Sisteme Administrative Europene. Repere ale Modernizarii Sistemelor Administrative In Unele Tari

CAP.1. SISTEMUL ADMINISTRATIV – COMPONENTĂ A MEDIULUI SOCIAL

1.1. Conceptul de sistem administrativ public

și componentele sale

Abordată într-o viziune sistemică, activitatea specifică administrației publice se desfășoară prin intermediul unei multitudini de forme instituționale ce constituie un angrenaj instituțional, ale cărui principii de organizare variază în funcție de problemele puse, de presiunile exterioare și de preocupările proprii, dar care presupune și integrarea sa în mediul social, politic și economic existent cu multiple diferențieri în spațiu și timp.

Așadar, într-o accepțiune generalizatoare, sistemul administrativ al unui stat sau uniuni de state poate fi definit ca un ansamblu coerent de structuri, instituții și reglementări interdependente prin care se înfăptuiește activitatea de administrație publică, ca proces real.

În sensul teoriei sistemelor, sistemul administrativ apare ca un subsistem al mediului social, ce reprezintă, în același sens, un sistem integrator, de mare complexitate.

Prin urmare, sistemul administrativ trebuie conceput ca parte integrantă a sistemului social, aflată în interacțiune permanentă și reciprocă cu celelalte componente ale acestuia. Astfel, pe de o parte, interesează modul cum mediul social furnizează administrației publice impulsurile și susținerea necesare îndeplinirii misiunilor acesteia. Pe de altă parte, se are în vedere faptul că sistemul administrativ este în măsură să-și formeze propriile capacități și să-și cuantifice nevoile, influențând la rândul său asupra evoluției mediului social.

La rândul său, sintagma mediu al sistemului administrativ (ecosistem) semnifică “un ansamblu de elemente susceptibile de a exercita o influență asupra funcționării sistemului sau care sunt influențate la rândul lor, de către acesta”.

Structurarea și funcționarea sistemului administrativ sunt condiționate deci, în mod obiectiv, de alte elemente de structură ale societății globale, legate între ele printr-o serie de interacțiuni; el comunică cu acest mediu prin informații reciproce și prin procesul întrebare-răspuns. În acest proces, întrebările acced către sistemul administrativ printr-o rețea de comunicații și sunt complementare, atât între ele, cât și cu cele care emană din interiorul sistemului administrativ însuși. La rândul lor, răspunsurile pe care le dă sistemul administrativ iau forma deciziilor și acțiunilor concrete cu impact asupra evoluției societății.

Procesul de schimb și comunicare dintre sistemul administrativ și mediul exterior crează două situații, și anume:

pe de o parte, sistemul poate fi deschis asupra mediului, prin schimbul unui ansamblu diversificat de informații, dar în același timp, sistemul administrativ tinde să-și creeze propriul determinism intern, limitându-și densitatea comunicațiilor cu exteriorul;

pe de altă parte, acest sistem se poate plasa într-o situație de dependență sau să încerce să-și controleze și să domine mediul, creând un centru autonom de putere și propriile valori.

În ipostaza de sistem distinct, dispunând de competențe proprii, administrația publică se consolidează pe baza unor mecanisme directe sau indirecte, care stabilesc gradul său de autonomie, în raport cu sistemul, celelalte subsisteme și chiar cu mediul social, politic. În atari condiții sistemul administrativ public tinde să se distanțeze de sistemul politic și să devină un sistem distinct care să aibă propria legitimitate, deși rămâne sub influența politicului.

Prin prisma manifestării și întăririi autonomiei, sistemul administrativ își constituie bazele proprii de existență și funcționare cu următoarele componente: 1.birocrație, 2.tehnocrație, 3.tehno-birocrație.

1) Birocrația se poate defini ca “sistemul în care preponderența în direcția realizării afacerilor publice, aparține serviciilor administrative, adică birourilor”. Birocrația presupune ca administrația să înregistreze următoarele mutații:

a) – să se transforme într-o lume îngrădită, capabilă să reziste impulsurilor exterioare. Ea devine astfel independentă de corpul electoral și de guvernanți care nu mai exercită asupra sa o influență directă. În această optică, Statutul funcționarului public, din democrațiile europene, maximizează securitatea profesională și garantează autonomia acestuia, iar administrația se constituie ca o categorie socială, o corporație care are interese proprii.

b) – tinde să devină un centru de putere, în măsură să dobândească forță politică și capacitate de decizie.

Puterea birocratică a fost considerată, uneori, inevitabilă și binefăcătoare. În acest sens, potrivit lui Max Weber, apariția statelor moderne a fost legată de constituirea unui corp de lucrători intelectuali, specializați, dotați cu independență și stabilitate. La rândul său, A. Mathiot considera că birocrația are avantaje apreciabile, deoarece funcționarii publici, recrutați în funcție de talentul lor, mențin continuitatea statului și a serviciilor publice.

În alte opinii (A. Touraine), se consideră că birocrația este incompatibilă cu principiile democrației, deoarece afacerile publice sunt încredințate unor funcționari neimplicați politic. Chiar dacă activitatea administrației rămâne funcțională în raport cu natura și regulile sale, ea înregistrează disfuncționalități din punct de vedere al intențiilor și semnificațiilor sociale.

2) Tehnocrația se definește ca “sistemul în care preponderența în direcția realizării afacerilor publice, aparține tehnicienilor”. Aceste persoane iau anumite decizii în funcție de considerentele de eficacitate tehnică, fără a face referiri la exigențele politice. Spre deosebire de agenții dintr-o organizație birocratică, tehnocrații nu se mulțumesc numai să aplice regulile, ci au facultatea de a crea, de a impune noutățile.

Implantarea tehnocraților generează iluzia realizării controlului politic de către administrație, Max Weber semnala deja o ascensiune publică irezistibilă a tehnicienilor, care pe de o parte reduce rolul și puterea politicului, iar pe de altă parte, generează fenomenul de confuzie între omul politic și expert.

Preponderența tehnicienilor în cadrul sistemului politic este consecința unui fenomen general al societății industriale, dominată de tehnocrați. Complexitatea problemelor de rezolvat a dus la apariția unei noi pături sociale formată din ingineri, savanți, manageri, la o “castă a tehnologilor”. Pe aceasta J. K. Galbraith o numește “tehnostructură” și este formată din specialiști care dețin fiecare câte o parte din informațiile necesare întregului ansamblu ce va deține puterea. În opinia lui Maurice Duverger, această evoluție va conduce la o osmoză treptată între tehnicienii privați și cei publici, care au aceeași origine și apără aceleași interese.

Pe de altă parte, influența tehnocraților asupra afacerilor publice este contestată; în absența omogenității sociale și a unei doctrine proprii, specialiștii nu vor putea constitui un grup dominant în cadrul sistemului politic. În măsura în care tehnocrația compromite jocul politic și secretul de stat, ea devine incompatibilă cu principiile democrației.

3) Tehno-birocrația este o alianță între virtuțiile de organizare și competențele de ordin tehnic. Cele două noțiuni nu se suprapun; puterea birourilor nu se sprijină întotdeauna pe specializare și calificare tehnică. Invers, câmpul tehnocrației îl depășește pe cel birocratic, în măsura în care fenomene analoage se produc în afara cadrului administrativ.

Tehnocrația poate să aducă birocrației, forță și prestigiu și să o pună în valoare prin imprimarea unui caracter dinamic. La rândul său, birocrația constituie un punct de sprijin pentru tehnocrație. Tehnicienii care se bazează pe aparatul birocratic devin mult mai capabili și mai competenți.

În concluzie, tehno-birocrația reprezintă un model rațional de organizare a sistemului administrativ public, capabil să atingă un înalt grad de eficiență, fiind bazat pe cunoștințe tehnice.

1.2. Integrarea sistemului administrativ în mediul social

Sistemul administrativ se află în relații de intercondiționare cu mediul sau sistemul social de care este determinat și asupra căruia acționează. În accepțiune de mediu, sistemul social este format din mai multe elemente distincte așezate într-o structură ierarhizată, dar aflate în interacțiune. În această accepțiune, componentele sistemului social sunt, conform opiniei lui J.W.Lapierre, următoarele:

sistemul politic, compus din instituțiile și organizațiile politice;

sistemul biosocial. Acesta cuprinde ansamblul proceselor sociale care în grupările umane, asigură condițiile necesare creșterii demografice;

sistemul ecologic, care cuprinde relațiile populației cu spațiul pe care îl amenajează și pe care trăiește;

sistemul economic, care se referă la modul de organizare a activităților de producție și de schimburi de bunuri și servicii;

sistemul cultural, definit prin ansamblul valorilor materiale și spirituale create de societatea omenească de-a lungul istoriei. El cuprinde în sens larg, obiceiurile, normele, instituțiile și organizațiile prin care se propagă valorile culturale în societate.

Este de admis că absența sistemului administrativ dintre componentele sistemului social implică integrarea sa în sistemul politic, ceea ce contravine și principiului de separație a puterilor în stat. Totuși, aceste sisteme sunt interdependente și unele dintre ele exercită influențe determinante asupra evoluției altora. În consonanță cu cele de mai sus, prezintă interes teza liberală a primatului politicului. Pentru liberali, sistemul politic guvernează prin propriile sale legi, posedă o realitate proprie, ireductibilă la alte subsisteme sociale, și mai mult, funcționarea sa regulatoare, este fundamentală pentru ansamblul societății. Potrivit acestor interpretări, autonomia politicului semnifică faptul că sistemul politic își găsește în el însuși principiile explicative. Deși sunt condiționate de elemente exterioare, structurile politice determină structurile economice și sociale. Astfel, proprietatea privată asupra mijloacelor de producție nu determină într-o atât de mare măsură natura instituțiilor politice, iar succesiunea lor nu este legată de transformările tehnice. În această viziune, puterea politică, se consideră a fi la originea sistemului economic, a claselor sociale și a conștiinței de clasă.

Încă de pe vremea lui Aristotel, teoreticienii politici au încercat să descopere legile obiective care guvernează fenomenele politice; ei s-au străduit să clasifice regimurile politice în funcție de caracteristicile proprii (ex: Montesquieu) sau să analizeze mijloacele prin care, în toate statele, o clasă conducătoare accede la putere și încearcă să și-o mențină (ex: Pareto, Mosca, Michels).

În viziunea liberală tradițională, sistemul politic este indispensabil pentru a asigura ordinea și pacea socială. Argumentele aduse, în acest sens, sunt următoarele:

pentru a deveni o realitate istorică, orice societate are nevoie de o forță de impuls, iar această forță este puterea politică;

politica este în căutarea binelui comun; ea transcede interesele particulare în numele interesului general;

istoria a dovedit că voința politică, nu numai că învinge condițiile social-economice, dificultățile geografice, tradițiile culturale și structurile familiale, dar mai ales, le modifică profund.

Pe aceeași traiectorie se înscrie și opinia sociologilor americani, care consideră că politica este în centrul integrării tuturor componentelor analitice ale sistemului social (Parsons). Sistemul politic unește interesele indivizilor și ale grupurilor, asigură comunicarea și socializarea politică. Voința politică conduce la convertirea cererilor provenind din mediu în decizii și în acțiuni care asigură regularizarea sistemului social, în ansamblu.

Teza cu privire la primatul politicului asupra sistemului social a fost contrazisă de Marx, care considera că structura economică a societății este fundamentul real al edificiilor juridic ștate proprie, ireductibilă la alte subsisteme sociale, și mai mult, funcționarea sa regulatoare, este fundamentală pentru ansamblul societății. Potrivit acestor interpretări, autonomia politicului semnifică faptul că sistemul politic își găsește în el însuși principiile explicative. Deși sunt condiționate de elemente exterioare, structurile politice determină structurile economice și sociale. Astfel, proprietatea privată asupra mijloacelor de producție nu determină într-o atât de mare măsură natura instituțiilor politice, iar succesiunea lor nu este legată de transformările tehnice. În această viziune, puterea politică, se consideră a fi la originea sistemului economic, a claselor sociale și a conștiinței de clasă.

Încă de pe vremea lui Aristotel, teoreticienii politici au încercat să descopere legile obiective care guvernează fenomenele politice; ei s-au străduit să clasifice regimurile politice în funcție de caracteristicile proprii (ex: Montesquieu) sau să analizeze mijloacele prin care, în toate statele, o clasă conducătoare accede la putere și încearcă să și-o mențină (ex: Pareto, Mosca, Michels).

În viziunea liberală tradițională, sistemul politic este indispensabil pentru a asigura ordinea și pacea socială. Argumentele aduse, în acest sens, sunt următoarele:

pentru a deveni o realitate istorică, orice societate are nevoie de o forță de impuls, iar această forță este puterea politică;

politica este în căutarea binelui comun; ea transcede interesele particulare în numele interesului general;

istoria a dovedit că voința politică, nu numai că învinge condițiile social-economice, dificultățile geografice, tradițiile culturale și structurile familiale, dar mai ales, le modifică profund.

Pe aceeași traiectorie se înscrie și opinia sociologilor americani, care consideră că politica este în centrul integrării tuturor componentelor analitice ale sistemului social (Parsons). Sistemul politic unește interesele indivizilor și ale grupurilor, asigură comunicarea și socializarea politică. Voința politică conduce la convertirea cererilor provenind din mediu în decizii și în acțiuni care asigură regularizarea sistemului social, în ansamblu.

Teza cu privire la primatul politicului asupra sistemului social a fost contrazisă de Marx, care considera că structura economică a societății este fundamentul real al edificiilor juridic și politic. El avea să fundamenteze teza cu privire la primatul infrastructurilor. Pentru marxiști, relațiile fundamentale din societate sunt raporturile de producție dintre oameni și natură sau dintre oameni și locul lor de muncă. Ele relevă următorii factori: condițiile naturale, tehnice, organizarea și diviziunea socială a muncii. Modurile de producție determină instituțiile familiale, religioase, politice, juridice care formează suprastructurile societății.

Din acest motiv, puterea politică nu ar reprezenta decât un instrument de dominare a unei clase de către alta. Dreptul devine expresia raporturilor sociale impuse în sistemul capitalist de către burghezie, în calitate de clasă conducătoare. Ideologia era un ansamblu de valori și convingeri prin care burghezia dorea să impună întregii societăți un “mod de viață”, în care statul să fie reprezentantul interesului general al societății.

Totuși, este de admis că statul nu este un simplu instrument al clasei dominante, ci dispune de o anumită autonomie față de aceasta. Această autonomie a statului îi permite, în egală măsură, să satisfacă interesele economice ale grupărilor sociale care dețin puterea politică, dar să realizeze și alte obiective de interes public larg.

Instituțiile puterii de stat posedă însă o coeziune internă specifică. Potrivit analizei marxiste, sistemul administrativ conține două componente: aparatul represiv de stat și aparatele ideologice de stat.

Aparatul represiv de stat este unic și aparține în întregime domeniului public. El funcționează în caz de violență și restabilește, prin forță, condițiile politice în vederea asigurării unui climat normal raporturilor economice și sociale.

Aparatele ideologice de stat sunt multiple și provin, atât din domeniul public, cât și din cel privat. Ele funcționează în exclusivitate pe criterii ideologice. Nici o clasă politică nu poate să dețină în mod durabil puterea de stat, fără a recurge la structurile ideologice și culturale, care să constituie cadrul luptei politice. Aceste structuri dobândesc și păstrează o autonomie relativă.

Ideologia are rolul de a ascunde contradicțiile reale și anume raporturile dintre agenții economici privite ca raporturi de clasă. În opinia lui Gramsci, conceptul de “hegemonie” indică o situație istorică în care dominația unei clase este fondată, nu numai pe forță și violență, ci mai ales pe consimțământul activ al claselor dominate.

Totodată, ideologia are rolul de a “masca” anumite disfuncționalități ale modului de producție care pot fi valorificate sub formă de capital politic. Există chiar o anumită modestie a clasei dominante, care în dorința realegerii, se autodenigrează și își recunoaște greșelile, înainte ca adversarii politici să facă așa ceva. Această aparentă modestie, alături de vidul politic, confuzia elitelor și lipsa de curaj a clasei politice sunt factorii generatori ai tehnocrației. Astfel, “în loc de “vizionari” se pun “gestionari”, funcționari care continuă să populeze cabinetele ministeriale, ducând la expansiunea tehnocraților și generând performanțe mediocre în administrația publică”.

Așadar, sistemul administrativ public trebuie să se adapteze constrângerilor provenind de la elementele sistemului social, care o influențează extrem de mult. Dar, după cum am văzut, analiza liberală tradițională, bazată pe voluntarism politic, face din administrația publică un instrument de acțiune asupra sistemului social.

Analiza marxistă plasează administrația printre mijloacele de constrângere ale statului și o consideră ca o superstructură determinată de raporturile de producție, dar dispunând de o relativă autonomie.

1.3. Interrelațiile sistemului administrativ cu sistemul politic

Sistemul administrativ se intercondiționează și întreține raporturi privilegiate cu sistemul politic. Cel mai adesea se consideră chiar că administrația publică este parte a sistemului politic și are funcția de asigurare a coeziunii sociale, dar, în același timp, dispune de o relativă autonomie față de sistemul politic.

Pe de o parte, sistemul administrativ apare ca fiind strâns legată de puterea politică, care îi conferă legimitate și, astfel, acțiunea sa poartă pecetea autorității statului.

Pe de altă parte, sistemul administrativ recurge la trăsăturile specifice și la competențele sale pentru a se opune, forței politice care tinde să o controleze.

Influența pe care sistemul politic o exercită asupra sistemului administrativ este de două tipuri :

1) influența ideologiilor și a sistemelor de valori (politice);

2) influența instituțiilor (politice).

În legătură cu primul tip de influențe, se invocă faptul că administrația nu este animată de o ideologie specifică, acțiunea sa nu se legitimează prin ea însăși, ci toate acestea provin din sistemul de valori dominant în societate, care poate fi liberal, autoritar, socialist etc.

În țările atașate liberalismului, evoluția în plan administrativ s-a produs concomitent cu cea a instituțiilor politice. Primatul acordat individului de către liberalismul tradițional, a antrenat, pe de o parte, stricta limitare a competențelor statului (menținerea ordinii și respectarea regulilor concurenței), iar pe de altă parte, a dus la supunerea administrației publice, față de principiile de legalitate.

Evoluția societății atestă, însă, că inflexiunea principiilor liberale este însoțită de dezvoltarea puterilor administrației publice, căreia i-a fost încredințată și o funcție de regulator economic.

În regimurile autoritare sau fasciste, cultul personalității și voința de renovare națională sunt însoțite de extinderea puterii instituțiilor administrației publice care se transformă într-un instrument indispensabil de realizare a proiectelor partidului unic. Beneficiind de competențe discreționare, și fiind eliberată de necesitatea respectării normelor de drept, sistemul administrativ public trebuie, însă, să facă dovada unei loialități absolute față de sistemul politic.

În fostele țări socialiste, instituțiile administrației publice nu reprezentau decât instrumente aflate în serviciul construcției socialismului. Acest sistem, administrativ public și-a pus amprenta asupra ansamblului vieții economico-sociale, impunând exigența și disciplina stricte caracteristice centralismului democratic de tip comunist.

În țările aflate în curs de dezvoltare, punerea în practică a sistemului administrativ este, adesea, condiționată de o serie de preocupări de ordin ideologic și politic (orientare politică, probleme de dezvoltare) și mai puțin de considerente de utilitate și eficiență.

În concluzie, se poate afirma că influența sistemului de valori politice asupra sistemului administrativ este evidențiată prin fidelitate față de regimul politic, cerință care se presupune respectată de toți funcționarii publici, indiferent de postul ocupat.

Cel de-al doilea tip de influență decurge din acțiunea instituțiilor politice. Tipul relațiilor de putere și condițiile de luptă politică influențează administrația și explică variantele posibile de organizare ale acesteia, în cadrul aceluiași sistem politic. În acest sens, se constată că situația administrației publice în interiorul sistemului politic depinde de: regimul constituțional; structura statului; sistemul de partid.

Regimul constituțional influențează sistemul administrativ, după cum este vorba de un regim parlamentar sau de unul prezidențial. În principiu, în regimurile parlamentare, Parlamentul are un drept de supraveghere extrem de redus, asupra funcționării administrației. Astfel, administrația este protejată de crizele ministeriale și posedă o largă autonomie față de guvernanți. Spre deosebire, în regimurile prezidențiale, administrația este supusă, de regulă, unui control riguros și se află în sfera de influență a luptei pentru putere. Dependența față de instituția prezidențială estepregnantă, mergând până la a se practica sistemul nominalizării pentru funcțiile publice.

La rândul său, structura statului, care poate fi federală sau de tip unitar, exercită influențe semnificative asupra sistemului administrativ. Federalismul antrenează suprapunerea a două administrații distincte, în care fiecare exercită competențe proprii prin intermediul funcționarilor supuși unui statut specific. Statele unitare, dimpotrivă, asigură unitatea sistemului administrativ, dar nu interzic o structură diversificată a acestuia.

Statele unitare pot recunoaște existența colectivităților locale, dotate cu personalitate juridică și conduse de reprezentanți aleși care dispun de atribuții limitate (în condițiile descentralizării) sau sunt supuși puterii centrale (în cazul centralizării), căreia îi încredințează ansamblul afacerilor administrative.

În fine, sistemul de partid își pune amprenta asupra funcționării sistemului administrativ, după cum există regimul partidului unic, bipartidism sau multipartidism. În cazul prezenței unui singur partid la conducere, administrația este supusă acestuia și îi sunt influențate, atât organizarea (inclusiv numirea funcționarilor), cât și funcționarea sa. Partidul poate să lase în seama administrației numai responsabilitatea gestiunii curente.

Impactul bi/multipartidismului asupra administrației publice este mai puțin net. Bipartidismul a condus, fie la sistemul falsurilor (“spoils system”), ca în S.U.A. în perioada 1832-1883, fie la presiuni deosebite pentru ocuparea unor posturi importante, ca în Marea Britanie, fie la repartizarea echilibrată a funcțiilor publice între partide, ca în Austria.

Multipartidismul a antrenat o polarizare variabilă încheiată cu existența unei grupări politice dominante la un moment dat (Italia, Suedia, Franța), care, venită la putere deține cvasimonopolul asupra posturilor de conducere, în administrația publică.

CAP.2. FACTORI DETERMINANȚI ȘI PRINCIPII

DE ORGANIZARE ȘI FUNCȚIONARE ALE SISTEMELOR ADMINISTRATIVE

2.1. Factorii care influențează organizarea și funcționarea

sistemelor administrative

În vederea îndeplinirii funcțiilor pe care i le conferă sistemul social și pentru a răspunde solicitărilor care îi sunt adresate, sistemul administrativ este grefat pe un aparat instituțional a cărui complexitate sporește pe măsura dezvoltării sarcinilor administrative. Organizarea concretă a acestui aparat trebuie să corespundă găsirii de soluții la toate problemele sistemelor administrative și să ia în considerare elementele interne sau externe care exercită presiuni sub influența factorilor de permanență și a celor de evoluție.

Acțiunea elementelor endogene (interne), respectiv a factorilor de influență endogeni rezultă din interiorul sistemului administrativ însuși. Or, organizarea administrativă posedă o logică intrinsecă și cunoaște un ritm de evoluție specifică, aflându-se sub impactul acestor factori.

Pe de altă parte, acțiunile elementelor exogene (externe), respectiv ale factorilor de influență exogeni, își au sursa în interiorul altor sisteme intrasociale. Sub acest aspect, organizarea sistemelor administrative trebuie să reflecte raporturile existente cu celelalte sisteme și să suporte permanent consecințele mutațiilor intervenite în interiorul lor.

2.1.1. Factorii endogeni

Deși este supusă influențelor mediului, sistemele administrative publice au urmat o dezvoltare autonomă; în sistemul administrativ se regăsesc elemente intrinseci care au favorizat continuitatea și evoluția principiilor de organizare. Aceste elemente cu caracter endogen din sistemele administrative sunt reprezentate de tradiția administrativă și expansiunea administrativă, aflându-se sub influența unor factori de permanență și factori de evoluție.

a) Factorii endogeni de permanență

Întregul aparat administrativ are tendința de a pune accent pe durată. Atributele de continuitate privilegiază comportamentele tradiționale, consolidează dezvoltarea și își pun amprenta asupra vieții sociale.

Ca și alte sisteme birocratice, sistemul administrativ acordă o valoare particulară tradiției care are următoarele valențe:

contribuie la formarea administratorilor, deoarece, în virtutea permanenței, funcționarii publici își însușesc tehnicile meseriei lor și își exercită autoritatea profesională;

protejează funcționarii publici în raporturile mutuale ale acestora cu superiorii și subordonații lor;

reprezintă cadrul din care se degajă directivele de acțiune cotidiană; normele empirice și uzanțele interne determină pentru fiecare serviciu public, condițiile sale permanente de acțiune și conduita administrativă.

Cultul tradițiilor exprimă o preocupare din partea sistemului administrativ, de a asigura imperativele de stabilitate, în ciuda gravelor inconveniente care riscă să rezulte din acesta. Asemenea consecințe negative ar putea fi următoarele:

a) practicarea cultului precedentelor ar duce la o degradare a sistemului administrativ, prin blocarea spiritului de inovare și promovarea unei rutine profesionale;

b) greutatea precedentelor se opune eforturilor de raționalizare operabile asupra sistemului administrativ, în cazul în care se constată prezența anumitor erori și disfuncționalități.

Cu toate efectele negative potențiale, factorii de permanență au asigurat proliferarea serviciilor publice și multiplicarea numărului colaboratorilor, contribuind la expansiunea tuturor sistemelor administrative. Fără îndoială că această proliferare a rezultat în parte, ca urmare a dezvoltării nevoilor sociale care au impus un aparat administrativ mai elevat; dar ea a fost generată și de o tendință naturală de evoluție, proprie tuturor sistemelor birocratice.

Conform celor afirmate de Parkinson, munca este cu atât mai captivantă, cu cât timpul care îi este consacrat este mai mare; nu există deci, un raport direct între volumul de muncă de prestat și efectivele de personal însărcinate să-l execute. În administrația publică, acest postulat este însoțit de două precizări și anume:

1) funcționarii sunt creați reciproc în timpul muncii;

2) toți funcționarii tind să mărească numărul propriilor subordonați, pentru a dovedi importanța serviciului pe care îl conduc. Creșterea are loc de la bază, prin ramificația rădăcinilor și este generată de ceea ce A. Mathiot denumea “paranoia administraților”. Această analiză conduce la o realitate de nedorit în administrația publică, și anume că prima funcție a acesteia ar fi doar crearea de locuri de muncă și nu satisfacerea interesului public.

În alte opinii, se consideră că expansiunea sistemului administrativ este datorată constituirii unei așa zise “clase” a subalternilor din aparatul de stat, care determină extinderea aparatului birocratic public din rațiuni diverse, care pot fi:

– economice, conform cărora creșterea economică necesită sporirea corespunzătoare a numărului de posturi pentru funcționarii publici;

– politice, datorate extinderii aparatului birocratic, care permite clasei politice dominante să atragă noi angajați, mărind dimensiunile “castei” subalternilor;

– ideologice, generate de fetișismul puterii și dorința de a o dobândi, prin apartenența la clasa funcționarilor de execuție din aparatul de stat, posibilități de ascensiune pe scara politică.

Factorii de permanență cultivă rezistența la schimbare. Toate sistemele administrative sunt în esență conservatoare. Capacitatea acestora de autoreglare favorizează o anumită închidere la impulsurile exterioare care ar provoca mutații. Ea exprimă fenomenul de homeostază prin care “se înțelege capacitatea unui sistem de a menține anumite constante esențiale în cadrul mediului său intern, indiferent de forța variațiilor perturbatoare care provin din mediul extern”.

Această capacitate de rezistență este mult mai puternică în cazul sistemului administrativ, față de alte sisteme sociale, manifestându-se în scopul menținerii principiilor de organizare și funcționare proprii. Atitudinea conservatoare în administrație este asigurată, atât de funcționarii publici, care văd în schimbare o amenințare a drepturilor proprii, cât și de situația de monopol de care beneficiază sistemul administrativ în societate, fapt care îi facilitează menținerea pozițiilor dobândite.

Tehnicile utilizate de către sistemul administrativ pentru a rezista la schimbare și crea o atitudine defensivă totodată, sunt următoarele:

opoziția declarată, care generează conflicte deschise, atât cu întregul corp social, cât și cu instanțele politice;

acceptarea aparentă, care reprezintă o atitudine întâlnită în mod curent, constând în a combina în permanență structura reală cu reformele administrative continue, dar care întotdeauna rămâne la nivel de texte, de puncte secundare în program, fără a se traduce în fapte concrete;

mecanismele blocajelor. Acestea sunt, de regulă, eficiente; astfel, administrația publică produce “anticorpi” pentru a dizolva “germenii” evoluției, apelând la un control excesiv, creând structuri și mecanisme greoaie și chiar organisme antireformatoare.

Totuși, istoria a confirmat faptul că administrația nu se schimbă în același timp cu transformările care bulversează mediul. Astfel, Tocqueville a arătat că, după anul 1789 (după revoluția franceză), instituțiile publice au păstrat mult timp, aceeași stare de spirit și aceleași obiceiuri. Revoluționarii s-au folosit de instituțiile monarhice pentru a-și crea un nou sistem administrativ.

Aceleași constatări se pot desprinde și din experiența altor țări occidentale. În Marea Britanie, autoritățile administrative locale și serviciile publice actuale s-au format într-o perioadă lungă de timp, dar pe baza unor principii formulate de organele legislative încă din secolul al XIX lea, care își mențin și astăzi valabilitatea. Tradiția prusacă cu privire la funcția publică și la formarea unui corp al funcționarilor publici de elită, profesioniști, disciplinați, ierarhizați s-a menținut în toate regimurile și subzistă și astăzi în mare parte, în Germania.

Chiar și administrația sovietică a fost marcată multă vreme de tradițiile administrative țariste, iar Lenin explica severitatea și actele de violență ale birocrației fostei URSS, prin conformarea acesteia cu ideologia burgheză.

b) Factorii endogeni de evoluție

Sistemul administrativ nu rezistă la schimbări decât până la un anumit punct. Astfel, atunci când acestea ating o asemenea amploare, încât este imposibilă menținerea organizării anterioare, sistemul administrativ intră într-o criză profundă, care impune recurgerea la mecanisme de corectare.

Toate sistemele tind să se degradeze pe măsură ce societatea evoluează. Acest efect de entropie afectează, în special, sistemul administrativ, întrucât în toate țările, administrația se găsește într-o stare de tensiune cu mediul social. Încă din 1878, Le Play constată că dezvoltarea birocrației multiplică cauzele de iritare și generează o “excitație indirectă asupra spiri-tului de revoluție”. A. Mathiot vorbește chiar despre maladiile sistemului administrativ: mania, miopia și paranoia care, dacă nu sunt îngrijite la timp, capătă aspecte cronice ce pot duce chiar la paralizia sistemului.

Disfuncționalitatea și conflictele se multiplică în interiorul aceluiași aparat administrativ și mai ales în domeniul serviciilor publice. Apariția conflictelor ierarhice și orizontale, între categoriile de personal contribuie la menținerea stării de fapt, consolidarea situațiilor dobândite și la crearea unui statut antiprogresist. Asemenea inconveniente găsesc sistemul administrativ nepregătit și incapabil să reacționeze.

Așa după cum spunea Michael Croazier, sistemul administrativ prezintă anumite vicii de funcționare care pot genera situații de blocaj. Criza declanșează din partea sistemului, un proces retroactiv negativ (feedback negativ), menit să reducă abaterile și deviațiile de la starea de normalitate, dar în scopul menținerii parametrilor anteriori de stabilitate și nu pentru instituirea unei stări reformatoare.

Sistemul administrativ francez funcționează datorită unui mecanism de schimbare prin criză; criza este singurul mijloc de operare a reajustărilor necesare și joacă un rol esențial în dezvoltarea acestui sistem. Ritmul administrației birocratice reprezintă o alternare între lungi perioade de stabilitate și perioade scurte de criză și schimbare.

2.1.2. Factorii exogeni

Mediul social-politic este supus presiunilor contradictorii pe care le exercită procesul complex al schimbării. Sistemul administrativ reflectă aceste presiuni în propria sa organizare, care se modifică permanent sub influența principiilor esențiale de echilibru al sistemelor social și politic.

Ca și în cazul elementelor endogene, cele exogene sunt influențate de factorii de permanență și factori de evoluție, dar care capătă în actualele condiții, conotații noi.

a) Factorii exogeni de permanență

În cazul acțiunii factorilor de permanență, se pornește de la premisa că, sistemul social are caracter etern. Expus eventualelor tensiuni, provenind din mediu, el încearcă să le depășească pentru a-și asigura persistența în timp. Din acest motiv, factorii de permanență se găsesc sub imperiul nevoii de perenitate și a nevoii de stabilitate.

Ideea de perenitate, care este comună sistemului social, în ansamblu, se extinde și asupra sistemului administrativ. Funcția esențială a administrației publice este de a asigura menținerea și continuitatea ordinii existente, în acest mod, contribuind la amortizarea conflictelor sociale. Voința de perenitate a sistemului social conduce la perenitatea aparatului birocratic însuși. Chiar din acel moment, administrația poate fi considerată ca având caracter etern. Durata este fundamentul întregii acțiuni administrative. Administrația trăiește într-un timp omogen, continuu (care ignoră momentele imediate și cu caracter de accidente), din care își au izvorul, legitimitatea și justificarea sa în mod profund de sine stătătoare.

Cu toate acestea, sistemul administrativ nu se reduce numai la a supraviețui, ci el este garantul stabilității raporturilor sociale și a ordinii politice. Astfel, obiectivul care rezultă în mod explicit sau implicit și care este atribuit administrației publice, îl reprezintă apărarea echilibrului social. Un sistem de organizare defectuos și un stil de lucru ineficient sau inutil se mențin într-o societate al cărei scop este pur și simplu supraviețuirea sau lipsa perspectivei și nu progresul.

Clasele politice aflate la putere au tendința de a-și organiza propria lor stabilitate și de a prevedea mijloacele concrete pentru asigurarea acesteia. Departe de a constitui o piedică, autoritatea impersonală și stabilitatea administrației reprezintă armătura protectoare indispensabilă exercitării puterii. De aceea, în vechile regimuri, statul monarhal (regal) nu s-a impus prin sine, ci datorită puterii aparatului administrativ. În plus, cultul administrației pentru ordine și stabilitate a furnizat societății și sistemului burghez în ansamblu, cadrul necesar prin care afacerile întreprinse în sistemul privat au devenit o forță în economie, grație protecționismului exterior și conservatorismului interior.

Imperativul de stabilitate nu se confundă cu nevoia de perenitate, ci se situează pe baze contradictorii. Fără îndoială că perenitatea conduce la privilegierea comportamentelor tradiționale. Permanența principiilor de organizare și ritmul activității administrative decurg din faptul că administrația neagă prezența timpului, pentru că timpul este imobil și amenință stabilitatea. Nevoia de perenitate justifică maniera în care sistemul administrativ se inserează în mediul social și se adaptează la shimbările permanente care au loc, deci reprezintă o motivație, dar și un fundament al transformărilor. Invers, ideea de stabilitate, dusă până la extrem, favorizează pierderea flexibilității sistemului administrativ și riscă să provoace, pe termen lung, o ruptură brutală față de realitate.

De aceea, stabilitatea administrativă nu este posibilă, decât în măsura în care mediul social și politic este el însuși stabil.

b) Factorii exogeni de evoluție

Din momentul în care sistemul administrativ este supus impulsurilor externe favorabile schimbării, el poate fi tentat să reziste la schimbare, dar procesul de auto-transformare devine la un moment dat, inevitabil. Mai mult, aparatul administrativ este obligat să se adapteze presiunilor sociale și politice noi, prin modul în care este concepută organizarea sa internă.

Asemenea presiuni se exercită în toate țările, în mai multe direcții esențiale, care vizează adaptarea sistemului administrativ la schimbare și pot fi sintetizate astfel:

1) cetățenii solicită din ce în ce mai multe servicii de la colectivitățile publice. Această realitate bulversează raporturile tradiționale dintre stat și cetățeni, provoacă mutații importante în cadrul structurilor administrative și duce la o încetinire în funcționarea mecanismului administrativ. Așa de pildă, modificarea cantitativă și calitativă a cererii de servicii publice survenită după primul război mondial a determinat o creștere a volumului de activitate al administrației de stat (dezvoltarea serviciilor publice, creșterea numărului funcționarilor). Or, în viziunea liberală, tocmai această creștere a rolului statului în viața economico-socială a dezechilibrat sistemul care l-a deservit vreme îndelungată pentru realizarea misiunilor sale clasice. Se ajunge, astfel, la aprecierea că aparatul administrativ s-a dezintegrat datorită, în fapt, extinderii extraordinare a sectorului public (dezvoltarea de întreprinderi publice, debugetizarea cheltuielilor sociale etc.). În același timp, se constată că adaptarea la noile structuri s-a făcut în sensul diversificării administrației și pe orizontală. Această tendință de creștere a volumului și răspunderii administrației, pe fondul sporirii rolului statului în viața economică, s-a amplificat în lumea întreagă și a transformat sistemul administrativ într-un instrument de sprijinire a dezvoltării economice și sociale.

2) imperativul de eficacitate, din ce în ce mai net resimțit, a condus la mutații compatibile în sistemul administrativ. Administrația a fost constrânsă să se integreze noilor tehnici de organizare a activității (adaptarea clădirilor, utilizarea informaticii, transformarea metodelor de lucru etc.). În același timp, administrația publică a trebuit să se deschidă perspectivei, viitorului, să întocmească prognoze. În toate țările, funcția sa nouă de programare a impus un nou stil de lucru: “Ea nu mai are scopul de a menține o anumită trdiție ci de a conduce procesul evoluției.”

3) sistemul administrativ trebuie modelată în concordanță cu progresul concepțiilor democratice urmărind să ducă la creșterea nivelului de consum și a celui cultural. Cetățenii nu mai vor să aibă de-a face cu o administrație autoritară și absolută. În toate țările, cetățenii își manifestă dorința de a fi auziți și înțeleși de instituțiile publice, chemată să-și multiplice eforturile de asigura satisfaceerea nevoii de utilități sociale la un nivel din ce în ce mai înalt.

2.2. Principii de organizare și funcționare ale sistemelor administrative

Sistemele administrative sunt organizate în funcție de anumite constante; cercetarea acestora, precum și descoperirea legilor care guvernează administrația au constituit din totdeauna obiective esențiale pentru știința administrației. Multă vreme, cercetarea s-a axat pe descoperirea celor mai bune reguli de organizare posibile. Fayol, Taylor și teoreticienii americani au ilustrat această tendință pragmatică și utilitară, bazată pe eficiență și randament.

Se apreciază, de asemenea că analiza clasică a organizării birocratice făcută de Max Weber a reunit toate cerințele de ordine și eficiență ale unui model ideal de administrație, deoarece era fundamentată pe:

un sistem de norme abstracte, reguli, tehnici și proceduri;

ierarhie a funcțiilor însoțită de o disciplină strictă și omogenă;

funcție publică permanentă, specializată, calificată, remunerată și dotată cu garanții de avansare.

Această viziune normativă despre administrația publică ideală, a fost abandonată odată ce s-au constatat vicii de organizare birocratică, care au generat în mod inevitabil rutină, ineficiență și incapacitate de adaptare. În acest context, au apărut alte tendințe organizaționale, îndreptate înspre deschiderea sistemului administrativ la mediul exterior, atenuarea raporturilor ierarhice, apariția centrelor de putere descentralizată.

În raport cu această evoluție, un sistem administrativ poate fi studiat prin raportare la anumite sisteme de referință care oscilează între omogenitate și eterogenitate, ierarhie și participare, unitate și pluralism. Acești poli se constituie, în același timp, în principii de organizare a sistemelor administrative.

2.2.1. Omogenitate sau eterogenitate

Conform modelului clasic, sistemul administrativ public este o comunitate închisă, care-și găsește în ea însăși principiile de funcționare; invers, se poate concepe o administrație deschisă față de mediu a cărei structură organizatorică să reflecte diversitatea sistemului social. Practica a demonstrat că sistemul administrativ este în mod necesar permeabil față de mediu, dar în același timp își conservă specificitatea care îi garantează funcționarea. Omogenitatea și eterogenitatea constituie principalii poli între care oscilează sistemele administrative.

Principiile de omogenitate pun accent pe necesitatea coeziunii interne a aparatului administrativ, în detrimentul comunicațiilor laterale pe care acesta le întreține cu exteriorul, cu restul societății. Coeziunile din interiorul aparatului administrativ sunt de două tipuri :

coeziuni între organele administrative;

coeziuni între agenți (funcționari publici).

Organele administrative prezintă anumite trăsături, care le izolează de restul sistemului social. Potrivit anumitori autori (Darbel și Schnapper), situația administrației publice, în raport cu sectorul privat, este de natură monopolistă. Această situație privilegiază derularea unor raporturi strânse care unesc sistemul administrativ al statului de sistemul politic. Conform afirmațiilor lui Max Weber, “într-un stat organizat, violența fizică face obiectul monopolului de stat”; de aici rezultă că, administrația dispune de un control exclusiv al mijloacelor materiale de constrângere. Ideea monopolului de stat se află la originea serviciilor publice. Chiar dacă în economie situația statului nu mai este una monopolistică, administrația și-a păstrat privilegiile dobândite de-a lungul timpului, de a-și defini limitele propriului său monopol.

Lucrătorii din administrația publică sunt supuși, mai mult sau mai puțin, unui regim de drept comun, prin intermediul căruia beneficiază de drepturi regaliene, dar și de îndatoriri necunoscute persoanelor particulare. Specificul acestui regim este dat de faptul că, în unele țări litigiile privind activitățile administrative sunt soluționate de o jurisdicție specială și de un drept administrativ specific. Aportul administrativ își crează propriile reglementări interne, ale căror coerență și unitate sunt asigurate prin existența unui ansamblu de norme.

Sistemul administrativ public se prezintă sub formă de organizare similară persoanelor juridice de drept public, iar prin coordonarea competențelor se asigură o coeziune corespunzătoare.

Birocrația, în sensul de categorie socială, beneficiază de unitate și coerență proprie. În interiorul administrației există o complementaritate a rolului, atitudinilor și comportamentelor agenților (funcționarilor publici). Se poate vorbi de un spirit de grup care crează sentimentul de apartenență la o instituție și este generat de următoarele transformări :

diminuarea relațiilor individuale și creșterea forței grupurilor de presiune;

asigurarea securității locului de muncă, a tratamentelor corespunzătoare și a promovărilor în funcții publice, cu scopul evitării nemulțumirilor și presiunilor exterioare;

formarea unei comunități de interese, care unește funcționarii publici și care prevede posibilitatea avansării în funcție de vechime;

considerarea instituției publice ca un tot unitar, față de care funcționarul este parte, are o serie de obligații de îndeplinit și se atașează la sistemul de valori al acesteia.

Omogenitatea angajaților din instituțiile publice constituie o măsură de creștere a eficienței activității; toate instituțiile au interesul să recruteze persoane care, prin originea, educația și sistemul lor de valori să asigure un caracter ereditar profesionalismului și competenței.

Aplicarea, menținerea și întărirea principiilor de omogenitate presupune, la rândul lor, satisfacerea anumitor condiții, ca:

stabilirea unui sistem de selecție, care să contribuie la alegerea celor mai potriviți funcționari publici, formați printr-un sistem pedagogic corespunzător, în spiritul deontologiei profesionale;

dezvoltarea unui proces de sanctificare (sacralizare) a simbolurilor și a statutului birocrației;

tendința către “instituția totală” care să se ocupe de problemele personale ale funcționarului, nu numai de viața profesională;

crearea unui sistem propriu de valori (cultul serviciului public, ideologia puterii și a ajutorului dezinteresat), care contribuie la afirmarea personalității individuale;

încurajarea tendințelor monopolistice interne, care constituie un mijloc prin care funcționarii publici apără administrația de mediul extern.

Principiile de omogenitate prezintă însă și inconveniențe importante. Ele conduc la promovarea unui model administrativ rigid și constant care crează dificultăți evidente de adaptare a acțiunii administrative la mediul social. Deficiențele de comunicare cu exteriorul sunt cele mai grave consecințe datorate izolării funcționarilor publici de cetățeni, în virtutea omogenității și a “spiritului de grup”. Ca rezultat al acestora, funcționarii publici dobândesc un comportament rigid și se baricadează într-un univers închis lumii exterioare; ei au tendința de a ține publicul la distanță și își tratează clienții într-o manieră formală, impersonală și dominatoare. Toate acestea justifică preocupările pentru eterogenitate.

Prin comparație, principalul avantaj al eterogenității în administrația publică îl reprezintă dezvoltarea unei rețele de comunicații, bazată pe o mișcare ascendentă și pe una descendentă.

Informarea ascendentă urmărește să aducă la cunoștința administrației starea sistemelor intrasociale, situația rezultatelor și a deciziilor anterioare. Ea presupune o muncă de colectare și analiză a datelor, realizată cu ajutorul unor servicii specializate. Transmiterea informațiilor de jos în sus înspre organele investite cu putere de decizie, presupune stabilirea unor circuite de comunicare directe care să împiedice blocajul, filtrarea sau deformarea datelor.

Informarea descendentă exprimă voința administrației de a explica sensul deciziilor sale în vederea câștigării încrederii publicului. În acest sens sunt necesare măsuri adecvate, constând în:

îmbunătățirea raporturilor cu cei administrați, printr-o simplificare a procedurilor și contactelor;

dezvoltarea unor servicii de relații publice, celule de informare, birouri de primire și orientare a publicului, care au ca obiectiv să aducă la cunoștința cetățenilor acțiunile administrației. Aceste operațiuni se pot realiza, fie prin contacte directe cu publicul, fie prin intermediul presei. În unele țări (SUA), implantarea lor este importantă și a dat rezultate corespunzătoare, în timp ce în alte țări (Franța), se ciocnește de obstacole de natură psihologică;

reforma limbajului administrativ; de exemplu, în Franța s-a înființat, în anul 1972, o Comisie de terminologie de pe lângă Administrația centrală care urmărește exprimarea și comportamentul funcționarilor publici;

revizuirea modului de aplicare a regulilor privind secretul profesional, ținând cont de respectarea dreptului la informare al cetățenilor.

Consultarea constituie o etapă suplimentară, în sensul eterogenității, vederea deschiderii aparatului administrativ asupra societății și vizează stabilirea de legături organice între administrație și grupurile sociale interesate de acțiunea sa. Spre deosebire de principiul de omogenitate, principiul de eterogenitate stabilește un dialog real între grupurile private extrem de diversificate și sistemul administrativ, cu efecte importante, și anume:

aceste grupuri sociale au posibilitatea de a-și face auzit “glasul” și de a participa la elaborarea deciziilor, atenuând distanța care le separă de administrația publică;

prin consultare, administrația recunoaște în mod oficial existența și caracterul reprezentativ al grupurilor de presiune și le asociază în acțiunile sale;

consultarea atenuează personalitatea de tip birocratic, care izolează funcționarii publici de mediul social.

Fiind o urmare firească a procesului de informare, consultarea a condus la crearea unor veritabile instituții specifice în interiorul sistemului administrativ. În același timp, comunicarea și dialogul dintre administrație și grupurile private eterogene s-au transformat în veritabile negocieri care au loc între parteneri aflați pe picior de egalitate.

În concluzie, se poate afirma că omogenitatea conservă sistemele administrative și le izolează de mediul social; spre deosebire, principiile de eterogenitate exprimă voința de transformare a aparatului administrativ, în vederea unei mai bune înțelegeri și colaborări cu celelalte structuri economice. Aplicarea ambelor categorii de principii, în limite care să permită armonizarea lor, poate asigura creșterea performanțelor de funcționare a sistemelor administrative.

2.2.2. Ierarhie sau participare

Conform modelului clasic, organizarea birocratică are la bază un sistem de dominare și de subordonare, în cadrul căruia gradele inferioare sunt supuse controlului celor superioare. Și totuși, analiza relațiilor umane din interiorul organizațiilor a arătat că tehnicile de coordonare ierarhică și autoritară nu sunt suficiente și potrivite pentru a asigura eficiența activității, din moment ce accentuează conflictele interne.

Modelul ierarhic weberian la care se referă administrația clasică se opune modelului “participativ” care este axat pe participarea membrilor instituțiilor la luarea deciziilor. Ierarhia și participarea sunt două principii distincte, prin intermediul cărora, sistemele administrative își stabilesc relațiile cu funcționarii publici.

La origine, modelul ierarhizat se referă, în exclusivitate, la relațiile corespunzătoare unor reguli stricte de organizare, care nu țin cont de sentimente, atitudini și raporturi interumane, decât într-o manieră formală. Ierarhia formală este fondată pe o construcție piramidală a funcțiilor și sarcinilor acestora. Ea este caracterizată prin următoarele trăsături:

distincție tranșantă între munca de concepție și cea de execuție, între operațiile intelectuale și cele manuale;

centralizarea deciziilor, în sensul că puterea se îndepărtează de locul de execuție, deciziile fiind cu atât mai valoroase, cu cât sunt luate la un nivel mai înalt;

diviziunea muncii; fiecare post sau funcție are o sferă de competență net definită, iar pregătirea funcționarului este corespunzătoare acesteia;

unitate de comandă și de acțiune, conform căreia, pentru o acțiune oarecare, un angajat nu trebuie să primească ordine decât de la un singur șef;

autoritate sau dominare, în sensul că superiorul își poate impune propria voință asupra subordonaților, supunerea fiind atributul fundamental al conduitei acestora din urmă;

existența unei puteri de control și sancțiune în conformitate cu legea; mijloacele de control pot fi fizice (putere coercitivă), materiale (salarii, prime), simbolice (prestigiu, stimă);

Autoritatea ierarhică comportă anumite inconveniente, întrucât antrenează în mod inevitabil numeroase conflicte; fie între indivizi plasați pe aceeași linie ierarhică, fie între un funcționar și superiorul sau subordonatul său imediat. În plus, acest principiu provoacă o îngreunare a circuitelor ierarhice, deoarece administrațiile tind să multiplice eșaloanele ierarhic superioare reducând ritmul de lucru și realizând o transmitere în condiții necorespunzătoare a informațiilor și ordinelor.

Imposibilitatea unei formalizări complete a raporturilor ierarhice și recunoașterea existenței altor centre de putere decât autoritatea ierarhică, au condus în mod progresiv la o voință de integrare a tuturor acestor elemente, prin negociere. Astfel, ierarhizarea a cedat locul său principiului participării din considerente de eficiență, realizându-se consensul în problemele organizării.

Apariția ideii de participare în administrație nu se explică printr-o voință de democratizare internă, ci printr-o nouă concepție în privința eficienței, promovată de specialiștii în management. Implementarea sistemului de partajare al puterii este considerată ca fiind mai eficace (decât modelul de concentrare al puterii) din rațuni diverse, și anume:

1) nivelul de satisfacere al membrilor organizației (instituției) sporește deoarece se promovează o atitudine activă față de muncă, bazată pe un sistem de colaborare, pe o participare rațională și conștientă;

2) calitatea deciziilor se ameliorează, ca urmare a utilizării conoștințelor și experienței funcționarilor subalterni și a dispariției procesului de filtrare a informațiilor;

3) recurgerea la tehnicile moderne de gestiune sau de luare a deciziilor întărește exigențele participării și dezvoltării spiritului de colaborare.

Diferențele mai pregnante între sistemul administrației publice clasice și cel al administrației publice moderne sunt sintetizate în fig.nr.1:

Fig. nr.1. Privire comparativă asupra modelelor administrației

publice clasice și moderne

Ținând cont de aceste elemente, superiorii ierarhici trebuie să lase subordonaților capacitatea de a decide în anumite situații și să nu recurgă numai la ordine și directive pentru a-și exprima opiniile; este necesar să se promoveze sistemul de delegare, care încredințează subordonaților opțiunea alegerii mijloacelor de execuție a obiectivelor. Prin această atitudine participativă, subordonații sunt incitați să rezolve un număr din ce în ce mai mare de probleme, deoarece se dezvoltă un stil de autocoordonare la nivelul grupului și un climat favorabil, în acest sens, capabil să rezolve divergențele potențiale. Pe fondul promovării modelului participativ, s-a dezvoltat, în mod progresiv, activitatea sindicală. Puterea publică a acceptat dialogul cu reprezantanții funcționarilor publici, fiind nevoită să renunțe în anumite situații la prerogativele ierarhice, din rațiuni de prudență.

2.2.3. Unitate sau pluralism

Având în vedere că birocrația se prezintă ca un ansamblu omogen și ierarhizat, în mod necesar ea este și unitară. Unitatea reprezintă o prelungire și o consecință a celor două principii precedente, fiind justificată, atât din considerente de eficiență (satisfacerea mai bună a nevoilor, la costuri mai mici), cât și din voința de a nu se acționa la întâmplare.

Principiul de unitate impune ca diviziunea muncii de administrație să fie compensată printr-o subordonare a diverselor organe administrative față de autoritatea supremă. Această subordonare poate fi de ordin ierarhic și se prezintă sub două forme, și anume:

1) a unității prin ierarhie;

2) a unității prin coordonare (control).

1. Unitatea prin ierarhie

Aparatul administrativ este subdivizat pe verticală într-un număr de ramuri corespunzătoare unor domenii precise de activitate. Din această perspectivă, specializarea pe ministere exprimă în toate țările ideea repartizării și diviziunii muncii administrative.

Dezvoltarea intervențiilor publice în viața economico-socială a determinat creșterea numărului de ministere și diversificarea acestora. Împărțirea muncii de administrație pe ministere nu este doar rezultatul unei opțiuni deliberate sau a unor calcule raționale, ci mai degrabă reprezintă un produs istoric, bazat pe considerații personale și contingențe politice. Acest proces se află într-o continuă evoluție. În prezent asistăm la o instabilitate a structurilor ministeriale care comportă inconveniente grave manifestate prin: dezorganizarea serviciilor, probleme de coordonare, conflicte de muncă.

Specializarea ministerială este compatibilă cu principiul unității pe care-l completează printr-o ierarhizare a serviciilor. Administrația este divizată pe toată lungimea sa în tranșe orizontale poziționate într-o manieră piramidală. Fiecare etaj reprezintă un alt nivel de ierarhie, care dispune de organe inferioare, dar este subordonat față de organele superioare.

În fruntea fiecărui minister se află un ministru, responsabil al gestiunii și dotat cu putere discreționară asupra organelor inferioare. Fiecare minister este subdivizat la rândul său pe eșaloane succesive, pe colectivități mai mici și mai specializate (direcții, subdirecții, birouri etc.). Într-un regim parlamentar, orientările activității administrative sunt fixate de către șeful statului împreună cu guvernul; într-un regim prezidențial aceste atribuții revin numai șefului statului.

Prin intermediul ierarhiei se asigură coeziunea, dar și supunerea administrației. Ea facilitează transmiterea ordinelor prin relații succesive, repartizarea responsabilităților și controlul autorităților alese.

2. Unitatea prin control

Practicarea principiului de autonomie a demonstrat că, în ciuda descentralizării, organizarea administrativă poate fi supusă operațiunii de control, exercitată de un singur centru de autoritate. Densitatea controlului permite realizarea unei unități organice, într-o manieră la fel de eficientă ca ierarhizarea.

Relația dintre stat și colectivitățile locale se caracterizează în multe țări prin existența unei rețele de dependență care transformă structurile locale în eșaloane ale puterii centrale. Statul procedează la repartizarea de competențe în seama autorităților locale și are puterea de arbitraj raporturile dintre colectivități. În virtutea tutelei, statul poate bloca, încă de la început, inițiativele locale care se dovedesc a fi inoportune sau costisitoare. Controlul este un mijloc extrem de eficient care asigură conformitatea și unicitatea acțiunilor întrprinse asupra ansamblului teritoriului.

Dificultățile financiare cu care se confruntă colectivitățile locale impun acordarea de către stat a unor subvenții și ajutoare publice; în acest scop, statul efectuează expertize tehnice și economice care să ateste necesitatea și oportunitatea operațiilor pe care le va finanța ulterior. În consecință, concepția privind efectuarea controlului administrativ de stat este compatibilă cu raționalitatea cheltuielilor publice, dar și cu principiul de unitate.

Un exemplu, în acest sens, îl constituie administrația publică franceză care își desfășoară activitatea pe baza tradițiilor centralizatoare și manifestă o neîncredere vizibilă în privința tuturor formelor de autonomie.

Principiul unității este reprezentativ pentru concepția clasică privind organizarea birocratică; în prezent sistemul administrativ se prezintă sub forma unui mozaic instituțional, format din celule multiple, care acționează potrivit unei strategii proprii.

Administrația publică modernă se caracterizează printr-o dezmembrare a aparatului administrativ și un pluralism al centrelor de decizie autonomă, care se constată în toate țările. Sistemul administrativ nu mai este un bloc coerent și unificat. Dezvoltarea constantă a atribuțiilor sale a generat apariția unor moduri de gestiune descentralizate, dispunând de o relativă independență față de autoritățile centrale.

Această evoluție se explică din rațiuni de eficiență și din rațiuni politice. Individualizarea și personalizarea operațiunilor de gestiune au avut ca efect creșterea rentabilității în munca de administrație, prin promovarea unor persoane competente la conducerea serviciilor publice. În plus, constituirea de mici agenții administrative a contribuit la prevenirea pericolelor generate de birocrația excesivă și la scăderea puterii eșantionului central.

Pluralismul mărește puterea de exprimare și de decizie a organelor descentralizate datorită următoarelor facilități:

acordarea unor garanții de independență agențiilor, în ceea ce privește originea, obiectul de activitate, statutul personalului;

acordarea unei reale libertăți de gestiune care elimină impulsurile de putere și de control din partea autorităților tutelare;

stabilirea unor legături de solidaritate între cei care controlează și cei controlați în scopul eliminării surselor de conflict și rezolvării eventualelor divergențe pe calea negocierii.

Dezvoltarea acestor structuri autonome crează probleme de coerență a acțiunii administrative. Fiecare organ administrativ are tendința de a-și privilegia propriile obiective, riscând să mărească tensiunea și concurența în interiorul sectorului public. Din acest motiv, au fost promovate tehnici noi menite să asigure raționalizarea acțiunii administrative respectând autonomia diferitelor componente, dintre care menționăm:

– formulele contractuale (contracte cu întreprinderile publice, cu orașele medii și comunități urbane mari), care stabilesc angajamente reciproce între stat și colectivitățile descentralizate într-un cadru precis și de interes; statul își fixează obiectivele generale de îndeplinit și limetele de control, garantând organelor descentralizate o anumită sferă de independență;

– mijloacele de coordonare, care sunt extrem de variate în funcție de natura și orizontul de timp la care se referă. Între acestea se disting canalele tradiționale ale procedurilor de control juridic – nejuridic, precum și instituțiile administrative, care se sprijină pe centrele de decizie existente sau se suprapun cu acestea.

Formulele contractuale și mijloacele de coordonare sunt utilizate, adesea, de către puterea ierarhică și contribuie la realizarea unității sistemului administrativ.

CAP.3 SISTEME ADMINISTRATIVE PUBLICE

ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ

3.1. Instituții administrative ale Uniunii Europene

Misiunile sistemelor administrative publice se abordează în funcție de aria sau răspândirea teritorial-geografică a funcționării lor. Anumite obiective sunt naționale și se îndeplinesc în același mod pe toată aria teritoriului național, cuprinsă între granițele unei țări. Altele sunt regionale sau locale, limitate la un anumit areal din interiorul unei țări, cum este un oraș, de exemplu. Competențele autorităților administrative însărcinante să îndeplinească aceste misiuni sunt definite într-o manieră mai mult sau mai puțin explicită.

Evoluția sistemelor administrative, în cele mai multe state, a demonstrat faptul că, sub presiunea solidarității naționale și a imperativelor de ordin tehnic, tendința de naționalizare a unui număr însemnat de misiuni este din ce în ce mai mare. Sarcinile centrale sunt conferite, fie ministerelor, fie organismelor administrative specializate. Sarcinile locale sunt îndeplinite, atât de instituțiile subordonate ierarhic organelor centrale sau de administrații specializate, cât și de organe descentralizate autonome.

Organele centrale nu pot să îndeplinească, singure, sarcinile administrative, în fiecare punct al teritoriului; ele au nevoie de o rețea publică locală pentru a-și exercita acțiunea. Pentru amenajarea structurilor locale sunt necesare două condiții:

1. acțiunile administrative care se exercită pe ansamblul teritoriului trebuie să fie omogene, pentru a nu pune în pericol, unitatea națională; în același timp, existența aspirațiilor proprii, caracteristice anumitor teritorii, nu este necunoscută administrației, ea trebuie să se adapteze la diversitatea structurilor pe care le coordonează;

2. descentralizarea administrațiilor teritoriale, pornind de la caracterul divers al revendicărilor acestora. De regulă, organele locale nu optează, în mod absolut, fie pentru unitate, fie pentru diversitate. Ele se străduiesc să combine în diferite proporții, cele două principii extreme, luate în considerare de către orice sistem administrativ.

În anumite țări, cum este cazul Franței, sistemele administrative au fost din totdeauna marcate de o tendință profundă de centralizare. În alte state – ca S.U.A. și Germania – s-a optat pentru soluția federalizării care lasă posibilități largi de exprimare a autonomiei locale. Se poate admite, însă, că evoluția actuală a condus la o anumită uniformizare a regimurilor administrative.

Astfel, în statele federale puterea de decizie s-a transferat în seama organelor locale. Pe de altă parte, statele centralizate au fost nevoite să-și reconsidere structurile, deoarece centralizarea excesivă și autonomia absolută conduc la o lipsă de comunicare între organele de decizie naționale și cele locale.

Pe de altă parte, evoluția sistemelor administrative a fost marcată de tendințe de integrare, care au condus la crearea unor entități și structuri supranaționale în cadrul cărora coabitează state unitare și state organizate sub formă de federații. Istoria a cunoscut nenumărate tentative de formare a unor uniuni sau grupuri de țări, acestea având caracter economic, politic sau militar; exemplele clasice ale istoriei europene sunt Germania sau Elveția, dar în aceeași măsură se poate vorbi de integrarea statelor sud-americane, a celor africane sau din Asia de sud-est, precum și de zona liberă de comerț (NAFTA) creată în 1994 între Canada, Mexic și S.U.A..

Integrarea s-a manifestat în diferite forme, iar sentimentul, care izvorăște din acest fenomen, își găsește expresia concretă în tendințele de concertare a intereselor; acestea au condus, în anumite circumstanțe, la crearea unor instituții politice și administrative comune.

Construcția administrativă actuală a Europei este rezultatul unui proces îndelungat de evoluție și de negocieri care s-au finalizat prin semnarea în 1957 a Tratatului de la Roma; acesta a reprezentat actul de naștere a Comunității Economice Europene și totodată a unui sistem administrativ supranațional, care s-a mărit considerabil (de la 6 state semnatare la 15 în prezent).

Ideea integrării europene a fost privită diferit în literatura de specialitate. G.Haberler considera că prin aceasta se asigură relații economice mai strânse între zonele respective. M. Byé era de părere că a integra un ansamblu economic înseamnă a face cât mai compatibile planurile centrelor de decizie care îl compun.

Unii politologi și sociologi atribuiau integrarea fenomenului de teamă, cu efect de realizare a securității colective. Alții vedeau în integrare un rezultat al ajungerii la punctul de “neîntoarcere”. Jan Tinbergen definea integrarea economică ca o centralizare, la nivel supranațional, a unui număr de instrumente ale economiei politice, de preferință ale celor care au efecte externe considerabile.

În acest context, deși generalul Charles de Gaulle era pentru unitatea Europei, avea să afirme că “niciunul dintre popoarele Europei nu va admite să încredințeze destinul său unui organ format în principal din străini”.

Sistemul administrativ al Uniunii Europene este format dintr-un complex de instituții supranaționale, care urmărește să promoveze pe teritoriile țărilor membre acțiuni concertate la nivel guvernamental, dar în același timp, să menajeze suveranitatea politică și economică a statelor respective. Suprimarea între țările membre, a obstacolelor de natură politică, comercială, fiscală, urmărește să creeze o “piață comună” în care producătorii și comercianții să concureze în condiții relativ egale.

Ca urmare a acestor profunde schimbări, Comunitatea Economică Europeană a devenit prima putere comercială a lumii, deținând 15 % din exportul mondial (urmată fiind de S.U.A. – 12 % și Japonia – 9 %) și cea mai mare piață a lumii industrializate. Schimbările intervenite în Europa după 1989 și noile aderări la C.E.E., au impus revizuirea cadrului legal instituit în 1957 și semnarea unui nou tratat la Maastricht în decembrie 1991.

Noul tratat a instituit sintagma “Uniunea europeană” în locul celei de “Comunitate Economică Europeană”. El marchează “o nouă etapă în procesul de dezvoltare a unei uniuni care crează legături mai strânse între popoarele Europei și în cadrul căreia, deciziile sunt luate pe cât mai mult posibil, de către cetățeni”.

În plan administrativ, scopul Uniunii Europene constă în:

promovarea progresului economico-social echilibrat și durabil, prin crearea unui spațiu fără frontiere interioare și prin întărirea coeziunii economice și sociale;

afirmarea propriei identități pe scena internațională, prin punerea în aplicare a unei politici de apărare și de securitate comune, pentru toate țările membre;

apărarea drepturilor și intereselor cetățenilor statelor membre, prin instaurarea unei “cetățenii a Uniunii”;

dezvoltarea unei strânse cooperări în domeniile justiției și afacerilor interne.

Uniunea Europeană dispune de un cadru instituțional unic care asigură coerența și continuitatea acțiunilor în scopul realizării obiectivelor propuse, conservând și dezvoltând avuția comunitară. Uniunea respectă identitatea națională a statelor membre ale căror sisteme de guvernare sunt fondate pe principii democratice.

Organizarea administrativă a Uniunii Europene este concepută astfel încât să sprijine derularea următoarelor acțiuni:

realizarea unei politici comune în domeniul comerțului, agriculturii, transporturilor și protecției mediului;

eliminarea între statele membre a taxelor vamale și a restricțiilor cantitative la intrarea și ieșirea mărfurilor;

asigurarea liberei circulații a persoanelor, capitalurilor și mărfurilor;

ocrotirea sănătății și instituirea unei politici sociale comune.

În vederea realizării obiectivelor propuse, Uniunea Europeană a creat, în baza tratatului, cinci instituții principale comune, care au atribuții specifice și anume:

Parlamentul European;

Consiliul Europei;

Comisia Europei;

Curtea de Justiție;

Curtea de Conturi.

Parlamentul European este format din reprezentanții statelor membre și participă la procesul de adoptare a legilor comunitare. În cadrul îndeplinirii misiunilor sale, Parlamentul European poate, la cererea unui sfert din membrii săi, să constituie o comisie temporară de anchetă; aceasta are rolul de a examina cazurile de infracțiune, de administrare necorespun-zătoare sau de nerespectare a dreptului comunitar. De asemenea, Parlamentul numește un mediator care să cerceteze plângerile cetățenilor Uniunii sau ale persoanelor juridice față de instituțiile publice comunitare.

Consiliul Europei este format din câte un membru din fiecare guvern al statelor Uniunii (de regulă primul-ministru). Președinția la Consiliul Europei se exercită prin rotație, pe o durată de 6 luni. Consiliul este asistat de un secretariat general, aflat sub conducerea unui secretar general. Consiliul stabilește indemnizațiile și mărimea pensiilor pentru membrii și președintele Comisiei, a judecătorilor, avocaților și grefierilor Curții de Justiție.

Comisia Europei cuprinde 17 membri aleși în funcție de competența lor generală, având statut de independență în activitatea lor. Ei acționează în interesul general al Comunității și nu acceptă instrucțiuni de la nici un guvern sau organism. Pe durata mandatului (de 5 ani), membrii Comisiei nu pot să îndeplinească alte funcții, sau să exercite vreo activitate profesională renumerată sau nu.

Curtea de Justiție este formată din 13 judecători și se întrunește în ședință, dacă un stat membru sau o instituție comunitară care este parte, cere acest lucru. Curtea de Justiție este un tribunal însărcinat să cunoască și să rezolve anumite categorii de recurs stabilite prin lege. Membrii acestui tribunal sunt aleși dintre persoanele care oferă garanții de independență și posedă capacitate de exercițiu a funcțiilor jurisdicționale. În cazul în care un stat membru nu și-a respectat obligațiile ce-i revin prin legile comunitare, Curtea de Justiție va lua măsuri, emițând o hotărâre judecătorească față de care acesta trebuie să se supună.

Curtea de Justiție controlează legalitatea actelor adoptate de către Parlament, Consiliu și Comisie.

Curtea de Conturi este formată din 12 membri și asigură controlul conturilor. Membrii săi sunt numiți de către Consiliu pentru o perioadă de 6 ani și își exercită funcțiile în deplină independență, în interesul general al Comunității. Curtea de conturi examinează conturile de venituri și de cheltuieli ale Comunității, precum și ale organismelor create de Comunitate. Ea furnizează Parlamentului și Consiliului o declarație de siguranță asupra legalității și regularității operațiunilor efectuate.

3.2. Structuri administrative publice centrale

în țări ale Uniunii Europene

3.2.1. Cadrul general privind structurarea și funcționarea Guvernului

Guvernul este, în lumea modernă componenta cea mai reprezentativă a oricărui sistem administrativ public. La rândul său, structura administrației centrale în țările vest-europene cuprinde trei categorii de organe:

ministere, care sunt organizate numai în subordinea Guvernului;

autorități administrative autonome față de Guvern;

alte organe centrale care pot fi organizate, fie în subordinea Guvernului, fie în subordinea unui minister.

Elementul fundamental al aparatului administrativ central este așadar Guvernul, indiferent dacă avem de-a face cu state centralizate (Franța, Marea Britanie, Luxembourg, Irlanda, Grecia) sau federații (Germania). Consiliul de Miniștri sau Guvernul, ca organ de sine stătător, este o creație a vremurilor moderne, el a apărut odată cu primele Constituții și implicit cu Dreptul administrativ propriu-zis.

Referitor la fenomenul apariției Guvernului, în general, sunt necesare anumite precizări:

nu trebuie să se înțeleagă faptul că numai în feudalism au existat dregători, sfetnici, în sensul larg al termenului, ai monarhiilor, regilor sau împăraților diferitelor state sau imperii; asemenea “funcționari” au apărut odată cu statul, ei numindu-se chiar din Antichitate, miniștri;

miniștrii împăraților din Antichitate, inclusiv ai împăraților romani, nu trebuie confundați cu miniștrii vremurilor moderne. Aceștia din urmă sunt titulari de departamente centrale, de organe cu o anumită competență materială și cu o competență teritorială generală, pe întreg teritoriul statului;

ramura de drept care reglementează activitatea Guvernului, în perioada modernă și contemporană, este dreptul administrativ, în spiritul dispozițiilor constituționale; alte reguli provin și de la dreptul comun.

În terminologia consacrată de doctrina administrativă occidentală, Guvernul are sarcina de a realiza politica națiunii; el este inițiatorul, modelatorul și executantul măsurilor de politică socială, de redresare economică, de menținere sub control a inflației și de stabilizare economică etc. El răspunde de ordinea publică, de apărarea națională, sau de raporturile statului respectiv cu alte state.

Deși în toate aceste zone de activitate, sarcini revin și altor autorități statale, îndeosebi Parlamentului și Șefului Statului, este un adevăr incontestabil al epocii actuale că, centrul de greutate cade pe Guvern. Așa se explică prezența în lumea democratică a mișcărilor de protest, mitingurilor, grevelor și a demonstrațiilor care au ca obiect lupta împotriva unor măsuri guvernamentale și nu împotriva unui mesaj al Tronului sau după caz, al Președintelui Republicii.

Nu de puține ori, asemenea acțiuni de protest au ca efect demisia unor miniștri sau a Guvernului, în ansamblu.

Pe de altă parte, clasicul principiu al separației puterilor presupune totuși controlul parlamentar permanent asupra Executivului în general.

Din punctul de vedere al modului în care este reglementat rolul Guvernului în mecanismul politic și statal, Constituțiile diferitelor țări, evidențiază două situații mai pregnante, și anume:

1) Constituții care fac o calificare expresă, uneori mergându-se până la rigoarea unei definiții, dar între care se disting:

– Constituții care stabilesc un rol trihotomic (politic, legislativ și administrativ), ca în cazul Spaniei și Portugaliei;

– Constituții care stabilesc un rol dihotomic (politic și administrativ), ca în cazul Franței;

– Constituții care stabilesc un rol exclusiv politic (ex. Olanda, Grecia) sau un rol exclusiv administrativ (ex. Austria, Norvegia).

Este însă de observat că chiar și în țări ca Franța, Guvernul îndeplinește și un rol legislativ, dar acest rol nu este prevăzut expres în textul Constituției.

2) Constituții care nu fac o calificare expresă, rolul Guvernului fiind determinat în urma interpretării sistematice a Constituției.

În ceea ce privește modul cum este consacrat rolul politic al Guvernului, se pot întâlni alte două situații:

a) Constituții care dau dreptul Guvernului de a stabili exclusiv liniile politice naționale pe plan intern și extern, iar execuția este supusă controlului parlamentar (ex. Franța, Germania, Grecia etc.);

b) Constituții care dau dreptul Guvernului numai de a conduce politica generală a țării, în limita unor linii stabilite de Parlament, de regulă, cu prilejul votului de investitură (ex. Finlanda, Portugalia, Spania) sau (după caz), de șeful statului (ex. Norvegia).

Ca regulă generală, structura administrației centrale se supune unor principii de specializare, care se află la baza funcționării ministerelor, în calitate de entități principale ale guvernelor.

Repartiția funcțiunilor între ministere răspunde anumitor obiective. Astfel, într-un regim parlamentar, numărul ministerelor și atribuțiile acestora depind într-o largă măsură de factorii politici. Guvernele “slabe” trebuie să conțină un număr mare de portofolii ministeriale, pentru a avea majoritate parlamentară. Guvernele “puternice”, dispunând de o majoritate mult mai omogenă, pot să reducă numărul ministerelor, dar chiar și în această situație, contingențele (raporturile) politice nu sunt de neglijat.

Din punct de vedere tehnic, structura organizatorică a unui guvern poate fi de trei tipuri:

1) Structura geografică. În această situație, miniștrii pot avea o competență definită prin intermediul unei arii geografice și ca atare ei se ocupă de toate afacerile publice relative la o regiune dată. Acest sistem prezintă avantajul de a trata problemele particulare ale unei porțiuni dintr-un teritoriu, dar cu toată această individualizare, nu contribuie la accentuarea autonomiei regiunii în cauză.

Dezavantajul acestui tip de structurare pe arii geografice rezidă în faptul că este extrem de dificil de coordonat, de la centru, problemele locale; practic este imposibil de a stabili anumite politici unitare (în domeniul educației naționale, de exemplu), atât timp cât fiecare ministru tratează într-o manieră proprie problemele legate de învățământ, în sectorul teritorial de care aparține.

Din acest motiv, “decupajul” geografic se practică într-o măsură mai redusă, fiind întâlnit, în general, pentru administrarea regiunilor autonome.

2) Structurarea verticală, care presupune că delimitarea atribuțiilor între ministere se poate efectua pe verticală. În acest caz, fiecare ministru are competența de a coordona toate problemele legate de un sector/grup de sectoare al afacerilor de stat (învățămînt, agricultură, externe). Acest tip de structură este practicat în mod curent, deoarece permite o specializare tehnică a ministerelor, indispensabilă mai ales în epoca modernă.

Totuși acest sistem prezintă dezavantajul ruperii unității necesare administrației publice și dă naștere unor centre separate dotate cu personalitate distinctă care refuză necesitatea coordonării de la centru. Fiecare ministru tinde să trateze problemele din sectorul său, izolându-le față de contextul general. De exemplu, ministrul Agriculturii se va pronunța favorabil pentru creșterea prețurilor produselor agricole, ignorând că o asemenea decizie poate avea consecințe inflaționiste. Din acest motiv, structurarea ministerelor pe verticală trebuie combinată cu alta, pe orizontală.

3) Structurarea orizontală, în care fiecare ministru are competența de a trata una sau mai multe probleme comune tuturor sectoarelor de activitate ale statului. Dacă unui ministru i se atribuie domeniul investițiilor, el va fi competent pentru toate tipurile de investiții efectuate de stat, mergând de la întreprinderi publice, până la sănătate sau învățământ. Întrepătrunderea pe orizontală cel mai des întâlnită este cea dintre ministerul Finanțelor și alte ministere economice.

Structura orizontală facilitează coordonarea atribuțiunilor (afacerilor), dar este dificilă generalizarea sa, întrucât în epoca modernă, este indispen-sabilă o anumită specializare tehnică a ministerelor.

Există, desigur, o varietate de formule în ceea ce privește modul în care este constituit și funcționează Guvernul; înțelegând prin aceasta existența unor nivele ierarhice între membrii Guvernului, respectiv a unor structuri organizaționale, în genul cabinet, birou executiv, birou permanent etc.. Ca regulă generală, se poate spune că existența unor nivele ierarhice, adică a unor funcții intermediare între Primul-Ministru și membrii Guvernului, conduce și la existența unui organ al Guvernului, format din Primul-Ministru, viceprim-miniștri și anumiți miniștri, în forma prevăzută de Constituție.

Din punct de vedere juridic, s-a conturat principiul că acele Guverne care sunt formate din Prim-Ministru și membri, deci fără un nivel ierarhic intermediar, se numesc Guverne cu structură simplă (uniorganică); iar cele care conțin o atare ierarhizare se numesc Guverne cu structură ierarhică (biorganică). Majoritatea Constituțiilor reglementează o structură simplă (ex. Italia, Suedia, Danemarca); unele constituții reglementează expres structura ierarhică (ex. Austria, Spania, Grecia).

În ceea ce privește determinarea membrilor obișnuiți ai Guvernului, există, de asemenea, diferențieri ale prevederilor constituționale, distingându-se:

a) constituții care restrâng sfera acestora exclusiv la sfera miniștrilor, în sensul de titulari de departamente (ex. Italia);

b) constituții care admit în Guvern și prezența miniștrilor fără portofoliu (ex. Grecia);

c) constituții care extind sfera membrilor Guvernului și la alte funcții de demnitari, cum ar fi secretarii de stat (ex. Spania).

Referitor la structura biorganică, este semnificativ faptul că în baza Constituției, aceasta vizează, fie un organism mai larg și unul mai restrâns, fie același organism la care se adaugă Șeful Statului. Pentru prima situație, se poate da ca exemplu, Constituția Belgiei și a Portugaliei, care face distincție între Guvern și Consiliul de Miniștri; primul este un organism mai larg, cuprinzându-i și pe secretarii de stat, în timp ce Consiliul de Miniștri cuprinde numai pe Primul-Ministru, miniștri, secretarii de stat, care sunt și adjuncții unui ministru, Regele stabilind atribuțiile și limitele în care pot contrasemna.

Prin comparție, pentru a doua situație, se dă ca exemplu Constituția Olandei, după care Guvernul este format din Rege și miniștri, inclusiv Primul-Ministru. Miniștrii alcătuiesc Consiliul de Miniștri, prezidat de către Primul-Ministru.

Față de cele două situații menționate anterior, se mai poate identifica și o a treia, care apare tipică pentru cazul unui Birou executiv, Birou permanent, Cabinet restrâns al Guvernului sau, în cel al Consiliului de Miniștri. Cu privire la numărul de ministere, respectiv de miniștri, unele Constituții stabilesc un număr fix, fiind celebră din acest punct de vedere Constituția Elveției, care prevede numărul de 7 miniștri. Alte Constituții precizează o cifră minimă, dar cele mai multe lasă problema deschisă, fie pe seama altor legi, fie a jocului politic, cu prilejul formării Guvernului, ceea ce poate avea și urmări nedorite, mai ales sub aspectul eficienței guvernării.

În ceea ce privește investitura Guvernului, aceasta este determinată de regimul constituțional existent, putând distinge: regim parlamentar, monarhie constituțională, regim semiprezidențial.

3.2.2. Învestitura guvernului în țări cu regim parlamentar

Regimul parlamentar este promovat în mai multe țări cum sunt: Germania, Italia, Grecia etc. Astfel, în condițiile Constituției Germaniei, Cancelarul Federal este ales de Parlament (Bundestag), la propunerea Președintelui Republicii federale. Odată investit, Cancelarul propune numirea miniștrilor federali de către Președintele Republicii, revocarea acestora din funcție făcându-se în mod similar. La intrarea în funcție, Cancelarul și miniștrii federali depun în fața Bundestag-ului jurământul de credință, identic cu cel al Președintelui Republicii.

Fig.nr.2. Structura Guvernului federal în Germania

Parlamentul federal al Germaniei are o structură bicamerală fiind alcătuit din Bundestag și Bundesrat.

Bundestag-ul este ales pe o perioadă de patru ani prin vot universal, egal, direct și secret. Fiecare alegător dispune de două voturi. Un vot îl acordă persoanei care și-a prezentat candidatura în circumscripția electorală unde este arondat, iar altul, listei prezentate de un partid politic în landul în care domiciliază.

Repartizarea mandatelor se face prin combinarea sistemului reprezentării proporționale cu sistemul de scrutin majoritar. Adică, mandatele se atribuie proporțional cu numarul voturilor obținute de fiecare partid, dar este ales candidatul care a întrunit majoritatea relativă a voturilor.

Conform Legii electorale, teritoriul țării este împărțit într-un număr de circumscripții electorale, egal cu jumătatea numarului de locuri existente în Cameră, în fiecare dintre ele alegându-se un deputat prin scrutin majoritar. Ca atare, candidatul care obține majoritatea simplă a voturilor este declarat ales. Cealaltă jumătate a locurilor din Bundestag va fi ompletată cu candidații aleși care au fost desemnați pe liste stabilite de partidele politice în fiecare land.

Bundesrat-ul, cea de-a doua cameră a Parlamentului federal este compus din reprezentanții guvernelor celor 16 landuri, care sunt numiți dintre miniștrii landurilor, proporțional cu numarul locuitorilor acestora, cel puțin 3 și cel mult 5 reprezentanți.

Fiecare cameră este condusă de un președinte și vicepreședinti asistați. Președintele Bundestagului se alege pe durata mandatului legislativ, iar al Bundesratului este desemnat anual. La activitatea legislativă participă ambele Camere. Proiectul unei legi este trimis către Guvernul federal, mai întâi Bundesratului, spre a fi adoptat, iar apoi este înaintat Bundestagului spre a vota acel proiect și a-l transforma în lege. În cadrul camerelor se constituie comisii permanente. Bundestagul poate institui și comisii de anchetă asupra unor probleme bine determinate. Există posibilitatea să se ivească un dezacord între cele două camere. În această situație, pentru examinarea textelor divergente, se instituie o comisie comună formată din deputați si membri ai Bundesratului (1/3 din componența nominală a comisiei), pentru a se ajunge la un text unanim acceptat.

În sistemul administrativ german, “jocul politic” se face exclusiv în camera care reprezintă națiunea – Bundestag, unde deputații sunt aleși prin vot. Ei reprezintă landurile care participă la administrația Federației, nefiind subordonați nici unui mandat și nici unei instrucțiuni, ci numai propriei lor conștiințe. În plus, obținerea votului, de către candidatul la funcția de Cancelar Federal, nu este legată de prezentarea unui program politic de guvernare, acesta fiind subînțeles, întrucât candidatul este, potrivit practicii create, reprezentantul unui partid politic sau chiar liderul acestuia.

Cancelarul este cea mai importantă personalitate politică a statului federal, care determină orientarea intregii politici interne și externe, deținând rolul principal în Guvernul federal, atribuții esențiale îi revin Cancelarului, implicit, și în domeniul administrativ. Cancelarul propune miniștrii care, ulterior, vor fi numiți de Presedinte, al cărui rol este mai mult de reprezentare, fără a mai fi nevoie de vreo investitură specială din partea Parlamentului.

Miniștrii sunt subordonați întru totul cancelarului, singurul care răspunde în fața Bundestagului pentru activitatea Guvernului federal, pentru măsurile de politică internă și externă adoptate de catre Guvernul federal. În domeniul de activitate pe care îl conduc, miniștrii au dreptul de a emite dispozitii obligatorii. Trebuie precizat faptul că demisia cancelarului atrage dupa sine, în mod automat, demisia intregului Guvern. Organigrama tipică a unui minister federal german este prezentată în Fig.nr.3.

Fig.nr.3. Organigrama tipică a unui minister în Germania

Sursa: "Administracion Publica: Modelos 1992 – Alemania", 1993, p.15

Adunarea Federală compusă din membrii Bundestagului, cărora li se adaugă un număr egal de membri desemnați de adunarile reprezentative ale landurilor, au obligația de a alege cu majoritate de voturi Președintele federal. Condițiile de eligibilitate ale candidatului la presedinție sunt:

cetățenia germană;

vârsta de 40 ani.

Mandatul președintelui este de 5 ani cu posibilitatea realegerii sale doar o singură dată.

Președintele federal deține urmatoarele prerogative:

reprezentarea Germaniei pe plan internațional;

încheierea tratatelor internaționale;

acreditarea și primirea reprezentanților diplomatici;

numirea și revocarea judecătorilor;

promulgarea legilor;

atribuții în ceea ce privește formarea Guvernului.

Prin Constituție se stabilește incompatibilitatea funcție de Președinte federal cu cea de membru al Guvernului sau al unei Camere legislative de la nivel federal sau local. De asemenea, presedintele federal nu poate exercita o funcție remunerată, nici o profesie sau meserie și nu poate face parte din Consiliul de Administrație al unei firme.

În caz de incapacitate a Președintelui federal de a-și exercita funcțiile sau de expirare a mandatului său, prerogativele prezidențiale sunt preluate de președintele Bundesratului.

Potrivit Constituției Italiei, Președintele Republicii numește Președintele Consiliului de Miniștri, iar la propunerea acestuia, pe miniștri. Guvernul trebuie să obțină încrederea ambelor Camere ale Parlamentului, Italia fiind unul dintre puținele state unitare cu Parlament bicameral. Cu toate acestea, este posibil ca Guvernul să fie investit și în ipoteza votului contrar al unei Camere; dar un asemenea Guvern are puține șanse să supraviețuiască, fiind de presupus că acea Cameră îi va bloca orice inițiativă legislativă.

Tocmai de aceea, Președintele Consiliului de Miniștri, ca și partidul / partidele din spatele lor, depun mari eforturi pentru a obține votul de investitură în fiecare Cameră. Uneori, acest fapt este posibil datorită votului acordat de senatorii pe viață, numiți de Președintele Republicii.

Constituția Greciei dă dreptul Președintelui Republicii să numească Primul-Ministru, iar la propunerea acestuia, numește și revocă ceilalți membri ai Guvernului și secretarii de stat. Președintele Republicii numește ca Prim-Ministru pe șeful partidului care dispune în Camera Deputaților de majoritate absolută. Dacă nici un partid nu dispune de această majoritate, Președintele Republicii dă o misiune exploratorie șefului de partid care are majoritatea relativă, în scopul analizării posibilităților de formare a unui Guvern, care să obțină votul de încredere al Camerei.

3.2.3. Investitura guvernului în țări cu monarhie constituțională

Monarhia constituțională este aplicată într-o serie de țări ca: Marea Britanie, Belgia, Olanda, Spania etc. Astfel, potrivit uzanțelor constituționale britanice, liderul partidului care a câștigat alegerile pentru Camera Comunelor devine automat Primul-Ministru, actul de numire al Reginei având un caracter pur protocolar. Datorită sistemului politic englez, alegerile sunt câștigate, fie de Partidul conservator, fie de Partidul laburist, astfel că, problema unui vot de încredere este lipsită de sens.

De aici nu trebuie înțeles că, Primul-Ministru nu vine în fața Camerei Comunelor să-și prezinte Programul de guvernare, dar această operație ține exclusiv de politic și de etica guvernării, nu de procedurile parlamentare, în sens strict juridic. Sistemul nu exclude controlul exercitat permanent de către Parlament asupra Guvernului, existând practica prezentării săptămânale a Primului-Ministru în fața Camerei Comunelor.

În Belgia, formarea Guvernului este un drept exclusiv al suveranului. În Olanda, Primul-Ministru, precum și ceilalți membri sunt numiți prin decret regal, contrasemnat chiar de Primul-Ministru, fapt care constituie o inadvertență juridică.

În Spania, formula de investitură a Guvernului se menține în limitele parlamentarismului clasic și cunoaște trei etape:

propunerea candidatului la postul de Președinte al Consiliului de Miniștri;

prezentarea de către candidat a programului politic de guvernare în fața Congresului Deputaților și solicitarea votului său de încredere;

numirea Președintelui Consiliului de Miniștri și a membrilor Guvernului.

3.2.4. Investitura guvernului în țări cu regim semi-prezidențial

(Franța, Portugalia)

Constituția Franței leagă investitura Guvernului exclusiv de voința Președintelui Republicii. În practică, însă, Președintele Republicii este influențat de configurația politică a Parlamentului, mai exact a Adunării Naționale, care are rol de Cameră Politică. Franța, începând cu anul 1986, a trecut prin situații de coabitare politică, cum este și în prezent, în cadrul cărora, un Președinte socialist a fost nevoit, față de majoritatea parlamentară, să numească un Prim-Ministru de centru-dreapta. Astfel, problema votului de investitură apare numai atunci când partidul care formează Guvernul deține majoritatea absolută în Adunarea Națională.

În Portugalia, Primul-Ministru este numit de Președinte, după ascultarea partidelor din Adunarea Republicii și ținând seama de rezultatele alegerilor. Programul Guvernului este supus aprecierii Parlamentului printr-o declarație a Primului-Ministru. Dezbaterea parlamentară asupra acestui program, nu poate să depășească trei zile și până la încheierea ei, orice grup parlamentar poate propune respingerea programului, iar guvernul, la rândul său, poate cere vot de încredere.

Durata mandatului Guvernului, într-un regim parlamentar, este dată de durata mandatului Parlamentului; iar într-un regim prezidențial – de durata mandatului Președintelui. În realitate, durata mandatului Guvernului este dată de durata majorității parlamentare. Viața politică mondială ne oferă constant exemple de alegeri anticipate, ca urmare a dizolvării Parlamentului.

Noul Parlament va începe un nou mandat (de regulă, stabilit la 4 sau 5 ani), dar nimic nu poate garanta că nici acest mandat nu va fi dus până la capăt, existând posibilitatea de a se ajunge la noi alegeri anticipate. Sunt țări cu tradiții democratice, exemplul tipic fiind Italia, unde cel puțin după război, regula a reprezentat-o organizarea de alegeri anticipate și nu a alegerilor la expirarea mandatului.

3.2.5. Repere ale structurării și funcționării ministerelor

în țări ale Uniunii Europene

1. Franța

Ministerele franceze s-au dezvoltat plecând de la o structură pusă în practică după Revoluția franceză. O lege din 1791 statua constituirea a 6 ministere: justiție, al marinei, de război, contribuții și venituri publice, afaceri externe, ordine internă. Numărul ministerelor a crescut ulterior, atingând 12 (1914) și 17, începând cu 1976.

Structura guvernamentală actuală cuprinde mai multa categorii de miniștri; în afară de miniștrii simpli există și miniștri de stat, secretari de stat și miniștri delegați.

Categoria de ministru de stat a cunoscut o evoluție care se traduce printr-o diminuare a semnificației titlului și particularităților acestui tip de funcție ministerială. La originea regimului parlamentar francez, miniștrii de stat sunt miniștri fără portofoliu, ale căror prezență este indispensabilă guvernului, pentru că ei reprezintă, de fapt, niște garanții politice. Acești miniștri servesc ca intermediari între relațiile executivului cu Parlamentul și au fost numiți “miniștri purtători de cuvânt”.

Pe de altă parte, termenul de “ministru de stat” prezintă o anumită originalitate; titlul poate fi atribuit unei persoane, pe care guvernul dorește să o onoreze în mod particular, chia dacă ministrul respectiv este plasat pe o poziție secundară. În plus, miniștrii de stat trec, din punct de vedere al ordinii protocolare, înaintea celorlalți miniștri.

La cealaltă extremitate a ierarhiei ministeriale se află categoria de “secretari de stat”. Expresia a avut semnificații diverse de la o epocă la alta, desemnând miniștrii într-o manieră generală și ulterior a fost divizată în sub-secretari de stat. Secretarii de stat au rang inferior față de miniștri, dar sunt dependenți de aceștia și de Primul-Ministru. Ei nu dețin puteri proprii; acestea le sunt delegate, fie de Primul-Ministru, fie printr-un decret.

Funcția de secretar de stat este considerată ca fiind o școală de deprindere și învățare a responsabilităților politice, pentru eventualii viitori miniștri. În Franța, începând din 1974, există o nouă categorie de secretari de stat, și anume – secretari de stat autonomi. Aceștia se disting de secretarii de stat tradiționali, prin faptul că își exercită atribuțiile “prin delegare” sau sub autoritatea unui ministru. Ei contrasemnează deci singuri, actele cele mai importante din domeniul în care își exercită atribuțiile. Ei nu iau parte la Consiliile de Miniștri, decât în măsura în care se discută o problemă care este de competența lor.

Între cele două funcții publice (ministru de stat și secretar de stat) se plasează miniștrii delegați. Ei își desfășoară activitatea conform titulaturii, în apropierea Primului-Ministru și răspund solicitărilor adresate de către acesta. Miniștrii delegați sunt însărcinați de șeful guvernului cu supravegherea și controlul unui sector determinat, numit departament ministerial; numărul acestor departamente nu este limitat prin lege, ceea ce lasă guvernului o mare libertate de organizare și constituire a unor asemenea structuri funcționale.

Structura unui minister, în general, cuprinde :

ministrul;

cabinetul ministrului;

compartimentele administrative (birouri).

Ministrul cumulează, atât funcții politice, cât și funcții administrative. În plan politic, participă la acțiunile guvernului și este responsabil împreună cu ceilalți miniștri, în fața Parlamentului. Din punct de vedere administrativ, ministrul este șeful departamentului ministerial care îi este încredințat, iar din acest fapt, dobândește numeroase atribuții. Astfel, ministrul coordonează acțiunea tuturor instituțiilor care se găsesc în structura propriului minister. Acest prerogativ îi permite să dea instrucțiuni, să se pronunțe asupra carierei funcționarilor subordonați (avansare, transfer sau retrogradare) și să aplice sancțiuni în condițiile prevăzute de statut.

În principiu, ministrul are competența necesară pentru a lua toate deciziile din sfera serviciilor publice în care acționează, dar în fapt, o parte din aceste prerogative sunt atribuite responsabililor de la nivelul administrației locale. Astfel, puterea unui ministru este limitată, iar deciziile pe care le adoptă au caracter general.

Cabinetul ministrului își are originea în Primul Imperiu Francez, în care a reprezentat un “secretariat intim” al ministrului. El acționează ca un organism restrâns, constituit la dispoziția fiecărui ministru în momentul intrării în funcție a acestuia. Cabinetul are un rol de coordonare a întregului minister.

Compoziția unui cabinet este lăsată la latitudinea ministrului care are libertatea de a-și alege singur colaboratorii. În evoluția structurii cabinetelor ministerelor s-au constatat mai multe aspecte și anume:

în vremea celei de-a III a Republici, cabinetele ministeriale au fost constituite în special din oameni politici și mai ales din prieteni ai ministrului, membri ai aceluiași partid;

în cea de-a IV a Republică tendința de politizare s-a mai atenuat;

începând cu anul 1959, cabinetele ministeriale au devenit o “țintă” urmărită cu asiduitate de către funcționarii publici. De aceea, în prezent structura personalului din cabinetele ministeriale este: 90 % – funcționari publici; 5,5 % – funcționari din sectorul privat; 4,5 % – oameni politici.

Marile școli de pregătire universitară joacă un rol esențial în formarea membrilor cabinetelor. Astfel, 40 % dintre aceștia provin de la Școala Națională de Administrație (E.N.A.) din Paris, iar 8 % – de la universități tehnice, aceștia din urmă, predominând în ministerele tehnice.

Funcționarii membri de cabinet sunt în general, tineri; 70 % din personal are vârsta cuprinsă între 28 – 48 ani. Aceștia ocupă uneori, funcții în mai multe cabinete în mod succesiv. Trecerea de la un cabinet la altul, favorizează o carieră mai rapidă sau accesul la funcții de conducere într-un minister. În scopul evitării favoritismelor, o lege din 13 iulie 1911 a interzis practicarea “testamentelor” ministeriale; ele constau în faptul că, un ministru demisionar putea să promoveze, în locul său, pe unul dintre proprii colaboratori. Or, prin lege, promovarea persoanelor atașate cabinetului unui ministru demisionar este nulă, cu excepția cazului când acestea au avansat înainte de demisia șefului de cabinet; în plus, numele lor trebuie publicat în Monitorul Oficial.

În concluzie, ministrul poate să acorde favoruri propriilor colaboratori, înainte de a se declanșa criza ministerului său, care are ca punct final propria demisie. Numărul colaboratorilor ministrului este în principiu limitat, printr-o reglementare datând din anul 1948. Fac excepție cabinetul Primului-Ministru și al Ministrului Economiei și Finanțelor. În fapt, această dispoziție nu este respectată. În diverse rânduri, cabinetele sunt formate din colaboratori neoficiali ale căror misiuni sunt mai importante decât ale colaboratorilor oficiali. Colaboratorii neoficiali nu figurează, din rațiuni diverse, în lista oficială a cabinetului. Un cabinet are, de regulă, 40-50 membri.

Structura unui cabinet pe funcții este următoarea:

– directorul de cabinet, responsabil cu funcționarea în ansamblu a acestuia, și care are drept de semnătură acordat de către ministru;

– consilieri tehnici, însărcinați cu misiuni distincte care acoperă diferite domenii de activitate. Ei pregătesc deciziile pe care le va lua ministrul și sunt interlocutori obișnuiți ai tuturor membrilor birourilor din minister;

– șeful de cabinet, însărcinat cu aspectele protocolare și politice ale activității ministrului. El dispune de colaboratori pentru a organiza toate deplasările ministrului și are dreptul să-l reprezinte în circumscripția electorală, la întâlnirile cu alegătorii;

– secretarul particular al ministrului, care se ocupă cu sarcini legate de persoana și programul ministrului (audiențe, recepții etc.).

– birou al cabinetului, care este un organism permanent și îndeplinește un număr de funcții administrative (recepția și transmiterea corespondenței, transmiterea actelor și semnarea lor, gestiunea personalului din cabinet etc). Numărul birourilor administrative variază de la un minister la altul.

La nivelul anumitor ministere poate fi organizat câte un Secretariat general, organ administrativ reprezentativ, având rolul de a coordona, sub autoritatea ministrului, diferite direcții din subordinea acestora și fiind conduse de câte un secretar general. Asemenea secretari generali se pot întâlni la Ministerul Afacerilor Externe, Ministerul Poștelor și Telecomunicațiilor, Ministerul Apărării, Ministerul Energiei sau Ministerul Industriei.

În Franța, secretariatele generale ale ministerelor nu au avut un mare succes, deoarece prin implantarea lor, intră în concurență directă cu activitatea exercitată de cabinetele ministeriale care generează un sentiment de frustrare. Ca urmare, începând din 1963, reorganizarea secretariatului general a fost principalul obiectiv urmărit de reforma sectorului administrativ.

2. Marea Britanie

Numărul ministerelor în Marea Britanie nu este fix, ci variabil; el a evoluat în funcție de necesitățile de moment. În unele opinii, se consideră că, “Guvernul englez este prea numeros pentru a fi și eficient”, numărând între 70-90 membri. Din echipa guvernamentală fac parte și asistenții miniștrilor, numiți și “miniștri juniori”. Dar plenitudinea puterii executivului este exercitată de către cabinet, format din șefii departamentelor ministeriale cele mai importante. Numărul membrilor de cabinet a variat de la 6-7 membri (în vremea lui Charles II, sec.17), la 10-12 membri (în vremea reginei Ann, sec.18), la 8 persoane în timpul celui de-al doilea război mondial (“War cabinet”).

În prezent, Primul-Ministru are misiunea de a fixa numărul de membri ai cabinetului și de a facilita accesul miniștrilor cei mai importanți, pentru a mări eficiența activității. În felul acesta, se asigură respectarea principiului lui J. Prophet conform căreia “Cabinetul trebuie să fie atât de restrâns pentru a acționa, dar atât de numeros pentru a domina partidul și a controla Camera Comunelor prin propria influență”.

În interiorul Cabinetului, anumiți miniștri ocupă un loc tradițional și anume cei ai Afacerilor Externe, Trezoreriei, Internelor, Apărării, Educației și Științei, Comerțului, Muncii, Guvernării Locale. Un loc egal cu cel ocupat de marii demnitari revine: Lordului Cancelar, Cancelarului Ducatului de Lancaster, Lordului Președinte al Consiliului. Dacă ministrul Justiției face parte în mod obișnuit din Cabinet, nu același lucru se poate spune și despre ministrul Sănătății; acesta, în timpul mandatului Partidului Conservator a făcut parte din Cabinet (1963) însă în timpul Partidului Laburist, a fost exclus (1964).

Marea Britanie este, de peste cinzeci de ani, țara cu cele mai numeroase remanieri structurale. Încă din anul 1918 a fost constituită “Comisia Haldane”, având ca obiectiv studiul distribuției raționale a sarcinilor ministeriale. Astfel, atât Conservatorii, cât și Laburiștii au urmărit aceleași obiective de restructurare a ministerelor: desființarea posturilor inutile, ameliorarea calității propunerilor efectuate de către fiecare minister, obținerea unei mai bune eficiențe în acțiunea guvernului. Din motive de optimizare a activității, s-a produs fuziunea a trei ministere: al Marinei, al Aerului și de Război într-unul singur – al Apărării. Din același motiv, astăzi nu mai există decât un singur minister însărcinat cu afacerile externe, față de 4 câte erau anterior (Afaceri Externe, Commonwealth, al Coloniilor, al Indiei).

Cabinetul are următoarele funcții:

elaborarea programului politic care se supune ulterior aprobării Parlamentului;

controlul acțiunii Executivului;

coordonarea permanentă a muncii ministerelor și delimitarea responsabilităților acestora.

Structura Guvernului britanic cuprinde 6 ministere tradiționale și 4 ministere de creație mai recentă. Ministerele clasice sunt: al Trezoreriei, de Externe (Foreign Office), de Interne, Ministerul Comerțului, Ministerul Apărării, Ministerul Educației și Științelor.

Ministerele nou înființate sunt: Ministerul Tehnologiei, Ministerul Serviciilor Sociale, Ministerul Administrației Locale și al Planificării Regionale, Departamentul Serviciilor Publice.

Structura personalului administrativ în sistemul britanic este formată din trei clase:

1. clasa administrativă (cuprinde aproximativ 2500 funcționari);

2. clasa executivă (cuprinde 83000 funcționari);

3. clasa clericilor (“clerical class”, cuprinzând aproximativ 200.000 funcționari).

1) În structura clasei administrative se cuprind următoarele funcții publice:

– secretarul permanent – este un personaj remarcabil al administrației britanice și se situează pe cel mai înalt eșalon al clasei administrative. Tratamentul său general este extrem de elevat, depășindu-l în anumite situații, chiar și pe cel al miniștrilor. Poziția sa este comparabilă cu cea a secretarului general întâlnit la ministerele franceze. Atribuțiile pe care le îndeplinește fac din secretarul permanent, personajul-cheie al ministerului; el este consilierul și colaboratorul imediat al ministrului, își asumă coordonarea tuturor serviciilor din ministerul respectiv și veghează la realizarea unei bune activități de gestiune în acest context.

Secretarul permanent are drept de reprezentare al ministrului în fața Camerei Comunelor, elaborează proiecte de lege și răspunde la interpelările parlamentare. Importanța funcției sale decurge din principiul inamovibilității, poziția sa nefiind afectată de remanierile ministeriale; de asemenea, se poate observa, o strictă neutralitate în exercitarea funcțiilor sale;

– secretarul general adjunct (“Deputy Secretary“) îl secondează pe secretarul permanent. Competența sa se poate întinde în ansamblul departamentului ministerial sau pe un anumit număr de subdiviziuni ale acetuia;

– sub-secretarul (“Under Secretary”); la nivelul fiecărui departament ministerial sunt câte doi sub-secretari; primul răspunde de conducerea financiară a departamentului fiind un fel de contabil-șef (“Accounting Officer”), în timp ce al doilea coordonează politica de personal (“Establishment Officer”).

– secretarul-asistent (“Assistant Secretary”) – este prezent în fruntea fiecărei diviziuni departamentale. O diviziune conține mai multe specializări / secțiuni conduse de un director (“Principal”) sau de un șef de birou.

2) Clasa executivă cuprinde funcționari însărcinați cu funcții de control și execuție. O parte din ei efectuează activități de coordonare, fiind responsabili cu luarea de decizii și cu furnizarea de anumite instrucțiuni; o altă parte a funcționarilor din această clasă se ocupă efectiv cu activități de execuție.

3) Clasa clericilor este constituită din simpli funcționari de birou, însărcinați cu treburi modeste (munci de secretariat, comisioane etc). Această clasă cuprinde funcționari de grad înalt (“Higher Clerical Officer”) și funcționari simpli (“Clerical officer”) .

3. Italia

Conform Constituției Italiei, numărul, atribuțiile și organizarea ministerelor sunt determinate prin lege. Structurile ministeriale au cunoscut în Italia, aceeași evoluție ca și în alte țări. La începuturile guvernării, funcționau 7 ministere, dar ulterior s-au adăugat altele, ajungându-se în prezent la 19 ministere. Printre ministerele cel mai recent create se pot menționa: Ministerul Participațiilor Publice (1956), Ministerul Sănătății (1958), Ministerul Spectacolului și Turismului (1959).

Conform opiniei lui C. MORTATI, ministerele se clasifică după finalitatea lor, în 6 categorii și anume:

1. ministere având ca obiect apărarea ordinii publice și salvgardarea ordinii juridice între care se disting: ministerul Afacerilor interne și ministerul Justiției;

2. ministere îndreptate spre apărarea ordinii internaționale: ministerul Afacerilor externe și ministerul Apărării;

3. ministere având ca obiect organizarea activităților de producere a bunurilor materiale și a serviciilor, cuprinzând: ministerul Agriculturii și a Pădurilor, ministerul Industriei și Comerțului, ministerul Muncii și Prevederilor Sociale, ministerul Sănătății, ministerul Comerțului Exterior, ministerul Lucrărilor Publice;

4. ministere care girează servicii publice cu caracter industrial sau comercial sau controlează întreprinderi publice / private care sunt: ministerul Transporturilor, ministerul Poștelor și Telecomunicațiilor, ministerul Participațiilor Statului;

5. ministere având ca obiect dezvoltarea intelectuală și culturală, și anume: ministerul Instrucției Publice (al educației), ministerul Turismului.

6. ministere care furnizează statului, mijloace financiare, în vederea realizării obiectivelor sale politice, și anume: ministerul Finanțelor, ministerul Bugetului și Trezoreriei.

Un minister având un caracter special este Ministerul Participațiilor Statului, care a fost înființat în anul 1956. Acest minister avea o structură foarte simplă, cuprinzând un inspector general aflat în fruntea a două servicii: al afacerilor economice și al afacerilor administrative. Personalul ministerului nu poate să depășească 100 persoane. Scopul acestui minister este conducerea acțiunilor pe care le întreprinde statul într-un sector determinat.

În anul 1971, acest minister a fost reorganizat, dobândind o structură clasică, formată din 3 direcții generale:

– direcția generală a programelor de dezvoltare;

– direcția generală a afacerilor economice;

– direcția generală a afacerilor generale și a personalului.

Prin intermediul acestei noi structuri, precum și cu aportul inspectorului general, se crează premise favorabile exercitării atribuțiilor sale fundamentale constând în: previziune, gestiune, organizare internă și control.

4. Suedia

Sistemul guvernamental suedez are un caracter particular. Numărul ministerelor este redus (11), iar personalul angajat nu depășește 1500 membri. Această stare de lucruri se explică prin faptul că, cea mai mare parte a sarcinilor care în mod normal revin ministerelor, este atribuită, în Suedia, autorităților locale autonome.

Ministerul este format dintr-o echipă redusă ca număr și aflată în jurul ministrului. Rolul său este cel al unui organism de studiu și programare politică, iar miniștrii și colaboratorii acestora nu se ocupă cu probleme de gestiune. Autoritățile autonome funcționează sub tutela miniștrilor și sructura lor este mai complexă, atât ca mod de organizare, cât și ca număr de personal. Astfel, ministerul Comerțului are 70 de funcționari, în schimb autoritățile publice autonome atașate acestuia, cuprind 1200 persoane.

Această concepție prezintă avantajul că eliberează organele de decizie de sarcini de rutină și, astfel, se pot ocupa efectiv de responsabilități de ordin general. Dezavantajul rezidă în faptul că antrenează tensiuni între ministere și direcțiile autonome.

3.3. Structuri administrative publice locale

în țări ale Uniunii Europene

3.3.1. Premise generale

Structura admistrației publice teritoriale depinde de opțiunea generală, între principiile de centralizare și principiile de descentralizare. Necesitatea existenței unor structuri locale este determinată de faptul că organele administrației publice centrale nu pot să asigure îndeplinirea sarcinilor administrative în fiecare punct al teritoriului și au nevoie de o rețea locală.

În cadrul Uniunii Europene se întâlnesc, atât sisteme administrative unitare/centralizate (Franța, Italia), cât și sisteme administrative federale (Germania). Aceste două forme de organizare își pun amprenta asupra modului de structurare al administrației publice locale. Astfel, o colectivitate teritorială aparținând unui stat unitar, se distinge de o alta, membră a unui stat federal; prima va avea numai competențe în plan administrativ și nu va afecta structura unitară a statului.

Spre deosebire, un stat membru al unei federații dobândește, în afara unor competențe administrative, și unele puteri proprii garantate de Constituție, în materie legislativă, executivă și judecătorească.

Indiferent dacă sunt integrate într-un sistem administrativ unitar sau într-o federație, colectivitățile locale beneficiază de sprijinul financiar al statului, administrațiilor centrale (federale), dar se găsesc și în postura de contribuabili, după cum realizează un venit mediu pe locuitor mai mic, respectiv mai mare față de media națională.

Amenajarea teritoriului urmărește obiective de justiție teritorială și rentabilitate economică. Astfel, Legea privind amenajarea teritoriului adoptată în Franța la 4 februarie 1995, răspunde la două principii cheie, și anume:

1) principiul echității – stipulează că egalitatea șanselor poate fi compatibilă cu tratamente fiscale inegale, în funcție de puterea contributivă;

2) principiul eficienței – conform căruia amenajarea teritoriului trebuie să favorizeze o dezvoltare echilibrată și durabilă.

3.3.2. Structuri administrative publice locale în state federale

Statul federal formează o uniune de drept constituțional; el este un stat descentralizat din punct de vedere politico-administrativ, rezultat din suprapunerea a două tipuri de state – statul federal și statele federate – acestea din urmă renunțând la utilizarea exclusivă a suveranității lor. Ca o consecință logică, există două ordini constituționale și anume:

a) ordinea majoră a federației;

b) ordinele minore ale statelor componente.

Federația este un fel de uniune de tip constituțional care are la bază ca act de drept intern, constituția federală. Statul federal are patru trăsături caracteristice principale:

unitatea statului federal;

pluralitatea de state (federate);

autonomia constituțională a statelor federate;

suprapunerea parțială a celor două ordini constituționale.

1. În ceea ce privește unitatea statului federal, aceasta se relevă în două dimensiuni și anume:

– din punctul de vedere al dreptului internațional;

– din punctul de vedere al dreptului constituțional.

Statul federal este unic sub aspectul dreptului internațional, problema organizării federale fiind o chestiune de drept intern. Statul federal apare singur ca subiect al dreptului internațional public, are singur capacitate internațională. De asemenea, în plan internațional există unitate de cetățenie, cea federală și cea a statului federat, neexistând situație de dublă cetățenie.

2. Cel de al doilea aspect se referă la pluralitatea de state federate (16 landuri în Germania), elementele componente ale federației reprezentând, ele însele, entități politice complete.

3. Această trăsătură se justifică, din punct de vedere istoric, prin modul de apariție a federației. Statele federale au o ordine constituțională proprie, un sistem propriu de organe ale celor trei puteri (legislativă, executivă, judecătorească) și o legislație proprie.

4. În legătură cu ultimul aspect, se poate aprecia că ordinea constituțională a federației limitează ordinea constituțională a statelor federate, sub aspecte ca regimul politic sau forma de guvernământ.

Conform logicii federației, partajul competențelor între federație și statele federate se face în favoarea celor din urmă. Competența de drept comun aparține statelor federate, federația nedispunând decât de o competență reziduală (numită competență de atribuție).

Aceste caracteristici fac ca fenomenul federal să fie unul complex și variat, prezentând de fiecare dată trăsături specifice, care tind, fiecare, să rezolve cât mai bine problemele particulare cărora sunt chemate să le dea soluții optime.

Sistemul administrativ din Germania asigură o largă autonomie locală, care rezultă, atât din structura federală a statului, cât și din existența colectivităților locale, ale căror resurse și atribuții sunt mult mai mari decât în oricare alt stat al Uniunii Europene.

Structura administrativă a Germaniei a cunoscut o evoluție neregulată, marcată uneori de un grad ridicat de autonomie din partea colectivităților locale, iar alteori de o incidență crescută a puterilor statului. Astfel, în statele care s-au născut din Sfântul Imperiu Roman Germanic, monarhia a pus în aplicare o politică foarte centralizată. După primul război mondial, odată cu instituirea Republicii de la Weimar, s-a evidențiat o tendință netă în favoarea unei mari libertăți acordată colectivităților locale, statuată ulterior prin vot universal.

Slaba gestiune practicată de anumite colectivități locale, însoțită de marea criză economică mondială, marcată în mod particular prin deprecierea mărcii germane, au determinat eșecul sistemului administrativ bazat pe autonomie locală. Odată cu instituirea regimului național-socialist s-a aplicat cu rigoare o politică de unificare a administrațiilor publice locale. Sistemul electoral a fost suprimat și pe scena politică germană s-a aplicat un regim centralizat de stat bazat pe principiile Fuhrerului (“Fuhrer Prinzip”).

Organizarea locală a fost realizată prin intermediul unor agenții publice numite direct de către puterea politică (“Staathalter”). O lege promulgată în anul 1935, privind organizarea comunelor, a stabilit noile principii de autoritate și centralism. Prin instaurarea regimului hitlerist, se deschidea o nouă perioadă, în cadrul căreia fiecare autoritate de ocupație urma să administreze direct zona care i-a fost atribuită. Procesul urma să se desfășoare gradual, pe măsura progreselor înregistrate în privința epurărilor. Adunările și autoritățile executive ale colectivităților locale, după ce în prima fază au fost numite de către puterea de ocupație, erau ulterior alese în “mod liber”, conform modalităților diverse, specifice fiecărei regiuni.

Administrația publică locală se supune unor reguli stabilite prin Constituția adoptată în anul 1949. Aceasta prevede că Germania este un stat federal și definește competențele respective ale Federației statelor membre (numite “Landuri”), acordând o largă autonomie locală. Pentru a avea o imagine de ansamblu, este de remarcat faptul că Federația angajează 13% din funcționarii publici, în timp ce landurile și comunele angajează 54% și respectiv 33% dintre aceștia; bugetul federației asigură acoperirea a 48,5% din cheltuielile publice, în timp ce landurile și comunele realizează 33% și respectiv 18%.

Germania, fosta RFG, a fost mult timp statul federal veritabil al Uniunii Europene. Împărțirea fostei RFG în 11 landuri datează din 23 mai 1949, dată la care s-a promulgat Legea Fundamentală ("GRUNDGESTETZ"). În fosta RDG, cele 5 landuri au fost abolite în 1952. După unificarea din 3 octombrie 1990, ele au fost restabilite și integrate în RFG și, implicit, în Comunitatea Europeană. Astfel, geneza federalismului german se datorează landurilor, văzute ca formațiuni statale, preexistente statului federal. Dacă în perioada 1935-1945, Germania a fost un stat unitar, în anul 1949 s-a revenit la organizarea federativă a statului în landuri; astfel, federalismul a fost privit ca un element de libertate.

În noile condiții, în Germania există 16 astfel de "state federate": Baden-Württemberg, Bavaria, Berlin, Brandenburg, Brëmen, Hamburg, Hessen, Lower Saxony, Mecklenburg-West Pomerania, Renania de Nord-Westphalia, Rhineland-Palatinate, Saarland, Saxony, Saxony-Anhalt, Schleswig-Holstein, Thuringia. Populația acestor landuri variază de la 676.000 locuitori (landul Bremen) – 17.962.000 locuitori (Renania de Nord-Westphalia).

În fruntea fiecărui land se află un ministru-președinte, ales de către Parlamentul landului. La rândul său, ministrul-președinte numește miniștrii landului și își face cunoscut programul politic pe care dorește să-l realizeze. Miniștrii răspund în fața Parlamentului de Land și, cu acordul acestuia, pot fi revocați de către ministrul-președinte. Landul este divizat într-un anumit număr de circumscripții; cetățenii landurilor sunt suverani în privința modului de organizare în propriul resort teritorial. Un guvern de land are o structură asemănătoare celei din Fig.nr.4.

Fig.nr.4. Structura tipică a unui land (Renania de Nord)

Din acest motiv, nu există un regim uniform de organizare al landurilor, fiecare având propria structură funcțională. Autonomia landurilor rezultă în primul rând din repartiția competențelor legislative, care este însă limitată prin Constituție. Astfel, Constituția definește domeniile care sunt în exclusivitate de competența Federației sau chiar a landurilor și domeniile care sunt de competență comună/concurentă, atât pentru statul federal, cât și pentru landuri.

Federația deține în exclusivitate atribuțiuni legate de următoarele domenii: afaceri externe, apărare națională, protecție civilă, comerț exterior, direcția vămilor, poștă și telecomunicații, căi ferate, trafic aerian, politica monetară. Atât Federația, cât și landurile se pot ocupa de probleme comune privind: legislația muncii și legislația economică, asigurări și asistență socială, despăgubiri de război, cercetare științifică, transporturi, naționalizări, legislații anticartel. În aceste domenii, landul poate acționa în măsura în care Federația nu intervine, el trebuie să salvgardeze unitatea juridică și economică și să armonizeze condițiile de viață pe ansamblul teritoriului. Anumite probleme sunt numai de competența landurilor cum este cazul educației și radiodifuziunii. Responsabilitățile de natură administrativă aparțin, în principal, statelor membre și nu federației.

Landurile au competențe în executarea legilor proprii cât și a legilor federației. Din acest motiv, ele se supun controlului de legalitate exercitat de către Guvernul central și chiar pot să primească instrucțiuni de la autoritățile centrale, dacă există un act normativ care să prevadă acest lucru.

În plus, landurile sunt însărcinate din ce în ce mai frecvent cu executarea unor funcții administrative cu care au fost delegate de statul federal. Din acest domeniu fac parte: administrația apărării, autostrăzi federale, impozitarea societăților, iar Guvernul central exercită un control de oportunitate asupra modului de îndeplinire a acțiunilor respective; în plus, el poate interveni în procesul de numire al funcționarilor publici pe diferite posturi.

Numai în situații excepționale, administrația federală centrală dispune de organe de execuție proprii pe ansamblul teritoriului (servicii diplomatice și consulare, financiare, de poștă, transporturi etc.). În mod normal, aceste instituții se crează numai în domeniile în care Federația deține competențe legislative.

Principala diviziune administrativă a landului este circumscripția (regiunea), entitate care nu are personalitate juridică. Suprafața și populația unei circumscripții sunt variabile: de la 178 km2 la 16.338 km2, de la 300.000 la 5.600.000 locuitori. De exemplu, landul Renania – Westphalia cuprinde 6 regiuni, fiecare având în medie 6.200 km2 și 2.650.200 locuitori, iar în ansamblul Germaniei sunt 33 de regiuni.

Guvernul landului are câte un reprezentant în fiecare regiune, care deține competențe de coordonare a întregii activități. El este controlat de către ministrul de Interne al landului și de către fiecare ministru însărcinat cu probleme tehnice. Administrația regiunii este importantă și se structurează în mai multe servicii. Regiunile exercită o tutelă asupra orașelor independente și grupărilor comunale.

În Germania se găsesc 426 de departamente, 117 municipalități și 16.068 comune a căror autonomie este foarte mare. Conceptul de descentralizare în Germania se traduce, într-un mod particular, prin recunoașterea constituțională a domeniului propriu de acțiune al comunelor. Cea mai mare parte dintre constituțiile landurilor precizează, în același timp, libertatea de principiu recunoscută comunelor. Astfel, comunele sunt, în limitele lor teritoriale, singurele responsabile și promotoare, în exclusivitate, al ansamblului administrației publice locale. Ele îndeplinesc toate sarcinile publice, în măsura în care, acestea nu au fost atribuite altor autorități prin intermediul unor dispoziții legale.

Fiecare land are o legislație comunală proprie, deși organele administrației publice locale sunt caracteristice tuturor statelor (atât federale, cât și unitare) și ele sunt: Primăria și Consiliul (Municipal/Comunal).

În privința organizării administrației publice comunale, se întâlnesc trei forme principale, și anume:

1) regimul local, în care predomină autoritatea Consiliului Comunal. În cadrul acestui sistem, Consiliul este ales de către cetățeni și exercită în același timp, atât sarcini legislative, cât și sarcini executive. Rolul primarului este restrâns și el nu poate acționa decât cu acordul Consiliului. Acest regim este foarte întâlnit în sudul Germaniei, dar în modallități diverse. De exemplu, în landul Baden-Wurtemberg, președintele Consiliului municipal este totodată și șeful administrației publice locale. Ales pentru o perioadă de 8 ani de către Consiliu, el este un funcționar relativ independent și prezidează Comitetul de cetățeni, organism creat numai în comunele care au peste 3000 de locuitori; o variantă a acestui sistem este regimul local de influență britanică, în cadrul căruia, puterile care în mod normal, revin Consiliului, sunt exercitate în mare parte de comisia administrativă, în fruntea căreia se află președintele Consiliului Comunal. Dar președintele nu are dreptul să exercite funcții administrative. Ele sunt încredințate unui funcționar ales de către Consiliu, pentru o perioadă de 6-12 ani care conduce administrația comunală și execută deciziile comisiei administrative. În plus, el nu se supune autorităților locale, ci primește directive de la autoritățile centrale ale landului;

2) regimul comunal, în care predomină autoritatea primarului. El este șeful administrației locale, cât și reprezentant al puterii centrale, fiind ales pentru o perioadă de 8-12 ani, în unele landuri iar în alte landuri, numai pentru un mandat de 4 ani;

3) regimul comunal în care predomină autoritatea Comitetului de magistrați; acesta este un organ colegial, în cadrul căruia primarul are o poziție onorifică. Comitetul este ales de către Consiliul Comunal, care rămâne de drept organul legislativ și organul de tutelă asupra administrației locale.

Comunele îndeplinesc, atât competențe obligatorii, cât și facultative. Cele obligatorii se referă la: construcția și întreținerea școlilor, combaterea poluării, aprovizionarea cu apă și energie, producerea și distribuția gazelor, acordarea de asistență minerilor, etc. Atribuțiile facultative conțin: acordarea de ajutoare economice (concesiuni de terenuri, credite pentru construcții industriale, comerciale etc), construirea de abatoare, piețe en-gros, porturi publice maritime sau interne, centre de transbordare.

Anumite competențe sunt exercitate în contul administrației statului federal: construcția de locuințe, poliție, pompieri.

În Germania legi locale privind administrația se delimitează în funcție de o trăsătură a lor esențială, și anume: dacă administrația locală, cât și consiliul local, au în fruntea lor una și aceeași persoană – monism – sau dacă există două persoane – dualism – adică un conducător onorific al Consiliului local (primarul) și un șef al administrației locale.

Se întâlnesc astfel, diferite variante de reglementări locale, și anume:

1. Conducere prin magistratură (a se vedea Fig.nr.5) care se caracterizează prin:

alegerea în mod nemijlocit de către cetățeni a consiliului deputaților orașului, iar acesta își desemnează la rândul său o conducere administrativă cu putere de decizie (magistratură);

alegerea viceprimarilor onorifici se realizează pe baza votului general, în timp ce viceprimarii din oficiu sunt aleși pe baza votului nominal; primarul este președintele magistraturii și are drept de veto.

Fig.nr.5. Conducerea prin magistratură

2. Conducerea prin intermediul primarului (a se vedea Fig.nr.6) care are următoarele caracteristici principale:

organul de conducere este consiliul local/orășenesc, care este ales de cetățeni;

primarul este în același timp și președintele Consiliului orășenesc;

există și organisme orășenești alcătuite din primar și viceprimari care pregătesc deciziile ce urmează a fi adoptate de Consiliul orășenesc.

Fig.nr.6. Conducerea prin intermediul primarului

3. Modelul Germaniei de Nord – conducere prin intermediul consiliului (a se vedea Fig.nr.7) care se caracterizează prin următoarele:

cetățenii aleg Consiliul local al orașului care, la rândul său, își desemnează un președinte (primarul general);

consiliul local își alege un director comunal (director al orașului) care va fi și viceprimarul localității și va îndeplini atribuțiile de conducător al administrației locale.

Fig.nr.7. Modelul Germaniei de Nord

4. Modelul Germaniei de Sud – conducere prin intermediul consiliului (a se vedea Fig.nr.8) care are următoarele trăsături definitorii:

cetățenii aleg consiliul local; primarul sau primarul general este ales de cetățeni prin vot direct; primarul este președintele Consiliului local și directorul Administrației;

consiliul local alege viceprimarii, care se subordonează primarului.

5. Modelul de conducere comunală din cele 5 noi landuri germane (a se vedea Fig.nr.9) are ca principale caracteristici:

cetățenii aleg direct reprezentanții obștei;

consiliul local are un președinte, un prezidiu sau un organ de conducere;

primarul și viceprimarii sunt aleși de Consiliul local pe o durată de 4 ani;

Fig.nr.8. Modelul Germaniei de Sud

în orașele cu peste 10.000 locuitori se poate constitui și o magistratură;

în localitățile mai mici, la propunerea consiliului local, primarul onorific poate fi și președintele Consiliului.

Fig.nr.9. Modelul celor cinci landuri

Sursa: Wolfgang, G., "Ghid al politicii comunale", Ed.InterGraf, Reșița, 1999.

3.3.3. Structuri adminstrative publice locale în state unitare

1.Marea Britanie

Dezvoltarea adminstrației publice locale britanice, ca și în alte țări, este un fenomen istoric, deoarece colectivitățile locale bine organizate au apărut înaintea constituirii sistemului central. Astfel se explică marea amploare pe care a luat-o în Anglia guvernarea locală, îndeosebi după al doi-lea război mondial, deși eforturi de reformare ale acestui sector s-au semnalat încă din anul 1834.

Structura adminstrației publice locale cuprinde: a)comitate; b)districte; c)parohii.

Comitatele. Acestea corespund vechii diviziuni a teritoriului; o parte dintre ele s-au constituit înainte de cucerirea normandă, dar cele mai multe s-au format în secolele al X lea – al XI lea. Comitatul este echivalentul departamentului în Franța. Dacă anumite comitate au o unitate istorică, altele s-au format prin divizare. Populația lor variază mult ca număr, de la 30.000 până la 2.250.000 locuitori.

Fiecare comitat are un Consiliu, al cărui membri sunt aleși din 3 în 3 ani. Consilierii desemnează funcționarii adjuncți, pentru o durată de 6 ani, însărcinați să asigure continuitatea muncii organelor locale de adminstrație. Acești adjuncți pot proveni, atât dinlăuntrul, cât și din afara membrilor Consiliului. Consiliul este condus de un președinte (“chairman”) și desfășoară 4 sesiuni pe an.

Consiliul este însărcinat cu administrarea comitatului, iar cea mai mare parte a muncii sale se desfășoară în comisii specializate. Aceste comisii sunt, fie obligatorii, fie facultative. Consilieri nu sunt retribuiți pentru munca prestată. Vreme îndelungată, recrutarea lor s-a realizat din mediile aristocratice. Atribuțiile pe care le au sunt foarte numeroase și extrem de variate : educație, șomaj, sănătate, locuințe, agricultură, servicii de ocrotire a mamei și copilului, șosele și poduri. În ultimii douăzeci de ani s-a acordat o atenție deosebită asistenței sociale și educației.

Comitatul supraveghează activitatea districtelor și parohiilor. În cadrul unui comitat, se acordă o atenție deosebită burgurilor. Burgurile sunt orașe, târguri și sunt de două categorii:

a) burguri-comitate;

b) burguri-municipale.

a) Crearea burgurilor-comitate s-a datorat acordării de către puterile regale, a unor privilegii în folosul orașelor; aceste privilegii dădeau dreptul orașelor să se autoadministreze și să aibă o reprezentare separată față de comune, în sistemul local. Aceste orașe au fost nominalizate prin legea din 1888, în prezent existând 83 de burguri-comitate;

b) Orașele mici și mijlocii care beneficiază de un statut particular, datorat libertăților obținute în trecut, se încadrează în categoria burgurilor-municipale. La sfârșit de mileniu doi, în Marea Britanie erau 309 burguri-municipale, cu o populație variind între 5000-100.000 locuitori.

Districtele. La origine, districtele au fost grupări de parohii sau de case, dar în prezent ele sunt creații artificiale ale unei legi din 1894. Districtele, urbane sau rurale, sunt administrate de:

– un Consiliu, ales la fiecare 3 ani în cadrul căruia fiecare consilier are în domeniul său de lucru, o parohie cu 300 locuitori;

– un Președinte și un adjunct ai Consiliului, aleși de către consilieri, fie dintre membrii Consiliului, fie din afara acestuia.

Districtele au atribuții în materie de sănătate; în timp, și-au pierdut competențele privind educația sau timpul liber. Viața administrativă este mult mai intensă în districtele urbane, decât în cele rurale.

Parohiile sunt subdiviziuni ale districtelor rurale; ele reprezintă cele mai vechi și cele mai mici colectivități locale. O lege din anul 1930 a suprimat parohiile aparținând districtelor urbane. Cantonate vreme îndelungată în sfera activităților de asistență, parohiile au fost supuse unui proces de reformă începând cu anul 1894. De la această dată, parohiile civile au devenit independente față de parohiile ecleziastice.

Organele administrative ale parohiei variază potrivit numărului de locuitori, după cum urmează:

a) parohiile care au mai puțin de 100 locuitori practică o administrație directă;

b) parohiile cu peste 100 locuitori pot să-și stabilească un Consiliu; acest Consiliu este obligatoriu pentru parohiile care au mai mult de 300 locuitori.

Consiliul parohial ține 3 sesiuni pe an. Puterile parohiei sunt limitate. Ea se supune controlului exercitat de către Consiliul de district rural, și Consiliul Comitatului de care aparține. Este de remarcat, în acest context, faptul că în Irlanda de Nord, districtele nu sunt divizate în parohii.

În cadrul sistemului britanic, un loc important revine modului în care se realizează administrația Londrei. Dintotdeauna, gestiunea capitalei Marii Britanii a avut un caracter original, ținând cont de condițiile în care s-a dezvoltat orașul și care au impus modificarea organizării tradiționale, practicată până în anul 1945.

În sistemul tradițional, aglomerația urbană fiind atunci de 3,25 milioane locuitori forma Comitatul de Londra, administrat la nivel central de un Consiliu. La nivel local, administrația londoneză s-a realizat de către Corporația orașului și cele 18 Consilii ale burgurilor metropolitane.

În fruntea Corporației, care datează din epoca medievală, se afla Lordul-Primar. El era ales de către Consiliul Municipal, pentru un mandat de un an. În ciuda unor disfuncționalități moștenite din trecut, Corporația (“City”) era însărcinată cu administrarea unor sectoare foarte importante, cum este de exemplu, portul Londrei.

Londra era împărțită în 18 burguri (cartiere) metropolitane, administrate fiecare de proprii primari; un loc special revine burgului Westminster, deoarece în acest cartier se află Parlamentul și Palatul Regal.

Creșterea aglomerației urbane londoneze (la peste 8 milioane locuitori) a impus un nou sistem de administrare, adoptat printr-un Act guvernamental în anul 1963. În prezent, structura organizatorică cuprinde: Consiliul Marii Londre format din 100 de membri, 32 consilii corespunzătoare divizării pe cartiere a Londrei și Corporația orașului.

Începând cu anul 1965, în Marea Britanie a demarat o nouă reformă în administrația publică, care a pus accent pe structurile și aspectele regionale. Marea Britanie a fost subdivizată în nouă regiuni, din rațiuni de planificare. În fiecare regiune funcționează câte un Consiliu și o Comisie de planificare economică regională.

Repartiția atribuțiilor între noile autorități vizează, urmărindu-se în egală măsură, întărirea democrației locale și instituirea unui echilibru între exigențele de eficacitate și afinitățile locale. Noilor regiuni le sunt încredințate prestarea serviciilor publice de transport, construcția de autostrăzi, servicii de poliție și stingerea incendiilor.

Calendarul de aplicare al reformei a debutat prin publicarea unei noi “Carte administrative a Marii Britanii”, care cuprinde noile comitate și regiuni, precum și noile denumiri ale acestora.

2. Italia

Regimul administrației locale în Italia a fost, până la crearea regiunilor ca unități administrativ-teritoriale, foarte asemănător cu sistemul francez. În momentul în care Italia și-a realizat unitatea națională, regimul administrativ local stabilit a fost unul puternic centralizator, în sensul că atribuțiile și competențele autorităților locale alese sunt subordonate legilor naționale. Acestea precizează domeniile în care pot interveni autoritățile locale, precum și tutela pe care o exercită autoritățile centrale. Spre deosebire de sistemul german, regimul local instituit este uniform în toată Italia.

La începutul secolului XX, proiectele de reformă avansate au avut ca obiectiv, să mărească gradul de autonomie al colectivităților locale. Însă regimul totalitar al lui Mussolini a redus progresiv autonomia locală. Printr-o lege asupra guvernării locale emisă în anul 1934, autoritățile alese au fost înlocuite cu autorități numite; în plus, la nivelul afacerilor locale era numit un reprezentant al puterii centrale.

După război, în anul 1946, a fost propus un nou sistem administrativ; unii partizani au fost adepți ai descentralizării, mergând chiar până la federalizarea Italiei. Alții, însă, au propus revenirea la sistemul administrativ existent înainte de regimul fascist al lui Mussolini. Constituția adoptată în anul 1948 a reprezentat un compromis între cele două alternative. Astfel, Constituția precizează că Republica italiană este unitară și indivizibilă, iar structurile administrației publice locale sunt: regiunile, provinciile și comunele, în mod identic cu sistemul francez.

Comunele și regiunile sunt cele mai importante componente ale regimului administrativ local.

În structura fiecărei comune se disting trei categorii de organe: consiliul, junta (“giunta”) și primarul (“sindaco”).

Consiliul comunal este adunarea deliberantă, fiind ales pentru un mandat de câte 4 ani, asemănător sistemului administrativ francez. Numărul consilierilor variază de la 15 membri (pentru comunele având mai puțin de 3.000 locuitori) la 80 membri (pentru comunele cu peste 500.000 locuitori). Consiliul se reunește cel puțin de două ori pe an, iar în situații mai deosebite, la cererea unui anumit număr de consilieri, el poate avea și întruniri cu caracter excepțional.

Consiliul exercită funcția legislativă la nivelul comunei, însă legile pe care le adoptă trebuie să se încadreze în contextul național. Comunele au obligația să respecte anumite principii administrative, iar obiectivele lor să nu contravină interesului general. Totodată, operațiunile pe care le finanțează nu trebuie să aducă prejudicii grave bugetului.

Consiliul comunal aprobă bugetul și exercită funcția de control asupra activității primarului și a juntei.

Junta este un organ colegial, iar numărul membrilor săi variază în funcție de importanța comunei. Junta nu se află în subordinea Consiliului comunal, ci acționează sub conducerea primarului. Fiecare membru al acesteia este responsabil pentru unul sau mai multe servicii comunale. În plus, Consiliul poate delega o parte din competențele proprii, în atribuțiile juntei.

Junta exercită anumite funcții care, în Franța, sunt îndeplinite de către primar; el fiind cel care conduce administrația comunală, pregătește legile și bugetul comunei.

În Italia, primarul este “autoritatea supremă” a comunei, însă atribuțiile sale sunt mai puțin numeroase și extinse. El îndeplinește, înainte de toate, funcții protocolare, fiind reprezentantul comunei în anumite împrejurări și având drept de semnătură asupra documentelor și contractelor încheiate cu diferiți parteneri.

Repartiția puterii între juntă și primar, ține mai mult de personalitatea oamenilor, de factorii locali și de importanța comunei, decât de textul legii. Astfel, în comunele mici, primarul este autoritatea publică principală, spre deosebire de comunele mari, în care Consiliul și junta sunt organele administrative de bază, iar rolul primarului este unul secundar.

Provincia constituie în același timp, o formă intermediară de colectivitate descentralizată, dar și o circumscripție administrativă-cadru, de acțiune a administrației centrale. Acest al doilea rol este mult mai important decât primul. Provinciile pot fi divizate în arondismente, în mod asemănător cu împărțirea departamentelor franceze, tot în arondismente.

În calitate de circumscripție administrativă, provincia are două organe esențiale: prefectul și Consiliul administrativ. Prefectul este un funcționar public stabilit la nivelul provinciei, dar este reprezentantul puterii centrale în teritoriu. El beneficiază de puteri discreționare și activitatea sa este extrem de politizată, ceea ce duce la apariția unor tensiuni cu autoritățile locale care nu împărtășesc aceleași ideologii politice.

Puterea de control a prefectului este foarte întinsă; autoritățile locale au obligația de a deferi prefectului, toate proiectele de decizie pe care doresc să le adopte, iar acesta poate să le modifice sau chiar să le anuleze, dacă ele contravin “instrucțiunilor guvernului central”.

Mai mult, dacă o comună nu-și îndeplinește atribuțiile stabilite prin lege, prefectul poate delega un comisar special care să coordoneze procesul de administrare la nivel local și să acționeze în numele comunei. În fine, prefectul poate să ceară guvernului, dizolvarea Consiliului comunal și să numească un înalt-comisar, pentru a media disensiunile politice și a preveni formarea blocajelor politice.

Dizolvarea Consiliilor locale a reprezentat o decizie adoptată des în anii ‘70, chiar în cazul marilor orașe ca Roma, Genova, Bari și Veneția, datorită disputelor înregistrate în plan politic, în cadrul cărora nici un partid nu a putut obține majoritatea absolută.

Consiliul administrativ al provinciei colaborează cu prefectul, pentru a controla activitatea desfășurată de autoritățile locale. El cuprinde 10 membri, numiți de prefect și conduși de către acesta. Controlul desfășurat este de natură financiară, atenția fiind îndreptată mai ales, înspre execuția bugetului local. În plus, toate documentele elaborate la nivelul provinciei care au un conținut financiar, sunt transmise Consiliului. Acesta poate anula sau amâna rezolvarea unei probleme (afaceri) locale, dacă se constată că este ilegală sau contravine interesului public.

Constituția Italiei a prevăzut constituirea a 19 regiuni, determinate de particularitățile zonale, de diferențele de nivel al dezvoltării între nordul și sudul țării, precum și de multitudinea dialectelor utilizate. Aceste elemente au stat și la baza reformei regionale care a demarat în anul 1946. Constituirea celor 19 regiuni a fost motivată de pretențiile de autonomie prezentate de Sicilia, care au determinat autoritățile italiene să recurgă la soluția regionalizării, pentru a evita manifestarea unor intenții asemănătoare și în alte părți ale teritoriului. În felul acesta, s-a rezolvat pe cale juridică, problema Siciliei, care a devenit o regiune autonomă, dar nu singura din Italia. Conform Constituției, regiunile sunt constituite în organisme autonome și au funcții și puteri particulare; totuși, cele 19 regiuni nu au același statut.

Constituția declară că 5 regiuni (printre care și Sicilia) sunt speciale, iar 14 sunt ordinare, ținând cont de ordinea cronologică de creare a acestora, în decursul istoriei.

Regiunile au o dublă competență; pe de o parte, ele dispun de atribuții legislative, la fel ca orice stat membru al unei federații. Pe de altă parte, ele dispun de largi competențe în domeniul administrativ, transferate de la organele centrale, pe baza unei legi adoptate în anul 1970.

CAP.4 REPERE ALE MODERNIZĂRII SISTEMELOR

ADMINISTRATIVE ÎN UNELE ȚĂRI

Expresia reformă administrativă este banală, repetitivă și recurentă; plasată sub semnul schimbării, reforma administrației publice este invitată să reajusteze permanent modalitățile de organizare și acțiune și să-și precizeze clar obiectivele, numite uneori, frâne de deblocat, blocaje de surmontat, obstacole de trecut care se manifestă prin evoluția ascendentă a societății.

Administrația publică este criticată în special de public și mai puțin de către guvernanții în exercițiu. Convingerea aproape generală este aceea că administrația funcționează rău, își îndeplinește misiunea într-o manieră nesatisfăcătoare, dar, cu toate acestea, își pune amprenta excesiv asupra vieții colectivității,a economiei și societății. Cetățenii o consideră costisitoare și ineficientă, în timp ce guvernanții o suspectează că le frânează inițiativele. Din toate acestea rezultă că administrația trebuie să fie remodelată după imaginea a ceea ce se așteaptă de la ea, fapt care poate explica preocupările sale, dorințele de reformare și modernizare a ei.

Reforma în administrația publică vizează o evaluare a patru aspecte importante și anume:

– studiul misiunilor sociale ale administrației și modului de îndeplinire a lor, care permit reflecții generale asupra locului și rolului administrației publice în sistemul politic și social;

– studiul cadrului organizatoric existent al administrației publice;

– studiul eficacității sociale a activității specifice a administrației publice;

– studiul democratizării (stadiul de democratizare) al administrației publice.

Încercările de reformare a sistemelor administrative se materializează, adesea, prin capacitatea guvernanților de a importa și implementa în cadrul național, intern, diferite modele aplicate străine. Capacitatea de transpunere a acestor modele este însă tot mai contestată, datorită disfuncționalităților care apar, mai ales, în plan managerial. Practica a demonstrat că, preluarea unor modele de administrare nu elimină riscul corupției și al unei gestiuni necorespunzătoare, iar strategia de modernizare, în acest domeniu, nu poate fi concepută fără stabilirea și aplicarea unor principii fundamentale.

4.1. Principiile modernizării administrației publice în Franța și eficiența lor

Demersul francez al modernizării sistematice a administrației, inițiat de către Michel Rocard la 29 februarie 1989, se inscrie în cadrul general al reformei sectorului public al țărilor O.C.D.E.. La baza modernizării administrației franceze este recunoașterea faptului că, singurii responsabili pentru derularea serviciilor publice sunt prestatorii acestora, capabili totodată să-și definească obiectivele generale de acțiune.

În consecință, pentru reforma serviciilor publice franceze au fost concepute cinci principii:

1. implementarea stilului de management pe bază de obiective;

2. reglementarea juridică a măsurilor administrative după parcurgerea unei faze experimentale, care să permită o mai bună apreciere a efectelor acestora;

3. trecerea de la deciziile unilaterale adoptate de către stat în exclusivitate, la un parteneriat bazat pe consultarea colectivităților locale, pentru cunoașterea intereselor comunitare;

4. creșterea gradului de autonomie al serviciilor publice, prin crearea unor centre de responsabilitate, în interiorul instituțiilor publice, adică a unor unități funcționale însărcinate cu gestiunea resurselor materiale, umane și financiare;

5. necesitatea asocierii funcționarilor publici, la procesul schimbării.

Primele evaluări ale noilor măsuri aplicate în administrația publică franceză au fost efectuate în anul 1992. Anchetele efectuate pe un eșantion de zece ministere au evidențiat următoarele concluzii:

1. ministerele au estimat că procesul de modernizare a condus la ameliorarea serviciilor publice, iar centrele de responsabilitate create au contribuit la îmbunătățirea controlului de gestiune, deoarece:

– acordarea de credite bugetare în administrația publică centrală a răspuns mai bine necesităților (ministerul Agriculturii);

– serviciile publice au costuri unitare (ministerul Industriei);

– anumite credite pentru investiții în informatică și echipamente au fost acordate pe o perioadă de trei ani (ministerele Agriculturii și Justiției);

– posibilitatea reportării creditelor bugetare face ca procesul de gestiune să fie mult mai rațional (ministerele Echipamentelor și Educației Naționale).

2. procedura de creare a centrelor de responsabilitate a mărit gradul de descentralizare și a mobilizat și motivat funcționarii publici din interiorul aparatului administrativ;

3. ministerele au dobândit flexibilitate și suplețe în întreaga lor activitate.

Originalitatea reformei administrației publice franceze constă în înțelegerea necesității procesului de descentralizare și în încredințarea către manageri, atât a rezolvării problemelor de gestiune, cât și a aplicării măsurilor de domeniul politicilor publice. Întregul proces al modernizării este orientat în direcția asigurării unor șanse egale de informare în privința instituțiilor publice și serviciilor furnizate de către acestea, atât pentru oamenii politici, cât și pentru cetățenii simpli.

4.2. Reforma “Next steps” (“pașii următori”) în

administrația publică britanică

Guvernul britanic a întreprins, începând cu anul 1988, o reformă a administrației sale, care a urmărit crearea de agenții la nivel ministerial, asemănător modelului francez bazat pe înființarea centrelor de responsabilitate. Crearea de agenții în interiorul ministerelor, conferă serviciilor publice mai multă autonomie și un grad ridicat de responsabilitate.

Serviciile publice au sarcina îndeplinirii anumitor misiuni și obiective de productivitate, de eficiență și de calitate. Rezultatele obținute sunt date publicității, cu excepția obiectivelor de management intern și a datelor confidențiale de natură comercială pentru agențiile aflate în concurență. Cantonarea obiectivelor pe cele trei direcții permite să se cunoască dacă, de exemplu, o agenție și-a mărit productivitatea în detrimentul calității servicii-lor prestate sau invers. Marea Britanie are particularitatea – dintre țările membre ale O.C.D.E. – de a prevedea toate cele trei tipuri de obiective (de productivitate, de eficiență și de calitate) în cadrul aceluiași document.

În plus, ministerul Finanțelor solicită fiecărei agenții să analizeze dacă cele mai bune rezultate provin, din creșterea productivității muncii, din îmbunătățirea condițiilor pieței sau din creșterea tarifelor. O parte din agențiile publice au statut de camere de comerț, cu condiția ca jumătate din resursele bugetare să provină din veniturile externe. Veniturile interne, adică fac-turările de servicii în interiorul aceleeași instituții administrative, sunt considerate fictive, evazioniste.

Ideea creării de agenții publice, aplicată de Margaret Thatcher, în perioada exercitării mandatului său de Prim-Ministru, se înscrie într-o istorie mai lungă. Ea a apărut pentru prima dată în anul 1968, în raportul Fulton inițiat de laburiști care prevedea necesitatea stabilirii în administrația publică, a unor obiective clare și măsurabile.

O asemenea schimbare era necesară din rațiuni multiple și anume:

– reducerea birocrației excesive și evitarea anonimatului, deoarece în sfera administrației publice nimeni nu știa care sunt responsabilitățile sale concrete;

– spargerea cercului vicios între absența autonomiei și absența controlului (deviza era “sunt puțin autonom și deci, puțin responsabil”), prin acordarea unei largi autonomii prestatorilor de servicii publice;

– peste 80% din activitățile administrației constau în prestarea de servicii publice și, din acest motiv, era necesară crearea de agenții obligate prin lege să exploreze și să cunoască doleanțele clienților, demers pe care administrația, în mod sistematic, nu-l întreprinde;

– ministerele deveniseră organizații prea greoaie și de aceea, ideea reformei “Next Steps” era de a diviza aceste entități în unități mai mici și mai ușor de condus, de către manageri având responsabilități clare.

Reforma administrației publice britanice a contribuit la valorificarea funcțiilor de management, controlului rezultatelor, autonomiei de gestiune și răspunderii individuale în prestarea de servicii. Consecința principală a reformei a fost individualizarea funcției publice, nominalizarea directorilor de agenții, transformați în adevărate vedete ale procesului de modernizare.

4.3. Modernizarea administrației publice în Australia

Procesul de modernizare al administrației australiene este diferit, atât de modelul francez, cât și de cel britanic. El a demarat în anul 1987, prin reorganizarea completă a structurii ministerelor și reducerea numărului aces-tora de la 26 la 16, urmărind două obiective majore și anume :

1. diminuarea problemelor de coordonare interministerială;

2. facilitarea unei suplețe mai mari în opțiunile financiare.

O evaluare a acestei reorganizări a fost efectuată de profesorul universitar Glen Davies care era de părere că atitudinile funcționarilor publici în acest sens sunt total opuse; astfel, miniștrii regretă timpurile în care numărul ministerelor era mai mare, deoarece erau mai bine informați. Funcționarii de la nivelurile inferioare, au aprecieri pozitive, întrucât pierd mai puțin timp în conflictele interministeriale și cu gestiunea detaliilor.

Istoria Australiei a avut un rol deosebit în procesul de reformă. Încă de la inițierea sa, în anul 1983, modernizarea a succedat diferitelor tentative de reformă centralizată și autoritară care nu au înregistrat rezultatul scontat. De aceea, noul guvern laburist câștigător al alegerilor și Primul-Ministru au dat dovadă de o puternică voință politică, prin numirea unui ministru însărcinat în același timp cu Finanțele și Funcția Publică. Voința politică a primului-ministru este o trăsătură care apropie sistemul australian de cel britanic, beneficiar al capacității deosebite a “doamnei de fier”- M.Thatcher.

Numai în acest fel, a fost posibilă demararea reformelor vizând reorganizarea ministerelor și schimabarea profilului înalților funcționari publici de conducere. În acest sens, au fost întreprinse eforturi importante pentru a modifica nivelul de cultură al funcționarilor, prin intermediul unor seminarii organizate, spre deosebire de Marea Britanie unde s-au depus eforturi de convingere a funcționarilor.

Comparația între cele două țări este interesantă deoarece, atât în Anglia, cât și în Australia, opinia publică este virulentă față de funcționari și de miniștrii prea puțin interesați de problemele cetățenilor. Mai mult, la fel ca în Franța și în Australia, funcționarii publici sunt considerați vinovați pentru existența crizei economice și beneficiari ai unui statut privilegiat față de restul populației.

Spre deosebire de Marea Britanie, unde serviciile publice au fost privatizate, guvernul australian nu a pus accentul pe privatizarea administrației, ca etapă a procesului de reformă. Atașată principiilor tradiționale, guvernarea australiană a introdus concurența și posibilitatea opțiunii, fără a realiza o privatizare sistematică.

Reforma s-a axat pe evaluarea sistematică a eficacității programelor și funcționarilor în vederea conservării eticii serviciilor publice, deși este prea devreme pentru a evalua efectele acestor măsuri. Australia este convinsă de necesitatea serviciului public integru, nesupus presiunilor, capabil să asigure echitatea regulilor jocului social și furnizor al “calității totale”.

De-a lungul perioadei de aplicare, reforma a fost criticată pentru că, deși a pus accent pe eficiență, ea a “importat” modele specifice sectorului privat. Cu toate acestea, reforma australiană a fost cel mai bine primită de către public și a avut impactul social cel mai mare, devenind totodată subiect de analiză pentru specialiști, în vederea reducerii greșelilor și asigurării succesului său, după cum reiese și din fig.nr.13.

Sursa: Revue francaise d’Administration Publique; Institut International d’Administration Publique; vol.87; iulie-septembrie 1998; p.466