Sec iunea I. Defini ia, tr ț ț ăsăturile i clasificarea actelor administrative ș [603085]

Capitolul I. Actele administrative
Sec iunea I. Defini ia, tr ț ț ăsăturile i clasificarea actelor administrative ș
De-a lungul timpului s-a încercat de c ătre mai mul i autori definirea no iunii de act ț ț
administrativ, demers care nu a fost tocmai facil datorită numeroaselor modificări legislative
intervenite pe parcursul anilor i a opiniilor divergente apărute în doctrină. În acest sens este de ș
interes no iunea de act administrativ în sens formal material, precum i cea de act administrativ ț ș
în sens func ional-juridic. ț
Astfel, în doctrin ă actul administrativ a fost definit ca fiind „acea formă juridică princială a
activită ii organelor administra iei publice, care constă într-o manifestare unilaterală i expresă de ț ț ș
voin ă de a da na tere, a modifica sau stinge drepturi i obliga ii, în realizarea puterii publice, ț ș ș ț
sub controlul principal de legalitate al instan elor judecătore ti”. ț ș1 Însă aceasta nu este singura
defini ie elaborată de doctrină, în literatura de specialitate nu există un consens privitor la ț
numărul, denumirea i con inutul trăsăturilor actului administrativ. Astfel, acesta mai poate fi ș ț
definit ca fiind „o manifestare unilaterală de voin ă, făcută cu scopul de a produce efecte juridice, ț
emisă în regim de putere publică pentru punerea în aplicare a legii ori prestării de servicii
publice” Din aceste defini ii reiese caracterul obligatoriu al actelor administrative precum i cel ț ș
executoriu, acestea fiind datorate raportului de putere care există între administra ie i particulari. ț ș
Aceste acte nu sunt, în general, consensuale, ele eman ă de la administra ie având caracter ț
obligatoriu i trebuind să îmbrace o anumită formă pentru a putea exista i produce efecte ș ș
juridice.
Actele administrative trebuie delimitate de celelalte forme de activitate ale administra iei ț
publice care diferă din punctul de vedere al aptitudinii de a produce efecte juridice, al regimului
juridic aplicabil sau al numărului de păr i implicate. În acest sens trebuie să facem diferen a între ț ț
actele juridice, care sunt manifestări de voin ă ale unui organ administrativ făcute cu scopul de a ț
produce efecte juridice, faptele material-juridice i opera iunile material-tehnice. ș ț
1 Antonie Iorgovan – “ Tratat de drept administrativ Volumul II Ediția 4 “ Editura All Beck
București 2005 pg.25.

Diferen a dintre actele juridice i faptele material-juridice rezid ț ș ă în faptul că acestea din urmă
de i nu sunt făcute în scopul de a produce efecte juridice, ele produc astfel de efecte în temeiul ș
legii, un exemplu elocvent în acest sens fiind nesolu ionarea unei cereri în termenul legal. ț2
Pe de altă parte, opera iunile material-tehnice nu produc efecte juridice, ele având rolul de a ț
pregăti actul administrativ, conferindu-i caracter executoriu sau realizând formalită ile de ț
publicitate pentru actul deja emis. Mai există i actele politice, care sunt manifestări de voin ă ale ș ț
administra iei făcute cu scopul de a produce efecte politice dau nu i juridice, cum ar fi, de ț ș
exemplu mesajul Pre edintelui României adresat Parlamentului. ș
Definirea, clasificarea, condi iile de valabilitate ale actelor administrative sunt necesar a fi ț
abordate în contextul problematicii sanc iunilor aplicabile actelor ilegale, pentru determinarea ț
acestui caracter i pentru evitarea aplic ș ării acestor sanc iuni i altor categorii de acte. ț ș
Un act administrativ trebuie s ă îndeplinească la emitere condi iile prevăzute de lege pentru ca ț
existen a să-i fie recunoscută. Spre deosebire de actul juridic civil, în cazul actelor administrative ț
nu mai este necesară condi ia consim ământului valabil exprimat. Aici nu se pune problema ț ț
întâlnirii unui acord de voin e, întrucât voin a administra iei este una calificată, unilaterală, fapt ț ț ț
ce înlătură ipoteza unor vicii de consim ământ. Actul administrativ este guvernat de principiul ț
formalismului, care presupune întotdeauna atât condi ii de procedură cât i de formă. De ț ș
asemenea, acesta trebuie să aibă asemeni oricărui alt act juridic un obiect licit i o cauză licită. ș
Valabilitatea actelor emise de c ătre administra ie se împarte în două dimensiuni, cea ț
intrinsecă, care se referă la cuprinsul actului, la elementele pe care acesta trebuie să le con ină i ț ș
cea extrinsecă, care prive te condi iile de valabilitate exterioare actului, cele care nu pot fi ș ț
observate neapărat la o simplă lectură a con inutului actului. ț
În acest sens trebuie s ă facem referire la competen a organelor administrative care nu este ț
altceva decât coinciden a între autorul de fapt al actului administrativ i autorul de drept al ț ș
acestuia. Competen a define te totalitatea atribu iilor unui organ administrativ circumscrise în ț ș ț
2Ovidiu Podaru – “ Drept administrativ Volumul I, Actul administrativ Repere pentru o teorie
altfel” Editura Hamangiu -2010 pg.1-5.

timp, spa iu i cu privire la persoane, la administra i. ț ș ț3 Actele sunt emise în temeiul competen ei ț
decizionale conferite de reglementarea legală acestor organe, care stabile te principalele atribu ii ș ț
ce le revin. Opera iunea de stabilire a competen ei se face prin coroborarea reglementărilor ț ț
organice cu cele speciale cu caracter completator sau derogator. Competen a decizională este ț
acea formă ce conferă unui organ dreptul de a hotărî i de a dispune prin acte de decizie în ceea ș
ce prive te rezolvarea unei anumite situa ii, dispunând întotdeauna de capacitatea juridică i de ș ț ș
dreptul de decizie. Această atribu ie poate să fie ori exclusivă, atunci când organele exercită un ț
drept propriu de decizie, organele superioare neputând să-l restrângă, ori auxiliară când acestea
sunt constituite în cadrul sau pe lângă anumite organe de stat i au statut de aparat propriu (ex. ș
departament, inspectorat).4 După competen a materială a organului emitent vom distinge între ț
actele de administra ie generală i cele de administra ie specială, putând proveni fie de la ț ș ț
organele centrale fie de la cele locale.
Totodată, actele administrative se delimitează între ele în func ie de gradul de întindere al ț
efectelor, astfel avem: acte normative, acte individuale i acte cu caracter intern, cele din urmă ș
putând la rândul lor să fie normative sau individuale.

Sec iunea a II-a. Condi iile de valabilitate ale actelor administrative.ț ț
Pentru ca cerin a legalit ță ii să fie îndeplinită este necesar a fi respectate următoarele condi ii: ț ț
actul administrativ să fie emis în baza i în executarea legii; actul să fie emis pe baza tuturor ș
actelor organelor de stat care sunt superioare organului administrativ emitent; să fie emis de către
organ numai în limitele competen ei sale; actul să fie conform scopului legii cât i celorlalte acte ț ș
normative ale organelor superioare; să fie respectate condi iile de formă stabilite de lege; actul ț
3Ovidiu Podaru – op.cit. pg.81-83.
4Ioan Santai- “Drept administrativ și știința administrației” Vol II, Editura Risoprint, Cluj-
Napoca, 1999 pg. 52-53

administrativ să fie oportun. Oportunitatea actului ine de o sumă de factori cum ar fi: momentul ț
în care este emis actul; locul i condi iile în care urmează să se aplice actul administrativ; ș ț
mijloacele materiale pe care le presupune emiterea actului; conformitatea actului administrativ
cu condi iile generale ale moralei i ale vie ii publice; conformitatea actului cu scopul legii. ț ș ț5
Actele administrative produc în spa iu efectele juridice determinate de competen a teritorială a ț ț
organului emitent. Astfel, aceste acte produc efecte în limitele teritoriului na ional i câteodată ț ș
înafara acestuia pentru persoanele aflate sub jurisdic ia României. Determinarea competen ei ț ț
teritoriale este esen ială pentru aplicarea sanc iunilor actelor administrative emise cu încălcarea ț ț
acesteia.
În ce prive te condi iile de valabilitate ale actelor administrative, acestea sunt numeroase i ș ț ș
variate, fiind de multe ori prev ăzute expres pentru categoria de acte din care acesta face parte.
6Astfel, în sfera condi iilor generale de legalitate se re in: actul trebuie să fie emis sau adoptat în ț ț
conformitate cu dispozi iile constitu ionale, cu legile i cu toate actele normative cu for ă juridică ț ț ș ț
superioară, de către autoritatea competentă în limitele competen ei oferite de lege. ț
În ceea ce prive te forma actelor administrative de autoritate, în doctrin ș ă se recunoa te în ș
unanimitate că actele normative trebuie să îmbrace formă scrisă, atât ca o garan ie a respectării ț
legalită ii, cât i ca o condi ie a publicării. ț ș ț
Actele individuale se elaboreaz ă i ele de regulă în formă scrisă, însă unele pot fi emise i fără ș ș
respectarea acestor condi ii. În art.38 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al ț
contraven iilor se precizează că avertismentul se adresează oral atunci când contravenientul este ț
prezent la constatarea contraven iei i sanc iunea este aplicată de agentul constatator. ț ș ț
Pe lângă forma scrisă, procedura elaborării actelor administrative implică i îndeplinirea altor ș
formalită i procedurale care în func ie de momentul efectuării pot fi anterioare, concomitente sau ț ț
posterioare. Din prima categorie fac parte avizele, acordurile, propunerile, referatele i sesizările. ș
În sfera celor concomitente se regase te cvorumul (majoritatea necesară pentru adoptarea ș
5Antonie Iorgovan- op.cit pg. 49-50
6Dana Apostol T ofan- “Drept administrativ Vol II Editura All Beck București 2008 pg. 27

actului), motivarea, semnarea i contrasemnarea actului. În ceea ce prive te formalită ile ș ș ț
posterioare, acestea sunt: comunicarea, publicarea, confirmarea.7

Sec iunea a III-a. Efectele actelor administrative. ț
Actele administrative produc în spa iu efectele juridice determinate de competen a teritorial ț ț ă a
organului emitent. Astfel, aceste acte produc efecte în limitele teritoriului na ional i câteodată ț ș
înafara acestuia pentru persoanele aflate sub jurisdic ia României. ț
În ceea ce prive te persoanele, actele produc efecte prin raporturile juridice generate asupra ș
subiec ilor de drept, autorit ț ă i de stat sau nestatale, persoane fizice sau juridice constând în ț
drepturi i obliga ii, fără a fi luată în considerare în mod deosebit calitatea subiectului de drept. ș ț
8Aceste raporturi con in întotdeauna un subiect de drept calificat, acesta fiind organul emitent al ț
actului administrativ.
Sub aspectul întinderii în timp a efectelor produse regula este c ă acestea încep de la momentul
publicării în cazul actelor normative i de la cel al comunicării în cazul celor individuale, ș
deoarece subiec ii de drept trebuie să aibă cuno tin ă de con inutul actului. Asta nu înseamnă că ț ș ț ț
actul nu este considerat valabil din chiar momentul adoptării lui legale. De la această regulă
există, fire te i excep ii. Acestea privesc actele cu caracter retroactiv; actele ce intră în vigoare ș ș ț
la un moment ulterior aducerii la cuno tin ă (cu indicarea respectivei date sau perioade); actele ș ț
care ultraactivează i supravie uiesc după data ie irii lor din vigoare (de exemplu dacă un nou act ș ț ș
de reglementare contraven ională prevede o sanc iune mai gravă, contraven ia săvâr ită anterior ț ț ț ș
lui va fi sanc ionată în baza actului normativ în vigoare la data săvâr irii ei. ț ș
7Anton Trăilescu- “Drept administrativ Ediția III Editura C.H. Beck București 2008 pg. 184
-185
8Ioan Santai-op cit, pg. 170-175

Efectele actelor administrative se produc de la data prev ăzută pentru intrarea în vigoare i până ș
la data când acestea ies din vigoare, desigur, cu excep iile men ionate. Actele normative nu ț ț
cuprind în genre dispozi ii referitoare la ie irea din vigoare, deoarece nu se poate cunoa te ț ș ș
momentul la care va înceta starea ce a determinat adoptarea actului. Cele temporare produc
efecte până la data prevăzută în cadrul lor sau în cadrul unui act superior sau până la realizarea
unui anumit fapt.
Efectele juridice se produc atâta timp cât nu intervine o cauz ă de încetare cum ar fi anularea
actului sau interven ia prescrip iei. Faptul că titularul actului renun ă la beneficiul conferit de ț ț ț
acesta nu produce niciun efect asupra existen ei actului, deoarece încetarea efectelor trebuie să ț
fie tot rezultatul manifestării de voin ă contrare a organului administrativ care l-a emis în mod ț
unilateral. Încetarea efectelor juridice reprezintă pierderea caracterului obligatoriu al actului, prin
desfiin area raporturilor generate de el, respectiv stingerea drepturilor i a obliga iilor. ț ș ț
Actele administrative î i înceteaz șă efectele prin două modalită i principale i anume prin ț ș
producerea unui fapt material-juridic, căruia legea îi atribuie acest efect extinctiv i interven ia ș ț
unui alt act juridic contrar primului i care are ca scop înlăturarea efectelor juridice produse de ș
către primul.
Sec iunea a IV-a. Suspendarea i revocarea actelor administrative. ț ș
Încetarea efectelor actelor administrative poate s ă aibă caracter temporar sau definitiv.
Suspendarea reprezintă încetarea temporară, în timp ce anularea reprezintă încetarea definitivă a
acestor efecte juridice. Ele pot să înceteze, de exemplu, prin depă irea termenului prevăzut de ș
lege pentru executarea actului, cum este cazul sanc iunilor contraven ionale, sau prin decesul ț ț
persoanei căreia i s-a acordat un drept ori i s-a stabilit o obliga ie, în situa ia în care acestea nu se ț ț
transmit succesorilor, cum ar fi de pildă permisul de conducere.

Efectele actelor administrative mai înceteaz ă i atunci când a expirat termenul de valabilitate ș
al acestora. Cel mai des întâlnit exemplu fiind autoriza iile cu termen. ț
În situa ia în care executarea actului presupune un num ț ăr determinat de fapte materiale,
îndeplinirea acestora duce implicit, la încetarea efectelor actului respectiv, a a cum se întâmplă în ș
cazul autoriza iei de demolare a unei construc ii: odată ce s-au finalizat opera iunile de demolare, ț ț ț
i autoriza ia de demolare î i încetează efectele deoarece aceasta i-a atins scopul pentru care a ș ț ș ș
fost emisă.
În anumite cazuri, este necesar ă suspendarea executării actelor administrative pentru a nu se
ajunge la încălcarea legii. Astfel se dă posibilitatea organului competent să verifice, înainte de a
pune actul în executare, în ce măsură acesta este sau nu conform legii. Având în vedere că actele
administrative sunt executorii din oficiu, măsura suspendării este necesară deoarece după
executare există riscul ca situa ia anterioară să nu mai poată fi pe deplin restabilită, a a cum este ț ș
cazul demolării unei construc ii. La măsura suspendării actelor administrative trebuie să se ț
recurgă, totu i, numai atunci când există într-adevăr motive temeinice pentru aceasta. Acestea pot ș
fi, de exemplu: contestarea legalită ii actului la instan a de contencios administrativ; ț ț
inoportunitatea actului de i acesta este legal, datorată unor cauze cu caracter trecător; necesitatea ș
aplicării suspendării în cazul unor abateri de la lege, până la restabilirea legalită ii. ț
Suspendarea poate s ă opereze i în virtutea legii, a a cum se întâmplă în cazul proceselor ș ș
verbale de aplicare a sanc iunilor contraven ionale atunci când acestea sunt contestate. La fel se ț ț
întâmplă i atunci când prefectul atacă în fa a instan ei de contencios administrativ un act emis ș ț ț
de un consiliu jude ean, un consiliu local sau de un primar, fiind suspendat de drept. ț
În alte cazuri suspendarea apare ca rezultat al voin ei organului emitent, fie a organului ț
ierarhic superior ori a unui alt organ al administra iei publice sau de stat. Celelalte organe de stat ț
pot suspenda executarea actelor administrative numai în temeiul unor prevederi exprese ale legii.
De exemplu, instan ele judec țătore ti pot dispune, în anumite condi ii, suspendarea executării ș ț
actelor administrative atacate.9

9Dumitru Brezoianu-”Drept administrativ român”, Editura All Beck, București 2004, pg.88-90

În schimb, anularea actului administrativ se poate dispune doar printr-un alt act cu o for ță
juridică superioară sau cel pu in egală celei pe care o are actul supus anulării. ț
Când autorul anul ării este chiar organul emitent, această opera iune poartă denumirea de ț
retractare, iar anularea dispusă de organul ierarhic superior se nume te șrevocare.
Instan ele judec țătore ti pot să anuleze un act pe considerente de ilegalitate iar nu i pe ș ș
considerente de inoportunitate astfel cum pot organele emitente.
În situa ia în care se strecoar ț ă anumite erori într-un act administrativ, cum ar fi unele erori
materiale, este posibil ca actul să fie rectificat fără a mai fi retras. În astfel de cazuri, îndreptarea
erorii se realizează prin rectificarea actului deja emis dacă aceasta este posibilă.
Din categoria actelor individuale, câteva se disting prin faptul c ă sunt exceptate de la
principiul revocabilită ii, acestea fiind: țcele pe care normele juridice le declară în mod expres ca
fiind irevocabile, actele administrative jurisdic ionale țcare, ca i hotărârile judecătore ti, sunt ș ș
irevocabile. Tot astfel, sunt irevocabile actele administrative pe baza cărora s-au născut
raporturi civile, de muncă. De exemplu, actele de repartizare în muncă devin irevocabile după ce
a fost încheiat un contract de muncă în baza acestora. De asemenea sunt irevocabile actele
administrative care au generat drepturi subiective garantate de lege prin stabilitate (ex. diploma
de absolvire a unei forme de învă ământ); țactele de aplicare a unor sanc iuni administrative ț
(acestea pot fi atacate i modificate sau anulate în caz de admitere a contesta iei); ș ț actele
administrative care au fost executate din punct de vedere material . Sunt irevocabile i șactele
care au fost atacate în fa a unui organ jurisdic ional ț ț deoarece situa ia juridică a actului va fi ț
decisă de către acesta i nu de către organul emitent al actului ori de către organul superior ș
ierarhic.
Anularea actului pe motiv de ilegalitate produce efecte ex tunc, adică sunt desfiin ate i ț ș
efectele produse în trecut de către actul anulat, nefiind de conceput acceptarea subzistării unor
efecte produse în mod ilegal.
Anularea are efecte ex nunc în cazul interven iei unei legi noi care modific ț ă sau abrogă legea
veche, pentru a cărei executare a fost emis actul supus anulării. La fel se întâmplă i în cazul ș
anulării datorate schimbării împrejurărilor.

Actele administrative beneficiaz ă de prezum ia de legalitate până la proba contrară, datorită ț
faptului că provin de la un organ al statului în exercitarea atribu iilor sale privind realizarea ț
puterii de stat.10
Este important a se pune în eviden ță interesele ocrotite. O bună teorie a nulită ii trebuie să ț
concilieze interesul general, interesul patrimoniului individual sau administrativ afectat de actele
juridice, iar în final interesul ter ilor. ț
Interesul general cere ca legea s ă organizeze interesul public, în vederea stabilirii unei anumite
ordini sociale, să stabilească puterile generale i condi iile pentru exercitarea acestor puteri. Este ș ț
normal ca regulile adoptate să urmărească nevoile societă ii i să respecte restric iile legale, ț ș ț
altminteri, obiectivul acestora nu mai poate fi atins. Este clar că sanc iunea naturală i logică a ț ș
neregulilor trebuie să fie ineficacitatea juridică a actului. De exemplu, atunci când legea
organizează puterea de a te căsători, puterea de a testa, de a da, de a numi, de a revoca, poli ia, ț
etc, se pare că sanc iunea logică a oricărei nereguli esta nulitatea, totală sau par ială a ț ț
manifestării de voin ă. ț
Când vorbim de interesul patrimoniului individual sau a patrimoniului administrativ, exist ă
diferen e în natura sanc iunii după cum vorbim despre un patrimoniu individual gestionat de ț ț
către de inătorul lui, de un patrimoniu individual gestionat de o altă persoană sau cu ajutorul unui ț
ter , ori de un patrimoniu administrativ gestionat de un agent. Neregulile actului trebuie să aibă ț
consecin e mai pu in grave în cazul unui patrimoniu individual gestionat de către titular decât în ț ț
celelalte cazuri. Într-adevăr este normal să se bazeze pe diligen a persoanei în apărarea ț
interesului personal i să asigure respectarea strictă a măsurilor de protec ie juridică. ș ț
În celelalte ipoteze, dimpotriv ă, acest element de interes personal lipse te: prin urmare, natura ș
sanc iunii pare a fi complementul indispensabil a sistemului de protec ie juridică care a creat ț ț
reguli speciale pentru regularitatea actelor juridice efectuate de către administratorii responsabili
cu gestionarea acestor patrimonii.
Interesul ter ilor nu trebuie pierdut nici el din vedere. Interesul general precum i interesul ț ș
patrimoniului individual sau administrativ par s ă conducă la multiplicarea nulită ilor ca sanc iuni ț ț
10 Dumitru Brezoianu- op cit. pg. 90-94.

pentru neregulile cuprinse în actele juridice. Pe baza unui act juridic neregulat se creează situa ii ț
juridice în care ter ii, absolut străini actului, devin interesa i. De exemplu o căsătorie încheiată în ț ț
mod neregulat din care rezultă copii. Ter ii care au tratat cu ace tia ori cu individul respectiv ț ș
crezând în regularitatea căsătoriei devin interesa i. ț11 Asta se întâmplă mai ales în cazurile în care
ter ii nu au reu it să cunoască cu u urin ă neregulile sau nu au avut deloc această posibilitate. ț ș ș ț
Interesul lor este lezat atunci când actele de stare civilă con in men iuni inexacte, întrucât acestea ț ț
sunt dovezi autentice care confirmă producerea anumitor evenimente de stare civilă i care, în ș
acela i timp, consemnează starea civilă a unei persoane în ceea ce prive te pozi ia sa într-o ș ș ț
anumită comunitate familială. La înregistrarea acestora se pot produce anumite erori care
afectează con inutul actului de stare civilă i odată cu acesta, anumite raporturi juridice ț ș
subsecvente.12 Totu i, interesul social presupune ca în rela iile dintre indivizi să existe stabilitate. ș ț
De aceea, aplicarea solu iei nulită ii în toate cazurile poate să creeze anumite dispropor ii ț ț ț
dăunătoare acestui echilibru. Un exemplu elocvent în acest sens este problema căsătoriilor din
Montrouge (Cass. 7 august 1883), recunoscute de către un registrator necompetent (consilier
municipal delegat de către primar fără a urma ordinea din tabel). Anularea căsătoriilor cunoscute
ar fi putut cauza probleme în rela iile sociale, motiv pentru care au fost declarate ca fiind ț
valabile. În aceste cazuri, sanc iunea potrivită ar fi mai de grabă inopozabilitatea actului ț
neregulat cu privire la anumite persoane, efectele acestuia fiind men inute în raport cu restul. ț
Răspunderea pentru emiterea unor astfel de acte poate să fie disciplinară, civilă sau penală în
privin a autorului. ț
Sunt cazuri în care interesul patrimonial administrativ sau individual vizat de actul juridic
neregulat duce la excluderea nulită ii ca sanc iune a neregulii, situa ii în care păr ile ter e de ț ț ț ț ț
bună-credin ă nu au avut posibilitatea cunoa terii acestor nereguli. ț ș13
11Gaston Jèze – “Cours de droit public”, Editura. M. Giard & Brière, Paris, 1913, pg. 50-53
12Paraschiv Pețu, Elena Velicu, Viorel Mardare- „Starea civilă-mijloc de identificare a
persoanei fizice”, Editura Muzeum, București, 2003, pg. 191-192
13 Gaston Jèze – op cit. pg. 53-55

Legiuitorul nostru a încercat oarecum să protejeze această siguran ă a raporturilor juridice ț
civile prin reglementarea de la art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ. Astfel:
„Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal poate să solicite instan ei ț
anularea acestuia, în situa ia în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil ț
i a produs efecte juridice”. Este vorba doar despre imposibilitatea autorită ii emitente de a- i ș ț ș
revoca propriul act iar nu i despre imposibilitatea sanc ionării acestuia cu nulitatea. ș ț14
De la acest principiu al revocabilită ii actelor administrative mai fac excep ie i actele ț ț ș
administrative jurisdic ionale deoarece organele care le emit, cu prilejul solu ionării unor litigii, ț ț
se dezînvestesc de dreptul de a reveni asupra acestora. Se alătură acestora actele pe baza cărora
au luat na tere raporturi juridice civile i de muncă deoarece acestea iau na tere prin acordul de ș ș ș
voin ă al păr ilor i nu mai pot fi desfiin ate în baza unei manifestări unilaterale de voin ă a ț ț ș ț ț
organului emitent.
Sunt irevocabile i actele care dau na tere unor drepturi subiective garantate de lege i ș ș ș
caracterizate prin stabilitate, cum ar fi titlurile de proprietate emise de consiliile jude ene de ț
aplicare a Legii fondului funciar. Tot astfel sunt i actele ce atribuie un statut personal, ca de ș
exemplu, o diplomă universitară. Actele care au fost realizate material nu mai pot fi revocate,
deoarece prin revocare nu se mai poate ajunge la situa ia anterioară. În fine, nici actele de ț
sanc ionare contraven ională nu pot fi revocate de către organul emitent sau de către organul ț ț
superior, ele putând fi anulate doar pe cale judecătorească.
Irevocabilitatea nu poate fi însă invocată de către beneficiarul actului dacă acesta a fost emis
datorită manoperelor sale dolosive sau frauduloase în virtutea principiului nemo auditur suam
turpitudinem allegans). În schimb, dacă actul a fost emis din culpa exclusivă a autorită ii, acesta ț
nu poate fi revocat în cazul în care revocarea ar atrage consecin e păgubitoare pentru beneficiarul ț
acelui act.
În literatura de specialitate s-a arătat că nu poate fi invocată irevocabilitatea în cazul actelor
inexistente din moment ce acestea nu au avut în niciun moment aparen a de legalitate. Tot ț
doctrina precizează că distinc ia dintre nulitatea absolută i cea relativă are o relevan ă scăzută ț ș ț
deoarece regimul lor juridic este asemănător. Anularea unui act administrativ ilegal se poate
14Ovidiu Podaru- op cit. pg. 288-289

dispune de către organele administra iei, indiferent dacă actul în cauză a încălcat o normă ce ț
ocrote te un interes general sau individual. De asemenea, în dreptul administrativ, nulitatea poate ș
fi confirmată uneori în ambele cazuri. Distinc ia între nulitatea absolută i cea relativă trebuie ț ș
făcută în dreptul administrativ, numai în privin a cauzelor de nulitate, pentru a se da, astfel, ț
posibilitatea oricărei persoane interesate de a cere constatarea nulită ii actelor administrative prin ț
care se încalcă normele legale imperative i implicit interesul public. ș15 Acesta este contenciosul
subiectiv. Articolul 52 din Constitu ie i Legea nr. 29/1990 a contenciosului administrativ prevăd ț ș
că „orice persoană fizică sau juridică, dacă se consideră vătămată în drepturile sale (…)
recunoscute de lege, (…) se poate adresa instan elor judecătore ti competente (…)”. Astfel, în ț ș
contenciosul administrativ subiectiv este necesară constatarea încălcării, prin actul administrativ
sau prin refuzul nejustificat a unui drept subiectiv protejat de lege. Interesul procesual rezultă
tocmai din afirmarea existen ei i a vătămării unui drept subiectiv precum i din posibilitatea ca ț ș ș
pe calea justi iei să se ob ină înlăturarea vătămării sau repararea ei. A adar, nu există interes în ț ț ș
cazul ac iunii în anulare împotriva unui act revocat deja de către organul emitent, dar există ț
pentru cererea de despăgubiri, adresată instan elor de drept comun, i în acest caz avându- i baza ț ș ș
în vătămarea dreptului subiectiv, produsă prin actul administrativ.16
Sec iunea a V-a. No iunea de sanc iune a unui act administrativ ilegal.ț ț ț
În dreptul privat s-a afirmat că nulitatea este o modalitate de control a legalită ii actelor ț
juridice. Aceasta se deosebe te atât de viciile de ilegalitate cât i de modalită ile obi nuite de ș ș ț ș
scoatere din vigoare a actelor administrative cum ar fi revocarea de către organul emitent
(gra ioasă) sau de către organul ierarhic superior ori anularea pe cale contencioasă. ț
Nulitatea nu se confundă cu ilegalitatea actului, întrucât nulitatea este sanc iunea pe care ț
dreptul pozitiv o prevede ca o consecin ă a acestei stări de ilegalitate. Astfel, putem conchide că ț
sanc iunile actului administrativ reprezintă mijloacele prevăzute de lege cu scopul de a împiedicaț
organele administra iei în săvâr irea de abuzuri i în încălcarea limitărilor impuse de lege i de ț ș ș ș
15Anton Trăilescu- op cit. pg. 196-197
16Lect. Univ. dr. Dacian Cosmin Dragoș- „ Elemente de drept administrativ, Partea I, suport
de curs pentru semestrul I ”, Universitatea Babe ș-Bolyai Facultatea de Științe Politice și
Administrative, Catedra de Administrație Publică, Cluj-Napoca 2004, pg.149

celelalte acte normative cu for ă juridică superioară. Ilegalitatea poate să rezide după caz, în ț
încălcarea normelor de competen ă, în încălcarea formei impuse de lege, în ignorarea unei norme ț
de procedură ori în prezen a unor vicii de fond (legate de obiectul sau de cauza actului ț
administrativ), dacă actul este în contradic ie cu legea pe care o pune în aplicare. Practic, aceste ț
vicii/neregularită i reprezintă țcauza sanc iunii stabilite de lege: inexisten a sau nulitatea actului ț ț
administrativ. Revocarea i anularea sunt modalită ile efective de aplicare a acestor sanc iuni, de ș ț ț
scoatere din vigoare a actelor administrative ilegale. 17 Din acest punct de vedere, ele sunt ni te ș
forme de control sine qua non a activită ii autorită ilor administra iei publice. Numai prin control ț ț ț
se poate verifica legalitatea sau oportunitatea actelor administrative, prin acesta conferindu-se
eficien ă actului de administra ie în speran a ajungerii la scopul propus. Însu i motivul existen ei ț ț ț ș ț
controlului este prezen a sa activă în desfă urarea evenimentelor i corectarea la timp a ț ș ș
problemelor de legalitate ce pot să apară.18 Un exemplu de control este recursul ierarhic ce
constă în plângerea adresată de un particular organului administrativ superior prin care solicită
anularea unui act emis de către o autoritate publică inferioară care îi lezează drepturile sau
interesele legitime ori să determine organul să- i modifice actul sau să îndeplinească o anumită ș
presta ie. ț19
A adar, trebuie strict delimitate formele de control care sunt mijloacele prin care se ajunge la ș
aplicarea sanc iunilor de către acestea din urmă. ț
Este posibil ca organul administrativ competent să refuze revocarea actului din diverse motive.
În aceste cazuri nulitatea operează ca o sanc iune judiciară, anularea fiind dispusă de către ț
instan a de contencios. ț
Este posibil ca aceste sanc iuni să intervină nu numai pe calea ț contenciosului subiectiv , despre
care am vorbit mai sus, ci i pe calea școntenciosului obiectiv care are la bază preocuparea pentru
salvgardarea legalită ii generale a activită ii administra iei, fiind i acesta un contencios în ț ț ț ș
17Ovidiu Podaru- op.cit. pg.379-381
18Prof. Univ. dr. Ioan Alexandru- „Administrația publică, Ediția a II-a, T eorii, Realități,
Perspective”, Editura Lumina Lex, București, 2001, pg. 509
19Anton Trăilescu- op. Cit. pg.298

anulare. Prin art. 47 din Legea nr.215/2001 se consacră o ac iune de țcontencios obiectiv ce se
bazează pe nelegalitatea obiectivă a actului administrativ, pe adoptarea lui cu nerespectarea
condi iilor legale, i nu pe un drept subiectiv vătămat prin actul respectiv. ț ș20
Însu i principiul legalită ii impune respectarea strictă a legilor i a tuturor actelor juridice ce ș ț ș
li se subordonează în activitatea organelor de stat, inclusiv în activitatea executivă. Încălcarea
acestui principiu de către administra ia publică implică atât sanc ionarea activită ii ilegale, cât i ț ț ț ș
sanc ionarea autorului, a func ionarului care răspunde disciplinar, contraven ional sau penal, în ț ț ț
func ie de gravitatea încălcării i de felul normei încălcate, precum i patrimonial dacă fapta ț ș ș
ilicită a cauzat un prejudiciu evaluabil în bani. Sanc ionarea acestor activită i are ca scop ț ț
înlăturarea efectelor juridice care lezează societatea, drepturile i interesele legitime ale ș
administra ilor. Sanc iunile specifice care se aplică activită ii executive prin care se încalcă legea ț ț ț
sunt nulitatea i șinexisten a, țcare se aplică, în general, actelor juridice de orice natură ale
administra iei i, în primul rând, actelor de drept administrativ afectate de viciul ilegalită ii. ț ș ț
Nulitatea i ș inexisten a țnu se aplică faptelor material-juridice ori simplelor opera iuni material- ț
tehnice, chiar dacă au fost realizate cu încălcarea legii, deoarece ele produc strict efecte de natură
materială, prin anularea acestora fiind imposibilă restabilirea situa iei anterioare. Doar actele ț
juridice, fiind manifestări de voin ă producătoare de efecte, vor putea fi desfiin ate printr-o ț ț
manifestare de voin ă contrară primei, înlăturându-i efectele. ț
Criteriul de distinc ie între țnulitatea actelor administrative i șinexisten ă țeste cel al gravită ii ț
viciilor care afectează legalitatea i cel al efectelor provocate de aceste vicii asupra actelor ș
respective. Unii autori utilizează o clasificare tripartită (inexisten ă-nulitate absolută- nulitate ț
relativă), în timp ce al ii în eleg să se folosească de cea bipartită (nulită i absolute i nulită i ț ț ț ș ț
relative).21
Nu mă voi ralia clasificărilor făcute de ace tia datorită motivelor expuse mai sus privind ș
felurile nulită ilor în dreptul administrativ a a cum reies i din Legea nr. 554/2004 a ț ș ș
contenciosului administrativ, existând un singur tip de nulitate, care prin faptul că apără un
20Dacian C. Dragoș- „Principalele elemente de noutate ale Legii nr. 215/2001 a
administrației publice locale”, în „ Dreptul” nr. 10/2001, pg.18.
21Ioan Santai- op.cit. pg. 194-195

interes public i că poate fi invocată de orice persoană care justifică un interes, se aseamănă cu ș
nulitatea absolută din dreptul civil.
Sec iunea a VI-a. Inexisten a i nulitatea actelor administrative.ț ț ș
După cum am men ionat în rândurile de mai sus, criteriul de diferen iere între nulitate i ț ț ș
inexisten ă îl reprezintă gravitatea viciilor de legalitate. În cazul actelor nule, acestea păstrează o ț
oarecare aparen ă de legalitate, cum ar fi de exemplu cazul unui act emis de către un func ionar ț ț
necompetent din cadrul institu iei competente să emită actul administrativ în cauză, pe când în ț
cazul actelor administrative inexistente, această nelegalitate este grosieră, putând fi observată cu
u urin ă i de către un profan fără pregătire juridică, de exemplu o diplomă universitară emisă de ș ț ș
primar.
Teoria actelor juridice inexistente a apărut în doctrina franceză, în a doua jumătate a secolului
XIX-lea, în legătură cu actele de stare civilă, preponderent în legătură cu cele de căsătorie.
În doctrina postbelică din România s-a sus inut că actele administrative inexistente sunt lovite ț
de vicii atât de aparente încât nu li se poate atribui nici măcar un moment for a juridică a unui act ț
obligatoriu. În cazul acestor acte nu mai operează prezum ia de legalitate, pe motiv că încălcarea ț
legii este atât de evidentă încât poate fi sesizată de către oricine. A a fiind, se consideră că actul ș
nu a luat fiin ă niciodată. ț
Consecin a este că nimeni nu poate fi obligat să se supună dispozi iilor cuprinse într-un ț ț
asemenea act, punerea acestuia în executare de către organele administra iei publice putând ț
atrage răspunderea acesteia, respectiv a func ionarilor pentru pagubele cauzate. ț
Un act inexistent, fire te, nu generează, nu modifică i nu stinge raporturi juridice conform ș ș
scopului pentru care a fost emis, dar poate să producă efecte echivalând cu un fapt material-
juridic (licit sau ilicit), putând duce, ca exemplu, la obliga ia restituirii presta iei necuvenite, cum ț ț
ar fi plata nedatorată a unui impozit stabilit printr-un act inexistent.
Limitele prezum iei de legalitate nu pot fi stabilite în mod abstract, ci în func ie de situa ia de ț ț ț
fapt, de la caz la caz. Subiec ii destinatari ai actului administrativ inexistent se pot apăra în fa a ț ț
oricărei autorită i publice prin invocarea inexisten ei. Aceste autorită i au obliga ia de a constata, ț ț ț ț
utilizând prerogativele de putere publică inexisten a actului administrativ în cauză. ț
În doctrina franceză, actele inexistente sunt incluse în categoria actelor necreatoare de drept,
iar în jurispruden a Consiliului de Stat, actul inexistant este catalogat ca fiind „ ț actul cu efecte
nule” sau “acte nule i neavenite”. ș
În baza prezum iei de legalitate, actele administrative sunt executorii de drept, producând ț
efecte până în momentul scoaterii din vigoare. Când vine vorba de inexisten ă, prin simpla ei ț

constatare, efectuată de orice subiect interesat, această prezum ie este înlăturată fără a fi nevoie ț
de o procedură, actul neavând aparen a de legalitate i fiind lipsit de caracterul executoriu. ț ș22
Prin prisma dispozi iilor art. 100 alin (1) din Constitu ie referitoare la ț ț decretele Pre edintelui, ș
care sunt considerate inexistente în situa ia în care nu sunt publicate, precum i prin prisma art. ț ș
108 alin. (4) referitor la actele emise de Guvern, care sunt de asemenea inexistente în cazul
nepublicării, institu ia inexisten ei este consacrată la nivel constitu ional. ț ț ț
În privin a organelor abilitate să constate modalită ile de încetare a efectelor juridice a unui act ț ț
administrativ, este de re inut că această competen ă apar ine în primul rând ț ț ț organului ierarhic
superior (în baza dreptului de control de care dispune, în virtutea raportului de subordonare),
precum i instan elor judecătore ti, în principal sec iilor de contencios administrativ. De ș ț ș ț
asemenea, Ministerul Public poate, prin reprezentan ii săi, să anuleze actele ilegale ale organelor ț
de cercetare i urmărire penală, respectiv ale organelor de administrare a locurilor de de inere i ș ț ș
executare a pedepselor.23
Astfel, în doctrină s-a arătat că într-un sistem democratic, caracterizat prin legalitate, anularea
actelor administrative ar trebui lăsată în competen a, cu precădere, dar nu exclusivă, a instan elor ț ț
de judecată.24 Potrivit acestui punct de vedere, puterea de revocare trebuie să apar ină organului ț
emitent i organului ierarhic superior, în timp ce puterea de ș anulare ar trebui să revină instan elor ț
judecătore ti. ș
Tot doctrina vine cu o propunere de ajustare a textelor legale în materie, astfel încât acestea să
fie puse în acord cu ideea enun ată mai sus. De exemplu, art. 28 alin. (2) din Legea nr. 90/2001 ț
privind organizarea i func ionarea Guvernului României i a ministerelor prevede: „În ș ț ș
exercitarea controlului ierarhic Guvernul are dreptul să anuleze actele administrative ilegale sau
inoportune emise de autorită ile administra iei publice din subordinea sa, precum i ale ț ț ș
prefec ilor. În acest sens, se propune reformularea textului, cu următorul con inut: „În exercitarea ț ț
controlului ierarhic, Guvernul are dreptul să revoce actele administrative ilegale sau inoportune
emise de autorită ile administra iei publice din subordinea sa, precum i ale prefec ilor”. ț ț ș ț25
22Dana Apostol T ofan- ”Drept administrativ Volumul II”, Editura All Beck, București 2004,
pg.71-72
23Antonie Iorgovan- „ Tratat de drept administrativ, vol. II, edi ția a III-a restructurată,
revăzută și adăugită”, Editura All Beck, colec ția Curs universitar, București, 2002, pg. 77
24Ion Corbeanu- „Drept administrativ”, Editura Lumina Lex, București, 2002, pg. 97
25Dana Apostol T ofan- op.cit. pg.73

În acest fel, se confirmă teza din doctrină potrivit căreia, revocarea poate să intervină pentru
considerente de ilegalitate, dar, mai ales de oportunitate, în timp ce anularea poate să intervină
pentru motive de ilegalitate.
În ceea ce prive te efectele nulită ii, indiferent de organul care pronun ă nulitatea, cauzele ș ț ț
acestei pronun ări nu pot fi decât anterioare sau concomitente emiterii actului, întrucât nu este de ț
conceput ca un act administrativ să fie emis în mod legal, iar ulterior să devină ilegal. 26
Anularea are de regulă efect retroactiv, prin actul de anulare stingându-se efectele actelor
anulate. Desigur, pot fi terse doar efectele juridice ale actelor, nu i faptele materiale deja ș ș
săvâr ite. ș27 De exemplu, anularea unui permis de conducere auto, pe baza căruia s-a exercitat
conducerea autovehiculului nu poate terge efectele trecute ale acestuia , întrucât acestea au fost ș
realizate prin activită i succesive. ț
Această teorie este sus iuntă de doctrina postbelică arătându-se că numai efectele juridice ale ț
actului pot fi paralizate prin anulare, în timp ce consecin ele faptice rămân o realitate care s-a ț
produs în trecut i care nu poate fi ignorată. ș28
Anularea unui act administrativ are ca efect nulitatea tuturor actelor juridice ulterioare care au
fost condi ionate, sub aspectul legalită ii, de existen a unui act administrativ. ț ț ț29
Spre deosebire de revocare, care se dispune numai de către autoritatea publică care a adoptat
sau emis actul respectiv, ori de către organul ierarhic superior, anularea actului administrativ de
autoritate poate fi dispusă, în condi iile legii, de un organ al puterii judecătore ti, în urma ț ș
judecării unei cereri întemeiate pe prevederile Legii contenciosului administrativ. Astfel, instan a ț
de contencios, solu ionând ac iunea, poate să anuleze în tot sau în parte actul administrativ care a ț ț
cauzat un prejudiciu unui particular.
Este de principiu că un act declarat nul este prezumat a nu fi avut niciodată for ă juridică i ca ț ș
atare nu poate produce, prin el însu i, niciun efect, nu numai pentru trecut, dar nici pentru viitor. ș
Ideea a fost sus inută i de către Instan a Supremă care a statuat că, într-o spe ă, curtea de apel ț ș ț ț
(care a solu ionat cauza), declarând nul un act numai pentru trecut i valabil pentru viitor, a ț ș
săvâr it prin aceasta un exces de putere, deoarece nulitatea, a a cum s-a arătat, afectează actul în ș ș
26Ilie Iovănaș- „Drept administrativ. Activitatea administrației publice. Controlul exercitat
asupra activității administrației publice”, Editura Servo-Sat, Arad, 1997 pg.62
27Rodica Narcisa Petrescu- „Drept administrativ”, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004, pg.324
28T udor Drăganu- „Actele de drept administrativ”, Editura Științifică, București, 1959,
pg.247
29Antonie Iorgovan- op.cit. 2002, pg.80

întregime, considerându-l, ca atare, lipsit de orice efect juridic. De asemenea, s-a mai re inut că ț
actele de autoritate ale organelor administra iei publice având, prin natura lor, un caracter ț
general, nici anularea acestora nu poate să aibă decât acela i caracter, i deci să fie absolută, căci ș ș
în caz contrar, s-ar crea posibilitatea continuării producerii efectelor fa ă de unele persoane i de ț ș
a fi inaplicabile celor fa ă de care au fost declarate nule în urma unei ac iuni în contencios, ceea ț ț
ce ar fi contrar naturii actelor administrative, i deci inadmisibil. ș
Efectul absolut al ac iunilor de contencios în anulare, a fost consacrat i de legea ț ș
contenciosului administrativ din 1925, după cum rezultă din art. 6, prin care se conferă dreptul
instan elor care sunt învestite cu asemenea ac iuni, de a anula actul administrativ atacat, or, cum ț ț
în dreptul administrativ nulită ile relative sunt contrare firii sale, anularea nu poate avea în lipsa ț
vreunei restric ii, decât caracter absolut. Anularea nu trebuie pronun ată în mod necesar cu ț ț
privire la întregul act, aceasta putând fi i par ială, atunci când măsura constatată ca fiind ilegală ș ț
i anulată este divizibilă i nu condi ionează existen a celorlalte dispozi ii cuprinse în act i nici ș ș ț ț ț ș
nu împietează cu nimic asupra atribu iilor puterii executive. ț
Anularea actelor administrative se va pronun a i în cazul în care, în temeiul art. 123 alin. (5) ț ș
din Constitu ie, prefectul atacă, în fa a instan ei de contencios administrativ, un act al consiliului ț ț ț
jude ean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal.ț30

30Valentin I. Prisacaru- „Contenciosul administrativ român”, Editura All, Bucure ști, 1994, pg.
102-103