Sistemul Institutional Comunitar
CUPRINS
INTRODUCERE
Această lucrare are la bază analiza Comisiei Europene fiind una din cele cinci instituții comunitare care conform tratatelor constitutive și celor modificatoare garantează îndeplinirea obiectivelor finale ale acestora, mai fiind numită și „gardianul tratatelor”.
Într-o vreme a schimbărilor memorabile din Uniunea Europeană cu extinderea până la 25 de membri în 2004 și dezbaterile asupra Tratatului Constituțional din perioada 2003-2006, elaborarea politicilor și echilibrul instituțional în cadrul Uniunii au fost de o importanță crucială. Este deci, deosebit de oportun să privim din nou poziția Comisiei. Dacă, în trecut, Comisia se pretindea a fi cea mai originală și fară egal dinte instituțiile fără de care Comunitatea Europeană nu s-ar fi putut construi (Comitetul celor Trei din 1979), poziția sa pe la jumătatea mileniului nostru a fost mult mai ambiguă – considerată vitală în procesul politicilor dar văzută frecvent ca un factor al incapacității Uniunii de a dobândi legitimitate în ochii cetățenilor.
Lucrarea este structurată în patru capitole, fiecare având mai multe subcapitole, la final găsind concluziile si o lista de referințe bibliografice.
În primul capitol al lucrării am prezentat aspectele generale privind sistemul instituțional comunitar și care sunt instituțiile Uniunii Europene printr-o simplă și precisă descriere a acestora.
Începând cu cel de-al doilea capitol subliniez aspectele privind Comisia Europeană, evoluția istorică și a structurii, precum și relațiile Comisiei cu celelalte instituții. Aici, am analizat relația dintre Comisie – Consiliu și Comisie – Parlament European.
Componența Comisiei Europene și statutul membrilor săi le-am dezbătut în cel de-al treilea capitol. Tot în acest capitol am analizat organizarea și funcționarea Comisiei Europene, rolul și funcțiile acesteia, respectiv alegerea comisarilor și Președintelui.
În ultimul capitol am analizat dezvoltările actuale și viitoare, respectiv modificările aduse Comisiei prin Tratatul de la Nisa și dezvoltările post-Nisa.
CAPITOLUL 1. SISTEMUL INSTITUȚIONAL COMUNITAR
Aspecte generale
Crearea Comunităților europene în anii ’60 a avut ca element de unitate constituirea unor entități, numite instituții comunitare, menite să asigure atingerea obiectivelor și sarcinilor Comunităților europene. Astfel, a apărut prima categorie de instituții comunitare: decizionale, de execuție și de control.
Această structură instituțională asemănătoare a Comunităților europene a permis ca, în timp, cele patru instituții specifice fiecărei Comunități să fuzioneze. Astfel, în anul 1957 prin adoptarea Convenției privind unele instituții comune Comunităților Europene au apărut Adunarea Parlamentară și Curtea de Justiție a Comunităților Europene, iar mai târziu, prin Tratatul de la Bruxelles din anul 1965, Consiliul Miniștrilor și Comisia au devenit instituții comune pentru cele trei Comunități europene.
În urma acestor fuziuni au rezultat instituțiile Comunităților europene: Parlamentul European, Comisia Europeană, Consiliul, Curtea de justiție, Curtea de Conturi.
Cu toate că aceste instituții au devenit comune pentru cele trei Comunități, fiecare dintre acestea a continuat să-și exercite competențe diferite în funcție de tratatul constitutiv în limitele căruia acționa.
Un factor de progres în evoluția comunitară l-a reprezentat și apariția Consiliului European. Importanța întâlnirilor șefilor de stat sau de guvern în cadrul Consiliului European a sporit în amploare astfel încât ele dau esența evoluției de ansamblu a Comunităților europene.
Progresul în materia unificării instituționale a dus la adoptarea Tratatului de la Maastricht, prin care a luat naștere Uniunea Europeană. Tratatul confirmă vechile instituții comunitare și completează competențele și dezvoltă raporturile dintre acestea, în sensul democratizării și strângerii legăturilor dintre ele.
Structura instituțională de bază a Comunităților europene este comună și Uniunea Europeană, aceasta neavănd un cadru instituțional distinct de cel comunitar. Identitatea dintre cadrul instituțional al Uniunii Europene și cel al Comunităților europene este consacrată în articolul C, paragraful 1 din Tratatul Uniunii Europene, unde se arată că Uniunea va avea un cadru instituțional unic care va garanta coeziunea continuitatea acțiunii sale in scopul atingerii obiectivelor acesteia, respectând și dezvoltând aquis-ul comunitar. De asemenea, faptul că aceste instituții au competente diferite este specificat în articolul E din Tratatul Uniunii Europene, în care se arată că Parlamentul European, Consiliul, Comisia și Curtea de justiție își exercită atribuțiile, pe de o parte, în dispozițiile tratatelor instituind Comunitățile europene și ale tratatelor și actelor ulterioare care le-au modificat sau completat și, pe de altă parte, în celelalte dispoziții ale prezentului tratat.
Prin Tratatul de la Lisabona s-a hotărât că:
Uniunea dispune de un cadru instituțional care vizează promovarea valorilor sale, umărirea obiectivelor sale, susținerea intereselor sale, ale cetățenilor săi și ale statelor membre, precum și asigurarea coerenței, a eficacității și a continuității politicilor și a acțiunilor sale;
Instituțiile Uniunii sunt Parlamentul European, Consiliul European, Consiliu, Comisia Europeană, Curtea de Justiție a Uniunii Europene, Banca Centrală Europeană, Curtea de Conturi.
Fiecare instituție acționează în limitele atribuțiilor care îi sunt conferite prin tratate; în conformitate cu procedurile, condițiile și scopurile prevăzute de acestea. Instituțiile cooperează unele cu altele în mod loial.
Dispozițiile referitoare la Banca Centrală Europeană și la Curtea de Conturi, precum și dispozițiile detaliate referitoare la celelalte instituții figurează în Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene.
Parlamentul European, Consiliul și Comisia sunt asistate de un Comitet Economic și Social și de un Comitet al Regiunilor, care exercită funcții consultative.
1.2. Instituțiile Uniunii Europene
Unitatea europeană este un concept obsesiv utilizat în prezent în mass-media, mediul universitar, politic românesc și european în general. Ideea de unitate europeană nu este însă ceva nou, o creație a noii gândiri europene, ci are rădăcini adânci la nivelul istoriei continentului. La începuturi ea a fost abordată din perspectiva găsirii unei soluții pentru evitarea conflictelor dintre statele bătrânului continent și prin consecință pentru o viață mai bună a populației. De altfel, securitatea și bunăstarea socială s-au păstrat de-a lungul timpului până în ziua de azi ca principalele forțe motrice ale integrării europene.
Structura instituțională a Uniunii Europene diferă atât de cea a statelor membre, cât și de cea a organizațiilor internaționale. La unele instituții comunitare prevalează latura inter-guvernamentală (Consiliul), iar la altele elementul supranațional (Comisia, Parlamentul, Curtea de justiție).
Instituțiile Uniunii Europene au fost create prin tratatele de la Paris (l952) și Roma (1957), au fost unificate prin Convenția de la Roma din 25 martie 1957 și modificate substanțial prin Tratatul de la Maastricht. Potrivit articolului 4 din acest tratat, sarcinile Uniunii Europene sunt realizate de:
un Parlament European;
un Consiliu;
o Comisie;
o Curte de justiție;
o Curte de Conturi.
Pe lângă aceste instituții, singurele care potrivit tratatelor, au dreptul să fie numite astfel, mai sunt alte organe auxiliare sau subsidiare care își au originea în tratate sau în alte acte comunitare.
Atât Comunitățile Europene cât și instituțiile lor au fost concepute după modelele din dreptul intern al statelor membre, nu după cele din dreptul internaționl, deoarece acesta din urmă nu dispune de puteri suficiente pentru aplicarea eficientă și unitară a tratatelor. Totuși, în cazul instituțiilor comunitare nu putem vorbi despre separarea puterilor, pentru că repartizarea funcțiilor nu s-a făcut după acest principiu specifc organizării statelor democratice.
Instituțiile care formează structura de bază sunt cinci: Consiliul, Comisia, Parlamentul, Curtea de Justiție și Curtea de Conturi. La acestea mai trebuie adăugat și Consiliul European, care deși nu este o instituție a Comunităților are o importanță covârșitoare asupra evoluției acestora, fiind considerat ca având un caracter paracomunitar.
Instituțiile fundamentale ale Comunităților Europene au următoarele trei caracteristici principale:
Fiecare dintre ele ocupă un loc distinct în organizarea Comunităților, răspunzând unor nevoi fundamentale: Consiliul reprezintă interesele statelor membre, Comisia, interesul comun, Parlamentul interesul popoarelor din Comunitate, Curtea de justiție răspunde principiului statului de drept, iar Curtea de Conturi, deși nu are importanța primelor patru, asigură legalitatea folosirii resurselor financiare.
Repartizarea funcțiilor între aceste instituții nu respectă schema tradițională a exercitării funcțiilor statului, deoarece principalul organ legislativ este Consiliul, care cumulează și atribuții executive. Parlamentul European este asociat într-o oarecare măsură la activitatea legislativă, dar importanța lui în acest domeniu este departe încă de aceea a unui parlament statal. Parlamentul nu poate demite Consiliul, dar își dă votul de încredere în privința componenței Comisiei, care, deși are un rol preponderent executiv, este obligat să respecte dispozițiile Consiliului.
Instituțiile fundamentale sunt comune pentru toate cele trei Comunități, acestea își exercită atribuțiile pe baza celor trei tratate, la care se adaugă cele exercitate în cadrul cooperării interguvernamentale din cadrul Uniunii Europene.
Consiliul se prezintă în sistemul instituțional comunitar ca instituția reprezentativă a statelor membre. Odată cu noile reglementări date de Tratatele de la Maastricht și Amsterdam, Consiliul Uniunii Europene are competențe în toți trei pilonii comunitari. Fiecare stat membru trebuie să fie reprezentat în Consiliu de un membru al guvernului național, abilitat să angajeze guvernul acestui stat membru. Președinția Consiliului este exercitată prin rotație de fiecare stat membru pentru o durată de șase luni după o ordine fixată prin tratat. Sistematizat, unele din principalele atribuții ale acestei instituții sunt următoarele:
se ocupă cu coordonarea generală a acțiunilor comunitare cu acțiunile statelor membre, având în vedere faptul că politicile economice naționale nu sunt de competența exclusiv națională;
Consiliul este veritabilul suprem legislativ comunitar, cel puțin în spiritul prevederilor tratatelor, elaborând regulamente și directive;
în cadrul Tratatului privind Comunitatea Europeană a Cărbunelui și Oțelului, Consiliul își păstrează un rol neobișnuit pentru el ca organ consultativ și de tutelă a Comisiei (Înalta Autoritate).
Parlamentul European este una din principalele instituții comunitare, fiind înființată odată cu Tratatul privind Comunitatea Europeană a Cărbunelui și Oțelului sub forma „Adunării Parlamentare compuse din reprezentanți ai popoarelor reunite în Comunitate”. În 1958, odată cu apariția Comunitații Economice Europene și Comunitatea Europeană a Energiei Atomice, instituția parlamentară a decis să-și schimbe numele în „Adunarea Parlamentară Europeană”, pentru ca în 1962 să ia denumirea de „Parlament European”. Istoria Parlamentului European este marcată de o permanentă luptă pentru a-și spori competențele proprii.
Printre funcțiile Parlamentului European se distinge în mod deosebit cele de deliberare și cea de control.
Numărul parlamentarilor provenind din fiecare țară este aproximativ proporțional cu numărul locuitorilor țării respective. În baza Tratatului de la Lisabona, nicio țară nu poate avea mai puțin de 6 reprezentanți sau mai mult de 96.
Componența actuală a Parlamentului a fost stabilită, totuși, înainte de intrarea în vigoare a Tratatului. Numărul deputaților europeni se va modifica în viitoarea legislatură. De exemplu, numărul deputaților din Germania va fi redus de la 99 la 96, iar cel al deputaților din Malta va crește de la 5 la 6.
Membrii Parlamentului European sunt repartizați în funcție de afilierea politică, nu de naționalitate. Parlamentul are trei roluri esențiale:
dezbate și adoptă legislația Uniunii Europene, împreună cu Consiliul
monitorizează alte instituții europene, în special Comisia, pentru a se asigura că acestea funcționează în mod democratic
dezbate și adoptă bugetul Uniunii Europene, alături de Consiliu.
Curtea de Justiție este o instituție care a jucat un mare rol în stabilirea superiorității dreptului comunitar; este unică, comună pentru toate cele trei Comunități. Înființată în 1958 prin Tratatul privind Comunitatea Economică Europeană este compusă din 15 judecători numiți prin acordul guvernelor țărilor membre pentru o perioadă de șase ani, mandatul putând fi reînnoit. Rolul Curții de Justiție a Comunităților Europene este acela de a asigura interpretarea și implementarea legislației comunitare în concordanță cu prevederile Tratatului privind Constituția Europeană și Tratatul asupra Uniunii Europene. Ea este în același timp singura instituție competentă să se pronunțe cu privire la interpretarea corectă a Tratatelor, din proprie inițiativă sau la solicitarea instanțelor judecătorești din statele Uniunii Europene.
Pentru a ajuta Curtea de Justiție să facă față numărului mare de cazuri care îi sunt înaintate spre soluționare și pentru a le oferi cetățenilor o mai bună protecție juridică, s-a înființat Tribunalul de Primă Instanță, care se ocupă de acțiunile intentate de persoane fizice, întreprinderi și anumite organizații, precum și de cazurile care au legătură cu legislația în domeniul concurenței.
Tribunalul de primă instanță este instituția asociată Curții de Justiție. Este format din 15 membri aleși pe o perioadă de 6 ani. Este în principal competent să se pronunțe în:
litigiile dintre Comunități și agenții lor, adică în toate problemele de personal, inclusiv recursurile în despăgubire;
recursurile formulate împotriva unei instituții a Comunităților de către persoane fizice, care se referă la punerea în practică a regulilor de concurență aplicabile întreprinderilor;
recursurile formulate împotriva Comisiei de către întreprinderi și asociații de întreprinderi, care se referă la acte individuale privitoare la aplicarea art. 50 și 57 la 66 din Tratatul privind Comunitatea Europeană a Cărbunelui și Oțelului.
Curtea de Conturi a fost creată, la cererea Parlamentului, la 22 iulie 1975, prin tratatul de revizuire a dispozițiilor bugetare. Prin Tratatul de la Maastricht, Curtea de Conturi a fost declarată instituție. Este compusă din 15 membrii numiți de Consiliu prin vot unanim, după consultarea Parlamentului European. Toate activitățile financiare ale Comunităților sunt supuse controlului ei. Curtea de Conturi nu are putere juridică. În cazul în care descoperă fraude sau nereguli, auditorii săi informează Oficiul European de luptă antifraudă.
Una dintre cele mai importante sarcini ale Curții de Conturi este să înainteze Parlamentului European și Consiliului un raport anual privind exercițiul financiar anterior („descărcarea anuală de gestiune”). Parlamentul examinează minuțios raportul Curții înainte de a decide dacă aprobă sau nu modul în care Comisia a gestionat bugetul.
De asemenea, Curtea trebuie să formuleze un aviz privind legislația financiară a Uniunii Europene și posibilitățile de combatere a fraudei.
Auditorii Curții de Conturi efectuează frecvent controale în instituțiile UE, în statele membre și în țările care primesc ajutoare europene. Activitatea Curții vizează, în principal, fondurile de care răspunde Comisia Europeană, însă, în practică, autoritățile naționale gestionează 80% din venituri și cheltuieli.
Ea exercită și o funcție de asistență a autorităților bugetare. Curtea Europeană de Conturi verifică modul în care sunt administrate fondurile europene. Rolul său este acela de a îmbunătăți gestiunea financiară a Uniunii Europene și de a prezenta rapoarte cu privire la folosirea banilor publici. Aceasta numără aproximativ 800 de angajați, nu numai auditori, ci și traducători și administratori. Auditorii sunt împărțiți în grupuri de audit. Aceștia pregătesc proiecte de rapoarte pe baza cărora Curtea ia decizii.
Comisia, la fel ca și în cazul celorlalte instituții de bază, este comună Comunității Europene, Tratatului de fuziune de la Bruxelles transformând cele trei Comisii într-o Comisie unică. Regularizarea celor trei Comisii apare în articolele 8-19 din Tratatul de intituire a Comunității Europene a Cărbunelui și Oțelului, articolele 155-163 din Tratatul de intituire a Comunității Economice Europene și articolele 124-135 din Tratatul de intituire a Comunității Europene a Energiei Atomice.
Comisia supraveghează aplicarea dreptului Uniunii sub controlul Curții de Justiție a Uniunii Europene. Aceasta execută bugetul și gestionează programele. Comisia exercită funcții de coordonare, de executare și de administrare, în conformitate cu condițiile prevăzute în tratate.
CAPITOLUL 2. COMISIA EUROPEANĂ
Denumirea de „Comisie Europeană” a fost consacrată prin Tratatul de Fuziune de la Bruxelles din 1965, care a prevăzut unirea celor trei Comisii existente la acel moment într-o singură instituție, Comisia Comunităților Europene. Potrivit articolului 9 din Tratatul de Fuziune din noua entitate urma să își exercite puterile și jurisdicția în conformitate cu prevederile fiecărui tratat institutiv în parte.
Comisia Europeană este una din cele cinci instituții comunitare care conform tratatelor constitutive și celor modificatoare garantează îndeplinirea obiectivelor finale ale acestora, mai fiind numită și „gardianul tratatelor”.
Comisia, la fel ca și în cazul celorlalte instituții de bază, este comună Comunității Europene, Tratatului de fuziune de la Bruxelles transformând cele trei Comisii într-o Comisie unică. Regularizarea celor trei Comisii apare în articolele 8-19 din Tratatul de intituire a Comunității Europene a Cărbunelui și Oțelului, articolele 155-163 din Tratatul de intituire a Comunității Economice Europene și articolele 124-135 din Tratatul de intituire a Comunității Europene a Energiei Atomice.
Fuziunea în cazul Comisiei Europene a fost mai dificilă decât în cea a Consiliului, deoarece cele trei Comisii aveau infrastructuri administrative diferite independente, spre deosebire de Consilii ale căror secretariate au fost comune înainte de fuzionarea acestora.
Conform reglementărilor comunitare, Comisia Europeană este organ executiv al Uniunii Europene, care are importante și numeroase atribuțiuni și care acționează în conlucrare cu Consiliul și Parlamentul European pentru elaborarea și promovarea deciziilor comunitare.
Conform articolului 155 din Tratatul de intituire a Comunității Europene, în vederea asigurării funcționării și dezvoltării, Comisia: veghează asupra aplicării dispozițiilor tratatului ca și a dispozițiilor luate de instituții în virtutea acestuia; formulează recomandări și avize asupra materiilor care fac obiectul tratatului, dacă acesta o prevede în mod explicit sau dacă Comisia consideră că este necesar; dispune de putere de decizie proprie și participă la formularea actelor Consiliului și Parlamentului European.
Tratatul de la Lisabona a completat aceste prevederi și, la articolul 9 D, paragraful 1, statuează: „Comisia promovează interesul general al Uniunii și ia inițiativele corespunzătoare în acest scop. Aceasta asigură aplicarea tratatelor, precum și a măsurilor adoptate de instituții în temeiul acestora. Comisia supraveghează aplicarea dreptului Uniunii sub controlul Curții de Justiție a Uniunii Europene. Aceasta execută bugetul și gestionează programele. Comisia exercită funcții de coordonare, de executare și de administrare, în conformitate cu condițiile prevăzute în tratate. Cu excepția politicii externe și de securitate comune și a altor cazuri prevăzute în tratate, aceasta asigură reprezentarea externă a Uniunii. Comisia adoptă inițiativele de programare anuală și multianuală a Uniunii, în vederea încheierii unor acorduri internaționale.”
2.1. Evoluția istorică și a structurii
Instituție originală, Comisia își începe istoria odată cu apariția Înaltei Autorități – executivul primei comunități europene, cea a cărbunelui și oțelului în 1951.
În prima etapă de dezvoltare a construcției comunitare au existat instituții similare pentru fiecare dintre cele trei Comunități Europene. Astfel, Tratatul de la Paris prevedea existența unei instituții numite „Înalta Autoritate”, organizarea și funcționarea acesteia fiind reglementate în cuprinsul articolelor 8-19 din Tratatul de intituire a Comunității Europene a Cărbunelui și Oțelului. Tratatele de la Roma făceau referire la Comisii separate pentru cele două Comunități, fiecare instituție acționând în limitele atribuțiilor conferite de fiecare tratat în parte.
La 10 august 1952, Înalta Autoritate, prezidată de Jean Monet, și-a început prima ședință la Luxembourg.
Prin articolul 9 din Tratatul de fuziune de la Bruxelles, a fost instituită o Comisie unică a Comunităților europene, care s-a substituit Înaltei Autorități a CECA precum și celor două Comisii ale Comunității Economice Europene și Comunității Europene a Energiei Atomice.
O serie de dificultăți au trebuit surmontate înainte de a se ajunge la semnarea tratatului care a realizat unificarea executivelor. Primul privea puterile viitoarei Comisii executive unificate: vor fi ele aliniate la cele ale Înaltei Autorități a CECA, executivul cel mai independent de sate, după textul tratatelor, sau la cele ale Comisiilor Pieței Comune sau Euroatomului. De fapt, dezbaterea era pur teoretică: practica a arătat că cel mai important dintre executivele comunitare era Comisia Pieței Comune; atenția orientată către considerații juridice formale sublinia cel puțin persistența reticențelor politice.
Alte probleme, ridicate de unele delegații, reprezentau semnul apariției mocnite a egoismelor naționale: cea a numărului comisarilor, Olanda ținând să aibă doi reprezentanți în viitoarea comisie unică; cea a sediului instituțiilor, Luxemburgul dovedindu-se puțin dornic să renunțe la rangul său de capitală a CECA. O dată semnat și ratificat Tratatul de la Bruxelles, apare o ultimă dificultate: mai multe guverne hotărăsc să subordoneze depunerea instrumentelor de ratificare unui acord privind numirea membrilor Comisiei unice.
De fapt, guvernele Germaniei Federale și Olandei susțin candidatura profesorului Hallstein, fost președinte al Comisiei Comunității Economice Europene la președinția Executivului unificat; guvernul francez, dimpotrivă preconizează instituirea unei „rotații” la președinție – care i-ar permite să îndepărteze una din părțile cele mai îndrăznețe ale Europei supranaționale. În final, un fals compromis este, încă o dată, realiza aici, care nu încredințează domnului Hallstein decât un mandat de 6 luni – mandat pe care președintele Comisiei îl va declina, acest scurt termen nepermițându-i instalarea unei administrații unice.
Tratatul de fuziune stipulează independența Comisiei față de guvernele statelor membre, dar stabilește răspunderea politică ca acestea față de Parlamentul European, care poate adopta o moțiune de cenzură împotriva ei.
Prin Actul Unic European anumite puteri de decizie au fost transferate de la Consiliu către Comisie.
Prin Tratatul de la Maastricht, articolul P, paragraf 1, au fost abrogate articolele de la 10 la 19 din tratatul de fuziune de la Bruxelles referitoare la compunerea și organizarea Comisiei, în locul acestora fiind inserate în cele trei tratate comunitare dispoziții având un conținut identic.
Principalele inovații aduse de Tratatul de la Maastricht poartă asupra desemnării și duratei mandatului Comisiei, respectiv de la 4 la 5 ani, situând-o astfel într-o anumită dependență față de Parlamentul european.
Prin Tratatul de la Amsterdam, Comisia a rămas cu aceleași atribuții, modificările aduse de tratat nefiind esențiale, astfel:
în privința cooperării în domeniul justiției și al afacerilor interne, prerogativa unor inițiative, care la momentul respectiv erau exercitate împreună cu statele membre, îi rămân în exclusivitate;
în domeniul „cooperării intensificate”, în cadrul Comunităților Europene, Comisia deține monopolul inițiativei, pe care nu o împarte cu statele membre;
s-a întărit poziția președintelui Comisiei.
În urma adoptării Actului Unic European, anumite puteri de decizie au fost transferate de la Consiliu către Comisie. Prin Tratatul de la Mastricht, art. P. aln. (I) au fost abrogate articolele 10-19 din Tratatul de fuziune de la Bruxelles referitoare la compunerea și organizarea Comisiei, în locul acestora fiind inserate cele trei tratate comunitare dispoziții având un conținut identic. Principalele modificări aduse de Tratatul de la Maastricht se referă la desemnarea și durata mandatului Comisiei care până atunci, conform articolului 158 din Tratatul de intituire a Comunității Economice Europene, era de patru ani, această perioadă fiind mărită la cinci ani, situand astfel Comisia într-o anumită dependență față de Parlamentul European.
Se poate considera cea mai veche instituție a Uniunii Europene, avand in vedere că
precursoarea ei, Inalta Autoritate, era singura instituție propusă de Planul Schuman (1950).
Din punct de vedere istoric, practic, Comisia a trecut prin 3 faze importante:
Înalta Autoritate a Comunității Europene a Cărbunelui și Otelului (1952-1958)
coexistența celor 3 instituții corespunzătoare celor 3 comunități europene (Înalta Autoritate; Comisia Comunității Europene a Energiei Atomice și Comisia Comunității Economice Europene) (1958-1967)
formarea Comisiei unice după Tratatul de fuziune de la Bruxelles (1965) (1967- pană in prezent).
În perioada existenței celor 3 comunități distincte, fiecare avea o instituție proprie – Comunitatea Europeană a Cărbunelui și Oțelului – Înalta Autoritate cu 9 membri în Colegiu, Comunitatea Economică Europeană cu 9 membri și Comunitatea Europeană a Energiei Atomice cu 5 membri. Din 1967, după fuziunea instituțiilor comunitare numărul membrilor din Colegiul Comisiei a crescut pe măsura aderării unor noi membri. Astfel, după o perioadă de tranziție (1967-1970) cand erau 14 membri în Colegiu, acesta a avut 9 membri pană la lărgirea din 1973, apoi 13 pană in 1981, 14 pană in 1986 și 20 din 1995 pană in mai 2004.
În prezent, Colegiul trece prin cea mai importantă schimbare din istoria instituției. Mai întâi, în componența sa au intrat din mai 2004 încă 10 comisari din statele primite în Uniunea Europeană, ridicând numărul la 30, apoi, câțiva comisari au fost înlocuiți în ultimele luni (spre exemplu: Pedro Solbes Miro cu Joaquin Almunia – Spania; Ana Diamantopoulou cu Stavros Dimas – Grecia), în sfarșit a fost nominalizat viitorul președinte al Colegiului – Jose Manuel Durao Barroso și s-a format echipa de 25 de comisari europeni.
Din randul comisarilor Colegiului s-a detașat, în ultimele două decenii, mai evident, figura Președintelui Comisiei Europene. Dacă avem în vedere întreaga perioadă a construcției europene 1952-2004 constatăm că au existat 19 președinți ai Comisiilor (inclusiv Înalta Autoritate a Comunității Europene a Cărbunelui și Oțelului). Dintre ei, cei care și-au lăsat mai puternic amprenta au fost: Jean Monnet, Waiter Hallstein, Roy Jenkins și Jacaues Deiors.
Crearea Uniunii Europene și implicit a Comisiei n-ar fi fost posibilă fără decizia Consiliului European de la Milano, din decembrie 1985, care a decis reunirea într-un singur text a amendamentelor asupra tratatului de la Roma, privind crearea Comunității Economice Europene, și a dispozițiilor privind cooperarea politică de unde și denumirea de "Act Unic European“.
Indiferent dacă este un protoguvem într-un așa-zis sistem federal sau un serviciu civil într-o confederație interguvenamentală de state, Comisia Europeană este o instituție a Uniunii Europene, contestată politic. Rolul, responsabilitățile, legitimitatea și dimensiunea sa sunt de mult timp probleme controversate și au existat multe încercări de a rezolva dilemele apărute din cauza lipsei disponibilității guvernelor de a descifra o serie de enigme operaționale. Comisia deținea dreptul unic de inițiativă juridică, o relație simbiotică cu Consiliul și cu Parlamentul și pretenția de a întruchipa originalitatea ambițiilor supranaționale ale Europei.
Maastricht a creat roluri pentru Președinția Consiliului în care adoptarea metodei comunitare ar fi garantat rolurile pentru Comisie și a creat confuzie în mintea publicului asupra instituției europene care se ocupa în realitate de aceasta. Și foarte important, acum existau noi obstacole majore în calea conducerii eficiente a afacerilor Uniunii Europene (Paris, 1994) – un preț mare pentru principiul interguvernamentalismului sporit și un motiv presant de reflecție reînnoită asupra cadrului instituțional.
Rezultatul a fost Tratatul de la Amsterdam. O trăsătură pozitivă pentru Comisie a fost creșterea rolului Comunității prin punerea bazelor pentru o deplasare a justiției și afacerilor interne dinspre al treilea pilon interguvernamental către pilonul comunitar supranational. Totuși, întărirea simultanăl a celui de-al doilea pilon, interguvemamental, prin Tratatul de la Amsterdam a dat secretarului general al Consiliului și Înaltului Reprezentant pentru Politica Externă și de Securitate Comună sarcini care ar fi aparținut Comisiei, dacă Politica Externă și de Securitate Comună ar fi fost supusă metodei comunitare.
Pe de altă parte, dreptul la inițiativă al Comisiei nu a mai părut pus la îndoială, iar poziția sa instituțională a părut de fapt a fi întărită. Comisia Santer a început astfel să realizeze o fluidizare majoră a funcțiilor executivă și managerială ale instituției, pe baza unei declarații date la Consiliul de la Amsterdam privind îmbunătățirea organizării și funcționării Comisiei. Lucrul a părut promițător, dar progresul reformei a fost tulburat de căderea Comisiei Santer, care a lăsat o mulțime de probleme neterminate, dar a și reînviat interesul critic pentru o revizuire în continuare a măsurilor instituționale.
Astfel, în august 1999, Președintele ales, Prodi, a numit încă un grup de trei înțelepți să facă propuneri pentru încă o Conferință Interguvernamentală în pregătire pentru ceea ce avea să devină Tratatul de la Nisa. Grupul a fost alcătuit din politicieni la nivel înalt, însărcinați să analizeze dacă ordinea de zi limitată identificată până atunci pentru Conferința Interguvernamentală era corespunzătoare. În ceea ce privea structura Comisiei, raportul celor Trei Înțelepți a urmat din nou căi deja bătute începând cu Raportul Spierenburg din 1979 și a reiterat argumentele prezentate în contextul anterior al Tratatului de la Amsterdam. Din păcate, nici Tratatul de la Nisa nu a reușit să rezolve punctele importante. De fapt el a adăugat și alte puncte pe ordinea de zi.
Eșecul a trei conferințe interguvemamentale și tratate în decursul a șapte ani, de a rezolva în mod corespunzător problemele pe care guvernele europene și le creaseră singure, a pavat calea următoarei „Convenții Europene” și a Proiectului Constituției pentru Europa. Convenția a preluat din nou aceleași probleme pe care Spierenburg le identificase cam cu 25 de ani înainte. Comisarii Bamier și Vitorino (2002) au spus Convenției că metoda comunitară „este ceî mai original element și cheia succesului proiectului european (și este) încă esențială pentru funcționarea eficientă a Uniunii Europene”.
Pozițiile statelor membre privind Comisia și metoda comunitară au variat întotdeauna în funcție de interesele și punctele de vedere tradiționale. Statele mai mici au căutat în general cu asiduitate să împiedice o reducere a atribuțiilor si a prerogativelor Comisiei (Nicolaidis și Magnette, 2009). De fapt în multe privințe, ele au dorit să le sporească. Statele mai mari, conduse alternativ de Franța, Marea Britanie și Germania, au ridicat probleme fundamentale referitoare la statutul constituțional al Comisiei și adesea au urmărit asiduu să reteze aripile Comisiei.Tratatul Constituțional, a cărui ratificare s-a poticnit atât de spectaculos în 2005, a urmat astfel unei serii de rapoarte și dezbateri înflăcărate.
Instituție și politică, Comisia Comunității Europene se personifică cel mai mult prin faptul că, spre deosebire de secretariatul general al unei organizații internaționale, ea nu este doar gestionarul acțiunilor comune, ci prin misiunile și competențele pe care le are, ea este pistonul procesului de integrare europeană.
2.2. Relațiile Comisiei cu celelalte instituții
Ținând cont de poziția centrală pe care o ocupă în structura Uniunii Europene, Comisia are relații privilegiate cu fiecare dintre celelalte instituții, în vederea gestionării afacerilor comunitare.
Ea colaborează cu Consiliul Miniștrilor și Parlamentul European la pregătirea actelor legislative comunitare.
Președintele Comisiei participă, alături de șefii de stat și de guvern ai statelor membre, la reuniunile semestriale ale Consiliului European.
El ia parte, ca reprezentant al Uniunii Europene, la Adunarea Economică anuală a grupului celor șapte țări cele mai industrializate.
Comisia este responsabilă în fața Parlamentului European, care are dreptul de a cere demisia acesteia, prin depunerea unei moțiuni de cenzură sau de neîncredere.
Funcțiile Comisiei antrenează intervenția Curții de Justiție care se pronunță asupra problemelor de drept european. Gestiunea bugetului comunitar de către Comisie este supusă controlului Curții de Conturi.
Comisia elaborează cu cele două organe consultative ale Uniunii, Comitetul Economic și Social și Comitetul Regiunilor, pe care le consultă în legătură cu proiectele sale de acte legislative.
2.2.1. Comisia și Consiliul
Sistemul Uniunii Europene a evoluat în decursul anilor pe măsură ce Actul Unic European și Tratatele de la Maastricht, Amsterdam și Nisa au atribuit treptat cadrului instituțional al UE noi interese și constrângeri. Totuși, interacțiunea dintre Comisie și Consiliu rămâne în mod indiscutabil factorul-cheie pentru o funcționare eficientă și fără incidente a Uniunii Europene ca întreg. Dar ambele trebuie să acționeze eficient și în tandem dacă doresc să ajungă la rezultate reușite în ceea ce privește politica. Relația lor a suferit modificări substanțiale; un proces de „constituționalizare" a schimbat progresiv „regulile de integrare" și mediul instituțional în care Comisia își manifestă interesele și preferințele.
Noțiunea clasică de „tandem” Comisie – Consiliu pentru adoptarea legislației a fost înlocuită de forme mai complexe și mai diferențiate de interacțiune. Foarte semnificativ intre aceste noi forme de interacțiune este rolul tot mai important al Parlamentului European. Acest lucru a condus la apariția unui sistem „triunghiular” sau chiar „tricameral” de facto în luarea deciziilor Uniunii Europene, lucru care are o însemnătate incontestabilă în analiza relațiilor dintre Comisie și Consiliu.
Existența acestor noi complexități în guvernarea europeană implică o complexitate mai mare – dar și o mai mare contestabilitate a evaluărilor individuale ale noilor roluri și atribuții ale instituțiilor Uniunii Europene.
De asemenea, ele depind în mare măsură de perspectiva teoretică a analistului. Cerințele Tratatul Constituțional, ale căruii perspective de ratificare pe termen lung sunt, în cele din urmă, nesigure în urma respingerii din referendumurile francez și olandez, rămân de îndeplinit pentru o evoluție efectivă în continuare a relațiilor Comisie – Consiliu – atât datorită extinderii, cât si datorită exigentelor unui proces de decizie care este tot mai modernizat și eficient, pe măsură ce Uniunea Europeană își consolidează poziția ca actor global și loc unde iau naștere noi forme de guvernare la niveluri multiple.
2.2.2. Comisia și Parlamentul European
Parlamentul European a considerat întotdeauna Comisia drept interlocutorul său principal. Cele două instituții sunt înrudite, supranaționale și împărtășesc o viziune comună asupra dezvoltării Uniunii Europene. Înaintea alegerilor directe (1979), Parlamentul se sprijinea foarte mult pe Comisie pentru a putea juca un rol semnificativ. După alegerile directe, Comisia a beneficiat mult de pe urma legitimității democratice a Parlamentului. Prin respectiva legitimitate, Parlamentul European și-a extins cu pricepere și insistență atribuțiile, impunându-și, tot mai mult, autoritatea în procedurile bugetare și legislative ale Uniunii Europene.
Un Parlament încurajat din punct de vedere democratic a manifestat tot mai multă disponibilitate în a-și utiliza atribuțiile și a cere socoteală Comisiei pentru acțiunile ei, în special în privința gestiunii financiare. Un factor crucial în cadrul relației este reprezentat de atribuțiile Parlamentului în aprobarea și cenzurarea Comisiei.
Înlocuirea contribuțiilor statelor membre cu resursele proprii ale Comunității a dus la o primă extindere a atribuțiilor bugetare ale Parlamentului conform Tratatului de la Luxemburg din 1970. Un al doilea tratat (1975) a întărit și mai mult atribuțiile Parlamentului, dar acesta nu a căpătat încrederea politică de sine pentru a le utiliza în întregime, decât după alegerile directe, respingând mai întâi bugetul, de exemplu, în 1960.
Parlamentul European a utilizat decizia Curții în cazul propriei autonomii de reglementare pentru a crea un prim fel de informare legislativă neconvingătoare („procedura de consultare”). Actul Unic European din 1986 a oferit Parlamentului un rol legislativ pozitiv (prin procedura de cooperare) în anumite domenii și a supus tratatele de aderare și asociere aprobării sale. Tratatul de la Maastricht, prin introducerea procedurii de codecizie în unele domenii ale legislației și extinderea procedurii de cooperare la altele, a marcat începutul rolului Parlamentului ca un adevărat colegislator. El a dat Parlamentului atribuția de aprobare finală privind membrii Comisiei Europene.
Tratatul de la Amsterdam a extins procedura de codecizie la majoritatea domeniilor legislației și a reformat procedura, punând Parlamentul, în calitate de colegislator, pe picior de egalitate cu Consiliul. După Comisia Europeană numirea președintelui Comisiei a fost supusă aprobării Parlamentului (după nominalizarea de către statele membre), Parlamentul și-a sporit și mai mult controlul asupra executivului. Tratatul de la Nisa, care a intrat în vigoare la 1 februarie, a accentuat doar marginal rolul Parlamentului de colegislator printr-o extindere minimă a domeniului procedurii de codecizie, dar a și acordat Parlamentului dreptul de a depune acțiuni la Curtea de Justiție a Uniunii Europene, în aceleași condiții ca și celelalte instituții.
CAPITOLUL 3. COMPONENȚA COMISIEI EUROPENE ȘI STATUTUL MEMBRILOR
Dacă la începuturile lor Înalta Autoritate CECO, iar ulterior și Comisia Comunității Economice Europene, erau compuse din câte nouă membri ai căror statut echivala cu cel al actualilor comisari europeni, aceștia nu se găseau – ca astăzi – în fruntea unor portofolii cvasi-ministeriale. Regulamentul general de organizare al Înaltei Autorități, adoptat la 5 noiembrie 1954, prevedea în articolul 9 constituirea unor grupuri de lucru formate din maximum patru membri și prezidate de unul dintre aceștia. Acest tip de organizare urmărea respectarea unui principiu pe care îl regăsim constant până astăzi: acela al colegialității.
O organizare similară a fost reținută și pentru Comisia Comunității Economice Europene în 1958, pentru că sarcinile sale erau divizate între opt sectoare tehnice, la care se adaugă încă unul administrativ. Fiecare sector era condus de un grup format din trei-patru membri ai colegiului (comisari), dintre care unul prezida lucrările și exercita în sectorul respectiv o responsabilitate aparte. Schema reprezenta în realitate un compromis între două teze: cea a strictei colegialități, în virtutea căreia pregătirea deciziei, decizia propriu-zisă și controlul executării sale s-ar efectua integral în sânul colegiului, și teza partajului de atribuții, conform căreia fiecare membru al Comisiei și-ar asuma o responsabilitate particulară într-un sector determinat. Soluția adoptată reușea astfel să prezerve colegialitatea.
Comisia a fost concepută, la începuturile sale, ca o „administrație de misiune”‚ prin opoziție cu „administrația de gestiune”. Prin această înțelegem o administrație adaptată la o problemă dată, la un moment de timp și la un loc, o structură specializată care trebuie să dispară în ziua în care problema pentru care a fost înființată și-a găsit rezolvarea. Trebuie deci reținut că administrația de misiune este concepută, așa cum o indică și numele, pentru o misiune precisă, că ea are o structură lejeră, că este o administrație de concepție. Această era concepția originară privind constituirea și organizarea Comisiei Comunității Economice Europene, devenită ulterior Comisia Comunităților Europene și apoi Comisia Europeană.
Ideea de colegialitate, extinsă de la pregătirea la controlul deciziilor și trecând prin momentul adoptării lor, nu era posibilă decât într-o astfel de concepție privind menirea instituției. Elaborarea principiilor și adoptarea deciziilor pentru atingerea scopurilor propuse, organ de reflecție și concepție – acesta era rolul pe care fondatorii edificiului comunitar îl rezervaseră Comisiei Europene, ceea ce explică de ce, în loc să se opteze pentru o construcție cu dominantă verticală, așa cum fac majoritatea administrațiilor naționale, s-a dat prioritate principiului colegialității. Nu trebuie însă uitat că această concepție a debutat într-o epocă în care totul trebuia făcut și doar foarte puțin era gata. În fapt, în măsura în care activitatea principală a instituției constă în a concepe decizii de principiu, este posibil să se rămână la o structură colegială.
Alegerea între structura verticală și cea orizontală nu ține cont de numărul comisarilor, care depinde doar de numărul statelor membre. Cu toate acestea, prin anii ‘70 se considera că o Comisie cu 17 membri ar fi puțin de dorit din cel puțin trei motive: o Comisie mai restrânsă permite o mai bună coordonare, asigură dezbateri mai aprofundate ce permit degajarea rapidă a concluziilor și poate constitui o veritabilă echipă prin crearea unui spirit colegial între membrii săi. Chestiunea a revenit în actualitate astăzi, când sunt 20 de comisari, iar perspectivele creșterii acestui număr sunt determinate de apropiata aderare la Uniunea Europeană a țărilor din Europa Centrala și de Est.
În realitate, problema numărului de comisari nu este doar una de management public, ci și politică. Însă, în calitate de problema de management, ea este mai mult consecința decât cauza evoluției tipului de administrație. Începând cu sfârșitul anilor ‘60, Comisia a căpătat din ce în ce mai mult un rol de gestiune a politicilor de competență comunitară, ceea ce a dus inevitabil la apariția unui aparat administrativ propriu, numeros și greoi. Voința politică și necesitatea de fapt au concurat la admiterea ideii unei Comisii – administrație de gestiune care nu mai corespunde schemei inițiale ce o concepuse pentru o misiune dată, sortită să dispară odată ce problema era rezolvată.
În ceea ce privește întrebarea dacă schema inițială își trage originea într-o sursa națională principală, răspunsul este destul de complicat. S-a afirmat adesea că administrația Comunității Europene a Cărbunelui și Oțelului era o transpunere mai mult sau mai puțin fidelă a structurii Comisariatului Francez al Planului, în timp ce Comunitatea Europeană a Energiei Atomice se baza pe Comisariatul Francez al Energiei Atomice, iar Comunitatea Economică Europeană pe modelul Ministerului German al Economiei.
În realitate, deși amprenta germană inițială era vizibilă în structura administrației Comunității Economice Europene, Comisia a suferit mai multe influențe ce traduc, de altfel, polivalența de care am vorbit anterior atunci când menționam că sarcinile sale erau divizate în opt sectoare tehnice și unul administrativ.
Concepută ca o administrație de misiune ce a evoluat spre gestiunea politică, Comisia Comunității Economice Europene, devenită apoi Comisia Comunităților Europene – un singur organism pentru cele trei Comunități – a suferit indirect influențele franceze ale celorlalte două Comisii, dar a împrumutat direct de la administrația germană un mod de organizare suplu și lejer care dispunea din start de un minim de infrastructură de gestiune.
Cât despre primul tip de influență, cea franceză, schema inițială prevedea pentru Comisia Comunității Europene a Cărbunelui și Oțelului o structură administrativă constituită în jurul unui comisar general, un comisar adjunct, un secretar general și aproximativ 40 de funcționari cu sarcini precise (astăzi sunt peste 100), având o medie de vârsta scăzută și o formație profesională puțin diferită, dat fiind domeniul de activitate bine precizat al Comunității Europene a Cărbunelui și Oțelului: industria grea.
Cât despre cel de-al doilea tip de influență, cea germană, trebuie ținut cont de adaptarea acesteia la condițiile comunitare concrete. Aceasta explică de ce sistemul actual poate fi dificil atribuit unuia sau altuia din modelele naționale inițiale.
Realizarea progresivă a primelor obiective trasate prin Tratatele originare, adoptarea unui număr important de măsuri vizând aplicarea și controlul implementării normelor comunitare și transferul de competențe de la nivel național spre cel comunitar, toate acestea au contribuit la conștientizarea unor schimbări cantitative și calitative în activitatea Comisiei Europene. Pe de o parte, dezvoltarea în timp a așa-numitului „acquis communautaire” și complexitatea problemelor cu care Comunitatea se confruntă au făcut ca pregătirea noilor texte legislative ca și gestiunea celor deja adoptate să nu mai poată fi realizată de către un singur comisar, iar pe de altă parte nu se dorea sacrificarea rolului de organ de reflexie și de decizie care fusese rațiunea de a fi a Comisiei. Soluția nu putea fi decât un compromis de genul celui prezentat anterior.
Această structură a Comisiei Europene, având drept model inițial de organizare administrația germană, dar suferind și influențe franceze, prezintă un grad sporit de integrare verticală, ceea ce o face să evite efectele nefaste ale unei ierarhizări greoaie. În această structură, fiecare secțiune are sarcinile sale precise. iar importanța sa este pusă în valoare doar în contextul ansamblului, iar nu separat.
Această nouă orientare caracterizată de tendința Comisiei Europene de a-și verticaliza structura a făcut ca aspectul de administrație de misiune și colegialitatea să nu mai fie astăzi conservate decât „la vârf” în măsura în care, practic, singuri comisarii reuniți în colegiu constituie o instanță cu caracter orizontal.
Componența Comisiei Europene a variat de-a lungul timpului. Astfel, conform articolului 9 din Tratatul de instituire a Comunității Europene a Cărbunelui și Oțelului, articolului 157 TCE și articolului 126 din Tratatul de instituire a Comunității Europene a Energiei Atomice, Comisia a fost compusă inițial din 9 membri, apoi a trccut la 13 (după retragerea Marii Britanii, Irlandei și Danemarcei), la 14 (după integrarea Greciei) și la 17 (după integrarea Spaniei și a Portugaliei). Începând din anul 1995 Comisia a avut 20 de membri, iar din anul 2004, odată cu extinderea Uniunii Europene la 25 de state, numărul membrilor Comisiei s-a ridicat la 30.
Astfel, cele 15 state deja membre ale Uniunii Europene și-au păstrat numărul de 20 de reprezentanți în cadrul Comisiei, acestora adăugânduli-se câte un reprezentant din cele 10 noi state membre. Noii membri nu au deținut un portofoliu propriu și au fost repartizați timp de șase luni (în perioada 1 ianuarie – 1 noiembrie) pe lângă vechii comisari europeni.
În perioada 1 noiembrie 2004 – 1 ianuarie 2007, Comisia Europeană a numărat 25 de membri, câte unul pentru fiecare stat membru. Începând cu 1 ianuarie 2007, odată cu aderarea României și a Bulgariei, Comisia are 27 de membri, reprezentantul României, Leonard Orban deținând postul de Comisar pentru multiligvism.
Privitor la componența Comisiei Europene, s-a stabilit că între data intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona și 31 octombrie 2014, Comisia este compusă din câte un resortisant al fiecărui stat membru, inclusiv președintele și Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate, care este unul dintre vicepreședinții acesteia. De asemenea, Tratatul a prevăzut că începând cu 1 noiembrie 2014, Comisia va fi compusă dintr-un număr de membri, incluzând președintele și Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate, corespunzător cu două treimi din numărul statelor membre, atâ timp cât Consiliul European nu decide modificarea acestui număr, hotărând în unanimitate.
Conform articolului 11 din Tratatul de la Bruxelles și articolului 157 din Tratatul de intituire a Comunității Europene, comisarii trebuie să aibă cetățenia statelor membre ce îi desemneează. Tratatul de la Lisabona completează aceste prevederi prin formula: „Membrii Comisiei sunt aleși dintre resortisantii statelor membre în conformitate cu un sistem de reacție strict egală între statele membre care să reflecte diversitatea demografică și geografică a tuturor statelor membre. Acest sistem se stabilește de către Consiliul European, care hotărăște în unanimitate potrivit Tratatului privind funcționarea Uniunii Europene”.
Articolul 10 al Tratatului de la Bruxelles, precum și articolul 157, paragraful 2 din Tratatul de instituire a Comunității Europene arată că membrii Comisiei își exercită funcțiile în deplina independență în interesul general al Comunităților. De asemenea, Tratatul de la Lisabona statuează că: „Membrii Comisiei sunt aleși pe baza competenței lor generale și a angajamentului lor fața de ideea europeană, dintre personalitățile care prezintă toate garanțiile de independență. Comisia își exercită responsabilitățile în deplină independență. Fără a aduce atingere articolului 9E alinatul (2), membrii Comisiei nu solicită și nu acceptă instrucțiuni din partea niciunui guvern, instituție, organ, oficiu sau agenție. Aceștia se obțin de la orice act incompatibil cu funcțiile lor sau cu îndeplinirea sarcinilor lor”.
Această independență se manifestă în raport cu guvernele statelor membre, inclusiv cu cel care i-a desemnat, în îndeplinirea sarcinilor Comisia Europeană le revin fiindu-le interzisă solicitarea sau acceptarea de instrucțiuni de la guvernele statelor membre sau alt organism comunitar.
Pentru aceasta comisarii dispun de o serie de privilegii și imunitati, cum ar fi: imunitatea de jurisdicție pentru actele săvârșite în îndeplinirea mandatului; sunt scutiți de taxe și impozite pe salarii și alte drepturi bănești acordate.
La învestirea în calitate de reprezentant al statului, fiecare comisar se angajează, printr-o procedură solemnă, să respecte pe întreaga perioadă a învestiturii, precum și după aceea, obligațiile Comisiei Europene ce îi revin, depunând un jurământ în fața Curții de Justiție. Totodată, este obligatorie asigurarea aceleiași atitudini, de independență, și din partea statelor membre care încă de la început s-au angajat să o respecte excluzând orice încercare de a influența, într-un sens sau altul, pe oricare dintre membrii Comisiei. Din aceste considerente, delegaților le sunt interzise toate activitățile care sunt incompatibile cu demnitatea primită. Le este interzis, spre exemplu, să fie membrii ai Parlamentelor naționale sau ai Parlamentului european. Nu pot ocupa nici alte funcții care le-ar aduce avantaje la încetarea mandatului.
Mandatul membrilor Comisiei este pe durata a cinci ani cu posibilitatea reînnoirii, astfel, mandatul Comisiei coincide cu cel al Parlamentului European, care este tot de cinci ani. Dacă un membru este înlocuit în timpul mandatului, cel care îl va înlocui o va face numai pe perioada rămasă din mandat. În conformitate cu procedura de învestitură prevăzută de Tratatul asupra Uniunii europene, prin care guvernele statelor membre trebuie să ceară acceptul Parlamentului în privința oricărei persoane care este vizată pentru a fi numită în funcția de Președinte al Comisiei (articolul 214, paragraful 2 din Tratatul de intituire a Comunității Europene).
În acord cu președintele desemnat, sunt numiți apoi ceilalți membri ai Comisiei. Odată Comisia Europeană Parlamentul și-a dat acceptul, ei sunt numiți de către guvernele statelor membre. Președintele Comisiei este numit prin înțelegerea reciprocă a statelor membre cu consimțământul Parlamentului și este asistat de doi vicepreședinți.
Prin Tratatul de la Amsterdam, care a introdus un paragraf nou la articolul 163 în Tratatul de intituire a Comunității Europene, poziția Președintelui în cadrul Comisiei este considerată consolidată. Acesta se bucură de o poziție marcantă prin faptul că instituția trebuie să își desfășoare activitatea „cu respectarea orientărilor politice definite de președinte.
Președintele are astfel „puterea de conducere”, care se reflectă în responsabilitățile organizatorice, în dreptul de a lua parte la alegerea celorlalți membri ai Comisiei, precum și prin faptul că este membru al Consiliului European.
Când un comisar nu mai îndeplinește condițiile pentru exercitarea funcției sale ori când a comis o greșeală gravă el poate fi demis din funcție la cererea Consiliului sau a Comisiei prin intermediul Curții Europene de Justiție.
Parlamentul poate să-și manifeste neîncrederea în Comisie, cu o majoritate de două treimi și în prezența majorității membrilor săi, membrii Comisiei trebuind să-și abandoneze în mod colectiv funcțiile, ei continuând să rezolve chestiunile curente până la înlocuirea lor.
Mandatul comisarilor poate înceta în mod individual și în mod colectiv. În prima ipoteză, cauzele pot fi:
demisia;
demiterea din oficiu, care nu poate fi pronunțată decât de Curtea de Justiție, la cererea Consiliului sau a Comisiei, pentru „greșeli grave” sau dacă cel în cauză nu mai îndeplinește condițiile necesare exercitării funcției;
decesul.
Locul rămas vacant va fi ocupat de un comisar numit prin acordul guvernelor statelor membre, fără să fie nevoie de prezentarea acestuia Parlamentului European. Consiliul poate, prin votul unanim, să hotărască vacanța funcției respective, fără să numească un înlocuitor.
Încetarea colectivă a mandatului membrilor Comisiei poate avea loc printr-un vot de cenzură adoptat de Parlament sau prin demisia colectivă. Numirea noi Comisii va respecta procedura obișnuită. Atât în cazul unei înlocuiri individuale, cât și în cazul numirii unei noi Comisii, ca urmare a încetării colective a mandatului, noii numiți își vor exercita atribuțiile numai în perioada de timp care a mai rămas până la împlinirea normală a mandatului stabilit inițial.
3.1. Organizarea și funcționarea Comisiei Europene
Comisia este cea mai mare instituție a Uniunii Europene. Ea numără aproximativ 25.000 de angajați, Comisia Europeană reprezintă dublul personalului ansamblului celorlalte instituții. Cu toate aceste, costurile de funcționare ale Comisiei reprezintă doar 3,3% din bugetul anual al Uniunii Europene.
Organizarea și funcționarea Comisiei sunt reglementate de Tratatele constitutive și de Regulamentul Interior prevăzut de articolul 162, alineatul 2 din Tratatul de intituire a Comunității Europene. Comisia asigură publicarea acestui regulament.
Comisia, ca organ administrativ, este compusă din 18 direcții generale și din 23 de servicii specializate grupate în trei secțiuni: relații externe, servicii generale și servicii interne. Fiecare direcție este condusă de un director general, al cărui rang este echivalent cu cel de înalt funcționar în cadrul unui minister. Directorii generali răspund de acțiunile lor în fața comisarilor.
Atunci când vorbim despre o Comisie ca organ politic, ne referim la cei 27 de comisari care o compun. Aceștia au fost membri ai unui parlament național, ai Parlamentului European sau au ocupat funcții importante în țările lor de origine, adesea la nivel ministerial, înainte de a ajunge la Bruxelles.
Comisarii dispun de cabinete proprii alcătuite din șapte funcționari și un personal de susținere care îndeplinește o funcție de intermediere între comisari și direcțiile generale. De asemenea, acest personal de susținere aduce la cunoștință comisarului problemele pe care trebuie să le rezolve, probleme care țin de documentele politicii generale și de proiectele de propuneri elaborate de către membrii Comisiei.
În actuala sa organizare Comisia are următoarea structură:
Un Președinte
26 de comisari:
Un Vicepreședinte și Comisar pentru Relații instituționale și strategia de comunicare;
Un Vicepreședinte și Comisar pentru întreprinderi și industrie;
Un Vicepreședinte și Comisar pentru pentru Justiție, libertate și securitate;
Un Vicepreședinte și Comisar pentru Probleme administrative, audit și antifraudă;
Un Vicepreședinte și Comisar pentru Transporturi;
Un Vicepreședinte și Comisar pentru Societate informațională și mass-media;
Un Comisar pentru Mediu;
Un Comisar pentru Afaceri economice și financiare;
Un Comisar pentru Politica regională;
Un Comisar pentru Pescuit și Afaceri maritime;
Un Comisar pentru Programare financiară și buget;
Un Comisar pentru Știință și cercetare;
Un Comisar pentru Educație, formare, cultură și tineret;
Un Comisar pentru Sănătate;
Un Comisar pentru Extindere;
Un Comisar pentru Dezvoltare și ajutor umanitar;
Un Comisar pentru Impozitare și uniune vamală;
Un Comisar pentru Concurență;
Un Comisar pentru Agricultură și dezvoltare rurală;
Un Comisar pentru Relații externe și politica europeană de vecinătate;
Un Comisar pentru Piața internă și servicii;
Un Comisar pentru Ocuparea forței de muncă, afaceri sociale și egalitate de șanse;
Un Comisar pentru Comerț;
Un Comisar pentru Energie;
Un Comisar pentru Protecția consumatorilor;
Un Comisar pentru Multilingvism.
În ceea ce privește viitoarea structură a Comisiei Europene, Tratatul de la Lisabona de modificare a Tratatului privind Uniunea Europeană și a Tratatului de instituire a Comunității Europene stabilește că: „ între data intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona și 31 octombrie 2014 Comisia este compusă din câte un resortisant al fiecărui stat membru, inclusiv președintele și Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate, care este unul dintre vicepreședinții acesteia. Începând cu 1 noiembrie 2014, Comisia este compusă dintr-un număr de membri, incluzând președintele și Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate, corespunzător cu două treimi din numărul statelor membre, atât timp cât Consiliul European nu decide modificarea acestui număr, hotărând în unanimitate.
Membrii Comisiei sunt aleși dintre resortisanții statelor în conformitate cu un sistem de rotație strict egal între statele membre care să reflecte diversitatea demografică și geografică a tuturor statelor membre.” Acest sistem se stabilește de către Consiliul European, care hotărăște în unanimitate în conformitate cu articolul 244 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene.
Comisia Europeană își desfășoară activitatea prin Direcții Generale și servicii Auxiliare, Direcții și Divizii conform art 17 din Regulamentul interior, adoptat prin Decizia Comisiei nr.95/148 din 8 martie 1995. Comisa are mai mult de 14000 de funcționari (din totalul de 30.000 dc funcționari ai Uniunii Europene) la Bruxelles și Luxemburg, precum și în Delegațiile/Reprezentanțele pe care le au în statele membre și asociate.
Comisia este un organ colegial cu activitate permanentă și care acționează colectiv în conformitate cu regulile sale de procedură (adoptate la 18 septembrie 1999) și în îndeplinirea orientărilor politice stabilite de președintele ei (articolul 163, paragraful 1 din Tratatul de intituire a Comunității Europene).
Tratatul de la Lisabona, la articolul 9D, paragraful 8, arată că: „Comisia, în calitate de organ colegial, răspunde în fața Parlamentului European. Parlamentul European poate adopta o moțiune de cenzură împotriva Comisiei, în conformitate cu articolul 201 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene. În cazul în care se adoptă o astfel de moțiune, membrii Comisiei trebuie să demisioneze în mod colectiv din funcțiile lor, iar Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate trebuie să demisioneze din funcțiile pe care le exercită în cadrul Comisiei.”
Președintele Comisiei, în conformitate cu articolul 217 din Tratatul de intituire a Comunității Europene, decide asupra organizării interne a Comisiei, în scopul de a asigura că aceasta acționează neîntrerupt, eficient și pe baza răspunderii colective, își fixează prioritățile și adoptă programul de activitate. De asemenea, conform articolului 9 D, paragraful 6, Președintele Comisiei:
Definește orientările în cadrul cărora Comisia își exercită misiunea;
Decide organizarea internă a Comisiei pentru a asigura coerența, eficacitatea și colegialitatea acțiunilor acesteia;
Numește vicepreședintii, alții decât Înaltul Rprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate, dintre membrii Comisiei.
Începând cu noiembrie 2004, o dată cu învestitura noii Comisii, rolul președintelul a fost întărit prin sporirea puterii sale de decizie la nivelul organizării interne a Comisiei, conferindu-i-se atribuția de a delega responsabilitățile membrilor acesteia, ca și aceea de a remania Comisia pe parcursul mandatului său.
Comisia Europeană este convocată de președintele său (ședința ținându-se cel puțin o dată pe săptămână, de obicei, miercurea și ori de câte ori este necesar), acesta având competența convocării unor reuniuni suplimentare, care pot fi decise în funcție de problemele apărute. După desfășurarea ședinței Comisiei, joia la prânz au loc întâlniri cu reprezentanții mass-media, urmărindu-se, în acest fel, o informare promptă a opiniei publice comunitare și internaționale. Ședințele desfășurate în plenul Comisiei sunt destinate dezbaterii celor mai importante probleme. Ședințele Comisiei nu sunt publice.
Președintele este cel care stabilește ordinea de zi, dar fiecare comisar poate sa înscrie o problemă care nu figurează în programul trimestrial pe ordinea de zi, trebuie să ceară amânarea unei probleme înscrise pe ordinea de zi.
Comisia adoptă în fiecare an programul său de lucru pentru anul respectiv și stabilește programele de lucru trimestriale. Reuniunile Comisiei nu sunt publice și sunt confidențiale. Fiecare comisar este asistat de un cabinet compus din șapte membri, condus de un șef de cabinet. Președintele Comisiei este asistat la pregătirea lucrărilor și la reuniunile Comisiei de un Secretar general. Acesta asigură punerea în aplicare a procedurilor decizionale și veghează în executarea deciziilor, asigură coordonarea serviciilor, asigură relațiile oficiale cu celelalte instituții, urmărește lucrările celorlalte instituții și informează Comisia.
Pentru desfășurarea ședințelor Comisiei există două proceduri speciale (în afară de cea ordinară, în ședințe), respectiv:
procedura scrisă, care constă în faptul că fiecare comisar comunică în scris celorlalți comisari, propunerile pe care le consideră necesare în domeniul pe care îl coordonează. Aceștia pot formula, la rândul lor, observații sau pot propune unele amendamente. Dacă nu se formulează observații sau amendamente, propunerile se consideră adoptate devenind decizii ale Comisiei;
procedura delegării, Comisia Europeană presupune situația în care un comisar poate acționa în numele altui comisar, pentru problemele bine definite, folosind sistemul mandatării.
Limbile oficiale de lucru ale Comisiei sunt engleza, franceza și germana. Documentele oficiale, în totalitatea lor, sunt traduse și tipărite în cele 23 de limbi oficiale, conform articolului 1 din Rgulamentul numărul 1 al Consiliului din 15 aprilie 1958 (modificat odată cu tratatele de aderare).
3.1.1. Funcționarii publici din cadrul Comisiei Europene
1. Portofoliile
Comisarul a devenit un fel de „Ianus cu două chipuri” căci, în calitate de membru al Comisiei, el este parte a unei instanțe colegiale și orizontale fiind, în același timp din ce în ce mai mult responsabilul unui sector din activitatea Comisiei în ansamblul său. Această dublă funcție a făcut ca, începând cu sfârșitul anilor ‘60, Comisia să funcționeze pe baza unui sistem de „portofolii”.
Sistemul își are originea în practica națională, dar diferă de aceasta prin anumite aspecte. Astfel, deși fiecare comisar are o autoritate particulară într-un anumit domeniu și asupra activității serviciilor administrative corespunzătoare, similitudinile cu portofoliile ministeriale naționale se opresc aici.
În cazul Comisiei Europene, numărul acestor portofolii este cel mai adesea ajustat la numărul comisarilor, pe când în administrațiile naționale rigiditatea lor face să ne găsim adesea în fața fenomenului invers. Mai mult, conținutul și instabilitatea portofoliilor comunitare marchează diferența de semnificație dintre procedurile comunitare și cele naționale. Desigur, anumite portofolii afișează o relativă coerență dublată de o oarecare stabilitate.
Un exemplu în acest sens este sectorul agricol, care a făcut întotdeauna obiectul unor atribuții specifice ale Direcției Generale VI — Agricultura. Altele însă, cum ar fi portofoliul relațiilor externe. deși și-a conservat structura până la mijlocul anilor 80, a cunoscut începând de atunci o serie de modificări de substanță.
Astfel, în perioada în care Comisia era condusă de Jacques Delors, o parte din relațiile externe a fost disociată de restul ansamblului din rațiuni personale. Începând cu ianuarie 1993 apare chiar o divizare a Direcției Generale I — Relații externe: de acum înainte Direcția Generală I păstrează doar relațiile economice externe, iar noua Direcție Generală IA preia relațiile politice externe.
De la 1 ianuarie 1995, odată cu preluarea președinției Comisiei de către Jacques Santer, repartizarea sarcinilor între Direcția Generală I și Direcția Generală IA s-a modificat din nou: Direcția Generală I preia relațiile cu America de Nord, Australia, Noua Zeelandă, Japonia, China, Coreea de Sud, Hong-Kong, Macao și Taiwan, iar Direcția Generală IA pe cele cu țările din Europa Centrală și de Est, fosta URSS, Turcia, Cipru și Malta, cele două direcții generale fiind coordonate de către comisari diferiți.
În anul 1998, odată cu lansarea procesului de aderare la Uniunea Europeană a statelor central și est-europene, structura portofoliului relații externe se modifică încă o dată: avem acum de-a face cu Direcția Generală IA, Direcția Generală IB și un nou înființat Serviciu Comun pentru Relații Externe (prescurtat RELEX), condus de un director general și format din trei direcții care gestionează întreaga asistență financiară pe care Uniunea Europeană o acordă țărilor terțe. Există și portofolii care au știut să-și câștige un minim de coerență. Este cazul sectoarelor bugetar și financiar care au fost întotdeauna asociate în sânul aceluiași portofoliu: Direcția Generală XX.
Această eterogenitate constatată la nivelul administrației comunitare se datorează în bună măsură problemelor de ordin politic, cărora li se adaugă chestiuni de ordin personal. Politica joacă un rol important pentru că ea intervine la distribuirea portofoliilor încă de la nominalizarea comisarilor de către statele membre, în ciuda regulii stabilite prin Tratat conform căreia Comisia este suverană în repartizarea sarcinilor între membrii săi. Se poate astfel măsura importanța pe care țările mari ale Uniunii Europene o acordă anumitor portofolii, considerate primordiale, prin insistența cu care acționează pentru ca acestea să intre în competența comisarilor lor.
Realitatea este că, la fiecare înnoire a Comisiei, conținutul portofoliilor a făcut obiectul unor negocieri dificile, ceea ce a dus Ia apariția unor portofolii de importanță inegală. Aceste varietăți au condus, la rândul lor, la discontinuități în funcționarea serviciilor, afectând astfel bunul mers al activității Comisiei Europene.
Cu toate acestea sistemul portofoliilor pare a fi singurul mijloc realist de organizare a activității organului executiv al Uniunii Europene și a serviciilor sale. Numărul portofoliilor nu va putea fi totuși mărit la infinit – consecință a unor noi aderări la Uniune — fără riscul de a afecta coerența ansamblului.
Se observă, în ultimii zece ani, tendința de introducere a unui anumit grad de rigiditate în modul de organizare a portofoliilor. care pare a conduce spre o „guvernamentalizare” a structurii Comisiei, în care președintele apare ca un fel prim-ministru francez dacă imaginea sa politică îi permite un ascendent asupra colegilor săi, sau ca un cancelar german dacă lipsa sa de specializare în domeniu apare ca un handicap în fața competenței în bloc a celorlalți membri ai Comisiei.
Tratatul de la Amsterdam favorizează mai degrabă prima variantă, deoarece el prevede ca președintele Comisiei, desemnat înaintea celorlalți comisari, va fi consultat cu privire la nominalizarea colegilor săi. in plus, noul președinte al Comisiei Europene, italianul Romano Prodi, pare să aibă toate atuurile pentru a-și impune autoritatea în sânul colegiului de comisari.
2. Cabinetele
Regulamentul interior al Comisiei, datând din 1963, prevede în articolul 15 instituționalizarea cabinetelor comisarilor, acestea având rolul să-i asiste în îndeplinirea sarcinilor. Originea franceză a unei astfel de instituții nu lasă nici o îndoială în măsura în care funcția de șef de cabinet al unui comisar corespundea, în acei ani, celei a secretarului general din Comisariatul Francez al Planului, împrumutând și unele elemente din cea de director de cabinet ministerial.
Prin verticalizarea organizării Comisiei, rolul cabinetului comisarului s-a apropiat tot mai mult de cel al cabinetelor miniștrilor francezi păstrând, este adevărat, o anumită originalitate ce ține de specificitatea comunitară.
Cabinetele sunt, de o manieră generală, încadrate cu un șef de cabinet asistat uneori de un adjunct și cu un număr de membri variind inițial între cinci pentru președinte și trei pentru ceilalți comisari, unii dintre ei având titlul de consilier – ceea ce are doar consecințe onorifice și financiare, nu însă și ierarhice în raport cu ceilalți membri ai cabinetului. Fiecăruia dintre aceștia i se încredințează responsabilitatea supravegherii unei părți din domeniul ce constituie portofoliul comisarului, șeful de cabinet având în plus responsabilitatea coordonării și arbitrajului.
O mențiune particulară trebuie făcută pentru cabinetul președintelui între membrii căruia, pe lângă domeniile proprii atribuțiilor președinției, sunt repartizate și toate celelalte sectoare de activitate a Comisiei. Vom nota că portofoliul președintelui nu conținea inițial sectoare propriu-zise de activitate comunitară, însă din 1985 același Jacques Delors a luat în responsabilitatea sa, în plus față de sarcinile tradiționale ale președintelui, problemele monetare și coordonarea fondurilor structurale, ceea ce îi permitea o mai bună supraveghere precum și putere de arbitru asupra activității celorlalți comisari. Această activitate era însă facilitată de faptul că propriul cabinet prezidențial (cei zece consilieri) acoperea și responsabilitățile celorlalți membri ai Colegiului.
Succesorul său, Jacques Santer avea sub directa sa coordonare, în plus față de sarcinile specifice funcției de președinte al Comisiei Europene, secretariatul general, serviciul juridic, biroul de securitate, celula de prospectivă, inspectoratul general, serviciul comun de interpretare-conferințe, serviciul purtătorului de cuvânt, chestiunile monetare, politică externă și de securitate comună, drepturile omului și problemele instituționale (ultimele patru domenii le coordona împreună cu alți comisari, în a căror competență directă intrau sectoarele menționate).
Dintr-un anumit punct de vedere, membrii cabinetelor pot fi comparați cu ceea ce în Franța se numesc „consilieri tehnici”‚ adică persoane ce răspund de activitatea unui anumit sector din minister.
În ceea ce privește organizarea cabinetului președintelui Comisiei Europene, se poate constata o anumită analogie cu cabinetul primului ministru francez unde regăsim consilieri însărcinați cu dosare ce acoperă activitatea altor ministere. Cu toate acestea similitudinea nu merge mai departe, având în vedere diferențele între structurile amintite, precum și numărul personalului alocat celor două cabinete.
Ținând cont de rolul său, acela de a-l asista pe comisar, numirea unui membru al cabinetului nu se face după aceleași reguli ca cele aplicabile desemnării funcționarilor comunitari (administratorilor) în general. Cabinetul formează echipa comisarului și dispare odată cu acesta, de aceea îi este atașat și subordonat doar lui, ceea ce explică de ce relațiile între comisar și membrii cabinetului trebuie să fie bazate pe o încredere totală și reciprocă.
În consecință, în marea majoritate a cazurilor cabinetele au aceeași naționalitate ca și comisarul, ceea ce nu înseamnă că relațiile de încredere nu se pot instaura și între naționalități diferite, ci că afinitățile de comunicare și gândire sunt mai ușor de stabilit cu un resortisant de aceeași naționalitate.
Romano Prodi a promis însă o „internaționalizare” a cabinetelor, el oferind primul exemplu deoarece șeful său de cabinet nu este italian, ci irlandez.
Am putea presupune că un nou comisar aduce cu el echipa sa de fideli și prieteni; ca regulă generală aceasta este valabilă în ceea ce privește șefii de cabinet și uneori adjuncții, ceea ce stârnește iritarea funcționarilor de carieră în fața unor astfel de parașutări din exterior în aparatul Comisiei, având în vedere că în marea lor majoritate funcționarii comunitari sunt recrutați în urma unor concursuri de o dificultate deosebită, iar promovarea funcționarilor superiori, de grad A, se realizează prin examen.
Exagerarea uneori a promovării unor apropiați sau a unor persoane de încredere l-a determinat, în luna martie 1999, pe președintele de atunci al Comisiei Europene, Jacques Santer, să introducă un set de trei „coduri de conduită” care să reglementeze comportamentul comisarilor și al cabinetelor acestora, relația dintre comisari și serviciile subordonate precum și conduita generală a funcționarilor de carieră din cadrul Comisiei Europene. Măsura, care s-a vrut a fi un pas concret pe linia reformei administrației comunitare, a venit însă prea târziu pentru a mai putea împiedica demisia în bloc a celor 20 de comisari.
Revenind la analiza structurii cabinetelor, vom observa că există și un fenomen al „administrației de stat-major”‚ care constă în detașarea la cabinete a unor persoane de aceeași naționalitate cu comisarul și care provin din structura permanentă a Comisiei Europene.
Pentru perioada în care îndeplinesc atribuții de cabinet, ei trec din sectorul administrativ în cel politic, urmând ca apoi să revină la statutul inițial – de regulă pe o poziție superioară celei de pe care au plecat.
3. Serviciile
Fiecare comisar, înconjurat de cabinetul său, are deci responsabilități într-un anumit număr de sectoare de activitate a Comisiei, în limita competențelor acesteia, pentru îndeplinirea cărora el are la dispoziție administrația propriu-zisă a instituției.
Încă de la origine această administrație a fost organizată în direcții generale, ele însele fiind decupate în alte unități administrative. Pe de altă parte, există servicii care, deși nu au formal acest titlu, posedă un statut echivalent cu cel al direcției generale. Este vorba despre acele servicii care sunt comune celor trei Comunități originare : Serviciul juridic, Oficiul de statistică, Serviciul de presă și informare, Secretariatul general, Serviciul de interpretare-conferințe, Serviciul de traduceri.
Deși numărul direcțiilor generale a rămas relativ constant de-a lungul timpului, numărul serviciilor asimilate a crescut continuu, Comisia fiind liberă să procedeze la decupajul administrativ pe care îl dorește, atribuind competențe pentru fiecare unitate administrativă în funcție de nevoile momentului. Singura limită impusă în acest sens de regulamentul interior al Comisiei (articolul 19, paragraful 1) se referă la evitarea suprapunerii de competențe între diferitele unități.
Cu toată această stabilitate a lor, rare sunt direcțiile generale care să nu fi suferit în timp modificări de structură și competență. Singura excepție veritabilă o constituie Direcția Generală. II în „Afaceri economice și financiare” care, raportat la celelalte direcții generale, nu a cunoscut nici o schimbare substanțială de la înființare și până astăzi. Am putea adăuga, eventual, și Direcția Generală VI „Agricultura”‚ deși aceasta a fost amputată în 1977 de domeniul pescuitului care s-a constituit într-o direcție generală separată.
Motivele reorganizărilor interne țin adesea de constrângeri exterioare care impun Comisiei să facă modificări în gestiunea administrativă. Restructurarea serviciilor se supune deci, poate nu exclusiv dar oricum în bună măsură, imperativelor de ordin politic. Regula delicată a respectării echilibrului geografic (între naționalități) ce apare la atribuirea posturilor de comisari de către guvernele statelor membre are incidența nu doar la nivel de portofolii, ci și în componentele acestora, în primul rând în ceea ce privește direcții le generale.
Este semnificativ de constatat că majoritatea restructurărilor sunt operate la intrarea în funcțiune a unei noi Comisii ori cu ocazia plecării unui membru și sosirii altuia nou. Pentru argumentarea acestei afirmații câteva exemple sunt relevante.
Se știe că direcțiile generale au în fruntea lor un funcționar de grad A1 ce are, de regulă, o naționalitate diferită de cea a comisarului de care depinde, aceasta pentru păstrarea coeziunii interne a Comisiei și protejării interesului comunitar. În ciuda acestei reguli cutumiare, noii comisari – în orice caz unii dintre ei – au luat obiceiul de a se debarasa de directorii generali cu care nu întrețin relații bune.
Pentru a putea face acest lucru ei se bazează pe Statutul personalului Comisiei care, în articolul 50, precizează că „Orice funcționar titular al unui post de grad A1, A2 sau A3 poate fi retras din acel post în interesul serviciului, prin decizia autorității investite cu puterea de numire în postul respectiv. Această retragere nu are caracterul unei sancțiuni disciplinare”.
Plecând de la ultima precizare, autoritatea investită cu competența de numire și care dorește să scape de un director general devenit jenant va invoca „interesul serviciului” și va însoți această condiție de o restructurare a direcției generale.
Toate aceste reflecții conduc la interogația privind criteriile în funcție de care o direcție generală este considerată mai importantă decât alta. Un astfel de criteriu ar putea fi vechimea, care dă direcției generale o cunoaștere excelentă asupra propriei sale structuri și mecanisme de administrație comunitară, dar acest criteriu trebuie completat cu un al doilea, cel al coeziunii interne. O direcție generală este cu atât mai importantă cu cât este mai eficientă, și va fi cu atât mai eficientă cu cât dispune de o coeziune internă și o coerență mai mare în exercitarea atribuțiilor sale.
Dacă se modifică structura unei Direcții Generale, acest lucru va afecta negativ coeziunea serviciilor sale care, pentru a-și regăsi ritmul de funcționare vor avea nevoie de un timp de adaptare sau chiar vor obliga autoritatea să facă noi modificări, creând astfel un climat de incertitudine ce influențează randamentul direcției generale în ansamblul său. Iată de ce restructurările constituie un impediment pentru coeziunea acestor structuri. Demonstrația „per a contrario” este dată de exemplul Direcției Generale VI „Agricultura” care, grație vechimii și coeziunii sale interne apare drept una dintre cele mai importante direcții generale ale Comisiei Europene.
În această ecuație un rol important revine și ariei de competențe a direcției generale în cauză, acesta fiind cel de-al treilea criteriu pentru aprecierea importanței unei Direcții Generale. Cum sectorul agricol joacă un rol de primă mână, atât sub aspect economic, cât și politic. avem un element suplimentar în favoarea argumentației de mai sus.
Următorul eșalon sub direcțiile generale sunt direcțiile și apoi unitățile, acestea din urmă numindu-se și divizii, dacă sunt de dimensiuni mai mari din punct de vedere al personalului cu care sunt încadrate. Fiecare Direcție Generală este, în principiu, structurată în direcții, iar acestea în unități care constituie elementele de bază ale structurii administrației comunitare.
Acest mod de organizare se subordonează la două reguli generale: pe de o parte, aceea că decupajul administrativ coincide cu gradele funcției publice comunitare, fiecărui grad superior corespunzându-i o funcție și reciproc; pe de altă parte, fiecare unitate administrativă are atribuit un sector de activitate reprezentând o parte a unui ansamblu mai vast care constituie competența direcției generale din care face parte.
Respectarea acestor reguli asigură interdependența între unități, sentimentul de participare la realizarea aceluiași scop și coerența carierei de funcționar comunitar. Înțelegem acum de ce parașutarea pe un post de șef de unitate, de exemplu, a unei persoane ce a intrat în structura administrației Comisiei Europene via cabinetul unui comisar, stârnește întotdeauna reacții adverse din partea funcționarilor de carieră care așteaptă ani de zile să ocupe un astfel de post. Desigur, un comisar influent își poate impune protejatul în ciuda opoziției de care vorbeam, dar astfel de intruziuni perturbă sistemul.
Câteva observații asupra organizării Comisiei se impun: prima, evidentă, este aceea că avem de-a face cu o structură de tip piramidal-ierarhizată, situată ca model undeva între organizarea ministerelor francez și german. A doua se referă la incredibilul dozaj între naționalități. În fapt, în interiorul aceleiași direcții regăsim cel puțin două naționalități diferite printre șefii de unitate, iar directorii au, ca regulă generală, o altă naționalitate decât directorul general și provin din două trei țări diferite. Repartizarea geografică este deci bine asigurată în ierarhia administrativă, dar constituie adesea un obstacol în calea avansării funcționarului în cariera sa.
Din punct de vedere ierarhic, fiecare șef de unitate este responsabil în fața directorului, ansamblul directorilor dând socoteală directorului general. Aceștia din urmă au și ei câte un mic „cabinet”.
Întâlnim adesea directori generali-adjuncți, al căror rol este de a coordona direct una sau mai multe direcții sau unități de bază și care servesc totodată ca filtru între directorul general și serviciile a căror activitate o supervizează. Alături de acești adjuncți pot fi întâlniți asistenți sau consilieri ai directorului general. a căror poziție oscilează între cea a consilierilor tehnici și cea a însărcinaților de misiune în cabinetele ministeriale franceze.
Primii îndeplinesc rolul de confident și de consilier al directorului general într-un domeniu ce poate acoperi activitatea mai multor direcții, ceilalți sunt însărcinați cu rezolvarea unor chestiuni particulare ce nu au nimic de-a face cu decupajul funcțional al direcției generale.
De asemenea, pe lângă directorul general mai poate fi întâlnită o persoană ale cărei atribuții se apropie de rolul șefului de cabinet în sensul francez al termenului, indiferent dacă are sau nu acest titlu, și care se află în fruntea unui secretariat.
Compoziția unei direcții generale nu respectă însă întotdeauna o schemă-tip dată, ci reflectă mai curând o anumită tendință: aceea de a multiplica numărul de filtre între directorul general și direcțiile subordonate. Numărul direcțiilor dintr-o Direcție Generală variază între 2, Serviciul comun interpretare-conferințe, și 11, Direcția Generală VI – Agricultura. Dacă luăm în calcul institutele de cercetare aflate în țările membre, dar subordonate direct direcției generale de la Bruxelles cea mai mare densitate de directori o întâlnim la Direcția Generală XII — Știință, dezvoltare, cercetare, care are 20 de astfel de posturi.
Numărul direcțiilor generale ce poartă acest nume este în prezent de 25, dar dacă luăm în calcul și structurile asimilate acestora ajungem la un total de 35, ceea ce dă o imagine asupra uriașului mecanism administrativ pe care îl reprezintă Comisia Europeană.
Un număr prea mare de direcții devine problematic pentru o gestiune eficientă, obligând mai devreme sau mai târziu autoritatea să facă o reorganizare.
În fruntea fiecărei direcții se află un director, de obicei funcționar de grad A2, asistat frecvent de unul sau doi consilieri numiți de către directori în raport de competență și afinități. Regăsim deci și aici tendința constatată la nivel de director general de constituire în sânul serviciilor Comisiei a unei administrații de stat-major.
Fiecare director are în subordine un anumit număr de unități, veriga de bază a decupajului administrativ, al căror număr variază de la o direcție la altă. Șefii de unitate sunt de obicei funcționari de grad A3, dar începând cu anul 1991 pot fi și A4 sau chiar A5. O ultimă remarcă: Direcțiile Generale cu competențe verticale, adică cele ce răspund de un sector al economiei, au tendința de a angaja mai mult personal și de a-și mări numărul de direcții din subordine, în comparație cu Direcțiile Generale cu competențe orizontale, excepție făcând direcțiile generale de relații externe care, deși au competențe orizontale, sunt bine încadrate cu personal.
Acest fenomen conduce însă inevitabil la o anumită îngreunare a activității lor în ceea ce privește funcția de concepție. Pentru a depăși impedimentul, a fost încurajată multiplicarea structurilor orizontale, care au devenit din ce în ce mai frecvente, permițând activități coordonate și eliminând astfel întârzierile datorate nesincronizării.
A. Serviciile speciale
La origine, acestea erau reprezentate de așa-numitele „Task-forces”‚ unități create de către Comisie pentru îndeplinirea unor sarcini ad-hoc, ceea ce implică un caracter temporar. Membrii unei Task-force sunt puși la dispoziția acestei structuri pe durata misiunii pentru care a fost creată, lucrează sub ordinele șefului unității ad-hoc iar desemnarea lor are un caracter personal.
Cu alte cuvinte, ei nu reprezintă serviciul din care provin, și unde se vor întoarce după încheierea detașării, și nu angajează responsabilitatea acestuia în sânul unității Task-force. Putem observa aici echivalența cu administrația națională de misiune ori cu rolul originar al Comisiei Europene, structura fiind determinată de tipul problemei de rezolvat.
Prima veritabilă Task-force a fost constituită pentru gestionarea negocierilor de aderare la Uniunea Europeană a Marii Britanii, Irlandei și Danemarcei. După realizarea acestui obiectiv în 1973, ea a continuat să existe în sânul serviciilor Direcția Generală I – Relații externe, între anii 1973 – 1977, sub numele de „Direcția F – Delegația pentru negocierile de aderare cu Grecia”‚ iar din 1977 a devenit cvasi-permanentă sub denumirea de „Probleme relative la extindere”‚ scăpând ierarhiei tradiționale deoarece nu era pusă sub autoritatea directorului general, ci a unuia dintre adjuncții săi, adjunct subordonat direct unui vicepreședinte al Comisiei.
În 1981 și-a schimbat din nou denumirea, devenind „Direcția H” din cadrul Direcției Generale I și subordonată direct unui comisar. Ulterior a dispărut pentru a reapărea la negocierile de admitere în Uniunea Europeană a Suediei, Finlandei și Austriei, din 1992. În prezent aceasta a fost din nou activată sub numele de „Task-force Largire” pentru a conduce negocierile de aderare cu țările central și est-europene, captând practic statut de direcție generală.
Un alt exemplu se referă la crearea, cu ani în urmă, a unei Task-force denumită „Tehnologie de informație și telecomunicații”‚ care s-a transformat ulterior în ceea ce astăzi cunoaștem drept Direcția Generală XIII – Telecomunicații, structurată în direcții și unități și dirijată de un director general.
Spre deosebire însă de Task-force pentru aderări, concepută pentru o problemă punctuală, apariția Direcției Generale XIII reprezintă răspunsul la o problemă permanentă, sectorul în cauză devenind în ultimii cinci ani unul dintre cele mai active și dinamice domenii de activitate ale Uniunii Europene. Tendința de evoluție a acestor Task-forces de la provizoriu spre permanent este tot o consecință a transformării Comisiei Europene dintr-o administrație de misiune într-una de gestiune, în care accentul este pus pe structurile permanente ce posedă în principal competențe de coordonare.
Vom aborda acum problema unui alt serviciu special foarte important, care are tot rang de direcție generală: Secretariatul General al Comisiei Europene. Constatăm aici o structură ceva mai complexă, cu un secretar general, echivalent ca nivel cu directorul general, asistat de un adjunct și având șapte direcții în subordine, șefii acestora fiind însă azi. asimilați mai curând directorilor generali-adjuncți deoarece ei cumulează funcțiile proprii unui director cu cele de coordonare a mai multor servicii.
Importanța și diversitatea sarcinilor Secretariatului General, instituție comunitară creată după modelul național francez, explică permanența titularilor acestui post. Astfel, din 1946 până în 1987 în Franța s-au succedat cinci secretari generali ai guvernului, față de 34 de prim-miniștri. La nivelul Comisiei Europene postul a fost ocupat de la origini și până astăzi de doar trei persoane, actualul secretar general fiind numit, după ce predecesorul său s-a pensionat pentru limită de vârstă. Similitudinea dintre cele două structuri merge însă mai departe și ține de funcțiile acestora.
Dacă încercăm să schematizăm rolul secretariatului general în guvernul francez, putem spune că are sarcina de a pregăti ordinea de zi a executivului, de convocare a guvernului și de a asigura secretariatul consiliului de miniștri și a instanțelor interministeriale, de publicare a textelor legislative emanate de la guvern, precum și de organizare a relațiilor dintre primul-ministru și parlament.
Este ușor de observat că funcțiile Secretariatului General al Comisiei Europene sunt calculate și transpuse plecând de la acest model.
B. Serviciile generale
Prin servicii generale înțelegem aproape exclusiv direcțiile generale din cadrul Comisiei Europene. Direcția generală este un ansamblu ierarhizat, cu o structură piramidală, a cărei autoritate administrativă supremă este un director general care răspunde, la rândul său, în fața unuia sau mai mulți comisari pentru activitatea serviciilor ce-i sunt subordonate. În revanșă, nu există ierarhie între direcțiile generale, toate posedând un statut egal.
Această situație, normală pentru o administrație centrală, pune însă probleme de conflict de competențe, coordonare și proceduri de arbitraj între diferitele direcții generale. Ca regulă generală, toate relațiile cu incidență juridică ori care marchează o etapă în procesul de adoptare a unui act comunitar dintre o Direcție Generală și alte structuri de același nivel, sunt de competența directorului general. Cu alte cuvinte, din punct de vedere legal problemele de coordonare între servicii țin de vârful piramidei.
Nu toate direcțiile generale exercită însă aceleași funcții, fără a mai vorbi, bineînțeles, de domeniile de competențe diferite. Anumite Direcții Generale cumulează un rol de concepție cu unul de gestiune, altele sunt limitate doar la primul tip de activitate.
În cadrul primului tip, ce alătură funcția de reglementare cu cea de gestiune, trebuie distins între direcțiile generale care se bazează pe administrațiile naționale ale țărilor membre Uniunii Europene pentru a-și putea aplica reglementările, și cele care dispun de un corp propriu de funcționari comunitari pentru a asigura implementarea actelor normative pe care le emană. Este evident că acestea din urma vor beneficia de o mai mare autonomie în funcționare pentru că eficiența lor nu depinde decât de ele însele.
Cât privește direcțiile generale ce posedă doar funcție normativă, serviciile acestora trebuie să respecte directivele directorului general, dar sunt libere să ajungă la finalitatea cerută așa cum cred ele de cuviință, deoarece nu primesc ordine din exterior.
Există, desigur, un anumit număr de reguli interne de cooperare ce le sunt impuse serviciilor de o manieră generală, însă ele sunt aplicabile doar dacă unitățile administrative în cauză doresc să facă recurs la anumite proceduri pe care le pot la fel de bine ocoli. În fapt, nu putem identifica o procedură de consultare obligatorie între servicii.
În consecință și în ciuda eforturilor colegiului Comisiei, activitatea serviciilor în materie de concepție de texte normative este doar în mod excepțional rezultatul concertării între servicii, fiind de regulă rodul direcției generale ce are dosarul principal al problemei („chef de file”)‚ celelalte structuri administrative implicate dându-și doar avizul pe textul deja elaborat.Independența de care structurile Comisiei Europene se bucură este responsabilă în bună măsură pentru această situație, deoarece ea nu favorizează un spirit de cooperare ce solicită un efort suplimentar din partea serviciilor.
Pentru a estompa această deficiență Comisia a creat o obișnuință în a constitui grupuri inter-servicii dotate cu o structură provizorie reală. Președintele unui astfel de grup este în general un funcționar aparținând direcției generale „chef de file”. El este asistat de un secretariat, iar orice modificare intervenită în structura grupului se înregistrează la unitatea pentru coordonare internă din cadrul Direcției C a Secretariatului General al Comisiei.
De menționat că un director general nu are, de obicei, nici timpul necesar și nici dorința să participe la elaborarea documentelor, el concentrându-se asupra rolului de a apăra interesele propriei direcții generale în fața comisarului său și, mai ales, vis-a-vis de alte Direcții Generale și de cabinetele de care acestea din urmă depind.
Această diviziune a muncii presupune deci existența unor relații de încredere între directorul general și colaboratorii săi. Nu rare sunt însă situațiile când serviciile administrative, în special în cazul coordonării inter-servicii și în ciuda măsurilor de care am vorbit, nu cad de acord asupra unor chestiuni tehnice. Consecința este trimiterea dosarului la eșalonul superior, adică la nivelul politic.
Am analizat pe scurt competențele normative și de gestiune ale serviciilor generale. Comisia Europeană posedă însă și putere de supraveghere și sancțiune. Din acest punct de vedere putem distinge între supravegherea exercitată în chiar interiorul Comisiei și cea externă, făcută asupra administrațiilor naționale din statele membre. De o manieră generală, Secretariatul General al Comisiei – ajutat de către Serviciul Juridic – joacă un rol esențial și primordial în ceea ce privește respectarea procedurilor interne și de drept comunitar în sânul serviciilor.
Este vorba de o funcție extrem de importantă care tinde să plaseze Secretariatul General în vârful ierarhiei administrative. Dar acesta joacă un rol major și în supravegherea de către Comisie a actorilor externi, caz în care apare pe post de instanță centrala de acțiune și coordonare.
O coroborare a celor două prezentări făcute structurii Comisiei Europene (statică și dinamică) permite constatarea că, deși egalitatea între servicii este ridicată la rang de principiu, unele servicii sunt „mai egale” decât altele.
Această superioritate se datorează în primul rând faptului că sunt anumite servicii care dețin puterea de a pune în aplicare competențe importante ale Comisiei, rezultate din transferul acestora de la nivelul național la cel comunitar. Aceste servicii beneficiază deci de atribuții importante definite în mod normal de către un nivel superior, ceea ce le face să apară ca privilegiate în raport cu alte unități administrative de același nivel formal.
Faptul că se optează tot mai mult pentru o structură cu competențe verticale favorizează dezvoltarea unor astfel de situații, punând într-o postură avantajoasă serviciile compuse în întregime din funcționari europeni. Pe de altă parte, consecință a absenței unei structuri de coordonare la nivelul serviciilor direcției generale, aparatul administrativ propriu-zis pierde din putere în profitul suprastructurii politice comunitare la care se apelează adesea pentru arbitraj.
Rolul și funcțiile Comisiei Europene
3.2.1. Rolul Comisiei Europene
Tratatele comunitare atribuie Comisiei ca rol principal pe acela de a exprima interesul comunitar și de a asigura realizarea acelui interes.
De asemenea, Comisia are și un important rol politic, ea fiind răspunzătoare, din acest punct de vedere, în fața Parlamentului european.
Competențele Comisiei Europene sunt enumerate în articolul 211 din Tratatul asupra Uniunii Europene. Astfel, Comisia Europeană:
formulează propuneri, recomandări și avize (funcția de inițiativă);
exercită competențele de execuție pe care i le conferă Consiliul (funcția de execuție);
veghează la execuția tratatelor (funcția de supraveghere);
dispune de putere de decizie proprie și participă la adoptarea actelor de către Consiliul și Parlamentul European (funcția de decizie);
enumerarea din articolul 211 nu era completă, căci omite funcția de reprezentare internă și externă a Uniunii Europene, care rezultă însă din alte dispoziții ale Tratatul de intituire a Comunității Economice Europene.
Funcțiile care au suferit un proces evolutiv mai pronunțat sunt cele referitoare Ia participarea Comisiei la activitatea normativă în cadrul ansamblului comunitar (legislație și execuție). Asupra lor vom insista în continuare, făcând o trecere în revistă a conținutului competențelor Comisiei Europene.
3.2.2. Funcțiile Comisiei Europene
Funcția de inițiativă
Spre deosebire de situația existentă într-un stat național, unde dreptul de inițiativă legislativă este exercitat de guvern și parlament, la nivel comunitar respectivul drept revine în principal Comisiei Europene, în unele cazuri, cu titlu de excepție, revenind și Consiliului Miniștrilor Uniunii Europene și Parlamentului.
Monopolul puterii de inițiativă este una dintre armele principale ale Comisiei. Ea dispune de posibilitatea alegerii momentului introducerii unei propuneri în fața Consiliului, jucând în acest fel un rol central în negocierile ce preced adoptarea deciziei. Acest rol fusese considerabil diminuat prin practica unanimității, consecință a compromisului de la Luxemburg (1966) în urma căruia s-a pus capăt crizei generate de retragerea Franței generalului de Gaulle de la procesul decizional căci, în măsura în care Consiliul decidea cu unanimitate el putea oricând să se abată de la propunerea Comisiei.
Revenirea la practica majorității calificate ca urmare a Actului Unic European a permis Comisiei să-și regăsească rolul său originar.
În orice caz, chiar și atunci când Consiliul decide cu unanimitate. Comisia dispune de mijloace prin care își poate impune punctul de vedere. Ea are oricând dreptul de a-și retrage propunerea invocând unul din următoarele trei motive: schimbarea substanțială a împrejurărilor ce au stat la baza propunerii, lipsa unui interes manifest din partea Consiliului, în sensul că acesta a amânat nepermis de mult dezbaterea propunerii, ori riscul denaturării conținutului acesteia de către Consiliu. În aceste condiții, Consiliul are de ales între a accepta o propunere care nu-i convine decât parțial ori a nu putea legifera deloc.
Pentru Comisie dreptul de a-și retrage propunerea constituie un corolar al dreptului de inițiativă. Retragerea trebuie însă motivată și este necesară informarea Parlamentului European ori de câte ori este implicată procedura de consultare a acestuia pentru adoptarea respectivei propuneri ceea ce, după Tratatul de la Amsterdam, cuprinde practic majoritatea domeniilor comunitare.
Consiliul a contestat acest drept al Comisiei, mai ales în ceea ce privește al treilea motiv invocat, respectiv riscul denaturării propunerii, însă Curtea de Justiție a Comunităților Europene a evitat să tranșeze controversa interinstituțională. Pe de altă parte, deși practica pare a fi favorabilă admiterii retragerii propunerii de către Comisie, statele membre s-au ferit să consacre în mod explicit acest drept în revizuirile pe care tratatele originare le-au suferit până în prezent.
Monopolul inițiativei de care dispune Comisia este însă contestat de către Parlamentul European care ar vrea să dispună de acest drept, asemenea parlamentelor naționale. Pretențiile sale, chiar modeste, s-au ciocnit sistematic de opoziția Comisiei însă toate cele trei modificări importante ale Tratatului de la Roma care se aplică în dreptul comunitar, momentan Tratatul de la Nisa nefiind încă ratificat de toate statele membre, au marcat apariția unor concesii pe care Consiliul European le-a făcut în favoarea instituției parlamentului european.
Astfel, după obligarea Comisiei de a prezenta Parlamentului European propunerile înainte de trimiterea lor către Consiliu, respectiv procedura de consultare a Parlamentului European, Actul Unic European a introdus procedura de cooperare cu Parlamentul, Tratatul de la Maastricht a adus ca noutate complicata procedură de codecizie ce permitea Parlamentului European să respingă textul Comisiei după o a treia lectură, iar Tratatul de la Amsterdam a simplificat substanțial această ultimă procedură, permițând Parlamentului să-și consolideze puterea în procesul legislativ comunitar.
De remarcat că amenințarea pentru monopolul inițiativei exercitat de către Comisie nu vine însă în mod esențial din revendicarea de către Parlament a unei competențe în domeniu, ci decurge mai curând din tendința de a instaura un dialog direct între Parlamentul European și Consiliul UE în cadrul procedurii legislative.
Dacă în cadrul procedurii de cooperare Comisia reușise prezervarea dreptului său, pentru că dintre amendamentele propuse de Parlament sunt prezentate Consiliului doar cele pe care Comisia și le-a însușit, iar Consiliul nu poate modifica propunerea Comisiei decât cu unanimitate, apariția procedurii de codecizie a constituit, credem, o prima breșă în monopolul Comisiei.
Funcția de execuție
Până la adoptarea Actului Unic European, Consiliul deținea, atât puterea legislativă, cât și pe cea executivă, Comisia neputând lua măsuri de execuție decât în urma unei abilitări dată de Consiliu. În practică însă, mai ales în materie de politica agricolă comună, se făcuse simțită nevoia adoptării a numeroase măsuri de execuție la nivel comunitar, ceea ce a pus Consiliul în imposibilitatea de a le soluționa în timp util. Cerințele legate de eficiența acțiunii comunitare au condus pe autorii Actului Unic la modificarea articolului 145 din Comunitatea Economică Europeană pentru a putea conferi Comisiei competențe executive. De acum înainte competența de principiu aparține Comisiei, regula anterioară fiind inversată: Consiliul nu mai este executivul care își poate delega competența către Comisie, ci aceasta din urmă reprezintă executivul, cu excepția situațiilor în care Consiliul își rezerva în mod expres acest drept pentru sine.
Însă odată cu aceasta a apărut o nouă problemă, căci renunțând la puterea de execuție Consiliul a creat obiceiul de a supraveghea Comisia cu ajutorul unor comitete compuse din reprezentanți ai statelor membre care pot, în anumite cazuri, prin votul lor nefavorabil, să retragă Comisiei facultatea de decizie pentru a o înapoia Consiliului. Curtea de Justiție a Comunităților Europene a apreciat că această procedură este conformă cu Tratatele, atâta timp cât nu se modifică echilibrul instituțional.
Așa a apărut termenul de „comitologie”‚ care în limbajul dreptului comunitar desemnează tocmai această practică a comitetelor. Tipologia acestora, stabilită de Consiliu prin decizia nr.87/373 din 13 iulie 1987, a născut controverse aprinse cu privire la competența acestor comitete. Decizia în cauză consacră existența a trei tipuri de comitete: comitet consultativ, comitet de gestiune și comitet de reglementare.
Primul, cel consultativ, nu este deloc controversat deoarece el lasă Comisiei Europene puterea de decizie în caz de dezacord cu comitetul. Și a doua formulă, cea a comitetului de gestiune a fost acceptată de către Curtea de Justiție, căci procedura sa prevede că dacă există un dezacord între Comisie și comitet va fi sesizat Consiliul, care poate adopta, cu majoritate calificată, alte măsuri de execuție decât cele propuse de Comisie. Dacă el nu face acest lucru. atunci se aplică decizia Comisiei, evitându-se astfel blocajul pentru că oricare ar fi situația există o decizie care se aplică. Cea de-a treia formulă, a comitetului de reglementare, ridică însă unele critici.
Astfel, în caz de aviz negativ al comitetului, este sesizat Consiliul care poate adopta propunerea Comisiei prin vot cu majoritate calificată, sau o poate modifica cu unanimitate. Dacă nu reușește să întrunească nici una din aceste majorități. propunerea Comisiei se va aplica totuși pentru a se evita vidul normativ. Aceasta este așa-numita „variantă a fileului”. Există însă și o altă opțiune, zisă a „contra-fileului”‚care autorizează Consiliul să se opună măsurilor propuse de Comisie, prin votul cu majoritate simplă. În această situație avem de-a face cu un vid normativ.
Nu există nici o ierarhie între diferitele tipuri de comitete, o declarație anexată Actului Unic European menționând doar preferința manifestată pentru comitetul consultativ în chestiuni legate de piața internă unică. Se pare însă că nu aceasta este și orientarea Consiliului deoarece, în ansamblul deciziilor privind piața internă, comitetul consultativ nu a fost utilizat decât în mai puțin de o treime din cazurile pentru care Comisia a propus acest lucru.
Funcția de supraveghere
Un atribut esențial ce revine Comisiei, este acela al controlului aplicării tratatelor comunitare atât de către Consiliu, cât și de către statele membre. În virtutea acestui atribut Comisia poate să declanșeze anumite proceduri juridice care au menirea de a stabili dacă, Consiliul ori statele membre îndeplinesc obligațiile ce le revin din tratate. Pentru aceste considerente Comisia este cunoscută în doctrină și sub denumirea de „păzitor (paznic) al tratatelor”.
Acționând din oficiu sau în urma unei plângeri, Comisia a dezvoltat o întreagă procedură destinată să permită corectarea inacțiunii statelor membre înainte de a se ajunge la declanșarea unei acțiuni în contencios. Cu toate acestea s-a constatat, în ciuda succesului fazei precontencioase care permite soluționarea a 80% din cazuri înainte de a fi sesizată Curtea de Justiție, o multiplicare a ipotezelor de neaplicare a Tratatului.
Pentru limitarea acestora s-a propus aplicarea unor sancțiuni pecuniare, prevăzute mai târziu chiar explicit în Tratatul de la Amsterdam, însă diversitatea motivelor ce determină statele membre să evite respectarea normelor comunitare – mergând de la neglijența administrațiilor naționale până la dificultățile de aplicare sau teama de reacția adversă a opiniei publice din țara respectivă – face ca interesul aplicării acestor sancțiuni să fie limitat la cazuri de neaplicare persistentă.
Funcția de reprezentare
Comisia Europeană îndeplinește totodată și un semnificativ rol reprezentativ, ea fiind abilitată potrivit dispozițiilor Tratatului de la Roma să reprezinte interesele Comunității pe plan internațional. Ca urmare Comisia Europeană are atribuția de a conduce negocierile cu terțe state pentru încheierea de acorduri în domeniile care sunt trecute pe baza prevederilor Tratatului în competența Comunității.
Exercitarea acestui funcții se face de către Comisie prin intermediul delegațiilor sale în statele terțe, conduse de un șef de delegație cu rang de ambasador și având imunitate diplomatică.
Cât privește reprezentarea în țările membre, este interesant de remarcat că deși acestea din urmă au reprezentanțe permanente la Uniunea Europeană, cu rang de ambasade, Comisia nu este reprezentată în capitalele comunitare decât prin birouri încadrate cu un număr redus de funcționari. Pentru dreptul de legație pasivă scrisorile de acreditare sunt remise președintelui Comisiei și președintelui în exercițiu al Consiliului.
Funcția de decizie
Conform dispozițiilor articolului 288 din Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene, pentru exercitarea competențelor Uniunii, Comisia are competență decizională proprie, în acest sens putând adopta regulamente, directive, decizii, recomandări și avize. În virtutea acestei funcții, Comisia are putere de decizie într-o serie de situații prevăzute de tratate și, drept urmare, are următoarele competențe:
își stabilește regulamentul de procedură pentru a asigura funcționarea sa și a serviciilor sale (articolul 249 din Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene);
în cazul în care constată încălcarea principiilor consacrate de tratate în domeniul liberei concurențe, emite decizii motivate pe care le poate publica și, totodată, poate autoriza statele membre să ia măsurile necesare pentru remedierea situației, măsuri ale căror condiții și norme de aplicare tot ea le stabilește (articolul 105 din Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene);
adresează statelor membre directivele sau deciziile corespunzătoare în cazul în care constată că statele membre adoptă sau mențin o măsură care contravine prevederilor tratatelor în ceea ce Comisia Europeană privește întreprinderile publice sau întreprinderile cărora le acordă drepturi speciale sau exclusive (articolul 106 din Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene);
examinează cazurile de discriminare în transporturile în interiorul Uniunii și după consultarea oricărui stat membru în cauză, adoptă deciziile necesare în temeiul reglementării adoptate de Consiliu prin care sunt interzise discriminările care constau în aplicarea de către un transportator, pentru aceleași mărfuri și pe aceleași rute de transport, a unor tarife și condiții de transport diferite în funcție de țara de origine sau de destinație a produselor transportate (articolul 95 din Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene).
Alegerea comisarilor și Președintelui
După Comisia Europeană guvernele statelor membre convin asupra propunerii de desemnare a Președintelui Comisiei, Președintele Parlamentului European invită candidatul propus să facă o declarație și sa prezinte orientările sale politice în fața Parlamentului European. Declarația este urmată de dezbateri, la care este invitat să participe și Consiliul Uniunii Europene.
Parlamentul aprobă sau respinge propunerea de desemnare cu majoritatea voturilor exprimate prin apel nominal.
Când candidatul propus este ales, Președintele Parlamentului European informează Președintele Consiliului European și guvernele statelor membre, pe care le invită, împreună cu Președintele ales al Comisiei, să propună, de comun acord, candidații la diferite posturi de comisari. În cazul când o persoană propusă nu este aprobată, Președintele Parlamentului invită guvernul statului în cauză să desemneze un nou candidat.
Comisia este compusă din 20 de membri care au statut de independență față de guvernele naționale, cu toate că sunt numiți de acestea.
Repartiția celor 20 de locuri, din cadrul Comisiei, pentru cele 15 state membre ale Uniunii Europene este următoarea:
a) cele cinci țări „mari” – Franța, Germania, Italia, Regatul Unit al Marii Brtanii și al Irlandei de Nord și Spania – dispun de câte două locuri.
b) celelalte zece țări, „mai mici”, ca întindere – Belgia, Danemarca, Grecia, Irlanda, Luxemburg, Olanda, Austria, Portugalia, Finlanda și Suedia – au desemnat câte un singur reprezentant.
Numărul membrilor Comisiei Europene, la fel ca și în cazul celorlalte organe instituționale, este variabil, modificându-se în funcție de numărul statelor membre.
Membrii Comisiei Europene sunt recrutați din rândul elitei conducătoare a statelor membre în lumina criteriilor capacității profesionale și a garanțiilor de independență față de statele din care provin având în spatele lor o vastă experiență politică și managerială.
Procedura de numire în Comisie este prevăzută în articolul 214, paragraful 2 din Tratatul asupra Uniunii Europene. În urma desemnării persoanelor respective de către guverne, se acordă de către Parlament un vot de încredere. Membrii Comisiei trebuie să fie desemnați ținând cont de competența lor generală și ei trebuie să prezinte toate garanțiile de independență. Dacă guvernele statelor membre au o putere discreționară de a propune membrii Comisiei, Parlamentul European este îndreptățit să verifice criteriile de desemnare, în care scop sunt organizate audieri.
Președintele Comisiei este desemnat de comun acord de către guvernele statelor membre, după ce în prealabil a fost consultat Parlamentul European. Potrivit articolului 32 al regulamentului de funcționare interioară a Parlamentului, după ce guvernele statelor membre au convenit asupra propunerii privind desemnarea președintelui Comisiei, președintele Parlamentului invită candidatul propus să facă o declarație în fața Parlamentului. La declarație participă și Consiliul și ea este urmată de dezbateri.
În continuare, Parlamentul aprobă sau respinge propunerea cu majoritatea voturilor exprimate prin apel nominal. Rezultatul votului este transmis președintelui Consiliului European și guvernelor statelor membre, el având valoarea unui aviz. În cazul unui vot negativ, președintele Parlamentului solicită guvernelor statelor membre să-și retragă propunerea și să prezinte ulterior una nouă. Necesitatea aprobării propunerii de desemnare a președintelui Comisiei de către Parlament a fost confirmată de tratatul de la Amsterdam.
Începând cu 1976, Consiliul European l-a desemnat pe președintele Comisiei cu șase luni înainte ca acesta să-și ia în primire mandatul. Ulterior, guvernele statelor membre împreună cu președintele propus stabilesc propunerile celorlalte persoane pe care intenționează să le numească în Comisie, tratatul de la Amsterdam stabilind că aceste nominalizări trebuie făcute de guverne de comun acord cu președintele desemnat.
CAPITOLUL 4. DEZVOLTĂRI ACTUALE ȘI VIITOARE
4.1. Modificari aduse Comisiei Europene prin Tratatul de la Nisa (implicații asupra Comisiei Europene)
La 15 februarie 2000 se deschid negocierile de aderare cu încă un grup de state, între care și România, dându-se astfel un semnal clar că extinderea este un proces sigur cu o finalitate într-un viitor mai îndepărtat sau mai apropiat, care depinde de performanțele fiecărei țări candidate în parte. Cum la 31 martie 1998 fuseseră deschise negocierile de aderare cu un prim grup de state, acestea se aflau deja într-o fază în care închiseseră provizoriu o parte din capitolele de negociere.
Reforma instituțiilor europene a devenit un lucru necesar. Conștienți de acest lucru, oamenii politici de prim rang din structurile de conducere ale celor 15 state membre ale Uniunii Europene au subliniat această necesitate în numeroase ocazii. Odată cu preluarea de către Franța a Președinției Uniunii Europene în a doua parte a anului 2000, s-a pus problema revizuirii Tratatelor constitutive în sensul reformei instituționale atât de necesare, noua Președinție înscriindu-și acest obiectiv pe agenda sa ca o prioritate.
Pregătit de Conferința Interguvernamentală consacrată „Reformei instituționale”, Summit-ul de la Nisa a fost cel mai îndelungat și cel mai complicat, în comparație cu celelalte.
Președinția franceză organizase deja consultări cu principalii factori de decizie din fiecare țară și existau bazele puse de negocierile Conferinței Interguvernamentale, încheiată odată cu Summit-ul de la Nisa.
Rezultatul este, în ansamblu, favorabil celor patru „mari” țări – Germania, Marea Britanie, Italia și Franța -, chiar dacă Franța, președinta în exercițiu a Uniunii, a fost constrânsă să facă mai multe concesii și să renunțe la ambițiile sale.
Tratatul de la Nisa s-a axat, în principal pe reformarea instituțiilor Uniunii Europene. Cum Comisia Europeană este una din principalele instituții ale Uniunii Europene, Tratatul de la Nisa conține reglementări noi asupra ei, atât în corpul propriu-zis al actului dar și în unul din Protocoalele anexate lui.
Dacă sistemul actual de stabilire a numărului de comisari nu ar fi schimbat, atunci ar trebui, odată cu aderarea a încă 12 țări, să se ajungă la un număr de 34-35 de comisari. Această perspectivă își are marele neajuns că se ajunge la un organism a cărui funcționare eficientă este pusă sub semnul întrebării.
În cadrul Conferinței Interguvernamentale, Comisia Europeană a recomandat la 27 ianuarie 2000:
reducerea numărului de comisari la unul pentru fiecare stat membru;
începând cu prima Comisie Europeană care își va începe mandatul după aderarea celui de-al douăzeci și șaptelea membru, numărul comisarilor va fi mai mic decât cel al țărilor membre.
Conferința Interguvernamentală a optat și pentru o sporire a puterilor Președintelui Comisiei Europene, tendință care a pornit de la ideea că o instituție este mai puternică atunci când conducătorul ei are mai multă putere, având posibilitatea să aplice o politică coerentă.
Ceea ce a rezultat în urma negocierilor intense purtate de către reprezentanții statelor membre sunt o serie de texte care vor fi introduse în Tratatele de bază ale Uniunii Europene și care vor reglementa domenii cum sunt: metoda de numire a Președintelui și membrilor Comisiei Europene, competențele Președintelui Comisiei Europene, numărul de membrii etc.
Modul în care este ales Președintele Comisiei și membrii ei, conform reglementărilor ce vor intra în vigoare odată cu intrarea în vigoare a Tratatului de la Nisa, este următorul:
„Articolul 214 (2) Consiliul, reunit în prezența șefilor de stat și de guvern, hotărând printr-o majoritate calificată, va numi persoana pe care intenționează să o numească Președinte al Comisiei Europene; nominalizarea trebuie să fie aprobată de Parlamentul European.
Consiliul, hotărând prin majoritate calificată și prin acordul comun cu Președintele nominalizat, va adopta lista cu celelalte persoane pe care intenționează să le numească ca membrii ai Comisiei, în concordanță cu propunerile făcute de către fiecare stat membru.
Președintele și ceilalți membrii ai Comisei astfel nominalizați, în bloc, vor fi supuși votului de aprobare al Parlamentului European. După aprobarea de către Parlamentul European, Președintele și ceilalți membrii ai Comisiei vor fi investiți de către Consiliu care va hotărî prin majoritate calificată.”
Reglementarea actuală care guvernează materia numirii Președintelui Comisiei Europene și a celorlalți membri este articolul 214 din Tratatul de intituire a Comunității Europene. Se poate observa că principala modificare este înlocuirea „acordului comun” necesar pentru numire cu „hotărârea prin majoritate calificată”.
După cum s-a observat în doctrină, „votul majorității calificate” este unul din instrumentele particulare care este utilizat în Comunitățile Europene în comparație cu celelalte organizații de state suverane. Unanimitatea pe care o presupune în mod clasic relațiile între statele membre ale unei organizații pentru adoptarea unei decizii a dus și duce la existența a multor întârzieri sau chiar blocaje în luarea unei hotărâri. Avantajul pe care îl presupune unanimitatea este faptul că astfel se protejează suveranitatea statului care trebuie să ia o decizie dar să și o respecte. Alegerea între unanimitate și majoritate calificată a fost cauza unor crize grave la nivel Comunitar în trecut, unele state fiind foarte sensibile la probleme care țin de „suveranitatea națională”.
Una din direcțiile principale de construcție a Tratatului de la Nisa a constituit-o și aceea a limitării domeniului în care Consiliul trebuie să hotărască prin vot în unanimitate, în favoarea hotărârilor date cu majoritate calificată. Această restrângere apare ca deosebit de necesară din perspectiva unei Uniuni Europene cu un nivel ridicat de integrare, a cărei funcționare nu trebuie împiedicată sau oprită de greutatea de obținere a unui vot unanim.
Președinția portugheză și cea franceză au identificat cel puțin 15 articole din Tratatul de intituire a Comunității Europene în care procedura unanimității ar trebui înlocuită cu cea a majorității calificate. Din cadrul acestor articole, au fost selectate cele referitoare la 5 problematici în care apare ca deosebit de importantă pentru realizarea extinderii Uniunii trecerea la votul cu majoritate calificată:
articolul 42 din Tratatul de intituire a Comunității Europene (referitor la securitate socială care este necesară în domeniul liberei circulații a lucrătorilor);
articolul 67 din Tratatul de intituire a Comunității Europene (referitor la azil, imigrare și vize);
articolul 93 din Tratatul de intituire a Comunității Europene (referitor la taxe);
articolul 133 din Tratatul de intituire a Comunității Europene (referitor la politica comercială comună);
articolul 161 din Tratatul de intituire a Comunității Europene (politica de coeziune socială și economică).
O amplă discuție s-a purtat în jurul acestei problematici ajungându-se la o concluzie paradoxală, respectiv că s-a renunțat la controlul prin unanimitate asupra acțiunilor cu caracter politic, cum este de exemplu numirea președintelui Comisiei, pentru a se păstra cele cu referire la fiscalitate, unde Marea Britanie a insistat asupra păstrării unanimității, sau la politica privind imigrarea, unde Austria a avut o poziție care nu a îngăduit trecerea la votul cu majoritate calificată.
Tot referitor la Comisie se arată că actualul articolul 215 din Tratatul de intituire a Comunității Europene va fi înlocuit cu:
„Articolul 215. Cu excepția reînnoirilor obișnuite sau din cauză de deces, funcția membrilor Comisiei încetează în mod individual prin demisie voluntară sau din oficiu.
Membrul demisionar sau decedat este înlocuit pentru perioada rămasă din mandat de către un nou membru numit de Consiliu, care hotărăște cu majoritate calificată.
Consiliul poate, hotărând prin vot unanim, să decidă să nu se mai producă înlocuirea. În eventualitatea unei demisii voluntare sau din oficiu, Președintele este înlocuit pentru durata rămasă din mandat. Procedura prezentată la 214 (2) este aplicabilă pentru înlocuirea Președintelui.
În afara cazului demisiei din oficiu reglementată de articolul 216 membrii Comisiei vor rămâne în funcție până când vor fi înlocuiți, sau până când Consiliul va decide că nu este cazul ca înlocuirea să aibă loc.
Actualul articol 215 prevede, spre deosebire de viitoarea reglementare prezentată mai sus, că „Cel în cauză este înlocuit pentru durata rămasă din mandat de un nou membru, numit de comun acord de guvernele statelor membre”. La fel ca și în cazul precedent, rezultă că principala înlocuire se produce prin aducerea în locul acordului comun a majorității calificate.
Articolul 217 din Tratatul de intituire a Comunității Europene va fi înlocuit de noul articol 217, care prevede următoarele:
„Comisia va lucra respectând orientările politice definite de Președintele ei, care va decide asupra organizării sale interne, pentru a asigura funcționarea ei coerentă, eficientă și pe bază de colegialitate.
Responsabilitățile care incumbă asupra Comisiei vor trebui structurate și alocate între membrii Comisiei de către Președintele ei. Acesta poate realoca aceste responsabilități în timpul mandatului comisiei. Membrii Comisiei trebuie să ducă la îndeplinire responsabilitățile care le-au fost însărcinate de către Președinte, sub autoritatea acestuia.
După obținerea aprobării Colegiului, Președintele va numi vicepreședinți din rândul membrilor Comisiei
Un membru al Comisiei trebuie să demisioneze la cererea Președintelui, după obținerea de către acesta a aprobării Colegiului”.
În prezent, articolul 217 arată doar că: „Comisia poate numi unul sau doi vicepreședinți dintre membrii săi”. Astfel, noul articol 217 este mult mai cuprinzător și se axează în principal pe competențele crescute de care beneficiază Președintele Comisiei Europene. Se poate observa adoptarea unei noi concepții, „respectarea orientărilor politice” trasate de către Președintele Comisiei, lucru care a rezultat din nevoia crescută de aplicare a unei politici coerente la nivel Comunitar, nivel la care Comisia are un cuvânt greu de spus. Ca element de noutate apare și realocarea responsabilităților în timpul desfășurării mandatului comisarilor, de către Președintele Comisiei.
Evitarea formulării „unul sau doi” înlocuită printr-un plural, „vicepreședinți” face loc la o interpretare în sensul că Președintele Comisiei poate numi chiar mai mult de doi vicepreședinți. Oricum, principala schimbare în acest domeniu este că s-e renunță la procedura de alegere a acestora de către Colegiu, în favoarea numirii vicepreședinților de către Președinte, după obținerea aprobării Colegiului.
O deosebită greutate o are formularea existentă la paragraful 4 din viitorul articol 217, care obligă un comisar să demisioneze în cazul în care Președintele, cu acordul Colegiului, îi cere acest lucru. Astfel, se instituie o subordonare mai accentuară a membrilor Comisiei față de Președinte, ajutându-l, cel puțin la nivel teoretic, pe acesta din urmă, să își pună în aplicare mai ușor propriile politici.
Aceste noi prevederi, care se diferențiază evident de spiritul vechii reglementări, au apărut din dorința de a da Președintelui Comisiei o putere mai mare în cadrul instituțional european.
Amplificarea puterilor Președintelui Comisiei Europene, rezultat al noilor reglementări, nu este o situație singulară în contextul Comunitar. În acest sens, se poate lua exemplul Înaltului Reprezentant pentru Politică Externă și de Securitate, Javier Solana. Astfel, potrivit Tratatului de la Amsterdam, Secretarul General al Consiliului îndeplinește în același timp și funcția de Înalt Reprezentant pentru Politică Externă și de Securitate al Uniunii Europene.
Numirea în această funcție a unei personalități puternice, Javier Solana fiind fostul Secretar General al Organizației Tratatului Atlanticului de Nord din perioada conflictului din Kosovo, duce la o creștere a importanței și prestigiului funcției. Mai ales în relațiile internaționale în care Uniunea Europeană se implică activ, ea este beneficiară a acestei noi abordări de numire și promovare a personalităților.
Cum la momentul actual percepția generală este că instituția Comisiei Europene se identifică cel mai bine cu Uniunea Europeană, ea având o independență crescută față de statele ale căror cetățeni comisarii europeni sunt și de aici rezultând o loialitate mai mare față de Comunități, reiese de ce liderii europeni au statuat prin noul tratat o lărgire a competențelor Președintelui Comisiei.
Articolul 4 al Protocolului asupra extinderii Uniunii Europene statuează:
„1. De la 1 ianuarie 2005 și cu efect din momentul când prima Comisie de după această dată își va începe mandatul, art. 213(1) Tratatul instituind Comunitatea Europeană și art. 126(1) al Tratatului instituind Comunitatea Europeană a Energiei Atomice vor fi înlocuite de către următoarele:
«Membrii Comisie vor fi aleși pe baza competenței lor generale și care oferă toate garanțiile de independență.
Comisia trebuie să includă câte un cetățean al fiecărui stat membru.
Numărul membrilor Comisie poate fi schimbat de Consiliu printr-un vot unanim.»
Când Uniunea va consta din 27 de state membre, art. 213(1) din Tratatul instituind Comunitatea Europeană și art. 126(1) al Tratatului instituind Comunitatea Europeană a Energiei Atomice vor fi înlocuite de către următorul:
« Membrii Comisie vor fi aleși pe baza competenței lor generale și care oferă toate garanțiile de independență.
Numărul membrilor Comisiei este mai mic decât numărul statelor membre. Membrii Comisiei sunt aleși pe baza unui sistem rotativ întemeiat pe principiul egalității, aranjamentele necesare fiind adoptate de Consiliu prin vot unanim.
Numărul membrilor Comisiei este stabilit de Consiliu prin vot unanim».
Acest amendament se va aplica de la data de la care își începe mandatul prima Comisie de după aderarea celui de-al douăzeci și șaptelea stat membru.
3. Consiliul, hotărând în unanimitate, după semnarea tratatului de aderare de către cel de-al douăzeci și șaptelea stat al Uniunii, va adopta:
– numărul de membrii ai Comisiei;
-implementarea aranjamentelor pentru un sistem rotativ bazat pe principiul egalității, conținând toate criteriile și regulile necesare pentru determinarea compoziției colegiilor succesive în mod automat pe baza următoarelor principii:
a) Statele membre vor fi tratate strict pe picior de egalitate cu privire la succesiunea și timpul petrecut de cetățenii lor ca membrii ai Comisiei, în consecință, diferența dintre numărul total de perioade în funcție deținute de cetățenii a oricăror două state membre să nu poată fi mai mare de una;
b) referitor la punctul (a), fiecare colegiu succesiv trebuie să fie compus în așa fel încât să reflecte în mod satisfăcător aria demografică și geografică a tuturor statelor membre ale Uniunii.
4. Orice stat care aderă la Uniune are dreptul, la momentul adeziunii sale, să aibă unul din cetățenii săi ca membru al Comisiei, până la aplicarea paragrafului 2.”.
Protocolul care cuprinde articolele prezentate mai sus a fost una din „pietrele de încercare” ale negocierilor în cadrul Summitului de la Nisa. În ciuda eforturilor franceze, pozițiile statelor membre păreau de multe ori a fi ireconciliabile asupra prevederilor care trebuiau înscrise în acesta, subiectul fiind nu numai Comisia ci și ponderea pe care fiecare stat o va avea în instituțiile Uniunii Europene.
După cum se observă, nu s-a optat pentru o formulare exactă de genul „când statele membre ale Uniunii vor fi în număr de douăzeci și șapte numărul locurilor în Comisie vor fi de douăzeci și șase”, preferându-se o exprimare mai complicată dar care aduce un mare avantaj, respectiv acela că acest text poate funcționa și în cazul unei Uniuni care să cuprindă mai mult de 27 de state. Astfel, se poate evita o complicată nouă renegociere în cazul în care, pentru a lua un exemplu, pe lista țărilor admise în Uniune ar fi Croația, Macedonia sau altele, țări care dacă pentru moment nu au început procesul de aderare la Comunități nu înseamnă că într-un viitor mai apropiat sau mai depărtat nu o vor face.
Din cele prevăzute în Protocol referitor la Comisie reiese că o nouă decizie a Consiliului este așteptată în legătură cu unele aspecte ce se vor ridica în viitor. Rezultă de aici că nu s-a reușit în pofida negocierilor maraton să se ajungă la un punct comun de vedere în toate problemele, la Summitul de la Nisa.
Din perspectiva României, reglementările privind compoziția Comisiei au aspecte favorabile dar și defavorabile. Astfel, favorabil apare faptul că s-a dat semnalul clar că și țara noastră va avea un reprezentant în Comisie la un moment dat. Din păcate, aspectele defavorabile, la o cercetare atentă a Protocolului, își fac apariția:
dacă s-ar fi mers în continuare pe sistemul că țările mari au dreptul la doi comisari, atunci România, datorită ariei geografice și a demografiei, ar fi fost îndreptățită poate să aibă doi membrii în Comisie;
cum capitolele închise provizoriu de țara noastră în negociere cu Uniunea Europeană sunt destul de puține în comparație cu restul țărilor candidate, există riscul deloc de neglijat ca să fim cea de-a „douăzeci și șaptea” țară membră a Uniunii Europene, într-un anumit context să fim „favoriți” pentru ocuparea poziției de țară care la respectiva Comisie care se va forma să nu participe cu un reprezentant.
În privința competențelor încredințate Comisiei Europene prin Tratatul de la Nisa se poate observa că acestea se axează în principal pe posibilitatea dată instituției de a propune Consiliului luarea unor măsuri în diferite domenii care vor fi prezentate mai jos. Nu trebuie neglijată nici tendința care reiese din acest tratat cu privire la o adâncire a cooperării între Consiliu și Comisie concretizată prin obligativitatea consultării acesteia din urmă în numeroase arii de activitate comunitară.
Articolul 6 din Tratatul asupra Uniunii Europene, așa cum a fost el modificat de Tratatul de la Amsterdam, stabilește principiile fundamentale pe care se bazează Comunitățile. Articolul 7 introdus prin Tratatul de la Amsterdam dă posibilitatea Consiliului să penalizeze un stat care încalcă grav și în mod repetat drepturile fundamentale. Totuși, acest articol nu prevede un mecanism care să prevină încălcarea drepturilor fundamentale.
Prin Tratatul de la Nisa se introduce un nou articol 7 care statuează în plus față de reglementarea anterioară că atunci când există un risc serios ca o țară să încalce grav principiile fundamentale pe care se bazează Comunitățile, Consiliul, hotărând cu o majoritate minimă de patru cincimi, poate face recomandări respectivului stat. Important din perspectiva subiectului studiului nostru, respectiv Comisia Europeană, este faptul că aceasta poate sesiza Consiliul în această privință. Importanța poziției Comisiei Europene este subliniată de faptul că o astfel de propunere nu poate fi făcută decât de Parlamentul European sau cel puțin o treime din țările membre.
Continuând analiza Tratatului se poate observa că încă din primele articole se aduce în prim plan problematica Politicii Externe și de Securitate Comună. Pe lângă exprimarea clară în text a tendinței de accentuare a acestei politici comune la nivel european se subliniază că prin aceasta nu se împiedică cooperarea aprofundată care poate să aibă loc între țările membre, cu condiția urmării unei proceduri în acest sens. Astfel, toți membrii Uniunii Europene care vor să participe în cooperarea mărită trebuie să notifice această intenție Consiliului și să informeze Comisia. Comisia trebuie să-și prezinte opinia în maxim 3 luni de la receptarea notificării. Această opinie se va axa în principal asupra problemei dacă cooperarea întărită respectivă este în acord cu politicile Uniunii Europene.
Negociatorii Tratatului de la Nisa au optat pentru constituirea unor noi organisme comunitare, argumentând acest fapt prin necesitatea existenței unei mai bune și consecvente acțiuni în anumite domenii ale politicii comunitare. Astfel, se instituie un Comitet Politic și de Securitate care are ca atribuție monitorizarea situației internaționale în domeniile acoperite de Politica Externă și de Securitate Comună și contribuie la definirea politicilor de urmat prin prezentarea opiniilor sale Consiliului, la cererea acestuia sau din proprie inițiativă. Va monitoriza implementarea politicilor convenite, fără a prejudicia responsabilitățile Președinției sau Comisiei.
Când un stat membru este în dificultate sau este serios amenințat cu dificultăți severe cauzate de dezastre naturale sau întâmplări excepționale aflate dincolo de controlul său, Consiliul, votând cu o majoritate calificată, la propunerea Comisiei, poate acorda, în anumite condiții, asistență financiară comunitară statului membru respectiv. Președintele Consiliului trebuie să informeze Parlamentul European asupra deciziei luate.
Când acordurile cu unul sau mai multe state sau organizații internaționale trebuie negociate, Comisia va trebui să facă recomandări Consiliului, care va autoriza Comisia să deschidă negocierile necesare. Consiliul și Comisia vor fi responsabili pentru asigurarea ca acordurile negociate să fie compatibile cu politicile și regulile interne comunitare.
Comisia va conduce aceste negocieri în consultație cu un Comitet Special numit de Consiliu pentru a asista Comisia în obiectivele ei și în cadrul directivelor care pot fi trasate de Consiliu. Comisia va trebui să raporteze regulat comitetului special situația negocierilor, respectiv progresele făcute.
Consiliul, după consultarea cu Parlamentul European, va stabili un Comitet de Protecție Socială, cu statut de consultant pentru promovarea cooperării în politicile de protecție socială dintre statele membre și cu Comisia Europeană. Obiectivele comitetului vor fi:
monitorizarea situației sociale și dezvoltarea politicilor de protecție socială în statele membre și în Comunitatea Europeană per ansamblu;
promovarea schimburilor de informații, experiență și practici utile între statele membre precum și cu Comisia Europeană;
fără a prejudicia cele deja statuate în articolul 207, să pregătească rapoarte, să formuleze opinii sau să întreprindă alte acțiuni în câmpul său de competență, la cererea fie a Consiliului sau a Comisiei, fie din proprie inițiativă.
Fiecare stat membru și Comisia Europeană vor numi câte doi membri în acest Comitet.
Viitorul articol 210 va statua faptul că, Consiliul, hotărând cu majoritate calificată, va determina salariile, alocațiile și pensiile Președintelui și membrilor Comisiei. Va trebui, de asemenea, să hotărască tot prin majoritate calificată, asupra a oricărei plăți care va fi făcută în locul remunerației.
Comisia poate cere Consiliului amendarea prevederilor Statutului Curții de Justiție, cu excepția Titlului I, statut pe care noul Tratat îl situează într-un Protocol separat anexat tratatului. Comisiei i se acordă și dreptul de a cere amendarea unor prevederi ale statutului Băncii Europene de Investiții.
În domeniul problemelor financiare, Comisia face propuneri Consiliului care ia hotărâri prin vot unanim.
Se statuează și necesitatea lansării unei propuneri a Comisiei către Consiliu pentru stabilirea ratelor finale de convertibilitate a monedelor naționale în Unitatea monetară europeană până în 1999.
Comisia va adresa propuneri Consiliului și pentru implementarea politicilor comerciale comune.
Dezvoltări post-Nisa
La 26 februarie 2001, miniștrii de externe ai țărilor membre ale Uniunii Europene au semnat Tratatul de la Nisa.
Din păcate, cu puțin timp înaintea Summitului de la Goteborg, prin care Suedia dorea să își prezinte bilanțul pozitiv al mandatului cu privire la extinderea Uniunii Europene, a avut loc un moment de alunecare în procesul de ratificare al Tratatului de la Nisa. Electoratul din Republica Irlanda, chemat la urne pentru a se pronunța prin „Da” sau „Nu” asupra ratificării Tratatului de la Nisa, a respins noul act european. Pentru a fi puse în aplicare prevederile Tratatului de la Nisa fiind nevoie ca toate cele 15 state membre să îl ratifice procesul intră într-un anumit blocaj.
Procentajul la referendumul irlandez a fost de 54% – „nu”, deși partidele de guvernământ și principalele două partide de opoziție au susținut pentru varianta afirmativă. De subliniat că Irlanda este singurul stat din Uniunea Europeană care permite cetățenilor să se pronunțe în această privință prin referendum, de aceea se poate pune problema situației care ar fi apărut dacă mai multe state ar fi prevăzut această procedură constituțională în pentru adoptarea Tratatului de la Nisa. Mai mult ca sigur că reacția populației din multe state ar fi fost aceeași cu a irlandezilor. Orișicât, chiar dacă nu pot interveni direct, euroscepticii influențează prin poziția lor multe din guvernele europene, mai ales ținându-se seama de faptul că 2001 este un an electoral în multe din statele membre ale Uniunii Europene.
Rezultatul referendumului a provocat decepție atât în țările membre ale Uniunii Europene, cât și în statele candidate la aderare. Țările candidate și-au exprimat îngrijorarea față de rezultatele referendumului, care riscă să afecteze serios extinderea Uniunii Europene, dar au apreciat că nu este vorba de o catastrofă. Președintele Aleksandr Kwasniewski a afirmat că rezultatul referendumului reprezintă „o veste tristă“. Ministerul ceh de externe consideră că rezultatul referendumului „nu pune în cauză extinderea UE“, cu atât mai mult cu cât sondajele indică faptul ca 59% dintre irlandezi susțin primirea de noi membri in Uniune.
Rezultatul „nu trebuie să aibă un impact substanțial asupra procesului de extindere, dar poate influența, într-o oarecare măsură, atmosfera“, a declarat, la rândul său, Pavel Telicka, negociator-sef cu Uniunea Europeană. Slovacia consideră că rezultatul referendumului „nu este o veste bună pentru Europa“, Ministerul de Externe de la Bratislava declarându-se decepționat și exprimându-și temerea că „rezultatul riscă să complice aplicarea concluziilor summitului de la Nisa, care a creat condiții bune pentru extinderea Uniunii Europene în 2004“. Totuși, autoritățile slovace se așteaptă ca „Guvernul și Parlamentul irlandez să facă toate demersurile necesare pentru a modifica actuala opinie a populației“.
Negocierile de aderare nu se vor opri, Uniunea Europeană fiind gata să ia în considerare neliniștile irlandezilor care au respins Tratatul de la Nisa, dar fără să schimbe în esență textul documentului. Negocierile cu țările candidate la aderarea la Uniunea Europeană vor continua cu o hotărâre și cu o vigoare intacte, în pofida rezultatului negativ al referendumului din Republica Irlanda.
Negociatorul șef român în relațiile cu Uniunea Europeană, Vasile Pușcaș, a declarat, că votul din Irlanda se va resimți din punctul de vedere al strategiilor și politicilor atât în statele membre ale uniunii, cât si în statele candidate, dar că procesul în sine nu va avea de suferit. Pușcaș a mai precizat că, în opinia sa, rezultatele referendumului nu au stopat și nu a avut in vedere cenzurarea procesului de extindere a uniunii spre Est.
Negociatorul sef mai crede că această întâmplare va genera reacții în întreaga uniune și va determina mutarea accentului pe negocierile politice. În ceea ce privește posibilele efecte asupra negocierilor purtate de România, Pușcaș spune ca referendumul din Irlanda nu este de natură să ne surprindă nepregătiți, capitolele de aderare deschise de noi fiind bine pregătite. Pe de alta parte, în procesul de negociere cu Uniunea Europeană, nu există „actori declarați deschis împotriva României“, a mai spus ministrul Vasile Pușcaș.
Întruniți la Freiburg-am-Brisgau, în Germania, în cadrul celui de-al 77-lea summit franco-german, cancelarul Gerhard Schröder, președintele Jacques Chirac, și prim-ministrul Lionel Jospin, după lovitura data de irlandezi Tratatului de la Nisa Berlinul și Parisul au reafirmat necesitatea ratificării acestuia „fără întârziere”.
În această atmosferă atât de încărcată în declarații și luări de poziție, s-au întrunit la Goteborg șefii de stat și de guvern din Uniunea Europeană pentru Summitul programat la sfârșitul Președinției suedeze.
În Concluziile Președinției asupra Summitului de la Goteborg, se arată la art. 4: „Procesul de ratificare al Tratatului de la Nisa va continua în așa fel încât Uniunea să poată fi în poziția de a primi noi state membre la sfârșitul anului 2002”. Obiectivul pe care Summitul îl subliniază este posibilitatea acestor state să participe la alegerile din 2004.
Se face apoi referire la referendumul irlandez arătându-se sprijinul acordat de Consiliul European pentru metodele pe care le va pune în aplicare guvernul irlandez pentru deblocarea situației create. La art. 7 se face referire la un ajutor special ce va fi acordat Bulgariei și României pentru sprijinirea acestora în procesul de aderare la Uniunea Europeană. Se subliniază încă o dată faptul că țările candidate vor fi judecate doar pe baza propriilor merite. O subliniere aparte se dă și faptului că „procesul de lărgire este ireversibil”.
O paralelă între această situație creată de votul irlandez se poate face cu situația din 1992 vis-a-vis de Danemarca. La 2 iunie 1992, Danemarca a respins, prin referendum Tratatul privind Uniunea Europeană. Acest vot negativ al populației Danemarcei la adresa Tratatului de la Maastricht a fost urmat de o reacție hotărâtă la nivelul cancelariilor țărilor membre. S-a căutat o soluție care va face să se deblocheze cât mai rapid situația nou apărută, deoarece era nevoie de ratificarea tuturor celor douăsprezece state membre a Tratatului pentru ca acesta să intre în vigoare. Curentul principal de opinie era că trebuia să se ajungă la ducerea la bun sfârșit a procesului de intrare în vigoare a Tratatului fără să se redeschidă dezbaterile asupra textului deja negociat.
Consiliul European întrunit la Edinburgh, la 12 decembrie 1992, a luat mai multe hotărâri în acest sens. Astfel, au fost adoptate trei anexe care conțin o „Decizie privind anumite probleme ridicate de Danemarca referitoare la Tratatul privind Uniunea Europeană”, „Declarații ale Consiliului European” și „Declarații unilaterale ale Danemarcei”. Ca urmare, în urma unui nou referendum, de data aceasta cu rezultat pozitiv, care a avut loc la 18 mai 1993, Danemarca a ratificat Tratatul în cauză.
Probabil că soluționarea problemei irlandeze va urma aceeași cale ca și în cazul Danemarcei, procesul de integrare fiind ireversibil și voința politică de ducere la bun sfârșit a reformei comunitare prea puternică, după cum reiese din declarațiile prezentate mai sus, pentru a putea fi stopată de acest obstacol.
Printr-o „Declarație asupra viitorului Uniunii”, anexată Tratatului de la Nisa, se cere o dezbatere mai profundă și mai largă asupra viitorului Uniunii.
Această declarație evidențiază trei faze. În 2001, Președinția suedeză și apoi cea belgiană, în cooperare cu Comisia și implicând Parlamentul European, vor încuraja dezbaterile pe tema viitorului cu Parlamentele statelor membre dar și la nivelul direct al populației acestor state. Țările candidate vor fi de asemenea implicate în acest proces. La Summitul de la Laeken din decembrie 2001, Consiliul European va dezbate și adopta o nouă Declarație care se va axa pe continuarea acestui proces în 2002 și 2003. La final, o Conferință Interguvernamentală va fi convocată în 2004 pentru a trata cele rezultate din dezbaterile precedente. Această Conferință nu va pune nici un fel de obstacol în fața lărgirii.
Declarația evidențiază patru direcții de dezbatere pentru viitor:
o mai precisă delimitare a puterilor între Uniune și statele membre;
Statutul Cartei Drepturilor Fundamentale în Uniunea Europeană;
simplificarea tratatelor pentru ca acestea să devină mai clare și ușor de înțeles fără însă a li se schimba sensurile articolelor conținute în prezent;
rolul pe care îl are Parlamentul național în sistemul european.
Cancelarul german a fost primul care a reacționat la această propunere de dezbatere asupra viitorului Uniunii Europene în cadrul unei conferințe de presă susținute în primăvara anului 2001. Dacă până la acel moment lăsase prim planul declarațiilor de acest tip ministrului său de externe, la acel moment a dat o declarație largă asupra opiniilor sale. În principal, viziunea germană, presupune o Uniune Europeană care să devină în viitor un stat federal după modelul Republicii Federale Germania. Gerhard Schröder, printre altele, optează pentru transformarea Comisiei Europene într-un veritabil Guvern european, întărirea puterilor Parlamentului European mai ales în domeniul bugetar precum și transformarea Consiliului în Cameră Superioară a Parlamentului.
Premierul socialist francez, Lionel Jospin, și-a prezentat propriul proiect pentru viitorul Uniunii Europene, pledând pentru o federație de state-națiuni și pentru menținerea și întărirea actualelor structuri de organizare și conducere a Uniunii. Viziunea sa este în contradicție cu proiectul de federalizare propus recent de cancelarul german, Gerhard Schröder.
În discursul său, Jospin a ținut să precizeze accepțiunea largă conținută în cuvântul „federație”, care „pentru unii semnifică un executiv european a cărui legitimitate să fie dată în întregime de Parlamentul European”. „Acest executiv ar deține monopolul diplomației și al apărării… națiunile europene urmând să capete un statut echivalent cu cel al landurilor germane sau al statelor americane”, a spus Jospin într-o aluzie evidentă la planul lui Schröder, arătând că „Franța și alte națiuni europene nu vor accepta” o astfel de situație sau un astfel de concept al federalizării. Jospin s-a arătat în schimb adeptul ideii de federație de state-națiuni inițiat de fostul președinte al Comisiei Europene, Jacques Delors. El s-a declarat împotriva bulversării actualei arhitecturi instituționale.
În viziunea sa, „sistemul instituțional european conceput în jurul triunghiului alcătuit de Comisie, Consiliu și Parlament” trebuie să evolueze sub această formă, triunghiul de baza fiind esențial. În plus, el a propus ca Parlamentul să poată fi chiar dizolvat de Consiliul European, care reunește șefii de stat și de guvern și în cadrul căruia se iau în prezent cele mai importante decizii la nivel european. Pentru premierul francez, Consiliul rămâne esențial pentru modelul federației de state-națiuni, membrii având astfel pondere egală în luarea hotărârilor.
Sprijinind totodată ideea unei Constituții europene, idee susținută și de președintele francez Jacques Chirac, și numirii Președintelui Comisiei de către formațiunea politică europeană, victorioasă în alegerile europene, Jospin a insistat și pe ideea că parlamentele naționale să joace un rol în construcția europeană printr-o „conferință permanentă a adunărilor legislative”, împuternicite cu „un adevărat rol politic”, în special în ce privește regulile de funcționare a Uniunii.
O idee de bază în proiectul european al lui Jospin este crearea unui „guvern economic” al zonei euro, care să dispună de un fond de acțiune economica pentru a putea ajuta țările din spațiul euro în cazul în care întâmpină dificultăți, și prin care să fie reglementată situația „competiției neloiale dintre sistemele de taxe ale diferitelor state membre ale Uniunii Europene”.
Jospin a inclus în discursul său și ideea unui tratat social european, cu reguli clare în domeniul muncii la nivel comunitar, în special în ce privește concedierile, politica salarială și condițiile de muncă.
Dezbaterea legată de reforma Uniunii Europene în perspectiva extinderii, începând cu 2004, relansată de propunerea germană, se intensifică o dată cu proiectul conceput de Jospin, evidențiind divergențe fundamentale în planurile Parisului și Berlinului pentru viitorul Uniunii.
Întreaga Europă a reacționat, la discursul premierului francez. Observatorii au remarcat ruptura franco-germană pornind de la concepția diferită a Parisului și Berlinului privind federalizarea Uniunii Europene.
Prudent, guvernul de la Berlin, a salutat faptul ca Jospin și-a făcut cunoscut punctul de vedere legat de reforma Uniunii Europene, fără a vorbi despre divergentele profunde cu planul propus de Schröder. Cu diplomație, Berlinul a evidențiat că în viziunea lui Jospin au fost surprinse și puncte comune cu cea germană, în ceea ce privește adoptarea unei Constituții a UE, crearea unei politici de frontieră comune și a unui Parchet european, precum si „o convergență de principiu privind abordarea problemei competențelor”.
Premierul britanic, Tony Blair, surprins de dezbaterea europeană în plină campanie electorala a ținut însă să se delimiteze imediat de viziunea lui Jospin, refuzând categoric armonizarea fiscalității în Europa. Presa britanica, la rândul ei, a denunțat posibilitatea creării unui superstat european.
Șeful guvernului belgian, Guy Verhofstadt, singurul care și-a manifestat entuziasmul față de planul german, a găsit la rândul său, „interesante” câteva din propunerile lui Jospin, în special ideea dotării zonei euro cu un „guvern economic”. În țara vecină, Olanda, cotidianul Trouw a calificat atașamentul lui Jospin la ideea de națiune o atitudine „foarte franceză”, citându-l pe premier: „Sunt pentru Europa, dar rămân atașat de națiunea mea”. Fără să critice sau să aprobe planul lui Jospin, ziarul grec Elephterotypia exprimă temeri legate de „o lipsă de democrație” în Europa preconizata de premierul francez, în care statele mari vor lua decizii fără a ține prea mult cont de obiecțiile celor mici.
Polonia, unul dintre principalii candidați la aderare a făcut cunoscut printr-un comunicat al Ministerului de Externe de la Varșovia că aceasta este „cu siguranță mai apropiată de concepția unei federații de state națiuni înscrisă in cadrul instituțional și juridic european existent”.
Extinderea prerogativelor Președintelui Comisiei Europene
Comisia Europeană a recomandat adoptarea unor reglementări care să conducă la întărirea semnificativă a puterilor președintelui, astfel încât el să aibă dreptul de a atribui sau de a nu atribui portofolii și servicii membrilor Comisiei. În felul acesta, anumiți comisari urmau să aibă numai misiuni punctuale, alegerea urmând să revină președintelui.
Cu ocazia semnării Tratatului de la Amsterdam, stalele membre au adoptat Declarația nr. 32 referitoare la organizarea și funcționarea Comisiei, potrivit căreia „președintele Comisiei trebuie să se bucure de o largă putere discreționară în atribuirea de sarcini în cadrul colegiului, ca și în toate remanierile acestor sarcini în cursul mandatului”. Ca urmare, Tratatul de la Nisa a conferit prerogative largi președintelui în ceea ce privește organizarea internă a Comisiei, preluând de fapt o dispoziție existentă deja în Regulamentul interior al Comisiei (articolul 3).
În noua sa redactare, paragraful 2 al articolului 217 din Tratatul Comunității Europene prevede că „responsabilitățile care revin Comisiei sunt structurate și repartizate între membrii sii de către președinte. Președintele poate să schimbe repartizarea acestor responsabilități în cursul mandatului Comisiei. Membrii Comisiei își îndeplinesc sarcinile care le sunt atribuite de către președinte sub autoritatea acestuia”.
Ca urmare a dobândirii acestor atribuții de către președinte, unii specialiști în dreptul comunitar s-au întrebat dacă acesta mai este primus inter pares sau statutul său se apropie de cel al unui veritabil șef de guvern, pentru că asemenea prerogative găsim și în constituțiile unor state membre (Franța, Germania) .
În ceea ce privește revocarea comisarilor, Tratatul de la Nisa a introdus o nouă posibilitate de revocare, care corespunde noilor prerogative ale președintelui. Dacă. anterior, comisarul putea fi declarat demisionar de către Curtea de justiție, în cazul în care nu mai îndeplinea condițiile necesare exercitării funcțiilor sau pentru o greșeală gravă, potrivit articolului 217 paragraful 4 dm Tratatul Comunității Europene „un membru al Comisiei își prezintă demisia dacă președintele, după aprobarea colegiului, îi cere acest lucru”. În ciuda acestei fomulări "elegante", de fapt, este vorba despre o revocare, nu despre o demisie. Oricum, această nouă prerogativă nu revine exclusiv președintelui, pentru că el are nevoie de aprobarea Colegiului Comisarilor.
Tratatul de la Nisa a adus o inovație și în privința răspunderii personale a presedintelui și anume posibilitatea ca acesta să fie destituit, dacă „nu mai îndeplinește condițiile necesare exercitării funcțiilor sau dacă a comis o greșeală gravă”. Demiterea o face Curtea de justiție la cererea Consiliului sau a Comisiei.
Creșterea răspunderii președintelui comisiei apare ca o contrapondere a noilor sale prerogative. El nu este însă răspunzător politic, așa cum sunt comisarii; dacă aceștia pot fi revocați, contra președintelui nu se poate lua nici o măsură coercitivă similară. Singura posibilitate de a face ca el să-și incecteze activitatea este ca Parlamentul European să voteze o moțiune de cenzură în acest sens. Având însă în vedere faptul că președintele este cel care stabilește orientările politice ale Comisiei, ar fi normal ca, potrivit principiului colegialitiții, el să răspundă alături de ceilalți comisari, așa cum a hotărât Curtea de justiție încă din 1986.
CONCLUZII
Dreptul instituțional comunitar european a pornit cu pași timizi în țara noastră privit cu neîncredere de cei care nu percepeau amploarea fenomenului care a urmat încet dar sigur nu numai la nivelul academic dar și la cel social-politic. Cei câțiva entuziaști care s-au luptat la început cu mentalități învechite și aparent de neschimbat, au acum, după un deceniu de străduințe, motive pentru a considera că visul lor s-a înfăptuit. Pasul făcut la Nisa de către factorii de decizie din statele membre ale Uniunii Europene, chiar dacă pus față în față cu sincopa irlandeză, este un pas care a făcut ca întrebarea „dacă?” să se transforme în „când?”.
Deja efectele procesului de integrare nu mai pot fi negate de nimeni ele întâlnindu-se în viața de zi cu zi, dacă este să luăm în considerare și numai implementarea acquis-ului comunitar în legislația noastră ceea ce face ca de la nivelul juridicului spiritul și valorile europene să fie integrate treptat și la celelalte nivele ale conștiinței umane.
Am ales ca temă pentru această Lucrare „Comisia europeană” deoarece am considerat că aceasta este de fapt „sufletul” Comunităților, motorul care a făcut ca această impresionantă construcție să reușească să treacă sincopele inerente apărute din timp în timp.
La începutul anului 2006, era imposibil de răspuns care era nivelul în care ajunsese Comisia: dacă era în declin sau dacă trecea printr-un proces de reînnoire. Zilele de început ale Comisiei Barroso au reprezentat un moment deosebit de dificil pentru a judeca soarta Comisiei. Pe de o parte, puțini pretindeau că sub conducerea lui Prodi Comisia recâștigase terenul pierdut după povara anilor Comisiei Santer. Încă de la începuturile sale, ea s-a aflat întotdeauna într-o poziție puternică.
Perspectivele de reînnoire ale Comisiei rămân undeva într-un spectru care variază între foarte palid și extrem de luminos.
Comisia Europeană, de altfel ca și Comunitățile privite pe ansamblu sunt construcții noi fără precedent în istorie și de aceea tot ceea ce este legat de ele nu are un caracter închis, neschimbat, și suferă o continuă transformare, lucru care îl face cu atât mai interesant de studiat.
Informațiile folosite în această lucrare au fost culese din lucrările specialiștilor români dar și din studiile autorilor străini. Am încercat să mă ancorez cât mai bine în practica și să prezint ultimele dezvoltări, de aceea de un real folos au fost noile mijloace de comunicație, cum este cazul internetului.
BIBLIOGRAFIE
Tratate, cursuri, monografii
C. Lefter, Drept comunitar instituțional, Editura Economică, București, 2001
C. Leicu, Drept comunitar, Editura Lumina Lex, București, 1998
D. Mazilu, Integrarea europeană. Drept Comunitar și instituții europene, Editura Lumina Lex, București, 2001
D. Spence, G. Edwards, Comisia Europeană, ediția a III-a, Editura Monitorul Oficial, București, 2008
D. Țâncu, Drept comunitar general, Editura LuminaLex, București, 2007
D. Vătăman, Organizații europene și euroatlantice, Editura LuminaLex, București, 2008
D. Vătăman, Instituțiile Uniunii Europene, Editura Universul Juridic, București, 2011
F. Cotea, Drept comunitar institutional, Editura Aeternita, Alba Iulia 2004
G. Fabian, Drept instituțional comunitar, ediția a III-a revăzută și adăugită cu referiri la Tratatul de la Lisabona, Editura Sfera Juridică, Cluj Napoca, 2008
G. Fabian, Dreptul institutional al Uniunii Europene, Editura Hamangiu, București, 2012
I.-Gh. Bărbulescu, Sistemul institutional, Editura Ed. Tritonic, București, 2007
I.-P. Filipescu, A. Fuerea, Drept instituțional comunitar european, Editura Actami, București, 1999
I. Jinga, Uniunea Europeană. Realități și perspective, Editura Lumina Lex, București, 1999
I. Jinga, A. Popescu, Integrarea europeană, dicționar de termeni comunitari, Editura Lumina Lex, București, 2000
I. Moroianu Zlatescu, R.-C. Demetrescu, Drept instituțional european, Editura Olimp, București, 1999
M. Voicu, Drept comunitar. Teorie și jurisprudență, Editura Ex Ponto, Constanta, 2002
M. Profiroiu, A. Profiroiu, I. Popescu, Instituții si politici europene, Editura Economica București, 2008
N. Păun, A.C. Paun, Istoria constructiei europene, Editura Fundatiei pentru Studii Europene, Cluj Napoca, 2000
O. Tinca, Drept comunitar general, Editura Didactica si Pedagogica, București, 1999
O. Manolache, Drept comunitar, ediția a III-a revazuta, Editura All Beck, București. 2001
R. Munteanu, Drept European: Evoluție – Instituții – Ordine juridică, Editura Ed. Oscar Print, București, 1996
T. Ștefan, B. Andreșan-Grigoriu, Drept comunitar, Editura C.H. Beck, București, 2007
Tratatul de la Lisabona, Titlul III, articolul 17, alineatul 4 și 5.
V. Marcu, Drept instituțional comunitar, ediția a II-a, Editura Lumina Lex, București, 2001
Surse internet
http://europa.eu
www.infoeuropa.ro
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Sistemul Institutional Comunitar (ID: 129827)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.