Sistemul Si Mecanismele Relatiilor Interbugetare
ADNOTARE
Introducere
Actualitatea și importanța temei. Tema de cercetare este actuală și importantă pentru economia națională și pentru administrația publică, reișind din contextul că relațiile interbugetare reprezintă principala coordonată ce orientează și organizează activitatea autorităților publice prin crearea unei premise reale de descentralizare, de creștere a autonomiei, de dezvoltare a democrației locale și a procesului participativ în activitatea autorităților publice.
Reieșind din considerentul că localitătile republicii diferă foarte mult dupa nivelul de dezvoltare socio-economică este necesar sprijinul colectivităților locale mai slabe din punct de vedere financiar prin punerea în funcțiune de proceduri de egalizare financiară destinate a corija efectele repartiției inegale a resurselor potențiale de finanțare și a poverii financiare ce trebuie suportate de acestea in realizarea sarcinilor ce le revin.
Astfel, in această situație de dezvoltare economică neuniformă a teritoriilor se aplică mecanismul relațiilor interbugetare – defalcările și transferurile, care ramîne a fi modalitatea cea mai importantă de intervenție guvernamentală în evoluțiile economice și sociale ale unităților administrativ-teritoriale. Respectiva modalitate trebuie să asigure atît un echilibru de ordin financiar între unitățile administrativ-teritoriale cît și un echilibru al calității și cantității serviciilor publice prestate, avînd ca model localitățile mai dezvoltate.
De altfel, apariția și dezvoltarea relațiilor interbugetare a stat la baza reformelor efectuate la nivelul administrației publice centrale și locale din Republica Moldova în drumul lor spre o veritabilă autonomie locală și descentralizare financiară conform celei cuprinse si deduse din prevederilor ,, Cartei Europene a autonomiei locale'' semnată la Strasbourg la 15 octombrie 1985.
Gradul de cercetare al temei. Sistemul și mecanismele relațiilor interbugetare constituie o temă abordată atît în lucrările autorilor autohtoni cît și a celor străini. Printre autorii autohtoni se remarcă Angela Secrieru, Rotaru Lilia, Tatiana Manole, Victor Popa, Larisa Bantuș, aceștia au adus un aport esențial în studierea veniturilor bugetelor unităților administrativ-teritoriale; a aspectelor teoretice și practice ale relațiilor interbugetare precum si a celor cu privire la descentralizarea financiară și autonomia locală din Republica Moldova.
Cea mai completă lucrare în acest domeniu o reprezintă teza de doctor ,,Egalizarea veniturilor bugetare în structurile administrativ-teritoriale în Republica Moldova” elaborată de către Lilia Rotaru . Aceasta descrie nemijlocit procesul de organizare și funcționare a bugetelor locale în faza acumulării resurselor financiare, insuficiența veniturilor proprii, necesitatea relațiilor interbugetare precum și funcționalitatea mecanismului transferurilor și defalcărilor de la bugetul de stat.
O altă lucrare este “Finanțele publice locale, rolul lor în consolidarea autonomiei financiare la nivelul unităților administrativ-teritoriale”, elaborată de Manole Tatiana care tratează într-o manieră amplă același subiect.
Scopul și sarcinile tezei le constituie studiul metodologic al relațiilor interbugetare ca mecanisme de egalizare a veniturilor publice locale în structurile administrativ-teritoriale din Republica Moldova în vederea elaborării unor măsuri de eficientizare a modalității de finanțare a cheltuielilor publice locale și îmbunătățirea calității serviciilor publice. Scopul respectiv a impus pentru această cercetare următoarele sarcini:
concretizarea abordărilor teoretice cu privire la sursele de formare a veniturilor bugetelor unităților administrativ-teritoriale;
analiza aparitiei si evolutiei realtiilor interbugetare în baza cadrului legal;
argumentarea importanței relațiilor interbugetare ca mecanism de egalizare a posibilităților financiare ale unităților administrativ-teritoriale;
argumentarea rolului relațiilor interbugetare în realizarea procesului de descentralizare financiară și autonomie locală în Republica Moldova;
cercetarea importanței și necesității aplicării unor metode și formule financiare concrete si predictibile în vederea distribuției echitabile a surselor de venituri provenite din transferurile de stat, precum și utilizarea lor ulterioară într-un mod transparent, eficient și responsabil.
Suportul metodologic și teoretico-științific: Complexitatea acestei teme și gradul de cercetare relativ limitat a condiționat ca în vederea realizării acestei investigații să fie utilizate metode și procedee precum:
Metoda bibliografică – a servit la analiza monografiilor și articolelor existente în acest
sens atît ale autorilor autohtoni, cît și a celor din străinătate;
Metoda istorică – a fost folosită la analiza modului de evoluție a sistemului si mecanismelor relațiilor interbugetare în Republica Moldova, avînd ca reper evoluția cadrului legislativ începînd cu anul 1991 pînă în prezent.
Metoda sintezei – prin intermediul acesteia a fost totalizat și generalizat tot materialul teoretico – practic cercetat ;
Metoda analizei comparate – prin efectuarea unei analize comparate privind sistemul și mecanismul relațiilor interbugetare din Republica Moldova și cel din unele statele europene ca Franța și România, precum și analiza relațiilor interbugetare pe orizontală ( între bugetul de stat și bugetul asigurărilor sociale de stat și între bugetul de stat și fondurile asigurării obligatorii de asistență medicală) și sistemul relațiilor interbugetare pe verticală (între bugetul de stat și bugetele unităților administrativ-teritoriale).
Noutatea științifică și valoarea aplicativă a lucrării. Abordînd tema sistemului si mecanismelor relațiilor interbugetare, susțin ideea promovării posibilităților de suplinire a veniturilor bugetare locale prin intermediul transferurilor și defalcărilor din bugetul de stat, aceasta facilitînd realizarea cu maximă eficiență a atribuțiilor ce le revin autorităților administrației publice, conform legislației.
Reieșind din considerentul ca autoritățile administrației publice locale au un grad mai înalt de cunoaștere a nevoilor locale comparativ cu organele centrale, acestea pot reacționa rapid și eficient la soluționarea și satisfacerea acestora. Deci, aplicarea sistemului relațiilor interbugetare și susținerea autonomiei locale în corelație cu descentralizarea financiară la nivel local va putea influnța direct asupra procesului de gestionare a resurselor financiare, facilitînd acumularea de venituri pentru autoritățile locale prin simplificarea relațiilor de susținere financiară între autoritățile publice centrale și cele locale.
Valoarea practică a lucrării rezidă în:
analiza importanței aplicării sistemului și mecanismelor relațiilor intebugetare în condițiile actuale de reformare a administrației publice locale din Republica Moldova;
analiza evoluției relațiilor dintre autoritățile publice centrale și cele locale de la obținerea independenței pînă în prezent;
argumentarea științifică a necesității egalizării veniturilor în teritorii în baza treansferurilor si defalcarilor din bugetul de stat;
cercetarea modalității finanțării serviciilor publice în scopul îmbunătățirii calității lor;
aprecierea rolului relațiilor interbugetare în realizarea procesului de autonomie locală și descentralizare financiară a autorităților administrației publice locale;
elaborarea și argumentarea propunerilor privind perfecționarea procedurilor de egalizare (nivelare) a veniturilor bugetelor unităților administrativ-teritoriale.
Volumul și structura tezei. În vederea realizării scopului și obiectivelor prestabilite, teza de licență cuprinde: introducerea, adnotările, 3 capitole împărțite în 8 paragrafe, concluzii, bibliografie și anexe.
Conținutul tezei este structurat pe trei capitole:
Capitolul I – intitulat ,, Aspecte conceptuale și evolutive privind sistemul relațiilor interbugetare”, este compus din trei paragrafe, acestea cuprind diverse configurații teoretice privind noțiunile autorilor și cele legislative referitoare la sistemul și mecanismele relațiilor interbugetare, precum și o analiză evolutivă începînd cu perioada obținerii independenței Republicii Moldova pînă la etapa actuală. În capitolul dat sunt prezentate funcțiile relațiilor interbugetare, clasificarea lor, precum și o sinteză asupra celor patru sisteme de relații interbugetare. Cel de-al treilea paragraf prezintă informații referitoare la particularitățile și formele relațiilor interbugetare din statele europene – Franța și România.
Capitolul II – se intitulează ,,Mecanismul și specificul realizării relațiilor interbugetare între componentele sistemului bugetar al Republicii Moldova”, acesta cuprinde trei paragrafe și reflectă o analiză referitoare la insuficiența veniturilor proprii unităților administrativ-teritoriale si a necesității aplicării mecanismelor relațiilor interbugetare- transferurile și defalcările. În capitolul respectiv sunt analizate relațiile dintre bugetul de stat și celelalte componente ale sistemului bugetar-bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, fondurile asigurării obligatorii de asistență medicală. De asemenea sunt prezentate procedeele de calculare a defalcărilor către bugetele raionale, bugetul central al unității teritoriale autonome cu statut juridic special, bugetul municipal Bălți, către bugetul municipal Chișinău . În ceea ce privește cel de-al doilea mecanism al relațiilor interbugetare-transferurile, este efectuată o sinteză asupra caracteristicilor și rațiunilor economice ale aplicării lor, precum și o clasificare a lor. Cel de-al treilea paragraf prezintă rolul relațiilor interbugetare în realizarea procesului de descentralizare financiară în Republica Moldova.
Capitolul III – se intitulează “Impactul relațiilor interbugetare în formarea veniturilor bugetului municipal Chisinău ”, acesta cuprinde 2 paragrafe în care se analizează sistemul de venituri în bugetul municipal Chisinău, precum și o reflecție asupra mecanismelor relațiilor interbugetare dintre bugetul de stat și bugetul municipal Chișinău.
Lucrarea se finalizează cu concluzii ce conțin propuneri concrete, formulate pe parcursul elaborării acestui studiu, incluzînd la final bibliografie și anexe. Lucrarea este redată prin intermediul a XX de file.
Cuvinte cheie: autonomie locală, descentralizare financiară, echilibru bugetar, relații interbugetare, defalcări de la veniturile generale de stat, transferuri cu destinație generală, transferuri cu destinație specială, buget de stat.
.
Capitolul I. ASPECTE CONCEPTUALE ȘI EVOLUTIVE PRIVIND SISTEMUL RELAȚIILOR INTERBUGETARE
Republica Moldova reprezintă un stat relativ tînar, ale cărui evoluții economice, sociale și politice din ultima perioadă au pus în evidență necesitatea unei reforme profunde și reale în domeniul administrației publice, atît la nivel central cît și la cel local, în scopul satisfacerii interesului public și individual al cetățenilor. În condițiile de reformare și de aspirație spre autonomie locală și descentralizare financiară, a fost imperios necesar edificarea unui nou sistem de relații interbugetare.
Conceptul relațiilor interbugetare
Republica Moldova alături de alte state est-europene, din momentul dobândirii independenței și până în prezent, este antrenată într-un proces anevoios, complex și contradictoriu de edificare a unui sistem de administrație publică locală în conformitate cu standardele și principiile europene.
Actualmente se constată că anume acest element al mecanismului de stat a suferit până în prezent cele mai multe schimbări, fiind caracterizat printr-o instabilitate și incertitudine profundă,care influențează edificarea unor raporturi moderne și efective între diferite niveluri ale administrației publice.
La fel ca și în celelalte țări aflate în tranziție, în Republica Moldova, descentralizarea unor servicii publice și transferul unor responsabilități/competențe ca rezultat al reformelor administrative implementate, de-a lungul evolutiei nu au fost efectuate în paralel cu transferarea resurselor necesare pentru îndeplinirea lor, ceea ce a condus la apariția unor pronunțate dezechilibre verticale și orizontale în finanțare.
În acest context, pentru diminuarea dezechilibrelor financiare existente, precum și a consecințelor ce le implică, se recurge la sistemul și mecanismul relațiilor interbugetare care conform Legii nr.181 din 25.07.2014 cu privire la finanțele publice și responsabilității bugetar fiscale reprezintă raporturi financiare stabilite între componentele bugetului public național, ce cuprinde bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, fondurile asigurării obligatorii de asistență medicală prin alocarea de mijloace financiare în sumă absolută cu titlu
definitiv sau cu titlu condiționat.
Această definiție este completată de cea elaborată de Ministerul Finanțelor ce definește relațiile interbugetare ca relații ce apar între componentele bugetului public național ca rezultat al transferurilor interbugetare.
Într-o altă ordine de idei, Lilia Rotaru definește relațiile interbugetare ca un mecanism de egalizare a veniturilor bugetelor unităților administrativ-teritoriale, utilizat pentru evitarea deficitelor bugetare și aprobarea bugetelor locale.
Potrivit opiniei Angelei Secrieru, relațiile dintre bugetul de stat, bugetul unităților administrativ-teritoriale, bugetul asigurărilor sociale de stat, fonduri asigurărilor obligatorii de asistență medicală reprezintă relațiile interbugetare.
Astfel, din definițiile anterioare pot fi deduse principalele particularități ale relațiilor interbugetare, care sunt:
relațiile interbugetare sunt o parte din relații finanțelor publice și au expresie bănească;
relații interbugetare au loc organizat și pe baza legală cu caracter de continuare;
relații interbugetare au caracter definitiv sau condiționat;
se derulează într-un un sens, sau în sens dublu între componente ale bugetului public național;
scopul acestui mecanism este de a completa bugetele componente ale bugetului public național, în caz de necesitate.
Relațiile interbugetare au menirea să contribuie la realizarea celor 3 funcții majore ale finanțelor publice: alocarea resurselor, distribuirea resurselor și menținerea stabilității financiare. Toate acestea pot fi reconstituite într-o abordare spatială a bugetului.
În ceea ce privește dimensiunea spațială de alocare, această funcție este în favoarea descentralizării serviciilor, prestarea lor la nivelul comunității și deci și a finanțării acestora. Intervenția Guvernului prin transferuri poate garanta un nivel minim al serviciilor publice.
Politica de redistribuire a veniturilor între comunități este esențială din conșiderentul că poate genera plecarea populației spre regiuni cu fiscalitate mai usoară, iar persoanele defavorizate pot profita de ajutoare peste medie și atunci ar fi ineficientă. Pentru ca efortul de redistribuire să fie eficient, este necesar ca pentru colectivitățile teritoriale să existe un nivel minim de finanțare a serviciilor publice.
Argumentele teoretice și practice pledează ca politica redistributivă să fie primordial de competență natională. Pe lîngă aceasta, descentralizarea și autonomia financiară a teritoriilor trebuie luată în considerare în ceea ce privește măsurile complementare decise de colectivități, finanțate fiind din venituri proprii.
Politica de stabilizare poate fi condusă numai la nivel național. Chiar dacă dezechilibrele economice pe țară afectează în mod diferit regiunile, este cu neputință ca la nivel regional să fie aplicată o politică de stabilizare.
După momentul acțiunii relațiilor interbugetare, relațiile interbugetare pot fi clasificate în felul următor:
relații interbugetare permanente (transferuri cu destinație generală);
relațiile interbugetare temporare (transferuri cu destinație specială);
În funcție de tipul de alocare bugetară:
tip orizontal (între bugetul de stat și bugetul asigurărilor sociale de stat/ între bugetul de stat și fondurile asigurării obligatorii de asistență medicală);
tip vertical (între bugetul de stat și bugetele locale);
Avînd în vedere practica internațională și particularitățile sistemului bugetar al Republicii Moldova, pot fi evaluate 4 modele de construcție a relațiilor interbugetare:
determinarea sumelor de distribuire, partajîndu-le în funcție de un anumit coeficient. Modelul poate prezinta eficiența redusă prin adîncirea dezechilibrului între resursele și nevoile financiare, cît și prin gradul înalt de centralizare;
metoda sumelor fixe ale transferurilor. Această modalitate constă în determinarea mărimii transferurilor și a defalcărilor pentru fiecare unitate teritorială pe termen lung; se caracterizează printr-o eficență a funcției de stimulare, asigurîndu-se echilibrul financiar la nivelul sistemului bugetar;
metoda mixtă sau combinarea metodelor de mai sus constă în determinarea structurii optime a relațiilor interbugetare, prin maximizarea mărimii mediei ponderate a variabilelor politicii fiscale și a transferurilor. În baza acestei medii ponderate, se poate delimita, după criteriul eficienței, orice combinație de politici, pentru care sînt determinate efectele de stimulare și nivelare.
stabilirea independentă a impozitelor de către autoritățile locale și reglementarea fiscală structurală. Această variantă este utilizată în țările de tip federal (Statele Unite ale Americii, Canada), unde fiecare unitate teritorială are dreptul de a stabili nivelul cotelor impozitelor și taxelor;concomitent cu obținerea transferurilor pentru nivelare (în funcție de potențialul fiscal al regiunii) sau pentru realizarea diferitor programe de dezvoltare finanțate din bugetul federal;
În prezent aplicarea în Republica Moldova a modelului ,, determinarea sumelor de distribuire’’ conduce la adîncirea dezechilibrului între resursele și nevoile financiare ale unităților administrativ-teritoriale, cît și la creșterea gradului de centralizare.
Din analizele efectuate privind echilibrarea verticală a sistemului bugetar, se observă importanța acordată și ponderea însemnată a transferurilor interbugetare. În cadrul bugetelor locale, bugetului asigurărilor sociale de stat și, în ultimii ani, fondurilor asigurărilor medicale obligatorii, transferurile dețin un loc special în asigurarea finanțării acestor bugete. În realitate, o asemenea evoluție reflectă deformarea structurală a sistemului bugetar, distribuirea irațională a resurselor, cît și ineficiența mecanismelor de redistribuire a potențialului financiar. Intensitatea acestui proces determină consecințe nefaste la nivelul sistemului financiar public.
În realitate, destinația principală a transferurilor constă în acoperirea deficitului de resurse financiare, la un moment dat și pentru o unitate dată. În prezent, sistemul transferurilor se confruntă cu problema lipsei unui obiectiv clar de durată medie și lungă; are loc repartizarea unor sume minim necesare pentru acoperirea necesităților curente, fără urmărirea unor programe eficiente de dezvoltare pe termen lung. În schimb, funcțiile de bază ale transferurilor – de stimulare a gestiunii finanțelor și de nivelare – rămîn fără implicațiile politicii bugetar-fiscale asupra managementului finanțelor publice utilizate. Fiind realizate în mod eficient și sistematic, transferurile ar putea stimula gestiunea finanțelor și, în final, ar influența lărgirea bazei impozabile.
Prin esența lor economică, aceste două funcții sînt opuse și maximizarea concomitentă a efi- cienței acestora nu este posibilă. În opinia autorilor, construcția unui sistem eficient al transferurilor sau găsirea modalităților de determinare a transferurilor trebuie să țină seama de efectele celor două funcții, cît și de funcția de echilibrare. Astfel, urmărirea eficienței economice și a gradului de centralizare intră în contradicție cu echilibrul financiar. Totodată, afirmarea, conform căreia gradul de centralizare influențează direct eficiența economică (în sensul reducerii), poate fi considerată ca relativă, deoarece lipsa echilibrului financiar exclude posibilitatea funcționării eficiente a sistemului bugetar. De altfel, problema principală a optimizării relațiilor interbugetare este găsirea unei combinații între eficiență și echilibru.
În acest context, se propune trecerea la construcția modelului mixt al sistemului transferurilor, care ar facilita implementarea unor programe de cheltuieli pentru dezvoltarea unor domenii, precum învățămîntul, sănătatea și asistența socială. În funcție de prioritățile urmărite, în cadrul acestui model, poate fi realizată fie funcția de stimulare, care are drept scop dezvoltarea economică, lărgirea bazei impozabile și a volumului veniturilor bugetare, fie funcția de nivelare privind micșorarea diferențelor între diferite raioane.
În opinia autorilor, crearea în Republica Moldova a unui nou mecanism al transferurilor, în contextul reformării întregului sistem bugetar, ar avea influențe pozitive atît asupra eficienței economice (prin descentralizare, perfecționarea cadrului legislativ și a relațiilor dintre autoritățile centrale și cele locale), cît și asupra echității economice verticale și orizontale, concomitent asigurînd flexibilitatea deciziilor bugetare, transparența și controlul. Totodată, un astfel de sistem al transferurilor ar permite echilibrarea verticală a sistemului bugetar, ca unul din obiectivele de bază ale politicii de macrobugetare.
Procesul de perfecționare și de modernizare a relațiilor interbugetare trebuie să fie privit ca unul optimist fară a purta un caracter de șoc. Deși schimbările survenite ca urmare a unei aplicări eficiente a relațiilor interbugetare va necesita eforturi și timp, acest mecanism va da rezultate eficiente. Este necesar sa fie asigurat un proces consecvent, de durată și de a evita greșelile și impactul lor negativ asupra întregului sistem socio-economic.
Modernizarea va genera rezultate pozitive, dacă va fi raportată la realităti concrete, reieșind din tradițiile istorice, modul de dezvoltare și de evaluare a valorilor, care în acest caz, fiind luate în ansamblu urmăresc bunăstarea cetățenilor și un sistem de administrare cît mai performant.
Evoluția relațiilor interbugetare în Republica Moldova
În Republica Moldova procesul dificil de reformare a administrației publice centrale și locale și implicit, relațiile interbugetare s-au realizat împreună cu transformarea sistemului politic începînd cu anii ’90. Anii 1990-1991 au dat startul unei serii largi de schimbări și transformări ce au avut drept consecință implozia sistemului totalitar centralizat și trecerea treptată la un sistem democratic de organizare a societății. Din momentul obținerii independenței și pină în prezent, Republica Moldova trece printr-o serie de procese menite de a edifica un sistem de administratie publică locală în conformitate cu standardele și principiile europene.
Apariția și relațiilor interbugetare s-a manifestat în paralel cu dezvoltarea și cu aplicarea principiul autonomiei și descentralizării autorităților administratiei publice. Deși au urmat mai multe etape și valuri succeșive, dezvoltarea cît mai productivă a relațiilor interbugetare nu a reprezentat din pacate o prioritate, pentru că metodele centraliste au prevalat în gestionarea sistemului bugetar , în privatizarea și furnizarea de servicii publice, iar schimbările așteptate au fost mult prea lente și fragmentate.
Evoluția procesului de reformare a relațiilor interbugetare in Republica Moldova poate fi etapizată după următoarele perioade:
Prima etapă cuprinsă între anii 1990-1996. Prima perioadă de reformare a administrației publice locale în Republica Moldova, cunoscută sub perioada de tranziție a început în anul 1990, atunci cînd noul Parlament încearcă să treacă de la un sistem totalitar la unul democrat. Această trecere putea fi posibilă numai o dată cu crearea unui cadru legislativ adecvat, sprijinindu-se în temei, pe prevederile Cartei Europene în special cele referitoare la descentralizarea puterii, la recunoașterea comunității locale ca subiect al autoadministrării precum și cele privind deținerea mijloacelor financiare de către autoritățile locale. Din punct de vedere legislativ, reforma administrației publice locale în Republica Moldova a fost inițiată de „Legea cu privire la bazele autoadministrării locale” adoptată de Parlament la 10 iulie 1991. In articolul 10 al legii anterior mentionate sunt reflectate într-o manieră minimalistă relațiile interbugetare dintre bugetul de stat și bugetul colectivităților locale, relevîndu-se faptul ca bugetul local se formează inclusiv din defalcările de la impozitele de stat teritoriale, care sînt încasate sub formă de impozite pe circulația mărfurilor și de impozit pe beneficiul întreprinderilor și organizațiilor, ce nu intră în component gospodariei locale , conform normativelor aprobate de Parlamentul Republicii Moldova, precum și in baza subvențiilor din bugetul republican și județean;
Alocările mijloacelor din bugetul ierarhic superior în bugetul unităților administrativ-teritoriale se efectuau în funcție de necesitatile economice și sociale ale populației teritoriului respectiv, în modul stabilit de lege.
Așadar, pentru etapa preconstituțională sunt caracteristice următoarele tendințe în evoluția reformei administrative și respectiv a sistemului relațiilor interbugetare:
democratizarea sistemului politic creează condiții favorabile pentru inițierea și desfașurarea reformei administrației publice;
identificarea și începutul implementării unor noi principii de organizare și funcționare a statului de drept și a organelor administrației publice;
inițierea modificărilor instituționale și structurale la nivelul administrației publice centrale, influența crescîndă a acestor transformări asupra reformei administrației publice în ansamblu;
conștientizarea de către opinia publică a necesităților de reformare a administrației publice locale, inclusiv a organizării administrativ-teritoriale, pe de o parte, și manifestarea unei rezistențe dure din partea oponenților reformei, pe de altă parte;
păstrarea, în temei, a raporturilor tradiționale, moștenite din trecut, între organele administrației publice centrale și organele administrației publice locale.
Un eveniment important care s-a derulat în această etapă îl constituie procesul de punere în aplicare a Constituției Republicii Moldova, care a însemnat fundamentul de edificare a actualului sistem de administrație publică, completat de actele adoptate ulterior. Aceast pivot cerea o continuitate manifestată prin autonomia locală și descentralizarea financiară, fortificate printr-un mecanism sănătos de relații interbugetare.
Influența moștenirii din trecut, tradiționalismul exagerat, diversitatea etnoculturală și lingvistică, tendința spre monopolism în managementul public, gradul de competență al guvernanților, lipsa voinței politice în soluționarea problemelor reformelor au constituit factorii care au stagnat substanțial dezvoltarea statului nou format- Republica Moldova și au dus la un sistem defectuos de relații interbugetare.
În această ordine de idei, la 7 decembrie 1994 are loc adoptarea legii privind organizarea administrativ-teritorială. Această lege n-a introdus nimic nou în cadrul organizării administrativ-teritoriale a Republicii Moldova, legiferind vechea structură administrativ-teritorială cu 40 de raioane, care de fapt, era un produs mostenit din trecut și nu ținea seama de noile realități.
Datorită acestui fapt, suntem în fața unei contradicții vădite între natura, în principiu, inovatoare a Legii privind administrația publică locală și caracterul conservativ, neadecvat pentru realizarea autonomiei locale a Legii privind organizarea administrativ-teritorială. Aceasta a și fost una din cauzele principale care au frînat dobîndirea independenței reale a organelor administrației publice locale în dirijarea proceselor sociale și economice pe teritoriul respectiv, a împiedicat schimbarea caracterului și formelor raporturilor dintre organele administrației publice
centrale și locale, cît și între cele doua niveluri ale administrației publice locale.
Etapa a doua cuprinsă între anii 1996-1999 . A doua etapă a evoluției relațiilor interbugetare în Republica Moldova a fost inițiată prin adoptarea Legii nr.847 din 24.05.1996 privind sistemul bugetar și procesul bugetar. In conformitate cu legea mentionata mai sus, sistemul bugetar este un sistem unitar de bugete și fonduri, care constituie bugetul public național, cuprinzînd:
bugetul de stat;
bugetul asigurărilor sociale de stat;
bugetele unităților administrativ-teritoriale;
fondurile asigurărilor obligatorii de asistență medicală.
Tangențial, au fost reglementate prevederi referitoare atît la echilibrarea bugetară pe verticală, adică a bugetelor colectivităților locale cît și prevederi asupra echilibrării orizontale, a bugetelor Fondurile asigurării obligatorii de asistență medicală și bugetului asigurărilor sociale de stat.
Astfel, reglementările prevedeau următoarele:
suma mijloacelor defalcate din veniturile generale de stat și transferurile virate în bugetele unităților administrativ-teritoriale în ultimele zile ale anului de gestiune, dar intrate la conturile bugetelor menționate în anul următor anului de gestiune, se reflectă în executarea de casă a bugetelor unităților administrativ-teritoriale în anul de gestiune.
Sumele defalcărilor calculate din veniturile generale de stat în ultima zi a anului de gestiune se transferă în bugetele unităților administrativ-teritoriale în anul următor anului de gestiune, din contul soldului mijloacelor bugetului de stat la sfîrșitul anului de gestiune, cu reflectarea în executarea de casă a bugetului de stat și a bugetelor unităților administrativ-teritoriale în anul de gestiune.
Sumele veniturilor încasate în ultima zi a anului de gestiune, destinate transferului în fonduri cu destinație specială, se transferă în fondurile respective în anul următor anului de gestiune, din contul soldului mijloacelor bugetului de stat la sfîrșitul anului de gestiune, cu reflectarea în executarea de casă a bugetului de stat în anul de gestiune.
Pe parcursul dezvoltării autonomiei locale, descentralizării financiare și respectiv a relațiilor interbugetare, multe dintre prevederile legii cu privire la sistemul bugetar și procesul bugetar s-au dovedit a fi insuficiente și neeficace pentru progresarea colectivităților locale, astfel mai mult din jumătate de articole au fost fie abrogate, fie modificate și/sau completate de alte legi.
Etapa a treia cuprinsă între anii 1999-2003. Cea de-a treia etapă incepe în 1999 cînd are loc adoptarea primei legi a finanțelor publice locale, legea cu un continut mai bogat, mai clar și bine definit, cel putin în raport cu cel deja existent în ceea ce privește sistemul și mecanismul relațiilor interbugetare, drepturile colectivităților locale precum și descentralizarea financiară.
Ca element de noutate, apare definitivat termenul de “transferuri” ca mijloace financiare alocate, conform prevederilor legale, cu titlu definitiv și în sumă absolută, de la bugetul de stat la bugetele județene, bugetul central al unității teritoriale autonome și bugetul municipal al municipiului Chișinau sau de la bugetele județene, bugetul central al unității teritoriale autonome și bugetul municipal al municipiului Chișinau la bugetele locale pentru nivelarea posibilităților financiare ale teritoriilor, în scopul asigurării exercitării unor anumite funcții publice, finanțării domeniilor de activitate ce sint în competența autorităților publice locale sau în alte scopuri speciale.
Totodată, în articolului 3 al Legii finanțelor publice locale din 1999 era stipulat că veniturile bugetelor unităților administrativ-teritoriale cuprind ca mecanisme ale relațiilor interbugetare, defalcări, conform normativelor procentuale stabilite prin legea bugetară anuală de la veniturile generale de stat. Pentru bugetele locale, aceste normative erau stabilite anual de către consiliul județean, al unității teritoriale autonome, respectiv al municipiului Chișinau. Lipsa unei formule clare în calcularea defalcărilor constituia un obstacol care a dus la denaturarea descentralizării fiscale și autonomiei locale din acea perioadă, în condiții de dependență financiară între cele două nivele ale administrației publice locale.
Relațiile dintre administrația publică centrală și administratia publică locală erau consolidate, conform articolului 8 al prezentei legi de transferuri, care erau de următoarele categorii:
transferuri, din contul fondului de sustinere financiară a teritoriilor, pentru nivelarea posibilităților financiare ale teritoriilor, care vor fi utilizate prioritar pentru plata salariilor angajaților din instituțiile finanțate din bugetele unităților administrativ-terititoriale, pentru defacări la bugetul asigurărilor sociale de stat și pentru achitarea consumului de resurse energetice de către instituțiile finanțate de la bugetele respective.
transferuri cu destinație specială pentru finanțarea exercitării funcțiilor delegate de către Guvern sau în alte scopuri speciale.
Spre deosebire de defalcări, transferurile aveau o formulă de calculat stabilită din timp ceea ce constituia un element de transparență în ceea ce privește distribuirea finanțelor publice către colectivitățile locale. În general, perioada cuprinsă între 1999 și 2003 a fost una de progres pentru Republica Moldova și pentru coelctivitățile locale. Măsurile implementate în acest timp conducînd la o reformare activă a administrației publice.
Etapa a patra cuprinsă între anii2003-2014. Continuarea reformei administrative și consolidarea autoadministrării locale în conformitate cu standardele europene, în special cele ce se conțin în Carta europeană a autoguvernării locale, precum și schimbările care au avut loc în structura administrativ-teritorială în 2002, au condus la adoptarea Legii finanțelor publice locale din 2003. Noua lege a corectat într-o oarecare masură erorile precedentei legi, introducînd prevederi clare privind formula de calcul a defalcărilor, definiții referitoare la transferuri cu destinație generală , transferuri cu destinație specială .
O alta lege cu incursiuni în domeniul relațiilor interbugetare o constituie Legea Nr. 436-XVI din 28.12.2006, care prevede că autoritățile administrației publice centrale nu pot să stabilească ori să impună competențe autorităților publice locale fără o evaluare prealabilă a impactului financiar pe care aceste competențe l-ar putea genera, fără o consultare a autorităților locale de nivelul corespunzător și fără ca colectivitățile locale să fie asigurate cu mijloacele financiare necesare. Autoritățile locale, conform Legii Nr.435-XVI din 28.12.2006, exercită competențe delegate. Astfel, competențele care țin de autoritățile publice centrale pot fi delegate autorităților publice locale de nivelurile întâi și al doilea, respectându-se criteriile de eficacitate și de raționalitate economică.
În realitate, exercitarea competențelor delegate este defectuoasă, deoarece în majoritatea
cazurilor se sesizează faptul că la implementarea acestor responsabilități, autoritățile administrației publice locale seconfruntă cu situația că nu dispun de mijloace financiare. În alte situații, în actele normative în care sunt prevăzute competențele administrației publice locale nu este indicat sursa de finanțare necesară pentru realizarea acestora. Astfel, apar situații care au consecințe negative pentru autorități, deoarece împotriva lor se îndreaptă nemulțumirea cetățenilor și nu asupra statului care este responsabil de neasigurarea mijloacelor financiare necesare.
Etapa a cincea din 2014- prezent. La 25.07.2014, Parlamentul Republicii Moldova a adoptat Legea nr.181 cu privire la finanțele publice și responsabilitatea bugetar-fiscală, legea dată urmînd să substituie Legea privind sistemul bugetar și procesul bugetar nr.847- XIII din 24 mai 1996, concomitent urmînd a fi ajustate și alte legi și acte normative care reglementează domenii specifice și elemente separate ale sistemului bugetar. Legea dată urmărește unificarea procedurilor privind elaborarea, aprobarea și administrarea componentelor bugetului public național. Astfel, se prevede aplicarea pentru toate componentele bugetului public național a unui singur sistem de clasificare bugetară și Plan de conturi. Totodată, Legea cu privire la finanțele publice și responsabilitatea bugetar-fiscală preconizează modificarea formatului de aprobare a bugetelor autorităților publice atît la nivel central, cît și local. Astfel, bugetele autorităților publice se vor elabora și aproba în baza clasificației programelor, iar clasificația funcțională utilizată în prezent urmează a fi folosită doar în scopuri de raportare. Un accent deosebit în cadrul proiectului legii se pune pe delimitarea clară a competențelor în domeniul bugetar-fiscal și lărgirea împuternicirilor participanților în procesul bugetar concomitent cu ridicarea nivelului de responsabilitate a acestora.
Procesul dificil de reformare a administratiei publice și a relațiilor interbugetare constituie un sistem complex de activități prin conținutul și modalitățile lui de manifestare. Complexitatea conținutului derivă din caracterul schimbărilor care sunt radicale prin natura lor, nestandarde, inovatoare, nu poartă semnele unei simple imbunătățiri a sistemului și mecanismului relațiilor interbugetare, dar edifică un nou sistem de administrație și de relații.
Reforma relațiilor interbugetare a reprezentat o parte integrantă a întregului proces de modernizare a societății în tranziție. Dat fiind faptul că în această perioadă sistemul social a suferit schimbări esențiale, relațiile dintre autoritățile administrației publice nu puteau rămîne în parametrii săi cîndva stabiliți. În această ordine de idei, evoluția relațiilor interbugetare este nu numai o urmare, un rezultat dar și o condiție, o premisă primordială a funcționării cu succes a sistemului administrativ și economic.
Particularitățile (formele) de relații interbugetare în statele Uniunii Europene
Creșterea cheltuielilor colectivităților locale și problematica determinării resurselor ce le revin reprezintă la ora actuală o preocupare majoră a tuturor țărilor. Oricare ar fi gradul de descentralizare al unei țări, relațiile financiare dintre stat și colectivitățile locale sunt multiple și complexe. Ele reflectă caracterul conflictual al aspectelor financiare ale descentralizării (sau ale regionalizării). Chiar dacă, la prima vedere, descentralizarea este însoțită de numeroase avantaje (ea ia mai bine în considerare nevoile cetățenilor, satisface mai bine exigențele democrației locale, permite respectarea identităților locale, contribuie la îmbunătățirea eficacității acțiunii publice), trebuie să recunoaștem că dimensiunea sa financiară impune numeroase nuanțări, de la un stat la altul.
Franța
Plecînd de la premisa că o viață locală intensă constituie forța popoarelor libere, Franța a acordat o însemnătate sporită, descentrălizării administrative și cum o reală descentralizare nu poate exista fără asigurarea resurselor financiare necesare colectivității locale într-o proporție corespunzătoare competențelor și responsabilităților care le sunt conferite prin lege, este absolut necesară aplicarea sistemului și mecanismului relațiilor interbugetare pentru modernizarea socio-economică a colectivităților locale.
Chiar dacă repartiția competențelor între colectivițătile locale ale statului se efectuează în măsura posibilităților, facîndu-se distincție între competențele ce sunt în sarcina statului și cele care le revin comunelor, departamentelor, regiunilor, statul are grijă să furnizeze regulat resurse colectivităților locale pentru eficientizarea organizării și funcționării lor. Doar de la începutul anilor 1990, în Franța, suma transferurilor de stat către colectivitățile locale s-a dublat, majorindu-se de la 87,5 mlrd euro in 1990 pina la 227 mlrd in 2012.
Astfel, în Franța, relațiile interbugetare se manifestă sub forma transferurilor. Resursele de transfer pot fi clasificate în patru categorii:
alocațiile și subvențiile de funcționare. În categoria acestora se include:
alocațiile globale de funcționare. Create cu titlu experimental în 1979 pentru a înlocui vechiul ,,varsămint reprezentativ al taxei pe salarii’’ calculat în fiecare an în mod fictiv de către administrație, alocația globală de funcționare a făcut obiectul unor importante modificări în anii 1985 și 1994. Prelevată pe încasările Taxei pe Valoare Adaugată acumulate de stat, această resursă constituie coloana vertebrală a relațiilor financiare dintre stat și colectivitățile locale, reprezentînd după mărime cea mai importantă încasare de funcționare a comunelor. Acest tip de subvenție este repartizată între colectivitățile locale (comuna, department, regiune) de către Comitetul finanțelor locale. Subvenția globală de funcționare este alcatuită din două părți: partea fixă care corespunde unui cuantum de bază perceput de către toate colectivitățile locale și partea flexibilă, de echilibrare care este oferită colectivităților mai defavorizate. Criteriile de eligibilitate și alocarea de subvenții de echilibrare au fost supuse la diverse revizuiri atît pentru municipalități cit și pentru departamente. Astfel, s-a produs înlocuirea criteriului privind potențialul financiar cu criteriul privind potențialul fiscal. Aceste modificare are ca scop o evaluare mai bună a capacității colectivităților locale , precum și mobilizarea resursele deja existente.
Alocatia specială pentru institutori. Începind cu anul 1986, alocatia specială pentru institutori este destinată pentru a compensa cheltuielile colectivităților locale în ceea ce privește cazarea institutorilor. Alocația respectivă este distrbuită proporțional cu numărul de institutori ce activează în școlile publice și primesc indemnizație de cazare. În baza rezultatului procesului de integrare în colectivului profesoral precum și a vîrstei instiutorului, are loc ajustarea alocației special.
Compensații de exonerări și de derogări legislative.
Acestea reprezintă alocatii finațate de către stat cu scopul de a sprijini colectivitățile locale ce au de suferit în urma reducerii veniturilor fiscale rezultate din modificările legislative survenite. Compensațiile de exonerări nu poartă caracter fiscal, mărimea lor nefiind indexată în dependență de variațiile taxelor decise de către colectivitățile locale. Alocate anual,vărsămintele respective se efectuează în baza unor taxe de referințe fixe.
Alocațiile de investiție
Fondul de compensare pentru Taxa pe Valoare Adaugată, are drept obiectiv sa asigure o compensare pentru taxa respectivă achitată de colectivitățile locale pe majoritatea cheltuielilor de dotare ce le revin. Lista beneficiarilor este stabilită de lege într-un mod limitativ. În afara comunităților teritoriale (comune, departamente, regiuni), beneficiarii acestui fond sunt grupările de colectivități teritoriale, regiile, sindicatele noilor aglomerări, serviciile departamentale de stingere a incendiilor și de ajutor social, casele și școlilor, Centrul Național al Funcțiunii Publice Teritoriale.
Alocația globală pentru dotări. Constă într-o contribuție suportată de stat la cheltuielile de investiții ale comunelor, grupărilor de comune și departamentelor.
Finanțarea creșterii obligațiilor generate de transferurile de competențe.Conform principiilor descentralizării administrative, creșterea îndatoririlor publice legate de transferurile de competențe, trebuie să fie integral compensate de un transfer către colectivitățile locale a unor resurse corespunzătoare.În cea mai mare proportie această finanțare se realizează printr-un transfer de fiscalitate, transfer de impozite de stat, cum ar fi:
taxa pe talonul de înmatriculare, trasferată regiunilor începînd cu 1983;
taxa pentru verificarea tehnică anuală a automobilului și pentru posesia acestuia, transferată departamentelor de la 1 ianuarie 1984.
Drepturile de înregistrare și taxa de publicitate funciară referitoare la înstrainarea bunurilor de imobile-transferate departamentelor.
În Franta, precum și în alte state dezvoltate din punct de vedere socio-economic s-a înțeles demult timp importanța relațiilor interbugetare în modenizarea activității administratiei publice, și se cauta în permanență noi soluții și metode privind repartizarea cît mai justă a resurselor financiare între diferitele niveluri de organizare administrativă, ținând cont de rigoarea bugetară care se impune la toate nivelurile administrației publice.
Deși Franta nu prezintă un sistem universal sau ideal de finanțare a colectivităților locale, există, cu siguranță, anumite principii care pot fi preluate de la statul francez și aplicate și în alte state, inclusion Republica Moldova.
România
Revoluția din anul 1989 a dus la distrugerea vechilor structuri din societatea românească și a însemnat începerea unui proces dificil al reconstrucției statului român, bazat pe o democrație reală, pe un stat de drept și bineînțeles pe o descentralizare și o autonomie locală consolidată printr-un sistem eficace de relații interbugetare.
Fundamentarea și consacrarea constituțională a principiului descentralizării puterii administrative de la nivel central la nivelul local, reglementarea clară a competențelor și responsabilităților ce le revin colectivităților locale, asigurarea financiară a funcționării și dezvoltării acestora, consultarea colectivității în luarea măsurilor ce le privesc au constituit bazele unei reale autonomii locale și o premisă a dezvoltării relațiilor interbugetare.
În România, relațiile interbugetare se manifestă sub forma defalcărilor și transferurilor ceea ce constituie o similitudine cu mecanismul relațiilor interbugetare din Republica Moldova, avînd la baza același rationament, conform caruia trecerea de catre Guvern în administrarea și finanțarea autorităților locale a unor cheltuieli publice, ca urmare a descentralizării unor competențe, precum și a altor cheltuieli publice noi se face prin lege , numai cu asigurarea resurselor financiare necesare realizării acestora, fundamentate pe baza standardelor de cost ale serviciilor publice respective, iar pînă la aprobarea acestora, pe baza sumelor aprobate pentru anul anterior, actualizate cu indicele prețurilor de consum.
Conform art.5 al Legii nr.273 privind finanțele publice locale din 2006, veniturile bugetare locale se constituie din:
venituri proprii, formate din: impozite, taxe, contribuții, alte vărsăminte, alte venituri și cote defalcate din impozitul pe venit;
sume defalcate din unele venituri ale bugetului pe venit;
subvenții primite de la bugetul de stat și de la alte bugete;
donații și sponsorizări;
sume primite de la Uniunea Europeană și/sau alți donatori în contul plăților efectuate și prefinanțări.
Sintetizînd reglementările anterioare deducem că resursele obtinute de pe urma relațiilor
interbugetare se cuprind în urmatoarele categorii:
Cote defalcate din impozitul pe venit. Cotele defalcate din impozitul pe salarii, pe venit a fost inclus la venituri proprii, începind cu anul 2004. Scopul acestei modificări a constat în a obține o pondere mai mare a veniturilor proprii ale colectivităților locale. Această corecție este una numai formală, deoarece în realitate, un venit propriu este acela asupra căruia autoritățile locale ar trebui să aibă marjă de manevră, ele putând să stabilească cota sau baza de impozitare, ceea ce nu putem să spunem că este cazul pentru impozitul pe venit sau pe salarii. Inițial, cotele defalcate se stabileau prin legea bugetară anuală, putând fi modificate anual, ceea ce afecta în mod considerabil autonomia colectivităților locale. Ulterior, statul, încercând să ofere o garanție colectivităților locale în sensul că resursele acestora nu vor fi deteriorate, a inclus în legea finanțelor locale o prevedere conform căreia aceste cote atribuite colectivităților locale din impozitul pe venit nu pot fi modificate, decât în mod excepțional, și atunci doar în favoarea colectivităților locale.Astfel, cotele respective se formeaza in felul urmator: din impozitul pe venit încasat la bugetul de stat la nivelul fiecărei unități administrativ-teritoriale se alocă lunar, în termen de 5 zile lucrătoare de la finele lunii în care s-a încasat acest impozit, o cotă de:
44% la bugetele locale ale comunelor, orașelor și municipiilor pe al căror teritoriu își desfășoară activitatea plătitorii de impozit pe venit;
12% la bugetul local al județului;
21% într-un cont distinct, deschis pe seama direcției generale a finanțelor publice județene la trezoreria municipiului reședință de județ, pentru echilibrarea bugetelor locale ale comunelor, ale orașelor și ale municipiilor, precum și a bugetului local al județului.În execuție, cota de 21% se alocă de către direcțiile generale ale finanțelor publice județene, în termenul prevazut anterior, pentru echilibrarea bugetelor locale ale comunelor, ale orașelor și ale municipiilor, precum și a bugetului local al județului, proporțional cu sumele repartizate și aprobate în acest scop în bugetele respective.Operațiunile de virare la bugetele locale a cotelor cuvenite din impozitul pe venit se efectuează de Ministerul Finanțelor Publice, prin direcțiile generale ale finanțelor publice județene, respectiv a Direcției Generale a Finanțelor Publice a Municipiului București.
Alocarea cotelor și sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat. Pentru echilibrarea bugetelor locale ale unităților administrativ-teritoriale, prin legea bugetului de stat se aprobă sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, cu destinație specială și, respectiv, pentru echilibrarea bugetelor locale.Sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru echilibrarea bugetelor locale sunt repartizate pe județe, potrivit următoarelor criterii:
capacitatea financiară determinată pe baza impozitului pe venit încasat pe locuitor, în proporție de 70%;
suprafața județului în proporție de 30%.
Transferuri. Transferurile de la bugetul de stat către bugetele locale se acordă pentru investițiile finanțate din împrumuturile externe la a căror realizare contribuie și Guvernul, potrivit legii, și se aprobă anual, în poziție globală, prin legea bugetului de stat.Din bugetul de stat, din sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, precum și prin bugetele unor ordonatori principali de credite ai acestuia ori din alte bugete se pot aloca, pe bază de contract de finanțare, resursele financiare către bugetele locale pentru finanțarea integrală sau parțială a unor proiecte de dezvoltare sau sociale de interes național, județean ori local. Stabilirea proiectelor și a unităților/subdiviziunilor administrativ-teritoriale beneficiare se face pe baza criteriilor propuse de fiecare ordonator principal de credite al bugetului de stat și aprobate prin hotărîre a Guvernului. Astfel,sumele aferente finanțării integrale sau parțiale a unor proiecte de dezvoltare, se repartizează pe unităti/subdiviziuni administrativ-teritoriale prin hotărâre a Guvernului sau ordin al ministrului, după caz, și se comunică acestora, în termen de 15 zile de la intrarea în vigoare a legii bugetului de stat.
Incepînd cu data de 1 ianuarie 2009, la determinarea sumelor pentru echilibrarea bugetelor locale ale comunelor, oraselor și municipiilor se au în vedere următoarele aspecte:
posibilitățile de acoperire a secțiunii de funcționare a bugetului local din venituri proprii;
dupa cuantificarea sumelor determinate potrivit lit. a), numai acolo unde este cazul, se propun sume pentru asigurarea echilibrării secțiunii de funcționare a bugetului local;
standardele minime de cost pentru prestarea serviciilor publice către populație;
standardele minime de calitate pentru prestarea serviciilor publice către populație;
dupa epuizarea etapelor prevăzute la lit. a) în limita sumelor posibil de asigurat de la bugetul de stat, se stabilesc sume care urmează să fie prevăzute în secțiunile de dezvoltare ale bugetelor locale.
Sistemul complex al relațiilor interbugetare din România este unul destul de complex, transpunerea lui în realitate, în concordanță cu principiul autonomiei locale și descentralizării financiare a reprezentat din 1991, ani în care a luat amploare procesul de democratizare a societății și implicit a instituțiilor de stat, un proces lent dar sigur .
Finanțarea autorităților locale continuă să fie și în prezent în centrul discursului politic. De altfel, toate statele se confruntă cu încercarea de a compensa nevoia de control și de reducere a cheltuielilor publice cu o mai mare autonomie financiară a autorităților locale. Se caută astfel o cale de a obtine o distribuție echitabilă a resurselor financiare între diferitele niveluri ale administrației, în condițiile reducerilor bugetare la toate dintre acestea. Dacă întărirea democrației înseamnă întărirea autonomiei locale, atunci înseamnă că trebuie creat un sistem de finanțare a autorităților locale care să fie eficient, echitabil și îndreptat spre nevoile economice ale statelor. Cu alte cuvinte relațiile interbugetare, descentralizarea și finanțarea locală sunt interdependente.
Capitolul II. MECANISMUL ȘI SPECIFICUL REALIZĂRII RELAȚIILOR INTERBUGETARE ÎNTRE COMPONENTELE SISTEMULUI BUGETAR AL REPUBLICII MOLDOVA
O veritabilă autonomie locală este esențială pentru democrație, iar autonomia locală adevărată este posibilă numai în condițiile independenței și autonomiei financiare ale unităților administrativ-teritoriale. Consolidarea autonomiei locale în Republica Moldova se realizează prin intermediul sistemului și mecanismului relațiilor interbugetare: transferurile și defalcările.
2.1.Conținutul și particularitățile relațiilor interbugetare la nivel central ( bugetul de stat – bugetul asigurărilor sociale de sociale); ( bugetul de stat – fondurile asigurării obligatorii de asistență medicală )
În conformitate cu Legea finanțelor publice și responsabilității bugetar fiscale (articolul 24) bugetul public național cuprinde următoarele componente:
bugetul de stat;
bugetul asigurărilor sociale de stat;
fondurile asigurării obligatorii de asistență medicală și
bugetele locale.
Relațiile între componentele bugetului public național se realizează prin transferuri de la un buget la altul, volumul cărora se estimează în procesul de dezagregare a limitelor sectoriale de cheltuieli pe tipuri de bugete, în conformitate cu competențele prevăzute de legislație pentru diferite nivele ale administrației publice.
Responsabilitatea generală pentru estimarea relațiilor între bugetul de stat și alte componente ale bugetului public național îi revine Ministerului Finanțelor. În caz de necesitate, Ministerul Finanțelor poate implica și alte autorități/instituții publice, care sunt obligate să prezinte orice informație necesară. Estimarea relațiilor interbugetare se efectuează avînd la bază:
analiza deciziilor și recomandărilor referitoare la poșibilele modificări în distribuirea resurselor între bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat și fondurile asigurării obligatorii de asistență medicală;
revizuirea responsabilităților delegate și propunerilor stipulate în Cadrul Bugetar pe Termen Mediu referitoare la efectuarea cheltuielilor, elaborarea prognozelor cheltuielilor pentru următorii trei ani – separat pe Bugetul de Stat, Bugetul Asigurărilor Sociale de Stat și Fondurile asigurării obligatorii de asistență medicală;.
Conform legislației Republicii Moldova, dintre toate componentele bugetului public național doar bugetul de stat poate fi aprobat în condiții de deficit bugetar, celelalte componente neavînd această posibilitate. Acoperirea deficitului celorlalte componente se face din transferuri din bugetul de stat, pentru a corecta atît dezechilibrele care intervin atît la nivel vertical ( bugetele unităților administrativ-teritoriale), cît și la nivel orizontal ( bugetul asigurărilor sociale de stat și fondurile asigurărilor obligatorii de asistență medicală).
Bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat și fondurile asigurării obligatorii de asistență medicală formează bugetul consolidat central. Componentele bugetului public național sunt angajate în relații interbugetare.
Trasaturile relațiilor interbugetare formate la nivel central sunt:
completează bugetul asigurărilor sociale de stat și fondurile asigurărilor obligatorii de asistență medicală, în caz de necesitate;
garantează un standard minim de calitate în exercitarea atribuțiilor de către Compania națională de asigurări în medicină și Casa națională de asigurări sociale;
au loc organizat și pe bază legală cu caracter de continuitate;
constituie o parte din relațiile finanțelor publice și au expresie bănească.
Relațiile între bugetul de stat și bugetul asigurărilor sociale de stat se realizează prin:
transferuri cu destinație specială, destinate pentru acordarea prestațiilor de protecție socială și altor cheltuieli aferente, care potrivit legislației în vigoare, se suportă de la bugetul de stat prin intermediul bugetului asigurărilor sociale de stat;
transferuri de la bugetul de stat pentru acoperirea insuficienței veniturilor bugetului asigurărilor sociale de stat, în cazul în care resursele bugetului asigurărilor sociale de stat nu acoperă cheltuielile acestuia.
Volumul transferurilor cu destinație specială se estimează reieșind din prevederile legislației în vigoare privind tipurile și mărimea prestațiilor sociale, care potrivit legislației se finanțează din bugetul de stat prin intermediul Bugetului asigurărilor sociale de stat și numărul beneficiarilor de astfel de prestații estimat pentru perioada respectivă. Volumul transferurilor pentru acoperirea insuficienței veniturilor bugetul asigurărilor sociale de stat se calculează ca diferența între veniturile și cheltuielile bugetul asigurărilor sociale de stat estimate pentru perioada respectivă.
Mărimea transferurilor finanțate din bugetul de stat prin intermediul bugetul asiurărilor sociale de stat se stabilesc în dependență de necesarul mijloacelor pentru asigurarea plații unor tipuri de pensii, indemnizații, alocații și compensații.
Pronosticul veniturilor și cheltuielilor bugetului asigurărilor sociale de stat pentru anul bugetar proiectat și intocmirea bugetul asigurărilor sociale de stat pe programe și performanțe sunt în sarcina directă a Ministerului Protecției Sociale, Familiei și Copilului și a Casei Naționale de Asigurări Sociale, Ministerul Finanțelor fiind în calitate de participant.
De eficiența și eficacitatea statului în administrarea bugetului asigurărilor sociale de stat și a programelor sociale depinde calitatea vieții păturilor vulnerabile, pe de o parte, și, pe de o alta parte, soluționarea diverselor probleme sociale atît a celor temporare cît și a celor de lungă durată.
Realizarea managementului finanțelor bugetului asigurărilor sociale de stat s-a bazat pe asigurarea evidenței acumulării contribuțiilor de asigurări sociale de stat și repartizării mijloacelor financiare pentru plata prestațiilor sociale. In cazul deficitului de mijloace financiare, are lor intervenția statului prin intermediul relațiilor interbugetare.
Sumele acordate din bugetul de stat către bugetul asigurărilor sociale de statpe anii 2011-2014 sunt reprezentate în Anexa nr. 1.
Relațiile interbugetare între bugetul de stat și fondurile asigurării obligatorii de asistență medicală
Fondurile asigurării obligatorii de asistență medicală reprezintă ca mărime ultima componentă a bugetului public. Aceste fonduri sînt constituite de Compania Națională de Asigurări în Medicină în scopul realizării asigurării obligatorii de asistență medicală.
Relațiile între bugetul de stat și fondurile asigurării obligatorii de asistență medicală se realizează prin transferuri de la bugetul de stat pentru asigurarea obligatorie de asistență medicală a anumitor categorii de persoane, pentru care, conform legislației, Guvernul are calitatea de asigurat. Volumul transferurilor menționate se stabilește în conformitate cu Legea cu privire la mărimea, modul și termenele de achitare a primelor de asigurare obligatorie de asistență medicală. Conform cerințelor legale, aceste mijloace sunt destinate pentru acordarea serviciilor medicale pentru persoanele asigurate de stat (copii, studenți, pensionari etc.).
Guvernul asigură persoanele neangajate cu domiciliul în Republica Moldova și aflate la evidența instituțiilor abilitate, cu excepția persoanelor obligate prin lege să se asigure în mod individual (art.4 alin.(4) din Legea nr. 1585-XIII din 27.02.1998 cu privire la asigurarea obligatorie de asistență medicală).
Sunt asigurate de Guvern 15 categorii de persoane, inclusiv copii pînă la 18 ani, pensionari, persoane cu dizabilități de grad sever, accentuat sau mediu, persoane înregistrate la agenția teritorială pentru ocuparea forței de muncă, persoane care beneficiază de ajutor social, etc. Din anul 2013 a fost inclusă a cincisprezecea categorie de persoane pentru care Guvernul are calitatea de asigurat și anume străinii beneficiari ai unei forme de protecție incluși într-un program de integrare în perioada desfășurării acestuia.
Suma transferurilor de la bugetul de stat în fondurile asigurării obligatorii de asistență medicală pentru categoriile de persoane asigurate de Guvern, se calculează reieșind din aplicarea cotei procentuale din totalul cheltuielilor aprobate ale bugetului de stat, cu excepția cheltuielilor efectuate din veniturile cu destinație specială prevăzute in legislație, nu mai mică decît 12,1%.
Astfel, reieșind din ideea ca statul nu-și poate îndeplini funcțiile sale și nu poate supraviețui fără a preleva obligatoriu de la contribuabili o parte din rezultatul activității lor este absolut necesar ca această prelevare să fie redirecționată ulterior, pentru satisfacerea nevoilor colective într-o manieră cît mai efectivă și transparență.
Din analizele efectuate privind echilibrarea sistemului bugetar, se observă importanța acordată și ponderea însemnată a transferurilor interbugetare. În cadrul bugetului asigurărilor sociale de stat și, în ultimii ani,fondurilor asigurărilor medicale obligatorii, ransferurile dețin un loc special în asigurarea finanțării acestor bugete.
În realitate, o asemenea evoluție reflectă deformarea structurală a sistemului bugetar, distribuirea irațională a resurselor, cât și ineficiența mecanismelor de redistribuire a potențialului financiar.
Sumele acordate din bugetul de stat către fondurile asigurării obligatorii de asistență medicală pe anii 2011-2014 sunt reprezentate în Anexa nr. 2.
2.2. Relațiile interbugetare dintre bugetul de stat—bugetele locale ca mecanism de egalizare a posibilităților financiare ale unităților administrativ-teritoriale
Conform Legii privind Administrația publică locală, Legii privind sistemul bugetar și procesul bugetar și Legii privind finanțele publice locale, unitățile administrativ-teritoriale dispun de autonomie financiară și prin urmare trebuie sa-și elaboreze și sa aprobe bugetul anual propriu in limita resurselor financiare disponibile ce sunt constituite din venituri proprii- impozitele și taxele locale.
Este evident că localitătile republicii diferă foarte mult dupa nivelul de dezvoltare socio-economică și, respectiv, volumul impozitelor coletate vor varia foarte mult de la o localitate la alta. Astfel, reieșind din prevederile ,, Cartei Europene a autonomiei locale'' semnata la Strasbourg la 15 octombrie 1985, este necesar sprijinul colectivităților locale mai slabe din punct de vedere financiar prin punerea în funcțiune de proceduri de repartizare financiară justă sau de proceduri de egalizare financiară destinate a corija efectele repartiției inegale a resurselor potențiale de finanțare și de eliminare a poverii financiare ce trebuie suportate in realizarea sarcinilor ce le revin.
În această situație de dezvoltare economică neuniformă a teritoriilor se aplică mecanismul relațiilor interbugetare -defalcările și transferurile care ramîne a fi modalitatea cea mai importantă de intervenție guvernamentală în evoluțiile economice și sociale ale unităților administrativ-teritoriale. Un alt argument este bazat pe principiul subsidiarității, recunoscîndu-se ca performanța sectorului public poate fi consolidată prin minimalizarea diferențelor locale în ceea ce privește factorii economici și sociali. Adițional, preferințele și necesitățile locale sunt considerate a fi mai reușit satisfăcute de administrațiile locale decît de cele centrale, astfel, se cere o apropiere a veniturilor de către cei care le cheltuie, adică de autoritățile din cadrul unităților administrativ-teritoriale.
Defalcările sunt o sursă garantată de venituri. Efectuarea lor permite repartizarea efectivă a încasărilor fiscale pe nivelurile bugetare, fără a complica sistemul fiscal prin introducerea unor taxe sau impozite suplimentare aferente fiecărui nivel bugetar.
Defalcările de la veniturile generale de stat se stabilesc prin legea bugetară anuală, de la veniturile generale de stat în cote nu mai mici decît cele prevazute de ,,Legea privind finanțele publice locale''. Defalcările se fac de la veniturile generale de stat din bugetul de stat, pentru bugetele unităților administrativ-teritoriale de nivelul al doilea, pentru bugetul municipal Bălti, pentru bugetul municipal Chișinău, pentru bugetul central al unității teritoriale autonome cu statut juridic special, apoi de la aceste bugete către bugetele unităților administrativ- teritoriale de nivelul intii. Defalcările între bugete se fac de la nivelul superior la cel inferior, dupa principiul ierarhic.
Conform Legii privind finanțele publice locale, defalcările către bugetele raionale se formează de la următoarele tipuri de impozite și taxe de stat:
impozitul pe venitul persoanelor fizice- 25% din volumul total colectat pe teritoriul unității administrativ- teritoriale respective;
taxa pentru folosirea drumurilor de către autovehiculele înmatriculate în Republica Moldova- 50% din volumul total colectat pe teritoriul unității administrativ-teritoriale respective;
Defalcările către bugetul central al unității teritoriale autonome cu statut juridic special se formează din următoarele tipuri de impozite și taxe de stat:
impozitul pe venitul persoanelor fizice- 100 % din volumul total colectat pe teritoriul unității teritoriale autonome;
impozitul pe venitul persoanelor juridice- 100 % din volumul total colectat pe teritoriul unității teritoriale autonome;
taxa pe valoarea adăugată la marfurile produse și la serviciile prestate pe teritoriul unității teritoriale autonome cu statut juridic special – 100 % din volumul total colectat pe teritoriul unității teritoriale autonome;
accizele la mărfurile supuse accizelor, fabricate pe teritoriul unității teritoriale autonome cu statut juridic special- 100% din volumul total colectat pe teritoriul unității teritoriale autonome;
taxa pentru folosirea drumurilor de către autovehiculele înmatriculate în Republica Moldova-50% din volumul total colectat pe teritoriul unității administrativ-teritoriale autonome;
Defalcările către bugetul municipal Bălți se formează din urmatoarele tipuri de impozite și taxe de stat:
impozitul pe venitul persoanelor fizice- 45% din volumul total colectat pe teritoriul municipiului Bălți ( cu excepția unităților administrativ-teritoriale de nivelul intîi din componența municipiului);
taxa pentru folosirea drumurilor de către autovehiculele înmatriculate în Republica Moldova- 50% din volumul total colectat pe teritoriul unității administrativ-teritoriale respective;
Defalcările către bugetul municipal Chișinau se formează din urmatoarele tipuri de impozite și taxe de stat:
impozitul pe venitul persoanelor fizice- 50% din volumul total colectat pe teritoriul municipiului Chișinău ( cu excepția unităților administrativ-teritoriale de nivelul întîi din componența municipiului);
taxa pentru folosirea drumurilor de către autovehiculele înmatriculate în Republica Moldova respective;- 50% din volumul total colectat pe teritoriul unității administrativ-teritoriale
Prin urmare, diferența ponderii defalcărilor reprezintă efectul diferențierii economice a raionelor. Întrucît nu toate raioanele posedă o bază economică puternică, acest fapt influențează asupra veniturilor in buget. Este de datoria fiecărei unități administrativ-teritoriale să găsească modalități pentru a-și consolida baza economică, deoarece este evident că astfel va avea și o sursă mai mare și mai sigură pentru formarea bugetului său.
Transferurile financiare reprezintă o altă formă de susținere a finanțelor publice locale. Deși, teoretic, ar fi de dorit ca toate cheltuielile locale să fie acoperite din veniturile locale, un astfel de obiectiv rămîne o utopie, în practică neexinstînd vreo țară în care alte niveluri ale autorității publice să nu contribuie, într-o formă sau alta, la formarea veniturilor locale. Chiar dacă există transferuri oriunde în lume, volumul și reglementarea transferului depinde de la țară la țară, de distribuirea responsabilităților între nivelurile de guvernare și de alte surse de venit ale admnistrațiilor locale.
Transferurile reprezintă un pas spre descentralizarea financiară în ceea ce privește finanțarea serviciilor publice prestate la nivel local. Ele reprezintă mijloace financiare alocate atît titlu definitiv si absolut.
Raportate la realitățile din Republica Moldova, sistemul de transferuri/echilibrare a mijloacelor financiare constituie nucleul sistemului de finanțare a autorităților administrației publice locale. Sistemul este proiectat, din punct de vedere teoretic, pe baza principiului de ”echilibrare în funcție de necesități”, în care necesitățile sunt reflectate pe bază de costuri tipizate/normative pentru fiecare activitate sau sub-activitate atribuită sau delegată nivelului local. Mai mult sau mai puțin, toate veniturile autorităților administrației publice locale sunt incluse în acest model financiar.
Reieșind din practica țărilor cu federalism fiscal și chiar a acelor de tip unitar, în literatura de specialitate se sugerează cîteva rațiuni economice ale transferurilor intebugetare și anume:
Sunt necesare pentru echilibrarea bugetelor locale. Guvernele centrale în majoritatea țărilor păstrează cea mai mare, cea mai elastică și cea mai productivă bază fiscală, lasînd resurse fiscale insuficiente administrațiilor locale în care responsabilitățile referitoare la cheltuieli sunt mai mari decît venitul fiscal atribuit. Totodată, cheltuielile și responsabilitatea pentru ele cresc mai repede decît veniturile fiscale. Prin urmare, transferurile au menirea să rezolve dezechilibrele fiscale veticale.
Contribuie la restaurarea echilibrului fiscal orizontal. Locuitorii din diferite teritorii (comunități) care fac același efort fiscal ar trebui să primească aceleași cheltuieli pe cap de locuitor (același nivel de servicii) furnizate de administrațiile locale. În mod similar, administrațiile locale cu capacități fiscale diferite, dar cu același efort fiscal, ar trebui să aibă același venit pe cap de locuitor pentru a putea presta același nivel de servicii.
Garantează furnizarea de bunuri. Statul ar trebui să păstreze un standard minim de servicii publice considerate necesare din punct de vedere social și care prestează un interes național pe țară. În situația în care localitatea nu poate furniza acest minim de servicii prin resurse proprii, ele trebuie subvenționate de stat . Insolvabilitatea financiară a teritoriilor poate fi din motive obiective de diferențiere a potențialului economic ( lipsa de resurse naturale, cheltuieli mai mari, mai multi oameni bătrîni, săraci, invalizi etc).
Un bun sistem de transferuri se caracterizează, în general, prin:
are în vedere raportul dintre necesarul de cheltuieli ale administrațiilor locale și responsabilitățile clar definite prin lege acestora;
tinde să compenseze diferențele provenind din capacitatea diferită a autorităților locale de a-și acoperi necesarul de cheltuieli din veniturile proprii;
se bazează pe criterii explicite, clar definite și obiective;
stimulează autoritățile locale sa-și imbunătățească randamentul surselor proprii de finanțare;
este stabil și previzibil pe perioade rezonabile de timp;
descurajează extravaganța în utilizarea resurselor.
Dependența de transferuri ca surse primare de venituri pentru bugetele locale implică și o serie de riscuri.
În primul rînd, există riscuri de natură politică. Dacă recurgerea la veniturile provenind din transferuri poate reduce necesitatea ca autoritățile locale să adopte măsuri nepopulare, precum și impunerea unor noi taxe, creșteri de tarife, etc., ea poate determina în același timp și o sporire a gradului de intervenție a administrației centrale și o pierdere semnificativă a autonomiei de decizie.
În al doilea rînd există și consecințe economice. Un sistem de transfer conceput într-un mod prea generos sau inadecvat din alte puncte de vedere este probabil să determine autoritățile locale să-și reducă eforturile proprii pentru exploatarea corespunzătoare a potențialului local și/ sau efortul de a folosi resursele publice cu o mai mare eficiență.
Economistul A. Shah susține ca un sistem efectiv de transferuri interbugetare ar trebui să îndeplinească o serie de criterii:
autoritățile locale trebuie să aibă resurse suficiente rezultate din transferuri pentru asumarea obligațiilor pe care le au;
este nevoie de asigurarea unui efort fiscal suficient. Transferurile eficace nu trebuie să încurajeze cheltuielile prea mari sau să descurajeze efortul fiscal local;
transferurile trebuie să varieze după nevoile fiscale locale și, invers, dupa capacitatea fiscală locală ( echitate).
Conform art. 9 al Legii cu privire la finanțele publice locale, se stabilesc următoarele tipuri de transferuri efectuate de la bugetul de stat către bugetele unităților administrativ-teritoriale:
transferuri cu destinație generală;
transferuri cu destinație specială;
a)Transferurile cu destinație generală reprezintă mijloace financiare alocate, conform prevederilor legale, în sumă absolută, cu titlu definitiv, de la bugetul de stat la bugetele unităților administrativ-teritoriale pentru finantarea domeniilor proprii de activitate ale autoritatilor administrației publice locale. Ele se efectuează din fondul de susținere financiară a unităților administrativ-teritoriale, care se formează din impozitul pe venitul persoanelor fizice, nealocat sub formă de defalcări la bugetele unităților administrativ-teritoriale, pe baza datelor din ultimul an pentru care există execuție bugetară definitivă.
Repartizarea fondului de echilibrare a bugetelor unităților administrativ-teritoriale de nivelul întîi se face în funcție de capacitatea fiscală pe locuitor, de populația și suprafața unităților administrativ-teritoriale de nivelul întîi, iar repartizarea fondului de echilibrare a bugetelor unităților administrativ-teritoriale de nivelul al doilea se face în funcție de populația și suprafața unităților administrativ-teritoriale de nivelul al doilea.
Calculul transferurilor cu destinație generală pentru echilibrarea bugetelor unităților administrativ-teritoriale de nivelul întîi, cu excepția bugetelor unităților administrativ-teritoriale de nivelul întîi din componența unității teritoriale autonome cu statut juridic special, se face invers proporțional cu capacitatea fiscală pe locuitor numai pentru bugetele unităților administrativ-teritoriale de nivelul întîi care au o capacitate fiscală pe locuitor mai mică decît pragul calculat pe baza capacității fiscale naționale medii pe locuitor, multiplicată cu un parametru supraunitar Pe=1,3, și direct proporțional cu populația și suprafața unităților administrativ-teritoriale respective.
b)Transferurile cu destinație specială reprezintă mijloace financiare alocate, conform prevederilor legale, în sumă absolută, cu titlu condiționat, de la bugetul de stat și/sau de la alte bugete la bugetele unităților administrativ-teritoriale pentru asigurarea exercitării funcțiilor publice sau în alte scopuri speciale. Transferurile cu destinație specială de la bugetul de stat se alocă bugetelor unităților administrativ-teritoriale pentru finanțarea:
învățămîntului preșcolar, primar, secundar general, special și complementar (extrașcolar);
competențelor delegate autorităților administrației publice locale de către Parlament la propunerea Guvernului;
finanțare a cheltuielilor capitale.
Transferurile cu destinație specială mentionate anterior, se includ, la momentul înregistrării acestora în cont, în bugetul unității administrativ-teritoriale în baza dispoziției executorului (ordonatorului) principal de buget, cu rectificarea ulterioară a bugetului respectiv.
Transferurile cu destinație specială , utilizate contrar destinației se virează, pînă la sfîrșitul anului bugetar, în mărimea sumei respective în bugetul de la care au fost primite. În cazul în care suma corespunzătoare nu este virată de bugetul respectiv, Ministerul Finanțelor, în baza dării de seamă anuale, este în drept să restabilească forțat la bugetul de stat sumele transferurilor utilizate contrar destinației prin intermediul relațiilor interbugetare.
Abordarea conceptuală de defalcări și transferuri, precum și analiza procesului bugetar și a sistemului de finanțe publice locale din Republica Moldova ne dau posibilitatea de a concluziona necesitatea :
de a separa transferurile de echilibrare pentru administrația publică locală de nivelurile întîi și al doilea ( alocarea directă pe niveluri);
de a proiecta și implementa un sistem de transferuri conditionate pentru principalele funcții sociale delegate și partajate ( educație, asistență socială) care să asigure un nivel minim și echitabil al prestatiilor;
garantării disciplinei financiare, creșterii transparenței și participării publice.
Reformarea sistemului de transferuri și impozite partajate, precum și statuarea acestuia pe baze obiective și previzibile.
Mecanismul relațiilor interbugetare există în toate statele lumii, dar el nu trebuie sa știrbească autonomia financiară și locală. Relațiile interbugetare nu trebuie privite ca un mecanism negativ de intervenție în administrația publică locală, dar ca un mecanism de egalizare a șanselor și posibilitatilor.
În viziunea economică, o politică eficientă în redistribuirea resurselor financiare presupune implicarea organelor locale în creșterea potențialului economic. În acest sens, principalele aspecte ce trebuie analizate se referă la funcția de stimulare, stabilitatea relațiilor interbugetare, promovarea politicii bugetare de către autoritățile locale.
Astfel, in prezent, deși au fost sporite împuternicirile privind autonomia și managementul financiar, autonomia autorităților publice de nivelul I rămîne pînă în prezent limitată. Această situație se exprimă prin dependența autorităților publice locale de nivelul I (sate, comune, orașe) față de autoritățile publice de nivelul II (raioane, municipii) privind formarea bugetelor proprii, dat fiind că prin legislație nu este stabilită o cotă fixă sau minimă de defalcări de la veniturile generale de stat pentru bugetele unităților administrativ-teritoriale. Transferurile către bugetele de nivelul I se efectuează doar prin bugetele de nivelul II.
O altă problemă majoră, care caracterizează în prezent relațiile interbugetare, este tendința autorităților publice locale de diferite niveluri de a subestima baza fiscală în scopul majorării transferurilor de la bugetul de stat. Actualul sistem de transferuri nu dispune de un mecanism pentru încurajarea efortului fiscal local și a eficienței cheltuielilor publice. Ca și la nivelul central, procesul de planificare bugetară la nivel local are un șir de deficiențe, dintre care principalele sînt capacitățile scăzute de elaborare a prognozelor financiare pe termen mediu și lipsa fazei de analiză și planifi- care strategică, care ar spori nivelul de previzibilitate și ar evalua impactul politicilor bugetar-fiscale promovate.
2.3. Rolul relațiilor interbugetare în realizarea procesului de descentralizare financiară din Republica Moldova
Transformarile intervenite in Republica Moldova dupa prabușirea imperiului sovietic, in plan economic și social au determinat in mod firesc schimbari și in administratia publica, atit de nivel central cit și local.
Deși problema trecerii de la centralism la descentralizare in administratia publica s-a pus și se pune in orice stat, indiferent de structura sa, de forma de guvernamint și de regimul politic, la inceputul anilor 90’ aceasta a luat amploare. Reieșind din ideea ca orice stat are rolul nu numai de a reprezenta poporul de pe acest teritoriu, dar și de-ai satisface interesele era absolut necesară o descentralizare și o autonomie reală a autorităților administrației publice.
Principiile descentralizării și autonomiei locale, datorită importanței lor și ratificării în anul 1996 de către Republica Moldova a Cartei Europene a exercitiului autonom al puterii locale, au fost acceptate ca valoare universal a guvernării locale. În Republica Moldova de la obținerea independenței și pînă în prezent au fost întreprinse mai multe acțiuni de reformare a administrației publice locale, însă caracterul lor controversat, absența continuității și incertitudinea obiectivelor aspirate nu au permis avansarea spre autonomie locală reală. Pînă în prezent efectul legilor adoptate în vederea redistribuirii funcțiilor s-a axat preponderent pe transferul de sarcini și responsabilități, și mai puțin pe alocarea corespunzătoare a resurselor necesare executării lor.
Carta Europeană a Autonomiei Locale, ratificată de Parlamentul Republicii Moldova, subliniază că o veritabilă autonomie locală este esentială pentru democrație, iar autonomia locală adevărată este posibilă numai în condițiile independenței și autonomiei financiare ale unităților administrativ-teritoriale. Acest lucru este sustinut și de argumentul ca autonomia financiara este parte a economiei locale, deoarece posedarea de patrimoniu, dreptul de a administra acest patrimoniu de șine statator, fara amestecul altor organe, presupune, in primul rind, dreptul de a avea și a administra autonomia finantelor publice.
De astfel, consolidarea autonomiei financiare a autorităților locale se defașoară în pararel cu ăntărirea relațiilor interbugetare dintre bugetul de stat și bugetele unităților administrative-teritoriale.
Autonomia financiară este un principiu absolut necesar și indispensabil democratiei, acesta se reflectă în posibililitatea elaborării, aprobării și executării de către unitățile administrativ-teritoriale a unor elemente independente – cum sunt bugetele unităților administrativ-teritoriale.
În condițiile actuale, cînd sistemul bugetar se modifică, afectînd într-o anumită măsură bugetele unităților administrativ-teritoriale, analiza structurii acestora, precum și a relațiilor interbugetare apare ca o condiție ulterioară necesară. Relațiile interbugetare dintre raioane, orașe și sate sunt destul de dificile în condițiile în care atribuțiile nu sunt clar determinate de legislație, lipsește planificarea cheltuielilor la nivel local pe temen mediu, unitățile de productie nu sunt amplasate uniform, persistă dezechilibrul în dezvoltarea economică pe teritoriul țării.
Totuși, în situația în care fundamentul autonomiei locale este autonomia financiară, realizarea acesteia într-un mod efectiv ar presupune o reducere a rolului autorităților centrale în stabilirea cuantumului și categoriilor de venituri fiscale și nefiscale la nivel local, în utilizarea veniturilor locale (deci în stabilirea priorităților privind orientarea și efectuarea cheltuielilor) și in ceea ce privește execitarea coordonării administrative asupra aparatului fiscal pe plan local. Rolul statului, ca autoritate centrală, apare în cadrul determinării politicii generale de dezvoltare a autorităților și instituțiilor administrației publice locale, în generarea de experiență și sprijin pentru construcția instituțională a aparatului fiscal subordonat autorităților locale.
În țările în curs de dezvoltare acest proces al descentralizării duce la creșterea cerințelor față de autoritățile publice locale pentru prestarea serviciilor și finanțarea lor. Există însă anumite constrîngeri bugetare în transferul resurselor de la nivelul central la nivel local. De aici rezultă o diferență semnificativă între resursele necesare și cele disponibile. În acest context este importantă capacitatea autorităților locale de a mobiliza resursele existente pe plan local. Pentru a putea realiza acest obiectiv este necesară existența unei rețele fiscale și de control care impune următoarele condiții:
responsabilitățile pentru furnizarea serviciilor să fie clar delimitate între nivelele de administrare în cadrul guvernării;
capacitatea de a genera resurse proprii să fie sporită;
transferurile de la nivelul central către nivelul local să fie predictibile și constante.
Astfel, descentralizarea fiscală presupune ca o parte din veniturile bugetare sunt date de către administrația publică centrală celei locale sub formă de venituri proprii. Impactul descentralizării fiscale devine mai favorabil, dacă este completat cu un management local profesionist și riguros, cu un parteneriat pe orizontală (agenți economici, cetățeni, organizații neguvernamentale, alte administrații locale din regiune și din țară) și pe verticală ( ministere, organisme și organizații la nivel național).
Este necesar de menționat că pentru extinderea descentralizării trebuie respectat criteriul eficienței economice , al obținerii economiilor de scară în furnizarea serviiilor publice și al ariei geografice a beneficiarilor serviciului public respectiv. În acest sens, de o importanță deosebită o are capacitatea administrativă a unităților administrative-teritoriale prin care se înțelege ansamblul resurselor materiale, care le desfașoară acestea pentru exercitarea competențelor.
Descentralizarea fiscală este una dintre cerințele de bază pentru ca administrațiile locale să poate fi independente și viabile. Dependența de administrația centrală, prin fiscalitate, transferuri și finanțare a infrastructurii elimină capacitatea administrațiilor locale și a cetățenilor săi de a lua decizii referitoare la serviciile publice pe care ei le-ar fi dorit și modul în care doresc ca aceste servicii să fie prestate. Din cauza constrîngerii capacității fiscale administrația publică nu va putea implementa metode de furnizare alternative de servicii.
În diferite țări descentralizarea fiscală este motivată de diferite raționamente și consecințele sunt argumentate din punctul de vedere al stabilității macroeconomice, creșterii economice însă dacă facem referința la instituțiile publice acest lucru este justificat prin faptul că Guvernul Central nu este în masură să răspundă adecvat la cererea crescîndă pentru bunurile și serviciile publice. Acest argument poate fi consolidat și prin prisma diferențelor locale în ceea ce privește mediul înconjurător, asigurarea cu resurse naturale, factorii economici și sociali, a diferitor nevoi ale cetățenilor care pot fi satisfacute mai eficient de autoritatea publică locală, care de altfel este și mai aproape de cetățean.
Pentru proiectarea acțiunilor de descentralizare fiscală în primul rînd sunt estimate obiectivele situației din domeniu. Deci, sarcina constă în evaluarea justă a autonomiei financiare locale.
Procesul descentralizării fiscale reprezintă o cale importantă de imbunatățire a eficienței și performanței la nivel administrației publice inclusiv prin pentru întărirea bazei fiscale a teritoriilor și de asemenea la transparența activităților și a rezultatelor. Astfel, descentralizarea fiscală este asteptată să promoveze un management macroeconomic viabil prin intermediul eforturilor de raționalizare a activităților sectorului public, reducerea costurilor operaționale și informaționale în furnizarea serviciilor și stimularea dezvoltării sectorului privat.
În țările în curs de dezvoltare, reformarea sistemului fiscal, inclusiv relațiile fiscale interbugetare, de asemenea, au devenit o problemă crucială. Problema principală de politică este de a proiecta și dezvolta un sistem corespunzător de finanțe publice pentru a furniza eficient și efectiv servicii publice locale, menținînd în același timp stabilitatea macroeconomică. Încercarea constă în investirea cu drepturi și responsabilități fiscale noi administrațiile publice locale și simultan în promovarea clarității și transparenței instituționale în activitatea de bugetare, astfel incît cheltuielile sa fie conforme cu resursele nivelului local.
Ca urmare, autonomia financiară a colectivității locale implică crearea unor sisteme ale finanțelor publice locale eficace, echitabile și corelate cu necesitățile și politicile statelor naționale. Obiectivul oricărui sistem de finanțare a colectivităților locale este de a le ajuta să se achite de obligațiile ce le revin ca puteri publice.
O autonomie financiară eficace implică un anumit grad de control al fluxurilor financiare de către colectivitățile locale. Ea se referă la mărirea controlului autorităților locale asupra resurselor financiare, fie în termeni de repartizare a cheltuielilor, fie de generare a veniturilor.
Înzestrate cu competențe descentralizate, colectivitățile locale trebuie să fie în măsură să arbitreze opțiunile lor financiare, fără să fie însă supuse unui control a priori de stat sau tehnic din partea altei autorități, ci doar unui control a posteriori în ceea ce privește legalitatea. Colectivitățile descentralizate trebuie să fie capabile să decidă, în mod liber, nivelul cheltuielilor lor fără a fi constrânse în mod exagerat în ceea ce privește nivelul resurselor. Pentru aceasta, veniturile și cheltuielile trebuie să fie adaptate unor exigențe proprii care să nu ducă la încălcarea libertății de administrare.
Totuși, se poate de concluzionat și faptul ca în ceea ce privește autonomia financiară acordată colectivităților locale, aceasta poate fi însoțită și de riscul agravării diferențelor existente între colectivitățile sărace și cele bogate din ansamblul teritoriului sau chiar din cadrul aceleiași regiuni, care ar putea conduce la șituația în care colectivitățile locale mai sărace să nu poată să așigure nici un minim de servicii descentralizate, vitale. Pentru aceasta este absolut indispensabil să facem apel la diferite mecanisme precum echilibrarea, care reprezintă un mecanism indispensabil, primordial, care are drept obiectiv redistribuirea bogăției și reducerea inegalităților între colectivitățile locale.
Capitolul III IMPACTUL RELAȚIILOR INTERBUGETARE ÎN FORMAREA VENITURILOR BUGETULUI MUNICIPAL CHIȘINĂU
Municipiul Chișinău reprezintă cea mai atractivă unitate teritorial-administrativă din Republica Moldova atît sub aspect economico-financiar cît și a nivelului de dezvoltare. Astfel, reisind din considerentul ca rolul municipiului Chisinau este determinant in absolute toate sferele de activitate, de situatia sa financiara depinde intr-o masura decisiva si situatia finantelor nationale.
3.1.Sistemul veniturilor bugetului municipal Chișinău
Odată cu procesul de democratizare și descentralizare, autoritățile publice locale au început să ofere un număr tot mai mare de servicii. Pentru eficientizarea acestui proces si o sporire a calitatii serviciilor prestate este nevoie de un buget suficient. In ceea ce priveste bugetul municipal Chisinau, acesta a fost influentat pozitiv de urmatorii factori:
Activitatea economică din aceasta unitate teritorial-administrativa este relativ mai stabilă (atât pe parcursul anului, cât și pentru o perioadă medie), decât a oricărei altei entități teritoriale. Această stabilitate este prognozata pe termen lung.
Până în prezent municipiul Chișinău rămâne cel mai atractiv teritoriu al R.Moldova sub aspect economico-financiar și din punct de vedere internațional, având statutul de capitală. Menționăm faptul că în municipiu sunt amplasate nu numai toate instituțiile publice centrale (Președinția, Parlamentul, Guvernul, Ministerele, Departamentele, Agențiile, etc.), dar și principalele instituții academice și de învățământ cu toată infrastructura respectivă, sistemul bancar (amplasat aici în proporție de peste 90% din totalul sistemului bancar). Afară de aceasta în municipiu sunt amplasate ambasadele altor state și reprezentanțele structurilor internaționale – Banca Mondială, Fondul Monetar Internațional, PNUD, UNESCO, etc.
Sistemul finanțelor publice ale municipiului Chișinău reprezintă o parte integrantă a sistemului finanțelor publice locale al Republicii Moldova, reglementat de un cadru general legislativ-normativ. Actele legislativ-normative generale conțin prevederi speciale referitor la organizarea și funcționarea autorităților din cadrul municpiului Chișinău. Astfel, acestea sunt :
Legea nr.847-XIII din 24 mai 1996 privind sistemul bugetar și procesul bugetar;
Legea nr.397-XV din16 octombrie 2003 privind finanțele publice locale;
Legea nr.489-XIV din 8 iulie 2003 privind sistemul public de asigurări sociale;
Legea nr.1585-XIII din 27 februarie 1998 cu privire la asigurarea obligatorie de asistență medicală;
Legea nr.1593-XV din 26 decembrie 2002 Cu privire la mărimea, modul și termenele de achitare a primelor de asigurare obligatorie de asistență medicală;
Suplimentar, sistemul finanțelor publice municipale este reglementat și de prevederile Legii privind statutul municipiului Chișinău.
Ca instrument tradițional de prognozare a veniturilor și cheltuielilor, bugetul municipiului este operabil pentru controlul operațiunilor financiare efectuate pentru o perioadă de timp în cadrul administrației publice municipale. Veniturile și cheltuielile bugetului municipiului se sistematizează în baza unui sistem unic de clasificație bugetară. De menționat faptul că după părerea specialiștilor din domeniu este oportună revizuirea și aprobarea unei noi clasificări bugetare în scopul ajustării ei la standardele și cerințele UE. Elaborarea bugetului municipal se efectuează conform Legii privind finanțele publice locale și a metodologiei elaborate de Ministerul Finanțelor. În fiecare an, procesul bugetar începe cu remiterea principiilor de bază ale politicii statului în domeniul veniturilor și cheltuielilor bugetare la adresa autorităților locale.
Referitor la relațiile cu Ministerul Finanțelor trebuie de menționat faptul că conform legislației în vigoare, analiza proiectului bugetului municipiului Chișinău de către Direcțiile respective ale Ministerului Finanțelor are caracter consultativ. Dar Ministerul Finanțelor, în conformitate cu prevederile art. 19 din Legea privind finanțele publice locale, poate cere de la Primarul General și Consiliul municipal modificarea proiectului de buget în cazul în care acestea contravin prevederilor legislației în vigoare, principiilor politicii bugetar-fiscale a statului sau unor prevederi specifice din cadrul legii bugetului pentru anul respectiv.
În conformitate cu prevederile articolului 5 din Legea privind finanțele publice locale, veniturile bugetului municipal Chișinău sunt constituite din:
Venituri proprii:
impozitul pe bunurile imobiliare;
taxa pentru patenta de întreprinzător;
taxele pentru resursele naturale;
impozitul privat (conform apartenenței patrimoniului);
taxele locale aplicate conform Codului fiscal;
alte venituri prevăzute de legislație;
defalcari;
transferuri;
mijloace speciale;
fonduri special;
Cele mai importante venituri le constituie veniturile proprii, care conform prevederilor Titlului VII al Codului fiscal, aplicate de la 1 ianuarie 2005, se constituie din taxele locale, alte impozite și încasări.
Conform clasificației bugetare, veniturile proprii ale bugetului municipal se compun din următoarele elemente:
impozite și taxe locale;
venituri din operațiunile cu capital;
mijloace speciale.
Impozite si taxe locale. Codul fiscal reglementează tipurile de impozite și taxe care pot fi impuse și încasate de autoritățile publice municipale, care de altfel reprezinta o sursa stabila de venituri.
In anexa 3 este prezentata dinamica incasărilor taxelor locale în bugetul municipal Chișinău pe anii 2008-2014.
Veniturile din operațiuni de capital. Conform clasificării bugetare, în sistemul veniturilor capitale ale bugetului municipiului sunt incluse:
vânzările și privatizarea întreprinderilor de stat;
vânzările stocului locativ de stat;
vânzările activelor de stat;
vânzările acțiunilor de stat;
vânzările terenurilor din proprietate publică și din proprietate municipală.
După ponderea deținută de veniturile din operațiuni de capital aceasta ocupa pina la 10 % din totalul veniturilor proprii, ceea ce denota o discrepanța dintre sumele colectate și potențialul economic real. Din aceste date putem concluziona despre o gestiune necorespunzătoare a proprietății municipale.
Venituri speciale În conformitate cu art. 1 din Legea finanțelor publice locale, veniturile speciale ale bugetului municipal reprezintă veniturilor tuturor instituțiilor publice, finanțate de la bugetul municipal, obținute de la efectuarea lucrărilor și prestarea serviciilor contra plată, precum și din donațiile, sponsorizările și alte mijloace bănești întrate legal în posesia instituției.
În sistemul veniturilor bugetului municipal se includ următoarele venituri speciale:
mijloace speciale ale instituțiilor publice;
fondurile pentru susținerea unor programe de interes municipal;
fonduri speciale (veniturile provenite din desfășurarea loteriilor, concursurilor și altor acțiuni organizate de Primăria generală, etc.)
Veniturile speciale au o pondere modestă în totalul veniturilor proprii. Aceste tipuri de venituri par a fi imprevizibile și distribuite într-un mod aleatoriu. Conform surselor acestor venituri, ele nu sunt cu adevărat venituri proprii, precum sunt stabilite în clasificația bugetară.
In cazul municipiului Chisinau, sistemul veniturile este unul bine organizat si depaseste in mod consistent prognozele, astfel veniturile executate sunt mult mai mari decit cele aprobate ceea ce ofera un plus de flexibilitate in efectuarea unor cheltuieli substantiale si ofera un cadru financiar suficient in a rezolva mai rapid un numar mai mare de atributii conferite.
3.2.Analiza mecanismelor relațiilor interbugetare dintre bugetul de stat și bugetul municipal Chișinău
O parte importanta din sistemul veniturilor bugetului municipal Chisinau este constituita pe baza mecanismelor relatiilor interbugetare: defalcările de la veniturile regularizatorii, transferurile din fondul de susținere financiară a teritoriilor, transferuri cu destinație specială, precum și alte mijloace transmise pe parcursul anului bugetar.
Defalcarile reprezinta o parte semnificativa in bugetul municipal. Astfel, se fac defalcari de la urmatoarele tipuri de impozite și taxe de stat:
impozitul pe venitul persoanelor fizice – 50% din volumul total colectat pe teritoriul municipiului Chișinău (cu excepția unităților administrativ-teritoriale de nivelul întîi din componența municipiului);
taxa pentru folosirea drumurilor de către autovehiculele înmatriculate în Republica Moldova – 50% din volumul total colectat pe teritoriul unității administrativ-teritoriale respectiv;
In anexa 4 este prezentata dinamica incasărilor taxelor locale în bugetul municipal Chișinău pe anii 2008-2014.
In ceea ce priveste cel de-al doilea mechanism-transferurile, conform articolului 9 al Legii finantelor publice locale, acestea se se efectuează din fondul de susținere financiară a unităților administrativ-teritoriale, care se formează din impozitul pe venitul persoanelor fizice, nealocat sub formă de defalcări la bugetele unităților administrativ-teritoriale, pe baza datelor din ultimul an pentru care există execuție bugetară definitivă.
Repartizarea fondului de echilibrare a bugetelor unităților administrativ-teritoriale de nivelul întîi se face în funcție de capacitatea fiscală pe locuitor, de populația și suprafața unităților administrativ-teritoriale de nivelul întîi, iar repartizarea fondului de echilibrare a bugetelor unităților administrativ-teritoriale de nivelul al doilea se face în funcție de populația și suprafața unităților administrativ-teritoriale de nivelul al doilea.
Calculul transferurilor cu destinație generală pentru echilibrarea bugetelor unităților administrativ-teritoriale de nivelul întîi, cu excepția bugetelor unităților administrativ-teritoriale de nivelul întîi din componența unității teritoriale autonome cu statut juridic special, se face invers proporțional cu capacitatea fiscală pe locuitor numai pentru bugetele unităților administrativ-teritoriale de nivelul întîi care au o capacitate fiscală pe locuitor mai mică decît pragul calculat pe baza capacității fiscale naționale medii pe locuitor, multiplicată cu un parametru supraunitar Pe=1,3, și direct proporțional cu populația și suprafața unităților administrativ-teritoriale respective, conform formulei:
,
unde:
TEi – transferul de echilibrare pentru unitatea administrativ-teritorială de nivelul întîi;
FEB1 – fondul de echilibrare a bugetelor unităților administrativ-teritoriale de nivelul întîi;
CFLi – capacitatea fiscală pe locuitor a unității administrativ-teritoriale de nivelul întîi, calculată ca raport între veniturile colectate din defalcările din impozitul pe venitul persoanelor fizice pe teritoriul unității administrativ-teritoriale respective și numărul de locuitori ai acesteia;
CFLn – capacitatea fiscală națională medie pe locuitor, calculată ca raport între veniturile colectate din defalcările din impozitul pe venitul persoanelor fizice, cumulate din toate unitățile administrativ-teritoriale de nivelul întîi, și numărul de locuitori cumulat ai acestor unități;
Pi – populația unității administrativ-teritoriale de nivelul întîi;
Pn – populația totală a unităților administrativ-teritoriale de nivelul întîi;
Si – suprafața unității administrativ-teritoriale de nivelul întîi;
Sn – suprafața totală a unităților administrativ-teritoriale de nivelul întîi;
Pe – parametrul supraunitar. Pe = 1,3.
(6) Calculul transferurilor cu destinație generală pentru echilibrarea bugetelor unităților administrativ-teritoriale de nivelul al doilea (cu excepția bugetului central al unității teritoriale autonome cu statut juridic special, a bugetelor municipale Bălți și Chișinău, care nu se califică pentru echilibrare) se face direct proporțional cu populația și suprafața unităților administrativ-teritoriale de nivelul al doilea calificate pentru echilibrare, conform formulei:
,
unde:
TEj – transferul de echilibrare pentru unitatea administrativ-teritorială de nivelul al doilea;
FEB2 – fondul de echilibrare a bugetelor unităților administrativ-teritoriale de nivelul al doilea;
Pj – populația unității administrativ-teritoriale de nivelul al doilea;
Pn – populația totală a unităților administrativ-teritoriale de nivelul al doilea calificate pentru echilibrare;
Sj – suprafața unității administrativ-teritoriale de nivelul al doilea;
Sn – suprafața totală a unităților administrativ-teritoriale de nivelul al doilea calificate pentru echilibrare;
(7) Repartizarea fondurilor de echilibrare a bugetelor unităților administrativ-teritoriale de nivelul întîi și al doilea și calculul transferurilor cu destinație generală pentru echilibrarea acestora se fac pe baza datelor din ultimul an pentru care există execuție bugetară definitivă și a datelor oficiale privind populația și suprafața.
[Art.10 în redacția LP267 din 01.11.13, MO262-267/22.11.13 art.748]
Articolul 11. Transferuri cu destinație specială
(1) Transferurile cu destinație specială de la bugetul de stat se alocă bugetelor unităților administrativ-teritoriale pentru finanțarea:
a) învățămîntului preșcolar, primar, secundar general, special și complementar (extrașcolar);
b) competențelor delegate autorităților administrației publice locale de către Parlament la propunerea Guvernului;
[Art.11 al.(1) în redacția LP267 din 01.11.13, MO262-267/22.11.13 art.748]
c) finanțare a cheltuielilor capitale.
CONCLUZII:
autoritățile administrației publice locale, conform principiului autonomiei locale,
dispun de resurse financiare proprii formate din taxele și impozitele existente în unitatea administrativ-teritorială respectivă.
În marea parte a colectivităților locale din Republica Moldova, veniturile proprii nu sunt sufieciente pentru prestarea adecvată a serviciilor către cetățeni.
Pentru garantarea unui nivel minim de calitate a serviciilor prestate, statul aplică mecanismul relațiilot intebugetare: defalcările și transferurile.
Noul sistem de finanțare a autorităților publice locale oferă mult mai
multe avantaje și oportunități decât dezavantaje. Implementarea acestuia este un proces complicat și necesită timp și eforturi suplimentare, însă avantajele care le oferă merită efortul.
Acesta permite corelarea resurselor financiare de atras cu elemente patrimoniale ale
comunităților locale, precum și cu nevoia de reorganizare și de îmbunătățire a managementului șicalității serviciilor publice oferite populației. Corelarea politicilor locale cu cele de dezvoltare regională, precum și cu politicile sectoriale, în special în domenii ca: învățământ, asistență socială, cultură de asemenea reprezintă o oportunitate a
noului sistem ce deschide noi posibilități pentru administrație
publică locală.
Conform investigațiilor efectuate referitor la egalizarea veniturilor bugetare în structurile administrativ-teritoriale în Republica Moldova, pot fi formulate următoarele concluzii:
Procesul de descentralizare financiară în Republica Moldova contribuie esențial la accentuarea rolului deosebit al mecanismelor de relații interbugetare.
Veniturile bugetelor unităților administrativ-teritoriale se constituie din impozite și taxe locale. În cazul unităților administrativ-teritoriale din Republica Moldova aceste venituri proprii nu ajung, ajungindu-se la o dezvoltare economică neuniformă a colectivităților locale. În această situație sunt folosite relațiile interbugetare ca mecanism de egalizare a posibilităților financiare ale unităților administrativ-teritoriale.
Pe lîngă insuficiența resurselor financiare proprii, lipsa unei autonomii financiare este condiționată și de modul de efectuare a cheltuielilor, care a păstrat elemente ale centralismului și ale impunerii anumitor normative de cheltuieli, fără a ține cont de specificul regional sau local. De exemplu, interzicerea transferării unor sume aferente anumitor cheltuieli pe alte direcții, precum și cea a interzicerii efectuării cheltuielilor înainte de constituirea resurselor adecvate, se traduce mai degrabă printr-o inerție decizională decît printr-o disciplină financiară.
Relațiile interbugetare reprezintă mecanismul de realizare a funcțiilor principale ale finanțelor publice. Funcția de alocare a resurselor financiare este îndeplinită în favoarea descentralizarii serviciilor publice, prestarea și finanțarea acestora la nivelul comunității. Intervenția Guvernului prin transferuri poate garanta un nivel minim al serviciilor publice.
O problemă foarte importantă care se află în centrul atenției în majoritatea statelor lumii este gasirea celei mai bune proporționalități dintre atribuțiile și responsabilitățile diferitor niveluri ale autorităților administratiei publice în ceea ce privește finanțarea acestora.
autoritățile administrației publice locale, conform principiului autonomiei locale,
dispun de resurse financiare proprii formate din taxele și impozitele existente în unitatea administrativ-teritorială respectivă.
În marea parte a colectivităților locale din Republica Moldova, veniturile proprii nu sunt sufieciente pentru prestarea adecvată a serviciilor către cetățeni.
Pentru garantarea unui nivel minim de calitate a serviciilor prestate, statul aplică mecanismul relațiilot intebugetare: defalcările și transferurile.
Noul sistem de finanțare a autorităților publice locale oferă mult mai
multe avantaje și oportunități decât dezavantaje. Implementarea acestuia este un proces complicat și necesită timp și eforturi suplimentare, însă avantajele care le oferă merită efortul.
Acesta permite corelarea resurselor financiare de atras cu elemente patrimoniale ale
comunităților locale, precum și cu nevoia de reorganizare și de îmbunătățire a managementului șicalității serviciilor publice oferite populației. Corelarea politicilor locale cu cele de dezvoltare regională, precum și cu politicile sectoriale, în special în domenii ca: învățământ, asistență socială, cultură de asemenea reprezintă o oportunitate a
noului sistem ce deschide noi posibilități pentru administrație
publică locală.
Concluzii și recomandări
Bibliografie
ANEXE
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Sistemul Si Mecanismele Relatiilor Interbugetare (ID: 146768)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.