SPECIALIZAREA ADMINISTRAȚIE PUBLICĂ PROF. UNIV. DR. MIHAELA ONOFREI ELEMENTE DE ȘTIINȚA ADMINISTRAȚIEI Material de studiu pentru învățământul la… [613628]

UNIVERSITATEA „ALEXANDRU IOAN CUZA” DIN IAȘI
FACULTATEA DE ECONOMIE ȘI ADMINISTRAREA AFACERILOR
DEPARTAMENTUL PENTRU ÎNVAȚĂMÂNT LA DISTANȚĂ ȘI
ÎNVĂȚĂMÂNT CU FRECVENȚĂ REDUSĂ
SPECIALIZAREA ADMINISTRAȚIE PUBLICĂ

PROF. UNIV. DR. MIHAELA ONOFREI

ELEMENTE DE ȘTIINȚA ADMINISTRAȚIEI
Material de studiu pentru învățământul la distanță / învățământul cu frecvență
redusă

IAȘI, 2018

2 INTRODUCERE

Disciplina Elemente de știința administrației se încadrează în categoria
disciplinelor de specialitate în cadrul programului de licență Specializarea Administrație
publică, care nu necesită parcurgerea unor discipline anterioare în vederea înțelegerii
conținutului acesteia.
Parcurgerea acestei discip line va asigura student: [anonimizat], necesare constituirii unui suport cognitiv consistent și
dobândirii unui vocabular de specialitate, ĩn vederea formării unor funcționari publici
profesioniști care să eficientizeze sistemul administrativ românesc.
Suportul de curs este structurat p e unsprezece unități de învățare . Studenții vor
avea 3 teme de control, pe care le vor preda prin e -mail sau la întâlniri conform
calendarului de disciplină. Prima temă Aplica bilitatea metodei colectării datelor necesare
pentru soluționarea cererilor la o institu ție publică (pe exemplul eliberării unui act
administrativ) are ca suport teoretic unitatea de studiu 3. A doua temă, Organizarea și
funcționarea administrației publice locale în România (pe exemplul unei instituții de
administrație publică) are ca suport unitățile de studiu 5 și 6. Ultima temă de control,
Aspecte comparative privind functia si functionarul in state ale UE, are ca suport de
studiu unitățile de studiu 8, 9 și 10.
În predarea acestei discipline, în cadrul principiilor învăță rii, accentul va fi pus pe
învăț area activă. Metodele și tehnicile pedagogice utilizate sunt expunerea, descrierea,
explicația, conversația, problematizarea, studiul de caz, etc.
În ceea ce privește învățarea materiei, este recomandată parcurgerea unităților de
studiu în ordinea prezentării lor.
 Citiți cursul cu atenție, subliniind noțiunile importante care trebuie reținute. Astfel,
veți putea ulterior să faceți o trecere în revistă rapi dă a principalelor noțiuni învățate.
 Nu treceți la următo area unitate de studiu fără să fi înțeles pe deplin noțiunile din
unitatea de studiu anterio ară, procesul de învățare fiind în acest caz lacunar și lipsit de
eficiență.

3  Nu încercați să memorați text ul acolo unde nu înțelegeți. Reținerea noțiunilor poate fi
realizată mai ușor dacă apelați la exemple ipotetice din cotidian și, de asemenea, la
bibliografia recomandată.
 Alocați mai multe ședințe de studiu pentru unitățile de studiu ample pentru care
timpul necesar de învățare este mai mare de 200’. Reveniți ori de cîte ori este nevoie
asupra noțiunilor explicate în curs.
 După parcurgerea fiecărei unități de studiu, rezolvați testele de evaluare inserate la
sfîrșitul acesteia. Testele au un caracter orie ntativ, oferindu -vă doar un model de
evaluare.
Evaluarea la disciplina Elemente de știința administrației se va realiza pe baza
temelor de control c are, însumate, au o pondere de 2 0% din nota finală , un test susținut pe
platform blackboard cu o pondere de 10% din nota finală și, de asemenea, pe baza
examenului care are o pondere de 70% din aceasta. Nota minimă pentru componenta examen
trebuie să fie cel puțin 5 (cinci). Nota finală se va calcula ca medie ponderată a celor două
componente.

4 CUPRINS
INTRODUCERE ………………………….. ………………………….. ………………………….. …………………… 2
US 1 NO ȚIUNI DE BAZĂ PRIVIND ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ ………………………….. …….. 5
US 1.1. Sp ațiul de activitate specific administrației ………………………….. ………………………….. …… 5
US 1.2. Alte abordări ale conceptului de administrație publică ………………………….. ………………… 9
US 1.3. Rolul adm inistrației publice într -un stat de drept ………………………….. ……………………… 13

US 2 ACCEPȚIUNILE PRINCIPALE ALE NOȚIUNII DE ADMINISTRAȚIE PUBLICĂ …… 17
US 2.1. Admi nistrația – tip de activitate umană ………………………….. ………………………….. ……… 17
US 2.2. Administrația – mod de organizare ………………………….. ………………………….. ……………. 20
US 2.3. Administrația – instituție publică ………………………….. ………………………….. ……………… 25

US 3 METODE UTILIZATE ÎN ȘTIINȚA ADMINISTRAȚIEI ………………………….. …………… 32
US 3.1. Precursorii științei administrației ………………………….. ………………………….. ………………. 32
US 3.2. Metoda de cercetare în știința administrației ………………………….. ………………………….. .. 37

US 4 PRINCIPII APLICATE ÎN ȘTIINȚA ADMINISTRAȚIEI ………………………….. …………… 47
US 4.1. Principii generale aplicate în știința administrației ………………………….. ……………………. 47
US 4.2. Principii specifice științei administrației ………………………….. ………………………….. ……… 50

US 5 STRUCTURA ADMINISTRAȚIEI PUBLICE ………………………….. ………………………….. . 60
US 5.1. Necesitatea structurării optime a administrației publice ………………………….. …………….. 60
US 5.2. Structura organelor centrale ale administrației publice ………………………….. ……………… 63

US 6. STRUCTURA ORGANELOR LOCALE ALE ADMINISTRAȚIEI PUBLICE ȘI
PRINCIPII DE ORGANIZARE A ADMINISTRAȚIEI PUBLICE TERITORIALE ………………………….. 68
US 6.1.Principii de organizare a administrației publice teritoriale ………………………….. …………… 68
US 6.2. Conceptul de descentralizare a administrației publi ce și formele sale ……………………….. 71
US 6.3. Descentralizare și federalism ………………………….. ………………………….. …………………… 75
US 6.4. Descentralizare. Autonomie locală. Subsidiaritate ………………………….. ……………………. 77
US 6.5. Descentralizarea administrației publice și autonomia locală în România …………………… 79

US 7 SARCINILE ADMINISTRAȚIEI PUBLICE ………………………….. ………………………….. … 85
US 7.1. Conceptul de sarcină administrativă și impactul său în administrația publică ……………… 85
US 7.2. Clasificarea sarcinilor administrative ………………………….. ………………………….. ………… 88

US 8 EVOLUȚII ÎN ȘTIINȚA ADMINISTRAȚIEI ………………………….. ………………………….. .. 92
US 8.1. Principalele curente contemporane ale științei administrației ………………………….. ……… 92
US 8.2. Știința administrației în România ………………………….. ………………………….. ……………… 96

US 9 NOȚIUNI INTRODUCTIVE PRIVIND FUNCȚIA ȘI FUNCȚIONARUL ÎN
ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ ………………………….. ………………………….. ………………………….. …………. 101
US 9.1. Noțiunile de funcție și funcționar în administrația publică ………………………….. ……….. 101
US 9.2. Clasificarea funcțiilor publice ………………………….. ………………………….. ………………… 105

US 10. RECRUTAREA FUNCȚIONARILOR PUBLICI ………………………….. ………………….. 109

US 11. APRECIEREA ȘI PROMOVAREA ÎN FUNCȚIA PUBLICĂ ………………………….. ….. 120

BIBLIOGRAFIE ………………………….. ………………………….. ………………………….. ………………… 126

5
US 1 NO ȚIUNI DE BAZĂ PRIVIND ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ

Structura unității de studiu:
US 1.1. Spațiul de activitate specific administrației
US 1.2. Alte abordări ale conceptului de administrație publică
US 1.3. Rolul administrației publice într -un stat de drept

– să definească sintagma administrație publică;
– să rețină etapele di viziunii sociale,
– să identifice tipurile de dominație,
– să specifice modalitățile de constituire a spațiului administrativ;
– să precizeze accepțiunile noțiunii de administrație publică;
– să definească noțiunea d e administrație publică;
– să identifice diferențe le terminologiei: știința administrației, științe administrative,
administrație publică ;
– să rețină cele două teze privind relația administrație publică -administrație privată;
– să identifice rolul administrației publice într -un stat de drept .

Termeni cheie : spațiu admin istrativ, administrație public, stat de drept

Ritmul de lucru: unitatea de studiu se dezvoltă pe 3 subunități de studiu . Timpul de lucru
estimat este de 3 ore in medie .

Rezumat:
Unitatea de studiu 1 intitulat ă „Noțiuni de bază privind ad ministrația publică” tratează
spațiul de activitate s pecific administrației publice. P entru completarea cadrului de manifestare a
administrației publice, sunt luate în considerare alte abordări ale conceptului de admini strație
publică. Ultima parte are în vedere r olul administrației publice într -un stat de drept.

US 1.1. Spațiul de activitate specific administrației

Constituirea unui spațiu administrativ separat este rezultatul unui proces
îndelungat, în două etape: de diviziune și autonomie. Nașterea ad ministrației este legată,
mai întâi, de fenomenul diviziunii sociale, prin intermediul căruia, societatea, până atunci Obiective specifice :

6 unificată și omogenă, devine stratificată și eterogenă. Această diviziune socială se
realizează prin următoarele etape :1
 specializarea activităților și a misiunilor sociale (diviziunea muncii și a
funcțiilor);
 disocierea între diferitele dispoziții cu caracter normativ care asigurau
integrarea socială (religie, morală, drept);
 formarea de subansamble, de grupuri parțiale, de instituț ii, fiecare având
propria logică de funcționare;
 apariția relațiilor de inegalitate între oameni și generalizarea raporturilor de
dominare/subordonare care traversau societatea în ansamblul său, antrenând constituirea
spațiilor de putere multiple și dive rsificate.
Diviziunea socială s -a finalizat prin desprinderea din ansamblul instituțiilor, a
unei entități specializate investită cu putere de constrângere asupra membrilor
colectivității. În felul acesta, asistăm la emergența spațiului politico -administra tiv, clădit
în principal pe ordine, simbol al unității sociale și instrument de coerciție.
Totuși la început, acest spațiu nu s -a diferențiat, decât într -o mică măsură, de
celelalte structuri sociale. Deosebirile s -au putut constata, atât pe continentul e uropean, în
care funcțiile administrative reprezentau o prelungire a puterii sociale, cât și în afara
Europei; astfel, în S.U.A., se constituise o castă a birocraților, care domina ansamblul
societății și superviza integritatea raporturilor sociale.
Odată cu apariția statelor moderne, spațiul administrativ a devenit autonom, iar
sarcinile administrative au fost încredințate unor profesioniști ai noului domeniu,
remunerați pentru efortul lor și desprinși de mijloacele de producție.
Apariția pe scara istoriei a spațiului administrativ marchează trecerea de la
societatea primitivă la cea de tip statal.
Societatea primitivă nu a avut un aparat specializat de dominație, investit cu
putere de coerciție, deoarece relațiile dintre membrii colectivității erau solidar e și plasate
pe baze egalitariste. Și societatea primitivă a cunoscut “postura” de șef, dar poziția
acestuia nu -i conferea nici o autoritate particulară în societate și nu reprezenta un loc al

1 Chevalier, J. – Science administrative ; Presses Universitaires de France; Paris; 1986; p.125

7 puterii. Ales în funcție de priceperea sa și mai ales de calită țile sale de războinic, șeful
îndeplinea o funcție tehnică, care excludea ideea de coerciție.
“Însărcinat cu menținerea păcii sociale și rezolvarea conflictelor interne, el nu
dispune în munca sa de decât de prestigiul personal și de propriul cuvânt, care nu are tăria
legii. Cuvântul șefului nu reprezintă un semn sau un act de putere […] . Șeful este un
conducător fără putere, aflat în serviciul societății, dar nu reprezintă o figură
proeminentă.” 2
În societatea modernă apare o relație fundamentală de opo ziție între cei care
conduc și cei conduși, proces ilustrat de crearea spațiului politico -administrativ separat.
Raporturile de dominare creează la toate nivelurile o inegalitate materializată prin
redistribuirea produsului creat; oamenii produc, nu numai pentru ei înșiși, ci și pentru
alții, fără a primi o contraprestație, în schimb.
Societatea modernă cunoaște în același timp, două tipuri de dominație :
 raporturi de dominare politică, caracterizate de apariția unei puteri de
constrângere și concentrarea sa în mâinile guvernanților;
 raporturi de dominare economică, apărute în procesul de creare și repartiție a
produsului național.
Sunt asigurate astfel, atributele de putere și ordine, considerate “simboluri ale
noțiunii de stat. Rolul și funcțiile sale nu sunt definite prin intermediul pieței. El dispune
de o totală autoritate în acest domeniu”3. Pentru a -și realiza obiectivele, statul elaborează
legi, coordonează opțiunile individuale, impune o organizare socială coerentă,
ierarhizează anumite funcțiuni și atribuie putere de decizie reprezentanților săi direcți din
admi -nistrația publică.
Din punct de vedere etimologic , cuvântul “administrație” provine de la
latinescul “ad -ministrare”4 care înseamnă “pentru a servi”.
Folosirea noțiunii de administrație cunoaște trei accepțiuni principale :
1) Administrația înțeleasă ca tip de activitate umană , semnificând acțiunea de a
administra, de a desfășura, deci, munca de un anumit conținut (administrativ);

2 Chevalier, J. – op. cit.; p.127
3 Pondaven, C. – Économ ie des Administrations Publiques Edition Cujas ; Paris; 1995; p.72
4 Prefixul “ad” subliniază direcția “spre” sau “pentru” înfăptuirea unui obiectiv, iar “ministrare” vine de la
“ministris” care înseamnă “servitor”. Ministrul este servitorul țării sau statu lui (Oroveanu, M. – Tratat
de Știința administrației, Editura Cerma, București, 1996, p.25).

8 2) Administrația privită ca mod de organizare a unor act ivități, concretizat
printr -o structură organizatorică, indispensabilă, pentru înfăptu -irea muncii de
administrație;
3) Administrația ca instituție sau complex de instituții profilate pe domenii de
activitate, cu o structură funcțională, care trebuie să c orespundă cerințelor de a îndeplini
sarcini specifice. Totodată, în această accepțiune, administrația, vizează satisfacerea
anumitor interese ale colectivităților uma -ne, cu respectarea drepturilor și libertăților
legitime ale membrilor acestora.
Cu deoseb ire, în cazul administrației publice, este avută în vedere, satisfacerea
unor interese ale colectivităților umane, organizate în forme administrative de tip statal,
denumite, adesea, “interese generale”.
Termenul de „administrație”5 provine din limba latin ă, „administer”
traducându -se prin: agent, slujitor, servitor, îngrijitor sau, într -un alt sens,
instrument. Cuvântul „administer” s -a format din:
 rădăcina „minus” – „minor”, care înseamnă „mai puțin”;
 prefixul „ad”, care arată direcția „spre” sau „pe ntru” a înfăptui un
obiectiv.
În ansamblu, cuvântul „administer” subliniază starea de inferioritate în raport cu
„magister”, ce se traduce prin cel care comandă, superiorul, șeful.
Dicționarul limbii române reține pentru verbul „a administra” explicația: a
conduce, a cârmui. În „Dictionary of American Government and Politics” editat sub
coordonarea profesorului Jay M. Shafritz, cuvântul „administration” are următoarele
sensuri:
 conducerea și îndrumarea afacerilor guvernelor și instituțiilor;
 termen cole ctiv pentru toți oficialii din aparatul guvernamental;
 executarea și implementarea politicii publice;
 timpul în care se află în funcție un șef executiv, precum președinte,
guvernator sau primar; astfel, administrația Clinton înseamnă acei ani (1992 -2000), când
Bill Clinton a fost președinte al S.U.A.;

5 Alexandru, I. – Criza administrației ; editura Allbek; București; 2001; p. 16

9  supravegherea averii unei persoane decedate pentru a se plăti taxele, în
vederea repartizării bunurilor și averii către moștenitori.
În limbajul curent, termenul „administrație” cunoaște mai multe sensur i. Astfel,
prin administrație se poate înțelege:
 conținutul principal al activității puterii executive a statului;
 sistemul de autorități publice care înfăptuiesc puterea executivă;
 conducerea unui agent economic sau instituții social – culturale;
 un compartiment (direcție, secție, sector, serviciu, birou) din unitățile direct
productive sau instituții social – culturale, care nu desfășoară nemijlocit o activitate direct
productivă.
Dintre multiplele sensuri ale termenului de administrație, preocupări le teoretice
s-au axat, în principal, pe clarificarea noțiunii de administrație publică, privită ca formă
de exercitare a puterii executive în stat. Din acest motiv, definițiile din literatura de
specialitate, identifică administrația publică cu ramura exe cutivă a guvernării6.
Astfel, John S. Corson și J.P.Harris definesc administrația publică drept
activitatea prin care se realizează scopurile și obiectivele guvernului. Mai mult, Dwight
Waldo releva că, în ansamblul său, procesul administrației publice con stă în acțiunile de
realizare a intenției sau dorinței guvernului.
Așadar, administrația publică reprezintă o parte a procesului politic, dobândește
un rol important în formularea politicilor publice și caută mijloacele de implementare a
valorilor politice în societate.

US 1.2. Alte abordări ale conceptului de administrație publică

Administrația este o activitate veche, întâlnită în toate țările și la toate nivelurile
de guvernare. Cu toate acestea, există o anumită confuzie în ceea ce privește terminolo gia
utilizată, astfel:
 unii folosesc sintagma “știința administrației”;

6 definiția lui James Davis, după Alexandru, I. – op. cit.; p. 19

10  alții preferă să vorbească despre “științe administrative”, la plural, lăsând să se
subînțeleagă faptul că, nu există încă o știință a administrației în sens propriu, ci numai
discipline multiple care au ca punct de sprijin, administrația;
 în fine, alții folosesc expresia “administrație publică”, echivalentul termenului
englez “Public Administration”, care abordează obiectul specific al disciplinei, dar lasă în
suspensie problema de a ști dacă avem sau nu de a face cu o nouă știință.
Aceste incertitudini de vocabular cuprind divergențele asupra conținutului
științei administrației, ceea ce se explică prin extrema diversitate a curentelor pe care le
găsim la originea acestei discipl ine.
În sens tradițional, administrația publică reprezintă “un ansamblu de activități
implicate în susținerea politicilor și programelor grupărilor aflate la putere”7. Ea include
anumite responsabilități de execuție, care diferă de la un departament la alt ul, fiind
focalizată îndeosebi în domeniile planificării, organizării, coordonării și controlului
operațiilor guvernamentale.
Literatura de specialitate a abordat și problema asemănărilor sau deosebirilor
dintre administrația publică și cea privată. Expres ia “publică” are legătură cu publicul,
poporul, comunitatea sau societatea. Adjectivul respectiv evidențiază caracterul public, în
opoziție cu cel privat al subiectului, având se pare cea mai adâncă rezonanță din forma de
proprietate (publică, respectiv pr ivată, după caz). În acest sens au fost lansate două teze8
și anume:
 administrația publică se distinge de administrațiile private;
 administrația publică se identifică cu administrațiile private.
Prima teză , având caracter clasic, apără natura specifică a administrației publice,
deoarece acționează în serviciul general, este un aparat de acțiune al puterii politice și
deci nu poate fi confundată cu administrația privată, după cum se poate observa și din
Tabelul nr.1 . Această teză a fost forțată până la e xtrem, în administrația franceză, care a
făcut o distincție tranșantă între administrațiile publice și cele private. Administrațiile de
stat dețin monopolul de gestiune asupra funcțiilor considerate ca publice, prin natura lor.

7 Lane, F. – op. cit.; p.4
8 Debbasch, Charles –Science administrative. Administration publique; Précis Dalloz; 1976;p.4

11 Spre deosebire, alte servici i sunt de natură privată și chiar dacă le prestează statul, acest
fapt este doar ocazional, accidental; statul nu întreprinde activități individuale particulare
iar dacă i se impune acest lucru, trebuie să o facă pentru satisfacerea interesului general,
public.
TIPURI DE ACȚIUNI SECTORUL PUBLIC SECTORUL PRIVAT
1) ORIENTARE NONPROFIT PROFIT
2) RELAȚII
INTERUMANE COOPERARE
COMPETIȚIE
3) MANAGEMENT
STRATEGIC DIFICIL
POSIBIL
4) MARKETING PUBLIC PRIVAT

5) PROCESUL
BUGETAR OPȚIUNE PUBLIC Ă
FIXAREA IMPOZIT ELOR
 CERERE 
 PRODUCȚIE OPȚIUNEA PIEȚEI
VENITURI -CHELTUIELI
 CERERE =
 PRODUCȚIE
6) STRATEGII DE
DISTRIBUȚIE PARTICIPARE
CLIENTEL Ă
7) PROCESUL POLITIC INEVITABIL
NU ESTE NECESAR
8)RESPONSABILITATE STAT -SOCIETATE
PRODUC ĂTOR –
CONSUMATOR
9) PRESI UNI/
RECLAMAȚII FĂRĂ POSIBILITĂȚI
CERTE DE
SOLUȚIONARE POSIBILE DE
SOLUȚIONAT
10) CONTRACT/
ANGAJAMENT ÎN CONTEXTUL SOCIAL ÎN CONTEXTUL PIEȚEI
Tabel nr.1 Privire comparativă asupra sectoarelor public și privat

Totuși, administrația publică emană din put erea politică și beneficiază de puterea
rezervată conducătorilor. Astfel, ea dobândește prerogative parti -culare și privilegii,
determinând ca interesele sale să devină unilaterale și anume: putere de acțiune
unilaterală și realizarea unilaterală a contrac telor administrative. Apare astfel un
dezechilibru profund, justificat de prăpastia care există între interesul privat și cel public.

12 Există pericolul ca administrația să acționeze numai în folosul său și de aceea
este necesară instituirea unor norme jurid ice specifice cărora să li se supună funcția
publică. Acest cadru legal trebuie să cuprindă privilegiile, dar și constrângerile
lucrătorilor din administrația publică, necunoscute per -sonalului din întreprinderile
private. Departajarea între public și priv at se efectuează în funcție de sarcina pe care o
îndeplinește interesul general prin proprii salariați, și care face ca serviciile publice să nu
poată fi asimilate activităților private, altfel spus, să nu poată fi privatizate.
Or, realitatea a dovedit că multe dintre activitățile considerate prin excelență
publice (educație, sănătate, gospodărire) au devenit mai eficiente printr -o privatizare
corespunzătoare.
Privatizarea serviciilor publice a fost, de fapt, elementul generator al celei de -a
doua concepții , potrivit căreia administrația de stat se identifică cu afacerile private. În
această optică, administrația publică nu este altceva decât o întreprindere, ale cărei
structuri organizatorice sunt identice cu cele aparținând unei instituții private. Un
asem enea punct de vedere triumfă cu precădere în S.U.A. și este justificat chiar de către
orientările doctrinare, conform cărora procesul de asimilare public -privat se supune
imperativelor democratice.
Astfel, dacă se dorește apărarea drepturilor și libertățil or individuale și autonomia
administrativă este necesar ca serviciile publice și agențiile corespunzătoare acestora să
fie supuse regulilor de drept comun. În felul acesta, administrația publică trebuie să -și
îndeplinească sarcinile, la aceleași standarde de calitate ca o instituție particulară.
Apropierea aparatului administrativ public de cel privat are la bază rațiuni de
eficientizare a activităților sectorului public. Regulile de gestiune aparținând
întreprinderilor private, pot fi și trebuiesc aplicate și serviciilor publice. Preocupările de
reducere a costurilor și de sporire a randamentului trebuie să pătrundă și în sectorul
public.
Aceste imperative conduc la identificarea administrației publice cu
administrațiile private și la refuzul de a delimita funcția publică, de restul pieței muncii.
Creșterea rolului statului în viața economică a dus la asumarea de către
administrația publică a numeroase activități, comparabile cu cele întreprinse în sectorul
particular. Și, totuși, prerogativele multiple atr ibuite administrației au apărut ca tot atâtea

13 obstacole în calea democratizării sale. Ele sunt, în egală măsură, contrare unei bune
gestiuni a afacerilor administrative. Regulile derogatorii de la dreptul comun și crearea
unei legislații specifice au încur ajat lipsa de inițiativă și adoptarea unei atitudini pasive în
administrația publică.
De exemplu, un întreprinzător dintr -o instituție privată va studia cu multă atenție
și minuțiozitate documuntele necesare întocmirii unui contract, deoarece aceste
operaț iuni îi vor afecta propriul patrimoniu. Într -o instituție publică, dimpotrivă, un
contractant poate recurge la privilegiile administrației prevăzute de lege, pentru a
modifica clauzele contractuale. De aceea, funcționarii publici vor avea mai puțină grijă
față de documentele elaborate, deoarece gradul lor de răspundere este mult mai redus
decât într -o situație similară, din sectorul privat. Pe acest fond, a fost lansată ideea
caracterului incompatibil între activitățile publice și cele private, fapt care a servit drept
acoperire pentru numeroasele greșeli de gestiune comise în serviciile publice.
Alinierea necesară a administrației publice la regulile juridice atribuite
particularilor și la regulile de gestiune aplicate sectorului privat, nu trebuie să ducă la
ignorarea specificului administrației publice. Aceasta reprezintă un instrument de acțiune
finanțat din fonduri publice, un mijloc prin care statul își exercită propriile funcții.
Administrația publică contribuie la realizarea de utilități sociale, fie prin ea însăși, fie prin
controlul și orientarea inițiativelor private. Această finalitate specifică serviciilor publice,
nu poate fi contestată chiar dacă administrația publică este încurajată să se inspire din
virtuțile sectorului privat.

US 1.3. Rolul administrației publice într -un stat de drept

Administrația publică reprezintă acea activitate care constă în principal în
organizarea și executarea prevederilor Constituției, a tuturor actelor normative și a
celorlalte acte juridice emise de autoritățile statului de drept.
În statele totalitare, aparatul administrativ se află întotdeauna la dispoziția
exclusivă a puterii unice, fiind organizat centralizat și unitar la nivelul întregii
colectivități naționale. În condițiile statului de drept funcționează pr incipiul separației
puterilor, iar descentralizarea serviciilor publice și autonomia administrativă reprezintă
coordonate fundamentale. În baza lor, structurile organizatorice și funcționale ale

14 administrației se pot constitui, atât la nivel statal – rezult ând administrația publică centrală,
cât și la nivelul colectivităților locale, unde este organizată și funcționează administrația
publică locală.
În fiecare țară există o anumită putere administrativă. Aceasta se datorează
continuității activității adminis trației și a serviciilor sale pe de o parte, precum și a
performanței funcționarilor publici, pe de altă parte. Administrația exercită o anumită
influență asupra guvernului, sugerându -i anumite atitudini. Administrația are putere
pentru că ea însăși înseam nă putere.
Într-o formă generală, permanența actuală a funcționarilor și continuitatea
administrației estompează amploarea schimbărilor politice care rezultă din deplasări în
majoritatea parlamentară și din ascensiunea la putere a unor partide aflate în op oziție sau
chiar necunoscute.
În administrație, anumite organe și servicii exercită în domeniile care le sunt
proprii influențe speciale. Diferiți funcționari din ministere au un cuvânt greu de spus în
fața oamenilor politici. Există chiar o tendință a adm inistrației de a deveni independentă
față de puterea politică și de a nesocoti autoritatea acesteia.
Din acest motiv, dintotdeauna guvernele s -au preocupat de a frâna administrația
și de a se proteja împotriva nesupunerii și forței excesive a funcționarilo r. Astfel,
guvernul și -a rezervat mijloacele de acțiune, el fiind cel care -i numește, avansează și
revocă pe funcționarii superiori, exercită puterea ierarhică și puterea disciplinară. Uneori,
guvernul este slab înarmat în acest sens (de exemplu, prin acor darea dreptului la grevă al
funcționarilor în unele țări).
Funcționarii profită de avantajele atașate funcției și doresc ca ele să se reflecte în
aceasta. Dar administrația nu acționează în propriul interes economic, nici în cel al
președintelui sau regelu i, după caz. În țările moderne, ea este destinată rezolvării
problemelor de interes public, fiind legată de sistemul statal. Deși trebuie să colaboreze
cu publicul, administrația este investită cu mijloace de constrângere, deși în practică le
întrebuințeaz ă pe cele de excepție.
Evidențierea rolului administrației publice în condițiile statului de drept, necesită
o abordare sistematică, privind analiza structurală și funcțională a administrației care se

15 referă atât la comportamentul intern al acesteia, cât ș i la raporturile cu celelalte elemente
ale sistemului soc ial.
Teste de autocontrol
1. Diviziunea socială se realizează prin următoarele etape:
a. [x] specializarea activităților și a misiunilor sociale
b. [ ]apariția relațiilor de egalitatea între oameni
c. [ ]nedisoc ierea între diferitele dispoziții cu caracter normativ care asigurau integrarea
socială
d. [x] formarea de subansamble, de grupuri parțiale, de instituții, fiecare având propria logică
de funcționare

2. „Postura” de șef în societatea primitivă presupunea:
a. [ ]îi conferea o autoritate particulară în societate
b. [x] nu reprezenta un loc al puterii
c. [ ]îndeplinea o funcție tehnică care nu excludea ideea de coerciție
d. [x] era ales în funcție de priceperea sa și de calitățile de războinic

3. Societatea modernă cunoaște urmă toarele tipuri de dominație:
a. [x] raporturi de dominare economică
b. [x] raporturi de dominare politică
c. [ ]raporturi de dominare socială

4. În societatea modernă, statul pentru a -și realiza obiectivele:
a. [x] elaborează legi
b. [x] coordonează opțiunile individuale
c. [x] impune o organizare socială coerentă
d. [x] ierarhizează anumite funcțiuni
e. [x] atribuie putere de decizie reprezentanților săi direcți din administrația publică

5. Dictionary of American Government and Policies , editat sub coordonarea lui Jay M.
Shafritz, co nferă cuvântului „administration” următoarele sensuri:
a. [x] conducerea și îndrumarea afacerilor guvernului și instituțiilor
b. [x] termen colectiv pentru toți oficialii din aparatul guvernamental
c. [ ]conținutul principal al activității puterii executive a statu lui
d. [ ]sistemul de autorități publice care înfăptuiesc puterea executivă
e. [x] executarea și implementarea politicilor publice

6. Teza conform căreia administrația publică se distinge de administrațiile private:
a. [ ]are caracter modern
b. [x]apără natura specifică a administrației publice
c. [ ]a fost forțată în administrația SUA, care a făcut distincție tranșantă între administrațiile
publice și cele private

16 Concluziile generale ale unității de studiu :
– Constituirea unui spațiu administrativ separat este rezultatul unui proces îndelungat, în
două etape: de diviziune și autonomie.
– Societatea modernă cunoaște în același timp, două tipuri de dominație : raporturi de
dominare politică, caracterizate de apariția unei puteri de constrângere și concentrarea sa
în mâinile gu vernanților; raporturi de dominare economică, apărute în procesul de creare și
repartiție a produsului național.
– Folosirea noțiunii de administrație cunoaște trei accepțiuni principale : tip de activitate
umană ; mod de organizare a unor activități; instituț ie sau complex de instituții profilate pe
domenii de activitate.
– Definițiile din literatura de specialitate, identifică administrația publică cu ramura executivă
a guvernării. Astfel, John S. Corson și J.P.Harris definesc administrația publică drept
activi tatea prin care se realizează scopurile și obiectivele guvernului. Mai mult, Dwight
Waldo releva că, în ansamblul său, procesul administrației publice constă în acțiunile de
realizare a intenției sau dorinței guvernului. Așadar, administrația publică repre zintă o
parte a procesului politic, dobândește un rol important în formularea politicilor publice și
caută mijloacele de implementare a valorilor politice în societate.
– Literatura de specialitate a abordat problema asemănărilor sau deosebirilor dintre
admi nistrația publică și cea privată, lansând două teze și anume: administrația publică se
distinge de administrațiile private; administrația publică se identifică cu administrațiile
private.

17 US 2 ACCEPȚIUNILE PRINCIPALE ALE NOȚIUNII DE ADMINISTRAȚIE
PUBLICĂ

Structura unității de studiu:
US 2.1. Administrația – tip de activitate umană
US 2.2. Administrația – mod de organizare
US 2.3. Administrația – instituți e publică

– să definească administrația ca tip de activitate umană;
– să identifice caracteristicile acestei accepțiuni;
– să definească administrația ca mod de organizare;
– să identifice caracteristicile acestei accepțiuni;
– să rețină direcțiile metodologice în raport cu orientările privind structurarea administrației
publice ;
– să definească administrația ca instituție publică ;
– să identifice caracteristicile acestei accepțiuni;
– să definească birocrația;
– să rețină cele trei sensuri principale ale noțiunii de bi rocrație .

Termeni cheie : administrație publică, structură organizatorică, birocrație, democrație,
putere birocratică, fenomen birocratic.

Ritmul de lucru: unitatea de studiu se dezvoltă pe 3 subunități de studiu . Timpul de lucru
estimat este de 4 ore i n medie

Rezumat:
Unitatea de studiu 2 intitulat ă „Accepțiunile principale de administrație publică” detaliază
accepțiunile principale ale administrației, respectiv Administrația – tip de activitate umană,
Administrația – mod de organizare și Administrați a- instituție publică .

US 2.1. Administrația – tip de activitate umană

În mod obișnuit, în această accepțiune, a administra înseamnă a înfăptui o
activitate specifică, care presupune a asigura condițiile prielnice desfășurării diverselor
procese social -economice. În acest sens, guvernarea înseamnă administrarea realizată de
către Guvern, alcătuind o activitate publică de administrație, care se concretizează prin
lucrări, decizii, acțiuni în serviciul (interesul) țării, al statului respectiv. Obiective specifice :

18 În statele democrate funcționează principiul separației puterilor (legislativă,
executivă, judecătorească), având la bază conținutul specific al activităților desfășurate
sau funcțiunilor îndeplinite. În acest context, funcțiunea executivă (administrația)
realizată p rin instituțiile administrative, este subordonată legislativului și colaborează cu
acesta. Astfel, activitatea specifică administrației publice constă, în principiu, în
asigurarea condițiilor și punerea în aplicare a deciziilor (actelor normative) adoptate de
puterea legiuitoare.
În mod firesc, nu este posibilă separarea sau delimitarea guvernării de
administrația statului, ale cărei misiuni sunt stabilite de puterea politică. Numai în cazul
unor deficiențe de funcționare ale organelor sau instituțiilor pub lice, administrația de stat
tinde să guverneze prin ea însăși; “guvernarea birourilor administrative” sau
“tehnocrația” în administrația publică semni -fică existența unei crize a societății
respective.
În orice compartiment al vieții sociale, procesul comp lex al adminis -trării, adică
administrația ca activitate, constă dintr -o acțiune chibzuită, rațională și eficientă de
utilizare a resurselor umane, materiale și financiare, în scopul obținerii unor rezultate
utile maxime, cu eforturi minime. Administrația statului ca activitate concretă, reprezintă,
deci, acțiunea prin care autoritățile publice se preocupă în a asigura satisfacerea cerințelor
de interes general (public) , utilizând în caz de necesitate prerogativele (atribuțiile) de
putere publică.
Din punc t de vedere juridic , administrația se definește ca ansamblul resurselor
umane și materiale, care sub autoritatea Guvernului, are misiunea de a asigura executarea
legilor și de a le aplica, la cazurile concrete și la cerințele vieții sociale. Această din ur mă
definiție confirmă poziția subordonată a administrației față de lege, ea, deținând, totodată,
prerogative de putere publică care îi permit să se impună voinței individului
(particularilor). Administrația, însă, nu se confundă cu statul însuși. Misiunile
administrației nu sunt niciodată primare, ci secundare; ele constau în a îndeplini sarcinile
pe care organele fundamentale ale statului i le încredințează.
Conținutul administrației publice, ca activitate concretă, trebuie inves -tigat în
complexitatea cer ințelor vieții social -economice, având menirea să satisfacă, rațional și
eficient, exigențele din ce în ce mai mari ale cetățenilor. Progresul științific și tehnic

19 impune necontenite îmbunătățiri în desfășurarea activităților specifice, respectiv în
struct ura administrației, prin utilizarea unor tehnici și metode moderne.
În societatea contemporană, administrația nu mai poate soluționa problemele din
sfera sa, călăuzindu -se după precedente, bazându -se numai pe sisteme empirice; ea
trebuie să fie dinamică, c reatoare și să realizeze operativ obiectivele urmărite. Acest
conținut a devenit mult mai complex, deoarece, în accepțiunea actuală, a administra
implică mai întâi a prevedea, apoi a organiza, a conduce sau a coordona, precum și a
controla.
Ca urmare, este necesară punerea pe baze științifice a procesului complex al
administrației, îmbunătățirea conținutului și structurii acesteia, pentru a corespunde
diverselor probleme ce reclamă o rezolvare promptă și eficientă. Acest proces de
administrare trebuie să ră spundă exigențelor mereu sporite ale oamenilor, favorizând
reducerea costului diverselor activități și rămânând în permanență sub controlul opiniei
publice.
Un domeniu de interes al administrației, ca activitate, constă în crearea cadrului
organizatoric ne cesar producției bunurilor materiale și spirituale ale societății, care
influențează rezultatele obținute și în sectorul privat. Producția, în genere, nu este
posibilă fără organizarea ei adecvată, iar prosperitatea societății însăși, reflectată de
calitat ea vieții zilnice a oamenilor, este dependentă în bună parte de produsul creat.
În general, administrarea se dovedește a fi una dintre cele mai utile activități
umane. Cele mai alese însușiri intelectuale ale omului, sprijinite pe mașini moderne, nu
dau re zultatul așteptat dacă nu sunt administrate rațional și eficient, într -un cadru bine
organizat. Un exemplu, în acest sens, îl constituie societățile comerciale, ca verigi
organizatorice în cadrul cărora se desfășoară activități economico -sociale specifice unui
domeniu, în vederea realizării unor obiective economice prestabilite. Indiferent de tipul
de organizare, forma de proprietate sau domeniul acțiunii lor, prin activitatea proprie pe
care o desfășoară, societățile comerciale se integrează în procesele p roducției, circulației
și repartiției P.I.B., în legătură cu care se manifestă un sistem complex de relații
economico -financiare. Aceste relații constituie premisa esențială, precum și rezultatul
procesului reproducției economice. Asigurarea continuității acestei reproducții presupune
circuitul permanent al capitalului, formarea și utilizarea unei multitudini de fonduri, care

20 se constituie la nivel micro și macroeconomic, gestionarea resurselor și controlul
proceselor ce au loc; conturând, astfel, spectrul larg al administrației ca activitate
concretă, la acest nivel.
Chiar în domeniul funcțiunilor legiuitoare și judecătorești ale statului, pentru
exercitarea competențelor specifice, stabilite de legi, este necesar să se asigure o
activitate judicioasă de ad ministrare.
Așadar, activitatea de administrare se regăsește pretutindeni, în toată
complexitatea vieții sociale. Se poate afirma că în societatea modernă, nu există persoană
care nu a luat contact cu administrația, în general, și cu cea publică, în specia l, și nu a
resimțit, direct sau indirect, binefacerile sau exagerările ei (prin supradimensionarea
birocrației și a formalismului). De aceea, oamenii doresc ca administrația publică să
funcționeze pe baze rațio -nale, științifice, astfel încât să servească eficient interesele
generale, iar în relațiile cu publicul, să soluționeze în cel mai scurt timp, cererile acestuia.
Pe un plan mai larg, îmbunătățirea continuă a activității din sfera administrației, ca și
reducerea aparatului administrativ până la limita strictului necesar, constituie premise ale
progresului social, în toată complexitatea sa.

US 2.2. Administrația – mod de organizare

Prin prisma condițiilor de îndeplinire a misiunii sale, administrația este
concepută ca structură organizatorică , aflată într-o continuă transformare, capabilă să
se adapteze mediului economico -social în care evoluează. Nevoia de eficientizare a
acestei activități, face necesară studierea structurii administrației și a relațiilor ce se
stabilesc între componentele sale.
Abordată sub aspect structural, administrația reprezintă un ansamblu complex de
entități și funcționari, cu anumite atribuțiuni publice, care caută adesea să -și sporească
autonomia de care dispun, pentru a prevala punctul lor de vedere.
Organizarea administra ției publice, ca fenomen social, a apărut odată cu statul.
Însă teoriile științifice despre această organizare se conturează mult mai târziu, în secolul
al XIX -lea, odată cu apariția științei administrației și dreptului administrativ.

21 Teorii izolate sau fr agmentare cu privire la organizarea administrației, la
guvernare în general, s -au formulat încă din antichitate. Pot fi luați în considerare, atât
mari filozofi, tribuni ai sclavagismului, cât și împărați creatori ai unor teorii relativ bine
structurate, d upă care au înfăptuit sau au dorit să înfăptuiască guvernarea. Sunt
edificatoare, în acest sens, următoarele referiri cu caracter istoric:9
 domnia lui Marcus Aurelius, ca și cea a lui Titus Antonius Pius sunt – după
opinia istoricului englez iluminist E . Gibbon – singura perioadă din istorie în care unicul
scop al guvernării a fost fericirea poporului;
 Quintilian este cel mai des citat în lucrările de știința administrației pentru
forța metodologică a celor șapte intrebări ale sale : “CINE? CE? UNDE? C U CE?
PENTRU CE? CUM? CÂND? “ care își păstrează și astăzi întreaga lor actualitate și
utilitate;
 Dioclețian a lăsat lumii câteva principii de guvernare, de exem -plu, aserțiunea
sa cu privire la izolarea celui care are prima responsabilitate în guvernare , la manipularea
sa de către cei din anturaj : “Adesea este în interesul a patru sau cinci miniștri să se
înțeleagă intre ei pentru a -l putea înșela pe suveranul lor. Fiind izolat de oameni prin
înalta sa demnitate, adevărul îi este ascuns. Vede numai cu o chii lor și nu aude altceva
decât relatările lor mincinoase. El conferă posturile cele mai importante viciului și
slăbiciunii și îi dezonorează pe cei mai virtuoși și merituoși dintre supușii săi. Prin astfel
de artificii infame, cei mai buni și mai înțele pți dintre monarhi, cad pradă corupției venale
a curtenilor lor .“10
În principiu, nu putem vorbi despre o organizare de stat în general, ci despre
organizarea unui stat anume sau a unui tip de stat; astfel, devine logică și necesară
referirea la organizare a administrativă a acestuia. Altfel spus, existența tipurilor istorice
de state, a impus conturarea unor tipuri diferențiate de organizare administrativă. Fiecărui
tip de stat îi este proprie o anumită structură administrativă care a fost influențată de
aspecte de natură militară, geografică, politică și chiar psihologică (capriciile împăraților)

9 Iorgovan, A. – Drept administrativ. Tratat elementar; Editura Actami; București; 1994; p.7
10 Iorgovan, A. – op. cit.; p.8

22 În societatea antică, organizarea orașelor se caracteriza prin suprapunerea a trei
elemente11 :
 sistemul de rudenie (familiile și gințile, ale căror integrare dă dea naștere
cetății);
 elementul religios (în sensul că orașul se constituia în jurul unui cult religios
comun);
 factorul politic ; înainte de a fi un teritoriu, cetatea era o comunitate politică,
alcătuită din cetățeni uniți prin legături esențialmente politice.
În acele condiții, funcțiile administrației erau limitate. Ele vizau apărarea,
justiția, ordinea internă, efectuarea recensământului și perceperea impozitelor. Uneori,
administrația proceda la intervenții sociale, urmărind garantarea egalității și corectarea
inegalităților de avere, cât și la intervenții economice: perceperea drepturilor de vamă,
instituirea de monopoluri asupra minelor, olăritului și țesăturilor sau controlul
exporturilor.
Asemenea funcții erau rezervate anumitor membri ai orașe lor. Astfel, în cetățile
oligarhice “magistrații” erau aleși din interiorul familiilor nobile și bogate (Atena) sau
dintre patricieni (Roma antică). Spre deosebire, în cetățile democratice, toți cetățenii
puteau să acceadă în funcții publice, dacă erau ale și de popor, cu excepția sclavilor și
metișilor. În plus, funcțiile administrative erau temporare și colegiale, deoarece erau
interzise cumulul și realegerea.
Deși administrația era legată intim de viața social -politică a cetății, nu putem
vorbi, la acea dată, de o structură administrativă specializată și profesionistă.
Imperiul Roman, constituit de Alexandru cel Mare, reprezintă cea mai vastă
structură administrativă a antichității. Caracterizat de o centralizare puternică, acest
imperiu a beneficiat de toate instrumentele și modalitățile necesare exercitării dominației:
armată, administrații financiare, ministere și birouri. Exemplul Imperiului Roman este
semnificativ în planul structurii administrației, datorită următoarelor argumente :

11 Chevalier, J. – op. cit .; p.130

23  împărțirea rig uroasă a teritoriului; Roma era divizată în regiuni și cartiere care
exercitau controlul asupra provinciilor, iar Italia – în douăspre -zece regiuni și apoi în
patru districte;
 apariția unei birocrații ierarhizate la nivel central. Cancelaria era centrul unui
enorm aparat administrativ, divizat în patru birouri, condus de un șef de serviciu asistat
de adjuncți, iar finanțele erau complet centralizate;
 emergența unei doctrine de stat, ca persoană juridică, abstractă, independentă
de mijloacele de gestiune și titulară de prerogative. Republica constituie prima conturare
a diferențelor dintre stat și societatea civilă.
În societatea feudală, a existat o confuzie între funcțiile administrative și puterea
socială. Proprietatea funciară este sursa, atât a pute rii economice și administrative, cât și a
bogăției și autorității, a drepturilor private și politice. Figura centrală este monarhul,
seniorul care administrează propriile domenii, deținând în același timp drepturi regale.
Administrația nu este decât o pute re “domestică “, aflată în serviciul regelui. Structura
administrației nu se diferențiază de celelalte structuri sociale.
Criza feudalismului și creșterea puterii monarhice au determinat procesul de
autonomizare al administrației, legat de edificarea statu lui modern. În acest context, este
de semnalat faptul că, organizarea modernă a administrației de stat are ca suport modelul
organizării birocratice, sistematizat de Max Weber . În opinia sa12, birocratizarea
constituie un proces ireversibil, deoarece cerinț ele economiei și tehnicii impun existența
unui corp de funcționari de profesie, specializați. Prin comparație este de remarcat că în
doctrina marxistă s -a apreciat eronat că organizarea birocra -tică este necesară numai în
sistemul capitalist. Realitatea a confirmat exactitatea teoriei lui Weber, cu atât mai mult,
cu cât organizarea birocratică s -a menținut și în societatea de tip socialist.
În practică, organizarea administrației publice și a funcționarilor publici pe
entități și birouri este universal apl icabilă și capabilă să atigă randamente maxime. Fără
îndoială că organizarea birocratică realizată pe baza reglementărilor legale fundamentate
pe conținutul și caracterul obiec -tiv al activităților, este superioară celei anterioare,
tradiționale care avea caracter subiectiv, fiind întemeiată pe inspirația conducătorilor și pe
calită -țile personale ale funcționarilor publici.

12 Oroveanu, M. – op. cit.; p.32

24 În raport cu orientările privind structurarea administrației publice se pot distinge
trei direcții metodologice13 principale:
 orienta rea strict tehnico -juridică (promovată de lucrările franceze actuale
de drept administrativ), prin care structurarea administrației de stat echivalează cu
organizarea puterii executive. În această concepție se disting și se cercetează probleme
ca:
 princ ipiile organizării administrative (ale centralizării și descentralizării);
 activitatea președintelui republicii, ca șef al statului sau, după caz, a regelui;
 activitatea Consiliului de Miniștri (Guvernului), ministerelor (miniștrilor),
departamentelor ministeriale;
 activitatea organelor administrative locale, inclusiv ale conducerilor acestora
(prefect, guvernator, primar, consilier);
 activitatea stabilimentelor (instituțiilor) publice și respectiv a serviciilor
publice.
 orientarea filozofico -juridică, care are la bază teoria asupra organizării
sistematice a statului, prin care se evidențiază superioritatea raporturilor, a interrelațiilor
dintre autoritățile publice. Aceasta, la rândul său, este bazată pe principiul “unicității
puterii de stat”, av ând în vedere unicitatea suveranității, adică o autoritate politică
exclusivă (unică). În această optică, organizarea de stat este axată pe trei elemente :
 organele statului sau formele organizatorice prin care se realizează puterea de
stat;
 modul de fo rmare a instituțiilor statului;
 principiile fundamentale de organizare și funcționare a entităților publice.
Este însă de remarcat că, în acest caz, deși există și funcționează autoritatea
politică și administrativă supremă, nu toate organele administra ției publice trebuie să se
subordoneze Guvernului, care exercită conducerea generală în acest domeniu.
Concomitent, sunt create și funcționează organe autonome de administrație, ca cele ale
entităților administrativ teritoriale (de stat) locale. Așa se exp lică faptul că, în literatura
occidentală, noțiunea de administrație de stat este utilizată pentru a evoca administrația

13 Iorgovan, A. – op. cit.; p.9

25 publică care ține de Guvern sau de șeful de stat. Spre deosebire, activitatea administrativă
a primăriior (primarilor) și consiliilor l ocale este evocată prin sintagma administrație
publică locală. În acest mod, nu se mai poate vorbi despre un sistem administrativ unic
(unitar), axat pe ideea subordonării, ci despre un sistem de organizare a administrației
publice, care pe lângă subordona re, presupune cooperarea între organele administrative și
exercitarea controlului de către Guvern, fie direct, fie prin alte autorități care îi sunt
subordonate.
 orientarea axată pe știința administrației care abordează problemele
organizării administraț iei de stat, în acord cu cerințele acestei științe, alături de cele ale
altor entități, inclusiv a celor economice din sectorul privat. În prezent, există în
numeroase țări, curente și școli orientate cu precădere pe aspectele organizării științifice a
administrației publice, incluzând aici și organizarea muncii funcționarilor.
Structura puterii în interiorul administrației și logica funcționării sale, depind de
intensitatea relațiilor pozitive sau negative pe care le realizează cu mediul înconjurător.
Trecerea de la conceptul limitat de “organizare”, considerat ca mediu interior, închis și
omogen, la acela deschis de “sistem”, scoate în evidență importanța mediului
înconjurător extern în derularea acti -vităților de administrație publică.
Importanța relațiil or cu mediul este explicată, atât de necesitatea stimulării
organului administrativ de a -și amplifica eficiența acțiunilor sale, cât și de voința sa de a –
și păstra caracteristicile structurale fundamentale.
Relațiile dintre administrație și mediul înconjur ător social au o mare importanță,
deoarece condiționează modul în care ea își îndeplinește funcția în societate.
Administrația publică poate alege între posibilitatea deschiderii sau cea a închiderii față
de mediul înconjurător, dar această alegere determi nă, în practică, dinamica structurii
administrației și gradul ei de eficiență, ca activitate.

US 2.3. Administrația – instituție publică

În accepțiunea de instituție , administrația este considerată o structură de
funcționare, o formă organizatorică sau chiar o organizație socială, deci o entitate sau un

26 complex de entități publice, care constituie aparatul administrativ public. Administrația
privită ca instituție are trăsături proprii, care îi determină funcțiunea (noțiunea de
funcțiune fiind utilizată în sensul de misiune socială) și îi modelează structura.
Cercetarea administrației ca aparat instituțional public, presupune studierea
interrelațiilor care o integrează în societate și încercarea de a înțelege logica socială care
îi fundamentează funcțiuni le. În acest sens, administrația publică are misiunea socială de
executare (aplicare) a legilor; ea este centrul de exercitare a puterii statului. Astfel,
problema funcțiunilor cu sensul de misiuni, este indisolubil legată de aceea a funcțiilor
statului, c u sensul de activități ce se realizează prin instituțiile de stat.
În această accepțiune, instituțiile administrative ale statului au competența legală
de a emite decizii executorii, față de care persoanele particulare ți colectivitățile umane
au obligația de a se supune sub imperiul sancțiunilor. Teama de sancțiune este
fundamentul cel mai simplu al supunerii față de conținutul acestor decizii, menite să
slujească interesul general. Pe de altă parte, în caz de nesupunere, folosirea metodei
constrângerii, c u aplicarea de sancțiuni de către aparatul de stat, permite respectarea
ordinii legale. Dar, constrângerea presupune consumul unei energii însemnate și
utilizarea ei este în mod necesar, limitată.
În același timp, administrația statului are și misiunea de a educa și convinge
oamenii de avantajele ordinii sociale existente – la a cărei menținere ea contribuie – și de
legimitatea acțiunilor sale.
Metodele de constrângere și de educare -convingere se împletesc în activitatea de
administrație publică. Astfel, cu cât se amplifică metoda convingerilor, cu atât mai puțin
se utilizează constrângerea, iar procedeele de convingere, în societățile evoluate, tind să
înlăture constrângerea. În fapt, cele două metode se completează reciproc: pe de o parte,
existența autori tății și a posibilității constrângerii contribuie la situarea statului deasupra
societății; pe de altă parte, diminuând numărul activităților coercitive și punându -se
accentul pe formarea și cultivarea unei mentalități favorabile îndeplinirii misiunii
admi nistrației, se asigură creșterea însemnătății metodei convingerii. Constrângerea
devine cu atât mai eficientă, cu cât este utilizată mai rar și inspiră (atunci), mai multă
teamă.

27 Ca instituție, administrația publică se definește nu numai prin funcțiunea pe care
o îndeplinește în societate, dar și prin organizarea sa juridică și materială. Sub cel din
urmă aspect, administrația este aparatul de stat care se prezintă sub forma unei ierarhii de
funcționari publici, executanți ai unor activități și supuși unei discipline identice.
Organizarea instituțională , ca expresie a administrației publice, prezintă, din
punct de vedere social, o serie de caracteristici și anume :
 administrația publică, în ipostaza de instituție, nu funcționează într -un spațiu
închis; ea se află în strânsă legătură cu celelalte instituții sociale și este influențată de
evoluția și transformările caracteristice vieții sociale;
 administrația reproduce, în organizarea sa, caracteristicile esențiale ale
sistemului social în care se integreaz ă;
 administrația ca instituție are o unitate specifică care îi conferă o relativă
autonomie structurală, deși instituțiile publice, nu sunt într -o perfectă armonie.
Interdependența lor este relativă și evoluția lor rareori este sincronă, existând decalaj e și
distorsiuni care alcătuiesc elementele fundamentale ale dinamicii sociale;
 supusă influenței mediului înconjurător, administrația cunoaște un ritm de
dezvoltare propriu; particularitățile și configurația sa organică influențează exercitarea
funcțiun ilor sale, (îndeplinirea misiunilor ce -i revin), precum și locul pe care îl are în
societate.
În dinamica instituțională a administrației publice se manifestă și este necesar să
se studieze problemele generate de fenomenul birocratic indus de funcționarea
instituțiilor administrative, în scopul găsirii soluțiilor de ameliorare a eficienței și de
raționalizare a activității respective; inclusiv a semnificațiilor sale în contextul dezvoltării
societății pe baze democratice.
La rândul său, birocrația poate fi interpretată din mai multe unghiuri, iar
literatura de specialitate consemnează opinii diferite despre fenomenul birocratic . Astfel,
în anii ’30, Harold Laski definea birocrația “ca o formă a guvernării în care efectiv,
domină funcționarii publici”14, în t imp ce F. Lane afirma că birocrația înseamnă un mod
de administrare complexă, la scară lărgită, un anumit comportament organizațional.

14 Lane, F. – Current Issues in Public Administration ; St. Martin’s Press; New -York; 1982; p.190

28 Dintr -un alt unghi de abordare, Michael Croazier caracteriza birocrația franceză
prin formalism și lipsă de personalitat e. Spre deosebire, Max Weber considera că
birocrația reprezintă tipul ideal de organizare instituțională spre care tinde societatea
modernă, datorită calităților15 sale, care pot fi sintetizate astfel :
a) birocrația este caracterizată de competență, ierarh ie și o diviziune a muncii pe
birouri;
b) organizarea birocratică facilitează progresul sistemelor economice și
contravine stilurilor primitive de muncă, contribuind la dezvoltarea științei administrației;
c) birocrația reprezintă modul cel mai eficient de organizare al colectivității, în
vederea atingerii anumitor scopuri. Eficiența birocrației este rezultatul modului de
cooperare dintre om și mașină.
Este de real interes tratarea birocrației în literatura germană, care a pus problema
legăturii dintre biro crație și democrație , formându -se două curente; unul care
consideră cele două fenomene ca fiind compatibile și un altul care susține că acestea nu
au nimic în comun.
În opiniile “pro” se afirmă că birocrația are nevoie de competență, or numai
democrația as igură promovarea talentelor, formarea de specialiști și recunoașterea valorii.
În plus, în perioada modernă, ambele concepte au promovat progresul societății (de
exemplu, facilitarea accesului burgheziei la putere, în defavoarea nobilimii).
În opiniile “co ntra” se consideră că, această legătură dintre birocrație și
democrație va genera permanent o stare conflictuală, din două motive și anume :
 disciplina și controlul specifice birocrației lezează pricipiul libertății umane
caracteristic democrației;
 regulile ierarhiei birocratice contravin principiului democratic al egalității în
drepturi.
Cu toate rezervele exprimate, birocrația ca expresie a funcționării instituțiilor
publice apare ca fenomen normal, obiectiv datorită caracterului de ordine pe care -l
imprimă activității administrative, fapt evidențiat și de Figura nr.1 :

15 idem.

29 Figura nr.1
Așezată pe baze raționale, științifice, ea poate fi deplin compatibilă cu valorile
democrației: securitate națională, siguranța individului, productivitate, eficiență; pra ctic
orice organizație – de la o fabrică de confecții la o uzină constructoare de mașini, de la o
organizație religioasă, la un guvern – va fi întotdeauna birocratizată.
Totodată, se constată că, în prezent, noțiunea de birocrație are trei sensuri
principa le, semnificând :
 puterea sau activitatea birocratică;
 categoria socială a birocraților;
 modul de organizare birocratic.
Puterea birocratică apare ca un fenomen inevitabil, ținând seama de elementele
generale ale exercitării puterii în societățile mo derne și de trăsăturile caracteristice ale
sistemelor admini strative pe care le generează. Astfel, pentru a îndeplini în mod eficient
sarcinile care îi sunt repartizate, orice organizare birocratică a administrației urmează să –
și dezvolte trăsăturile carac teristice care favorizează manifestarea propriei puteri.
O dată ce este instituționalizată, administrația stabilește cu mediul în care
acționează relații care îi amplifică autonomia și îi conferă o competență de inițiativă și
legitimitate proprie, independ entă de aceea pe care o are puterea politică.
De asemenea, perenitatea organizării birocratice a administrației se explică prin
necesitatea unei structuri ierarhice în societate. Factorii organizaționali operează în două

30 moduri : într -un mod pozitiv, ei as igură superioritatea relativă a serviciilor administrative
asupra autorităților politice care urmează să le controleze activitatea; într -un mod negativ,
ei tind să scoată administrația de sub orice influență exterioară, astfel încât să prevaleze
propriile scopuri ale acesteia.
Noțiunea de birocrație nu poate fi concepută în afara categoriei sociale a
birocraților . Funcționarii publici contribuie la îndeplinirea misiunilor administrației,
beneficiind de drepturi, dar și de îndatoriri. Astfel, ei trebuie să a ibă stabilitate și să fie
apărați împotriva presiunilor interne sau externe, supunându -se riguros reglementărilor
juridice. Administrația trebuie să dispună, totuși, de dreptul de apreciere, de așa numita
putere discreționară asupra momentului și modalităț ilor de acțiune. De asemenea,
administrația are controlul mijloacelor juridice, materiale și umane ale conducerii,
precum și a concepției și acțiunii sale.
Modul de organizare birocratic este o condiție a autonomiei statului însuși,
asigură tradiția în dom eniul funcției publice și întărește disciplina reglementată de actele
normative. Față de un personal politic schimbător, instituțiile administrației reprezintă
continuitatea, permanența și stabilitatea, astfel încât ea își sporește influența asupra
societă ții. Organizarea birocratică are o legitimitate proprie, fiind adevărata apărătoare a
interesului general față de interesele oamenilor politici.
Teste de autocontrol
1. Administrația ca tip de activitate umană:
a. [x] constă dintr -o acțiune chibzuită, rațională și eficientă de utilizare a resurselor umane,
materiale și financiare în scopul obținerii unor rezultate utile maxime, cu eforturi minime
b. [x] asigură satisfacerea cerințelor de interes general (public)
c. [x] are misiunea de a asigura aplicarea și executarea legilor

2. Organizarea orașelor în societatea antică se caracterizează prin suprapunerea
următoarelor elemente:
a. [x] sistemul de rudenie
b. [ ]elementul social
c. [x] elementul religios
d. [x] factorul politic

3. În cetățile democratice, puteau să acceadă în funcții pu blice:
a. [ ]cei din familii nobile și bogate
b. [ ]doar patricienii
c. [ ]toți cetățenii, dacă erau aleși de popor
d. [x] toți cetățenii, dacă erau aleși de popor, cu excepția sclavilor și metișilor

31
4. Societatea feudală s -a caracterizat prin:
a. [ ]apariția unei bi rocrații ierarhizate la nivel central
b. [x]proprietatea funciară este sursa puterii economice și administrative, a bogăției și
autorității, a drepturilor private și politice
c. [x]figura centrală este monarhul
d. [x]administrația este o putere „domestică” aflată în serviciul regelui

5.Legătura dintre birocrație și democrație a fost tratată de:
a. [x]literatura germană
b. [ ]literatura franceză
c. [ ]literatura spaniolă

6.Categoria socială a birocraților se caracterizează prin:
a. [x]dețin drepturi și obligații
b. [x]stabilitate în funcție
c. [x]sunt apărați împotriva presiunilor interne sau externe
d. [x]se supun riguros reglementărilor juridice
e. [x]dispun de putere discreționară asupra momentului și modalităților de acțiune

Concluziile generale ale unității de studiu :
– Admin istrația ca tip de activitate umană înseamnă a înfăptui o activitate specifică, care
presupune a asigura con dițiile prielnice desfășurării diverselor procese social -economice.
– Din punct de vedere juridic , administrația se definește ca ansamblul resurselor umane și
materiale, care sub autoritatea Guvernului, are misiunea de a asigura executarea legilor și
de a le aplica, la cazurile concrete și la cerințele vieții sociale. Administrația, însă, nu se
confundă cu statul însuși. Misiunile administrației nu sunt niciodată primare, ci secundare;
ele constau în a îndeplini sarcinile pe care organele fundamentale ale statului i le
încredințează.
– Administrația ca mod de organizare presupune că administrația este concepută ca
structură organizatorică , aflată într -o co ntinuă transformare, capabilă să se adapteze
mediului economico -social în care evoluează.
– În raport cu orientările privind structurarea administrației publice se pot distinge trei direcții
metodologice principale: orientarea strict tehnico -juridică, orien tarea filozofico -juridică și
orientarea axată pe știința administrației.
– În accepțiunea de instituție , administrația este considerată o structură de funcționare, o
formă organizatorică sau chiar o organizație socială, deci o entitate sau un complex de
entități publice, care constituie aparatul administrativ public.
– Noțiunea de birocrație are trei sensuri principale , semnificând puterea sau activitatea
birocratică; categoria socială a birocraților; modul de organizare birocratic.

32 US 3 METODE UTILIZATE ÎN ȘT IINȚA ADMINISTRAȚIEI

Structura unității de studiu :
US 3.1. Precursorii științei administrației
US 3.2. Metoda de cercetare în știința administrației

– să specifice care sunt precurs orii științei administrației;
– să reliefeze teoriile clasice ale științei administrației;
– să arate care sunt funcțiile organizației în viziunea lui Henry Fayol;
– să argumenteze caracterul tehnic al administrației în viziunea lui F. W. Taylor;
– să definească metoda în știința a administrației;
– să precizeze care sunt metodele utilizate de știința administrației în studierea fenomenelor
administrative;
– să descrie circuitul rațional al unei lucrări într -o organizație publică;

Termeni cheie : precursori, metodă, taylorism, fayolism .

Ritmul de lucru: unitatea de studiu se dezvoltă pe 2 sub unități de studiu, cea de -a doua
unitate de studiu fiind structurată pe 2 subpuncte. Timpul de lucru estimat este de 2 ore in medie .

Rezumat:
Unitatea de studiu 3 intitulat ă „Metode utilizate în știința administrației ” are în vedere
precursorii științei administrației. Apoi, sunt dezvoltate metoda de cercetare în știința administrației,
având în vedere conceptele și metodele de cercetare aplicate în administrația publică, precu m și
metode de organizare a administrației publice.
.
US 3.1. Precursorii științei administrației

Administrația publică este comună tuturor țărilor, indiferent de sistemul
economic (feudalism, capitalism, socialism) și de forma de guvernare (monarhie,
republică, dictatură). Ea se practică la nivelul administrațiilor centrale și locale, a
federațiilor, provinciilor și statelor.
Deși începuturile sale sunt mai îndepărtate și s -au consemnat în sudul Asiei,
China și Egipt, administrația publică în ipostaza d e știință s -a cristalizat în secolul al
XVII -lea, când unii profesori din Germania și Austria au ținut studenților, la universitățile
germane, cursuri privind științele camerale. În limba germană, “ Kameralien ” se traduce Obiective speci fice:

33 prin “ știința administrației ” și cu vântul provine din limba latină – “camera ” care
înseamnă “ cameră ”, cu sens de instituție financiară . La început, științele camerale au
studiat administrația finanțelor publice, dar ulterior, ele au cuprins întreaga administrație
a statului, independent de normele juridice care o reglementau.
Dintre cameraliști s -a distins în mod deosebit, Lorenz von Stein (1815 -1890)
care a studiat instituțiile administrative în complexitatea lor și a cărui operă principală
poartă titlul “Teoria administrației”. În această lucrare el concepe știința administrației ca
pe o știință politică. Pornind de la conținutul administrației, în acepțiunea de activitate a
organelor statului, el analizează conexiunile acesteia cu Constituția. În viziunea sa,
Constituția crează dreptul Adm inistrației, dându -i măsura și ordinea. Administrația aplică
normele constituționale, fiind manifestarea voinței și personalității statului.
Stein arată că din “ideea de administrație” se naște “teoria administrației” în
scopul înțelegerii tuturor forțelor și legilor ce domină realitatea vieții. El urmărea
îmbinarea în sinteză a elementelor politico -juridice, pentru ca teoria administrației să
apară ca o încununare a tuturor științelor politice.
Științele camerale nu se reduceau la cercetări pur teoretice, ci efectuau și studii
practice. În mare parte, datorită cameraliștilor, Imperiul Austro -Ungar a avut o
administrație foarte bine organizată. După sfârșitul secolului al XIX -lea, științele
camerale au intrat într -o perioadă de declin, din două motive: ca șt iințe de stat, științele
camerale au fost absorbite, în parte, de știința politică; ulterior, influențate de concepția
franceză a dreptului administrativ, ele s -au orientat spre obiective de esență juridică.
Elementul politic al științei administrației a c onstituit obiect de cercetare și
pentru specialiștii din alte țări. În România, profesorul Paul Negulescu “consideră știința
administrației ca o știință politică”16. El arată că politica administrației nu are un caracter
juridic, urmărind realizările admini strației din punct de vedere al interesului general.
Privită ca disciplină practică, ce ține seama de realitățile din administrație,
această știință studiază mijloacele utilizate și rezultatele obtenabile din activitatea
administrativă. De asemenea, în cad rul său, se analizează forțele social -politice ale
administrației în dinamica lor, cu scopul formulării unor reguli privind oportunitatea și

16 Negulescu, P.; Oroveanu, T. – Revista română de drept nr.4/1967

34 eficiența acțiunilor. În con -cepția lui Paul Negulescu, știința administrației publice are un
caracter pluri -discip linar : politic, tehnic, organizatoric.
Ca localizare în timp, expresia administrație publică este consemnată în
secolele al XVII -lea – al XVIII -lea în Prusia, Austria și ulterior în Franța. Însă bazele
științei administrației în Franța au fost puse de Cha rles-Jean Bonnin, care a considerat -o
știință exactă. La început, tehnologia franceză a exercitat un puternic impact asupra
acestui domeniu, fiind înființate școli de pregătire a tehnicienilor în servicii publice. O
altă personalitate franceză a epocii – Vivien – a scris prima lucrare de știință și doctrină
administrativă.
Schimbările intervenite ulterior, ca: introducerea în economie a concepției
“laissez – faire, laissez – passer, le monde va de lui même”; sarcina apărării de către stat
a drepturilor omul ui, apariția codului civil etc., au exercitat influențe semnificative asupra
evoluției administrației publice, atât în Franța, cât și în celelalte țări. Administrația
publică va cunoaște un avânt deosebit în secolul al XX -lea, începând cu anul 1920, când
s-au urmărit accelerarea specializării, diversificarea activității și creșterea
profesionalismului funcționarilor publici.
O concepție care a exercitat o mare influență în doctrina administrativă este cea
care consideră știința administrației ca o știință a administrării (conducerii)
întreprinderilor . Explicația constă în faptul că, în vorbirea curentă, se face o analogie
între noțiunile de administrare și conducere. Această concepție a fost cunoscută sub
numele de “FAYOLISM”, după numele autorului ei – Henr y Fayol (1841 -1925).
Fayol a adăugat la cele cinci funcții ale întreprinderii (tehnică, comercială,
financiară, de securitate, contabilă) și una administrativă. În opinia sa, administrația
înseamnă “a prevedea, a organiza, a comanda, a coordona și a contro la”17, componente
cu profunde rezonanțe și în sfera activităților publice.
A prevedea evoluția fenomenelor, activităților etc. coincide cu pregătirea
viitorului și constituie îndatorirea primordială a unui bun administrator. La rândul lor,
previziunile pot avea un orizont diferit și în conse -cință, unele sunt pe termen scurt, iar
altele pe termen lung. Cunoscând finalitatea și posibilitățile proprii, întreprinderea,

17 Orovea nu, T. – op. cit.; p.66

35 organizația sau instituția dobândesc încredere în activitatea lor și preîntâmpină orientările
greșite care ar putea fi provocate de evenimente neprevăzute.
A organiza înseamnă a constitui organismul material și social al entităților
economico -sociale, inclusiv ale întreprinderii. În acest scop, se procură resursele
materiale, financiare și umane n ecesare și se caută o metodă de acțiune adecvată
obiectivelor urmărite. Activitatea administrativă a întreprinderii, similară, în principiu,
instituției de stat constă în:
 stabilirea unui program de acțiune în care organismul economic sau social să
fie în concordanță cu cerințele, resursele și scopul urmărit;
 supravegherea executării programului;
 selectarea personalului;
 definirea precisă a atribuțiilor și coordonarea eforturilor;
 încurajarea inițiativelor și răspunderilor, precum și respectarea d isciplinei;
 efectuarea unui control amănunțit;
 subordonarea intereselor particulare în raport cu interesele colectivității;
 combatera abuzurilor de reglementare și de birocrație.
A comanda , înseamnă a pune în mișcare și a face să funcționeze această
organizare. Ca în orice domeniu și în administrația publică, conducătorului i se cer multe
calități. Conducătorul trebuie să -și cunoască temeinic personalul, raporturile de muncă cu
salariații, să le ofere exemplul cel mai bun. Totodată, el trebuie să orga nizeze activitatea
personalului, să stimuleze inițiativa și să răsplătească devotamentul.
A coordona înseamnă, în doctrina lui Fayol, a armoniza și organiza toate
eforturile elementelor subordonate, în așa fel încât ele să fie în acord cu orientarea
genera lă a întreprinderii și cu celelalte părți ale ei.
A controla presupune a verifica dacă programul organizării și acțiunii ce s -a
adoptat, se îndeplinește conform regulilor stabilite. Controlul trebuie să fie eficient, adică
să semnaleze în timp util, lipsur ile și să fie urmat de măsuri de corectare a erorilor și de
sancționare a vinovaților.
Într-o altă concepție, știința administrației a fost considerată ca având un
caracter tehnic . Acestă opinie s -a dezvoltat în S.U.A. și aparține lui Frederic Winslow

36 Taylor (1856 -1915), care este considerat întemeietorul organizării științifice a muncii.
Din pun ctul de vedere al științei admi nistrației, doctrina lui Taylor urmărea:
1) înlocuirea empirismului prin organizarea sistematică a fiecărui element al
muncii;
2) diviziunea muncii, mergând până la separarea funcțiilor de execuție de cele de
organizare;
3) crearea unor state -majore de specialiști, care intervin direct pe lângă
personalul de execuție;
4) cercetarea sistematică a randamentului maxim al oamenilor și al mașinilor;
5) cooperarea voluntară, în locul individualismului;
6) specializarea, pregătirea și antrenarea lucrătorilor;
7) remunerarea stimulativă care contribuie la selectarea personalului.
Cunoscut și apreciat ca un curent de gândire și moment de referință în domeniul
administrației, Taylorismul a fost criticat din mai multe considerente, și anume:
 duce la surmenaj;
 provoacă șomaj și nu oferă nici o siguranță angajatului;
 este bazat pe metode de constrângere și nu de convingere.
În cadrul aceluiași proces evolutiv, Frank C. Gilbreth și ulterior Henry Ford
(1863 -1947) au arătat mai multă grijă pentru personalitatea lucrătorului și au recomandat
ca organizarea rațională a muncii să se întemeieze pe trei principii: productivitatea,
intensific area și economisirea ei. Ford modifică total vechea teorie a salariilor,
considerând că “adevărata retribuție nu este suma minimă pentru care muncește un om, ci
suma cea mai ridicată pe care patronul o poate plăti în mod regulat”18.
Concepția cu privire la organizarea rațională a administrației a fost expusă la
primul Congres internațional de științe administrative de la Bruxelles în anul 1910.
Indiferent de pozițiile de pe care a fost abordată, știința administrației trebuie să păstreze
contactul cu realită țile sociale și cu normele juridice care le reglementează; urmărind
creșterea eficienței fiecărei activități, inclusiv în sectorul public, unde pe prim plan
trebuie pusă servirea interesului colectivității.

18 Oroveanu, T. – op. cit.; p.68

37

US 3.2. Metoda de cercetare în știința administ rației

3.2.1. Concepte și metode de cercetare aplicate în administrația publică

Metoda sau metodologia înseamnă un mod organizat, sistematizat de gândire și
activitate și implică o direcție susceptibilă de a fi definită și urmată cu regularitate în
opera țiunile mintale. Metodologia, în general, reflectă complexitatea vieții sociale pe care
omul caută să o cunoască mai bine, iar conținutul său este independent de obiectul
cercetării. Ansamblul metodologic se află într -o continuă evoluție, pe măsura amplifi cării
domeniului de investigare și de cunoaștere. Metodologia este unitară, și urmărește un
obiectiv dublu: cunoașterea și acțiunea.
Alături de metodologia cunoașterii există o metodologie a acțiunii. În această
concepție, metodologia constituie folosirea coerentă a diferitelor mijloace, în vederea
obținerii unui rezultat. Prin prisma acestui conținut dual, metodologia se găsește
implicată în acțiunea dinamică și contribuie la cercetarea eficienței. Finalitatea sa constă
în a contribui la o mai bună cu -noaștere pentru a acționa mai bine.
Metodologia cunoașterii în administrația constă dintr -un ansamblu de mijloace și
proceduri utile, pentru a studia și înțelege faptul și fenomenul administrativ. A aplica
metodologia cunoașterii la obiectul de cercetare alcăt uit de administrație, înseamnă a
constitui un sistem coerent de investi -gare, care asigură posibilitatea de a percepe și
înțelege realitatea administrativă din oricare domeniu.
A percepe, a sesiza cu ajutorul gândirii, obiectul administrației înseamnă
delimitarea domeniului de investigare și descoperirea elementelor sale constitutive.
Metodologia cunoașterii facilitează înțelegerea realității administrative și implicit
definirea obiectului cercetat.
Însăși noțiunea de metodă în administrația publică apare ca rezultatul unui
proces de teoretizare și generalizare. Temeiul generalizării îl constituie activitatea
specifică domeniului administrativ, referitoare la rezolvarea problemelor concrete. Din
punct de vedere metodologic, în administrația publică se pot distinge metode de

38 cercetare a administrației și metode de organizare a acesteia. În demersul său, cercetătorul
care studiază administrația publică trebuie să aibă în vedere două probleme:
1. delimitarea domeniului de studiu;
2. stabilirea tehnicilor de investig are pe care le va utiliza.
În privința delimitării domeniului de cercetare, studiile consacrate administrației
pot fi împărțite în două categorii și anume: parțiale și globale.
În cadrul studiilor parțiale intră monografiile de diferite tipuri care abordea ză:
un serviciu, un grup de servicii sau o direcție administrativă, un corp de funcționari
publici, administrația urbană sau cea rurală, administrația locală, etc.
În categoria studiilor globale (de ansamblu)se includ lucrări cu caracter general,
tratându -se în mod sistematic, ansamblul problemelor administrației.
La rândul lor tehnicile de investigare în administrație ca știință socială,
sunt similare celor întâlnite la științele umaniste. Dintre asemenea tehnici și metode , cele
mai importante sunt:
 cercetarea documentară , care se bazează pe studierea unor documente
administrative, precum statistici, acte normative, organigrame, ce permit o vedere clară și
o înțelegere rapidă a unui serviciu administrativ. Analiza acestor elemente de studiu se
poate face , atât după o metodă de interpretare clasică (în care intră interpretarea
sociologică sau psihologică), cât și după metoda cantitativă, care permite formularea unor
reguli sau principii;
 cercetarea directă , care poate fi extinsă atunci când vizează un or gan
administrativ al statului, studiat prin sistemul eșantionului reprezentativ. De asemenea, se
poate utiliza cercetarea directă intensivă care presupune convorbiri cu funcționarii
publici;
 utilizarea chestionarelor și anchetelor . Această metodă constă în
formularea unei serii de întrebări concrete, lipsite de echivoc (pentru a nu genera
interpretări diferite) și colectarea răspunsurilor de la persoane reprezentative din
colectivitatea interogată. Ancheta se concretizează într -un chestionar statistic și privește
situații care nu se pot exprima în unități de măsură, iar aprecierea rezultatelor trebuie să
rezulte doar din prelucrarea materialului adunat.

39 Culegerea de informații prin metoda chestionării pe teren, se deosebește de
anchete prin faptul că răspu nsurile definitive la un anumit grup de întrebări nu mai sunt
formulate direct de persoanele întrebate, ci de persoana care chestionează.
 metoda cazurilor , care este specifică administrației publice și se utilizează cu
precădere în SUA și Franța. Cazuril e concrete se pot referi, fie la o problemă generală
(elaborarea unei lucrări sau a unui plan de urbanism), fie la o problemă specială
(revocarea unui funcționar). Cazul poate fi studiat și dezbătut într -o instituție universitară
sau într -un organism însăr cinat cu formarea și perfecționarea funcționarilor. Studiul
permite, fie descoperirea unor soluții de îmbunătățire a organizării administrative, fie
formularea de propuneri privind remedierea deficiențelor și identificarea tendințelor
generale;
 metoda st atistică , de cercetare a faptelor, se caracterizează prin studierea
cantității fenomenelor. Ea se utilizează acolo unde fenomenele pot fi apreciate cantitativ,
iar valoarea metodei este determinată de comensurabilitatea cifrelor care permite
determinarea proporțiilor dintre fenomenele, în prealabil, evaluate.

3.2.2. Organizarea cercetării în sfera administrației publice

În plan organizatoric, în metodologia de cercetare în administrația publică ca și
a celei private se pot distinge două faze:
a) stabili rea obiectivelor ce urmează a fi îndeplinite, care se cuprind într -un plan
de activitate al instituției respective;
b) realizarea activităților corespunzătoare acestui plan, prin acțiunea funcției de
control din procesul de administrare.
Întocmirea unui plan de activitate este indispensabilă în orice instituție
administrativă. Conținutul planului trebuie să fie în concordanță cu obiectivele de
îndeplinit și resursele disponibile. Planul se întocmește pentru a stabili o ierarhie a
obiectivelor și a coordona activitatea în interiorul unei instituții, în vederea atingerii unui
scop comun. Deși se bazează pe folosirea la maximum a posibilităților existente,
alcătuirea planului trebuie să țină seama și de necesitatea constituirii unei rezerve.
Experiența a demon strat că întocmirea de planuri, fără conceperea de rezerve, duce la

40 apariția unor deficiențe la nivelul compartimentelor funcționale, care pot paraliza întreaga
activitate a instituției.
Este de dorit ca planul să fie complet, iar fiecare acțiune să aibă u n termen precis
de realizare, precum și resursele necesare.
În vederea realizării obiectivelor prevăzute în planul de activitate al instituției
administrative, se utilizează anumite metode de organizare, care contribuie, totodată, la
sporirea eficienței a ctivității în acest sector. Asemenea metode sunt:
1. Metoda utilizării de formulare adecvate activității instituțiilor din
administrație . În acest fel, se asigură organului administrativ numai datele strict necesare
pentru rezolvarea problemei respective ș i se realizează soluționarea simplă și rapidă a
cererilor. Folosirea formularelor tipizate este rațională și se impune, deoarece evită
repetarea aceluiași text și nu încarcă activitatea administrației cu examinarea unor date
inutile. Utilizându -se asemenea imprimate, se completează numai datele minime, pentru a
reflecta în documentul administrativ, ce urmează a fi emis, particularitățile individuale
ale cazului (numele și domiciliul solicitantului etc.).
În ansamblu, extinderea folosirii formularelor în adm inistrația publică amplifică
eficiența acestei activități și îmbunătățește raporturile dintre ea și colectivitățile umane. În
viitor, pe măsura introducerii tehnicii de calcul moderne în administrația publică, se
impune întrebuințarea unor chestionare și f ormulare cu un conținut standardizat.
Pe de altă parte, folosirea de formulare cu un conținut neadecvat sau situații pe
care acestea nu le prevăd, nu mai este rațională. Astfel, formularul poate să devină un
instrument eronat de lucru, deoarece el estompe ază particularitățile cazului concret. De
asemenea, nerespectarea unor limite raționale, în utilizarea imprimatelor duce la
înstrăinarea de problemele cetățeanului și la pericolul unei activități mecanice care nu
ține seama de situația reală, la irosirea r esurselor umane.
2. Metoda colectării datelor necesare pentru soluționarea cererilor . Activitatea
de rezolvare a unei cereri coincide cu circuitul lucrării respective între compartimentele
administrative de specialitate, care se cere a fi conceput pe baze raționale. Prin circuitul
rațional al unei lucrări se înțelege utilizarea unei metode adecvate prin care să se asigure
obținerea tuturor datelor necesare unei soluționări concrete, cu un consum minim de efort
și de timp, atât pentru administrație cât și pe ntru solicitant.

41 În statul de drept, timpul cetățeanului este la fel de prețios ca acela al
funcționarului public, urmărindu -se folosirea rațională a tuturor resurselor umane ale
societății. În acest scop, în administrația publică se pot utiliza două modal ități de
organizare a circuitului lucrărilor19. În una dintre acestea, solicitantul care își
înregistrează cererea este obligat să anexeze documentele necesare rezolvării cazului său.
În cealaltă, solicitantul depune numai cererea, iar documentele necesare soluționării sunt
colectate de către lucrătorii din administrație.
Așadar, în prima metodă , solicitantul este cel care pregătește dosarul,
prezentând documentele necesare, astfel încât instituția publică să poată soluționa cazul
pe baza actelor anexate, (a proape) fără nici un fel de investigații suplimentare. Deși
metoda pare comodă și simplă pentru ambele părți, ea generează și incoveniente. Astfel,
cu excepția actelor de stare civilă care trebuie procurate de solicitant, de obicei,
rezolvarea problemei ne cesită colaborarea mai multor organe administrative diferite.
De exemplu, pentru a se elibera o autorizație de construcție a unui imobil, este
necesar un aviz de la serviciul arhitecturii asupra proiectului, de la organele sanitare, de la
ROMTELECOM, CONEL , etc. asupra respectării diferitelor cerințe. Or, dacă obligația
de a colecta toate avizele revine solicitantului, el pierde mult timp, deoarece fiecare
instituție analizează de la început cazul, înainte de a -și da avizul. Normal ar fi ca,
problema să fie analizată prin colaborare și numai cu privire la aspectele tehnice,
particulare, necesare la completarea dosarului respectiv.
De multe ori, din considerente de supraasigurare, i se cer solicitantului multe
acte inutile, de exemplu o serie de adeverințe ca re confirmă datele deja existente în actele
dosarului.
Ca urmare, apare rațională doar cea de -a doua variantă , a rezolvării din oficiu
de către organul administrativ. În acest caz, solicitantul supune cererea spre soluționare
instituției publice competente , anexând un minimum de documente. De exemplu, la
cererea pentru obținerea unei autorizații de construcție, se anexează planul acesteia, iar
toate documentele utile rezolvării ei, sunt colectate de instituția administrativă care ia

19 Starosciak, J. – op. cit.; p.285 -287.

42 decizia finală. Pentru a ceasta, strângerea documentelor nu reprezintă un volum prea mare
de activitate.
În practică, cererea solicitantului și documentele personale se trimit spre avizare
tuturor organelor interesate și printr -o simplă rezoluție, pe această cerere, se acordă aviz ul
necesar. Astfel, se realizează economii materiale și de timp, deoarece analiza proiectului
se face în ansamblu, complet și pe loc, atunci când instituția publică întocmește un referat
sau acordă avizul său de specialitate.
Realizarea unui circuit rațion al al lucrărilor se fundamentează pe studierea unor
probleme de organizare și tehnică administrativă. În acest scop, este necesar să se
definească etapele soluționării lucrărilor, care sunt:
 intrarea lucrării , care reprezintă momentul în care o instituți e administrativă
primește o problemă spre rezolvare. După primire, lucrarea trebuie imediat și
necondiționat înregistrată, prin atribuirea unui număr de ordine de către compartimentul
competent al instituției respective;
 soluționarea lucrării , care ia fo rme concrete adecvate problemei de rezolvat
și are loc pe durata de timp dintre intrarea lucrării și transmiterea deciziei administrative
către persoana interesată.
Lungimea acestui interval de timp este influențată de:
a) numărul locurilor de oprire ale l ucrării , prin trecerea acesteia de la un
funcționar la altul;
b) timpul de așteptare , adică perioada în care documentația completă este
studiată în vederea adoptării deciziei;
c) durata etapei operative de luare a deciziei , respectiv intervalul în care
funcționarul competent examinează piesele dosarului și gândește asupra variantelor
posibile de soluționare și ia decizia.
Fundamentarea rațională a acestor etape se presupune respectarea unor condiții,
și anume:
 diminuarea locurilor de oprire a lucrărilor, eliminarea staționărilor inutile;
 renunțarea la colectarea unor date inutile, de la alte compar -timente
specializate; un loc de oprire nejustificată tergiversează soluționarea problemei și

43 consumă timpul funcționarilor cu lectura și gândirea asupra unei lucrări a cărei rezolvare
nu este de competența lor.
 diminuarea timpului de așteptare prin atribuirea dreptului de decizie chiar
funcționarului care a studiat efectiv lucrarea, urmând ca în cazuri complexe să ceară
sprijinul șefului său direct.
3. Metoda repartizării funcționarilor și lucrărilor în instituția administrativă .
Activitatea unei instituții administrative este condusă de șeful acesteia, care răspunde de
organizarea ei rațională și eficientă. Este eronată practica prin care șeful urmează să
rezolve cât mai multe lucrări; el soluționează numai pe acelea care nu pot fi repartizate
spre soluționare altor funcționari.
Unii funcționari lucrează direct cu publicul, la ghișee, alții sunt implicați în
pregătirea deciziilor administrative. În practică se constată o tendință de a se repartiza un
număr prea mare de funcționari în comparti -mentele care lucrează, fie direct cu șeful
instituției, fie la pregătirea deciziilor. Astfel, este afectată calitatea activității desfășurate
cu publicul, prin apariția un ei aglomerări de solicitanți care își pierd timpul așteptând să
ajungă la ghișeu.
Desfășurarea în condiții normale a activității este determinată de modul de
organizare și nu de excesul de personal. În limite raționale, durata stabilită pentru
primirea sol icitanților poate să fie mică, iar în restul timpului de lucru, trebuie să se
creeze condiții ca funcționarul să nu fie întrerupt de public. În practică, adesea aceste
proceduri de organizare nu sunt respectate. Astfel, în timpul de primire al solicitanțil or,
șeful compartimentului sau al instituției convoacă vreo ședință cu personalul, cheamă un
funcționar pentru anumite consultații sau pleacă din instituție, în loc să acorde audiențe.
De aceea, la repartizarea lucrărilor în instituțiile administrative tre buie să se aibă
în vedere necesitatea de a asigura servirea directă și continuă a solicitanților. Este
considerată judicioasă o structură administrativă care permite ca, în condiții normale de
activitate, conducătorul să dispună de o anumită rezervă, pe ca re o poate folosi în cazuri
de necesitate.
4. Metoda consfătuirilor . Această metodă reprezintă, modalități de coordonare a
activității, și de popularizare, sau clarificare a anumitor probleme administrative.

44 Consfătuirile consumă o mare parte din timpul de lucru, mai ales al
funcționarilor de conducere. Uneori, conducătorii nu mai au timp pentru a transmite
subordonaților recomandările făcute la asemenea întruniri; or, funcționarii necunoscând
acele recomandări, își declină competența privind rezolvarea pro blemelor. Lucrările
așteaptă să fie rezolvate de conducătorul instituției, în timp ce acesta participă la alte
consfătuiri, ceea ce înseamnă că activitatea lui nu este bine organizată.
Numărul consfătuirilor trebuie să fie rațional. În limitele raționale, ele se
dovedesc a fi utile în activitatea administrației, facilitând realizarea unui acord rapid între
cei implicați. Consfătuirile simplifică rezolvarea problemelor și facilitează colaborarea
organelor administrative și, ca urmare, rolul lor se amplifică. Ele dau rezultate eficiente
dacă sunt pregătite și organizate temeinic, cu un scop precis și clar stabilit.
Teste de autocontrol
1. Alături de Lorentz von Stein, știința administrației este considerată ca o știință politică de
către:
a. [ ]Charles -Jean Bonnin
b. [ ]Vivien
c. [ ]Henry Fayol
d. [x]Paul Negulescu

2. Henry Fayol a adăugat la cele 5 funcții ale întreprinderii și funcția:
a. [ ]tehnică
b. [ ]comercială
c. [ ]financiară
d. [ ]de securitate
e. [ ]contabilă

3. „A organiza” în concepția lui Henry Fayol constă în:
a. [x]stabilirea unui program de acțiune
b. [x]supravegherea executării programului
c. [x]selectarea personalului
d. [ ]diviziunea muncii

4. Doctrina lui Frederic Winslow Taylor urmărea:
a. [x]înlocuirea empirismului prin organizarea sistematică a fiecărui element al muncii
b. [ ]eliminarea su rmenajului
c. [x]crearea unor state majore de specialiști
d. [ ]eliminarea șomajului
e. [x]remunerarea stimulativă care contribuie la selectarea personalului

5.Metodologia, în general:
a. [x]reflectă complexitatea vieții sociale pe care omul caută să o cunoască mai b ine

45 b. [ ]conținutul său este dependent de obiectul cercetării
c. [x]este unitară
d. [x]urmărește un obiectiv dublu: cunoașterea și acțiunea

6.Metodele de organizare a administrației publice sunt:
a. [x]metoda utilizării de formulare adecvate activității instituțiilo r publice
b. [x]metoda repartizării funcționarilor și a lucrărilor în instituția administrativă
c. [ ]metoda cazurilor
[ ]metoda statistică

Concluziile generale ale unității de studiu :
– Administrația publică în ipostaza de știință s -a cristalizat în secolul al XVII-lea, când unii
profesori din Germania și Austria au ținut studenților, la universitățile germane, cursuri
privind științele camerale. În limba germană, “ Kameralien ” se traduce prin “ știința
administrației ” și cuvântul provine din limba latină – “camer a” care înseamnă “ cameră ”, cu
sens de instituție financiară . La început, științele camerale au studiat administrația
finanțelor publice, dar ulterior, ele au cuprins întreaga administrație a statului, independent
de normele juridice care o reglementau.
– Dintre cameraliști s -a distins în mod deosebit, Lorenz von Stein (1815 -1890) care a studiat
instituțiile administrative în complexitatea lor și a cărui operă principală poartă titlul “Teoria
administrației”.
– Ca localizare în timp, expresia administrație publi că este consemnată în secolele al XVII –
lea – al XVIII -lea în Prusia, Austria și ulterior în Franța. Însă bazele științei administrației în
Franța au fost puse de Charles -Jean Bonnin, care a considerat -o știință exactă. La
început, tehnologia franceză a exe rcitat un puternic impact asupra acestui domeniu, fiind
înființate școli de pregătire a tehnicienilor în servicii publice. O altă personalitate franceză a
epocii – Vivien – a scris prima lucrare de știință și doctrină administrativă.
– Fayol a adăugat la cel e cinci funcții ale întreprinderii (tehnică, comercială, financiară, de
securitate, contabilă) și una administrativă. În opinia sa, administrația înseamnă “a
prevedea, a organiza, a comanda, a coordona și a controla” 20, componente cu profunde
rezonanțe și î n sfera activităților publice.
– Într-o altă concepție, știința administrației a fost considerată ca având un caracter tehnic .
Acestă opinie s -a dezvoltat în S.U.A. și aparține lui Frederic Winslow Taylor (1856 -1915),
care este considerat întemeietorul organ izării științifice a muncii.
– Metoda sau metodologia înseamnă un mod organizat, sistematizat de gândire și activitate
și implică o direcție susceptibilă de a fi definită și urmată cu regularitate în operațiunile
mintale. Metodologia este unitară, și urmăreș te un obiectiv dublu: cunoașterea și acțiunea.
Metodologia acțiunii presupune folosirea coerentă a diferitelor mijloace, în vederea
obținerii unui rezultat.
– Metodologia cunoașterii în administrația constă dintr -un ansamblu de mijloace și proceduri
utile, p entru a studia și înțelege faptul și fenomenul administrativ. A aplica metodologia
cunoașterii la obiectul de cercetare alcătuit de administrație, înseamnă a constitui un

20 Oroveanu, T. – op. cit.; p.66

46 sistem coerent de investigare, care asigură posibilitatea de a percepe și înțelege re alitatea
administrativă din oricare domeniu.
– În demersul său, cercetătorul care studiază administrația publică trebuie să aibă în vedere
două probleme: delimitarea domeniului de studiu; stabilirea tehnicilor de investigare pe
care le va utiliza.
– Metodele d e organizare,care contribuie la sporirea eficienței activității sunt: Metoda
utilizării de formulare adecvate activității instituțiilor din administrație, Metoda colectării
datelor necesare pentru soluționarea cererilor, Metoda repartizării funcționarilor și lucrărilor
în instituția administrativă, Metoda consfătuirilor.

47 US 4 PRINCIPII APLICATE ÎN ȘTIINȚA ADMINISTRAȚIEI

Structura unității de studiu:
US 4.1. Principii generale aplicate în știința administrației
US 4.2. Principii specifice științei administrației

– să identifice principiile generale aplicate în știința administrației;
– să rețină caracteristicile fiecărui principiu general;
– să identifice principiile specifice aplicate în știința administrației;
– să rețină caracteristicile fiecărui principiu specific.

Termeni cheie : administrație public ă, știința administrației, principii generale, principii
specifice .

Ritmul de lucru: unitatea de studiu se dezvoltă pe 2 subunități de stu diu. Timpul de lucru
estimat este de 2 ore in medie .

Rezumat:
Unitatea de studiu 4 intitulat ă „Principii aplicate în știința administrației ” tratează principiile
generale aplicate în știința administrației și apoi principiile specifice științei adminis trației.

US 4.1. Principii generale aplicate în știința administrației

În știința administrației și în activitatea din administrația publică sunt utilizate,
atât principii cu un caracter general, aplicabile în toate domeniile de activitate
administrativă , cât și principii specifice, anumitor activități din acest domeniu, precum:
organizarea; conducerea și aplicarea metodelor.
Principiile generale folosite în știința administrației sunt:
1) administrația publică se află în serviciul omului;
2) administrația p ublică se subordonează interesului general (public);
3) adaptarea administrației trebuie să se adapteze la mediul în care -și desfășoară
activitatea;
4) cunoașterea cerințelor sociale actuale și prevederea celor viitoare;
5) respectarea normelor de drept în înfăptuirea administrației publice; Obiective specifice :

48 6) asigurarea profesionalizării funcțiunii publice;
7) creșterea eficienței administrației prin îmbunătățirea permanentă a activității
și structurii administrative.
Primul principiu este cel mai important și constituie cheia de boltă a activității
administrației publice. Pornind de la faptul că, misiunea adminis -trației este de servire a
persoanei umane și ca atare toate resursele și metodele administrației sunt subordonate
acestui scop, acest prim principiu nici nu mai trebuie demonstrat.
El este însă fundamental, pentru că activitatea administrației se sprijină pe
moralitate, etică și respect față de om. Aceste precizări sunt legiferate și în Constituția
țării noastre din 2003; astfel România este considerată stat de d rept, democrat și social, în
care demnitatea omului, drepturile și libertățile cetățenilor, libera dezvoltare a
personalității umane și dreptatea, reprezintă valori supreme și sunt garantate.
Realizarea dreptății înseamnă judecata după lege, după conștiinț a și morala
creștină. Uneori, o lege poate fi eronată sau nedreaptă și atunci, realizarea dreptății
constituie un imperativ fundamentat pe principii constituționale, superioare legii
respective. În acest mod, apare distincție între dreptate și legalitate.
Aplicarea aceluiași principiu necesită soluționarea unor probleme diverse și
generează totodată nevoia de a răspunde la întrebări, cum sunt:
 dacă activitatea administrației dintr -o țară sau alta se sprijină întotdeauna pe
acest principiu;
 care metode ș i tehnici administrative corespund cel mai bine concepției
democratice;
 cetățeanul poate fi convins de obligațiile pe care le are în comunitate, prin
metode de constrângere sau dimpotrivă, conștientizează singur acest lucru;
Principiul la care ne -am refe rit mai este necesar și pentru a evita transformarea
administrației într -o instituție aflată în slujba ei însăși, care ar deveni un sistem închis și
cu o structură tot mai încărcată, fiind excesiv de birocratizată. Funcționarul public nu se
află în slujba statului, ci a cetățeanului și acesta este un laitmotiv al activității cotidiene pe
care o desfășoară și căreia trebuie să -i descopere profunda semnificație.
Al doilea principiu reprezintă o consecință firească și se intercondiționează cu
primul principiu. Dacă administrația are ca obiectiv servi -rea omului, fără îndoială că

49 trebuie să servească pe toți membrii colectivității respective. În acest mod, este acoperit
interesul public.
Desigur că, la scara societății, primează interesele comune ale membrilor
colectivității; interesul general are mai mare importanță decât interesul unui singur om.
Ca atare, în activitatea administrației publice trebuie să se respecte această prioritate; mai
mult, administrația este obligată să satisfacă interesele generale, apă rarea societății și a
ordinii publice, mer -gând până la a sacrifica interesele individuale.
Privilegierea cerințelor generale, de către administrație, nu diminuează
importanța primului principiu; tocmai faptul de a fi în slujba omului impune
administrației publice să dea prioritate satisfacerii cerințelor sociale; altfel ar fi periclitată
însăși existența umană.
Cel de -al treilea principiu presupune ca, în vederea îndeplinirii obiectivelor
sale, administrația să se adapteze în mod continuu mediului în care evoluează. Astfel, se
creează posibilitatea ca aparatul ei administrativ să fie pregătit, în orice moment, pentru a
face față circumstanțelor aflate în continuă transformare. Acest principiu este perceput și
ca o obligație a administrației publice de a aco peri cu resursele disponibile necesitățile
mereu crescânde ale vieții sociale.
Totodată, aplicarea principiului respectiv asigură concretizarea în practică prin
administrația publică a sarcinilor încredințate de puterea politică.
În aplicarea principiului al patrulea , de cunoaștere a cerințelor sociale actuale
și de previziune a celor viitoare, administrația trebuie să fie organizată temeinic, pentru a
răspunde exigențelor cetățenilor. Este necesară cunoașterea profundă a cerințelor fiecărei
colectivități. Pe baza studierii datelor statistice și a altor metode de cercetare,
administrația va căuta să prevadă care sunt domeniile în care se înregistrează mutații
mari, unde, cerințele vor crește mai mult, pentru orientarea adecvată și intensificarea
eforturilor sale.
Potrivit principiului al cincilea , întreaga activitate din administrația publică,
funcționarea aparatului instituțional trebuie să se realizeze într -un cadru legal, conform cu
prevederile actelor normative în vigoare. Prin aplicarea acestui principiu se creează în
administrație premise pentru o activitate rațională și eficientă, în interesului cetățeanului
și al societății. Dimpotrivă, nerespectarea acestui principiu face ca activitatea din admi –

50 nistrație să fie irațională și neeficientă, sau mai grav , devine posibil ca actele emise să nu
aibă caracter legal, urmând a fi anulate de însăși instituția publică emitentă.
În concluzie, nu se poate invoca preocuparea de a asigura realizarea eficienței,
pentru a justifica o ilegalitate.
În concordanță cu principiul al șaselea , aplicarea cu succes a principiilor
anterioare, necesită o pregătire corespunzătoare a personalului instituțiilor administrative.
Acest aspect este deosebit de important, deoarece nivelul calitativ profesional al
funcționarilor determină calitatea actului administrativ. În acest context, prezintă o
importanță majoră, adoptarea și aplicarea în practică a unui Statut al funcționarilor
publici, în care să fie reglementate drepturile și obligațiile acestora, inclusiv asigurarea
condițiilor de remunerare a acestora, corespunzător funcției îndeplinite și de manifestare
a deontologiei profesionale.
Conform celui de -al șaptelea principiu , cercetările întreprinse în administrația
publică urmăresc îmbunătățirea continuă a activității și structurii ac esteia. Mersul
ascendent al societății impune pentru știința administrației publice elaborarea unor noi
soluții, adaptate mereu realităților economice și sociale. În același timp, toate obiectivele
administrației publice nu pot fi concepute și materializat e decât în condiții de eficiență și
raționalitate. De aceea, știința administrației a fost caracterizată și ca o știință a
principiilor raționale ale administrației, iar administrația publică este privită și ca “știința
eficienței administrative”, deoarec e eficiența apare ca un deziderat, fundamental ce
vizează îndeplinirea sarcinilor cu rezultate pozitive maxime, dar cu un consum minim de
resurse.

US 4.2.Principii specifice științei administrației

Pe lângă principii generale , există și principii specifi ce ale științei
administrației , care se aplică numai în anumite segmente de activitate, cum sunt
organizarea, conducerea, metodologia utilizată. Aceste principii cu caracter special sunt:
1. organizarea unitară;
2. autonomia de organizare;
3. conducerea unitară;
4. participarea funcționarilor la conducerea instituțiilor;

51 5. comunicarea directă dintre șef și funcționari;
6. recunoașterea meritelor ce revin funcționarilor;
7. simplificarea activității și structurii administrației

1. Diversitatea formelor în activitatea de org anizare a determinat cerința
elaborării unei concepții de organizare unitară în acest domeniu. Utilitatea acestui
principiu decurge din faptul că evită tendințele divergente care pot apărea în domeniul
organizării, datorită numărului mare de instituții pub lice. O organizare diversă, cu
structuri diferite de la un aparat administrativ la altul, creează disfuncționalități în planul
conducerii, coordonării și controlului. De aceea, nu se recomandă o organizare perfectă,
din punct de vedere teoretic, la nivelul unei instituții administrative, (care ar contraveni
funcționării ansamblului), deoarece rezultatul activității tuturor instituțiilor publice este
mult mai important decât o performanță singulară.
Acest principiu are aplicabilitate pe plan național, deoare ce administrația locală
de specialitate este subordonată administrației centrale, iar aceasta, la rândul său, este
subordonată Guvernului.
2. În concordanță cu principiul anterior, acționează al doilea principiu în
activitatea administrativă, și anume, aut onomia de organizare. Conceptul de autonomie se
explică prin însușirea structurilor sociale de a fi autoreglabile.
Administrația publică reprezintă un subsistem al societății, iar instituțiile publice
sunt ansambluri concrete, capabile să soluționeze probl emele legate de activitatea și
structura lor.
De aceea, instituțiilor administrative beneficiază de autonomie relativă și sunt
capabile să se autoregleze. Aceasta înseamnă că ele au posibilitatea să se adapteze la
sarcinile care le revin, să caute soluții pentru rezolvarea fiecărui caz în parte, să -și
realizeze singure scopul. Autonomia de organizare urmează a se manifesta, însă, într -un
cadru legal, cu respectarea normelor juridice și reprezintă ceea ce se numește puterea de
apreciere sau puterea discrețio nară a administrației.
În lipsa autonomiei, instituțiile publice nu ar putea fi rațional organizate,
deoarece pentru funcționarea lor ar fi necesar un număr prea mare de instrucțiuni
detaliate. Respectarea acestui principiu face ca instrucțiunile care se r eferă la instituțiile

52 administrației să stimuleze caracteristica lor de autoreglare; în caz contrar, s -ar majora în
mod nejustificat cheltuielile aparatului administrativ.
3. Principiul conducerii unitare se află în concordanță cu cel al organizării
unitar e și reprezintă o cerință obligatorie în orice condiții și la toate nivelurile activității
sociale.
O conducere realizată pe baze științifice asigură o unitate fermă, atât în planul
gândirii, cât și în cel al acțiunii. Dar această unitate nu este incompati bilă cu un schimb
liber de păreri, în cadrul căruia pot să apară și puncte de vedere diferite. Astfel, în faza de
elaborare a deciziilor, trebuie asigurate condiții pentru dezbaterea complexă a
problemelor și realizarea unei largi confruntări de opinii, în scopul fundamentării cât mai
temeinice a soluțiilor. Însă, odată ce s -a ajuns la o concluzie și s -a adoptat o decizie,
aceasta devine obligatorie pentru toți, chiar și pentru cei care au avut altă părere.
Realizarea conducerii unitare în administrația cen trală este compatibilă cu
asigurarea autonomiei locale în unitățile teritorial -administrative, care trebuie să satisfacă
cerințele colectivităților locale, dar să nu contravină principiului unității.
În practică, pentru realizarea acestui principiu este ne cesar ca fiecare șef al unei
instituții publice să stabilească o direcție unitară de acțiune, de la care să nu admită
abateri. În acest sens, se impune respectarea regulii ca orice funcționar să depindă
ierarhic de un singur șef și să nu primească, în acel ași timp, dispoziții de la mai mulți șefi.
4. Participarea funcționarilor la activitatea de conducere presupune consultarea
sistematică a acestora asupra stabilirii sarcinilor care le revin, întrucât de efortul lor
depind în ultimă instanță, realizările î n plan administrativ. Astfel, orice conducător
eficient trebuie, nu numai să încurajeze funcționarii în inițiativele lor, dar să le acorde
anumite răspunderi în planul conducerii, în limita competențelor pe care le au. Pentru a
crea un climat de colaborare , conducătorul cere, ori de câte ori are posibilitatea, sugestii
și propuneri de la subalterni. Această metodă are efecte psihologice semnificative, dacă
funcționarii care participă la elaborarea programului sau a deciziilor respective le
consideră ca fiin d ale lor și, în consecință asumă răspunderea pentru îndeplinirea
acestora. Se pornește, deci, de la premisa că, interesul pentru deciziile proprii este mai
mare decât față de ale celorlalți. A da colaboratorilor sentimentul că ei și -au stabilit
propria lo r sarcină, este metoda cea mai potrivită de a obține de la ei rezultate superioare.

53 Aplicarea acestui principiu necesită respectarea anumitor reguli, dintre care
menționăm:
 după elaborarea unei decizii, ultimul cuvânt trebuie să -l aibă șeful
instituției/ compartimentului, care urmează să -și asume direct răspunderea;
 colaboratorii trebuie moderați, pentru a nu aduce puncte de vedere parțiale
care să prejudicieze viziunea unitară realizată și pentru a elimina gradul de influență
asupra celorlalți funcționa ri.
 dacă colectivul de funcționari nu poate aduce o contribuție reală la luarea
deciziei, este inutil să i se ceară părerea, mai ales, în anumite probleme care -i depășesc
competența;
 este recomandabil ca, ori de câte ori se ia o decizie la care unii fu ncționari au
avut un rol deosebit, să se menționeze numele și contribuția lor. În acest mod se
încurajează spiritul de colaborare cu efecte favorabile pentru viitor, ca și spiritul de
solidaritate pentru acțiunile efectuate în comun.
5. Funcționarii public i își îmbunătățesc rezultatele, dacă sunt bine și la timp
informați de către superiorii lor. Dacă șeful ascunde față de funcționari condițiile în care
se înfăptuiește misiunea instituției în ansamblu, dificultățile apărute sau rezultatele
obținute în fieca re etapă, colectivul de funcționari este lipsit de informațiile necesare
pentru realizarea în condiții de eficiență a activității sale.
Funcționarii care nu sunt ținuți la curent cu activitatea instituției, se consideră
diminuați în valoarea lor profesiona lă, lipsiți de încrederea și respectul pe care le merită.
Comunicarea conferă substanță, atât acțiunilor realizate, cât și colaborării dintre
conducere și funcționari. Conducătorul care consideră că -și sporește puterea, păstrând
anumite secrete față de col aboratorii săi direcți, greșește și astfel scade eficiența
activităților respective.
Se apreciază că cea mai judicioasă metodă de comunicare a șefului constă în a se
adresa direct funcționarilor pentru a -i cunoaște, a -i înțelege, a -i cointeresa și a -i integra
creator în structura funcțională a instituției publice.
Cunoașterea subordonaților nu se poate obține numai prin mijloace obiective,
dar nici prin mijloace pur personale, care diminuează autoritatea și obiectivitatea șefului.
“Este de preferat ca șefu l să nu se amestece în problemele prea intime sau particulare ale

54 colaboratorilor, chiar dacă cunoscându -le, obține informații mai precise. Atunci când este
necesar să se obțină și unele date despre viața particulară a subalternilor, ele trebuie
reduse la strictul necesar și urmează a fi bine verificate. Utilizarea lor nu are justificare
decât în interesul funcționarilor sau al activității instituției. Dacă informațiile deținute au
un caracter confidențial sau pot aduce prejudicii celui în cauză prin difuza rea lor,
discreția devine obligatorie; ea ține de secretul profesional și de moralitatea șefului”21.
6. Una din modalitățile cele mai simple, dar eficiente de a stimula funcționarii și
a le îmbunătăți activitatea, constă în a -i aprecia și a -i premia. Apreci erea trebuie să fie
meritată și sinceră. Dacă recompensa se acordă pe nedrept, ea îl demobilizează pe cel
care beneficiază de ea, întrucât acesta nu mai depune nici un efort pentru a -și depăși
valoarea. În același timp, ea are rezultate negative și pentru ceilalți funcționari, deoarece
în loc să -i stimuleze spre o activitate merituoasă, îi incită la acțiuni de captare a
bunăvoinței șefului.
Pe de altă parte, pentru a eficientiza activitatea instituției, un conducător trebuie
să aplice sancțiuni funcționaril or nedisciplinați sau care au greșit. O conduită corectă din
partea șefului contribuie la satisfacerea interesului reciproc al instituției și funcționarilor.
În practică, conducătorul instituției publice obține de la funcționari rezultate
superioare, în mă sura în care el manifestă interes și pentru realizarea aspirațiilor
personale ale acestora. Ar constitui o eroare dacă s -ar considera că toți funcționarii dintr –
o instituție servesc scopurile acesteia; unii dintre funcționari nu colaborează, decât în
măsur a în care își ating și scopurile proprii.
Însă, un conducător eficient urmează să utilizeze aspirațiile personale ale
funcționarilor, pentru realizarea scopurilor instituției, satisfăcând în același timp și
interesele celor în cauză.
7. Principiul simplifi cării activității și structurii administrației se opune
supradimensionării aparatului de stat, funcționării unor structuri paralele cu atribuții
similare, birocrației inutile, soluțiilor complicate și formularisticii voluminoase. Toate
acestea au efecte dă unătoare și costuri nejustificate. Simplificarea administrației, implicit

21 Oroveanu, T. – op. cit.; p.147

55 a aparatului administrativ de stat, trebuie să se facă în mod rațional, în concordanță cu
cerințele reale ale bunei funcționări a instituțiilor publice.
În acest sens, se disting dou ă direcții principale de acțiune:
 o simplificare internă, realizată din interiorul organelor și instituțiilor publice
și care se referă la activitatea și structura acestora. Astfel, se elimină formele de activitate
și acțiunile inutile, precum și structu rile neraționale;
 o simplificare externă care se referă la activitatea și structura exterioară a
administrației publice și se efectuează la nivelul ministerelor și celorlalte organe centrale
și locale. În acest mod, se elimină activitățile paralele, inut ile și compartimentele
intermediare a căror existență nu se justifică.
Literatura europeană de specialitate reține și alte principii specifice
administrației, prezentate în Figura nr.2 care pot avea fie efect de activare (principii
proactive), fie de restr ângere (principii de restricționare) a activității acestui sector.
Aceste principii caracterizează sectorul public și arată prin ce se diferențiază o
organizație publică de una privată. Sunt două grupe de principii – principii restrictive și
principiile de acțiune (proactive).
I. Principiile restrictive (de restricționare) sunt: legalitatea, egalitatea,
obiectivitatea și continuitatea.
Aceste principii se caracterizează prin obligativitatea îndeplinirii lor de către
puterile publice, iar în caz contrar, cet ățeanul poate formula o plângere la tribunal. Se
întâlnesc în textele Constituției într -o formă explicită și au un caracter reactiv.

56 Figura nr.2 Principii de bază ale sectorului public

1. Principiul legalității presupune că prestarea serviciilor trebui e să se realizeze
în conformitate cu norma aplicabilă (legea) și cu supunerea față de principiile dreptului,
atât în administrația publică cât și în cea privată.
2. Egalitatea urmărește promovarea echității cu privire la accesul la serviciile
publice, atât din punct de vedere geografic, cât și din cel al diferitelor categorii de
utilizatori (ex: scrisorile trebuie să ajungă în orice colț al țării, timbrul costând la fel).

57 3. Obiectivitatea are în vedere ca serviciile să fie prestate cu imparțialitate,
justiție și interes general.
4. Pe baza principiului continuității , prestarea serviciilor trebuie să se realizeze
(ținând cont de specificul fiecărui sector) de o manieră permanentă, regulată și
neîntreruptă (ex: poșta trebuie să funcționeze permanent, poliția trebuie să protejeze
cetățenii mereu etc.).
II. Principiile proactive – pot apărea în textele constituționale, dar nu sunt
exigibile în fața tribunalelor. Aceste principii demonstrează dorința prestării serviciului în
condițiile cele mai bune, din partea o rganizației.
Față de principiile reactive, aceste principii propun ca administrația să întâmpine
evenimentele, să caute o soluție la probleme chiar înainte ca acestea să apară, să conteze
pe ajutorul cetățenilor săi.
1. Transparența – cu excepția serviciil or secrete ale statului – trebuie să dea
posibilitatea cetățenilor și utilizatorilor să participe la asigurarea unei funcționări corecte
a activității, să dispună de informație, ca bază de dialog între administrație și cetățean. De
asemenea, transparența t rebuie să servească drept instrument de control a administrației
publice din partea cetățenilor. Acest principiu nu operează în sectorul privat.
2. Participarea statuează concepția potrivit căreia, cetățeanul este în același
timp “utilizator și proprietar” al serviciilor publice private, în calitatea sa de contribuabil.
Rezultă astfel că, participarea sa este garantată pentru ca serviciul să fie prestat corect,
chiar prin implicarea cetățeanului în colaborare cu unitatea prestatoare.
3. Responsabilitatea se referă la măsura în care organizația publică se face
responsabilă de prestarea serviciului (în fața Parlamentului dar și în fața cetățenilor). Este
responsabilitatea statului în fața societății civile, nu numai pentru serviciile pe care el le
prestează da r, în general, și pentru bunăstarea generală pe care o realizează prin
intermediul altor participanți implicați în crearea avuției naționale.
4. Economia, eficiența, eficacitatea. Toate aceste trei principii se orientează
spre același scop și anume, o util izare mai bună a banilor contribuabililor. Astfel, prin
economie, sectorul public trebuie să aplice reguli de austeritate pentru a se reduce
cheltuiala publică la cât mai mult posibil. Acest principiu se relaționează direct cu
principiul eficienței, confor m căruia obiectivele publice trebuie să se obțină cu cel mai

58 mic număr de resurse posibile. Eficacitatea se referă, în exclusivitate la îndeplinirea
obiectivelor în condiții corespunzătoare bazate, fie pe maximizarea efectelor, fie pe
minimizarea eforturi lor.

Teste de autocontrol
1. Principiile generale folosite în știința administrației sunt:
a. [x]creșterea eficienței administrației prin îmbunătățirea activității și structurii administrative
b. simplificarea activității și structurii administrației
c. [x]respectare a normelor de drept în înfăptuirea administrației publice
d. [x]asigurarea profesionalizării funcțiunii publice
e. [ ]participarea funcționarilor la conducerea instituțiilor

2. Principiile specifice folosite în știința administrației sunt:
a. [x]organizarea unitară
b. [x]conducerea unitară
c. [x]autonomia de organizare
d. [ ]cunoașterea cerințelor actuale și prevederea celor viitoare

3. Principiul organizarea unitară:
a. [x]evită tendințele divergente care pot apărea în domeniul organizării, datorită numărului
mare de instituții pu blice
b. [ ]recomandă o organizare perfectă, din punct de vedere teoretic, la nivelul unei instituții
administrative
c. [x]are aplicabilitate pe plan național

4. Principiile restrictive sunt:
a. [x]legalitatea
b. [x]egalitatea
c. [ ]transparența
d. [x]obiectivitatea

5. Principi ul conducerii unitare se caracterizează prin:
a. [x]o conducere realizată pe baze științifice asigură o unitate fermă
b. [x]orice funcționar să depindă ierarhic de un singur șef
[ ]fiecare șef al unei instituții publice să stabilească cel puțin o direcție unitar ă de acțiune

Concluziile generale ale unității de studiu :
– Principiile generale folosite în știința administrației sunt: administrația publică se află în
serviciul omului; administrația publică se subordonează interesului general (public);
adaptarea admin istrației trebuie să se adapteze la mediul în care -și desfășoară activitatea;
cunoașterea cerințelor sociale actuale și prevederea celor viitoare; respectarea normelor
de drept în înfăptuirea administrației publice; asigurarea profesionalizării funcțiunii publice;

59 creșterea eficienței administrației prin îmbunătățirea permanentă a activității și structurii
administrative.
– Principiile cu caracter special sunt: organizarea unitară; autonomia de organizare;
conducerea unitară; participarea funcționarilor la co nducerea instituțiilor; comunicarea
directă dintre șef și funcționari; recunoașterea meritelor ce revin funcționarilor;
simplificarea activității și structurii administrației
– Literatura europeană de specialitate reține și alte principii specifice administr ației, care pot
avea fie efect de activare (principii proactive), fie de restrângere (principii de restricționare)
a activității acestui sector. Principiile restrictive (de restricționare) sunt: legalitatea,
egalitatea, obiectivitatea și continuitatea. Principiile proactive sunt Transparența,
Participarea, Responsabilitatea, Economia, eficiența, eficacitatea.

60 US 5 STRUCTURA ADMINISTRAȚIEI PUBLICE

Structura unității de studiu:
US 5.1. Necesitatea structurării optime a admi nistrației publice
US 5.2. Structura organelor centrale ale administrației publice

– să argumenteze necesitatea structurării administrației publice;
– să prezinte structura organelor centrale ale administrației publice ;

Termeni cheie : spațiu administrativ, administrație publică, structură organizatorică,
birocrație, democrație, putere birocratică, fenomen birocratic.

Ritmul de lucru: lecția se dezvoltă pe 2 subunități de studiu . Timpul de lucru estimat este
de 2 ore in medie .

Rezumat:
Unitatea de studiu 5 intitulat ă „Structura administrației publice ” tratează necesitatea
strucurării optime a administrației publice , detaliind structura organelor centrale ale administrației
publice și structura organelor locale ale administrației publice.

US 5.1. Necesitatea structurării optime a administrației publice

Din punct de vedere organizatoric, administrația publică se constituie ca un
sistem integrat specific domeniului, compus din organe și instituții a căror funcționar e se
întrepătrunde și se intercondiționează. La rândul său, structura administrației publice
desemnează pe de o parte componentele instituționale ale sistemului administrativ, iar pe
de altă parte, compartimentele funcționale ale fiecărei instituții.
Struc tura nu este identică pentru toate organele administrației deoarece ea este
determinată de sarcinile mari ce revin fiecăreia și care sunt diferite, după specialitatea lor
(politico -administrative, economice, social -culturale sau științifice). Instituțiile
administrației care înfăptuiesc sarcini generale, pot avea o structură asemănătoare, o
structură tip; acelea care îndeplinesc sarcini tehnice, de specialitate, urmează să aibă o
structură deosebită pentru fiecare specialitate în parte, o structură individu ală, proprie. Obiective specifice :

61 Prin urmare, structura definește ordinea și poziția elementelor care compun un
organ al administrației. Pentru a -și înfăptui sarcinile, organele administrației se divid în
mai multe părți componente. Distincția și relația dintre aceste subdiv iziuni caracterizează,
de asemenea, structura administrației. Spre deosebire de structura fizică, de exemplu a
moleculelor, sau de cea biologică, a organismelor vii, structura administrației este
stabilită prin acte normative.
Prin cercetările efectuate î n știința administrației, se urmărește să se determine
structura optimală a organelor administrației statului. În acest sens, se studiază modul de
repartizare a atribuțiilor între organele administrației și a sarcinilor între compartimentele
și între funcț ionarii din cadrul unui organ al administrației. Totodată, se au în vedere și
mijloacele de a se obține raționalizarea și simplificarea structurilor instituțiilor publice.
În principiu, studierea structurii administrației publice se dovedește a fi de mare
interes pentru asigurarea funcționării eficiente a sistemului administrativ, permițând:
 crearea unor organe ale administrației strict necesare realizării sarcinilor și
implicit evitarea înființării unor instituții inutile;
 prevenirea existenței structu rilor paralele cu atribuțiuni suprapuse;
 determinarea treptelor de organizare ale administrației centrale și locale și
delimitarea activităților, pentru suprimarea acelor instituții publice a căror existență nu se
justifică;
 reducerea cheltuielilor pen tru administrație, inclusiv a celor de funcționare a
instituțiilor publice, prevenind risipa de resurse prin consum public nejustificat;
 îmbunătățirea structurii compartimentelor din administrație, pentru ca
instituțiile sale să poată îndeplini, la un ni vel superior sporit, sarcinile încredințate;
 prin optimizarea structurii sale, administrația se apropie de locuitorii
circumscripțiilor din teritoriu, în scopul cunoașterii și satisfacerii exigențelor acestora.
Un organ sau o instituție publică este alcă tuită din colectivul de funcționari care
au atribuții ce formează competența acestora și din mijloace materiale și financiare. În
mod concret, compartimentele de activitate cu diferitele lor denumiri: birouri, servicii,
secții, oficii, direcții etc. alcătu iesc structura internă a unei instituții publice sau aparatul
acelei instituții sau organizarea internă a acesteia.

62 Prin organizarea internă a unui organ al administrației sunt stabilite, atât
structura internă, cât și sarcinile ce -i revin pentru realizare a atribuțiilor prevăzute de lege.
Repartizarea sarcinilor determină structurarea instituției respective sub aspectul
funcționalității ei. De aceea, structura internă mai poate fi denumită și structură
funcțională.
Concret, structura funcțională are în vede re modul cum sunt distribuite sarcinile
administrației și căror organe le sunt încredințate. Noțiunea de structură funcțională se
regăsește la toate organele administrației statului, fie centrale, fie locale.
În țara noastră, putem distinge o structură fun cțională, pornind de la faptul că
toate organele administrației statului sunt coordonate de anumite organe ale administrației
centrale care au caracter funcțional și sunt subordonate Guvernului. În același timp,
organele locale funcționale sunt subordonate consiliilor județene sau locale. Legat de
organizarea internă a tuturor organelor administrației, există subdiviziuni cu caracter
funcțional, de exemplu, la ministere, unde se găsesc direcții funcționale.
Structura organelor administrației evidențiază atâ t aspecte cantitative , cât și
calitative . Aspectul cantitativ se reflectă în numărul organelor sau al instituțiilor publice
specializate, în care se subdivide administrația statului. Această cifră corespunde
numărului de diviziuni efectuate în cadrul sarci nii totale a administrației statului.
Aspectul calitativ se traduce în determinarea competenței materiale a compartimentului
de activitate atribuit fiecăreia dintre instituțiile administrației.
Organizarea administrației poate fi efectuată în raport de ter itoriul statal. În toate
statele, cadrul spațial este delimitat juridic în circumscripții administrativ -teritoriale. În
țara noastră, teritoriul statului este indivizibil și unitar, dar circumscripțiile administrativ –
teritoriale sunt organizate în scopul u nei mai bune satisfaceri a intereselor colectivităților.
În realitate, nu teritoriul ca dimensiune în sine determină structura administrației,
ci volumul de sarcini care urmează a fi înfăptuit în folosul oamenilor. De altfel, nici nu
sunt posibile raportur i juridice cu teritoriile care nu au personalitate juridică, ci numai cu
circumscripțiile administrativ -teritoriale, colectivitățile umane sau cu diferitele instituții
publice care au personalitate juridică.
Prin cercetarea structurii administrative se aju nge la definirea unui tip de
structură care reprezintă soluția unei probleme apărute într -o anumită etapă socială. Dar

63 diferitele probleme nu pot avea o singură soluție, mai ales în cadrul administrației publice
locale, care prezintă particularități față d e administrația centrală.
Este însă important ca structura administrației să aibă un caracter dinamic, să se
adapteze în mod continuu, la transformările rapide ale societății. Dacă unele instituții
publice nu țin pasul cu evoluția societății și sunt retrog rade în planul mentalității, este
necesară reorganizarea acestora cau chiar desființarea lor.

US 5.2. Structura organelor centrale ale administrației publice

Problemele referitoare la organizarea administrației publice centrale nu sunt
studiate din pun ctul de vedere al dreptului administrativ sau constituțional, ci doar
sub aspectul structurării acesteia, care se înscrie în sfera științei administrației.
Organul administrației publice centrale este Guvernul. Ca șef al Guvernului,
primul -ministru conduce și orientează activitatea membrilor acestuia, el asigurând
coordonarea interministerială.
Această coordonare funcțională este clasică, deoarece este consecința exercitării
atribuțiilor de conducere și de control, dând conținutul noțiunii de administrație. Prin
atribuția de coordonare, primul -ministru realizează în ansamblu, unitatea de acțiune a
tuturor ministerelor și a celorlalte organe de specialitate ale administrației publice
centrale, precum și armonizarea politicii efectuate de diferite ministere.
În practică, prin coordonarea funcțională efectuată de primul -ministru, se poate
ajunge la îmbunătățirea activității și structurii Guvernului. Coordonarea funcțională se
realizează în două moduri, după cum este vorba de o coordonare materială sau de una
intelectuală.
Coordonarea materială se realizează, în domeniile și ramurile activității de
specialitate de care răspund membrii Guvernului. Coordonarea intelectuală este asigurată
sub autoritatea primului -ministru în ședințele Guvernului. Prin metoda convorbi rilor
directe, ea se mai realizează ori de câte ori este necesar, prin reunirea reprezentanților
organelor centrale de specialitate ale administrației. Pentru a se realiza o coordonare

64 eficientă, este necesar ca primul -ministru să fie o personalitate care să se impună prin
calitățile sale intelectuale și morale.
Structura ministerelor și a celorlalte organe centrale ale administrației statului se
supune “legii specializării”. De altfel, specializarea constituie rațiunea existenței acestora.
Îmbunătățirea st ructurii ministerelor și celorlalte organe centrale ale administrației
implică raționalizarea și simplificarea sa; un număr exagerat al acestora ar aduce
prejudicii coordonării însăși.
Problemele complexe privind o mai rațională și eficientă îndeplinire a sarcinilor
administrației determină crearea ministerelor și a altor organe centrale specializate,
prevăzute cu o structură care nu prejudiciază unitatea administrației statului. Astfel,
administrația statului alcătuiește un sistem unitar, având un singur o rgan central:
Guvernul . În fond, structura unui minister sau organ central, cu subdiviziunile sale, are
tocmai rolul de a realiza unitatea acestuia.
Ministerele sunt organe administrative de specialitate sau de resort, deoarece
înfăptuiesc activitatea stat ului într -un domeniu sau ramură, iar repartizarea sarcinilor între
ministere se poate face pe o structură verticală sau orizontală . Într -un sistem structurat
vertical, fiecare minister este competent să soluționeze toate problemele privind un
domeniu sau u n grup de domenii de activitate ale administrației statului (învățământ,
sănătate, comerț exterior etc.). Acest gen de structură este cel mai răspândit. El permite o
specializare tehnică, indispensabilă epocii moderne, dar prezintă dificultăți privind
coordonarea.
În cazul structurii orizontale , fiecare minister este competent să rezolve una
sau mai multe probleme comune tuturor domeniilor de activitate. Sistemul structurii
orizontale facilitează coordonarea problemelor, dar el nu poate fi generalizat, pond erea
fiind deținută de structura verticală.
Eficiența organizării administrației în subdiviziuni este, de asemenea, o
problemă care se studiază de știința administrației publice. Se procedează la stabilirea
unor subdiviziuni adecvate ale administrației, pr in gruparea rațională a sarcinilor ce revin
unui minister sau altui organ central. Uneori, factorii tehnici determină crearea
subunităților din cadrul ministerelor; alteori, aceeași factori determină crearea unui nou
minister sau organ central al administr ației.

65 Întrucât fiecărui minister îi revine îndeplinirea unui volum mare de sarcini, este
posibil să se efectueze o altă regrupare a ministerelor. De exemplu, s -ar putea proceda la
o regrupare a unor sarcini de natură diferită, dar a căror soluționare a fo st de resortul unui
singur minister. Sau, s -ar putea concentra, în competența aceluiași minister, rezolvarea
unor probleme diferite, care anterior erau încredințate mai multor ministere.
În epoca actuală, apar sarcini noi și este normal și necesar, atunci când ele sunt
suficient de numeroase, să se procedeze la crearea unui nou minister sau organ central.
Fenomenul multiplicării și diversificării structurii ministerelor constituie o caracteristică
a dezvoltării sociale.
Creșterea numărului organelor central e se justifică, adesea, prin continua
amplificare a cerințelor sociale, generate de mărirea numărului populației și sporirea
exigențelor acestora în planul prestațiilor administrative. Dacă s -ar reduce nejustificat
numărul ministerelor, problema coordonări i nu ar dispărea, ci ar deveni mult mai greu de
realizat.
Numărul ministerelor și al celorlalte org ane centrale ale administrației urmează
să fie într -o deplină concordanță cu volumul și diversitatea sarcinilor de îndeplinit. În
acest fel, se poate menține un echilibru permanent între cerințele societății și satisfacerea
lor de către administrația statu lui. Reducerea numărului unor asemenea organe, numai din
motive aparente de economisire, este păgubitoare pentru societate.
În știința administrației, este necesară și studierea dezavantajelor unui număr
nejustificat de mare al ministerelor și celorlalte o rgane centrale ale administrației, care
atrag cheltuieli inutile din bugetul statului. Într -o asemenea situație, devine dificilă
activitatea de coordonare a administrației.
În concluzie, atât înființarea, cât și desființarea ministerelor și a celorlalte or gane
centrale ale administrației statului, urmează să se întemeieze pe criterii de raționalitate și
eficiență a activității acestora.
Teste de autocontrol

1. Structura administrației publice:
a. [x]desemnează componentele instituționale ale sistemului administr ativ
b. [x]desemnează componentele funcționale ale fiecărei instituții
c. [ ]este identică pentru toate organele administrației
d. [x]definește ordinea și poziția elementelor care compun un organ al administrației

66 e. [x]este stabilită prin acte normative

2. Studierea st ructurii administrației publice generează:
a. [x]crearea unor organe ale administrației strict necesare realizării sarcinilor
b. [ ]existența structurilor paralele cu atribuțiuni suprapuse
c. [x]determinarea treptelor de organizare ale administrației centrale și lo cale și delimitarea
activităților
d. [x]îmbunătățirea structurii compartimentelor din administrație

3. Prin organizarea internă a unui organ al administrației sunt stabilite:
a. [ ]doar structura internă
b. [ ]doar sarcinile ce -i revin pentru realizarea atribuțiilor prevăzute de lege
c. [x]atât structura internă, cât și sarcinile ce -i revin

4. Organul administrației publice centrale este:
a. [ ]Parlamentul
b. [x]Guvernul
c. [ ]Înalta Curte de Casație și Justiție

5. Repartizarea sarcinilor între ministere se poate face:
a. [x]pe o structură verticală
b. [ ]pe o structura ierarhică
c. [x]pe o structură orizontală

Concluziile generale ale unității de studiu :
– Structura administrației publice desemnează pe de o parte componentele instituționale ale
sistemului administrativ, iar pe de altă parte, compartimentele funcționale ale fiecărei
instituții. Structura definește ordinea și poziția elementelor care compun un organ al
administrației.
– Studierea structurii administrației publice se dovedește a fi de mare interes pentru
asigurarea funcționă rii eficiente a sistemului administrativ, permițând: crearea unor organe
ale administrației strict necesare realizării sarcinilor și implicit evitarea înființării unor
instituții inutile; prevenirea existenței structurilor paralele cu atribuțiuni supra -puse;
determinarea treptelor de organizare ale administrației centrale și locale și delimitarea
activităților, pentru suprimarea acelor instituții publice a căror existență nu se justifică;
reducerea cheltuielilor pentru administrație, inclusiv a celor de fu ncționare a instituțiilor
publice, prevenind risipa de resurse prin consum public nejustificat; îmbunătățirea structurii
compartimentelor din administrație, pentru ca instituțiile sale să poată îndeplini, la un nivel
superior sporit, sarcinile încredințate ; prin optimizarea structurii sale, administrația se
apropie de locuitorii circumscripțiilor din teritoriu, în scopul cunoașterii și satisfacerii
exigențelor acestora.
– Organul administrației publice centrale este Guvernul. Ministerele sunt organe
administr ative de specialitate sau de resort, deoarece înfăptuiesc activitatea statului într -un

67 domeniu sau ramură, iar repartizarea sarcinilor între ministere se poate face pe o structură
verticală sau orizontală .

68 US 6 . STRUCTURA ORGANELOR LOCALE ALE ADMINISTRA ȚIEI
PUBLICE ȘI PRINCIPII DE ORGANIZARE A ADMINISTRAȚIEI PUBLICE
TERITORIALE

Structura unității de studiu:
US 6.1.Principii de organizare a administrației publice teritoriale
US 6.2. Conc eptul de descentralizare a administrației publice și formele sale
US 6.3. Descentralizare și federalism
US 6.4. Descentralizare. Autonomie locală. Subsidiaritate
US 6.5. Descentralizarea administrației publice și autonomia locală în România

– să precizeze care sunt principiile care stau la baza organizării administrației publice locale;
– să definească principiile: centralizării, descentralizării și auton omiei locale;
– să caracterizeze descentralizarea și formele acesteia;
– să stabilească asemănările și deosebirile dintre descentralizare și federalism;
– să definească principiile autonomiei locale și subsidiarității;
– să evidențieze aplicabilitatea principiilor descentralizării și autonomiei locale în România;
– să identifice structura administrației publice în România.

Termeni cheie : administrație public locală , descentralizare, autonomie locală,
subsidiaritate, federalism .

Ritmul de lucru: lecția se dezvoltă pe 5 subunități de studiu . Timpul de lucru estimat este
de 4 ore in medie .

Rezumat:
Unitatea de studiu 6 intitulat ă „Structura organelor locale ale administrației publice și
principia de organizare a administrației publice teritoriale ” tratează necesita tea strucurării optime a
administrației publice , detaliind structura organelor locale ale administrației publice. Importanța
administrației publice locale și diversitatea sa solicit ă o prezentare a principiilor d e organizare a
administrației publice terito riale, detaliindu -se conceptul de descentralizare a administrației publice
și formele sale, asemănările și deosebirile dintre descentralizare și federalism. De asemenea, în
cadrul acestui modul sunt prezentate în detaliu caracteristicile descentralizării, autonomiei locale,
subsidiarității cu particularizare pe România.

US 6.1. Principii de organizare a administrației publice teritoriale

Structura organelor locale ale administrației servește, atât interesele locale ale
societății, cât și pe cele generale; de aceea, trebuie adoptate cele mai bune soluții pentru Obiective specifice :

69 organizarea activității și dimensionarea structurii din circumscripțiile administrativ –
teritoriale.
Organizarea administrativă a teritoriului are ca obiect, studierea și determinarea,
în cadrul geogr afic al statului, a unei repartizări raționale și eficiente a activităților
umane, în raport cu resursele naturale și necesitățile colectivităților locale. Delimitarea
teritoriului în circumscripții administrative trebuie să ia în considerare interesele
tradiționale, politico -administrative, economice și social -culturale ale populației. În acest
mod, se poate realiza într -o manieră unitară, administrația publică. Doctrina
administrativă din ultimii ani stabilește trei principii22 privind organizarea administ rației
publice teritoriale și anume:
 principiul centralizării;
 principiul desconcentrării;
 principiul descentralizării.
Prin aceste principii se încearcă rezolvarea celor două tendințe care se manifestă
în guvernarea și administrarea unei țări: unitatea și diversitatea . Tendința de unitate are
caracter național și este determinată de necesitatea de a trăi în colectiv. Tendința de
diversitate (descentralizatoare ) corespunde diversității grupurilor sociale și este
determinată de considerații de ordin geog rafic și istoric. Ea necesită adoptarea de măsuri
particulare pentru fiecare grup social.
Centralizarea este principiul fundamental al organizării administrației publice
locale și presupune exclusiv, dependența organelor locale de organele centrale. Din pu nct
de vedere juridic, organele centrale sunt singurele care adoptă decizii aplicabile în
teritoriu, iar autoritățile locale au doar competența executării acestora. Vreme
îndelungată, acest sistem s -a bazat, în teritoriu, nu pe existența unor organe, în se nsul de
colective de funcționari bine organizați, ci pe existența unor simpli agenți ai centrului.
Acest sistem a fost specific organizării statale și administrative din Antichitate și
Evul Mediu; în epoca modernă și contemporană, regimurile politice total itare admiteau
autorităților locale, o putere de decizie doar în cazuri excepționale (calamități naturale ca
incendii, inundații sau cutremure).

22 Iorgovan, A. – op. cit.; p.212

70 Principiul de(s)concentrării este, în realitate, o formă a centralizării și constă
în recunoașterea pentru agen ții statului, repartizați pe întregul teritoriu al țării, a unei
anumite puteri de decizie. Practic, centralizarea există în orice moment, deoarece pe de o
parte, agenții sunt subordonați ierarhic puterii centrale, iar pe de altă parte, deciziile lor
sunt imputabile exclusiv statului.
Într-o manieră generală, se poate afirma că desconcentrarea constituie un regim
juridic administrativ care se situează între centralizare administrativă și descentralizare
administrativă, fiind o centralizare atenuată sau o sl abă descentralizare.
Ceea ce o apropie de centralizare este faptul că titularii puterii locale nu sunt
aleși de electoratul local, ci numiți de la centru. Ceea ce o apropie de descentralizare este
faptul că titularii puterii locale, deși numiți de centru, au competența să rezolve ei
problemele locale, fără să le mai înainteze în acest scop, șefului ierarhic de la centru, dar
ei sunt supuși controlului acestuia și obligați să se conformeze actelor superiorului lor23.
În cazul desconcentrării, autoritatea publ ică locală rămâne parte integrantă a
sistemului ierarhic central. Deciziile date în competența autorităților publice locale sunt
luate de aceasta sub puterea ierarhică a autorităților centrale. Autoritatea centrală poate să
dea autorității locale ordine și instrucțiuni cu privire la deciziile pe care urmează să le ia,
având și dreptul de control asupra modului de execuție a acestora.
Așadar, desconcentrarea constă în apropierea statului de locul de aplicare a
politicilor. A desconcentra înseamnă a repartiza mai bine acțiunile îndeplinite de către
administrația statului între nivelul național de concepere a acestor acțiuni și nivelul
teritorial de execuție a acelorași acțiuni.
La nivelul teritorial al statului, prefecturile, direcțiile județene cât și servici ile
județene nu sunt persoane juridice ; ele reprezintă numai administrații desconcentrate ale
statului.
Partajul între atribuțiile dobândite de autoritățile administrative desconcentrate și
cele rezervate centrului reflectă gradul de desconcentrare admini strativă. Bineînțeles,
structurile teritoriale desconcentrate păstrează rolul de a raporta centrului situația din
teritoriu și de a executa ordinele centrului.

23 Grădinaru, N. – Administrația publică în România și in tegrarea europeană; Editura Fundației
“Universitatea Pentru Toți”; Slatina; 2001; p.139.

71 Desconcentrarea poate fi verticală, sporindu -se competențele serviciilor
exterioare ale administ rației ministeriale sau pe orizontală, când se amplifică
competențele conducătorului serviciilor desconcentrate dintr -o circumscripție
administrativă, ca de exemplu situația prefectului24. Recurgând la o formulă celebră a lui
Odilon Barrot și Proudhon, desc oncentrarea orizontală « este același ciocan care bate,
doar că i s -a scurtat mânerul, loviturile fiind astfel mai bine ajustate ». Oricum esențial
pentru desconcentrarea administrativă este menținerea puterii ierarhice.
În principiu, desconcentrarea prive ște administrația statului. Ea poate însă să
funcționeze și în cazul colectivităților teritoriale locale autonome, care își pot împărți
teritoriul în circumscripții administrative unde să organizeze servicii desconcentrate,
pentru o mai eficientă administr are.
Cert este că cei doi termeni nu trebuie niciodată confundați, descentralizarea
presupunând o împărțire a puterii între stat și colectivitățile locale, în timp ce prin
desconcentrare statul nu -și împarte puterea sa, ci el se apropie de cetățeni, instal ând la
fața locului servicii specializate dotate cu o anumită autonomie.
Principiul descentralizării presupune însă existența unor persoane publice
locale, desemnate de comunitatea teritoriului, care au atribuții proprii, intervenind direct
în gestionarea și administrarea “afacerilor” colectivității.

US 6. 2. Conceptul de descentralizare a administrației publice și formele sale
În spațiul european actual, problematica descentralizării administrative și
autonomia locală au devenit una din preocupările majore ale societății. Interesul sporit
acordat acestora se leagă strâns, atât de menținerea păcii sociale și a stabilității politice în
prezent, cât și de perspectiva unei organizări a continentului nostru într -un posibil cadru
instituțional unic, al Statelor U nite ale Europei în viitor. Importanța acestui fenomen
apare, cu atât mai mare, dacă avem în vedere asocierea care se face tot mai mult, între
descentralizarea administrativă și creșterea autonomiei locale în rezolvarea unor
probleme ale minorităților etni ce, culturale sau lingvistice.

24 Popescu, C.L. – Autonomia locală și integrarea europeană; Editura All Beck; București; 1999; p.147.

72 Descentralizarea ca fenomen social semnifică un proces fundamental de
deplasare a puterii de la centru spre periferie. El generează o multitudine de efecte care,
în sinteză, presupun:25
1. regruparea relațiilor de putere în me diul local, care devine centrul de greutate
al procesului administrativ;
2. localizarea și intersectarea acestor relații determină apariția unui sistem
administrativ specific pe care se sprijină puterea locală;
3. agenții locali nu mai sunt simpli executan ți ai directivelor primite de la
administrația centrală, ci ei dobândesc capacitate strategică de acțiune;
4. politica de descentralizare generează transferul de competență, determină
întărirea activității și dezvoltarea solidarității locale, creând un nou cadru, în jurul căruia
diverșii actori locali vor fi incitați să se mobilizeze.
Analiza proceselor de descentralizare a sectorului publicînvederează drept
coordonată majoră a acesteia determinarea sensului și a evoluției guvernării locale.
În concepția d e tip francez , exigențele unității naționale conduc la o
interpretare restrictivă a descentralizării, fiind, considerată, în final, un “mijloc de luptă”
contra puterii centrale. În concepția engleză , însă, descentralizarea este înțeleasă înrt -un
sens larg, acela de auto -administrare (“self government”). Libertatea unității
administrative locale de a decide și acționa pe baza propriei inițiative și responsabilități,
constituie caracteristica esențială a guvernării locale.
Procesul descentralizării administra tive nu înseamnă numai substituirea unui
decident central situat la nivel național cu unul local; el modifică profund cadrul de
referință și condițiile în care sunt alese obiectivele stabilite opțiunile și fundamentate
deciziile.
Decizia administrativă de vine, în acest cadru, din momentul luării ei, produsul
interacțiunii complexe cu mediul local. Inserat într -o anumită ierarhie, agentul local se
manifestă totodată, ca o componentă a unui mediu politic și administrativ, cu care
întreține relații reciproce și reversibile de schimb. Deciziile pe care acesta le ia, sunt

25 Chevalier, J. – op. cit.; p.372

73 produsul variabilelor specifice de origine locală, pe care Administrația centrală se
dovedește a fi, uneori, incapabilă să le perceapă și să le ia în considerare.
Localizarea vieții publice, în sensul afirmării descentralizării administrative și
dezvoltării autonomiei locale, permite o mai largă participare și implicare politică din
partea cetățenilor. În acest context, descentralizarea devine un cadru comod de educație
politică, deoarece cetățe nii sunt implicați mai mult și inițiați în gestiunea propriei
localități, ceea ce favorizează înțelegerea mai bună a problemelor politice și
administrative care se pun la nivel național. Se asigură astfel, premisa pentru formarea
identității locale care cr ează apartenența la un sistem comun de valori și de interese
reprezen -tate și apărate în organele administrative ierarhic -superioare, cu impact puternic
asupra dezvoltării economice și sociale.
Descentralizarea administrației publice apare, totodată, ca u n corolar al
democrației. Ea înseamnă pentru organizarea administrativă, ceea ce democrația
reprezentativă reprezintă pentru organizarea constituțională. Toate aceste trăsături sunt,
conform afirmațiilor lui Max Weber, expresia unui proces de raționalizare în
administrație publică, un indiciu al modernizării.
În același timp, se impune a observa faptul că organizarea locală nu există în
sine; ea este produsul statului care a recurs la divizarea în circumscripții, pentru a asigura
controlul spațiului geograf ic și social. În acest sens, J.A.Mazères afirma că “statul este
organizatorul și garantul principiului descentralizării”.26 Acest model de organizare
administrativ -statală poate contribui la creșterea eficienței întregului sistem, deoarece
administrația pub lică centrală își poate concentra atenția asupra problemelor prioritare de
interes național, lăsând în seama colectivităților locale alte competențe de gestiune.
Pe de altă parte, însă, procesul descentralizării administrației publice are anumite
limite și provoacă neajunsuri, distorsiuni care, desigur, se cuvin a fi anticipate și evitate.
Prin proporții, frecvență și impact pot fi remarcate, în acest sens, următoarele aspecte
deficitare :
 abuzurile în materie de descentralizare orientate spre o escaladar e o
particularităților, care pot merge până la a pune în pericol unitatea națională;

26 După J. Chevalier, op. cit.; p.376

74  soluțiile neadecvate la problemele locale, care pot degenera în decizii
inspirate de politica unor grupuri de presiune, ale căror interese contravin celor naționale;
 deficiențe în derularea procesului decizional, datorate și funcțio -narilor
publici locali care, de regulă, nu au competența și experiența celor din administrația
publică centrală;
 dispersia mai mare a resurselor publice între colectivitățile locale sau
grupurile sociale, care poate antrena un proces de dizolvare a solidarității tradiționale,
creând premisele unei competiții politice și ale unor conflicte interne, inclusiv interetnice
și, uneori, o eficiență mai redusă.
Atuurile, ca și deficiențele descentr alizării administrației publice se manifestă
diferențiat, în funcție de formele de practicare ale sale. Sub acest aspect, se distinge
varianta cunoscută sub numele de descentralizare teritorială, față de cea numită
descentralizare tehnică.
Descentralizarea teritorială presupune existența unor interese comune ale
locuitorilor dintr -o entitate administrativă, “fracțiune geografică”, ce reprezintă o
porțiune din teritoriul unui stat. Interesele comune ale membrilor colectivității
administrativ -teritoriale cond uc la afaceri locale, în cele mai diverse domenii de
activitate, distincte de “afacerile” (problemele) naționale.
În același timp, se constată că din punct de vedere sociologic, solidaritatea
cetățenilor în jurul acestor interese depinde de dimensiunile ca drului teritorial, ea fiind
foarte puternică într -o mică localitate rurală și adesea superficială într -o mare aglomerare
urbană. În alți termeni, descentralizarea teritorială presupune existența unor autorități
locale alese, care au și competență în gestio narea resurselor publice de care dispune
entitatea respectivă.
Spre deosebire, descentralizarea tehnică se bazează pe existența unor persoane
morale de drept public, care prestează anumite servicii publice, detașate din masa
serviciilor prestate de autorit ățile statale centrale. Aceste persoane morale sunt denumite
tradițional, stabilimente publice locale.
Doctrina actuală27 reține ideea că descentralizarea teritorială este o repartizare
de afaceri administrative generată de diversitatea socială și politică a țărilor asupra

27 Debbasch, Ch. – op. cit.; p.198

75 ansamblului teritoriului; în timp ce, descentralizarea tehnică corespunde exigențelor unei
repartizări armonioase a funcțiilor între diferitele ramuri ale administrației publice. Prima
răspunde, astfel, unor aspirații mai mult politice, pe când a doua – unor preocupări de
eficacitate. Aceasta face ca ideea de autogestiune să fie mai puțin pronunțată în cazul
descentralizării tehnice, decât în cel al descentralizării teritoriale.

US 6. 3. Descentralizare și federalism
Autorii contemporani28 în știința administrației sunt unanimi în a aprecia
descentralizarea ca o problemă exclusiv de natură administrativă, spre deosebire de
federalism, care este o problemă de natură politică.
Federalismul reprezintă o tehnică de organizare a puterii politice care afectează
însăși structura statului, realizând o dezmembrare a acestei puteri în domeniile
determinante (legislativ, executiv, judecătoresc). Un stat membru al unei federații statale
are competență proprie, acordată prin Constituție. El este însă, pre zentat adesea, ca forma
cea mai extinsă a descentralizării. Un asemenea punct de vedere, nu mai permite astfel, să
se facă o delimitare justificată între țări ca Germania și Elveția (ca federații) și Marea
Britanie sau Franța (ca state unitare , mai mult s au mai puțin descentralizate).
Diferența dintre descentralizare și federalism este justificată pe plan juridic. În
practică, este mult mai dificil de făcut distincție între un stat aparținând unei federații și o
colectivitate descentralizată. O colectivita te descentralizată nu dobândește competențe,
decât în materie administrativă, în limita stabilită prin lege.
Or, în condițiile descentralizării, oricât de largă este autonomia locală (a
autorităților alese sau a stabilimentelor politice), pentru a rezolva problemele locale,
aceste autorități își desfășoară activitatea în cadrul unui stat unitar și nu în afara acestuia.
Sunt de avut în vedere două lucruri distincte: caracterul autonom față de autoritatea
centrală a autorităților publice prin care se realizea ză descentralizarea administrativă și
limita statală impusă activității acesteia.
Dacă nu s -ar admite această limită, fixată prin Constituție, autoritățile locale
autonome, nu numai că s -ar transforma în autorități politice (ca în cazul federației), dar

28 Pondaven, C. – Économie des Administrations Publiques; Édition Cujas; Paris; 1995; p.72

76 ele ar putea deveni veritabile structuri statale independente, cu efecte dramatice pe plan
național și internațional.
În principiu, descentralizarea ar putea cuprinde activitățile prin care se
concretizează îndeplinirea funcțiilor tradiționale și moderne ale statului. Se poate admite
că, exceptând funcția externă a statului, toate serviciile guvernamentale (administrarea,
ordinea publică, educația, serviciile de sănătate etc.) constituie obiectul procesului de
descentralizare. Este evident că, în același cadr u al descentralizării se presupun ca
procese, atât redistribuirea venitului național, cât și producția publică de bunuri și
servicii. Aceasta din urmă este descentralizată, nu atât prin transferul drepturilor de
proprietate și a puterilor decizionale de la guvernul central către guvernele locale, cât mai
ales prin transferul în sectorul privat.
Tocmai de aceea descentralizarea, ca element esențial al autonomiei locale, nu
poate fi concepută, cel puțin în statele unitare, fără existența unui control din part ea
autorităților centrale ale statului. Numit tradițional control de tutelă , el poate fi exercitat,
atât de funcționari sau autorități ale adminis -trației de stat, cum este cazul în Franța și
Italia, cât și de judecători, cum se întâmplă în Marea Britanie . Totodată, este
semnificativă constatarea că structura constituțională a unei țări a influențat, considerabil,
rapiditatea și eficiența procesului de descentralizare. Ca regulă generală, statele federale,
caracterizate de nivele administrative multiple, a u avut întotdeauna un echi -libru al
puterilor decizionale.
Landurile germane, cantoanele elvețiene sau statele nord -americane au dobândit,
încă de la constituire, însemnate puteri politice și adminis -trative, autoritatea lor derivând
din constituție și nu de la guvernul federal. Pe de altă parte, nivelele administrative
intermediare nu dețin atribuții de control asupra comunităților locale, ci reprezintă, mai
ales, “noduri” în rețea, transmițători ai deciziilor statale către administrațiile locale, care
au atribuții foarte largi.
În statele cu organizare piramidală, atribuțiile nivelelor intermediare și locale ale
administrației publice sunt stabilite de guvernul central. Fie că prevalează principiul
competenței generale, ca în modelul continental (Franța), fie că prevalează principiul
furnizării de servicii publice (Marea Britanie), administrațiile locale sunt în totalitate
subordonate nivelului intermediar. În pofida faptului că administrațiile locale și

77 intermediare au competențe foarte largi, reprezentan tul guvernului are dreptul conferit de
lege, în unele țări europene, să cenzureze aceste competențe.
O situație aparent paradoxală se întâlnește în țările nordice (mai cu seamă în
Suedia, Norvegia și Danemarca), unde descentralizarea este o practică tradiț ională și
constituțională, dar guvernul central exercită un control apreciat ca excesiv, prin
reglementările privind standardele și prețurile serviciilor publice. Este de admis că o
expresie a descentralizării pot fi considerate măsurile de descongestionar e a guvernului
central care s -au produs în unele țări prin crearea, în perioada postbelică, a nivelului
administrativ regional. Astfel, în Italia, Spania și Belgia, administrațiile locale sunt relativ
autonome, protejate prin garanții constituționale și do tate cu puteri legislative pe un
spectru larg de activități.
Descentralizarea de nivel calitativ a sectorului public are importanță economică
și politică. Însă ea nu poate contribui la o ameliorare semnificativă a eficienței alocării
resurselor și a calită ții funcției administrative, dacă nu este dublată de o descentralizare
cantitativă, inclusiv de raționalizarea sectorului economic de stat.

US 6. 4. Descentralizare. Autonomie locală. Subsidiaritate
Autonomia locală reprezintă forma modernă de exprimare a principiului
descentralizării administrative și înseamnă dreptul la autoadministrare. Ea este asociată
cu stabilirea unui statut distinct al colectivităților și autorităților locale, în raport cu
administrația de stat. Esența acestui principiu este legat ă de colectivitățile locale care, în
„Carta Europeană: Exercițiul autonom al puterii locale”, adoptată de Consiliul Europei la
15 octombrie 1985 cunosc două accepțiuni :29
 colectivități locale de bază (comune, districte și departamente);
 colectivități re gionale (regiuni).
România a ratificat Carta Europeană a Autonomiei Locale în anul 1997, prin
Legea nr. 199/199730. Conform Art. 2 al acesteia, țara noastră declară că prin noțiunea de

29 Matei, C.; Matei, A. – Acquis comunitar și administrație publică; editura Economică; București; 2000;
p. 139

30 Legea nr . 199/1997 pentru ratificarea Cartei Europene a Autonomiei Locale, în Monitorul Oficial al
României, parte I, nr. 331/26.11.1997

78 autoritate regională, se înțelege, potrivit legislației sale în vigoare, autoritatea județeană a
administrației publice locale.
Problematica autonomiei locale este valabilă atât în statele unitare cât și în
statele membre ale unei federații. În ambele cazuri, autonomia locală relevă gradul de
independență a colectivităților lo cale în raport cu autoritățile publice centrale sau cu
statul federat din care fac parte. Ca atare, autonomia locală nu poate fi confundată cu
organizarea raportului dintre statul federal și statele federate. În statele federale este
exclusă orice putere (intervenție) a autorităților federale asupra colectivităților locale din
statele federate. Controlul se manifestă numai la nivelul statului federal, fiind exclusă
imixtiunea sa în problemele colectivităților locale care dispun de autorități proprii.
Probl emele locale sunt numai de ordin administrativ, în timp ce statul federat
dispune de putere constituantă, având posibilitatea să -și elaboreze propria Constituție. În
cazul unei comune, de exemplu, aceasta nu poate recurge la modificarea structurii
administ rative stabilită prin lege și nici nu poate crea alte autorități administrative, pe
lângă cele prevăzute de lege.
Pe lângă principiul autonomiei locale, Carta Europneană a autonomiei locale a
instituit și principiul subsidiarității , care face obiectul drep tului public contemporan.
Acest principiu presupune ca centrul de greutate în luarea deciziilor de interes public să
coboare cât mai mult înspre nivelul de bază; adică să nu mai constituie obiect al
monopolului administrației de stat. De aceea, regula în m aterie de competență pentru
satisfacerea interesului public trebuie să o constituie autoritățile locale autonome la
nivelul de bază (comună și oraș); acestea sunt cele mai apropiate de nevoile cetățenilor și
sunt alese de aceștia. Excepțiile trebuie să fie reprezentate de autoritățile administrației
publice autonome de la nivelul intermediar, precum și autoritățile administrației de stat.
Principiul subsidiarității, aplicat în administrația publică nu înseamnă, într -un stat
unitar, o dereglare sau o diminua re a autorității, întrucât autonomia locală este prevăzută
de Constituție și de Legile statului unitar și se exercită în condițiile și în limitele
prevăzute de acestea.

79 US 6. 5. Descentralizarea administrației publice și autonomia locală în România
Ideea d e autonomie locală este prezentă în țara noastră pentru prima dată, în
Regulamentele Organice, dar numai pentru orașe. Dreptul de a fi aleși în sfat îl aveau cei
care domiciliau în orașul respectiv și dispuneau de proprietăți imobiliare în valoare de cel
puțin 8 000 de piaștri. Aceste sfaturi aveau ca stribuții principale, administrarea și
gospodărirea orașului în cele mai diverse domenii și sectoare. Regulamentele cuprindeau
dispoziții precise care se refereau la:
 votarea bugetului;
 încheierea de contr acte;
 pavarea și iluminatul orașelor;
 politica urbanistică de înfrumusețare a orașului.
Satele au fost lăsate de Regulamentele Organice în situația lor anterioară, fiind
conduse de anumite comisii cu funcții anuale; locuitorii satelor puteau să -și alea gă câte
un pârcălab (Țara Românească) sau vornic (Moldova), însă cu știrea stăpânului județului
și al moșiei.
Adevărata administrație modernă pe plan local în România se instituie prin
legile lui Cuza. În concepția acelor acte normative, județul și comuna erau circumscripții
teritorial -administrative investite cu personalitate juridică, având atribuții cu caracter
patrimonial și de putere publică.
Organizările administrative ulterioare pe baza Constituțiilor și a legilor ordinare
ce au fost adoptate până la instaurarea republicii, au căutat să consacre soluții cu privire
la realizarea administrației de stat pe plan local, oscilând între descentralizare,
desconcentrare, autonomie și centralizare.
După 1948, organele locale ale puterii de stat au început să fi e abordate sub
denumirea de consilii populare , conform modelului sovietic. În baza acestor
reglementări, organele locale se subordonau orizontal față de comitetul executiv și
vertical față de secțiunea imediat superioară, în condițiile unei centralizări ex cesive în
plan administrativ. În anul 1957 se înființează sfaturile populare , iar în 1965 – birourile
executive .
În prezent, în țara noastră, structura teritoriului este reprezentată de județe. Ca
circumscripție administrativ -teritorială intermediară între autoritățile centrale și

80 autoritățile locale din municipii, orașe, comune și sate, județul are sarcina principală de a
îndruma, coordona și controla activitatea administrației.
Prin coordonare se obțin raționalizarea și simplificarea activității autorităț ilor
locale, evitarea paralelismelor și încălcării de atribuții între organele administrației. Rolul
coordonator al județului privind activitatea autorităților locale din cadrul său, constituie
unul din temeiurile care -i justifică existența. Totodată, este de dorit ca județul să
înfăptuiască un control al întregii activități administrative ce se realizează în limitele sale.
În practică, studiile întreprinse în fiecare circumscripție administrativ -teritorială
din județ, precum și evaluarea informațiilor cule se, ajung la un mare număr de elemente
care urmează a fi sintetizate înainte de luarea unei decizii. Se recomandă ca această
sinteză să se facă la nivel județean. Ea constituie prilejul de a opera efectiv coordonarea și
de a examina eventualele simplificăr i posibile.
Funcția de coordonare efectuată de județ constituie trăsătura sa caracteristică și
trebuie să aibă caracter permanent. Ea se fundamentează pe o clasificare rațională și
completă a documentelor administrative. O circulație defectuoasă a document elor
administrative determină o coordonare nesatisfăcătoare.
Totodată, documentarea administrativă trebuie să fie centralizată pe județ, pentru
a se realiza în condiții de eficiență și funcțiile de prevedere și organizare.
La nivelul județului se pot asigu ra colaborarea și cooperarea circumscripțiilor
administrativ -teritoriale din cadrul să, în scopul înfăptuirii unor sarcini de interes comun
sau de o mai mare amploare. Totodată, se pune problema introducerii anumitor forme
organizatorice și a unui sistem d e relații pe verticală și pe orizontală, astfel încât
administrația județeană să funcționeze mai rațional, soluționându -se eficient și operativ,
problemele ce se ridică în cadrul județului.
În plan local, actul administrației publice se realizează, atât în mediul urban, cât
și în cel rural.
Prin Constituția din 2003 s-au adus schimbări importante în ceea ce privește
reglementarea organelor locale care se subordonează pe orizontală față de prefect și pe
verticală față de ministru.

81 Constituția cuprinde două principii ale administrației publice din unitățile
administrativ -teritoriale și anume autonomia locală și descentralizarea serviciilor
publice .
Principiul autonomiei locale stă la baza raporturilor dintre autoritățile comunale
și orășenești sau județe, pe d e o parte și autoritățile statale guvernamentale sau
departamentale, pe de altă parte.
Principiul descentralizării serviciilor publice prevede înființarea unor servicii
publice în comune sau orașe și desființarea lor la nivel județean sau central; de aseme nea,
apare și posibilitatea desconcentrării serviciilor publice, care presupune posibilitatea
exercitării doar a unei tutele administrative din partea “centrului” și configurarea unei
zone de autonomie pentru aceste servicii, în funcție de situațiile exist ente.
Autonomia locală în comune și orașe se realizează prin două autorități: consiliul
local , respectiv primarul , ambele alese în condițiile legii. Autoritățile comunale și
orășenești nu se află într -un raport de subordonare față de vreo autoritate județe ană sau
centrală. Aceasta nu exclude, însă, exercitarea de către consiliul județean a prerogativelor
sale de autoritate coordonatoare; de către prefect, a dreptului său de control al legalității
sau de către Guvern – a sarcinii sale de conducă -tor al admin istrației publice.
Față de dispozițiile Constituției, se poate contura următoarea structură
administrativă externă, prezentată în Figura nr.3 .

82

Teste de autocontrol

1. Structura organelor locale ale administrației servește:
a. [ ]numai intereselor locale ale societății
b. [x]interesele locale și pe cele generale ale societății
c. [ ]numai interesele generale ale societății

2. Doctrina administrativă din ultimii ani stabilește următoarele principii de organizare a
administrației publice terit oriale:
a. [ ]principiul subsidiarității
b. [x]principiul centralizării
c. [x]principiul desconcentrării
d. [x]principiul descentralizării

3. Principiul descentralizării:
a. [x]este, în realitate, o formă a centralizării Figura nr. 3 Structura administrației publice a României II. Administrația de stat din teritoriu:
a) Prefectul;
b) Comisia administrativă:
c) Serviciile ministerelor și ale celorlalte
organe Structura
administ rației
publice în
România I. Administrația publică centrală de specialitate:
a) organele supreme ale administrației publice:
Președintele României și Guvernul;
b) organele centrale de specialitate:
– ministere și alte organe subordonate
Guvernului;
– autorități autonome.
c) instituții centrale subordonate
ministerelor sau autorităților autonome (inclusiv cele
organizate ca regii sau societăți comerciale).
III. Administrația publică locală:
1. Autorități comunale și orășenești
a) Consiliul local
b) Primarul
2. Consiliul județean – autoritate de
coordonare a consiliilor comunale și
orășenești

83 b. [x]într-o manieră generală se situează între cent ralizarea administrativă și descentralizarea
administrativă
c. [ ]este o formă a descentralizării

4. Descentralizarea generează o multitudine de efecte pozitive, precum:
a. [x]regruparea relațiilor de putere la nivel local, care devine centru de greutate al pro cesului
administrativ
b. [ ]deficiențe în derularea procesului decizional datorate funcționarilor publici locali, care, de
regulă, nu au competența și experiența celor din administrația publică centrală
c. [x]politica de descentralizare generează transferul de c ompetență, determină întărirea
activității și dezvoltarea solidarității locale
d. [x]agenții locali nu mai sunt simpli executanți ai directivelor primite de la administrația
centrală, ci ei dobândesc capacitate strategică de acțiune

5. În concepția de tip fr ancez, descentralizarea:
a. [x]are o interpretare restrictivă
b. [ ]este înțeleasă în sensul de auto -administrare
c. [x]este considerată „un mijloc de luptă” contra puterii centrale

6. Descentralizarea teritorială:
a. [x]presupune existența unor interese comune ale l ocuitorilor dintr -o entitate administrativă,
„fracțiune geografică”, ce reprezintă o porțiune din teritoriul unui stat
b. [x]presupune existenta unor autorități locale alese, care au și competență în gestionarea
resurselor publice de care dispune entitatea re spectivă
c. [ ]răspunde unor preocupări de eficacitate

7. Adevărata administrație modernă pe plan local în România se instituie:
a. [ ]prin Regulamentele Organice
b. [x]prin legile lui Cuza
c. [ ]după 1948

Concluziile generale ale unității de studiu :
– Structura orga nelor locale ale administrației servește, atât interesele locale ale societății,
cât și pe cele generale.
– Doctrina administrativă din ultimii ani stabilește trei principii privind organizarea
administrației publice teritoriale și anume: principiul centrali zării; principiul desconcentrării;
principiul descentralizării.
– Descentralizarea ca fenomen social semnifică un proces fundamental de deplasare a
puterii de la centru spre periferie. El generează o multitudine de efecte care, în sinteză,
presupun: regrupar ea relațiilor de putere în mediul local, care devine centrul de greutate al
procesului administrativ; localizarea și intersectarea acestor relații determină apariția unui
sistem administrativ specific pe care se sprijină puterea locală; agenții locali nu m ai sunt
simpli executanți ai directivelor primite de la administrația centrală, ci ei dobândesc
capacitate strategică de acțiune; politica de descentralizare generează transferul de

84 competență, determină întărirea activității și dezvoltarea solidarității l ocale, creând un nou
cadru, în jurul căruia diverșii actori locali vor fi incitați să se mobilizeze.
– Procesul descentralizării administrației publice are anumite limite și în acest sens pot fi
remarcate următoarele aspecte deficitare: abuzurile în materie de descentralizare orientate
spre o escaladare o particularităților, care pot merge până la a pune în pericol unitatea
națională; soluțiile neadecvate la problemele locale, care pot degenera în decizii inspirate
de politica unor grupuri de presiune, ale că ror interese contravin celor naționale; deficiențe
în derularea procesului decizional, datorate și funcțio -narilor publici locali care, de regulă,
nu au competența și experiența celor din administrația publică centrală; dispersia mai
mare a resurselor publ ice între colectivitățile locale sau grupurile sociale, care poate
antrena un proces de dizolvare a solidarității tradiționale, creând premisele unei competiții
politice și ale unor conflicte interne, inclusiv interetnice și, uneori, o eficiență mai redusă .
– Formele descentralizării: tehnică și teritorială
– Descentralizarea este o problemă exclusiv de natură administrativă, spre deosebire de
federalism, care este o problemă de natură politică.
– Autonomia locală reprezintă forma modernă de exprimare a principiu lui descentralizării
administrative și înseamnă dreptul la autoadministrare.
– Principiul subsidiarității presupune ca centrul de greutate în luarea deciziilor de interes
public să coboare cât mai mult înspre nivelul de bază.

85 US 7 SARCINILE ADMINISTRAȚIE I PUBLICE

Structura unității de studiu:
US 7.1. Conceptul de sarcină administrativă și impactul său în administrația publică
US 7.2. Clasificarea sarcinilor administrative

– să defin ească conceptul de sarcină administrativă;
– să identifice impactul sarcinii administrative în administrația publică;
– să identifice criteriile de clasificare a sarcinilor administrative;
– să rețină clasificările sarcinilor administrative stabilite de L.D.Whit e, Roland Drago;
– să rețină criteriile de realizare optimă a sarcinilor administrativ e.

Termeni cheie : sarcină administrativă, criterii de clasificare,

Ritmul de lucru: lecția se dezvoltă pe 2 subunități de studiu . Timpul de lucru estimat este
de 2 ore in medie .

Rezumat:
Unitatea de studiu 7 intitulat ă „Sarcinile administrației publice” are în vedere conceptul de
sarcină administrativă și impactul său în administrația publică. De asemenea, se realizează o
clasificare a sarcinilor administrației publice .

US 7.1. Conceptul de sarcină administrativă și impactul său în administrația publică

Studiate în perspectiva sistemică, o instituție publică sau un organ al
administrației pot fi înțelese în esența lor, cunoscându -se locul și importanța sarcinilor pe
care le îndeplinește fiecare în cadrul societății.
Sistemul organizatoric al administrației este determinat de nivelul divizării
sociale a activității de specialitate, de sarcinile ce urmează a fi îndeplinite prin instituțiile
administrative și de complexi tatea funcțiilor statului.
Folosirea termenilor de sarcini, competență, funcțiuni necesită unele precizări
succinte. Astfel, sarcinile administrației sunt reprezentate prin toate misiunile (ansamblul
misiunilor) pe care aceasta le îndeplinește sau trebuie să le înfăptuiască aceasta. Stabilite
de puterea politică, îndeplinirea sarcinilor este influențată de considerații tehnice. Obiective specifice :

86 Este de remarcat că progresul științific atenuează diferențele dintre sarcinile
tehnice ale administrației dintre statele dezvoltat e și cele slab dezvoltate, ajungându -se la
unele constante, la un model teoretic cu o valabilitate generală. Chiar în statele
subdezvoltate sau în curs de dezvoltare, administrația are aceeași sarcină principală, de a
servi omul și a satisface interesul ge neral pe baze democratice, legale, morale.
Competența este o noțiune de drept public. Ea înseamnă cadrul juridic, stabilit
de lege, în care funcționarii publici își îndeplinesc atribuțiile legale, în scopul realizării
sarcinilor administrației.
Funcțiunea implică un raport în sens matematic, în așa fel încât, ea poate
constitui o legătură între sarcină – care se cercetează în știința administrației și
competență – care face obiectul de studiu al dreptului administrativ.
Atunci când se înființează o instit uție publică, se are în vedere un anumit scop,
respectiv satisfacerea cerințelor publice, de interes general. Acesta este, totodată,
obiectivul principal al activității administrației. S -ar putea afirma că precizarea sarcinilor
presupune cunoașterea mijlo acelor de care dispune administrația. În realitate, resursele
umane, materiale și financiare sunt divizate și organizate în funcție de sarcinile care
urmează a fi îndeplinite, astfel încât finalitatea apare pe primul plan în știința
administrației.
În peri oada actuală, sarcinile administrației statului au sporit continuu, fapt care
se explică prin complexitatea vieții sociale și cerințele din ce în ce mai mari ale
oamenilor. Sarcinile administrative au luat proporții considerabile după cel de -al doilea
război mondial, prin preluarea de către stat, a unor misiuni economice, social -culturale
sau științifice, pe lângă cele tradiționale, politico -administrative. În ultimii ani, în grija
administrației au trecut și unele probleme foarte importante legate de prote cția mediului
înconjurător și combaterea poluării. De asemenea, în toate statele, prestațiile furnizate
populației sunt în creștere și ele atestă o amplificare a sarcinilor administrației.
Pe lângă volumul ridicat al prestațiilor, cerința unei calități spo rite a acestora, a
impus necesitatea reorganizării modului de repartizare a sarcinilor și folosirea unor
mijloace moderne de acțiune.
Este de dorit ca administrația să fie în așa fel organizată, încât să poată îndeplini
orice sarcini, fără să se recurgă la transformarea structurii sale. În principiu, nu se

87 recomandă o modificare a structurii administrative, decât dacă cerințele sociale o impun.
De cele mai multe ori, este suficient să se procedeze la o mai rațională repartiție a noilor
sarcini primite între instituțiile administrative existente.
Complexitatea sarcinilor administrației determină diversitatea soluțiilor de
îndeplinire a lor. Este necesar ca un fond de sarcini generale să se regăsească în orice
administrație. În ceea ce privește sarcinile tehni ce, ele urmează a fi încredințate unor
organe administrative specializate, pentru a se evita multiplicarea nejustificată a unor
instituții care îndeplinesc aceleași misiuni.
O altă distincție se poate face între sarcinile permanente care se întâlnesc în mo d
continuu într -o instituție publică și cele temporare, care apar în anumite împrejurări sau
au un caracter sezonier. Adaptarea administrației la sarcinile sale înseamnă un efort
continuu de organizare interioară, rațională și eficientă a acesteia, precum și o acțiune de
coordonare a activităților desfășurate de către instituțiile publice.
Analiza sarcinilor administrației pune în evidență multiplicarea, caracterul
eterogen al acestora și strânsa lor interdependență. O enumerare detaliată a sarcinilor
admin istrației nu ar prezenta interes științific. Atunci când analiza unei anumite sarcini
devine necesară, această sarcină urmează a fi descompusă în mai multe diviziuni, care, la
rândul lor, pot fi subdivizate în activități elementare.
Examenul detaliat al s arcinilor administrației evidențiază diversitatea lor, în ceea
ce privește natura activităților, a mijloacelor utilizate, a mediului social și a zonei în care
acționează funcționarii publici. De aici decurge dificultatea cercetării acestor sarcini,
determi nată de caracterul eterogen al scopurilor care le sunt atribuite și de
interdependența lor. Aceste cauze ex -plică și greutățile generate de repartizarea sarcinilor
între organele administrației. De exemplu, o structură poate fi considerată ca adecvată
pentru rezolvarea unei probleme de coordonare într -o anumită activitate. Aceeași
structură se poate dovedi necorespunzătoare, pentru a satisface cerințele de coordonare în
alte compartimente de activitate.
Așadar, în realitate, pot exista tot atâtea structuri adecvate, câte probleme de
coordonare se pun. Existența acestor dificultăți impune studierea lor în scopul
îmbunătățirii activității administrației. Pentru a remedia situațiile de supraaglomerare a
structurilor birocratice, de cumulare de către un singur o rgan al administrației a unor

88 sarcini multiple, în știința administrației se studiază reguli, metode și soluții, a căror
aplicare variază, de la un caz, la altul.
În toate împrejurările, se procedează la adaptarea activității și structurii
administrației l a sarcinile primite și nu invers. Pe plan mondial, adaptarea administrației
la transformările economico -sociale constituie una din problemele importante din ultima
jumătate a secolului al XX -lea.

US 7.2. Clasificarea sarcinilor administrative

Sarcinile caracteristice administrației publice se pot clasifica după mai multe
criterii, și anume:
 criteriul material , al conținutului lor ca activitate cerută, care impune
studierea mijloacelor juridice și a resurselor umane, materiale și financiare, utilizabile
pentru îndeplinirea sarcinilor;
 criteriul organic , care determină descrierea unei categorii de organe de
specialitate; aceasta înseamnă enumerarea unor structuri administrative diversificate,
precum sunt acelea ale organelor centrale ale administrației publice.
Cel mai rațional criteriu este însă acela al finalității și anume al scopului tehnic
și specific urmărit în îndeplinirea fiecărei sarcini. Aceste scopuri pot fi clasificate, din
punct de vedere geografic, în funcție de teritoriul în care se înfăpt uiesc.
Astfel, sarcinile îndeplinite de organele centrale ale administrației au o
importanță generală, fiind înfăptuite în același mod pe tot teritoriul țării. Alte sarcini sunt
locale, limitate la un județ, oraș sau comună, urmărindu -se satisfacerea unor cerințe
sociale specifice.
Pornind de la criteriul finalității, în literatura de specialitate se întâlnesc diverse
clasificări ale sarcinilor administrației. Așa, de pildă, în opinia lui L.D. White, sarcinile
administrației pot fi clasificate în:
 sarcini (misiuni) operaționale;
 sarcini auxiliare;
 sarcini de conducere.

89 Misiunile operaționale reprezintă categoria principală de sarcini a
administrației și se diferențiază prin conținut în: sarcini politice (apărare, poliție),
educative (învățământ, cultur ă), sociale (sănătate, asistență) și economice. Prin aceste
sarcini, administrația furnizează prestații publicului, în mod direct, prin activitatea
instituțiilor specializate, cum sunt: armata, poliția, școala etc.
Sarcinile auxiliare sunt menite să spriji ne înfăptuirea celor principale, dar
funcționarii care le înfăptuiesc nu vin în contact direct cu publicul și nu furnizează
prestații, decât diferitelor compartimente administrative: personal, contabilitate,
documentare, oficii juridice, etc.
Sarcinile de conducere sau de stat major sunt îndeplinite de către conducătorii
instituțiilor publice aflați în contact direct cu activitatea politică și implică dirijarea
activității administrative și elaborarea politicii acestor instituții.
Profesorul francez de știi nța administrației, Roland Drago reduce la patru
categorii sarcinile principale ale administrației, și anume:
 misiunea de informare care constituie punctul de plecare necesar oricărei
acțiuni administrative. Fie că informația este spontană sau obținută l a cererea
administrației, fie că ea privește în detaliu dorințele publicului sau principiile unei
reforme importante, ea reprezintă baza esențială a oricărei acțiuni administrative,
indiferent de nivelul acesteia. Documentarea se realizează cu ajutorul uno r
compartimente specializate;
 misiunea de studiu . Sarcina de studiu are loc după faza de informare și este
premergătoare deciziei. Misiunea de studiu este obligatorie pentru administrație, chiar
dacă se creează organisme administrative specializate în st udii, la orice nivel s -ar afla ele;
 misiunea de pregătire a deciziilor aparține întotdeauna administrației și de
aceea se acordă o deosebită importanță, studierii procesului decisional;
 misiunea de executare și adaptare – este sarcina cea mai important ă a
administrației și realizează contactul acesteia cu populația. În îndeplinirea acestei sarcini
de executare și adaptare a deciziilor la exigențele cetățenilor, procesul decizional se
repetă până la cele mai mici activități administrative. De asemenea, a dministrația, în
realizarea sarcinii sale de a se adapta la cerințele publicului, se poate îndepărta uneori, de
la linia deciziilor luate. În aceste cazuri, dreptul administrativ înregistrează abateri de la

90 regulile juridice; abaterile devin obiect de stud iu pentru știința administrației, deoarece
măresc eficiența activității instituțiilor publice.
Pe lângă sarcinile principale, administrația are de îndeplinit și sarcini secundare
cum sunt cele de informare a publicului, de a realiza o activitate de relații publice, de a -și
îmbunătăți metodele și a organiza compartimentele. Sarcinile secundare pot fi: interne și
externe. Cele interne se produc în interiorul aparatului administrativ. Îndeplinirea lor
contribuie și la realizarea sarcinilor externe, vizând misi uni prin care instituțiile publice
intră în contact cu publicul.
În afară de clasificarea prezentată a sarcinilor administrației, sunt folosite și
criterii de realizare optimă a sarcinilor, dintre care se remarcă:
a) criteriul dublei întrebuințări , care ar e în vedere eliminarea paralelismelor în
activitatea instituțiilor sau organelor publice. Aplicarea acestui criteriu permite
identificarea situațiilor în care se impune desființarea unor compartimente inutile; atunci
când mai multe organe ale administrație i publice urmăresc îndeplinirea acelorași misiuni,
fără ca acestea să se refere la compartimente de activitate distincte, se impune, fie
fuziunea lor, fie desființarea unora dintre ele. În mod concret, se analizează care dintre
asemenea organe administrati ve se vor suprima, urmând ca resursele umane, materiale și
financiare, ale activităților desființate, să se utilizeze în alte scopuri;
b) criteriul simplificării , care urmărește evitarea supraaglomerării și reducerea
volumului lucrărilor din administrație. Simplificarea trebuie concepută și efectuată în
concordanță cu cerințele reale ale organelor administrației, deoarece făcută nerațional, în
unele cazuri, poate avea consecințe dăunătoare.
c) criteriul raționalizării și al randamentului maxim . În raport cu acest
criteriu, se urmăresc obiective cum sunt:
 creșterea operativității instituțiilor publice;
 sporirea eficienței activităților de conducere și execuție;
 utilizarea judicioasă a forței de muncă;
 reducerea la strictul necesar a numărului funcțion arilor administrativi.
d) criteriul utilității și al valorii sociale . În raport cu acest criteriu, creșterea
eficienței în activitatea din sfera administrației publice nu reprezintă un scop în sine ci se
subordonează utilității pe care serviciile administr ative o au pentru societate. Într -un stat

91 de drept, valoarea admi -nistrației se apreciază în funcție de modul cum au fost îndeplinite
sarcinile, de caracterul democrat, legal și moral al activității desfășurate.

Teste de autocontrol
1. În opinia lui L. D. White, sarcinile administrației pot fi clasificate în:
a. [x]sarcini operaționale
b. [x]sarcini auxiliare
c. [ ]sarcini de executare
d. [x]sarcini de conducere

2. Misiunea de studiu, conform clasificării sarcinilor administrației realizată de Roland Drago:
a. [x]are lo c după faza de informare și este premergătoare deciziei
b. [ ]constituie punctul de plecare necesar oricărei acțiuni administrative
c. [x]este obligatorie pentru administrație
d. [ ]este sarcina cea mai importantă a administrației

3. Criteriile de realizare optim ă a sarcinilor administrative sunt:
a. [x]dublei întrebuințări
b. [x]simplificării
c. [x]raționalizării și a randamentului maxim
d. [ ]operativității instituțiilor publice
e. [x]utilității și al valorii sociale

Concluziile generale ale unității de studiu :
– Sarcinile adm inistrației sunt reprezentate prin toate misiunile (ansamblul misiunilor) pe
care aceasta le îndeplinește sau trebuie să le înfăptuiască aceasta.
– Competența este o noțiune de drept public și înseamnă cadrul juridic, stabilit de lege, în
care funcționarii publici își îndeplinesc atribuțiile legale, în scopul realizării sarcinilor
administrației.
– Funcțiunea implică un raport în sens matematic, în așa fel încât, ea poate constitui o
legătură între sarcină – care se cercetează în știința administrației și com petență – care
face obiectul de studiu al dreptului administrativ.
– Sarcinile caracteristice administrației publice se pot clasifica după mai multe criterii, și
anume: criteriul material ; criteriul organic ; criteriul finalității.
– L.D. White clasifică sarci nile administrației pot fi clasificate în: sarcini (misiuni)
operaționale; sarcini auxiliare; sarcini de conducere.
– Roland Drago reduce la patru categorii sarcinile principale ale administrației, și anume:
misiunea de informare ; misiunea de studiu; misiune a de pregătire a deciziilor ; misiunea de
executare și adaptare.
– Criteriile de realizare optimă a sarcinilor sunt: a) criteriul dublei întrebuințări ; b) criteriul
simplificării , c) criteriul raționalizării și al randamentului maxim d) criteriul utilității ș i al valorii
social e.

92 US 8 EVOLUȚII ÎN ȘTIINȚA ADMINISTRAȚIEI

Structura unității de studiu
US 8.1. Principalele curente contemporane ale științei administrației
US 8.2. Știința administ rației în România

– să identifice principalele curente contemporane ale științei administrației;
– să stabilească caracteristicile fiecărui curent al științei administrației
– să descrie curentele de gândire ce au traversat știința administrației de -a lun gul timpului;
– să prezinte evoluția științei administrației în România;
– să argumenteze tendințele actuale în știința administrației.
– să rețină contribuția lui Paul Negulescu la dezvoltarea științei administrației în România;

Termeni cheie : curente contempo rane, știința administrației, evoluție

Ritmul de lucru: unitatea de studiu se dezvoltă pe 2 subunități de studiu. Timpul de lucru
estimat este de 3 ore in medie .

Rezumat:
Unitatea de studiu intitulat ă „Evoluții ĩn știința administrației” va prezenta p rincipalele
curente contemporane ale științei administrației și se va face o detaliere a științei administrației în
România.

US 8.1. Principalele curente contemporane ale științei administrației

În cadrul științei administrației se desfășoară în prezent, acțiuni de cercetare
diverse care au un caracter complex. Din punct de vedere doctrinar, se pot distinge trei
curente31 principale, și anume :
1) un curent juridic , al cărui scop esențial este de a contribui la o mai bună
cunoaștere a structurii și funcțio nării administrației publice, punând accentul pe referirea
la textele juridice;
2) un curent axat pe gestiune publică/privată a resurselor , care este foarte
apropiat prin natura preocupărilor sale de știința managementului;

31 Chevallier, J. – op.cit. p.43
Obiective specifice :

93 3) un curent sociologic , care re grupează ansamblul activităților de cercetare,
având ca punct comun cunoașterea fenomenelor administrative cu ajutorul conceptelor și
metodelor sociologice.
Această clasificare nu exclude posibilitatea întrepătrunderii celor trei curente și
combinarea lor într-o manieră diversă.
1) Abordarea în plan juridic are ca premisă esențială, considerarea științei
administrației ca o anexă a dreptului administrativ. În viziunea acestei concepții, obiectul
de studiu al științei administrației îl constituie administraț ia publică, care reprezintă o
instituție specifică și ireductibilă la orice altă organizație. Astfel, știința administrației ar
face referire la ansamblul juriștilor care caută să depășească perspectivele strict juridice și
contencioase caracteristice cerc etărilor administrative din țările europene, vreme
îndelungată. Astfel se explică de ce, în aceleași țări, studiul administrației se realizează,
încă, în cadrul facultăților de drept și nu în instituții de învățământ superior cu profil
administrativ.
Se po ate afirma că știința administrației este așadar, tributară schemelor
dreptului administrativ, având în vedere că obiectul său de studiu este axat pe criterii de
natură juridică. Deci, obiectul științei administrației este definit prin analogie cu cel al
dreptului administrativ și nu plecând de la reflexii proprii; totodată, conținutul său este
asemănător cu temele întâlnite în manualele de drept administrativ (structură, acțiune,
control etc.).
În plus, metodele de studiu poartă amprenta științelor juridic e.
În concluzie , dreptul administrativ este perceput ca un mijloc privilegiat de
cunoaștere și înțelegere a realității administrative. Această convingere a avut drept
corolar, o anumită neîncredere și chiar ostilitate din partea sociologilor care au neglij at în
cercetările lor punctele de vedere juridice, atât în viața administrativă cât și în
comportamentul funcționarilor.
2) Curentul axat pe problemele gestiunii resurselor se opune abordării
precedente și asimilează administrația cu gestiunea . Argumentul invocat, este acela că
obiectul de studiu al administrației prezintă un caracter esențialmente pragmatic și caută
să descopere, să aplice cele mai raționale și mai eficiente metode de organizare, în
vederea îndeplinirii la nivel optim, a unei sarcini atrib uite.

94 O asemenea abordare imprimă științei administrației un conținut similar cu
managementul, în condițiile manifestării a două tendințe principale :
 pe de o parte, o serie de teorii de natură managerială au preluat multe
componente de natură administr ativă;
 pe de altă parte, știința administrației tinde să devină din ce în ce mai mult, o
ramură a managementului.
În practică, managementul s -a situat în sfera preocupărilor tradiționale aflate la
originea științei organizațiilor. Știință a unei “bune și a unei eficiente gestiuni”,
managementul are în ultimă instanță un scop utilitar și operațional. Ambiția sa este de a
stabili regulile care să permită tuturor tipurilor de organizații, să -și atingă scopurile, în
condiții de eficiență.
Cu toate acestea, ma nagementul se deosebește de practicile empirice și de
primele formulări ale științei organizațiilor, prin dimensiunea sa teoretică și conceptuală.
Din perspectiva managementului, conduita tuturor întreprinderilor economice, sociale și
politice implică patr u tipuri de operații:32 planificare, organizare, acțiune și control.
Conform opiniilor exprimate de Burns și Stalker, există două sisteme de
management :
1. mecanic , caracterizat prin existența unor reguli formale și a unei puternice
centralizări;
2. organi c, în care regulile au un caracter mai puțin formal, sunt mai puțin
importante, iar descentralizarea este accentuată și adaptată mediului aflat într -o continuă
schimbare.
Cercetătorul francez L. Boulet face o distincție între “gestiune “ (sau
administrație publică) și “management” :
 gestiunea recurge la metode independente de natura activităților și de forma
juridică a instituțiilor, pe când managementul se supune constrângerilor mediului, în
special a celui juridic, în care evoluează întreprin -derea;
 managementul presupune stabilirea unei strategii de acțiune în vederea
realizării anumitor obiective (maximizarea profitului, de exemplu), de interes particular.

32 opinia lui J.P.Nioche, dupa J.Chevalier, op.cit. p.46

95 Gestiunea administrativă publică, în schimb, are ca obiectiv satisfacerea interesului
public;
 managementul are o autonomie de acțiune și o libertate de opțiune mai mare
decât gestiunea, ale cărei posibilități de mișcare depind de statutul autorităților publice
alese;
 managementul este guvernat de legile pieței, deoarece întreprinderile sunt
inserate într -un sistem concurențial, care le obligă la un efort permanent de modernizare
și raționalizare; spre deosebire, gestiunea administrativă se sustrage, de regulă, disciplinei
pieței, deoarece resursele sale au fost procurate prin mecanismul prelevăr ilor obligatorii,
de la diverși contribuabili și nu prin efortul propriu. Mai mult, activitatea administrației
are caracter de monopol și serviciile pe care le prestează nu respectă întotdeauna relația
directă dintre costuri și prețurile sau tarifele aplic ate utilizatorilor, precum și criteriile de
optimizare a folosirii resurselor.
Luarea în considerare a acestor particularități a condus la elaborarea unui
management adaptat acestui tip de activitate numit management “public”. Gradul de
specificitate al ac estei forme de management este însă contestat în unele opinii, care
consideră că instrumentele de lucru sunt identice și numai opțiunile diferă, în funcție de
scopul urmărit. În alte opinii, managementul public trebuie să -și construiască propriile
modele ș i mijloace de acțiune pe baza exemplelor furnizate de întreprinderile private.
Obiectivele managementului public pot fi sintetizate în: ameliorarea calității
acțiunilor, atenuarea anumitor rigidități de organizare și îmbunătățirea sistemului de
comunicare cu exteriorul.
Managementul public a dobândit o dimensiune nouă ca urmare a dezvoltării
politicilor publice, care depășesc cadrul limitat al organizării prin concentrarea, într -o
manieră globală, a acțiunilor politice cu cele administrative.
3) Introduce rea unei perspective sociologice în conținutul studiilor politice a
condus la abandonarea progresivă a viziunii juridice formaliste asupra administrației, care
o transformau într -un simplu executant de sarcini. Dimpotrivă, administrația fiind direct
implic ată în exercitarea puterii, este dificil de trasat o linie netă de demarcație între sfera
administrativă și sfera politică.

96 În aceste condiții, curentul sociologic a apărut ca urmare a faptului că, prin
natura lor, studiile privind mediul administrației su nt sociologice; ele nu se reduc numai
la cercetarea acestor aspecte, ci examinează un anumit număr de comportamente
administrative, individuale sau colective.
Din punctul de vedere al sociologilor, instituțiile și practica administrației
prezintă un intere s secundar. Utilizând sistemul anchetelor sociale, sociologii sunt uneori
tentați să redescopere noțiuni clasice, iar alteori, să privească administrația numai dintr –
un anumit punct de vedere, care este parțial și nu reflectă realitățile administrative în
ansamblul lor.

US 8.2. Știința administrației în România

În condițiile specifice din țara noastră, știința administrației a cunoscut trei
perioade: 1925 – 1948; 1948 – 1989; după anul 1990.
Meritul decisiv în aparița și dezvoltarea științei administrație i în România revine
profesorului de la Facultatea de drept din București, Paul Negulescu , care în anul 1925 a
înființat Institutul de Științe Administrative al României, cu sediul în București. Scopul
acestui institut a fost acela de a elabora o doctrină r omânească unitară a științei
administrației, de a ține legătura cu institute similare străine și de a propune o mai
rațională și eficientă organizare administrativă.
Cursurile de pregătire profesională erau organizate în patru secții :
 secția de pregătir e a candidaților care posedau o diplomă universitară;
 secția de pregătire a candidaților absolvenți ai liceului sau ai unei școli
similare;
 secția de completare și perfecționare a cunoștințelor pentru funcționarii stabili
din administrația centrală și locală, care aveau diplomă de liceu ;
 secția de perfecționare a funcționarilor publici stabili care aveau diplomă
universitară.
În cadrul Institutului se tipărea o publicație trimestrială, cunoscută atât în țară,
cât și în străinătate, intitulată “Revist a de drept public”, care a apărut cu regularitate între
anii 1926 -1943. Revista publica studii ale specialiștilor români și străini, privind

97 organizarea eficientă și raționalizarea activității administrative și metodele adecvate
pentru atingerea acestor sc opuri.
Institutul dispunea de cea mai mare bibliotecă de specialitate din România și a
fost forul științific în care se efectuau cercetări în știința administrației sub coordonarea
profesorului Negulescu.
Paul Negulescu considera știința administrației ca o politică administrativă,
“adică activitatea administrativă care nu intră în cadrul juridic”. În opinia sa, cel mai
important lucru în administrația publică îl constituie ordinea, armonia, echilibrul. El
sancționa faptul că, pentru politicieni, înlocuirea unui funcționar capabil cu altul, fără nici
o pregătire profesională era ceva aproape firesc; astfel că, mulți oameni culți,
profesioniști, pregătiți temeinic, nu -și puteau găsi locul în administrație.
P. Negulescu atrăgea atenția asupra carențelor de org anizare din administrație
determinate de: lipsa de ordine din birouri; curățenia îndoielnică, aerisire insuficientă;
materiale vechi și incomode.
În opinia sa, din lipsă de informație se face corespondență inutilă. Pe de altă
parte, publicul nu se poate in forma asupra actelor normative din administrație, din cauza
ritmului accelerat al legiutorului care modifică legea de mai multe ori în decursul
aceluiași an.
Profesorul Negulescu explică deficiențele organizării și prin referirea la sistemul
politic existe nt. El arată că politicienii aveau tot interesul să demonstreze alegătorilor că
în relațiile cu serviciile publice nu pot face nimic, fără sprijinul lor. În majoritatea
cazurilor, cetățeanul era obligat să se adreseze unui politician care să intervină la s erviciul
respectiv pentru rezolvarea cererii sale.
În ceea ce privește sporirea nejustificată a numărului de funcționari, Paul
Negulescu explică această situație și prin spiritul demagogic care caracteriza sistemul
politic. Pentru a -și satisface alegătorii , deputații și senatorii căutau să creeze noi
funcțiuni, în care să fie numiți protejații lor, fără să se țină seama dacă asemenea posturi
erau sau nu necesare și dacă cei numiți îndeplineau condițiile legale.
Cetățenii își dădeau seama de marile sacrifici i financiare pe care le făceau pentru
întreținerea unui aparat funcționăresc atât de numeros și constatau că acel aparat nu

98 satisfăcea interesele generale. De aici decurgea necesitatea reorganizării administrației
prin :
 stabilirea unor norme de recrutar e a personalului;
 reorganizarea învățământului administrativ;
 depolitizarea administrației;
 determinarea unor norme științifice pentru desemnarea personalului din
conducere;
 stabilirea unei juste salarizări și a unor reguli echitabile de promovare bazate
pe merit;
 un control temeinic.
Concepția profesorului Negulescu își păstrează încă întreaga valoare științifică,
prin caracterul actual al conținutului său. Ea a fost cunoscută pe plan mondial, datorită
colaborării autorului, cu Institutul Interna țional de Științe Administrative.
La începutul anului 1948, Institutul a fost desființat, deși nu a existat vreun act
normativ în acest sens. Atât Institutul, cât și Centrul de pregătire profesională
administrativă și -a încetat activitatea, iar marea bibli otecă a Institutului a fost distrusă.
În anii ’70 s -au înființat, în cadrul Facultății de Drept din București și Cluj secții
administrative, fiind ulterior desființate. Propunerile de desfășurare a activității de
cercetare în sfera administrativă sub forma monografiilor și a doctoratului, n -au fost
aprobate.
Ca și în alte domenii, în această perioadă, pe planul administrației publice,
activitatea s -a desfășurat într -un cadru centralizat în mod excesiv, lipsit de o doctrină
temeinic fundamentată. Între spec ialiștii domeniului, nu s -a ajuns la o concepție unitară
asupra noțiunii de organ al administrației de stat, promovându -se tot felul de “inovații”
mergând până la aberanta teză a dispariției statului. De altfel, nu era posibil să se
definească organul admi nis-trației de stat, când însuși statul avea să dispară din viața
economico -socială. Până la urmă s -a formulat teza potrivit căreia orice unitate economică
de stat era și organ al administrației de stat.
În condițiile specifice regimului comunist, noțiunea de sarcini ale administrației
se referea la obiectivele pe care organele centrale de stat trebuiau să le urmărească în
conducerea activității economico -gospodărești; însă, atribuțiile cu caracter administrativ

99 precizau drepturile și obligațiile cu care er au investite organele locale pentru realizarea
sarcinilor și exercitarea puterii de stat.
Semnificativ, pentru întreaga perioadă a statului socialist, este faptul că sarcinile
administrației publice erau subordonate puterii politice și scopul lor era concr etizarea
acestei puteri.
După anul 1989, secțiile și disciplinele de știința administrației au fost din nou
înființate la facultăți cu tradiție (cele de drept), dar și la altele (cele economice). În anul
1994 s -a hotărât la Sibiu reînființarea Institutului de Științe Administrative al României,
ca instituție independentă, neguvernamentală și apolitică.

Teste de autocontrol
1. Principalele curente contemporane ale științei administrației sunt:
a. [x]curentul sociologic
b. [x]curentul juridic
c. [x]curentul axat pe g estiune publică/privată a resurselor

2. În cadrul curentului axat pe gestiune publică/privată a resurselor, distincția dintre
management și gestiune este realizată de către:
a. [ ]Burns
b. [ ]Stalker
c. [x]Boulet

3.Știința administrației în România a cunoscut urm ătoarele perioade:
a. [ ]1925 -1943; 1943 -1948; 1948 -1989; după 1990
b. [ ]1925 -1948; 1948 -1970; 1970 -1989; după 1990
c. [x]1925 -1948; 1948 -1989; după 1990

4. Institutul de Științe Administrative al României înființat e Paul Negulescu avea ca scop:
a. [x]elaborarea un ei doctrine românești unitare a științei administrației
b. [x]realizarea de legături cu institute similare străine
c. [x]propunerea unei organizări administrative mai rațională și mai eficientă
d. [ ]era o instituție independentă, neguvernamentală și apolitică

5. În concepția lui Paul Negulescu, necesitatea reorganizării administrației trebuia realizată
prin:
a. [ ]stabilirea unor norme doar de recrutare a personalului de conducere
b. [x]reorganizarea învățământului administrativ
c. [x]depolitizarea administrației
d. [x]un con trol temeinic

100 Concluziile generale ale unității de studiu :
– Din punct de vedere doctrinar, se pot distinge trei curente principale, și anume : 1) un
curent juridic; 2) un curent axat pe gestiune publică/privată a resurselor ; 3) un curent
sociologic .
– În condițiile specifice din țara noastră, știința administrației a cunoscut trei perioade: 1925 –
1948; 1948 – 1989; după anul 1990
– Paul Negulescu , în anul 1925 a înființat Institutul de Științe Administrative al României, cu
sediul în București. Scopul acestu i institut a fost acela de a elabora o doctrină românească
unitară a științei administrației, de a ține legătura cu institute similare străine și de a
propune o mai rațională și eficientă organizare administrativă. Cursurile de pregătire
profesională erau organizate în patru secții : secția de pregătire a candidaților care
posedau o diplomă universitară; secția de pregătire a candidaților absolvenți ai liceului sau
ai unei școli similare; secția de completare și perfecționare a cunoștințelor pentru
funcționa rii stabili din administrația centrală și locală, care aveau diplomă de liceu; secția
de perfecționare a funcționarilor publici stabili care aveau diplomă universitară.

101 US 9 NOȚIUNI INTRODUCTIVE PRIVIND FUNCȚIA ȘI FUNCȚIONARUL ÎN
ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ

Structura unității de studiu:
US 9.1. Noțiunile de funcție și funcționar în administrația publică
US 9.2. Clasificarea funcțiilor publice

– să definească noțiunile de funcție publică și funcționar public;
– să rețină trăsăturile funcției publice;
– să rețină principiile care stau la baza organizării și dezvoltării carierei în funcția publică;
– să clasifice funcțiile publice după criteriile specifice.

Termeni cheie : funcție publică, funcțio nar public, demnitar.

Ritmul de lucru: lecția se dezvoltă pe 2 subunități de studiu . Timpul de lucru estimat este
de 3 ore in medie .

Rezumat:
Unitatea de studiu 9 intitulat ă „Noțiuni introductive privind f uncția și funcționarul în
administrația public ă” are în vedere n oțiunile de funcție și funcționar în a dministrația publică,
clasificarea funcțiilor publice .

US 9.1. Noțiunile de funcție și funcționar în administrația publică

În sens tradițional, larg, expresia “funcție publică” este folosită pentru a
desemna atât funcționarul public, cât și ansamblul regimurilor juridice aplicabile
personalului administrației de stat.
Într-o accepțiune mai restrânsă, prin funcția publică se înțelege situația (poziția)
juridică a unei persoane fizice investită legal c u anumite atribuții pentru realizarea
competențelor (funcțiilor) ce revin prin lege unei autorități publice. Aceasta constă în
“ansamblul drepturilor și obligațiilor care formează conținutul juridic complex al
raporturilor dintre persoana fizică respectivă și organul care le -a investit.”33

33 Iorgovan, A. – op. cit.; p.313 Obiective specifice :

102 Titularul unei funcții publice, într -o formulare generică, poartă denumirea de
funcționar public , care îndeplinește atribuțiile funcției prestând anumite servicii
(publice).
Dincolo de expresiile specifice altor limbi (ex. fonction publique în franceză,
civil service în engleză, offtenlichen dienst în germană, impiegato civile în italiană
etc.), în limba română s -au folosit expresii ca: agent public, funcționar de stat,
servitorul coroanei, manager public (al cetății). Acea stă varietate terminologică,
impusă încă din secolul trecut, a fost determinată de diversitatea situațiilor în care
intervine o funcție publică, în general și în administrația publică, în particular.
Funcțiile publice se definesc prin mai multe trăsături :34
 drepturile și obligațiile specifice funcțiilor publice se stabilesc pe cale
unilaterală, prin norme juridice, de către organele de stat; aceste drepturi și obligații sunt
create și organizate în vederea realizării puterii publice;
 funcția publică are caracter continuu, iar drepturile și obligațiile aferente se
mențin atât timp cât există competența pe care funcția o realizează și, implicit, actul legal
care a creat -o;
 persoanele, cărora le este încredințată realizarea anumitor funcții, intră într -un
complex de raporturi juridice cu organele care le -au investit. Titularul funcției se găsește,
fie într -un raport de subordonare față de instituția publică, fie într -un raport,
supraordonat, de autoritate față de terți;
 funcțiile publice pot fi îndeplinit e și de persoane fizice care nu sunt încadrate
în muncă într -un organ de stat, în general, sau al administrației publice, în particular. Este
vorba de persoanele private care sunt investite, prin autorizare, cu dreptul de a presta un
serviciu public. De ex emplu – investitura unei Comisii a Consiliului Local sau a unor
împuterni -ciți ai primarului în materie de contravenții care nu fac parte, în mod normal,
dintre funcționarii publici. Aceste persoane sunt însă asimilate funcționarilor publici și
îndeplinesc prerogative de putere, delegate.

34 Iorgovan, A. – op. cit.; p.313

103 Funcționarul public este deci persoana fizică investită în mod legal, prin actul de
voință unilaterală al unei autorități publice sau al alegătorilor, cu sarcina îndeplinirii, pe
un timp limitat sau nedeterminat , a unei f uncții publice.
Puterea publică atribuită fiecărei funcții publice este exercitată de către titularii
acesteia, persoane fizice care exercită atribuții determinate de lege din competența
organului în care există funcția publică. Persoanele fizice – funcțion arii publici – sunt
mijloacele prin care acționează funcțiile publice. Funcționarii publici sunt persoanele
numite în funcțiile publice și reprezintă, totodată, resursele umane ale administrației
publice care, alături de cele materiale și bănești, asigură c ondițiile de funcționare a
acesteia.
În conformintate cu prevederile legale, funcționarul public este persoana numită
de către autoritatea publică competentă sau aleasă potrivit legii și investită în mod legal
cu atribuțiile unei funcții publice, prestând în mod permanent o activitate cu scopul de a
asigura funcționarea continuă a unui serviciu public.
Actul de numire a funcționarului public în funcție este un act unilateral de
voință, de drept public și nicidecum un contract de drept comun.
De asemenea, a tribuțiile încredințate unui funcționar public sunt de ordin
general și se stabilesc prin lege, nu în interesul său personal, ci al serviciului public.
În vederea asigurării legalității activității de administrație publică, nu este
suficient ca atribuțiile care formează diferitele funcții publice să aibă caracter legal, este
necesar să fie deținute în mod legal de către cei care le exercită, deci funcționarii publici
să fie atribuiți, investiți legal.
Cu excepția funcțiilor alese, funcționarii publici sunt investiți în funcție printr -un
act administrativ de numire, unilateral. Funcționarul public este investit cu atribuțiile care
îi alcătuiesc competența de către lege și nu de cei care l -au ales sau numit.
Funcția publică este exercitată de către persoane fi zice care își fac din aceasta o
carieră. Cariera în funcția publică cuprinde “ansamblul situațiilor juridice și efectele
produse, care intervin de la data nașterii raportului de serviciu până în momentul încetării
acestui raport, în condițiile legii”. Moda litățile de dezvoltare a carierei în funcția publică
sunt promovarea într -o funcție publică superioară și avansarea în gradele de salarizare.

104 La baza organizării și dezvoltării carierei în funcția publică se află
următoarele principii:
a) competenț a, potrivit căreia persoanele care doresc să acceadă sau să
promoveze într -o funcție publică trebuie să dețină și să confirme cunoștințele și
aptitudinile necesare exercitării funcției publice respective;
b) competiția, principiu potrivit căruia confirmare a cunoștințelor și aptitudinilor
necesare exercității unei funcții publice se face prin concurs sau examen;
c) egalitatea de șanse, prin recunoașterea vocației la carieră în funcția publică a
oricărei persoane care îndeplinește condițiile stabilite potrivi t legii;
d) profesionalismul, potrivit căruia exercitarea funcției publice se face cu
respectarea principiilor prevăzute de lege;
e) motivarea, principiu potrivit căruia, în vederea dezvoltării carierei, autoritățile
și instituțiile publice au obligația să identifice și să aplice, în condițiile legii, instrumente
de motivare morală și materială a funcționarilor publici, precum și să sprijine inițiativele
privind dezvoltarea profesională individuală a acestora;
f) transparența, conform căreia autoritățile și instituțiile publice au obligația de a
pune la dispoziție tuturor celor interesați informațiile de interes public referitoare la
cariera în funcția publică.
Managementul carierei în funcția publică se asigură de către:
– Agenția Națională a Funcționarilor Publici, prin elaborarea cadrului legal și a
instrumentelor necesare organizării și dezvoltării carierei în funcția publică;
– autoritățile și instituțiile publice, prin aplicarea principiului egalității de șanse
și a motivării;
– funcționarul public, pri n aplicarea consecventă a principiilor competenței și al
profesionalismului, în vederea dezvoltării profesionale individuale.
Prin numirea în funcția publică, funcționarul este investit cu un statut legal în
care sunt prevăzute drepturile și obligațiile ac estuia. Situația juridică a funcționarului
public este statutară.
Prin individualizarea efectuată la investirea în funcția publică, dreptul devine
subiectiv, având un titular, astfel încât funcționarul poate să îl apere în conformitate cu
prevederile legal e. Astfel de drepturi sunt publice, acordă garanții titularului funcției în

105 îndeplinirea atribuțiilor sale, iar funcționarul public le deține temporar. Funcționarul
public poate să -și apere drepturile conferite de lege în condițiile contenciosului
administ rativ. Fiind atribuite în interes general, aceste drepturi pot fi amplificate,
dimensionate sau suprimate prin lege, în scopul creșterii eficacității serviciului public.
În concluzie , funcționarul public este persoana fizică investită în mod legal, prin
actul de voință unilaterală al unei autorități publice sau al alegă -torilor, cu sarcina
îndeplinirii, pe un timp limitat sau nedeterminat, a unei funcții publice.

US 9.2. Clasificarea funcțiilor publice
Funcțiile publice se pot clasifica după mai multe cr iterii. Astfel, din punctul
de vedere al importanței funcției în realizarea competențelor ce revin organelor
administrației de stat deosebim două mari categorii :
 funcții de conducere;
 funcții de execuție.
Funcțiile de conducere sunt înțelese în sensul larg al conducerii și cuprind
atribuții de organizare, coordonare, îndrumare, control etc. Prin conținutul și impactul lor
în activitatea administrativă ele sunt în același timp și funcții de decizie.
Funcțiile de conducere implică un grad deosebit de inde pendență și, deci, de
răspundere. Funcționarii de conducere sunt: conducătorii instituțiilor și întreprinderilor
publice, judecătorii, procurorii, arbitrii de stat, contabili -șefi și inginerii -șefi din
întreprinderile de stat.
Funcțiile de execuție au cara cter auxiliar și, deci, implică un grad mai redus de
responsabilitate. Funcționarii de execuție îndeplinesc, în general, operațiuni
administrative și de natură tehnică și numai în mod excepțional unele acte juridice
individuale. Din această categorie fac p arte: registratorii, arhivarii, statisticienii,
secretarii, dactilografii, referenții, contabilii etc.
La rândul lor, funcțiile de conducere se grupează după alte criterii și anume:
1) după conținutul procesului decizional administrativ , funcțiile de condu cere
pot fi:
 funcții care includ toate elementele conducerii și, deci, vizează procesul de
conducere în ansamblu;

106  funcții care presupun, în mod preponderent, numai anumite elemente ale
conducerii și, deci, vizează anumite părți (componente) ale procesu lui conducerii
(organizare, coordonare, control etc.).
2) în raport cu suportul legislativ ce stă la baza creării acestora , se disting:
 funcții prevăzute numai în Constituție (funcții de demnitari și anumite funcții
eligibile);
 funcții prevăzute în Sta tutul funcționarilor publici;
 funcții prevăzute în statute speciale, stabilite în anumite sectoare ori pentru
anumite organe.
3) după gradul de complexitate pe care îl implică , distingem:
 funcții de conducere la nivelul organului administrativ;
 funcț ii de conducere la nivelul organelor interne (ce nu apar și ca organe de
conducere);
 funcții de conducere la nivelul compartimentului (aparatului) administrativ.
4) după natura intrinsecă a activităților , putem identifica câte două categorii,
atât la fun cțiile de conducere, cât și la cele de execuție, și anume:
 funcții de conducere cu o natură exclusiv administrativă (ministru, director
general, director, rector etc.);
 funcții de conducere de specialitate (director tehnic, inginer șef, contabil șef);
 funcții de execuție pur administrative: principale, auxiliare;
 funcții de execuție de specialitate: tehnice, economice, juridice etc.;
5) după caracterul remunerator sau voluntar al muncii depuse , reținem:
 funcții de conducere retribuite (iar, după c az, cu sau fără indemnizație);
 funcții de conducere neretribuite (mai ales în ipoteza cumulului);
După un alt criteriu general, și anume, al gradului de strictețe al disciplinei, se
disting: funcții publice civile și funcții publice cu caracter militar .
Dacă avem în vedere criteriul general, și anume, modul de desemnare a
titularilor, se disting:
 funcții care presupun numirea titularilor;
 funcții care presupun repartizarea titularilor;

107  funcții care presupun alegerea titularilor (de popor, Parlament, Consiliul
local/Județean, adunări generale etc.).
După regimul juridic aplicabil, se disting:
 funcții cărora li se aplică regimul dreptului comun, adică regimul stabilit de
Statutul funcționarilor publici;
 funcții cărora li se aplică regimuri statutar e speciale.

Teste de autocontrol
1. Noțiunea de „funcționar public” este sinonimă cu expresii precum:
a. [ ]agentul coroanei
b. [x]manager public
c. [x]funcționar de stat

2. Trăsăturile funcțiilor publice sunt următoarele:
a. [ ]drepturile și obligațiile specifice f uncțiilor publice se stabilesc pe cale bilaterală, prin
norme juridice, de către organele de stat
b. [x]funcția publică are caracter continuu
c. [x]persoanele, cărora le este încredințată realizarea anumitor funcții, intră într -un complex
de raporturi juridice c u organele care le -au investit
d. [ ]funcțiile publice nu pot fi îndeplinite de persoane care nu sunt încadrate în muncă într -un
organ de stat

3. Care din următoarele afirmații nu este adevărată:
a. [ ]funcționarul public este titularul unei funcții publice
b. [ ]funcționarul public este persoana investită în mod legal prin actul de voință unilaterală al
unei administrații publice sau al alegătorilor, cu sarcina îndeplinirii, pe un timp limitat sau
nedeterminat, a unei funcții publice
c. [ ]funcționarul public este re sursa umană a administrației publice
d. [ ]funcționarul public este persoana numită de către autoritatea publică competentă sau
aleasă potrivit legii și investită în mod legal cu atribuțiile unei funcții publice, prestând în
mod permanent o activitate cu scop ul de a asigura funcționarea continuă a unui serviciu
public

4. Principiile care stau la baza organizării și dezvoltării carierei în funcția publică sunt
următoarele:
a. [x]competența
b. [ ]responsabilitatea
c. [x]profesionalismul
d. [x]transparența
e. continuitatea

5. Funcțiile de conducere se grupează după criteriul conținutului procesului decizional
administrativ în:
a. [ ]funcții de conducere la nivelul organului administrativ

108 b. [x]funcții care includ toate elementele conducerii și, deci, vizează procesul de conducere în
ansamblu
c. [ ]funcții de conducere cu o natură exclusiv administrativă
d. [x]funcții care presupun, în mod preponderent, numai anumite elemente ale conducerii și,
deci, vizează anumite părți (componente) ale procesului conducerii (organizare,
coordonare, contr ol, etc.)

Concluziile generale ale unității de studiu :
– Prin funcția publică se înțelege situația (poziția) juridică a unei persoane fizice învestită
legal cu anumite atribuții pentru realizarea competențelor (funcțiilor) ce revin prin lege unei
autorități publice.
– Titularul unei funcții publice, într -o formulare generică, poartă denumirea de funcționar
public , care îndeplinește atribuțiile funcției prestând anumite servicii (publice).
– Funcțiile publice se definesc prin mai multe trăsături : drepturile și ob ligațiile specifice
funcțiilor publice se stabilesc pe cale unilaterală, prin norme juridice, de către organele de
stat; funcția publică are caracter continuu, iar drepturile și obligațiile aferente se mențin
atât timp cât există competența pe care funcția o realizează și, implicit, actul legal care a
creat -o; persoanele, cărora le este încredințată realizarea anumitor funcții, intră într -un
complex de raporturi juridice cu organele care le -au investit. Titularul funcției se găsește,
fie într -un raport de s ubordonare față de instituția publică, fie într -un raport, supraordonat,
de autoritate față de terți; funcțiile publice pot fi îndeplinite și de persoane fizice care nu
sunt încadrate în muncă într -un organ de stat, în general, sau al administrației public e, în
particular. Este vorba de persoanele private care sunt investite, prin autorizare, cu dreptul
de a presta un serviciu public.
– La baza organizării și dezvoltării carierei în funcția publică se află următoarele principii: a)
competența; b) competiția; c) egalitatea de șanse; d) profesionalismul; e) motivarea; f)
transparența.
– Din punctul de vedere al importanței funcției în realizarea competențelor ce revin organelor
administrației de stat deosebim două mari categorii : funcții de conducere; funcții de
execuție.

109 US 10 . RECRUTAREA FUNCȚIONARILOR PUBLICI

– să rețină metodele de rectrutare și selectare a funcționarilor publici;
– să rețină cadrul de reglementare a funcționarului public conform legislației din România.

Termeni cheie : recrutare, selecție, funcționar public .

Ritmul de lucru: Timpul de lucru estimat este de 3 ore in medie .

Rezumat:
Unitatea de studiu intitulat ă „Recrutarea funcț ionarilor publice ” are în vedere recrutarea
funcționarilor publici .

Selecția funcționarilor publici a repreze ntat, încă din Antichitate, o preocupare
de prim ordin pentru “clasa politică”, respectiv pentru partidele politice aflate la
guvernare sau, după caz, în opoziție. Criteriile și metodele de selecție reflectă, în fiecare
țară și pentru fiecare epocă, caract eristicile sistemului politic și administrativ al statului
respectiv. Dar, indiferent de specificul sistemului economic, funcționarul public este un
factor constant al administrației; iar decizia administrativă rămâne, în esență, o alegere
făcută de omul -funcționar, cu pregătirea, experiența, convingerile și caracterul său.
Lucrările occidentale de știința administrației analizează, de regulă, două mari
categorii de metode de selectare35 a funcționarilor publici:
a) metode nedemocratice , utilizate mai ales î n Antichitate și Evul Mediu, din
care făceau parte: hazardul, norocul, ereditatea, nepotismul (favoritismul);
b) metode democratice , folosite (sau cel puțin proclamate) de administrațiile
publice moderne și contemporane, între care, cel mai des invocate su nt: selecția politică,
selecția intelectuală, selecția profesională.
Pe aceeași linie de preocupări teoretice, profesorul polonez Jerzy Starosciak,36
referindu -se numai la administrațiile de stat contemporane, analizează ca metode:

35 Iorgovan, A. – op. cit.; p.322
36 Starosciak, J. – op. cit.; p.199
Obiective specifice :

110 selecționarea liberă, sel ecționarea prin prisma satisfacerii unor criterii formale și
selecționarea prin concurs.
În literatura din țara noastră, Alexandru Negoiță distingea trei metode mari și
anume:
 recrutarea pe baza repartizării, în urma absolvirii unei școli medii sau
super ioare;
 recrutarea pe baza selecționării libere;
 recrutarea prin concurs.
La rândul său, Mihai Oroveanu37 este de părere că cele mai răspândite metode
de selecționare sunt:
 convorbiri (interviuri) cu solicitanții;
 cercetarea referințelor și calificăr ilor;
 satisfacerea unor criterii formale;
 probele.
Scopul convorbirilor (interviurilor) constă în identificarea elementelor
caracteristice privind comportamentul fiecărui candidat. Situațiile similare întâlnite
frecvent în trecutul candidatului, reacți ile lui față de acestea, ca și modul în care ele s -au
produs, caracterizează unele trăsături specifice ale comportamentului său. De exemplu,
atunci când schimbarea locurilor anterioare de activitate s -a produs întotdeauna din cauza
neînțelegerilor cu șefii sau colegii semnifică faptul că solicitantul este prea sensibil sau
exagerat de pretențios și avertizează că asemenea situații s -ar putea repeta și în viitor.
Această metodă este una dintre cele mai eficiente pentru caracterizarea
candidaților. Aplicarea sa asigură stimularea și aprecierea acestora, deoarece le ia în
considerare experiența și opiniile.
Din cercetarea referințelor și calificativelor un funcționar de conducere cu
experiență poate obține informații suplimentare despre activitatea candidatului , domeniile
în care a întâmpinat greutăți și în general, despre eficiența prestațiilor sale.
Satisfacerea unor criterii formale implică stabilirea de criterii obiective și
analiza gradului de satisfacere a fiecăruia, dar adesea se reduce la un procedeu mec anic,

37 Oroveanu, M. – op. cit.; p.306

111 astfel, încât, nu -și găsește o largă aplicare în practică. Metoda se recomandă a fi folosită
la numirea în funcții, pentru care pregătirea de specialitate are o importanță decisivă și
aplicată corect ea oferă garanția că funcționarul poate îndeplini sarcinile profesionale.
Probele sunt metodele cele mai științifice de selecție a funcționarilor din
administrație și constau în trecerea unui examen sau concurs de către candidați, iar
uneori, se utilizează și diverse tipuri de teste.
În principiu, pentru a aplica această metodă, informația despre existența unui
post vacant este adusă la cunoștința celor interesați. Se publică astfel un anunț însoțit de
date cu privire la condițiile de numire în funcție. Nu se primesc decât cererile însoțite de
documente, c are atestă că solicitantul satisface cerințele legale. Comisia de examinare
alege din rândul candidaturilor prezentate, pe acelea care corespund cel mai bine
exigențelor instituției.
Avantajele principale ce decurg din folosirea acestei metode sunt:
 se oferă condiții pentru exercitarea unui control al opiniei publice în domeniul
politicii administrative de personal prin publicitatea făcută;
 se extind posibilitățile de selecție pentru instituțiile publice;
 este stimulat personalul deja încadrat în fun cții să -și îmbunătățească
pregătirea, având în vedere perspectiva prezentării altor candidați, care pot ocupa locul.
Dezavantajele acestei metode constau în posibilitatea apariției unor denaturări,
cum ar fi organizarea concursului numai de formă, postul v acant fiind predestinat celui
vizat cu anticipație, inclusiv prin a face aprecieri părtinitoare ale cererilor prezentate.
La selecționarea candidaților pentru funcțiile administrative se mai utilizează și
testele. Cele mai des folosite genuri de teste sunt următoarele:
a) teste de inteligență , care măsoară memoria și abilitatea de a raționa și a
înțelege. Funcționarului administrativ îi este necesară o mobilita -te intelectuală pentru
luarea operativă a unei decizii. Aceste teste constau într -un set de între bări la care
candidatul urmează să răspundă în scris, într -un anumit termen;
b) teste pentru aptitudini speciale , care se utilizează pentru descoperirea
aptitudinilor necesare în exercitarea unor profesii: atenție, aptitudini motrice, agerime
vizuală;

112 c) teste de performanță , care sunt cele mai simple și dau rezultate certe, nefiind
necesare interpretări. De exemplu, se poate da un test de dactilografiere ce implică
trecerea unei probe la mașina de scris sau introducerea unui text pe calculator, cu notarea
vitezei și a greșelilor de scriere, dar pot fi și teste de efectuare a unor tipuri de operațiuni
specifice, etc ;
d) teste de personalitate , bazate pe posibilitatea candidatului de a da informații
despre atitudinea sa față de oameni și lucruri, despre dori nțele, sentimentele și
resentimentele sale. Aceste teste se prezintă sub formă de chestionare, iar candidatul
urmează să răspundă prin cuvinte proprii, să aprobe sau nu întrebările din rubrici și să
aprecieze gradul în care consideră că o trăsătură îl cara cterizează.
Alegerea uneia sau alteia dintre aceste metode depinde de specificul funcțiilor
administrației de stat, de tradițiile dintr -un sistem național sau altul, de stadiul de evoluție
al societății, de sarcinile administrației publice, de conjunctura economico -socială etc.
Evoluția criteriilor și metodelor de selecție (recrutare) a funcționarilor trebuie
înțeleasă, atât din punct de vedere juridic, cât mai ales, din punct de vedere real -uman.
Nu întotdeauna, sistemul relațiilor real -umane, a coincis, s ub aspectul conținutului, cu cel
juridic, formal. Uneori sistemul formal normativ era invocat doar ca pretext, iar adevărata
esență a “politicii de cadre” era continuată după diverse interese de grup, mergându -se
până la desconsiderarea totală a regulilor existente.
De exemplu, metoda examenelor, deși este considerată o “metodă democratică”,
modernă, s -a aplicat în diferite forme și în Antichitate, în Evul Mediu și chiar în anumite
imperii. Astfel, în China până în anul 1905, s -a menținut sistemul examenelo r de stat,
pentru ocuparea funcțiilor din administrația de stat. Mai precis, candidații susțineau o
probă scrisă, în fața unor comisii desemnate de împărat. Pe baza rezultatelor obținute
dobândeau un titlu științific, care le conferea dreptul la una din fu ncțiile administrative
ierarhizate după cele trei trepte ale respectivelor titluri științifice.
În Marea Britanie, responsabilitatea îndeplinirii misiunii administrației publice
revenea atât guvernului, cât și funcționarilor publici, care proveneau din rân dul
aristrocrației; ei nu aveau pregătire de specialitate ci doar, o educație foarte bună, ținând
cont de mediul social din care făceau parte. Această stare de fapt s -a menținut până în
secolul XX, când s -au înființat școli de drept administrativ la Oxford și Cambridge, care

113 urmăreau formarea de specialiști, inteligenți și cu vederi largi, înlăturând astfel
amatorismul din administrația publică.
Profesionalismul funcționarilor publici devine un fapt normal în administrația
publică începând cu anul 1920, fii nd un obiectiv principal, atât în Europa cât și în SUA.
Pe de altă parte, nepotismul (favoritismul) s -a menținut ca metodă de selectare a
personalului, încă din Antichitate. El este un fenomen real al societății contemporane,
fiind prezent inclusiv în orân duirea socialistă.
Ca metodă nedemocratică, nepotismul este, paradoxal, un instrument al așa -zisei
democrații ”reale” promovată de doctrina socialistă. El aduce pe scena istoriei un tip de
funcționar public, rezultat aparte al unui sistem instituțional și de valori, diferit de ceea ce
a fost până atunci.
În plină epocă modernă, liberală, revoluția din1917 din Rusia a limitat drepturile
omului, creând un aparat administrativ agresiv, călăuzit de următoarele axiome:
 subordonarea cetățeanului în fața dominaț iei statului;
 un înalt grad de concentrare a puterii;
 ideea statului unic controlor și unic administrator;
 stabilirea obiectivelor administrative de către Partidul Comunist, care urmărea
expansiunea economică, politică și militară.
Nepotismul este o realitate post -revoluționară, un “argument” hotărâtor pentru
ocuparea unui post public și nu argumentul valorii candidatului. De aici, preocuparea
permanentă a doctrinei administrative de a găsi soluții de contracarare a favoritismului și
de formare a unui spirit de responsa -bilitate față de funcția publică.
Autorii de drept public, ca și cei din știința administrației, au ajuns la concluzia
unanimă, conform căreia, funcțiile publice trebuie să fie accesibile pentru orice cetățean,
în virtutea principiului egalității în drepturi. De aici, principiul contemporan, al egalității
accesului la funcții publice și un altul al ocupării funcției publice pe baza meritului, sunt
prezente în constituțiile tuturor țărilor Uniunii Europene.
Prin reglementarea unor condiți i, de ocupare a funcției publice, se urmăresc și
alte scopuri, nu numai de ordin pur tehnico -administrativ, dar și politic. Condiția ca
funcția publică să fie ocupată de persoanele care au numai cetățenia statului, de exemplu,
are un evident scop politic; ea este prevăzută, în primul rând pentru demnitari sau pentru

114 cei care sunt aleși în funcții pe baza unor criterii politice (alegeri parlamentare, alegeri
prezi -dențiale, alegeri regionale etc.).
Condiția cetățeniei este prevăzută expres chiar de unele co nstituții, fiind un
principiu impus inițial de Constituția Belgiei. La rândul său, Constituția Portugaliei
admite o excepție pentru funcționarii de carieră esențialmente tehnici, în timp ce în
Republica Irlanda nu se interzice, în mod expres, accesul cetăț enilor străini la funcții
publice, dar Statutul din1956 admite posibilitatea organizării concursului numai pentru
cetățenii irlandezi.
O altă problemă care a declanșat dispute puternice, un fel ”de război”, este așa –
numita “condiție de ordin obiectiv”, și anume, condiția de sex; tradițional, anumite funcții
publice erau rezervate numai bărbaților și altele numai pentru femei. După cum aprecia
profesorul olandez Ziller, majoritatea autorilor din țările comunitare nu se mai referă la
această condiție, orienta rea fiind în mod clar spre ștergerea diferențelor.
Una din problemele cele mai controversate din administrația publică o reprezintă
formația funcționarului, francezii și nord -americanii fiind cei mai categorici în această
privință; cine dorește să ocupe fu ncții administrative trebuie să aibă studii în acest
domeniu.
Cea mai înaltă pregătire a funcționarilor publici francezi se realizează la Școala
Națională de Administrație din Paris, care, în mod paradoxal nu are nici un profesor
titular, afară doar de c el de educație fizică. Concursul de admitere este dur. În general, se
primesc absolvenți a unor forme superioare de învățământ. În câteva săptămâni de
examinare se parcurg probe scrise, orale și de educație fizică. Statistica arată că din 100
de candidați reușesc între 7 -10 persoane. Pregătirea durează doi ani (unul teoretic și unul
cu caracter practic). Nivelul înalt al exigenței ce o impune formarea profesională în
administrația publică a încetățenit expresia după care, această școală formează “generali
și nu locotenenți”.
În țara noastră, s -au stabilit încă din 1924 anumite condiții generale pentru
accesul în funcțiile publice. Conform Statutului din 1924, funcționarii publici trebuiau să
fie:
 cetățeni români;
 majori (21 ani împliniți);

115  apți din pu nct de vedere al sănătății;
 să nu fi suferit condamnări “infamante”;
 pentru bărbați – să fi satisfăcut stagiul militar.
Statutul prevede că poate ocupa o funcție publică, persoana care îndeplinește
următoarele condiții generale:
1) are numai cetățenia română, și domiciliul în România;
2) cunoaște limba română, scris și vorbit;
3) are vârsta de 18 ani împliniți;
4) are capacitatea deplină de exercițiu;
5) are o stare de sănătate corespunzătoare funcției pentru care candidează,
atestată pe bază de exame n medical de specialitate;
6) îndeplinește condițiile de studii prevăzute de lege pentru funcția publică;
7) nu a fost condamnată pentru săvârșirea unei infracțiuni care ar face -o
incompatibilă cu exercitarea funcției publice;
8) a câștigat sau a promovat examenul organizat pentru ocuparea funcției
publice.
Încadrarea unei persoane în corpul funcționarilor publici se face numai prin
concurs organizat de autoritatea sau instituția publică interesată. Spre deosebire, intrarea
în corpul funcționarilor publici de carieră direct după absolvirea studiilor se poate realiza
numai pe o funcție publică de debutant.
Funcționarii publici nu pot deține funcții în regiile autonome, societățile
comerciale ori alte unități cu scop lucrativ. De asemenea, funcționarii publici nu pot
exercita la societățile comerciale cu capital privat activități cu scop lucrativ care au
legătură cu atribuțiile ce le revin din funcțiile publice pe care le dețin; ei nu pot fi
mandatari ai unor persoane în ceea ce privește efectuarea unor acte în legătură cu funcția
pe care o îndeplinesc.
În afara acestor restricții prezentate anterior, Statutul funcționarilor publici din
țara noastră reglementează într -un capitol distinct drepturile și îndatoririle funcționarilor
publici. Cele mai importante drep turi ale funcționarilor publici sunt: dreptul la opinie
(care este garantat), la asociere sindicală, la grevă, la salariu, la concediu (de odihnă
sau medical), la asistență medicală, la pensie. Instituțiile publice au obligația să asigure

116 funcționarilor pu blici condiții normale de muncă și igienă, de natură să le ocrotească
sănătatea și integritatea fizică. Autoritatea sau instituția publică în care funcționarul
public își desfășoară activitatea este obligată să îi asigure protecția împotriva
amenințărilor, violențelor, faptelor de ultraj cărora le -ar putea fi victimă în exercitarea
funcției sau în legătură cu aceasta. Autoritatea sau instituția publică este obligată să îl
despăgubească pe funcționarul public în situația în care acesta a suferit din culpa
autorității sau a instituției publice, un prejudiciu material în timpul îndeplinirii atribuțiilor
de serviciu.
Dintre îndatoririle funcționarilor publici se pot menționa ca fiind importante
următoarele:
– îndeplinirea cu profesionalism, loialitate, corectitu dine și în mod conștiincios
îndatoririle de serviciu;
– abținerea de la exprimarea sau manifestarea convingerilor lor politice în
exercitarea atribuțiilor ce le revin;
– conformarea dispozițiilor date de funcționarii publici de conducere cărora le
sunt sub ordonați direct, cu excepția cazurilor în care apreciază că aceste dispoziții sunt
ilegale. În asemenea cazuri funcționarul public are obligația să motiveze în scris refuzul
îndeplinirii dispoziției primite;
– păstrarea secretului de stat și a secretului d e serviciu, în condițiile legii, precum
și păstrarea confidențialității în legătură cu faptele, informațiile sau documentele de care
iau cunoștință în exercitarea funcției;
– interdicția de a solicita sau accepta, direct sau indirect, pentru ei sau pentru
alții, de daruri sau alte avantaje, în considerarea funcției lor publice;
– îndatorirea de a -și perfecționa pregătirea profesională, fie în cadrul autorității
sau instituției publice, fie urmând cursuri de perfecționare organizate în acest scop.
Încălcarea de către funcționarii publici, cu vinovăție a îndatoririlor de serviciu
atrage răspunderea disciplinară, contravențională, civilă sau penală, după caz. Sunt
abateri disciplinare :
– întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor;
– absențe nemotivate de la serviciu;

117 – intervențiile sau stăruințele pentru soluționarea unor cereri în afara cadrului
legal;
– atitudinile ireverențioase în timpul exercitării atribuțiilor de serviciu;
– nerespectarea secretului profesional sau a confidențialității lucrărilor c are au
acest caracter;
– refuzul nejustificat de a îndeplini sarcinile și atribuțiile de serviciu;
– neglijența repetată în rezolvarea lucrărilor;
– manifestări care aduc atingerea prestigiului autorității sau instituției pubice din
care face parte;
– exprimarea sau desfășurarea în calitate de funcționar public ori în timpul
programului de lucru, a unor opinii sau activități publice cu caracter politic;
– încălcarea prevederilor legale referitoare la incompatibilități și interdicții
privind funcționarii pub lici.
Sancțiunile disciplinare sunt: avertismentul, mustrarea, diminuarea drepturilor
salariale cu 5 -10% pe o perioadă de 1 -3 luni, suspendarea dreptului de avansare pe o
perioadă de 1 -3 ani, trecerea într -o funcție inferioară pe o perioadă de 6 -12 luni cu
diminuarea corespunzătoare a salariului, destituirea din funcție. La individualizarea
sacțiunii disciplinare se va ține seama de cauzele și gravitatea abaterii disciplinare,
împrejurările în care aceasta a fost săvârșită, gradul de vinovăție și consecințe le abaterii,
comportarea generală în serviciu a funcționarului public. De remarcat faptul că,
sancțiunea disciplinară nu poate fi aplicată decât după cercetarea prealabilă a faptei
imputate și după audierea funcționarului public.
În ceea ce privește răspun derea civilă a funcționarului public, aceasta se
angajează pentru: pagubele produse cu vinovăție patrimoniului autorității sau instituției
publice în care funcționează, nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s -au acordat
necuvenit, daunele plătite de autoritatea sau instituția publică, în calitate de comitent,
unor terțe persoane în temeiul unei hotărâri judecătorești definitive și irevocabile. La
rândul său, răspunderea funcționarului public pentru infracțiunile săvârșite în timpul
serviciului sau în legătură cu atribuțiile funcției publice pe care o ocupă se angajează
potrivit legii penale. În cazul în care în urma sesizării parchetului sau a organului de
cercetare penală s -a dispus începerea urmăririi penale, conducătorul autorității sau

118 instituți ei publice va lua măsura de suspendare a funcționarului public din funcția publică
pe care o deține.
Alte condiții, având conotații speciale se refereau la vârstă, aptitudini, efectuarea
unui stagiu de specialitate, obligația declarării averii la numirea î ntr-o funcție publică.
În relație directă cu condițiile de îndeplinit pentru a ocupa o funcție publică, au
fost formulate și principiile puse la baza exercitării funcției publice. Acestea constau în:
a) asigurarea promptă și eficientă , liberă de prejudecă ți, corupție, abuz de putere
și presiuni politice, a tuturor activităților efectuate de funcționarii publici;
b) selectarea funcționarilor publici exclusiv după criteriul competenței;
c) egalitatea șanselor la intrarea și la promovarea în corpul funcționar ilor
publici;
d) stabilitatea funcționarilor publici.
Pentru încadrarea personalului în funcții publice trebuie avute în vedere
aplicarea unor reguli și anume :
 promisiunile făcute candidaților pe parcursul discuțiilor, în scopul numirii lor
în instituția publică, să nu depășească posibilitățile acesteia. În caz contrar, funcționarii
sunt nemulțumiți, după ce practica le arată deosebirea dintre ceea ce așteptau și ceea ce
este în realitate;
 politica și metodele aplicate la recrutare să țină seama de prin cipalele
deosebiri dintre categoriile de funcționari care urmează a fi numite de instituție;
 este recomandată evitarea încadrării funcționarilor de specialitate sau cu o
pregătire superioară pe posturi necorespunzătoare sau inferioare, unde principalele lor
aptitudini nu se pot dezvolta sau folosi. Utilizarea limitată sau îngrădirea manifestării și a
pregătirii profesionale a funcționarilor valoroși, determină deformarea lor profesională,
cu impact negativ atât la nivel personal cât și în activitatea inst ituției.
Este de dorit ca serviciile sau direcțiile de personal să țină legătura cu diferiți
solicitanți, pentru a avea posibilitatea să ocupe operativ posturile vacante. Metodele de
recrutare pot fi îmbunătățite, dacă se studiază minuțios corelația dintre resursele umane la
care se poate apela și realizările probabile ale noilor angajați pe funcțiile în care au fost
încadrați.

119 Totodată, pentru ca noii funcționari să -și poată îndeplini sarcinile de serviciu în
bune condiții, este necesar ca instituțiile pub lice să ia anumite măsuri organizatorice ,
cum sunt:
 asigurarea primirii și orientării noilor încadrați, asupra locurilor de muncă;
 punerea la dispoziție și explicarea actelor normative care le sunt necesare
în activitatea lor;
 urmărirea realizărilor în muncă înregistrate de aceștia.
Este de dorit ca instalarea noului funcționar să fie astfel organizată, încât să
constituie un eveniment în viața sa. Cu acest prilej, se pot expune misiunile instituției în
care a fost încadrat, locul și rolul acesteia î n stat, perspectivele de viitor. Aceasta
determină un sentiment de mândrie noului funcționar, care poate constata că face parte
dintr -o instituție, cu răspunderi importante în societate.
De asemenea, crearea sentimentului încrederii între funcționari este benefică
pentru derularea relațiilor profesionale. El nu exclude severitatea din partea conducerii și
exercitarea controlului. Sinceritatea în relațiile profesionale, climatul favorabil stabilit
între funcționari, raporturile corecte cu șefii ierarhici co ntribuie la adaptarea noului
încadrat în mediul administrației publice, ceea ce determină, în bună măsură, calitatea
activității administrative și a rezultatelor sale..
Teste de autocontrol
1. În recrutarea funcționarilor publici, Alexandru Negoiță, distin ge următoarele metode:
a. [ ]convorbiri (interviuri) cu solicitanții
b. [x]recrutarea pe baza selecționării libere
c. [x]recrutarea prin concurs
d. [ ]satisfacerea unor criterii formale

Concluziile generale ale unității de studiu :
– Lucrările occidentale de știința a dministrației analizează, de regulă, două mari categorii de
metode de selectare a funcționarilor publici: a) metode nedemocratice , b) metode
democratic e

120 US 11 . APRECIEREA ȘI PROMOVAREA ÎN FUNCȚIA PUBLICĂ

– să descrie modalitățile de apreciere și promov are, de avansare în funcție a funcționarilor
publici;
– să rețină modalitățile de apreciere și promovare a funcționarilor publici;
– să reliefeze modul de retribuire a funcționarilor publici.

Termeni cheie : funcție publică, funcționar public, avansare, promov are, retribuire .

Ritmul de lucru: unitatea de studiu se dezvoltă pe 3 subunități de studiu . Timpul de lucru
estimat este de 2 ore in medie .

Rezumat:
Unitatea de studiu 11 intitulat ă „Aprecierea și promovarea în funcția publică ” are în vedere
aprecierea și promovarea funcționarului public. De asemenea, unitatea de studiu cuprinde
elementele de retribuire a muncii funcționarilor publici și avansarea în funcția publică.

În vederea cunoașterii posibilităților și a perspectivelor de îmbunătățire a
pregătiri i profesionale și promovare a funcționarilor publici, se utilizează sistemul
aprecierii anuale. Aprecierile se finalizează prin acordarea unui calificativ acordat în
raport cu modul în care fiecare funcționar își îndeplinește obligațiile și corespunde
cerințelor funcției pe care o ocupă.
Cunoscându -l pe funcționar și activitatea acestuia, șeful său direct este în situația
cea mai adecvată de a efectua aprecierea. Însă cele mai corecte caracterizări la locul de
activitate, se fac la nivelul ierarhic cel mai apropiat de acela căruia i se efectuează analiza
realizărilor. De asemenea, în majoritatea cazurilor, șeful direct este acela asupra căruia se
răsfrâng efectele calificativului acordat funcționarului.
Având în vedere că șefii au o mare răspundere în privin ța acordării
calificativelor, ei trebuie să fie pregătiți teoretic în prealabil, prin studierea problemelor
privind resursele umane ale administrației. În cadrul unor ședințe organizate, li se poate
cere să motiveze caracterizările făcute subordonaților, s ă revizuiască o serie de
calificative acordate și să împărtă -șească din experiența dobândită în vederea valorificării
corespunzătoare a acesteia. Obiective specifice :

121 În unele state, la compararea aprecierii participă adesea și specialiști în domeniul
relațiilor cu personalul. Ei analizează calificativele acordate și, eventual, pun întrebări
șefului, pe parcursul lucrărilor, insistând ca acesta să țină seama de faptele evidente pe
care urmează să -și fundamenteze aprecierea. Uneori, în colectivul de apreciere participă
și colegi ai funcționarului ce urmează a fi caracterizat. Un colectiv își cunoaște mai bine
membrii, decât funcționarii de conducere. Dacă întregul colectiv ia parte la compara -rea
meritelor, consecințele acesteia sunt mai ușor acceptate (majorări de retribuții, pr omovări
etc.), decât în cazul în care aprecierile au fost făcute numai de funcționari de conducere.
Un alt sistem este acela de autoapreciere. În acest caz, după ce s -au acordat
calificativele, funcționarii de conducere cer subordonaților să se pregăteasc ă pentru
discutarea calificativelor și să completeze un formular de acordare a propriei note. Apoi
șeful și subordonatul compară calificativele propuse și își concentrează discuția asupra
motivelor care determină eventualele deosebiri substanțiale între ac estea.
O altă metodă de autoapreciere se fundamentează pe stabilirea calificativului în
comparație cu planurile de activitate ale instituției. O astfel de procedură îl pune pe
funcționar în situația de a determina el însuși măsura în care a îndeplinit sarc inile stabilite
în plan. Funcționarii de conducere pot utiliza constructiv aceste opinii, completându -le
sau corectându -le cu elemente generate din propria lor experiență sau din privirea de
ansamblu pe care o au asupra instituției. Analiza calificativelo r propuse chiar de
subordo -nați poate imprima discuțiilor un caracter activ și constructiv.
Caracterizarea făcută funcționarului trebuie adusă la cunoștința acestuia pentru
a-l ajuta să -și îmbunătățească activitatea și a ști cum este apreciat de cei din ju rul său. În
caz contrar, ea este lipsită de orice efect față de funcționar. Atunci când i se aduc critici,
sunt necesare explicații din partea funcționarului, în scopul stabilirii adevărului.
Conținutul caracterizărilor trebuie să fie cunoscut de factorii care participă la
îndrumarea sau controlul instituției administrative, precum și de organizațiile sindicale. O
asemenea publicitate (limitată) permite caracterizărilor să -și îndeplinească rolul,
respectându -se secretul de serviciu în activi -tatea instituți ilor publice.
Pe parcursul realizării activității de apreciere a funcționarilor, este necesar să se
exercite un control de către organele de conducere din instituția administrativă. Astfel, în

122 condițiile legii, cei nemulțumiți de aprecierile și calificativ ele primite, pot face
contestație.
Întrucât aprecierea anuală urmează să determine posibilitățile funcționarului de a
lucra în condițiile concrete ale unui aparat administrativ, este necesar ca aceasta să nu
constituie o descriere, ci o analiză a activităț ii întreprinse de angajat. O asemenea analiză
trebuie să cuprindă următoarele aspecte :
 în ce măsură funcționarul corespunde activității pe care o prestează;
 atitudinea colectivului de funcționari față de funcționarul caracterizat și cum
este apreciată activitatea sa în mediul în care lucrează;
 atitudinea funcționarului față de cetățeni, atunci când, prin natura activității
sale, intră în contact cu aceștia.
Întocmai ca și încadrarea, promovarea produce efectul repartizării funcționarului
într-o funcți e în care își poate realiza mai eficient, însușirile personale. Promovarea
înseamnă avansarea pe treptele ierarhiei administrative. Ca urmare a promovării,
funcționarul realizează: amplificarea bunăstării, datorită majorării remunerației sale, ca
satisfacț ie materială, precum și trecerea într -o funcțiune cu un caracter mai independent și
cu o mai mare răspundere, ca satisfacție profesională și morală.
Tendința spre amplificare a bunăstării materiale se manifestă mai pregnant la
funcționarii a căror retribui re se apropie de minimum de existență și mai atenuat la cei a
căror remunerare depășește nivelul mediu de trai.

11.1. Elemente de retribuire a muncii funcționarilor publici

Volumul de activitate ce se desfășoară în administrație este dificil de măsurat,
iar pentru funcțiunile administrative, nu se poate aplica sistemul de plată în acord sau alte
modalități de retribuire în funcție de rezultatul concret al muncii depuse. De aceea, în
administrație funcționarii primesc drepturile bănești pe baza timpului lu crat, ca principal
criteriu de retribuire. În limitele acestui sistem, pot fi efectuate diferențieri pentru
stimularea funcționarilor. Existența unor clase de retribuire pentru fiecare funcție, oferă
posibilitatea de a se majora salariul funcționarilor, ch iar dacă rămân în același post, dar
realizează o activitate eficientă.

123 Totuși, în activitatea administrației se utilizează și unele sisteme suplimentare de
remunerare, ca: retribuții majorate sau sporuri, premii speciale, premii anuale,
recompense, al trei sprezecelea salariu etc.
Astfel, prin intermediul retribuției majorate sau a sporului, se pune în
concordanță cuantumul remunerării cu mediul în care se efectuează activitatea. La rândul
lor, sporurile la retribuție acordate pentru continuitatea, activităț ii în aceeași instituție,
reprezintă un mijloc de combatere a fluctuației personalului administrativ.
De asemenea, premiile speciale prezintă avantajul unei aplicări suple, dar și
dezavantajul unei utilizări arbitrare a fondului de retribuții. Stabilirea f uncționarilor
cărora li se acordă premiile, precum și cuantumul lor, implică riscul unor erori și al
nemulțumirii acelora care se consideră nedreptățiți.
Premiile anuale sunt acordate de regulă sub formă de gratificație, pentru
ansamblul rezultatelor obțin ute în realizarea principalilor indicatori de plan și
amplificarea eficienței în instituții. În acest caz, premiile se repartizează între membrii
colectivului de lucrători, creând un climat de cooperare, colaborare și control reciproc
între funcționari.

11.2. Avansarea în funcția publică

Promovarea propriu -zisă, și anume, încadrarea unui funcționar pe un post
superior prezintă mai multe aspecte. Pe lângă îmbunătățirea retribuției, se crează și
premisa de realizare ca pregătire profesională a unor funcțion ari care au un anumit rol de
conducere și influențează direct activitatea din instituții.
În acest domeniu, al avansării în funcție, se pune problema dacă este preferabil
ca funcționarii, pentru posturi de conducere, să se recruteze din interiorul instituț iei sau
din exteriorul acesteia. Avantajul avansării în instituție constă în cunoașterea temeinică
de către funcționari a specificului activi -tății din acea instituție. Totodată, se stimulează
funcționarii de a -și îmbunătăți activitatea pentru a fi promova ți în funcții superioare.
Metoda avansării prezintă însă și dezavantaje. Astfel, restrângerea candidaților
din rândul cărora se recrutează funcționarii de conducere diminuează posibilitățile de
selecționare a acestora. Orice grup social închis conține risc ul devalorizării sociale,

124 împrejurare care pledează pentru politica “porților deschise” la ocuparea funcțiilor de
conducere în administrație.
Calitățile dovedite în funcțiile de execuție, precum și multitudinea cunoștințelor
tehnice asimilate se pot dovedi nefolositoare unui conducător căruia i se cere cunoașterea
sintetică a ansamblului administrației însăși pe care acesta nu o realizează. De aceea,
atunci când avansarea funcționarului implică schimbarea atribuțiilor sale, rezultatele
obținute la vechiul l oc de muncă se vor lua în considerare, numai dacă ele permit
stabilirea perspectivelor activității în noua funcție. Cel promovat trebuie să corespundă
regulii “omul potrivit la locul potrivit”.
Politica “porților deschise” la ocuparea funcțiilor de conduce re are ca avantaje,
atât creșterea experienței funcționarilor prin trecerea lor dintr -o ramură a administrației
publice în alta, cât și accesul noilor absolvenți de învățământ universitar de administrație
publică, drept și economie în instituțiile publice.
Deși nu se recomandă ca acești tineri să fie încadrați de la început, direct, în
funcții de conducere, ei pot fi repartizați pe anumite posturi, de la care să parcurgă toate
treptele ierarhice; astfel că, mai târziu, să ajungă în funcțiile superioare pent ru care s -au
pregătit.
Politica administrativă de personal trebuie să aibă în vedere și ordinea în care
urmează să se efectueză avansările. Este echitabil să se acorde prioritate celor care
lucrează permanent în instituțiile publice, fără ca această recoma ndare să devină o regulă.
Procedându -se la o avansare automată, efectul stimulator al acesteia dispare,
deoarece funcționarul știe că, indiferent cum lucrează, după o perioadă de timp este
promovat. De aceea, la avansarea unui funcționar, trebuie să se țin ă seama, atât de
eficiența activității desfășurate, cât și de evaluarea șefilor săi, privind posibilitățile
acestuia de a corespunde exigențelor unei funcții superioare.

Teste de autocontrol

1. În recrutarea funcționarilor publici, Alexandru Negoiță, dis tinge următoarele metode:
e. [ ]convorbiri (interviuri) cu solicitanții
f. [x]recrutarea pe baza selecționării libere
g. [x]recrutarea prin concurs
h. [ ]satisfacerea unor criterii formale

125 Concluziile generale ale unității de studiu :

– În vederea cunoașterii posibilit ăților și a perspectivelor de îmbunătățire a pregătirii
profesionale și promovare a funcționarilor publici, se utilizează sistemul aprecierii anuale.
Aprecierile se finalizează prin acordarea unui calificativ acordat în raport cu modul în care
fiecare func ționar își îndeplinește obligațiile și corespunde cerințelor funcției pe care o
ocupă.

126 BIBLIOGRAFIE

1.
ALEXANDRU, I – Administrație publică – Teorii. Realități. Perspective; editura
Lumina Lex; București, 1999
2. AMIEL, M – Management de l’Administration 2éme édition; Paris; 1997
3. BERKLEY,G – The Craft of Public Administration; Fourth Edition;
Massachusetts; 1984
4. BERTONI, P – Les politiques fiscales sous la cinquième Rebublique; Editions
L’Harmattani; Paris; 1995
5. BUCHANAN, J.
TULLOCK, G. – Calculul co nsensului. Fundamente logice ale democrației
constituționale; ed. EXPERT; București; 1995
6. BUCHANAN, J.
FLOWERS, M. – The Public Finances; Richard D. Irvin
7. CHALDIVAN,P
HOUTEER, C – Droit administratif. Manuel practique; Paris; 1995
8. CHAMBON, F
GASPON, O – La déontologie administrative; Librairie générale de droit en
jurisprudence (L.G.D.J.); Paris; 1996
9. CHAPUS, R – Droit administratif générale; Tome 2; 6 éme édition; Paris; 1992
10. CHEVALIER, J
LOSCHAK, D – Introduction à la science administrative; Mém entos Dalloz;
Paris; 1974
11. CHEVALIER, J – La comunication administration -administres; Presses
Universitaires de France; Paris; 1989
12. CHEVALIER, J – Science administrative; Presses Universitaires de France; Paris;
1986
13. COX, R
BUCK, S
MORGAN, B – Public Administration in Theory and Practice; 1994
14. CRESPY, A
MOREAU, J -R – La péréquation financière entre les collectivités locales et
l’aménagement du territoire; Direction de la formation;
Paris; 1996
15. CROZET, J -Analyse économique de l’État; Editeur Armand Colin; Paris;
1991
16. CURRIE, D – Constituția SUA – comentarii; editura Nord -Est Iași, 1992
17. DEBBASCH, CH – Institutions et droit administratif. L’action et le contrôle de
l’administration; Presses Universitaires de France; Paris;
1983
18. DEBBASCH, CH – Science administrative. Administration Publique; Précis
Dalloz; Paris; 1976
19. FILIP,Gh; ONOFREI,M – Elemente de știința administrației; editura Junimea ;Iași; 2004
20. FILIP,Gh; ONOFREI,M – Sisteme administrative comparate ; editura Sedcom Libris ;
Iași ; 2001
21. FISCHER, L – Constitutional Conflicts between Congress and the President,
Princeton University Press, New -Jersey, 1985
22. GAUDEMET, P -M – Boudget et Trésor. Économie et politique financière; Editions
Cujas; Paris; 1973
23. GALBRAITH, J -K – Societatea perfe ctă. La ordinea zilei: binele comun;
EUROSONG & BOOK; 1997
24. GALBRAITH, J -K – Știința economică și interesul public; Editura politică;
București; 1982

127 25. GICQUEL, J – Droit constitutionel et institutions politiques; 2 éme édition
Montchrestien; Paris; 1991
26. GHEORGHE, GH – Separația puterilor în stat, editura Științifică, București, 1994
27. GREFFE, X – Économie des politiques publiques; Librairie Dalloz; Paris;
1994
28. GRJEBINE, A – La politique économie ou la maîtrise des contraintes; Editions
du Seuil; Pari s; 1991
29. GUY PETERS, B – The Politics of Bureacracy; 1989

30. HASSING, R
HASSING, A – Problemele republicanismului democratic, Cluj, 1994
31. IANCU, A – Tratat de economie. Știința economică și interferențele ei;
volumul I; Editura Economică; București; 199 3
32. IORGOVAN, A. – Drept administrativ; Editura “Actami”; București; 1994
33. JANDA, K
BERRY, Y.M
GOLDMAN, Y – The challenge of Democracy in America, Boston, Houghton
Mifflin Company, 1990
34. KING, A The New American Political System, American Enterprise
Institute Press, 1990
35. LANE, F – Current Issues in Public Administration; St. Martin’s Press;
New-York; 1982
36. LESSMAN, S – Budgetary Politics and Election. An investigation of public
expenditures in West Germany; European University
Institute; 1987
37. LINOTTE , D
MESTRE, A
ROMI, R – Services publique et droit publique économique; Tome II;
Librairie de la Cour de Cassation; Paris; 1992
38. LOMBARD, M – Droit administratif; Paris; Dalloz; 1997
39. LOWI, T.J
GINSBERG, B – American Government: Freedom and Power -Madison James,
"The federalist papers" no 10, New -York, London, 1992
40. LYNCH, TH – Public Budgeting in America, 3rd edition, Prentice Hall, New
Jersey, 1990
41. LYNN, N
WILDAVSKY, A – Public Administration – The State of the Discipline; Chatam
House Publishers, Inc ; New -Jersey; 1990
42. MIHUȚ, L – Despre pluralism în America, editura Enciclopedică, București,
1997
43. NEGULESCU, P – Tratat de drept administrativ; vol I; București; 1935

44. NOORDERHAVEN, H – Private competence and public responsability; Groningen:
Rijksun iversitcit; 1990
45. ONOFREI,M – Administrație publică.Fundamente științifice și bune practici;
Editura Universității “Al.I.Cuza”;Iași; 2007
46. OROVEANU, M – Știința administrației; Editura Cerma; Timișoara; 1996
47. ORSONI, G – L’administration de l’économie; L.G.D.J.; Paris; 1995
48. PACTET, P Institutions politiques. Droit constitutionnel; 13e édition; Masson
Paris -Millan -Barcelona; 1994
49. PARINI, Ph – Institutions et droit administratif; Librairie Armand Colin;
Paris; 1989
50. PERROUX, Fr – Pouvoir et économie; édition DUNOD; Paris; 1973
51. PICARD, J -F – Finances publiques; 2 éme édition; Paris; 1997

128 52. PONDAVEN, C – Economie des Administrations Publiques; Edition Cujas; Paris;
1995
53. PRELOT, M
BOULOIS, J – Institutions politiques et droit constitutionnel; 11e édition;
Dalloz; Paris, 1990
54. RABIN, J – Handbook of Public Administration, Second Edition; 1998
55. RIVERO, J – Droit administratif; 3 éme édition; Librairie Dalloz; Paris; 1990
56. SAVIGNAC, J -C
SALON, S – Functions publiques et fonctionnaires; Paris; 1997
57. SEMPÉ, H – Precis de Finances Publiques; vol I; Éditions Montchrestien;
Paris; 1970
58. SHAFRITZ, J – Defining Public Administration; Westview Press; 2000
59. STAROSCIAK, J – Elemente de știința administrației; Editura Politică; București;
1976
60. TOCQUEVILLE, A – Despre democrație în America, vol.I, editura
Humanitas, București, 1995

61. TROSA, S – Moderniser l’Administration. Les éditions d’organisation;
Paris; 1995
62. TROTABAS, L – Droit public; L.G.D.J.; Paris; 1992
63. WEBER, M – La vocation d’homme politiques; P aris; 1959
64. WHITE, L -D – Introduction to the Study of Public Administration; ediția a IV
a; New -York; 1995
65. WOLFGANG, G – Ghid al politicii comunale, editura InterGraf Reșița, 1999
66. * * * – Gh. Filip, M. Onofrei – Descentralizarea. Obiective și
implicații, în revista “Economie și administrație locală”,
nr.1/1999
67. * * * – “Bureaucrats and Politicians in Policy Making: Yhe Case of
Japan” – M.4Muramatsu; Science Review; vol. 78/1984
68. *** – Legea Fundamentală pentru Republica Federală Germania,
editura ALL, Bucu rești, 1998
69. * * * – Observatoire info. Note de conjucture de l’observatoire de la
FPT sur le personnel des collectivités trritoriales no
5,6,7/1996
70. * * * – Revue Politiques et Management publique volume 7; no 3/1989
71. * * * – Revista română de drept nr . 4/1967, editată de P. Negulescu și
M. Oroveanu
72. * * * – Revista “Economie și Administrație locală”, 1998
73. *** – Revue francaise d’Administration Publique; Institut
International d’Administration Publique, colecția 1998
74. * * * – Traité sur l’Union Euro péene; Office des publications officiels
des Communantés Européennes; Bruxelles –
Luxembourg; 1992