ȘCOALA NAȚIONALĂ DE STUDII POLITICE ȘI ADMINISTRATIVE [605972]
ȘCOALA NAȚIONALĂ DE STUDII POLITICE ȘI ADMINISTRATIVE
FACULTATEA DE ADMINISTRAȚIE PUBLICĂ
Controlul p arlamentar exercitat asupra administrației publice
Studiu Comparativ
COORDONATOR ȘTIINȚIFIC: ABSOLVENT Ă:
Lect. Univ. Dr. Crina RĂDULESCU MARIN Andreea
BUCUREȘTI
2017
2
CUPRINS
INTRODUCERE …………………………………………………………………………………………… Pag. 3
CAPITOLUL I. CONTROLUL LEGALITĂȚII ACTIVITĂȚII
ADMINISTRAȚIEI PUBLICE ……………………………………………………………………..
Pag. 4
1.1 Noțiunea, necesitatea și importanța controlului ……………………………………………… Pag. 4
1.2 Elementele componente ale controlului ……… ………………………………………………… Pag. 7
1.3 Modalitățile de control ……………………………………………………………………………….. Pag. 9
1.4 Clasificarea formelor controlului …………………………………………………………………. Pag. 12
CAPITOLUL II. CONTROLUL PARLAMENTAR EXERCITAT DE
AUTORITATEA LEGISLATIVĂ ÎN ROMÂNIA …………………………………………..
Pag. 17
2.1 Controlul parlamentar: concept, forme și importanță ……………………………. Pag. 17
2.2 Controlul parlamentar ……………………………………………………………. Pag. 27
2.3 Răspunderea politică a Guvernului în fața Parlamentului ……………………….. Pag. 36
CAPITOLUL III. ANALIZĂ COMPARATIVĂ PRIVIND CONTROLUL
PARLAMENTAR EXERCITAT ASUPRA ADMINISTRAȚIEI PUBLICE ÎN
ROMÂNIA ȘI ÎN ALT STAT EUROPEN ………………………………………..
Pag. 42
3.1 Evoluția controlului parlamentar asupra administrației publice în Suedia ………. Pag. 42
3.2 Analiză comparativă a controlului parlamentar exercitat în România și Suedia … Pag. 52
CONCLUZII ………………………………………………………………………… Pag. 55
BIBLIOGRAFIE ……………………………………………………………………. Pag. 57
3
INTRODUCERE
Problematica controlului activității administrației publice și al celorlalte autorități
publice reprezintă un domeniu extrem de important de reglementare al dreptului, deoarece,
prin activitatea de legiferare, sunt instituite proceduri și mecanisme juridice de asigurare a
respectării și restaurării legalității, atunci când aceasta este lezată .
Administrația pu blică, în general, și instituțiile publice, în special, au rolul primordial
în procesul de realizare a dreptului, ceea ce impune, în mod obligatoriu, ca activitatea acestora
să se conformeze dispozițiilor legale care le guvernează activitatea.
Organizarea executării și executarea legilor, activitate ce cade în mare parte în sarcina
administrației publice, nu s -ar putea face fără să fie supusă unui control. Controlul acțiunii
administrative îmbracă forme diverse fie în funcție de specificul activ ității controlate, fie în
funcție de autoritatea sau organismul care realizează acest control.
Cea mai obiectivă și autoritară formă de control a act ivității administrației publice este
aceea realizată de către puterea judecătorească, în cadrul controlul ui judecătores c în
contenciosul administrativ.
Documentarea, ordonarea statistică a informaț iei, stabilirea corectă a sensurilor
lingvisticojuridice ale textelor din legisla ția europeană, cât și cunoașterea practică a aplicării
mecanismelor și procedurilor specifice activită ții parlamentare au fost indispensabile pentru
articularea și con ținutul demersului privind controlul parlamentar.
În întreaga via ță politică, socială, economică și culturală a țării, Parlamentul a
configurat marile axe și sensuri ale d ezvoltării și modernizării democra ției și civiliza ției
româneșt i.
Rolul Parlamentului nu se reduce la adoptarea legilor. Parlamentul joacă un rol activ
în via ța politică a țării. Ca institu ție fundamentală a democra ției, el modelează sau
remodelează agenda politică prin programul legislativ pe care îl aprobă, negociază cu
Executivul sau, după caz, controlează activitatea acestuia.
Controlul parlamentar este o func ție complexă. Este admis și recunoscut îndeobște
faptul că această func ție a Parlamentului treb uie să reprezinte un control necesar, deplin și
diferen țiat. Din această perspectivă, lucrarea de fa ță oferă o serie de răspunsuri, rămânând în
dezbaterea publică afirmarea opiniilor deschise privind deplinătatea controlului în sistemul
constitu țional româ nesc actual.
4
CAPITOLUL I. CONTROLUL LEGALITĂȚII ACTIVITĂȚII
ADMINISTRAȚIEI PUBLICE
1.1 Noțiunea, necesitatea și importanța controlului
De-a lungul evoluției societății, problematica controlului a fost abordată diferențiat, în
funcție de nivelul dezvoltării generale, în special de nivelul atins în capacitatea de auto –
conducere a societății.
Din întreaga experiență social -istorică rezultă că activitatea de control , în general, este
o constantă a spiritului pragmatic și rațional, care își propune – prin operațiuni specifice,
complexe și specializate – să verifice și să valorizeze efectele manifestărilor acțiunii umane la
nivelul societății o rganizate .
În sens larg, controlul este un ”element important al actului de conducere socială care
urmează, în mod firesc, celui de aplicare a deciziei, indiferent de natura acesteia – politică,
economică, administrativă etc. Controlul este „barometrul” ca re indică modul în care
acționează cel chemat să aplice decizia, precum și gradul în care decizia corespunde scopului
pentru care a fost emisă ”1.
Prin scopurile sale, controlul acțiunii administrației se situează în centrul relațiilor
între „putere” și „cetățenii” care i se supun. Prin metodele sale, controlul reflectă în același
timp caracteristicile aparatului birocratic și cele ale sistemului politic și juridic al fiecărui stat .
În administrația publică, obiectul controlului îl constituie ”acțiunile ș i inacțiunile
(conduita) autorității administrației publice sau a funcționarilor săi, felul în care aceștia și -au
exercitat atribuțiile cu care au fost învestiți. Controlul asupra administrației publice permite
verificarea măsurii în care activitatea admin istrativă corespunde normelor fundamentale
stabilite de puterea politică ” 2.
Necesitatea controlului asupra administrației publice rezidă și din faptul că ”realizarea
competenței unui organ al administrației publice presupune, ca esență, transpunerea în
practică a dispozițiilor legii sau după caz, prestarea celor mai diverse servicii publice, însă
numai în limitele îngăduite de lege, ceea ce subliniază imperativul funcționării administrației
publice în spiritul exige nțelor principiului legalității” 3.
1 Preda, M., Drept administrativ . Partea generală, ediția a IV -a, București, Editura Lumina Lex, 2006, p p. 236 și
urm.;
2 Alexandru, I., Tratat de administrație publică , București, Editura Universul Juridic, 2008, p p. 635.
3 Brezoianu, D., Drept administrativ român , București, Editura All Beck, colecția Curs universitar, 2004, pp.
482;
5
Controlul asupra activității administrației publice reprezintă mijlocul prin care se
analizează dacă structurile acesteia acționează conform normelor de referință stabilite și
scopurilor generale ale administrației publice.
Controlul administrației publice prezintă ”particularități în sensul modalităților de
exercitare a acestui control, ținându -se seama de diferiți parametri care circumscriu c adrul și
criteriile controlului” 4.
”Controlul administrației poate fi realizat din interiorul sau din afara acestuia , poate fi
unul de specialitate sau unul politic, poate fi un control pur administrativ sau unul
administrativ -jurisdicțional etc. Ca o funcție principală a administrației publice, controlul are
drept scop de a confrunta acțiunile realizate de către aceast a cu scopurile și sarcinile sale, de a
verifica conformitatea administrației publice, sub aspect m aterial, cu o bază de referință ”5.
Prin obiectivele sale, controlul administrativ, oglindește complexitatea administrației
publice, pe care trebuie să o urmăr ească în toate determinările sale concrete. Acțiunile de
control contribuie, prin constatările și concluziile acestora, la corectarea deciziilor
administrative și la adoptarea acțiunilor administrației publice la realitățile sociale aflate în
continuă evol uție.
Scopul și obiectivele controlului administrativ sunt ”de a constata dacă stadiul și
modul de îndeplinire a atribuțiilor legale, se desfășoară în baza legii, și operativ, el trebuie să
aibă un rol activ, în vederea perfecționării activității controlat e, inclusiv a legislației pe care se
întemeiază activitatea verificată ” 6.
Menirea controlului este de a descoperii cauzele generatoare și condițiile favorizatoare
ale abaterilor de la normele legale, în vederea înlăturării lor prin aplicarea măsurilor de
corecție și sancționare, dacă este cazul, în scopul evitării producerii în viitor a altor abat eri. 7
În cazul autorităților și instituțiilor publice autonome, controlul vizează numai
legalitatea activității și se realizează conform prevederilor legale.
4 Androniceanu, A., Noutăți în Management Public , ediția a -2-a, Editura Universitară, București, 2005 , pp. 33;
5 Idem., pp. 34;
6 Brezoianu, D., Drept administrativ român , București, Editura All Beck, colecția Curs universitar, 2004, pp.
483;
7 Alexandru, I., Ivanov , I. V., Gillia C. , Sisteme politico -administrative europene , Ed. Bibliotheca, Târgoviște,
2007 , pp. 34;
6
În primul rând, controlul administrativ vizează verificarea legalității activității
administr ației publice, cu toate că acesta nu reprezintă altceva decât baza de plecare a
activității de control, de aici în colo plecând aspectele ce țin de eficiența și eficacitatea
activității administrative.
Prof. Ioan Alexandru ” leagă controlul administrativ de verificarea modului de
executare a deciziei administrative, ca fundament al bunei funcți onări a administrației
publice”8.
Controlul administrativ presupune ” verificarea, în mod constant, a acțiunilor
administrației publice în comparație cu o bază de refe rință, comparând în permanență starea
actuală a acesteia cu cea virtuală, dezirabilă și posibil de realizat ” 9.
Punerea în evidență a conformității administrației publice cu ceea ce aceasta ar trebui
să fie, reprezintă un efect important al controlului ad ministrativ.
Constatările și concluziile înscrise în rapoartele de control trebuie să fie aduse la
cunoștința organului competent, care să dispună măsurile necesare înlăturării
disfuncționalităților constatate, precum și la cunoștința subiectului controla t, cel care a făcut
obiectul controlului.
Prin dezbaterea celor controlate de către organele de control în cadrul instituțiilor
controlate, se va putea îmbunătăți climatul realizării deciziei administrative și asigurarea în
acest fel a rosturilor administ rației publice.
Alături de efectele directe, acțiunile de control pot produce și efecte derivate cum ar fi
stimularea acțiunii de autocontrol la unitatea controlată pentru a preveni eventualele abateri de
la normele prestabilite, iar prin publicitate indu cerea unor acțiuni mai energice de autocontrol
și la alte structuri ale administrației publice, decât cea care a făcut obiectul controlului.
Analizând aceste rezultate ale controlului putem identifica trei „rațiuni” 10 principale:
eficiență, legalitate și legitimitate.
O importantă funcție a controlului este aceea de a verifica în ce măsură administrația
transpune în viață concepția politico -juridică a statului, pentru a acționa în cadrul legitimității.
De maximă importanță în desfășurarea unui control adm inistrativ eficient este
adaptarea permanentă a bazei sale de referință la schimbările rapide de evoluție a vieții
sociale.
8 Alexand ru, I., Administrația publică – teorii, realități, perspective , Editura Lumina Lex, București, 2002, pp .
491;
9 Alexandru, I., Tratat de administrație publică , București, Editura Universul Juridic, 2008, p p. 637 .
10 Idem. , pp. 638 -639.
7
În caz contrar, dintr -un factor de stimulare a permanentei evoluții a administrației
publice și de adaptare continuă la noile cerin țe ale societății, controlul administrativ se poate
transforma într -o frână, contribuind la o evoluție lentă și cu costuri sporite ale acesteia.
Controlul reprezintă ” o componentă a administrației publice ale cărei performanțe
urmărește să le îmbunătățeas că și nu un scop în sine. Ideea de control vizează îndreptarea unei
erori și nu desființarea activității administrative ” 11.
1.2 Elementele componente ale controlului
Indiferent de forma de control ș i oricare ar fi autorul controlului, se pot sublinia trei
elemente principale ale acestuia. Astfel, se are în vedere o ” bază de referință a controlului, un
obiect al controlului și operatiuni le de control propriu -zise”. 12
Baza de referință a controlului cuprinde ”acele elemente care trebuie urmărite î n
cadrul obiectului controlu lui. Desigur, baza de refe rință a controlului poate fi mai amplă sau
mai restransă, după cum se referă la un numar mai mic sau mai mare de elemente pe care le
cuprinde activitatea autorităților administraț iei publice ”13.
Astfel, baz a de referință a controlului poate să cuprindă obiecti vele pe care trebuie să
le îndeplinească anumite autorități ale administrației publice, avâ nd un anumit criteriu de
apreciere.
În baza de referință se cuprind apoi elemente privitoare la mij loacele fo losite pentru
atingerea obiectivelor propuse. În această pri vință , sunt elemente de apreciere cu privire la
folosirea personalului organului controlat, sau elemente de apreciere a f olosirii mijloacelor
materiale ș i a celor fin anciare de care dispun autori tățile ad ministraț iei publice.
În baza de referință a controlului se cup rind elemente care se raportează la procedeele
folosite pentru realizarea obiectivelor pro puse. Acestea sunt apreciate, î n primul rand, di n
punctul de vedere al legalității lor. În baza de referință se cuprind regl ementă ri prohibitive,
sau imperati ve la care sunt supuse activitățile autorităților administrației locale și pe care
aceste autorități trebuie să le respecte.
De asemenea, procedeele folosite pentru atingerea scopurilor pro puse pot fi apreciate
din punct d e vedere al oportunității, al renta bilității sau al eficienț ei lor.
11 Oroveanu, Mihai T ., Tratat de știința administrației , Editura CERMA, București, 1996 , pp. 44 ;
12 Alexandru, I., Tratat de administrație publică , București, Editura Universul Juridic, 2008, pp. 635.
13 Alexandru, I., Cărăușan, M., Bucur, S. , Drept administrativ , ediția a -III-a revizuită și adăugită, Ed. Universul
Juridic, București, 2009 , pp. 21;
8
În sfârșit, în baza de referință pot intra elemente care privesc calitatea activității cu
care este însărcinat organul administraț iei pub lice supus contr olului. Această calitate este
apreciată printr -o serie de criterii care vizează eficienț a serviciului, operativitatea,
funcț ionalita tea, rentabilitatea, oportunitatea s.a.
Obiectul controlului14 este cel de al doilea element component al controlului.
”Act ivitatea autorităților administrației publice se realizează cu aju torul oamenilor, cu
folosirea unor mij loace materiale și financiare, pre cum și prin întrebuințarea unor operațiuni
administrative ș i materiale sau a unor acte juridice. Ca atare, î ntregul arsenal de mijloace
umane, materiale, financiare, precum și mijloace ș i proiectele folosite de autorităț ile
administraț iei publice pot face obiect al controlului. ”15.
Mijloacele materiale ș i financiare sunt supuse c ontrolului sub aspectul existenței lor,
dar și sub acela al felului în care sunt între buințate. La fel ș i personalu l care este supus
controlului, î n ceea ce privește diferitele însușiri pe care trebuie să le aibă pentru a putea fi
folosit în acțiunea autorităților administrației publice, în ved erea realiză rii sarcinilor care revin
acestei admi nistraț ii.
Operaț iunile de control administrativ reprezintă ”cel de al treilea element al
controlului. Aceste operațiuni urmăresc să stabilească conformitatea obiec tivului controlat cu
elemente cuprinse î n baza de referință . Rezultat ul pozitiv al controlului constă în constatarea
realizării cerinț elor din baza de referință”16.
Operaț iunile de control pot fi ”simple sau complexe, după cum elementele din baza de
referință comportă un grad mai mic sau mai mare de apreciere ș i de tehnicitate din partea
autorului controlului. Mult mai complexe sunt operațiunile de control al legalităț ii diferitelor
acte pe care le fac auto ritățile administrației publice. Aceste acț iuni sunt mai dificile, pentru
că necesită cunoașterea atât a re glementă rilor legale priv itoare la activitatea controlată, cât și a
particularităților în care acționează . Din acest punct de vedere apare necesita tea specializării
activității de control prin jurisdicții administrative. Pregătirea ju ridică de specialitate este
necesară, de asemenea, î n cadrul controlului exercitat de instanțele judecătorești”17.
Complexe sunt și acțiunile de control al oportunităț ii ac tivității autorităților
administrației publice.
14 Iorgovan , A., Tratat de drept administrativ , vol. I și II, ed. a 4 -a, Ed. All Beck, București, 2005 , pp. 62;
15 Alexandru, I., Cărăușan, M., Bucur, S. , Drept administrativ , ediția a-III-a revizuită și adăugită, Ed. Universul
Juridic, București, 2009 , pp. 24 ;
16 Idem., pp. 25 -26;
17 Alexandru, I., Tratat de administrație publică , București, Editura Universul Juridic, 2008, pp . 637;
9
Noțiunea de oportunitate poate cupr inde ”elemente destul de variate, c um sunt
rentabilitatea, eficiența, funcț ionalitatea, operativitatea, finalitatea s.a. ”18.
Uneori, fiecare dintre aceste elemente constituie un criteriu de aprecier e pentru
activitatea contro lată. Desigur, operaț iunile de con trol, din categoria mai sus mențio nată,
necesită o bună cunoaștere a specificului activității autorităț ilor supuse controlului.
1.3 Modalitățile de control
Activitatea de control administrativ poate privi toate aspectele acțiunii administrative,
în oricare din formele ei de manifestare. Controlul poate viza modul de utilizare a mijloacelor
materiale și umane, a resurselor financiare sau felul în care organul controlat și -a exercitat
competența legală.
Profesorul M. T. Oroveanu distinge, după obie ctivele cont rolului, următoarele
modalități19:
➢ controlul de materialitate care privește verificarea elementelor concrete, pentru
care aprecierea se reduce doar la prezență sau absența factorilor măsurabili;
➢ controlul de regularitate care duce la confruntarea elementului supus verificării cu
o regulă juridică. În cadrul acestui control intervin anumite posibilități de
interpretare. Acest control se referă, în general, la actele administrative și la
operațiunile financiare;
➢ controlul de rentabilitate utilizează metode financiar -contabile, ca elemente de
apreciere și are un caracter sintetic atunci când urmărește evaluarea costului
resurselor umane și materiale pentru îndeplinirea sarcinilor administrative.
Complexitatea sa sporește atu nci când se analizează rentabilitatea funcționarilor și
a compartimentelor administrative;
➢ controlul de eficiență care implică comparații față de standardele dintr -o bază de
referință;
➢ controlul de oportunitate în cadrul căruia „elementele de referință ș i de comparație
sunt imprecise și susceptibile de analize diferite, ceea ce determină oscilații în
aprecierea posibilă” 20.
18 Iorgovan, A., Tratat de drept administrativ , vol. I și II, ed. a 4 -a, Ed. All Beck, București, 2005 , pp. 65 ;
19 Oroveanu, Mihai T ., Tratat de știința administrației , Editura CERMA, București, 1996 , pp. 45 ;
20 Alexandru, I., Tratat de administrație publică , București, Editura Universul Juridic, 2008, pp. 637 .
10
Pentru ca funcția de control administrativ să își realizeze finalitatea cu privire la
îmbunătățirea structurii și activității administrației publice potrivit doctrinei, aceasta trebuie să
îndeplinească o serie de condiții:
➢ ”Să fie îndeplinită, pe cât posi bil de însăși conducătorii instituțiilor administrative,
întrucât funcția de control este inseparabilă de fun cția de conducere.
➢ Controlul să fie realizat de un personal specializat, care să poată analiza, în mod
profesionist, activitatea și celelalte aspec te verificate, putând efectua propuneri
pertine nte de îmbunătățire a acestora.
➢ Controlul trebuie să fie unul calificat, un control de specialiști, al unor persoane
care poseda capacitatea de a constata și de a aprecia o anumită activitate,
capacitate forma tă în școal ă și perfecționată în practică.
➢ Eficiența controlului este determinată de proporția optimă a acestei activități.
Activitatea de control trebuie să respecte anumite limite pentru a nu se transforma
în frână în calea unei activități normale a admi nistrației și a nu inhiba acțiunile
acesteia. În același timp și controlul trebuie să urmeze parcursul evolutiv al vieții
sociale, creșterea continuă a exigențelor față de aceasta determinând și o ridicare
continuă a calității controlului.
➢ Modalitățile de control trebuie să se adapteze permanent la obiectivele stabilite.
Controlul va putea fi unul inopinat sau anunțat, în funcție de ceea ce se urmărește
prin realizarea sa, în funcție de baza de referință aleasă.
➢ Eficiența activității de control depinde de modul în care sunt valorificate
constatările organelor de control. Orice acțiune de control trebuie să se încheie cu
anumite concluzii, înscrise în actul de control ” 21.
Organizarea activității de control este parte componentă și a managementul public,
prin prisma funcției de control -evaluare pe care o are acesta.
Funcția de control -evaluare a managementului public constă în ”ansamblul proceselor
de management prin care se compară rezultatele obținute cu obiectivele previzionate, se
verifică legalitatea activităților desfășurate în cadrul și în afara instituției publice, se măsoară
și analizează abaterile și se identifică modal itățile de corectare sau amplificare a cauzelor care
le-au determinat ” 22.
21 Ticames , Emilian , Stelian , Drept administrativ și elemente de știința administrației ; Ed. ERA, București,
2000 , pp. 29 ;
22 Idem., pp. 29 -30;
11
Prin exercitarea funcției de control -evaluare se determină finalitatea proceselor de
execuție desfășurate în instituțiile publice, deoarece marchează încheierea unei etape, oferind
informațiile pentru analiză în vederea continuării ciclului managerial.
Prof. Armenia Androniceanu observă că, din perspectiva managementului public,
controlul în diferite domenii de activitate din sectorul public implică parcurgerea succesivă a
următoare lor etape:
➢ ”Compararea rezultatelor cu obiectivele previzionate și cu cadrul legislativ
existent;
➢ Determinarea abaterilor pozitive sau negative , analiza cauzală a abaterilor
constatate atât din perspectiva organizației cât și din cea legal ă;
➢ Formularea modalităților de acțiune pentru diminuarea intensității cauzelor care au
generat abaterile negative și amplificarea influenței cauzelor care au determinat
abaterile pozitive, fundamentarea deciziilor administrative pentru aplicarea
propunerilor formulate, urmărirea executării deciziilor și sesizarea efectelor
imediate, pe termen mediu și lung, adaptarea permanentă a instituției publice
pentru a asigura realizarea obiectivelor previzionate ”23.
În opinia aceleiași autoare24, principalele cerințe pentru exercitarea controlului, în
general și în instituți ile publice, în special, sunt:
➢ ” controlul să fie continuu , adică să se desfășoare pe toată perioada de activitate a
instituț iei publice;
➢ controlul să fie selectiv , adică să se concentreze asupra aspecte lor esenț iale,
relevante;
➢ controlul să fie realizat de personal specializat în domeniul de activitate al
instituției sau autorității publice și în domeniul legislaț iei;
➢ controlul să fie preventiv, adică să urmărească nu atât constatarea unor abateri, cât
mai ales identificarea cauzelor care pot crea dificultăți în ceea ce privește
realizarea obiectivelor previzionate sau ap ariția unor disfuncționalități;
➢ controlul să aibă finalitate , adică să se concretizeze în decizii clare, coerente, care
urmează a fi ex ecutate într -o perioadă de timp determinate;
➢ controlul să fie realist, obiectiv , adică să se bazeze pe date și informații reale,
rezultate di n observări și analize directe;
23 Androniceanu , A., Noutăți în Management Public , ediția a -2-a, Editura Universitară, București, 2005, pp. 21;
24 Idem., pp. 22 -23;
12
➢ controlul să fie eficient , adică să permită realizarea obiectivelor pentru care a fost
declanșat cu costuri minime ” 25.
”Pentru a contribui la îmbunătățirea activității organelor controlate este necesar ca
aceste concluzii să facă obiectul dezbaterii cu factorii de conducere ai organului controlat s au
chiar într -un cadru mai larg”26.
În acest fel se poate cunoaște pozițiile celor două părți în actul de control, se pot
identifica măsurile adecvate pentru înlăturarea deficiențelor, se poate impulsiona
autocontrolul efectuat de către fiecare funcționar asupra propriei activități.
1.4 Cla sificarea formelor controlului
În prezent, în societate coexist mai multe forme de control. Fiecare poartă amprenta
specificității domeniului în care acționează, deoarece trebuie să răspundă comandamentelor
impuse de factorii de decizie, avâ nd în vedere sarcinile și scopurile urmărite. Însă, indiferent
de sfera și specificul controlului, cert rămîne faptul că acesta reprezintă un mijloc de
cunoaștere a realității și de corectare a erorilor, cu scopul asigurării eficacității, legalității și
oportunității a ctivităților umane.
Teoria controlului administrativ identifică mai multe forme ale acestuia în funcție de o
serie de criterii27:
a) În raport de timpul în care se efectuează controlul față de momentul derulării
acțiunilor controlate, controlul poate fi28:
➢ prealabil;
➢ concomitant;
➢ posterior activității analizate.
În cazul controlului prealabil sau preventiv , decizia administrativă nu poate fi
adoptată decât dacă verificarea de conformitate atestă că sunt îndeplinite condițiile legale.
Această formă de con trol, deși are avantajul că preîntâmpină adoptarea deciziilor eronate,
ineficiente, prezintă dezavantajul că impietează asupra celerității acțiunii administrației.
25 Androniceanu , A., Noutăți în Management Public , ediția a -2-a, Editura Universitară, București, 2005 , pp. 24 ;
26 Alexandru, I., Tratat de administrație publică , București, Editura Universul Juridic, 2008, pp . 639 ;
27 Idem., pp. 641 -642;
28 Brezoianu, D., Drept administrativ român , București, Editura All Beck, colecția Curs universitar, 2004, pp.
485;
13
Controlul concomitent reprezintă ”forma cea mai greoaie de control și este mai rar
utiliza tă de practică ” 29.
În schimb, controlul ulterior (a posteori) reprezintă regula în administrație.
Dezavantajul său constă în posibilitatea depistării cu întârziere a eventualelor abateri legale.
b) În raport de aducerea sa sau nu la cunoștința organului controlat a acți unii de
control acesta poate fi30:
➢ inopinat;
➢ control anunțat (planificat).
Controlul inopinat este utilizat atunci când se dorește a se surprinde diverse posibile
deficiențe în activitatea unei organizații controlate (spre exemplu în gestionarea resurselor
financiare). Această formă de control nu permite o analiză aprofundată a activității
adminis trative, a eficienței acesteia, ci doar surprinderea unei stări de fapt.
Doctrina dreptului administrativ mai relevă și alte forme ale controlului administrativ
după criterii ca31:
c) întinderea eșantio nului supus acțiunii de control :
➢ controlul exhaust iv (complet);
➢ controlul limitat.
d) după tehnica controlului, acesta poate fi desfășurat:
➢ în mod unilateral;
➢ pe bază de contradictorialitate .
e) după locul de desfășurare, c ontrolul administrativ poate fi :
➢ control pe dosar;
➢ control la fața locului .
f) după obie ctivele sale controlul poate fi :
➢ tematic;
➢ punctual.
g) în funcție de modul de organizare a echipei de c ontrol, în doctrină se distinge :
➢ controlul individual;
➢ controlul colegial sau în echipă.
Cea mai importantă clasificare a controlului administrativ este aceea realizată în
funcție de organul care realizează această activitate.
29 Alexandru, I., Tratat de administrație publică , București, Editura Universul Juridic, 2008, pp . 644 ;
30 Idem., pp. 644;
31 Idem., pp. 645;
14
Conform acestui criteriu, controlul administrativ poate fi32:
➢ intern;
➢ extern.
Controlul intern este realizat de c ătre conducerea proprie în cadrul fiecărei autorități
administrative și al fiecărui compartiment din structura acesteia.
În literatura de specialitate33 se consideră ca formă de control pe care administrația
publică îl realizează asupra ei însăși reprezintă controlul administrativ.
Controlul administrativ intern se realizează de către structuri organizatorice și
persoane din interiorul instituțiilor publ ice controlate.
Controlul administrativ intern , ca o componentă a activității de conducere, constă în
”verificarea activității subdiviziunilor organizatorice și a funcționarilor unei instituții din
sistemul administrației publice, de către organele colegiale sau unipersonale de conducere, sau
de către funcționarii de rang superior, cu drept special de control, din cadrul aceleiași instituții
administrative și luarea măsurilor necesare pentru înlăturarea deficiențelor sau prevenirea
producerii acestor a” 34.
Acest control este permanent și cuprinde întreaga activitate și toate structurile
componente ale instituțiilor publice, urmărind legalitatea, eficiența, legitimitatea și
oportunitatea acțiunilor administrative.
Fiind executat de funcționari din int eriorul instituției controlate, această formă de
control este, în fapt, un autocontrol, care poate fi declanșat atât din oficiu, cu exercitarea
supra -ordonării ierarhice, dar și pe baza unor scrisori sau reclamații formulate din afara
instituției publice.
Organizarea administrației publice are la bază principiul ierarhiei. În interiorul unei
organizații, aceasta se manifestă prin raporturile de subordonare existente între diferite funcții
din cadrul instituției.
Așadar, prin ierarhie putem înțelege, în cad rul unei instituții publice, raporturile de
subordonare existente între diverși funcționari care depind de același șef ierarhi. Fiecare
funcționar este legat individual de șeful ierarhic.
32 Alexandru, I., Tratat de administrație publică , București, Editura Universul Juridic, 2008, pp . 646 ;
33 Idem. , pp. 647 ;
34 Androniceanu , A., Noutăți în Management Public , ediția a -2-a, Editura Universitară, București, 2005 , pp. 24 ;
15
Putem considera că, în cazul controlului intern, subiecte active ale aceste forme de
control sunt toți funcționarii instituției care exercită verificarea activității subordonaților, fie
în mod individual, fie în mod colectiv, atunci când aceștia din urmă alcătuiesc compartimente
organizate -servicii, birouri, oficii etc.
Declanșarea acestui tip de control, printr -o sesizare sau reclamație, poartă denumirea
de recurs grațios. Ace sta poate viza atât legalitatea , cât și oportunitatea activității organului
controlat. Din punct de vedere juridic, recursul grațios reprezintă o condiție prealabilă folosirii
acțiuni în contenciosul administrativ.
Procedura controlului intern constă în verificarea activităților administrative, care se
pot realiza din oficiu sau în temeiul unui recurs grațios. Temeiul juridic al exercitării în fapt a
acestui control se regăsește în principiile generale de drept și în normele juridice care privesc
organizarea și funcționarea administrației publice, nefiind necesară reglementarea expresă a
controlului intern și a procedurii acestuia prin lege.
Dintre actele administrative sau operațiunile administrative pe care cei abilitați să
efectueze controlul ierarhic le efectuează, amintim posibilitatea conducătorului instituției sau
al compartimentului, subiecte active ale controlului intern, de a anula sau a s uspenda actele
subordonaților și chiar posibilitatea de a se substitui, uneori acestora.
În valorificarea acțiunilor de control intern se poate declanșa și răspunderea juridică,
în special disciplinară, a funcționarilor controlați. Pot exista și forme de contro intern strict
specializate tehnic, cum ar fi controlul financiar preventiv, controlul de gestiune, auditul
intern, a căror instituire și procedură trebuie, însă, prevăzută de lege.
Controlul extern este exercitat de autorități administrative sau st ructuri specializate din
afara autorități administrative verificate. Acesta poate avea următoarele forme35:
➢ controlul ierarhic , care se exercită de autoritățile administrative ierarhic
superioare, în cadrul raporturilor de subordonare existente în interior ul sistemului;
Controlul administrativ ierarhic se exercită în cadrul raporturilor juridice de
subordonare ierarhică, raporturi în care subiectele de drept se află în cadrul unei ierarhi
administrative, subiectul de drept activ fiind titularul unei compete nțe pe care o exercită ca o
autoritate ierarhic superior față de alt subiect participant.
35 Ticames, Emilian, Stelian, Drept administrativ și elemente de știința administrației ; Ed. ERA, București,
2000 , pp. 30 ;
16
Subordonarea ierarhică permite subiectului care are autoritate ierarhică superioară să
exercite competența de a conduce, îndruma și controla activitatea subiectelor d e drept
participante.
Exercitarea acestei competențe, în cadrul sistemului administrației publice, asigură
funcționalitatea și unitatea sistemului în acțiunile de organizare a executării în concret a legii.
Așadar, spre deosebire de controlul intern care s e efectuează din interiorul aceleiași
instituții administrative, controlul ierarhic se exercită de o instituție ierarhic superioară asupra
activității unei instituții subordonate, ca parte esențială a conducerii în administrația publică.
În conținut, contr olul ierarhic este similar cu controlul intern, ambele urmărind
verificarea activității instituțiilor subordonate și luarea măsurilor juridice necesare pentru
înlăturarea și prevenirea deficiențelor, deosebirea constând în faptul că subiectele controlului
ierarhic sunt instituții diferite, subiecte de drept administrativ distincte, aflate pe poziții
deosebite în cadrul raportului juridic.
Pentru exercitarea controlului ierarhic nu sunt necesare dispoziții exprese ale legii care
să autorizeze autorul controlului să intervină în activitatea de control. Controlul ierarhic este
modalitatea prin care este pusă în joc autoritatea ierarhică pe car e o au organele superioare
față de cele subordonate.
Cu privire la efectele controlului ierarhi, se reține că instituția ierarhic superioară va
putea să confirme, să anuleze, să modifice, să reformuleze sau chiar să înlocuiască actul emis
de institu ția subordonată ca un act nou ( dacă aceasta intră în competența sa ).
Instituția superioară nu poate însă, să ia o măsură de atribuția unei instituții
subordonate. Instituția poate să -i anuleze sau să -i modifice actul sau decizia instituției
subordonate, dar n u poate să o substituie instituției subordonate luând o măsură ce intră în
competența acestuia, ceea ce ar genera o confuzie de atribuții, o violare a autonomiei și
competențelor.
Alături de aceste variante legale, instituția publică ierarhică poate să nu răspundă
recursului reclamantului.
➢ controlul de specialitate , care se exercită de autoritățile administrative cu atribuții
de coordonare sau control într -un sector determinat de activitate, în cazurile și
condițiile prevăzute de lege.
Controlul extern p oate fi declanșat din oficiu sau în temeiul unei petiții . Controlul
extern poate viza întreaga activitate sau numai o parte a acesteia și are ca obiectiv legalitatea
și temeinicia acțiunilor verificate.
17
CAPITOLUL II. CONTROLUL PARLAMENTAR EXERCITAT DE
AUTORITATEA LEGISLATIVĂ ÎN ROMÂNIA
2.1 Controlul parlamentar: concept, forme și importanță
Mai mult, în prezent, în toate țările din lume, controlul parlamentar reprezintă ”una
dintre laturile cele mai importante ale activității parlamentare ”36.
Unii cercetători37 concretizează în acest sens că controlul parlamentar asupra activității
altor organe ale statului, precum și asupra executării legilor trebuie să fie unul dintre
princi palele direcții ale activității parlamentului .
Astfel, exercitarea controlului ocupă un loc distinct în activitatea oricărui parlament
din lume. Desigur, volumul real de competențe al parlamentelor în sfera controlului depinde
de mai mulți factori, precum: forma de guvernământ, regimul politic, structu ra de stat,
tradițiile istorice etc.
Cu toate acestea, oricărui parlament îi sunt inerente competențe de control, dat fiind
faptul că: ”este organul în care sunt reprezentate diferite interese sociale și politice; activează,
de regulă, deschis, adică în m od public; se află într -un contact permanent cu diferite organe
ale statului și cu cetățenii datorită activității deputaților în circumscripțiile teritoriale; are
competența de a forma diferite organe ale statului; este principalul responsabil de adoptarea
bugetului statului; și, nu în ultimul r ând, deține un rol important în sistemul constitutional al
puterii ”38.
În pofida momentelo r enunțate, în prezent se constată cu regret că în cadrul teoriei
juridice autohtone, problema controlului exercitat de către p arlament nu se bucură de atenția
cuvenită, ea fiind abordată destul de superfi cial, unilateral și fragmentar.
”În pofida diversității de opinii expuse în doctrină pe marginea funcțiilor pe care le are
forul legislativ suprem al oricărui stat, totuși în cea mai mare parte acestea coincid, întrucît
printre ele adeseori sunt indicate următoarele: funcția legislativă , funcția reprezentativă și
funcția de control ”39.
36 Ducul escu, V., Călinoiu, C., Duculescu, G., Tratat de teorie și practică parlamentară , Vol. I. București:
Lumina Lex, 2001, pp. 134;
37 Idem., pp. 182;
38 Muraru, I., Tănăsescu, S., Drept constituțional și instituții politice , Ediți a a 9 -a. București: Lumina Lex, 2001,
pp. 18;
39 Chantebout, B., Droit constitutionnel , 18-e édition. Paris: Armand Colin, 2001, pp. 182;.
18
Chiar dacă toate aceste funcții su nt importante, diferiți autori optează în mod variat
pentru pri oritatea uneia sau a alteia. Astfel, unii subliniază ca fiind principală (primordială40)
funcția legislativă (de fapt, majoritatea au o asemenea părere), în timp ce alții optează pentru
funcția reprezentativă41), în care parlamentul este menționat ca or gan reprezentativ și
legislativ42, iar alții – pentru cea de control43.
De exemplu , abordâ nd funcțiile parlamentului englez, consideră a fi principală funcția
de control asupra puterii executive, după care urmează f uncția legislativă, urmată la râ ndul ei
de un bloc numit „diferite funcții” (de ex., funcția judiciară (valabilă numai pentru Marea
Britanie, unde Camera Lorzilor este și instanță judiciară44), de primire a petițiilor, de formare
a comisiilor de anchetă etc.)45.
Respectiv, se susține că controlul asupr a puterii executive reprezintă ”una dintre cele
mai importante funcții ale parlamentului ”46. Mai mult , sub aspect istoric însăși funcția
legislative își are începutul în funcția de control.
Vorbind despre doctrina românească, pe marginea problemei studiate în cadrul
acesteia se subliniază că funcția de control parlamentar ”este la fel de importantă ca și funcția
legislativă, ambele funcții avâ ndu-și suportul teoretic în principiul separației și echilibrului
puterilo r”47.
40 Guceac, I., Curs el ementar de drept constitutional , Vol. II. Chișinău: S.n., 2004, pp . 345;
41 Arseni, Al., Legitimitatea puterii de stat – principiu edificator al statului de drept și democratic contemporan:
argumentare științifică și confirmare practică , Chișinău: CEP USM, 2015, pp. 203 ;
42 Ducul escu, V., Călinoiu, C., Duculescu, G., Tratat de teorie și practică parlamentară , Vol. I. București:
Lumina Lex, 2001, pp. 139;
43 Muraru, I., Tănăsescu, S., Drept constituțional și instituții politice , Ediți a a 9 -a. București: Lumina Lex, 2001,
pp. 17;
44 Arseni, Al., Legitimitatea puterii de stat – principiu edificator al statului de drept și democratic contemporan:
argumentare științifică și confirmare practică , Chișinău: CEP USM, 2015, pp. 208;
45 Guceac, I., Curs elementar de drept constitutional , Vol. II. Chișinău: S.n., 2004, pp . 349-350;
46 Muraru, I., Tănăsescu, S., Drept constituțional și instituții politice , Ediți a a 9 -a. București: Lumina Lex, 2001,
pp. 21;
47 Ducul escu, V., Călinoiu, C., Duculescu, G., Tratat de teorie și practică parlamentară , Vol. I. București:
Lumina Lex, 2001, pp. 137;
19
Susținâ nd parțial o asemenea poziție, ținem totuși să precizăm că în condițiile
contemporane, cînd ponderea guvernului în procesul legislativ este una substanțială, tot mai
mult se impune în atenție funcția de control a parlamen tului, întrucâ t doar prin intermediul
acesteia ar putea f i stăvilit avâ ntul puterii executive, responsabilizarea sa pentru activitatea
desfășurată și reorientarea spre interesele cetățenilor al căror reprezentant este parlamentul.
Astfel, în activitatea autorităților publice statale, instituirea controlului rep rezintă o
necesitate imperioasă pentru evaluarea permanentă a modului în care opțiunea politică se
convertește în decizie normative și se aplică în practica vieții sociale imediate și de
perspectivă.
În acest sens, controlul parlamentar constituie ”o dime nsiune a procesului de
conducere (activității decizionale) pe care îl realizează autoritatea publică supremă
(parlamentul) în orientările ei majore pentru atingerea unor scopuri programatice izvorîte din
necesitățile sociale ”48.
De aici, se poate susține c ă rolul deosebit al parlamentului în conducerea statală
presupune nu numai elaborarea și adoptarea legilor, stabilirea direcțiilor de activitate,
formarea organelor de stat, ci și controlul .
Vorbind despre însuși conceptul de control parlamentar , potrivit cercetătorilor, o
definiție universală unică a acestuia nu există49.
Realizarea controlului de către parlament are o mare importanță și comportă, potrivit
cercetătorilor, următoarele trăsături: este necesar , deplin și se manifestă diferențiat50.
Controlul es te necesar, deoarece parlamentul, ca organ de stat căruia poporul îi
deleagă funcția deliberativă, trebuie să constate direct cum sunt respectate și aplicate
Constituția și legile, cum autoritățile statale își realizează rolul pe care îl au în mecanismul
statal.
În acest context, M. Enache explică că dacă parlamentul este autoritatea deliberativă
căreia îi revine în principal funcția legislativă, în mod necesar trebuie să se instituie în stat
structuri care să pună în executare legea – autorități executive – și să se confere autorității
legiuitoare controlul asupra modului în care se execută sau se organizează executarea legii51.
48 Ducul escu, V., Călinoiu, C., Duculescu, G., Tratat de teorie și practică parlamentară , Vol. I. București:
Lumina Lex, 2001, pp. 139;
49 Guceac, I., Curs elementar de drept constitutional , Vol. II. Chișinău: S.n., 2004, pp . 346;
50 Muraru, I., Tănăsescu, S., Drept constituțional și instituții politice , Ediția a 9 -a. București: Lumina Lex, 2001,
pp. 32;
51 Enache, M., Controlul parlam entar, Ed. Polirom, Iași, 1998, pp. 53;
20
”Totodată, din punct de vedere științific, separația puterilor în stat și controlul
parlamentar asupra executivului au un suport l ogic, în virtutea căruia, acolo unde există trei
entități concurente care acced spre supremație, în condițiile în care supremația uneia este
exclusă, trebuie construite sisteme de ponderi și contraponderi care să oprească orice
ascendență nepermisă a uneia din entități la supremație ”52. De aici și necesitatea evidentă a
controlului parlamentar.
De asemenea, parlamentul exercită un control deplin asupra întregii activități
desfășurate potrivit Constituției și legilor, el avînd dreptul de a anula acte ilegale, de a revoca
organe de stat sau înalți funcționari a căror activitate este nesatisfăcătoare.
Desigur, acceptarea caracterului necesar și deplin al controlului parlamentar nu
înseamnă însă manifestarea nelimitată, discreționară a acestuia53. Confirmînd și co mpletâ nd
ideea, M. Constantinescu și M. Amzulescu subliniază că, deși necesar și deplin, ”controlul
parlamentar nu este totuși nelimitat, exercitîndu -se în cadrul general al competenței
constituționale a parlamentului, deci cu respectarea regimului de separație a autorităților
publice în executarea statală a puterii ”54.
De aceea, parlamentul nu se poate substitui controlului exercitat de diferite autorități
ale administrației publice și nici nu se poate pronunța asupra responsabilității civile, penale,
contravenționale etc. a unei persoane, adică nu se poate substitui atribuțiilor unei instanțe
judecătorești55.
Referitor la cea de -a treia trăsătură, subliniem că controlul parlamentar este diferențiat
atît în funcție de natura activităților controlate, cît și de poziția în sistemul statal a autorității
controlate. Aceasta explică nuanțările din dispozițiile constituționale, precum și diversitatea
formelor și mijloacelor de control.
52 Constantinescu, M., Amzulescu, M., Drept parlamentar. Sinteză , Editura Fundației „România de Mâine”,
București, 2001, pp. 45;
53 Guceac, I., Curs elementar de drept constitutional , Vol. II., Chișinău: S.n., 2004, pp . 346;
54 Constantinescu, M., Amzulescu, M., Drept parlamentar. Sinteză , Editura Fundației „România de Mâine”,
București, 2001, pp. 49;
55 Ducul escu, V., Călinoiu, C., Duculescu, G., Tratat de teorie și practică parlamentară , Vol. I. București:
Lumina Lex, 2001 , pp. 141;
21
Potrivit cercetătorilor M. Constantinescu și M. Amzulescu, funcția de contro l
parlamentar se exercită în principal asupra executivului, dar poate privi orice alt domeniu de
activitate56.
Așadar, prin dimensiunile sale, controlul parlamentar are un caracter cît se poate de
cuprinzător, el exercitîndu -se asupra unei largi categorii de factori de decizie politică și
statală, asupra șefului statului, asupra guvernului, asupra administrației publice de stat, asupra
administrației publi ce locale, asupra instituțiilor publice subordonate autorităților
administrației publice de stat, dar și asupra agenților economici prin aprobarea programelor
economice și a bugetelor, prin instituirea unor comisii de anchetă, prin controlul asupra
domeniului public etc.57.
Controlul parlamentar este prin excelență posterior; în sens larg, acesta ”se referă la
toate domeniile de activitate, fiind o consecință a principiului reprezentării; tot în sens larg,
deliberarea unei legi are semnificația unui control asupra fundamentării sesizărilor. Sub aspect
tehnic, controlul parlamentar se realizează după anumite p roceduri prevăzute de Constituție și
de regulamentele parlamentare, și anume în ordinea importanței ”58.
Formele și metodele controlului parlamentar sunt, desigur, câ t se poate de diverse și
variate, ele însumînd o gamă largă de procedure și de modalități de control care se raportează
firește la specificul activităților ce urmează a fi controlate și la organele cu care Parlamentul
intră într -un sistem de relații.
Pentru determinarea sferei controlului parlamentar, prof. I. Muraru recurge la o dublă
determinar e: ”la activitățile ce pot fi controlate de Parlament și la instituțiile care pot fi
subiecte ale controlului parlamentar ”59.
Sub acest aspect, controlul parlamentar cuprinde ”activități, organe de stat, acte
normative etc. El se exercită de către întregul parlament, fie de una din camerele sale (în
sistemul bicameral), fie prin alte mijloace și forme de control ”60.
56 Constantinescu, M., Amzulescu, M., Drept parlamentar. Sinteză , Editura Fundației „România de Mâine”,
București, 2001, pp. 51;
57 Ducul escu, V., Călinoiu, C., Duculescu, G., Tratat de teorie și practică parlamentară , Vol. I. București:
Lumina Lex, 200 1, pp. 144;
58 Guceac, I., Curs elementar de drept constitutional , Vol. II. Chișinău: S.n., 2004, pp . 348;
59 Muraru, I., S., Tănăsescu, S., Drept constituțional și instituții politice , Ediția a 9 -a. București: Lumina Lex,
2001, pp. 35;
60 Ducul escu, V., Călinoiu, C., Duculescu, G., Tratat de teorie și practică parlamentară , Vol. I. București:
Lumina Lex, 2001, pp. 145;
22
În același timp, trebuie de reținut că exercitarea diverselor forme și modalități ale
controlului parlamentar este condiționată, în toate cazurile, de raportul forțelor politice, de
acuitatea unor probleme sau altora, precum și de alte priorități care pot apărea pe parcursul
unor sesiuni parlamentare61.
Per ansamblu, este gene ral acceptat faptul că controlul parlamentar se exercită pe calea
întrebărilor și interpelărilor, prin activitatea comisiilor parlamentare, prin audierea și
dezbaterea unor dări de seamă, mesaje, rapoarte și programe, prin dreptul parlamentarilor de a
cere și a obține informațiile necesare, prin rezolvarea petițiilor cetățenilor și, în sfîrșit, prin
instituția ombudsmanului, subordonată structurilor parlamentare62, orecum și prin alte
autorități auxiliare parlamentului.
Cu ocazia dezbaterii problemei controlului parlamentar în cadrul unui seminar
organizat de Adunarea Parla mentară a Consiliului Europei, tipurile de control au fost
clasificate astfel63:
➢ controlul ex ante (anterior sau preventiv) și controlul ex post (ulterior);
➢ controlul de rutină (obișnuit) și controlul ad-hoc (pentru situații speciale, inclusiv
anchetele);
➢ controlul (propriu -zis) și „reacțiile” (urmările, impicațiile controlului);
➢ controlul efectuat de parlament și controlul încredințat de parlament altor organe
(de pildă, Curții de Conturi);
➢ controlul exercitat asupra unor probleme de politică internă și ce l exercitat asupra
unor probleme de politică externă.
Uniunea Parlamentară clasifică însă controlul parlamentar în funcție de domeniile
mari asupra cărora se efectuează, după cum urmează64:
➢ desemnarea de către parlament a șefului statului și a primministrul ui;
➢ responsabilitatea guvernului;
➢ controlul asupra guvernului prin întrebări, interpelări și comisii de anchetă;
➢ controlul în domeniul legislației delegate.
61 Guceac, I., Curs elementar de drept constitutional , Vol. II. Chișinău: S.n., 2004, pp . 348-349;
62 Ducul escu, V., Călinoiu, C., Duculescu, G., Tratat de teorie și practică parlamentară , Vol. I. București:
Lumina Lex, 2001, pp. 147;
63 Guceac, I., Curs elementar de drept constitutional , Vol. II. Chișinău: S.n., 2004, pp . 351;
64 Ducul escu, V., Călinoiu, C., Duculescu, G., Tratat de teorie și practică parlamentară , Vol. I. București:
Lumina Lex, 2001, pp. 149;
23
În literatura de specialitate65 se menționează în special că controlul parlamentar poate
fi efectuat direct , adică prin mijloace proprii, și indirect , prin intermediul altor autorități.
”Parlamentul exercită, de asemenea, controlul asupra activității autorităților publice
prin rezolvarea petițiilor cetățenilor. Această formă de control este foarte importantă,
deoarece, în funcție de informația primită, pot fi generate și celelalte forme de control
menționate ”66.
În literatura de specialitate rusă (citată de I. Blanari67), tipurile de control parlamentar
mai su nt clasificate în f uncție de timpul exercitării în:
➢ ”preventiv , orientat spre neadmiterea activității ilegale și neeficiente a puterii
executive (exercitat atât de căt re parlament, câ t și de organelle auxiliare ale
acestuia, precum Curtea de Conturi etc.)
➢ concomitent , scopul căruia este controlul asupra modului în care organul executiv
realizează o lege sau alta (cel mai frecvent se exercită în sfera financiară);
➢ posterior , direcționat spre verificarea nu numai a corectitudinii executării legilor
de către puterea executivă, d ar și a acțiunii sau inacțiunii reprezentanților
acesteia ”68.
În context, cercetătorii români69 atrag atenția asupra rezultatelor controlului
parlamentar, care în viziunea lor pot fi, evident, diferite: unele acțiuni de control, cum ar fi
informarea parlamen tarilor, se pot solda cu obținerea unor elemente necesare promovării unor
viitoare propuneri legislative.
Problemele acute ridicate sub forma unor întrebări și interpelări trebuie să ducă în mod
necesar la corectarea unor deficiențe, la îmbunătățirea stilului și a metodelor de lucru ale unor
organe.
65 Costachi , Gh., Hlipcă, P., Organizarea și funcționarea puterii în statul de drept , Edi ția a II -a. Chișinău: S.n.,
(ÎSFEP „Tipografia Centrală”) , 2011 , pp. 502;
66 Ducul escu, V. , Călinoiu, C., Duculescu, G., Tratat de teorie și practică parlamentară , Vol. I. București:
Lumina Lex, 2001, pp. 101;
67 Blanari, I., Sfera controlului parlamentar. În: Legea și Viața , nr. 3, 2015, pp. 14 -16;
68 Idem., pp. 16;
69 Costachi, Gh. Hlipcă, P., Organizarea și funcționarea puterii în statul de drept , Ediția a II -a. Chișinău: S.n.,
(ÎSFEP „Tipografia Centrală”), 2011, pp. 534;
24
Demiterea unor persoane cu funcții de conducere, care în urma controlului
parlamentar nu și -au dovedit competența, rămîne o măsură extremă, dar eficace, pentru acele
cazuri în care persoanele în cauză sau instituțiile supuse controlului parlamentar nu și-au
îndeplinit în mod corespunzător îndatoririle ce le reveneau.
În baza rezultatelor controlului parlamentar, cercetătorii70 fac distincție între controlul
informational (exprimat prin primirea petițiilor, interpelări, întrebări, dări de seamă etc.) și
controlul sancționator (expunerea de către parlament a unei poziții pe marginea problemei
examinate, de exemplu, în materie de politică externă, inclusiv posibilitatea de a sancționa
nemijlocit, bunăoară, prin exprimarea votului de neîncredere etc.)71.
Referitor la adoptarea de către parlament a bugetului și exercitarea controlului asupra
executării acestuia, trebuie menționat că acesta constituie un tip distinct de control
parlamentar, numit control financiar -bugetar72.
Este interesantă delimitarea controlului parlamentar și în funcție de obiectul/conținutul
acestuia în următoarele forme73: controlul în sfera respectării drepturilor omului, controlul
parlamentar financiar legat de activitatea Curții de Conturi, controlul în sfera securității
statului, controlul parlamentar informațional, controlul în sfera protecției mediului etc.
Dincolo de multitudinea formelor pe care le îmbracă controlul parlamentar (subiect pe
care îl vom studia în detalii cu altă o cazie), trebuie să precizăm care este totuși fundamental și
semnificația acestuia.
După cum se știe, instituția controlului parlamentar a îmbrăcat aspecte diferite în timp
din epocile cele mai îndepărtate. ”Dacă în trecut ideea controlului parlamentar era
fundamentată în special pe concepția cu privire la suveranitatea parlamentului, astăzi ea se
întemeiază pe recunoașterea și acceptarea generală a separației puterilor, dar și a formelor de
legături multiple ce se stabilesc între instituțiile și organelle statului ”74.
70 Ducul escu, V., Călinoiu, C., Duculescu, G., Tratat de teorie și practică parlamentară , Vol. I. București:
Lumina Lex, 200 1, pp. 141;
71 Costachi, Gh., Hlipcă, P., Organizarea și funcționarea puterii în statul de drept , Ediția a II -a. Chișinău: S.n.,
(ÎSFEP „Tipografia Centrală”), 2011, pp. 449;
72 Blanari, I., Sfera controlului parlamentar. În: Legea și Viața , nr. 3, 2015, pp. 31;
73 Muraru, I., Tănăsescu, S., Drept constituțional și instituții politice , Ediția a 9 -a. București: Lumina Lex, 2001,
pp. 32;
74 Ducul escu, V., Călinoiu, C., Duculescu, G., Tratat de teorie și practică parlamentară , Vol. I. București:
Lumina Lex, 2001, pp. 133;
25
Astfel, necesitatea controlului parlamentar asupra celor desemnați să realizeze politica
națiunii derivă, în mod direct, din aplicarea mecanismului principiului separației pu terilor în
stat, precum și din principiul general al responsabilități i sociale a celor care guvernează75.
Într-un studiu elaborat de Uniunea Interparlamentară este pus în lumină fundamentul
controlului parlamentar astfel: „fiind mandatare ale poporului, Adunările legislative trebuie să
supravegheze modul în care se înfăptuie ște conducerea treburilor statului, pentru ca aceasta să
se mențină pe linia care corespunde cel mai mult aspirațiilor întregii colectivități naționale”76.
În opinia cercetătorilor români77, acest principiu se dovedește destul de complicat de
înfăptuit, deoarece ridică problema raporturilor dintre puterile publice. După cum se
menționează în același studiu, „forța parlamentului derivă din puterea sa de a supraveghea în
ansamblul său acțiunea politică și administrativă a executivu lui și chiar de a o între rupe
atunci cînd ea nu corespunde dezideratelor națiunii”78.
O idee similară poate fi atestată și în doctrina autohtonă, în care se menționează că
fundamental conceptual al controlului parlamentar trebuie căutat în faptul că parlamentul este
„organul suprem reprezentativ al poporului”79. El primește exercițiul puterii ce aparține
națiunii, fapt care îi conferă legitimitatea de a supraveghea modul de înfăptuire a politicii
statului de către guvern, astfel încît acesta să corespundă aspirațiilor majorității poporului80.
În ac elași timp, e necesar a preciza că funcția de control a parlamentului asupra
guvernului nu presupune că ”organul prin care se exercită puterea executivă este în
subordinea forului legislativ suprem, ci reprezintă doar o modalitate de conlucrare între aceste
instituții ale unui stat democratic ”81.
Așadar, controlul parlamentar corespunde unei necesități fundamentale și aparține
reprezentanților națiunii care verifică constant dacă administrația nu se abate de la liniile
directoare care i -au fost fixate.
75 Ducul escu, V., Călinoiu, C., Duculescu, G., Tratat de teorie și practică parlamentară , Vol. I. București:
Lumina Lex, 2001, pp. 135;
76 Blanari, I., Sfera controlului parlamentar. În: Legea și Viața , 2015, nr. 3, pp. 38 ;
77 Muraru, I., Tănăsescu, S., Drept constituțional și instituții politice , Ediția a 9 -a. București: Lumina Lex, 2001,
pp. 45;
78 Idem., pp. 45 -46;
79 Idem., pp. 47;
80 Costachi Gh., Hlipcă, P., Organizarea și funcționarea puterii în statul de drept , Ediția a II -a. Chișinău: S.n.,
(ÎSFEP „Tipografia Centrală”), 2011, pp. 424;
81 Constituția României: comentariu pe articole . Coord.: I. Muraru, E.S. Tănăsescu. C.H. Beck, București, 2008,
pp. 941;
26
Aces t tip de control este exercitat de organul învestit direct cu suveranitate, el vizînd
cu prioritate asigurarea faptului că administrația respectă finalitățile stabilite de puterea
politică în cadrul mijloacelor juridice, umane și mater iale care îi sînt puse la dispoziție.
Potrivit lui M. Enache, ”instituția controlului parlamentar își verifică viabilitatea sa
prin utilitatea pe care o reprezintă în procesul ocrotirii, dezvoltării și garantării unor valori
publice ale statului de drept ”82.
În acest sens, controlul parlamentar realizează un echilibru necesar, pe de o par te, între
autoritățile statului (mai ales între puterea legislative și cea executivă – e.n.), iar pe de altă
parte, între acestea și societatea civilă, prin realizarea directă a supravegherii activității
executive de către parlament.
Pe plan politic, controlul parlamentar reprezintă ”o constantă a procesului democratic,
iar pe plan social are rolul de a aduce la cunoștința publicului informațiile și problemele cu
caract er major care interesează societatea noastră la etapa actuală ”83.
În concret, rolul esențial al controlului parlamentar este de a preveni erorile în
aplicarea deciziilor, de a le înlătura cînd acestea există, de a asigura îmbunătățirea permanentă
a activită ții, pentru ca aceasta să corespundă cît mai bine nevoilor sociale într -o etapă dată84.
În același timp, merită atenție faptul că unii cercetători subliniază semnificația
politico -juridică a controlului parlamentar pentru organizarea activității parlamentar e și a
activității statale în general, întrucît contribuie la asigurarea realizării/ executării coerente a
legilor, la protecția drepturilor și libertăților omului și cetățeanului, la consolidarea legalității
și a ordinii de drept în sfera publică și la eficiența administrației de stat85.
În baza celor studiate, putem accepta ideea că, întradevăr, parlamentul nu reprezintă
astăzi doar cel mai larg forum democratic al națiunii de dezbatere a celor mai importante
probleme politice ale societății, ci un adevă rat atelier de creare a legilor, factor de răspundere
al vieții publice, înzestrat cu o serie de instrumente pentru a controla executivul, organ de
conducere generală a societății, constituind o forță de contrapondere față de orice tentativă de
a diminua drepturile democratice și valoarea instituțiilor statului de drept86.
82 Enache, M., Controlul parlam netar, Ed. Polirom, Iași, 1998, pp .58;
83 Blanari, I., Sfera controlului parlamentar. În: Legea și Viața , 2015, nr. 3, pp. 44;
84 Muraru, I., Tănăsescu, I., Drept constituțional și instituții politice , Ediția a 9 -a. București: Lumina Lex, 2001,
pp. 71;
85 Costachi, P., Hlipcă, Organizarea și funcționarea puterii în statul de drept , Ediția a II -a. Chișinău: S.n.,
(ÎSFEP „Tipografia Centrală”), 2011, pp. 459;
86 Blanari, I., Sfera controlului parlamentar. În: Legea și Viața , 2015, nr. 3, pp. 54 ;
27
Cu toate acestea, însă, vom aminti că realitatea societății noastre denotă o eficiență
scăzută a controlului parlamentar, ceea ce ridică multe semne de întrebare referitoare la
înțelegerea menirii reale a acestui instrument din partea celor care îl dețin.
Fără a intra în detalii la moment (rezervîndu -ne acest drept pentru alte ocazii), vom
încheia studiul cu ideea unor cercetători români, care foarte bine au pus accentul: „Pentru a nu
fi numai un element de valoare politică, cu caracter declarativ, controlul parlamentar ar trebui
să dispună de pîrghii mai concrete și eficiente, care să-i permită să realizeze obiectivele sale
cu maximă operativitate, iar rezultatele controlului să se soldez e întotdeauna cu reale măsuri
de îmbunătățire a sectoarelor, instituțiilor sau activităților controlate”87.
Prin urmare, controlul parlamentar capătă valoare doar în cazul în care are un impact
pozitiv asupra activităților controlate, prin aceasta consolidî nd substanțial rolul parlamentului
de reprezentant al poporului și promotor al intereselor acestuia.
2.2 Evoluția controlului parlamentar asupra administrației publice în România
Acțiunea umană a fost dintotdeauna, în mod inevitabil, comensurată și apreciată prin
intermediul unor judecăți de valoare, iar sistematizarea științifică a acestei evaluări s -a produs
mult mai târziu, și anume odată cu apariția teoriei organizării și știin ței conducerii, Henry
Fayol fiind unul dintre cei care s -au dedicat studierii fenomenului social al organizării și
controlului. În concepția acestuia, controlul reprezintă ”o componentă a procesului de
conducere, alături de previziune, organizare, comandă și coor donare ”88.
Prin intermediul controlului parlamentar pot fi identificate mecanisme de feed -back
prin care orientările generale ale practicii administrative și judecătorești pot fi corectate și
puse în acord cu sensurile politice promovate de electorat , dându -se în acest mod expresie
suveranității naționale.
Parlamentul este ”autoritatea deliberativă căreia îi revine în principal funcția
legislativă și, în mod necesar, acesta trebuie să instituie structuri în stat care să pună în
executare legea, respe ctiv autorități executive, și să confere autorității legiuitoare controlul
asupra modului în care se execută sau se organizează executarea legii” 89.
87 Costachi, Gh., Hlipcă, P., Organizarea și funcționarea puterii în statul de drept , Ediția a II -a. Chișinău: S.n.,
(ÎSFEP „Tipografia Centrală”), 2011, pp. 461;
88 Muraru, I., Tănăsescu E. S. în Muraru, I., Tănăsescu, E. S. (coord.), Constituția Romaniei. Comentariu pe
articole, Ed. C. H. Beck, București, 2008, p p. 13;
89 Prelot, M., Instituions politiques et droit constitutionnel , Dalloz, Paris, 1972, p p. 820;
28
Fundamentarea științifică a controlului parlamentar asupra activității executive nu
poate fi făcută în afara observării funcțiilor Executivului și a conținutului acestora.
La rândul ei, determinarea funcțiilor Executivului nu poate face abstracție de natu ra și
rolul puterii executive în cadrul sistemului organizării autorităților statale.
Fundamentul funcției de control îl constituie în mod cumulativ ”exigențele
principiului separației puterilor în stat, caracterul de autoritate reprezentativă a Parlament ului,
dispozițiile Legii fundamentale, precum și contractul de guvernare care presupune platforma
politică a Executivului și principiul responsabilității guvernamentale, element definitoriu al
regimului parlamen tar”90.
Principiul separației puterilor în sta t nu se manifestă pur și simplu în separația
puterilor, cât, mai ales, în faptul că, odată ce autoritățile sunt configurate, excesele sau
tendințele dominante ale unei puteri trebuie oprite prin acțiunea celorlalte puteri.
Așadar, ”fundamentarea controlulu i parlamentar pune în prim -plan ideea de
democrație, acesteia fiindu -i asociate puterea poporului și suveranitatea națională, alegerea
reprezentanților deținătorului suveran al puterii și îndrituirea acestora de a exercita un control
nu numai asupra Execut ivului, ci și asupra altor activități, care se află sub imperativul binelui
public și al interesului național ”91
Privitor la funcția de control a Parlamentului asupra executivului, considerată de unii
autori mai im portantă decât cea legislativă92, aceasta c onstituie o modalitate concretă de
aplicare a principiului separației și echilibrului puterilor într -un stat democratic.
Controlul parlamentar se remarcă prin diversitatea formelor și mijloacelor de realizare
a acestei funcții, cuprinzând activități, orga ne de stat, acte normative.
Acest control se poate exercita fie direct de către întregul Parlament, fie de către una
din Camerele sale (în sistemul bicameral), fie prin alte mijloace și forme de control,
Constituția României conținând multe dispoziții în acest sens, printre care pute m menționa
obligația Avocatului Poporului de a prezenta celor două Camere ale Parlamentului rapoarte
(art. 60 din Constituție), răspunderea politică a Guvernului (art. 109), obligația Guvernului de
a prezenta, în cadrul controlului parlamentar, informațiil e și documentele cerute (art. 111).
90 Enache, M., Controlul parlam entar, Ed. Polirom, Iași, 1998, pp .69;
91 Idem. , pp.71;
92 Tomescu, Camelia -Rodica, Raporturile dintre Guvern și Parlament , Ed. C. H. Be ck, București, 2012, pp . 337 ;
29
Funcția de control a Parlamentului nu presupune existența unor raporturi de
subordonare între forul legislativ și executiv, ci reprezintă doar o conlucrare între aceste
instituții aparținând statului democratic.
Contr olul parlamentar asupra activității executive se bazează pe observarea funcției
executivului și a conținutului acesteia, a rolului pe care puterea executivă îl deține în cadrul
sistemului organizării autorităților statale.
Controlul parlamentar este conce put astfel într -un „câmp amplu” 93, care privește atât
activitatea autorităților statale, în special a executivului, dar și activitatea de elaborare a legii,
în acest proces Guvernul fiind supus unei puternice acțiuni parlamentare, care îmbracă nu
numai asp ecte de control, dar și de informare a parlamentarilor asupra situației care determină
adoptarea unor noi soluții juridice.
În România, evoluția funcției de control exercitată de către Parlament asupra activității
executivului a fost determinată de dezvol tarea societății românești în contextul receptării de
către aceasta a ideilor novatoare probagate de găndirea filosofică și juridică occidentală.
Prima încercare de a reglementa poziția și relațiile stabilite între cele trei puteri în stat, s -a
realizat pr in Regulamentele Organice, la începutul sec. al XIX -lea.
Astfel, puterea legislativă a fost încredințată unei Adunări Obștești, cea executivă
urma să fie exercitată de Domnitor, ajutat de un sfat administrativ extraordinar, iar sistemul
judecătoresc a fost organizat pe baze moderne, recunoscându -se autoritatea de lucru judecat.
Chiar dacă nu putem considera Regulamentele Organice drept Constituții, ele au
constituit un factor de progres, înlăturând o serie de instituții și practici feudale, instituind
totodată cadrul juridic propice creării unui aparat de stat modern și a unor noi instituții statale.
Constituțiile adoptate ulterior în România, – respectiv Constituția din 1866, Constituția
din 1923 – consacră principiul separației puterilor în stat și exist ența unui control parlamentar
asupra activității executivului.
Astfel, ”Constituția României din 1866 a consfințit organizarea statală pe principii
democratice, existența controlului parlamentar pornind de la principiul separației puterilor în
stat, stabi lind, prin art. 31 că puterile statului au unică sursă națiunea, care le exercită prin
delegațiune”94.
93 Muraru , I., Constantinescu , M., Drept parlamentar românesc , Ed. C. H. Beck, București, 2005 , pp. 52;
94 Arseni, Al., Legitimitatea puterii de stat – principiu edificator al statului de drept și democratic contemporan:
argumentare științifică și confirmare practică , Chișinău: CEP USM, 2015, pp. 212;
30
”În ceea ce privește Constituția din 1923, aceasta păstrează intactă distribuirea
puterilor în stat, așa cum a fost ea reglementată prin Constituția din 1866, dar aduce
modificări în sensul exercitării funcției de control parlamentar asupra executivului, pentru
prima dată in istoria constituționalismului românesc, stabilindu -se nu numai dreptul
deputaților și senatorilor de a adresa interpelări miniștrilor , dar și obligația acestora de a
răspunde în termenul prevăzut de Regulament ”95.
”Prin Constituția din 1938, s -a instituit dictatura regală, principiul separației puterilor
fiind eliminat. Întreaga putere politică aparține monarhului. Puterea executivă apa rține
Regelui, care o exercită prin Guvernul său , iar puterea legislativă aparține tot Regelui , care o
exercită împreună cu Reprezentanța Națională. Analizând dispozițiile constituționale,
observăm că, în fapt, Reprezentanța Națională reprezintă un simplu instrument prin care
monarhul își exercită puterea ”96.
”Odată cu instaurarea dictaturii comuniste, în 1944, putem constata încălcarea
principiului separației puterilor, instituindu -se un regim care are la bază unicitatea puterii de
stat. Astfel, în Constitu țiile adoptate după 1948, nu se poate vorbi despre consacrarea
principiului controlu lui parlamentar, ci doar de o ,trucare a acestuia ”97.
De abia în decembrie 1989, când românii au înlăturat regimul dictatorial comunist,
democrația parlamentară a fost instituită în România, principiul unicității puterii de stat, fiind
înlocuit cu principiul separației și echilibrului puterilor. Constituția României, adoptată de
Adunarea Constituantă la 8 decembrie 1991, a avut la bază încercarea de a valorifica practic
tradiția parlamentară a unor state cât și valorificarea elementelor autohtone ale
parlamentarismului românesc dintre cele două războaie mondiale.
În sistemele democratice și pluraliste controlul parlamentar poate fi cu sancțiune sau
fără sancțiune. În cee a ce privește modalitățile de control parlamentar – fără sancțiune – asupra
activității executivului, acestea sunt prevăzute de aproape toate Constituțiile europene.
”În sistemul constituțional românesc, ele sunt reglementate de Legea fundamentală,
precum și de Regulamentul Camerei Deputaților și Regulamentul Senatului ”98.
95 Arseni, Al., Legitimitatea puterii de stat – principiu edificator al statului de drept și democratic contemporan:
argumentare științifică și confirmare practică , Chișinău: CEP USM, 2015, pp. 214;
96 Idem., pp. 215;
97 Muraru , I., Constantinescu , M., Drept parlamentar românesc , Ed. C. H. Beck, București, 2005 , pp. 19;
98 Dima, Bogdan , Conflictul dintre palate. Raporturile de putere dintre Parlamet, Guvern și Președinte în
Români a postcomunistă , Ed. Hamangiu, București, 2014, p p. 72 -73;
31
O modalitate de control parlamentar de acest gen o reprezintă ”controlul efectuat de
către comisiile parlamentare, fie permanente, fie de anchetă ”99.
Aceste comisii realizează un control parlamentar direct, fie prin cercetarea proceselor –
verbale ale ședințelor Guvernului precum și a unora din documentele acestuia -Suedia -, fie
prin ascultarea rapoartelor sau mesajelor peridice ale executivului -Findlanda, Elveția.
”Odată cu examin area rapoartelor, mesajelor, informărilor primite din partea
Guvernului, comisiile își alcătuiesc secțiuni Elveția – sau subcomisii – Suedia, Findlanda – în
scopul efectuării unor audieri a unor membrii ai executivului sau a solicitării unor acte
suplimenta re”100.
Rolul comisiilor de anchetă în țările din Uniunea Europeană nu este la fel de însemnat
ca în S.U.A. unde acestea reprezintă ,,cele mai mediatizate momente ale vieții parlamentare
americane”101, audierile realizate de aceste comisii fiind, în marea lor majoritate publice,
putând cita, în scopul de a participa la audieri, orice persoană.
În sistemul constituțional românesc, ancheta parlamentară, potrivit Regulamentului
Camerei Deputaților102 reprezintă o activitate specifică pe care o poate realiza atât o comisie
de anchetă, cât și una sau mai multe dintre comisiile permanente ale fiecărei Camere sau
comisiile comune ale celor duă Camere. 103
Controlul prin anchetele parlamentare nu reprezintă apanajul exclusiv al comisiilor de
anchetă104, care sunt constitui te temporar prin decizia Camerei Deputaților, Senatului sau
plenului Parlamentului, de cele mai multe ori acest control realizându -se prin intermediul
comisiilor permanente care, în domeniul lor de activitate, pot să deruleze anchete
parlamentare dacă prim esc aprobarea plenului Camere i Deputaților sau a Senatului.
99 Vida I., în Muraru, I., Tănăsescu E. S. (coord.), Constituția României. Comentariu pe articole , Ed. C. H. Beck,
București, 2008, p p. 633;
100 Dima, Bogdan , Conflictul dintre palate. Raporturile de putere dintre Parlamet, Guvern și Președinte în
România postcomunistă , Ed. Hamangiu, București, 2014, p p. 73;
101 Tomescu, Camelia -Rodica , Raporturile dintre Guvern și Parlament , Ed. C. H. Beck, București, 2012, p p.
339;
102 Este vorba de art. 73 alin. (1) din Regulamentul Camerei Deputaților ;
103 Art. 64 alin. (4) din Constituția României, revizuită ;
104 Vida, I. în Muraru, I., Tănăsescu E. S., (coord.), Constituția României. Comentariu pe articole , Ed. C. H.
Beck, București, 2008, p p. 634 ;
32
În sens larg, comisiile realizează un control asupra Guvernului și prin intermediul
avizelor și rapoartelor pe care trebuie să le redacteze în procedura prevăzută de Constituție și
de Regulament ele Camerelor pentru adoptarea proiectelor de legi inițiate de Guvern.
Analizâ nd practica în materie, observăm că, în speță, controlul parlamentar realizat
prin intermediul comisiilor de anchetă nu se raportează exclusiv la analiza activității
Guvernului și a membrilor săi, întrucât acesta a vizat și activitatea altor autorități publice105
sau anumite evenimente politice, de importanță majoră, petrecute la începutul anilor 1990,
înainte de adoptarea Constituției României. 106
Controlul parlamentar exercitat prin intermediul comisiilor de anchetă reprezintă o
procedură importantă și utilă.
În literatura de specialitate107 se consideră că această modalitate de control
parlamentar r eprezintă, de fapt, o procedură ,,de presiune inst ituțională și politică asupra
autorității executive” 108 care se bazează, în principal, pe interesul mediatic cu privire la
activitățile unui ministru sau a unor persoane importante din Guvern, care pot fi audiate de
astfel de comisii.
Din analiza dispoziții lor art. 111 din Constituția României, constatăm că obligația
informării Parlamentului incumbă, pe lângă Guvern, și autorităților administrației publice
centrale și locale, inclusiv a celor alese de către cetățeni în urma votului, respectiv autoritățile
autonome locale.
Excepție de la această obligație o reprezintă Președintele României, relațiile dintre
acesta și Parlament fiind reglementate în Cap. II din Titlul III al Constituției.
Tot prin dispozițiile art. 111 din Legea fundamentală s -a stabilit că i nformarea
parlamentarilor se poate realiza doar prin intermediul președinților celor două Camere și al
președinților de comisii.
105 Respectiv, Banca Națională a României, Fondul Proprietății de Stat, Societatea Română de Televiziune și
Societatea Română de Radiodifuziune, chiar și pe Președintele României, în anul 2007, în vederea suspendării
acestuia din funcție ;
106 Dima, Bogdan , Conflictul dintre pala te. Raporturile de putere dintre Parlamet, Guvern și Președinte în
România postcomunistă , Ed. Hamangiu, București, 2014, p p. 74;
107 Iorgovan, A., Tratat de drept administrativ , vol. I., Ed. All Beck, București, 2005, p p. 418;
108 Dima, Bogdan , Conflictul dint re palate. Raporturile de putere dintre Parlamet, Guvern și Președinte în
România postcomunistă , Ed. Hamangiu, București, 2014, p p. 75;
33
Privitor la limitele obiectului cererii prin care se solicită informații, un autor109
consideră că ,, solicitările făcute de cătr e Camere sau comisii nu pot depăși sfera activității
guvernamentale și a administrației publice”; solicitarea informațiilor și documentelor trebuie
să vizeze situații ce țin obiectiv de natura controlului parlamentar” , iar în ceea ce privește
obiectul cont rolului, acesta ,, îl reprezintă doar informațiile și documentele care pot fi
publice.”
Întrebările și interpelările reprezintă ”modalități simple de control a activității
executivului de către forul legislativ110”. În multe dintre parlamentele europene111, după
modelul britanic, există rezervate anumite zile și ore de prezentare a întrebărilor și
interpelărilor, precum și a răspunsului executivului la aceste solicitări. ”În unele țări se cere ca
întrebările să fie formulate în scris și să se menționeze dacă el e sunt însoțite sau nu de
dezbateri (interpelări) iar în alte țări s -au stabilit anumite limitări ale exercitării dreptului de
interpelare, limitări determinate de numărul mare de interpelări care ar conduce la bloca rea
activității Parlamentului”112.
Întrebă rile pot fi orale sau scrise și pot fi adresate Guvernului, miniștrilor sau altor
conducători ai administrației publice. Important de reținut este faptul că dezbaterile
întrebărilor nu se finalizează printr -un vot al uneia dintre cele două Camere ale Parla mentului,
din care face parte parlamentarul, neatrăgând astfel o sancțiune politică imediată.
În literatura de specialitate113 se apreciază că întrebările sunt ,,un mijloc de control
parlamentar asupra activității guvernamentale, într -un cadru mai larg al d ialogului dintre
Camere și Guvern, întrucât întrebările sunt ridicate nu numai de către parlamentarii grupărilor
de opoziție, ci și de cei care alcătuiesc majoritatea și, adesea, mai ales de aceștia. A sprijini
înseamnă a -ți asuma o răspundere. De aceea, sprijinul de care se bucură Guvernul în
Parlament, în mod necesar presupune un test permanent pentru ver ificarea încrederii
acordate” 114.
109 Iorgovan, A., Tratat de drept administrativ , vol. I., Ed. All Beck, București, 2005, p p. 418 -419;
110 Idem., pp. 419;
111 De exemplu, în Franța, cel puțin o ședință pe săptămână este rezervată cu prioritate întrebărilor membrilor
Parlamentului și răspunsurilor venite din partea Guvernului ;
112 În sistemul constituțional al Suediei, pentru preîntâmpinarea dezbaterilor parlamenta re care au loc cu prilejul
unei interpelări, Guvernul trebuie să transmită Parlamentului un răspuns scris;
113 Iorgovan, A., Tratat de drept administrativ , vol. I., Ed. All Beck, București, 2005, pp . 419 ;
114 Muraru, I., Constantinescu, M., Drept parlamentar , Ed. C. H. Beck, București, 2005, p p. 266 ;
34
Comparând regimul juridic al întrebărilor cu cel al interpelărilor, vom constata, în
primul rând că, spre desebire de întrebări, care pot fi atât scrise cât și orale, interpelarea este
numai scrisă și constă într -o ,,cerere adresată Guvenului sau unui membru al acestuia, de către
unul sau mai mulți parlamentari sau de către un grup parlamentar, prin care se solicită
expli cații asupra politicii Guvernului în probleme importante ale activită ții sale interne sau
externe” 115.
Spre deosebire de întrebare, interpelarea poate fi formulată nu numai de către un
singur deputat ci și de un grup parlamentar sau de mai mulți deputați îm preună.
Întrebările și interpelările reprezintă ”mecanisme constituționale utile de informare și
control în regimurile parlamentare ”116. ”În sistemul nostru constituțional acest fapt este
evidențiat de utilizarea frecventă de către parlamentari a acestor mo dalități de control asupra
executivului, în cei 24 de ani de la Revoluția din decembrie 1989 fiind formulate, de exemplu ,
peste 11000 de interpelări ”117.
Termenul de moțiune simplă a fost intodus în Constituție cu prilejul revizuirii acesteia,
când prin noua redactare a art. 112 alin. (2), s -a lărgit și conținutul acesteia, în sensul că, acea
Cameră care o adoptă poate să -și exprime părerea nu numai cu privire la o problemă ce a
făcut obiectul unei interpelări, ci și cu privire la alte probleme ale politicii interne și externe.
Moțiunea simplă reprezintă ”un act juridic și nu unul politic, deși este rezultatul unor
dezbateri politice – tocmai de aceea efectele pe care aceasta le produce nu constau în
înlăturarea Guvernului sau a ministrului responsabil de domeniul care a făcut obiectul acelei
moțiunii ”118.
Practica parlamentară în materie relevă faptul că, din 1990 și până în prezent, s -au
depus la Camera Deputaților 90 de moțiuni simple în timp ce la Senat s -au depus doar 49 de
moțiuni de acest gen.
115 Art. 162 alin. (1) din Regulamentul Senatului și art. 173 alin. (2) din Regulamentul Camerei Deputaților ;
116 Muraru, I., Constantinescu, M., Drept parlamentar , Ed. C. H. Beck, București, 2005, pp . 267 ;
117 Studiu elaborat de Institutul ,,Ovidiu Șincai”, disponibil online la adresa web,
http://www.fisd.r/PDF/mater_noi/Raport%20Parlamentarism_FINAL -Ianuarie%202011 .pdf, data acces ării:
16.04.2017, ora accesării: 17:45;
118 Muraru, I., Tănăsescu E. S., în Muraru, I., Tănăsescu E. S., (coord.), Constituția României , op. cit. 2008, pp.
1063;
35
Dintr e acestea, șapte au fost adoptate în Senat iar șase la Camera Deputaților.
Problemele care au făcut obiect al acestor moțiuni au fost variate, în domenii de maxim
interes pentru electorat, precum economie, educație, agricultură, justiție și altele.
Se remarcă faptul că literatura de specialitate119, în identificarea func țiilor
Parlamentului, asociază, structural, func ția de control parlamentar în apropierea func ției
legislative. Acest fapt, în opinia noastră, nu este deloc întâmplător.
Constitu ția Români ei nu prevede expres terminologia de control parlamentar, însă
stabilește și descrie pe larg formele, procedura și ordinea elementelor de con ținut ale acestei
funcții. Încadrarea terminologică a informărilor, întrebărilor, interpelărilor, comisiilor de
anchetă, mo țiunilor, peti țiilor și declara țiilor politice în conceptul de control parlamentar a
fost configurată de doctrină120.
În dreptul comparat, func ția de control parlamentar este asimilată unei func ții
tradiționale, inerente demersului democratic, întrucât presupune proceduri de cenzurare a
acțiunilor guvernamentale121, activită ți de informare, interpelare, anchete și posibilitatea
angajării răspunderii Guvernului .
Motiva ția no țiunii de control parlamentar rezidă în faptul că, lato sensu , acesta
reprezintă ”opera țiunea politico -juridică prin care func ționează principiul separa ției și
echilibrului puterilor în stat. Stricto sensu, puterea Parlamentului asupra Guvernului
presupune un control continuu asupra fie cărui act al puterii executive”122
În opinia noastră, func ția de control parlamentar este ”o func ție politică prin excelen ță,
întrucât rezidă în pu terea suverană a poporului , care nu poate exclude antrenarea răspunderii
juridice a celor controla ți atunci când se con stată că legea a fost încălcată ”123.
119 Iorgovan, A., Tratat de drept administrativ , vol. I., Ed. All Beck, București, 2005, pp . 420 ;
120 Tomescu, Camelia -Rodica, Raporturile dintre Guvern și Parlament , Ed. C. H. Beck, București, 2012, pp .
340;
121 Iorgovan, A., Tratat de drept administrativ , vol. I., Ed. All Beck, București, 2005, pp . 421 ;
122 Muraru, I., Constantinescu, M., Drept parlamentar , Ed. C. H. Beck, București, 2005, pp . 269 ;
123 Idem. , pp. 270 ;
36
2.3 Răspunderea politică a Guvernului în fața Parlamentului
Din analiza prevederilor constituționale si a principiilor generale ale dreptului public,
rezultă că Guvernul acționează în deplinătatea competenței sale pentru realizarea atribuțiilor
ce îi revin, controlul parlamentar exercitându -se doar în limita preved erilor constituționale și
numai prin folosirea căilor și procedurilor pe care Constituția le pune la dispoziția
Parlamentului.
Parlamentul ”nu se poate substitui competenței Guvernului, nici nu are dreptul să
emită avize ori să acorde viza de control pre ventiv cu privire la actele efectuate de
Guvern”124.
Deși "legiferarea rămâne împuternicire a primordială a Parlamentului"125, controlul
efectuat de Parlament reprezintă una din laturile cele mai importante ale activității
parlamentare.
Cu privire la natura acestui control, așa cum arată autorii francezi Pierre Avril și Jean
Giguel, "termenul de control desemnează activitățile politice ale adunărilor, spre deosebire de
activitatea lor legislativă, și acoperă o mare diversitate de operațiuni care merg de la pu nerea
în joc a responsabilității Guvernului, până la activități pur informative"126.
Fundamentul conceptual al controlului parlamentar trebuie căutat în faptul că
Parlamentul este "organul suprem reprezentativ al poporului"127.
”El primește exercițiul puterii ce aparține națiunii, fapt care îi da legitimitatea de a
supraveghea modul de înfăptuire a politicii statului de către Guvern, încât acesta să
corespundă asp irațiilor majorității poporului”128.
124 Duculescu, Victor, Calinoiu, Constanț a, Duculescu, Georgeta , Constituția României – comentată și adnotată ,
Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 1997, p p. 330 ;
125 Deleanu, I., Instituții și proceduri costituționale în dreptul român și comparat , Ed. C. H. Beck, București,
2006, p p. 655 ;
126 Pactet, Pierre , Institutions politique. Droit constitutionnel , Paris, Armand Colin, 16 -ed, 1997 , pp. 34;
127 Muraru, Ioan, Tănăsescu E. S., în Muraru, I., Tănăsescu E. S., (coord.), Constituția României , op. cit. 2008,
pp. 1063 ;
128 Tomescu, Camelia -Rodica, Raporturile dintre Guvern și Parlament , Ed. C. H. Beck, București, 2012, pp .
343;
37
Mijloacele de control puse la dispoziția Parlamentul ui diferă, ”după modalitatea în
care se află țara noastră, într-un regim parlamentar clasic sau un regim prezidențial, întemeiat
pe separația rigida a puterilor”129.
Într-un asemenea sistem, chiar daca Parlamentul nu are posibilitatea de a răsturna
Guvernul , el dispune de alte pârghii care îi eficientizează controlul.
”Un important mijloc de control parlamentar îl constituie responsabilitat ea
Guvernului față de Parlament”130.
Punerea în joc a răspunderii Guvernului se poate înfăptui fie din inițiativa Guver nului,
fie a Parlamentului, prin inițierea unei moțiuni de cenzura.
Răspunderea politică a Guvernului este angajată doar atunci când se introduce o
moțiune de cenzură . Prin moțiunea de cenzură o parte din parlamentari își exprimă
neîncrederea cu privire la activitatea Guvernului și speră în demiterea acestuia cu sprijinul
majorității parlamentare. 131
”Pentru ca un Guvern să ființeze, el trebuie să se bucure de sprijin parlamentar, tocmai
de aceea problema încrederii Parlamentului în Guvern, sub forma unui vot de încredere, face
obiect al unor dispoziții constituționale exprese. Unele constituții reglementează această
procedură amănunțit și detaliat, în timp ce altele cu inconsecvență și lipsă de precizie. Există,
de asemenea, regimuri politice în care moțiunea de cenzură nu este posibilă, și, deci, pe cale
de consecință, nici demiterea Guvern ului, cum este cel elvețian”132.
Constituția României133, prin dispozițiile art. 113 coroborate cu dispozițiile art. 109
alin (1) consacră răspunderea politică a Guver nului în fața Parlamentului, pentru întreaga sa
activitate. Răspunderea politică a Guvernului nu poate interveni decât în cazul unei conduite
culpabile din partea Guvernului, în ansamblul său, sau al unui membru al acestuia, pentru o
conduită culpabilă, Gu vernul sau ministrul în cauză acționând cu exces de putere.
129 Tomescu, Camelia -Rodica, Raporturile dintre Guvern și Parlament , Ed. C. H. Beck, București, 2012, pp .
344;
130 Muraru, I., Constantinescu, M., Drept parlamentar , Ed. C. H. Beck, București, 2005, pp . 273 ;
131 Idem., pp. 274;
132 În Elveția, în cazul unui conflict instituțional, Cabinetul trebuie să se supună hotărârii Adunărilor, deci
constatăm existența unei subordonări a Cabinetului față de legislativ. În realitate însă Cabinetul se bucură de o
stabilitate nemaiîntâlnită însă la alte guverne și care derivă atât din competența sa cât și din forța politică a
acestuia ;
133 Iorgovan A. , în Constantinescu, M. , Iorgovan, A. , Muraru, I. , Tănăsescu, E. S. , Constituția României
revizuită – Comentarii și explicații , Ed. All Beck, București, 2004, p p. 194 -195;
38
Este clar că, dacă s -a recurs la inițierea unei moțiuni de cenzură, iar Parlamentul își
retrage încrederea acordată, după o anumită perioadă, fără dubii, Guvernul se face vinovat și
nu forul leg islativ.
Retragerea încrederii are loc în momentul în care majoritatea membrilor Parlamentului
nu mai sunt de acord cu modul de guvernare a Cabinetului, deci Guvernul își pierde
legitimitatea dobândită prin votul de învestitură.
Procedura legală pentru i nițierea, dezbaterea și votarea unei moțiuni de cenzură,
precum și efectele aprobării sale sunt prevăzute expres în Legea fundamentală precum și în
Regulamentul ședințelor comune ale Camerei Deputaților și Senatului, fapt de natură a oferi
stabilitate Guve rnului și de a contribui la limitarea puterii forului legiuitor în a obstrucționa
activitatea executivului.
Majoritatea constituțiilor europene, reglementând procedura retragerii încrederii
Guvernului printr -o moțiune de cenzură, au prevăzut prin dispozi țiile lor și modalități și
instrumente care să aibă rolul de a bloca încercările de demitere a Guvernului, în scopul
prevenirii instaurării unor crize politice.
Dintre mecanismele și instrumentele care țin de parlamentarismul raționalizat, se
rețin134:
a) neîncrederea constructivă , care pune în ecuație direct votul de neîncredere și
desemnarea unui nou Guvern, prin propunerea candidaturii unui nou șef de Guvern sau chiar
a unui Guvern, în intregime, specifică unor state ca Germania, Spania, Ungaria, Polon ia sau
Slovenia;
b) precizarea unui interval de timp între inițiativa votului de încredere și votul propriu –
zis;
c) interzicerea repetării votului de neîncredere.
Totuși, această modalitate de blocare a tendințelor legislativului de a demite cabinetu l
nu este absolută, ci restricționată. Astfel, sistemul constituțional al Poloniei și al Bulgariei
interzice repetarea votului de neîncredere, mai devreme de trei luni în Polonia și de șase luni
în Bulgaria.
În scopul evitării unei instabilități a execut ivului, Constituția României a stabilit trei
tipuri de condiționări procedurale, una vizând funcționarea Parlamentului iar celelalte două
referindu -se la exprimarea în plan politic a opoziției parlamentare.
134 Muraru, I., Constantinescu, M., Drept p arlamentar , Ed. C. H. Beck, București, 2005, pp . 277 ;
39
Din punct de vedere procedural, moțiunile de ce nzură nu pot fi inițiate decât de cel
puțin o pătrime din numărul total al deputaților și senatorilor, ca o condiție de validitate.
Acestea pot fi dezbătute și aprobate doar în ședința comună a celor două Camere ale
Parlamentului, atât din motive de simetr ie juridică cu votul de încredere acordat de legislativ,
cât și ca expresie a raporturilor de încredere care ar trebui să ființeze între executiv și
autoritatea legiuitoare.
Constituția României – art. 113 alin. (4) – limitează numărul de moțiuni de cenzu ră care
pot fi inițiate de către parlamentari, în sensul că, dacă o moțiune de cenzură este respinsă
deputații și senatorii care au semnat -o nu mai pot iniția aceeași moțiune de cenzură în aceeași
sesiune parlamentară, cu excepția cazului în care Guvernul își angajează răspunderea, potrivit
art. 114 din Constituție.
Această prevedere constituțională protejează nu numai stabilitatea guvernamentală, ci
și Guvernul de eventualele șicane politice care l -ar împiedica să -și exercite atribuțiile ,,prin
blocarea sa în dezbateri sterile pe margi nea programului de guvernare”135.
O altă prevedere consacrată prin dispozițiile art. 113 alin. (4) din Constituția
României, menită a înlătura o eventuală instabilitate guvernamentală, se referă la stabilirea
unui interval de timp între inițiativa votului de încredere și votul propiu -zis, prevedere care
instituie condiția ca moțiunea de cenzură să se dezbată după trei zile de la data prezentării
acesteia în ședința comună a celor două Camere Prin Constituția României nu a fost
consacrată moțiunea individuală de cenzură, care să privească se parat pe fiecare dintre
membrii executivului, și care ar avea drept consecință pierderea calității de ministru doar de
cel considerat responsabil.
”În sistemul nostru constituțional, în cazul în care un ministru s -ar face responsabil de
acte prin care Pa rlamentul apreciază că încrederea acordată Guvernului în ansamblul său a
fost grav sau iremediabil afectată, singura soluție pentru responsabilitatea întregii echipe
guvernamentale, rămâne declanșarea unei moțiuni de cenzură împotria Guvernului, dacă
Primu l-ministru nu inițiază procedura de propunere a revocării din funcție a respectivului
minis tru, de către șeful statului”136.
135 Ioan, Muraru, E. S. , Tănăsescu în I. , Muraru, E. S., Tănăsescu (coord.), Constituția României …..op. cit. 2008,
pp. 1064 ;
136 Drăganu, Tudor , Drept constituțional și instituții politice. Tratat elementar , vol. II, Ed. Lumina Lex,
București, 1998, p p. 172 și I. , Vida, Puterea executivă și administrația publică , Ed. R. A. ,,Monitorul Oficial”,
București, 1994, p p. 103 ;
40
O altă cerință se referă la obligativitatea ca moțiunea de cenzură să fie inițiată de
parlamentari care să facă parte din cele două Camere ale legislativului, întrucât se consideră
că ambele Camere au o putere egală de control parlamentar asupra Guvernului.
Textul moțiunii, însoțit de lista inițiatorilor este transmis Birourilor permanente ale
Camerei Deputaților și Senatului, acestea verificând lista semnăturilor, apartenența politică a
semnatarilor precum și întrunirea numărului de parlamentari, semnatari ai moțiunii, prevăzut
de Legea fundamentală precum și de Regulamentul ședințelor comune ale Camerei
Deputaților și Senatului, ceri nța întrunirii numărului legal de semnături, fiind o condiție de
fond a promovării moțiunii.
În cazul în care lista semnatarilor nu cuprinde cel puțin o pătrime din numărul total al
deputaților și senatorilor, textul moțiunii urmează să fie înapoiat, nefi ind permisă completarea
listei sau promovarea unei noi moțiuni de cenzură în aceeași sesiune parlamentară, inițierea
unei noi moțiuni trebuind să se realizeze doar cu respectarea dispozițiilor cuprinse în art. 113
alin. (4) din Constituție.
Legea fundame ntală nu precizează în cât timp trebuie convocate cele două Camere ale
Parlamentului în ședință comună, după depunerea moțiunii, însă dispune în privința dezbaterii
acesteia, care nu poate să aibă loc mai târziu de trei zile de la data prezentării ei.
În ceea ce privește Regulamentul ședințelor comune ale Camerei Deputaților și
Senatului, acesta prevede, prin art. 78, că moțiunea de cenzură se prezintă în ședința comună a
celor două Camere, în cel mult cinci zile de la data depunerii acestuia. Textul face referire la o
simplă citire a textului moțiunii de cenzură, fără a fi organizată o dezbatere a acestuia.
Moțiunea se dezbate după trei zile de la data prezentării ei, Guvernul fiind
încunoștiințat cu privire la data dezbaterii, cu 24 de ore înainte ca a ceasta să aibă loc. Una
dintre etapele obligatorii ale dezbaterii oricărei moțiuni de cenzură, constă în prezentarea
poziției Guvernului cu privire la problemele discutate.
Constituția României, prevede în art. 113 alin. (1) că adoptarea moțiunii are loc în
ședința comună a celor două Camere parlamentare, cu votul majorității deputaților și
senatorilor.
Această procedură reprezintă o soluție simetrică cu cea a acordării încrederii pentru
formarea Guvernului, dar de această data, întrunirea majorității c erute de Legea fundamentală
are drept efect demiterea executivului Răspunderea solidară a Guvernului este caracteristă
regimului parlamentar care, cu timpul, a fost preluată și de sistemele semi -prezidențiale.
41
Ea reprezintă una dintre cauzele care generează stabilitate guvernamentală, dar, în
același timp reprezintă expresia controlului exercitat de către Parlament asupra executivului.
În genere, stabilitatea guvernamentală are la bază sprijinul majorității parl amentare.
Procedând la o analiză comparativă, având în vedere cele două elemente, respectiv
stabilitate guvernamentală -majoritate parlamentară, vom observa că în regimurile
parlamentare, durabilitatea Cabinetului este determinată, de cele mai multe ori, de existența
unei majorități parlamentare care sprijină acțiunile executivului. De asemenea, acele cabinete
care câștigă mai multe alegeri succesive, ajung a se confrunta prea puțin cu provocări serioase
din partea parlamentarilor.
În România, după 1989, practica a demonstrat că nu putem vorbi, în genere, de o
stabilitate politică, pe fundalul existenței unor coaliții șubrede și a unei decizii electorale
schimbătoare, dictată de ineficiență guvernamentală și confuzie.
Instabilitatea guvernamentală în țar a nostră a fost deteminată de o serie de factori care,
deseri, au acționat în concurs, cum ar fi absența unei majorități parlamentare având la bază un
partid dominant sau a unei coaliții bine consolidată, neînțelegerile dintre Președinte și Primul –
ministru , tendința Guvernului de a câștiga supremația în fața Parlamentului, prin forțarea
prerogativelor constituționale.
Pe fundalul unei presiuni constante a executivului, în dorința de a domina viața
politică românească, Parlamentul a reușit totuși de a se c onstitui într -un factor de stabilitate,
acționând în situații de criză politică majoră, în scopul consolidării democrației, fără a -și
asuma riscul dizolvării sale, fie prin adoptarea unor moțiuni de cenzură, fie prin decizii de
suspendare a Președintelui R omâniei. 137
Constatăm, specific țării noastre, că toate moțiunile de cenzură introduse au fost
inițiate în scopul de a discredita Guvernul și a atrage atenția populației asupra greșelilor
politicii acestuia, a corupției cât și a eșecului său de a rezolva problemele prioritare ale țării.
137 Muraru, I., Constantinescu, M., Drept parlamentar , Ed. C. H. Beck, București, 2005, pp . 280;
42
CAPITOLUL III. ANALIZĂ COMPARATIVĂ PRIVIND CONTROLUL
PARLAMENTAR EXERCITAT ASUPRA ADMINISTRAȚIEI PUBLICE ÎN
ROMÂNIA ȘI ÎN ALT STAT EUROPEN
3.1 Evoluția controlului parlamentar asupra
administrației publice în Suedia
La data de 6 iunie 1523, a fost ales primul Rege al Suediei ca stat de sine stă tător –
monarhul Gustav Vasa – în contextul destrămării Uniunii de la Kalmar, uniune pe baza căreia
cele trei țări scandinave – Norvegia, Danemarca și Suedia – fuseser ă unite anterior sub un
singur Rege. De altfel, data de 6 iunie a fost declarată ca fiind ziua națională a Suediei.138
Așadar, ” forma de guvernământ consacrată de Constituție este monarhia
constituțională, statul suedez păstrând tradiția monarhiei instituit ă la fondarea statului suedez
modern, în anul 1523 ”139.
De altfel, până în secolul al XVII -lea când a devenit imperiu și, totodată, o mare putere
europeană, Suedia era o țară nordică fără putere militară și economică relevantă și fără
notorietate. Însă, în cepând cu domnia Regelui Gustav Adolf dintre anii 1611 și 1632 și până
în anul 1721, când și -a pierdut titlul de imperiu, Suedia a fost statul dominant în zona baltică
și a avut o putere semnificativă în plan european.140
”Din 1814 a fost adoptată politica de nealiniere pe timp de pace și de neutralitate pe
timp de război, așa încât Suedia a rămas o țară neutră în timpul celor două războaie mondiale.
Astfel, a continuat să fie nealiniată în timpul Războiului Rece și nu este, în prezent, membră a
niciunei al ianțe militare. A devenit stat membru al Uniunii Europene în 1995. Actuala
Constituție a Suediei a fost adoptată în 1974, fiindu -i aduse ultimele amendamente în
2012 ”141.
138 www.seap.ro/article/304/Suedia , data accesării: 19.04.2017 , ora accesării: 22:33 ;
139 Bossaert, Danielle, șa.., Funcția publică în Europa celor cincisprăzece , Noi tendințe și evoluții, Editura
Economică, București, 2002, pp. 12;
140 Chandler, J. A., Comparative Public Administration , New York: Routledge, 2000, pp. 9;
141 Bossaert, Danielle, șa.., Funcția publică în Europa celor cincisprăzece , Noi tendințe și evoluții, Editura
Economică, București, 2 002, pp. 14 ;
43
O particularitate a Legii fundamentale a Suediei142 este dată de existența a patru a cte
de natură constituțională care, împreună, compun Constituția Regatului Suediei: Instrumentul
de guvernare (Constituția ca atare), Legea privind succesiunea la tron, Legea privind
libertatea presei, Legea fundamentală privind libertatea de exprimare.
”Legea privind Parlamentul, modificată în septembrie 2014, nu constituie o lege de
natură constituțională, ci este practic Regulamentul de organizare și funcționare a
Parlamentului suedez – Riksdag ”143.
”Suedia este, din punctul de vedere al formei de guvernământ, monarhie
constituțională în care puterea pub lică emană de la popor. Astfel , democrația suedeză se
întemeiază pe formarea liberă a opiniei și pe votul universal și egal, aceasta realizându -se prin
intermediul unei forme de guvernământ reprezent ative și parlamentare, precum și prin
autonomie locală ”144.
”Șeful statului suedez este Regele care ocupă tronul Suediei potrivit Actului de
succesiune. Guvernarea Regatului este îndeplinită de Guvernul ce răspunde în fața
Parlamentului, cunoscut și sub de numirea de Riksdag. Regele are doar funcții onorifice, cum
ar fi cea de reprezentant oficial al Statului. Șeful Statului deschide sesiunea anuală a
Parlamentului ( Riksdag ) dar nu participă la dezbateri și nu are drept de semnătură pentru nici
una din deci ziile guvernamentale. De curând, Rolul Șefului Statului este și acela de a propune
noul Prim -Ministru, iar această informație este preluată ulterior de către Purtătorul de Cuvânt
al Parlamentului ”145.
Constituția stabilește că ”șeful statului poate fi numai un cetățean suedez care a
împlinit vârsta de 18 ani. De asemenea, el nu poate deține, în același timp, funcția de ministru,
de Președinte al Parlamentului sau calitatea de membru al Parlamentului.
142 Constituția Suediei a fost adoptată în anul 1974. Ultimele revizuiri au fost efectuate în anul 2012. În prezent,
Legea fundamentală suedeză este formată din Actul de guvernare (adoptat prin SFS nr. 1974:152), Actul de
succesiune (SFS nr. 181 0: 0926 – adoptat inițial în anul 1810), Legea privind libertatea presei (SFS nr. 1949:105
– adoptată în anul 1949) și Legea fundamentală privind libertatea de expresie (SFS nr 1991: 1469 – adoptată în
anul 1991). Toate au suferit modificări și completări până în anul 2012 inclusiv;
143 www.confederatii.ro/article/304/Suedia , data accesării: 20.04.2017 , ora accesării: 01:15 ;
144 www.seap.ro/article/304/Suedia , data accesării: 20 .04.2017 , ora accesării: 01:43 ;
145 Chandler, J. A., Comparative Public Administration , New York: Routledge, 2000 , pp. 11 ;
44
Relația dintre Rege și Prim -ministru are la bază obligația acestuia din urmă de a -l
informa pe monarh cu privire la guvernarea Regatului. Atunci când este necesar, Guvernul se
întrunește în calitate de Consiliu de Stat, fiind prezidat de însuși monarhul suedez ”146.
”O altă normă cons tituțională referitoare la relația dintre șeful statului și Prim -ministru
prevede faptul că monarhul are obligația de a se consulta cu Premierul înainte de a întreprinde
călătorii în străinătate ”147.
”În situația în care Regele se află în imposibilitatea t emporară de a -și exercita
atribuțiile, membrii Casei Regale aflați în linia de succesiune și care dețin capacitatea în acest
sens vor prelua și vor exercita atribuțiile sale în calitate de Regent ad interim. Aceeași
prevedere se aplică în cazul în care Reg ele sau Regina care ocupă funcția de șef al statului
decedează sau abdică, iar moștenitorul la tron nu a împlinit încă vârsta de 18 ani ”148.
În cazul în care nu există o persoană competentă să exercite funcția de Regent ad
interim, Președintele Parlamentul ui sau, în lipsa acestuia, unul dintre Vicepre ședinți, va
îndeplini funcția de Regent ad interim în baza unei hotărâri a Guvernului.
De asemenea, este de menționat faptul că, în situația în care Regele sau Regina se află
în imposibilitatea de a -și exerci ta atribuțiile timp de șase luni, Guvernul are obligația de a
informa Parlamentul, iar acesta decide dacă se consideră că Regele sau Regina a abdicat. Este
de menționat și faptul că monarhul nu poate fi urmărit penal pentru acțiunile sale, același
regim de imunitate fiindu -i acordat și Regentului ad interim.
Guvernul este alcătuit din Prim -ministru și alți miniștri pe care Premierul îi
desemnează. Miniștrii trebuie să fie cetățeni su edezi. Un ministru nu poate de ține nicio altă
funcție și nu poate desfășu ra nicio activitate care ar putea afecta încrederea publică acordată
acestuia.
În cel mult două săptămâni de la întrunirea sa, Parlamentul nou -ales stabilește, prin
vot, dacă Prim -ministrul se bucură de încrederea sa. În cazul în care mai mult de jumătat e din
membrii Parlamentului nu -i acordă votul de încredere, Prim -ministrul este revocat.
Însă, în cazul în care Prim -ministrul a fost deja revocat, nu se va mai recurge la vot. În
cazul în care Parlamentul a aprobat o propunere privind noul Prim -ministru , acesta comunică
Parlamentului, cât mai curând posibil, numele miniștrilor .
Ulterior, Guvernul preia mandatul în cadrul unui ședințe a Consiliului de Stat, în fața
șefului statului sau, în absența sa, în fața Președintelui Parlamentului.
146 Constituția Suediei a fost adoptată în anul 1974. Ultimele revizuiri au fost efectu ate în anul 2012 ;
147 Chandler, J. A., Comparative Public Administration , New York: Routledge, 2000 , pp. 12;
148 www.seap.ro/article/304/Suedia , data accesării: 21 .04.2017 , ora accesării: 03:21 ;
45
În cazul în ca re Parlamentul retrage încrederea acordată Prim -ministrului sau unui
membru al Guvernului, Președintele Parlamentului revocă ministrul respectiv.
Cu toate acestea, în situația în care Guvernul poate organiza alegeri parlamentare
extraordinare și le organ izează în termen de o săptămână de la adoptarea moțiunii de cenzură,
ministrul respectiv nu va fi revocat.
Un ministru poate fi revocat la cererea acestuia; într -un astfel de caz, Prim -ministrul
este revocat de Președintele Parlamentului, iar orice alt m inistru, de Prim -ministru. De
asemenea, Prim -ministrul poate revoca orice alt ministru în alte împrejurări. Guvernul poate
adopta dispoziții în baza autorizării acordate de Parlament, aceste dispoziții fiind ulterior
înaintate organului reprezentativ supre m pentru a fi examinate, în cazul în care acesta solicită
astfel.
”Începând cu anul 1971, Parlamentul suedez este unicameral, fiind alcătuit din 349 de
membri aleși pentru un mandat de patru ani, potrivit art. 6, capitolul 3, din Constituție
(Instrumentu l de guvernare). Din numărul total de mandate, 310 constituie mandate fixe, în
timp ce 39 sunt mandate compensatorii. Însă numai partidele care obțin cel puțin patru
procente din voturile exprimate la nivelul Regatului pot participa la distribuirea
mandate lor”149. Cu toate acestea, un partid care obține un număr mai mic de voturi participă la
distribuirea mandatelor fixe în cadrul unei circumscripții în care acesta obține cel puțin 12
procente din voturile exprimate.
”Mandatele sunt distribuite între partide . Numai partidele care obțin cel puțin 4% din
voturile exprimate la nivelul Regatului pot participa la distribuirea mandatelor. Cu toate
acestea, un partid care obține un număr mai mic de voturi participă la distribuirea mandatelor
fixe în cadrul unei circ umscripții în care acesta obține cel puțin doisprezece procente din
voturile exprimate ”150.
Mandatele fixe din fiecare circumscripție sunt distribuite proporțional între partide în
funcție de rezultatele alegerilor din circumscripția respectivă. Mandatele compensatorii sunt
distribuite între partide astfel încât distribuirea tuturor mandatelor în Parlament, în afara
acelor mandate fixe care au fost alocate unui partid care a obținut mai puțin de 4% din
voturile la nivel național, să fie proporțion ală cu numărul total de voturi exprimate la nivelul
Regatului în favoarea partidelor respective care participă la distribuirea mandatelor.
149 www.seap.ro/article/304/Suedia , data accesării: 22 .04.2017 , ora accesării: 06:52 ;
150 Bossaert, Danielle, șa.., Funcția publică în Europa celor cincisprăzece , Noi tendințe și evoluții, Editura
Economică, București, 2002 , pp. 16 ;
46
În cazul în care, în cadrul distribuirii mandatelor fixe, un partid obține un număr de
mandate care depășește număru l corespunzător reprezentării proporționale a partidului
respectiv în Parlament, partidul în cauză și mandatele fixe obținute de acesta nu sunt luate în
calcul în cadrul distribuirii mandatelor compensatorii.
Mandatele compensatorii sunt alocate circumscr ipțiilor după distribuirea acestora între
partide. În vederea distribuirii mandatelor între partide, se utilizează metoda Sainte -Lagüe
modificată, primul divizor fiind 1,4.
De asemenea, pentru fiecare membru al Parlamentului este numit un membru supleant.
Parlamentul nou -ales se întrunește în cea de -a cincisprezecea zi de la alegeri, însă nu mai
devreme de a patra zi de la anunțarea rezultatelor alegerilor. În plus, timp de trei luni de la
data la care s -a întrunit pentru prima dată Parlamentul nou -ales, G uvernul nu poate organiza
alegeri extraordinare.
”Pentru fiecare legislatură, Parlamentul alege un Președinte al său, precum și un Prim –
vicepreședinte, un al doilea Vicepreședinte și un al treilea Vicepreședinte din rândul
membrilor săi. Tot din rândul m embrilor săi, Parlamentul mai alege și comisii potrivit
normelor stabilite de Legea privind Parlamentul. Acestea includ o Comisie pentru Afaceri
Constituționale și o Comisie pentru Finanțe, o Comisie pentru Fiscalitate și un număr
corespunzător de alte com isii. În total, Parlamentul numește un număr de 15 comisii, fiecare
fiind alcătuită dintr -un număr impar de membri, dar nu mai mic de 15 ”151.
Comisia pentru Afaceri Constituționale controlează modul în care un membru al
Guvernului sau Guvernul, în ansamblu l său, își desfășoară activitatea și astfel poate avea
acces la toate documentele pe care le consideră de interes. Tot Comisia pentru Afaceri
Constituționale ia decizia de declanșare a procedurilor penale în cazul în care o persoană care
deține sau a dețin ut funcția de ministru și -a neglijat grav atribuțiile oficiale.
Orice membru al Parlamentului poate adresa întrebări și interpelări unui membru al
Guvernului cu privire la aspecte referitoare la exercitarea atribuțiilor sale oficiale. Printr -o
moțiune de cenzură, Parlamentul poate retrage încrederea acordată unui ministru.
”Moțiunea, pentru a fi supusă examinării, trebuie să fie înaintată de cel puțin o zecime
din membrii Parlamentului, iar pentru a fi adoptată trebuie votată de mai mult de jumătate din
membrii Parlamentului ”152.
151 Bossaert, Danielle, șa.., Funcția publică în Europa celor cincisprăzece , Noi tendințe și evoluții, Editura
Economică, București, 2002 , pp. 17 -18;
152 Chandler, J. A., Comparative Public Administration , New York: Routledge, 2000 , pp. 12;
47
În ceea ce privește dreptul de inițiativă legislativă, acesta aparține Guvernului și
fiecărui membru al Parlamentului și poate viza orice aspect care se încadrează în sfera de
competență a Parlamentului. Acesta din urmă adoptă d ispoziții prin legi, în timp ce Guvernul
legiferează, în mod excepțional, pe calea ordonanțelor.
Parlamentul alege unul sau mai mulți Avocați ai Poporului care supraveghează
aplicarea legilor și a altor reglementări în cadrul activităților publice, în baza instrucțiunilor
Parlamentului.
Avocatul Poporului are drept de acces la evidențele și la alte documente ale instanțelor
judecătorești și ale autorităților administrative, iar Legea fundamentală prevede obligația
instanțelor judecătorești, autorităților administrative și angajaților din cadrul administrației de
stat și locale să furnizeze acestuia a vizele și informațiile solicitate.
Un Procuror asistă Avocatul Poporului în activitatea acestuia, în cazul în care i se
solicită acest lucru. Parlamentul este cel care, în baza protocoalelor la tratate, primește
informații în legătură cu activitatea Uniu nii Europene de la instituțiile acesteia.
Guvernul răspunde în fața Parlamentului cu privire la acțiunile sale desfășurate la
nivelul Uniunii Europene, înaintează anual Parlamentului o comunicare scrisă în care prezintă
activitățile desfășurate în cadrul Uniunii.
Atunci când Guvernul consideră că este cazul, acesta poate informa Parlamentul în
legătură cu documentele pe care Parlamentul (Riksdag) le primește de la instituțiile Uniunii
Europene. Comisiile numite de către Parlament monitorizează activităț ile de la nivelul
Uniunii conform propriului domeniu de activitate, iar apoi dezbat cu Guvernul activitatea
Uniunii Europene. De asemenea, Legea fundamentală prevede obligația Guvernului și a altor
autorități de stat de a oferi comisiilor informații cu pri vire la activitatea Uniunii Europene.
Atunci când se pregătesc convenții pentru modificarea tratatului privind Uniunea Europeană,
membrii care participă la aceste convenții sunt membri permanenți sau supleanți din
Parlament.
Guvernul trebuie să informeze și să consulte Comisia pentru Afaceri UE cu privire la
aspecte ce urmează a fi decise de Consiliul Uniunii Europene.
Parlamentul are rolul de a stabili impozitele și taxele datorate statului și de a aproba
bugetul național. În acest sens, Guvernul trimi te spre aprobare Parlamentului un proiect de
lege pentru buget, iar Parlamentul aprobă un buget na țional pentru următorul exercițiu bugetar
sau pentru o altă perioadă bugetară, în cazul în care motive speciale impun acest lucru,
stabilind în acest fel veni turile estimate ale statului și creditele destinate unor scopuri
specifice.
48
Pe parcursul perioadei bugetare, Parlamentul poate decide să revizuiască veniturile
estimate ale statului, să modifice creditele deja aprobate sau să aprobe noi credite.
În Sued ia, veniturile și creditele nu pot fi utilizate decât potrivit modalităților și pentru
scopurile aprobate de Parlament. În măsura în care activele statului nu au fost alocate
autorităților aflate sub controlul Parlamentului, Guvernul este cel care dispune și
administrează aceste active.
”Parlamentul stabilește principiile privind administrarea și înstrăinarea activelor
statului, iar Constituția mai prevede faptul că Guvernul nu poate contracta împrumuturi și nu
poate să își asume obligații financiare în numele statului fără o autorizare prealabilă emisă de
Parlament ”153.
Constituția Suediei prevede faptul că administrația publică funcționează independent,
astfel că nicio autoritate publică și niciun organ de decizie al unei autorități locale nu pot
stabil i modul în care o autoritate administrativă urmează să decidă cu privire la un caz
particular. De asemenea, funcțiile administrative pot fi delegate unor persoane fizice sau unor
persoane juridice.
Autoritățile publice pot să procedeze la efectuarea unui control de legalitate asupra
prevederilor în vigoare ce se aplică în segmentul acestora de competență, iar dacă acestea
contravin Legii fundamentale sau dacă nu s -a ținut cont de procedura de adoptare a acelei
norme, prevederea respectivă nu se mai aplică .
Câteva agenții centrale au birouri regionale adesea chiar la nivel de district care sunt
conduse de către guvernatorul districtului. Există de asemenea, 286 de districte municipale
conduse de către un consiliu ales. Reprezentanții acestora au dreptul d e a percepe taxe pe
venit și a oferi diverse alte servicii.
Principala instituție de control contabil este Biroul Național de Revizie Contabilă care
are rolul să efectueze controlul financiar, să determine performanțele înregistrate de diferite
organizaț ii publice și modul de gestionare a resurselor financiare proprii și atrase. Parlamentul
numește un revizor contabil paramentar care este responsabil pentru eficiența activității de
control.
În Suedia, membrii cabinetului se întâlnesc destul de frecvent ș i țin sedinte plenare în
fiecare joi, în care se iau decizii. Ședințele plenare ale Cabinetului sunt prezidate de premier.
Cabinetul decide cu privire la politicile guvernamentale, în timp ce problemele mai mici sunt
discutate separat de către miniștri sau în cadrul grupurilor mici recunoscute oficial de Guvern.
153 www.seap.ro/article/304/Suedia , data accesării: 23 .04.2017 , ora accesării: 23:55 ;
49
După cum se poate observa, o anumită tendință de centralizare a puterii poate fi
observată în cadrul Guvernului, dar este contrabalansată de numărul mare de agenții și comisii
subordonate, cu prero gative clar stabilite. Aceasta înseamnă că alte decizii importante privind
politicile publice sunt luate de către agențiile independente subordonate ministerelor și de
către grupurile de la nivelul districtului .
De fapt, doar deciziile politice sunt luat e la nivelul Cabinetului. Unul dintre motivele
pentru care ministerele suedeze au dimensiuni destul de mici este rolul important al
numeroaselor comisii și comisii care funcționează alături de acestea. În prezent există aproape
200 de astfel de comisii și comisii cu activitate permanentă.
Legea fundamentală154 prevede prerogativa Guvernului de a încheia acorduri cu alte
state sau cu organizații internaționale. Acordurile internaționale al căror obiect nu presupune
participarea Parlamentului sau a Consiliului Consultativ pentru Afaceri Externe pot fi
încheiate d e orice autoritate administrativă, ca urmare a unei delegări din partea Guvernului.
Consiliul Consultativ pentru Afaceri Externe este alcătuit din Președintele
Parlamentului și nouă alți membri aleși de Parlament din rândul membrilor săi. Legea privind
Parlamentul cuprinde norme detaliate cu privire la componența Consiliului. Consiliul
Consultativ pentru Afaceri Externe este convocat de Guvern. Guvernul este obligat să
convoace Consiliul în cazul în care cel puțin patru membri ai Consiliului solicită consu ltări cu
privire la anumite aspecte.
Ședințele Consiliului sunt prezidate de șeful statului sau, în absența acestuia, de Prim –
ministru. Un membru al Consiliului Consultativ pentru Afaceri Externe și orice persoană
asociată în vreun alt fel Consiliului tre buie să fie precaută în ceea ce privește comunicarea
către alte persoane a informațiilor de care a luat cunoștință în această calitate. Persoana care
prezidează o ședință a Consiliului poate hotărî că o obligație de confidențialitate se aplică
necondiționa t. Conducătorul ministerului responsabil pentru gestionarea afacerilor externe
trebuie să fie informat de fiecare dată când intervine, la nivelul unei alte autorități a statului, o
situație semnificativă în ce privește relațiile cu un alt stat sau cu o org anizație internațională.
Aprobarea Parlamentului este necesară înainte de încheierea de către Guvern a unui
acord internațional obligatoriu pentru Regat155:
1. în cazul în care acordul impune modificarea sau abrogarea unei legi ori adoptarea
unei noi legi;
154 www.seap.ro/article/304/Suedia , data accesării: 23 .04.2017 , ora accesării: 04:16 ;
155 Idem. , data accesării: 24 .04.2017 , ora accesării: 05:03 ;
50
2. în cazul în care acesta are ca obiect un aspect în legătură cu care Parlamentul are
putere de decizie .
În situația în care Guvernul încheie un acord internațional ce are ca efect modificarea,
abrogarea sau adoptarea unor legi, ori în cazul în care obie ctul acordului se referă la un aspect
asupra căruia Parlamentul are putere de decizie, Parlamentul aprobă respectivul acord. În
cadrul cooperării la nivelul Uniunii Europene, Parlamentul poate transfera autoritatea de
decizie care nu afectează principiile de guvernare fundamentale ale Suediei.
Autoritatea de decizie, care se întemeiază în mod direct pe Constituție (Instrumentul
de guvernare) și care privește stabilirea unor dispoziții, utilizarea activelor statului, atribuțiile
aferente unor funcții judici are sau administrative sau încheierea ori denunțarea unui acord
internațional sau a unei obligații internaționale, poate fi transferată într -o măsură limitată unei
organizații internaționale pentru cooperare paș nică din care Suedia face parte.
Aparatul ad ministrativ al Suediei se diferențiază de celelalte prin următoarele
caracteristici156:
➢ structura administrativă duală, orientată pe politica ministerelor și numeroase
agenții executive independente;
➢ descentralizarea puternică cu responsabilități mari la nivelurile regional și local.
Cancelarul de Justiție și alte autorități administrative ale statului se subordonează
Guvernului, cu excepția cazului în care acestea sunt autorități aflate sub controlul
Parlamentului conform prezentului Act de guvernare sau conform unei alte legi. Nicio
autoritate publică, inclusiv Parlamentul, și niciun organ de decizie al vreunei autorități locale
nu pot stabili modul în care o autoritate administrativă urmează să decidă cu privire la un caz
particular, privind exercitarea autorității publice față de o persoană sau o autoritate locală ori
privind aplicarea legii.
”Parlamentul nu poate îndeplini nicio funcție administrativă decât în măsura în care
aceasta este prevăzută de Legea fundamentală sau de Legea privind Parlamentul ”157.
Funcțiile administrative pot fi delegate autorităților locale. De asemenea, funcțiile
administrative pot fi delegate altor persoane juridice sau unor persoane fizice. În cazul în care
o astfel de funcție implică exercitarea autorității publice, aceasta poate fi delegată numai
conform legii. Dispoziții speciale privind angajații statului se adoptă prin lege.
156 Bossaert, Danielle, șa.., Funcția publică în Europa celor cincisprăzece , Noi tendințe și evoluții, Editura
Economică, București, 2002 , pp. 21 ;
157 www.seap.ro/article/304/Suedia , data accesării: 25 .04.2017 , ora accesării: 05:49 ;
51
Numai un cetățean suedez poate fi numit în funcția de Avocat al Poporului sau de
Auditor General. Aceeași prevedere se aplică și în cazul Cancelarulu i de Justiție.
Naționalitatea suedeză poate fi prevăzută drept condiție de eligibilitate pentru deținerea unei
funcții în cadrul administrației de stat sau în cadrul unei autorități locale numai în baza
condițiilor stabilite prin lege .
În prezent, ”Suedia este împărțită în județe (conseisl landsting), 21 la număr, ce
găzduiesc, de asemenea, sediul prefecturilor (Länsstyrelse). Municipalitățile (kommuner) sunt
în număr de 289 ”158.
”O primă reformă administrativă a comunelor a avut loc în anul 1952, atunci cân d s-a
redus numărul lor de la 2500 la 1 037. Gotland are un dublu statut de municipiu și județ.
Localitățile rurale (Landskommuner) se disting de districtele urbane (Köpingar). Acestea sunt
reglementate de Legea cu privire la comunitățile locale (Kommunalla g) care a intrat în
vigoare în anul 1992 ”159.
Pentru cooperarea la nivel local pentru proiecte și obținerea de fonduri,
municipalitățile pot încheia acorduri/parteneriate. În conformitate cu dispozițiile dreptului
civil, unitățile admonistartiv -teritoriale pot face recurs la constituirea de societăți pe acțiuni
deținute în comun sau la înființarea de fundații.
La nivel municipal, puterea de decizie aparține Consiliului General
(landstingsfullmätige) și Consiliului Municipal (kommunfullmätige) ai cărui membr i sunt
aleși prin vot proporțional de listă, universal, direct la fiecare patru ani. Consiliile Municipale
compuse dintr -un număr de 31 de membri pentru cel mai mic până la 101 în Stockholm și în
cele mai mari judete. Consiliul este asistat de comitete spe cializate în diverse domenii de
activitate. Organul executiv al consiliilor județene este Comitetul Executiv Județean
(landstinsstylrelse) format din consilieri aleși prin vot, în număr între 11 – 17. Acești consilieri
județeni au atribuții de conducere și control a activităților comisiilor specializate.
”Președintele Consiliului Executiv are puteri limitate, cea mai mare parte a deciziilor
sunt luate în mod colectiv. Comitetul Executiv Municipal (kommunstyrelsen) joacă același rol
la nivelul comunei. Trib unalele administrative exercită controlul asupra legalității deciziilor
autoritățile locale. Finanțele locale sunt supuse unui audit financiar annual realizat de auditori
independenți, numiți pentru un mandat de 4 ani dintre membrii comunității locale ”160.
158 Chandler, J. A., Comparative Public Administration , New York: Routledge, 2000 , pp. 26;
159 Bossaert, Danielle, șa.., Funcția publică în Europa celor cincisprăzece , Noi tendințe și evoluții, Editura
Economică, București, 2002 , pp. 17 -18;
160 www. codex.just.ro/Tari/Download/SE , data accesării: 25.04.2017 , ora accesării: 09.20 ;
52
Autoritățile locale sunt responsabile de toate aspectele de interes general în ceea ce
privește teritoriul și cetățenii lor, putând interveni în chestiuni de interes local . Competențele
decizionale ale acestor autorități locale sunt exercitate de adunări a lese. Autoritățile locale
răspund de gestionarea problemelor de interes public la nivel local și regional în baza
principiului autonomiei locale. Autoritățile locale pot stabili și percepe impozite în vederea
desfășurării activității acestora și pot fi obl igate să contribuie la cheltuielile înregistrate de alte
autorități locale, în cazul în care acest lucru este necesar în vederea obținerii unei baze
financiare egale.
În mod tradițional Suedia este împărțită în trei regiuni istorice (landsdelar)161:
➢ Götaland – Suedia de Sud, incluzând Scania , fost teritoriu danez și Västergötland
cu orașul Göteborg .
➢ Svealand – Suedia Centrală, partea cea mai veche a țării, cuprinzând și orașul
Stockholm Norrland – jumătatea nordică a țării, cuprinzând 59% din suprafața
Suediei, dar doar 12% din populația țării, cuprinzând și o parte importantă din
Laponia , locuită de populația Sami .
3.2 Analiză comparativă a controlului parlamentar exercitat în România și Suedia
Analiza modelelor administrative scandinave este relevantă , deoarece dezvăluie
specificitățile sistemelor administrative și contribuie la înțelegerea modului în care aceștia au
contribuit în timp la asigurarea unui standard de viață adecvat pentru cetățenii din nordul
Europei. Rezultatul este deja cunoscut și poate fi rezumat ca: bunăstare generală și organizare
eficientă, car e răspunde așteptărilor cetățenilor, în administrație, dar și în celelalte domenii ale
autorității statului.
Factorii de decizie politică și lumea afacerilor utilizează frecvent astfel de instrumente
pentru a evalua starea unei economii în actualul mediu internațional și, cu atât mai important,
progresul durabil în reformele economice, legislative și instituționale. Acestea sunt ceea ce
generează în cele din urmă succesul și securitatea afacerilor, stabilitatea economică, socială și
politică a unei țări.
Una din problemele care nu și -a găsit încă o rezolvare în România zilelor noastre este
relația dintre administrația publică și mediul politic.
161 www.seap.ro/article/304/Suedia , data accesării: 26 .04.2017 , ora accesării: 12:52 ;
53
Deși dimensionarea exactă a fenomenului este dificilă (vom reveni ulterior la această
problemă), este evident că fiecare schimbare politică atrage după sine schimbări importante,
mai ales la nivelul funcțiilor de conducere, în administrația publică.
Este o practică destul de greu de acceptat din punctul de vedere al standardelor
europene și ale altor state cu democ rație consolidată, dar care pare să se perpetueze la noi în
pofida presiunilor venite din partea Comisiei Europene sau din partea altor organisme
internaționale.162
Este adevărat că în ultimii ani fenomenul a cunoscut o atenuare, atât datorită
modificărilor legislative succesive, dar și datorită unei ușoare schimbări a atitudinii clasei
politice. În cazul administrațiilor locale, mai ales din cauza compoziției mixte din punct de
vedere politic a structurilor deliberative (consiliile locale și județene), înre gistrăm și aici
multe situații de continuitate a funcționarilor de conducere, de la o conducere politică la alta.
Cu toate acestea nu putem să vorbim încă de acel nivel de stabilitate și protecție
împotriva acțiunii politice specifice administrațiilor mod erne.
După cum am menționat mai sus există o dificultate în dimensionarea fenomenului.
Mai multe elemente concură la acest fapt. În primul rând, mulți dintre cei care au fost înlocuiți
pe criterii politice au acces în funcție în aceeași manieră și acceptă această schimbare ca pe un
fapt firesc.
În al doilea rând, există multe situații în care se încearcă prezentarea unor îndepărtări
din funcție datorită incompetenței sau chiar datorită unor fapte susceptibile a fi condamnate în
justiție, ca fiind de natur ă politică. Există, de asemenea, persoane care părăsesc funcția
publică pentru a activa în sectorul privat unde obțin venituri mai mari. În acest caz,
schimbarea liderilor politici poate fi un catalizator al unui astfel de comportament, dar nu
cauza princi pală.
Acesta este motivul pentru care trebuie luat în considerare exemplul Suediei, deoarece
și în România este nevoie de investiții în dezvoltare și cercetare, ceea ce ar presupune o
educație mai bună a populației, dar și o mai bună transparență, funcțio nalitate și eficiență,
odată ce a ceste informații și cunoștințe sunt asimilate în sectorul public .
Pentru a se compara sistemul central de guvernare, este necesară o remarcare a
faptului că modelul românesc este compatibil cu cel suedez. Așadar, în Români a, deciziile și
proiectele de legi sunt efectuate la nivel de ministere, însă la final decizia este luată la nivelul
Guvernului, în ședința de Guvern.
162 Chandler, J. A., Comparative Public Administration , New York: Routledge, 2000 , pp. 29;
54
”În sistemul administrativ din România nu există atâtea forme distincte sub care să se
reunească membrii Guvernului. Membrii executivului de la București se întâlnesc, de obicei
în ședință plenară o dată, sau în mod excepțional, de două ori pe săptămână. Acest lucru are
loc și la nivelul Suediei”163.
Un alt corespondent este sistemul electoral ce include aleg eri o dată la patru ani pentru
membrii parlamentului. În ceea ce privește durata mandatului președintelui, cele două sisteme
diferă semnificativ, președintele României fiind ales o dată la 5 ani, iar Suedia, fiind o
monarhie constituțională, regele îndepli nește această funcție pe viață.
Din punct de vedere al administrației locale, ”sistemul românesc este apropiat de cel
suedez, aceasta pentru că și sistemul românesc este încă centralizat și, astfel mai mult
controlat de către autoritățile centrale. Ceea c e diferențiază este multitudinea de agenții
independente suedeze aflate în coordonarea ministerelor și grupurilor constituite la nivelul
districtelor care au atribuții determinate”164.
În sistemul românesc există instituții de tipul agențiilor, însă aceste a sunt subordonate
decizional fie unuia sau mai multor ministere, fie Cancelariei Primului Ministru.
Și în România există instituții asemănătoare cu cele din Suedia în domeniul pregătirii
funcționarilor publici și anume Institutul Național de Administrați e implicat în pregătirea și
perfecționarea personalului și Agenția Națională a Funcționarilor Publici cu rol în gestionarea
managementului funcției publice, monitorizarea și controlul în domeniul exercitării funcțiilor
publice.
În Suedia, Ministerul Finan țelor are un rol important în administrarea resurselor
umane. Agenția Națională pentru Angajații Guvernamentali (SAV) din subordinea
Ministerului Finanțelor este responsabilă pentru încheierea contractelor colective și pentru
implementarea noii politici de personal în sectorul public.
Deși studiul analizat reunește doar puține din rezultatele unui studiu comparativ de
administrație publică mai amplu, se poate înțelege că dincolo de contribuția teoretică a
acestuia, există și o dimensiune pragmatică a cerce tării ce derivă din faptul că au fost
identificate o serie de modalități de transfer de know -how din administrația publică a țărilor
scandinave în administrația publică din România, oferindu -se astfel un suport important în
procesul de adaptare a sistemulu i românesc la particularitățile contextului european.
163 Chandler, J. A., Comparative Public Administration , New York: Routledge, 2000 , pp. 29 -30;
164 www.seap.ro/article/304/Suedia , data accesării: 27 .04.2017 , ora accesării: 17:12 ;
55
CONCLUZII
În baza celor studiate, putem accepta ideea că, întradevăr, parlamentul nu reprezintă
astăzi doar cel mai larg forum democratic al națiunii de dezbatere a celor mai importante
probleme politice ale societății, ci un adevărat atelier de creare a legilor, fa ctor de răspundere
al vieții publice, înzestrat cu o serie de instrumente pentru a controla executivul, organ de
conducere generală a societății, constituind o forță de contrapondere față de orice tentativă de
a dimi nua drepturile democratice și valoarea instituțiilor statului de drept.
Instituțiile din domeniul securității naționale sunt supuse controlului Parlamentului.
Sistemul instituțional al securității naționale acționează în deplinătatea competențelor sale
pentru realizarea atribuțiilor ce -i revin ca întreg și ca parte a fiecărei structuri. Controlul
parlamentar se exercită numai în limita prevederilor constituționale și legale și prin folosirea
modalităților pe care Parlamentul le are la dispoziție, ținându -se permanent seama de
specificul acestor autorități administrative.
Controlul parlamentar, alături de funcția legislativă, reprezintă o prerogativă esențială
a oricărui for legislativ democratic. Funcția de control parlamentar rezidă într -un set de
proceduri și mecanisme democratice prin care s unt supuse controlului politic activitățile
Executivului, ale unor autorități și instituții publice, precum și investigarea situațiilor de fapt
cu impact major pentru interesele statului și ale societății, incompatibile cu imperativele
politice și economic e, cu legislația sau morala publică.
Întrebările, interpelările, moțiunile simple sau moțiunile de cenzură, comisiile de
anchetă, petițiile, declarațiile politice și rapoartele sunt cele mai importante mijloace de
control parlamentar prin care deputații ș i senatorii, cu atât mai mult cei din opoziția
parlamentară, monitorizează politic activitatea Guvernului și verifică modul de aplicare a
legilor în sfera autorităților și instituțiilor publice supuse acestui control.
Rolul Parlamentului nu se reduce la a doptarea legilor. Parlamentul joacă un rol activ
în viața politică a țării. Ca instituție fundamentală a democrației, el modelează sau
remodelează agenda politică prin programul legislativ pe care îl aprobă, negociază cu
Executivul sau, după caz, controlea ză activitatea acestuia. În acest context, una dintre cele mai
importante funcții ale Parlamentului o reprezintă funcția de control parlamentar, care este
reglementată în Constituție la titlul III capitolul IV în cadrul raporturilor Parlamentului cu
Guvern ului.
56
Întinderea funcției de control parlamentar este limitată la raporturile Parlamentului cu
Guvernul, ceea ce elimină exercitarea controlului parlamentar asupra Consiliului Superior al
Magistraturii, asupra instanțelor judecătorești și asupra parchetelor organizate pe lângă
acestea. De asemenea, controlul parlamentar vizează autoritățile și instituțiile publice a căror
activitate este verificată potrivit Constituției și legilor în vigoare.
Documentarea, ordonarea statistică a informației, stabi lirea corectă a sensurilor
lingvistico -juridice ale textelor din legislația europeană, cât și cunoașterea practică a aplicării
mecanismelor și procedurilor specifice activității parlamentare au fost indispensabile pentru
articularea și conținutul demersulu i privind controlul parlamentar.
Controlul parlamentar este o funcție complexă. Este admis și recunoscut îndeobște
faptul că această funcție a Parlamentului trebuie să reprezinte un control necesar, deplin și
diferențiat. Din această perspectivă, lucrarea oferă o serie de răspunsuri, rămânând în
dezbaterea publică afirmarea opiniilor deschise privind deplinătatea controlului în sistemul
constituțional românesc actual.
Controlul parlamentar are un caracter deplin prin faptul că el se întinde asupra întregii
activități desfășurate de fortele armate, potrivit Constituției și legilor speciale în domeniu,
având dreptul de a anula acte ilegale, de a revoca instituții sau înalți funcționari a căror
activitate este nesatisfăcătoare .
Cu toate acestea, însă, vom amin ti că realitatea societății noastre denotă o eficiență
scăzută a controlului parlamentar, ceea ce ridică multe semne de întrebare referitoare la
înțelegerea menirii reale a acestui instrument din partea celor care îl dețin.
Fără a int ra în detalii la mome nt (rezervâ ndu-ne acest drept pentru alte ocazii), vom
încheia studiul cu ideea unor cercetători români, care foarte bine au pus accentul: Pentru a nu
fi numai un element de valoare politică, cu caracter declarativ, controlul parlam entar ar
trebui să dispu nă de pâ rghii mai concrete și eficiente, care să -i permită să realizeze
obiectivele sale cu maximă operativitate, iar rezultatele controlului să se soldeze întotdeauna
cu reale măsuri de îmbunătățire a sectoarelor, instituțiilor sau activităților controlat e.
Prin urmare, controlul parlamentar capătă valoare doar în cazul în care are un impact
pozitiv asupra activităților co ntrolate, prin aceasta consolidâ nd substanțial rolul parlamentului
de reprezentant al poporului și promotor al intereselor acestuia.
57
BIBLIOGRAFIE
Cărți:
1. Alexandru, I., Cărăușan, M., Bucur, S. (2009) , Drept administrativ ,
ediția a -III-a revizuită și adăugită, Ed. Un iversul Juridic, București ;
2. Alexandru, I. (2008) , Tratat de administrație publică , București,
Editura Universul Juridic ;
3. Alexandru, I. (2002) , Administrația publică – teorii, realități,
perspective , Editura Lumina Lex, București ;
4. Androniceanu, A. (2005) , Noutăți în Management Public , ediția a -2-a,
Editura Univers itară, București ;
5. Arseni, Al. (2015) , Legitimitatea puterii de stat – principiu edificator
al statului de drept și democratic contemporan: argumentare științifică
și confirmare practică , Chișinău: C EP USM;
6. Bossaert, Danielle (2002), ș.a., Funcția publică în Europa celor
cincisprăzece , Noi tendințe și evoluții, Editura Economică, București;
7. Brezoianu, D. (2004) , Drept administrativ român , București, Editura
All Beck, colecția Curs universitar;
8. Chantebout, B. (2001) , Droit constitutionnel , 18 -e édi tion. Paris:
Armand Colin ;
9. Constantinescu, M., Amzulescu, M. (2001) , Drept parlamentar.
Sinteză , Editura Fundației „România de Mâine”, București;
10. Costachi, Gh., Hlipcă, P., (2011), Organizarea și funcționarea puterii
în statul de drept , Ediția a II -a. Chișinău: S.n., (ÎSFEP „Tipografia
Centrală”);
11. Deleanu, I. (2006), Instituții și proceduri costituționale în dreptul
român și comparat , Ed. C. H. Beck, București;
12. Dima, Bogdan (2014), Conflictul dintre palate. Raporturile de putere
dintre Parlament, Guvern și Președinte în România postcomunistă , Ed.
Hamangiu, București;
58
13. Drăganu, Tudor (1998) , Drept constituțional și instituții politice. Tratat
elementar , vol. II, Ed . Lumina Lex, București și Vida, I. (1994) ,
Puterea executivă și administrația publică , Ed. R. A. ,,Mon itorul
Oficial”, București ;
14. Duculescu, V., Călinoiu, C. , Duculescu, G. (2001) , Tratat de teorie și
practică parlamentară , Vol . I. București: Lumina Lex ;
15. Enache, M. (1998) , Controlul parlamentar , Ed. Polirom, Iași ;
16. Guceac, I. (2004) , Curs elementar de drept constitutional , Vol. II.
Chișinău: S.n. ;
17. Iorgovan, I. (2005), Tratat de drept administrativ , vol. I și II, Ediția 4,
Editura All Beck, București;
18. Iorgovan A., în Constantinescu, M., Iorgovan, A., Muraru, I.,
Tănăsescu, E. S., Constituția României revizuită – Comentarii și
explicații , Ed. All Beck, București, 2004;
19. Muraru, I., Tănăsescu, E. S. (2008) , Constituția României: comentariu
pe articole . C.H. Beck, București;
20. Muraru, I., Tănăsescu, E. S. (2003), Drept constituțional și instituții
politice , vol. II, Ed. All Beck, București;
21. Muraru, I., Tănăs escu, S. (2001) , Drept constituțional și instituții
politice , Ediția a 9-a. București: Lumina Lex ;
22. Oroveanu, Mihai T., Tratat de știința administrației , Editura CERMA,
București, 1996;
23. Preda, M. (2006), Drept administrativ. Partea generală , ediția a IV -a,
Editura Lumina Lex, București;
24. Ticames, Emilian, Stelian (2000), Drept administrativ și elemente de
știința administrației ; Ed. ERA, București;
25. Tomescu, Camelia -Rodica (2012) , Raporturile dintre Guvern și
Parlament , Ed. C. H. Beck, București;
26. Vida I., în M uraru, I., Tănăsescu E. S. (coord.) (2008) , Constituția
României. Comentariu pe articole , Ed. C. H. Beck, București;
59
Lucrări fără autori nominalizați:
1. Constituția României din 1991 , revizuită prin Legea constituțională nr.
429/2003, aprobată prin referendum la 18 -19 octombrie 2003,
republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 767 din 31
octombrie 2003;
2. Studiu elaborat de Institutul ,,Ovidiu Șincai”, disponibil online la
adresa web,
http://www.fisd.r/PDF/mater_noi/Raport%20Parlamentarism_FINAL –
Ianuarie%202011.pdf ;
Articole:
1. Blanari, I. (2015), Sfera controlului parlamentar. În: Legea și Viața , nr.
3;
2. Chandler, J. A. (2000), Comparative Public Administration , New York:
Routledge;
3. Pactet, Pierre (1997), Institutions politique. Droit constitutionnel , Paris,
Armand Colin, 16 -ed;
4. Prelot, M. (1972), Instituions politiques et droit constitutionnel , Dalloz,
Paris;
Site-uri web :
1. www.confederatii.ro/article/304/Suedia ;
2. www.seap.ro/article/304/Suedia ;
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: ȘCOALA NAȚIONALĂ DE STUDII POLITICE ȘI ADMINISTRATIVE [605972] (ID: 605972)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.