția exercitării de activități cu scop lucrativ, care au legătură cu atribuțiile ce le revin din funcțiile publice pe care le dețin, în cadrul unor

societăți comerciale cu capital privat, sau de a fi mandatari ai unor persoane în ceea ce privește efectuarea unor acte ce au legătură cu funcția lor;

funcționarilor publici, cu excepția funcționarilor civili din Ministerul de Interne și din cel al Apărării Naționale, le este permisă exercitarea unui mandat public eligibil; pe durata exercitării mandatului sunt suspendați din funcție, la expirarea acestuia reluându-și vechile posturi, pe care serviciul public are obigația să le păstreze .

Dreptul la perfecționarea pregătirii profesionale

Acest drept este esența ființei umane, este dreptul său de a evolua permanent, de a acumula cunostințe, informații și deprinderi care să îi șlefuiască personalitatea.

Dreptul la perfecționare profesională reprezintă totodată și o îndatorire din partea funcționarilor publici pentru a face față progresului, pentru o administrație flexibilă și modernă.

5.3. Îndatoririle funcționarilor publici

Îndatoririle funcționarilor publici se referă atât la îndatoririle ce îi revin din îndeplinirea funcției, dar are și îndatoriri ce se referă la viața sa particulară (spre deosebire de salariat).

În capitolul IV din Statut, secțiunea a II-a, sunt reglementate îndatoririle funcționarilor publici:

îndatorirea de a-și consacra viața profesională îndeplinirii sarcinilor (art.41);

îndatorirea de a-și îndeplini cu loialitate, profesionalism, corectitudine și conștiincios sarcinile;

obligația de rezervă, în formularea de a se abține de la manifestarea opțiunilor lor politice(art.42);

obligația de supunere față de superiorul ierarhic(art.43, alin.2);

păstrarea secretului de serviciu (art. 44);

obligația de discreție profesională(art.45);

obligația unui comportament corespunzător față de colegi, șefi, public;

interdicția de a solicita, accepta sau face să li se promită daruri sau alte avantaje (art.46);

obligația de a purta uniformă, dacă specificul serviciului o impune;

obligații legate de îndeplinirea serviciului (art.47);

îndatorirea de perfecțiune profesională (art.48);

obligația de a preda lucrările și bunurile încredințate la încetarea raportului de funcție publică.

Deci,așa cum am amintit, îndatoririle funcționarilor publici se împart în două categorii:

1. Îndatoriri legate de îndeplinirea funcției

2. Obligații care privesc viața privată a funcționarului public

Îndatoriri legate de îndeplinirea funcției

Obligația de a se consacra funcției

Aceasta reprezintă una dintre îndatoririle fundamentale ale funcționarilor publici, prima în ierarhia acestora.

Funcționarul public este obligat să își consacre întreaga sa activitate profesională îndeplinirii în mod cât mai apropiat de ideal a sarcinilor ce îi revin.

Statutul actual nu prevede obligația de rezidență printre obligațiile fundamentale ale funcționarilor publici, care, de altfel, ar fi în contradicție cu Constituția, aceasta garantând, în art. 22, dreptul cetățeanului de a-și stabili domiciliul sau rezidența oriunde dorește.

De aceea, pentru realizarea obligațiilor sale fundamentale de a se consacra îndeplinirii cât mai bune a funcției cu care a fost investit, este dator să își organizeze astfel viața profesională și privată, încât acest deziderat să fie realizat.

Obligația de discreție profesională

Exercițiul acestei obligații vizează toate faptele și informațiile de care are cunoștiință funcționarul și care au legătură cu serviciul său, interese de natură să îi compromită independența.

Deci el are obligația să păstreze secretul de serviciu.

Obligația de discreție profesională satisface atât interesele statului (și anume secretul diplomatic, militar, parlamentar etc.),cât și pe cele ale cetățeanului.

Discreția profesională și publicarea documentelor

La ora actuală, obligația de discreție profesională trebuie armonizată cu problema transparenței în administrația publică, care constituie subiect de discuție în doctrina tuturor statelor.

În 1982, cele patru țări scandinave (Finlanda, Danemarca, Suedia și Norvegia) garantau cetățenilor dreptul de a avea acces la documentele deținute de autoritățile administrative. La această oră li se adaugă SUA și Franța.

În Austria și Germania autoritățile nu sunt obligate să divulge tot ce știu. În Elveția autoritățile cultivă opacitatea (“mult secret, puțină transparență”), publicând doar dezbaterile, dosarele proprii nefiind obligate să le deschidă.

Transparența este concepută ca mijloc de cunoaștere publică a modului cum sunt luate deciziile, cantitatea de informație pusă la dispoziția publicului pentru ai permite să participe la acest proces și să controleze conținutul deciziilor administrative.

Constituția României garantează în art.31, alin.1 dreptul persoanei de a avea acces la orice informație de interes public.

Obligația de rezervă

Prin art. 42 din Statutul funcționarilor publici se prevede că:”funcționarii publici au obligația ca în exercitarea funcțiilor ce le revin să se abțină de la exprimarea ori manifestarea convingerilor lor politice”.

Aceasă obligație se regăsește în toate țările, dar sub denumiri diferite, distinctă de cea de loialitate și de discreție profesională, care impune funcționarului public o anumită reținere în exprimarea opiniilor, variabile în funcție de moment, de loc și de responsabilitățile specifice funcționarului în cauză.

Obligația de neutralitate și imparțialitate

Această obligație are o reglementare constituțională, dar și Statutul o include parțial în obligația de rezervă. Prin aceasta înțelegem că funcționarului public îi revine, potrivit legii noastre fundamentale, obligația de a manifesta imparțialitate absolută în exercitarea atribuțiilor sale, care îl obligă să trateze de o manieră egală uzagerii serviciului public cu care intră în relație.

Obligația de supunere

Aceasta derivă din obligația de supunere față de șeful ierarhic, care rezultă din organizarea funcției publice.

Funcționarul public, fiind plasat într-o ierarhie, poate primi de la superiorii săi ierarhici ordine pe care trebuie să le execute, în caz contrar fiind pasibil de sancțiuni.

Această putere de a da ordine, care aparține superiorului, se numește putere ierarhică și presupune dreptul de a anula, suspenda sau reforma drepturile inferiorului, atât pentru motive de legalitate, cât și pentru motive de neoportunitate.

Art.7 din Legea responsabilității ministeriale, din 2 mai 1879, califica drept complice al ministrului și îl pedepsea penal pe funcționarul care îndeplinea ordine care nu sunt de resortul ministrului sau al căror caracter ilegal este evident. Constituția din 1923 prevedea în art.99 că funcționarul răspunde solidar cu ministrul pentru actul ilegal emis, cu excepția cazurilor în care funcționarul a sesizat în scris pe ministru privind ilegalitatea ordinului.

Ceea ce este de reținut pentru regimul juridic al acestei obligații este faptul că ea este datorată numai superiorilor care fac parte din aceeași ierarhie administrativă. Din acest caracter derivă și obligația pentru funcționar de a urma calea ierarhică, aceasta impunându-I să reclame la șeful imediat superior în ierarhie.

Obligația de fidelitate

În toate țările din Uniunea Europeană se consacră obligația funcționarului public de a fi loial națiunii pe care o slujește, instituțiilor democratice ale acesteia, și în particular instituției în care este numit.

În Statutul funcționarului public regăsim această obligație “strecurată” printre modurile în care trebuie să își îndeplinească funcția, fiind vorba despre profesionalism, loialitate, corectitudine și conștiinciozitate, abținându-se de la faptele care ar putea să aducă prejudicii serviciului public în care își desfășoară activitatea.

Obligația unui comportament profesional corespunzător

Această obligație acoperă toate ipostazele exprimării unei persoane în exercițiul profesării sale. Ea vizează următoarele categorii de relații:

relații cu ceilalți colegi;

relații cu întreg personalul dintr-o instituție;

relații cu superiorii;

relații cu subalternii;

respectul de sine, sau relația cu sine însuși, care obligă pe funcționar să fie consecvent într-un comportament corespunzător rangului său și așteptărilor celorlalți.

Obligația de dezinteresare

Aceasta vizează interzicerea funcționarilor să aibă ei înșiși sau prin persoane interpuse anumite beneficii care I-ar putea compromite.

Prin art.46 se stipulează că”funcționarilor publici le este interzis să solicite sau să accepte, direct sau indirect, pentru ei sau pentru alții, în considerarea funcției lor, daruri sau alte avantaje”.

Îndatorirea de perfecționare a pregătirii profesionale

Aceasta se poate realiza atât în cadrul autorității sau instituției publice, cât și urmând cursuri de calificare organizate în acest scop.

Dacă cursurile de perfecționare sunt organizate în altă localitate decât cea de domiciliu, funcționarii beneficează și de drepturi de delegare.

Funcționarii publici care urmează o formă de perfecționare sau specializare cu o durată mai mare de 3 luni și primesc pe această perioadă drepturile salariale sunt obligați să se angajeze în scris că vor lucra 1-5 ani în cadrul autorității sau instituției publice respective. În cazul nerespectării acestui angajament, aceștia vor suporta cheltuielile autorității proporțional cu timpul rămas până la îndeplinirea termenului. Această obligație nu se aplică în cazul în care funcționarul public nu mai deține funcția publică din motive neimputabile acestuia sau în cazul transferului în interes de serviciu.

Obligații care privesc viața privată a funcționarului public

obligația de dezinteresare;

obligația de moralitate.

Puterile cu care funcționarul este investit și prestigiul atașat situației sale interzic să îi fie conferită deplina libertate în viața privată.

Moralitatea vieții private a funcționarului public face parte din obligațiile generale ale acestuia. Ea poate să privească în egală măsură viața privată a funcționarului public înainte de intrarea în funcție, în timpul exercitării funcției sau după încetarea raportului de serviciu.

Viața privată a funcționarului public nu trebuie să dea loc la scandaluri sau conduită necorespunzătoare notorie.

În afara serviciului, funcționarul public trebuie să dea dovada unui comportament adecvat, care vizează după funcția și rangul său în ierarhia administrativă.

Ca o formulare a acestei obligații, se consideră că”funcționarul public este obligat la un comportament moral în timpul și în afara serviciului, corespunzător funcției pe care o ocupă.

Răspunderea juridică a funcționarului public

“Precum omul ca să respire are trebuință de un

organ special, plămânii, tot astfel și în stat ne trebuie

un organ determinat care să exercite puterea legiuitoare,

un altul puterea executivă și altul puterea judecătorească.”

C.G. Dissescu

Problema răspunderii juridice a funcționarilor publici se pune numai în legătură cu încălcarea de către aceștia a normelor juridice, în calitatea lor de funcționari publici sau în legătură cu funcția publică pe care o dețin.

Dacă încălcarea normelor nu are legătură cu funcția publică,răspunderea lor va fi o răspundere de drept comun, adică identică cu răspunderea oricărui alt cetățean, care nu are calitatea de funcționar public.

În al doilea rând, răspunderea se pune numai dacă s-a săvârșit o abatere și dacă nu există o cauză care, potrivit legii, înlătură răspunderea.

În al treilea rând, răspunderea și implicit sancțiunea care I se aplică funcționarului public are atât un scop preventiv-educativ, cât și unul sancționat și reparator al prejudiciului care s-a produs prin fapta (abaterea) săvârșită.

Statutul funcționarilor publici reglementează răspunderea disciplinară, contravențională, civilă și penală, care intervine în cazul în care funcționarii publici încalcă îndatoririle de serviciu, cu vinovăție (art.69).

A.Răspunderea disciplinară a funcționarului public

Statutul funcționarilor publici definește răspunderea disciplinară ca fiind “încălcarea cu vinovăție de către funcționarii publici a îndatoririlor de serviciu”.

Răspunderea disciplinară reprezintă un ansamblu de norme care reglementează actele și faptele (acțiunile și inacțiunile) săvârșite de funcționarul public în exercitarea atribuțiilor sale în legătură cu acestea, sancțiunile care se alică și normele procedurale corespunzătoare.

Abaterea disciplinară este în toate cazurile o faptă concretă, care trebuie analizată sub toate elementele ce-I constituie conținutul: subiect, obiect, latură obiecivă, latură subiectivă, sancțiune, iar normele juridice care o definesc trebuie să determine, cu rigoara necesară, toate aceste elemente.

Dacă ne referim la subiect, acesta este, în toate cazurile numai o persoană fizică cu o calificare determinată, adică este funcționar public, parte a unui raport juridic de putere publică.

Dacă nu are această calificare, răspunderea disciplinară va fi fundamentată pe contractul individual de muncă și poate atrage alte sancțiuni decât cele aplicabile funcționarilor publici.

Subiect al abaterii disciplinare poate fi funcționarul public delegat sau detașat la o altă autoritate sau instituție publică.În cazul celui delegat, constatarea abaterii și aplicarea sancțiunii este de competența autorității sau instituției publice unde este încadrat, iar în cadrul celui detașat, competența aparține autorității sau instituției publice la care a fost detașat, cu excepția aplicării sancțiunii destituirii din funcție, care nu poate fi aplicată decât numai din autoritatea sau instituția care l-a detașat.

Obiectul abaterii disciplinare îl constituie valoarea socială lezată prin acțiunea sau inacțiunea funcționarului public.

Cât privește latura obiectivă, acesta trebuie să aibă un caracter descriptiv, adică să precizeze acțiunile sau inacțiunile apreciate ca abateri disciplinare, astfel încât acestea să poată fi receptate ca atare atât de către funcționari publici, cât și de către cei abilități să le constate și să le sancționeze.

În latura obiecivă pot intra elemente care privesc timpul în care se petrece acțiunea sau inacțiunea (exemplu în timpul orelor de program sau a orelor suplimentare sau chiar în afara orelor de program), ori locul (chiar și în afara autorității sau instituției publice, la unitatea la care funcționarul public a fost delegat sau detașat).

Pe planul laturii subiective, abaterea disciplinară se săvârșește întotdeauna cu vinovăție, care poate îmbrăca fie forma intenției, când funcționarul public prevede și urmărește producerea rezultatului (intenție directă) sau prevede rezultatul , fără a urmării producerea lui (intenție indirectă), fie forma culpei când funcționarul public prevede rezultatul faptei sale dar speră, fără temei, că nu se va produce (culpă din ușurință), ori el nu prevede rezultatul faptei, deși trebuie și putea să-l prevadă (culpa simplă).

Trăsăturile abaterii disciplinare, așa cum acesta rezultă și din literatura de specialitate, am putea spune că acestea sunt în principal următoarele:

este o răspundere de drept public, spre deosebire de dreptul muncii, care este una de drept privat;

intervine numai în cazul săvârșirii unei abateri disciplinare calificată ca atare prin norme ale dreptului public, deci în cadrul unor raporturide drept public;

subiectul activ este un funcționar public, iar subiect pasiv este autoritatea sau instituția publică la care acestea este încadrat;

procedura de constatare, aplicare și contestare a sancțiunilor disciplinare sunt supuse unor norme speciale;

abaterile și sancțiunile disciplinare sunt prevăzute prin norme cu putere de lege sau, în baza acestora , prin statute speciale.

Statutul funcționarilor publici prevede în art.70 alin.1 o dispoziție generală de ordin principal, care statuează că”încălcarea cu vinovăție de către funcționari publici a îndatoririlor de serviciu constituie abatere disciplinară și atrage sancționarea disciplinară a acestora”.

Îndatoririle funcționarilor publici sunt prevăzute de Statut la art.41-48.

Nu încălcarea, în mod generic, a oricărei îndatoriri de serviciu constituie abatere disciplinară, ci numai a celor prevăzute la alin. 2.

Acestea sunt următoarele:

întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor;

absențe nemotivate la serviciu;

intervențiile sau stăruințele pentru soluționarea unor cereri în afara cadrului legal;

atitudinile ireverențioase în timpul exercitării atribuțiilor de serviciu;

nerespectarea secretului profesional sau a confidențialității lucrărilor care au acest caracter;

refuzul nejustificat de a îndeplini sarcinile și atribuțiile de serviciu;

neglijența repetată în rezolvarea lucrărilor;

manifestări care aduc atingere prestigiului autorității sau instituției publice din care face parte funncționarul public;

exprimarea sau desfășurarea, în calitate de funcționar public, ori în timpul programului de lucru, a unor opinii sau activități publice cu caracter politic;

încălcarea prevederilor legale referitoare la incompatibilități și interdicții privind funcționarii publici.

Statutul funcționarilor publici prevede în alin. 3 al art. 70 și sancțiunile disciplinare aplicabile funcționarilor publici. Acestea sunt:

avertismentul;

mustrare;

diminuarea drepturilor salariale cu 5-10% pe o perioadă de 1-3 luni;

suspendarea dreptului de avansare pe o perioadă de 1-3 ani;

trecerea într-o funcție inferioară, pe o perioadă de 6-12 luni, cu diminuarea corespunzătoare a salariului;

destituirea din funcție.

În legătură cu aceste sancțiuni disciplinare, sunt de făcut unele precizări:

sancțiunile disciplinare se stabilesc numai prin normă cu putere de lege;

sancțiunile disciplinare sunt instituite într-un sistem ierarhic, dar ierarhia nu are un caracter absolut, ci unul relativ, putându-se aplica o sancțiune mai severă chiar dacă, în prealabil, nu s-a aplicat alta mai ușoară;

sancțiunile disciplinare nu sunt stabilite pentru fiecare abatere disciplinară, așa cum în dreptul penal fiecărei infracțiune îi este precizată o anumită pedeapsă;

sancțiunile disciplinare are caracter personal, în sensul că ele se aplică funcțonarilor publici care au săvârșit abaterea disciplinară;

pentru aceeași faptă nu se pot aplica două sau mai multe sancțiuni disciplinare, în schimb se poate aplica o sancțiune disciplinară și una de altă natură (contravențională, civilă sau penală);

sancțiunea disciplinară se aplică printr-un act administrativ de autoritate cu caracter individual (dispoziție, decizie, ordin, după caz) emis de autoritatea abilitată să aplice sancțiunea respectivă;

în unele statute sau legi speciale care se referă la animite categorii de funcționari publici (de ex: polițiștii, militarii etc.), pot fi prevăzute și alte sancțiuni disciplinare specifice lor;

unele sancțiuni disciplinare au un caracter moral iar altele caracter material;

din punct de vedere al autorității abilitate cu dreptul de a aplica sancțiunile disciplinare, este de reținut că ele nu pot fi, aplicate de o autoritate din exterior, decât numai în cazul în care legea prevede a asemonea competență.

Avertismentul este sancțiunea disciplinară cea mai ușoară și constă într-o comunicare scrisă prin care se atrage atenția funcționarului public asupra faptei săvârșite punându-i-se în vedere că dacă va mai săvârși vreo abatere disciplinară, I se va aplica o sancțiune mai severă.

Mustrarea, constă în punerea în vedere funcționarului public că nu și-a îndeplinit în mod corespunzător obligațiile de serviciu și I se cere a se îndrepta pe viitor. Această sancțiune se aplică, de regulă, numai după ce funcționarul public a mai fost, în prealabil, sancționat cu avertisment pentru o altă faptă.

Diminuarea drepturilor salariale cu 5-10% pe o perioadă de 1-3 luni se aplică pentru o abtere mai gravă săvârșită cu intenție, sau chiar pentru una ușoară dacă cel în cauză a mai fost sncționat în prealabil cu “mustrare” sau cu “avertisment”.

Suspendarea dreptului de avansare pe o perioadă de 1-3 ani, ca și trcerea într-o funție inferioară pe o perioadă de 6-12 luni, cu diminuarea corespunzătoare a salariului, sunt sancțiuni mai severe, care se aplică pentru abateri mai grave, care au produs și unele prejudicii materiale. Ele se pot aplica fără să se ceară ca cel în cauză să fi fost sancționat în prealabil cu o sancțiune disciplinară mai ușoară.

Destituirea din funcție este sancțiunea disciplinară cea mai severă, care are ca efect încetarea raportului de serviciu. Ea este echivalentă cu sancțiunea desfacerii disciplinare a contractului de muncă, pe planul dreptului muncii. Ea se aplică atunci când abaterea disciplinară săvârșită se încalcă grav, eventual repetat, îndatoririle de serviciu, ori se tulbură actitatea autorității sau instituției publice sau i se aduce o pagubă importantă.

B.Răspunderea contravențională a funcționarilor publici

Răspunderea contravențională de drept comun își are sediul în Legea nr.32 /1996 privind stabilirea și sancționarea contravențiilor, în timp ce răspunderea contravențională a funcționarilor publici își are sediul în prevederile Statului funcționarilor publici, dar și în alte legi speciale, inclusiv referitoare la unele categorii de funcționari publici.

În măsura în care aceste legi speciale și statute nu cuprind reglementări distincte, se vor aplica cele din Legea nr 32/1968.

Chiar și Legea nr.32/1968 prevede în art.5 alin 3 că pot fi sancționați contravențional conducătorii unităților, funcționarii și angajații acestora, pentru încălcarea normelor care prevăd atribuții date în competența lor.

Cu privire la elementele faptei ce constituie contravenție sunt de reținut următoarele:

a. subiectul contravenției este în toate cazurile și în exclusivitate numai funcționarul public, înțeles nu numai așa cum este el definit de Statutul funcționarilor publici, ci în sens larg, inclusiv a celor aleși și a celor din sfera celorlalte puteri ale statului (legislativă și judecătorească).

Răspunderea contravențională poate privi fie pe funcționarul public, ca funcționar public, dar în considerarea funcției publice pe care o deține, fie autoritatea sau instituția publică, în calitatea sa de persoană juridică.

Când este vorba de răspundere contravențională a persoanei juridice, aceasta nu se poate face decât prin forța juridică a legii, în timp ce răspunderea contravențională a funcționarului public poate fi cuprinsă și în acte normative de nivel inferior.

b. latura subiectivă se caracterizează tot pe existența vinovăției în săvârșirea faptei, sub forma intenției (diractă sau indirectă) și a culpei (cu ușurință sau a culpei simple);

c. obiectul are în vedere valorile sociale periclitate prin faptele funcționarilor publici care sunt protejate prin normele care le sunt aduse;

d. latura obiectivă are trăsături proprii, chiar dacă constă tot în acțiuni și inacțiuni, acesta fiind expres prevăzutede actul care le califică drept contravenții.

Elementul cel mai important, care definește latura obiectivă îl constituie gradul de pericol social al acestora și implicit, rezultatul lor care, pentru a fi considerate contravenții trebuie ca gradul lor de pericol social să fie de o anumită gravitate și anume să fie mai redus decât a acelorași acțiuni sau inacțiuni care sunt certificate în fracțiuni.

e. cât privește sancțiunea, în principiu funcționarilor publici li se aplică aceleași sancțiuni contravenționale pentru orice cetățean sau pentru salariați.

Prin Ordonanțele Guvernului nr. 18/1993 și nr. 24/1993, sunt prevăzute ca sancțiuni și “avertismentul scris “ și “avertismentul publicat”, deși, potrivit Legii nr.32/1968 “avertismentul “ are, de regulă, formă nescrisă, aplicându-se verbal.

f. cauzele care înlătură răspunderea contravențională a funcționarului public sunt, de asemenea, cele care sunt avute în vedere și de dreptul comun.

Totuși, unele dintre acestea (cum este, de pildă, minoritatea făptuitorului) sunt excluse în materia răspunderii contravenționale a funcționarului public:

a) abaterea contravențională a funcționarului public reprezintă o încălcare a raportului de subordonare ierarhică, trăsătură care o deosebește de abaterea contravențională săvârșită de un salariat, unde abaterea contravențională reprezintă o încălcare a raportului de subordonare, în general, nu neapărat ierarhică;

b) o altă trăsătură specifică răspunderii contravenționale a funcționarului public este caracterul ei personal, chiar și când este vorba de răspunderea contravențională a persoanei juridice, fiind exclusă răspunderea solidară a autorităților cu structură de conducere colegială.

Am putea defini abaterea contravențională a funcționarului public ca fiind fapta săvârșită cu vinovăție de către acesta în exercitarea atribuțiilor de serviciu sau în legătură cu atribuțiile de serviciu, care prezintă pericol social mai redus decât infracțiunea, prevăzută și sancționată ca atare de lege sau potrivit legii .

C.Răspunderea civilă a funcționarului public

Este antrenată desăvârșirea de fapte personale pe care fucționarul le comite datorită slăbiciunilor inerente ființei umane, imperfecțiunii acesteia, dacă provoacă prejudici fie autorități fie instituției publice, fie terților, prin fapte ilicite.

Această răspundere se angajează:

pentru pagubele aduse cu vinovăție patrimoniului autorității /instituției publice in care funcționează;

pentru nerestituirea in termen legal a sumelor ce I-au fost acordate necuvenit;

pentru daunele plătite de autoritatea/ instituția publică, in calitate de comitent, unor persoane in temeiul unei hotărâri judecătorești definite și irevocabile.

Repararea pagubelor aduse autorității / instituției publice pentru primele două situați se dispune prin emiterea de către conducătorul autorității/ instituției publice respective a unui ordin sau a unei dispoziții de imputare,in termen de 30 zile de la constatarea pagubei, sau, după caz, prin asumarea unui angajament de plată, in această situație pe baza unei hotărâri judecătorești rămasă definitivă și irevocabilă (art.78. alin.1)

Impotriva ordinului sau dispoziției de imputare funcționarul public in cauză se poate adresa instanței de contecios administrativ

Dreptul conducătorului autorității/ instituției publice de a emite ordinul sau dispoziția de imputare se prescrie in termen de 3 ani de la data producerii pagubei.

D. Răspunderea penală

Intervine atunci când funcționarul public săvârșește infracțiuni in timpul serviciului sau in legătură cu funcția publică pe care o ocupă si este sancționat potrivit Legii penale (art.79).

In situația in care, in urma sesizării Parchetului sau a organelor de cercetare penală s-a dispus inceperea urmăriri penale, conducătorul autorității/ instituției publice va lua măsura de suspendare a funcționarului public din funcția publică pe care o deține.

Suspendarea din funție intervine și in cazul în care s-a dispus începerea urmaririi penale împotriva funcționarului public care a săvârșit o infracțiune de natură să îl facă incompatibil cu funția publică pe care o ocupă.

Dacă Parchetul dispune scoaterea de sub urmărire penală sau încetarea urmăriri penale, precum și in cazul când instanța judecătorească dispune achitarea sau încetarea procesului penal, suspendarea din funcție încetează.

În situația scoateri de sub urmărire penală autoritatea/ instituția publică datorează drepturile salariale cuvenite pe perioada suspendării.

Răspunderea administrativ-patrimonială

Această răspundere nu este reglementată de Legea 188, dar trebuie totuși reținută deși reglementarea expresă creează serioase și legitime rezerve în a o recunoaște, din următoarele cauze:

nici o dispoziție a acestei legi nu o abrogă;

ar rămâne în afară răspunderea pentru pagubele create de funcționarii publici prin emiterea acelor acte reprezentând partea cea mai importantă a activității funcționarilor.

Această răspundere este reglementată de art.1 din Legea 29/1990 și funcționează atunci când funcționarul public este chemat alături de autoritatea administrativă să răspundă de pagubele create prin emiterea actului.

Răspunderea administrativă patrimonială imbracă două forme, în funcție de subiectul de drept judecat:

răspunderea administrativ-patrimonială a funcționarului public pentru pagube aduse particularului (cetățeanului)-își are izvorul in prevederile Constituției (art.48) și ale Legii 29/1990.

răspunderea administrativ –patrimonială a funcționarului public față de instituția din structura căreia face parte-reglementată de Codul muncii (art.102-110).

Răspunderea administrativ-patrimonială față de un particular

In cadrul acestei răspunderi este important să menționăm principiul că orice persoană care se consideră vătămată în drepturile , libertățile și interesele sale legitime, printr-un act administrativ al unei autorități publice sau prin nesoluționarea in termen legal a unei cereri este indreptățită să se adreseze justiției și să obțină recunoșterea dreptului pretins, anularea actului și repararea pagubei.

După obictul lor, avem mai multe tipuri de acțiune:

acțiunile în anularea unui act administrativ;

acțiunile în obligarea autorității publice la emiterea unui act administrativ;

acțiunile în despăgubiri, legea recunoscând atât posibilitatea obținerii de daune materiale, cât și de daune morale.

Din articolele 1 și 13 se desprinde concluzia că funcționarul public poate fi chemat, ca parte de sine stătătoare, intr-un litigiu de contencios administrativ, numai dacă se solicită despăgubiri, sau dacă alături de celelalte două posibilități se solicită și despăgubiri.

Potrivit prevederilor Legii 29/1990 raportate la Constituție se desprind următoarele elemente ale regimului juridic al răspunderii administrativ-patrimoniale:

Funcționarul public poate să fie parte într-un proces de contencios administrativ numai dacă cel vătămat solicită despăgubiri, materiale sau morale.

Acțiunea în reparație poate îmbrăca una din următoarele forme:

acțiunea numai împotriva autorității publice;

acțiune numai împotriva funcționarului public;

acțiune atât împotriva autorității publice, cât și împotriva funcționaruli public.

Dintre cele trei tipuri de acțiune, cea care corespunde cel mai bine spirtului legii este acțiunea concomitentă indreptată împotriva funcționarului și autorității publice.

Prejudiciul moral sau material care naște dreptul la reparații trebuie

provocat printr-un act administrativ, care poate fi:

un act administrativ tipic, emis cu încălcarea legii;

un act administrativ asimilat, care imbracă două forme și anume tăcerea administartivă si respectiv tardivitatea sau faptul de a nu răspunde într-un termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii respective, dacă prin lege nu se prevede alt termen.

În cazul admiterii acțiunii, legea instituie principiul solidarității dintre funcționar si autoritatea publică, în virtutea următoarelor ratiuni:

Reclamantul care are hotărâre de obligație solidară are posibilitatea să solicite executarea integrală fiecaruia din cei doi pârâți, fără posibilitatea pentru codebitorul obligat de a opune beneficiul de diviziune.În acest fel, plata efectuată de unul dintre debitori îl eliberează pe celălalt de obligație, însă cel ce a suportat integral despăgubirea, să se intoărcă cu pretenții împotriva celuilalt debitor.

Reclamantul este apărat de riscul insolvabilității funcționarului public, putându-și recupera paguba de la autoritatea publică.

În cazul în care funcționarul public este singurul vinovat pentru emiterea actului ilegal, autorității publice îi revine vina de a nu își selecta riguros funcționarii săi, de incapacitate în a le supraveghea activitatea și de intervenție când aceștia comit abateri.

Se urmărește creșterea spiritului de responsabilitate al funcționarilor publici, care vor ști că răspund personal, solidar cu autoritatea pentru actele lor ilegale.

Dreptul funcționarului public de a chema în garanție pe superiorul său ierarhic de la care a primit ordin să semneze actul a cărei legalitate este supusă judecății (art.13,alin.2 din Legea 29/1990).

Răspunderea admistrativ-patrimonială a funcționarului public față de instituția în care iși desfașoară activitatea

Această raspundere este echivalentă cu răspunderea salariatului in dreptul muncii.

Articolul 150 din Constituție conturează cadrul general al acestu tip de răspundere pentru orice persoană care desfașoară o activitate, cu titlul de salariat sau funcționar public.Împreună cu art.103-110 evidențează elementele regimului juridic al acestei forme de răspundere:

Scopul instituirii ei este apărarea valorilor morale si spirituale ale societății, care este o indatorire fundamentală a celor ce muncesc(art.102)

Al doilea scop al regimului acestui chip de raspundere este necesitatea de ai a apara pe salariați, respectiv pe funcționarii publici, de eventualele abuzuri comise împotriva lor.

Răspunderea patrimonială a funcționarului public este o răspundere bazată pe vinovăție, iar unitatea trebuie să facă dovada vinovăției autorului prejudiciului respectiv.

Răspunderea patrimonială e condiționată de existența unui raport juridic de funcție publică.

Regula caracterului individual al acestui tip de răspundere menită să îl pună pe cel in cauză la adăpost de riscul de a achita o sumă de bani mai mare decât cea cauzată efectiv din munca sa.

Recuperarea prejudiciului se poate face atât pecuniar, dar nu exclude posibilitatea recuperări lui in natură.

Acest tip de răspundere presupune o procedură specială, atât din punct de vedere al stabilirii, executari cât și al exercitării căilor de atac.

Încetarea raportului de serviciu public

Raportul juridic de serviciu nu are, de regulă, o determinare prestabilită în timp, decât în cazul funcționarilor publici eligibili sau a celor numiți, potrivit legii, pe un anumit termen. De aceea, ce aceste excepții, pentru ca acest raport juridic să înceteze, trebuie să intervină un fapt material sau un act juridic (un act de voință ) de care legea să lege încetarea raportului juridic.

Încetarea raportului de serviciu poate să survină din inițiativa funcționarului public sau din inițiativa autorității sau instituției publice.

Raportul de serviciu fiind un raport de drept public, pentru încetarea lui nu este, în principiu, necesar acordul de voință al părților, așa cum acesta este necesar într-un contract de drept privat, fiind, de regulă suficientă voința unei singure părți a raportului de serviciu.

Statutul funcționarilor publici prevede în art. 89 situațiile în care pot înceta raporturile de serviciu ale funcționarilor publici. Acestea sunt:

demisia;

transferul;

eliberarea din funcție;

destituirea din funcție;

pensionare pentru munca depusă și limită de vârstă, ori pentru invaliditate de gradul I sau II;

deces.

Demisia este un act de voință unilaterală a funcționarului public prin care acesta aduce la cunoștiință celui care l-a numit în funcție intenția sa de a înceta raporturile de serviciu cu autoritatea sau instituția sa respectivă. Prin urmare, demisia nu este o cerere, întrucât pentru a produce efecte, nu este necesară aprobarea ei, motiv pentru care nici nu se pune condiția motivării.

Având în vedere că ea produce, totuși, efecte juridice deosebite, legislația de profil, ca și doctrina și jurisprudența au subliniat că manifestarea de voință cuprinsă în actul de demisie trebuie să fie expresă și exprimată în scris.

Statutul funcționarilor publici prevede că demisia produce efecte după 15 zile de la înregistrare, cu excepția cazului în care funcționarul public și conducătorul autorității sau instituției publice nu aconvenit un termen mai scurt. În cazul funcțiilor de conducere, acest termen este de 30 de zile.

Rațiunea prevederii acestor termene constă în faptul că autoritatea sau instituția publică în cauză să aibă la dispoziție o oarecare perioadă pentru a-și lua măsurile necesare cu privira la exercitarea atribuțiilor pe care le are cel ce demisionează, astfel încât demisia să nu influențeze negativ continuitatea exercitării funcției.

De reținut în această perioadă, funcționarul public are obligația să-și exercite atribuțiile de serviciu și să respecte normele cuprinse în regulamentul de organizare și funcționare al instituției respective.

Deși legea nu prevede, considerăm că părțile ar putea să convină nu numai un termen mai mic decât cel de 15 zile și, respectiv, de 30 de zile, ci unul mai mare. Totodată, apreciem că până la expirarea termenelor de 15, respectiv de 30 de zile, sau a celor convenite de părțile raportului de serviciu, funcționarul public ar putea să revină asupra intenției de a demisiona, conducătorul autorității sau instituției publice fiind obligat să nu mai procedeze la emiterea actului prin care ia act de demisie.După expirarea acestor termene, raportul juridic de serviciu încetează, cu toate efectele care decurg din aceasta.

Transferul are ca efect încetarea raporturilor de serviciu, ca urmare a schimbării locului de muncă al funcționarilor publici la altă autoritate sau instituție publică. Transferul se poate produce fie din inițiativa autorității sau instituției publice – transfer în interesul serviciului-, fie din inițiativa funcționarului public – transfer la cerere.

În acest sens, dispozițiile art.91 alin. 1 din statutul funcționarilor publici prevăd că “încetarea raporturilor de serviciu poate interveni și prin transferul în interesul serviciului sau prin aprobarea de către conducătorul autorității sau instituției publice a cererii de transfer a funcționarului public la o altă autoritate sau instituție publică”.

Transferul în interesul serviciului se aprobă de către conducătorul autorității sau instituției publice la care este încadrat funcționarul public, la cererea conducătorului unității la care urmează a se transfera.

Transferul se poate face numai cu acordul scris al funcționarului public. În acest cazel își păstrează clasa și gradul dobândite anterior.

Dacă transferul se face într-o altă localitate, funcționarul public transferat are dreptul la o indemnizație egală cu salariul de bază net din ultima lună, la acoperirea cheltuielilor de transport și la un concediu plătit de 5 zile. Plata acestor drepturi se suportă de autoritatea sau instituția publică la care se face transferul.

Transferul la cerere nu ridică probleme juridice speciale. Este, totuși, de precizat că el se poate face numai cu acordul conducătorului autorității sau instituției publice de la care funcționarul public urmează să plece, iar funcționarul în cauză nu mai beneficiază de drepturile prevăzute de lege pentru funcționarul public care se transferă în interesul serviciului în altă localitate.

Eliberarea din funcție

Dacă în cazul transferului încetarea raporturilor de serviciu era rezultatul inițiativei autorității sau instituției publice ori al funcționarului public, după cum era vorba de un transfer în interesul serviciului sau de un transfer la cerere, în cazul “eliberării din funcție” nu mai poate fi vorba de “inițiativă” vreuneia din părțile raportului juridic, deoarece măsura intervine în virtutea prevederii legii, având caracter obligatoriu.

În partea introductivă a atr. 92 din Statutul funcționarilor publici se prevede imperativ obligația conducătorului autorității sau instituției publice de “a dispune eliberarea din funcție a funcționarului public” în cazurile prevăzute la lit. a) și b).

Aceste cazuri sunt următoarele:

s-a ivit un motiv legal de incompatibilitate;

autoritatea sau instituția și-a încetat activitatea ori a fost mutată într-o altă localitate, iar funcționarul public nu vrea să o urmeze;

pentru incompetență profesională în situația în care funcționarul public a fost notat în ultimii 2 ani cu calificativul “ nesatisfăcător” și a refuzat propunerea conducătorului autorității sau instituției publice de a fi trecut pe o funcție inferioară – ori la sfârșitul perioadei de stagiu, după repetarea acesteia, s-a apreciat că este incompetent profesional;

autoritatea sau instituția publică își reduce personalul ca urmare a reorganizării, prin reducerea unor posturi de natura celei ocupate de funcționarul public, și acesta refuză oferta Agenției Naționale a Funcționarilor Publici prin care i se oferă un alt post;

nu mai îndeplinește una dintre condițiile de acces al funcția publică.

Cu privire la apariția unei cauze de incompatibilitate. Incompatibilitățile funcției publice sunt expres și limitativ precizate la articolul 56 și 57 din Statutul funcționarilor publici; iar pentru anumite categorii de funcționari publici și prin unele legi speciale sau statute care le privesc.

În conformitate cu prevederile Statutului funcționarilor publici, funcționarul public va fi eliberat din funcție în următoarele situații:

când exercită orice altă funcție publică, cu excepția celei de cadru didactic;

când deține funcții în regiile autonome, societățile comerciale, ori în alte unități cu scop lucrativ;

cînd exercită activități cu scop lucrativ la societățile comerciale cu capital priva, care au legătură cu atribuțiile care le revin din funcțiile publice pe care le dețin;

când sunt mandatari ai unor persoane iar mandatul privește și efectuarea unor acte în legătură cu funcția pe care o exercită;

când este vorba de un funcționar public civil din ministerele privind apărarea națională, ordinea publică și siguranța națională, care a fost numit sau ales pentru exercitarea unei funcții de demnitate publică.

Statutul funcționarilor publici prevede că în toate cazurile în care se ia măsura eliberării din funcție, autoritatea sau instituția publică este obligată să acorde funcșionarului public un preaviz de 15 zile calendaristice.

Rolul preavizului constă în a i se oferi celui în cauză posibilitatea ca în această perioadă să-și poată găsi singur un alt serviciu.

În perioada de preaviz, funcționarul public poate beneficia de reducerea programului de lucru, până la 4 ore zilnic, fără afectarea drepturilor salariale cuvenite. Dacă nu este posibilă acordarea preavizului, el are dreptul ca la eliberarea lui din funcție să primească o sumă de bani egală cu salariul de bază cuvenit pe perioada respectivă. Îndeplinirea cerințelor de legalitate privind măsura eliberării din funcție este asigurată și prin dreptul pe care Statutul funcționarului public îl conferă celor liberați din funcție d ea se adresa instanței de contencios administrativ și a solicita anularea ordinului sau a dispoziției prin care s-a dispus această măsură.

În acest sens, este prevăzut și un termen, și anume de 30 de zile de la comunicarea ordinului sau deciziei de eliberare din funcție.

Destituirea din funcție nu mai este ca în cazul eliberării din funcție, o măsură determinată de situații care, în principiu, nu îi sunt imputabile funcționarului public ci, dimpotrivă, este o măsură de sancționare disciplinară a funcționarului public, ea fiind prevăzută nu numai ca situație de încetare a raporturilor de serviciu ( potrivit art. 89 lit.d) din Statutul funcționarilor publici ), ci și ca sancțiune disciplinară (prevăzută de art. 70 alin. 3 lit. f) din Statut ).

Dispozițiile art. 94 din Statutul funcționarilor publici precizează că destituirea se dispune ca sancțiune disciplinară în cazul săvârșirii repetate a unor abateri disciplinare sau atunci când funcționarul public a fost condamnat penal printr-o hotărâre definitivă.

Textul acestui articol, cel puțin în prima sa parte, nu este suficient de precis, deoarece se referă la “săvârșirea repetată a unor abateri disciplinare”, fără a rezulta, cu rigoarea juridică necesară, pe de o parte, dacă se au în vedere toate abaterile disciplinare prevăzute la art. 70 alin. 2 lit. a) – j) din Statut, sau nu mai unele din ele, iar, pe de altă parte , ce trebuie să se înțeleagă prin expresia “ săvârșirii repetate”.

Totodată, din text ar rezulta că nu ar fi posibilă destituirea din funcție decât dacă abaterea este repetată, nu și dacă fapta ce constituie abatere disciplinară este săvârșită pentru prima oară, oricât de gravă ar fi aceasta.

Chiar și cu privire la cerința repetării unor abateri disciplinare, ar trebui înțeles că nu simplarepetare are relevanță juridică mai ales când este vorba de abateri mai puțin grave, ci repetarea să semnifice o gravitate care să determine destituirea din funcție. Când este vorba de abateri mai ușoare, s-ar cere o frecvență mai mare a repetării ( de mai multe ori ), în timp ce, ăn cazul unei abateri mai grave ar fi suficientă chiar și numai repetarea ei o singură dată.

Cu privire la condamnarea funcționarului public printr-o hotărâre penală definitivă, este de subliniat că legiuitorul nu face distincție între sancțiunile penale, deci nu are în vedere numai pedeapsa închisorii, ci și pe cea a amenzii, neavând relevanță nici dacă a fost condamnat cu suspendarea executării pedepsei închisorii.

Și în cazul demisiei, ca și în cel al al eliberării din funcție, garanția juridica a respectării cu strictețe a prevederilor legale este asigurată și prin consacrarea dreptului funcționarului public demis de a cere instanței d econtencios administrativ anularea ordinului sau dispoziției de destituire din funcție, în termen de 30 de zile de la comunicare.

Este totuși de reținut că se are în vedere numai o condamnare penală, o condamnare cu închisoare contravențională nedeterminând destituirea din funcție.

Nu are relevanță nici natura faptei penale pentru care a fost condamant definitiv, ea putând avea sau nu legătură cu exercutarea atribuțiilor de serviciu.

Pensionarea pentru munca depusă și limită de vârstă ori pentru invaliditate de gradul unu sau doi.

Potrivit legii, pensionarea pentru munca depusă și limită de vârstă se face la cererea funcționarului public dacă acesta a împlinit vârsta de 60 de ani bărbații și 55 de ani femeile sau la cererea autorității ori instituției publice, când bărbații au împlinit vârsta de 62 de ani, iar femeile 57 de ani.

Încetarea raporturilor de serviciu are loc la dat aprobării pensionării prin decizia Comisiei județene d epensii sau a celei a municipiului București, după caz. În cazul pensionării pentru invaliditate de gradul I sau II , data încetării raporturilor de serviciu se face tot la data emiterii deciziei de pensionare de către aceste comisii, dar propunerea de pensionare este de competența comisiilor de expertiză medicală și recuperare a capacității de muncă.

În cazul persoanelor pensionate pentru invaliditate de gradul III , raporturile de serviciu nu înceteză. Autoritățile sau instituțiile publice au obligația de a le trece pe locuri corespunzătoare de muncă, dacă menținerea lor în munca avută la pensionare nu mai este posibilă. De asemenea, autoritățile sau instituțiile publice au obligația să repună în munca deținută anterior sau într-o muncă adecvată persoanelor care, după pensionare pentru invaliditate, au devenit capabile de muncă.

Pe plan procedural, măsura încetării raporturilor de serviciu se ia de conducătorul autorității sau instituției publice prin dispoziție scrisă, prin care trebuie să se precizeze și motivele luării măsurii, dispozițiile legale pe care se întemeiază, autoritățile la care măsura poate fi constatată și în termen.Lipsa formei scrise este o cauză de nulitate a încetării raportului de serviciu. Dispoziția se comunică în termen de 5 zile persoanei în cauză și produce efecte juridice de la data comunicării.

Cu privire la precizarea motivelor luării măsurii de încetare a raporturilor de serviciu, este de subliniat că acestea nu mai pot fi schimbate ulterior, iar într-un eventual litigiu cu acest obiect instanța va aprecia ca atare legalitatea motivelor ce au constituit temeiul măsurii.

Celelalte elemente care trebuie prevăzute în dispoziția de încetare a raporturilor de serviciu-termenul în care măsura poate fi contestată și organul căruia i se adresează contestația- sunt cerințe formale, lipsa lor neatrăgând nulitatea dispoziției, aceasta și pentru faptul că, fiind prevăzute de lege, se prezumă că ele sunt cunoscute și de funcționarul public interesat. Dacă măsura încetării raporturilor de esrviciu a fost anulată de către instanța de contencios administrativ, conducătorul autorității sau instituției publice are obligația de a-l reintegra în funcție, iar autoritatea sau instituția, de a-l despăgubii material și/sau moral pentru prejudiciul săvârșit.

În toate cazurile de încetare a raporturilor juridice de muncă, funcționarul public are obligația să predea lucrările și bunurile care i-au fost încredințate în vederea exercitării atribuțiilor de serviciu.

Funcția publică europeană

(studiu de caz)

Confruntată cu existența unor dezechilibre economice majore, lipsa unei infrastructuri moderne, fragilitatea structurilor instituțional-legislative, cu o productivitate a muncii scăzută, lipsa unui sector bancar și de sigurări extins, cu inexistența unui model clar structurat al economiei de piață și cu perceperea greșită a pluralismului politic și a democrației, țara noastră a trebuit să facă față mai multor provocări: de natură politică, ce derivă din trecerea spre democrație, din pluralismul politic; de natură strategico-militară, dictată de nevoia de securitate în interior și în relațiile cu exteriorul; de natură economică.

În fața acestei situații, România a fost obligată să reconsidere căile și modalitățile de depășire a acestor dificultăți. Printre alternativele aflate la dispoziție un loc aparte îl ocupă apropierea economiei românești de spațiul integrat economic din vestul continentului pe calea asocierii în vederea integrării în structurile acesteia, prin compatibilizarea aparatului tehnic de producție și a sistemelor de distribuție, adoptarea și adaptarea unor norme și prevederi legislative specifice ale Uniunii Europene, a compatibilizării sistemului național de securitate cu cele ale țărilor europene ale Uniunii Europene de Vest și a structurilor NATO.

Comunitatea europeană trece printr-o fază în care nu se poate spune că vechile state suverane mai există în forma lor clasică, dar nici nu se poate vorbi de o reală integreare. A fost creat un tip de ordine federală care este sub controlul statelor care au generat-o. Acestea privesc atât aspectele constitiționale ale comunității, cât și aspectele administrative. Astfel, această construcție incompletă a sistemului comunitar se reflectă și în administrație.

Între administrațiile naționale (din cadrul Comunității Europene) și administrația Comunității Europene există anumite relații. Astfel, s-au creat mai multe organisme. Dintre acestea, Consiliul este un organ multinațional, iar Comisia este un organ transnațional care apără interesul Comunității și este concepută ca o entitate separată de Consiliu, acesta reprezentând interesele naționale. Comisia Europeană a fost creată pentru a face legătura dintre birocrațiile naționale și cele transnaționale.

În perimetrul European predomină trei modele administrative, caracterizate printr-o extremă diversitate în ceea ce privește structurile lor ierarhice, precum și în maniera lor de organizare și operare: modelul englez, modelul francez și modelul german.

Modelul englez este caracterizat printr-un nivel superior (secretari permanenți), cu un statut înalt (Oxford, Cambridge), salarii foarte mari, dar cu arie restrânsă de acțiune. Acest model este dominat de flexibilitate, atât a structurilor, cât și a birocrației.

Modelul francez are un nivel superior, cu un statut foarte înalt (ENA, “grands corps”), dar și cu o prezență politică remarcabilă (20% din parlamentari provin din rândul funcționarilor publici). Este caracterizat prin rigiditatea structurilor și flexibilitaea birocrației.

Modelul german este caracterizat prin două categorii de nivel superior: politischer Beamter, cu un statut înalt, dar cu o stabilitate mică și funcționarul civil de carieră, cu o poziție relativ minoră, dar stabilă. Acest model este dominat de legalism, rigiditate și planificare administrativă.

Recrutarea oficialilor organismelor europene din administrațiile naționale, folosirea unor înalți funcționari publici din administrațiile naționale, care continuă să se considere dependenți de acestea, declararea faptului că administrațiile naționale controlează anumite poziții cheie, intervenția administrațiilor naționale pentru a proteja propulsarea unor funcționari publici în organismele europene, toate acestea ridică probleme pentru adaptarea Europei la propria sa pluritate și integrare.

Având în vedere funcțiile administrației publice, ca principal instrument de implementare a opțiunilor politico-economice, studiile de știință administrativă și drept public comparat elaborate în multe țări din Europa au încercat să răspundă la întrebarea dacă poate fi conceput un model European de administrație publică.

În ceea ce privește funcția publică, în cadrul Comunității Europene își desfășoară activitatea agenți supuși unor norme speciale, care reprezintă dreptul funcției publice. Principiile care definesc acest drept se regăsesc în Statutul funcționarilor europeni din 1949 și în regimul aplicabil celorlalți agenți. Acestea sunt formate din elemente preluate din regimurile naționale, cât și aspecte speciale, tipice doar funcției publice europene.

De exemplu, funcționarului public i se comunică deciziile care se iau în ceea ce îl privește. Regula comunicării dosarului a fost preluată din administrația franceză și este instituită prin Legea din 22 aprilie 1905. În legislația muncii, de asemenea, în cazul răspunderii disciplinare, se impune ca decizia să fie comunicată salariatului, pornind de la aceasta și de la Statut care (prin art. 25, alin. 1) prevede acest lucru. Deciziile trebuie, însă, motivate și să aibă formă scrisă pentru că:

constituie mijloc de probă;

asigură securitatea juridică, adică fundamentarea pe motive juridice a unei măsuri date pentru a preîntâmpina arbitrariul.

Caracterul obligatoriu este motivat prin următoarele aspecte:

se realizează fundamentarea de facto și de iure a deciziei: funcționarului îi sunt puse la dispoziție elementele care justifică decizia luată;

se asigură astfel transparența acțiunii autorității și se facilitează controlul jurisdicțional exercitat de autoritățile competente.

Autoritatea investită cu peterea de a numi într-o funcție publică europeană are puteri depline și în a sancționa. În dreptul funcției publice europene există o serie de dispoziții prin care se recunoaște organului comunitar capacitatea de a se folosi de puterea discreționată în ceea ce privește funcționarul, dar aceasta este limitată de respectarea procedurilor și condițiilor de fond și formă care au ca scop:

pe de o parte caracterul corect al deciziei, din punct de vedere obiectiv;

pe de altă parte, realizarea unui echilibru firesc, necesar pentru interesele individuale și necesitățile administrației.

Astfel, se desprind câteva aspecte ce caracterizează dreptul funcției publice:

existența unor principii generale, preluate din legislațiile naționale, privind regimul salariatului și al funcționarului public;

existența unor aspecte specifice care particularizează regimul funcției publice europene;

există o stare de echilibru între capacitatea de care dispune organul comunitar de a decide soarta funcționarului public și necesitatea ca deciziile să fie luate în limitele legii.

Dreptul funcției publice reprezintă ansamblul normelor care guvernează regimul funcției publice europene, deduse din reglementările comunitare și completate jurisprudenței Curții Europene de Justiție.

Problemele care se ridică astăzi în legătură cu funcționarii publici europeni sunt locul și rolul ocupat de aceștia în viața comunități, și de aici în ce mod se implică ei în realizarea politicii europene.

Un prim răspuns cara s-a dat este cel prin care funcționarilor publici li se recunoaște doar un rol executiv, deoarece autoritățile politice iau deciziile.

Al doilea răspuns le recunoaște funcționarilor publici un drept efectiv de a influența politica Uniunii în elaborarea deciziilor.

Găsirea unei soluții adecvate este dificilă, datorită faptului că Unitatea Europeană este alcătuită dintr-un conglomerat de state cu tradiții diferite în ceea ce privește funcția publică, și care influențează funcția europeană.

Instituțiile europene cele mai importante sunt: Parlamentul, Consiliul de Miniștri, Comisia, Curtea de Justiție, Comitetul Economic și Social, Curtea de Conturi, Banca Europeană de Investiții, precum și organele constituite pe lângă Comisie, și anume: Oficiul de Publicații, Centrul European pentru Formare și Dezvoltare Profesională și Fundația Europeană pentru Ameliorarea Condițiilor de Viață și Muncă. Fiecare organism are o politică proprie de personal, care are ca bază Statutul funcționarilor publici europeni.

Cariera funcționarilor publici europeni

Funcționarii publici europeni sunt împărțiți în 5 categorii:

-categoria A, alcătuită din salariații bugetari cu atribuții în elaborarea politicilor, pregătirea proiectelor actelor juridice și a raporturilor, aplicarea legislației comunitar(în 1994 erau în număr de 4421);

-categoria LA, în care sunt incluși interpreții și traducătorii;

-categoria B, alcătuită din cei care primesc și analizează informațiile necesare pentru elaborarea politicilor Uniunii sau pentru a supraveghea și a face să fie respectată legislația (aproximativ 2892);

-categoria C, din care fac parte cei ce îndeplinesc activități de secretariat, arhivă (aproximativ 4800);

-categoria D, alcătuită din personalul de serviciu (aproximativ 850 de angajați).

Fiecare categorie, la rândul ei, are propria sa structură internă în care sunt ierarhizați funcționarii publici europeni. Cele 5 categorii de agenți statutari se împart, la rândul lor, în două categorii:

agenți permanenți (funcționarii);

ceilalți agenți, care pot fi temporari (adică angajați pe o perioadă de 5 ani), auxiliari (recrutați cel mai adesea pentru 1 an, pentru a înlocui un funcționar permanent aflat în imposibilitatea de a-și realiza atribuțiile pe o perioadă determinată); locali (cel mai adesea antrenați în delegații).

O carieră normală permite agenților europeni să avanseze în interiorul aceleași categorii.

Selecția funcționarilor europeni

Organizațiile europene au adoptat sistemul potrivit căruia funcționarii sunt recrutați și numiți de șeful ierarhic, care, la rândul său, este ales de delegații statelor.

La recrutarea unui funcționar public se iau în considerare două categorii de condiții: fixe și variabile.

Condițiile fixe sunt aceleași pentru toți candidații, și anume:

naționalitatea, care impune ca persoana respectivă să aparțină unui stat membru Uniunii Europene;

condiția privind exercițiul drepturilor civile și prestarea serviciului militar, pentru bărbați;

garanții de moralitate, care reies din cazierul judiciar, deoarece un “individ care nu este moral în țara sa de origine (…..) nu poate face parte dintr-o comunitate supranațională în care obiectivul principal este servirea intereselor țării resorsitante”;

aptitudini fizice;

alte condiții (de exemplu interzicerea existenței într-o instituție a două rude).

Condiții variabile, care includ:

titluri, diplome, nivel de experiență;

cunoașterea de limbi străine.

La baza selecției se află două criterii:

criteriul meritului;

elemente obiective.

Criteriul meritului se stabilește în funcție de calificativele pe care le-au primit funcționarii. Procedura de promovare implică agenții cu funcții de răspundere (directori, directori generali), dar în același timp și un comitet de recrutare a cărui misiune este să facă cercetări și să aleagă dintre propunerile formulate de directori pe cei care urmează a fi selectați.

Angajarea într-o funcție de grad superior prezintă aspecte specifice. În primul rând trebuie respectate criteriile geografice, ceea ce obligă repartizarea armonioasă între țările membre a acestor funcții. Din punct de vedere procedural, postul vacant este ocupat temporar de un alt funcționar care îndeplinește condițile, iar după afișarea vacanței postului se declanșează procedura pentru ocuparea postului respectiv.

Elementele obiective sunt legate de vârstă, vechimea în muncă, vechimea în grad.

Foarte importantă pentru cariera funcționarilor publici europeni este pregătirea lor profesională, deoarece este de neconceput ca o persoană care îndeplinește o funcție europeană să stagneze din punct de vedere al devenirii.

În 1980 s-a adoptat Programul social de progres, care are ca element de bază formarea profesională continuă, neîntreruptă, din momentul investirii până în momentul încetării funcției.

Raportul funcției cu politica

Funcționarii publici de categoria A sunt sustrași procedurii de numire a celorlalți funcționari, fiind vorba de funcționarii politici. Aceștia sunt selectați atât în funcție de criterii politice, cât și pe criteriul naționalității, care obligă la o repartizare proporțională între țări a funcțiilor europene, deși anumite țări vor să își mențină preponderența.

În structura organismelor comunitare, pe lângă funcționarii permanenți găsim și experți detașați din diferite țări, care nu au acces la toate funcțiile comunitare, ci doar la unele anume.

O altă preocupare a Comunității Europene este adoptarea unor reglementări pentru realizarea unei politici în materia funcției publice europene, pentru accesul și menținerea unor persoane apte să facă față problemelor complexe cu care se confruntă. Aceasta prezintă, însă, dificultăți, deoarece “nici o regulă juridică, oricât de bine concepută ar fi ea nu va împiedica, de una singură, clientelismul, nepotismul și toate celelalte forme de corupție”.

Sindicalismul

Dreptul la asociere sindicală reprezintă un drept fundamental al salariatului, recunoscut și garantat și funcționarului public de către legislațiile naționale, precum și de Statutul funcționarilor europeni (art.24).

La ora actuală sunt recunoscute și funcționează 6 sindicate, dintre care două sunt mai importante:

Federația Funcției Publice Europene (FEPE), care are o orientare profesională și mai puțin sindicală;

Uniunea Sindicală, care are o orientare sensibil socialistă, fiind afiliată Confederației Europene a Sindicatelor.

Regimul juridic al funcției publice europene

Acesta este constituit din ansamblul de condiții de fond și de formă care particularizează instituția funcției publice europene în ansamblul dreptului comunitar, în ganeral, și al dreptului administrativ, în special.

O problemă care trebuie studiată este formarea funcționarilor publici europeni. Astfel, la nivel comunitar s-a înființat Colegiul European de la Bruges (Belgia), unde se fac trei specializări: drept, economie politică și administrație, în limba franceză și engleză.

Recrutarea se face pe bază de concurs, cu excepția funcțiilor politice. Modul de concepere și desfățurare a concursului este diferit în funcție de nivelul diplomei și experienței profesionale a candidaților. Fiecare instituție își organizează concursul propriu, însă pentru categoriile B și C se pot realiza concursuri inter-instituționale.

Candidatii care au reușit la concurs sunt înscriși pe o listă de rezervă, oferta pentru ocuparea unui post putând să vina după câteva luni sau imediat. Pentru a se asigura transparența procedurilor de selecție, au fost formulate mai multe soluții: organizarea de concursuri în fiecare an, publicarea de anale privind posturile precedente și publicarea numărului de posturi.

Drepturile și obligațiile funcționarilor comunitari

Dintre acestea putem deosebi:

dreptul la asociere sindicală;

dreptul de a îi fi comunicat dosarul său;

recunoașterea și garantarea dreptului la carieră;

dreptul de a fi antrenați în pregătirea reglementărilor cărora li se vor supune, și pe care le vor pune în aplicare;

dreptul la concediu de odihnă (24 de zile lucrătoare), plus zile suplimentare în funcție de vârstă și grad; aici se încadrează și concediul pentru exercitarea unei funcții elective și concediul pentru creșterea unui copil mai mic de 5 ani sau handicapat:

dreptul de-a candida la funcții elective; în această situație funcționarul poate să îndeplinească prin cumul atât funcția publică, cât și cea electivă, sau poate fi considerat în concediu pe perioada mandatului;

dreptul la pensie, la împlinirea vârstei de 60 de ani, iar pentru o vechime de 35 de ani cuantumul pensiei este calculat la 70% din retribuția de bază; pensionarea pentru limită de vârstă se face la 65 de ani;

detașarea se face atât în interesul servisiului cât și la cerere, durata fiind stabilită de autoritatea care l-a numit în funcție;

eliberarea din funcție se realizează exclusiv în situația în care are loc o reducere a numărului de posturi respective; în această situație celui în cauză îi este acordată o indemnizație care variază funcție de vârstă sau de perioada serviciilor prestate;

drepturile bănești ale funcționarilor comunitari: în literatura occidentală, acestea sunt analizate sub denumirea de “les traitements des fonctionnaires communautaires”; salariile sunt stabilite pe grade, iar în interiorul acestora – pe eșaloane; fiecare grad are 8 eșaloane (cu unele excepții); la salariul de bază se adaugă diferite sporuri (pentru cămin, pentru copii, școală etc); funcționarii care lucrează în altă țară primesc o indemnizație de deplasare de 16%.

Obligațiile funcționarilor publici:

obligația de a se achita de sarcinile funcției cu maxim de conștiință profesională: revine fiecărui funcționar, indiferent dacă își desfășoară activitatea într-o autoritate publică, națională sau în cadrul unui organism internațional;

obligația de supunere: intervine conflictul dintre datoria de supunere și supunerea față de principiul legalității;

obligația de discreție, de a nu divulga informațiile de care are cunoștință prin exercutarea funcției sale;

obligația de loialitate deplină față de instituția unde își desfășoară activitatea prezintă aspecte complexe, deoarece trebuie îmbinată cu loialitatea față de țara de origine;

obligația de a se abține de la orice act care poate aduce atingere demnității funcției sau care este de natură să prejudicieze moral sau material organizația unde lucrează;

obligația de independență a funcționarului internațional față de orice altă autoritate decât organizația care l-a angajat.

Funcționarii internaționali nu își pot îndeplinii cum trebuie misiunile decât dacă sunt siguri că nu au nici o obligație față de țara lor și dacă nu se emite nici o pretenție în ceea cel privește. Doctrina recunoaște că “fundamentul statutului funcționarilor internaționali, al privilegiilor și imunităților lor, rezidă în necesara independență, imperativ cerută de funcțiile internaționale și supranaționale, în interesul evident al organizației care l-a angajat”.

Răspunderea funcționarilor europeni

Răspunderea disciplinară presupune existența unui consiliu dedisciplină care, în funcție de elemente, precum caracterul faptei, circumstanțele, persoana făptuitorului etc., poate da sancțiuni variabile, de la cea mai simplă (avertisment) până la cea mai drastiocă (revocarea din funcție), care poate fi însoțită de o sancțiune suplimentară ( reducerea sau suprimarea dreptului la funcție).

O altă sancțiune este comcedierea pentru incapacitate de muncă.

Funcționarul are dreptul de a depune contestație organului ierarhic superior celui care a dispus sancțiunea. În cazul în care îi este respinsă, el se poate adresa Curții Supreme de Justiție.

Statutul funcționarilor europeni presupune un regim de privilegii și imunități, de garanții, care le conferă un regim de protecție, al cărui fundament se regăsește în principiul egalității dintre state și al independenței funcției.

Acțiuni introduse de funcționarii pubblici comunitari la organele comunitare de jurisdicție

Beneficiariii acestui drept sunt atât funcționarii, oficiali ai Comunității, cât și alți funcționari.

Funcționarii oficiali sunt persoanele numite în funcții stabile în cadrul personalului unei autorități comunitare prin decizia scrisă a autorității competente să numească, potrivit regulamentului de personal în vigoare.

Ceilalți funcționari sunt funcționari temporari, personalul auxiliar și local, consilieri speciali etc.

Situații în care se pot adresa organelor jurisdicționale comunitare:

când se impune avizul autorității care I-a numit în funcția pe care o ocupă;

adresarea se face prin intermediul superiorilor direcți;

acțiunea formulată are caracterul unei acțiuni în anulare;

funcționarii pot acționa împotriva oricărui act care îi afectează, chiar dacă actul nu le-fost adresat;

funcționarul are dreptul de a introduce o plângere direct la instanță dupăce a notificat-o autorității care l-a numit, deoarece instanța nu se poate pronunța definitiv decât după ce autoritatea de numire nu a luat o decizie expresă sau implicită cu privire la plângerea făcută.

Încetarea actului de funcție publică

Regimul statutar al funcției europene conferă acestuia garanția unei anumite stabilități pentru a înlătura supunerea acestuia arbitrariului și abuzurilor.

Încetarea raportului de funcție publica poate interveni atât la inițiativa unități, cât și la inițiativa instanței comunitare, astfel:

demisia ce presupune preavizul;

decesul funcționarului;

revocarea disciplinară determinată de abaterea disciplinară;

concedierea pentru motive obiective;

pensionarea;

demiterea, ce poate fi dispusă de organismul internațional respectiv, în anumite situații prevăzute de normele comunitare.

Funcția publică internațională și rezultatele obținute de un organism internațional depind de competența și independența persoanelor care îl compun. Pentru a atrage persoanele cele mai competente, se impune ca oranismul internațonal să garanteze o adevărată independență față de statele membre, să garanteze dreptul la protecție, fără concedieri arbitrare și să existe un sistem independent care să asigure pronunțarea unor soluții obiective.

Un element important este ca funcționarul public să fie animat de un spirit internațional ce presupune loialitate față de institușia unde funcționează și să relizeze un echilibru special între spiritul internațional și patriotismul față de țara căruia îi aparține.

Concluzii

Adoptarea Legii 188 / 1999 privind Statutul funcționarilor publici a reprezentat un pas important în ceea ce privește legislația românească în materie, pas care s-a realizat în urma unor studii și dezbateri îndelungate. Adoptarea acestei legi de către Parlamentul românesc a fost o primă etapă necesară, și mult așteptată în privința integrării României ăn Comunitatea Europeană.

Statul oferă un cadru juridic (deși și acesta reprezintă unele deficiențe), dar problema cea mai mare a reformei în administrație este shimbare mentalității , a profesionalizării instituțiilor publice.Se impune, deci, atât o schimbare de fond, cât și una de formă. În această context amintesc faptul că în Franța funcționează cu succes, o instituție de învățământ superioară, specializată în livrarea de funcționari publici cu experiență pentru mediul administrativ francez. Este vorba de Școala Națională de Administrație (ENA), care în procesul de pregătire a viitorilor funcționari superiori ce urmează a activa la nivelele superioare din administrația franceză, utilizează atât un studiu teoretic, cât și practic al administrației publice franceze. Cel mai important proces prin care se realizează profesionalizarea funcționarului public francez este realizarea unui stagiu de practică în managementul firmelor din mediul privat.

Reforma nu presupune neapărat restructurare, ci mai ales o eficientizare a activității, iar aceasta se poate realiza doar cu oameni competenți și bine pregătiți. În același timp este de dorit creșterea eficienței serviciilor publice furnizate de administrație, cât și reducerea ”birocrației” în sensul în care este perceput de populație.

Odata cu adoptarea Statutului, problema încadrării funcționarului în normele de drept privat sau drept public nu înlatură interferența celor două ramuri de drept, neputând elimina faptul că la baza raportului de funcție publică stau elemente ale raportului de muncă.

Bibliografie

Alexandru Negoiță, Știința administrației, Editura Didactică și Pedagogică, București, 1977

Anibal Teodorescu, Tratat de Drept administrativ, Institutul de Arte grafice “Eminescu”, București, 1929

Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol.1, ed. aIII-a, București, 1929

C.G.Dissescu, Cursul de drept public român, București, 1981

Corneliu Rădescu, Gheorghe Marghidan, Statutul funcționarilor publici și statutul salariaților comunali, București, 1947

Gheorghe Brehoi, Andrei Popescu, Conflictul colectiv de muncă, Ed. Forum, 1991

Ilie Iovănaș, Drept administrativ și elemente ale științei administrației, Editura Didactică și Pedagogică, București, 1977

Ion Popescu Slăniceanu, Teoria funcției publice, Editura Evrika, Brăila, 1989

Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, Editura a II-a, vol.2, București

Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, vol. II, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca

Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactică și Pedagocică, București, 1970

Romulus Ionescu, Drept administrativ și știința administrației, 1970

Sanda Ghimpu, Ion Traian Ștefănescu, Șerban Beligrădeanu, Gheorghe Mohanu, Dreptul muncii,

Valentin Prisăcaru, Tratat de drept administrativ, Editura All, București, 1995

Verginia Vedinaș, Editura Nemira, 1998

Legea nr.188 din 08.12.1999, publicată în Monitorul Oficial nr.600 din 08.12.1999