Serviciile Publice Locale Si Perspectiva Dezvoltarii
CUPRINS
INTRODUCERE
1. CONSIDERAȚII GENERALE
Noțiunea de serviciu public este foarte discutată de către teoreticieni, practicieni, prestatori și beneficiari. Întrebări de genul Când a apărut?, Ce cuprinde exact?, La ce se referă?, Care îi sunt limitele?, au reprezentat pilonii a numeroase dezbateri controversate, în strânsă legătură cu teme precum „bun comun”, „interes general”, „utilitate publică”, „grup social”, „dezvoltare generală și locală”, teme inerente unei dezbateri asupra organizării societăților moderne.
Nevoile omului sunt numeroase și variate și se amplifică în funcție de nivelul de dezvoltare al unei societăți și de gradul de cultură al fiecăreia. De aceea, dezvoltarea serviciilor publice și diversificarea acestora au fost favorizate de progresul general al societății care a determinat noi trebuințe pentru populație, trebuințe pe care puterea publică a fost tentată să le satisfacă din motive de interes general. În numele interesului general statul intervine pentru a asigura satisfacerea unor nevoi prin prestarea directă a unor servicii publice foarte importante sau deficitare sau intervine pentru a stimula și susține sectorul privat. Din aceste motive, interesul general, interesul public sau binele comun pot avea înțeles diferit de la un stat la altul sau chiar în cadrul aceluiași stat, de la o etapă la alta de dezvoltare. Serviciile publice s-au diversificat și extins în toate domeniile vieții sociale, cu toate că au fost supuse unor constrângeri majore, îndeosebi prin aplicarea principiului libertății comerțului și industriei.
Extinderea sferei serviciilor publice a fost impusă de incapacitatea de funcționare a mecanismelor de reglare economică și socială, creându-se astfel un mit al statului capabil să răspundă la toate întrebările. Acest fapt a condus la solicitări de creștere a intervenționismului și la crearea de noi servicii publice. În acest context, statul nu mai este doar un arbitru, ci și un gestionar al anumitor activități sociale. Elaborarea unor norme este completată cu prestații din cele mai diverse care urmăresc să răspundă anumitor nevoi ale societății, nevoi considerate de puterea politică a fi de interes general.
Intervenția statului prin servicii publice a fost justificată fie pentru a garanta accesul la acestea (electricitate, educație), fie pentru a înlătura un monopol privat (telegraf), fie pentru a realiza infrastructuri colective (căi ferate, distribuție de apă și electricitate) sau pentru a gestiona activități nerentabile precum transportul public și colectarea deșeurilor.
Ideea de serviciu public răspunde faptului că anumite activități sociale trebuie, în funcție de natura obiectivelor și intereselor urmărite, să iasă de sub regulile pieței și ale căutării profitului pentru a fi gestionate după criterii specifice. Astfel, se facilitează accesul tuturor la anumite bunuri și servicii și se aduce o contribuție importantă la echilibrul și coeziunea economică, socială și culturală a societății.
Serviciul public – în accepțiunea modernă a termenului – a apărut la începutul secolului XX, sub influența juriștilor, ca bază a fondării dreptului public. Treptat, noțiunea s-a îmbogățit cu alte semnificații, intrând în sfera de analiză a economiștilor, sociologilor, ecologiștilor etc.
Serviciul public, așa cum a fost definit de către juriști în urmă cu mai bine de un secol, cuprinde trei elemente specifice:
1) satisfacerea nevoilor cu caracter public;
2) o activitate concretă căreia i se aplică un regim juridic derogatoriu de la dreptul comun: regimul serviciului public inspirat din trei principii (egalitate, continuitate, mutabilitate), activitate adesea protejată prin monopol;
3) existența unui organism care îl pune în aplicare.
Conturarea noțiunii clasice a serviciului public a avut numeroase consecințe: a marcat distincția dintre public și privat, a transformat imaginea statului care se legitimează mai ales prin prestațiile pe care le asigură definirea sistemului de legitimare a agenților publici și a sectorului public.
După anii ’70, criza serviciului public a dus la redefinirea acestuia și a principiilor de organizare. Noul context a fost marcat de o critică ideologică (ineficacitatea gestiunii publice) și de noi constrângeri (precum concurența accentuată), presiuni exterioare care puneau în discuție regimul serviciului public și generau insatisfacții în rândul utilizatorilor. În aceste condiții a avut loc un proces de adaptare care urmărea deopotrivă îmbunătățirea sistemului de relații (furnizori, parteneri, clienți sau utilizatori) și creșterea performanțelor serviciilor publice.
În ultimii treizeci de ani reforma serviciilor publice a constituit o preocupare importantă pentru guvernanți, parteneri sociali și organisme internaționale. Această reformă este legată de redefinirea rolului statului în contextul mondializării și liberalizării și constituie un răspuns la criticile privind eficacitatea și eficiența serviciilor publice. În toate procesele de reformă a serviciilor publice regăsim într-o formă sau alta descentralizarea și privatizarea.
Astfel, a determina administrația să fie mai orientată spre cetățean a devenit aspectul central al schimbărilor produse și, totodată, calea ce trebuia urmată pentru ca aceasta să fie pregnant orientată spre performanță. Desigur, o astfel de orientare s-a axat în egală măsură prin creșterea gradului de receptivitate în sectorul public și stabilirea unor standarde ale serviciilor publice, cu scopul transformării serviciilor din „bunuri recomandate“ în „bunuri experimentate“ și apoi în „bunuri căutate“.
Serviciile publice trebuie să ofere o varietate largă de servicii către comunitate. Sunt necesare îmbunătățiri radicale pentru prestarea acestor servicii. Calitatea și viteza de prestare a serviciilor sunt cruciale; politețea și eficiența trebuie să fie simultane.
Existența fiecărui individ este influențată zilnic de serviciile publice, dezvoltarea acestora afectând direct nivelul de trai prin gradul de satisfacere al unor nevoi recunoscute de colectivitate ca fiind de interes general și a căror realizare nu este la îndemâna inițiativei private, nevoi care pot viza garantarea drepturilor și libertăților fundamentale.
Din această perspectivă, statul este responsabil de conturarea cadrului care să asigure dezvoltarea serviciilor publice, implicit cele ale colectivităților locale, cele mai apropiate de fiecare individ. În construcția administrativă statală, colectivitățile locale sunt cele care pot asigura cu adevărat libertatea indivizilor pentru că, așa cum aprecia Alexis de Toqueville, „În comună rezidă forța popoarelor libere. Instituțiile comunale sunt pentru libertate ceea ce școlile primare sunt pentru știință; ele o pun la îndemâna poporului; ele o fac să deprindă gustul vieții pașnice și o obișnuiesc să se deservească de ea”.
În concluzie, aceste considerații rezultate dintr-o perspectivă generală de abordare ne-au determinat să apreciem următoarele: a) între serviciile publice gestionate de către autoritățile publice locale și dezvoltarea locală există o relație de interdependență; b) investigarea științifică a mecanismelor prin care se exercită influența pe care o exercită fiecare dintre aceste servicii asupra nivelului de dezvoltare locală este nu doar utilă (deopotrivă sub aspect teoretic și practic), ci, în vremea noastră, este considerată de către specialiști ca fiind o necesitate. În acest mod s-a conturat obiectul cercetării noastre: perspectivele dezvoltării serviciilor publice locale în vederea asigurării dezvoltării locale.
2. OBIECTIVELE LUCRĂRII
Obiectivul general (Fig. 1) al lucrării este acela de a identifica mecanismele ce stau la baza relației servicii publice-dezvoltare locală și modalitățile prin care serviciile publice contribuie la dezvoltarea locală.
Acest obiectiv a fost ales în urma unei analize atente în care am evaluat utilitatea teoretică și practică a demersului științific, existența unor cercetări și rezultatele existente până în prezent în literatura de specialitate cu privire la acest subiect, cât și resursele care pot susține finalizarea cu succes a acestei activități.
În acest sens, am constatat că tema aleasă se înscrie în sfera preocupărilor actuale ale specialiștilor consacrați din domeniul științelor administrative din țară și din străinătate. De asemenea, la fel de importantă este constatarea faptului că în practica politică accentul s-a deplasat constant din zona filosofico-doctrinară spre o abordare concretă, profesionistă de gestionare a relațiilor dintre guvernanți și guvernați.
Subsumate obiectivului general am avut în vedere următoarele obiective secundare:
A. Identificarea particularităților și evoluțiilor managementului serviciilor publice.
a) Definirea conceptului de serviciu public;
– prezentarea etapelor de construire a noțiunii de serviciu public;
– Identificarea tendințelor actuale de definire a serviciului public, inclusiv a celor care se manifestă în Uniunea Europeană;
– Abordarea interdisciplinară a conceptului de serviciu public: abordarea juridică, economică, sociologică, ecologică etc.;
b) Prezentarea modalităților de organizare și funcționare a serviciilor publice;
c) Prezentarea unor experiențe europene privind managementul serviciilor publice locale.
B. Conturarea cadrului general al dezvoltării locale.
– Definirea noțiunii de dezvoltare locală;
– Prezentarea componentelor procesului de dezvoltare locală;
– Identificarea domeniilor dezvoltării locale;
– Identificarea tendințelor actuale în ceea ce privește dezvoltarea locală.
C. Stabilirea rolului serviciilor publice locale în cadrul proceselor de dezvoltare locală.
– Prezentarea sistemului actual al serviciilor publice locale din România;
– Identificarea indicatorilor de performanță ai serviciilor publice locale din România și indicatorilor dezvoltării locale;
– Stabilirea domeniilor dezvoltării locale asupra căruia acționează fiecare serviciu public;
– Proiectarea de noi servicii publice locale în vederea asigurării unei dezvoltări adecvate la nivel local;
– Identificarea serviciului public cu impact major asupra dezvoltării locale.
D. Realizarea unei analize asupra serviciului de alimentare cu apă din municipiul București în vederea identificării efectelor produse de concesionarea acestuia.
– Identificarea cadrului general al organizării și funcționării serviciului de alimentare cu apă în România;
– Observarea evoluției serviciului de alimentare cu apă în București;
– Analiza comparativă a serviciului de alimentare cu apă în anii 2000 (gestiune a municipalității, prin intermediul RGAB) și 2004 (gestiune delegată prin SC Apa Nova);
– Identificarea problemelor actuale și a perspectivelor de dezvoltare a serviciului de alimentare cu apă în București.
E. Formularea concluziilor privind tema cercetată.
În figura de mai jos prezentăm schematic structura obiectivelor.
Fig. 1. Structura obiectivelor lucrării.
3. METODOLOGIA ȘI IPOTEZELE DE LUCRU
Lucrarea pornește de la următoarele ipoteze:
1. Serviciile publice, în special cele locale, influențează direct viața fiecărui individ. Dezvoltarea serviciilor publice poate conduce la dezvoltarea societății și la creșterea nivelului de trai al fiecărui membru al colectivității respective.
2. Fiecare colectivitate locală este direct responsabilă de propria existență prezentă și viitoare, iar autoritățile locale și serviciile publice pe care acestea le organizează au un rol determinant în procesul de dezvoltare.
Pentru elaborarea lucrării am recurs la cercetarea unor surse bibliografice din domenii de cunoaștere cum sunt: managementul general, managementul public, managementul serviciilor publice, știința administrației, drept administrativ, istorie, finanțe publice, economie, sociologie, tehnologia informației în administrația publică. De asemenea, au fost studiate numeroase dicționare pentru clarificarea unor termeni.
La acestea s-au adăugat dicționare de snare de specialitate al căror rol a fost acela de a susține demersul nostru explicativ vizând noțiuni, termeni și concepte.
Pentru prezentarea sistemului actual al serviciilor publice locale din România, am utilizat următoarele metode și tehnici de cercetare: cercetarea de birou, la fața locului în instituțiile publice de interes, tehnica interviului și sondajul prin care am urmărit observarea, analiza și prezentarea modului de organizare și funcționare a acestor servicii.
O a altă direcție de studiu a vizat legislația în materie de servicii publice din România, precum și jurisprudența Consiliului de Stat din Franța. Acest demers a susținut efortul de identificare a surselor de constituire a noțiunii și principiilor clasice ale serviciilor publice.
De asemenea au fost studiate documente elaborate la nivel european sau mondial care tratează procesul de dezvoltare locală.
Procesul de elaborare a tezei s-a materializat și prin:
a. publicarea unor manuale, cursuri și suporturi de curs;
b. publicarea de studii;
c. publicarea de articole;
d. participarea la programe de cercetare;
e. realizarea unor stagii de documentare și participarea la conferințe internaționale;
f. susținerea unor comunicări științifice.
Capitolul I.
MANAGEMENTUL SERVICIILOR PUBLICE:
EVOLUȚII ȘI PARTICULARITĂȚI CONVERGENTE
1.1. ELEMENTE TEORETICE PRIVIND
ABORDĂRILE CONCEPTUALE ALE SERVICIULUI PUBLIC
1.1.1. NOȚIUNEA DE SERVICIU
Sectorul serviciilor reprezintă 60-70% din producție în țările industrializate importante, dar este un sector relativ neglijat între indicatorii producției urmăriți în mod obișnuit. Ponderea forței de muncă în sectorul serviciilor oferă un ghid util al activității în acest sector, fiind evidentă diversitatea și dinamismul acestora, ca și influența puternică asupra celorlalte sectoare economice.
„Serviciile s-au bucurat de o mai mare atenție din partea specialiștilor în a doua jumătate a secolului trecut, odată cu dezvoltarea explozivă a sectorului terțiar”, în contextul unei cereri puternice de servicii corelată cu evoluția societății în general și cu ridicarea nivelului de trai în special.
Etimologic, noțiunea de serviciu își are originea în cuvântul latin servitum, care are semnificația de sclav; de aici interpretarea „de a fi în serviciul cuiva”, „de a face un serviciu”, sau de „a pune în serviciu”, evocând ideea de „utilitate publică” sau „serviciu public”.
Dicționarul explicativ al limbii române reține pentru termenul „serviciu” următoarele explicații:
– acțiunea, faptul de a servi, muncă prestată în folosul sau în interesul cuiva;
– ocupație pe care o are cineva în calitate de angajat; îndeplinirea acestei îndatoriri;
– subdiviziune în administrația internă a unei instituții, întreprinderi etc. cuprinzând mai multe secții;
– grup de obiective care alcătuiesc un tot cu destinație specială;
– mulțime ordonată în timp a regimurilor succesive ale unui sistem tehnic.
Din cele de mai sus, reținem ideea de serviciu ca acțiune, faptul de a servi, muncă prestată în folosul sau în interesul cuiva sau, altfel spus, serviciul „reprezintă rezultatul unor activități desfășurate la interfața prestator-client sau al unor activități interne ale prestatorului, în scopul satisfacerii unor necesități ale clientului”, „activități de regulă, nemateriale și care se consumă o dată cu producerea lor”.
Serviciul nu se confundă cu „prestarea serviciului”, care reprezintă un ansamblu de activități realizate de prestator ce sunt necesare furnizării unui serviciu și nici cu „service-ul”, văzut ca „un ansamblu de servicii asigurate clienților unor produse, înainte, în timpul sau după vânzarea acestora”.
Termenului de „serviciu” îi sunt asociate, în literatura economică de specialitate, patru accepțiuni, și anume :
1. service industry – se referă la întreprinderile a căror activitate nu poate fi stocabilă, intangibilă, activitate care transformă intrările în rezultate specifice, care nu iau formă obiectuală, separată de producătorul-prestator de servicii și de consumatorul lor;
2. service products – se referă la rezultatul obținut de industria serviciilor, dar și de alte sectoare economice;
3. service occupations – are în vedere tipul muncii lucrătorilor din domeniul serviciilor, „funcții”, „acțiuni” sau „munci” prestate în folosul cuiva, sau organisme sau subdiviziuni făcând parte dintr-un ansamblu administrativ sau economic;
4. service functions – privește activitățile de la nivelul economiei sau în afara acesteia.
Așadar, în sens economic, serviciile reprezintă orice funcții sau sarcini prestate, pentru care există o cerere și deci un preț determinat pe piața corespunzătoare. Uneori sunt numite și bunuri intangibile. Una dintre caracteristicile serviciilor este aceea că sunt în general consumate odată cu producția lor. De obicei, acestea „sunt netransferabile, prevenindu-se astfel arbitrajul, în sensul că un serviciu nu poate fi cumpărat și apoi revândut la un alt preț”.
Asocierea dintre servicii și bunuri o regăsim și în abordarea specifică prelucrării statistice. Astfel, serviciile se cuprind în bunurile produse, care se împart în mărfuri, pe de o parte, și servicii pe de altă parte. În calculele macroeconomice, serviciile se defalchează în servicii de piață și servicii care nu se realizează prin piață, și anume dacă sunt prestate contra unei plăți sau gratuite. Serviciile care nu se realizează prin piață „se evaluează la costurile ocazionale de producere a acestora”.
Cu toate că definirea serviciilor face adesea apel la bunuri, între cei doi termeni există câteva deosebiri fundamentale. Astfel, dacă un bun poate fi deplasat în spațiu, transportat și stocat, serviciul nu poate fi nici transportat și nici mutat. În timp ce în cazul serviciului producția și consumul au loc simultan, un bun se poate consuma și în alt loc decât cel de producție. Un bun poate fi atins, văzut, mirosit, pipăit, proprietăți de care nu se bucură un serviciu deoarece este imaterial și intangibil.
Aceste caracteristici fac ca un bun să poată fi analizat înainte de a fi cumpărat și revândut, în timp ce serviciul este inexistent înainte de cumpărare. La realizarea unui bun participă doar producătorul, cumpărătorul fiind puțin implicat, iar în cazul serviciului clientul participă la producție.
Pornind de la aceste elemente distinctive dintre bunuri și servicii, majoritatea specialiștilor privesc serviciile ca un ansamblu de activități, beneficii sau utilități care sunt oferite pe piață sau prestate în asociere cu vânzarea unui bun material, aspect regăsit și în proiectul de Constituție a Uniunii Europene, cu unele precizări suplimentare. Astfel, în sensul art. III–30 din proiectul de Constituție a Uniunii Europene, sunt considerate servicii, prestările furnizate în mod obișnuit în schimbul unei remunerații, în măsura în care nu sunt reglementate de dispozițiile referitoare la libera circulație a mărfurilor, a capitalurilor și a persoanelor.
Specialiștii apreciază că serviciile cuprind în special:
a) activități cu caracter industrial;
b) activități cu caracter comercial;
c) activități artizanale;
d) activități prestate în cadrul profesiunilor liberale.
Ținând seama de cele prezentate, putem considera că serviciile reprezintă o activitate umană, activitate ce presupune o anumita specializare, având rezultate utile, imateriale și intangibile, destinate satisfacerii unei nevoi sociale.
Din definițiile prezentate mai sus, se desprind următoarele concluzii:
– serviciul poate fi văzut ca o activitate, ca un proces sau ca un act care se răsfrânge asupra unei persoane, a unui bun sau a unei informații;
– realizarea serviciului presupune o relație directă între furnizor și consumator, consumatorul participând direct la prestație;
– un serviciu presupune în general o remunerație;
– serviciul vizează satisfacerea unei necesități a clientului (consumatorului);
– prin serviciu se realizează „o transformare a stării inițiale din lumea materială”.
Din compararea serviciilor și a bunurilor au rezultat următoarele caracteristici specifice serviciilor: intangibilitatea, eterogenitatea sau variabilitatea, inseparabilitatea, perisabilitatea, standardizarea și absența proprietății.
a. Un serviciu este intangibil (imaterial).
Această caracteristică a serviciilor exprimă faptul că „acestea nu pot fi văzute, prestate, simțite, auzite sau mirosite înainte de a fi cumpărate”.
Așa cum am văzut, serviciile nu sunt obiecte, ci activități, procese sau acte, astfel că un clientul nu are o reprezentare mentală a serviciului. El se bazează îndeosebi pe ceea ce afirmă sau promite prestatorul și pe ideea pe care și-o face despre servicii. Prestatorul nu poate determina exact cum va percepe și evalua serviciul clientul. Promisiunea este deci o noțiune cheie, iar prestatorul va trebui să conceapă adecvat serviciul (calitatea proceselor) și să exprime beneficiile clientului (calitatea rezultatului).
După cum am precizat, un serviciu nu poate fi stocat, măsurat, testat, verificat înainte de vânzare. Se spune de asemenea, că serviciul este perisabil. Nici prestatorul, nici clientul nu se pot convinge de calitatea acestuia înainte de vânzare, respectiv cumpărare.
b. Un serviciu este eterogen sau variabil.
Această caracteristică este determinată de faptul că performanța unui serviciu diferă de la un agent prestator la altul, îndeosebi pentru serviciile ce se bazează în mare parte pe intervenția omului. Astfel, clientul va dispune de foarte puține elemente înainte de a cumpăra pentru a compara ofertele de servicii. Va fi foarte dificil pentru prestator să furnizeze un serviciu omogen în timp și spațiu, să asigure continuitatea în furnizare in ceea ce privește persoanele care sunt în contact direct cu clientul și să ofere un serviciu ce corespunde în totalitate ofertei inițiale. Cu cât serviciul este oferit în locuri sau prin intermediul unor agenți diferiți, cu atât serviciul este mai mult legat de comportamentul persoanelor și cu atât riscul de non-conformitate este mai mare.
Așadar, variabilitatea serviciilor reprezintă „imposibilitatea repetării acestora în mod identic, de la o prestație la alta, ele depinzând de factorul uman prestator și de variabilele timp și spațiu”.
c. Un serviciu este standardizat.
În literatura de specialitate se apreciază că „standardizarea prestării serviciilor nu poate fi asigurată întâlnind situația personalizării serviciilor, aspect ce impune „realizarea controlului calității serviciului prin selectarea și pregătirea personalului prestator, elaborarea cartei serviciului, măsurarea gradului de satisfacere a nevoii sociale”.
Pentru a elimina divergențele dintre prestatorii de servicii și clienții lor datorate variabilității, s-au generalizat încercările de normalizare prin introducerea cartelor contractuale de calitate a serviciilor.
d. Un serviciu este inseparabil.
Mulți autori consideră această caracteristică drept definitorie și o înțeleg ca fiind determinată de faptul că un serviciu este vândut și consumat simultan. Așadar, nu există noțiunea de rebut, de returnare, în domeniul serviciilor, iar clientul este în contact cu prestatorul în timpul producției/livrării serviciului.
Primul efect important al acestui aspect este acela că un client poate observa tot ce se petrece în timpul actului de prestare, astfel că satisfacția clienților este nu numai cea mai bună operație de măsurare a calității serviciilor, dar și cel mai bun diagnostic pentru furnizor.
Al doilea efect important este acela că un client joacă un rol foarte activ în prestarea serviciilor.
e. Absența proprietății
Această caracteristică decurge din faptul că un client al unui serviciu „își satisface o anumită nevoie, fără însă a se realiza un transfer de proprietate între furnizorul serviciului și el, spre deosebire de situația ce apare în situația cumpărării unui bun tangibil”.
TIPOLOGIA SERVICIILOR
În literatura de specialitate, regăsim o serie de modalități de ordonare a serviciilor publice în funcție de diverse criterii precum sursa de procurare, caracter, efecte, specificitatea producerii și consumului etc.
Astfel, în funcție de natura relațiilor de piață, distingem două mari categorii:
A. Serviciile comerciale (market). Sunt acele activități care pot face obiectul vânzării-cumpărării pe piață și care sunt produse de unități ale căror venituri provin în cea mai mare parte din vânzarea producției proprii de servicii, indiferent de denumirea prețurilor practicate (preț de vânzare, tarif);
B. Serviciile necomerciale sau nedestinate pieței (non-market). Sunt distribuite prin mecanisme din afara pieței și sunt considerate drept servicii rezistente la comparare. Cauzele acestui fapt pot fi identificate în:
• problemele conceptuale (spre exemplu prețul acestora nu poate fi definit);
• organizarea instituțională în legătură cu prestarea acestor servicii.
În categoria serviciilor non-market intră „serviciile colective furnizate populației sau unor grupe particulare de gospodării cu titlu gratuit sau cvasigratuit de către administrația publică și instituțiile nonprofit, cum sunt serviciile de sănătate, învățământ, asistență socială și consumul colectiv guvernamental”.
O altă taxonomie a serviciilor este în funcție de beneficiarul lor și arată astfel:
– servicii intermediare – sunt în general servicii care susțin producția de bunuri și nu pot fi excluse din acest proces, de exemplu: stocarea, depozitarea, transportul. Aceste servicii afectează bunuri;
– servicii finale – sunt destinate consumului direct al populației. Aceste servicii „afectează persoanele”.
În funcție de localizarea geografică, serviciile pot fi:
– servicii interne – serviciile furnizate pe teritoriul unui stat;
– servicii externe – serviciile a căror furnizare se prelungește în afara granițelor.
Funcțiile economice îndeplinite pot reprezenta un criteriu de clasificare, în funcție de care specialiștii identifică:
– servicii de distribuție – comunicații, transport, comerț etc.;
– servicii de producție – asigurări, finanțe, contabilitate, cercetare-dezvoltare etc.;
– servicii sociale – apărare, justiție, educație, sănătate etc.;
– servicii personale – asistența personală, servicii hoteliere etc.
În anul 1948, a fost elaborată, sub îndrumarea O.N.U., Clasificarea Internațională Tip Industrii a activităților economice (CITI). Aceasta este de tip piramidal și este structurată pe patru niveluri simbolizate cu litere și numere, pe categorii, diviziuni, grupe și clase. Potrivit acestei clasificări, serviciile sunt grupate în următoarele „categorii”:
G. Comerț cu ridicata și cu amănuntul, reparații de autovehicule, motociclete și bunuri personale casnice;
H. Hoteluri și restaurante;
I. Transporturi, depozitare și comunicații;
J. Activități de intermediere financiară;
K. Activități imobiliare, de închiriere și de servicii pentru întreprinderi;
L. Administrație publică și apărare; asigurările sociale obligatorii;
M. Învățământ;
N. Sănătate și asistență socială;
O. Alte activități colective, sociale și personale;
P. Gospodării care folosesc personal casnic;
Q. Organizații extrateritoriale.
Privite din perspectiva tipului de nevoi satisfăcute, se pot identifica:
– servicii publice;
– servicii private.
În cazul serviciilor private se are în vedere satisfacerea unor nevoi particulare, individuale, specifice fiecărui individ sau grup, servicii pentru care utilizatorii plătesc un preț, rezultat al mecanismelor pieței de cerere și ofertă. Serviciile publice vizează satisfacerea unor interese generale ale membrilor unei colectivități, interese a căror întindere este determinată de puterea politică. „Accesul la astfel de servicii se realizează – în general – gratuit, finanțarea acestora provenind din resurse bugetare”.
Distincția dintre serviciile publice și cele private are în vedere și modalitățile de organizare și funcționare. Astfel, autorizarea înființării unui serviciu public se realizează de către o autoritate publică. În cazul serviciilor private, acestea fiind supuse regulilor pieței, înființarea lor reprezintă un drept al organizațiilor private.
În ceea ce privește prestarea efectivă, serviciile private sunt furnizate de organisme private, iar cele publice îndeosebi de autorități, instituții și întreprinderi publice, însă de la sfârșitul anilor '40, sectorul privat joacă un rol din ce în ce mai important în furnizarea serviciilor publice, datorită imposibilității statului și colectivităților locale de a face față cererii crescânde de astfel de servicii.
În cele ce urmează vom focaliza demersul investigativ asupra serviciilor publice, scopul fiind acela de a observa evoluția acestora, principiile și regulile de funcționare. Un interes deosebit vom acorda serviciilor publice locale din România.
1.1.2. CONSTRUIREA NOȚIUNII DE SERVICIU PUBLIC
Pentru satisfacerea cerințelor membrilor unei colectivități umane (hrană, locuință, transport, cultură, sănătate etc.), sunt înființate anumite „organisme sociale, care poartă denumirea de servicii publice”.
Termenul de serviciu public „este utilizat atât în sens organizatoric, de organism social, cât și în sens funcțional, de activitate desfășurată de acest organism”.
Definirea serviciului public obligă la distingerea celor două sensuri ale acestuia:
• primul sens este cel organic, ce desemnează realizatorul activității de interes public, un organism, o persoană juridică, publică sau privată;
• al doilea sens, este cel material, prin care este desemnată activitatea desfășurată de realizatorul acesteia.
În definirea serviciului public s-au conturat trei mari perioade: sfârșitul secolului XX – definiția clasică, formulată îndeosebi de teoreticienii francezi, specialiști în drept public, a căror concepție a fost preluată în majoritatea țărilor europene, perioada interbelică, în care regăsim numeroase dezbateri ale doctrinarilor români și perioada actuală, care, pe lângă abordarea juridică aduce noi tendințe, înglobând puncte de vedere economice, sociale, manageriale și ale utilizatorilor în definirea serviciului public. Această ultimă etapă este puternic influențată de «criza serviciului public» și de evoluțiile de la nivelul Uniunii Europene.
În ceea ce privește țările cu sistem de drept anglo-american, „noțiunea de serviciu public a fost aproape inexistentă”, îndeosebi „datorită viziunii diferite asupra rolului statului” și asupra modului în care acesta satisface interesul general.
În țările cu sistem de drept romano-germanic, „dualismul persoană publică-interes general a dominat multă vreme”, la realizarea interesului general nefiind implicate decât persoane publice.
În sistemul francez, noțiunea de serviciu public se conturează pe baza unei decizii a Tribunalului de conflicte din 1873, decizia Blanco, prin care Tribunalul consacra pentru prima dată răspunderea statului pentru prejudicii cauzate și se stabilește competența sa în astfel de litigii. Astfel, se consacra autonomia dreptului administrativ, prin recunoașterea posibilității de a pune în discuție responsabilitatea statului pentru prejudiciile cauzate prin diferite activități, ca și necesitatea de a delimita regimul acestei responsabilități de cea din dreptul privat. În plus, această decizie stabilește o definiție pentru serviciul public: este vorba de o activitate de interes general, realizată de către administrație sau sub controlul acesteia.
Decizia Blanco consacră astfel responsabilitatea statului, punând capăt unei lungi tradiții de neresponsabilitate, excepție făcând responsabilitatea contractuală stabilită prin Legea din 28 luna a cincia, anul VIII, în domeniul lucrărilor publice. De asemenea, se supune această responsabilitate unui regim specific, considerându-se că responsabilitatea ce revine statului, nu poate fi supusă principiilor stabilite în Codul Civil pentru raporturile dintre particulari.
Deși a trecut neobservată timp de 30 de ani, decizia Blanco a reprezentat un moment decisiv pentru a orienta bazele de construire a dreptului administrativ către serviciul public în locul puterii publice. Acest fapt a fost accentuat de Școala serviciului public, care i-a acordat un loc central în explicarea științifică a dreptului administrativ. Principalii reprezentanți ai acestei școli, Duguit, Jeze, Bonnard și Roland considerau serviciul public ca fiind „activitatea pe care guvernanții sunt obligați să o realizeze în interesul celor guvernați” sau “statul reprezintă un ansamblu de servicii publice”, „domeniul public este un serviciu public”, „o lucrare publică este un serviciu public”.
Duguit aprecia că „într-un serviciu public sunt înglobate trei elemente: o misiune considerată ca obligatorie pentru stat, un număr de agenți instituiți pentru a îndeplini această misiune, bunuri și fonduri afectate pentru realizarea acestei misiuni”, iar Jeze susținea că „serviciile publice sunt numai elemente de interes general pe care guvernanții unei anumite țări, la un moment dat, au decis să le satisfacă prin intermediul unui serviciu public”.
Astfel, în concepția școlii amintite, centrul dreptului administrativ este reprezentat de serviciul public, teză care a dominat doctrina și jurisprudența până în anii ’50, fiind aspru criticată îndeosebi pentru eliminarea din dreptul public a noțiunii de putere publică.
Ulterior deciziei Blanco, o serie de hotărâri ale Consiliului de Stat și ale Tribunalului de conflicte au construit principiile serviciului public, caracteristici sistematizate în teoria lui L. Rolland:
– egalitatea de tratament a utilizatorilor;
– continuitatea serviciului, recunoscută ca având valoare constituțională prin Decizia Consiliului Constituțional nr. 79-105 DC din 25 iulie 1979;
– mutabilitatea sau adaptabilitatea serviciului public.
O altă decizie a Consiliul de Stat va pune bazele noțiunii de serviciu public industrial și comercial și astfel, se justifică extensia noțiunii de serviciu public dincolo de misiunile regaliene ale statului.
Dacă Tribunalul de conflicte și Consiliul de Stat au avut un rol major în definirea serviciului public, jurisprudența a fost cea care a conturat „elementele specifice unui serviciu public”:
– elementul organic, conduce la definiția organică a serviciului public – ansamblu de agenți și mijloace pe care o persoană publică le folosește pentru un scop bine definit;
– elementul material – în sens material sau funcțional, serviciul public reprezintă o activitate de interes general asigurată de administrația publică;
– elementul juridic – serviciul public presupune un anumit regim juridic, un ansamblu de procedee derogatorii de la dreptul comun. Altfel spus, o activitate reprezintă un serviciu public dacă este supusă regimului juridic de serviciu public.
Grupând cele trei elemente, serviciul public apare ca o activitate de interes general, asigurată de către o persoană publică prin proceduri derogatorii de la dreptul comun.
Așa cum am precizat, în vocabularul anglo-american, „noțiunea de serviciu public era aproape necunoscută”, deoarece, mai ales în cazul Statelor Unite, economia se individualiza prin caracterul său concurențial și prin primordialitatea inițiativei private, astfel că intervenția instituțiilor publice în realizarea de servicii era limitată.
Cu toate acestea, unele sectoare ale economiei americane, „utilitățile publice”, au fost reglementate, statul îndeplinindu-și „funcția de reglare a pieței”. Astfel, „Commerce Clause” și „public interest” au permis asigurarea reglementărilor pentru „public utilities”. Totuși, în doctrină, conceptul de „public interest” nu și-a găsit dezvoltarea, fenomen accentuat de „tendința de dereglementare și de apariție a curentului doctrinal de analiză economică a dreptului”. În fața unor astfel de fenomene, s-a recurs la noțiunea de serviciu universal.
Țările din sudul Europei – Spania, Italia, Portugalia, Belgia, Luxemburg și Grecia au o concepție asupra serviciului public care se traduce printr-un cadru juridic în numele interesului general, în timp ce alte țări nu conferă serviciului public un statut special. Această deosebire este legată de diferențierea colectiv-individual. Cu toate acestea, toate statele cunosc activități de ordin economic asumate de către stat și colectivitățile locale în numele interesului general și finanțate din surse publice.
Toate aceste aspecte relevă faptul că recunoașterea și definirea serviciului public reprezintă un subiect sensibil, statul fiind cel care face acest lucru pentru că îi definește domeniile de competență.
Începutul secolului XX este marcat de dezvoltarea serviciilor în rețea – căile ferate, telefonul, electricitatea, rețele a căror eficacitate era legată de accesul cât mai multor utilizatori, dar investițiile în aceste domenii nu puteau fi suportate de către întreprinderi private, astfel că s-a justificat intervenția statului în numele serviciului de interes general.
1.1.3. SERVICIUL PUBLIC ÎN TEORIA INTERBELICĂ
Conținutul definiției clasice suferă modificări în perioada interbelică, prin condițiile impuse de practica administrației publice, respectiv: delimitarea părților „interes general“/„interes particular“, subliniindu-se că obiectivul major al serviciului public este interesul celor administrați, și nu obținerea profitului; mijloacele puterii publice cu influență asupra raportului de autoritate dintre persoana privată care servește interesul general și terți în favoarea prestatorului și, ultima condiție, „controlul administrației“ asupra activității de prestări servicii publice.
Literatura de specialitate din perioada interbelică fundamenta noțiunea de serviciu public pornind de la nevoile sociale pe care le satisfăcea statul, serviciul public fiind „mijlocul prin care administrația își exercita activitatea”, susținându-se în continuare ideea de serviciu public ca fundament al acțiunilor publice.
Astfel, Anibal Teodorescu susține că „funcția executivă a statului se exercită prin servicii publice, acestea fiind înființate și organizate de către stat sau subîmpărțirile sale administrative pentru îndeplinirea atribuțiilor lor executive.”
În literatura de specialitate interbelică din România, termenul de serviciu public a fost definit în mai multe moduri ca „activitate a autorităților publice pentru satisfacerea unor nevoi de interes general care este atât de importantă, încât trebuie să funcționeze în mod regulat și continuu”, sau ca „un organism administrativ, creat de stat județ sau comună, cu o competență și puteri determinate, cu mijloace financiare procurate din patrimoniul general al administrației publice care l-a creat, pus la dispoziția publicului pentru a satisface în mod regulat și continuu o nevoie cu caracter general, căreia inițiativa privată nu ar putea sa-i dea decât o satisfacție incompletă și intermitentă”. Așadar, aceste teorii se înscriu în linia formulată de școala clasică franceză, subliniind ideea de serviciu ca activitate și organism, creat de puterea publică în numele interesului general.
În opinia acestui ultim autor, orice serviciu public, fie că este al statului, al județului sau al comunei, are următoarele trăsături:
– nevoile publice ale statului, județului sau comunei sunt satisfăcute din bugetele acestor instituții;
– gestiunea financiară a acestor servicii publice e supusă legii contabilității generale a statului;
– actele juridice îndeplinite de agenții serviciului sunt acte administrative;
– agenții sau funcționarii serviciului sunt supuși ierarhiei administrative, adică au un singur șef pentru activitatea serviciului;
– când un serviciu public face o lucrare, de pildă o construcție, o șosea, această lucrare este supusă condițiilor generale de întreprindere și lucrări publice;
– serviciul, pentru lucrările pe care le face, poate recurge la expropriere pentru cauză de utilitate publică;
– un serviciu public trebuie să aibă o funcționare regulată și continuă, atât timp cât el există;
– specialitatea serviciului public, fiecare serviciu public fiind creat pentru satisfacerea unui anumit sau unor anumite interese de ordin general;
– în general, un serviciu public are mai multe subdiviziuni, corespunzând fiecare unei ramuri de activitate: operațiuni administrative, tehnice, comerciale, financiare etc.
Așadar, se observă ca serviciile publice erau înființate și furnizate doar de către agenți publici, aspect care nu corespundea în totalitate cu dinamica socială și cu creșterea solicitărilor de servicii, în contextul unei lipse de flexibilitate a structurilor publice la aceste cerințe, astfel că au apărut mutații majore în furnizarea serviciilor, prin acceptarea prestării acestora de către agenți privați care dispun de prerogative de putere publică, sub controlul administrației.
1.1.4. TENDINȚE ACTUALE ÎN DEFINIREA SERVICIILOR PUBLICE
Existența simultană a celor trei elemente specifice serviciului public, precizate de către jurisprudența franceză, reprezintă un fapt izolat. Anumite nevoi de interes general sunt satisfăcute pentru că o autoritate publică decide acest fapt, dar încredințează acest lucru unei persoane private. Atunci când anumiți agenți publici gestionează o activitate industrială și comercială identică unui serviciu privat, apare o disociere între elementul material și cel organic. Diferențierea apare frecvent și între primele două elemente și cel de al treilea. În cazul acestor ipoteze, se apreciază că activitățile serviciului public sunt supuse regulilor dreptului privat. Această disociere a condus la ceea ce teoreticienii denumesc „criza serviciului public”.
Acest fenomen a apărut datorită dezvoltării serviciului public supus regulilor din dreptul privat, odată cu dezvoltarea de către administrație a unor activități considerate ca relevante pentru inițiativa privată, în același timp cu încredințarea unor activități organismelor private.
În fața unor astfel de transformări ale conținutului serviciului public, încercarea de a identifica o definiție actuală devine din ce în ce mai complicată, „este din ce în ce mai dificil să spunem unde începe și unde se oprește noțiunea de serviciu public, pentru că orice activitate de interes general, chiar încredințată particularilor, poate fi un serviciu public când administrația exercită un control”.
Astăzi, formele prin care se realizează concret voința autorității publice de a asigura un serviciu public, sunt extrem de variate. Când se afirmă că o activitate reprezintă un serviciu public, se pot analiza puține elemente de identificare în comparație cu doctrina clasică, și anume satisfacerea unui interes general și autorizarea serviciului de către o autoritate publică ce îl pune în aplicare direct sau indirect. Așadar, este vorba de o formă de acțiune administrativă prin care o entitate publică își asumă satisfacerea unei nevoi de interes general. În acest context, serviciul public poate fi definit de o manieră foarte simplă ca fiind „forma acțiunii administrative, prin care o persoană publică își asumă satisfacerea unei nevoi de interes general”.
Totuși, se pot stabili câteva criterii care permit identificarea serviciilor publice industriale și comerciale prin prisma autorizării lor de către o persoană publică și a interesului general.
Decizia din 1963 a Consiliului de Stat francez, Sieur Narcy, a precizat patru caracteristici ale serviciului public, fără însă a clarifica dacă acestea trebuie îndeplinite simultan, sau unele pot lipsi:
– un serviciu public îndeplinește o misiune de interes general;
– administrația publica deține un drept de supraveghere asupra modalităților de îndeplinire a acestei misiuni de interes general;
– organismul însărcinat cu gestiunea serviciului public este investit cu prerogative de putere publică;
– administrația dispune de o putere de tutelă care se exercită prin numirea membrilor în consiliul de conducere.
Astfel, orice serviciu, pentru a fi considerat public, trebuie să fie legat direct sau printr-o formă de control de o persoană publică, ce își asumă responsabilitatea pentru acesta în fața opiniei publice. Dacă este vorba de o legătură directă, serviciul este asigurat chiar de către persoana publică. În acest caz, toate activitățile persoanelor publice sunt susceptibile a fi considerate servicii publice. În cazul unei legături indirecte și al activității realizate de către un agent privat, trebuie identificată o legătură cu o persoană publică, fie la nivelul capitalului, fie prin intermediul unui contract prin care i-a fost încredințată activitatea.
Așadar, în contextul actual, pentru a identifica un serviciu public, este necesar să se urmărească următoarele aspecte:
– dacă a fost creat de o persoană publică;
– dacă activitatea este de interes general;
– în ce măsură conducătorii săi sunt desemnați sau agreați de către autoritatea publică;
– dacă există un control din partea administrației;
– dacă există prerogative de putere publică.
Nu este necesar ca toți acești indicatori să fie favorabili, este suficientă o majoritate pentru a stabili dacă o activitate reprezintă un serviciu public.
Dincolo de toate aceste aspecte, este de remarcat că asistăm la o reducere a numărului de elemente care definesc serviciul public, în paralel cu evoluții complexe ale acestora, influențate de progresul tehnic, utilizatori, necesitatea de a proteja mediul sau asigurarea unor standarde de calitate.
În acest context, sensul noțiunii de serviciu public s-a îmbogățit cu noi valențe, vorbindu-se de „serviciu de interes general, serviciu de interes economic general sau serviciu universal”.
Aceste influențe ca și diluția dintre public și privat „fac din ce în ce mai dificilă delimitarea strictă a serviciilor publice”.
1.1.5. TIPOLOGIA SERVICIILOR PUBLICE
În literatura de specialitate „o primă distincție se realizează între” :
• serviciu public de legiferare;
• serviciu public judiciar;
• serviciile publice administrative.
Serviciul public de legiferare este realizat de către Parlament și constă în adoptarea normelor juridice obligatorii care reglementează raporturile sociale, la nivelul întregii țări.
Serviciul public judiciar este realizat de către instanțele judecătorești ce au ca scop soluționarea conflictelor juridice și sancționarea celor care încalcă legea.
Serviciile publice administrative asigură executarea legilor și a hotărârilor judecătorești, ordinea publică, siguranța națională și asigură desfășurarea activităților pentru toate domeniile.
După modul de finanțare a serviciilor publice, acestea pot fi:
– servicii publice finanțate de la bugetul public;
– servicii publice finanțate din surse extrabugetare;
– servicii publice finanțate din combinații bugetare și extrabugetare;
– servicii publice finanțate din activitatea proprie.
O distincție se poate realiza între serviciul public și serviciul de utilitate publică, distincție care constă în faptul că primul este realizat de o organizație statală, iar cel de al doilea de o organizație nestatală (asociații, fundații).
Alte criterii menționate în literatura de specialitate sunt:
1) După nivelul de realizare/gradul de extensie:
– servicii publice naționale ce sunt organizate pentru întreaga țară;
– servicii publice locale care sunt create la nivel local în vederea satisfacerii cerințelor colectivității din respectiva unitate administrativ teritorială;
2) După modul de cooperare la satisfacerea interesului public:
– servicii publice la realizarea cărora nu sunt implicate alte persoane din rândul clienților și care au ca scop satisfacerea directă și individuală a particularilor;
– servicii publice la realizarea cărora participă în mod indirect și alte persoane. Aici clientul este utilizator și nu beneficiar de exemplu, întreținerea rețelei de drumuri;
– servicii publice la realizarea cărora sunt implicate persoane din afară, de exemplu, apărarea națională.
3) După forma de proprietate:
– servicii publice monopolizate, oferite doar de instituțiile administrative care dețin și monopolul asupra activităților respective;
– servicii publice pe care administrația publică le exercită în paralel cu persoanele particulare autorizate;
– servicii publice exercitate de persoane private autorizate sub controlul unei autorități a administrației publice.
4) După modul de organizare:
– autorități administrative (ministere, departamente, direcții, oficii, serviciile din primării și consiliile județene);
– instituții publice (școli, universități);
– regii autonome de interes public;
– asociații și fundații.
5) După importanța socială:
– servicii publice vitale (alimentare cu apă, canalizare, distribuție energică);
– servicii publice facultative (amenajarea de parcuri de distracții, centre de informare).
1.2. ABORDĂRI ALE SERVICIULUI PUBLIC
1.2.1. ABORDAREA JURIDICĂ A SERVICIULUI PUBLIC
După cum am văzut, apariția și evoluția noțiunii de serviciu public au fost puternic influențate de științele juridice, îndeosebi de dreptul administrativ. Mult timp, serviciul public a fost abordat exclusiv prin prisma instrumentelor juridice de investigare. În opinia teoreticienilor dreptului administrativ, așa cum am precizat anterior, serviciul public reprezintă un serviciu organizat de către puterea publică, în interes general, supus, total sau parțial, unui regim de drept public și care poate fi vândut sau nu.
Juriștii utilizează distincția dintre serviciile publice cu caracter administrativ și serviciile publice cu caracter industrial și comercial. Această diferențiere are la bază modul de finanțare (impozitul pentru serviciile publice cu caracter administrativ, prețul pentru serviciile publice cu caracter industrial și comercial), dar este integrată și o altă nuanță, cu caracter subiectiv: serviciul public cu caracter administrativ este perceput mai intens ca serviciu public decât cele cu caracter comercial și industrial.
Așadar, elementul central al abordării juridice a serviciului public este reprezentat de interesul public, binele public, interesul general, văzut ca „nevoia socială specifică unei comunități pe care trebuie să o satisfacă administrația publică sau ca orice necesitate socială, caracterizată ca atare de către puterea politică și legiferată, care impune administrației publice activitatea specifică de organizare, funcționare și realizare a serviciilor publice aferente”.
Conținutul și sfera de întindere a interesului public sunt determinate de puterea politică, existând diferențieri în funcție de perioadele istorice ale societății, formele sociale etc.
Astfel, activitățile unor întreprinderi care nu concură la realizarea unui interes general, nu pot fi considerate servicii publice, potrivit abordării juridice. Pe de altă parte, evoluția tehnologică a condus la a considera servicii publice, care contribuie la realizarea unui interes general, transportul pe calea ferată, televiziunea etc.
În ceea ce privește colectivitățile locale, descentralizarea pe baza autonomiei locale, le conferă dreptul ca, prin intermediul autorităților publice locale direct desemnate, să-și stabilească sfera și întinderea interesului general, statul păstrându-și doar un drept de control asupra acestora.
Al doilea element care contribuie la definirea serviciului public în doctrina juridică îl reprezintă autoritatea publică însărcinată cu asigurarea acestuia, existând situația organizării serviciului de către autoritatea publică, stabilirii regulilor de funcționare de către autoritate și situația prestării efective de către autoritate.
Puterea publică este văzută ca „ansamblul de prerogative atribuite administrației publice pentru a promova interesul general ori de câte ori vine în contradicție cu interesul particular. Puterea publică poate fi definită și ca un concept complex prin care se definesc mai multe caracteristici: voința de a conduce a unui grup și autoritatea cu care acesta este investit, prin lege, sau alte condiții; competența, adică aptitudinea de a lua decizii juste pentru întreaga comunitate; existența coeziunii și absența constrângerii”.
Puterea politică este caracterizată ca o putere globală exercitată în cadrul colectivității, în scopul de a o organiza, de a o menține și apăra. Justificarea unei astfel de puteri este aceea de a asigura un climat de pace socială și ordine într-o comunitate umană, fiind necesar ca interesele și voința fiecărui individ să se „topească” într-o „voință generală unică, exprimată și impusă la nevoie prin forța fiecărui individ de către autorități publice desemnate în mod legitim”.
1.2.2. ABORDAREA ECONOMICĂ A SERVICIULUI PUBLIC
Analiza economică a justificat intervenția puterii publice pentru a furniza bunuri publice deoarece agenții economici nu găseau nici un interes pentru realizarea anumitor bunuri sau servicii de care societatea avea nevoie. Aceste aspecte care justifică intervenția statului pot fi grupate în: existența monopolurilor naturale, insuficiența pieței în asigurarea investițiilor necesare, insuficiența gestiunii private a serviciilor publice, voința statului de a coordona și a ghida dezvoltarea economică.
Abordarea economică a serviciului public este cu atât mai mult justificată cu cât asistăm la o intensificare a activităților administrative în domeniul economic, astfel că „se nasc noi probleme care nu s-au pus activității administrative clasice”.
Economiștii utilizează noțiunea de „bun public”, în strânsă legătură cu cea de serviciu public, care ar reprezenta, în teoria economică, „un bun indivizibil și nonexclusiv” sau „bunuri și servicii care nu pot fi furnizate unei singure persoane, fie că este logic imposibil acest lucru, fie că excluderea unuia sau a mai multor consumatori ar fi extrem de costisitoare”. Economiștii asociază termenul de serviciul public cu „teoria alegerii publice”, cu teoria alegerii sociale sau cu „modelul schimbului voluntar”.
Bunurile publice reprezintă în sens larg, acele bunuri destinate folosinței tuturor fără a constitui o privațiune pentru altă persoană. Cu sens strict, aparțin domeniului public fie prin uz (piețe, străzi, ape, etc.) fie Prin destinație, fiind supuse unui regim juridic special guvernat de trei restricții – inalienabilitate, insesizabilitate, imprescriptibilitate”.
Literatura de specialitate utilizează și noțiunea de „bunuri colective” – bunuri a căror folosire este permisă numai unui anumit grup de oameni considerați în ansamblu sau individual. Aceste bunuri nu pot fi utilizate de unul sau câțiva din membrii grupului prin excluderea celorlalți; nu pot fi însușite în mod privat, iar accesul la ele nu poate fi limitat prin aplicarea unor prețuri sau taxe susceptibile de a exclude membrii grupului cu venituri modeste. Un parc, o stradă, clădirea unei administrații, emisiunile de radio și televiziune sunt bunuri colective. În mod ideal sunt considerate colective acele bunuri care pot fi folosite de un număr foarte mare de oameni fără ca vreunul din ei să impieteze pe ceilalți.
Caracterul colectiv al acestor bunuri poate fi rezultatul:
– unei decizii, cum este cazul unui bun proprietate privată, transformat în bun colectiv;
– caracteristicilor tehnice ale bunurilor indivizibile, adică acele bunuri care, atunci când sunt puse la dispoziția unui singur individ, sunt puse concomitent și la dispoziția celorlalți membri ai grupului.
Exemplul clasic în acest ultim caz îl reprezintă iluminatul public, protecția asigurată de poliție, emisiunile de radio și televiziune.
Așa cum am precizat, principalele caracteristici ale bunurilor publice sunt:
a) non-rivalitatea în consum, ceea ce reprezintă că pentru orice nou beneficiar costul extinderii consumului este zero. Astfel, consumul unui bun public de către o persoană nu reduce cantitatea disponibilă din bunul public respectiv pentru a fi consumată de alte persoane și nici nu afectează beneficiile obținute de acestea din consumul respectiv. Mai multe persoane pot consuma simultan aceiași cantitate dintr-un bun public, fără ca acest lucru să afecteze beneficiile (utilitatea) fiecăruia – nu există concurență în consum.
b) non-excluderea de la consum, adică excluderea de la consumul bunurilor publice fie este imposibilă, fie nu este de dorit, fie presupune costuri foarte mari care generează ineficiență. Non-excluderea de la consum poate avea cauze tehnice sau nu este de dorit a exclude vreo persoana de la consumul unui bun public.
Așadar, potrivit teoriei economice, un serviciu public contribuie la realizarea sau la punerea în valoare a unui bun public, bun care este indivizibil și non-exclusiv.
1.2.3. ABORDAREA MANAGERIALĂ A SERVICIULUI PUBLIC
Nevoia de a conduce serviciile publice astfel încât să satisfacă în mod corespunzător interesul public, a determinat conturarea acestei abordări distincte, abordarea managerială a serviciilor publice, apărută pe fondul diversificării activităților în care sunt implicate autoritățile publice, în special în domeniul economic și implicit a dezvoltării intervențiilor publice, ca și a incapacității metodelor tradiționale de conducere de a satisface așteptările clienților.
Managementul are caracterul unei discipline economice de sinteză întrucât preia o serie de categorii economice și de metode de la numeroase alte discipline din acest domeniu, precum economie, analiza economică, marketing, finanțe etc. și caracter multidisciplinar, determinat de încorporarea a o serie de categorii și metode sociologice, matematice, psihologice, statistice, juridice etc., folosindu-le într-o manieră specifică, reflectare a particularităților relațiilor de management. Aceste caracteristici ale managementului conduc la o abordare complexă a serviciilor publice prin înglobarea unor puncte de vedere și experiențe diferite, asigurând analiza de sistem a serviciilor.
În accepțiunea sa deschisă, managementul vizează două mari obiective:
(1) să conducă organizația publică, suportând turbulențele mediului;
(2) să reducă risipa, provenită din disfuncționalitățile interne sau greșelile calitative ale funcționării.
Se poate, de asemenea, să se considere că funcția majoră a managementului este de a evita dezordinea organizației publice, numită „entropie“ (sau degradarea energiei). Se vorbește, la toate nivelurile organizației publice, de angajarea în demersuri riguroase de acțiune a funcționării, într-o optică transversală și descentralizată. Managementul, cum subliniază R. A. Thiertart, „acest cuvânt magic și încurcat de la sfârșitul anilor ’60 […], redescoperă o realitate în care componentele sunt mai simple și consecințele mai importante, decât ceea ce se poate imagina la modul general“, aduce răspunsuri pertinente provocărilor ocazionate de mediul turbulent.
Din perspectiva managementului, serviciile publice se fundamentează pe un sistem, care reunește următoarele elemente: piața, serviciul public propriu-zis, sistemul de livrare a serviciului, imaginea organizației, cultura/filosofia organizației de servicii.
Managementul abordează serviciul public ca activitate și ca organizație care realizează această activitate, urmărind creșterea performanțelor generale. Teme precum obiective ale organizației prestatoare de servicii (misiune, politici și strategii), structura acesteia (relația cu obiectivele, proiectare, operațiuni, roluri), tehnologia (procesarea informațiilor, echipamente), cultura (valorile, stilul de conducere), mediul extern (factorii politici, economici, sociali, clienții organizației, relația cu aceștia, activitățile de marketing public), sistemul decizional (abordare, participarea grupurilor interesate la procesul decizional) reprezintă centrul preocupărilor manageriale asupra serviciului public.
O atenție aparte se acordă principalelor resurse angrenate în serviciul public: potențialul creativ al oamenilor și resursa informațională, considerate a fi baza performanțelor publice, precum și modalităților de dezvoltare: mai mare atenție acordată proceselor de recrutare și selecție a personalului, motivării, dezvoltării carierei, aspectelor de etică și deontologie a funcției publice, pregătirii/perfecționării, introducerea inovației, descentralizare, privatizare, educație a utilizatorilor. Nu în ultimul rând, managementul este preocupat de observarea, analiza și îmbunătățirea cunoștințelor și capacităților managerilor din sectorul public, inclusiv a aspectelor etice din activitatea acestora.
În materie de management al serviciilor publice trebuie menționat că există factori generali care pot afecta eficiența administrației publice, conducând la situații de „eșec”:
a) neclaritate în definirea ariei de intervenție a administrației publice și a obiectivelor acesteia;
b) incapacitatea de a identifica cea mai bună cale pentru atingerea acestor obiective;
c) acțiunile administrației publice pot conduce la efecte neașteptate și nedorite.
În țările în tranziție din Europa, principalele funcții ale administrației publice în materie de furnizare a serviciilor publice sunt:
– organizarea privatizării;
– pregătirea, adoptarea și monitorizarea noului cadru legal;
– informarea cetățenilor;
– controlul anumitor prețuri;
– furnizarea unui număr de servicii publice;
– furnizarea de subvenții și granturi întreprinderilor publice sau private ce furnizează servicii publice, pentru restructurare/modernizare sau în alte scopuri (protecție socială).
În ceea ce privește administrația publică locală, reforma din țările europene are în prim plan regândirea rolurilor pe care trebuie să le îndeplinească aceasta, în strânsă relație cu cetățenii și furnizorul de servicii publice, accentuându-se reducerea implicării administrației locale în furnizarea directă a unor servicii. Acest fapt presupune transformarea administrației publice locale în element de fundamentare și aplicare a politicilor publice, de reglementare și monitorizare a modului de furnizare a serviciilor publice.
O tendință importantă în materie de furnizare a serviciilor publice, o reprezintă, atât în țările occidentale, cât și în cele în tranziție, întărirea mecanismelor de piață. Această tendință s-a manifestat prin:
– privatizarea furnizării unor servicii publice;
– favorizarea unor mecanisme de piața în sectorul public: stimulente pentru dezvoltarea competiției, stabilirea unor instituții independente de reglementare, lărgirea spațiului de manifestare a relațiilor contractuale.
Un proces de reformă globală a serviciilor publice, din perspectivă managerială, trebuie să vizeze interdependența dintre obiective, mijloace și rezultate (triunghiul performanței) și se bazează pe voința politică de schimbare la toate nivelurile.
O nouă paradigmă pentru managementul serviciilor publice a apărut cu privire la dezvoltarea unei noi culturi orientate spre performanță într-un sector public mai puțin centralizat și redimensionat. În orice discuție despre întreprinderea publică se impun întrebări despre eficiență și management, precum și despre proprietate. Întreprinderile publice încearcă să fie performante îndeplinindu-și obiectivele. Misiunile lor diferă de la furnizarea și prestarea serviciilor pentru utilizatori (persoane juridice sau fizice) până la elaborarea și punerea în practică a politicilor publice. Mișcările pentru orientarea spre performanță (eficiență, eficacitate și calitatea serviciilor publice) în managementul activităților publice impun „dezvoltarea întreprinderilor care să se adapteze continuu pentru satisfacerea nevoilor publice”.
Fig. 2. Triunghiul performanței.
De asemenea, este importantă identificarea unui set de indicatori prin care se poate măsura performanța serviciilor publice locale. Sistemul de indicatori de performanță face posibilă evaluarea consumului de resurse în raport cu rezultatele obținute după încheierea proceselor de realizare și furnizare a serviciilor și compararea acestora cu nivelurile stabilite ca obiective.
Rezultatele obținute de managerii organizațiilor de servicii au condus la întărirea încrederii acestora în noul sistem, pe care l-au apreciat ca având o utilitate practică deosebită, cel puțin din următoarele considerente:
• contribuie la cunoașterea situației reale a fiecărui tip de serviciu public;
• permite identificarea disfuncționalităților în procesul de realizare și de furnizare a serviciilor;
• oferă informații despre reacțiile clienților față de serviciile oferite;
• creează posibilitatea reorientării parțiale a unor servicii sau chiar renunțarea la cele care nu sunt cerute pe piața serviciilor;
• permite identificarea gradului de eficacitate a managerilor și executanților implicați în procesul de executare și furnizare de servicii;
• sprijină managerii organizațiilor de servicii să descopere care este cel mai eficient sistem de realizare și furnizare a acestora;
• permite o corelare a efortului personalului cu rezultatul obținut și cu nivelul de performanță realizat etc.
Rolul primar al instituțiilor publice este în primul rând acela de a oferi un serviciu sau un produs unui consumator sau beneficiar, spre deosebire de acela de a oferi locuri de muncă pentru funcționarii publici, spre exemplu. Logica urmărită de întreprinderile publice în realizarea serviciilor publice este definită de „punerea în practică a politicii publice, de furnizarea unor servicii gratuite, de redistribuție, de furnizarea unor servicii ce sunt plătite de utilizator atunci când beneficiază de ele etc.”.
Există o acceptare generalizată a creșterii puterii consumatorilor în defavoarea luării deciziilor importante de către prestatorul de servicii fără consultarea acestora.
Consumatorul poate fi extern, de exemplu, un membru al publicului sau o firmă particulară, sau intern, un ministru, o altă organizație din sectorul public sau un alt departament al aceleiași organizații, cum ar fi un serviciu de contabilitate sau de personal.
Managementul organizațiilor din sectorul privat și managementul organizațiilor din sectorul public se desfășoară în medii diferite și adesea au obiective diferite.
Între aceste două categorii de organizații, în cadrul structurii stimulentelor, există diferențe teoretice și urmare a faptului că întreprinderile publice funcționează într-un mediu politic, se spune că managementul acestora este mai puțin direcționat. Probabil, condițiile serviciilor publice nu sunt favorabile „excelenței“.
1.2.4. ABORDĂRI INTERDISCIPLINARE ALE SERVICIULUI PUBLIC
1.2.4.1. ABORDAREA SOCIOLOGICĂ A SERVICIILOR PUBLICE
Sociologii sunt interesați de serviciul public prin prisma accesibilității diferitelor categorii sociale la acestea, a modului în care sunt organizate, a consecințelor sociale ale funcționării lor eficiente sau deficitare, dinamica nevoilor de servicii în raport cu caracteristici ale populației și ale societății globale. În acest sens, specialiștii apreciază că „gradul de dezvoltare al acestora este direct proporțional cu nivelul economic de dezvoltare a societății și cu importanța acordată în politica statului a problemelor de asigurare a condițiilor de viață a populației și inegalităților sociale”.
În abordarea sociologică, un element definitoriu pentru serviciul public îl reprezintă grupul social și categoriile sociale care au acces la acestea.
Autorii mai sus menționați, citându-i pe W.I. Tomas, R.E. Park și H. Mead, precizează că grupul social reprezintă ansamblul de persoane caracterizat de o anumită structură și o cultură specifică, rezultate din relațiile și procesele psihosociale dezvoltate în cadrul său.
1.2.4.2. ABORDAREA SERVICIILOR PUBLICE
DIN PERSPECTIVA DEZVOLTĂRII DURABILE
Preocupările legate de protecția mediului ocupă un loc din ce în ce mai important în furnizarea serviciilor publice. Aceste preocupări influențează îndeosebi sectoarele serviciilor urbane, de transport și energie dar se exercită la niveluri care nu sunt neapărat cele ale gestiunii serviciilor publice.
Politicile care privesc mediul sunt în general naționale și locale, dar protecția mediului capătă din ce în ce mai mult un caracter internațional. Dezvoltarea acestor preocupări constituie elemente ale gestiunii serviciilor publice, care impun luarea lor în considerare la niveluri care anterior nu erau avute în vedere.
Acest lucru se transpune in exigențele crescânde în ceea ce privește reglementările și constrângerile, combinate cu o limitare a libertății de acțiune a operatorilor de servicii.
În prima parte a acestei lucrări, precizam că prin serviciu se realizează o transformare a stării inițiale din lumea materială, dar de foarte multe ori, deși cu intenții bune, omul intervine nefast în circuitul material. Abordarea ecologică a serviciilor publice susține rolul acestora de element prin care se asigură circuitul optim al substanței. Acest deziderat este destul de greu de realizat, mai ales că multe servicii publice intervin în acest circuit material: circuitul apei prin servicii de alimentare cu apă, calitatea și circulația aerului, solul, vegetația, deșeurile urbane etc.
Conceptul central utilizat în abordarea ecologică a serviciilor publice este acela de dezvoltare durabilă.
Problema cheie a dezvoltării durabile o constituie „reconcilierea între două aspirații fundamentale ale omului: dezvoltarea continuă economică și socială și protecția și îmbunătățirea stării mediului, ca singura cale pentru bunăstare, atât a generațiilor prezente, cât și a celor viitoare.”
Așadar, conceptul de dezvoltare durabilă se referă la o formă de creștere economică ce satisface nevoile societății în termeni de bunăstare pe termen scurt, mediu și mai ales lung. Ea se fundamentează pe considerentul că dezvoltarea trebuie să vină în întâmpinarea nevoilor prezente fără să le pună în pericol pe cele ale generațiilor viitoare. În termeni practici, acest lucru înseamnă „crearea condițiilor pentru dezvoltarea economică pe termen lung, în același timp protejând mediul înconjurător.”
*
* *
Așadar, accepțiunea clasică a serviciului public s-a îmbunătățit cu noi puncte de vedere – economice, sociologice, ecologice, tehnologice sau manageriale. Înglobând aceste puncte de vedere, putem defini serviciul public ca fiind activitatea realizată de către o colectivitate (locală, regională, națională sau europeană) prin puterea de care aceasta dispune sau încredințată de aceasta unui terț, prin care contribuie la realizarea sau la punerea în valoare a unui bun public sau furnizarea unui serviciu necesar tuturor (existent sau nou), care nu poate fi realizat sau prestat doar prin regulile pieței. Această necesitate poate decurge dintr-un interes strategic comun sau din necesitatea de solidaritate și echitate. Activitățile specifice serviciului public contribuie la dezvoltarea durabilă a comunității și presupun înglobarea noilor tehnologii și a proceselor manageriale pentru creșterea performanțelor. Finanțarea serviciilor publice se realizează din surse bugetare, extrabugetare, combinații ale acestora sau se autofinanțează.
În România, serviciile comunitare de utilități publice sunt definite ca totalitatea activităților de utilitate și interes public general, desfășurate la nivelul comunelor, orașelor, municipiilor sau județelor sub conducerea, coordonarea și responsabilitatea autorităților administrației publice locale, în scopul satisfacerii cerințelor comunităților locale, prin care se asigura următoarele utilități:
a) alimentarea cu apă;
b) canalizarea și epurarea apelor uzate;
c) colectarea, canalizarea și evacuarea apelor pluviale;
d) producția, transportul, distribuția și furnizarea de energie termică în sistem centralizat;
e) salubrizarea localităților;
f) iluminatul public;
g) administrarea domeniului public și privat al unităților administrativ-teritoriale, precum și altele asemenea;
h) transportul public local.
1.3. ACCEPȚIUNEA SERVICIULUI PUBLIC ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ
În materie de servicii publice, în Uniunea Europeană există o problemă care pune în discuție rolul fiecărui stat și finalitatea construcției europene: cum să se armonizeze serviciile publice naționale și locale cu ambițiile de realizare a unui spațiu economic comun?
Această problemă este de actualitate deoarece există o contradicție aparentă între interesul colectiv al serviciului public din interiorul unui stat și deschiderea față de concurența europeană.
Construcția comunitară, prin esență economică la originile sale, a avut ca obiectiv realizarea unui spațiu economic bazat pe patru libertăți fundamentale: libertatea circulației mărfurilor, a capitalurilor, a serviciilor și a persoanelor.
Piața comună, definită ca o piață interioară unică, are drept rezultat obligarea statelor și a actorilor economici de a înlătura obstacolele acestui spațiu economic unificat. Într-o primă etapă, tratatele nu evocă nici problema rolului intern al statelor și nici cea a serviciilor publice. În absența unor termeni clari cu privire la rezerva sau neaplicarea regulilor comunitare pentru serviciile publice, acestea sunt supuse dreptului comun. Astfel, două reguli de drept comunitar aveau în vedere funcționarea clasică a serviciilor publice: interdicția oricărei discriminări față de naționalitate și deschiderea către spațiul european al concurenței.
Aceste reguli au trei consecințe directe: prima consecință ar fi că orice operator poate interveni pe ansamblul teritoriului comunitar și deci, poate concura serviciile publice prin alegerea de activități rentabile, ceea ce poate fi ilustrat în domeniul poștei. A doua consecință ar fi interdicția ajutoarelor de stat și a controlului care afectează concurența, ceea ce poate fi observat în domeniul transportului. Cea de a treia consecință ar fi că monopolurile publice trebuie să fie deschise ca în cazul energiei electrice.
Problema serviciilor publice a fost aproape ignorată în tratate și nu a fost adusă în prim plan decât în momentul în care Comisia a luat în discuție îmbunătățirea pieței interioare pentru 1 ianuarie 1993. Aceste reflexii au fost tardive, dar au constituit răspunsuri la inițiativele Comisiei în domenii noi pentru comunitate, precum energia, poșta și telecomunicațiile.
Tratatul de la Roma înscrie punerea în aplicare a unui spațiu european al concurenței. Se interzic ajutoarele de stat și se impun limite cantitative de export; statele sunt obligate să organizeze monopoluri naționale cu caracter comercial (art.37) și să respecte regulile concurenței în raporturile cu întreprinderile publice (art.90).
Referiri clare la noțiunea de serviciu public nu apar decât în art. 77 cu privire la politica de transporturi, articol care precizează că „sunt compatibile cu prezentul tratat ajutoarele care răspund nevoilor de coordonare a transporturilor sau care corespund rambursării anumitor servituți inerente noțiunii de serviciu public”.
Actul unic european din 1985 constituie prima revizuire cu privire la competența comunitară. Acesta prevede în art. 8 realizarea pieței interioare începând cu 31 decembrie 1992. Fără a face noi referiri la noțiunea de serviciu public, tratatul încredințează Comisiei Comunităților europene mandatul clar de a pune în aplicare o piața interioară în toate domeniile și îndeosebi în cele care pot face obiectul serviciilor publice, cum ar fi domeniile electricității, gazului natural sau telecomunicațiilor.
Tratatul asupra Uniunii Europene nu evocă nimic în plus în ceea ce privește noțiunea de serviciu public, contribuie doar la recunoașterea acestora.
Pe de o parte, un nou titlu este consacrat rețelelor transeuropene pentru care serviciile publice au caracteristici speciale. Art. 129 B dispune: „comunitatea contribuie la stabilirea și la dezvoltarea rețelelor transeuropene în sectorul infrastructurii de transport, a telecomunicațiilor și energiei”. Astfel, Comunitatea trebuie să favorizeze punerea în aplicare a rețelelor europene în domenii care fac obiectul serviciilor publice în cea mai mare parte a statelor și trebuie să se țină cont de specificul național.
Pe de altă parte, în timp ce Tratatul de la Roma revizuit nu făcea nici o referire la rezervele naționale sau la un principiu relațional între state și Comunitate, tratatul de la Maastricht conține considerații noi. Aici se afirmă că Uniunea respectă identitatea națională a statelor membre (art. F) și, pe baza principiului subsidiarității, formulează o nouă abordare care să permită anumite specificități naționale.
Dincolo de evoluția textuală a tratatului care rămâne supus interpretării Curții de Justiție a Comunităților europene, „se poate constata un început al recunoașterii juridice de către Curte și o sensibilă evocare a serviciului public de către instanțele comunitare”.
Instituțiile europene arată un interes particular față de problema serviciilor publice. Comitetul Economic și Social a adoptat în septembrie 1993 un aviz de inițiativă asupra sectorului public în Europa. Parlamentul European, adoptând raportul lui M. Roberto asupra serviciilor publice și privatizării din mai 1994 a invitat Comisia să propună o cartă europeană a serviciilor publice axată pe trei puncte: a) identificarea principiilor comune cărora trebuie să le răspundă serviciile publice în Europa pentru a satisface exigențele unei cetățenii europene reale; b) unitatea de tratament pentru toți utilizatorii în diferite servicii distribuite pe o bază națională dar având o dimensiune supranațională; c) norme care să garanteze pentru orice serviciu un plan calitativ și unul cantitativ. Comisia Europeană s-a angajat să publice un document de reflexie asupra orientărilor în materie de serviciu public, analizând situația pentru fiecare sector, datorită diferențelor existente.
Proiectul francez de Cartă europeană a serviciului public propunea Comisiei și altor țări europene o concepție novatoare permițând emergența veritabilelor servicii publice europene și prezervarea principalelor modalități de organizare și gestiune proprii fiecărei țări. Această propunere a reprezentat o nouă abordare care permitea existența unei abordări europene a serviciilor publice.
În septembrie 1996, Comisia Europeană a prezentat un comunicat asupra „Serviciilor de interes general în Europa”, care punea clar în evidență diferența dintre misiunea și statutul operatorului, lăsând statele membre să aleagă proprietatea capitalului, recunoscându-se legitimitatea serviciului public.
Tratatul de la Amsterdam a adus modificări importante Tratatului asupra Uniunii Europene și Tratatului care a instituit Comunitatea Europeană, aducând lămuriri suplimentare asupra conceptelor de dezvoltare locală și subsidiaritate; a fost consolidată politica de protecție a mediului; au fost aduse clarificări în materie de protecție a consumatorilor etc., fără a exista însă o abordare expresă a serviciilor publice. Excepția o reprezintă noul articol 16 din Tratatul Uniunii Europene, care prevede că: „Fără a prejudicia articolele 73, 86 și 88, și având în vedere locul pe care îl ocupă serviciile de interes economic de ordin general printre valorile comune ale Uniunii, ca și rolul pe care acestea îl joacă în promovarea coeziunii sociale și teritoriale a Uniunii, Comunitatea și statele sale membre, fiecare în limitele competențelor lor și în limitele câmpului de aplicare a prezentului tratat, veghează ca aceste servicii să funcționeze pe baza principiilor și în condițiile care să le permită îndeplinirea misiunii lor”.
Un alt moment important pentru evoluția serviciilor publice în Uniunea Europeană a fost reprezentat de comunicatul cu privire la „Serviciile de interes general în Europa”, adoptat de către Comisia Europeană la 20 septembrie 2000, la Lisabona.
Carta drepturilor fundamentale ale Uniunii Europene, proclamată de Consiliul European în decembrie 2000 (la Nisa), cuprinde un articol 35 privitor la accesul la serviciile de interes economic general: „Uniunea recunoaște și respectă accesul la serviciile de interes economic general, așa cum este prevăzut de legislațiile și practicile naționale, în conformitate cu dispozițiile tratatului care instituie Comunitatea Europeană, până la promovarea coeziunii sociale și teritoriale a Uniunii”. Referindu-se doar la „legislațiile naționale”, acest articol nu deschide calea serviciilor europene de interes general, necesare totuși pentru a construi noua Europa.
În luna noiembrie 2002, Comisia a prezentat un „Raport cu privire la liniile directoare ale ajutoarelor de stat în domeniul serviciilor de interes economic general” prin care se preciza că serviciile de interes economic general (SIEG) îndeplinesc o funcție fundamentală în toate statele membre care, în absența reglementărilor comunitare dispun de o mare libertate pentru a le defini și a le pune în aplicare în funcție de alegerea lor politică.
Un moment recent al evoluției serviciilor publice îl reprezintă proiectul Cartei verzi a serviciilor de interes general – proiect inițiat de către Centrul european al întreprinderilor cu participare publică și de interes economic general (C.E.E.P.), în colaborare cu Confederația europeană a sindicatelor (C.E.S.) – transmis spre studiu Consiliului Uniunii Europene.
Potrivit art. 16 al proiectului Cartei verzi a serviciilor publice de interes general, acestea sunt activități create, organizate și reglementate de autorități publice (naționale, regionale sau locale) pentru a garanta că furnizarea serviciilor este asigurată în condițiile considerate ca necesare pentru satisfacerea necesităților societății. Aceste servicii îndeplinesc misiuni de interes general și sunt supuse de către autoritățile publice unor obligații specifice.
Proiectul de directivă asupra serviciilor în piața internă, depus în ianuarie 2004 de Comisia Prodi, a fost complet rescris de deputații europeni. Principiul său motor, cel al „țării de origine”, a fost eliminat, în locul său fiind stabilită o clauză care stipulează „libera circulație a serviciilor”. Printr-un comunicat din 16 februarie 2006 se precizează că după doi ani de dezbateri, Parlamentul European a adoptat, cu o larga majoritate, în primă lectură, un raport privind proiectul de directivă referitoare la serviciile de pe piața internă – „o problemă majoră pentru Uniunea Europeana (UE)”.
În țările membre ale Uniunii Europene, există o mare diversitate de servicii publice:
– Servicii comunale;
– Regii municipale sau intercomunale;
– Întreprinderi publice naționale;
– Societăți private în proprietate publică, mixtă sau privată;
– Delegarea de servicii sau parteneriate public-privat.
Această diversitate reprezintă rezultatul istoriei, culturii, economiei și alegerilor politice specifice fiecărei țări. Nu se poate identifica o organizare „tip”, ci doar reguli și principii general aplicabile, adaptate contextului național, urmând logica subsidiarității.
1.4. EVIDENȚIERI TIPOLOGICE
ALE MANAGEMENTULUI SERVICIILOR PUBLICE
Termenul de gestiune, acceptat ca administrare a patrimoniului sau a unor bunuri ale unei persoane de către reprezentantul ei sau totalitatea operațiunilor efectuate de un gestionar privind primirea, păstrarea și eliberarea bunurilor materiale sau a valorilor bănești dintr-o societate comercială sau instituție, trebuie diferențiat, cel puțin din punctul de vedere al conținutului activităților, de termenul de management. Termenul de management, în care regăsim ansamblul activităților de organizare și conducere, în scopul adoptării deciziilor optime în proiectarea și reglarea proceselor, a sistemului, apreciem că îl include și pe cel de gestiune, indiferent de definiția dată celui din urmă.
În România, Legea nr. 51 din 8 martie 2006 a serviciilor comunitare de utilități publice, publicată în nr. 254/2006 utilizează termenul de gestiune, precizând în art. 23 „gestiunea serviciilor de utilități publice reprezintă modalitatea de organizare, funcționare și administrare a serviciilor de utilități publice în scopul furnizării/prestării acestora în condițiile stabilite de autoritățile administrației publice locale”.
Gestionarea serviciilor publice, ca noțiune, o întâlnim atât în Legea administrației publice locale, cât și în Carta Europeană a autonomiei locale48. Reglementările legale au următorul conținut: „Autonomia privește atât organizarea și funcționarea administrației publice locale, cât și gestionarea, sub propria responsabilitate, a intereselor colectivităților pe care le reprezintă“.
1.4.1. ÎNFIINȚAREA SERVICIILOR PUBLICE
Înființarea serviciilor publice se poate realiza prin acte de autoritate, ale Parlamentului, Guvernului, autorităților administrative autonome, autorităților locale și celorlalte autorități publice care au ca atribuții definirea interesului public.
Recunoașterea unui serviciu public presupune reglementarea acestuia în sistemul juridic intern, în sensul precizării bazelor acestora.
1. Constituția ca bază privind înființarea serviciilor publice
Menționarea serviciilor publice locale în Constituție reprezintă un aspect foarte important, conducând la obligativitatea asigurării acestuia.
Constituțiile diferitelor țări din Europa datează din perioade diferite, în funcție de care se pot distinge două situații:
– constituții anterioare celui de al doilea război mondial care au ca obiect în primul rând reglementarea funcționării instituțiilor politice. Aceste constituții nu abordează decât în mod excepțional serviciile publice locale, precizând în primul categoriile de autorități publice locale (cazurile Austriei, Finlandei și Irlandei).
– constituțiile posterioare celui de al doilea război mondial sunt marcate de ideologia intervenționismului economic și social și recunoașterea drepturilor cetățenilor, altfel spus a activităților pe care cetățenii sunt în drept să le solicite autorităților publice spre a fi furnizate.
Unele constituții recunosc competența de gestiune a serviciilor publice unei puteri descentralizate, astfel că înființarea sau desființarea unui serviciu se realizează în baza voinței acestor puteri descentralizate.
În România, Constituția stabilește la art. 120 că administrația publică din unitățile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale și deconcentrării serviciilor publice.
O singură țară din Uniunea Europeană nu este formal dotată cu o constituție: este vorba de Marea Britanie. Ordinea constituțională internă se bazează pe câteva texte fondatoare, cea mai mare parte foarte vechi, și pe un ansamblu de cutume. Fiind vorba de texte cu o vechime considerabilă, serviciile publice nu sunt reglementate.
2. Legislația ca bază privind organizarea serviciilor publice
În cea mai mare parte a țărilor europene, organizarea serviciilor publice se realizează prin intermediul legislației. Sunt legi care determină înființarea serviciilor publice sau care determină regimul după care sunt organizate și funcționează sau modalitățile de control.
În România, există acte normative care sugerează chiar prin titlul lor că reglementează înființarea, organizarea sau funcționarea unor servicii publice. Pot fi amintite Ordonanța Guvernului României nr. 88/2001 privind înființarea, organizarea și funcționarea serviciilor publice comunitare pentru situații de urgență, Ordonanța Guvernului României nr. 84/2001 privind înființarea, organizarea și funcționarea serviciilor publice comunitare de evidență a persoanelor, Legea nr. 241 din 22 iunie 2006 a serviciului de alimentare cu apă și de canalizare.
3. Alte surse prin care se pot înființa sau se organizează servicii publice
Organizarea serviciilor publice nu se realizează întotdeauna pe o bază legislativă. În foarte multe cazuri, ele se bazează pe libertatea acordată colectivităților locale de a asigura servicii pentru comunitate. Această libertate este recunoscută în majoritatea țărilor europene.
Aceasta înseamnă că autoritățile publice, confruntându-se cu anumite probleme, pot decide înființarea și organizarea anumitor servicii publice ale colectivităților locale, fără ca acest lucru să fie expres prevăzut de constituție sau lege.
Franța oferă un bun exemplu pentru această situație. Dacă anumite servicii publice sunt constituite pe baze legislative, statul sau colectivitățile locale sunt autorizate să creeze noi activități publice în condiții precizate de jurisprudența jurisdicțiilor competente: Consiliul Constituțional pentru legi, Consiliul de Stat și jurisdicțiile administrative pentru reglementările statului și deciziile colectivităților locale, cu condiția ca aceste intervenții să fie motivate de un interes național sau local și de situații particulare.
Se poate observa în Franța că unul din serviciile publice, distribuția publică de apă potabilă, s-a dezvoltat ca un serviciu public comunal fără ca vreun text să prevadă acest lucru.
1.4.2. PRINCIPII DE ORGANIZARE ȘI FUNCȚIONARE
A SERVICIILOR PUBLICE
Am precizat deja, că printr-o serie de decizii ale Consiliului de Stat și ale Tribunalului de conflicte, în Franța s-au construit trei principii ale serviciului public, considerate în literatura de specialitate ca fiind fundamentale.
A. PRINCIPIUL EGALITĂȚII DE TRATAMENT AL UTILIZATORILOR
Deoarece vizează satisfacerea unui interes general, un serviciu public trebuie să asigure un acces egalitar pentru toți utilizatorii, egalitate ce decurge din egalitatea tuturor în fața legii. Totuși, există și excepții de la această regulă, în cazul în care diferențele de tratament sunt justificate de situații obiective.
Acest principiu are două consecințe pentru operatorii de servicii:
– obligația de a asigura serviciul pentru toți utilizatorii sau pentru un număr cât mai mare;
– obligația de a practica un preț de bază uniform și rezonabil pentru a se asigura accesul tuturor.
B. PRINCIPIUL CONTINUITĂȚII SERVICIULUI PUBLIC
Serviciul public, fiind considerat indispensabil pentru colectivitate, trebuie să funcționeze fără întrerupere. Trebuie asigurat în mod constant și să funcționeze regulat, astfel că operatorul are obligația de a-și organiza activitatea astfel încât să nu existe întreruperi.
Acest principiu a reprezentat multă vreme justificarea interzicerii sau limitării dreptului la grevă în serviciul public.
În Marea Britanie nu există nici o reglementare referitoare la nivelul minim în serviciile publice, singurul mijloc de a asigura continuitatea acestora fiind limitarea legală generală a recurgerii la grevă și rechiziția.
Tribunalul Federal al Muncii din Germania apreciază că, spre deosebire de funcționarii publici care nu au drept la grevă, salariații din serviciile cu impact asupra publicului, sub contract de muncă de drept privat, pot face grevă „cu condiția să nu lezeze nejustificat interesele vitale ale populației și să vegheze, pentru ca măsurile de protecție indispensabile să fie asigurate”.
Constituția Spaniei impune, în caz de grevă, menținerea de „servicii publice esențiale pentru comunitate”.
În Italia, Legea nr. 146 din 12 iunie 1990 are ca obiectiv concilierea între exercitarea dreptului la grevă în serviciile publice esențiale și ocrotirea drepturilor persoanelor protejate prin Constituție. În acest scop, în această lege sunt enunțate regulile ce trebuie respectate în caz de conflict colectiv pentru „a asigura realitatea conținutului esențial al drepturilor stabilite”.
Legea din Portugalia din 1977 asupra dreptului de grevă a modificat regimul acesteia și în particular a instituit măsuri specifice în serviciile care „asigură nevoile sociale absolut necesare”.
C. PRINCIPIUL MUTABILITĂȚII (adaptabilitatea) SERVICIULUI PUBLIC
Un serviciu public, creat pentru a satisface o nevoie de interes general, trebuie să se adapteze la evoluția acestei nevoi și, eventual, să dispară odată cu această nevoie. Dacă definirea interesului general și înființarea unui serviciu public reprezintă atributul autorității publice, în mod unilateral, aceasta este cea care poate decide modificarea regulilor de organizare și funcționare ca și desființarea acestuia, dacă se consideră că nu mai este necesar.
Aplicarea acestui principiu conduce la două obligații pentru operatori:
– identificarea așteptărilor utilizatorilor;
– îmbunătățirea continuă a calității serviciului.
Acest principiu presupune și adaptarea serviciului public la evoluția tehnologică. Din punct de vedere al tehnologiei, sunt două aspecte care ne rețin atenția în mod deosebit: în ce măsură sunt încorporate noile tehnologii în furnizarea serviciului public în vederea creșterii performanțelor acestora? și în ce măsura noile tehnologii determină apariția unor servicii publice?
În literatura de specialitate regăsim răspunsul la prima întrebare, răspuns ce își regăsește reprezentarea exactă în viața reală: viteza de inserție a noilor tehnologii este mai mica în sectorul public decât în cel privat, dar logica interesului general permite accesul egalitar al tuturor la „modernitate”. Explicația acestui fapt o regăsim în rigiditatea reglementărilor, capacitate de adaptare redusă, lipsă de flexibilitate sau limitarea resurselor în sectorul public.
Progresul tehnic a făcut să apară noi tehnologii și, de asemenea, noi nevoi publice, astfel că statele și colectivitățile locale au fost adesea obligate să organizeze ca servicii publice, activități create de progresul tehnic, în scopul întăririi propriilor autorități și pentru a asigura dezvoltarea economică.
Apariția unei noi tehnologii a condus de foarte multe ori la asigurarea unei gestiuni publice: căile ferate, telefonia, televiziunea etc.
În etapa actuală de dezvoltare, progresul tehnic permite consumatorilor să se elibereze de puterea publică pentru anumite tipuri de prestații deoarece anumite servicii, create ca urmare a progreselor tehnice și dezvoltate ca servicii publice, pot să iasă treptat de sub tutela publică pentru a fi furnizate într-un univers concurențial. Apare, astfel, o schemă de felul următor:
Fig. 3. Schema procesului de ieșire a unor servicii de sub puterea publică.
Această schemă conduce la următoarea concluzie: anumite bunuri și servicii noi, apărute ca rezultat al progresului tehnic, furnizate mai întâi de către puterea publică, sub un regim de servicii publice, trec într-un regim de gestiune concurențială în care caracterul de serviciu public se diminuează sau chiar dispare complet. Ilustrarea acestei evoluții se reflectă cel mai clar în cazul transporturilor aeriene, televiziunii, telecomunicațiilor.
*
* *
În afara acestor principii fundamentale, în literatura de specialitate regăsim și altele, cum sunt: principiul eficienței și eficacității, al descentralizării, al neutralității sau al cuantificării.
Principiul eficienței și eficacității
Presupune asigurarea eficienței și eficacității în furnizarea serviciului public. Eficiența unui serviciu are în vedere obținerea de rezultate maxime cu eforturi minime, iar eficacitatea presupune obținerea de rezultate cât mai apropiate de obiectivele propuse. Cele trei elemente amintite – obiective, mijloace, rezultate, constituie triunghiul performanței.
Principiul descentralizării serviciilor publice
Constă în „transferarea serviciilor de la „centru” spre comunitățile locale, cu scopul satisfacerii nevoilor sociale.”
În sens formal, descentralizarea permite serviciilor publice să se administreze ele însele, sub controlul statului, care le conferă personalitate juridică, le permite constituirea unor autorități proprii și le dotează cu resursele necesare.
Literatura de specialitate apreciază că este vorba de o „descentralizare tehnică”, prin care i se conferă serviciului public personalitate juridică.
În unele studii de specialitate, pe lângă descentralizarea politică, administrativă și bugetară, se vorbește despre dezangajare sau descentralizare prin recurgerea la piața.
Dezangajarea sau descentralizarea prin recurgerea la piață constă în încredințarea anumitor funcții ale unei persoane publice, unor instituții private sau non-guvernamentale, în interesul public și cu participarea persoanei publice. Acest procedeu reprezintă subcontractarea serviciilor, dereglementarea sau privatizarea integrală.
Gradul de descentralizare diferă considerabil de la o zonă la alta, fiind determinat de evoluții istorice și de evoluția politică din țara respectivă. În America Latină și în numeroase țări în curs de dezvoltare, centralismul este o tradiție care își găsește rădăcinile în lunga perioadă de administrație colonială. În cea mai mare parte a Africii și în alte regiuni confruntate cu o sub-dezvoltare a sectorului privat, statul și-a asumat importante sarcini de orientare a economiei și de asigurare de servicii publice, aspect criticat în anii ’80 de Banca Mondială și FMI, deoarece se considera că gestiunea deficitară și corupția se datorează acestui centralism excesiv și concentrarea puterii de către o mică elită urbană.
Originile descentralizării diferă în funcție de regiune și sectorul de activitate.
Dacă avem în vedere sectorul educației, tendința descentralizării deciziilor în materie de proces educativ, control financiar sau perspectivă organizatorică s-a accentuat progresiv în întreaga lume în ultimii 25 de ani. Ritmul schimbării a fost însă inegal de la un continent la altul și aceasta chiar în cadrul unor grupuri de țări cu sisteme economice și de guvernare similare.
Transformarea a fost percepută îndeosebi în cadrul sistemelor educative puternic centralizate, din Europa Centrală și de Est și Asia Centrală.
Potrivit principiului neutralității, serviciul public trebuie să funcționeze pentru a satisface interesul general și nu un interes particular. Acest principiu decurge din necesitatea de a asigura accesul tuturor la servicii publice și din caracterul egalitar al administrației publice, în sensul că ea furnizează servicii tuturor, fără a face distincție de origine, de rasă, de partide politice, principiu care nu este întotdeauna și pretutindeni aplicabil.
Aplicarea principiului cuantificării prezintă o dublă semnificație. În primul rând introduce o evaluare obiectivă a măsurii în care serviciul public satisface necesitățile beneficiarilor, permițând astfel o evaluare rapidă a activității serviciului, iar în al doilea rând asigură transparența față de cetățeni și echitatea în furnizare.
În unele lucrări de specialitate, transparența, în sensul dreptului la informare asupra serviciilor publice, apare ca un principiu distinct.
Putem, de asemenea, preciza principiul legalității sau cel al dezvoltării durabile.
1.4.3. FORME DE GESTIUNE A SERVICIILOR PUBLICE
Autoritatea publică însărcinată cu crearea unui serviciu public poate alege să îl gestioneze ea însăși, utilizând propriul personal și propriile bunuri. Este vorba de ceea ce numim gestiune directă sau gestiune în regie.
În multe cazuri, autoritatea publică însărcinată cu crearea unui serviciu public încredințează gestiunea unei întreprinderi publice sau private, păstrându-și însă controlul asupra acesteia. Această situație este cunoscută sub denumirea de gestiune indirectă sau gestiune delegată. În acest caz, autoritatea publică trebuie să stabilească misiunea generală a întreprinderii., adică serviciile cu care aceasta este însărcinată, „misiunea de serviciu public” și să stabilească obligații precise prin care să se asigure acest serviciu – „obligații de serviciu public”. Această misiune și obligațiile sunt stabilite prin diferite proceduri sau tehnici de delegare a serviciului public.
Delegarea se poate realiza printr-o procedură unilaterală, prin care misiunea și obligațiile sunt stabilite prin lege sau regulament. Este cazul întreprinderilor publice, pentru care misiunea și obligațiile sunt stabilite prin textul legislativ de înființare.
Delegarea se poate realiza și printr-o procedură contractuală,. Aceasta presupune faptul că misiunea și obligațiile trebuie să fie incluse într-o convenție încheiată între colectivitatea publică și întreprinderea însărcinată cu prestarea serviciului. Este situația delegării către o întreprindere privată, dar se impune din ce în ce mai mult și procedura contractuală de delegare a serviciilor publice către întreprinderi publice, mai ales pentru stabilirea „obligațiilor de serviciu public”.
Convențiile de serviciu public, se disting în funcție de natura obligațiilor autorităților și operatorilor și după modul de remunerare a acestora.
O primă situație este aceea în care operatorul se comportă ca un veritabil antreprenor, realizând activitatea cu care este însărcinat pe propriu-i risc. Autoritatea publică îi încredințează asigurarea unui serviciu, dar nu îl remunerează direct, acest lucru realizându-se prin exploatare, prin perceperea de redevențe de la utilizatori. Această situație cunoaște două modalități:
a) operatorul este însărcinat nu doar cu asigurarea serviciului, ci și cu realizarea cadrului necesar – de exemplu, instalarea conductelor pentru alimentare cu apă. Pentru aceste lucrări, autoritatea publică nu este implicată financiar, urmând ca operatorul să-și recupereze investiția din exploatare. Lucrările nu reprezintă proprietatea operatorului ci a colectivității, care intră în posesia acestora la finele contractului. Această tehnică este denumită concesiune, autoritatea publică fiind concedent iar operatorul – concesionar.
b) lucrările necesare funcționării serviciului sunt puse la dispoziție de către autoritatea publică, iar operatorul plătește o redevență. Acest procedeu poartă de numirea de „affermage”, dar în legislația românească nu se deosebește de concesiune.
Deosebirea dintre „affermage” și concesiune constă în perioada contractului: pentru concesiune este o perioadă mai mare, urmărindu-se recuperarea investițiilor. Alte deosebiri esențiale nu există:; concesionarul și „fermier”- ul au aceleași obligații și aceleași drepturi stabilite prin contract, condiții care fixează principiile generale și caietul de sarcini unde sunt stabilite detaliat condițiile de funcționare.
A doua modalitate de delegare contractuală a serviciului are în vedere un operator remunerat direct de către colectivitatea publică. Acesta nu percepe redevențe sau taxe de la utilizatori, acest lucru fiind realizat de către colectivitate. Remunerarea operatorului depinde de rezultatele activității sale, de obicei fiind vorba de un procent din cifra de afaceri.
Pe lângă gestiunea directă și cea delegată, există și gestiunea semidirectă care reprezintă un proces de administrare mixtă a serviciului public, în sensul exploatării în regie directă alături de prestarea unei părți a serviciului public de către o întreprindere exterioară (din sectorul privat).
În România, potrivit legislației în vigoare, gestiunea serviciilor de utilități publice se organizează și se realizează în următoarele modalități:
a) gestiune directă;
b) gestiune delegată.
Gestiunea directă este modalitatea de gestiune în care autoritățile administrației publice locale sau asociațiile de dezvoltare comunitară, după caz, își asumă, în calitate de operator, toate sarcinile și responsabilitățile ce le revin potrivit legii cu privire la furnizarea/prestarea serviciilor de utilități publice și la administrarea și exploatarea sistemelor de utilități publice aferente.
Gestiunea delegată este modalitatea de gestiune în care autoritățile administrației publice locale sau asociațiile de dezvoltare comunitară, după caz, transferă unuia sau mai multor operatori toate sarcinile și responsabilitățile privind furnizarea/prestarea serviciilor de utilități publice, precum și administrarea și exploatarea sistemelor de utilități publice aferente acestora, pe baza unui contract, denumit în continuare contract de delegare a gestiunii.
1.4.4. PRESTATORII DE SERVICII PUBLICE
INSTITUȚIILE PUBLICE
Termenul de instituție provine din latinescul „«institutio» – așezământ, întemeiere, înființare, dar și obicei, regulă de purtare, deprindere”. În limbaj curent, cuvântul instituție reprezintă „organizații care au un statut, reguli de funcționare stabilite prin acte normative, având rolul de a satisface anumite nevoi”.
În sens restrâns, sunt instituții publice numai persoanele juridice înființate prin acte de putere sau de dispoziție ale autorităților administrației publice centrale sau locale în scopul realizării unor activități fără caracter comercial sau pentru îndeplinirea unui serviciu public nepatrimonial.
Specialiștii definesc instituția publică și ca „o formă de organizare a serviciilor publice, alături de autoritățile administrației publice și regiile autonome de interes public”. Pentru că scopul înființării lor este acela de a realiza sarcini de natură social culturală, se mai numesc și instituții social-culturale.
Așadar, se pot identifica mai multe caracteristici ale instituțiilor publice:
a) se înființează, se reorganizează și se desființează prin lege sau potrivit legii de către Parlament, Guvern, ministere și celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, precum și de către consiliile județene și locale;
b) sunt înființate pentru satisfacerea unor interese generale de specialitate, cu caracter social-cultural, ale membrilor societății;
c) coordonarea activității instituțiilor publice în scopul realizării interesului general (pentru care, de altfel, au fost create) poate fi făcută prin reprezentanți ai autorității publice în organul de conducere al instituției (AGA sau CA) sau prin contractul cu instituția publică, adică în mod indirect prin bilanțul aprobat anual de către autoritatea publică,
d) mijloacele financiare necesare desfășurării activității lor sunt asigurate, de regulă, de la bugetul administrației centrale de stat sau de la bugetele locale;
e) își desfășoară activitatea fie gratuit, fie cu plată;
f) sunt încadrate cu personal, în specialitatea serviciului public în care activează;
g) desfășoară o activitate continuă și în mod ritmic.
În prezent, se observă tendința autorităților publice de a înființa instituții publice cu caracter administrativ, dar cu sarcini comerciale sau industriale: agenții, asociații, camere. Acest fenomen este justificat de lipsa resurselor necesare funcționării instituțiilor publice administrative, capacitatea instituțiilor comerciale de a se organiza mai bine și de a funcționa mai eficient decât instituțiile administrative și posibilitatea de a se sustrage normelor de drept administrativ ce încorsetează activitatea economică.
REGIILE AUTONOME
Regiile autonome sunt agenți economici reorganizați în temeiul Legii 15/1990 privind transformarea întreprinderilor de stat în societăți comerciale. Ulterior, prin O.G. nr. 13/1993 s-au stabilit măsuri pentru restructurarea activității regiilor autonome în vederea eficientizării lor, pentru respectarea disciplinei financiare, gestionarea bunurilor din domeniul public, precum și pentru reglementarea raporturilor dintre autoritățile administrației publice și regii, iar prin Legea nr. 135/1994 s-au stabilit numărul și obiectul de activitate al regiilor autonome de interes local, urmând ca, pentru activități ce nu mai fac obiectul regiilor, consiliile locale să organizeze fie societăți comerciale, fie servicii publice. Un moment important în reorganizarea regiilor autonome a fost reprezentat de adoptarea O.U.G. nr. 30/1997 prin care se preciza că vor fi supuse reorganizării, cu prioritate, regiile care prestează servicii de utilitate publică și înregistrează pierderi.
În ultimii ani am asistat la un proces de reorganizare a regiilor autonome în societăți comerciale deoarece s-a constatat o lipsă de performanță a acestora în asigurarea serviciilor cu care erau însărcinate, fapt datorat inexistenței unei diferențieri între activitatea de conducere și cea de execuție, inexistenței mijloacele financiare necesare bunei funcționări și dezvoltării, absenței concurenței, lipsei inovației, birocrației în executarea sarcinilor și lipsei de inițiativă specifice oricărui sistem centralizat.
SOCIETĂȚILE COMERCIALE
Societățile comerciale pe acțiuni sau cu răspundere limitată sunt agenți economici prin care se pot realiza servicii publice. Înființarea unor astfel de societăți comerciale se realizează prin acte ale autorităților publice. Prin actul de înființare se precizează forma juridică, denumirea, sediul, capitalul social subscris și structura acestuia, modul de constituire, inclusiv preluarea activului și pasivului fostelor întreprinderi de stat, se aprobă statutul de organizare și funcționare.
Societățile comerciale prestatoare de servicii publice sunt înființate pentru satisfacerea unor interese generale de specialitate ale membrilor societății, dar, în comparație cu instituțiile publice, își desfășoară activitatea cu plată, asigurându-și mijloacele financiare necesare desfășurării activității lor din activitatea proprie.
În comparație cu regiile autonome, furnizarea de servicii publice prin intermediul societăților comerciale prezintă unele avantaje:
– mai mare eficiență și eficacitate în paralel cu reducerea costurilor, datorită existenței într-un mediu concurențial;
– renunțarea la subvenții și degrevarea bugetului public de cheltuieli suplimentare;
– asigurarea investițiilor și dezvoltarea bazei materiale din resurse ale sectorului privat;
– mai mare flexibilitate și responsabilitate – în cazul neîndeplinirii obligațiilor contractuale gestiunea serviciului poate fi încredințată altei societăți comerciale.
AGENȚIILE ECONOMICE SPECIALIZATE
Serviciile publice pot fi asigurate și prin intermediul unor agenții economice specializate înființate de către autoritățile publice.
Aceste agenții sunt înființate de către autoritățile publice, în condițiile reglementate de legislația privind autoritățile publice dar și cea care vizează societățile comerciale. În acest sens, pot exista societăți pe acțiuni cu un singur acționar (o autoritate publică) sau autoritățile publice pot deține votul de aur (dreptul de veto indiferent de numărul de acțiuni deținute). De asemenea, există posibilitatea ca autoritatea publică să-și desemneze reprezentanții în consiliul de administrație (indiferent dacă dețin acțiuni sau nu). Prin actul de înființare se stabilesc denumirea, sediul, forma juridică, organul de conducere, procedura de adoptare a deciziilor, capitalul și diviziunile sale, clauze speciale de arbitraj și soluționare a litigiilor, clauze de încetare a activității.
Agențiile se înființează pentru realizarea unor lucrări de interes public, fiind specializate într-un anume domeniu de activitate cum ar fi: drumuri, canalizări, energie termică, gaze etc.
Autoritățile publice contribuie cu o parte a capitalului agenției. Acest capital nu poate fi reprezentat de bunuri aparținând domeniului public.
1.4.5. ACTORI IMPLICAȚI ÎN ÎNFIINȚAREA,
ORGANIZAREA ȘI FUNCȚIONAREA SERVICIILOR PUBLICE
Pentru a fi vorba de un serviciu public, trebuie să existe o autoritate publică însărcinată cu organizarea acestuia. Prin organizare sunt vizate diferite aspecte: determinarea regulilor de funcționare, atribuirea dreptului de exploatare, controlul condițiilor de exercitare a acestui drept etc.
Nivelurile de implicare publică și elementele privind organizarea sunt sintetizate în tabelul de mai jos:
Fig. 4. Autoritățile competente pentru organizarea
unui serviciu public și competențele acestora.
Acest tabel arată că există pentru fiecare tip de serviciu public local un mare număr de configurații posibile în ceea ce privește organizarea și funcționarea și, în unele cazuri, responsabilitățile pot fi repartizate între mai multe niveluri de autorități administrative.
Am considerat utilă în continuare prezentarea principalelor responsabilități, așa cum acestea par a fi distribuite între părțile implicate: administrația publică centrală, administrația publică locală, prestatorii de servicii, beneficiarii (consumatorii) și mass-media.
Fig. 5. „Părțile implicate” în organizarea
și funcționarea serviciilor publice și responsabilitățile lor.
Țările cu organizare și tradiție unitară încurajează furnizarea serviciilor publice de către stat care joacă rolul de organizator și de arbitru atunci când nu este chiar el operatorul.
Țările cu organizare descentralizată încurajează responsabilitatea locală. În cele mai multe cazuri aceste țări recunosc largi atribuții structurilor intermediare dintre stat și colectivitățile de la bază. Este cazul landurilor din Germania, comunităților autonome din Spania și regiunilor din Belgia și Italia.
Tradițiile politice interne joacă un rol important în distribuirea responsabilităților între nivelul central și puterile locale. Anumite servicii se pretează mai bine a fi prestate la nivel local, altele, la nivel central sau intermediar. Serviciile urbane și serviciile de distribuție (apă, gaz, electricitate) sunt mai potrivite unui sistem de responsabilitate locală. Marile rețele de transport, asigurările sociale, producția de energie sunt de competență națională. În privința funcțiilor regaliene, trebuie menționat faptul că ele sunt încredințate, prin natura lor, responsabilității etatice.
Vorbind despre serviciul public în viziunea Uniunii Europene, a apărut o întrebare firească: cum să se armonizeze serviciile publice naționale și locale cu ambițiile de realizare a unui spațiu economic comun? Astăzi se dorește crearea unei piețe europene unice, prin punerea în operă a rețelelor transeuropene (telecomunicații, transporturi feroviare, electricitate, gaz, servicii poștale), pornind de la „reguli de joc” europene impuse tuturor și de la cadre juridice naționale care transpun și completează dreptul comunitar. Se apreciază că o regularizare sectorială adecvată este în măsură să asigure, sub controlul Oficiului Concurenței, o funcționare satisfăcătoare a concurenței pentru producerea unui serviciu eficace, cu respectarea obligațiilor de serviciu public impuse de lege.
1.4.6. METODE DE MANAGEMENT AL SERVICIILOR PUBLICE
MANAGEMENTUL PRIN BUGETE
Managementul prin bugete este „un sistem de management ce asigură previzionarea, controlul și evaluarea activităților organizațiilor prestatoare de servicii publice și ale principalelor componente ale acestora cu ajutorul bugetelor”.
Tradițional, furnizorii serviciilor publice utilizează această metodă de management, dimensionarea serviciului realizându-se în funcție de alocația bugetară. Nivelul și calitatea serviciului este direct proporțională cu nivelul finanțării.
Aplicarea acestei metode presupune parcurgerea următorilor pași:
– delimitarea și dimensionarea ariilor de gestiune, adică a activităților, grupelor de activități și compartimente ;
– elaborarea și fundamentarea bugetului general al organizației în care sunt incluse obiectivele, cheltuielile și eventual veniturile ariilor de gestiune ;
– adoptarea bugetului general și implicit a ariilor de gestiune ;
– execuția bugetară;
– evaluarea și încheierea exercițiului bugetar.
Această metodă corespunde unei viziuni dominante în sectorul public până în anii ’80, privind primordialitatea resursei financiare. Totuși, se remarcă faptul că reformele inițiate în țările din Europa au vizat și componenta alocării bugetare în cadrul organizațiilor publice, urmărindu-se flexibilizarea acesteia. Spre exemplu, în Irlanda una din inițiativele reformelor lansate în anii ’90 a fost introducerea bugetelor administrative, concepute pentru a slăbi rigiditatea procesului de alocări bugetare în domeniile selecționate (care fac obiectul programului). Principalele efecte care apar sunt: delegarea unei mai mari autorități financiare de la Ministerul de Finanțe la alte ministere și o libertate decizională mai mare a managerilor din administrația publică în ceea ce privește repartizarea alocărilor bugetare. În cazul costurilor administrative, managerii au autoritatea de a transfera fondurile necheltuite în contul următorului an.
MANAGEMENTUL PRIN OBIECTIVE (M.P.O.)
Literatura de specialitate atribuie paternitatea acestui concept specialistului american P. Drucker care, în 1954, îl definește ca pe o cale de a încuraja angajații să participe la stabilirea propriilor obiective cât și a celor de la nivelul întregii organizații.
Într-o manieră generală M.P.O. este definit ca sistemul de management prin care se urmărește determinarea riguroasă a obiectivelor până la nivelul de execuție. Sistemul de recompense – sancțiuni este stabilit în funcție de gradul de atingere a obiectivelor.
Aceasta este o metodă utilizată în managementul serviciilor publice, dar se constată adesea că formularea obiectivelor este în sarcina unor entități din afara organizației furnizoare a serviciului public sau sunt formulate prin acte normative, fiind însoțite și de voluminoase manuale de proceduri. De asemenea, s-a constatat că la nivelul organizațiilor publice nu există capacitatea de a face alegeri strategice și de a face cunoscute obiectivele până la nivelul executanților.
O astfel de metodă a fost utilizată în reforma administrației publice din Portugalia unde reforma s-a concentrat pe obiective cheie, pornindu-se de la premiza că abordarea unui număr limitat de subiecte-cheie, va produce schimbări în alte domenii, rezultând ceea ce s-ar putea numi un efect „cascadă“. Această reformă a pornit de la conceptul introdus și dezvoltat de profesorul Yehezkel Dror privind abordarea radical-selectivă.
MANAGEMENTUL PRIN PROIECTE
Acesta poate fi definit ca „un sistem de management cu o durată de acțiune limitată, cel mai adesea câțiva ani, conceput în vederea soluționării unor probleme complexe, dar definite precis, cu un puternic caracter inovațional și care implică aportul unei game largi de diverși specialiști, din subdiviziuni organizatorice diferite, integrați temporar într-o rețea organizatorică autonomă”.
Acest tip de management este dificil de aplicat în cadrul organizațiilor prestatoare de servicii publice deoarece acestea au o structură funcțională, fiind legat deci de constituirea unei structuri flexibile, prin îmbinare cu cea matriceală.
Acest tip de management îl regăsim, spre exemplu, în Franța. Proiectele de servicii publice au fost concepute pentru a dezvolta o abordare strategică în cadrul administrației și care cuprinde pregătirea, dezvoltarea, comunicarea și evaluarea etapelor desfășurate cu funcționarii publici. Serviciile aveau libertatea de a-și defini propriul lor proiect. Grupurile de lucru, care cuprind funcționarii publici din toate sectoarele, responsabili de supravegherea diverselor etape ale ciclului proiectului, au conferit proiectelor de servicii publice o dimensiune participativă.
Capitolul II
ADMINISTRAȚIA LOCALĂ ȘI SERVICIILE PUBLICE
2.1. ASPECTE GENERALE PRIVIND SERVICIILE PUBLICE LOCALE
După cum am precizat, o categorie distinctă de servicii publice o reprezintă serviciile publice locale. Acestea au apărut ca rezultat al descentralizării și aplicării principiului subsidiarității, în sensul că nevoile unei colectivități locale trebuie să fie satisfăcute prin servicii organizate de către acea colectivitate.
Pentru existența unor astfel de servicii este necesar un cadru legislativ care să definească:
– autoritățile organizatoare ale serviciului;
– modalitățile posibile de organizare;
– obligațiile de tip serviciu public care trebuie satisfăcute de operatorii care le au în sarcină (de exemplu, întreținerea serviciului în anumite condiții);
– modalitățile de finanțare;
– modul de exercitare a actului de reglare și, în special, existența unei autorități independente, cu misiuni clar precizate în ceea ce privește reglarea serviciului (cum se împart responsabilitățile la anumite niveluri: puteri centrale, autorități locale, autorități regulatoare, oficii ale concurenței);
– modalitățile de informare ale beneficiarilor și ale autorităților publice.
În ceea ce privește sfera serviciilor publice locale, întinderea acestora în raport cu nivelul central, prof. Ioan Alexandru, citându-l pe W. Dillinger, identifică trei modele ale relațiilor funcționale central/local.
A. MODELUL AUTONOMIEI RELATIVE
Acest model se definește prin următoarele caracteristici:
• Independență a serviciilor publice locale în interiorul statului;
• Libertate de acțiune într-un cadru bine definit;
• Acest cadru este definit prin legislație;
• Control limitat;
• Veniturile autorităților locale provin în cea mai mare parte din taxe locale;
• Libertatea de a urma sau nu programul de guvernare al „centrului“;
• Competență politică și administrativă mare pe plan local;
• Supraveghere limitată a autorităților locale de către instituțiile centrale din teritoriu;
• Mare adaptabilitate în luarea deciziilor pentru satisfacerea optimă a nevoilor cetățenilor;
• Permite inechități în cheltuielile și eficiența furnizării serviciilor.
B. MODELUL DE AGENȚIE
• Autoritățile locale sunt extensii în teritoriu ale celor centrale sau agenții ale autorității centrale în teritoriu;
• Autoritățile locale și activitatea lor sunt reglementate detaliat în legislație;
• Avem reglementări stricte și un control pe măsură în ceea ce privește activitatea autorităților locale;
• Taxele ce se strâng pe plan local sunt nesemnificative;
• Finanțare, în mare măsură, de la nivel central;
• Competență politică mică la nivel local;
• Se poate să existe o competență administrativă mai mare;
• Există o supraveghere amănunțită a autorităților locale de către instituțiile centrale deplasate în teritoriu;
• Adaptabilitate mai mică în luarea deciziilor și satisfacerea unor necesități ale cetățenilor;
• Costuri mai mari, eficiență mai mare și echitate în furnizarea de servicii publice;
• Se pot utiliza organizații non-guvernamentale pentru furnizarea de servicii publice, dar supravegheate de agențiile guvernamentale.
C. MODELUL DE INTERACȚIUNE
• Nu există o delimitare clară între autoritatea centrală și cea locală, ci de la caz la caz, adică situația este diferită de la serviciu la serviciu (cine furnizează și cine plătește serviciul public);
• Procesul de luare a deciziilor nu este dominat nici de autoritățile centrale, nici de cele locale (există o interacțiune, un sistem „check and balances“);
• Există competențe politice și administrative și la nivel central, și la nivel local;
• Veniturile autorităților locale provin din taxe și impozite locale, dar și din transferuri de la nivel central;
• Adunarea taxelor și impozitelor, dar și transferul sunt responsabilități împărțite între nivelul central și cel local;
• Se înregistrează o oarecare lipsă de adaptabilitate și flexibilitate în rezolvarea corespunzătoare a problemelor colectivității locale, datorită timpului necesar ajungerii la o înțelegere comună din cauză că ori nivelul central, ori cel local va trebui să accepte un compromis;
• Necesită sisteme bine organizate din punct de vedere politic, care asigură o foarte bună reprezentativitate a intereselor;
• Se utilizează organizații non-guvernamentale sau agenții guvernamentale pentru furnizarea de servicii.
2.2. CONSIDERAȚII LEGISLATIVE
PRIVIND SERVICIILE PUBLICE LOCALE ÎN ROMÂNIA
În situația în care în viața unui stat au loc schimbări politice structurale și anume, când se schimbă regimul politic, ori când un stat își reînnoiește fundamental bazele politico-juridice, economice, sistemul social-politic, este necesară adoptarea unei noi legi fundamentale. Schimbările menționate au dus la adoptarea în România a unei noi Constituții în 1991.
Constituția din 1991 cuprindea în Titlul III Autoritățile publice, titlu astfel structurat încât să reflecte concepția constituantei cu privire la distribuirea competențelor între principalele categorii de instituții care dețin exercițiul puterilor în stat și raporturile dintre ele. Capitolul V al acelui Titlu, Administrația publică, reglementează administrația publică centrală de specialitate și administrația publică locală.
Astfel, în art. 119 se precizează că administrația publică din unitățile administrativ teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei locale și pe cel al descentralizării serviciilor publice, iar în art. 120 ca autoritățile administrației publice, prin care se realizează autonomia locală în comune și în orașe, sunt consiliile locale alese și primarii aleși, în condițiile legii. Consiliile locale și primarii funcționează, în condițiile legii, ca autorități administrative autonome și rezolvă treburile publice din comune și din orașe.
Pe baza principiilor constituționale, a fost adoptată Legea administrației publice locale nr. 69/1991, lege care accentuează revenirea la tradiția românească cu privire la modul de organizare și funcționare al administrației publice locale, preluând principiile legislației interbelice în materie.
Legea stabilește că administrația publică în unitățile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, eligibilității autorităților administrației publice locale și consultării cetățenilor în problemele locale de interes deosebit.
Autoritățile administrației publice prin care se realizează autonomia locală în comune și orașe sunt consiliile locale, ca autorități deliberative, și primarii, ca autorități executive. Consiliile locale și primarii se aleg în condițiile prevăzute de lege.
În fiecare județ se alege un consiliu județean, care coordonează activitatea consiliilor locale în vederea realizării serviciilor publice de interes județean. Consiliul județean alege, din rândul membrilor săi, președintele și delegația permanentă.
Raporturile dintre administrația publică județeană și cea locală au la bază principiile autonomiei, legalității și colaborării în rezolvarea problemelor comune. În relațiile dintre administrația publică locală și cea județeană nu există raporturi de subordonare.
Consiliul local are inițiativă și hotărăște, cu respectarea legii, în problemele de interes local, cu excepția celor care sunt date prin lege în competența altor autorități publice.
Legea face referiri și la bunurile unităților administrativ-teritoriale: constituie patrimoniul unității administrativ-teritoriale bunurile mobile și imobile care aparțin domeniului public de interes local, domeniului privat al acesteia, precum și drepturile și obligațiile cu caracter patrimonial.
Potrivit art. 76, consiliile locale și cele județene hotărăsc cu privire la concesionarea, închirierea, locația de gestiune a bunurilor aparținând domeniului public sau privat. De asemenea, consiliile locale și cele județene pot hotărî înființarea, în condițiile legii, a unor societăți comerciale, asociații, agenții și pot organiza alte activități, în scopul executării unor lucrări de interes local, cu capital social constituit prin aportul consiliilor și al altor persoane juridice și fizice (art.82).
Referirile Legii 69/1991 a administrației publice locale cu privire la serviciile publice locale, se completau cu prevederile Legii privatizării societăților comerciale nr. 58/1991 și ale Legii contractului de management nr. 66/1993.
Dezvoltarea serviciilor publice locale a fost impulsionată de adoptarea legislației în domeniul finanțelor publice locale.
Astfel, considerându-se că normele care asigură autorităților locale autonomie în diferite ramuri de activitate (cultură, instituții sociale, sănătate, agricultură etc.) nu pot produce efectul dorit și devin formale dacă nu sunt susținute și de acte normative adecvate pentru crearea condițiilor dezvoltării autonomiei și în domeniul financiar. Pornind de la aceasta constatare a fost adoptata Legea finanțelor publice locale nr. 189/1998
Legea 189/1998 avea menirea să asigure o autonomie cât mai largă în domeniul finanțelor publice locale, urmărind să contribuie la soluționarea următoarelor neajunsuri:
• Resurse financiare insuficiente, în raport cu necesitățile de cheltuieli;
• Lipsa unui sistem care să stimuleze autoritățile administrației publice locale în descoperirea de noi resurse pentru creșterea veniturilor proprii, pe de o parte și raționalizarea cheltuielilor, pe de altă parte;
• Disfuncționalități în administrarea bugetelor locale, cauzate îndeosebi, de aprobarea cu întârziere a bugetului de stat și implicit a transferurilor și a sumelor defalcate din impozitul pe salarii către bugetele locale;
• Criterii și mijloace neadecvate pentru desfășurarea unui management de calitate, eficient și operativ în sectorul serviciilor publice;
• Lipsa personalului de specialitate (fiscal, tehnic, etc.) cu ajutorul căruia administrația publică să-și îndeplinească sarcinile.
Legea își propunea să dezvolte rolul autorităților administrației publice locale în conformitate cu principiile autonomiei locale și cu mecanismele economiei de piață, să stabilească resursele financiare ale administrației publice locale în concordanță cu obligațiile de administrare.
În anul 2001, pornind de la observația că Legea 69 a administrației publice locale adoptată în anul 1991, nu mai corespunde evoluțiilor administrației publice românești, a fost adoptată o nouă lege care să reglementeze organizarea și funcționarea administrației publice locale și implicit serviciile publice de la acest nivel.
Secțiunea a 2-a a Capitolului IV din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, este intitulată: „Serviciile publice ale comunei, orașului și aparatul propriu de specialitate al autorităților administrației publice locale”, iar în cuprinsul articolelor din această secțiune, sunt utilizate sintagmele „servicii publice ale comunei sau orașului”. Precizarea din titlul secțiunii, ne determină să considerăm că în realitate este vorba despre două categorii de servicii publice locale:
– servicii publice organizate de autoritățile administrației publice locale;
– servicii publice subordonate autorităților administrației publice locale.
Legea amintită, 215/2001, reprezintă cadrul general de reglementare pentru serviciile publice locale. Acest cadru general era completat de Legea privind regimul concesiunilor nr. 219/1998.
Rezultat al tendințelor de descentralizare a serviciilor publice, începând din anul 2000, autoritățile locale au primit noi responsabilități în următoarele domenii:
– colectarea impozitelor și taxelor locale;
– susținerea sistemului de protecție a drepturilor copilului;
– susținerea sistemului de protecție a persoanelor cu handicap;
– asistența socială;
– învățământul preuniversitar de stat;
– serviciile de gospodărie comunală;
– serviciile comunitare de urgență;
– serviciile de evidență informatizată a persoanei;
– serviciile de poliție comunitară.
În 2003, prin revizuirea Constituției, au fost aduse unele clarificări, îndeosebi cu privire la deconcentrarea serviciilor publice, precizându-se următoarele:
ARTICOLUL 120
(1) Administrația publică din unitățile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale și deconcentrării serviciilor publice
(2) În unitățile administrativ-teritoriale în care cetățenii aparținând unei minorități naționale au o pondere semnificativă se asigură folosirea limbii minorității naționale respective în scris și oral în relațiile cu autoritățile administrației publice locale și cu serviciile publice deconcentrate, în condițiile prevăzute de legea organică.
ARTICOLUL 121
(1) Autoritățile administrației publice, prin care se realizează autonomia locală în comune și în orașe, sunt consiliile locale alese și primarii aleși, în condițiile legii.
(2) Consiliile locale și primarii funcționează, în condițiile legii, ca autorități administrative autonome și rezolvă treburile publice din comune și din orașe.
În anul 2004, pornind de la Strategia de reformă a administrației publice adoptată în 2001 și revizuirea Constituției, a fost elaborată Strategia de accelerare a reformei în administrația publică, ce, la nivel formal, este încă în vigoare. Din păcate, se constată că obiectivele ambițioase ale acestei strategii, inclusiv cele care vizează serviciile publice, au fost doar parțial atinse.
Atât autoritățile centrale cât și cele locale au avut și au în vedere aplicarea unei strategii de modernizare și dezvoltare a serviciilor publice, strategie ce are la bază următoarele obiective fundamentale:
a) descentralizarea serviciilor publice și creșterea responsabilității autorităților locale cu privire la calitatea serviciilor asigurate populației;
b) extinderea sistemelor pentru serviciile de bază (alimentare cu apă, canalizare, salubrizare) și creșterea gradului de acces a populației la aceste servicii;
c) restructurarea mecanismelor de protecție socială a segmentelor defavorizate ale populației și reconsiderarea raportului preț/calitate.
d) promovarea principiilor economiei de piață și reducerea gradului de monopolizare;
e) atragerea capitalului privat în finanțarea investițiilor în domeniul infrastructurii locale;
f) instituționalizarea creditului local și extinderea contribuției acestuia la finanțarea serviciilor comunale;
g) promovarea măsurilor de dezvoltare durabilă.
Anul 2006 reprezintă un moment de cotitură în materie de reformă legislativă a serviciilor publice, acum fiind adoptate o serie de acte normative ale căror prevederi le vom analiza în continuare.
A. Legea 286/2006 pentru modificarea și completarea Legii administrației publice locale nr. 215/2001, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 621 din 18/07/2006.
Secțiunea a 2-a a Capitolului IV al Legii administrației publice locale nr. 215/2001, modificata prin Legea 286/2006, este intitulată: „Instituțiile, serviciile publice de interes local și aparatul de specialitate al primarului.”
Consiliile locale pot înființa și organiza instituții și servicii publice de interes local în principalele domenii de activitate, potrivit specificului și nevoilor locale, cu respectarea prevederilor legale și în limita mijloacelor financiare de care dispun.
Numirea și eliberarea din funcție a personalului din cadrul instituțiilor și serviciilor publice de interes local se fac de conducătorii acestora, în condițiile legii.
Numirea și eliberarea din funcție a personalului din aparatul de specialitate al primarului se fac de primar, în condițiile legii.
Potrivit Legii administrației publice locale nr. 215/2001, modificata în 2006, consiliile locale și județene pot contracta, în condițiile legii, lucrări și servicii de utilitate publică.
De asemenea, autoritățile administrației publice locale pot hotărî și asupra darii în administrare, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate publică a comunei, orașului sau municipiului, după caz, precum și a serviciilor publice de interes local, în condițiile legii, vânzarea, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate privată a comunei, orașului sau municipiului, după caz, în condițiile legii;
Legea nr. 286 din 6 iulie 2006 pentru modificarea și completarea Legii administrației publice locale nr. 215/2001. La art. 38 stabilește că în exercitarea atribuțiilor prevăzute la alin. (2) lit. d), consiliul local asigură, potrivit competențelor sale și în condițiile legii, cadrul necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes local privind:
1. Educația;
2. Serviciile sociale pentru protecția copilului, a persoanelor cu handicap, a persoanelor vârstnice, a familiei și a altor persoane sau grupuri aflate în nevoie socială;
3. Sănătatea;
4. Cultura;
5. Tineretul;
6. Sportul;
7. Ordinea publică;
8. Situațiile de urgență;
9. Protecția și refacerea mediului înconjurător;
10. Conservarea, restaurarea și punerea în valoare a monumentelor istorice și de arhitectură, a parcurilor, grădinilor publice și rezervațiilor naturale;
11. Dezvoltarea urbană;
12. Evidența persoanelor;
13. Podurile și drumurile publice;
14. Serviciile comunitare de utilitate publică: alimentare cu apă, gaz natural, canalizare, salubrizare, energie termică, iluminat public și transport public local, după caz;
15. Serviciile de urgență de tip salvamont, salvamar și de prim ajutor;
16. activitățile de administrație social-comunitară;
17. Locuințele sociale și celelalte unități locative aflate în proprietatea unității administrativ-teritoriale sau în administrarea sa;
18. Punerea în valoare, în interesul comunității locale, a resurselor naturale de pe raza unității administrativ-teritoriale.
B. Legea nr. 51/2006 a serviciilor comunitare de utilități publice stabilește cadrul juridic și instituțional unitar, obiectivele, competentele, atribuțiile și instrumentele specifice necesare înființării, organizării, gestionării, finanțării, exploatării, monitorizării și controlului funcționarii serviciilor comunitare de utilități publice.
Potrivit legii 51/2006, art. 8, 9 autoritățile administrației publice locale au competența exclusivă, în condițiile legii, în tot ceea ce privește înființarea, organizarea, coordonarea, monitorizarea și controlul funcționarii serviciilor de utilități publice, precum și în aspectele vizând crearea, dezvoltarea, modernizarea, administrarea și exploatarea bunurilor proprietate publică sau privată a unităților administrativ-teritoriale, aferente sistemelor de utilități publice.
În exercitarea competențelor și atribuțiilor ce le revin în sfera serviciilor de utilități publice, autoritățile administrației publice locale pot adopta hotărâri în legătură cu:
a) Elaborarea și aprobarea strategiilor proprii privind dezvoltarea serviciilor, a programelor de reabilitare, extindere și modernizare a sistemelor de utilități publice existente, precum și a programelor de înființare a unor noi sisteme, inclusiv cu consultarea operatorilor;
b) Coordonarea proiectării și execuției lucrărilor tehnico-edilitare, în scopul realizării acestora într-o concepție unitară și corelata cu programele de dezvoltare economico-socială a localităților, de amenajare a teritoriului, urbanism și mediu;
c) Asocierea intercomunitară în vederea înființării, organizării, gestionării și exploatării în interes comun a unor servicii, inclusiv pentru finanțarea și realizarea obiectivelor de investiții specifice sistemelor de utilități publice;
d) Delegarea gestiunii serviciilor, precum și darea în administrare sau concesionarea bunurilor proprietate publică și/sau privată a unităților administrativ-teritoriale, ce constituie infrastructura tehnico-edilitara aferentă serviciilor;
e) Participarea unităților administrativ-teritoriale la constituirea capitalului social al unor societăți comerciale având ca obiectiv furnizarea/prestarea serviciilor de utilități publice de interes local, intercomunitar sau județean, după caz;
f) Contractarea sau garantarea împrumuturilor pentru finanțarea programelor de investiții în vederea dezvoltării, reabilitării și modernizării sistemelor existente;
g) Garantarea, în condițiile legii, a împrumuturilor contractate de operatorii serviciilor de utilități publice în vederea înființării sau dezvoltării infrastructurii tehnico-edilitare aferente serviciilor;
h) Elaborarea și aprobarea regulamentelor serviciilor, pe baza regulamentelor-cadru ale serviciilor, elaborate și aprobate de autoritățile de reglementare competente;
i) Stabilirea, ajustarea, modificarea și aprobarea prețurilor, tarifelor și taxelor speciale, cu respectarea normelor metodologice elaborate și aprobate de autoritățile de reglementare competente;
j) Aprobarea stabilirii, ajustării sau modificării prețurilor și tarifelor pentru serviciile de utilități publice, după caz, pe baza avizului de specialitate emis de autoritățile de reglementare competente;
k) Restrângerea ariilor în care se manifesta condițiile de monopol;
l) Protecția și conservarea mediului natural și construit.
Raporturile juridice dintre autoritățile administrației publice locale și utilizatori, sunt raporturi juridice de natura administrativă, supuse normelor juridice de drept public.
Autoritățile administrației publice locale au următoarele obligații față de utilizatorii serviciilor de utilități publice:
a) să asigure gestionarea și administrarea serviciilor de utilități publice pe criterii de competitivitate și eficiență economică și managerială, având ca obiectiv atingerea și respectarea indicatorilor de performanță a serviciului, stabiliți prin contractul de delegare a gestiunii, respectiv prin hotărârea de dare în administrare, în cazul gestiunii directe;
b) să elaboreze și să aprobe strategii proprii în vederea îmbunătățirii și dezvoltării serviciilor de utilități publice, utilizând principiul planificării strategice multianuale;
c) să promoveze dezvoltarea și/sau reabilitarea infrastructurii tehnico-edilitare aferente sectorului serviciilor de utilități publice și programe de protecție a mediului pentru activitățile și serviciile poluante;
d) să adopte măsuri în vederea asigurării finanțării infrastructurii tehnico-edilitare aferente serviciilor;
e) să consulte asociațiile utilizatorilor în vederea stabilirii politicilor și strategiilor locale și a modalităților de organizare și funcționare a serviciilor;
f) să informeze periodic utilizatorii asupra stării serviciilor de utilități publice și asupra politicilor de dezvoltare a acestora;
g) să medieze și să soluționeze conflictele dintre utilizatori și operatori, la cererea uneia dintre părți;
h) să monitorizeze și să controleze modul de respectare a obligațiilor și responsabilităților asumate de operatori prin contractele de delegare a gestiunii cu privire la: respectarea indicatorilor de performanță și a nivelurilor serviciilor, ajustarea periodică a tarifelor conform formulelor de ajustare negociate la încheierea contractelor de delegare a gestiunii, respectarea <LLNK 11996 21 11 201 0 29>Legii concurentei nr. 21/1996, republicată, exploatarea eficientă și în condiții de siguranță a sistemelor de utilități publice sau a altor bunuri aparținând patrimoniului public și/sau privat al unităților administrativ-teritoriale, afectate serviciilor, asigurarea protecției mediului și a domeniului public, asigurarea protecției utilizatorilor.
Raporturile juridice dintre autoritățile administrației publice locale și operatori sunt supuse normelor juridice de drept public sau privat, după caz, în funcție de forma de gestiune adoptată. Autoritățile administrației publice locale au, în relația cu operatorii serviciilor de utilități publice, următoarele drepturi:
a) să stabilească cerințele și criteriile de participare și selecție a operatorilor la procedurile publice organizate pentru atribuirea contractelor de delegare a gestiunii;
b) să solicite informații cu privire la nivelul și calitatea serviciului furnizat/prestat și cu privire la modul de întreținere, exploatare și administrare a bunurilor din proprietatea publică sau privată a unităților administrativ-teritoriale, încredințate pentru realizarea serviciului;
c) să invite operatorul pentru audieri, în vederea concilierii diferendelor apărute în relația cu utilizatorii serviciilor;
d) să aprobe stabilirea prețurilor și tarifelor, respectiv ajustarea și modificarea prețurilor și tarifelor propuse de operatori; pentru serviciile care funcționează în condiții de monopol, aprobarea prețurilor și tarifelor, după caz, se face pe baza avizului de specialitate emis de autoritatea de reglementare competentă;
e) să monitorizeze și să exercite controlul cu privire la furnizarea/prestarea serviciilor de utilități publice și să ia măsurile necesare în cazul în care operatorul nu asigură indicatorii de performanță și continuitatea serviciilor pentru care s-a obligat;
f) să sancționeze operatorul în cazul în care acesta nu operează la nivelul indicatorilor de performanță și eficiență la care s-a obligat și nu asigură continuitatea serviciilor;
g) să refuze, în condiții justificate, aprobarea stabilirii, ajustării sau modificării prețurilor și tarifelor propuse de operator, iar pentru serviciile care funcționează în condiții de monopol, să solicite avizul autorităților de reglementare competente.
Autoritățile administrației publice locale au dreptul sa rezilieze unilateral contractele de delegare a gestiunii serviciilor și să organizeze o nouă procedură pentru delegarea gestiunii acestora, dacă constată și dovedesc nerespectarea repetată de către operatori a obligațiilor contractuale și dacă operatorii nu adoptă programe de măsuri care să respecte condițiile contractuale și să asigure atingerea, într-un interval de timp prestabilit, a parametrilor de calitate asumați.
Autoritățile administrației publice locale au următoarele obligații față de operatorii furnizori/prestatori ai serviciilor de utilități publice:
a) să asigure un tratament egal pentru toți operatorii, indiferent de forma de proprietate, de țara de origine, de organizarea acestora și de modul de gestiune adoptat;
b) să asigure un mediu de afaceri concurențial, transparent și loial;
c) să respecte angajamentele asumate față de operator prin hotărârea de dare în administrare a serviciului, respectiv prin clauzele contractuale stabilite prin contractul de delegare a gestiunii serviciului;
d) să asigure resursele necesare finanțării infrastructurii tehnico-edilitare aferente serviciilor, corespunzător clauzelor contractuale;
e) să păstreze, în condițiile legii, confidențialitatea datelor și informațiilor economico-financiare privind activitatea operatorilor, altele decât cele de interes public.
C. Ordonanță de Urgență nr. 34 din 19 aprilie 2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, publicată în M. Of. nr. 418/15 mai. 2006.
Ordonanța reglementează procedurile de atribuire a contractului de achiziție publică și a contractului de concesiune de lucrări publice și de servicii, precum și modalitățile de soluționare a contestațiilor formulate împotriva actelor emise în legătură cu aceste proceduri.
D. Legea nr. 273 din 29 iunie 2006 privind finanțele publice locale, publicată în M. Of. nr. 627/20 iul. 2006.
Legea stabilește principiile, cadrul general și procedurile privind formarea, administrarea, angajarea și utilizarea fondurilor publice locale, precum și responsabilitățile autorităților administrației publice locale și ale instituțiilor publice implicate în domeniul finanțelor publice locale
E. Legea – cadru nr.195 din 22 mai 2006 a descentralizării, publicată în M. Of. nr. 453/25 mai 2006.
Legea stabilește principiile, regulile și cadrul instituțional care reglementează procesul de descentralizare administrativă și financiară.
2.3. DIMENSIUNEA SERVICIULUI PUBLIC ÎN ARIA LOCALĂ
2.3.1. LOCUL DE REALIZARE A SERVICIILOR PUBLICE LOCALE
Serviciile publice locale sunt legate de colectivitățile locale și de nivelul local de administrare. Colectivitățile sociale sunt definite drept ansamblul de persoane reunite pentru a trăi și/sau acționa în vederea realizării unui scop comun, indiferent dacă acest scop a fost stabilit în mod voluntar de persoanele respective sau le-a fost impus. Potrivit opiniei specialiștilor „criteriul conștiinței apartenenței și scopul comun reprezintă fundamentul pentru recunoașterea unei colectivități”.
Colectivitățile pot fi clasificate în teritoriale sau geografice, de interese sau contractuale.
Cu privire la nivelul local de administrare trebuie precizat că la nivelul unui stat pe lângă interese generale, comune tuturor, există și interese ale unor colectivități specifice.
Interesele comune ale unei colectivități nu au întotdeauna aceeași întindere, întrucât pot exista interese generale ale statului, dar și interese ale unor județe, după cum pot exista interese ale unor comune sau a unei singure comune.
Potrivit acestei opinii nivelul local cuprinde municipiile, orașele și comunele, fiind diferit de nivelul județean.
În doctrina românească colectivitățile locale sunt concepute în două moduri de organizare:
a) colectivitățile locale sunt desmembrăminte ale statului, creații ale legii pentru scopuri administrative, ca simple circumscripții teritoriale ridicate la rangul de persoane juridice și investite cu anumite drepturi de către puterea centrală;
b) colectivitățile locale sunt privite ca societăți naturale, la originea lor concomitente sau anterioare statului, care se bucură de drepturi pe care statul le-a recunoscut mai cu seamă decât le-a atribuit.
Unii autori disting între colectivitățile locale și cele teritoriale, considerând că primele le înglobează pe celelalte, dar majoritatea autorilor le consideră sinonime.
Așadar, în contextul acestei lucrări, serviciile publice locale sunt cele de la nivelul colectivităților locale din comune, orașe și municipii. Aceste colectivități locale beneficiază de personalitate juridică, dispun de autorități administrative proprii, supravegherea lor se realizează de către autorități, prin intermediul unor forme de control stabilite de lege.
2.3.2. DEZVOLTAREA LOCALĂ
2.3.2.1. NOȚIUNEA DE DEZVOLTARE LOCALĂ
Grand Dictionnaire de la langue française definește guvernarea ca fiind „arta sau maniera de a guverna pentru a se asigura dezvoltarea economică, socială și instituțională, durabilă, menținându-se echilibrul între stat, societate civilă și mediul economic”.
Guvernarea implică astăzi o filosofie aparte care urmărește să transforme cetățeanul într-un actor important al dezvoltării teritoriului. Statul este văzut drept un „ecosistem cu o pluralitate de dimensiuni – socială, de mediu, urbanistică, economică, politică, culturală etc. și o pluralitate de actori, care interacționează”.
Sintagma de guvernare are numeroase semnificații. Se poate vorbi de o „guvernare mondială” strâns legată de procesele de mondializare și globalizare, sau de o „guvernare europeană” care are în vedere reforma instituțiilor europene și relațiile colectivităților locale cu aceste instituții. Se poate vorbi, de asemenea, de o „guvernare locală” pentru a defini practicile teritoriale ce urmăresc dezvoltarea endogenă și exogenă și mobilizarea actorilor dezvoltării locale în acord cu politicile statale sau europene.
Din perspectiva dezvoltării, guvernarea reprezintă un proces de decizie colectivă, așadar presupune cooperarea între instituții și diferite părți interesate care își exercită responsabilitățile și competențele pentru a realiza o strategie globală, pe termen lung.
După cel de al doilea război mondial dezvoltarea a devenit un obiectiv al fiecărei societăți. Provenit dintr-o concepție pur economică ce viza creșterea producției prin industrializare, termenul este definit astăzi ca fiind un proces care conduce la creșterea bunăstării. Activitatea economică și bunăstarea materială sunt importante, dar dezvoltarea nu se rezumă la creșterea produsului național brut. Educația, sănătatea, cultura, mediul sunt la fel de importante.
Dezvoltarea corespunde unui proces de mobilitate, de schimbare cu caracter deliberativ pentru atingerea obiectivelor economico-sociale. Specialiștii identifică două faze ale dezvoltării – cea virtuală (DV) și cea reală (DR). Dezvoltarea virtuală presupune parcurgerea ciclului creativitate – idee de proiect – confruntarea cu unele teste de realitate și definirea suprastructurii și infrastructurii proiectului, integrarea în alte proiecte și în mediu și instituționalizarea proiectului. Dezvoltarea reală are, este sau ar trebui să fie însoțită de creștere economică și se obține din transformarea lui DV în dezvoltare reală, proces mijlocit de management.
Dezvoltarea locală reprezintă „procesul de dezvoltare, în principal economică, într-o anumită regiune sau unitate administrativ-teritorială, care determină o creștere a calității vieții la nivel local”. Dezvoltarea locală are ca obiectiv „prosperitatea economică și bunăstarea socială prin crearea unui mediu favorabil pentru afaceri, concomitent cu integrarea în comunitate a grupurilor vulnerabile, folosirea resurselor endogene, dezvoltarea sectorului privat”.
Dezvoltarea economică locală (DEL) este „procesul prin care administrația locală și/sau comunitatea, bazată pe grupuri, administrează resursele existente și intră într-un nou angajament de parteneriat fie cu sectorul privat, fie una cu cealaltă, pentru a crea noi locuri de muncă și pentru a stimula activitățile economice într-o zonă economică bine definită”.
Dezvoltarea economică presupune „dezvoltarea capacității economice regionale sau locale și formularea răspunsului la schimbările economice, tehnologice, sociale etc.”
Dezvoltarea socio-economică locală (DSEL) reprezintă un proces de dezvoltare într-o anumită regiune sau arie geografică, care are ca efect o îmbunătățire a calității vieții la nivel local. DSEL se referă la dezvoltarea capacității unei economii locale sau regionale de a stimula o creștere economică stabilă și prin aceasta de a crea locuri de muncă și condiții pentru valorificarea oportunităților proprii schimbărilor rapide în plan economic, tehnologic și social.
Obiectivele majore ale DSEL sunt de a contribui la prosperitatea economică și bunăstarea socială prin crearea unui mediu favorabil pentru afaceri, concomitent cu integrarea în comunitate a grupurilor vulnerabile și promovarea unei atitudini dinamice și pozitive a populației față de problemele dezvoltării propriei regiuni. DSEL ia în considerare aspectele sociale și culturale ale dezvoltării.
Actorii DSEL includ „autoritățile și organismele administrației publice (de la nivel local, județean și central) responsabile de politicile sectoriale (industrie, mediu, muncă, lucrări publice, transporturi etc.), reprezentanții activităților economice și ai serviciilor publice (întreprinderi, bănci, sindicate etc.), instituțiile de învățământ, organizațiile neguvernamentale, mass-media etc.”.
Ca formă a dezvoltării locale dezvoltarea regională este „un proces desfășurat pe termen lung, susținut și de activități concepute pe termen scurt, mediu și lung”. Ea reprezintă ansamblul politicilor autorităților administrației publice centrale și locale, elaborate în scopul îmbunătățirii performanțelor economice ale unor arii geografice constituite în „regiuni de dezvoltare”.
Dezvoltarea care, îndeplinind cerințele generației actuale, facilitează generațiilor viitoare îndeplinirea propriilor opțiuni, este dezvoltare durabilă. Dezvoltarea durabilă urmărește reconcilierea între două aspirații fundamentale, și anume necesitatea dezvoltării economice și sociale, dar și protecția și îmbunătățirea stării mediului.
Potrivit prevederilor stabilite în cadrul Conferinței de la Rio, fiecare autoritate locală are obligația de a elabora propria strategie locală de dezvoltare durabilă.
Agenda 21 Locală este procesul prin care autoritățile locale lucrează în parteneriat cu toate sectoarele comunității locale, punând accent pe participarea comunității și pe democrația locală lărgită, oferind o modalitate de integrare a problemelor sociale, economice și de mediu. Ea trebuie să conducă la definirea de obiective, politici și acțiuni la nivel local.
Așadar, conceptul de dezvoltare durabilă se referă la o formă de creștere economică ce satisface nevoile societății în termeni de bunăstare pe termen scurt, mediu și mai ales lung. Ea se fundamentează pe considerentul că dezvoltarea trebuie să vină în întâmpinarea nevoilor prezente fără să pună în pericol pe cele ale generațiilor viitoare. În termeni practici, acest lucru înseamnă crearea condițiilor pentru „dezvoltarea economică pe termen lung, în același timp protejând mediul înconjurător”. Dezvoltarea durabilă reprezintă o direcție de urmat ce încearcă să echilibreze factorii de mediu, sociali și economici.
2.3.2.2. COMPONENTELE DEZVOLTĂRII LOCALE
Dezvoltarea locală diversifică și îmbogățește activitățile pe un teritoriu dat prin mobilizarea resurselor și energiilor existente în zonă. Rezultat al eforturilor unei populații, dezvoltarea locală înseamnă punerea în aplicare a unui proiect de dezvoltare economică, socială și culturală. Acestea transformă un spațiu de vecinătate într-un spațiu de într-ajutorare activă.
Definirea conceptului de „local” se face nu numai în legătură cu unitățile administrativ teritoriale, ci și la nivel intercomunal, interregional și chiar transfrontalier. Este necesar a se înțelege, în contextul dezvoltării regionale, locul și rolul dezvoltării locale, parteneriatul dezvoltării și tipologia relațiilor la diverse niveluri administrative.
Dezvoltarea locală presupune existența unui cadru normativ-procedural, a unui parteneriat local, a unei strategii de dezvoltare locală și a unor resurse.
Componentele dezvoltării locale (Fig. 6) vizează: cadrul legal, resursele, obiectivele și strategiile de dezvoltare, partenerii și rezultatele.
Fig. 6. Componentele dezvoltării locale.
A. CADRUL LEGAL
Dezvoltarea unui teritoriu presupune existența unui cadru legal, care o poate încuraja sau stopa prin gradul de autonomie conferit actorilor locali sau prin gradul de implicare al nivelului statal. Cadrul legal – creație a nivelului central, dar și a nivelului local – are în vedere reglementări în următoarele domenii:
• Protecția mediului;
• Dezvoltare socială;
• Economie și piața;
• Guvernare, instituții;
• Amenajarea teritoriului;
• Educație și formare;
• Știință și cercetare.
B. PARTENERIAT PENTRU DEZVOLTARE
Parteneriatul poate fi definit ca „un acord între două sau mai multe organisme, cu scopul realizării unui obiectiv cu impact pozitiv asupra dezvoltării locale și asupra pieței locale a forței de muncă”.
Aceste organisme pot fi reprezentante ale sectorului public (nivelul local – primar, consiliul local; nivelul teritorial – prefect, servicii publice deconcentrate; nivelul central – Guvernul, ministerele cu atribuții în domenii precum economie, protecție socială etc.), ale sectorului privat (oameni de afaceri, întreprinzători, fonduri de capital de risc, instituții pentru atragere de investiții, organizații patronale, asociații locale, regionale ale întreprinzătorilor, centre și incubatoare de afaceri, parcuri tehnologice, consultanți particulari etc.) și ale societății civile (ONG-uri, mass-media, reprezentanți ai bisericii, sindicate, personalități reprezentative ale comunității).
Dezvoltarea parteneriatelor drept componentă a dezvoltării locale, presupune respectarea a două condiții:
– dezvoltarea unor mecanisme participative de consultare a cetățenilor pentru realizarea proiectelor importante ale administrației locale;
– asigurarea transparenței la nivel de obiective generale și specifice ale fiecărei entități publice.
Fig. 7. Actori ai dezvoltării regionale și locale și nivelurile de intervenție.
(Raportul Euro – Eurada, nr. 1/29 ian. 1993, Matei L., op.cit.)
C. OBIECTIVELE ȘI STRATEGIA DEZVOLTĂRII
Obiectivele dezvoltării locale, ținte urmărite de actorii dezvoltării, pot fi formulate de către partenerii locali și regionali care sunt interesați în rezolvarea problemelor proprii ariilor lor de acțiune și sunt organizați în parteneriat al dezvoltării locale.
Obiectivele dezvoltării trebuie să îndeplinească o serie de cerințe:
– să fie specifice comunității;
– să fie măsurabile, în sensul că presupun existența unor indicatori calitativi și cantitativi de măsurare;
– să fie adaptabile, adică să țină cont de schimbările de mediu intern și extern comunității;
– să fie realiste în sensul formulării lor pe baza analizei potențialului local;
– să fie temporale, definite în timp.
Strategia de dezvoltare locală reprezintă un demers complex, rezultat al colaborării dintre actorii dezvoltării, ce presupune un efort amplu de formulare a obiectivelor, identificare a căilor strategice de atingere a acestora în acord cu resursele ce pot fi antrenate.
D. RESURSE PENTRU DEZVOLTARE
Aplicarea strategiei de dezvoltare presupune existența unor resurse: financiare, umane, materiale, informaționale. Dezvoltarea trebuie să pornească de la resursele endogene și să aibă în prim plan resursa umană și potențialul creativ al acesteia. Statul și autoritățile locale sunt responsabili pentru crearea mecanismelor de dezvoltare a resurselor proprii colectivităților locale.
E. REZULTATE ALE DEZVOLTĂRII
Orice demers ce vizează dezvoltarea locală presupune etape de evaluare, ale căror rezultate sunt puncte de plecare pentru etapele următoare. Evaluarea se poate realiza de către fiecare actor implicat în procesele de dezvoltare, dar un rol important trebuie să fie atribuit comunității, cetățenilor.
*
* *
Considerată o temă tradițională a acțiunilor municipale și regionale, dezvoltarea locală și-a pierdut din dinamism după cel de al doilea război mondial, când progresul se identifica cu formularea unor soluții centrale de dezvoltare economică. Tema a reapărut însă în momentul în care s-a apreciat că schimbările economice internaționale tind să afecteze stabilitatea internă. Departe de a fi considerată expresie a unor particularisme care ar trebui ținute la distanță de orice confruntare sau de orice concurență, această temă pune în mișcare strategii de consolidare a bazelor societății, situându-se în centrul strategiilor sociale și culturale, strategiilor economice și a strategiilor politice.
Specialiștii identifică următoarele caracteristici ale dezvoltării locale:
dezvoltarea locală este deopotrivă economică, socială și culturală;
dezvoltarea locală pune în discuție teritoriile ale căror dimensiuni și statut nu sunt neapărat echivalente;
dezvoltarea locală implică asocierea tuturor celor care participă la viața economică și socială în vederea stabilirii proiectelor;
dezvoltarea locală diferă de strategiile tradiționale de dezvoltare prin accentuarea resurselor endogene;
reușita unei politici de dezvoltare locală depinde de rapiditatea cu care sunt asigurate informarea și specializarea.
Așadar, putem aprecia dezvoltarea locală ca fiind un proces complex de creștere a bunăstării la nivelul unui teritoriu, prin acțiuni concertate ale actorilor locali, regionali și naționali, acțiuni ce vizează domeniile protecția mediului, dezvoltare socială, economie și piața, guvernare, instituții, informații, amenajarea teritoriului, educație și formare, știință și cercetare, pornind în primul rând de la potențialul acelui teritoriu.
2.3.2.3. DOMENII ALE DEZVOLTĂRII LOCALE
ȘI SERVICIILE „CONTRIBUABILE”
2.3.2.3.1. DOMENII ALE DEZVOLTĂRII LOCALE
Așa cum precizam, dezvoltarea locală reprezintă un fenomen complex ce vizează întreaga viață economică, socială, politică și culturală de la nivelul unui teritoriu. Astfel, dezvoltarea locală trebuie să aibă în vedere elemente precum:
– Protecția mediului;
– Dezvoltare socială;
– Economie și piața;
– Guvernare și reglementări;
– Amenajarea teritoriului;
– Educație și formare;
– Știință și cercetare.
PROTECȚIA MEDIULUI
Multă vreme, între procesele de dezvoltare și protecția mediului a existat un antagonism, dezvoltarea economică realizându-se prin afectarea mediului înconjurător. Această opoziție a fost depășită, apreciindu-se că mediul și echilibrul natural stau la baza dezvoltării sociale și umane, indiferent de nivel: mondial, transnațional, național și local. Dezvoltarea durabilă vizează tocmai conjugarea aspirațiilor privind dezvoltarea economică cu cele privind protecția mediului.
Protecția mediului ca și componentă a dezvoltării locale are în vedere:
– resursele locale: biodiversitatea, vegetația (în special cea forestieră) și apa;
– medii specifice: munți, insule, mări și oceane;
– probleme mondiale: stratul de ozon, clima și energia;
– dezechilibre locale: eroziunea solurilor, deșertificare etc.
– poluarea atmosferică transfrontalieră;
– poluare locală: deșeuri, produse toxice.
DEZVOLTARE SOCIALĂ
Componenta socială a dezvoltării are în vedere crearea unui climat de echitate, prin lupta împotriva sărăciei și promovarea identității individuale într-o mare diversitate. De asemenea, dezvoltarea are în vedere eliminarea discriminărilor dintre generații, îndeosebi prin atenția acordată categoriilor defavorizate.
La modul general, se poate vorbi de dezvoltarea umană și întărirea capacităților individuale, prin educație, aderarea la valorile etice și dezvoltarea socială care are în vedere relații sociale și culturale, participarea cetățenilor la procesul decizional din cadrul autorităților publice.
Prin dezvoltare umană, Programul Națiunilor Unite pentru Dezvoltare are în vedere:
– Cooperarea la diferite niveluri;
– Lupta împotriva sărăciei;
– Demografia;
– Sănătatea;
– Așezările umane;
– Grupurile specifice: tineri, femei, populație autohtonă.
ECONOMIE ȘI PIAȚĂ
Procesele privind dezvoltarea locală au în vedere dezvoltarea economică și piețele, dar pe termen lung. Această viziune trebuie să includă protecția mediului, transferul producției către servicii, dimensiunea socială și cea a resurselor umane, precum și dezvoltarea teritoriului.
Modurile de producție și impactul acestora asupra resurselor nu pot evolua fără o responsabilizare a consumatorilor. Aceștia, prin cerere, pot determina un comportament durabil al întreprinderilor.
Dezvoltarea economică și a comerțului conduc la creșterea rolului instrumentelor economice care permit internalizarea costurilor privind protecția mediului și a celor sociale. Practic toate celelalte componente ale dezvoltării locale sunt influențate de elementul economic. Așadar, dimensiunea economică a dezvoltării locale include:
– integrarea proceselor economice cu cele privind protecția mediului;
– dezvoltarea comerțului și a industriei;
– alternative privind finanțarea dezvoltării;
– modificarea comportamentului consumatorilor.
GUVERNARE ȘI REGLEMENTĂRI
Dezvoltarea locală este influențată de toate nivelurile: internațional, național și local. Aceasta implică noi mecanisme de decizie politică și cooperarea între diverși actori de la diferite niveluri.
În procesele de dezvoltare locală, Națiunile Unite și componentele acestora Comisia pentru Dezvoltare Durabilă, PNUD, PNUE, joacă un rol major prin numeroasele conferințe organizate îndeosebi după momentul Rio 1992: Cairo în 1994, Copenhaga în 1995, Pékin în 1995, Istambul în 1996 Habitat II. De asemenea, trebuie avute în vedere reglementările adoptate la nivel european.
La nivel național, guvernele influențează politicile de dezvoltare locală. Un rol important îl joacă participarea cetățenilor și abordarea rațională a deciziilor pe baza indicatorilor și a proceselor de evaluare. Informarea și accesul public la informații reprezintă, de asemenea, o componentă importantă a dezvoltării. Astfel, dezvoltarea presupune implicarea tuturor actorilor interesați.
Din perspectiva guvernării și reglementărilor, dezvoltarea locală presupune luarea în calcul a următorilor factori:
a) Instituțiile internaționale cu influență asupra proceselor de dezvoltare locală;
b) Instituțiile naționale;
c) Instituțiile locale;
d) Gradul de participare și accesul public la informații;
e) Reglementările existente la nivel internațional, național și local.
AMENAJAREA TERITORIULUI
În materie de amenajare a teritoriului, nu se pot separa utilizarea acestuia (spațiul natural, spațiul agricol, urban) de repartizarea activităților (locuințe, comerț, producție etc.). Mobilitatea actuală în materie de utilizare a teritoriului și trecerea dintr-o categorie de utilizare în alta, se dovedește ca fiind neviabilă pe termen lung.
În contextul mondializării, dezvoltarea locală devine din ce în ce mai importantă. Aplicarea procedurilor Agendei 21 locale are în vedere mobilizarea actorilor interesați (economici, sociali) către atingerea obiectivelor strategice de dezvoltare, implicit în materie de gestiune a teritoriului. Aceste obiective strategice trebuie să aibă în vedere valorificarea durabilă a patrimoniului și resurselor unui teritoriu.
Utilizarea indicatorilor de dezvoltare locală, adaptați fiecărei situații, ar trebui să permită evoluția colectivităților către o dezvoltare durabilă. Din perspectiva amenajării teritoriului drept componentă a dezvoltării locale, trebuie avute în vedere următoarele elemente:
– Așezările umane;
– Agenda locală 21;
– Proiectele de dezvoltare teritorială;
– Amenajarea și dezvoltarea durabilă a teritoriului;
– Agricultura și spațiul rural;
– Turismul și transporturile.
EDUCAȚIE ȘI FORMARE
Dezvoltarea se bazează pe resursa umană, astfel că la nivel local trebuie să existe responsabilități în materie de calificare a forței de muncă și creștere a capacității de adaptare la schimbările de mediu.
În materie de educație și formare, în procesele de dezvoltare locală trebuie să se țină cont de șapte elemente:
1. Necesitatea introducerii și dezvoltării de studii cu caracter aplicat;
2. Promovarea unei cunoașteri capabile să sesizeze problemele globale, fundamentale, pentru a putea îngloba cunoașterea locală;
3. Condiția umană trebuie să fie în centrul proceselor de învățare;
4. Cunoașterea identității și a evoluției umane;
5. Învățământul trebuie să elimine incertitudinile;
6. Învățământul trebuie să dezvolte înțelegerea;
7. Educația trebuie să contribuie la realizarea unei legături între individ și societate.
ȘTIINȚĂ ȘI CERCETARE
Știința și cercetarea trebuie să reprezinte punctul de plecare pentru orice proces de dezvoltare. Acest fapt presupune valorizarea potențialului uman la nivel local și a cunoștințelor și informațiilor existente. În cadrul fiecărui domeniu al dezvoltării sunt necesare activități de cercetare care să fundamenteze programe de dezvoltare promovate de fiecare actor.
Considerăm utilă o prezentare schematică a dezvoltării locale, domeniilor și subdomeniilor acestora.
Fig. 8. Schema structurii dezvoltării locale.
Pornind de la aceste elemente, dezvoltarea poate fi privită ca un sistem piramidal, (Fig. 9) având drept bază domeniile economic, social, mediu.
Fig. 9. Piramida dezvoltării locale.
Între cele trei domenii există importante interferențe (Fig. 10): economic-mediu, economic-social, mediu-social. Astfel, dezvoltarea economică trebuie să țină seama de componentele mediu și social.
Fig. 10. Reprezentarea interferențelor celor trei domenii ale dezvoltării.
Un demers privind dezvoltarea locală presupune în prealabil un diagnostic, prin care se plasează colectivitatea în mediul ambient, se anticipează dificultățile și se evaluează oportunitățile. În funcție de aceste aspecte, se poate aborda o dezvoltare defensivă (susținerea demersurilor actorilor locali existenți, sprijin punctual pentru întreprinderi) sau ofensivă (realizarea unui proiect global de dezvoltare, în parteneriat cu diverși actori).
În această perioadă este evidentă competiția între diverse colectivități, astfel că sunt necesare eforturi de atragere a populației și agenților economici. Dinamica unei colectivități se măsoară și prin evoluția demografică, astfel că la nivelul unei colectivități trebuie asigurate condițiile atragerii de noi locuitori, prin cunoașterea determinanților alegerii unui teritoriu. În literatura de specialitate se consideră că acești determinanți sunt:
– Disponibilitatea locuințelor;
– Calitatea infrastructurii pentru transport, educație, etc.;
– Fiscalitatea moderată;
– Existența locurilor de muncă.
Cu privire la agenții economici, se apreciază că aceștia sunt atrași de:
– Infrastructura, îndeosebi cea pentru transport;
– Existența unor rețele de întreprinderi (furnizori, subcontractanți, concurenți etc.);
– Fiscalitate redusă.
Pentru crearea și dezvoltarea acestor determinanți autoritățile publice locale au la dispoziție instrumente specifice și anume, servicii publice. Dezvoltarea acestora poate contura cadrul adecvat pentru atragerea populației și agenților economici. În acest context apare întrebarea firească: Ce servicii sunt necesare și cum trebuie acestea să funcționeze? Răspunsul la această întrebare presupune conturarea unui sistem ideal al serviciilor publice locale și identificarea unor indicatori de măsurare a performanței acestora. Serviciile publice locale astfel identificate trebuie să acționeze în toate cele șapte domenii ale dezvoltării locale, și asupra tuturor problemelor locale, așa cum acestea au fost identificate în capitolele anterioare.
2.3.2.3.2. SERVICIILE „CONTRIBUABILE”
Responsabilitățile autorităților locale pe plan european sunt concepute în diferite moduri, în funcție de politicile țării, de natura responsabilității avute în vedere, de caracteristicile fizice și condițiile economice din fiecare colectivitate locală și de capacitatea efectivă a autorităților locale de a-și asuma o anumită responsabilitate.
Autoritățile publice locale contribuie la dezvoltarea locală prin servicii publice pe care le organizează. Sistemul acestor servicii trebuie să fie astfel constituit încât că acopere toate domeniile dezvoltării. Fiecare serviciu public local influențează unul sau mai multe domenii ale dezvoltării, după cum se poate observa în tabelul de mai jos.
Fig. 11. Domeniile dezvoltării și serviciile publice corespunzătoare.
Considerăm ca fiind relevante pentru dezvoltarea locală și, totodată, unanim acceptate pentru orice mărime a colectivității, următoarele servicii:
A. Alimentarea cu apa, canalizarea și epurarea apelor uzate;
B. Producția, transportul, distribuția și furnizarea de energie termica în sistem centralizat;
C. Salubrizarea localităților;
D. Iluminatul public;
E. Transportul public local.
A. ALIMENTAREA CU APĂ, CANALIZAREA ȘI EPURAREA
APELOR UZATE.
Prin organizarea și desfășurarea activității serviciilor de apă și de canalizare autoritățile publice sunt obligate să asigure realizarea următoarelor obiective:
1. Îmbunătățirea condițiilor de viață ale cetățenilor;
2. Realizarea unei infrastructuri edilitare moderne, ca bază a dezvoltării economice și având scopul atragerii investițiilor profitabile pentru comunitățile locale;
3. Dezvoltarea durabilă a serviciilor;
4. Protecția mediului.
Serviciile de apă și de canalizare sunt activități de utilitate publică și de interes economic general, aflate sub autoritatea administrației publice locale, care au drept scop asigurarea apei potabile și a serviciilor de canalizare pentru toți utilizatorii de pe teritoriul localităților.
Serviciul public de alimentare cu apă cuprinde, în principal, activitățile de captare, de tratare a apei brute, de transport și de distribuție a apei potabile și industriale la utilizatori.
Serviciul public de canalizare cuprinde următoarele activități: colectarea și transportul apelor uzate de la utilizatori la stațiile de epurare, epurarea apelor uzate și evacuarea apei epurate în emisar, colectarea, evacuarea și tratarea adecvată a deșeurilor din gurile de scurgere a apelor meteorice și asigurarea funcționalității acestora, supravegherea evacuării apelor uzate industriale în sistemul de canalizare, evacuarea și tratarea nămolurilor și a altor deșeuri similare derivate din activitățile prevăzute mai sus, precum și depozitarea lor.
Sistemul public de alimentare cu apă potabilă reprezintă ansamblul construcțiilor și terenurilor, instalațiilor tehnologice, echipamentelor funcționale și dotărilor specifice, prin care se realizează serviciul public de alimentare cu apă potabilă. Sistemul public de alimentare cu apă potabilă cuprinde, de regulă, captări, aducțiuni, stații de tratare a apei brute, stații de pompare (cu sau fără hidrofor), rezervoare pentru înmagazinarea apei potabile, rețele de distribuție, branșamente până la punctul de delimitare.
Sistemul public de canalizare reprezintă ansamblul construcțiilor și terenurilor aferente, instalațiilor tehnologice, echipamentelor funcționale și dotărilor specifice, prin care se realizează serviciul public de canalizare. Sistemul public de canalizare cuprinde racorduri de canalizare de la punctul de delimitare, rețele de canalizare, stații de pompare a apelor uzate, stații de epurare, colectoare de evacuare spre emisar, guri de vărsare în emisar, depozite de nămol deshidratat.
Fig. 12. Influența serviciului de alimentare cu apă asupra domeniilor dezvoltării.
Legendă:
• p – puternic;
• m – moderat;
• s – slab.
Analizând serviciul aflat în discuție am identificat un număr de 18 indicatori:
1 – Presiunea la branșament;
2 – Furnizarea serviciului;
3 – Aria de acoperire a serviciului;
4 – Alimentare alternativă cu apă;
5 – Apa facturată ca procent din apa produsă;
6 – Facturi emise pe baza citirii contoarelor ca procent din totalul facturilor;
7 – Clienți contorizați ca procentaj din total;
8 – Timpul dintre notificarea exploziei/scurgerii și reparație;
9 – Timpul de realizare de noi branșamente la conductele de apă și/sau racorduri la
canalizare;
10 – Timpul pentru tratarea solicitărilor de informații privind facturarea;
11 – Timpul pentru rezolvarea solicitărilor scrise;
12 – Timpul pentru a răspunde la contactele telefonice;
13 – Timpul pentru tratarea vizitelor clienților (audiențe);
14 – Timpul pentru tratarea solicitărilor privind verificarea acurateței contorizării;
15 – Parteneriate și solicitări soluționate prin parteneriate;
16 – Existența căilor de receptare a sesizărilor;
17 – Existența canalelor de transmitere a informațiilor către clienți.
18 – Nivelul efortului mediu necesar unui client pentru achitarea facturii;
19 – Sistem informatizat de evidență și urmărire a serviciului;
20 – Prețul serviciului raportat la venitul mediu.
Indicatori ai dezvoltării:
– Existența serviciului de alimentare cu apă;
– Nr. de clienți,/gradul de acoperire;
– Cantitatea de apă consumată pe tipuri de clienți.
B. PRODUCȚIA, TRANSPORTUL, DISTRIBUȚIA ȘI FURNIZAREA DE
ENERGIE TERMICĂ ÎN SISTEM CENTRALIZAT.
Serviciul public asigurat de administrația publică locală în vederea furnizării și utilizării energiei termice de către consumatorii casnici este cunoscut sub numele de termoficare.
Pentru a-și realiza strategia în domeniul serviciului public de termoficare, administrația locală are următoarele obiective:
– asigurarea capacităților de producere / preluare a energiei termice de la furnizor;
– menținerea siguranței de funcționare a sistemului de termoficare;
– asigurarea distribuției optime de căldură și apă caldă menajeră la consumatori;
– creșterea calității prestației paralel cu reducerea costului.
Sistemele energetice de interes local constituie un ansamblu tehnologic și funcțional unitar, alcătuit din construcții, instalații tehnologice, echipamente și dotări specifice, care cuprinde:
a) centrale termice și/sau centrale electrice de termoficare;
b) rețele de transport;
c) puncte termice/stații termice;
d) rețele de distribuție;
e) construcții și instalații auxiliare;
f) branșamente, până la punctele de delimitare/separare;
g) sisteme de măsură, control și automatizare.
Serviciile energetice de interes local se gestionează și se administrează prin intermediul unor agenți economici furnizori sau prestatori de servicii energetice de interes local, specializați și licențiați în condițiile legii.
Fig. 13. Influența serviciului de distribuție a energiei termice asupra domeniilor dezvoltării.
Legendă:
• p – puternic;
• m – moderat;
• s – slab.
Indicatori de calitate ai serviciului:
1 – Presiunea la branșament;
2 – Furnizarea serviciului;
3 – Aria de acoperire a serviciului;
4 – Intervalul de timp dintre notificarea exploziei/scurgerii și reparație;
5 – Alimentare alternativă cu apă caldă;
6 – Apa facturată ca procent din apa produsă;
7 – Facturi emise pe baza citirii contoarelor ca procent din totalul facturilor;
8 – Clienți contorizați ca procentaj din total;
9 – Timpul de realizare de noi branșamente la conductele de apă și/sau racorduri la
canalizare;
10 – Timpul de debranșare de la sistemul centralizat de termoficare;
11 – Timpul pentru tratarea solicitărilor de informații privind facturarea;
12 – Timpul pentru rezolvarea solicitărilor scrise;
13 – Timpul pentru a răspunde la contactele telefonice;
14 – Timpul pentru tratarea vizitelor clienților (audiențe);
15 – Timpul pentru tratarea solicitărilor privind verificarea acurateței contorizării;
16 – Parteneriate și solicitări soluționate prin parteneriate;
17 – Căi de receptare sesizări;
18 – Canale de transmitere a informațiilor către clienți;
19 – Sistem informatizat de evidență și urmărire a serviciului;
20 – Prețul serviciului raportat la venitul mediu.
Indicatori ai dezvoltării:
– Nr. de abonați la sistemul centralizat de termoficare, alimentare cu apă caldă (gradul de acoperire);
– Existența serviciului de termoficare;
– Cantitatea de apă caldă consumată;
– Nr. de solicitări de debranșare de la sistemul centralizat fără alternativă;
– Nr. de solicitări debranșare de la sistemul centralizat și de solicitări pentru montarea de centrală individuală/de bloc.
C. SALUBRIZAREA LOCALITĂȚILOR.
Salubrizarea localităților reprezintă un serviciu public local de gospodărie comunală, organizat, coordonat, reglementat, condus, monitorizat și controlat de autoritățile administrației publice locale.
Serviciul public de salubrizare, parte componentă a serviciilor publice de gospodărie comunală, este organizat și funcționează pe baza următoarelor principii:
a) protecția sănătății publice;
b) autonomia locală și descentralizarea;
c) responsabilitatea față de cetățeni;
d) conservarea și protecția mediului înconjurător;
e) calitatea și continuitatea serviciului;
f) tarife echitabile și accesibile tuturor consumatorilor;
g) nediscriminarea și egalitatea tuturor consumatorilor;
h) transparența, consultarea și antrenarea în decizii a cetățenilor;
i) administrarea corectă și eficientă a bunurilor din proprietatea publică și a banilor publici;
j) securitatea serviciului;
k) dezvoltarea durabilă.
Activitățile realizate de către autoritățile administrației publice locale, în acest domeniu, sunt:
– precolectarea, colectarea, transportul și depozitarea reziduurilor solide, cu excepția deșeurilor toxice, periculoase și a celor cu regim special;
– înființarea și administrarea depozitelor ecologice de reziduuri și producerea de compost;
– incinerarea și producerea de energie termică;
– măturatul, spălatul căilor publice, întreținerea spațiilor verzi și a parcurilor;
– curățarea și transportul zăpezii de pe căile publice și menținerea în funcțiune a acestora pe timp de polei sau de îngheț;
– preselectarea și organizarea reciclării deșeurilor;
– dezinsecția, dezinfecția și deratizarea.
Fig. 14. Influența serviciului de salubritate asupra domeniilor dezvoltării.
Legendă:
• p – puternic;
• m – moderat;
• s – slab.
Indicatori de calitate ai serviciului:
1 – Timpul pentru rezolvarea solicitărilor scrise;
2 – Timpul pentru a răspunde la contactele telefonice și corespondența electronică;
3 – Timpul pentru tratarea vizitelor clienților (audiențe);
4 – Parteneriate și solicitări soluționate prin parteneriate;
5 – Căi de receptare sesizări;
6 – Canale de transmitere a informațiilor către clienți;
7 – Număr utilaje, pubele, coșuri de gunoi;
8 – Suprafața gropilor de gunoi ecologice;
9 – Cantitate de deșeuri colectate;
10 – Interval de colectare a deșeurilor;
11 – Cantitate de deșeuri colectate selectiv;
12 – Cantitate de deșeuri reciclate;
13 – Timp de curățare a arterelor de zăpadă (de la momentul ninsorii);
14 – Cantitate de deșeuri incinerate;
15 – Interval de spălare și măturare a arterelor publice;
16 – Furnizarea serviciului;
17 – Sistem informatizat de evidență și urmărire a serviciului;
18 – Prețul serviciului raportat la venitul mediu.
Indicatori ai dezvoltării:
– Suprafața gropilor de gunoi ecologice;
– Cantitatea de deșeuri colectate;
– Intervalul de timp la care se colectează deșeurile;
– Cantitatea de deșeuri colectate selectiv;
– Cantitatea de deșeuri reciclate;
D. ILUMINATUL PUBLIC.
Serviciile de iluminat public se pot organiza la nivelul oricărei localități care dispune de un sistem de iluminat public. Operatorii care prestează servicii de iluminat public pot fi: un compartiment de specialitate aparținând consiliului local, un serviciu public cu personalitate juridică și buget propriu organizat în subordinea consiliului local sau o societate comercială cu capital public, privat sau mixt.
Activitățile prin care administrația publică locală realizează acest serviciu, sunt:
• asigurarea calității și performanțelor sistemelor de iluminat public în conformitate cu standardele Uniunii Europene și ale Comisiei Internaționale pentru iluminat;
• asigurarea orientării serviciilor de iluminat public către toți cetățenii în mod nediscriminatoriu;
• reducerea consumurilor specifice prin folosirea unor echipamente performante;
• modernizarea permanentă a sistemelor de iluminat public;
• asigurarea unui iluminat public care să satisfacă în primul rând nevoile de securitate ale cetățenilor și apoi nevoile acestora de confort;
• realizarea unui iluminat arhitectural, ornamental și ornamental festiv adecvat punerii în valoare a edificiilor de importanță publică sau culturală sau decorării localității cu prilejul anumitor sărbători;
• verificarea periodică a modului de funcționare a iluminatului public.
Fig. 15. Influența serviciului de salubritate asupra domeniilor dezvoltării.
Legendă:
• p – puternic;
• m – moderat;
• s – slab.
Indicatori de calitate ai serviciului:
1 – Sistem informatizat de evidență și urmărire a serviciului;
2 – Timpul necesar pentru rezolvarea solicitărilor scrise;
3 – Timpul pentru a răspunde la contactele telefonice și corespondența electronică;
4 – Timpul pentru tratarea vizitelor clienților (audiențe);
5 – Parteneriate și solicitări soluționate prin parteneriate;
6 – Căi de receptare sesizări;
7 – Canale de transmitere a informațiilor către clienți;
8 – Km. de străzi iluminate;
9 – Timpul necesar pentru remedieri/defecțiuni;
10 – Intervalul de timp de verificare a instalațiilor;
11 – Km. de instalații ornamentale
12 – Furnizarea serviciului;
13 – Prețul serviciului raportat la venitul mediu.
Indicatori ai dezvoltării:
– Nr. de străzi iluminate conform standardelor UE, ca procent din total străzi.
E. TRANSPORTUL PUBLIC LOCAL DE CĂLĂTORI.
Administrația publică locală este responsabilă de asigurarea transportului public local de călători, prin operatori de transport public local de călători care sunt societăți comerciale sau regii autonome deținătoare de licențe de transport și de licențe de execuție pentru autovehicule.
Transportul public local de călători are la bază următoarele principii:
Respectarea drepturilor și intereselor legitime ale călătorilor;
Asigurarea deplasării în condiții de siguranță și de confort;
Protecția mediului;
Dezvoltarea durabilă;
Tratament egal și nediscriminatoriu pentru toți utilizatorii;
Servicii de calitate, în condițiile unor tarife accesibile pentru călători;
Administrarea eficientă a bunurilor proprietate publică și a fondurilor bănești.
Face parte din categoria transportului public local de călători transportul de persoane care îndeplinește cumulativ următoarele condiții:
este efectuat pe raza administrativ-teritorială a unui oraș sau a unei comune;
se execută pe rute și cu programe de circulație prestabilite, iar călătorii sunt îmbarcați sau debarcați în puncte de oprire fixe;
se percepe un tarif de transport, încasat de operatorul de transport.
Administrația publică locală trebuie să organizeze serviciul public de transport în funcție de cerințele specifice ale fiecărei localități, astfel încât să se asigure:
• legăturile dintre zonele rezidențiale și cele industriale și comerciale;
• facilitarea legăturilor din interiorul cartierelor pentru transportul optim către piețe, școli, spitale;
• realizarea de legături între transportul pe șine și cel pe carosabil;
• reducerea permanentă a numărului de transbordări dintr-un mijloc de transport în altul.
Fig. 16. Influența serviciului transport public de călători asupra domeniilor dezvoltării.
Legendă:
• p – puternic;
• m – moderat;
• s – slab.
Indicatori de calitate ai serviciului:
1 – Sistem informatizat de evidență și urmărire a serviciului;
2 – Timpul pentru rezolvarea solicitărilor scrise;
3 – Timpul pentru a răspunde la contactele telefonice și corespondența electronică;
4 – Timpul pentru tratarea vizitelor clienților (audiențe);
5 – Parteneriate și solicitări soluționate prin parteneriate;
6 – Căi de receptare a sesizărilor;
7 – Canale de transmitere a informațiilor către clienți;
8 – Nr. mijloace de transport în raport cu populația și suprafața localității;
9 – Categorii de transport în comun;
10 – Nr. trasee;
11 – Nr. pasageri/an;
12 – Nr. abonamente;
13 – Subvenții;
14 – Linii rapide;
15 – Interval orar de funcționare;
16 – Puncte de debarcare modernizate;
17 – Furnizarea serviciului;
18 – Prețul serviciului raportat la venitul mediu.
Indicatori ai dezvoltării:
– Nr. de mijloace de transport;
– Nr. de pasageri;
– Nr. de trasee.
CONCLUZII
Din analiza comparativă a indicatorilor de calitate corespunzători celor cinci servicii publice analizate se poate identifica un set comun de indicatori care arată astfel:
• Existența căilor de receptare a sesizărilor.
• Timpul pentru rezolvarea solicitărilor scrise.
• Timpul pentru tratarea vizitelor clienților (audiențe).
• Canalele de transmitere a informațiilor către clienți.
• Timpul necesar pentru a răspunde la apelurile telefonice și la corespondența
electronică.
• Aria de acoperire a serviciului.
• Parteneriatele și solicitările soluționate prin parteneriate.
• Sistemul informatizat de evidență și urmărire a serviciului.
2.4. ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ ȘI CETĂȚEANUL
2.4.1. ROLURI ÎN MATERIE DE FURNIZARE
A SERVICIILOR PUBLICE LOCALE
Rolul primar al instituțiilor publice este în primul rând acela de a oferi un serviciu sau un produs unui consumator sau beneficiar. Logica urmărită de întreprinderile publice în realizarea serviciilor publice este definită de punerea în practică a politicii publice, de furnizarea unor servicii gratuite, de redistribuție, de furnizarea unor servicii ce sunt plătite de utilizator atunci când beneficiază de ele etc..
Serviciile reprezintă o serie de tranzacții între client și prestator (Fig. 17), acoperind domenii mai mult sau mai puțin palpabile, servicii și produse foarte variate cum ar fi: drumuri și poduri, acordarea de asistență persoanelor cu handicap, redistribuirea directă a banilor, prognoza meteo, siguranța personală etc.
Fig. 17. Tipurile de relații client – prestator.
Una dintre modalitățile de realizare a procesului de reformă este schimbarea modalității de finanțare a serviciilor publice – de la finanțare prin impozite și taxe către servicii publice tarifabile, finanțate prin tarife de utilizator. O componentă a acestui proces o reprezintă și separarea funcțională a diferitelor activități, în special producerea de distribuția serviciilor publice, ca și introducerea mecanismelor pieței competitive acolo unde este posibil.
În acest context, rolurile concrete pe care trebuie să le joace administrația publică locală sunt:
a) Rolul de client în toate contractele de furnizare a serviciilor publice, ce nu presupun un contract direct furnizor – consumator individual;
b) Rol de reglementare și monitorizare a furnizării de serviciilor publice în care există contracte directe furnizor – consumator individual;
c) Rol de decizie în domeniul tarifelor de utilizator.
Rolurile concrete ale furnizorului de servicii publice sunt:
a) să furnizeze serviciile publice la care s-a angajat prin contract;
b) să aibă contract cu autoritatea publică;
c) să aibă, dacă este cazul, contract cu beneficiarii individuali (consumatorii);
d) să participe, dacă este cazul, la procesul de stabilire a tarifelor de utilizator.
Rolurile concrete ale consumatorului sunt:
a) să beneficieze de serviciile publice furnizate;
b) să plătească impozite, taxe sau tarife de utilizator pentru acoperirea costurilor serviciilor publice de care beneficiază;
c) să-și protejeze drepturile de consumator, atunci când este cazul;
d) să acționeze în același timp și în calitate de cetățean, prin manifestarea dreptului său de vot, atunci când este cazul.
2.4.2. ABORDAREA SERVICIULUI PUBLIC DIN PERSPECTIVA
UTILIZATORULUI
Pentru utilizatori, noțiunea de serviciu public este foarte extinsă, îndeosebi în țările care au o puternică tradiție în acest sens. Foarte mulți îl asimilează cu noțiunea de serviciu indispensabil vieții individuale. Utilizatorii percep serviciul public prin intermediul beneficiului direct, al utilității și al implicării într-o formă sau alta în actul prestator, a gradului în care propriile nevoi sunt satisfăcute. Serviciul public influențează viața fiecărui individ și implicit nivelul de trai al fiecăruia. Așteptările utilizatorilor de servicii publice sunt în strânsă relație cu gradul de civilizație.
În concepția tradițională, noțiunea de utilizator reprezintă un administrat cu drepturi și obligații.
Mult timp, utilizatorii serviciului public au fost „supușii“ acestuia… Această terminologie a vehiculat competiția unui public „supus“, pasiv, pentru care prestațiile sunt concepute într-un mod unilateral și centralizat. Publicul suportă opțiunile, activitățile, disfuncționalitățile întreprinderilor publice. De fapt, în sistemul birocratic tradițional, în cadrul unui stat de drept, puterea publică deține întreaga știință și legitimitate (a căror garanții este dată de votul democratic): ei îi revine așadar sarcina de a orienta activitățile publice, în funcție de nevoile pe care le determină pentru bunăstarea populației.
Astfel, sistemul public se află apriori departe de orice dimensiune a pieței: publicul este un „captiv“ pentru că nu poate alege… În plus, activitatea prestată pentru el se presupune că se realizează „spre binele lui“, ceea ce el însuși confirmă prin opțiunile sale electorale.
Utilizatorii joacă un rol deosebit în evoluția serviciilor publice, revendicând necesitatea de a fi parte componentă în gestiunea serviciilor publice, prin prisma mecanismelor de reprezentare și pretind, mai mult sau mai puțin explicit, un egalitarism în ceea ce privește condițiile de furnizare.
Evoluția raportului cu utilizatorii de servicii publice reprezintă centrul modului tradițional de furnizare a serviciilor. Multă vreme, aceștia nu jucau nici un rol în definirea și evoluția serviciilor publice.
În Franța, recunoașterea drepturilor utilizatorilor a fost marcată de o decizie a Consiliului de Stat din 1906, intitulată Syndicat des propriétaires et contribuables du quartier Croix-de-Seguey-Tivoli, etapă importantă în atacarea excesului de putere. De asemenea, drepturilor utilizatorilor au reprezentat un element central al Școlii serviciului public, îndeosebi pentru Pierre Laroque.
Rolul utilizatorilor în definirea serviciilor publice a devenit din ce în ce mai important, punându-se accentul pe cetățeanul-client, ale cărui nevoi trebuie satisfăcute. Acest fenomen a fost accentual și de dimensiunea de piață a unor servicii, apariția concurenței și posibilitatea alegerii operatorului, elemente ce au condus și la o mai mare grijă pentru calitate. O influență importantă în acest proces o are Comisia Europeană, în ale cărei documente retorica consumatorului este adesea prezentă.
O strictă raportare a serviciului la client, presupune luarea în considerare a următoarelor aspecte:
• Accesul;
• Alegerea (opțiunea);
• Informarea;
• Corectarea (restabilirea echilibrului);
• Reprezentarea.
Ideea de parteneriat în guvernare între oficialii aleși și cetățeni, bazat pe onestitate, transparență din partea aleșilor și oportunitatea oferită oamenilor de a juca un rol important în procesul guvernării, și chiar în activitatea de zi cu zi, a condus la receptivitatea politicienilor în fața noilor solicitări de servicii.
În multe țări a existat un interes crescut față de satisfacția clienților în prestarea serviciilor publice. Un motiv a fost convingerea că, acordând mai multă atenție dorințelor clienților, serviciile destinate utilizatorilor individuali s-ar putea îmbunătăți semnificativ fără creșterea costurilor sau cu o creștere redusă a costurilor. Una dintre modalitățile de a acorda mai multă atenție dorințelor clienților a fost extinderea posibilităților clienților de a opta.
În țările OCDE există o convenție referitoare la faptul că administrația trebuie să fie receptivă la cererile clienților săi, receptivitate care se transpune în:
a) Transparență – clienții trebuie să cunoască modul de funcționare al administrației, care sunt constrângerile asupra acțiunii funcționarilor publici, cine este responsabil și pentru ce este responsabil și care sunt remediile dacă lucrurile nu merg bine;
b) Participarea clienților – clienții nu trebuie să fie tratați doar ca beneficiari pasivi ai serviciilor prestate de administrație. În multe cazuri este necesară implicarea lor, dacă administrația dorește să-și îmbunătățească activitatea;
c) Satisfacerea cerințelor clienților – pe cât posibil, clienților trebuie să li se ofere servicii care să corespundă situațiilor lor specifice. Un serviciu care să se potrivească la toate cerințele nu mai este adecvat și nici necesar, deoarece noua flexibilitate din sectorul public permite armonizarea serviciilor cu cerințele;
d) Accesibilitate – clienților trebuie să li se ofere un acces facil la instituțiile publice, la ore convenabile precum și informații într-un limbaj adecvat.
Practic, aceste idei presupun existența unei administrații care își cunoaște bine clienții și dorește să îi implice în activitatea complexă a procesului de guvernare. Pe de altă parte, sunt necesare un transferul continuu de informații de la administrație la cetățeni și modalități eficiente prin care administrația culege informații de la cetățeni.
Nu în ultimul rând, cetățenii-clienți trebuie să se informeze și, înțelegând problemele administrației, să își onoreze obligația de a participa ca parteneri egali în activitățile acesteia.
Așadar, încorporarea așteptărilor utilizatorilor de servicii publice presupune un parteneriat ce are la bază informarea și consultarea acestora.
Toate procesele de reformă a administrației publice din România au încorporat într-un fel sau altul aceste idei, numai că realizarea practică a acestora se lasă încă așteptată.
Concluziile nu sunt deloc îmbucurătoare. Administrația continuă să privească utilizatorii serviciilor pe care le realizează dintr-o poziție de superioritate și dispreț. Cadrul legislativ este util dar nu suficient pentru că o lege nu-l poate schimba peste noapte pe cel care o aplică. Pe de altă parte inițiativa și imaginația sunt elemente aproape inexistente în administrația românească, aceasta limitându-se doar la aplicarea legii, încercările de a face mai mult, pe baza competențelor oferite de lege, fiind cazuri mult prea izolate.
2.4.3. DECONCENTRAREA, DESCENTRALIZAREA ȘI PRIVATIZAREA
SERVICIILOR PUBLICE – FORME DE APROPIERE
A ADMINISTRAȚIEI DE CETĂȚEAN
DECONCENTRAREA
Prin deconcentrarea serviciilor publice se înțelege transferul unor atribuții care revin nivelului central de administrare, unor entități subordonate, ce funcționează în teritoriu, fiind vorba de o formă diminuată a sistemului de centralizare. Diferența rezidă în faptul că la nivel teritorial nu există agenți, ca în cazul centralizării, ci organe (instituții) administrative, numite, revocabile și răspunzătoare în fața autorităților administrației centrale de stat, ce au o competență proprie și putere de decizie.
Justificarea deconcentrării o regăsim, de exemplu în Franța, în expunerea de motive a decretelor din 1964: „Pentru a face față la nevoi crescânde, statul se vede obligat să intervină în cele mai diverse forme în viața țării […] în fața acestor fenomene și în fața acestei politici, adaptarea structurilor administrative se impune […] această restructurare va facilita deconcentrarea, care va avea ca avantaje apropierea administrației de administrați și accelerarea deciziilor“.
Deconcentrarea îmbracă două forme: orizontală și verticală. Prima vizează încredințează unui reprezentant unic al statului (prefectul) responsabilitatea serviciilor deconcentrate ale diferitelor ministere, în timp de cea de a doua așează aceste servicii după o ierarhie directă în care șeful serviciului depinde doar de ministrul de resort.
Deconcentrarea orizontală concentrează autoritatea teritorială în mâinile prefectului, reprezentant unic al guvernului, întărește puterea acestuia și aplică asupra teritoriului un sistem ce se dorește coerent, elaborat la nivel național. În cazul deconcentrării verticale se conservă o anumită continuitate administrativă, dar se tinde spre sectorializarea ministerială.
Constituția României, modificată, utilizează atât sintagma de deconcentrare (Art. 123 (2): „Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local și conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale”) cât și pe cea de descentralizare (Art. 120 (1): „Administrația publică din unitățile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale și deconcentrării serviciilor publice”).
Așadar, în ceea ce privește organizarea serviciilor publice, în România sunt utilizate atât deconcentrarea cât și descentralizarea, dar inexistența unor detalieri suplimentare, a făcut ca în practică să existe numeroase confuzii în aplicarea celor două principii. Confuziile apar îndeosebi în zona deconcentrării.
În România, s-a adoptat varianta deconcentrării orizontale (prefectul conduce serviciile publice deconcentrate), fără a exista o analiză individuală a serviciilor publice, pentru a identifica, în vederea unor performanțe maxime, pentru care dintre acestea este utilă deconcentrarea verticală. Acest lucru a condus la numeroase disfuncționalități pentru că practic există o dublă subordonare a acestor servicii – față de prefect și față de minister și implicit decizii contradictorii.
În cele mai multe cazuri este vorba de servicii strict specializate, fiind evident că prefectul nu se poate implica în conducerea activităților specifice și, dacă se menține acest sistem, trebuie precizat exact în ce constă activitatea de conducere a prefectului și pentru ce competențe există o subordonare față de minister.
Justificarea sistemului actual rezidă în faptul că dincolo de apropierea de cei administrați, apare nevoia de a realiza o contrapondere autorității aleșilor locali pentru a menține autoritatea statului. Tendințele europene, mai ales în Franța sunt de a scoate de sub autoritatea prefectului acele servicii care presupun o utilizare privată: educația, inspecția muncii, încasările, cheltuielile publice și controlul conturilor și de a le transfera către colectivitățile locale.
Având în vedere amploarea descentralizării, deconcentrarea are ca menire crearea unui interlocutor etatic pentru autoritățile locale, destul de puternic pentru a lua decizii prin care să oblige diferite servicii să acționeze sub responsabilitatea sa.
Totuși, cel puțin în România, asistăm la o încercare de sporire a puterii administrației deconcentrate, mulți prefecți dorindu-și să exercite asupra autorităților locale nu doar un control de legalitate, ci și unul de oportunitate și chiar să dețină puterea de a sancționa direct autoritățile locale. Ori, un astfel de sistem este imposibil de aplicat într-un sistem descentralizat, în care autoritățile locale sunt alese de către colectivitate.
DESCENTRALIZAREA ȘI PRIVATIZAREA SERVICIILOR PUBLICE
După cum am precizat anterior, principiul descentralizării serviciilor publice constă în „transferarea serviciilor de la „centru” spre comunitățile locale, cu scopul satisfacerii nevoilor sociale.”
În sens formal, descentralizarea permite serviciilor publice să se administreze ele însele, sub controlul statului, care le conferă personalitate juridică, le permite constituirea unor autorități proprii și le dotează cu resursele necesare.
Termenul de privatizare este asociat cu transferul de active – proprietate, gestiune, resurse, control – din sectorul public către sectorul privat. În sensul cel mai strict, reprezintă vânzarea de bunuri din domeniul privat al statului sau colectivităților locale.
În unele studii de specialitate, privatizarea este asociată cu o întreagă gamă de măsuri:
• Cesiune de active – vânzarea în totalitate sau în parte a unei întreprinderi sau a unor bunuri aparținând statului sau colectivităților locale;
• Subcontractarea serviciilor – funcționarii joacă rolul de administratori de servicii;
• Stabilirea de taxe de utilizare – acestea permit statului sau colectivităților locale să perceapă redevențe pentru serviciile care sunt asigurate de sectorul privat.
• Parteneriat între sectorul public și privat – pentru finanțarea, gestiunea și partajarea riscurilor într-un proiect comun;
• Liberalizarea – constă în suprimarea dispozițiilor care împiedică întreprinderile din sectorul privat să pătrundă pe piețele sectorului public.
Varietatea acestor măsuri arată că privatizarea este definită din ce în ce mai larg, într-un mod care urmărește să încurajeze participarea sectorului privat la prestarea serviciilor publice. În sens larg, privatizarea nu implică neapărat transferul integral al proprietății și controlului serviciilor.
Privatizarea reprezintă un curent larg răspândit cu privire la maniera de a fi a statului. Tendința a fost influențată de o serie de factori precum evoluția tehnologică, economică, politică, de mediu, socială și culturală. Integrarea economică internațională sub forma mondializării și regionalizării, a fost cea care a influențat cel mai puternic evoluția rolului statului și al pieței, precum și relația dintre acestea, dar și evoluția structurală și organizațională a serviciilor publice.
Au existat presiuni economice și sociale cu privire la utilizarea eficace a finanțelor publice și cu privire la limitarea taxelor și impozitelor, în paralel cu noi cereri de servicii. Publicul este din ce în ce mai puțin tolerant cu lipsa de eficacitate a unui serviciu public, cu slaba calitate a prestațiilor, cu rigiditatea și lipsa de reacție. Privatizarea a fost influențată de evoluția tehnologică, insuficiența investițiilor în serviciile publice, problemele de finanța publice, presiunile ecologice și mondializarea.
Deși există experiențe îndelungate de privatizare a serviciilor publice, metoda privatizării rămâne o problemă foarte controversată. Abordările diferă în funcție de sectorul de activitate în care se realizează privatizarea.
Așadar, pentru încurajarea privatizării și apariția concurenței în domeniul serviciilor publice, se pot institui cel puțin trei tipuri fundamentale de măsuri:
A. OFERTE CONCURENȚIALE
Marea Britanie, de exemplu, este singura țară europeană care a introdus concurența pentru serviciile de transport în comun. Diferiți furnizori sunt în concurența pe aceeași linie. Există o piața liberă pentru transportul în comun și toți furnizorii sunt privați.
B. SUBCONTRACTARE
În cadrul sectorului serviciului public, componenta cea mai importanta a privatizării a fost subcontractarea sau externalizarea serviciilor. Cu toate că acest proces este asimilat mai ales cu Marea Britanie, SUA și Noua Zeelandă, puține sunt țările care nu l-au aplicat. Cu toate acestea, gama serviciilor oferite prin aceasta metodă rămâne modestă, dorindu-se o sporire a acesteia.
C. PARTENERIATE
Este vorba de parteneriatele public-privat-social pentru a promova investițiile și furnizarea de servicii.
Descentralizarea și privatizarea sunt două probleme importante în cadrul reformei serviciului public fiind considerate căi de îmbunătățire a eficacității și eficienței serviciilor publice.
În acest sens, este important ca administrația publică să creeze un climat favorabil dezvoltării întreprinderilor private. Potrivit unui studiu realizat de Banca Mondială, „dezvoltarea eficace are nevoie de un cadru favorabil, care să permită întreprinderilor și indivizilor să devină productivi și, într-o lume a liberalizării și piețelor integrate, competitivi”.
Cu toate acestea, privatizarea serviciilor publice nu trebuie să devină un scop în sine. Contrar unor păreri potrivit cărora privatizarea totală poate și trebuie realizată în cadrul tuturor sectoarelor economice, inclusiv a celor strategice și de asemenea a tuturor serviciilor publice de producție, desfacere sau prestatoare de servicii, în democrațiile occidentale lucrurile nu stau chiar așa. Dimpotrivă, în special în cazul unor sectoare care evident sunt de interes național și constituie industrii, regii sau servicii strategice, mixajul dintre public și privat este de cele mai multe ori în favoarea spațiului public. Mai mult, „ramuri întregi funcționează integrat evitându-se atomizarea acestora spre a evita disfuncțiile întregului sistem”.
CAPITOLUL III
EXPERIENȚE EUROPENE PRIVIND MANAGEMENTUL SERVICIILOR PUBLICE LOCALE
Construcția europeană a fost marcată încă de la debutul său de o dilemă: Cum se pot armoniza ambițiile de realizare a unui spațiu economic comun cu administrațiile naționale, rod al specificului național, istoriei și tradițiilor? Actualitatea acestei probleme este determinată de existența unei contradicții aparente între interesul colectiv din interiorul unui stat și deschiderea față de concurența europeană. În acest context, apare o nouă întrebare: Este necesară o nouă administrație sau un mecanism care să asigure cooperarea administrațiilor naționale?
Uniunea Europeană poate interveni direct în viața de zi cu zi, atât în viața cetățenilor, a colectivităților locale, cât și în cea a administrației publice. Există directive europene care au un efect direct asupra autorităților publice, inclusiv cele descentralizate, cum sunt cele din domeniul protecției mediului sau al cheltuielilor administrației. Astfel, politicile europene nu mai pot fi văzute ca „politici externe”, ci reprezintă o parte a administrației fiecărei țări. Din acest motiv, Europa este numită uneori „cel de al patrulea nivel de administrație”.
Pe de altă parte, cele trei modele administrative dominante din spațiul european – francez, englez și german – își pun amprenta asupra sistemului instituțional european.
Un demers de identificare a unui model european vizând managementul serviciilor publice locale s-ar concretiza, în actuala etapă din evoluția Europei, în identificarea elementelor comune statelor membre ale Uniunii Europene. Mai departe, aceste elemente de convergență ar putea constitui în nucleul dur al unui viitor model european.
3.1. SISTEMUL INSTITUȚIONAL ȘI LEGISLATIV
3.1.1. FRANȚA
Potrivit Constituției din 1958, Franța este o republică indivizibilă, laică, democratică și socială. Puterea legislativă este exercitată de un parlament bicameral format din Senat și Adunarea Naționala. Executivul este bicefal: Președintele Republicii și Primul-Ministru.
Structura administrativă a Franței contemporane este rezultatul unei politici teritoriale în care centralizarea a fost elementul definitoriu. Acest sistem dominat de ideea de autoritate, se caracterizează, după cum sublinia Marcel Prelot prin aceea că „puterea administrativă imprimă în toate părțile țării o direcție uniformă, nelăsând nici o parte din decizie cetățenilor”, astfel că dezvoltarea locală și gestiunea serviciilor publice pornește în primul rând de la voința nivelului central.
După secole de centralism, 1982 a reprezentat anul reformelor administrative care încercau să construiască un sistem descentralizat, dar, mai ales, dădeau curs unor evoluții deja conturate.
Afirmarea drepturilor și libertăților unităților administrativ-teritoriale, o nouă repartiție a competențelor între nivelurile administrative, aplicarea unei planificări regionale în spirit contractual, noi competențe acordate adunărilor alese ale unităților administrativ-teritoriale și primarului sau președintelui acestora, evitarea formării profesionale doar la Paris, reorganizarea sistemului finanțelor publice locale, modificarea statutului funcționarilor publici, deschiderea de noi sfere de dialog menite să înlăture clientelismul, dinamizarea sistemului economic pornind de la colectivitățile locale și elaborarea de strategii economice locale, reprezintă elemente ale acestei reforme administrative. Analiza lor permite înțelegerea faptului că factorii politici, sociali, economici și culturali contribuie la dezvoltare.
Organizarea administrativă franceză din zilele noastre este complexă și ramificată, implicând un sistem instituțional diversificat și un personal numeros. Se disting structurile centrale și organizarea teritorială, fără însă a neglija tutela exercitată asupra colectivităților descentralizate.
Structurile centrale exercită o influență semnificativă asupra funcționării administrației franceze și implicit asupra proceselor privind dezvoltarea locală și managementul serviciilor publice. Acestea asigură legătura cu guvernul și acest fapt nu reprezintă doar transmiterea și executarea unor ordine, ci și pregătirea unor decizii. Aceste structuri cuprind serviciile Președinției, Primului-Ministru, administrația centrală, Consiliul de Stat sau Curtea de Conturi.
Potrivit Titlului XII, art. 72-75 din Constituția franceză, colectivitățile teritoriale ale republicii sunt comunele, departamentele, regiunile și „teritoriile de peste mare”. Orice altă colectivitate este creată doar prin lege. Aceste colectivități se administrează liber prin consilii alese și în condițiile prevăzute de lege. Această prevedere constituțională induce ideea de responsabilitate a colectivităților teritoriale în materie de dezvoltare, dar în departamente și teritorii, delegatul guvernului este însărcinat cu reprezentarea intereselor naționale, controlul administrativ și asigurarea respectării legilor.
Prin deconcentrare, s-au transferat o parte importantă din sarcinile statului către agenții din teritoriu și îndeosebi către prefecți. Conform Legii nr. 82-213 din 2 martie 1982, prefectul este reprezentantul statului în departamente și regiuni. El reprezintă fiecare minister, conduce serviciile statului în circumscripția respectivă și este garantul interesului național, al respectării legilor, ordinii publice și controlului administrativ. Prefectul, ca agent al statului, are un dublu rol: politic și administrativ. În calitate de agent politic, prefectul are rolul de a organiza alegerile, iar ca agent administrativ el poate interveni în domenii precum amenajarea teritoriului, urbanism sau industrie.
Prin urmare, ne găsim în fața a două dimensiuni ale administrației franceze:
a) Dimensiunea teritorială. Aceasta stă la baza împărțirii autorităților publice centrale și locale, în funcție de raza de acțiune teritorială;
b) Dimensiunea funcțională. Aceasta se reflectă în împărțirea autorităților administrative în autorități cu competență generală și autorități de specialitate.
Într-o țară cu tendințe istorice de centralizare administrativă, conceptul de descentralizare a avut dificultăți în identificarea elementelor precise ale cadrului său juridic. În cazul Franței, după cum aprecia Maurice Hauriou „descentralizarea nu este decât o manieră de a fi a statului”, ca și centralizarea, de altfel, neavând trecere decât față de administrație.
3.1.2. GERMANIA
Germania este o republică parlamentară cu un specific aparte sub aspectul dezvoltării: o rată puternică de urbanizare (86%), un PIB ridicat pe cap de locuitor (26.000 Euro) și un consum public important de 19% din PIB. Așadar, urbanizarea și resursele bogate, rezultat al industrializării, sunt elemente ce dinamizează și orientează strategiile de dezvoltare la nivel local. La acestea se adaugă organizarea federală a statului.
Constituția din 23 mai 1949 fixează trei niveluri autorității:
1) Nivelul federal;
2) Landurile;
3) Nivelul local care cuprinde comunele (Gemenide), districtele sau arondismentele (Kreise).
Așadar, structura autorităților administrative din Germania apare drept una policentrică. După cum vom arăta în continuare acesta este rezultatul istoriei și influențelor politice.
La începutul sec. 19, Germania era divizată în mici principate și domenii, ce aminteau încă de Imperiul Romano-Germanic. Datorită slăbiciunilor din relația cu Franța conducătorii absolutiști ai statului german au încercat să modernizeze structurile depășite și să revigoreze societatea și economia. Instrumentul ales pentru îndeplinirea acestui deziderat a fost autonomia locală. Inițiativa acestui proces a aparținut Prusiei, unde reformatorul liberal Freiherr vom Stein a promovat Carta municipală prusiană din 1808. Carta promova un model remarcabil de autonomie locală, în contextul istoric al unui stat mereu centralizat. Pe lângă consiliul municipal ales, un organ colectiv (Magistrat) era însărcinat cu funcția executivă. Deși era ales de către consiliu și format din consilieri și alți cetățeni, Magistratul putea primi sarcini delegate de către stat.
Ulterior, au fost adoptate carte și ordonanțe privind autonomia locală și în alte landuri, reflectând diversitatea care a caracterizat organizarea locală până în prezent.
Evoluția autonomiei locale în secolul 19 a fost influențată decisiv de Revoluția din 1848, eveniment după care a intervenit o stare de „compromis constituțional”: (în care) statul, birocrația și armata au rămas în mâinile autorității monarhice, în timp ce pe plan local, puterea aparținea proprietarilor și antreprenorilor. Distincția dintre stat și societate devenea în acest mod un concept cheie al gândirii politice germane în sec. 19, idee transpusă filosofic de către Hegel.
Această stare a fost menținută până la începutul sec. 20, statul abținându-se să se amestece în probleme de infrastructură și cele sociale, sarcini care reveneau colectivităților locale.
Pentru liberalii conservatori reconciliați cu statul monarhic, autonomia locală nu reprezenta altceva decât o formă descentralizată de administrare a statului ale cărui funcții trebuiau realizate de către cetățeni. Acest concept de guvernare locală, în forma sa ne-politică de auto-administrare locală, a influențat sistemul administrativ până în zilele noastre.
Urmând acest model, municipalitățile, în plină creștere demografică datorită industrializării și urbanizării rapide, au cunoscut o multiplicare a activităților lor (urbanism, tratarea apei, instalații sanitare, transport, facilități culturale), dar și a celor delegate de către stat. Orașele își acopereau cheltuielile din veniturile proprii, în primul rând prin aplicarea unei taxe locale asupra întreprinderilor și proprietății și, după 1893, dintr-o suprataxă locală (impozitul suplimentar pe salariu), fapt ce demonstrează remarcabilul grad de independență financiară a municipalităților în perioada anterioară primului război mondial.
Ca urmare a poziției pe care vechea aristocrație feudală o păstra în mediul rural, introducerea principiului liberei administrări locale a avut un curs diferit. În Prusia, spre exemplu, abia în jurul anului 1872 au apărut arondismentele rurale (Kreise). Pe de o parte, consiliile alese în Kreise, au fost abilitate cu rezolvarea problemelor din circumscripția respectivă, pe de altă parte Landrat-ul, șeful administrației dintr-un Kreise, era numit de către guvernul Landului și îndeplinea funcții delegate, ca un agent al statului. Acest sistem a cunoscut o largă utilizare și, cu toate că era francez la origine, a devenit o caracteristică a tradiției administrative locale din Germania. Acest sistem a fost adoptat ulterior în alte țări europene.
După Revoluția din 1918 și trecerea la Republica democratică de la Weimar, cadrul instituțional local a fost puternic modificat. Constituția Weimer din 1919 garanta comunelor și pentru Kreise dreptul de „autoadministrare în limitele legii” (art.127) și consacra principiul sufragiului universal pentru alegerile locale. Prin adoptarea de legi electorale și „reintegrarea autonomiei locale”, distincția tradițională dintre stat și societate și-a pierdut din semnificațiile avute în secolul 19.
Autoritățile locale au fost asociate politicilor sociale promovate de către Reich și de către guvernele landurilor. După reforma fiscală din 1920, care priva autoritățile locale de suprataxa locală, acestea au devenit dependente de subvențiile Reich-ului și ale landurilor. Marea criză economică a trimis municipalitățile într-un dezastru financiar și a condus la conflicte cu Reich-ul și landurile, conflicte la care acestea din urmă au răspuns prin înființarea comisarilor de stat. După acapararea puterii de către naziști prin Gleichschaltung, municipalitățile au fost supuse principiilor dictatoriale ale Fuhrer-ului.
Ulterior pierderii războiului de către Germania, voința aliaților occidentali de a restaura rapid în zonele de ocupație structuri democratice, descentralizate a făcut ca autoritățile locale să fie primele reinstalate, înaintea landurilor și înființarea Republicii Federale Germane în 1949. Astfel, autoritățile locale și-au reluat activitatea imediat după armistițiu și acest fapt a jucat un rol considerabil în reconstrucția țării.
Legea fundamentală din 1949 prevedea că Gemeinden (comunele) și, într-o măsură apropiată, Kreise (arondismentele), au dreptul „de a realiza pe propria responsabilitate, toate afacerile comunității locale, în limitele legii”(art.28).
Landurile au adoptat Carte municipale a căror formă diferea în funcție de tradițiile regionale și influența forței de ocupație.
Dezvoltarea Statului-Providență în anii 50-60 a avut repercusiuni semnificative asupra autorităților locale. Mai întâi, în perioada 1968-1977, au fost realizate importante reforme teritoriale în Landuri, reforme ce vizau întărirea capacității administrative a colectivităților locale a căror reconstrucție a semănat adesea cu forma din secolul 19. Pe fondul antagonismului dintre obiectivul de a crește eficacitatea administrativă și acela de a întări democrația locală, Landurile au pus în practică strategii diferite în funcție de cultura politică zonală și de forța opoziției de la nivel local. În Landul Rhenania de Nord – Westphalia, municipalitățile au o medie de 43.000 de locuitori; în alte landuri, mai ales în sud, politica de regrupare a fost nesemnificativă, permițând micilor localități să-și păstreze personalitatea juridică și propriile organe alese și obligându-le, în cele din urmă, să-și execute sarcinile administrative în comun cu alte autorități locale. Acum, cele 24.000 de comune au fost reduse la 8.400, iar Kreise de la 425 la 237, dar a fost adăugat un nou nivel între Kreise și comune, ceea ce a complicat structura administrativă.
În consecință, în anii ’60-’70, multe municipalități au început modernizarea, reformă foarte puternică în comparație cu cele similare din alte țări europene.
Începutul anilor ’90 a fost marcat pentru municipalități și Kreise, de o criză bugetară și de influențele tardive ale Noului Management Public. Până în prezent, autoritățile publice locale au introdus noile concepte materializate în noi proceduri bugetare, cu scopul de a reduce costurile.
La fel ca în multe alte țări europene, democrația locală din Germania, începând din 1945 și până astăzi, a fost dominată de principiul democrației reprezentative indirecte. De la începutul anilor ’90, situația s-a schimbat, landurile adoptând legi privind referendumul local, ca urmare a unei inițiative asemănătoare a Parlamentului Federal din mai 1990.
Un alt element privind dezvoltarea instituțională, este reprezentat de generalizarea alegerii directe a primarilor. Parlamentele Landurilor din Germania de est au făcut aceste lucruri fie pentru a da populației o pârghie de control asupra administrației, fie (sau) din considerente manageriale (ca în landurile din Germania de Vest).
3.1.3. MAREA BRITANIE
Sistemul administrativ britanic se deosebește fundamental de cele ale țărilor continentale datorită evoluțiilor istorice specifice și a relațiilor particulare care decurg din înglobarea diferitelor națiuni: engleză, galeză, scoțiană, nord-irlandeză.
În Marea Britanie nu există conceptul de stat, referirile făcându-se la Coroană, care exprimă puterea executivă astfel că, spre deosebire de stat, Coroana nu presupune existența unor diviziuni teritoriale comparabile cu regiunile, județele sau comunele, identificându-se cu puterea centrală.
Guvernul este condus de primul-ministru. Miniștrii nu au veritabile cabinete, ci numai un secretariat particular și totdeauna funcționari permanenți. În fiecare minister britanic există un secretar permanent – secretarul general; el este cel mai înalt funcționar din minister și rămâne în post oricare ar fi schimbările politice.
Guvernarea locală reprezintă unul din cele trei elemente ale administrației teritoriale din Marea Britanie, alături de structurile administrative deconcentrate sau cu statut specific și de instituțiile particulare – recent întărite – din Scoția, Țara Galilor și Irlanda de Nord.
Marea Britanie nu are o constituție scrisă, iar cadrul legal în care funcționează colectivitățile teritoriale descentralizate a evoluat în timp. Un element particular este reprezentat de absența garanției constituționale în favoarea colectivităților teritoriale: Parlamentul este liber să realizeze orice schimbare dorește în organizarea administrației descentralizate.
Susținătorii sistemului britanic apreciază că tradițiile și cutuma sunt suficiente pentru a păstra autonomia și independența administrației locale, dar este clar că acestea nu sunt decât argumente nesemnificative.
Nu există curți constituționale sau administrative specializate pentru a trata conflictele dintre deciziile guvernului central și deciziile administrației locale descentralizate. Această competență revine tribunalelor civile ordinare și jurisprudenței care realizează un efort major pentru a adapta legea ordinară în circumstanțele particulare ale administrației locale.
Colectivitățile teritoriale descentralizate britanice nu au competențe generale. În aplicarea principiului ultra vires dezvoltat de tribunale în sec. 19, fiecare act al guvernului trebuie să aibă la bază o abilitare legală, conferită printr-o lege sau o cutumă (common law). Prin urmare, colectivitățile teritoriale și reprezentanții lor nu pot acționa decât în cadrul puterilor conferite de Parlament.
În Marea Britanie existau comitate și parohii încă înainte de cucerirea normandă. Burgurile (boroughts) aveau un drept de autoadministrare a propriilor afaceri încă din evul mediu, drept ce era stabilit prin carte regale. Comitatele au fost administrate până la sfârșitul secolului 19 de către „judecători de pace” numiți. Anumite servicii, cum ar fi drumurile sau amenajarea apelor, la origini, erau asigurate de către persoane administrative specializate.
Urbanizarea rapidă și dezvoltarea industrială din secolul 19 au avut ca efect creșterea numărului persoanelor administrative specializate, unele fiind desemnate să răspundă nevoilor în materie de sănătate publică, igienă, educație, menținerea ordinii publice și alte domenii considerate importante pentru fiecare individ. De asemenea, s-a remarcat o creștere semnificativă a serviciilor industriale și comerciale ale municipalităților cum ar fi piețe, abatoare, băi publice, gestiunea deșeurilor, furnizarea de apă, gaz, electricitate, rețele de transport în comun cu trenul sau autobuzul.
Marea Britanie a fost întotdeauna guvernată de convenții și practici constituționale care au moderat și contrabalansat tendințele unitare și centralizatoare. Acest fapt este atestat de dezvoltarea și autonomia locală din secolul 19, (ceea) premiză ce a contribuit la edificarea a ceea ce numim „un sistem dual” caracterizat printr-o divizare a puterii: guvernul central și elita sa (Oxbridge), gestionari ai „politicilor înalte”, în timp ce „politica de bază” și punerea sa în aplicare era lăsată în sarcina autorităților locale (infrastructură, servicii sociale dezvoltate datorită urbanizării și industrializării rapide).
Acest sistem a condus la abilitarea de către Parlament a autorităților locale cu un număr mare de sarcini, dar fără a stabili strict și modul de punere în aplicare. În al doilea rând, guvernul central nu a stabilit niciodată unități care să dispună de o capacitate de execuție pe plan regional sau local, fapt ce era în contradicție cu ceea ce se întâmpla în Europa continentală. Astfel, s-a ajuns la un paradox: guvernul central dispunea de o putere aproape nelimitată, dar manifesta o indiferență față de nivelul local, situație ce a permis autorităților locale să beneficieze de un grad de autonomie fără echivalent în Europa acelor vremuri.
Un pas important către autonomia locală l-a reprezentat legea din 1835 (Municipal Corporation Act). Acest act suprima regimul medieval de drepturi și privilegii acordate orașelor și stabilea un model uniform. Responsabilitățile locale au fost încredințate unor consilii locale alese prin sufragiu universal (masculin). Instaurând autorități pluri-funcționale și acordându-le dreptul de a stabili impozite locale („rate” sau impozitul funciar), s-au stabilit principiile de bază ale autonomiei locale.
În perioada 1880 – 1890, guvernul central a reorganizat sistemul autorităților locale creând o structură pe două niveluri care a rămas în vigoare timp îndelungat.
Aceste reforme au pus bazele a ceea ce regăsim sub denumirea de „perioada de aur a autonomiei locale”. Consiliile locale își exercitau sarcinile politice și administrative dispunând de o mare putere de apreciere și fără a exista o veritabilă tutelă a guvernului central, autonomie garantată și de resursele financiare care le acopereau cheltuielile.
La sfârșitul secolului 19, s-a pus în aplicare un sistem de organizare comun, prin raționalizarea furnizării diferitelor servicii, sistem care s-a menținut până în anii ’60 ai secolului trecut. În orașele importante exista o singură autoritate – consiliul (county borough council) – ce era responsabilă cu furnizarea tuturor serviciilor. În unele arii urbane, competențele erau repartizate între comitate și districtele urbane (urban district council) sau municipalități (municipal borough). În toate zonele urbane nivelul inferior al parohiilor (parishes) nu dispunea de consilii alese și nu asigura nici un serviciu. Existau însă consilii de district rural iar parohiile cuprinse în teritoriul acestor districte aveau uneori consilii ce asigurau un număr redus de funcții locale.
De la începutul secolului 20, modelul victorian de autonomie locală a suferit schimbări continue. Până în anii ’30, nivelul și numărul serviciilor furnizate de autoritățile locale a continuat să crească. Administrația locală a primit responsabilități în materie de planificare urbană și politica de locuire înțeleasă într-un sens foarte larg (planificare, construcție și gestiune) – housing provision – și juca un rol din ce în ce mai important în materie de educație. Numeroase autorități urbane se ocupau de transportul local de călători, drumuri, aprovizionare cu apă, gaz, electricitate și unele chiar cu telefonia. De asemenea, jucau un rol important în serviciile de sănătate ca și în organizarea băilor publice, bibliotecilor și a unor activități de divertisment.
După anii ’30, aria de intervenție a colectivităților locale s-a diminuat semnificativ. Furnizarea de ajutoare financiare către cei săraci care fusese mult timp în competența parohiilor, a fost transferată către guvernul central între 1934 și 1948, ajungându-se la o egalitate de tratament și armonizare a responsabilităților financiare între diferite regiuni.
Responsabilitatea amenajării drumurilor principale revenea în 1936 guvernului central; furnizarea de gaz și electricitate a fost naționalizată în 1947 – 1948. Crearea în 1946 a Serviciului Național de Sănătate (Național Health Service – NHS) priva autoritățile locale de competențe în materie de spitale, iar celelalte competențe în materie de protecție a persoanelor au fost transferate către NHS în 1974.
Așadar, schimbările au atins apogeul în anii ’40 și ’60, printr-o serie de măsuri ce au schimbat radical responsabilitățile locale: pe de o parte, autoritățile locale au fost private de sarcinile lor tradiționale (furnizarea de gaz și electricitate, servicii medicale), pe de altă parte, responsabilitățile locale au fost dezvoltate îndeosebi în materie de educație și serviciile sociale. În același timp, se remarcă o creștere constantă a dependenței financiare față de guvern.
Creșterea progresivă a responsabilităților autorităților locale a fost însoțită de o extensie concomitentă a efectivelor agenților publici, îndeosebi în comitate care totalizau 75% din cheltuielile locale. Această sporire a fost însoțită, îndeosebi în anii ’60, de profesionalizarea agenților și de sectorializarea politicii locale, creând tensiuni între modul tradițional de exercitare a autonomiei locale (rolul preponderent al comitetelor formate din consilieri aleși , „amatori”) și nevoile de profesionalizare.
În 1972 a avut loc o altă schimbare semnificativă a sistemului realizat în anii 1880-1890 prin adoptarea Local Government Act. Numărul comitatelor s-a redus de la 62 la 47 (cu o medie de 730.000 de locuitori), numărul districtelor a fost, de asemenea, diminuat (având o medie de 125.000 de locuitori), iar nivelul inferior al orașelor și parohiilor (ce dispuneau de consilii alese și atribuții nesemnificative) a rămas neschimbat.
Distribuția apei și colectarea apelor uzate au fost naționalizate în Anglia și în Țara Galilor în 1974. Începând cu 1989 au fost privatizate, ca și gazul și electricitatea (1990 și 1991). In 1995, responsabilitatea poliției a fost transferată de la consiliile comitatelor la autorități de poliție specifice, controlate de membrii aleși de către comitat, în paralel cu judecătorii de pace, numiți de către ministrul de interne. Evoluția instituțională se caracterizează deci prin diversitatea inițiativelor locale și printr-o amprentă mai puternică a autorităților naționale.
Prin aceste reforme guvernul central a manifestat aceeași determinare vizând întărirea eficacității autorităților locale ca și la sfârșitul secolului 19. Dacă am compara cu ceea ce s-a întâmplat în alte țări europene, modificările teritoriale realizate sunt cele mai radicale și constituie un caz extrem a ceea ce numim „tipul nord-european” de structuri locale.
În anii ’80, după victoria conservatorilor, noul guvern a inițiat o amplă serie de măsuri care au restructurat profund statutul autorităților locale, criticate îndeosebi datorită puterii excesive a funcționarilor. O măsură importantă a vizat limitarea puterilor financiare, îndeosebi inițiativa de a plafona impozitul funciar (rate) tradițional și de a-l înlocui cu alt impozit local bazat pe taxa forfetară pe persoană (poll tax). Această reformă reducea libertatea de acțiune a autorităților locale în materie de impozite locale. Guvernul, bazându-se pe principiile Noului Management Public, a încercat să reducă decisiv puterea autorităților locale, atacând „imperiile municipale” și cvasi-monopolul acestora în furnizarea directă de servicii sociale.
În cadrul „ofensivei” împotriva autorităților locale, guvernul a utilizat și alte instrumente:
• obligația legală de a se vinde așezările sociale (locatarilor);
• deschiderea către concurență în furnizarea serviciilor publice (colectivitățile trebuiau să joace un rol de garant și nu de furnizor direct al serviciilor);
• desființarea prin Local Government Act din 1985 a Marelui Consiliu al Londrei și a celor șase consilii metropolitane.
Unele texte ce restructurau autoritățile locale nu au fost niciodată aplicate sau „au fost explicit revocate”. Dar, în ansamblu, acestea au pus guvernul într-o postură mult mai puternică în raport cu autoritățile locale.
În paralel, guvernul a pus capăt în 1998 celor 400 de ani de guvernare directă de către Westminster atribuind numeroase responsabilități legislative și executive unor adunări alese direct în Scoția, Țara Galilor și Irlanda de Nord. Fiecare dintre aceste adunări a realizat un program de modernizare a guvernelor locale similar celor din Anglia.
În anul 2000, au avut loc noi schimbări privind sistemul local de guvernare prin adoptarea legii asupra dezvoltării locale:
• desființarea sistemului de comisii, utilizate de către municipalități, ce existau de peste un secol, cerându-se consilierilor municipali să consulte populația cu privire la posibilitatea alegerii directe a primarului;
• creșterea libertății de acțiune a municipalităților prin introducerea unei competențe generale pentru a promova bunăstarea economică, socială sau de mediu a comunității;
• noi dispoziții pentru o gestiune de calitate (best value), ce îndemnau municipalitățile să găsească cele mai bune opțiuni pentru fiecare serviciu public, recurgând în acest sens la întreprinderi private dacă acestea erau mai eficace.
3.2. NIVELURI DE RESPONSABILITATE
ÎN FURNIZAREA SERVICIILOR PUBLICE
3.2.1. FRANȚA
Stadiul actual al împărțirii administrativ-teritoriale se explică prin factorul istoric, în sensul persistenței anumitor structuri tradiționale și prin grija de raționalizare și uniformizare care a caracterizat întotdeauna acțiunea normativă în Franța.
Așa cum precizam, teritoriul actual al Franței este divizat într-o mare varietate de circumscripții, pe trei niveluri fundamentale ale colectivităților locale, la care se adaugă colectivitățile „de peste mare”.
COMUNA FRANCEZĂ
Comuna nu este doar o treaptă în organizarea politică și administrativă a Franței, ea reprezintă de mai multe secole elementul esențial și ilustrarea democrației „a la francaise”.
Cei însărcinați să o administreze sunt aleși în mod direct de concetățenii lor și au puteri foarte însemnate astfel încât deciziile pe care le iau influențează viața curentă mai mult decât cele ale organismelor centrale.
Codul general al colectivităților teritoriale realizează o grupare a atribuțiilor comunei în obligatorii și facultative:
a) Atribuții obligatorii;
Acestea sunt igiena și salubrizarea, starea civilă, verificarea listelor electorale și organizarea materială a alegerilor, înhumările și gestiunea cimitirelor etc. În această categorie intră și atribuții în raport cu patrimoniul comunal și cu rețetele comunale: construirea de școli, întreținerea acestora, realizarea de drumuri și reglementarea circulației, asigurarea epurării apelor uzate, organizarea colectării și tratării resturilor menajere, etc.
Ajutorul social reprezintă un domeniu important de acțiune, dar această competență este împărțită cu statul și, mai ales, cu departamentul.
În ceea ce privește copii, atribuțiile comunei constau în construirea de creșe, cămine pentru copii, centre pentru petrecerea timpului liber în vacanțele școlare, cluburi pentru tineri, etc.
La fel stau lucrurile pentru persoanele în vârstă care beneficiază de servicii – livrarea meselor la domiciliul, activități menajere, asistență medicale etc. – ce au ca obiectiv menținerea acestora pe o durată cât mai îndelungată în locuințele lor și de a întârzia astfel, pentru cei care doresc, găzduirea într-o casă pentru pensionari.
b) Atribuții facultative;
Această categorie corespunde unor servicii pe care comunele doresc în mod liber să le ofere locuitorilor, cum ar fi crearea de poliții municipale care completează acțiunea Poliției sau a Jandarmeriei Naționale.
Cea mai mare parte a comunelor importante participă la construirea și la gestionarea locuințelor cu chirii accesibile familiilor de condiție modestă. Unele cumpără terenuri și le amenajează în scopul constituirii de parcele pentru case individuale. Un alt exemplu îl reprezintă ajutoarele și subvențiile oferite asociaților de proprietari care se grupează pentru a se consacra unor activități sportive, culturale, sociale.
Fig. 18. Principalele competențe exercitate de stat și de către colectivitățile teritoriale.
Fig. 19. Piramida nivelurilor administrative.
Fig. 20. Organizarea administrativă și politică a Franței
și cele patru niveluri ale piramidei pe care o formează.
DEPARTAMENTELE
Există astăzi 96 de departamente metropolitane, la care se adaugă patru departamente „peste mare”. Dimensiunea acestora este relativ omogenă. Teritoriul Belfort, cel mai mic dintre ele, corespunde unei supraviețuiri istorice. El a fost recunoscut târziu ca departament, până în 1922 având un administrator și nu un prefect. Nivelul populației din departamente este divers pentru că variază de la 70.000 de locuitori pentru Lozere până la 2,5 milioane pentru Nord.
Responsabilitățile departamentului se manifestă îndeosebi în materie de ajutor social, cultură, sport, educație la nivel de colegiu.
REGIUNILE
Există 26 de regiuni, 22 în zona metropolitană și 4 „peste mare”. Toate regiunile au statut de colectivități teritoriale din 1982, Corsa din 1983 iar „teritoriile de peste mare”, din 1986.
Cele 26 de regiuni și cele 100 de departamente sunt colectivități teritoriale cărora, cu câteva diferențe, Constituția le acordă drepturi, mijloace și o organizare identice cu cele ale comunelor, astfel că se utilizează termenul de „supercomună” pentru a ilustra diferența de suprafață, dar și de rol a acestor două niveluri de colectivități teritoriale.
Regiunile și departamentele sunt administrate de adunări formate din persoane alese prin vot universal, direct, secret și liber exprimat. Ele au la nivel executiv un președinte și vicepreședinți – cu puteri diferite, dar la fel de însemnate precum cele ale primarilor și adjuncților acestora.
Resursele cele mai importante provin din donații, subvenții și alocații ale statului, precum și din încasări diverse. Regiunile și departamentele pot contracta liber împrumuturi.
Responsabilitățile regiunilor se manifestă îndeosebi în materie de planificare, amenajare a teritoriului, urbanism și amenajarea teritoriului, licee, cultură și sport.
*
* *
În Franța dezvoltarea locală și managementul serviciilor publice poartă o puternică amprentă a nivelului central care se implică și stabilește liniile directoare în diverse forme. Pornind de la această constatare, deși comunele, departamentele și regiunile au responsabilități proprii importante, centralismul administrativ și-a păstrat numeroase forme de existență. Pe lângă aceste aspecte care au în vedere în primul rând relația dintre nivelul central și cel local, trebuie să menționăm că există numeroase obstacole privind dezvoltarea. Acestea provin din dispersia comunală, din limitarea resurselor la dispoziția autorităților locale sau din capacitatea redusă de gestiune a problemelor.
3.2.2. GERMANIA
Comuna reprezintă unitatea de bază a colectivităților locale germane. Statutul și structura internă diferă de la un land la altul. Constituția din 23 mai 1949 garantează autonomia comunelor, dreptul de a soluționa, sub propria responsabilitate și în cadrul legilor toate problemele comunităților locale. Numeroase texte constituționale ale landurilor stabilesc atribuții exclusive pentru acestea, texte aflate sub controlul Curții Constituționale Federale. Comunele pot interveni asupra textelor care le-ar schimba statutul, îndeosebi în materie financiară.
Asupra arondismentelor și comunelor se exercită tutela landurilor în condițiile stabilite de legislație, dar și un control de legalitate al actelor comunei numit „control statal general”, control ce poate duce la revocarea unor decizii sau la dizolvarea organelor alese.
ARONDISMENTELE (KREISE)
Arondismentul reprezintă o circumscripție inferioară a administrației deconcentrate a statului. În general, un arondisment cuprinde între 100.000 și 300.000 de locuitori. La nivelul fiecărui Kreise există un Landrat, autoritate care exercită toate funcțiile etatice sau ale landului asupra populației locale. Așadar, arondismentul reprezintă o circumscripție administrativă statală cu personalitate juridică și competențe proprii. Marile metropole sunt asimilate unui arondisment. Astfel, neexistând un Landrat la acest nivel, municipalitatea exercită prin delegare din partea statului competențele acestuia.
Așadar, arondismentele reprezintă un nivel supracomunal care grupează mai multe comune de dimensiuni diferite, dar nu și marile metropole care ele însele sunt asimilate unui arondisment. Existența, dreptul de autogestiune și de reprezentare pe baza sufragiului universal, direct, liber, egal și secret (art. 28, alin. 2 din Constituție) sunt garantate de Constituția federală și de cele ale landurilor.
În acest moment există în partea vestică a Germaniei 323 de arondismente și 112 orașe asimilate acestora, structură la care s-a ajuns în urma reformelor din anii ’60, perioadă în care numărul acestora a scăzut considerabil.
Arondismentele, în calitate de colectivitate teritorială, îndeplinesc competențe care depășesc mijloacele financiare și capacitatea de gestiune a comunelor, îndeosebi cele rurale. Astfel, le putem privi ca o formă de cooperare intercomunală obligatorie.
Principalele competențe cu care sunt înzestrate arondismentele sunt următoarele:
– Puterea proprie de organizare;
– Puterea de recrutare și gestiune a personalului;
– Puterea financiară și bugetară;
– Puterea de a adopta norme juridice.
Arondismentele au, de asemenea, dreptul la un nume, o emblemă și un drapel.
În raport cu nivelul comunal, arondismentele au competențe supracomunale, în sensul că îndeplinesc sarcini ce nu pot fi realizate de către comune. Așadar, în Germania, autonomia administrativă comunală are și un caracter complementar și unul compensator prin această formă de intervenție a arondismentului.
Aceste competențe supracomunale, încredințate prin lege arondismentelor, sunt următoarele:
– Construirea și întreținerea drumurilor intercomunale;
– Amenajarea teritoriului la nivel de arondisment;
– Întreținerea parcurilor naturale;
– Ajutor social și sprijin pentru tineri;
– Construirea și întreținerea spitalelor;
– Construirea și întreținerea liceelor și a școlilor profesionale;
– Colectarea și gestiunea deșeurilor menajere.
Anumite sarcini pot fi transferate comunelor suficient de mari, dar cu susținerea parțială sau totală a costurilor, astfel că există o împărțire echitabilă între comune și arondisment. Pe de altă parte, funcționează principiul subsidiarității, care stabilește autoritățile competente, în caz de conflict.
Pe lângă competențele obligatorii, există și unele facultative, în funcție de capacitatea financiară și voința politică. Printre aceste competențe facultative regăsim anumite activități culturale, construirea de artere pietonale și pentru bicicliști, construirea și întreținerea bibliotecilor publice, promovarea economică și a turismului, universități populare, spații de sport și agrement etc.
COMUNA
Termenul de Gemeinde are în vedere atât marile metropole, cât și mici așezări din mediul rural. O primă distincție între comune se poate face pornind de la statut, competențe și organizarea internă, în funcție de dimensiune. Astfel, există marile metropole asimilate arondismentului (Stadtkreise) care au mai mult de 100000 de locuitori, orașe medii cu mai mult de 20.000 de locuitori (groβe Kreisstadte) care fac parte dintr-un arondisment (Kreis) și mici orașe sau sate din mediul rural, pentru care multe din competențe sunt realizate de către eșalonul superior (Kreis).
Capacitatea administrativă și financiară a comunelor din fosta Republică Federală Germană a sporit prin reformele din anii 1965-1975. După unificare, comunele din vechea Republică Democrată Germană au constituit obiect de reformă deoarece erau mult prea mici și numeroase în raport cu populația și suprafața. Cu toate acestea, acum există în Germania 14.865 de comune, 7500 în partea de est și 7.365 în vest, cu toate că landurile din est au o populație de doar 16.4 milioane de oameni, dintr-un total de 82.2 milioane.
STATUTUL COMUNELOR
Statutul comunelor este definit în mod decisiv de principiul autonomiei locale, altfel spus dreptul comunelor de autogestiune (Selbsverwaltung), care se poate traduce prin autoadministrare, așa cum este stabilit în art. 28, alin.2 din Constituție, ca și în Constituțiile landurilor (de exemplu, art. 71-76 din Constituția landului Bade-Wurtemberg).
Existența unei garanții constituționale a principiului liberei administrări a comunelor are drept consecință gestionarea tuturor problemelor locale de către aceasta, sub propria sa responsabilitate (Allzustandigkeit). Această universalitate a domeniilor de acțiune ale comunei este însoțită de o serie de prerogative, adevărate „drepturi regaliene”:
– Puterea teritorială;
– Puterea financiară;
– Puterea generală de planificare a dezvoltării;
– Puterea de planificare a amenajării teritoriului;
– Puterea de a stabili anumite reguli;
– Puterea de a recruta și gestiona personalul;
– Puterea în materie de cultură.
Trebuie subliniat faptul că, deși există această recunoaștere constituțională, definirea detaliată a statutului comunei este de competența legislativă a landurilor. Astfel, în Bade-Wurtemberg există Gemeindeordnung (Codul municipal) din 25 iulie 1955, actualizat în 2000, care reglementează statutul, structura internă și mijloacele de acțiune ale comunei. Acest cod a fost completat printr-un decret de aplicare (Durchfuhrungsverordnung zur Gemeindeordnung), o ordonanță cu privire la bugetul municipal (Gemeindehaushaltsverordnung) și o ordonanță asupra trezoreriei municipale (Gemeindekass enverordnung), toate elaborarate de către Ministerul de Interne al landului.
Comunele sunt abilitate să edicteze reglementări în calitate de unități descentralizate (Satzungsrecht) în domeniile lor de competență. În măsura în care landul le permite, pot edicta și alte reglementări.
COMPETENȚE ȘI CONDIȚII DE EXERCITARE
Pe lângă atribuții proprii exclusive, care derivă din dreptul de auto-administrare, consfințite în textele constituționale ale Landurilor, comunele au și funcții delegate de către stat. Principiul care guvernează însă funcționarea acestora este acela potrivit căruia comunele pot gestiona toate problemele colectivității locale, dacă acestea nu au fost expres încredințate prin lege altui nivel administrativ.
Ca și în sistemul francez, se face o distincție importantă între competențele obligatorii și cele facultative pe care trebuie să le asigure o comună, aplicându-se pe deplin principiul autonomiei locale, dar și cel al autonomiei de organizare a acestor servicii. Competențele facultative sunt cele care derivă din principiul competenței generale și se caracterizează prin aceea că sunt asumate de comună cu titlu voluntar. Competențele obligatorii sunt cele stabilite de către lege iar comunele sunt obligate să le realizeze, beneficiind totuși de o putere de apreciere în îndeplinirea lor. Există așadar, trei categorii de competențe: proprii, ce derivă din principiul competenței generale, proprii, stabilite prin lege și competențe etatice asumate de comune prin delegare.
În ceea ce privește competențele proprii, comunele nu sunt supuse în nici un fel autorităților etatice cu atribuții de control. Aceste autorități nu pot exercita decât un control de legalitate. În ceea ce privește competențele delegate de către stat, comunele se supun unui „drept de instrucție”, suplimentar controlului de legalitate.
Ca exemple de competențe facultative ale comunelor, se pot menționa:
– promovarea economiei locale;
– gestiunea întreprinderilor de producție și distribuție a energiei (gaz, electricitate etc.);
– crearea și întreținerea infrastructurii de transport public;
– instituții cu caracter social;
– afaceri culturale;
– promovarea construcției de locuințe;
– promovarea sportului;
– înfrățirea cu alte comune.
Printre competențele obligatorii, proprii, stabilite prin legi federale sau ale landurilor, se pot aminti:
– Urbanismul (planificarea și amenajarea teritoriului comunei);
– Construirea și întreținerea arterelor rutiere;
– Construirea și întreținerea anumitor categorii de școli (îndeosebi cele primare);
– Ansamblul de măsuri de prevenire a sinistrelor;
– Întreținerea și gestiunea alimentării cu apă;
– Ajutor social și sprijin pentru tineri;
– Construirea spațiilor de agrement;
– Amenajarea și întreținerea cimitirelor;
– Elaborarea planurilor de ocupare a solului și scheme directoare de amenajare și urbanism;
– Gestiunea apelor reziduale.
Competențele etatice sau ale landului sunt asumate prin delegare de către comune (orașele asimilate arondismentelor și cele medii) și se află în domeniul a ceea ce numim în Franța poliția administrativă – securitate și igienă.
Ca exemple se pot aminti:
– Starea civilă;
– Acte de identitate;
– Controlul locuirii;
– Evoluții demografice;
– Organizarea alegerilor;
– Poliția străinilor;
– Reglementarea traficului urban;
– Igienă și control sanitar-veterinar;
– Supravegherea produselor alimentare;
– Supravegherea producătorilor de alcool.
Contrar sistemului francez, eliberarea autorizației de construire nu se consideră a fi de competența comunei, ci a statului. Această sarcină este realizată în marile orașe prin delegare a statului sau landului, iar în comunele rurale, revine autorităților etatice de la nivel local – Landratsamt.
Principiul liberei administrări a comunelor cuprinde de asemenea, dreptul comunelor de a acționa, în limitele legii, ca agent economic. Astfel, comunele pot crea întreprinderi cu condiția ca ele să corespundă unei nevoi publice iar dimensiunea acestora să fie în raport cu capacitatea financiară a comunei (art. 102 alin. 1 din codul municipal al landului Bade-Wurtemberg). Aceste întreprinderi trebuie să fie rentabile, iar profitul reprezintă venit la bugetul local. Pentru crearea unei întreprinderi, comunele pot recurge fie la dreptul public, fie la dreptul privat. În primul caz, este vorba de un stabiliment public, în cel de-al doilea caz este vorba de o societate de drept privat al cărei proprietar este comuna.
Așadar, autoritățile de la nivel local reprezintă primul nivel de responsabilitate în materie de servicii sociale, baze sportive și de agrement, alimentare cu apă, epurarea apelor uzate, canalizare, alimentare cu gaze, teatre, muzee, asigurarea transportului public local de călători.
Resursele necesare pentru realizarea acestor sarcini sunt de natură fiscală, subvenții și împrumuturi. În ceea ce privește încasările fiscale, 50% dintre acestea sunt impozite reale (taxa funciară și taxa profesională), comunele având un grad însemnat de libertate în a stabili nivelul acestora. Există, de asemenea, o serie de impozite locale precum impozitul asupra proprietății construite sau neconstruite și impozitul asupra întreprinderilor industriale și comerciale, al căror nivel este, de asemenea, fixat de către comună. Comunele au un drept suveran în a stabili, urmări și încasa aceste impozite, astfel că dispun de un puternic aparat de specialitate și de propria trezorerie.
O parte însemnată din veniturile comunei (20-25%) provine din subvenții globale, prin redistribuirea unei cote din impozitul pe venit și subvenții specifice pentru atingerea unor obiective precis stabilite.
În realizarea sarcinilor, comunele pot apela și la împrumuturi, dar acestea sunt strict reglementate de o lege federală. În general, dobânda unor astfel de credite este inferioară celei pentru creditele imobiliare, comunele având libertatea de a-și alege partenerii pentru astfel de operațiuni.
*
* *
Așadar, în Germania, impresionează forța de aplicare a principiului subsidiarității.
Deși există opinii (deja menționate) cu privire la caracterul deconcentrat și nu descentralizat al arondismentului, care ar conduce la concluzia că acesta este instrumentul prin care statul își păstrează forme de control și constrângere asupra nivelului local, trebuie să remarcăm că acesta are un rol în primul rând complementar și anume de a interveni acolo unde comunele nu pot acționa și de a suplini activitatea acestora.
Trebuie să remarcăm, de asemenea, extraordinara forță a comunelor în a-și asigura propria dezvoltare, statul punând la dispoziția acestora suficiente mijloace materiale, financiare etc. ca și responsabilități prin care acest deziderat să fie realizat.
3.2.3. MAREA BRITANIE
Sistemul actual de guvernare locală este rezultatul legii asupra guvernării locale din 1972, modificata în anii ’90. Aceasta pune în aplicare un sistem cu două niveluri: a) nivelul superior al comitatelor și b) nivelul inferior al districtelor.
ANGLIA
În Anglia, repartizarea competențelor între cele două niveluri era diferită în cadrul celor șase comitate metropolitane (Grand Manchester, Merseyside, East Yorkshire, South Yorkshire, Tyne and Wear, East Midlands) față de cele 39 de comitate non-metropolitane. În acestea din urmă, consiliile de comitate sunt responsabile de educație, organizarea transportului, amenajarea arterelor mari de circulație, servicii sociale, tratarea deșeurilor, biblioteci, protecția consumatorului, lupta împotriva incendiilor și ordinea publică. Consiliile de district sunt competente în materie de locuințe, prevenire a epidemiilor, lupta împotriva poluării, reglementarea construirii și colectarea gunoaielor. Funcțiile de amenajare urbană sunt repartizate între comitate și districte și cele două niveluri au competențe egale în ceea ce privește muzeele, parcurile și amenajări pentru divertisment.
Comitatele metropolitane dispuneau de competențe mai reduse, unele fiind atribuite consiliilor districtelor metropolitane: educație, serviciile sociale și biblioteci. Atribuțiile în materie de poliție, stingerea incendiilor, transportul și, în cele mai multe cazuri tratarea deșeurilor, sunt exercitate de către comisii comune ale districtelor din vechile comitate.
La începutul sec. 21, până la jumătatea Angliei, adică în regiunile urbane cele mai importante, există un regim de guvernare locală cu un nivel unic. În marile aglomerări urbane, funcțiile descentralizate sunt realizate doar de 36 de districte metropolitane. În cursul anilor ’90, crearea a 46 de noi unități administrativ-teritoriale, prin regrupare, a permis practic, integrarea tuturor orașelor într-un regim de guvernare locală.
În Anglia există și arii importante în care funcționează sistemul cu două niveluri stabilit prin Local Government Act din 1972: un nivel superior format din 34 de consilii de comitate și un nivel inferior format din 238 de consilii de district. În unele regiuni există încă un nivel, cel al parohiilor (parishes) sau consilii ale orașelor (town councils) responsabile cu sarcini de o importanță redusă privind viața de zi cu zi (minor environmental responsibilies).
În perioada anilor ’90, au fost desființate patru comitate non-metropolitane: Avon, Cleveland, Humberside și Berkshire iar puterea lor a fost transferată către 18 autorități unice.
LONDRA
Londra reprezintă o excepție în ceea ce privește organizarea teritorială. Legea din 1963 a stabilit competențe identice cu cele existente în marile comitate metropolitane, competențe partajate între Consiliul Marii Londre (Greater London Council – GLC) și cele 36 de boroughs. În perioada guvernării Thatcher, legea asupra administrației locale din 1985, desființa GLC și transferă atribuțiile acestuia către boroughs și către „City of London”, care avea aceleași puteri ca un bourg. Legea asupra guvernării locale din 2000 a creat o autoritate a Marii Londre (Greater London Authority). Greater London Authority are competențe în materie de transport, poliție și numeroase funcții strategice, dar mai puține responsabilități decât vechiul GLC.
SCOȚIA ȘI ȚARA GALILOR
Cele două niveluri tradiționale, comitate și districte, au fost înlocuite în 1996 cu un nivel unic de guvernare locală – 22 de autorități locale în Țara Galilor și 32 în Scoția. Fiecare district galez este divizat în una sau mai multe circumscripții numite „comunități” (communities) dotate cu consilii care exercită funcții asemănătoare cu cele ale consiliilor de parohii engleze. Consilii de comunități se regăsesc și în cadrul fiecărui district sau arhipelag (Orcades, Shetland și insulele occidentale), dar este vorba mai degrabă de o formă de coordonare administrativă și de participare a cetățenilor decât de un nivel descentralizat.
Acestor două națiuni li s-a acordat o autonomie politică prin legea devoluției din 1998 – Scotland Act și Wales Act, document care s-a concretizat în alegerea adunărilor din 6 mai 1999. Competențele transferate vizează sănătatea, serviciile sociale, educația și formarea profesională, locuințele, o parte din economie, agricultura, mediul, pescuitul, alimentația, pădurile, sportul și artele. Devoluția a fost ceva mai însemnată pentru Scoția unde adunarea locală exercită puteri legislative și executive în domeniile de mai sus; în Țara Galilor, adunarea aleasă nu are decât o putere de execuție a legilor.
IRLANDA DE NORD
Cele mai importante atribuții ale nivelului administrativ local descentralizat din Irlanda de Nord au fost retrase în 1973 iar cele 26 de consilii de district care au subzistat nu exercitau decât într-o manieră foarte generală competențele încredințate autorităților descentralizate din Marea Britanie. Unele competențe (locuințe, planificare teritorială, drumurile principale, furnizarea de apă, educația, serviciile sociale și sănătatea) au fost încredințate celor 9 consilii de circumscripție (area boards) ai căror membri erau numiți de către guvernul central. Acordul de pace Vendredi-Saint din 11 aprilie 1998, aprobat prin referendum (22 mai 1998), a permis alegerea unei Adunări a Irlandei de Nord (25 iunie 1998). Noile instituții au modificat raporturile între comunitățile catolică și protestantă. Buna funcționare a diverselor instituții depinde de cea a Adunării, în care sunt reprezentanți ai celor două comunități.
*
* *
În acest moment, colectivitățile locale își gestionează propriul destin, fiind principalele responsabile de dezvoltarea lor. Acestea, prin autoritățile publice locale, exercită o serie de funcții:
– Stingerea incendiilor și protecție civilă;
– Transportul public;
– Planurile de ocupare a solului și dezvoltare economică;
– Căile rutiere locale și reglementarea traficului;
– Prevenirea epidemiilor;
– Furnizarea apei și colectarea apelor uzate (Scoția);
– Reglementarea comerțului;
– Colectarea deșeurilor solide;
– Tratarea deșeurilor;
– Locuințele;
– Serviciile sociale;
– Educația;
– Bibliotecile, muzeele și alte activități culturale;
– Sportul și amenajările pentru relaxare.
Repartizarea detaliată a acestor competențe diferite este realizată în Fig. 21, unde se prezintă diferența de organizare între zona urbană aglomerată și cea mai puțin aglomerată, în care există o administrație locală cu două niveluri (comitate și districte).
Fig. 21. Responsabilitățile locale repartizate pe cele două niveluri de organizare.
LEGENDĂ:
(1) Competențe concurente pentru comitate și districte;
(2) În cea mai mare parte a parcurilor naționale controlul dezvoltării este repartizat între Comisiile pentru parcuri naționale, în care sunt și reprezentanți ai comitatului de care depind și consiliile de district;
(3) Serviciul este administrat de către autoritățile de poliție competente pentru mai multe comitate și include membrii numiți de către ministrul de Interne, ca și consilieri numiți de către comitatul responsabil sau consiliile unitare;
(4) La Londra, această competență revine instituției numite „English Heritage” (Patrimoniul național englez) ;
(5) Această funcție este exercitată, în comitatele metropolitane, de către autoritățile însărcinate cu transportul pasagerilor și de către consiliile de district;
(6) Ofițer de poliție judiciară însărcinat cu anchetarea morților suspecte;
(7) Comisia consultativă pentru dezvoltarea Londrei este însărcinată cu asistarea secretarului de stat în ceea ce privește organizarea și dezvoltarea Londrei;
(8) Secretarul de stat de Interne are responsabilități particulare pentru poliția metropolitană, serviciul judecătorilor de pace din Londra și serviciul de probațiune (libertate supravegheată) în Londra intra-muros.
Sursa: „La decentralization dans les Etats de l'Union européenne, Paris, La documentation française, 2002, p. 291”.
Londra și vechile comitate metropolitane sunt administrate de către o autoritate unică ce exercită ansamblul competențelor locale. Aceste autorități sunt obligate prin lege să coopereze pentru exercitarea anumitor competențe (poliție, incendii, transport) și să recurgă la voluntariat pentru altele (colectarea deșeurilor). Districtele și comitatele au un statut egal în fața legii. În cea mai mare parte a domeniilor nu există relații ierarhice între acestea. Consiliile de comitate nu exercită nici o formă de control asupra celor de district.
Unele funcții sunt doar în aria de responsabilitate a districtului (locuințe, prevenire sanitară) sau a comitatului (educație, servicii sociale), iar nevoia de cooperare se limitează la coordonarea între aceste competențe diverse (cum ar fi cazul realizării unor cămine de bătrâni).
În câteva cazuri, subzistă forme ale unei relații ierarhice. Astfel, comitatele posedă puterea de a interveni în competențele districtelor atunci când acestea au ales să nu le exercite sau când consiliile de district sunt chemate să acționeze ca agent de execuție a comitatelor în îndeplinirea anumitor funcții – spre exemplu, în materie de întreținere a marilor căi rutiere. Toate colectivitățile au o competență generală pentru a autoriza o altă colectivitate să exercite una din competențe, dar se recurge destul de rar la această posibilitate.
Principalul exemplu al unei competențe partajate între niveluri, este planificarea. Comitatele sunt responsabile cu marile orientări strategice de dezvoltare iar districtele pentru planurile locale și controlul dezvoltării. Legea în materie a fost realizată astfel încât să precizeze competențele fiecărui nivel și să evite suprapunerile, lucru care nu a fost pe deplin realizat.
Consiliile de parohii și de orașe (consiliile comunităților din Țara Galilor) au puteri de decizie în ceea ce privește parcelarea, construirea de stabilimente publice locale, amenajarea terenurilor neocupate de construcții, instalații sportive, cimitire, construirea de parcări, curățirea și întreținerea trotuarelor. Toate aceste responsabilități sunt partajate cu consiliile de district, mai puțin parcelarea.
Exercitarea responsabilităților autorităților locale
Rolul jucat de autoritățile locale în exercitarea competențelor diferă foarte mult de la o competență la alta, dar și în materie de principii de gestiune pe care guvernările succesive au încercat să le promoveze. În anumite cazuri, cum ar fi piețele, rolul autorităților locale este în primul rând de reglementare. În alte domenii, cum sunt planificarea urbană și dezvoltarea economică, autoritatea locală acționează parțial ca autoritate de reglementare și parțial ca un organism de încurajarea a altor organisme locale, întreprinderi și persoane private. În alte cazuri precum colectarea deșeurilor și salubrizarea străzilor, autoritatea locală acționează ca un prestator de servicii pentru ansamblul circumscripției și se găsește în situație de monopol.
Principiul solicitării obligatorii de oferte
În ultimii ani, guvernul central, a dezvoltat ideea potrivit căreia autoritățile locale trebuie să evolueze de la statutul de furnizor primar de servicii la cel de încurajator. Această filosofie a avut consecințe profunde asupra funcționării practice a guvernului local britanic în diverse domenii: locuințe, transporturi, educație.
Locuințe
Din anii ’20 până în anii ’70, autoritățile locale erau singurele organisme autorizate să construiască locuințe subvenționate, pe care tot acestea le gestionau și întrețineau. În numeroase cazuri, construirea și întreținerea erau asigurate de către persoane angajate direct de către autoritatea locală (direct labour organization). Numeroase autorități au recurs la acest tip de organizare (regie) pentru întreținerea drumurilor, a stabilimentelor publice ca și pentru parcuri sau spații de agrement.
După 1974, guvernul a promovat subvenții pentru „asociații de construire”, organisme cu scop nelucrativ însărcinate cu realizarea de locuințe sociale, înlocuind realizarea directă de către autoritățile locale. Din 1987, aceste asociații de construire erau singurele ce puteau construi noile locuințe sociale. În aceeași perioadă, mai mult de o treime din consiliile cu responsabilități în materie de locuințe le-au cedat unor astfel de asociații.
Din 1981, autoritățile locale au recurs la concurență pentru noile construcții și întreținerea imobilelor și nu au fost autorizate să-și utilizeze propriile servicii în regie decât dacă acestea nu erau într-o poziție de monopol. Serviciile în regie trebuiau să atingă o rentabilitate de 5%, în caz contrar fiind desființate, astfel că anii ’80 multe astfel de servicii au dispărut.
Alte servicii
În 1988, principiul concurenței obligatorii a fost promovat pentru colectarea deșeurilor și salubrizarea străzilor, cantine școlare, întreținerea străzilor, parcuri și spații de agrement și, din 1990, pentru centrele de agrement. O mare parte a contractelor de furnizare a acestor servicii au fost înlocuite ca urmare a aplicării principiului concurenței iar regiile proprii au fost supuse unui proces de reorganizare în ceea ce privește angajarea și condițiile de muncă.
În anii 90 principiul concurenței a fost și mai puternic promovat și în ceea ce privește competențele juridice, financiare, tehnice și de comunicare.
În ceea ce privește responsabilitatea căminelor de bătrâni, guvernul a luat o decizie directă cu privire la implicarea sectorului privat, cerând autorităților locale să se asigure că instituțiile private asigură un minim de servicii.
Transporturi
În materie de transporturi, încă din sec. 19, autoritățile locale urbane au abilitat companii private cu responsabilități în ceea ce privește organizarea și funcționarea rețelei de tramvaie și autobuze locale. Serviciile de autobuze interurbane și transportul pe calea ferată au fost în cea mai mare parte naționalizate în anii ’40. Reorganizarea guvernului local la începutul anilor ’70 a avut ca efect transferul către consiliile de comitat a organizării transportului public din cadrul comitatelor metropolitane. Acestea aveau obligația de a coordona furnizarea transportului public de călători din cadrul lor de acțiune. La Londra, Consiliul Marii Londre, a primit responsabilitatea gestionării rețelei de autobuze și metrou în locul Biroului londonez pentru transportul de pasageri (London Passenger Transport Board). După 1985, responsabilitățile guvernului local în materie de transport public au fost reduse. Ca urmare a desființării GLC, controlul transportului public din Londra a fost încredințat unui birou de către guvernul central (în 2000 responsabilitatea în materie de transport a revenit Autorității Marii Londre).
În afara Londrei, obligația de a coordona transportul public de pasageri a fost înlăturată și înlocuită cu o simplă obligație de a identifica și a acoperi golurile din serviciile furnizate de sectorul privat. Atunci când autoritățile decid să subvenționeze servicii, ele sunt obligate să apeleze la principiul concurenței. În comitatele în care existau comisii de transport în comun care coordonau companiile de transport în comun, acestea au fost invitate să-și transfere aceste atribuții către societăți private.
Educație
În domeniul educației, o serie de decizii au redus puterile autorităților locale. În perioada anilor ’80 – ’90, unele atribuții au revenit guvernului central, iar altele au fost transferate stabilimentelor școlare. Directorii și administratorii au beneficiat de o autonomie accentuată în ceea ce privește școlile. Programul de predare însă, a fost pentru prima dată stabilit de către guvernul central. Rolul autorității locale s-a redus la asistarea și finanțarea școlilor mai degrabă decât a le conduce.
Best value
Al doilea element important din agenda de modernizare a fost de a înlocui cererea obligatorie de oferte (CCT) cu o nouă cerință pentru fiecare municipalitate: căutarea best value în domeniul serviciilor. Regimul best value funcționează din 2000 și presupune ca fiecare autoritate să caute o îmbunătățire continuă a eficacității și a impactului funcțiilor sale. În particular, aceasta implică faptul ca fiecare municipalitate să revizuiască modul în care își exercită funcțiile și să realizeze îmbunătățiri prin alegerea celei mai bune opțiuni posibile de realizare a funcției. Analiza celei mai bune opțiuni posibile trebuie să cuprindă cei „patru C”: Challenge (provocare), Consultare, Comparare și Concurență. Challenge reprezintă ceea ce se așteaptă de la municipalități; ele trebuie să se întrebe cum și de ce furnizează un serviciu și nu ameliorează modul lor de a acționa. Totodată, ele trebuie să consulte utilizatorii serviciului ca și utilizatorii potențiali, să observe dacă serviciul corespunde cererii și să compare costurile și performanțele cu alte autorități locale și acolo unde este posibil, cu furnizorii privați de servicii similare. Municipalitățile trebuie să aleagă cea mai bună soluție de furnizare a serviciului în condiții de competitivitate.
Best value este mai puțin normativ și mai radical în implicații decât cererea obligatorie de oferte. Nu se pot analiza încă efectele pe termen lung ale best value, dar se constată că în anumite municipalități, aceasta a schimbat puține lucruri până acum. Alte municipalități au cunoscut o bulversare, realizând acorduri pe termen lung cu întreprinderi private înainte de a furniza o gamă amplă de servicii în regie.
3.3. DEZVOLTAREA LOCALĂ ȘI ROLUL SERVICIILOR PUBLICE
ÎN CADRUL ACESTUI PROCES ÎN TĂRI ALE UNIUNII EUROPENE
Așa cum precizam la începutul acestei lucrări, dezvoltare locală reprezintă procesul de dezvoltare într-o anumită regiune sau unitate administrativ-teritorială, care determină o creștere a calității vieții la nivel local. Astfel, fiind vorba de nivelul local, care, după cum am văzut, în fiecare țară poartă o puternică amprentă națională, va fi dificil să identificăm puncte de convergență.
Totuși, se poate constata că satisfacerea nevoilor colectivităților are la bază libertatea acordată acestora de a-și gestiona destinul. Este vorba de un drept de liberă administrare pe care îl regăsim în toate țările europene, dar în forme diverse determinate de influențe economice, demografice, istorice și instituționale.
Asemănarea structurilor publice trebuie abordată cu multă prudență. Structurile fiind variabile, ar fi zadarnic să căutăm instituții absolut comune în diferite țări europene. Dar se pot sublinia, totuși, câteva tendințe de apropiere. Pornind de la această constatare vom încerca o abordare comparativă, urmărind următoarele puncte de referință:
A. Rolul autorităților locale și construcția instituțională privind dezvoltarea locală;
B. Democrația locală și participarea cetățenilor;
C. Competențe efective în materie de dezvoltare locală.
A. Rolul autorităților locale
și construcția instituțională privind dezvoltarea locală
Într-un grad mai mare sau mai mic, în toate țările analizate, se poate vorbi de existența unui drept de liberă administrare la nivel local, dar cu nuanțări specifice. În Germania este vorba, de Selbstverwaltung, definit în Constituție ca fiind „dreptul de a realize, sub propria responsabilitate, toate afacerile comunității locale”, ceea ce corespunde noțiunii „libre administration”, din constituția franceză sau cu noțiunea self-government. Cu alte cuvinte, responsabilitatea în ceea ce privește dezvoltarea locală revine în primul rând colectivităților locale, prin utilizarea dreptului de autoadministrare.
Deși la nivel doctrinar a jucat un rol major în construirea administrațiilor europene, Franța apare cu o structură administrativă complexă și greoaie și, cu toate că există o orientare generală către deconcentrare și descentralizare, se apreciază că reformele inițiate în anii ’80 nu au schimbat prea mult faptul că Franța este administrată mai ales de la Paris.
Împărțirea administrativ-teritorială este controversată. Acesteia i se reproșează complexitatea, faptul că nu reușește să situeze competențele locale la nivelul problemelor colectivităților. Există două critici majore la care până în prezent nu s-au găsit soluții reale de rezolvare: problema dispersiei comunale și cea a colectivităților intermediare.
Pe de altă parte, există o neîncredere destul de puternică în actualele reforme de descentralizare. Astfel, Conform unui sondaj BVA realizat între 4 și 7 octombrie 2002 pe un eșantion de 1067 persoane, opt francezi din zece considerau repartizarea competențelor dintre stat și colectivitățile locale „foarte” (22 %) sau „desul de” (56 %) confuză.
Relansarea descentralizării de către guvernul lui Jean-Pierre Rafarrin și organizarea Curții libertăților locale pe tot teritoriul țării, la sfârșitul anului 2002, toate acestea au permis ca mizele să devină mai concrete, dar ele au relansat și dezbaterea și neliniștile asupra subiectului „un concept anxiogen”. În octombrie 2003, un sondaj Ipsos indica o dezaprobare a francezilor față de procesul în curs. Conform acestui sondaj realizat pentru „Curierul primarilor” pe un eșantion de 936 persoane, un sfert dintre francezi considerau că „descentralizarea a mers prea departe” și că „trebuie să revenim la ce a fost”. Nu erau decât 13 la sută în 1999, tot conform Ipsos.
Pentru Brice Teinturier, director al departamentului de politici de opinie al TNS-Sofres, „cu cât descentralizarea este un concept mai îndepărtat, cu atât, francezii se simt mai legați de el; cu cât se intră mai mult în detalii, cu atât ei sunt mai neîncrezători”. Această labilitate a opiniei se explică prin slaba cunoaștere a mizelor. În opinia directorului OPI, Dominique Rene, conceptul de descentralizare a devenit anxiogen căci el evocă dezangajarea statului față de care francezii sunt foarte sensibili în perioada de criză și la ceasul descentralizării. Dar, „dacă termenul îi înspăimântă, practica îi atrage în continuare.” Acesta este paradoxul: în ceea ce privește transferurile de competență, francezii aprobă procesul care devine sinonim cu mai multă democrație și mai multă proximitate. Conform anchetei OPI din septembrie 2003, peste 70% dintre persoanele chestionate sunt în favoarea întăririi competențelor regiunii în materie de formare, de orientare a tinerilor, de ajutoare acordate firmelor, de definire a cartei asistenței sanitare. Același sondaj arată că muncitorii, persoanele în vârstă și femeile preferă centrele decizionale licențiaților și tinerilor. Ca și cum categoriile cele mai expuse ale populației ar avea din ce în ce mai multe îndoieli asupra capacității statului de a-și asigura misiunile și rolul de protecție (Francezii rămân neîncrezători în fața descentralizării – Le Monde).
Dezvoltarea locală în Germania, stat federal, stă sub semnul câtorva principii fundamentale: autonomia locală, autonomia de organizare, subsidiaritatea și complementaritatea prin care responsabile de acest proces sunt în primul rând autoritățile și colectivitățile locale. Libertatea și diversitatea modelelor acestor autorități locale, în funcție de tradiție, istorie și mai ales necesitățile din interiorul unui land, constituie o formă originală de aplicare a acestor principii, o mare libertate acordată colectivităților în a-și gestiona destinul. Nu întâmplător, Germania este un exemplu de democrație, în care toate puterile suverane revin cetățenilor.
Impresionează forța aplicării principiului subsidiarității, ca element de rezolvare a problemelor locale de către nivelul de autoritate cel mai apropiat, în strânsă legătură cu principiul complementarității potrivit căruia autoritățile de nivel superior pot interveni pentru soluționarea unei probleme locale numai în caz de incapacitate a autorităților comunale.
Autonomia locală îmbracă o formă originală, fiecare nivel de autoritate având sarcini obligatorii și libertatea de a îndeplini, în funcție de capacitatea financiară, și alte sarcini care corespund unor nevoi ale colectivității reprezentate.
Construcția statală a Germaniei, nivelurile administrative și relațiile dintre acestea fac ca orice decizie adoptată la un anumit nivel să poată fi influențată de nivelurile inferioare prin mecanisme clare și transparente. Astfel, guvernarea se realizează mai degrabă de jos în sus, pornind de la nevoile individului, colectivității și nu de sus în jos, precum în modelul francez.
Din punct de vedere istoric este de remarcat că sistemul local englez din sec. 19 (modelul victorian) poate fi văzut ca un caz excepțional, atât din punct de vedere funcțional, cât și politic, acest echilibru reprezentând cheia a ceea de denumim tipul „anglo”.
Observarea sistemului de guvernare locală din Marea Britanie conduce la concluzia că acesta pare un sistem în criză pentru că în ultimele două decenii au fost reduse puterile autorităților locale și autonomia locală. Autonomia decizională și cea financiară au fost limitate, dar structura de organizare la nivel local a făcut obiectul unei evaluări în vederea unei reforme radicale.
Marea Britanie pare a oscila între modelul tradițional, bazat pe cutumă și încercarea de a împrumuta forme de administrație locală provenite de pe continent, rezultând de multe ori un hibrid incapabil să funcționeze.
După 1997, odată cu desemnarea lui Tony Blair drept prim-ministru, raporturile dintre administrația locală și cea centrală s-au schimbat în sens pozitiv și un vast program de reformă a încercat să întărească democrația locală și regională într-un stat ce devenise printre cele mai centraliste din Europa. Cu toate acestea, deși Marea Britanie a fost considerată mult timp o campioana a dezvoltării locale prin autonomia colectivităților, există astăzi un puternic control al centrului în primul rând față de resursele financiare ale colectivităților locale astfel că dezvoltarea este, deși nu direct, una impusă de centru. Modelul britanic actual pare că împrumută elemente ale modelului francez și se îndepărtează din ce în ce mai mult de valorile tradiționale.
Cu toate acestea, este de remarcat faptul că Marea Britanie a fost cea care a dat tonul puternicelor schimbări din anii ’80, Noul Management Public, prin care abordarea sectorului public și a serviciilor oferite de acesta s-au schimbat semnificativ. Privatizarea, performanța au fost temele schimbării: privatizare aproape completă a serviciilor de utilitate publică (cu excepția poștei), subcontractare generalizată pentru serviciile locale și obligația pentru autoritățile locale de a realiza cel mai bun raport cost/beneficiu. Din acest punct de vedere Marea Britanie a fost o inovatoare principalele critici ale sistemului de guvernare locală vizează relația cu nivelul central și structurarea acestuia.
După anul 1997 întărirea autonomiei autorităților locale a devenit incertă. Un raport din 1998 a anunțat discutarea anumitor măsuri introduse de către guvernul conservator; una dintre acestea este obligativitatea de a face apel la concurență. Este probabil că actualul guvern să dorească continuarea modernizării autorităților locale menținând un control ridicat asupra autorităților locale, ilustrând astfel principiul „consensului în mișcare” (moving consensus) care, în politica engleză, caracterizează legătura dintre guvernările succesive.
Pentru moment sunt de semnalat două lucruri importante ale noilor tendințe.
Mai întâi, Marea Britanie s-a lansat într-o mișcare de regionalizare. Pornind de la promisiunile electorale, guvernul a supus unor referendumuri regionale stabilitatea Parlamentului scoțian și a Adunării Țării Galilor. Primul a fost adoptat de o majoritate clară, dar al doilea cu o majoritate strânsă. În cazul Scoției dezvoltarea este imprevizibilă. Problema de a ști dacă Anglia va cunoaște o regionalizare rămâne deschisă.
A doua schimbare vizează relansarea democrației locale. Alertată de slaba participare electorală locală (mai puțin de 40%, în comparație cu 72% în Germania și 68% în Franța) guvernul a propus mai multe măsuri, cum ar fi introducerea referendumului și revitalizarea consiliilor de parohii.
Elementul cheie tradițional al sistemului local este că poziția dominantă revine doar consiliului ales și în mod particular comisiilor sale și că aceasta trebuie exercitată într-o manieră colegială și voluntară. Este evident însă că acest sistem a devenit inapt pentru rezolvarea problemelor complexe ale administrației moderne. Pentru a remedia această problemă au fost avansate mai multe opțiuni care au ca punct comun ideea unei anumite separări a puterilor sau o separare a rolurilor – funcția deliberativă a consiliului de cea executivă. Una din opțiuni este de a alege direct primarul. O altă opțiune este de a crea un cabinet având în fruntea sa un șef de cabinet ales de către consiliu (cea mai mare parte a autorităților locale din Anglia par sa tindă către acest model).
Din punct de vedere al construcției instituționale, România este apropiată de modelul francez. Criticile sunt apropiate, dar sunt vizate în plus alte aspecte cum sunt:
• Menținerea unui nivel important al corupției;
• Supradimensionarea aparatului guvernamental;
• Implicarea politicului prea mult în actul de administrație;
• Transformarea administrației într-un dușman al sectorului privat;
• Distribuirea discreționară de resurse către comunitățile locale;
• Încălcarea sistematică și modificarea statutului funcționarilor publici;
• Transferul masiv de responsabilități către autoritățile locale fără asigurarea resurselor necesare;
B. Democrația locală și participarea cetățenilor
În cele patru țări, democrația locală a fost dominată de principiul democrației reprezentative, cu câteva diferențe importante însă de-a lungul timpului. În Anglia, sufragiul universal (masculin) a fost pentru prima dată instaurat în 1835 (pentru consiliile municipale) și în 1884-1894 (pentru consiliile comitatelor și districtelor). În Franța, dreptul de vot (masculin cenzitar), instaurat la nivel local în anul 1789 a fost abolit de Napoleon în 1800; sufragiul masculin a fost reinstaurat în 1848. În statele germane, dreptul la vot (bazat pe sufragiul cenzitar masculin) a fost acordat la începutul secolului al XIX-lea și a fost transformat în drept de vot puternic restrâns din 1848 până în 1919. Abia după 1919 sufragiul universal (masculin și feminin) a fost pus în aplicare la nivel local. Începând cu 1984, în cadrul unui elan în favoarea procedurilor democratice directe, referendumurile locale ca și alegerea directă a primarilor (și în parte și pentru procedura de revocare a primarului) au fost introduse în cea mai mare parte a landurilor germane făcând din Germania, alături de regimul tradițional elvețian bazat pe democrația directă, un reprezentant al avangardismului european.
Organizarea constituțională engleză a păstrat în mod tradițional conceptul „monist” punând în practică consilii alese care îndeplineau atât funcții legislative, cât și executive potrivit principiului colegialității și a bunei-credințe. Recent, au existat tentative, față de complexitatea și profesionalizarea crescută a administrației locale, de creare a unei forme dualiste de leadership administrativ monocratic, din care tendința cea mai pronunțată este aceea de alegere directă a executivului.
În Franța, încă din 1789, funcționarea autorităților locale a fost, conform unui model dualist de separare a puterilor, divizată între funcția deliberativă a consiliului ales și funcția executivă care trebuia să fie îndeplinită de către primar, acesta din urmă fiind ales de consiliu. Această organizare instituțională, amintind de un „sistem parlamentar local”, a persistat, chiar dacă o anumită formă de „președinție locală” a fost integrată în practică politică locală franceză.
De-a lungul istoriei instituționale germane, statele federale au dezvoltat o pleiadă de opțiuni instituționale, care au evoluat de la organizațiile municipale moniste (conform modelului englez) la organizațiile dualiste – cu un primar ales de către consiliu (corespunzător modelului francez ) sau cu un primar ales de populația locală (asemănător modelului practicat în Statele Unite). Recent, aproape toate landurile au adoptat diferite Carte care instituie un primar (puternic) direct ales, și în anumite cazuri în același moment, integrând procedurile de revocare cu scopul de a contrabalansa puterea în creștere a primarului. Acest ultim punct de vedere poate fi văzut ca o ilustrare a tendinței actuale de întărire a democrației actuale.
În toate țările europene, instituțiile locale se constituie pe baza principiului reprezentativității. Diversitatea și complexitatea serviciilor publice, nevoia de a stabili legături între aleși și cetățeni, au condus la căutarea de noi mijloace de participare a cetățenilor și de implicare în controlul gestiunii problemelor locale. În Franța, de exemplu, a fost introdus referendumul consultativ și inițiativa cetățenească în materie de amenajare, precum și obligația de informare exactă cu privire la obligațiile locale. Căile prin care se asigură aceste lucruri pot fi grupate în trei categorii: proceduri ale democrației directe, tehnici de participare și informare a utilizatorilor, descentralizare internă.
Prima categorie este una foarte răspândită, regăsindu-se în majoritatea constituțiilor. În Germania, referendumul și inițiativa locală apar în legile comunale ale landurilor începând cu anii 90, în paralel cu alegerea directă a primarului.
În unele țări, mai ales în cele din nordul Europei, participarea este dezvoltată prin asociații. Astfel, în comunitățile mari, care gestionează importante servicii publice, au fost constituite consilii ale utilizatorilor, care au un rol important în evaluarea calității serviciilor.
Pe de altă parte, introducerea noilor metode de inspirație neoliberală (Noul Management Public) a condus la redefinirea participării, drept una a clienților. Un exemplu în acest sens este reprezentat de Local Government Act din 1999 potrivit căruia raportul optim între eficiență, eficacitate și economicitate trebuie determinat după consultări cu cetățenii, cu cei care au un interes în demersurile administrației publice locale.
Participarea cetățenilor, este reprezentată și la nivel de cartier. Această cale a fost aleasă în țările unde există comunități cu dimensiuni foarte mari (Marea Britanie).
C. Competențe în materie de dezvoltare locală
Toate statele europene admit azi prin constituții sau prin lege, competențele generale ale comunelor. Excepția o reprezintă Marea Britanie, unde autoritățile locale nu exercitau decât acele competențe atribuite expres prin lege, excepție care a fost înlăturată prin Local Government Bill din 2000, act care recunoaște autorităților locale o competență generală pentru dezvoltarea economică, socială și de mediu a comunității. Această competențe generală nu se opune acelor sarcini expres încredințate prin lege și autorizează autoritățile locale să intervină în orice problemă de interes local, dacă aceasta nu a fost încredințată expres unei alte autorități locale, teritoriale sau naționale.
În toate cazurile, se face o distincție între competențele proprii și cele delegate de către stat. În cel de al doilea caz, controlul exercitat de către stat este unul foarte puternic și de obicei, sunt finanțate din resurse centrale. Volumul acestora diferă în cazul celor patru țări analizate, în funcție de volumul competențelor care sunt delegate fără a fi transferate. În ceea ce privește competențele proprii, unele sunt obligatorii pentru nivelul local, altele sunt facultative, în numele interesului general și în funcție de resurse, autoritățile locale putând să le realizeze sau nu.
În partea de nord a Europei, cea mai mare parte din sectorul public se regăsește la nivel local. În Marea Britanie, cu toate că autoritățile locale nu au foarte multe competențe, statul nu asigură direct decât puține funcții, unele dintre acestea fiind atribuite prin lege autorităților locale. Astfel, statul a reglementat și controlat întotdeauna funcțiile încredințate comunelor, ca și organizarea locală, astfel încât aceasta să corespundă nevoilor sale.
Din aceste precizări, devine evidentă o concluzie: descentralizarea și rolul colectivităților locale în gestionarea propriului destin nu se rezumă doar la numărul de competențe încredințate. Trebuie avute în vedere și condițiile în care sunt exercitate aceste competențe, ca și resursele de care dispun colectivitățile. Astfel, în Marea Britanie resursele de care dispune nivelul local sunt puternic influențate de nivelul statal, iar în Franța apare frecvent o critică ce vizează repartizarea neclară a competențelor.
*
* *
Concluzionând, putem aprecia că dezvoltarea locală în Europa pornește de la potențialul local, acordându-se colectivităților locale competențe și resurse pentru a-și gestiona destinul. Măsura în care statul păstrează un control asupra dezvoltării diferă și se manifestă în grade diferite, dar trebuie remarcată voința unanimă de a aplica descentralizarea administrativă și principiul subsidiarității, modalitățile concrete fiind în mod evident elaborate cu nuanțări ce țin de tradiție, istorie și cultură. În linii mari, competențele acordate nivelurilor locale de administrare se aseamănă, diferind mecanismele de funcționare și cooperare între acestea. Se remarcă de asemenea, tendința de a implica o gamă largă de actori în procesele de dezvoltare: participarea cetățenilor la procesele decizionale și încurajarea sectorului privat în a se implica în furnizarea diferitelor servicii publice.
De asemenea, este de remarcat faptul că, în pofida retoricii generale cu privire la descentralizare, autoadministrare, sunt numeroase zone ale dezvoltării locale în care statul intervine, fie în numele interesului general, fie justificând incapacitatea nivelului local de administrare.
Capitolul IV
O INVESTIGAȚIE PRIVIND DEZVOLTAREA LOCALĂ
ȘI SERVICIILE DE UTILITATE PUBLICĂ
ALE MUNICIPIULUI BUCUREȘTI
Așa cum am precizat în capitolul introductiv, obiectivul general al lucrării este acela de a identifica mecanismele care stau la baza relației servicii publice-dezvoltare locală și a modalităților prin care serviciile publice determină dezvoltarea locală.
Având în vedere acest deziderat am considerat necesar ca pe lângă demersul teoretic, deductiv să procedăm și la o cercetare concretă a fenomenelor vizate. Motivațiile ontologice pot fi grupate pe două nivele de generalitate și se prezintă în mod succint astfel:
A. Determinate de obiectivitatea rezultatelor cercetării
1. Investigarea teoretică, abstractă, indirectă a fenomenelor conduce la concluzii care se cer confirmate, verificate, obiectivate din perspectiva realității concrete. În alte cuvinte, dacă considerațiile, legitățile identificate în plan general sunt valabile, atunci ele se vor regăsi – cu o aproximație acceptabilă – și într-o porțiune a realității, într-un subsistem ce este parte a sistemului vizat și prin aceasta rezultatul obținut anterior va fi probat.
2. Printr-o cercetare concretă, experimentală, particulară, în cele mai multe cazuri se identifica și alte perspective de analiză, alte variabile care determină corecții ale modelului explicativ (paradigmei) propus.
B. Determinate de specificul realității investigate: serviciile publice locale
1. Cunoașterea percepției privind serviciile publice și dezvoltarea locală a unui actor esențial: funcționarul public.
2. Orientarea studiului aplicat, de caz spre un serviciu public care să aibă un impact major pentru dezvoltarea locală.
3. Identificarea unor aspecte relevante specifice administrației publice din România, în general, și ale administrației publice locale a Municipiului București, în special.
4.1. IPOTEZELE INVESTIGAȚIEI,
CONCEPEREA ȘI REALIZAREA ACESTEIA
Investigația a vizat, în general, îndeplinirea a două dintre obiectivele secundare din structura lucrării, subsumate obiectivului general. Acestea au fost prezentate în capitolul introductiv și sunt următoarele:
a) Stabilirea rolului serviciilor publice locale în cadrul proceselor de dezvoltare locală. În subsidiar, s-a avut în vedere verificarea alegerii pentru analiză a alimentării cu apă ca serviciu public cu impact major asupra dezvoltării locale.
b) Analiza serviciului de alimentare cu apă din Municipiul București în vederea identificării efectelor produse de concesionarea acestuia.
Etapele parcurse în activitatea de cercetare au fost următoarele:
a) Stabilirea ipotezelor;
b) Stabilirea obiectului de studiu/colectivității și a direcțiilor de cercetare astfel încât rezultatele obținute să fie relevante;
c) Stabilirea metodelor de cercetare, a instrumentelor necesare pentru recoltarea probelor și testarea instrumentelor;
d) Recoltarea probelor;
e) Interpretarea rezultatelor.
Conceperea și realizarea cercetării au fost determinate în primul rând de un set de rezultate așteptate, anticipate care să fie obținute din informații recoltate din realitatea unei administrații publice locale. Astfel, era necesară, de o parte, cunoașterea opiniei actorilor implicați în mod direct, de altă parte, cunoașterea evoluției unui serviciu public cu impact concludent în dezvoltarea locală. În alte cuvinte, scopul general al cercetării a fost acela de evalua/cuantifica starea unei colectivități locale în mod direct, din perspectiva factorilor și a mecanismelor ce determină dezvoltarea locală și de a compara rezultatele cu considerațiile teoretice și modelul explicativ propuse în prima parte a lucrării.
Cunoașterea din interior a administrației publice locale s-a făcut din două unghiuri. Primul a fost acela de a ști Cine sunt actorii cei mai în măsură să cunoască această realitate, cei mai avizați în acest sens? și Cum văd aceștia problematica investigată în mod concret, de la fața locului?, iar cel de-al doilea a fost de a cunoaște Cum a evoluat un serviciu public esențial pentru dezvoltarea locală?
Stabilirea funcționarilor din administrația locală ca subiect al investigației a fost determinată de statutul și rolul pe care aceștia îl au în funcționarea colectivității:
• Funcționarul public se găsește poziționat pe interfața dintre guvernanți și cetățeni, dintre administrația publică locală și clienții serviciilor publice;
• El se află în contact direct, nemijlocit cu realitățile colectivității, în general, și cu cele pe care serviciul public unde își desfășoară activitatea le gestionează, în special;
• Este și cetățean-client și furnizor de servicii publice.
În identificarea unui serviciu public relevant pentru dezvoltarea locală am avut în vedere și răspunsul pe care funcționarii îl vor da la una din întrebările din chestionar (Întrebarea nr. 3).
Identificarea colectivității locale care să fie supusă investigației a rezultat în urma analizei diverselor condiționări impuse: relevanța, resurse avute la dispoziție etc. Motivele principale pentru care am ales ca investigația să vizeze administrația publică locală a Municipiului București au fost următoarele:
1) Cuprinde un număr maxim de servicii – este relevant pentru o ierarhizare;
2) Serviciul public de alimentare cu apă (pe care îl vizam a fi supus analizei) a trecut în administrare privată și din acest motiv studiul eficacității lui ulterioare acestui proces devenea cu atât mai important.
Dezvoltarea locală în general și, în particular, dezvoltarea unei anumite comunități implică stabilirea unor relații între demersul de această natură și concepția din perspectiva căreia se realizează activitatea de gestionare a problemelor localității, adică serviciile publice.
Privită astfel se poate evidenția faptul că dezvoltarea locală este funcție de mai mulți factori:
• Serviciile publice;
• Domeniile dezvoltării;
• Actorii (factorii interesații) în dezvoltarea locală etc.
Pornind de la aceste considerații ne-am propus să punem în evidență concepția caracteristică, dominantă a funcționarilor din administrația publică locală cu privire la serviciile publice, dezvoltarea locală, relația servicii publice-dezvoltare locală, modul în care se poate ameliora un serviciu public de interes major pentru dezvoltare și alte relații între acestea și modul de luare a deciziilor.
Formularea ipotezelor investigației, privită la modul general, a urmărit în primul rând verificarea modului în care modelul explicativ elaborat în prima parte a lucrării (Fig. 22) se verifică în plan concret și, eventual, aducerea unor corecții decurgând din rezultatele obținute. Așa cum se va observa în continuare, atât itemii care compun chestionarul, cât și studiul de caz caută să surprindă din diverse unghiuri aspectele relevante ale paradigmei aflate în discuție.
Fig. 22. „Mecanismul” dezvoltării locale.
Ipotezele avute în vedere evocă următoarele:
a) Serviciile publice determină dezvoltarea locală, ele fiind mijloacele prin care se realizează dezvoltarea.
b) Existența și managementul (eficacitatea și eficiența) serviciilor publice sunt condiționate de:
1) Modul în care ele acoperă domeniile dezvoltării;
2) Gradul de descentralizare a lor;
3) Adecvarea regimului de proprietate la specificul serviciului;
4) Implicarea directă a cetățenilor în adoptarea deciziilor relevante pentru comunitatea locală.
Reprezentarea schematică a ipotezelor investigației poate fi următoarea:
Fig. 23. Structura ipotezelor investigației.
Din aceste considerente am optat pentru o cercetare constând în:
• Aplicarea unui chestionar funcționarilor din administrația publică locală a Municipiului București;
• Analiza serviciului de alimentare cu apă al Municipiului București.
Rezultatele celor două probe au fost supuse unei analize comparative.
Scopul concret urmărit în această investigație a fost, de o parte, identificarea concepției după care se călăuzesc funcționarii în activitatea din serviciile publice, iar de altă parte modul în care un serviciu public cu impact major asupra dezvoltării locale s-a ameliorat în urma procesului privatizare.
Demonstrarea acestor relații – care privesc ipotezele noastre – am considerat că poate fi realizată experimental.
Activitatea de cercetare s-a manifestat pe două direcții succesive logic:
1. Cunoașterea opiniei funcționarilor publici;
2. Analiza unui serviciu public cu rol important în dezvoltarea locală.
Metodele, tehnicile și instrumentele utilizate în cercetare au fost adecvate obiectelor investigate: pentru cunoașterea opiniilor funcționarilor din administrația publică am recurs la o investigație de tip sociologic, instrumentul utilizat fiind chestionarul, în timp ce pentru analiza serviciului public de alimentare cu apă am utilizat tehnica interviului, documentarea, cercetarea de birou etc.
4.2. OPTICA FUNCȚIONARILOR PUBLICI
PRIVIND SERVICIILE PUBLICE ȘI DEZVOLTAREA LOCALĂ
(rezultatele unui chestionar)
În scopul cunoașterii opiniilor funcționarilor din administrația publică locală a Municipiului București, din perspectiva percepției acestora asupra serviciilor publice la a căror furnizare participă direct, am elaborat un chestionar care a fost structurat prin 9 solicitări. El a fost aplicat unui număr de 200 de persoane, în perioada 16-30 aprilie 2005 la sediul primăriei Municipiului București în condiții de obiectivitate maximă, în prezența și sub coordonarea autorului. Au fost obținute răspunsuri valabile din partea unui număr de 120 de persoane. La constituirea eșantionului de funcționari cuprinși în sondaj a fost avută în vedere reprezentativitatea acestuia. În acest sens, structura a fost stabilită ținând seama de vedere datele statistice oficiale privitoare la structura corpului funcționarilor publici din România.
Prezentăm în continuare graficele distribuției în funcție de cele patru criterii relevante care au fost avute în vedere în proiectarea eșantionului: durata experienței în administrația publică, vârstă, sex și nivelul studiilor.
În conceperea chestionarului s-a avut în vedere respectarea următoarelor criterii:
• Măsurarea cât mai exactă – s-au utilizat itemi cu răspuns închis;
• Verificarea credibilității/sincerității: întrebarea 1 + întrebări încrucișate;
• Asigurarea confidențialității ca premisă a sincerității respondenților;
• Claritatea formulării întrebărilor, evitarea ambiguităților de înțelegere;
• Adecvarea formulării în raport cu chestionații și cu ipotezele cercetării
(rezultatele așteptate) – focalizarea pe rezultatele dorite;
• Adecvarea numărului de itemi;
• Prezentarea grafică adecvată a chestionarului;
• Recoltarea datelor personale cu scopul declarat de a confirma profilul
eșantionului și reprezentativitatea lui.
Determinat de respectarea acestor premize au rezultat două categorii de obiective, indicatorii și scalele de evaluare corespunzătoare acestora:
A • Identificarea stării colectivității locale la momentul aprilie 2005;
1) Calitatea prestației instituției;
• Indicator: Nivelul de satisfacție față de serviciilor oferite cetățenilor –
Întrebarea nr. 1;
• Indicator subsidiar: Nivelul de sinceritate (credibilitate) al răspunsurilor;
• Scală de evaluare cu 4 trepte, reductibilă la 2 trepte;
2) Starea generală a colectivității măsurată prin 22 de parametri („aspecte”);
• Indicator: Gravitatea stării fiecărui parametru – Întrebarea nr. 2;
• Scală de evaluare cu 4 trepte, reductibilă la 2 trepte;
B • Identificarea cauzelor și a modalităților de ameliorare a stării constatate;
3) Nivelul de importanță al serviciilor publice în dezvoltarea locală măsurat prin
30 de parametri/opțiuni („servicii publice”);
• Indicator: Importanța fiecărui parametru – Întrebarea nr. 3;
• Scală de evaluare cu 4 trepte, reductibilă la 2 trepte;
4) Ameliorarea serviciilor prin trecerea lor în sectorul privat;
• Indicator: Număr de opțiuni pentru fiecare dintre cele 30 de servicii existente
– Întrebarea nr. 4;
• Scală de evaluare: 0 – 120;
5) Rolul/Nivelul de importanță al factorilor interesați în dezvoltarea locală măsurat
prin 6 variante de opțiuni;
• Indicator: Nr. de răspunsuri afirmative – Întrebarea nr. 5;
• Scală de evaluare: 0 – 120;
6) Rolul/Nivelul de importanță al domeniilor în dezvoltarea locală măsurat prin 7
variante („domeniile dezvoltării locale”);
• Indicator: Nr. de răspunsuri afirmative/negative – Întrebarea nr. 6;
• Scală de evaluare: 0 – 120;
7) Rolul/Stadiul procesului de descentralizare a serviciilor publice;
• Indicator: Nr. de răspunsuri afirmative/negative – Întrebarea nr. 7;
• Scală de evaluare: 0 – 120;
8) Existența inițiativelor funcționarilor în procesul de dezvoltare locală;
• Scală de evaluare: 0 – 120;
• Indicator: Nr. de răspunsuri afirmative/negative – Întrebarea nr. 8;
9) Rolul implicării directe a cetățenilor în adoptarea deciziilor importante;
• Indicator: Nr. de răspunsuri afirmative/negative – Întrebarea nr. 9;
• Scală de evaluare: 0 – 120.
Am dorit să cunoaștem în mod explicit următoarele aspecte:
• Concepția (ethosul profesional) de care se călăuzesc funcționarii în realizarea actului administrativ din perspectiva serviciilor publice și a dezvoltării locale;
• Preocuparea de a evalua rezultatele activității lor în raport cu binele public;
• Măsura în care, în activitatea lor, funcționarii au în vedere relația dintre dezvoltarea comunității și funcționarea serviciilor publice;
• Rezultatele aplicării descentralizării și al procesului de trecere în regim privat al unor servicii publice;
• Direcțiile în care trebuie orientat managementul în vederea ameliorării activității serviciilor publice.
• Nivelul de implicare al funcționarilor în dezvoltarea locală a comunității.
În esență, așa cum ne-am propus, o parte din întrebări (întrebările 1 și 2) privesc relevarea a ceea ce cred funcționarii cu privire la starea actuală a comunității în relația acesteia cu serviciile publice, iar altă parte (întrebările 3 – 9) caută să identifice condiționările (relațiile) pe care eficacitatea și eficiența acestora le presupun a fi avute în vedere în actul managerial, astfel încât procesul de dezvoltare locală să capete consistență și coerență. Cu privire la cel de-al doilea aspect subliniem faptul că cei 6 itemi au căutat să preleveze cu cât mai mare acuratețe opiniile funcționarilor cu privire la ipoteze cercetării:
a) comunitatea locală este cea mai în măsură să decidă în problemele proprii;
b) trecerea unor servicii în proprietate privată este o metodă necesară de ameliorare a lor;
c) domeniile dezvoltării sunt nereprezentate sau reprezentate nesatisfăcător la nivel de servicii publice și lipsa acestor instrumente este o explicație a problemelor (unele grave și cronice) cu care se confruntă colectivitățile locale.
Pentru a conferi răspunsurilor o credibilitate mai mare s-a recurs și la tehnica „întrebărilor încrucișate” (răspunsurile la unele întrebări să fie, cel puțin în parte, verificate prin răspunsurile date la celelalte întrebări). De exemplu, li s-a cerut funcționarilor chestionați să ierarhizeze serviciile publice existente în funcție de importanța pe care o au în dezvoltarea comunității, iar prin alt item li s-a solicitat să ierarhizeze după același criteriu domeniile dezvoltării locale.
După cum se va arăta în continuare, răspunsurile la aceste grupuri de itemi ating un coeficient de concordanță acceptabil.
Fig. 28. Chestionarul.
CHESTIONAR
pentru funcționarii din administrația publică a Municipiului București
Scopul acestui chestionar este de a realiza un studiu științific privind „Serviciile publice locale și perspectivele dezvoltării”. Acest studiu ar fi incomplet în lipsa cunoașterii opiniei competente a funcționarilor publici în legătură cu acest subiect. De aceea, vă rugăm să aveți amabilitatea să ne răspundeți încredințați fiind de faptul că toate datele pe care le furnizați sunt și vor rămâne anonime.
Modul de completare: Răspunsurile la întrebări le veți marca cu litera „X” în dreptunghiul corespunzător opiniei dvs.
1. În ce măsură sunteți mulțumit de serviciile furnizate cetățenilor de către instituția dvs.?
2. Cât de gravă apreciați că este situația cu privire la următoarele aspecte din viața colectivității dvs.?
3. Care este importanța pe care următoarele servicii publice apreciați că trebuie să o aibă în dezvoltarea generală a comunității dvs.?
4. Care dintre serviciile enumerate la întrebarea nr. 3 apreciați că ar trebui gestionate de către sectorul privat? (Marcați cu „X” numărul corespunzător unor astfel de servicii)
5. Cine apreciați că ar trebui să joace rolul cel mai important în dezvoltarea comunității dvs.?
6. Care sunt domeniile care apreciați că sunt importante pentru dezvoltarea locală?
7. Cunoașteți vreun serviciu public care a fost descentralizat de la nivel central la nivelul colectivităților locale în ultimii 4 ani?
8. Ați avut vreo inițiativă concretă în sensul dezvoltării locale a comunității din care faceți parte?
9. Apreciați că în adoptarea deciziilor relevante pentru comunitatea locală cetățenii ar trebui implicați direct?
___________________________________________________________________________
Pentru a putea valorifica cu obiectivitate maximă rezultatele acestui chestionar ne sunt necesare câteva date privitoare la respondenți. De aceea, vă solicităm să ne răspundeți la următoarele întrebări:
Din datele obținute (Anexa) se pot desprinde următoarele observații:
a) În intenția de a cunoaște opinia cu privire la calitatea prestației instituției în raport cu cetățenii li s-a solicitat funcționarilor ca nivelul lor de satisfacție în raport cu acest indicator să îl ordoneze pe patru niveluri: foarte nemulțumit, mai degrabă nemulțumit, mai degrabă mulțumit, foarte mulțumit (itemul 1). Din răspunsurile lor rezultă, în mod surprinzător, următoarele:
• cei mai mulți (cca. 67%) au formulat cu dificultate o opinie (mai degrabă mulțumit/nemulțumit), cei care au o convingere (foarte mulțumit/nemulțumit) fiind doar 15 %, iar 13 % nu știu/nu răspund din diferite motive asupra cărora nu este locul să încercăm nici o ipoteză explicativă (Fig. 29).
• În încercarea de a obține un răspuns concludent am ordonat răspunsurile pe o scală de evaluare cu două niveluri: apreciere favorabilă/nefavorabilă (Fig. 30). Se constată faptul că cei care au o opinie pozitivă sunt doar puțin peste jumătate (56,66%,), în timp ce o opinie negativă exprimă cca. un sfert dintre funcționari.
• Rezultatele indică un nivel acceptabil de sinceritate și în același timp un nivel apreciabil de insatisfacție al celor chestionați față de calitatea serviciilor furnizate cetățenilor.
b) Cea de-a doua solicitare a vizat aprecierea funcționarilor privind starea colectivității descrisă prin 22 de aspecte. Răspunsurile (Fig. 31) concludente au indicat faptul că în stare foarte gravă se află rezolvarea următoarelor aspecte:
• sărăcia – 63,33%;
• lipsa locuințelor – 59,16%;
• lipsa locurilor de muncă – 50%.
Considerăm importante următoarele constatări:
• Problema alimentării cu apă este văzută de către 80% dintre cei chestionați ca fiind foarte puțin gravă. Aceasta poate însemna că la momentul aprilie 2005 aceasta era aproape ameliorată.
• Valoarea medie a celor care nu știu/nu răspund este de 3,87%, procentul acestei categorii variind în intervalul [0; 8,33]. În raport cu prima întrebare se constată că procentul a scăzut și acest fapt poate indica o lipsă de reținere mai mare a intervievaților și/sau o mai mare cunoaștere/înțelegere a subiectului analizat.
• Cele trei fenomene foarte grave indică, în fond, un nivel scăzut al dezvoltării locale, situație cu atât mai gravă cu cât aceasta se manifestă în Capitală.
Dacă se ordonează răspunsurile pe o scală de evaluare cu două niveluri (stare gravă și foarte gravă/stare puțin și foarte puțin gravă) (Fig. 32) se constată următoarele:
• peste 50% dintre funcționari apreciază că pentru un grup de 9 – adică 40,9% – din cele 22 de aspecte ce descriu starea generală a comunității din viața comunității există o situație certă de dificultate: procentele care indică acest fapt sunt în intervalul 65% – 93,83%;
• în plutonul fruntaș pe primele trei poziții se află:
1) sărăcia (90,83%);
2) starea drumurilor (89,16%);
3) locuințele (84,16%).
Aceasta indică mai degrabă un mediu economic nefavorabil și o slabă implicare a autorităților locale în ceea ce reprezintă dezvoltare economică locală.
• comparând aceste rezultate cu răspunsurile date la itemul 1 se constată o neconcordanță între faptul că, în timp ce 25,83% au o apreciere favorabilă a serviciilor pe care instituția lor le furnizează cetățenilor, 40,9% din aspectele importante ce definesc viața colectivității se află într-o stare gravă și foarte gravă. Opinăm că o posibilă explicație este reținerea firească manifestă de către cei chestionați în răspunsurile date la prima întrebare, fapt susținut de procentul mare de nehotărâți (cca. 11%) care la cea de-al doilea item a scăzut sensibil (sub 4%).
În ceea ce privește serviciile oferite direct de autoritățile locale, în topul problemelor s-au situat drumurile, curățenia, siguranța străzii, disciplina în construcții.
Așadar, pe de o parte, instituțiile publice oferă servicii într-un mod mulțumitor, dar există probleme în zona acestor servicii, unele chiar de bază, care țin de un minim al administrației.
Răspunsurile de la prima întrebare sunt confirmate de faptul că relația dintre administrație și cetățean nu este percepută ca fiind o problemă, identificându-se o anumită stare de mulțumire și o atitudine indiferentă din partea celor chestionați.
c) o altă solicitare a căutat să obțină următoarele tipuri importante de rezultate:
• O ierarhie a serviciilor publice în funcție de importanța pe care funcționarii le-o acordă în raport cu dezvoltarea generală a comunității;
• Identificarea faptului dacă funcționarii raportează rațiunea existenței serviciilor publice la domeniile dezvoltării;
• Confirmarea de către funcționari a importanței majore asupra dezvoltării locale a serviciului de alimentare cu apă și în acest mod fundamentarea deplină a deciziei de a investiga în continuare evoluția acestui serviciu;
• Verificarea încrucișată cu răspunsurile date la întrebarea anterioară;
• Identificarea direcțiilor pe care funcționarii cred că ar trebui să acționeze cu prioritate instituția lor pentru ameliorarea stării colectivității locale.
Răspunsurile, ordonate după nivelul importanță foarte mare (Fig. 33), conduc la următoarele constatări:
• Opinii concludente există doar pentru trei servicii publice: întreținerea, repararea și exploatarea drumurilor (66,66%), salubritatea (62,50%) și alimentarea cu apă și canalizarea (50%);
• Deși sărăcia a fost identificată drept aspectul cel mai grav, serviciile publice care pot ameliora fenomenul sau care pot preveni consecințele negative generate de către acesta nu se află printre priorități sau sunt ignorate. Astfel, măsurile de protecție socială sunt reprezentate prin opțiuni exprimate în procente cuprinse între 47,5% (protecția persoanelor vârstnice) și 38,33% (protecția persoanelor cu handicap), în timp ce pentru măsuri economice de tip liberal doar 16,16% (autorizarea liberei inițiative și sprijinirea IMM-urilor);
Ordonând răspunsurile pe o scală de evaluare cu două niveluri (Importanță mare și foarte mare/Importanță mică și foarte mică) (Fig. 34) se constată că pentru primele trei poziții se păstrează același clasament. Prin urmare, importanța deosebită a serviciului de alimentare cu apă pentru dezvoltarea locală pe care o anticipam este confirmată.
d) Următorul item a vizat cunoașterea opiniilor funcționarilor din administrația publică locală cu privire la trecerea în proprietate privată a unor servicii. Premiza subânțeleasă pe care se întemeiază acceptarea și opțiunea pentru o asemenea măsură este aceea de a ameliora funcționarea unui serviciu. În subsidiar am urmărit să comparăm cu răspunsurile la itemii anteriori pentru a verifica consecvența opiniilor, să obținem o ierarhizare a opțiunilor și să cunoaștem unde se află în acest clasament al preferințelor serviciile cu impact major asupra dezvoltării locale.
Analiza răspunsurilor exprimate (Fig. 35) ne-a condus la următoarele considerații:
• Concludența opiniilor a fost relativă, nici un serviciu neîntrunind o majoritate: opțiunile exprimate procentual sunt pentru fiecare dintre cele 30 de servicii sub 50%.
• Cele mai multe opțiuni (48,33%) s-au exprimat pentru serviciul de salubritate, în timp ce la polul opus se află serviciul de colectare a colectare a taxelor și impozitelor locale (0,83%);
• Serviciul de alimentare cu apă și canalizarea se află pe locul 9 în preferințele a 32,5% dintre cei chestionați;
• Dispersia răspunsurilor este un fapt care poate conduce la diferite ipoteze explicative: o concepție conservatoare a funcționarilor provenită din existența unor mentalități, teama de pierderea locului de muncă în cazul privatizării, experiența unor privatizări care nu au avut rezultatele așteptate etc., structura eșantionului ș.a. Cu atât mai interesantă pare a fi această situație în contextul în care două servicii la momentul aplicării chestionarului suferiseră deja procesul de trecere în regim privat; acest fapt pare să indice drept cauză a acestei atitudini a funcționarilor nu lipsa de înțelegere a utilității acestei metode de ameliorare, ci mai degrabă temeri generate de insecuritatea personală în cazul în care s-ar decide privatizarea unor servicii publice.
• Sub aspectul gestionării serviciilor publice de către sectorul privat, funcționarii publici consideră că în primul rând serviciile edilitare (salubrizare, ecarisaj, transport de călători și alimentare cu apă) ar trebui să fie gestionate de către sectorul privat. În ceea ce privește serviciile cu caracter administrativ în topul mențiunilor se situează protecția plantelor, care este un serviciu organizat la nivel de județ. Cele mai puține mențiuni au fost în favoarea gestionării de către sistemul privat a colectării impozitelor și taxelor locale.
Așadar, resursele reprezintă o problemă la nivel local, în sensul că nu se colectează adecvat (doar 60%), dar foarte puțini consideră ca soluție gestionarea acestor servicii de către sectorul privat.
e) La întrebarea cine ar trebui să joace rolul cel mai important în dezvoltarea comunității locale analiza răspunsurilor exprimate (Fig. 36) reflectă următoarele aspecte:
• majoritatea opțiunilor (peste 55%) acordă cel mai important rol autorităților administrației publice locale (30% – primarul și 25,83% – consiliul local);
• Doar 13,33% dintre opinii consideră că cetățenii au un rol important, iar agenții economici au o pondere în dezvoltare și mai mică fiind pe penultimul loc (6,66%). Acest ultim fapt ridică serioase semne de întrebare cu privire la înțelegerea de către funcționari a procesului de dezvoltare locală.
• Încercând o delimitare relativă a opțiunilor între actorii locali (primar, consiliu local, cetățeni, agenți economici) și cei exteriori comunității locale (guvern, prefect, Uniunea Europeană) constatăm că funcționarii apreciază că rolul mai important în dezvoltarea comunității îl au cei din prima categorie (62,5%).
• Rolul acordat Uniunii Europene estimat la doar 4,16% din opțiunile exprimate – în aprilie 2005 – pare mult prea neînsemnat;
În concluzie, funcționarii par a exagera rolul instituției în care lucrează și aceasta conturează o concepție potrivit căreia administrația publică locală mai degrabă exercită controlul comunității decât este în folosul acesteia, este preocupată doar de exercitarea rolului dominant (de existență proprie) în raport cu cetățenii și cu agenții economici; prin aceasta problema reală – dezvoltarea locală – devine una secundară. Poate fi aceasta explicația faptului că, deși 9 din 20 de aspecte importante ce definesc colectivitatea se află într-o stare gravă și foarte gravă – adică serviciile publice care au ca scop tocmai gestionarea acelor aspecte fie nu există, fie nu își îndeplinesc menirea, funcționarii din aceste servicii nu consideră că trecerea în gestionare privată a serviciilor poate fi o soluție de ameliorare. Iată de ce, nici cetățenii – cu dublul lor statut de clienți și decidenți – și nici agenții economici nu au nici împreună decât un rol minor în dezvoltarea locală având o pondere, în opinia celor chestionați, de doar 22,49%.
Apreciem că se conștientizează responsabilitățile nivelului local de autoritate, dar se minimizează rolul cetățenilor și al agenților economici în procesul decizional.
Este de remarcat, de asemenea, că guvernul și prefectul însumează 18 procente, în opinia noastră destul de mult, într-un sistem care se dorește descentralizat, bazat pe principiile autonomiei locale și subsidiarității.
f) La itemul care viza cunoașterea opiniei funcționarilor cu privire la importanța pe care o acordă domeniilor dezvoltării analiza răspunsurilor (Fig. 37) ne-a condus la următoarele constatări și aprecieri:
• Toate cele 7 domenii ale dezvoltării sunt considerate importante având fiecare o pondere de peste 50%.
• Cele mai importante domenii sunt considerate a fi dezvoltare socială (93,33%) și protecția mediului (90%), iar cele cu ponderea cea mai mică mai puțin importante știință și cercetare (54,16%) și instituții și reglementări (51,66%).
• Această percepție a funcționarilor opinăm că nu poate fi explicabilă decât doar dacă se admite lipsa de înțelegere a conceptului de dezvoltare locală și/sau a rolului acestui proces și a administrației publice locale în viața colectivității de către cei chestionați, pentru că numai așa pot fi înțelese ponderile extrem de reduse și roluri secundare acordate de către funcționari științei și cercetării, precum și domeniului economie și piață și rolului exagerat acordat protecției mediului și dezvoltării sociale.
Interesantă este percepția asupra componentelor dezvoltării locale. Astfel, dezvoltarea socială este cel mai puternic legată de nivelul local (corelat cu Întrebarea nr. 2 – cele mai mari probleme sunt cele sociale). De asemenea, în contradicție cu întrebarea precedentă, autoritățile, instituțiile publice și reglementările nu sunt percepute decât foarte slab ca și componente ale dezvoltării locale.
Din categoria serviciilor publice cu caracter administrativ, cel mai important este considerat serviciul public de colectare a impozitelor și taxelor locale.
Remarcăm de asemenea, că deși au fost menționate ca probleme protecția socială, locurile de muncă, etc., nu se acordă o importanță adecvată serviciilor care ar putea soluționa astfel de probleme.
Constatăm, dacă mai era nevoie, că nu se conștientizează rolul pe care îl joacă autoritățile locale în dezvoltarea economică și faptul că nivelul local este responsabil de propria dezvoltare.
g) Un alt item a vizat cunoașterea nivelului de informare pe care îl au funcționarii cu privire la procesul de descentralizare a administrației de la nivel central la nivel local. Răspunsurile (Fig. 38) indică faptul că doar aproape 40% dintre ei au cunoștință de vreun serviciu public care a fost descentralizat în ultimii 4 ani (n.n. perioada 2001-2005), în vreme ce peste 25% răspund că nu cunosc. Această distribuție a răspunsurilor precum și ponderea exagerată a celor care nu răspund (35%) ne îndreptățesc să considerăm că există o preocupare foarte scăzută a funcționarilor pentru cunoașterea procesului de reformă și pentru o activitate conștientă în folosul cetățeanului și al comunității pe care o deservește.
h) Cu privire la modul de implicare înțeles din perspectiva inițiativelor concrete pe care le-au avut în sensul dezvoltării locale răspunsurile (Fig. 39) date confirmă și conturează cu și mai mare claritate opiniile noastre de la întrebările precedente. Faptul că doar cca. 15% dintre cei chestionați cred că au avut astfel de inițiative, în vreme ce restul fie nu au avut (57,5%), fie nu știu/nu răspund, nu poate să semnifice decât o conduită profesională/atitudine pasivă, orientată nu spre contribuabil, ci, eventual, spre îndeplinirea formală, inerțială a atribuțiunilor de serviciu. Acest modus vivendi pare să fie, din păcate, și astăzi o caracteristică definitorie a funcționarilor din administrația românească. Lipsa cvasitotală de inițiativă și, mai grav, de preocupare în acest sens exprimă la nivelul personalității funcționarilor exact lipsa a ceea ce semnifică finalitatea oricărei educații: gândirea creativă. Și dacă admitem că, în fond, premizele rezultatelor pe care le poate obține orice instituție se află în primul rând în calitatea resursei umane de care dispune, atunci prestația mediocră și deseori arbitrară a administrației este explicabilă.
i) În fine, răspunsurile la ultimul item (Fig. 40) ne relevă o altă perspectivă importantă a investigației noastre: ameliorarea serviciilor publice și dezvoltarea locală sunt în relație sub aspect decizional cu o implicare directă a cetățenilor în deciziile relevante pentru comunitatea locală. Sau – în alte cuvinte – utilizarea unui astfel de instrument democratic ar determina schimbarea de atitudine a instituțiilor administrației publice locale, ar orienta-o spre cetățean și spre comunitate și, mai departe, deciziile privitoare la funcționarea eficace și eficientă a serviciilor ar fi cele corecte creând astfel premizele optime pentru dezvoltare locală?
Răspunsurile confirmă ipoteza noastră, peste 70% dintre cei chestionați răspunzând afirmativ.
4.3. PREZENT ȘI VIITOR ÎN SERVICIILE
DE UTILITATE PUBLICĂ – SERVICIUL DE ALIMENTARE
CU APĂ ÎN MUNICIPIUL BUCUREȘTI
Așa cum am arătat în capitolele anterioare, existența fiecărui individ uman și, deopotrivă, a colectivităților umane organizate este puternic – poate chiar în mod fundamental – influențată de calitatea serviciilor publice locale. Sănătatea, formarea personalității și manifestarea cotidiană a acesteia sunt numai trei dimensiuni esențiale care sunt subsumate sintagmei „nivel de trai”, ori conceptului „civilizație”. Cel mai adesea, din motivele știute, aceste înțelesuri profunde și umaniste se pierd și determină inexorabil, în toate timpurile, căderea în desuetudine a liderilor, a idealurilor politice menite să însuflețească generațiile și a doctrinelor. Iată de ce, demersul obiectivării științifice progresive a marilor idei, materializarea acestora până la a fi resimțite la nivelul „binelui individual, public” reprezintă un efort obligatoriu și peren, susținut de o motivație ce transcende cotidianul și în același timp este puternic determinat de chiar starea totdeauna de nemulțumire pe care acesta o induce.
Pornind de la aceste repere generale ontologice, investigația noastră se circumscrie relației direct proporționale dintre dezvoltarea serviciilor publice locale și nivelul de trai (cu toate semnificațiile pe care le are acest concept) în sensul în care dezvoltarea acestora influențează direct nivelul de trai prin gradul de satisfacere a unor nevoi recunoscute de colectivitate ca fiind de interes general și a căror realizare nu este la îndemâna inițiativei private. Este important de subliniat faptul că aceste nevoi pot viza, în fond, tocmai garantarea drepturilor și libertăților fundamentale.
Am arătat că la nivel local există o multitudine de servicii publice gestionate de către autoritățile publice locale. Prin urmare trebuie să analizăm influența pe care o exercită fiecare dintre aceste servicii asupra nivelului general de dezvoltare.
Pentru identificarea serviciilor publice locale cu impact major asupra dezvoltării locale, am realizat cercetarea sociologică, grupul țintă fiind reprezentat de funcționari publici din administrația publică locală. Acest studiu a vizat evidențierea percepției funcționarilor publici asupra rolului serviciilor publice în dezvoltarea locală și a stat la baza selectării serviciului public local analizat și anume alimentarea cu apă.
Alegerea serviciului public de alimentare cu apă a fost justificată și de faptul că gradul de acoperire al acestuia reprezintă un indicator al dezvoltării urbane. În același timp, am avut în vedere alegerea unui serviciu public cu impact asupra tuturor componentelor dezvoltării locale așa cum au fost identificate și anume: protecția mediului, amenajarea teritoriului, dezvoltare socială, educație și cultură, știință și cercetare.
4.3.1. CADRUL GENERAL PRIVIND ALIMENTAREA CU APĂ
Tendința oricărui individ și a oricărei societăți este de a-și îmbunătăți condițiile de viață. Astfel, prosperitatea și bunăstarea unei comunități sunt direct dependente de furnizarea unei cantități suficiente de apă curată.
Potrivit unui raport al Comisiei pentru Dezvoltare Durabilă a Națiunilor Unite, numai 0,07% din resursele totale de apă proaspătă ale Pământului sunt accesibile pentru necesitățile umane, cu toate că suprafața lumii este acoperită în proporție de 70% cu apă.
Nevoia de apă a condus la exploatarea resurselor existente (subterane și de suprafață) și modificări artificiale ale fluxurilor naturale (devierea cursurilor, lanțuri de acumulări, modificarea nivelului normal al oglinzii apei etc.). Aceste acțiuni au avut efecte nefaste de multe ori asupra comunităților umane ca urmare a exploatării neraționale: secarea fântânilor, coborârea nivelului pânzei freatice, sau, dimpotrivă, ridicarea nivelului apei freatice, sărăturarea și înmlăștinirea terenurilor etc., perturbând alimentarea cu apă, asigurarea hranei sau ducând chiar la dispariția în timp a comunităților respective. Activitatea nerațională a omului se răsfrânge și asupra calității apelor prin „murdărirea” sau poluarea acestora.
Apa pentru consumul uman presupune îndeplinirea anumitor condiții, în special în ceea ce privește inexistența produsele toxice și a germenilor bacterieni. De aceea, îndeosebi în marile colectivități, este necesară crearea de sisteme centralizate de alimentare cu apă și canalizare care au un dublu efect: populația primește apă de calitate corespunzătoare, controlată, iar pe de altă parte, prin sistemul de taxe pentru tratarea apelor cetățenii sunt constrânși să o consume rațional. Această necesitate decurge și din rolul autorităților publice de a asigura dezvoltarea socială și sănătatea publică.
Cartea Albă asupra guvernării Europei, lansată în cadrul reuniunii Parlamentului European din 15 februarie 2000, a introdus noul concept de parteneriat democratic între diferitele niveluri de guvernare în Europa și tratează problematica serviciilor publice de interes economic general, inclusiv cele de alimentare cu apă și canalizare, considerându-le de o importanță deosebită pentru menținerea coeziunii sociale, ridicarea calității vieții pe continentul european și asigurarea dezvoltării durabile.
Principalele probleme care se ridică astăzi în Uniunea Europeană cu privire la viitorul serviciilor publice de alimentare cu apă și canalizare sunt următoarele:
• întărirea coeziunii sociale;
• globalizarea și deschiderea pieței pentru libera concurență;
• extinderea parteneriatului public-privat;
• dezvoltarea durabilă.
Caracteristicile care trebuie să definească un serviciu public de alimentare cu apă sunt:
1) Universalitate;
2) Egalitate a tratamentului;
3) Continuitate;
4) Siguranță a persoanelor și a serviciului;
5) Adaptabilitate și gestiune pe termen lung;
6) Transparență;
7) Suportabilitate.
În România, serviciile de alimentare cu apă și de canalizare sunt considerate activități de utilitate publică și de interes economic general, aflate sub autoritatea administrației publice locale, care au drept scop asigurarea apei potabile și a serviciilor de canalizare pentru toți utilizatorii de pe teritoriul localităților.
Potrivit legislației în vigoare, prin organizarea și desfășurarea activității serviciilor de apă și de canalizare, autoritățile publice sunt obligate să asigure realizarea următoarelor obiective:
a) îmbunătățirea condițiilor de viață ale cetățenilor;
b) realizarea unei infrastructuri edilitare moderne, ca bază a dezvoltării economice în scopul atragerii investițiilor profitabile pentru comunitățile locale;
c) dezvoltarea durabilă a serviciilor;
d) protecția mediului.
Gestiunea serviciilor de apă și de canalizare se organizează la nivelul comunelor, orașelor, municipiilor, județelor sau asociațiilor intercomunale după criteriul raportului cost/calitate optim pentru serviciile furnizate/prestate utilizatorilor, ținându-se seamă de mărimea, gradul de dezvoltare și de particularitățile economico-sociale ale localităților, de starea dotărilor și echipamentelor tehnico-edilitare existente și de posibilitățile locale de finanțare a exploatării, întreținerii și dezvoltării acestora.
Din cauza lipsei de apă și a costurilor alimentării cu apă, devine din ce în ce mai important controlul risipei, la fel ca și pierderile de apă datorate utilizărilor ineficiente:
– pierderile din rețelele de distribuție a apei potabile;
– comportamentul iresponsabil al unor consumatori.
În România, procentul de asigurare cu apă a locuitorilor este de 92% în mediul urban și de 33% în mediul rural. Aceste servicii de apă sunt asigurate parțial, la nivelul comunităților, prin regii autonome, aflate în subordinea autorităților publice locale, cu personalitate juridică, ce funcționează pe bază de gestiune economică și autonomie financiară, având ca obiect de activitate gestiunea apei potabile și industriale, colectarea, evacuarea și epurarea apelor uzate și meteorice, exploatarea și organizarea activității de agrement, etc. Totodată, în domeniul serviciilor de alimentare cu apă, există la nivelul anumitor localități, societăți comerciale.
Calitatea apei potabile este reglementată de Legea nr. 458/2002, care transpune în legislația românească Directiva 98/83/CEE privind apa potabilă. În această lege sunt preluate toate prevederile Directivei, inclusiv anexele. Noutățile aduse prin acest act normativ sunt următoarele:
– este definită apa destinată consumului uman – apa potabilă;
– este introdusă cerința de apă curată și sanogenă;
– sunt stabiliți parametri de calitate, valorile acestora, metodele de analiză și criteriile de validare a metodelor;
– sunt stabilite autoritățile competente pentru monitorizare;
– sunt stabilite autoritățile și responsabilitățile lor privind informarea populației;
– sunt stabilite responsabilitățile și cerințele de elaborare a raportului periodic.
Totodată, trebuie cunoscut faptul că monitorizarea calității apei potabile se face de către Ministerul Sănătății și Familiei, prin Direcțiile de Sănătate Publică (DSP) conform Legii nr.100/1998 privind asigurarea sănătății publice. Monitorizarea calității apei potabile se realizează, în prezent, conform Ordinului ministrului sănătății nr.1193/1996.
Serviciile publice de alimentare cu apă au fost influențate de diversele transformări organizatorice, tehnice și administrative din România.
Prin reglementările elaborate în ultimii ani, este în curs de instituire un cadru legislativ coerent, care va permite dezvoltarea serviciilor publice de alimentare cu apă în concordanță cu prevederile directivelor europene. În acțiunea de reglementare a problemelor privind serviciile publice de interes general, se pot distinge următoarele categorii și grupe principale de acte normative:
Legislație cadru:
• Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală;
• Legea nr. 286/2006 publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 621 din 18/07/2006 pentru modificarea și completarea Legii administrației publice locale nr. 215/2001;
• Ordonanța de Urgență nr. 34 din 19 aprilie 2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, M. Of. nr. 418/15 mai 2006;
• Legea nr. 273 din 29 iunie 2006 privind finanțele publice locale, M. Of. nr. 627/20 iulie 2006;
• Legea – cadru nr. 195 din 22 mai 2006 a descentralizării, M. Of. nr. 453/25 mai 2006
• Legea nr. 326/2001 privind serviciile de gospodărire comunală, care stabilește cadrul unic de înființare, organizare, monitorizare și control a serviciilor publice de gospodărire comunală în județe, orașe și comune;
• Legea nr. 51 din 8 martie 2006 a serviciilor comunitare de utilități publice, publicată în M. Of. nr. 254 din 21 martie 2006;
• Legea nr. 458/2002 privind calitatea apei potabile;
• Hotărârea de Guvern nr. 373/2002 privind organizarea și funcționarea Autorității Naționale de Reglementare a Serviciilor Publice de Gospodărire Comunală;
• Legea nr. 1591/2002 privind aprobarea Regulamentului – Cadru de organizare și funcționare a serviciilor publice de alimentare cu apă și canalizare;
• Ordinul nr. 140/2003 al Ministrului Administrației și Internelor privind aprobarea Regulamentului – Cadru privind licențierea serviciilor publice comunale, precum și condițiile de suspendare, retragere și modificarea acestor licențe;
• Hotărârea de Guvern nr. 1353/2003 privind aprobarea Contractului – Cadru pentru delegare a serviciilor publice de apă și canalizare.
Legislație europeană:
• Directiva 98/83/CEE privind Calitatea apei destinate consumului uman;
• Directiva 91/271/CEE privind Epurarea apelor uzate urbane;
• Directiva 91/676/EED privind Protecția apelor împotriva poluării cauzate de nitrați din surse agricole.
Alte directive au fost transpuse în legislația românească prin următoarele acte normative:
4.3.2. EVOLUȚII RECENTE ALE SERVICIULUI
DE ALIMENTARE CU APĂ ÎN BUCUREȘTI
Momentul care marchează începutul epocii moderne de alimentare cu apă a orașului București este data de 21 iulie 1923, dată când a fost promulgată legea privind Organizarea Uzinelor Comunale București (UCB).
În 1924 producția de apă în București era de 35 milioane mc/an și existau 21.847 branșamente de apă și 343 km de rețea.
În anii ’30 Capitala avea zilnic 80.000 mc de apă subterană și 60.000 mc apă filtrată din Dâmbovița, în total 140.000 mc/zi pentru o populație de aproximativ 700.000 locuitori și pentru o suprafață (în 1934) de 7200 ha. Este perioada în care se execută noi rezervoare la Cotroceni (capacitatea acestora crescând de la 27.000 mc la 46.900 mc), se dezvoltă stația de pompare Grozăvești prin instalarea a încă două pompe, care se adaugă celor 7 deja existente și încep lucrările de asanare a râului Colentina și de construcție a sistemului de aducțiune a apei Ialomița – Colentina (prin canalul Bilciurești – Ghimpați).
În 1937 la Arcuda începe să funcționeze prima instalație de sterilizare a apei prin „clorare dozată automată", iar în anul următor demarează lucrările la barajul Crivina – Ogrezeni, care se întrerup în timpul războiului, fiind reluate apoi după o perioadă de 7 ani de stagnare, când prioritatea a constituit-o refacerea rețelei de alimentare cu apă care a avut mult de suferit de pe urma conflictului.
Apeductul II Arcuda – București se execută în anii 1948-1949 și se termină betonarea filtrelor de la Arcuda. Tot acum se fac și primele încercări de introducere a coagulanților în procesul de tratare a apei. Ca urmare a rezultatelor bune obținute, între 1950 și 1953 procesul de tratare a apei cu coagulanți se generalizează.
Uzinele Comunale București își încheie existența în 1948, odată cu apariția Întreprinderii de Canal Apă și Salubritate (I.C.AS.), care la rândul ei se scindează, în 1957, în Întreprinderea de Salubritate București (I.S.B.) și Întreprinderea de Canal Apă București (I.C.A.B.). La 10 decembrie 1990, aceasta din urmă se va transforma în Regia Generală de Apă București (R.G.A.B.).
În perioada 1957-1962 se execută noi lucrări de modernizare la Arcuda ce urmăreau îmbunătățirea procesului de tratare a apei și sporirea capacității de producție a stației, care ajunge la 40.000 mc/zi.
Pentru suplimentarea debitului râului Dâmbovița, necesar la stația de tratare de la Arcuda, între 1959 și 1970 se pun în funcțiune stațiile de pompare și apeductele de apă brută Crivina I și Crivina II.
Nevoile de apă ale locuitorilor Capitalei au continuat să crească în condițiile în care, în anul 1967, orașul ocupa 604 kmp și avea o densitate de 2.448,6 locuitori/kmp.
Din 1965 încep lucrări de amploare pentru alimentarea cu apă prin realizarea proiectelor „Alimentarea cu apă industrială a consumatorilor din zona de S-E a Capitalei" și „Alimentarea cu apă a ansamblului folosințelor Capitalei".
În anul 1970 începe să funcționeze stația de tratare Roșu – etapa I, cu o capacitate de 200.000 mc/zi și se extinde captarea Crivina – Ogrezeni. De asemenea, se pune în funcțiune canalul Dragomirești – Chitila pentru transportul apei din Argeș în Colentina și Lacul Pantelimon II.
Intrarea în funcțiune în 1972 a apeductului Roșu – Stația Nord a fost urmată de inaugurarea în 1973 a stației de pompare Nord, cu o capacitate de 360.000 mc/zi și în 12977 a stației de pompare Grivița cu o capacitate de pompare de 80.000 mc.
În 1975, în municipiul București se consumau 222 litri/locuitor/zi, pentru industrie, și 380 litri/locuitor/zi pentru consum casnic, în total 602 litri/locuitor/zi.
Între 1977-1979 se execută complexul de lucrări „Captare, tratare și pompare apei industriale Pantelimon ll”, cu o capacitate de 1,5 mc/s, iar în 1981 începe să funcționeze noul apeduct Ulmi-Arcuda cu o capacitate de 130.000 mc/zi. În 1984 se finalizează apeductul Arcuda – București – Grivița cu o capacitate de 360.000 mc/zi.
Tot în 1981 a fost adoptată, Legea gospodăriei comunale nr. 4. Legea prevedea în art. 1 că „gospodăria comunală se înfăptuiește […] în vederea organizării raționale, modernizării, înfrumusețării și dezvoltării armonioase a tuturor localităților, asigurării autogospodăririi, folosirii cu maximă eficiență a mijloacelor materiale și financiare, punerii în valoare a resurselor locale […]”.
Potrivit legii, (art.7), activitatea de gospodărie comunală trebuie să urmărească realizarea alimentării cu apă potabilă, transportului local, încălzirii locuințelor și obiectivelor social-culturale, administrării și întreținerii fondului locativ proprietate de stat, iluminatului public, precum și salubrizarea, întreținerea străzilor, celorlalte căi de comunicație și a zonelor verzi și de agrement, protecția mediului înconjurător, reciclarea materialelor refolosibile, organizarea și dezvoltarea altor activități care contribuie la buna deservire a cetățenilor de pe teritoriul localității respective.
În ceea ce privește utilizarea rațională a resurselor de apă, a fost adoptată Legea nr. 5 din 29 iunie 1989 privind gospodărirea rațională, protecția și asigurarea calității apelor. Legea stabilea că folosirea rațională și protecția resurselor de apă reprezintă o cerință de interes național.
Păstrarea curată a apei, gospodărirea și protecția acesteia, conservarea și protejarea resurselor de apă, constituie obligația tuturor unităților, organelor de stat și cetățenilor în scopul satisfacerii necesităților economiei naționale și populației, înlăturării oricăror forme de risipă și consum nerațional, evitării epuizării și poluării apei.
În prezent, rețeaua de distribuție a apei în municipiul București este alcătuită dintr-un complex de rezervoare, stații de pompare și circa 2.700 km de conducte. Sistemul de alimentare cu apă a municipiului București s-a dezvoltat în decursul a 117 ani și asigură în prezent furnizarea apei potabile pentru circa 2,1 milioane de oameni, atât în locuințele proprii, cât și la locul de muncă (întreprinderi, instituții de învățământ, spitale etc.).
De asemenea, rețeaua de transport a apei asigură și apa industrială necesară bunei desfășurări a proceselor tehnologice ce se desfășoară în cadrul unităților economice.
Fig. 41. Schema de alimentare cu apă a municipiului București (potrivit R.G.A.B.).
4.3.3. GESTIUNEA ALIMENTĂRII CU APĂ
PRIN REGIA GENERALĂ DE APĂ BUCUREȘTI (RGAB)
4.3.3.1. ASPECTE INSTITUȚIONALE ȘI LEGALE, MOMENTE CHEIE
În România, încă din 1991, prin Legea nr. 69 a administrației publice locale, consiliile județene și cele locale pot înființa instituții și servicii publice de interes județean, respectiv de interes local, prin hotărâre. Serviciile publice ale comunei sau orașului se înființează și se organizează de către consiliul local în principalele domenii de activitate, potrivit specificului și nevoilor locale, cu respectarea prevederilor legale și în limita mijloacelor financiare de care dispune.
În București, Întreprinderea de Canal Apă București (I.C.A.B.) înființată în 1957 s-a transformat la 10 decembrie 1990 în Regia Generală de Apă București (R.G.A.B.), care a gestionat până la 11 noiembrie 2000 serviciul de alimentare cu apă, moment în care, ca urmare a concesionării, acesta a fost preluat de SC Apa Nova București:
Regia Generală de Apă București asigura:
• alimentarea cu apă potabilă;
• alimentarea cu apă industrială;
• agrementul pe lacuri și ștranduri;
• exploatarea complexelor de sănătate.
Regia Generală de Apă București furniza următoarele servicii specifice:
• captarea și tratarea apei;
• transportul și înmagazinarea apei;
• înlăturarea avariilor la conductele de apă;
• înlocuirea conductelor și branșamentelor de apă;
• spălarea și curățirea canalelor;
• desfundarea canalelor și a gurilor de curgere;
• repararea și înlocuirea canalelor și a racordurilor;
• vidanjarea foselor, decantatoarelor și separatoarelor de grăsimi;
• efectuarea de analize fizico-chimice, biologice și bacteriologice ale apei potabile, industriale și de canalizare.
Modernizarea sistemului de alimentare cu apă a Municipiului București a fost începută în anul 1997 în conformitate cu Programul cofinanțat de Banca Mondială, valoarea totală a lucrărilor contractate fiind de 39 mil. USD din care până în luna noiembrie 1999 au fost realizate lucrări în valoare de 31 mil. USD.
Componenta principală a programului a constituit-o înlocuirea conductelor uzate cu pierderi mari de apă (peste 17 mil. USD), urmată de modernizarea stațiilor de pompare (circa 8 mil. USD din total).
În ceea ce privește restructurarea regiei și concesionarea serviciilor de alimentare cu apă și canalizare, acțiunea a început odată cu apariția O.G. nr. 30/1997 (devenită Legea 207/1998) privind transformarea regiilor autonome în societăți comerciale, dar nu a putut fi continuată decât după apariția unui cadru juridic corespunzător creat odată cu adoptarea Legii nr. 213 din noiembrie 1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, a Legii finanțelor publice locale nr. 189/1998 și a Legii concesiunii nr. 219 din noiembrie 1998.
În cursul anului 1999 a avut loc precalificarea la licitația de concesionare a serviciilor de alimentare cu apă și canalizare, rămânând în competiție companiile Azurix, Companie Generale des Eaux-Vivendi, International Water Ltd, Thames Water Overseas Ltd. și Suez Lyonnaise des Eaux (Anglian Water deși precalificată, s-a retras din competiție).
Tot în acest an au fost elaborate regulile și prevederile de selecție, precum și „Documentele privind acordarea concesiunii serviciilor publice de alimentare cu apă și canalizare”, care s-au aprobat prin hotărâri ale Consiliului General al Municipiului București în cursul lunii decembrie a anului 1999.
4.3.3.2. RESPONSABILITĂȚI ÎN SECTORUL DE APĂ
Așa cum vom arăta în continuare, responsabilitatea globală a resurselor de apă revenea, în anii ’90, Ministerului Apei, Pădurilor și Mediului Înconjurător.
Acest minister era direct responsabil de toate aspectele legale și de reglementare, atât calitativ cât și cantitativ, precum și de strategia de dezvoltare, de gestiune și de protecție a resurselor de apă. Ministerul era de asemenea, responsabil prin Regia „Apele Române” de a asigura tutelarea și gestionarea resurselor de apă pe ansamblul țării.
Dincolo de rolul său specific de supervizare, Regia „Apele Române” și, implicit, Departamentul de ape din MAPM aveau următoarele responsabilități:
– elaborarea strategiei de dezvoltare, gestiune și protecția resurselor de apă;
– coordonarea eforturilor pentru apărare împotriva inundațiilor;
– pregătirea și punerea în aplicare a legislației privind apele (în special Legea apelor);
– aprobarea proiectelor de dezvoltare hidrotehnică.
Ministerul de Finanțe avea un rol cheie în investiții, întrucât cele mai importante erau finanțate de Guvern.
Fig. 42. Responsabilități în sectorul de apă.
LEGENDĂ:
M – responsabilitate principală sau unică; m – responsabilitate secundară sau parțială.
Regia „Apele Române” avea următoarele atribuții:
1) Inventarierea și supravegherea resurselor de apă pe ansamblul țării cu ajutorul rețelelor și datelor de bază meteorologice, hidrologice și hidrogeologice.
2) Dezvoltarea resurselor de apă pentru a ameliora disponibilitatea, fiabilitatea, siguranța și calitatea apei cerută de consumatori.
3) Exploatarea și întreținerea lucrărilor cum ar fi barajele, digurile, canalele, etc.
Regia „Apele Române” juca un rol de reglare în gestionarea resurselor. Pentru toți consumatorii, Regia „Apele Române” factura:
a) Taxe de prelevare, bazate pe volume prestabilite de apă brută de suprafață sau subterană;
b) Taxe de poluare pentru efluentul deversat în cursurile de apă, aplicând principiul „poluator-plătitor”;
c) Penalizări când calitatea efluentului era în afara normelor stabilite.
Taxele și penalizările erau fixate de Guvern pentru întreg teritoriul fără a ține cont de situația specifică. Obiectul acestor taxe nu era clar pentru consumatori și indexarea acestora în funcție de rata de schimb leu-dolar nu era justificată.
În acest context, la 30 iunie 1994, RGAB datora Regiei „Apele Române” 1,16 miliarde lei adică 680.000 USD, din aceste taxe. Așadar, sistemul centralizat și implicarea Guvernului, Ministerului de Finanțe, Regiei Apele Române, reprezentau o frână în calea dezvoltării serviciilor publice locale de alimentare cu apă și o pârghie care genera blocaj financiar prin taxele percepute.
4.3.3.3. ALIMENTAREA CU APĂ ÎN ANII ’90
Clasificarea administrativă română identifica 160 Centre Urbane – orașe sau municipii mari și 12.896 centre rurale. În cele două cazuri, consiliul local avea responsabilitatea organizării serviciilor de apă și canalizare ce se asigurau populației.
Cea mai mare parte din centrele urbane (cca. de 150) au înființat Regii autonome pentru principalele servicii urbane privind apa, canalizarea, salubrizarea, transportul, încălzirea, etc. O.G. 69/94 limita numărul acestor regii la 3 pentru București, 2 pentru centrele urbane mari, una pentru cele cu mai puțin de 30.000 locuitori.
Fără excepție, regiile autonome și mai general, serviciile de apă și canalizare din centrele urbane, se confruntau cu probleme tehnice, financiare și de gestiune. Toate trebuiau să facă față la mari pierderi de apă, la echipamente degradate, la o gestiune deficitară etc., astfel că sfârșitul anilor ’90 a fost unul al căutării de noi soluții.
Chiar dacă în cea mai mare parte din centrele urbane, sistemele de apă și canalizare erau vechi și în stare proastă, problemele principale nu erau de ordin tehnic, acestea fiind risipa, tarifele și gestionarea inadecvată. Ca și în București, problemele majore erau economiile de apă, încasarea facturilor, gestiunea abonaților, deși, teoretic era generalizată contorizarea apei, ca și a energiei termice, și impusă tuturor serviciilor din România prin H.G. nr. 348/1993.
4.3.3.4. RELAȚIILE DINTRE MUNICIPALITATE ȘI RGAB
Prin hotărârea Consiliului General nr.1198 din 10.12.1990 s-a creat „Regia Generală a Apei București” (RGAB) în virtutea Legii nr.15/1990 privind reorganizarea unităților economice de stat ca regii autonome și societăți comerciale.
Nu exista un contract formal între municipalitate și exploatant sau RGAB care să precizeze drepturile și obligațiile ambelor părți, precum și nici un act care să precizeze relațiile dintre Municipalitate și RGAB, pe de o parte și consumatori pe de altă parte.
Autonomia RGAB era limitată la probleme zilnice, toate deciziile de o oarecare importanță fiind aprobate de Consiliul de Administrație.
Tarifele erau propuse de RGAB și supuse aprobării Municipalității și Ministerului de Finanțe, dar în general erau revăzute și mult reduse. Astfel RGAB nu avea autonomie în stabilirea tarifelor și chiar prerogativele Municipalității erau limitate prin controlul guvernamental.
Investițiile erau propuse de RGAB, deoarece tarifele nu permiteau finanțarea lucrărilor și supuse aprobării autorităților locale. Lucrările mici puteau fi finanțate prin bugetul local, dar lucrările de amploare apelau la bugetul național, deci a arbitrajului Ministerului de Finanțe. Autonomia locală în materie de investiții era deci limitată, Guvernul controlând de fapt noile investiții.
La jumătatea anilor ’90 nu exista un plan de investiții și nici un plan de dezvoltare, fiind necesară stabilirea unui contract clar între RGAB și municipalitate.
4.3.3.5. SITUAȚIA GENERALĂ PENTRU RGAB
Ca majoritatea regiilor, RGAB s-a confruntat cu probleme financiare semnificative. Posibilitatea majorării tarifelor, după cum am precizat, pentru compensarea creșterii costurilor de exploatare era limitată de un proces complex de aprobare din partea nivelului central al administrației publice, în care consecințele electorale ale unei majorări a prețului tindeau să fie puse pe primul plan. În plus, gradul de plată a facturilor era relativ scăzut (în jur de 66 %). În consecință era menținut un echilibru financiar fragil, prin diminuarea cheltuielilor de întreținere și de reînnoire și prin prelungirea creditelor de furnizare. În mod evident aceste datorii puneau în pericol echilibrele macroeconomice naționale.
Conform unui raport al Băncii Mondiale, RGAB furniza servicii unui procent de 93 % din locuitorii orașului și unui însemnat număr de utilizatori industriali, comerciali și instituționali, însumând 2.700 km de rețea de distribuție și un volum de 1.700.000 m³ de apă zilnic, provenită de la uzinele Roșu și Arcuda. Acestea din urmă lucrau cu 20-40% peste capacitatea normală.
Deși se aprecia că serviciul furnizat era de o calitate slabă datorită în primul rând frecventelor întreruperi, producția depășea 800 l/zi/persoană deoarece aproximativ 60% din producție se pierdea datorită rețelelor (25%) sau a celor din clădiri (35%), datorită echipamentelor defectuoase și a risipei. În gospodăriile individuale, în timpul furnizării serviciului erau umplute rezervoare pentru a putea fi utilizate în perioadele de întrerupere.
RGAB avea 4800 de angajați, din care 4000 necalificați și avea o cifră de afaceri de 49.000.000 USD înainte de concesionare și costuri de exploatare de 45.000.000 USD. Aceste venituri acopereau doar costurile de exploatare, dar, față de alte regii precum RADET, RGAB nu primea subvenții de exploatare.
70% din consumul de apă nu era contorizat, astfel că utilizatorii plăteau un preț fix corespunzând unui consum de 170 l/zi/persoană. La sfârșitul anilor 90, facturile neachitate la consumatorii instituționali erau de 15.000.000 USD, o treime dintre acestea reprezentând factura RADET. La rândul său, RGAB acumula datorii față de furnizorii săi de 17.000.000 USD, în principal la furnizorul de energie electrică.
Din 1990, tariful unic aplicat pentru apă și canalizare a crescut în dese rânduri, dar cu o întârziere față de inflație, fapt ce aducea mari prejudicii. Astfel, în 1995, tariful RGAB a crescut cu 80%, în două etape, pentru a recupera întârzierea acumulată în raport cu inflația.
Investițiile în infrastructură erau finanțate în proporție de 95% prin subvenții guvernamentale, restul fiind furnizat de către municipalitate. În perioada 1992-1994, aceste investiții s-au ridicat la 108.000.000 USD, cea mai mare parte fiind alocate construcției stației de epurare Glina și stației de tratare a apei Crivina-Ogrezeni. Investițiile erau realizate direct de către municipalitate, deși delegarea conducerii lucrărilor către RGAB a început să se generalizeze la jumătatea anilor 1990. La rândul său, RGAB și-a finanțat din fonduri proprii instalarea contoarelor pentru clienții industriali și comerciali, precum și o campanie de identificare a scurgerilor.
Deciziile privind investițiile adoptate de către guvern vizau în primul rând componenta tehnică în dauna problemelor de natură economică, astfel că erau începute lucrări fără a exista un plan financiar adecvat. În aceste condiții, construcția uzinelor de la Glina și Crivina Ogrezeni, începute în 1985, nu a fost finalizată.
În 1995 Banca Mondială evalua costul reabilitării complete a perimetrelor de apă și canalizare la 500.000.000 USD, dar recunoștea existența următoarelor probleme:
– necesitatea asumării unui angajament politic pentru dezvoltarea implicării operatorilor privați în furnizarea serviciilor publice;
– necesitatea consolidării capacității de control;
– liberalizarea tarifelor;
– lipsa datelor fiabile privind performanțele tehnice și financiare ale RGAB, proprietatea și valoarea activelor sale, evoluția viitoare a cererii de apă și starea sistemului, precum și costurile reabilitării sale.
4.3.3.6. OPȚIUNI DE DEZVOLTARE A SERVICIULUI DE ALIMENTARE
CU APĂ ÎN BUCUREȘTI LA SFÂRȘITUL ANILOR ’90
La sfârșitul anilor ’90, având în vedere problemele grave cu care se confrunta, RGAB a demarat un proces de căutare a unor soluții în încercarea de a se identifica formula instituțională adecvată pe termen scurt și lung pentru a permite serviciilor de apă și canalizare din București să-și amelioreze performanțele.
Numeroase opțiuni sau combinații de opțiuni erau posibile pentru a îmbunătăți gestionarea alimentării cu apă și canalizare în București. La acel moment erau dezvoltate în Europa de Vest mai multe „modele” de gestiune (Fig. 43):
– Modelul german, bazat pe „societăți municipale”, practic o mare subantrepriză a sectorului privat;
– Modelul francez de autoritate municipală cu posibilitatea de delegare a gestionării, dar fără transfer de proprietate;
– Modelul englez de privatizare a lucrărilor și a gestiunii.
Opțiunile de gestiune avute în vedere erau regia autonomă municipală, adică schema existentă și îmbunătățiri aduse și delegarea de gestiune, sub una din formele cele mai răspândite:
a) Regia interesată;
b) Girare (contract de management);
c) Afermaj;
d) Concesiune.
Fig. 43. Modele de gestiune a serviciilor.
4.3.4. CADRUL ACTUAL AL ALIMENTĂRII CU APĂ
ÎN MUNICIPIUL BUCUREȘTI
După cum am precizat, în unele lucrări de specialitate o formă a descentralizării o reprezintă dezangajarea sau descentralizarea prin recurgerea la piață. Aceasta constă în încredințarea anumitor funcții ale unei persoane publice, unor instituții private sau non-guvernamentale, în interesul public și cu participarea persoanei publice. Acest procedeu reprezintă subcontractarea serviciilor, dereglementarea sau privatizarea integrală. Acest tip de descentralizare, a fost utilizat și în cazul serviciului de alimentare cu apă în municipiul București.
Astfel, în vederea eliminării disfuncționalităților semnalate în cadrul RGAB s-au elaborat o serie de strategii de dezvoltare, accentul fiind pus de fiecare dată pe identificarea de noi surse financiare. Strategia de dezvoltare a serviciilor de apă, canalizare și gestiune lacuri, revizuită în mai multe etape (ianuarie 1993 – programul de investiții pentru care s-a solicitat sprijin prin efort bugetar național; martie 1994 – planul director aprobat de CGMB; 1995 – strategia de dezvoltare, elaborată cu concursul consultantului SAFEGE – LOTTI, reactualizată în 1997, ca urmare a aprofundării diagnosticului relațiilor comerciale ale RGAB și a altor noi studii), prevedea cu prioritate reabilitarea și modernizarea rețelelor și instalațiilor deteriorate și o dezvoltare echilibrată și eficientă a sistemelor, cu introducerea tehnicilor avansate și a managementului performant. De fiecare dată însă, accentul a fost pus pe componenta tehnică a serviciului.
Deși a existat o preocupare pentru realizarea unor documente strategice de dezvoltare a serviciului, s-a constatat că nu sunt surse financiare pentru promovarea numeroaselor programe de investiții, astfel că autoritățile locale au primit sarcina de a identifica soluții de atragere de fonduri pentru aceste proiecte.
La finele anului 1997, după analize și dezbateri ample privind finanțarea lucrărilor pentru reabilitarea și dezvoltarea serviciilor de alimentare cu apă și de canalizare, impulsionat și de apariția O.U.G. nr. 30/1997, Consiliul General al Municipiului București (CGMB) a aprobat Hotărârea nr. 232 din 11 decembrie 1997, privind Programul de Reorganizare, Restructurare și Privatizare a RGAB (Programul RRP), precum și termenii de referință ai unei asistențe de specialitate pentru pregătirea documentelor necesare derulării cu succes a procesului. Tot prin acest document s-a stabilit că pentru urmărirea respectării termenilor de referința și coordonarea proiectului, Primarul General va organiza un Comitet de Coordonare și de urmărire a proiectului, iar RGAB își va organiza un grup de lucru dedicat acestui Program.
Obiectivele programului aveau în vedere:
• Furnizarea serviciilor la cel mai scăzut preț posibil;
• Disponibilitatea serviciului 24 de ore din 24 pentru toți consumatorii;
• Asigurarea apei potabile la standarde de calitate apropiate cu cele din vestul Europei;
• Racordarea la sistemul de alimentare centralizată cu apă a acelor zone din oraș care nu beneficiau de acest serviciu;
• Adaptarea serviciilor la cerințele consumatorilor;
• Tratarea apei uzate pentru minimizarea impactului asupra mediului, în conformitate cu standardele Uniunii Europene;
• Finanțarea investițiilor necesare modernizării și extinderii sistemelor;
• Asigurarea condițiilor pentru atragerea capitalului privat;
• Îmbunătățirea eficienței organizatorice și creșterea performanțelor de exploatare;
• Proiectarea de relații funcționale, efective, eficiente și stabile cu autoritățile publice, cu furnizorii de apă brută, energie, materiale și servicii;
• Crearea unei imagini publice favorabile în rândul utilizatorilor serviciului.
Programul stabilea organizarea de proiecte demonstrative pentru creșterea eficienței activității până la privatizare, pentru sprijinirea profesională și familiarizarea personalului cu metodele moderne de management, nominalizând 4 astfel de proiecte:
1. Managementul resurselor umane, rezultând un plan social;
2. Managementul financiar al organizării centrelor de cost;
3. Managementul sistemului calității (ISO 9000);
4. Managementul planificării (modificat ulterior în managementul schimbării).
Potrivit programului menționat, anul 1998 era decisiv pentru finalizarea etapelor pregătitoare declanșării licitațiilor. Lucrurile au fost însă întârziate datorită cadrului legal incomplet (legislația cu privire la concesiuni, regimul juridic al proprietății publice, finanțe publice locale, etc.). Cu toate acestea, în 1998, Comitetul de Coordonare constituit de către Primarul General, grupul de lucru organizat de RGAB (Departamentul de Strategie și Reformă DSR) și consultantul principal, International Finance Corporation (IFC), au elaborat soluții de privatizare.
Aceste soluții plecau de la nevoile consumatorilor, care au fost chestionați asupra orizontului de așteptări. Nevoile s-au concretizat în Nivele de Servicii (NS) măsurabile, ce trebuie atinse la termene posibile, care presupun la rândul lor un anumit nivel valoric de investiții și o serie de măsuri de creștere a eficienței de exploatare, cu un anumit impact tarifar, ce trebuie să se încadreze sub pragul de suportabilitate al clienților serviciului, evaluat de specialiști. Sondajul efectuat a evidențiat acceptul consumatorilor de majorare a tarifelor, în condițiile creșterii calității serviciilor.
Soluțiile propuse vizau de asemenea, principiile și criteriile derulării tuturor procedurilor necesare pentru organizarea unor licitații internaționale publice deschise, cu preselecție, conform legii, precizându-se elementele, tipul tranzacțiilor, Nivelele de Serviciu și criteriile de selecție.
Pe baza analizei soluțiilor identificate, varianta de privatizare propusă de actorii implicați a fost concesionarea pentru 25 de ani a serviciilor de alimentare cu apă și de canalizare, în ansamblul lor și realizarea unui contract de gestiune delegată (affermage) pentru serviciile de întreținere lacuri și agrement.
Privatizarea avea în vedere dreptul pentru ofertantul câștigător de a subscrie pentru valoarea majoritară a acțiunilor, în condițiile în care se angaja să atingă Nivelele de Servicii, cu cel mai mic tarif posibil, respectiv, cu chiria maximă oferită Municipalității.
Soluțiile de restructurare și privatizare aprobate prin HCGMB nr. 273/17.12.1998 au fost consolidate apoi prin avizarea acestora de către Consiliul Concurenței.
După elaborarea unei prime părți a documentelor concesiunii apei, prin Hotărârea nr. 54 din 25 februarie 1999, CGMB a aprobat procedurile de licitație și criteriile de precalificare pentru concesionarea serviciilor de apă și canalizare din București.
Pe baza analizei companiilor candidate, a conformității acestora cu Criteriile de Proprietate și Control, Criteriile Tehnice și Criteriile Financiare, Comisia de Evaluare a decis pe data de 14 aprilie 1999 precalificarea tuturor celor șase companii candidate, care erau și primele companii din lume specializate în furnizarea serviciilor de alimentare cu apă.
La data de 10.02.2000 companiile rămase în competiție au primit invitațiile de participare la licitație, precum și întregul set al documentației cadru de licitație. La data de 03.03.2000, companiile Azurix, International Water LTD, Suez Lyonnaise des Eaux și Vivendi – Compagnie Generale des Eaux au primit formele personalizate ale documentației de licitație, iar la data de 20.03.2000 a avut loc ceremonia publică de depunere, deschidere și evaluare a ofertelor și de desemnare a ofertantului câștigător.
Comisia de Evaluare a analizat ofertele din punct de vedere al conformității cu regulile de selecție stabilite anterior, în ședință publică, și prin aplicarea criteriilor de selecție stabilite a desemnat compania Apa Nova București S.A (controlata de Vivendi – Compagnie Generale des Eaux) drept câștigătoarea licitației. Aceasta a preluat efectiv activitatea în noiembrie 2000.
Așadar, concesiunea a fost atribuită societății Apa Nova București (ANB), în urma câștigării licitației publice internaționale organizată de Municipiul București, cu suportul și sub controlul Băncii Mondiale.
Serviciile de alimentare cu apă și de canalizare din Municipiul București au fost concesionate pentru 25 de ani, prin încheierea contractului de concesiune pentru activitățile de gestionare a patrimoniului public aferent acestor servicii, exploatare și investiții. Concesionarul a subscris pentru valoarea majoritară a acțiunilor la societatea nou înființată.
Obiectivele concesiunii prevăzute în clauza 2 a concesiunii, sunt următoarele:
• Atingerea Nivelelor de Servicii specificate la cel mai scăzut tarif cu putința.
• Garantarea faptului că, concesionarul este în măsură să finanțeze derularea activității sale, să obțină venituri din investiția sa, pe măsura riscului implicat de activitate, precum și a faptului că dispune de resurse financiare proprii suficiente și este în măsură să obțină finanțare suficientă pentru realizarea Nivelelor de Servicii specificate.
• Evitarea abuzului de poziție dominantă prin aplicarea unor mecanisme de reglementare transparente.
• Asigurarea respectării standardelor aplicabile privind protecția mediului înconjurător, siguranța și sănătatea.
• Asigurarea exploatării și întreținerii eficiente a bunurilor proprietate publică.
• Asigurarea furnizării serviciilor într-un asemenea mod încât, pe cât este posibil și în mod rezonabil, acestea să fie conforme și să se adapteze necesităților clienților.
Controlul derulării Contractului de Concesiune se realizează de către municipalitate prin Agenția de Reglementare a nivelelor de servicii de Apă Canal din municipiul București (ARBAC), înființată de CGMB, precum și prin autoritatea de reglementare economică (inițial Oficiul Concurenței, ulterior ANRSC), cu aprobarea CGMB și în baza regulilor aprobate de acesta.
Prin contract, tariful serviciilor este stabilit în dolari pentru cei 25 de ani ai concesiunii, la licitația publică internațională tariful constituind criteriul unic de selecție. Tariful concesionarului reflectă cheltuielile de investiții și operare asociate satisfacerii Nivelelor Serviciilor, cu excepția celor privind calitatea apei efluentului. Oferta nu s-a bazat pe subvenții guvernamentale sau alte forme de finanțare subvenționată nerambursabilă, cu excepția angajamentelor asumate de Municipalitate și Guvernul României în cadrul proiectului Băncii Mondiale aflat în derulare la acel moment.
Tarifele pentru fiecare perioadă a concesiunii sunt fixe, fiind validate de CGMB odată cu rezultatul licitației, prin Hotărârea nr. 85/2000. Singurele creșteri ale tarifului pot fi justificate de inflație sau de solicitarea de noi lucrări de către Municipalitate.
Noile mecanisme tarifare vizează doar corecții pe parcurs ale tarifului de piață stabilit prin licitație. Ajustările tarifare sunt supuse unui control strict din partea Oficiului Concurenței (acum ARBAC) precum și din partea Comisiei de Experți internaționali independenți.
Respectarea principiilor fundamentale ale serviciilor publice care asigură regimul comun al acestora: continuitate, egalitate, mutabilitate, stabilitate și garantează satisfacerea nevoii publice/interesului public exprimată de cetățeni. Identificarea factorilor interesați de funcționarea și realizarea conformă a acestui serviciu la nivelul Municipiului București sunt evidențiați în matricea factorilor de interes (Fig. 44) astfel, factori a căror responsabilitate în problematica resurselor de apă este globală (Ministere de resort – mediu și gospodărire a apelor, finanțe, sănătate, autorități ale administrației publice locale) sau parțială (agenți economici privați, cetățenii, ONG), cu toate problemele și aspectele legale și de reglementare, atât calitative cât și cantitative, responsabilitate economică, financiară, de investiții, tarife și taxe, de strategie de dezvoltare, etc.
Fig. 44. Matricea factorilor de interes (stakeholders).
LEGENDĂ:
CGMB – Consiliul General al Municipiului București;
RGAB – Regia Generală de Apă București;
MMGA – Ministerul Mediului și Gospodăririi Apelor;
ANAR – Administrația Națională a Apelor Române;
MF – Ministerul Finanțelor;
MAI – Ministerul Administrației și internelor;
MTCT – Ministerul Transporturilor, Construcțiilor și Turismului;
MS – Ministerul Sănătății;
ANRSC – Autoritatea Națională de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilități Publice;
ANPC – Asociația Națională pentru Protecția Consumatorilor;
ARBAC – Agenția de Reglementare a Nivelelor de Servicii de Apă Canal din Municipiul București.
pr. c. c. – proiect contract concesionare
Punctajele au fost acordate potrivit unei grile de evaluare cuprinsă între un nivel minim „1” și un nivel maxim „5”.
4.3.5. ANALIZA SERVICIULUI DE ALIMENTARE CU APĂ
ÎN MUNICIPIUL BUCUREȘTI
Analiza vulnerabilităților și a punctelor forte a serviciului de alimentare cu apă în București a relevat următoarele aspecte:
A. PUNCTE TARI
a) Există un sistem extins al rețelei de alimentare cu apă, adică un număr mare de potențiali beneficiari.
Sub aspectul clienților, Apa Nova deservește peste 2.000.000 locuitori, din care populație activă 33%, adică 661 600 persoane. Prețul mediu al facturii la apă într-o gospodărie este de 7,89 € TTC/lună sau 3,2% din venitul mediu al unei gospodării ai cărei membrii lucrează (cu un venit mediu al gospodăriei estimat la 243 €).
b) Rețeaua de alimentare cu apă acoperă cea mai mare parte a orașului.
Prin contractul de concesiune s-a stabilit ca 100% din străzile existente la data licitației vor avea conducte de distribuție de capacitate adecvată, până în anul 10 de concesiune.
c) Există acces facil la resursa de apă atât subterană, cât și supraterană, condiții geografice favorabile.
În zona București (ului)există atât importante resurse subterane cât și supraterane – râurile Argeș, Dâmbovița, Colentina.
d) Modernizările au cunoscut o dinamică ascendentă.
Acest fapt se datorează și prevederilor contractului de concesiune care prevede un anumit ritm de realizare a modernizărilor.
e) Există un organism de monitorizare a serviciului.
ARBAC este înființată de Consiliul General al Municipiului București pentru asigurarea aplicării cu obiectivitate, profesionalism și eficiență a reglementărilor în domeniul calității serviciilor publice locale de alimentare cu apă și canalizare, conform Contractului de Concesiune, normelor locale, standardelor și prevederilor legale în vigoare.
ARBAC funcționează independent în baza competențelor delegate de către CGMB prin statut (Art. 1 din Statutul ARBAC).
Reglementarea de către ARBAC a calității serviciilor publice locale de alimentare cu apă și canalizare prestate în regim de concesiune, la nivelul consumatorilor, constă în urmărirea și aplicarea reglementărilor privind realizarea Nivelelor de Servicii (NS) la utilizatori.
Nivelele de Servicii cuprind indicatorii de performanță tehnici și de servire ai utilizatorului, stabiliți de CGMB în caietul de sarcini și Contractul de Concesiune. Stabilirea de noi indicatori sau modificarea celor existenți se poate face numai cu aprobarea CGMB, în conformitate cu obiectivele concesiunii și prevederile detaliate ale Contractului de Concesiune (Art. 2 din Statutul ARBAC).
Obiectivele ARBAC potrivit Statutului sunt (art.4 din Statutul ARBAC):
– Monitorizează cu maximă obiectivitate conformarea concesionarului la obligațiile contractuale privind Nivelele de Servicii (NS) din Contractul de Concesiune.
– Asigură, în condiții de imparțialitate, independentă și integritate, verificarea conformării concesionarului cu NS.
– Asigură medierea disputelor dintre clienți și concesionar.
– Notifică părților contractante neîndeplinirea obligațiilor privind realizarea Nivelelor de Servicii în conformitate cu procedurile prevăzute în Contractul de Concesiune, în vederea aplicării penalităților prevăzute în contract.
f) Există un contract de concesiune cu obiective clare.
Contractul de Concesiune prevede obiective clare pentru concesionar a căror atingere se evaluează anual atât de către Apa Nova cât și de ARBAC. Aceste obiective s-au concretizat în Nivele de Servicii. „Nivelul de Serviciu” de care am amintit, este un obiectiv stabilit prin Contractul de Concesiune care trebuie să fie îndeplinit de către Concesionar. În caz de nerespectare a Nivelelor de Servicii, Concesionarul este obligat să plătească penalități.
Potrivit Contractului de Concesiune, Nivelele de Servicii urmăresc:
• Aducerea calității apei potabile livrate la branșament la standardele Europei Occidentale;
• Îmbunătățirea distribuției apei și creșterea numărului de străzi deservite (acoperire) și garantarea nivelului de presiune;
• Îmbunătățirea serviciului de canalizare prin controlul asupra calității apelor uzate și prin creșterea acoperirii serviciului;
• Diminuarea pierderilor tehnice și comerciale prin scurtarea termenelor de intervenție în cazul avariilor sau prin contorizare;
• Îmbunătățirea relațiilor cu clienții prin diminuarea timpilor de reacție (în caz de avarii, în caz de înfundări de canalizare, în caz de reclamații, etc.).
Fiecărui Nivel de Serviciu îi corespunde un anumit nivel ce urmează să fie îndeplinit (Standard Obiectiv) și un termen de realizare de la care este obligatorie respectarea nivelului de calitate. Până la acea dată Concesionarul are obligația de a respecta nivelul calității serviciului atins de către RGAB în perioada noiembrie 1999- noiembrie 2000 (Standardele de Bază).
g) A existat o mai mare grijă pentru clienți.
Această grijă se materializează în:
– Asigurarea continuității serviciului;
– Repararea defecțiunilor apărute într-un interval de timp rezonabil;
– Asigurarea alimentării alternative cu apă în cazul întreruperilor;
– Timp rezonabil de realizare de noi branșamente la conductele de apă potabilă și/sau racorduri la canalizare;
– O presiune adecvată a apei;
– Generalizarea contorizării.
Dincolo de creșterea gradului de mulțumire a consumatorilor relevat de sondaje efectuate de către ANB, sondajele efectuate având drept subiecți salariații ANB, arată un grad de mulțumire a acestora, mai ales în comparație cu situația existentă înainte de 2000. Astfel, punctele pozitive care au fost cel mai des întâlnite sunt următoarele:
– Mai mare responsabilitate, autonomie;
– Cultura muncii (asiduitate și motivare);
– Remunerație mai atractivă și evolutivă;
– Condiții de muncă mai bune și siguranță (ex. existența la Crivina a unei lopeți mecanice pentru spargerea gheții)
h) S-a înregistrat o grijă mai mare pentru calitatea apei.
Controlul calității apei se face continuu de către S.C. Apa Nova București S.A. și periodic de către Direcția de Sănătate Publică a Municipiului București, între cele două existând o comunicare formalizată lunară, precum și o comunicare operativă.
În 2004, ANB a efectuat 2100 de teste la stațiile de pompare (puncte de intrare în sistem). De asemenea, de la punctele fixe din rețeaua de distribuție au fost recoltate 1600 teste. Din rapoartele ANB, s-au constatat neconformități la componenta „clor rezidual liber”, acesta fiind prezent peste limita admisă de standardul românesc.
Direcția de Sănătate Publică a Municipiului București a efectuat la rândul său, în 2004 3845 de probe de apă la stațiile de pompare și în rețeaua de distribuție. Probele privind „clorul rezidual liber”, au înregistrat de asemenea, depășirea valorii admise de 0,5mg/l în 12,95% din cazuri, iar în 0,55% din cazuri clorul a avut valoarea 0 mg/l.
Standardele de Baza au fost respectate și conform informării Direcția de Sănătate Publică a Municipiului București pentru anul 4 de concesiune, nu s-au constatat evenimente care să constituie pericol pentru sănătatea consumatorilor.
De asemenea, evenimentele excepționale generate de climă (ger deosebit în februarie 2005), au fost gestionate adecvat, menținându-se alimentarea cu apă potabilă a sistemului în condiții relativ normale și continuu.
i) S-a trecut la facturarea apei în funcție de consum, pe baza contorizării.
Aceasta se calculează ca raportul dintre volumul total de apă potabilă facturat de ANB la toți clienții săi, alimentați din sistemul de alimentare cu apă al municipiului București și volumul total de apă potabilă produs de ANB, indiferent de sursă, introdusă în sistemul de alimentare cu apă (așa cum a fost aprobat de ARBAC prin Deciziile nr. 10 și 18 din 2003).
ANB a solicitat în nenumărate rânduri modificarea formulei de calcul a Nivelului de Servicii, argumentând necesitatea eliminării variațiilor volumelor facturate, ceea ce nu este o motivație sustenabilă și nici posibilă, in opinia ARBAC.
j) S-a înregistrat o mai mare transparență.
Aceasta se transpune în abordarea distinctă a următoarelor aspecte:
• Timpul pentru tratarea solicitărilor de informații privind facturarea;
• Timpul pentru tratarea reclamațiilor scrise;
• Timpul pentru a răspunde la contactele telefonice;
• Timpul pentru tratarea vizitelor clienților (audiențe);
• Timpul pentru tratarea solicitărilor privind verificarea acurateței contorizării.
k) Au existat creșteri controlate ale tarifului.
Pentru moment, evoluția tarifului pare acceptabilă și controlată. Evident, consumurile individuale scad, probabil mai rapid decât anticipa concesionarul, dar latura globală pentru fiecare utilizator rămâne, deocamdată, constantă.
l) S-au înființat centre operaționale.
Pentru a îmbunătăți calitatea serviciului și a se pune de acord cu organizarea instituțională a orașului, ANB și-a descentralizat mult operațiunile, prin introducerea „Centrelor operaționale” la nivelul fiecărui sector.
La nivel tehnic aceste centre operaționale gestionează pomparea, rețeaua și contoarele de branșare din sector. Aceste centre dispun de un birou de relații cu clienții (plata facturilor nu se face însă decât la sediu). De asemenea, centrele asigură legătura permanentă cu primăriile de sector, mai ales în ceea ce privește obținerea autorizațiilor de construire, prelucrarea reclamațiilor redirecționate de primărie, coordonarea și planificarea investițiilor în sector.
m) Există o politică de personal adecvată și o structură organizatorică adaptată cerințelor a ANB.
În prezent Apa Nova București are aproximativ 2600 de angajați. Formarea, perfecționarea, cointeresarea și responsabilizarea angajaților reprezintă pentru Apa Nova preocupări de maximă importanță. Anual, peste 1% din cifra de afaceri a societății este folosită pentru programele de formare profesională.
S-a investit mult pentru asigurarea unor condiții optime de lucru, pentru echipamente de protecție și de muncă și pentru retehnologizare, astfel încât să fie susținută activitatea foarte dificilă a personalului de exploatare.
Se observă ca față de anul 2000, numărul de angajați s-a înjumătățit și prin externalizarea unor activități.
Ca structură organizatorică, Apa Nova, este condusă de un director general, un director general adjunct, un director al departamentului financiar și un director al departamentului operativ. Directorul general are în subordine directă Direcția gestiune a contractului de concesiune și Direcția comunicare. Directorul general adjunct conduce Direcția resurse umane, Direcția secretariat administrativ, Direcția gestiune contractuală și juridică, Direcția Logistică. Directorul departamentului financiar are în subordine Direcția contabilitate și finanțe și Direcția tehnologia informației. Departamentul operativ cuprinde Direcția comercială, Proiect Crivina, Direcția calitate și protecția mediului, Direcția Tehnică, Direcția producție, Direcția rețele și Direcția asistență exploatare.
RGAB avea următoarea structură:
• Direcția generală;
• Secretariat general;
• Direcția personal;
• Direcția exploatărilor;
• Direcția tehnică;
• Direcția comercială.
Se observă o amplificare a structurii organizaționale a Apa Nova în raport cu ARBAC, ca rezultat al preocupările speciale pentru protecția mediului, calitate, clienți și finalizării unor proiecte speciale (Crivina).
Totuși, trebuie remarcat că aspectele pozitive vizează în primul rând elemente interne. Consumatorii sunt mulțumiți dar nu foarte mulțumiți. Partenerii ANB nu manifestă o atitudine de satisfacție deplină : PMB, ARBAC etc.
B. PUNCTE SLABE
a) Există neclarități cu privire la responsabilitățile în materie de extindere a rețelei.
Din rapoartele anuale se remarcă faptul că ANB nu evidențiază investițiile făcute de autoritățile locale de sector în materie de extinderi ale rețelelor de alimentare cu apă. În același timp, rapoartele primite de la autoritățile de sector demonstrează încălcarea prevederilor Contractului de Concesiune, prin realizarea de investiții de către acestea, investiții care erau în sfera de responsabilitate a Concesionarului.
Autoritățile locale de sector au executat din bugetul local, după 2000, un număr mare de extinderi de rețele stradale și anume:
• Primăria Sectorului: 2 – 68 străzi executate (lipsă valori).
• Primăria Sectorului: 3 – 75 străzi recepționate, în valoare de cca. 147,606 miliarde lei.
• Primăria Sectorului: 5 – 56 străzi executate, în valoare de cca. 43,067 miliarde lei.
• Primăria Sectorului: 6 – 71 străzi executate, în valoare de cca. 197,458 miliarde lei.
Având în vedere contribuția autorităților locale la realizarea de investiții ce erau în zona de competență a concesionarului, Municipalitatea poate obține o devansare a termenului de îndeplinire a obiectivului stabilit prin contract în materie de arie de acoperire. În acest moment, dificultatea obținerii acestei devansări are drept cauză realizarea investițiilor înainte demarării procedurii de discutare a termenului de îndeplinire a obiectivului.
b) Există neclarități în ceea ce privește modalitățile de facturare
ARBAC a considerat întotdeauna că singura metodă verificabilă, care să permită evaluarea, este contorizarea corectă a debitelor de apă, atât pentru apa potabilă produsă cât și pentru apa potabilă facturată.
ANB trebuie să prezinte informații complete cu privire la procedura de citire a volumelor facturare care să permită evaluarea corectă a indicatorului, cu precădere a perioadei în care se fac citirile contoarelor, pe categorii de clienți din aria concesionată, precum și informații complete cu privire la aplicarea procedurii de calcul al volumelor facturate.
c) Incertitudini cu privire la numărul de clienți contorizați
În ceea ce privește numărul de clienți contorizați, datele sunt contradictorii. În tabelele și graficele de mai jos sunt redate sub forma de cifre, punctele de vedere ale ARBAC și ANB, între acestea existând serioase diferențe.
În evaluarea ARBAC apar – așa cum rezultă din tabelul de mai sus – încă doi indicatori. Considerăm utilă și o analiză comparativă a acestora.
O comparare a celor trei indicatori comuni evaluării și raportării ANB și ARBAC (număr total de branșamente, număr de branșamente contorizate și număr de branșamente necontorizate) ne arată valori diferite. Aceasta ne-a condus la estimarea cantitativă a acestor diferențe (variații) de raportare și ele sunt prezentate în figurile 50, 51 și 52.
În această situație, este greu de precizat situația exactă a contorizării, de aici generându-se o multitudine de neclarități cu privire și la modul de facturare sau consumul real de apă.
d) Se constată existența unor probleme ale rețelei.
Pierderile de apă potabilă în rețeaua de alimentare sunt încă foarte însemnate. Acest lucru are drept cauză, în mare parte, calitatea îndoielnică a materialelor utilizate pentru conducte, dar și calitatea lucrărilor efectuate.
e. Calitatea subcontractanților.
În perioada în care alimentarea cu apă a municipiului București era gestionată de către RGAB, numeroase critici vizau calitatea mediocră a lucrărilor (racordare de dimensiuni diferite, neracordarea anumitor canalizări etc.). S-ar părea că și Apa Nova a avut dificultăți în a identifica subcontractanți care să răspundă caietelor sale de sarcini. La aceasta se adaugă problemele generate de relațiile contractuale stricte dintre concesionar și acești subcontractanți: procedurile de licitare, exigența tehnică, penalizările de întârziere etc.
f) Coordonarea ineficientă a lucrărilor de investiții.
În vara anului 2003 autoritățile municipale au întreprins un vast program de reabilitare a șoselelor, finanțat de BEI, program care a demarat și s-a derulat fără nici o consultare cu concesionarul. În aceste condiții, reasfaltarea simplă inițial, a fost înlocuită de lucrări mult mai de durată și profunde iar neglijența antreprenorilor a condus la fragilizarea și chiar la ruperea a numeroase canalizări, existente sub șoselele renovate. În aceste condiții, concesionarul a fost obligat să își revadă și refacă planul de lucrări pentru a interveni de urgență pe perioada reabilitării șoselelor.
g) Relații dificile cu diferite entități publice.
ANB este client sau are drept clienți numeroase organisme publice. Dintre acestea, Regia de apă caldă și încălzire urbană, RADET, constitute, fără îndoială, elementul cel mai problematic, miza fiind în primul rând de ordin financiar. RADET, într-o situație similară fostului RGAB, este societatea cea mai rău platnică (10 milioane euro restanțe la sfârșitul anului 2002) chiar dacă situația tinde să se îmbunătățească treptat. Având în vedere această situație, considerăm că RADET trebuie să urmeze o cale similară RGAB – privatizarea.
h) Dificultățile de pornire ale Concesionarului.
Mai multe persoane intervievate (ARBAC, PMB) cu privire la situația apei în București, au menționat întârzierea programului de investiții de către concesionar. Este adevărat că prin contract nu există obligații stricte cu privire la un anumit nivel al investițiilor, concesionarul alegând singur căile prin care să atingă Nivelele de Servicii dar este evident că investițiile în acest domeniu nu sunt ușor de realizat (datorită dificultăților operaționale menționate anterior) iar clima din România limitează considerabil intervalul de timp disponibil pentru efectuarea lucrărilor.
Pe de altă parte, trebuie să avem în vedere că în acești ani prioritățile au fost legate în primul rând de restructurarea societății (plan social, reorganizare operațională etc.).
i) Sprijin insuficient din partea autorităților locale.
În raportul său anual din 2002, ANB consideră autoritățile locale direct responsabile de întârzierea finalizării proiectului stației de tratare a apelor Crivina-Ogrezeni, întârzieri ce s-au datorat dificultăților întâmpinate în cadrul negocierilor privind stabilirea unui Direct Agreement între BERD și municipalitate.
Pe de altă parte, municipalitatea nu pare interesată să rezolve criza dintre ANB și RADET, atât în ceea ce privește problema restanțelor la plată, cât și stabilirea unui tarif pentru colectarea apelor uzate provenite din rețeaua de apă caldă.
Neînțelegeri, unele ajunse și în justiție există și între ARBAC și ANV, pornind de la modul de calcul a gradului de atingere a unor Niveluri de Serviciu. Chiar între ARBAC și PMB există unele neînțelegeri.
Pentru moment constatăm mai degrabă o stare conflictuală între actorii implicați în furnizarea apei în municipiul București, stare generată pe de o parte de contractul incomplet, interpretabil dar și de factori subiectivi precum rea intenția de a aplica unele prevederi contractuale
j) Probleme cu privire la îndeplinirea Planului social.
Contractul de concesiune conține un plan social care stabilește cadrul restructurării societății.
În acord cu acel plan, în 2001 ANB a semnat cu partenerii sociali o convenție colectivă ce avea în vedere un plan de plecare voluntară, care viza plecarea a aproximativ 1.700 de persoane în intervalul iunie – iulie 2001. În cadrul negocierilor privind planul social Apa Nova a subestimat puterea sindicatelor și, prin urmare, nu a avut nici un mijloc de a acționa asupra planului de plecare voluntară, în special asupra alegerii persoanelor. Șefii de servicii se plângeau pe toată perioada de plecări masive, de faptul că „nu știau seara pe cine vor mai găsi a doua zi dimineață”. Cu toate acestea, activitățile ANB nu s-au întrerupt din acest motiv.
Compartimentul de resurse umane din cadrul ANB nu știe foarte bine ce s-a întâmplat cu foștii salariați. Potrivit Raportului FASEP, PriceWaterHouse Coopers, 2003, se pare că 10% și-au găsit imediat de lucru și foarte puțini au demarat o activitate proprie. În ceea ce privește posturile mai puțin importante (paza, reparația vehiculelor etc.), ANB a recurs la subcontractare și a negociat condiții favorabile pentru acești foști colaboratori. Nici unul dintre ei nu a decis să lucreze la subcontractanți, apreciind condițiile ca fiind ne atractive.
Ulterior, ANB a introdus un plan de îmbunătățire a productivității, care se traduce prin crearea unui sistem de evaluare internă care condiționează mai ales acordarea și valoarea primelor. A fost introdus și un sistem de formare personalizat. Astfel, în 2003, 615 persoane au beneficiat de cursuri de formare. Pe de alta parte, mulți angajați au urmat cursuri de formare în management. De la începutul contractului, concesionarul și-a limitat angajările la persoane ce activează în domeniul informaticii.
k) Alte probleme majore identificate de către ARBAC sunt următoarele:
• Deteriorarea mecanismului de penalizare contractuală – prin modificarea nefavorabilă a statutului ARBAC. Modificarea art. 4 și 5 a statutului ARBAC, aprobat inițial prin HCGMB 271/1999, prin HCGMB nr. 153/2001, a produs blocarea aplicării penalităților pentru concesionar, fiind afectată fermitatea Contractului de Concesiune.
• Subvențiile oferite concesionarului cu încălcarea clauzelor contractuale – conduc la periclitarea echilibrului financiar al concesiunii, datorită subvenționării necorelate a unor programe de investiții în sistemul de alimentare cu apă și canalizare;
• Probleme de patrimoniu concesionat – neclarificarea situației juridice a unor terenuri aferente proiectului stației de tratare Crivina și a altor terenuri afectate serviciilor concesionate – problemă de aplicare a legislației;
• Modalități de emitere a autorizațiilor și permiselor oficiale – blocajul apărut la nivelul primăriilor de sector cu privire la eliberarea autorizațiilor de construcție sau costurile suplimentare nejustificate necesare obținerii permiselor oficiale – problemă de aplicare nediscriminatorie a legislației.
• Modificări legislative nefavorabile, cu impact asupra creșterii nejustificate a tarifelor și periclitarea realizării unor Nivele de Servicii – problemă de modificare nefavorabilă a legislației;
• Încălcarea de către Concesionar a prevederilor Contractului de Concesiune și raportarea unor date neconforme realității.
C. PERSPECTIVE PRIVIND DEZVOLTAREA SERVICIULUI DE
ALIMENTARE CU APĂ ÎN BUCUREȘTI
Problema asanării în București
Conform UE, canalizarea în București este una dintre prioritățile de mediu majore ale Bucureștiului, dar și ale României (potrivit Planului de acțiune pentru mediu din 1999). Încă din 1997, autoritățile locale au solicitat firmei Mannesmann să reactualizeze proiectarea și să estimeze costurile aferente. Mannesmann a propus o soluție bazată pe infrastructura existentă, costurile ridicându-se la 184 milioane de euro. Ulterior, în perioada 2000-2001, a fost realizat un proiect suplimentar în cadrul Large Scale Infrastructure Facility. Studiile și cercetările în acest domeniu au continuat în 2002 prin elaborarea unui nou proiect de către un consorțiu de consultanți internaționali și locali.
Consorțiul este coordonat de autoritățile locale existând și o unitate de monitorizare a proiectului (Project Implementation Unit, PIU) al cărei secretariat este asigurat de Direcția de finanțări internaționale din cadrul Primăriei Generale a Municipiului București.
În acest moment societății Apa Nova i se reproșează că nu s-a implicat suficient în proiect și că a întârziat să furnizeze datele financiare necesare elaborării proiectului. Pe de altă parte, actorii cu care relațiile par a fi mai puțin bune sunt autoritățile de mediu române, în special Apele Romane și inspectoratele de mediu din București și Ilfov. Acestea din urmă au avut nevoie de peste 7 luni pentru a oferi informația tehnică necesară consorțiului (acesta din urma își pune întrebări și în legătură cu calitatea informației ce i-a fost furnizată).
În acest context, al lipsei de colaborare dintre diferiți factori interesați, canalizarea Bucureștiului continuă să fie o problemă ce afectează grav activitățile de zi cu zi (a se vedea recentele inundații care au paralizat practic Bucureștiul).
Planul de amenajare prevăzut pentru București
În acest moment, în București nu există un plan de amenajare, ceea ce ar putea pune probleme pentru concesionarea de apă și canalizare. Astăzi, perimetrul concesiunii corespunde strict granițelor orașului București. Orașele, comunele și satele de la periferie dispun rareori de rețele de apă și canalizare (excepție Otopeni, parțial Popești Leordeni).
În general, apa este furnizată de puțuri de cele mai multe ori individual, canalizarea fiind, la rândul ei individuală. Anumite zone de periferia Bucureștiului se confruntă, de altfel, cu niveluri de creștere demografică destul de ridicate cum este zona de nord a orașului. Inundațiile recente au demonstrat incapacitatea sistemului de canalizare din aceste zone de a face față unor presiuni sporite.
În acest context autoritățile locale au un proiect de racordare a cartierelor din nordul orașului București la rețeaua de canalizare elaborat fără nici un fel de consultare cu concesionarul.
Dar se impune, odată cu elaborarea Legii metropolei București, amenajarea globală a teritoriului Bucureștiului în acord cu al zonelor de periferie, inclusiv în materie de alimentare cu apă și canalizare. În acest moment, se constată din păcate că organizarea diferitelor servicii urbane nu a fost proporțională cu dinamica extinderii urbane.
Îmbinarea investițiilor publice cu investițiile private
în perimetrul concesiunii
Din punct de vedere contractual, autoritățile locale pot face investiții din fonduri proprii și de a le transfera ulterior concesionarului. Contractul nominalizează astfel de investiții drept «acceleratorii nivelelor de serviciu» care, atrăgând o mică investiție acoperită de concesionar, trebuie, uneori, să conducă la o scădere corespunzătoare a tarifului astfel încât concesionarul să nu profite de investițiile publice.
Îmbinarea investițiilor publice cu cele private reprezintă un punct esențial în viața oricărei concesiuni. De altfel contractul permite continuarea investițiilor publice astfel că municipalitatea își menține posibilitățile de amenajare a teritoriului urban. Dar municipalitatea dorește investiții care să conducă în primul rând la extinderea rețelei către zone care nu sunt acoperite de serviciu, în timp ce pune pe primul plan un program de investiții în care sunt favorizate câștigurile de productivitate (îmbunătățirea randamentului rețelei, introducerea aparatelor de măsură, telegestiune etc).
În acest context, trebuie găsită o soluție de compromis între cele două tendințe.
Extinderile
Este posibil ca în câțiva ani Apa Nova să reușească prin investiții să determine creșterea randamentului rețelei și să dispună de o supracapacitate de producție de apă. Ținând (cont) seama de faptul ca majoritatea comunelor vecine nu dispun o rețea de apă potabilă, ar putea avea în vedere exploatarea acestor supracapacități de producție pentru alimentarea cu apă potabilă a acestora.
În același timp, trebuie definitivată organizarea instituțională pentru astfel de extinderi (Legea metropolei, de care am amintit). De asemenea, este la fel de probabil ca extinderea perimetrului concesiunii să nu fie soluția cea mai bună (în special datorită nivelurilor serviciilor prevăzute în contract), în schimb, Apa Nova ar putea să vândă apa provenita de la apeductele sale unor societăți mici de distribuție din afara Bucureștiului.
Noi relații de parteneriat
Acest aspect ține mai mult de latura subiectivă a parteneriatului: bunăvoința aplicării prevederilor contractuale de către ANB și înțelegerea constrângerilor cu care se confruntă aceasta de către autoritățile locale și ARBAC. Pe de altă parte autoritățile locale par să nu înțeleagă exact rolul ARBAC în tot acest proces, astfel că este necesară o nouă atitudine față de aceasta ca și susținerea punctelor de vedere promovate.
O altă atitudine față de clienți
Deși Nivelurile de Servicii conțin numeroase aspecte referitoare la clienți, se constată totuși o oarecare desconsiderare a acestora, dovada fiind numărul mare de plângeri și sesizări receptate de ARBAC. În acest moment nu putem vorbi în nici un caz de un parteneriat, așa cum reiese din rapoartele ANB, ci mai degrabă de două părți care se luptă, una pentru menținerea supremației, cealaltă pentru a fi ascultată. În această situație ARBAC ar trebui să fie mediatorul, dar lipsa de susținere din partea autorităților locale o fac neputincioasă. Deși, așa cum am precizat, gradul de mulțumire față de calitatea serviciului a crescut, neînțelegerile apar și din necunoașterea exactă a prevederilor contractului de concesiune de către clienți. În acest sens ANB trebuie să-și intensifice activitatea de informare.
CONCLUZII
Administrația publică, prin serviciile pe care le oferă, condiționează puternic existența fiecărui individ uman atât din perspectiva formării personalității, cât și a evoluției/exprimării sale în calitate de cetățean. Consecințele acestui fapt obiectiv sunt profunde și vizează deopotrivă partea (individul) și întregul (colectivitatea, societatea), starea și evoluția acestora. „Nivelul de trai” este doar o măsură, un indicator care adesea pare golit de conținut atunci când guvernanții îl utilizează doar pentru a-și justifica în fața celor ale căror interese generale le gestionează modul în care au gestionat interesul public. Mult mai potrivită pare a fi corelarea directă, tranșantă a calității prestației (eficacitatea și eficiența) unei administrații, adică a așteptărilor celor administrați, cu nivelul de civilizație. O asemenea înțelegere a fenomenelor sociale impune trecerea de la o abordare cvasidemagogică, uneori arbitrară, la una științifică, conștientă. Acesta presupune existența unei evaluări riguroase a stării și evoluției unei comunități locale. Dacă dezvoltarea locală exprimă finalitatea unui asemenea demers, o adevărată ecuație de stare a colectivității locale și, totodată, cadrul general de analiză, atunci domeniile dezvoltării locale sunt perspectivele esențiale de măsurare și de acțiune strategică. Ceea ce rămâne de stabilit este doar definirea conceptelor și identificarea parametrilor (variabilelor) (serviciu public, administrație publică locală, descentralizare, deconcentrare, privatizare, dezvoltare locală, domenii ale dezvoltării, factori interesați etc.) și a relațiilor dintre aceștia. Cercetarea noastră și-a propus un astfel de demers și acesta a fost realizat în două etape succesive.
A. În prima parte, lucrarea noastră investighează sub aspect teoretic problematica legată de serviciile publice locale și dezvoltarea locală. În urma analizei au rezultat următoarele considerații:
1) În centrul oricărei abordări teoretice și practice privind administrația se află conceptul de serviciu public.
Această noțiune a apărut la începutul secolului trecut ca un rezultat al transformărilor economice ce necesitau intervenția statului. Într-o primă etapă, dezvoltarea noțiunii de serviciu public a fost influențată de doctrina juridică. Ulterior noțiunea s-a îmbogățit cu alte semnificații, intrând în sfera de analiză a economiștilor și sociologilor, serviciul public devenind motorul de expansiune statală și cheia construcțiilor etatice. În acest mod noua identitate a statului este dată în primul rând de faptul că acesta gestionează anumite activități sociale. Elaborarea unor norme este completată cu prestații din cele mai diverse care urmăresc să răspundă anumitor nevoi ale societății, nevoi considerate de puterea politică de interes general.
„Criza serviciului public”, a apărut datorită dezvoltării serviciului public supus regulilor din dreptul privat, odată cu dezvoltarea de către administrație a unor activități considerente ca relevante pentru inițiativa privată, în același timp cu încredințarea unor activități organismelor private.
În fața unor astfel de transformări ale conținutului serviciului public, încercarea de a identifica o definiție actuală devine din ce în ce mai complicată, pentru că orice activitate de interes general, chiar încredințată particularilor, poate fi un serviciu public atunci când administrația exercită un control.
Evoluția serviciilor publice din punct de vedere calitativ și cantitativ este strâns legată de evoluția societății în general și de așteptările indivizilor față de stat și autoritățile publice.
Rolul utilizatorilor în definirea activităților de serviciu public a devenit din ce în ce mai important, punându-se accentul pe cetățeanul-client, ale cărui nevoi trebuie satisfăcute. Acest fenomen a fost accentuat și de dimensiunea de piață a unor servicii, apariția concurenței și posibilitatea alegerii operatorului, elemente ce au condus și la o mai mare grijă pentru calitate. O influență importantă în acest proces o are Comisia Europeană, în ale cărei documente sunt vizate aspecte ce țin de reformarea serviciilor publice prin deschiderea față de mediul concurențial și apropierea de sectorul privat.
Accepțiunea clasică a serviciului public s-a îmbunătățit cu noi puncte de vedere – economice, sociologice, ecologice, tehnologice sau manageriale. Înglobând aceste puncte de vedere, putem defini serviciul public ca fiind activitatea realizată de către o colectivitate (locală, regională, națională sau europeană, prin puterea de care aceasta dispune) sau încredințată de aceasta unui terț, prin care contribuie la realizarea sau la punerea în valoare a unui bun public sau furnizarea unui serviciu necesar tuturor (existent sau nou), care nu poate fi realizat sau prestat doar prin regulile pieței. Această necesitate poate decurge dintr-un interes strategic comun sau din necesitatea de solidaritate și echitate. Activitățile specifice serviciului public contribuie la dezvoltarea durabilă a comunității și presupun înglobarea noilor tehnologii și a proceselor manageriale pentru creșterea performanțelor. Finanțarea serviciilor publice se realizează din surse bugetare, extrabugetare, combinații ale acestora sau se autofinanțează.
2) Descentralizarea și privatizarea sunt două probleme importante în cadrul reformei serviciului public, acestea fiind considerate căi de îmbunătățire a eficacității și eficienței serviciilor publice.
În acest sens, este important ca administrația publică să creeze un climat favorabil dezvoltării întreprinderilor private. Potrivit unui studiu realizat de Banca Mondială, dezvoltarea eficace are nevoie de un cadru favorabil, care să permită întreprinderilor și indivizilor să devină productivi și, într-o lume a liberalizării și piețelor integrate, competitivi.
3) Viața fiecăruia dintre noi este influențată zilnic de serviciile publice, dezvoltarea acestora influențând direct nivelul de trai, prin satisfacerea unor nevoi recunoscute ca fiind de interes general și a căror realizare nu este la îndemâna inițiativei private, nevoi care pot viza garantarea drepturilor și libertăților fundamentale.
4) Dezvoltarea locală are în vedere elemente precum: protecția mediului deoarece dezvoltarea economică se realizează prin afectarea mediului înconjurător, dezvoltarea socială care are în vedere relații sociale și culturale, participarea cetățenilor la procesul decizional din cadrul autorităților publice, economia și piața prin procesele privind dezvoltarea locală ce au în vedere dezvoltarea economică și piețele pe termen lung, guvernarea și reglementările deoarece dezvoltarea locală este influențată de toate nivelurile: internațional, național și local și noi mecanisme de decizie politică și cooperare între diverși actori sunt antrenate în acest proces, amenajarea teritoriului prin mobilitatea de utilizare a teritoriului și prin utilizarea indicatorilor de dezvoltare locală, care sunt adaptați fiecărei situații și conduc evoluția colectivităților către o dezvoltare durabilă, educația și formarea deoarece dezvoltarea se bazează pe resursa umană, calificarea forței de muncă și creșterea capacității de adaptare la schimbările de mediu și știință și cercetare deoarece reprezintă punctul de plecare pentru orice proces de dezvoltare.
5) Serviciile „contribuabile” au un rol deosebit de important deoarece sistemul acestor servicii trebuie constituit astfel încât să acopere toate domeniile dezvoltării.
Un inventar al acestui tip de servicii poate arăta astfel:
● Protecția mediului;
● Salubrizarea localităților;
● Protecția drepturilor copiilor;
● Poliția animalelor;
● Iluminatul public;
● Transportul public local de călători;
● Alimentarea cu apă, canalizare și epurarea apelor uzate;
● Distribuția energiei termice;
● Protecția persoanelor cu handicap;
● Control sanitar și administrarea de instituții sanitare;
● Autoritate tutelară;
● Administrarea spațiului locativ;
● Asistența persoanelor vârstnice;
● Protecția persoanelor fără venituri;
● Susținerea activităților economice autorizare liberă inițiativă, privatizare;
● Organizarea și funcționarea piețelor agroalimentare;
● Control comercial;
● Protecția civilă și poliție comunitară;
● Colectarea impozitelor și taxelor locale;
● Stare civilă și evidență informatizată a persoanei;
● Autorizare a construirii, disciplina în construcții;
● Exploatarea parcajelor publice;
● Administrarea cimitirelor;
● Administrarea spațiilor verzi;
● Întreținerea, repararea și exploatarea drumurilor publice;
● Administrarea domeniului public;
● Cadastru și fond funciar;
● Susținerea învățământului preuniversitar de stat, educație, formare;
● Susținerea activităților culturale;
● Susținerea activităților sportive;
● Serviciul public pentru știință și cercetare;
● Toate atribuțiile, obiectivele, activitățile, direcțiile și principiile acestor servicii fac obiectul înțelegerii, analizării și perfecționării procesului de dezvoltare locală.
6) Diferite aspecte precum determinarea regulilor de funcționare, atribuirea dreptului de exploatare și controlul condițiilor de exercitare a acestui drept, în comparație cu sistemele organizatorice, tradiționale ale diferitelor țări din Uniunea Europeana conduc către evidențierea actorilor implicați în înființarea, organizarea și funcționarea serviciilor publice locale.
7) Dezvoltarea locală are la bază potențialul local, aplicându-se în genere principiul subsidiarității, precum și principiul autonomiei locale, colectivitățile locale având în mană propriul destin și gestionându-l în cunoștință de cauză. Este adevărat că statul își păstrează prerogativa controlului asupra acestor colectivități, dar acest control se manifestă în grade diferite, niciodată în aceiași măsură. Am putea spune ca în statele europene, competențele acordate autorităților locale sunt asemănătoare, ceea ce le deosebește între ele fiind mecanismele de funcționare.
B. Alături de abordarea teoretică, generală în cercetarea noastră am procedat și la o investigație experimentală, aplicată. Scopul general acesteia a constat în cunoașterea concretă a proceselor cercetate și compararea ulterioară a rezultatelor obținute astfel cu modelul teoretico-explicativ identificat în prima parte a lucrării. Această cercetare s-a realizat în administrația publică locală a Municipiului București, a avut ca obiectiv general evaluarea din interior a fenomenelor aflate în discuție și s-a desfășurat pe două direcții:
a) O cercetare sociologică vizând cunoașterea percepției funcționarilor din administrația publică locală cu privire la procesele cercetate și, în subsidiar, identificarea concepției (ethosului profesional) după care se conduc aceștia în activitatea lor;
b) Analiza unui caz concret de serviciu public local, menit să verifice și să valorifice în mod practic, aplicativ considerațiile din prima parte a lucrării. Acest studiu de caz este centrat pe o analiză a perspectivelor dezvoltării serviciului alimentării cu apă din Municipiul București.
a) Din analiza rezultatelor obținute în urma aplicării unui chestionar s-au desprins următoarele concluzii:
• La nivelul anului 2005 starea comunității era gravă și foarte gravă din perspectiva a 9 din cele 20 de aspecte definitorii, pe primele locuri fiind sărăcia, starea drumurilor și locuințele. Această situație indică în primul rând existența unui mediu economic nefavorabil și a unui management defectuos al autorităților locale în direcția dezvoltării locale.
• Doar puțin peste jumătate dintre funcționarii publici apreciază favorabil serviciile oferite cetățenilor de către administrația publică locală, în timp ce un sfert dintre ei declară că sunt nemulțumiți;
• Serviciile publice cu importanță foarte mare pentru dezvoltarea locală sunt în opinia funcționarilor: întreținerea, repararea și exploatarea drumurilor, salubrizarea și alimentarea cu apă și canalizarea. Deși sărăcia a fost identificată drept aspectul cel mai grav, serviciile publice care pot ameliora fenomenul sau pot preveni consecințele negative ale acestuia nu au o importanță adecvată sau sunt ignorate.
• Cu privire la utilizarea trecerii în regim privat – ca măsură de ameliorare a serviciilor publice – și ierarhizarea preferințelor în acest sens, opțiunile sunt dispersate, nici un serviciu public dintre cele 30 neîntrunind preferințele a peste 50% dintre cei chestionați. În contextul în care două servicii publice erau gestionate în regim privat la acea dată nu putem opina decât că trecerea în regim privat este privită de către funcționari cu neîncredere, cauzele fiind preponderent de natură subiectivă (insecuritate personală etc.). Această explicație este întărită și de faptul că, deși – așa cum am văzut – funcționarii afirmă că există o lipsă a resurselor pentru dezvoltarea locală, în sensul că nu se colectează adecvat, gestionarea în regim privat a serviciului de colectarea a taxelor și impozitelor locale este pe ultimul loc în topul preferințelor.
• Ierarhia în funcție de importanță a rolurilor pe care trebuie să le aibă cei 7 actori principali în dezvoltarea locală arată că funcționarii au o concepție orientată preponderent în direcția conservării rolului decizional dominant al autorităților publice în general și al celor locale în special în raport cu ceilalți factori interesați și mai ales cu cetățenii și cu agenții economici. Această atitudine conservatoare, dar mai ales ineficace și ineficientă pentru comunitate, îi plasează pe funcționari în categoria factorilor actuali care, în mod paradoxal, frânează dezvoltarea locală.
• Modul în care cei chestionați ierarhizează în funcție de importanță domeniile dezvoltării conduce la două considerații: funcționarii au o înțelegere scăzută a procesului de dezvoltare locală atât sub aspect teoretic, conceptual, cât și practic și, determinată de aceasta, o atitudine mai degrabă instinctuală de asigurare a propriei securități ce caracterizează percepția și activitatea lor. Că este așa o demonstrează faptul că cele mai importante domenii ale dezvoltării le reprezintă dezvoltarea socială (93,33%) și protecția mediului (90%), iar cele mai puțin semnificative – știința și cercetarea – și instituțiile și reglementările care abia depășesc ca pondere procentul de 50%.
• Doar 40% dintre funcționarii chestionați declară că au cunoștință în legătură cu un serviciu public care să fi fost descentralizat de la nivel central la nivel local (perioada 2004-2005), 25% afirmă că nu cunosc, iar restul nu răspund. Acest fapt întărește concluziile noastre cu privire la concepția și nivelul de competență care îi definesc pe chestionați.
• doar 15% dintre funcționari au avut vreo inițiativă în sensul dezvoltării locale, aproape 60% răspund negativ, iar restul nu știu sau nu răspund. Starea funcționarilor din administrația publică locală investigată și cultura organizațională din această instituție publică devin, din perspectiva acestor rezultate, un parametru important aflat în relație directă cu calitatea serviciilor publice, a administrației, a stării comunității și a nivelului de dezvoltarea.
• implicarea cetățenilor în deciziile relevante pentru comunitatea locală opinează peste 95% dintre funcționari că ar fi soluția dezvoltării locale cu toate că rolul lor este văzut (la un item anterior) ca fiind cel mai important doar de către 13,33% dintre opinenți.
b) Analiza serviciului de alimentare cu apă din Municipiul București.
Am constatat că impactul acestui serviciu asupra nivelului general de dezvoltare este puternic, analiza sociologică indicând gradul de influență al acestui impact.
Serviciul privind alimentarea cu apă este important din punct de vedere al gradului de acoperire în contextul dezvoltării urbane fiind un indicator al dezvoltării urbane.
Cadrul general al alimentării cu apă împreuna cu importanța apei – ca element de consum pentru igiena umană, este vital pentru existența noastră și pentru activitățile economice.
Subiectul cadrului actual al alimentării cu apă în Municipiul București este definitoriu studiului de caz. Definirea noțiunii principiului descentralizării este importantă pentru înțelegerea procesului de utilizare a serviciului de alimentare cu apă în municipiul București. De asemenea conceptul de Nivel de Serviciu (NS) este esențial din perspectiva unei nevoi măsurabile, cu termene posibile, cu un nivel valoric de investiții și măsuri ce presupun o creștere a eficienței.
Este importantă de subliniat și prezentarea generală a contractului de concesiune împreună cu obiectivele acestei concesiuni, controlul exercitat în timpul prevăzut în contractul de concesiune a serviciului și controlul evoluției tarifelor impuse.
Un contract de concesiune de apă și canalizare se pretează, evident, unei analize din perspectiva dezvoltării durabile fie doar și numai pentru că vizează o perioadă lungă de timp și pentru că efectele legate de mediu sunt considerabile.
În acest context este deosebit de importantă clarificarea aspectelor legate de proprietate care ar conduce și la o valorificare superioară a bunurilor existente. Așa cum am menționat, în acest moment există numeroase neclarități în acest sens, neclarități care provin și din gestiunea defectuoasă a RGAB și neaplicarea prevederilor Legii 213/1998.
Pe de altă parte, dezvoltarea unui parteneriat real, nu doar pe baze contractuale ar soluționa multe din conflictele existente în materie de alimentare cu apă în București, conflicte generate de neînțelegerile între diverși actori implicați, lipsa de transparență și în lentoarea cu care autoritățile locale gestionează problemele ridicate de concesionar, lăsând să planeze îndoiala asupra gradului de implicare al acestora față de contract. Această lipsă de reacție sugerează uneori dorința de a acoperi deficiențele de gestiune din cadrul altor servicii cum ar fi RADET.
Consultații implicați sugerează că lipsa de experiență privind parteneriatele public-privat la nivel municipal, poate să explice pe de o parte, implicarea rezervată a municipalității în parteneriat și, pe de altă parte, poate fi văzută ca o nouă sursă de neliniște privind durabilitatea experienței.
Cu toate acestea, cadrul contractual este unul de excepție, riscurile fiind repartizate în mod clar și echitabil între părți. Absența planului de investiții contractual, înlocuit cu nivelurile serviciilor conduce la o monitorizare dificilă a concesiunii. Astfel, este imposibil de prevăzut realizarea nivelurilor de servicii între termenele contractuale.
De asemenea este imposibil de verificat veridicitatea și calitatea investițiilor anunțate de concesionar. Un astfel de cadru pare să oblige cele două parți la relații de încredere foarte puternice, mai ales în perioadele de tranziție dintre anii prevăzuți pentru îndeplinirea nivelurilor de servicii.
Parteneriatul trebuie să se poată sprijini pe un cadru legal unitar dar legislația recentă privind serviciile publice introduce incertitudini în ceea ce privește reglementarea concesiunii, încredințată în prezent ARBAC. Această complexitate a reglementării suplimentare poate atrage confuzii inutile care îl împiedică pe concesionar să fie eficient.
Pe de altă parte este dificilă comunicarea dintre concesionar și autoritatea concedentă ceea ce ar putea conduce la adevărate crize sau blocaje în cazul întâmpinării unor dificultăți.
Concesionarea alimentării cu apă în București a demarat în condiții dificile, din motivele care au fost prezentate. Această concesiune dispune de un atu considerabil care constă într-un cadru contractual robust care ar trebui să permită ca acest parteneriat public-privat să dea rezultatele dorite la termenele așteptate. Este utilă de reținut și progresivitatea nivelurilor de serviciu, ambițioase, dar și realiste. Această adecvare a cerințelor contractuale la realitățile locale constituie un aspect extrem de benefic al contractului. Din păcate, este deseori prost înțeles sau interpretat de către utilizatori, care par uneori surprinși de lentoarea cu care se fac îmbunătățiri în serviciul de apă și de canalizare. Această «lentoare» este contractuală și permite garantarea unui serviciu ieftin, adaptat realităților economice locale.
*
* *
Reformarea serviciilor publice este mai mult decât necesară în orice sistem administrativ. În cadrul procesului de reformare sunt necesare anumite etape, cum sunt: stabilirea unei viziuni unitare în concordanță cu situația, cu tradițiile și mentalitățile; definirea sectorului public, inclusiv tipologia serviciilor publice; încredințarea responsabilităților pe niveluri de administrație publică; stabilirea surselor de venit pe niveluri de administrație; partajarea funcției de reglementare pe nivelurile administrației; elaborarea legislației în domeniul furnizării serviciilor publice; deschiderea accesului administrației la piața de capital și adoptarea unor măsuri privind îmbunătățirea cadrului de finanțare a serviciilor publice; adoptarea unei legislații foarte stricte privind conflictul de interese; crearea cadrului pentru perfecționarea profesională reală a funcționarilor publici și îmbunătățirea managementului public.
Sub aspectul implicării utilizatorilor în prestarea serviciilor publice este de menționat faptul că utilizatorii joacă un rol deosebit în evoluția serviciilor publice, revendicând necesitatea de a fi parte componentă în gestiunea serviciilor publice, prin prisma mecanismelor de reprezentare și pretind, mai mult sau mai puțin explicit, un egalitarism în ceea ce privește condițiile de furnizare.
În România, de mulți ani, reforma serviciilor publice constituie o preocupare constantă, fiind legată de redefinirea rolului statului.
Dezvoltarea serviciilor publice locale și aplicarea principiului descentralizării au fost impulsionate de adoptarea legislației în domeniul finanțelor publice locale, apreciindu-se că normele care asigură autorităților locale autonomie în diferite ramuri de activitate (cultură, instituții sociale, sănătate, agricultură etc.) nu pot produce efectul dorit și devin formale dacă nu sunt susținute și de acte normative adecvate pentru crearea condițiilor dezvoltării autonomiei și în domeniul financiar. Pornind de la această constatare a fost adoptată Legea finanțelor publice locale nr. 189/1998. Un rol important l-a jucat adoptarea actelor normative în domeniul concesionării sau reglementării proprietății publice.
Începând din 2001, după adoptarea Strategiei de reformă a administrației publice, a avut un loc un amplu proces de reglementare a serviciilor publice locale, adoptându-se Legea 326/2001 privind serviciile publice de gospodărie comunală și o serie de acte normative ce vizează organizarea și funcționarea serviciilor publice de alimentare cu apă și canalizare, gospodărirea localităților urbane și rurale, serviciile publice de salubrizare a localităților, serviciile de transport public local de călători, etc.
Rezultat al tendințelor de descentralizare a serviciilor publice, începând din anul 2000, autoritățile locale au primit noi responsabilități în domenii precum:
– Colectarea impozitelor și taxelor locale;
– Susținerea sistemului de protecție a drepturilor copilului;
– Susținerea sistemului de protecție a persoanelor cu handicap;
– Asistența socială;
– Învățământul preuniversitar de stat;
– Serviciile de gospodărie comunală;
– Serviciile comunitare de urgență;
– Serviciile de evidență informatizată a persoanei;
– Serviciile de poliție comunitară.
Astfel, am asistat la un transfer continuu de noi atribuții către autoritățile locale și la un amplu proces de reglementare. Astăzi, analizând acest proces și rezultatele obținute, se impune cu necesitate o întrebare firească:
Au autoritățile locale capacitatea să gestioneze noi probleme,
ca o continuare a procesului de descentralizare?
Răspunsul presupune o atentă observare a modalităților în care administrația publică locală asigură diferite prestații și subsumează răspunsurile la o serie de alte întrebări corelate cu nivele corespunzătoare de analiză:
1. La nivelul obiectivelor (misiune, politici și strategii):
• Există la nivelul autorităților locale capacitatea strategică de a face alegeri și de definire a priorităților?
• Există o viziune clară asupra responsabilităților care în finalul procesului de descentralizare vor fi transferate către administrația publică locală și o separare clară a responsabilităților între administrația locală și cea centrală?
• Sunt promovate principiilor economiei de piață și reducerea gradului de monopolizare în prestarea serviciilor publice?
• Există responsabilități ale autorităților locale cu privire la definirea calității serviciilor asigurate populației?
2. La nivel organizatoric (proiectare, operațiuni, roluri):
• Există flexibilitate și adaptabilitate la noi sarcini?
• Există suficiente resurse pentru a fi realizate noi sarcini?
• Sunt definite clar rolurile și responsabilitățile în cadrul aparatului de specialitate al autorităților locale?
• Responsabilitățile sunt distribuite uniform?
• Există colaborare între componentele structurii?
3. La nivelul tehnologiei (procesarea informațiilor, echipamente):
• Sunt utilizate noi tehnologii pentru a crește calitatea serviciilor publice?
• Există un potențial de inovare și creativitate adaptate noilor condiții?
• Există capacitatea de a utiliza noile tehnologii?
4. În relația cu utilizatorii:
• Se aplică principiul transparenței?
• Sunt încorporate așteptările utilizatorilor de servicii publice?
• Gradul de acces la aceste servicii este satisfăcător?
• Utilizatorilor li se oferă un acces facil la servicii publice, sunt tratați corespunzător?
5. La nivelul resurselor umane:
• Există manageri profesioniști?
• Angajații publici sunt motivați?
• Se promovează meritul în recrutare, se dezvoltă cariera?
• Se încurajează inițiativa?
• Angajații dispun de informațiile necesare pentru a-și îndeplini sarcinile?
• Angajații participă la adoptarea deciziilor?
• Există personal de specialitate (fiscal, tehnic, etc.) cu ajutorul căruia administrația publică să-și îndeplinească sarcinile?
• Angajații sunt evaluați în funcție de rezultate?
• Angajații sunt pregătiți să răspundă la schimbare?
6. La nivelul resurselor financiare:
• Transferul de responsabilități către administrația publică locală este însoțit de resursele financiare adecvate?
• Este atras capitalului privat în finanțarea investițiilor?
• Este promovat creditului local pentru finanțarea serviciilor comunale?
• Există un sistem care să stimuleze autoritățile administrației publice locale în identificarea de noi resurse, pe de o parte și raționalizarea cheltuielilor, pe de altă parte?
• Există standarde de evaluare a costurilor diferitelor responsabilități ale administrației publice locale?
• Există criterii clare de echilibrare a bugetelor locale?
• Există un echilibru de resurse între mediul urban (în special municipiile reședință de județ) și cel rural?
• Există un sistem adecvat de control asupra gestiunii publice?
Analizând cu atenție aceste întrebările, fiecare utilizator-cetățean-client de serviciilor publice poate formula răspunsuri și, din păcate, acestea nu sunt deloc încurajatoare pentru stadiul procesului de reformă a serviciilor publice locale.
Rigiditatea și incapacitatea de adaptare la noi cerințe, lipsa de responsabilitate, inexistența competiției loiale și lipsa de transparență reprezintă aspecte frecvent aduse în discuție în criticile specialiștilor, politicienilor și reprezentanților mass-media asupra administrației. Autoritățile publice locale au încă dificultăți în a asigura serviciile existente, problema unor noi servicii de calitate fiind deja o perspectivă mult prea îndepărtată.
Cauzele acestui fenomen sunt multiple și dificil de înlăturat. De aceea, considerăm că rezolvarea nu poate veni decât printr-o veritabilă reformă a serviciilor publice menită să ar trebui să deplaseze accentul de pe tratarea de tip avarie, ameliorativă pe o abordare de perspectivă, strategică, profesionistă în care actorii politici să nu se mai substituie specialiștilor în administrație. În acest mod obiectivele pot fi materializate prin dezvoltarea potențialului creativ al resursele umane, schimbarea raporturilor cu utilizatorii, încorporarea noilor tehnologii, în paralel cu creșterea capacității de atragere a resurselor financiare și, în final, putem avea garanția că aceste măsuri vor conduce la creșterea performanțelor serviciilor publice.
BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ
LEGISLAȚIE
ANEXA
Rezultatele unui chestionar
1. În ce măsură sunteți mulțumit de serviciile furnizate de instituția dvs.?
Răspunsurile grupate pe o scală de apreciere cu 2 nivele
2. Cât de gravă apreciați că este situația cu privire la următoarele aspecte din viața colectivității dvs.?
Răspunsurile grupate pe o scală de apreciere cu 2 nivele
3. Care este importanța pe care următoarele servicii publice apreciați că trebuie să o aibă în dezvoltarea generală a comunității dvs.?
Răspunsurile grupate pe o scală de apreciere cu 2 nivele
4. Care dintre serviciile enumerate la întrebarea nr. 3 apreciați că ar trebui gestionate de către sectorul privat?
5. Cine apreciați că ar trebui să joace rolul cel mai important în dezvoltarea comunității dumneavoastră?
6. Care sunt domeniile care apreciați că sunt importante pentru dezvoltarea locală?
7. Cunoașteți vreun serviciu public care a fost descentralizat de la nivel central la nivelul colectivităților locale în ultimii 4 ani?
8. Ați avut vreo inițiativă concretă în sensul dezvoltării locale a comunității din care faceți parte?
9. Apreciați că în adoptarea deciziilor relevante pentru comunitatea locală cetățenii ar trebui implicați direct?
٭
٭ ٭
Pentru a putea valorifica cu obiectivitate maximă rezultatele acestui chestionar ne sunt necesare câteva date privitoare la respondenți. De aceea, vă solicităm să ne răspundeți la următoarele întrebări:
LISTA ABREVIERILOR UTILIZATE
CITI – Clasificarea Internațională Tip Industrii a activităților economice;
SIEG – Servicii de Interes Economic General;
C.E.E.P. – Centrul european al întreprinderilor cu participare publică și de interes economic general;
C.E.S. – Confederația europeană a sindicatelor;
UE – Uniunea Europeană;
L – Lege;
OUG – Ordonanță de Urgență a Guvernului;
OG – Ordonanță a Guvernului;
HG – Hotărâre de Guvern;
M. Of. – Monitorul oficial al României;
art. – articolul;
alin. – alineatul;
M.P.O. – Managementul prin obiective;
DV – Dezvoltare virtuală;
DR – Dezvoltare reală;
DEL – Dezvoltare economică locală;
DSEL – Dezvoltarea socio-economică locală;
op. cit. – operă citată;
ONU – Organizația Națiunilor Unite;
PNUD – Programul Națiunilor Unite pentru Dezvoltare;
PNUE – Programul Națiunilor Unite pentru Mediul Înconjurător;
OECD – Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economică;
PIB – Produsul Intern Brut;
NHS – Național Health Service;
PNB – Produsul Național Brut;
CCT – Cererea obligatorie de oferte;
DSP – Direcțiile de Sănătate Publică;
UCB – Uzinele comunale București;
I.C.A.S. – Întreprinderea de Canal Apă și Salubritate;
I.S.B. – Întreprinderea de Salubritate București;
I.C.A.B. – Întreprinderea de Canal Apă București;
RGAB – Regia Generală de Apă București;
MAPM – Ministerul Apelor, Pădurilor și Protecției Mediului Înconjurător;
MF – Ministerul de Finanțe;
MLPTL – Ministerul Lucrărilor Publice și Amenajării Teritoriului;
MS – Ministerul Sănătății;
RADET – Regia Autonoma de Distribuție a Energiei Termice București;
CGMB – Consiliul General al Municipiului București;
Programul RRP – Programul de Reorganizare, Restructurare și Privatizare a RGAB;
IFC – International Finance Corporation;
NS – Nivele de Servicii;
HCGMB – Hotărârea Consiliului General al Municipiului București;
ANB – Apa Nova București;
ARBAC – Agenția de Reglementare a nivelelor de servicii de Apă Canal din municipiul București;
MMGA – Ministerul Mediului și Gospodăririi Apelor;
ANAR – Administrația Națională a Apelor Române;
MAI – Ministerul Administrației și Internelor;
MTCT – Ministerul Transporturilor, Construcțiilor și Turismului;
ANRSC – Autoritatea Națională de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilități Publice;
ANPC – Asociația Națională pentru Protecția Consumatorilor;
ARBAC – Agenția de Reglementare a Nivelelor de Servicii de Apă Canal din Municipiul București;
BERD – Banca Europeană pentru Reconstrucție și Dezvoltare;
PMB – Primăria Municipiului București;
PIU – Project Implementation Unit;
ANB – Apa Nova București.
LISTA FIGURILOR, SCHEMELOR ȘI TABELELOR LUCRĂRII
Dr. Geo C. CĂLUGĂRU – COAUTOR AL TEZEI – 21 IUNIE – 2007
BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ
LEGISLAȚIE
ANEXA
Rezultatele unui chestionar
1. În ce măsură sunteți mulțumit de serviciile furnizate de instituția dvs.?
Răspunsurile grupate pe o scală de apreciere cu 2 nivele
2. Cât de gravă apreciați că este situația cu privire la următoarele aspecte din viața colectivității dvs.?
Răspunsurile grupate pe o scală de apreciere cu 2 nivele
3. Care este importanța pe care următoarele servicii publice apreciați că trebuie să o aibă în dezvoltarea generală a comunității dvs.?
Răspunsurile grupate pe o scală de apreciere cu 2 nivele
4. Care dintre serviciile enumerate la întrebarea nr. 3 apreciați că ar trebui gestionate de către sectorul privat?
5. Cine apreciați că ar trebui să joace rolul cel mai important în dezvoltarea comunității dumneavoastră?
6. Care sunt domeniile care apreciați că sunt importante pentru dezvoltarea locală?
7. Cunoașteți vreun serviciu public care a fost descentralizat de la nivel central la nivelul colectivităților locale în ultimii 4 ani?
8. Ați avut vreo inițiativă concretă în sensul dezvoltării locale a comunității din care faceți parte?
9. Apreciați că în adoptarea deciziilor relevante pentru comunitatea locală cetățenii ar trebui implicați direct?
٭
٭ ٭
Pentru a putea valorifica cu obiectivitate maximă rezultatele acestui chestionar ne sunt necesare câteva date privitoare la respondenți. De aceea, vă solicităm să ne răspundeți la următoarele întrebări:
LISTA ABREVIERILOR UTILIZATE
CITI – Clasificarea Internațională Tip Industrii a activităților economice;
SIEG – Servicii de Interes Economic General;
C.E.E.P. – Centrul european al întreprinderilor cu participare publică și de interes economic general;
C.E.S. – Confederația europeană a sindicatelor;
UE – Uniunea Europeană;
L – Lege;
OUG – Ordonanță de Urgență a Guvernului;
OG – Ordonanță a Guvernului;
HG – Hotărâre de Guvern;
M. Of. – Monitorul oficial al României;
art. – articolul;
alin. – alineatul;
M.P.O. – Managementul prin obiective;
DV – Dezvoltare virtuală;
DR – Dezvoltare reală;
DEL – Dezvoltare economică locală;
DSEL – Dezvoltarea socio-economică locală;
op. cit. – operă citată;
ONU – Organizația Națiunilor Unite;
PNUD – Programul Națiunilor Unite pentru Dezvoltare;
PNUE – Programul Națiunilor Unite pentru Mediul Înconjurător;
OECD – Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economică;
PIB – Produsul Intern Brut;
NHS – Național Health Service;
PNB – Produsul Național Brut;
CCT – Cererea obligatorie de oferte;
DSP – Direcțiile de Sănătate Publică;
UCB – Uzinele comunale București;
I.C.A.S. – Întreprinderea de Canal Apă și Salubritate;
I.S.B. – Întreprinderea de Salubritate București;
I.C.A.B. – Întreprinderea de Canal Apă București;
RGAB – Regia Generală de Apă București;
MAPM – Ministerul Apelor, Pădurilor și Protecției Mediului Înconjurător;
MF – Ministerul de Finanțe;
MLPTL – Ministerul Lucrărilor Publice și Amenajării Teritoriului;
MS – Ministerul Sănătății;
RADET – Regia Autonoma de Distribuție a Energiei Termice București;
CGMB – Consiliul General al Municipiului București;
Programul RRP – Programul de Reorganizare, Restructurare și Privatizare a RGAB;
IFC – International Finance Corporation;
NS – Nivele de Servicii;
HCGMB – Hotărârea Consiliului General al Municipiului București;
ANB – Apa Nova București;
ARBAC – Agenția de Reglementare a nivelelor de servicii de Apă Canal din municipiul București;
MMGA – Ministerul Mediului și Gospodăririi Apelor;
ANAR – Administrația Națională a Apelor Române;
MAI – Ministerul Administrației și Internelor;
MTCT – Ministerul Transporturilor, Construcțiilor și Turismului;
ANRSC – Autoritatea Națională de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilități Publice;
ANPC – Asociația Națională pentru Protecția Consumatorilor;
ARBAC – Agenția de Reglementare a Nivelelor de Servicii de Apă Canal din Municipiul București;
BERD – Banca Europeană pentru Reconstrucție și Dezvoltare;
PMB – Primăria Municipiului București;
PIU – Project Implementation Unit;
ANB – Apa Nova București.
LISTA FIGURILOR, SCHEMELOR ȘI TABELELOR LUCRĂRII
Dr. Geo C. CĂLUGĂRU – COAUTOR AL TEZEI – 21 IUNIE – 2007
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Serviciile Publice Locale Si Perspectiva Dezvoltarii (ID: 123859)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.