ȘCOALA NAȚIONALĂ DE STUDII POLITICE ȘI ADMINISTRATIVE [301586]

ȘCOALA NAȚIONALĂ DE STUDII POLITICE ȘI ADMINISTRATIVE

Facultatea de Administrație Publică

Școala doctorală în „Științe administrative”

TEZĂ DE DOCTORAT

Autonomia administrativă

Coordonator științific

Prof. univ. dr. EMIL BĂLAN

Doctorand: [anonimizat]

2011

Cuprins

Cuprins 2

Argumentum 5

PARTEA I

AUTONOMIA ADMINISTRATIVĂ. CONSIDERAȚII INTRODUCTIVE ȘI METODOLOGICE

Capitolul 1 Concepte fundamentale 9

Secțiunea 1.1 Evoluția conceptuală 12

1.1.1 Variabilitatea sensului termenului de autonomie 16

1.1.2 Autonomie și autoguvernare 19

Secțiunea 1.2 Începuturile cercetării conceptului de autonomie 20

Secțiunea 1.3 Multidisciplinaritatea cercetării autonomiei 23

1.3.1 Perspectiva filosofică. Morala ca autonomie 23

1.3.2 Perspectiva dreptului internațional 29

1.3.3 Perspectiva științelor politice 31

Capitolul 2 [anonimizat] a autonomiei 33

Secțiunea 2.1 Regimul politic factor de influență a autonomiei 33

2.1.1 [anonimizat] 34

2.1.2 [anonimizat]; administrative și economice 37

Capitolul 3 Considerații metodologice 39

Secțiunea 3.1 Metodologia de cercetare 39

Secțiunea 3.2 Cercetarea empirică: Măsurarea autonomiei administrative 40

3.2.1 Aspecte introductive 40

3.2.2 Instrumente de cercetare 44

PARTEA A II-A

FORMELE ȘI CONSECINȚE ALE AUTONOMIEI ADMINISTRATIVE ÎN LUMINA DOCTRINEI ACTUALE

Capitolul 1 Autonomia personală 46

Capitolul 2 Autonomia culturală 49

Secțiunea 2.1 Dimensiunile culturii și derivațiile acesteia 53

Secțiunea 2.2 Autonomia administrativă pe criterii etnice 57

Secțiunea 2.3 Subiecte ale autonomiei 62

Secțiunea 2.4 Conținutul autonomiei 64

Capitolul 3 Autonomia sistemului educațional 65

Secțiunea 3.1 Situația autonomiei școlare/universitare în țările membre ale Uniunii Europene 65

Secțiunea 3.2 Cadru conceptual general și fundamentarea descentralizării serviciului public de educație în România 67

Capitolul 4 Autonomia teritorială 74

Capitolul 5 Autonomia funcțională 75

Capitolul 6 Autonomia administrativă extinsă (cu componente legislative) 83

Capitolul 7 Autonomia financiară 94

Capitolul 8 Avantajele și dezavantajele autonomiei 100

Capitolul 9 Federalism și autonomie 104

Secțiunea 9.1 Federalism și tipul ideal pentru protecția minorităților 104

9.1.1 Federalism etnic 105

9.1.2 [anonimizat] 106

Capitolul 10 Protecția drepturile omului țință a autonomiei 107

Secțiunea 10.1 Autonomia – mijloc de evitare a secesiunii 108

Secțiunea 10.2 Autonomia – prim pas spre statalitate 110

Concluzii preliminare 111

PARTEA III-A

[anonimizat] 1 [anonimizat] 121

Secțiunea 1.1 Despre autonomie și teritoriu 121

Secțiunea 1.2 Autonomia și suveranitatea 127

Secțiunea 1.3 Autorități autonome locale 132

1.3.1 Autonomie locală și identitatea națională 133

1.3.2 Tipuri de regimuri administrative: centralizarea, descentralizarea, deconcentrarea, autonomia 135

1.3.3 Istoria dezvoltării principiului autonomiei locale în România 144

1.3.4 Evoluția istorică a aplicării principiilor (des)centralizării 150

1.3.5 Principiile administrației publice locale conform Constituției revizuite 160

Capitolul 2 Autonomia funcțională 162

Secțiunea 2.1 Aspecte preliminare 162

Secțiunea 2.2 Autonomia gestionară 163

Secțiunea 2.3 Autorități administrative autonome centrale 168

2.3.1 Organizarea și funcționarea autorităților administrative autonome 168

2.3.2 Trăsăturile autorităților administrative centrale autonome 171

Secțiunea 2.4 Autonomia funcțională aplicată 174

2.4.1 Autonomia Băncii Naționale a României 175

2.4.2 Consiliul fiscal 182

Secțiunea 2.5 Evoluția istorică a instituțiilor centrale cu grad de autonomie 194

2.5.1 Aspecte preliminare 194

2.5.2 Evoluție istorică 196

2.5.2 Doctrina interbelică despre stabilimentele publice 213

Secțiunea 2.6 Organizarea autorităților autonome la nivel central ca parte a executivului 216

Secțiunea 2.7 Consideratii cu privire la termenii de „organe de specialitate și „organ al administrației publice” 219

2.7.1 Structura internă a organelor de specialitate ale administrației publice 220

2.7.2 Conceptul de autoritate publică și cel de autoritate administrativă 221

Secțiunea 2.8 Clasificarea autorităților administrative autonome 223

Capitolul 3 Aspecte comparative 227

Secțiunea 3.1 Autonomii europene 227

Secțiunea 3.2 Autonomii administrativ teritoriale specifice 235

3.2.1 Insulele Ǻland 237

3.2.2 Alte autonomii europene 240

3.2.3 Autorități constituite la nivel european 249

Secțiunea 3.3 Autonomia instituțională în Bulgaria 252

Secțiunea 3.4 Autonomia instituțională în Ungaria 259

Secțiunea 3.5 Aspecte comparative referitoare la autonomia funcțională în Finlanda și Corsica 265

Concluzii preliminare 269

PARTEA A IV-A

CERCETARE APLICATIVĂ PRIVIND GRADUL DE AUTONOMIE INSTITUȚIONALĂ ÎN ROMÂNIA

Aspecte metodologice 274

Concluzii ale studiului 296

Concluzii finale 302

Bibliografie 309

Anexa 331

Argumentum

Ideea centrală care subliniază conceptul de autonomie este indicată de etimologia sa: autos – [prin] ea insăși și nomos – regulă de drept. Termenul a fost pentru prima dată utilizat în orașele state grecești. Un oraș avea autonomie atunci când cetățenii săi își făceau propriile legi prin opoziție cu a fi sub controlul unei puteri cuceritoare. Este deci o tendință naturală a omului de a fi autonom atunci când deciziile și acțiunile îi aparțin.

Este autonomia un concept global sau local? La ce nivel este centrată autonomia – decizia individuală, reguli, valori, motivație? De ce este dezvoltarea, conservarea și îmbunătățirea autonomiei un deziderat?

Termenul de autonomie apare în contexte juridice variate. În legislația internă, autonomia face parte din propria guvernare a anumitor societăți și instituții publice. Aceasta include puterea de a statua și anume autoritatea de a reglementa propriile afaceri prin adoptarea unor norme juridice. Autonomia constituțională este o condiție esențială a statalității. În dreptul internațional, autonomia reprezintă acea situație în care anumite părți ale teritoriului statului sunt autorizate să se autoguverneze în ceea ce privește anumite aspecte prin adoptarea unor reglementări normative dar fără a forma o altă structură statală.

Primul argument normativ care poate fi luat în considerare este apelul la valoarea autonomiei. Acest argument demonstrează că fiecare persoană are un interes predominant în a trăi o viață autonomă și, în consecință, guvernarea poate promova valorile prin inacțiunea asupra unor concepte particulare ale binelui. Pentru că noțiunea de autonomie este atât de confuză, este un risc evident că orice formulare a acestui argument să fie tendențioasă.

Este evident că termenul de autonomie este folosit diferit în funcție de context fără însă ca noțiunea de autonomie să fie un concept juridic bine definit.

La bază acest termen își are originea în sociologie. Noțiunea de autonomie este folosită în ziua de azi în trei ramuri diferite ale științei. În filozofie, autonomia este puterea umană de a se autodetermina bazându-se pe voința rațională a individului. În științele naturii conceptul semnifică independența organică. În drept și politică autonomia are sensuri diferite. Ruth Lapidoth identifică în drept patru „înțelesuri ale acestui concept” de autonomie:

ca fiind un drept de a acționa asupra propriei discreții în anumite împrejurări;

ca un sinonim pentru independență;

ca un sinonim al descentralizării; și

ca fiind o putere exclusivă de a legifera, administra sau judeca în anumite domenii ale unei entități considerată a fi autonomă.

În principiu, se apreciază că autonomia este garanția de autoguvernare a unei regiuni sau al unui grup de persoane, recunoscându-se astfel o independență parțială în ceea ce privește influența modului de guvernare. Această independență poate fi determinată în primul rând de gradul de independență de care se bucură entitatea autonomă în ceea ce privește procesul de luare a deciziilor politice. Deseori, termenul de „autoguvernare” este folosit în locul autonomiei. Este un concept pe care unii autori îl consideră ca fiind similar celui de autonomie. Mai mult chiar, în vocabularul juridico–politic, autonomia denotă autoguvernarea.

Proudhon observa că „în orice societate, chiar cea mai autoritară, o parte este în mod necesar rezervată libertății, tot astfel cum în orice societate, chiar cea mai liberală, o parte este lăsată autorității.

Autoritatea împiedică libertatea să cadă în anarhie; libertatea împiedică autoritatea să se transforme în tiranie. În organizarea administrativă a unui Stat, diferitele regimuri administrative reprezintă raporturile stabilite între autoritate și libertate, între disciplina vieții și viața însăși.

Lucrarea de față este structurată în patru părți:

Partea I Autonomia administrativă. Considerații introductive și metodologice

Partea a II-a Formele și consecințe ale autonomiei administrative în lumina doctrinei actuale

Partea a III-a Autonomia administrativ-teritorială și autonomia funcțională

Partea a IV-a Cercetare aplicativă privind gradul de autonomie instituțională în România

Urmând o structură piramidală cercetarea de față pleacă (în Partea I) de la formularea de ipoteze și întrebări de lucru, stabilește instrumente de cercetare, identifică gradul de cercetare a domeniului. Interdisciplinaritatea cercetării este demonstrată încă de la început fiind prezentate domeniile principale ale științelor în care este prezentă noțiunea de autonomie în general și cea de autonomie administrativă în particular.

Cea de-a doua parte a cercetării identifică și dezvoltă formele de manifestare a autonomiei. Astfel sunt descrise și accentuate autonomia personală, autonomia culturală, autonomia sistemului educațional, autonomia teritorială, autonomia funcțională, autonomia administrativă extinsă (cu componente legislative), autonomia financiară. Totodată, sunt prezentate o serie de avantaje și dezavantaje ale autonomiei fiind prezentate aspecte ale autonomiei administrative în contextul federalismului. Lucrarea încearcă totodată pe parcursul celei de-a doua părți să prezinte legătura existentă între autonomia administrativă și protecția drepturilor omului. Partea a treia dezvoltă cu deosebire autonomia administrativ teritorială și autonomia funcțională ca formă specifică de autonomie analizând formele prin care acestea se manifestă, legătura existentă între autonomie și suveranitate ori teritoriu. Două sunt aspectele de o deosebită noutate prezente în cadrul acestei părți: pe de o parte sunt analizate aplicarea principiilor autonomiei funcționale la nivelul a două instituții. Am ales în acest sens cea mai veche instiuție/autoritate autonomă-independentă identificată – Banca Națională a României respectiv cea mai nouă – Consiliul fiscal. Ne-am propus ca, având în vedere principiile care au dus la crearea unor astfel de instituții precum și contextul socio-economic și politic al momentului creării, să evidențiem o serie de elemente fundamentale prezente în organizarea instituțională și activitatea curentă a celor două instituții. Pe de altă parte, un al doilea element de noutate este prezența unui studiu comparativ asupra autonomiei administrative care tratează o serie de autonomii existente la nivel european.

Cercetarea aplicativă referitoare la gradul de autonomie instituțională în România constituie cea de-a patra parte a lucrării și analizează, utilizând un eșantion de 23 de entități autonome caracteristicile de bază, comune acestora. Obiectivul principal este acela de a stabili elementele specifice prezente în organizarea acestora pentru a stabili un cadru aplicabil unei noi entități.

Prezenta cercetare utilizează surse bibliografice consacrate, bibliografia utilizată fiind constituită din peste 352 de lucrări din țară și străinătate. Preponderența surselor bibliografice din străinătate se datorează, pe de o parte, derulării unor stagii de cercetare/documentare la European Institute of Public Administration (EIPA) din Maastricht, European University Institute (EUI) Florența, Central European University (CEU) Budapesta, Universita degli Studi di Trento. Pe de altă parte, literatura de specialitate din România nu tratează aspectul autonomiei administrative în forma propusă de prezenta lucrare.

Lucrarea nu este una descriptivă ci analizează fenomenul autonomiei administrative în profunzimea sa, dovadă stând și numărul mare de note de subsol (peste 850).

Cercetarea de față a beneficiat de sprijinul Consiliului Național al Cercetării Științifice în Învățământul Superior (CNCSIS) care a declarat câstigătoare trei dintre proiectele propuse de autorul lucrării în cadrul concursului pentru finanțare. Este vorba de:

Studiul autonomiei administrative într-un sistem democratic, proiect finanțat în cadrul Planului Național de Cercetare, Dezvoltare și Inovare PN II, Program 1 – Resurse umane, Componenta Mobilitatea doctoranzilor, Contract 07/01.10.2007,

Local democracy and good governance: the inseparable links, Planul Național de Cercetare, Dezvoltare și Inovare PN II, Program 1 – Resurse umane, Componenta Mobilitatea cercetătorilor, Contract nr.239/19.12.2008.

Studiul autonomiei administrative într-un sistem democratic, Planul Național de Cercetare, Dezvoltare și Inovare PN II, Program 1 – Resurse umane, Componenta Tineri doctoranzi, Contract 113/15.09.2008

Aceste proiecte au contribuit atât la constituirea bazei de documentare în țară (stagiul de mobilitate a cercetătorilor) și străinătate (programul de tineri doctoranzi) dar și la diseminarea rezultatelor cercetării (programul de mobilitate a cercetătorilor).

Totodată cercetările întreprinse în cadrul acestei lucrări au beneficiat de sprijinul OSI Europe Foundation prin Local Government Initiative. Este vorba de Contractul nr. 80002408/09 Iulie 2009, Incorporating Diversity into Public Administration Higher Education, Continued Learning Opportunities, Small grants for translations, precum și de contractul nr. 80002409/09 Iulie 2009, Incorporating Diversity into Public Administration Higher Educatio, Continued Learning Opportunities, Support for guest Lectures: Topics in the Public Management Diversity.

Newton spunea că dacă a văzut mai departe decât alții este pentru că a stat pe umerii giganților. Dacă ar fi stat pe umerii unor pitici tot ar f văzut mai departe. Orice ridicare ajută. Dacă am văzut mai departe este deoarece am stat pe umerii multor persoane care au fost gata să-mi ofere ajutorul, încurajarea și înțelepciunea. În vreme ce meritele sunt împărțite cu aceștia, răspunderea pentru eventualele erori îmi aparțin integral.

Partea I

Autonomia administrativă. Considerații introductive și metodologice

Urmând o structură piramidală cercetarea de față pleacă de la formularea de ipoteze și întrebări de lucru, stabilind instrumente de cercetare și identificând gradul de cercetare a domeniului. Pe parcursul acestei părți vom demonstra interdisciplinaritatea cercetării prezentând domeniile principale ale științelor în care este prezentă noțiunea de autonomie în general și cea de autonomie administrativă în particular.

Capitolul 1 Concepte fundamentale

După cum au subliniat și Hannum și Lillich, autonomia este în general înțeleasă ca fiind independența acțiunilor la nivel intern. Una dintre caracteristici poate fi existența unei poliții locale pentru supravegherea securității interne și a ordinii publice. Acest lucru se întamplă deoarece poliția locală este în general privită ca o componentă normală a puterilor guvernamentale. Autonomia poate fi, de asemenea, definită ca fiind în strânsă legătură cu funcțiile excluse din autoguvernarea unui grup. De obicei acestea sunt decizii referitoare la planul internațional și unitatea politică. Relațiile externe, apărarea și aspectele de politică monetară sunt adesea excluse. Deși afacerile externe și apărarea se află în mod normal în mâinile guvernului central sau național, ocazional puterea de a încheia acorduri internaționale privind aspecte economice sau culturale, poate fi transferată către entitatea autonomă. În situația Fâșiei Gaza și Jericho, Autoritatea Palestiniană nu deține puteri și responsabilități în sfera relațiilor externe. În ciuda acestui principiu, Organizatia pentru Eliberarea Palestinei are competența de a desfășura negocieri și să semneze acorduri cu state și organizații internaționale în domeniul economiei, culturii, științei și educației.

Practica arată că autonomia se bazează întotdeauna pe circumstanțe specifice ale cauzei și nu poate fi definită în general. Din punct de vedere al teoriei juridice, autonomia este prin urmare un termen juridic general, căreia îi trebuie atribuit un conținut concret. Se pare că suveranitatea este singura limită pentru soluțiile autonome, așa cum s-a demonstrat prin litigiul asupra farurilor din Insulele Creta și Samos, în 1937. În acest dosar Curtea Internațională de Justiție a decis că, chiar și un grad redus de autonomie nu ar fi redus suveranitatea într-o asemenea măsură încât cineva să poată vorbi de dispariția totală a oricărei legături politice. Interpretarea detaliată a conținutul suveranității privind drepturile teritoriale autonome a dat naștere unor vii controverse între cele două războaie mondiale.

Pe baza practicii statale, Bernhardt definește elementul esențial al autonomiei ca fiind acordarea unor drepturi specifice unei anumite părți a populației ținând cont de caracteristicile sale, caracteristici care diferă de cele ale majorității populației. Minoritățile lingvistice, culturale și etnice sunt prototipuri de entității care au nevoie de protecție. Sunt interesați în excluderea intervențiilor statului sau ale majorității, în aspecte ce țin de istoria, tradiția și modul lor de viață. Pentru că un anumit grup este și se simte diferit de majoritatea populației, tânjește spre drepturi specifice.

Este de notat că activitățile pregătitoare privind includerea dreptului la autodeterminare în Carta ONU menționează în mod clar termenul de „autoguvernare”. La Conferința Internațională a Organizației Națiunilor Unite de la San Francisco din 1945 statele au subliniat în mod repetat faptul ca „spiritul Chartei promovează dreptul de auto-guvernare a popoarelor și nu dreptul la secesiune. Acest principiu a fost conceput ca denotând autonomia și nu un stat independent diferit. Ca atare autoguvernarea nu trebuie confundată cu autodeterminarea. Aceasta bază istorică a înțelesului modern a termenului de autonomie reprezintă fundamentul evoluțiilor actuale. Distinctia dintre un drept intern și unul extern privind autodeterminarea permite o noua perspectiva asupra relațiilor dintre autonomie și autodeterminare. Multi autori sustin în prezent faptul ca dreptul la autodeterminare internă „este aproape sinonim cu autonomia locală”.

Problematica autonomiei organizațiilor publice crește în importanță atât din punct de vedere practic cât și teoretic. În mod deosebit atunci când luăm în considerare organizarea entităților administrative poate fi observat un fenomen existent atât în cadrul țărilor OECD cât și în țările în dezvoltare: necesitatea autonomiei instituționale.

În cadrul analizelor comparative realizate de Pollitt și Bouckaert referitoare la managementul public se desprinde tendința crescândă de specializare a funcțiilor cât și o descentralizare a autorității, de la centru către periferie, corelată cu descreșterea mărimii sectorului public prin micșorarea marilor organizații birocratice.

Această tendință de specializare, descentralizare și fragmentare a început în lumea anglosaxonă în anii ’80 (Noua Zeelandă, Marea Britanie). Dar ea s-a dezvoltat mai târziu în țări cum ar fi Canada și Olanda și poate fi observată foarte ușor în Belgia.

Unii autori au numit acest fenomen „agentificarea” sectorului public și l-au identificat ca făcând parte din doctrina Noului Management Public (NPM) dezvoltată în ultimii ani. Schick a etichetat această tendință ca fiind „vehiculul Noului Management Public”. Talbot a pretins că „forma de organizare autonomă a activităților publice a devenit un subiect al programelor de reformă în multe țări în ultimii ani [și că] aceste inițiative pot fi grupate sub diverse forme: de la reformarea entităților preexistente (SUA, Suedia, Finlanda) până la crearea unora noi, cu o autonomie limitată (Marea Britanie, Olanda), pentru a se ajunge în situații extreme de autonomie ridicată”. Talbott adaugă că în unele cazuri putem observa crearea unor noi sarcini (Marea Britanie, Olanda) în vreme ce în alte cazuri contractarea performanței este adăugată sarcinilor preexistente (SUA). În oricare dintre cazuri este urmărit întotdeauna scopul îmbunătățirii calității serviciilor publice furnizate și a performanței sectorului public. Așa-numitul tip ideal de entitate supusă Noului Management Public a fost considerată ca promițătoare.

Incotestabil, există forme variate de autonomie: de la autonomia teritorială, la autonomia personală, autonomia culturală ori autonomia funcțională, dar și autonomii cu puteri administrative și de reglementare. Existența unor astfel de forme diferite de autonomie ar trebui reținute atunci când termenul de „autonomie” este folosit, iar contextul în care termenul este menționat trebuie clarificat mai întâi.

Secțiunea 1.1 Evoluția conceptuală

Unul din scriitorii care au abordat problematica autonomiei este Niccolo Machiavelli (1469-1524) care în cadrul Discursurilor (1531) a dezvoltat două înțelesuri ale autonomiei: primul se referă la libertatea față de dependență iar a doua la puterea de a se auto-reglementa. Noțiunea autonomiei și a autodeterminării este însă înainte de toate o idee iluministă.

În gândirea politică vest-europeană autonomia este identică cu libertatea. Este un concept care a jucat un rol esențial în definirea și dezvoltarea democrației încă din timpul revoluției franceze. Cei mai importanți autori în teoria politică care au contribuit la înțelegerea noțiunii curente de autonomie sunt Jean Jacques. Rousseau (1712-1778), Immanuel Kant (1724-1804) și John Stuart Mill (1806-1873).

Pentru a putea avea o mai bună înțelegere a noțiunii de autonomie în majoritatea textelor clasice am realizat o căutare electronică a cuvintelor autonomie și autonom în vederea găsirii contextelor relevante în sursele originale. Rezultatele sunt oarecum surprinzătoare. Cuvintele nu apar deloc în următoarele texte: Politica lui Aristotel, Leviatanul lui Hobbes, Guvernarea civilă a lui Locke , Principele lui Machiavelli, Reflecții despre Revoluția din Franța a lui Burke, Spre libertatea a lui Mill.

Rousseau în cadrul Cărții I Capitolul 6 a Contractului social (1862) a apreciat că libertatea este obediența față de legea prescrisă de noi înșine. Tot el afirma plastic că legiuitorul ar reprezenta capul Statului, care decide, iar autoritatea administrativă nu ar fi decât brațul care execută.

Marii clasici nu au discutat în mod sistematic noțiunea de autonomie dar putem în continuare să apreciem că ei au analizat aspecte conceptuale înrudite chiar dacă nu au menționat în mod direct cuvântul autonomie sau autonom.

Guvernarea este managementul problemelor și nu al resurselor spunea Sir Leo Pliatzky. Și sunt multe probleme ce sunt generate de lipsa sau dimpotrivă întrebuințarea greșită a conceptului de autonomie.

Versurile unui cântec a lui Danny Kaye spun că „dacă furnicile ar fi elefanți și elefanții ar fi furnici aș putea să strivesc un elefant”. Chiar nu contează dacă folosim cuvântul elefant pentru a defini furnicile sau pentru a ne referi la elefanți atâta timp cât știm fiecare ce reprezintă. Schimbând înțelesul cuvântului elefant sau furnică nu ar afecta în mod material capacitatea noastră, credința noastră asupra faptului că ar trebui să stăm deoparte din calea elefanților sau să ne păzim cămara de invazia furnicilor.

În contrast, înțelesul pe care îl dăm unor concepte cheie în cadrul științelor pot avea o deosebită semnificație. Să luăm spre exemplu cazul când, la 17 septembrie 1978 a fost semnat un acord istoric de președintele Jimmy Carter al SUA, președintele Anwar Sadat al Egiptului și primul ministru Menachim Begin al Israelului. Ar fi însemnat sfârșitul războiului dintre Egipt și Israel și ar fi oferit o soluție problemei palestiniene care a constituit obiectul conflictului din Orientul Mijlociu încă din 1948. Peninsula Sinai s-a întors la statul egiptean iar israelienii au fost deacord să ofere „autonomie” palestinienilor arabi care locuiau în Regiunea Gaza. Nu a fost nici un fel de coincidență faptul ca acordul nu a definit „autonomia”. Autonomia este ceea ce este, ceva ce aparent este de valoare; astfel încât fiecare din părți au sperat că au obținut ceea ce sperau să obțină.

Unii autori împart abordarea autonomiei în patru categorii: un grup compară autonomia cu dreptul de a acționa discreționar în anumite privințe. Dreptul este, în acest caz, posedat de individ sau de un corp administrativ. Alții folosesc termenul ca un sinonim pentru independență. Conform unei a treia poziții autonomia este sinonimă cu descentralizarea iar o a patra opinie specifică că entitățile autonome sunt acelea care au puteri exclusive: legislative, administrative și judecătorești în domenii specifice. Ultima varianță este denumită autonomie politică și este opusă autonomiei administrative, care este limitată la puterile din sfera administrației.

Studiind diferite teorii și o cazuistică destul de vastă autorii sus menționați sugerează o descriere eclectică a autonomiei. Trebuie totuși menționat că în practică există o mare diferență între diferitele cazuri și cu toate acestea următoarea definiție nu are pretenția de a reflecta în mod identic toate aceste cazuri diferite. O autonomie politică teritorială este o modalitate prin care se garantează unui grup care diferă de majoritatea populației dintr-un stat – dar care este majoritar într-o anumită regiune, un mijloc prin care își exprimă identitatea.

Autonomia este un mijloc de difuzare a puterilor pentru a conserva unitatea statală în timp ce se respectă diversitatea populației sale: a fost un succes în unele cazuri și un eșec în altele.

O problemă esențială în stabilirea unui regim autonom o reprezintă diviziunea puterilor între autoritățile centrale și entitățile autonome. Puterile delegate prin autonomie sunt deobicei în relație directă cu aspecte de ordin cultural, economic sau social. Cu toate acestea putem vorbi de grade diferite de autonomie, iar extinderea puterilor transferate autorităților autonome variază de la foarte restrânse la foarte extinse. De obicei, afacerile externe și securitatea statului sunt rezervate guvernului central; cu toate acestea, există situații când entitatea autonomă are atribuții -limitate de consimțământul guvernului central- de a semna acorduri internaționale, devenind astfel membru al unei organizații internaționale. În unele cazuri, autoritățile centrale se consultă cu entitatea autonomă atunci când elementele de politică externă pot avea un impact considerabil asupra regiunii autonome.

După Dworkin autonomia funcționează ca un ideal moral, politic și social. În toate cele trei cazuri există o valoare adăugată după cum sunt văzute lucrurile prin prisma valorilor, motivației și dorințelor individului și cum aceste elemente sunt cizelate și formate.

Ca un ideal politic, autonomia este utilizată ca un argument împotriva formei și a funcționării instituțiilor politice care încearcă să impună un set de valori, atitudini și finalități cetățenilor societății. Acest fapt poate fi impus datorită unei viziuni teologice sau a unei viziuni istorice asupra unei societăți credibile sau poate fi impusă de importanța acumulării de experiență odată cu dezvoltarea umană. Unui guvern i se cere să trateze cetățenii săi în mod neutru în sensul că nu poate favoriza interesele unora sau a altora. Dealtfel această idee a fost folosită de Dworkin și în argumentarea existenței diferitelor drepturi.

Un punct important în stabilirea regimului autonomiei este divizarea puterilor între autoritățile centrale și entitățile autonome. Puterile pe care le presupune autonomia sunt de obicei relaționate cu aspecte ce țin de cultură, economie și aspecte sociale. Cu toate acestea există diferite grade de autonomie iar extinderea puterilor transferate către autoritățile autonome variază de la foarte restrictive la foarte extinse și către o mare concentrare a puterilor esențiale în ariile menționate. De obicei afacerile externe și securitatea sunt rezervate în mod restrictiv statului, guvernului central; cu toate acestea în câteva cazuri organismul autonom are puteri limitativ agreate de guvernul central de a încheia acorduri internaționale și de a deveni membru al organizațiilor internaționale. În unele cazuri autoritățile centrale se consultă cu organismele autonome atunci când iau decizii ce pot afecta pe cele din urmă.

Pentru a evita disputele și neînțelegerile, este important ca puterile unui regim autonom să fie definite în mod cât mai clar atunci când sunt stabilite. În fapt, în mod obișnuit, sunt patru arii diferite ale puterii care pot fi luate în considerare: puteri rezervate puterilor centrale, puteri transferate către entitățile autonome în mod integral, puteri paralele și puteri care pot fi exercitate în comun. În anumite cazuri, puterea centrală determină politica generală într-un număr de domenii în care entitatea autonomă poate să se desfășoare, iar autoritatea locală este autorizată să se desfășoare în limitele acestei politici generale. În fapt este nevoie de un anumit grad de cooperare, coordonare și consultare între autoritățile centrale și entitatea autonomă. Acest fapt este crucial deoarece este de înțeles să existe o legătură între puterile exercitate de aceste entități. În plus anumite puteri pot solicita o acțiune comună.

Chiar dacă transferul puterilor este prevăzut și în mod meticulos descris, atunci când autonomia este stabilită, anumite dificultăți viitoare nu pot fi preîntâmpinate. Spre exemplu pot exista discuții referitoare la ce categorie de puteri putem încadra o anumită atribuție a uneia sau alteia dintre părți.

Așa cum am mai spus puterea entităților autonome de obicei include legiferarea, atribuții judecătorești și administrative în acele sfere ale responsabilității transferate către aceasta. Cu toate acestea puterea de a judeca rămâne de multe ori la nivelul autorității centrale. Actul de legiferare al entităților autonome de cele mai multe ori necesită confirmarea din partea autorităților centrale, dar acest consimțământ trebuie dat (cu excepția în care spre exemplu acel act legislativ afectează și submină securitatea statului ori poate fi acuzat de exces e putere). Ca atare putem vorbi de un accept necesar a fi emis de către centru în conformitate cu acordul încheiat de cele două părți.

Un regim al autonomiei poate fi stabilit de către tratate internaționale, de către Constituție, prin statute ori acte de reglementare subsecvente și nu în ultimul rând prin combinarea instrumentelor sus-menționate. Probabil că chiar și cutuma ori obiceiul poate reglementa existența unei astfel de situații.

1.1.1 Variabilitatea sensului termenului de autonomie

În mod etimologic cuvântul autonomie derivă din grecește “auto”, el însuși și “nomos”- lege sau regulă. Astăzi conceptul este folosit în trei ramuri diferite ale științei: 1. filosofie și ramurile sale derivate, 2. științele naturii și 3. drept, științele politice și relațiile internaționale.

Pentru filozofi autonomia este o caracteristică a persoanei care are puterea de a se autodirija prin propria sa rațiune, prin propriul liber arbitru, „libertatea pozitivă” sau „propriul stăpân”. În științele naturale conceptul promovează ideea de independență organică sau de condiție a unui fenomen în conformitate cu propriile legi, fără a fi subiectul unor reglementari mai presus de el însuși.

În domeniul științelor politice și juridice autonomia cunoaște mai multe interpretări.

Georg Jellinek descrie o entitate autonomă ca fiind una bazată numai pe propriile legi, cu toate atributele materiale și funcționale ale puterii de stat: autoritatea de a guverna, de a administra și de a judeca. Practic acest fapt poate fi sinonim cu suveranitatea.

În opinia lui Paul Laband autonomia întotdeauna include puterea de legiferare dar diferă de suveranitate prin aceea că poate fi exercitată numai în limitele sale bine stabilite de puterea suverană.

O entitate poate fi privită ca având autonomie numai atunci când are propriile puteri de legiferare, administrare și judecată. Trebuie făcută distincție față de autoguvernare (engl. self government) sau descentralizare administrativă (fr.-descentralization administrative), o noțiune ce implică faptul că entitatea care se autoadministrează este subordonată unei entități superioare care ar fi putut realiza această administrare ea însăși. Există și autori care vorbesc despre cei doi termeni (self government și administrative decentralization) ca despre termeni sinonimi.

Leon Duguit definește autonomia ca implicând un areal protejat prin puterea legislativă a statului iar Henry Berthlemy folosește termenul ca un sinonim pentru descentralizare în vreme ce Maurice Hauriou îl folosește pentru a descrie discreția pe care uneori legile o lasă administrației.

Jacob Robinson examinând natura autonomiei apreciază, prin compararea cu conceptul de suveranitate, că autonomia există numai prin respectul față de acele puteri ce i-au fost conferite, în vreme ce suveranitatea reprezintă autoritatea supremă și de necondiționat a statului.

Cea mai scurtă definiție a autonomiei pe care am regăsit-o în literatura de specialitate este cea data de Heinrich Oberreuter: posibilitatea de autodeterminare liberă în cadrul unei reglementări preexistente.

Autonomia în mod literal înseamnă puterea de stabili pentru sine reguli de guvernare. Cu toate acestea această noțiune poate avea cel puțin două sensuri. Un prim sens este acela de autonomie politică, care este o cerință pentru suveranitate care se oprește la limita independenței (față de care este distinctă). Înțeleasă ca autoguvernare, ea exprimă posibilitatea pentru autoritățile locale de a guverna propriile interese sau acelea pe care legea le dă în sarcina sa. Acesta este și înțelesul dat termenului de autoguvernare locală.

Autonomia regională așa cum se regăsește ea în diferite țări europene (spre exemplu în Spania sau Marea Britanie) sau pe alte continente (cum ar fi autonomia Karakalpakstan-ului în Uzbekistan sau a Acehului în Indonezia) are primul înțeles (de autonomie politică). Constituția franceză actuală acceptă în egală măsură cele două sensuri dar le aplică în mod diferențiat entităților în funcție de natura lor: primul sens „ținuturilor de peste mări” (New Caledonia, Polinezia Franceză) – art.74 – iar cel de-al doilea înțeles către colectivitățile teritoriale (art.72). Carta europeană a autonomiei locale include al doilea sens. Această autoguvernare are totodată o dimensiune politică dar este rezultatul alegerilor și nu derivă din statutul autorităților locale.

În anumite țări europene se face referire în legea fundamentală la noțiunea de „autonomie” (Italia – art.5, Spania – art.140, Portugalia – art.6, România – art.120, Grecia – art.102.2) folosindu-se uneori termenul de „autonomie administrativă”. În celelalte țări termenul corespunde literal expresiei germane Selbstverwaltung (autoadministrare), definit ca fiind „dreptul de a guverna sub responsabilitatea proprie toate interesele locale ale autorității, care corespunde noțiunii de „libre administration” din constituția franceză (art.72) și englezescul „self-government”.

Ei bine, această noțiune de „self-government” („libre administration” în franceză) poate fi regăsită în Constituția Rusiei din 1993 (mestnoe samoupravlenie), Constituția Ucraineană din 1996 (mitzeve samovriaduvania) sau Constituția Poloneză din 1997 (samorzad terytorialny). În America Latină termenul de autonomie este de obicei preferat atât în state unitare (Columbia-art.287) dar și în state federale (Argentina – art 123 ce asigură autonomia municipală). În Asia, țările foste colonii britanice au păstrat conceptul de local government (guvernare locală) și local self government (autoguvernare locală) incluzând aici și restaurarea metodelor tradiționale de organizare locală (nu numai Australia și Noua Zeelandă dar și în India, Pakistan sau Malaesia). Există însă și țări care fac referire la termenul de „local autonomy” (autonomie locală) cum ar fi Japonia, Indonesia, Republica Coreană ori Filipine.

1.1.2 Autonomie și autoguvernare

Am putea fi tentați să afirmăm că aceste diferențe terminologice și uneori conceptuale nu au un impact asupra conținutului real al termenului de autonomie și autoguvernare. Nimic nu ne îndreptățește să credem însă că referirile la autonomia locală corespund unui grad mai mare de descentralizare decât referirile la principiul autoguvernării dacă comparăm instituțiile, atribuțiile și responsabilitățile. Municipalitățile din Germania sau Franța nu beneficiază de un grad mai scăzut de descentralizare decât municipalitățile din Portugalia sau Italia; descentralizarea nu este mai avansată în Republica Corea ca în India. Dar descentralizarea este element cheie pentru guvernarea locală.

Cele afirmate mai sus comportă însă o serie de nuanțe. În țările africane, conceptele reflectate de constituții și legislația conexă națională reflectă influențele coloniale. Astfel, acest fapt a fost dominat încă de la independență de dorința de a asigura unitatea statului ceea ce a marcat uneori tendința către centralism. În pofida acestui fapt tendința, de ani buni, este aceea de încadrare în direcția generală (spre exemplu Africa de Sud, Uganda, Zambia, Burkina Faso, Nigeria și Senegalul).

Nu în ultimul rând găsim interesantă o situație particulară prin care afirmarea autonomiei locale se realizează în contextul consolidării suveranității. Suedia este singura țară europeană în care constituția precizează că „autoguvernarea a comunităților locale” contribuie la realizarea suveranității naționale.

Pe de altă parte, în Indonezia introducerea în Legea din 1999 și în cele ulterioare a unor de referiri la autonomie, corespunde unei schimbări în percepția conceptului prin transferul unor largi competențe, responsabilități și resurse precum și prin alegerea directă a organelor executive locale.

După cum afirma și Gerard Marcou autoguvernarea locală este un element ce derivă din descentralizare. Termenii de „local autonomy”, „libre administration” si „self-government” corespund într-adevăr aceleiași noțiuni. Ea presupune libertatea de acțiune și organizare pentru autoritățile locale în contextul respectării legii; această libertate poate fi mai mare sau mai mică dar acest fapt nu afectează noțiunea însăși.

Noțiunea clasică a descentralizării nu implică în mod necesar existența unor principii democratice; o formă de organizare poate fi descentralizată fără a fi bazată pe astfel de principii democratice. În mod similar o organizare bazată pe principii democratice poate fi centralizată.

Secțiunea 1.2 Începuturile cercetării conceptului de autonomie

Înțelegerea conceptului de autonomie și a formelor sale se datorează în mare parte criticilor Hurst Hannum, Ruth Lapidoth, Markku Suksi și Yash Ghai. Hannum oferea prima analiză legală a autonomiei. Astfel de critici au făcut diferența între cel puțin patru și posibil, mai multe tipuri de autonomie. Acestea includ, inter-alia: autonomia personală, culturală, administrativă și teritorială. Lapidoth definește autonomia culturală și cea personală ca fiind una care „se aplică tuturor membrilor unei comunități lingvistice și culturale care nu sunt însă rezidenți ai unui teritoriu particular (precum rromii/țiganii din Finlanda) .” Mai recent, însă, alții au privit aceste două autonomii ca fiind distincte.

William Safran prezintă dimensiunea spațială și funcțională a autonomiei dintr-o perspectivă națională și teoretică.

În multe scrieri cu referire la minoritățile etnice și cu precădere cele care tratează problematica protejării drepturilor lor culturale se realizează o distinctie între autonomia teritorială și cea non-teritorială. Prima se referă la acordarea unei autorități jurisdicționale în cadrul unei entități politice larg definită ca stat; pe cea din urmă autorul o denumește „autonomie funcțională” dar care apare în doctrină și ca „autonomie personală” sau „autonomie institutională”.

Vom pleca în analiza noastră de la această împărțire a conceptului: autonomie teritorială și non-teritorială.

Fig.1 Formele autonomiei

Vom argumenta pe parcursul prezentei cercetări că autonomiile pot fi distribuite într-un spectru personal, cultural, funcțional, administrativ, legislativ. Există însă, după cum vom vedea, trei variabile cheie ale acestui spectru: scopul controlului (sau numărul de problematici controlate); adâncimea controlului (cât de mare este controlul local) și distingerea teritoriului. Atunci când sunt luate în comun, scopul, adâncimea și teritoriul ne oferă volumul total al autonomiei. Autonomia legislativă are un volum mai mare decât autonomia administrativă, care deține un volum mai mare decât autonomia funcțională, care are un volum mai mare decât autonomia culturală, care la rându-i are un volum mai mare decât autonomia personală.

Există multe autonomii care sunt înrădăcinate în tradiții, obiceiuri și norme care nu s-ar încadra în standardele rigide stabilite de Hannum. Putem observa astfel că există o formă slabă și una puternică a autonomiei legislative, întâlnită la capetele opuse ale spectrului. Deși majoritatea autonomiilor nu se încadrează în mod clar în această clasificare (doar câteva autonomii pot îndeplini condițiile stabilite de definițiile lui Hannum), putem totuși accepta că ele se pot identifica ca fiind mai slabe sau mai puternice. Așadar, o autonomie legislativă existentă într-un district sau o zonă geografică insulară, adânc înrădăcinată, cu o legislație independentă și cu diferite competențe, propriul sistem juridic și abilitatea de a impozita și cheltui, ar fi considerată o autonomie legislativă puternică. Statutul Insulelor Feroe este cel mai aproape de această stare. O autonomie ce duce lipsă de aceste caracteristici, dar deținând un spațiu distinct și o legislație ar fi considerată o autonomie legislativă destul de slabă. În contrast cu autonomiile puternice, Nunavut și Insulele Azore reprezintă autonomii slabe.

Este important de reținut că puterea cea mai mare a unei autonomii este reprezentată de adaptabilitatea sa. Așa cum afirmă Suksi: conținutul autonomiei va varia conform fiecărei nevoi în parte.

Din nou, discutia primordială în rândul autonomiilor este reprezentată de scopul sau numărul agregat de problematici asupra cărora entității i s-a acordat control; profunzimea controlului exercitat. Astfel putem afirma că:

unde

s=Scopul

pc=Profunzimea controlului

t=teritoriul distinctiv asupra căruia se răsfrâng competențele

Va=volumul autonomiei

Volumul este mai puțin important în privința autonomiei personale.

Existența diferitelor forme de autonomie ne permite o clasificare în funcție de beneficiarii autonomiei sau scopul acesteia.

Autonomia personală oferă o garanție la drepturile și libertățile cetățenești ale individului și nu neapărat calității de membru apartenent la un grup cultural. Lipsește o structură administrativă separată precum și un teritoriu bine definit.

Autonomia culturală diferă de cea personală, aceasta având un scop mult mai larg, referindu-se în mod special la un grup cultural sau lingvistic. Autonomia culturală se bazează pe colectivități și nu se extinde la toți membrii unei societăți.

În concepția noastră, autonomia administrativă este foarte bine diferențiată de autonomia teritorială prin domeniul de aplicare și profunzimea transferului de putere. Autonomia funcțională constă în recunoașterea posibilității pentru unele servicii publice, de a beneficia de autonomie în domeniul lor de activitate, iar autonomia teritorială este cea prin care se recunoaște unităților administrative dreptul, în condițiile legii, de a se autoadministra.

Administrația publică se organizează și funcționează în temeiul principiilor autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, eligibilității autorităților administrației publice locale, legalității și al consultării cetățenilor în soluționarea problemelor locale de interes deosebit.

În concepția lui Hannum autonomia teritorială include un legislativ local constituțional, având organisme locale legislative proprii, independente, cu posibilitatea alegerii unui șef al executivului și un sistem legislativ independent la nivel local axat pe domenii specifice de competență locala ar duce la o autonomie deplină.

Secțiunea 1.3 Multidisciplinaritatea cercetării autonomiei

1.3.1 Perspectiva filosofică. Morala ca autonomie

Kant este cel care a inventat conceperea moralei ca autonomie. Utilizăm noțiunea de invenție în același sens în care însuși Kant a făcut-o într-o observație din opera sa de început. „Leibniz a conceput o substanță simplă”, a afirmat el, „care nu conținea nimic mai mult decât reprezentări obscure, și pe care a numit-o monadă latentă. Această monadă n-a fost explicată, ci pur și simplu inventată, deoarece conceptul nu a fost preluat de el, ci mai degrabă creat”. Autonomia, așa cum a înțeles-o Kant, presupune o libertate anticauzală; el a considerat că în experiența singulară a datoriei morale ni se oferă un fapt al rațiunii care ne indică în mod indubitabil că suntem realmente posesori ai unei astfel de libertăți, în calitatea noastră de locuitori ai unui univers numenal. Unii autori vor privi versiunea kantiană a autonomiei mai degrabă ca pe o invenție decât ca pe o explicație.

În concepția lui Kant autonomia personală sau auto-impunerea reprezintă abilitatea de a decide pentru propriile acțiuni. Capacitatea de a decide pentru sine este limitată prin legi care ne orientează deciziile, dar nu în totalitate, acestea trebuie să reprezinte un act de voința proprie. Totuși, aceasta capacitate de a ne impune legi morale implică abilitatea de a judeca ceea ce este valoros din punct de vederel moral. Astfel, autonomia lui Kant evidențiază obligația morală ca și trăsătură fundamentală. Autonomia reprezintă sursa tuturor obligațiilor indiferent dacă sunt morale sau non-morale deoarece capacitatea de a ne auto-impune obligațiile și de a ne asuma deciziile proprii stă în virtutea identității noastre. Kant aprecia că autonomia morală este o combinație între libertate și responsabilitate. Individul autonom, datorită autonomiei sale nu poate fi subiectul voinței altuia.

În timpul secolelor al XVII-lea și al XVIII-lea, concepte consacrate din domeniul moralei, cum ar fi cel de supunere, au ajuns să fie contestate din ce în ce mai mult prin apariția unor concepte morale precum cel de autoguvernare. Conform concepției anterioare, morala, în esența sa, trebuie înțeleasă ca reprezentând un aspect al supunerii pe care i-o datorăm lui Dumnezeu, cu atât mai mult cu cât majoritatea indivizilor se află într-o poziție morală care îi obligă să asculte de alte ființe umane.

Noua concepție, apărută la sfârșitul secolului al XVIII-lea, a avut drept corolar ideea centrală conform căreia toți indivizii normali sunt capabili, în egală măsură, să conviețuiască într-o morală a autoguvernării. Conform acestei perspective, fiecare are o capacitate egală de a decide pentru sine ceea ce presupune morala, având, în principiu, și capacitatea de a acționa în consecință, indiferent de amenințările sau pedepsele venite din partea altora. Aceste două opinii au ajuns să fie atât de răspândite, încât majoritatea scrierilor de filosofie morală încep prin a și le asuma. în viața cotidiană, ele ne oferă o ipoteză de lucru, conform căreia semenii cu care trăim laolaltă ar fi capabili de înțelegerea și recunoașterea în practică a rațiunilor pentru care constrângerile morale trebuie să fie respectate atât de noi, cât și de ceilalți. în concluzie, presupunem că oamenii sunt în mod egal competenți ca agenți morali, cel puțin până la proba contrarie. Există multe puncte centrale în privința cărora teoriile morale moderne diferă de ceea ce a fost în mod larg acceptat la începutul secolului al XVII-lea, însă presupoziția noastră a unei competențe morale egale prima facie impune deosebirea cea mai profundă și mai larg răspândită.

Înțelegerea moralei ca autoguvernare furnizează un cadru conceptual acelui spațiu social în care fiecare dintre noi poate pretinde cu îndreptățire să-și conducă propriile acțiuni în lipsa amestecului statului, Bisericii, semenilor sau al celor care se pretind a fi mai buni sau mai înțelepți decât noi. Vechea concepție a moralei ca supunere nu a avut astfel de implicații. începuturile filosofiei morale moderne, în cadrul cărora a luat naștere înțelegerea moralei ca autoguvernare, au adus astfel o contribuție vitală la nașterea viziunii liberale occidentale asupra celor mai adecvate relații dintre individ și societate. Acea formă de viață nu s-ar fi putut dezvolta fără contribuția filosofilor moralei.

Ar putea părea surprinzător să atribui un asemenea rol esențial filosofiei morale în producerea unei schimbări sociale fundamentale, însă nu ar trebui să fie deloc așa. Diferențele semnificative din punct de vedere uman dintre indivizi, ca și dintre societăți sunt în mare parte nonbiologice. Ele sunt de ordin cultural și, prin urmare, imposibile fără un cadru comun, atât lingvistic, cât și conceptual. Acest lucru este în mod cert valabil pentru aspectele morale, politice și religioase ale vieții. în aceste chestiuni, noi nu putem fi decât ceea ce gândim și spunem că suntem. Dezbaterea filosofică din secolele al XVII-lea și al XVIII-lea a constituit o sursă esențială a noilor modalități de a conceptualiza umanul și de a-1 dezbate.

Cam în același interval cu Machiavelli și Montaigne, au existat filosofi care au lăsat deoparte concepția asupra moralei ca supunere pentru a elabora o alternativă. Cu toate acestea, majoritatea filosofilor care au regândit morala în secolul al XVII-lea și la începutul secolului al XVIII-lea nu au intenționat să înlocuiască vechea concepție cu o viziune asupra moralei ca autoguvernare. Ei încercau, în cea mai mare parte, să rezolve problemele care se iveau în cadrul vechii perspective. Majoritatea spera să demonstreze că morala creștină ar putea continua să ofere îndrumarea necesară înfruntării dificultăților de care nimeni nu se mai lovise înainte. Pentru a rezolva problemele pe care noile împrejurări sociale și politice le ridicau și care loveau în mod direct în angajamentele lor morale și religioase, unii dintre ei au dezvoltat noi modele de gândire a moralei și a politicii. Aceștia nu aveau cum să prevadă felul în care gânditorii de mai târziu le-au folosit rezultatele în propriile lor teorii.

Abia de pe la începutul secolului al XVIII-lea, efortul de a crea o teorie a moralei ca autoguvernare a devenit unul conștient. Preocupările din domeniul moralei și politicii au dus la creșterea numărului de filosofi care erau de părere că paradigmele moștenite ale moralei nu permiteau o evaluare adecvată a demnității umane și, prin urmare, nici a învățăturilor morale ale creștinismului, pe care mulți dintre ei încă le acceptau. Astfel de temeri se făcuseră deja puternic auzite în timpul secolului al XVII-lea. Filosofii secolului al XVIII-lea puteau, prin urmare, să se inspire din opera predecesorilor în timp ce căutau modalități de a dezvolta noi conceptualizări ale moralei. Filosofiile morale ale lui Reid, Bentham și Kant constituie ultimele eforturi ale secolului al XVIII-lea de a formula credința normativă în demnitatea și valoarea persoanei umane, credință care a condus la nașterea teoriilor asupra moralei ca autoguvernare.

Explicația kantiană a acestei credințe normative a fost mai cuprinzătoare și mai radicală decât oricare alta. Kant este cel care a propus o veritabilă și revoluționară reevaluare a moralei. El este cel care a afirmat că ne autoguvernăm în virtutea faptului că suntem autonomi. Prin aceasta, a vrut să spună că noi înșine suntem cei care ne dăm legea morală. Noi ne aflăm sub legea morală numai datorită acțiunii legislative a propriei noastre voințe, aceeași acțiune fiind cea care permite întotdeauna și oricui să nu încalce legea morală. Kant a fost primul care a argumentat în favoarea autonomiei în sensul ei tare. Teoria lui prezintă, desigur, mai mult decât un simplu interes istoric. Ea este inclusă în etica filosofică actuală într-o măsură mult mai mare decât opera oricărui gânditor din modernitatea timpurie, cu posibila excepție a lui Hobbes.

Bentham, Reid și Kant au abordat cu toții domeniul filosofiei morale, având totuși idei diferite asupra politicii și religiei. Dacă toți au studiat ceva din opera acelorași filosofi timpurii, atât continentali, cât și britanici, Kant a luat contact cu opera altor gânditori, care aparțineau altor spații culturale decât cel britanic. O bună parte din contribuția sa la filosofia morală a fost conturată de predecesorii săi germani. Atât timp cât nu vom cunoaște câte ceva despre ei, precum și despre cei mai cunoscuți gânditori din opera cărora s-a inspirat, nu vom realiza cât de diferite au fost sursele care au contribuit la inventarea autonomiei.

Montaigne a deschis calea filosofiei morale moderne, respingând orice concepție a moralei ca supunere despre care avea cunoștință, dar respingerile sale erau la fel de personale ca și stilul său de autoguvernare. Prezumțiile psihologice ale moralei supunerii erau combătute într-un mod mai deschis încă din 1625, când lordul Herbert de Cherbury argumenta că oricine poate cunoaște cerințele moralei. Ulterior, argumentul său a fost reluat în aspectele sale esențiale de o serie de filosofi. La mijlocul secolului al XVII-lea, platonicienii de la Cambridge au început să ofere o imagine mai optimistă asupra dorințelor noastre decât cea creată de Hobbes sau de puritanii calviniști. Gânditorii de mai târziu – unii, ca Shaftesbury, influențați direct de filosofii de la Cambridge – au stăruit asupra acestui subiect. În final, au fost elaborate o multitudine de noi concepții ale psihologiei morale umane cu scopul de a susține conceperea moralei ca autoguvernare.

Argumentul lui Herbert este că, de vreme ce Dumnezeu ne va judeca după cât de bine ne supunem cerințelor moralei și deoarece Dumnezeu este un judecător drept, trebuie să ne fi dat tuturor capacitatea de a cunoaște ce anume trebuie să facem. împotriva presupunerilor motivaționale aflate în spatele concepțiilor moralei ca supunere,filosofii au argumentat că nu suntem egoiști de la natură și că avem dorințe binevoitoare sau o capacitate de a simți o satisfacție dezinteresată în bunăstarea altora, ceea ce cere și morala de la noi. Clarke a încercat să depășească contingențele dorinței, legând motivația direct de conștiința imediată a legilor moralei. Price și Reid îl urmează susținând că fiecare poate cunoaște în mod egal cerințele moralei și având astfel un temei care să ne motiveze psihologic pentru a acționa adecvat. în orice caz, ei nu cred că ne impunem singuri legile moralei pe care trebuie să le urmăm. Chiar dacă nu avem nevoie de instrucțiuni din afară și nici de o motivație exterioară, cunoașterea noastră morală este o cunoaștere a unei ordini independente de noi, iar psihologia noastră ne ajută să ne conformăm ei. Din punctul de vedere al acestor gânditori, noi ne autoguvernăm, dar nu suntem autonomi.

Hume și Rousseau depășesc aceste concepții și încearcă să privească morala ca autonomie. Hume, omițându-l pe Dumnezeu în totalitate în teoria sa și considerând morala mai degrabă simțită decât judecată, nu găsește loc pentru argumentele care privesc capacitatea -egală pentru toți- de a cunoaște adevărurile morale. În orice caz, el presupune că sentimentul moral de aprobare și dezaprobare este prezent în toți și în mod identic. Mai mult, fiecare este determinat la acțiune, cel puțin în cea mai mare parte a timpului, de motive pe care le aprobăm, iar când acestea dau greș, un substitut al lor, un simț al datoriei, se ivește pentru a umple spațiul liber. Atunci când avem nevoie ca viețile noastre să curgă lin, construim practici elaborate. Aceste creații artificiale își generează propria motivație în mod natural și, deși vorbim despre ele ca despre niște legi naturale, Hume ne reamintește că ele sunt legi pe care le învățăm. Gândim și vorbim ca și cum acțiunile sau oamenii posedă cu adevărat atribute morale, dar Hume argumentează că acest lucru se datorează pur și simplu faptului că trăirile noastre morale se proiectează pe ele însele într-o lume altfel neutră. Prin urmare, atunci când suntem morali, nu ne supunem nici unui ordin extern. Rousseau merge chiar mai departe, portretizându-ne ca autonomi. Propria noastră rațiune ne ajută să inventăm un răspuns la o criză care ar apărea în modul nostru de existență anterior și pe deplin natural. Când contractul social creează o idee nouă despre binele comun, gândul activează în fiecare dintre noi o iubire înnăscută, care ne ajută să ne controlăm dorințele personale și să acționăm ca membri ai unui întreg moral. Devenim liberi deoarece putem să ne eliberăm din sclavia față de dorințele noastre naturale și să trăim supuși unei legi pt care ne-am dat-o singuri.

Sunt acestea concepții ale moralei ca autonomie? Kant nu ar fi fost de această părere. Din punctul de vedere al lui Hume, suntem pe deplin determinați să simțim, să inventăm și să acționăm exact așa cum o facem. Armonia care există în viața noastră comună este provocată de o natură armonioasă fericită. De vreme ce existența și conținutul moralei sunt determinate de întregul universului din care facem parte teoria sa nu ne-ar face, după Kant, pe deplin autonomi. Teoria lui Rousseau, ținând cont de credința sa în Dumnezeu, în suflet și nemurire, nu este naturalistă. Dar, în spiritul său leibnizian, este la fel de deterministă ca și cea a lui Hume. În plus, la Rousseau, dacă suntem autonomi, acest lucru îl datorăm doar faptului că suntem membri ai unui tip special de societate. Nu suntem autonomi în mod individual prin natura noastră. Ca și Hobbes, Rousseau consideră că nu avem argumente morale pentru a accepta contractul. Dar, pe când Hobbes crede că orice societate caracterizată prin continuitate trebuie înțeleasă ca una care și-a dat acordul pentru a avea un suveran, Rousseau pare să creadă că pot exista societăți – corupte, bineînțeles – ai căror membri nu au devenit morali prin simpla acceptare a unui contract social. Cu atât mai neclar este tipul precis de îndrumare morală pe care îl furnizează contractul social al lui Rousseau pentru semnatarii săi. Ceea ce ne spune Rousseau despre Emile nu ne ajută aici. El ne arată cum Emile ajunge să se autoguverneze, dar nu spune nici un lucru care ai indica faptul că libertatea sa îi oferă o nouă călăuzire morală. Auto guvernarea lui Rousseau este lipsită de conținut și, concomitent, este disponibilă doar în mod contingent.

Kant încadrează concepția sa asupra autonomiei într-o psihologie metafizică, mergând cu mult mai departe decât Hume sau Rousseau Autonomia kantiană presupune că suntem agenți raționali a căroi libertate transcendentală îi scoate din domeniul cauzalității naturale.

1.3.2 Perspectiva dreptului internațional

Autonomia este cateodată clasificată ca fiind un principiu al dreptului internațional. Pentru Sanders „minoritățile teritoriale au drepturi ale autonomiei în interiorul structurii existente a statului”. Însă, formele de autoguvernare și autonomie variază atât de mult de la caz la caz, încât conținutul lor specific rămâne îndoielnic. Nu există nici un drept al autonomiei în tratate. Nici un tratat nu a fost încheiat referindu-se în general la nevoia garanției autonomiei. Chiar și în domeniul dreptului, statele evită în mod conștient orice acceptare aparentă a autonomiei. Documentul Conferinței pentru Securitate și Cooperare în Europa (CSCE) de la Copenhaga din 29 iunie 1990, menționează autonomia ca un posibil mijloc pentru protecția identității minorităților și nu ca un drept al acestora. În acest document politic statele CSCE nu-i acordă autonomiei un statut care le-ar permite minorităților să își ceară drepturile politice și legale. Totuși trebuie subliniat faptul că autonomia este menționată, ceea ce demonstrează că autonomia are o importanță deosebită în a stabili dreptul la identitate a minorităților precum și a unor grupuri.

Însă, protecția identității nu este asemănătoare cu dreptul autonomiei, așa cum au confirmat rapoartele comisiei Badinter. Este de notat faptul că grupurile etnice, religioase și lingvistice dintr-un stat au „dreptul la recunoașterea identității în ceea ce privește legea internațională”. O obligație legală de a acorda autonomie nu este menționată. În raportul nr. 5 din data de 11 ianuarie 1992 privind recunoașterea Croației, autonomia este derivată din documentul final a Conferinței privind Iugoslavia din 4 Ianuarie 1991. Cei din urmă au cazut de acord că minoritățile au un statut „special” în ceea ce privește guvernarea locală, dreptul local precum și sistemul legal și educațional. Comisia Badinter îl ia în considerare ca un drept legal al autonomiei. Indiferent dacă este corect sau nu, ideea este că citează un document specific care să demonstreze dreptul la autonomie. Comisia a acordat o deosebită atenție acestei cereri. Deoarece nu exista nici un drept la autonomie în Constituția croată, comisia a recomandat ca recunoașterea Croației să nu aibă loc dacă constituția nu va fi schimbată. Însă, s-a concluzionat că, chiar și fără această schimbare Croația „satisface cerințele privind legea internațională a protecției minorităților.” Acest exemplu a confirmat faptul că nu există nici un drept al autonomiei în ceea ce privește legea internațională.

Discuția privind statutul posibil al autonomiei ca un principiu al dreptului internațional a reprezentat un nou subiect privind dezbaterea ONU. Articolul 31 al proiectului de declarație cu privire la drepturile popoarelor indigene prevede că acestea au dreptul la autonomie și autoguvernare privind afacerile interne și locale. Aceasta este pentru prima oară când un grup este considerat posesorul unui drept la autonomie. În această privință, declarația propusă ar putea contribui la clarificarea conceptului de autonomie privind dreptul internațional. Deși, „caracterul unic al acestor cerințe” trebuie reținute, dezbaterea privind popoarele indigene indică în mod constant acceptarea autonomiei.

Protecția minorităților prin legea locală o poate depăși pe cea internațională. Autonomia teritorială a fost propusă ca fiind o soluție privind problema naționalității în fosta Uniune Sovietică, unde unitățile regionale (republici autonome, regiuni autonome, districte autonome) cu diferite grade ale autonomiei au fost create împreună cu Republici ale Uniunii. Această structură a fost prescrisă de către articolul 85 din Constituția din anul 1977. A acordat anumitor grupuri, precum cecenilor, un drept legal privind autonomia în interiorul statului. Articolul 65 din Constituția din anul 1993 a Federației Ruse stipulează de asemenea un drept federal asupra autodeterminării, creând astfel un cadru pentru dezvoltarea unei federații regionale.

1.3.3 Perspectiva științelor politice

În științele politice autori precum John Rawls, Thomas Scanlon și Ronald Dworkin atribuie un rol fundamental ideii de autonomie. Dworkin dezvoltă conceptul de autonomie morală. El afirmă că cea mai generală formulare a autonomie morale este sintetizată în propoziția: o persoană este morală dacă și numai dacă principiile sale morale sunt ale sale, proprii.

În mod indubitabil regimul politic existent într-o țară influențează în mod substanțial administrația statului respectiv și astfel apar diferențieri majore în modul de organizare și funcționare a sistemului administrativ. Aceste diferențieri sunt influențate de cele două categorii de regimuri politice și anume, regimurile democratice și regimurile autoritare sau totalitare. În prezenta lucrare ne-am propus să analizăm autonomia administrativă din perspectiva regimurilor democratice, considerând că este mediul cel mai propice de dezvoltare a unui astfel de concept fără însă a exclude că putem discuta de autonomie administrativă, cu toate componentele sale și în cadrul unor state ce au un regim autoritar – ipoteză pe care dealtfel o vom demonstra mai târziu.

Cele două tipuri de regimuri diferă prin deosebirea între grupul uman care exercită puterea politică și cel care administrează din punct de vedere profesional.

Se admite existența unei administrații profesionale într-un regim democratic. În consecință, grupul funcționarilor și în special cel al înalților funcționari (birocrații) poate și trebuie să coexiste cu diferite ideologii politice și va interveni, mai mult sau mai puțin, în societate conform ideologiei partidului de la putere .

Într-un regim totalitar sau autoritar situația este opusă, administrația fiind identificată, într-o măsură mai mică sau mai mare, cu clasa politică conducătoare, mai ales la nivelele sale superioare. În mod evident, ambele regimuri vor fi întotdeauna influențate de împrejurările politice, economice și sociale concrete.

Putem enunța o serie de caracteristici specifice ale regimului democratic cum ar fi:

Administrația se află sub autoritatea directă a guvernului, dar se organizează și funcționează conform liniilor generale impuse de Parlament.

Va exista întotdeauna o corelație directă între voința majorității electorilor și conduita administrației

Democrația antrenează în mod necesar descentralizarea care tinde să încredințeze gestiunea colectivităților locale unor organe alese pe plan local.

Parlamentul, independent de acțiunea pe care o exercită în domeniile legislativ și bugetar, exercită anumite influențe asupra administrației

În regimul democratic, administrația este supusă nu numai controlului Parlamentului, ci și supravegherii societății civile, organizată sau nu (presa, ONG-uri, sindicate, asociații patronale, etc.), care este liberă să critice miniștrii și funcționarii.

Ansamblul libertăților publice permite cetățenilor să-și expună doleanțele și să fie protejați contra abuzurilor.

Administrația este supusă și unor controale interne care decurg din ierarhie și tutelă.

Autoritățile locale nu pot fi lăsate în totalitate libere să-și desfășoare activitatea pentru că altfel s-ar putea transforma în guverne rivale, provocând puterea și autoritatea guvernului central. Guvernul central trebuie deci să partajeze astfel puterea încât deși poate diferită din punct de vedere politic de autoritatea centrală, autoritatea locală să nu-și depășească limitele.

În afară de controlul judecătoresc pe care îl vedem ca un control ultra vires există trei tipuri principale de control ce pot fi utilizate de autoritatea centrală asupra autorităților locale: controlul financiar, legislativ și administrativ.

Controlul este considerat a fi un control realizat de stat dar există totodată și un control privat asupra sectorului public – control extern – cât și un control intern realizat de o mare varietate de agenții publice care își stabilesc standarde și folosesc diferite forme de măsurare a performanței managementului și stabilesc măsuri de auditare a organizațiilor guvernamentale.

Instaurarea unei democrații necesită adoptarea unei duble limitări a puterii: o separare organică și funcțională a puterilor între legislativ, executiv și judecătoresc dublată de o divizare teritorială care să tempereze puterea centrală prin contrabalansarea de către cea locală.

Istoria colectivităților locale este cea a autonomiei lor. Centralismul și autoritarismul modelează statul în timpul secolului XIX. Entitățile locale nu erau decât circumscripții administrative subordonate puterilor statului. Hélène Pauliat încearcă să găsească răspunsul în partea întăi a cărții sale la întrebarea dacă autonomia și libera administrare a entităților sunt un exercițiu conflictual al competențelor, precizând că în etapa actuală de dezvoltare a societății umane trebuie să se țină cont de cele două fenomene antagonice: globalizarea și autonomia. Iată deci că pe de o parte suntem părtașii unui fenomen de centralizare a competențelor (indiferent de ce nivel discutăm – mondial, comunitar, regional, național) și pe de altă parte asistăm la un fenomen de descentralizare, de recunoaștere a diversității.

Capitolul 2 Regimul politic – factor de influență a autonomiei

Secțiunea 2.1 Regimul politic factor de influență a autonomiei

În doctrina politică românească regimul politic este definit ca fiind ansamblul metodelor și mijloacelor de realizare a puterii, a relațiilor existente între elementele care alcătuiesc sistemul social politic, relevând, mai ales, regimul drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor. Reținem deci că regimul politic se referă la condițiile concrete de funcționare a administrației în relație cu politica.

Doctrina de specialitate a introdus noțiunea de democrație consociațională. Fondată pe patru mari principii, democrația consociațională separă și reunește în același timp grupurile omogene care alcătuiesc societatea plurală. Astfel, în timp ce autonomia intensifică caracterul plural al societății, marea coaliție, veto-ul reciproc și proporționalitatea aduc împreună reprezentanții grupurilor opuse pentru ca ei să guverneze în mod concertat. Adoptarea formulei federale, capabilă să crească gradul de autonomie al segmentelor, presupune dispunerea geografică a diferitelor grupuri de populație pe teritorii ușor de decupat în unități administrative. Aceasta este aplicabilă totodată țărilor omogene, cu mențiunea că delimitarea unităților federale nu se face la întâmplare. Dacă în acest ultim caz fragmentarea este operată artificial și îndeplinește aici o funcție pur administrativă, într-o societate plurală, acordarea autonomiei unităților federate se află la originea unui veritabil proces de restructurare socială. Putem deci afirma fără îndoială că unul din efectele federalizării este de a diviza societatea plurală în segmente mai omogene și, în același timp, mai autonome. Ca o consecință spațiul politic se transformă. La alegeri, este de așteptat, în primul rând, ca circumscripțiile administrative să își demonstreze de acum înainte unitatea opiniilor lor politice . Se poate astfel observa că progresiv „clivajele structurale tind să fie inflexibile și nu permit fluctuații prea libere de voturi între partide”.

2.1.1 Relația administrație-politică în modelul democratic de administrație publică

Autonomia administrativă este o noțiune multidimensională care nu este legată de statutul legal într-o formă indisolubilă. Entitățile aqdministrative cu același statut formal pot diferi în mod substanțial în privința autonomiei fiind în același timp distincte de autoritatea administrativă în privința atribuțiilor. Astfel s-a apreciat că există diferențieri între autonomia funcțională (organizatorică), autonomia legislativă (normativă) și autonomia de facto.

Există trei condiții ale autonomiei:

deferențiere politică față de executivul politic,

capacitate organizatională independență și

legitimare politică generată de o reputație puternică îmbracată într-o manta de putere independentă.

Instrumentalitatea sau autonomia administrației, unitatea sau diversitatea structurilor administrative, raționalitatea este absolută sau limitată. Toate aceste teme pe care le abordează modelele clasice: liberal, weberian, autoritar sau neo-clasic (neo-liberal), fac trimitere la diferite tipuri de relații între administratia publică, pe deoparte, și instanțele politice, economice, societate și chiar instanțele administrative însesi, pe de altă parte.

Unii autori au subliniat așa zisele paradoxuri ale statului cum ar fi: paradoxul unității și al diversității statului; paradoxul dominației, paradoxul ordinii sau dezordinii etc. Toate aceste paradoxuri exprimă, în fapt, adevăruri multiple despre stat și mutațiile sale, diversitatea relațiilor în care se demultiplică administrația:.

La nivelul interdependenței existente între aceste elemente putem descifra trei modele tip de administrare a statului, și anume:

modelul de integrare absolută, model care corespunde administrațiilor țărilor cu regim autoritar.

modelul de integrare relativă – este al doilea mare model de administrație și, în general, corespunde administrațiilor țărilor cu regim democratic.

Al treilea mare model pare a fi un model de non-administrație: este acela al multor țări aflate în curs de dezvoltare sau în tranziție. Este, uneori, un model de dezintegrare.

Modelul occidental este în general un model, de integrare relativă, el fiind cunoscut și sub denumirea de modelul democratic.

Așadar, modelul occidental este un mixaj instabil dintre tradiția liberală și construcția weberiană. Este, deci, pe de o parte, un model de integrare absolută ca orice construcție statală, ca orice construcție politică, dar, pe de altă parte și un model de integrare relativă, cum îi cere tradiția liberală. Modelul occidental de administrație este un model în care se dispută necesitățile ierarhiei și cele ale libertății, un model care se înclină când pe versantul său weberian – ierarhia, subordonarea – când pe versantul liberal.

Constantele modelului democratic sunt acele principii fundamentale ce se regăsesc atât în modelul liberal, cât și în cel weberian, și anume subordonarea, care asigură coeziunea modelului și separarea care asigură autonomia funcțională, autonomia relativă a elementelor componente ale sistemului, iar variabilele sunt sensul subordonării în relațiile menționate, precum și amplitudinea, intensitatea acestor relații.

Subordonarea este prima constantă a modelului occidental de administratie publică și o vom analiza doar din punctul de vedere al subordonării administratiei față de politic.

Precizăm mai întâi că acest principiu este consecvent menționat în textele constituționale. El se reflectă, după cum am văzut, și în organizarea instituțională a raporturilor dintre puterile politică și administrativă, organizare construită în așa fel încât să asigure, să garanteze trecerea necesară de la voința politică la administrație și prin urmare, subordonarea administrației puterii politice.

Două tipuri de organizări asigură această trecere, această transmitere de la unul la celălalt a puterilor și deci subordonarea structurilor administrative celor politice.

Primul tip de organizare care se întâlneste în Marea Britanie constă în juxtapunerea în interiorul aparatului administrativ a unor organe a căror recrutare este fie pur politică, fie pur administrativă și care au funcția de a asigura informarea puterii politice în legătură cu cele deliberate din administratie și, astfel apare controlul puterii politice asupra administrației.

Al doilea tip de organizare instituțională a raporturilor dintre puterea politică și administrație îl regăsim în Germania și în Franța, unde organele care asigură subordonarea administrativului – politicului sunt mai puțin marcate de această grijă de absolută dihotomie între organele politice și administrative. Astfel, în Germania, în afară de ,,Bundeskanzleramt” (Serviciu al Cancelariei federale) care constituie un instrument esențial de coordonare, de direcționare și de formare a proiectelor guvernamentale, avem și reuniuni ale secretarilor de stat, funcționari care asigură transmiterea voinței politice către administrație. Deci, spre deosebire de organele britanice, Cancelaria federală este un organ mixt, asociind oameni politici și funcționari. Deși este formată din funcționari Cancelaria este condusă de oameni politici, ministrul Cancelariei federale și un secretar de stat parlamentar în particular, cărora li se alătură pe de altă parte un secretar de stat funcționar.

În Franța, de asemenea, se întâlnește acest mod de subordonare caracterizat prin existența acestor organe politico-administrative însărcinate cu stabilirea punctului de legătură între puterea politică și administrație.

O altă instituție caracteristică acestui tip de interpunere administrativo-politică adoptat în Franța este acea a ,,funcțiilor superioare”, numite la decizia Guvernului. Agenții numiți în aceste funcții nu se schimbă în mod necesar în momentul schimbării guvernului. Dar nici nu sunt asigurați că vor rămâne în funcție deoarece guvernul poate în orice moment să pună capăt funcționării lor. Retragerea funcției este posibilă oricând fără motivație. Existența unor astfel de funcții presupune loialitatea celor care le ocupă față de guvern și ca titularii lor pot deci să fie revocați din motive de simplă conveniență politică. Astfel, acești funcționari importanți sunt plasați sub dependența directă a puterii politice. Ei cumulează dubla calitate de instanță politică și administrativă asigurând legătura între administrație și puterea politică, garantând subordonarea uneia celeilalte.

Putem reliefa relația existentă între enități în mod grafic astfel:

Fig. Gradul de control politic existent la diferite niveluri

2.1.2 Separarea între entități – politice și administrative; administrative și economice

Separarea între entități – politice și administrative; administrative și economice – este de fapt a doua constantă a modelului democratic de administratie publică.

Pe acest al doilea principiu se fondează mitul weberian, care încă domină în modelul occidental și anume o administrație instrumentală aflată la dispoziția puterii politice, dar separată de aceasta. Separarea constă, în principiu, în imposibilitatea funcționarilor de a intra în lumea politică și a oamenilor politici de a intra în administrație. Separarea nu este însă decât teoretică, iar practic evoluează de la separarea oarecum accentuată în stil englezesc, la dezvoltarea crescândă a unei intersectări reciproce, în stil franțuzesc dintre administrativ și politic.

În ceea ce privește prima ipoteză acestea sunt mai aspre în Marea Britanie, moderate în Germania și relativ mai lejere în Franta.

Accesul unui funcționar la o activitate politică, ministerială sau parlamentară, în Marea Britanie este dificil, din motive care țin în primul rând de condițiile juridice în care se exercită libertățile politice ale agenților publici. Se știe de fapt, că funcționarii publici (agenții administrativi) sunt repartizati în trei grupuri:

grupul agenților politic liberi – practic tot personalul care au toată libertatea de a se dedica unei activități politice, fie că este locală sau națională;

grupul intermediar – de exemplu dactilografi, agenți cu studii administrative inferioare și chiar anumiti agenți cu un nivel ierarhic ușor superior ai corpurilor științifice sau tehnice – ai căror membri trebuie să obțină o autorizație de la departamentul ministerial dacă vor să se dedice unei activități politice atât pe o treaptă locală, cât și națională;

în sfârșit, grupul agenților asa numiți politically restricted interzice orice activitate politică natională, acestia neputându-se dedica unei activități politice locale decât cu autorizație. O mare putere de apreciere este lăsată fiecărui ministru pentru eliberarea unor astfel de autorizații care sunt acordate după rangul și natura funcțiilor exercitate de funcționar și după domeniul de activitate și competențele ministerului de care depinde. Se pare că astfel de autorizații nu sunt acordate decât foarte restrictiv: cca. 100 autorizații, în medie, pe an.

Dispozițiile relative la libertățile politice au deci un efect descurajant. Acest efect de descurajare este cu atât mai mare cu cât un funcționar care ar vrea să se prezinte, cu orice preț, la alegeri, nu ar putea participa decât demisionând în prealabil din funcția sa din administrație.

Așadar, există adevărate pârghii de transfer a voinței politice către administrația publică care asigură sobordonarea acesteia din urmă față de politic. În același timp, modelul presupune separarea, neconfundarea puterii politice și a administrației.

Și mai apare un aspect: problema coordonării și a controlului crește disproporționat odată cu mărimea organizației.

Echilibrul dintre autonomie și control este greu de stabilit și la fel de greu de menținut și o mare provocare este clarificarea sub ce condiții acest echilibru se schimbă într-un sens sau altul. O altă întrebare este cum să controlezi pe cei care controlează?

Capitolul 3 Considerații metodologice

Secțiunea 3.1 Metodologia de cercetare

Scopul acestei teme îl constituie cercetarea instituțiilor specifice conceptului de autonomie administrativă în corelație directă cu conceptul suveranității statului precum și a relațiilor create între cele două concepte.

În cadrul acestei teme vor fi analizate cadrul juridic și concepțiile doctrinare privind autonomia administrativă, elementele componente ale autonomiei administrative, elemente intrastatale și interstatale ce derivă din conceptul de autonomie administrativă.

Tema impune totodată și realizarea unui studiu comparativ referitor la evoluția noțiunii de autonomie în contextul diferitelor forme de organizare statală, raporturile dintre autonomia administrativă, descentralizare/deconcentrare, regionalizare.

Astfel, lucrarea de față încearcă să răspundă la o serie de întrebări cum ar fi:

Care sunt elementele specifice autonomiei administrative, care sunt beneficiile autonomiei?

Ce elemente ale instituțiilor declarate autonome le-au permis să-și demonstreze independența?

Ce factori contribuie la frânarea existenței conceptului de autonomie administrativă?

Ce factori au frânat procesul de autoguvernare și decizie în cadrul unui anumit areal?

Ce tipuri de grupuri de interese pot afecta dezvoltarea unui astfel de concept?

Ipotezele de la care vom porni în cadrul acestui studiu se înscriu – dar nu se limitează – în următoarele limite:

Autonomia bazată pe o independență bugetară este mult mai profitabilă în comparație cu cea care are la bază reguli financiare autoritare, centralizate. Acest aspect indică faptul că există o mai mare înclinație spre crearea unor instituții care sunt independente din punct de vedere financiar și care au o bază legală de suport a organismelor autonome.

Există o corelație puternică între gradul de autonomie și responsabilitatea instituțiilor. Această relație sugerează un efort în obținerea unui echilibru între beneficiile autonomiei și crearea instrumentelor care compensează lipsa unui control social centralizat

România realizează un echilibru între autonomie și controlul social în majoritatea instituțiilor supuse cercetării. Cu toate acestea importante dezechilibre și influențe spre o autonomie în care lipsesc nivelurile de responsabilitate se pot observa.

În cadrul unui studiu comparativ se pot observa o serie de influențe istorice și etnice care pot afecta o dezvoltare pe principii autonome a unor regiuni sau entități administrative.

Secțiunea 3.2 Cercetarea empirică: Măsurarea autonomiei administrative

3.2.1 Aspecte introductive

Cercetările realizate până în acest moment în doctrina de specialitate referitor la autonomia administrativă variază de la nivelul unor aspecte pur descriptive – ce demonstrează nivelele de autonomie ale diferitelor persoane administrative până la analize profunde canalizate pe diferite instituții din țări europene.

În primul rând doctrinarii s-au aplecat asupra cauzelor pentru a putea observa diferitele variații ale autonomiei existente între agenții și variații în diferitele forme individuale de agenții. Astfel au fost formulate diferite explicații, plecând de la explicații interpretative sau explicații istorice și ajungând până la explicații bazate pe caracteristici specifice ale agențiilor.

Un alt tip de cercetare exploratorie a fost realizată și s-a canalizat asupra efectelor autonomiei asupra performanțelor autorități administrative studiind structura organizațională ca o condiție a performanței.

Cu toate că există o creștere abundentă a cercetării academice europene în acest domeniu există câteva scăpări în cercetarea curentă din punct de vedere teoretic, conceptual și metodologic. Aceste provocări sunt reale și importante deoarece ele dovedesc o calitate a performanțelor în cercetare și mai mult chiar o calitate științifică în dezbaterile normative ale practicienilor.

Tendința de a migra de la o administrație centralizată spre crearea unor organisme autonome a fost îndelung studiată cu precădere în țările nordice (Norvegia, Suedia, Olanda, Danemarca). Crearea unor instituții specializate poate să conducă la o clară demarcație a responsabilităților și rolurilor, la o mai mare eficiență dar poate în același timp să conducă la creșterea complexității problemelor de coordonare, reducerea potențialului de control politic și responsabilitate. Astfel una dintre întrebările cheia ale cercetării se referă la necesitatea unui echilibru între autonomia instituțională și necesitatea controlului politic.

Astăzi administrația publică a țărilor avansate din punct de vedere economic oferă o viziune plurivalentă fragmentată: sectorul public este copleșit de o multitudine de organizații cu forme diferite, create prin instrumente juridice diferite și cu regimuri financiare și bugetare diferite. Problematica controlului politic a devenit din ce în ce mai cuprinzătoare comparativ cu acum câteva decenii.

Suntem interesați de răspunsurile la următoarele trei seturi de întrebări:

Care este relația dintre autonomia formală și cea de facto a componentelor sistemului instituțional? Care dintre cele două forme ale autonomiei este mai numeroasă?

Un al doilea set de întrebări se referă la modalitatea prin care actorii participanți în cadrul acestui raport social pot influența autonomia instituțională: Ce forme de influență există la nivelul sectorului public și cât de mare este această influență?

Un al treilea set de întrebări se referă la relația dintre gradul de influență perceput din partea acestora și nivelul de autonomie raportat de entități: Sunt organizațiile cu o mai mare autonomie formală influențate mai puțin de factorii de decizie?

Astfel scopul acestei lucrări devine acela de a găsi o serie de aspecte analitice a noțiunii de administrație atât din punctul de vedere al teoriei politice cât și al științelor administrative.

Vom studia pentru început propoziția:

p: X este autonom

Sub ce aspecte această propoziție are sens?

Ar putea avea sens această discuție în condițiile în care am putea să realizăm următoarea afirmație:

Definiție: X este autonom dacă și numai dacă A.

Poate fi X autonom în mod izolat? Sau altfel spus poate fi X autonom fără a fi în relație cu un alt actor? Sau această propoziție are sens numai dacă vom lua în considerare câteva aspecte particulare ale unei variabile C?

C: X este autonom dacă și numai dacă A în contextul C.

Contextul se referă aici la aspecte externe care pot fi separate de X dar care într-un mod oarecare sunt relevante pentru înțelegerea naturii structurii lui X.

Contextul poate să fie descris în foarte multe modalități. Poate spre exemplu să se refere la un anumit set de alți agenți care au anumite caracteristici în raport cu un altul.

Fără îndoială că această instituție poate să pretindă că este autonomă în sens restrâns dar este complet independentă de alți factori externi.

Pentru toate persoanele administrative, chiar și cele care bucură de o oarecare libertate se poate pune în discuție dependența lor de alte aspecte ale vieții sociale, politice, economice, juridice, etc. cu alte cuvinte dependența de un terț element asupra căruia nu-și poate exercita influența. O entitate autonomă are anumite condiții de mediu care trebuie îndeplinite înainte de a fi clasificată chiar ca și entitate. Și nu toate entitățile sunt autonome sau libere în orice sens al acestor noțiuni.

Putem să ilustrăm acest punct de vedere prin considerarea unui continuum unidimensional unde un agent autonom este situat între o izolare socială și o dependență determinată de un anumit criteriu. Autonomia este deci o problemă a gradului în care ea se face simțită și nu o dihotomie.

Orice teorie satisfăcătoare asupra autonomiei trebuie să răspundă în mod convingător la întrebări cum ar fi:

Ce este autonomia?

Care sunt criteriile necesare și suficiente a fi îndeplinite înainte ca „o persoană morală de drept public” să poate să se pretindă a fi autonomă?

Sub ce condiții putem argumenta că o entitate este autonomă?

Ce puncte de interes – în cazul în care sunt – trebuie urmărite pentru a putea să pretindem că o anumită entitate sau un act particular al acesteia este autonom?

Trebuie ca autonomia unui agent administrativ X să fie într-o oarecare măsură acceptată sau confirmată de alte entități?

Pot aceste entități să-și dea consimțământul înainte ca agentul să fie clasificat ca fiind autonom? Ce criterii relevante trebuie aplicate aici? Cât de importantă este compararea autonomiei cu alte valori? Poate o entitate să pretindă să fie autonomă? Trebuie ca un agent să știe că este autonom astfel încât să poată fi autonom? Poate o entitate să fie autonomă prin pura întâmplare sau este posibil să fie autonomă numai dacă agentul administrativ în discuție are posibilitatea de a decide să fie autonom?

Este autonomia un lucru bun? Și dacă este, sub ce aspect?

Poate autonomia să fie respectată? Dacă da, de ce factori depinde acest fapt?

Este autonomia într-un fel sau altul un aspect realizabil, realist?

Daca agentul X și Y sunt ambii autonomi cum vom ști într-o situație particulară care dintre cei doi agenți este mai autonom?

Poate un reprezentant să fie autonom față de cel pe care îl reprezintă și totuși să fie răspunzător politic?

Nu am regăsit nici un fel de teorie a autonomiei care să poate să răspundă la aceste întrebări într-un mod satisfăcător. Iată de ce apare ca stringentă realizarea unui studiu științific care să găsească instrumentele științifice ce pot să demonstreze răspunsul la aceste întrebări.

3.2.2 Instrumente de cercetare

Metodologia de cercetare a tematicii propuse presupune utilizarea unor instrumente precum:

Analiza documentară: cantitativă și calitativă

Observația directă (participativă ori exterioară) a fenomenului administrativ

Consultarea surselor oficiale

Pentru realizarea obiectivelor de cercetare vom aplica metoda analizei de conținut, o metodă ce ne permite analiza documentelor colectate în stagiile de cercetare și identificarea indicatorilor relevanți în acest sens. Totodată vom realiza o analiză comparativă a datelor culese pentru a putea întocmi un raport referitor la conceptul de autonomie administrativă. În același timp vom aplica metoda anchetei sociale prin chestionar prin care vom identifica caracteristicile de bază ale autonomiei administrative în România. Analiza va fi de tip cantitativ, prelucrarea statistică a datelor realizându-se prin statistici avansate iar raportul ce va încheia prezenta microcercetare va cuprinde date referitoare la modul în care sunt organizate autoritățile/instituțiile administrative autonome/idependente. Lotul de participanti la studiu va fi alcătuit din 23 de entități selectate pe baza criteriului prezenței în legea de organizare a sintagmei autoritate/instituție [administrativă] autonomă/independentă. Chestionarele vor respecta procedura de validare adecvată, respectiv se vor aloca itemii construiți pe dimensiuni, apoi forma de chestionar rezultată va fi aplicată pe un lot pilot de subiecți pentru a identifica aspectele deficitare de construcție. După această cercetare pilot și remedierea aspectelor legate de validitatea de construcție se vor aplica chestionarele pe eșantionul reprezentativ. Chestionarul va fi aplicat în formă electronică în vederea acoperirii unei arii cât mai întinse. De un real ajutor sunt în acest sens lucrările și metodologia de cercetare utilizată de Koen Verhoest, Per Lægreid și Bram Verschuere.

Partea a II-a

Formele și consecințe ale autonomiei administrative în lumina doctrinei actuale

Cea de-a doua parte a cercetării identifică și dezvoltă formele de manifestare a autonomiei. Astfel vom descrie și accentua autonomia personală, autonomia culturală, autonomia sistemului educațional, autonomia teritorială, autonomia funcțională, autonomia administrativă extinsă (cu componente legislative), autonomia financiară. Totodată, vor fi prezentate o serie de avantaje și dezavantaje ale autonomiei fiind relevate aspecte ale autonomiei administrative în contextul federalismului dar și legătura existentă între autonomia administrativă și protecția drepturilor omului.

Capitolul 1 Autonomia personală

Autonomia personală este garanția unui drept de bază al individului și nu constă în mod necesar în capacitatea individului, în calitatea sa de membru distinct al unui grup deoarece astfel de drepturi pot include noțiunea consacrată de doctrina politică americană a unor libertăți și drepturi civile. Suksi afirmă că autonomia personală implică, în primul rând, folosirea libertății de asociere ca un drept civil general în dimensiunile orizontale dintre persoanele ce aparțin unui grup minoritar pentru desfășurarea unor activități culturale pe care minoritatea le-ar vedea importante. Dreptul, prin intermediul minorităților beneficiare, nu își găsește originea sau sfârșitul într-un anume grup minoritar.

În dreptul internațional distincția dintre jus soli și jus sanguinis corespunde cu distincția dintre dezbaterile teritoriale și non-teritoriale ale naționalității. Într-un caz asemănător relația dintre etnicitate și stat a fost marcată după principiul teritorialității și principiul personalității. În general statul este organizat după principiul teritorial. Subiectul este reprezentat de membrii diferitelor grupuri etnice. Aceasta este o exceptie de la regula competenței statului, drepturile colective ale unui popor sau minoritate fiind transferate individului. Principalul câmp de aplicare a autonomiei personale este reprezentat de acele cazuri în care nu există nici o zonă separată a vreunui grup. Acesta funcționează independent de mărimea regiunii autonome și problema secesiunii. Putem astfel afirma că prima precondiție a acestui tip de autonomie este aceea ca grupul să fie organizat sub forma unei persoane legale pentru a fi considerată funcțională. În vreme ce o entitate privată poate duce la o autonomie funcțională, forma unei corporații publice poate oferi mai multe posibilități. Un prim avantaj este acela că statul se ocupă de o organizație democratică recunoscută de către majoritatea membrilor minorității. Acest lucru este cel mai bine obținut prin crearea unei organizații corporale a minorității (de exemplu, un consiliu național sau o reprezentare politică proporțională). Danezii din Germania exemplifică cât de eficiente pot fi aceste entități în reprezentarea intereselor unui grup. În acest context, nevoia unui tratament preferențial al minorităților în alegeri devine evident, deoarece altfel nu ar putea să reziste majorității. Autonomia personală instituționalizează participarea politică a minorității.

Totodată trebuie remarcat faptul că o organizație corporatistă reprezintă grupul sau minoritatea în relație cu statul și are capacitatea de a guverna interesele acestora. Acestea acoperă cultura, limba și educația în mod special.

Deasemenea nu trebuie uitat că organizația are nevoie de competențe financiare pentru a-și îndeplini aceste funcții. Un sistem bazat doar pe propria contribuție, fără subvenții de la stat se opune autoguvernării. Prin urmare, finanțarea este o datorie a statului, cel puțin în măsura în care organizația minoritară își îndeplinește funcțiile obligatorii.

Acest concept este de asemenea aplicat și în cazurile în care autonomia teritorială nu este fezabilă, deoarece diferite grupuri sunt ostile și zonele lor de decontare se suprapun. Bosnia – Herzegovina aduce în față principalele defecte ale autonomiei teritoriale: rezolvă problemele minorității, dar creează noi minorități cu aceleași probleme. Iată de ce conceptul de autonomie personală își are dificultățile sale. Prima apare când subiecții ale acestei autonomii sunt determinați, aflându-se în dubii problematica calității de membru în entitatea publică colectivă. Ideea că toți membrii unei minorități trebuie să fie obligatoriu membri este contrar definiției unei minorități în dreptul internațional, având caracter obiectiv și subiectiv. O persoană care aparține unei minorități care nu acceptă în mod subiectiv apartenența sa la acel grup nu poate fi forțată. Ar viola prohibiția discriminării. Pernthaler sugerează separarea membrilor legali din organizație și acceptarea apartenenței la un grup. Organul ales al grupului reprezintă astfel toți membrii grupului, nu numai votanții săi; totuși, calitatea de membru în grup și dreptul de a vota depind de acceptarea de facto a calității de membru. O altă problemă a autonomiei personale este reprezentată de faptul că nu se încadrează în tiparele moderne cum ar fi administrarea uniformă și standardele de viață.

Conceptul de autonomie personală implică acordarea drepturilor și libertăților cetățenești, conform tratatelor internaționale ce includ, printre altele, drepturi lingvistice, religioase și culturale. Autonomia personală se regăsește în agenda unor mișcări pentru drepturile minorităților naționale. Atunci când aceste drepturi sunt garantate în totalitate, individului i se acorda oportunitatea de a se angaja față de societate sau față de alte grupuri individuale din societate în mod personal. De asemenea, autonomia personală poate include dreptul unui individ de a își folosi limba nativă în fața autorităților.

Din punct de vedere filosofic, după cum am văzut, în concepția lui Kant autonomia personală sau auto-impunerea reprezintă abilitatea de a decide pentru propriile acțiuni. Capacitatea de a decide pentru sine este limitată prin legi care ne orientează deciziile (dar nu în totalitate) astfel încât acestea să reprezinte un act de voință proprie. Totuși această capacitate de a ne impune legi morale implică abilitatea de a judeca ceea ce este valoros din punct de vederel moral. În acest fel, autonomia lui Kant evidențiază obligația morală ca și trăsătură fundamentală. Autonomia reprezintă sursa tuturor obligațiilor indiferent dacă sunt morale sau non-morale deoarece capacitatea de a ne auto-impune obligațiile și de a ne asuma deciziile proprii stă în virtutea identității noastre.

Autonomia personală implică totodată drepturi ale omului ce aparțin dreptului civil și a libertăților civile. În articolul 27 al Convenției Internaționale privind Drepturile Civile și Politice, se stipulează, inter alia, drepturi lingvistice, culturale și religioase. Trebuie recunoscut faptul că autonomia personală poate include de asemenea dreptul de a folosi propria limbă în fața autorităților statului. Trebuie remarcat însă că ceea ce lipsește este o structură administrativă, instituțională. În această privință în Statele Unite se întâlnește o situație sugestivă. Un individ care este acuzat de crimă trebuie să i se acorde „dreptul Miranda” într-o formă inteligibilă. Așadar , există momente când un interpret (inclusiv în limbajul semnelor) trebuie adus în fața acuzatului. Declarațiile incriminatorii făcute de individ în lipsa acestuia și fără ca el să înțeleagă acuzațiile ce i se aduc și drepturile pe care le are sunt inadmisibile în procedura penală.

Capitolul 2 Autonomia culturală

În cadrul societății contemporane, respectarea drepturilor și libertăților fundamentale și a demnităților umane reprezintă una dintre problemele care suscită numeroase polemici și discuții contradictorii. Pentru asigurarea respectării acestor principii universal valabile este necesară înțelegerea corectă a raportului existent între cultură, identitate culturală și drepturile omului.

Autonomia culturală este autoguvernarea autonomă a afacerilor culturale a unui grup sau minorități. Astfel, putem considera că este o autonomie personală care se limitează la afacerile culturale. Ea include problematici privind indentitatea cum ar fi: limba ori educația. Minoritatea decide în mod liber privind aceste aspecte și este condusă de către majoritate sau prin legile emise de către stat. Ținta o reprezintă inechivoc dezvoltarea culturală liberă a grupului. Nu este necesar să se transfere toate competențele către minoritate. Drept autonomie culturală ar putea, spre exemplu, să fie considerată autonomia școlară, dacă minoritatea consideră acest fapt suficient.

Cealaltă parte a autonomiei culturale ar putea duce spre separarea de cultura majoritară, izolarea minorității și în mod indubitabil alienarea grupului. Totuși cunoașterea comună și respectul este o precondiție a conviețuirii. Autonomia culturală poate duce către culturi separate, în schimbul celor integrate. O astfel de segregare ar avea un preț prea mare pentru protecția asimilării culturale. De aici înainte autonomia culturală își atinge limitele când separarea majorității de minoritate pune în pericol unitatea statului. De aceea, trebuie să fie suplimentată de participarea politică a minorității în conducerea statului. Iată de ce autonomia culturală ar trebui să se bazeze pe un acord între stat și reprezentanții minorității sau a grupului.

În acest sens autonomia culturală în Estonia în timpul perioadei interbelice este cel mai cunoscut exemplu. Precum alte state, guvernul estonian a facut promisiuni generoase minorităților sale dar spre deosebire de alții le-a transformat în efecte legale. Legislația relevantă a fost reprezentată de Dreptul Autonomiei Culturale din 1925, care a împuternicit orice grup etnic cu mai mult de 3000 de membri, precum germanii, rușii sau suedezii, să își creeze o identitate legală separată. A fost numit un Consiliul pentru a-și asuma controlul unor funcții ale statului precum și ale autorității municipale în domeniul educației, culturii, bibliotecilor, teatrelor, muzeelor etc. Minoritatea non-teritorială a germanilor din Estonia a profitat de legislația din 1925 și și-a stabilit un Consiliu cultural propriu.

Un exemplu ceva mai recent este situația legală a teritoriului Sami din Finlanda după intrarea în vigoare a modificărilor Constituției Finlandei din 1 august 1995. Conform noii secțiuni 14, paragraful 3, Sami ca popor indigen va avea dreptul de a-și menține și dezvolta propria limbă și cultură.

Autonomia culturală diferă de cea personală prin design și scop, extinzându-se asupra unui grup lingvistic și cultural. Autonomia culturală este bazată pe comunitate mai degrabă decât pe extinderea asupra tuturor membrilor societății ca în cazul autonomiei personale sau individuale. Autonomia culturală diferă de cea personală prin faptul că drepturile sunt acordate unui individ în baza apartenenței la un anumit grup. Astfel aceste drepturi sunt specifice și sunt numai ale indivizilor ce aparțin respectivului grup minoritar. Există o structură legală minimalistă pentru drepturile garantate. Asbjorn Eide întelege autonomia culturală ca fiind dreptul de auto-guvernare, prin intermediul unui grup definit de elemente culturale, în ceea ce privește problemele ce afectează menținerea, conservarea și reproducerea propriei culturi. Astfel, statul alege să nu își impună autoritatea asupra grupului minoritar în ceea ce privește un anumit număr de elemente. Autonomiile culturale sunt non-teritoriale în sensul că jurisdicția lor privind anumite subiecte acoperă teritoriul întregului stat.

Autonomia culturală se aplică tuturor membrilor unui grup național, etnic, lingvistic sau religios, oriunde s-ar afla aceștia pe teritoriul statului respectiv. De un asemenea sistem au beneficiat de-a lungul istoriei evreii, care și-au putut administra viața internă conform tradițiilor specifice, ori comunitățile musulmane. Minoritățile naționale au dreptul să se organizeze ca entități de drept public și să-și stabilească instituții proprii pe care minoritățile le consideră necesare susținerii și dezvoltării identității lor. Pentru controlul și finanțarea acestor instituții, grupurile minoritare puteau introduce taxe și produce reglementări cărora li se supuneau membrii lor. Prin autonomia culturală este definit un număr mai mare de drepturi grupurilor minoritare.

Dreptul de a se auto-conduce identificat de un grup cultural bine definit se transferă în ceea ce privește aspectele care afectează întreținerea și reproducerea culturii sale. În această situație statul alege să nu își impună autoritatea asupra grupului minoritar.

Marea problemă a autonomiei culturale este crearea unor raporturi de submisiune, de supunere în cadrul minorității, față de organul reprezentativ, învestit cu puterea de a emite reglementări obligatorii pentru membrii minorității și de a percepe taxe. În toate cazurile cunoscute, persoanele și-au păstrat dreptul să hotărască dacă aparțin sau nu unei anumite comunități. Dar disidența față de comunitate are ca rezultat, în contextul autonomiei personale, situarea persoanelor disidente în afara celor de aceeași identitate etnică. Acest cost este, practic, greu de plătit și inacceptabil.

Obținerea autonomiei este un principiu invocat de minorități drept element constitutiv al conservării identității de grup. Autonomia culturală presupune un efort de conservare a tradițiilor unei comunități, în baza cărora se încearcă crearea unui ritm al vieții comunitare care să funcționeze potrivit sistemului de valori rezultat din dezvoltarea istorică a comunității și din experiența întâlnirii tradiției cu celelalte tradiții și cu efortul general de modernizare a societății.

În accepțiunea noastră, autonomia culturală este acceptată și încurajată de multiculturalism doar ca un factor de conservare a identității, ca o modalitate de creștere a puterii unei comunități care se află într-un raport de discriminare și de dezavantaj accentuat, de imposibilitatea de a accede la putere. Autonomia culturală nu trebuie confundată cu autonomia administrativă pe criterii etnice, deoarece ea presupune consolidarea unor minorități sub forma unor „comunități imaginate” care se regăsesc sub o identitate comună, construită pe baza unor elemente ale unei tradiții comune și pe baza politicilor culturale pe care le promovează guvernarea modernă. Este vorba îndeosebi de puterea politică în măsură să promoveze politici culturale în care bunurile comunitare să se regăsească drept bunuri culturale ale minorității, într-un spațiu cultural comun al unei societăți în care principiul recunoașterii demnității celuilalt funcționează ca o regulă a simțului comun.

Analizând evoluția istorică a societății observăm că majoritatea grupurilor care au cerut o creștere a libertății decizionale și de control social, în numele autonomiei structurată pe motivații identitare, au ajuns adesea să îngrădească libertățiile membrilor propriului grup, să le ceară să aibă opțiuni uniforme, modalități de acțiune conforme cu cele ale grupului, să-și modeleze propria lor libertate de credință și de conștiință potrivit exigențelor grupului. Astfel, în unele cazuri se ajunge la o încălcare a libertăților și a dreptului la diferență a membrilor grupului, deși acesta luptă tocmai pentru afirmarea diferenței și pentru lărgirea libertăților. De aceea trebuie găsite mecanismele care să facă posibilă afirmarea autonomiei comunitare în strânsă corelație cu dreptul recunoscut al autonomiei individului.

Suntem de părere că, obținerea autonomiei este un principiu invocat de minorități drept element constitutiv al conservării identității de grup. Autonomia culturală presupune un efort de conservare a tradițiilor unei comunități. Pe baza acestora se încearcă să se creeze un ritm al vieții comunitare care să funcționeze după regulile tradiției, potrivit sistemului de valori rezultat din dezvoltarea istorică a comunității și din experiența întâlnirii tradiției cu celelalte tradiții și cu efortul general de modernizare a societății.

Totodată autonomia culturală nu trebuie confundată cu autonomia administrativă pe criterii etnice deoarece aceasta presupune mai degrabă consolidarea unor minorități sub forma unor comunități sub o identitate comună, construită pe baza unor elemente ale unei tradiții comune și pe baza politicilor culturale pe care le promovează guvernarea modernă. Principiul autoguvernării pe care îl revendică promotorii autonomiei culturale are în vedere, de fapt, afirmarea principiului subsidiarității. Comunitatea poate să decidă în problemele proprii până la limita la care regulile statului de drept și interesul general nu sunt încălcate.

În viziunea noastră, drepturile omului constituie o parte integrantă a culturii, iar promovarea respectării lor reprezintă unul dintre obiectivele care asigură reconcilierea diversității indivizilor, fără anularea diferențelor de identitate culturală proprii, devenind un standard universal valabil pentru întreaga umanitate.

Astfel putem aprecia că drepturile culturale sunt o parte integrantă a drepturilor omului, care definesc identitatea unor indivizi, grupuri minoritare sau ale minorităților înseși și constituie drepturile individuale specifice în concordanță cu idealul de cultură specific acestora, ca expresie neîngrădită a dreptului la diversitate. Drepturile culturale se fundamentează pe principiile egalității și al nediscriminării, asigurând astfel o evaluare obiectivă a diferențelor specifice existente la nivel național și internațional. Prin urmare, putem afirma că drepturile omului sunt totodată drepturi ale indivizilor care aparțin unor minorități.

O astfel de construcție permite conviețuirea într-un mod armonios a tuturor persoanelor care aparțin unei minorități asigurându-se conservarea și transmiterea identității personale proprii, ca efect al recunoașterii diferențelor culturale specifice fiecărui individ, înlaturându-se orice tratament inegal care poate conduce la discriminare sau la pierderea libertății personale a indivizilor, ca membrii ai unui grup minoritar, în vederea prevenirii izolării acestora în relațiile cu alte culturi.

Apreciem că elementele specifice din punct de vedere cultural constituie substanța recunoscută universal a drepturilor omului, pe care le îmbogățește cu o valoare proprie aparținând fiecărei culturi.

Secțiunea 2.1 Dimensiunile culturii și derivațiile acesteia

Democrația reprezintă un factor extrem de important în procesul de identificare a trăsăturilor dominante care definesc o societate modernă în care prevalează diversitatea culturală a indivizilor, care se constituie în entități instituționalizate pentru a li se garanta protecția drepturilor fundamentale și demnităților umane, fără a fi violate dreptul la apartență etnică, libertate culturală și religioasă a fiecărui individ.

Multiculturalitatea reprezintă un fapt recunoscut și larg întâlnit în realitatea etnopolitică a lumii contemporane. În prezent în cele 200 de state recunoscute la nivel internațional sunt vorbite în jur de 600 de limbi și trăiesc între 4000 și 6000 de etnii sau grupuri etnoculturale. La originea pluralității etnoculturale se regăsește faptul că anumite comunități care formau societăți active și complete din punct de vedere instituțional, inclusiv cu tradiții de autoguvernare, au fost încorporate într-un stat mai mare de regulă împotriva voinței lor, ca urmare a colonizării, cuceririi sau cedării unui teritoriu de la o putere la alta, cât și în mod voluntar ca rezultat al federalizării.

Privită în ansamblu, cultura reprezintă una din numeroasele caracteristici care particularizează specificul unor comunități locale sau regionale de cadrul general al națiunii, cât și un factor determinant în procesul de identificare al unor elemente comune care există între diverse state, fără a ține cont de distanță. La nivelul Uniunii Europene, dezideratul Unitate în Diversitate reprezintă o provocare lansată tuturor statelor membre, prin care se încearcă realizarea unei coeziuni între cetățenii acestora apelându-se chiar la esența lor identitară, diversitatea culturală.

Cercetarea noțiunii de cultură reprezintă o operațiune extrem de complexă, care se axează pe studierea modelelor culturale, avându-se ca reper percepțiile și semnificațile atribuite identității culturale proprii fiecărei entități umane, care constituie misiunea culturii în societate. În concepția noastră, cultura poate fi înfățișată sub forma unor structuri inteligibile, încărcate de o realitate care se poate cunoaște, învăța și transmite, astfel încât cultura devine produsul activității umane, prin care fiecare individ își formează propria percepție asupra naturii și a societății.

Direcția antropologică abordează conceptul de cultură din perspectiva unei lumi umane, nevoia reproducerii sociale pe care indivizii umani doresc să o asigure. Pentru a înțelege diversitatea culturii și lanțul ei neîntrerupt de transformări, trebuie înțeleasă și acceptată descrierea culturii ca fenomen organic. Comparația culturii cu un organism viu este o expresie a unei analogii proprii modului de gândire uman. În concepția altor cercetători, cultura nu se ocupă decât de probleme spirituale sofisticate fiind nevoie de o inițiere specială în scopul înțelegerii acestor aspecte.

De aceea apreciem că scopul culturii se resfrânge asupra realității înconjurătoare și determină desăvârsirea căilor omului spre acțiune. Cultura reprezintă o internalizare a evoluției acțiunilor colectivităților umane, care se adaptează și se dinamizează în funcție de factorii care determină acest proces, admițând în anumite situații segregări locale și temporale.

Noțiunea de cultură fundamentată pe aspirațile la drepturi specifice de grup este esențialistă, statică și segregaționistă din punct de vedere geografic în sensul că nu admite suprapunerile teritoriale ale diferitelor culturi.

Într-o societate modernă definită prin democrație și pluralism, cultura generează noi forme și aspecte, care pun accent pe importanța autonomiei personale și determină o reinterpretare a viziunii singulare asupra noțiunii de cultură într-un cadru geografic determinat, care implică o recunoaștere a multiculturalismului atât la nivel regional cât și la nivelul colectivităților locale autonome pentru a pune în valoare echitatea diversității promovate în prezent la nivelul Uniunii Europene.

Caracterul dinamic al pluralismului cultural determină o lărgire a dreptului de autoguvernare a grupurilor minoritare, ca bază morală pentru protecția acestor grupuri etnice.

Simbolul cultural ocupă un loc major în viața unei comunități, fiind capabil să definească și să contureze complexitatea unei societăți. Simbolul cultural constituie o însumare a unor experiențe prin care colectivitatea se exprimă, asigură continuitatea experienței vieții în comun prin diferitele sale instituții. Simbolurile culturale pot fi materiale ori spirituale, regionale ori general umane, depinzând de mijloacele prin care sunt diseminate.

În viziunea noastră, recunoașterea existenței unor pluralități culturale a însumat nevoia de implementare a democrației la nivel statal, cât și garantarea accesului la propria cultură, în vederea realizării unui dialog cultural care exclude în mare măsură divergențele și tensiunile care pot apărea de-a lungul evoluției societății umane. Apreciem că definirea culturii sub aspectul unui atribut universal al omenirii, care înglobează în același timp rădăcini naționale, reprezintă un deziderat adresat tuturor cetățenilor la nivelul Uniunii Europene, pentru a asigura buna conviețuire în cadrul comuniunii propuse de noua identitate europeană.

Un aspect determinant în cadrul uniunii în diversitate este reprezentat de problema integrării conceptului de „național” în cultura europeană. Principiile identității europene reunesc cultura națională și cultura celorlalte popoare, fără a se pierde dreptul fiecărui individ de a-și conserva și perpetua propriile valori culturale, care îi determină propria construcție identitară. Astfel dinamica culturii moderne integrează în esența sa existența unui grup minoritar opus unei culturi majoritare, fără a conduce la apariția unor disensiuni între minoritare și majoritate, încât putem observa o democratizare a culturii.

Putem aprecia astfel că impactul inovator al democratizării redefinește rolul culturii. Astfel considerăm că cultura modernă trebuie să conțină elementele definitorii ale democratizării în sine, dar și căile necesare pentru transpunerea lor în practică. Trecerea la o democrație normativă prin crearea mijloacelor politice de realizare a accesului unor categorii tot mai largi de cetățeni, a devenit o realitate a acestor ultime decenii. Democratizarea culturală are în vedere și noțiunea de religie, de aici decurgând o serie de implicații majore în gândirea unui popor și în ceea ce privește existența propriilor obiceiuri, ritualuri, tradiții și datini.

În accepțiunea noastră, diversitatea culturală implică schimbul de valori și tradiții la nivel interetnic, în vederea conservării și promovării diverselor manifestări culturale existente în societățile democratice actuale.

Educația multiculturală determină descoperirea bogăției și a varietății culturale la nivel intrapersonal, astfel încât schimbul real de idei reprezintă cheia inovației și a progresului în societatea umană. Diversitatea culturală recunoaște problema apărării diferențelor și pune bazele dialogului cultural care contribuie la îmbogățirea experienței umane, într-un efort de universalizare a unei existențe particulare.

Estonia militează pentru autonomia culturală cu toate că există elemente de îngrijorare privind rușii din Estonia. Astfel Estonia a adoptat în 1993 Legea privind autonomia culturală a minorităților naționale, care, coroborată cu anumite prevederi constituționale și cu Legea Limbii din Estonia crează un grad ridicat de autonomie culturală pentru minoritățile din Estonia. Legea estoniană pare însă să respingă ideea dublei cetățenii pentru ruși. Acest fapt apare în contextul refuzului recunoașterii independenței Estoniei de către Rusia și a concepției conform căreia rușii reprezintă o amenințare la adresa „caracterului etnic” estonian. Însă pentru minoritățile naționale care dețin doar cetațenie estoniană, această lege oferă o largă autonomie culturală, precum „dreptul de a menține identitatea etnică”. Scopul acestui acord este de a da posibilitatea minortăților naționale să ofere educație în propria limbă, să își folosească libertatea de expresie în propria limbă și să își practice propriile ritualuri și tradiții.

Legislația din Estonia prevede, de asemenea, că acolo unde limba dintr-o zonă populată nu este cea estoniană, limba minoritară poate fi folosită în cadrul autorităților locale și guvernamentale. Acest lucru include folosirea limbii minoritare în procedurile juridice. Mai mult, instituțiile ce furnizează servicii de educație pentru minoritățile etnice își pot alege propria limbă de instruire. Ceea ce ni se pare relevant este că aceste drepturi ale limbii se extind și la populația rusă.

Constituția Finlandei recunoaște dreptul populației de a beneficia de servicii în alte limbi. Recunoaște astfel două limbi naționale (finlandeza și suedeza) și oferă indivizilor dreptul de a-și folosi propria limbă în instanțele de judecată și în fața altor autorități publice. Principalul Act al Parlamentului ce implementează acest drept constituțional este Legea Limbii (423/2003). Ambele limbi trebuie să fie utilizate în municipalitățile bilingve. În fapt însă regimul dualității lingvistice se extinde la semnele de circulație, instanțele judecătorești și alte zone ale administrației statului. Există astfel o cerință ca funcționarii statului să cunoască ambele limbi atunci când lucrează în cadrul unei jurisdicții bilingve.

Secțiunea 2.2 Autonomia administrativă pe criterii etnice

Majoritatea populației globului trăiește în state eterogene din punct de vedere etnic. Diversitatea etnică înseamnă diferențe entice și aceste diferențe conțin de prea multe ori un potențial conflict între grupuri. Deoarece conflictul reiese de obicei ca urmare a unui tip specific de relații între două sau mai multe părți care cred că au scopuri incompatibile, conflictul poate să izbucnească indiferent de diferențele dintre diferitele grupuri într-un mediu partajat.

Integrarea în diversitate propusă de Uniunea Europeană reprezintă o nouă provocare pentru statele membre cât și pentru cetățenii acestora, deviza „unitate în diversitate” permițând o analiză a spațiului european în toată complexitatea lui: unitatea spre care se tinde este dată de componenta economică, diversitatea derivă din componentele adiacente, sociale, culturale și politice. În noul context al Uniunii Europene revine în prim-planul discuției propria identitate, axată pe coordonatele cine vom fi? sau cum vom fi mâine?, având în vedere faptul că istoria ne relevă numeroase situații în care contactele supranaționale au dus la schimbări și dizolvări etnice.

Literatura de specialitate a dezvoltat numeroase teorii cu privire la etnicitate, rasă și naționalitate, plecând de la opiniile psihosociologice cu impact individual și de grup și până la cele macrosociale și în care termeni precum globalizarea și mondializarea înlocuiesc discursurile clasice despre nații și etnii.

Deși măsura suprapunerii celor trei concepte constituie, în aparență, un fenomen general, problematica terminologiei folosite și a diferitelor modalități de abordare a enumerărilor etnice în recensămintele din întreaga lume este foarte puțin explorată, fapt care, în opinia noastră, ridică serioase semne de întrebare cu privire la cât de relevante sunt comparațiile internaționale fundamentate pe datele recensămintelor naționale și dacă enumerările etnice oficiale trebuie tratate ca măsurători științifice a unor fapte obiective sau ca forme de identitate etnică social-dezirabilă.

În jumătate dintre acestea este utilizat conceptul de etnicitate, restul înlocuind termenul cu naționalitate, status indigen, rasă. În cadrul recensămintelor naționale întâlnim posibilitatea ca respondentul să se identifice cu mai mult de un grup de apartenență.

Conflictele etnice constituie cea mai răspandită și violentă formă a conflictelor dintre grupuri în lumea modernă.

Deoarece statul este structura dominantă în sistemul internațional și pentru că relațiile sociale și politice există în cadrul granițelor sale acesta este, în ultimă instanță, responsabil cu rezolvarea sau aplanarea deferențelor etnice care contribuie la conflictele interetnice.

Raymond L. Hall identifică două paliere ale heterogenității: unul vechi și unul nou. Cel vechi a fost facilitat de diviziunea imperiilor (roman, otoman, etc.) în entități mai mici, fiecare gestionate de oficiali, reprezentanți ai împăratului. Deoarece sistemul imperial – sau altul asemenea, era centrat pe exproprierea resurselor din teritoriu, principala responsabilitate a oficialului împăratului și a administrației sale era de a colecta tributul și de a-l transfera acestuia. Noua formă de heterogenitate a fost implementată atunci când s-a trecut la statul monarhic. Statul sunt eu spunea Ludovic al XIV lea, personalizând această formă de guvernare. În consecință grupurile etnice autonome au devenit, în cea mai mare parte minorități naționale.

Sunt mai multe explicații ale răspândirii atât de mari a conflictelor etnice. Una dintre ele este tendința grupurilor de a respinge impunerea unor reguli sociale și politice care le situează în poziții dezavantajoase. Cel mai obișnuit răspuns la o astfel de situație este să caute autonomia. Comportamentul orientat către stabilirea autonomiei etnice poate fi privit ca un efort colectiv pentru crearea condițiilor politice și sociale bazate pe tradițiile și valorile proprii. În cadrul unui sistem larg, impus de stat acest fapt poate să difere sau chiar să contravină condițiilor impuse de stat.

Astfel Raymond L. Hall identifică mai multe tipuri de autonomie etnică dar trebuie să acordăm atenție numai celor care relaționează autonomia etnică naționalismului.

Naționalismul. Eforturile de a căuta autonomie înafara granițelor specifice ale unor state poate fi privită ca fiind naționalism etnic sau separatism. Această formă a naționalismului etnic poate avea implicații regionale, religioase ori politice (ca în cazul creării statelor Pakistan sau Israel).

Secesionismul este în general asociat cu o regiune care se desprinde de o uniune. Războiul civil american, războiul din Nigeria și criza din Uganda din 1965 au fost toate rezultatele secesiunii.

Iredentismul promovează recuperarea unui teritoriu deținut de stat la un moment dat sau anexarea unei arii geografice cu legături istorice și culturale. Al doilea război mondial a avut spre exemplu și astfel de cauze

Separatismul este o altă formă a autonomiei pe criterii etnice; explicată în mod frecvent și cu precădere de istorici și politologi ea desemnează acea situație în care un grup caută o independență politică relativ la un anumit stat.

Problematica autonomiei grupurilor etnice implică întotdeauna puterea; gradul în care puterea este deținută sau dimpotrivă nu există este în corelatie directă cu supraordonarea sau subordonarea. Posesia puterii este în corelație cu opțiunea de a utiliza o varietate de modalități de dominare. Astfel Raymond L. Hall definește puterea ca fiind abilitatea lui A de a determina pe B să facă ceva ce altfel acesta nu ar fi facut.

În literatura de specialitate, identitatea desemnează ansamblul de trăsături care fac ca o entitate să fie ea însăși și totodată alta, în decursul proceselor interne și externe în care își desfășoară existența. Pe plan social, identitatea este specifică unui individ, unei familii, unui grup sau unei comunități, aceasta din urmă la diferite dimensiuni: locală, națională, regională sau globală.

Identitatea etnică este rezultatul apartenenței la un anumit grup bazat pe un număr de criterii ce includ cultura, istoria, limba, religia și aria geografică. În plus identificarea etnică tinde să evoce un anumit sens de loialitate față de un anumit grup și astfel să creeze un anumit sentiment de securitate.

Dreptul la identitate și la protecție identitară apare ca o expresie a dreptului indivizilor de a se diferenția unii de alți în baza diversității rasiale, culturale și religioase. În același timp, este condamnată orice tentativă de segragare interumană prin focalizarea existenței unei rase sau etnii superioare, reafirmându-se dreptul tuturor grupurilor la identitate culturală atât la nivel național, cât și internațional.

Tabel: Tipuri de autonomii etnice

În genere, construcția identității se fundamentează pe teoria drepturilor și libertăților umane, inclusiv dreptul fiecărei persoane la dezvoltarea fizică și intelectuală a personalității sale, respectându-se în același timp cultura și religia individului. În cazul minorităților, apreciem că opțiunile lor includ de regulă conservarea trăsăturilor specifice a grupurilor din care fac parte, cu referire directă la cultura și limba proprie, cât și la respectarea religiei și tradițiilor specifice. În alți termeni, identitatea este capacitatea sau abilitatea individului sau a grupului de a-și conserva trăsăturile specifice, modul de gândire și de acțiune în fața schimbărilor complexe din condițiile biologice, psihologice interne, pe parcursul stadiilor de viață trăite, ca și în fața schimbărilor din mediul social-istoric în continuă dinamică.

Sintetic spus, identitatea semnifică elasticitatea păstrării modelelor esențiale de viață de-a lungul multiplelor procese de schimbare în care individul sau grupul participă, mai ales, în perioadele de profunde răsturnări sociale, politice și economice. De aceea, ambele stări de lucruri, dinamismul dezvoltării sociale sau perioadele de transformări radicale, generează criza de identitate determinată de variatele procese de schimbare ce amenință stabilitatea individului sau a grupului, caracterul său definitoriu. Identitatea nu este niciodată deplin realizată. Este un proces de descoperire ce se desfășoară pe perioada întregii vieți a individului sau grupului, reprezintă o sinteză a tuturor fragmentelor de identitate realizate în experiența respectivei entități. Identitatea la orice nivel poate fi definită doar în relație cu „celălalt”, o altă persoană, alt trib, rasă sau civilizație”.

Identitatea unui individ este ceea ce îl face să fie el însuși și totodată altul, să semene cu unii și să se deosebească de alții, sinteza acelor caracteristici care fac ca acesta să păstreze un nucleu de trăsături și manifestări care să-l distingă univoc, indiferent de schimbările de ordin fizic, social pe care le-a trăit în scurgerea timpului. Drept consecință, o primă identitate cu care se va înfățișa în lume, va fi identitatea familiei din care provine. Dincolo de acești factori: familie, grup de prieteni, de școală, natură, societate în general, care acționează asupra ființei umane modelând-o într-un mod sau altul, o altă identitate pe care și-o însușește chiar din familie și comunitatea sătească sau urbană în care trăiește este identitatea etnică.

Identitatea etnică reprezintă o componentă a structurii identitare a individului, un construct multidimensional definit prin implicarea în practicile culturale și activitățile propriului grup etnic, atitudinile pozitive față de membrii grupului, atașament și mândrie etnică, sentimente de securitate determinate de apartenența grupală. Intensitatea identificării etnice variază, iar această variabilitate este importantă pentru înțelegerea rolului psihologic pe care-l joacă etnicitatea. În același timp, identitatea etnică include și o componentă de dezvoltare, cu două dimensiuni. Una este înțeleasă din punct de vedere al evoluției individului în ontogeneză, cealaltă poate apare, indiferent de vârstă, în viața individului.

Secțiunea 2.3 Subiecte ale autonomiei

Subiectul autonomiei din perspectiva autonomiei administrative pe criterii etnice îl reprezintă întotdeauna un grup și mai precis o minoritate, un popor indigen sau un simplu popor. Așadar, premizele autonomiei sunt reprezentate de recunoașterea minorităților sau a unui grup pe de-o parte, iar pe de altă parte acceptarea drepturilor colective. Este evidentă această situație în cazul Fâșiei Gaza și Jericho: stabilirea autonomiei este un exercițiu al dreptului colectiv privind autodeterminarea poporului Palestinian, recunoscut și de către celelalte state, inclusiv Israel.

Dreptul internațional nu a acordat destulă atenție drepturilor colective, precum a acordat celor individuale. Statele încă preferă să vadă protecția minorității prin individ și nu prin grup. Intrebarea dacă pot fi acordate drepturile colective unui grup etnic în același mod ca și celor individuale?, rămâne încă deschisă. Aspectele privind drepturile colective ale omului, căreia îi aparține și autonomia, trebuie văzute ca făcând parte dintr-o problemă mai mare, „triada emergentă a unui grup, a statului, a unei organizații internaționale și regionale.”

O altă condiție privind autoguvernarea o reprezintă existența unui organ reprezentativ recunoscut de către forma autonomă a statului și de către grup. Autonomia Palestiniană exemplifică acest lucru. Populația palestiniană a creat PLO (Organizația pentru Eliberarea Palestinei) ca fiind un organ ce reprezintă interesele sale la un nivel internațional. Pasul crucial privind recunoasterea Organizației pentru Eliberarea Palestinei ca un organ reprezentativ a fost reprezentat de către Rezoluția Adunării Generale a ONU 3237 din data de 22 noiembrie 1974, care a invitat Organizația pentru Eliberarea Palestinei să „participe la sesiunile Adunării Generale pe post de observator.”Doar existența organului reprezentativ al Organizației pentru Eliberarea Palestinei a permis supoziția că aceasta a avut o calitate asemănătoare cu cea a statului, conform cu „Declarația algeriană” din 1988. În principiu, această calitate a fost deja recunoscută în 15 decembrie 1988 de către Rezoluția Adunării Generale a ONU 43/177. Deși Boyle a declarat că „recunoașterea Adunării Generale a noului stat palestinian este constitutivă, definitivă și universal aplicabilă,” acest pas a fost un pas înainte spre autonomia ulterioară. Punctul crucial al acestei probleme din punctul de vedere al dreptului internațional este faptul că comunitatea a acceptat drepturile palestinienilor ca reprezentând drepturile unui grup. După aceea, autonomia a fost obținută printr-o decizie politică.

Hong Kong -ul demonstrează că subiectul autonomiei nu trebuie să fie determinat doar pe baza etnicității. În Hong Kong, autonomia este acordată unui grup care este distinct față de populația statului, acest fapt datorându-se în special dezvoltării economice și politice. Regiunea Administrativă a Hong Kong-ului are parte în momentul de față de un grad ridicat de autonomie, exceptând afacerile internaționale precum și cele de apărare și îi sunt acordate puteri executive, legislative și juridice.

Nu în ultimul rând, s-a afirmat că întregul cadru al acestei autonomii poate duce către lipsa de durabilitate și credibilitate a unei astfel de autonomii. Chiu a concluzionat că întreaga autonomie va exista prin mila guvernului de la Beijing deoarece Hong Kong va avea numai 40 de delegați în Parlamentul Republicii Populare Chineze, dintr-un total de 3400. O soluție similară ca cea a Hong Kong-ului a fost stabilită între China și Portugalia privind Macao.

Secțiunea 2.4 Conținutul autonomiei

Autonomia este întodeauna „balanța ce se găsește între entitățile teritoriale, așa cum sunt în prezent constituite și exprimarea legitimă a indentității naționale și culturale asupra cărora grupurile mici vor continua să insiste.” Trebuie să fie în concordanță cu interesul legitim al statului în ceea ce privește protecția suveranității și cerințele grupului minoritar referitor la protecția identității lor. De aici înainte nu există vreo regulă abstractă în dreptul internațional „în ceea ce privește gradul în care un individ are dreptul la o autonomie internă.” Extinderea actuală a autonomiei este determinată în principal de documente legale interne și uneori chiar și de cele internaționale. Acorduri între state care acordă autonomia și grupuri care acceptă acest statut, sunt de asemenea posibile. Aceste situații au ca punct comun faptul că sunt metode de a rezolva conflictele dintre grupurile minoritare și majoritare. În termeni constituționali, gradul autonomiei poate fi măsurat în concordanță cu puterea legislativă transferată de către organele statului spre instituțiile regiunii autonome. Centrul legal constituțional al autonomiei locale este reprezentat de autoritatea de a decide de unul singur legea regiunii, în mod diferit și separat de stat sau de legislația federală cuprinzând tot restul țării.

Formulările speciale ale regimurilor autonome diferă considerabil. Modelele de acomodare diferă de la recunoașterea în Constitutie, prin calcul etnic, a organelor legislative, executive și judiciare până la descentralizare, regionalizare și federalism. O analiză a diferitelor exemple de autonomie indică faptul că un consens internațional sau european privind întrebările instituționale este departe de a fi acceptat.

Capitolul 3 Autonomia sistemului educațional

Secțiunea 3.1 Situația autonomiei școlare/universitare în țările membre ale Uniunii Europene

Autonomia sistemului educațional reprezintă un aspect cheie al agendei politice a multor țări europene. Pe parcursul ultimilor douăzeci de ani, instituțiile școlare au făcut obiectul a numeroase reflecții și reforme, în special în privința nivelului de autonomie acordat. Acestea au fost învestite cu puteri sporite în scopul ameliorării participării democratice, administrării mai eficiente a fondurilor publice dedicate educației și mai ales în ultimii ani, creșterii calității sistemului de educație.

În acest context putem aborda acest subiect pe de o parte ca modalitate de protejare a identității etnice a unei minorități (inclusiv prin garantarea educației în limba maternă) și pe de altă parte ca modalitate de implementare a principiului subsidiarității în domeniul educațional prin descentralizarea serviciului de educație.

Principiul potrivit căruia școlile ar trebui să fie autonome este larg răspândit în țările europene. Reformele din anii ۥ80, introduse în special în Spania și Franța, s-au înscris într-o logică a democrației participative și au scos în evidență nevoia ca școlile să ofere o mai mare deschidere către comunitățile locale în cadrul cărora funcționează. Anii ۥ90 au fost marcați de preocuparea pentru creșterea eficienței în gestionarea fondurilor și serviciilor publice.

După anul 2000, transferul de noi responsabilități către școli a fost legat de preocuparea privind îmbunătățirea calității educației. O nouă abordare pragmatică de tip experimental se remarcă odată cu derularea de proiecte pilot și implementarea graduală a măsurilor de reformă legate de autonomia școlară. În cele mai multe țări europene, măsurile privind autonomia școlară sunt definite printr-un cadru legislativ național și sunt impuse tuturor școlilor. Abordarea de tip „de sus în jos” a autonomiei școlare, este confirmată și prin faptul că personalul din instituțiile școlare a stat rareori la originea acestui proces. În țările nordice, unde autoritățile locale dețin un rol major în sistemul educațional, fiecare municipalitate poate decide asupra responsabilităților pe care să le transfere către școli. Ca urmare, modelele de transfer pot varia de la o școală la alta, în cadrul aceleiași țări. În Olanda, principiile care au stat în background-ul descentralizării au făcut ca administrația centrală să înceteze să se mai implice în organizarea detaliată a managementului școlar.

Țările membre ale Uniunii Europene au acordat grade diferite de autonomie școlilor, în funcție de domeniul de responsabilitate. În majoritatea țărilor există autonomie de decizie privind cheltuielile operaționale. Această autonomie este mai puțin pronunțată în cazul achiziționării echipamentelor informatice. Dacă se iau în considerare și cheltuielile privind bunurile imobiliare, instituțiile școlare dispun de o autonomie deplină în raport cu acești trei parametri în Belgia, Letonia și Suedia, în timp ce în Bulgaria, Cipru, România și, numai pentru nivelul primar se realizează acest lucru.

Există țări în care școlile nu dispun de nici un fel de autonomie în acest domeniu (Germania, Grecia, Cipru, Luxemburg, Islanda și numai pentru nivelul primar, Irlanda și Franța). Mai mult de jumătate dintre țări nu acordă nici un fel de autonomie instituțiilor școlare în privința directorilor acestor instituții.

În general, o mai mare autonomie este acordată managementului personalului didactic. Școlile pot adesea selecționa înlocuitorii profesorilor absenți și pot aloca suplimente salariale pentru orele prestate în plus sau pentru sarcinile neprevăzute în contract, dar rar pot decide în legătură cu demiterea unui profesor. În majoritatea țărilor, instituțiile dispun de o destul de mare autonomie în ceea ce privește personalul auxiliar. La nivelul școlii, gestionarea fondurilor publice și private este, în general, o responsabilitate comună a directorului și consiliului de administrație al școlii. Managementul resurselor umane este cel mai adesea o responsabilitate a directorului școlii, însă în aproape jumătate din statele membre ale Uniunii Europene, școlile nu sunt responsabile cu selecționarea personalului didactic.

Nu putem să nu observăm că astăzi se pune presiune pe școli pentru a obține rezultate. În majoritatea țărilor Uniunii Europene, organismelor responsabile în mod tradițional cu evaluarea actorilor din sistemul educațional li s-au conferit puteri sporite de control în contextul autonomiei școlare. Sistemele de inspecție funcționează pe baza unui model de organizare centralizată sau deconcentrată. O tendință de multi-responsabilizare se dezvoltă în unele țări în care instituțiile școlare trebuie să răspundă în fața a mai multor actori: ministere ale educației, colectivități teritoriale, societate civilă.

Secțiunea 3.2 Cadru conceptual general și fundamentarea descentralizării serviciului public de educație în România

Reformarea sistemelor educaționale a suscitat numeroase controverse și discuții, deoarece unii analiști consideră că politica trebuie să se axeze pe descentralizare, democratizare și îmbunătățirea managernentului, în timp ce alți cercetători cred că, pentru a ține cheltuielile sub control este nevoie de o planificare și administrare centralizată a serviciilor de educație și de un grad de centralizare mai ridicat în cadrul sectorului educațional.

Este unanim acceptat că descentralizarea reprezintă transferul de autoritate și putere cu privire la planificarea, gestionarea și luarea deciziilor în sectorul public, de la un nivel superior la un nivel inferior de guvernare sau, în general, de la nivel național la nivel regional. Descentralizarea este considerată astfel drept un proces politic și administrativ care atrage după sine anumite avantaje prin stimularea eficienței și eficacității în domeniul furnizării serviciilor de educație.

Din punct de vedere economic, apreciem că descentralizarea conduce la îmbunătățirea guvernării și prestării serviciilor publice prin creșterea eficienței de repartizare ca urmare a unei convergențe mai bune între serviciile publice și preferințele locale, și a eficienței tehnice, prin reducerea birocrației și o mai bună cunoaștere a costurilor la nivel local.

Printre obiectivele procesului de descentralizare în general se numără și îmbunătățirea capacităților administrative la nivel local, a căror evaluare și monitorizare este astfel mai dificil de realizat. Evaluarea rezultatelor procesului de descentralizare presupune astfel o abordare multidisciplinară și utilizarea unor diverse metode analitice, întrucât indicatorii cantitativi pot fi interpretați și utilizați greșit în absența unei analize calitative a procesului de stabilire a politicii.

Sistemul educațional modern este unul complex, care presupune legături între diversele tipuri de descentralizare, care trebuie analizate permanent. Deși în realitate există diferențe între diversele forme de descentralizare, apreciem că acestea nu se exclud reciproc. Toate structurile guvernamentale constau într-o combinație a acestor forme de administrare descentralizată, diferența fiind cantitatea de autoritate transferată unităților descentralizate de la o țară la alta.

În România, descentralizarea se dorește a fi nu un scop în sine, ci un mijloc de creștere a calității, eficienței și echității sistemului public de educație. Prin descentralizarea învățământului, ministerul de resort își propune să îmbunătățească participarea publică la cheltuielile pentru educație, prin apropierea școlii de comunitate și transformarea acesteia într-o instituție puternică, abilitată să răspundă nevoilor locale de dezvoltare, urmărind dezvoltarea capacității administrative, creșterea transparenței și creșterea responsabilității la nivel local.

Măsurile de descentralizare pot avea efectele scontate dacă sunt coerente, explicate, înțelese, asumate și implementate unitar de toate părțile interesate și dacă vor duce la democratizarea vieții școlare, proiectarea și execuția bugetului în condiții optime, dezvoltarea surselor de venituri proprii ale școlii. Ideile și propunerile de descentralizare pot fi viabile în cazul în care strategiile de comunicare între inițiatorii și implementatorii de politici relevă avantajele descentralizării pentru școli în direcția creșterii statutului social al personalului didactic și a optimizării calitative a educației. Analiza rezultatelor obținute până acum în reforma administrației românești relevă ca avantaje ale descentralizării învățământului: o cunoaștere mai bună de către autoritățile locale a problemelor și necesităților fiecărei unități de învățământ și posibilitatea de intervenție rapidă în rezolvarea unor probleme curente ale acestora.

S-a apreciat că descentralizarea învățământului preuniversitar reprezintă transferul de competențe administrative și financiare de la nivelul ministerul de resort și a celorlalte organe de specialitate aflate în subordinea sau coordonarea acestuia la nivelul unităților de învățământ și autorități ale administrației publice locale.

În viziunea noastră evoluția descentralizării învățământului românesc a fost fără îndoială una sinuoasă, fiind marcată de lipsa voinței politice de a o duce la capăt, măsurile luate pentru descentralizare având un impact mic asupra sistemului educațional.

Dificultățile identificate în procesul descentralizării serviciului public de educație sunt, printre altele: implicarea factorului politic și interpretarea abuzivă a cadrului legal; finanțarea netransparentă, insuficientă și neritmică; insuficienta pregătire profesională și managerială; reticență și inerție la schimbare; lipsa motivării și implicării factorilor decizionali; dificultăți în obținerea consensului între participanții la procesul de descentralizare.

Atunci când ne referim la implementarea politicii educaționale, obiectivul cel mai dificil de realizat, dar și cel mai important vizează transferul de responsabilitate decizională în domeniul financiar și al resurselor umane la nivelul conducerii școlii, precum și implicarea consiliilor locale și județene, primăriilor, comitetelor de părinți și altor parteneri din societatea civilă în luarea deciziilor în aceste domenii. Determinarea obiectivelor strategice educaționale stabilește locul unde sunt adoptate deciziile, încadrând și limitând competența decizională în învățământul preuniversitar.

Idealul educațional al școlii românești constă în dezvoltarea liberă, integrală și armonioasă a individualității umane, în formarea personalității autonome și în asumarea unui sistem de valori care sunt necesare pentru împlinirea și dezvoltarea personală, pentru dezvoltarea spiritului antreprenorial, pentru participarea cetățenească activă în societate, pentru incluziune socială și pentru angajare pe piața muncii.

În educație, schimbările structurale necesită timp și angajamente care depășesc orizontul unui ciclu electoral sau durata de viață a unui guvern. Dacă vrem cu adevărat o schimbare profundă, atunci este esențială realizarea unui memorandum pentru un pact național pentru educație și cercetare, un angajament al tuturor forțelor responsabile, din cadrul societății politice și civile, care consideră că viitorul României, competitivitatea și prosperitatea ei depind, într-o economie a cunoașterii, mai mult decât oricând, de schimbarea structurală a sistemului de educație. Din 1990 până în prezent, orice început de reformă a fost suprimat de alt început de reformă a următorului ministru al educației. Sistemul a acumulat tensiuni inutile care s-au repercutat profund negativ asupra elevilor și părinților; însăși ideea de reformă s-a compromis.

Potrivit legii descentralizării, Consiliul Județean aprobă organigrama și statul de funcții al aparatului propriu de specialitate, al instituțiilor și serviciilor publice finanțate din bugetul Consiliului Județean, dar personalul didactic ar prefera ca angajările să fie decise de către școli.

Transparența actului decizional se bazează atât pe accesul cetățenilor la informația publică, cât și pe participarea acestora la luarea deciziei. În vederea realizării unui proces transparent de fundamentare și alocare a fondurilor destinate unităților de învățământ, în județele pilot s-au înființat comisii de finanțare la nivel local și județean ale căror principale atribuții sunt analiza și alocarea fondurilor destinate finanțării școlilor.

Pentru finanțarea educației naționale se alocă anual din bugetul de stat și din bugetele autorităților publice locale minimum 6% din produsul intern brut al anului respectiv. Suplimentar, unitățile și instituțiile de învățământ pot obține și utiliza autonom venituri proprii. Pentru activitatea de cercetare științifică se alocă anual, de la bugetul de stat, minimum 1% din produsul intern brut al anului respectiv. Bugetele unităților de învățământ sunt publice, obligația directorului unității școlare este de a asigura transparența cu privire la gestionarea fondurilor și a rapoartelor de autoevaluare anuală a unității de învățământ.

Deși legea prevede că școala este o instituție a comunității locale care prin organismele ei reprezentative și de autoritate exercită calitatea de proprietar și administrator al patrimoniului școlii, totuși directorul unității, respectiv ordonatorul ei de credite este numit de inspectorul școlar general sau de ministrul educației.

În opinia noastră, procesul de transferare a responsabilităților din sistemul educațional de la nivel central la nivel local este foarte importantă existența deciziei administrative la nivelul școlii, deoarece modernizarea sistemului educațional presupune proiectarea, implementarea și consolidarea unor relații de parteneriat autentic între școală, consiliul local și primărie, între aceste instituții și comitetul de părinți, agenți economici locali sau regionali, inspectoratul școlar și ministerul de resort. Legea precizează că unitățile de învățământ preuniversitar alternativ dispun de autonomie organizatorică și funcțională, în conformitate cu specificul alternativei.

Importanța acestui serviciu pe fiecare palier educațional este relevată și de următoarele date:

Grafic: Personalul didactic pe niveluri de educație în anul școlar/universitar 2008-2009

Grafic: Populația școlară pe niveluri de educație

Valoarea adăugată în educație este materializată prin capacitatea de integrare a tinerilor absolvenți în societate, pe baza competențelor dobândite în școală depinde direct de calitățile profesionale ale personalului didactic, de gradul de angajare al acestuia în îndeplinirea responsabilităților privind educarea elevilor.

Articolul 3 al Legii educației Naționale prevede printre principiile care guvernează învățământul și învățarea pe tot parcursul vieții din România cel al autonomiei universitare. Astfel instituțiile de învățământ superior au autonomie în stabilirea cuantumului taxelor și au obligația să le comunice tuturor celor interesați, inclusiv pe site-ul universității. Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului este autoritate publică și are abilitarea să urmărească, să controleze aplicarea și respectarea reglementărilor legale în domeniul învățământului superior și să aplice, dacă este cazul, sancțiuni. De asemenea, el controlează modul în care universitățile își exercită autonomia universitară, își asumă misiunea generală și pe cea proprie și își exercită răspunderea publică.

Autonomia universitară este garantată prin Constituția României iar libertatea academică este garantată prin lege. Instituțiile de învățământ superior se organizează și funcționează independent de orice ingerințe ideologice, politice sau religioase. Aceasta dă dreptul comunității universitare să își stabilească misiunea proprie, strategia instituțională, structura, activitățile, organizarea și funcționarea proprie, gestionarea resurselor materiale și umane, cu respectarea strictă a legislației în vigoare. Aspectele fundamentale ale autonomiei universitare se exprimă în Carta universitară, aprobată de senatul universitar în limitele legii. Autonomia universitară se exercită însă numai cu condiția asumării răspunderii publice. Instituția de învățământ superior poate înființa, pe perioadă determinată și pe proiecte, unități de cercetare distincte sub raportul bugetului de venituri și cheltuieli, care au autonomie și statute proprii, aprobate de senatul universitar.

Personalul implicat în activități de cercetare în institute, laboratoare sau centre de cercetare ale universității dispune, în limita proiectelor de cercetare pe care le coordonează, de autonomie și de responsabilitate personală, delegată de ordonatorul de credite, în realizarea achizițiilor publice și a gestionării resurselor umane necesare derulării proiectelor. Aceste activități se desfășoară conform reglementărilor legale în vigoare și fac obiectul controlului financiar intern.

Toate universitățile din țară, publice sau private, consideră că sunt instituții de învățământ superior și cercetare. Simpla lectură a misiunii lor, aprobată de Senatele universităților respective și cuprinsă în Carta fiecărei universități, oferă dovada unei uniformizări totale, ca și cum în redactarea misiunii s-ar fi utilizat doar funcția copy-paste. Nici o universitate nu a avut curajul să se concentreze prioritar pe programe de masterat, doctorat sau post-doc și să devină astfel universitate de cercetare intensivă (research intensive). Nici o universitate nu a acceptat să-și lege misiunea de nevoile de forță de muncă și agenda comunității locale, deși foarte multe nu au decât o relevanță strict locală.

Crearea unui sistem de învățământ superior performant și a unor universități de nivel internațional necesită de urgență o schimbare de paradigmă: de la uniformizare și dispersie la diferențiere și concentrare.

În cele mai performante sisteme actuale de învățământ, diferențierea și concentrarea au apărut ca rezultat al evoluției naturale. În SUA, de pildă, din cele peste 4000 de instituții de învățământ superior, doar 3% sunt considerate research-intensive; doar 550 (13%) acordă doctorate, iar dintre acestea, numai 50 oferă peste 50% din doctorate. În Canada doar 109 universități acordă doctorate, iar 5 dintre ele acoperă peste 50% din programele de doctorat acreditate.

Pe de altă parte, acolo unde diferențierea și concentrarea nu au apărut ca rezultat al evoluției firești, se fac eforturi substanțiale pentru implementarea lor rapidă. Ca atare, date fiind situația actuală din învățământul superior românesc și tendințele actuale, diferențierea sistemului și concentrarea resurselor sunt o necesitate stringentă.

Germania a lansat „inițiativa de excelență” pentru a identifica cele câteva universități de elită, research-intensive, pentru care este alocată o finanțare suplimentară de 2 miliarde de euro. China a decis să investească substanțial doar într-o sută dintre universitățile sale astfel încât acestea să devină de nivel mondial. În Rusia se finanțează în mod prioritar și cu sume mult mai mari, mai ales pentru cercetare, doar 40 de universități dintre cele peste 655 instituții de învățământ superior de stat, pentru a le face competitive global. Franța are inițiative similare de concentrare și diferențiere a sistemului, iar la nivel European s-au făcut pași importanți pe calea înființării Institutului European de Știință și Tehnologie.

Capitolul 4 Autonomia teritorială

Înțelegerea democratică ce stă la baza autonomiei implică independența unor entități față de puterea ierarhică centrală, ele fiind alese de către cetățenii respectivelor entități.

În literatura de specialitate autonomia este legată de o componentă a teritoriului de stat, se recunoaște de către popor, dar nu unor segmente etnice ale populației, ci tuturor locuitorilor cuprinși într-o unitatea administrativ-teritorială. Înțelegând în acest cadru autonomia suntem de părere că libertatea de rezolvare a treburilor colectivităților este uniformă în sensul că statul, în cadrul vegherii înfăptuirii interesului general al cetățenilor săi, nu poate acorda o autonomie sporită în mod discreționar doar anumitor entități în detrimentul celorlalte unități administrativ-teritoriale înglobate în cadrul său.

Altfel spus, conceptul de autonomie reprezintă dreptul unei colectivități de a se auto-administra în cadrul unui stat condus de o autoritate centrală. Acestea sunt integrate material și juridic statului suveran, care le asigură autonomia necesară gestionării treburilor specifice, în măsura în care aceasta se integrează în ordinea juridică a statului.

Privită exclusiv din punct de vedere administrativ autonomia apare ca o ultimă treaptă de dezvoltare a procesului descentralizării administrative, realitatea modernă a acestui principiu. În cadrul autonomiei teritoriale se realizează o repartizare a puterii decizionale între guvernul central și agenții locali care sunt independenți într-o anumită măsura de puterea centrală având dreptul de a lua diferite măsuri fără a fi necesar a solicita acordul guvernului. Având aceste garanții, entitatea dobândește un statut autonom, care nu include capacitatea de a stabilii relații externe, independente de voința politică suverană.

Concluzionând, entitățile autonome nu pot deveni entități statale, iar organele administrației nu pot lua decizii independent de lege, întrucât nu se pot sustrage supravegherii autorităților centrale. Așadar acordarea autonomiei nu poate conduce la independența colectivităților locale ci la coexistența acestora în cadrul statului suveran.

În concepția noastră, autonomia teritorială poate fi definită ca angajamentul instituțional care este delimitat printr-o regiune sau prin entități ce se auto-administrează în cadrul unui stat, având un caracter explicit și își asumă răspunderea asupra decizilor de ordin politic, economic sau cultural. Ca atare autonomia teritorială privește constituirea colectivităților ca persoane juridice de drept public, la nivelul unor părți bine determinate din teritoriul statului, a căror activitate specifică este desfășurată prin prisma locuitorilor respectivei colectivități.

Capitolul 5 Autonomia funcțională

Autonomia funcțională, administrativă și politică sunt folosite alternativ în literatura de specialitate. Astfel, se argumentează că toate autonomiile există într-un cadru dat, fiecare presupunând o coerență instituțională sau uneori chiar filosofică. Unii autori elimină autonomia politică, făcând distincția între autonomia funcțională și cea administrativă. Autonomia funcțională implică descentralizarea controlului asupra unei entități funcționale într-un spațiu geografic semi-distinct. Totodată se apreciază că, în contrast, autonomia administrativă implică un set de autonomii funcționale (precum școli, servicii publice sau instanțe judecătorești adaptate în mod specific în beneficiul unui anumit grup) toate coexistând în același spațiu geografic, presupunând o distincție teritorială, deși nu ating nivelul autonomiei legislative.

Autonomia funcțională înseamnă transferul funcțiilor precum și a drepturilor statului către organizații particulare. În cazul în care discutăm de prezența unei minorități care exercită autonomia funcțională, minoritatea obține competența pentru domenii cum ar fi cultura, educația, religia, etc., acestea fiind esențiale pentru identitatea grupului. Autonomia funcțională solicită ca minoritatea să fie organizată într-o formă privată fără influența statului. Statul mai apoi transferă diferite funcții acestei organizații private. Autonomia funcțională se bazează pe competența, inițiativa și interesul organizației și scutește administrația publică de anumite sarcini. Poate desemenea promova integrarea minorității în stat și poate calma tensiunile etnice. În mod natural, autonomia funcțională necesită suport financiar pentru organizarea minorităților.

În această formă în implementarea drepturilor minorităților, un grup se organizează în mod voluntar și nebirocratic pentru a-și exercita drepturile individuale. Autonomia funcțională este „cea mai ușoară și rapidă formă de a îmbunătăți participarea minorităților în viața politică și socială. Minoritatea daneză din Germania este deseori citată ca fiind un exemplu al autonomiei funcționale aplicată la nivelul comunităților etnice. Este totusi un caz special, întrucât danezii se bucură de statutul lor în schimbul unui tratament egal a nemților în Danemarca.

Așa cum am mai precizat, autonomia administrativă presupune descentralizarea controlului ce îl exercită puterea centrală, într-un spațiu distinct. Trebuie să existe o delimitare față de autoritățile administrației publice centrale în ceea ce privește competența de a decide liber în rezolvarea nevoilor locale.

Autonomia locală are, în consecință, un caracter pur administrativ, iar autoritățile locale au o competență determinată, și anume dreptul de reglementare și de răspundere proprie, în condițiile prevăzute de lege, pentru rezolvarea treburilor colectivităților locale.

Autonomia funcțională presupune, înainte de toate, ca fiecare unitate dintr-un anumit sistem de organizare să dispună de o anumită libertate de acțiune spre a-și putea exercita atribuțiile pentru care a fost creată.

Astfel, putem aprecia că în România aceasta constă în recunoașterea posibilității pentru unele entități de a beneficia de autonomie în domeniul lor de activitate. Cealaltă formă de autonomie recunoscută este cea teritorială prin care se recunoaște unităților administrative dreptul de a se autoadministra. Funcțional, autonomia locală se manifestă în principal prin competența consiliilor locale și a primarilor în rezolvarea problemelor de interes local,cu inițiative în toate domeniile, cu excepția celor care sunt date în mod expres în competența altor autorități publice.

Din această perspectivă, autonomia funcțională locală presupune existența unor condiții și îndeplinirea unor exigențe, cum ar fi:

prezența unei colectivități care să aibă interese și cerințe specifice față de interesele colectivității naționale,

existența unor mijloace materiale și financiare puse la dispoziția colectivității locale, a căror gestionare se realizează sub responsabilitatea acestei colectivități,

entitățile care conduc colectivitatea locală, trebuie să fie alese dintre cetățenii ce o compun,

stabilirea unor atribuții distincte pentru autoritățile alese, potrivit cărora ele pot să decidă liber în rezolvarea problemelor locale și, în sfârșit,

existența tutelei administrative ca formă de supraveghere.

Inspirându-se din principiile liberalismului politic, autonomia funțională are la bază, printre altele, ideea că însăși colectivitatea căreia i se aplică este cea care poate cunoaște cel mai bine propriile necesități și drept urmare, sunt cele mai interesate pentru realizarea lor.

Sarcinile deosebit de complexe ale administrației publice care constau în prescripțiuni și prestațiuni nu pot fi realizate numai prin administrațiile ministeriale. Aceste sarcini se realizează printr-un mare număr de instituții și întreprinderi de interes public și prin organe locale ale administrației publice, precum și prin instituții și întreprinderi de interes local. Acestea sunt create în scopul realizării unor prescripțiuni. Din acest punct de vedere, ele au sarcini mult mai simple și limitate și din această cauză sunt mai omogene și mai specializate decât cele ale administrației ministeriale.

Așa de exemplu, sarcinile unei universități sunt mai simple și mai omogen specializate decât acelea pe care le are ministerul de resort. De aici și necesitatea autonomiei depline universitare. Aceste organe ale administrației publice au un statut juridic care le fac să se deosebească de administrația ministerială. Au personalitate juridică distinctă de aceea a ministerelor și o competență proprie care le îngăduie să facă acte juridice. Ele dispun și de o anumită autonomie de acțiune în domeniul în care sunt specializate. Trebuie precizat însă că unele dintre ele nu pot fi independente de administrația ministerială ci, se subordonează ministerelor, care au drepturi multiple de control asupra activităților acestor administrații neministeriale, mai ales asupra deciziilor lor.

În ceea ce privește administrația locală, aceasta se poate prezenta, din punct de vedere funcțional, într-o unitate sau diversitate de organe. De exemplu, la comune, primarul îndeplinește sarcinile executive ale administrației locale. Autonomia funcțională a organelor administrației publice se axează pe competența materială a administrației.

Structura funcțională a sistemului administrației publice, este inseparabil legată de structura teritorială a acestuia, deoarece, existența acestui sistem este de neconceput fără o implantare teritorială și o funcționalitate care asigure finalitatea, care se exprimă în sarcinile ce revin sistemului administrației publice.

În continuare vom prezenta câteva probleme care se pun în legătură cu aspectul funcțional al sistemului administrației publice.

În primul rând trebuie remarcat ce determină dimensiunile sistemului administrației publice. Din cele arătate mai sus rezultă legătura indisolubilă dintre sarcinile care revin sistemului administrației publice și componentele sistemului în sensul că cu cât sunt mai numeroase și mai complexe sarcinile administrației publice cu atât este mai amplu și diversificat acest tip de sistem.

Apoi trebuie subliniat că nu este neapărat necesară existența unor organe specializate pentru fiecare tip de sarcini care revin administrației publice, sau neapărat să fie creat un organ special când se ivește o sarcină nouă pentru aceasta. Mai multe sarcini care revin administrației publice pot fi realizate de un singur organ, iar apariția unor sarcini noi pot fi îndeplinite de organe deja existente în sistemul administrației publice. Din acest punct de vedere se impune o raționalizare a structurii sistemului administrației publice atât din punct de vedere funcțional cât și teritorial. Principiile unei astfel de raționalități sunt oferite de știința administrației în tehnologia de organizare metodică.

O altă problemă este aceea a construcției sistemului administrației publice pe principiul autonomiei funcționale. Potrivit acestui principiu părțile componente ale sistemului administrației publice trebuie să dispună de autonomie în funcționarea lor, stabilindu-se atribuțiile și compartimentele lor organizatorice. Prin componente organizatorice avem în vedere personalul, mijloacele materiale și cele financiare, competența, personalitatea juridică și organizarea controlului.

Prin aceste elemente se exprimă autonomia funcțională a unei părți componente a sistemului administrației publice, asigurându-se funcționalitatea rațională a componentei respective (organul) și pe cale de consecință a sistemului administrației publice în ansamblu, prin integrarea armonioasă a fiecărui organ a administrației publice în totalitatea acestor organe.

Deci, ca o concluzie la această problemă, menționăm că prin structura funcțională a administrației publice înțelegem diviziunea sau indiviziunea sarcinilor administrației publice sau distribuirea diferitelor sarcini care revin administrației între organe distincte. Problema structurii funcționale a administrației publice se pune atât pe plan central cât și pe plan local.

Organele locale de specialitate ale administrației publice au o subordonare funcțională, pe orizontală, față de prefect, și o subordonare organică, pe verticală, față de ministru.

Considerăm că, autonomia funcțională are două principale componente:

plenitudinea de competență în soluționarea problemelor locale;

existența unui organism colegial, ales democratic

Elementul care reprezintă conținutul principal al funcționării administrației publice locale este cel al plenitudinii de competență în soluționarea problemelor de interes local. Modul de funcționare a acestor entități este determinat în primul rând de competența recunoscută acestora și de natura colegială sau unipersonală a autorităților publice. Cu alte cuvinte, funcționarea oricărui organ este corelată cu competența recunoscută acestuia, respectiv cu mijloacele procedurale și materiale puse la dispoziție pentru realizarea sarcinilor pentru care a fost înființat.

Totodată trebuie remarcat faptul că caracterul colegial al unui organ generează anumite consecințe de ordin funcțional.

În limita acestor competențe speciale a acestor entități se disting:

competența materială, în raport cu natura domeniilor în care acționează organele administrației publice;

competența teritorială, în raport cu aria teritorială în care acționează organele administrației publice;

competența temporală, în raport cu perioada de timp, cu termenul în care, potrivit legii, se poate desfășura activitatea unui organ al administrației publice.

Plenitudinea de competență a consiliilor în satisfacerea interesului local rezultă din:

instituirea regulii în conformitate cu care entitatea administrativă are inițiativa și hotărăște în probleme de interes local;

determinarea ca excepție de la regula de mai sus a cazurilor când aceste entități nu au o asemenea competență;

conformitatea cu dispozițiile legale atât a regulii, cât și a excepției.

Din punct de vedere practic se impune recunoașterea posibilității primarilor de a emite acte normative și în cazul producerii unor evenimente majore ce presupun măsuri energice și operative, cum sunt calamitățile naturale. Dată fiind legitimarea electorală a primarului (fiind ales de către membrii comunității locale) cât și faptul că din dispozițiile legale analizate nu se poate extrage nici un element care să caracterizeze existența unui raport ierarhic, se poate afirma că raporturile dintre cele două autorități exclud relația ierarhică. Totuși, prin faptul că atribuțiile încredințate de către consiliul local nu sunt simple prerogative ce implică capacitatea primarului de a opta între a le realiza sau nu, ci sarcini de serviciu obligatorii pentru primar, putem constata existența unei relații specifice ce se stabilește între organul de conducere colectivă ce elaborează și adoptă acte normative și primar, ca organ executiv, obligat să asigure executarea și să execute în concret actele normative.

Este deosebit de important de precizat că autonomia administrativă nu înseamnă desprinderea totală a unor entități față de centru. Desprinderea totală este de neconceput într-un stat unitar, unde colectivitățile locale se integrează în colectivitatea națională, în mod organic, unde interesele locale se sincronizează cu interesele întregii națiuni. Prin autonomie administrativă se recunoaște dreptul colectivităților locale de a emite, prin vot, fie direct sau indirect, de norme cu caracter local, în baza și în conformitate cu legile în vigoare, precum și dreptul de a adopta norme juridice cu o forța juridică subordonată legilor.

De altfel, din aceasta rezultă și necesitatea exercitării controlului asupra activității autorităților administrației publice locale de către autoritățile administrației publice centrale și alte autorități publice, potrivit competențelor și atribuțiilor prevăzute în Constituție și celelalte acte normative.

Autonomia administrativă funcțională este concepută, însă, și în sensul unui instrument de apărare și întărire a puterii locale pentru asigurarea unei Europe, întemeiate pe principiile democratice și ale descentralizării puterii, ceea ce a determinat comunitatea de state europene să garanteze premisele juridice necesare pentru funcționarea unor colectivități locale, dotate cu împuterniciri și organe legitime, constituite în mod democratic.

Autonomia functională nu oferă mijloacele jurisdicționale care de obicei servesc menținerii unei identități particulare. În cadrul autonomiei funcționale o astfel de identitate este păstrată în cadrul unei ordini jurisdicționale determinate de spațiu în sensul că lumea exterioară lasă comunitatea mai mult sau mai puțin singură în deciziile sale în schimbul neamenințării integrității politice a statului. Rețeaua unor instituții etnice specifice poate compensa lipsa legalității entității teritoriale asociate cu autonomia teritorială.

Dar dacă în această ecuație în care am discutat de aspecte instituționale introducem elementul minoritate?

Practic autonomia funcțională poate oferi unui membru al unui grup aceleași servicii culturale care ar fi valabile într-un teritoriu autonom recunoscut legal.

Fără îndoială că rămâne o întrebare la care ar trebui să se răspundă: sunt grupurile etnice în mod nediscriminatoriu îndrituite să aibă autonomie în baza unor criterii specifice?

Astfel, continuând șirul de interogații, se pot propune câteva întrebări la care răspunsul ar trebui să fie pozitiv în cazul în care se dorește a se vorbi de autonomie:

Sunt membrii grupurilor etnice mai consolidate cu sau fără autonomie? Sunt beneficiile mai degrabă culturale sau economice și prin ce mijloace sunt legați membrii grupurilor de aceste beneficii

Istoria relațiilor dintre minoritate și majoritate sugerează existența unei căi de discriminare politică și/sau economică atât de serioasă încât să constituie o ingerință ce trebuie reparată?

Este pericolul impus de majoritate culturii minorității în cadrul sistemului existent atât de serios încât numai anumite forme de autonomie pot să-l pondereze?

Merită din punct de vedere calitativ cultura minorității să fie conservată în comparație cu cea care ar putea să o înlocuiască?

Are comunitatea etnică mijloacele instituționale sau economice pentru a profita de pe urma autonomiei ce îi este oferită?

În unele cazuri, un stat multietnic ar fi prea mic pentru a-și putea permite să aibă suveranitatea sa divizată pe baze teritoriale, menținerea integritatii teritoriale fiind posibilă numai dacă s-ar garanta unele specii ale drepturilor colective.

Pericolul ca structurile autonome să ducă secesiune este credibil numai în anumite condiții limitate:

dacă rețeaua tranzactiilor non-politice este suficient de instituționalizată pentru a fi capabilă la o expansiune funcțională spre activități mai politice;

dacă clienții instituțiilor etnice create sunt îndeajuns de numeroși și concentrați în cadrul arealului astfel încât să aibă o dimensiune spațială.

Aceste condiții par să se aplice cu precădere unui număr de țări foste comuniste din estul Europei.

Capitolul 6 Autonomia administrativă extinsă (cu componente legislative)

Situațiile analizate până acum includ mai multe cazuri de autonomie administrativă extinsă (cu componente legislative). Înțelegerea noțiunii de autonomie administrativă extinsă va necesita apelarea la o serie de exemple de organizare din alte țări.

În autonomia legislativă setul autonomiilor funcționale poate fi conectat unui scop major și uneori chiar unui principiu filosofic cu scop unificator.

Autonomia administrativă s-a distins în principiu de autonomia legislativă prin intermediul scopului și profunzimii atribuțiilor și puterilor transferate. Autonomia administrativă include puteri de reglementare limitate, dar nu și puteri legislative. Astfel considerăm că autonomia funcțională și cea administrativă nu se încadrează în mod necesar într-un spațiu spațiu geografic distinct, separat. În practică există o delimitare între autonomia legislativă și cea administrativă. Astfel putem aprecia că există diferențe de grad.

Critici, precum Hannum și Lapidoth insistă ca autonomia teritorială să includă o putere legiuitoare locală, recunoscută constituțional, cu atribuții bine delimitate. Astfel Hannum apreciază că este necesar „un organism legislativ ales la nivel local, autoritate legislativă independentă”, „un lider executiv ales local” și „o putere judecătorească locală independentă” care să se concentreze asupra unor zone particulare a competențelor locale. O legislație locală poate fi o condiție necesară, dar nu una suficientă pentru ca o autonomie legislativă să existe.

Elementul central al autonomiei legislative include aspecte referitoare la caracterul teritoriului în cauză, legislația locală, executivul local, participarea centrală în afacerile locale, sistemul local judiciar ori aspecte ce țin de limba vorbită. Fiecare dintre aceste problematici se pot situa pe o scară începând cu cele având un control local mai scăzut până la un control local ridicat. O modalitate de determinare a existentei autonomiei legislative, subliniată dealtfel de majoritatea criticilor, o reprezintă nivelul de independență a legiuitorului local.

Există o diversitate mare de situații cu privire la independența corpurilor legiuitoare locale și autonomia legislativă. Chiar și înaintea legilor din 2005, guvernul Insulelor Feroe deținea „puteri legislative asupra zonelor de responsabilitate”, însă legile din 2005, au garantat autorităților Insulelor Feroe control deplin asupra teritoriilor deținute de autoritățile daneze. În mod similar, legiuitorul din Insula Man, Tynwald, are un control ridicat asupra problematicilor locale. Un alt exemplu îl constituie Parlamentul Insulei Åland care cu toate că, teoretic, poate face obiectul dizolvării de către Președintele Finlandei este puțin probabil să se poată întâmpla acest lucru. În cazul în care Parlamentul Insulelor Åland ar fi dizolvat, alegerile sunt organizate în baza Legii din 1993. Presedintele Finlandei are drept de veto dacă Insulele Åland își depășesc mandatul legislativ. Așadar Insulele Feroe, Insula Man și Insulele Åland dețin control local extins asupra legislaturii locale.

Insulele Azore dețin probabil un control local mai mic, însă nivelul de independență al autorităților locale este unul demn de luat în considerare. În cazul Insulelor Azore, un for decizional colectiv local înaintează și adoptă proiecte privind statutul administrativ și politic însă aprobarea vine din partea Adunării Republicii (centrul). Alte domenii de legiferare pot fi luate în considerare de Adunarea legislativă locală dacă acoperă un spectru de domenii delegat de centru. Aceste domenii de legiferare sunt subiect de veto. Adunarea legislativă poate trece peste acest veto printr-o „majoritate absolută a tuturor membrilor în funcție” . Dizolvarea Adunării Legislative este posibilă. Un aspect demn de menționat este acela că corpul legiuitor local are dreptul să „inițieze legi cu privire la regiunea autonomă.”

În cazul Nunavut acesta beneficiază de autoritate decizională locală mult diminuată față de cele enunțate mai sus dar nu fără importanță. Adunarea legislativă a Nunavut este un corp legiuitor ales, capabil de a legifera într-un număr de domenii precizate în mod expres. Reprezentantul puterii centrale, guvernatorul consiliului, poate însă „abroga orice lege luată de către legiuitorul local sau orice prevedere a unei astfel de legi”. Guvernatorul consiliului nu și-a mai exercitat acest drept din anul 1978 în Yukon. Iată deci că printr-o convenție politică guvernatorul consiliului își folosește foarte rar dreptul de veto pentru a înlătura aplicarea unei legi locale.

Corsica deține probabil cel mai slab corp legiutor local din toate autonomiile legislative studiate. Într-adevar, Corsica duce lipsa unui legiuitor locale dar deține în schimb o adunare regională. Guvernului central nu i se impune să consulte autoritățile locale nici măcar în privința problematicilor ce ar putea să afecteze Corsica, cu toate că se precizează că „poate fi consultată de către Primul Ministru Francez în privința proiectelor de lege sau a decretelor care afectează insula în mod direct.”

Cel mai dezvoltat corp legiuitor local (și, pe cale de consecință cea mai slabă reprezentare a centrului la nivel local) există în Insulele Feroe. Insulele Feroe au resimțit o creștere a controlului local asupra puterilor executive odată cu adoptarea legilor din 2005. Cu toate acestea încă din 1948 Insulelor Feroe li s-au acordat puteri executive locale exlusiv pentru zona lor de competență. Așa cum este menționat mai sus, legi mai recente acordă insulelor Feroe puteri executive în toate domeniile de competență cu excepția celor deținute de centru. Acest lucru este semnificativ deoarece înseamnă că localnicii vor deține control asupra tuturor zonelor care nu sunt controlate de centru. Insulele Feroe sunt sub autoritatea unui Înalt Comisar, care exercită puteri executive în numele Danemarcei.

Insulele Azore beneficiază de un mare grad de autonomie (poate chiar cel mai mare din rândul celor studiate). Constituția portugheză prevede ca regiunile autonome să dețină puterea de „a-și exercita propriile puteri executive”. În acelasi timp, în Insulele Azore executivul „va fi un reprezentant al autorităților centrale, pe care Presedintele îl va numi și revoca cu consultarea guvernului.”

Insulele Åland au un reprezentant al executivului care reprezintă centrul (guvernatorul) și o ramură executivă (guvernul) care acționează în numele corpului legiuitor al Insulei.

Insulele Åland dețin un control mai mare decât restul autonomiilor teritoriale deoarece acestea sunt consultate în privința alegerii unui nou guvernator.

În Nunavut, comisarul reprezintă centrul. Comisarul Nunavut-ului este numit de către guvernator în Consiliu. El numește un consiliu executiv la recomandarea Adunării Legislative a Nunavut-ului. Tot Comisarul acționează în numele guvernatorului în consiliu și reprezintă interesele puterii centrale. Rolul comisarului poate fi înțeles ca unul ceremonial.

În Insulele Åland guvernul „va fi numit prin prevederile Legii de organizare a Insulei Åland”, fapt ce demonstrează un control local extins. Astfel, Guvernul insular are dreptul de a adopta decrete „în privința puterilor din Insula Åland”. Și Insula Man are un guvern local, deși reprezentantul reginei este prezent prin persoana unui locotenent guvernator. În Insulele Feroe există deasemenea un guvern local.

Locuitorii Insulelor Azore au dreptul la un guvern regional precum și dreptul unei Adunări Legislative. Acest guvern regional „va răspunde din punct de vedere politic în fața Adunării legislative” deși „reprezentantului republicii va numi președintele său în urma alegerilor regionale.” Mai mult, presedintele republicii va numi ceilalți „membrii ai guvernului regional în urma propunerii președintelui acestui for”. Astfel, încă odată, nu este clar față de cine se manifestă loialitatea acestui tip de guvern regional. Acest lucru nu este o problemă în momentul în care partidele au o viziune unitară, însă poate reprezenta o problemă în momentul în care apare disputa.

În plus față de legislativ și executiv, auto-guvernarea pare să impună și un control asupra puterii judecătorești locale. Autoritățile centrale au fost însă mai retinute în privința acestui tip de control și aceasta deoarece curțile controlate la nivel local nu pot garanta puterea anumitor legi. Activitatea judecătorească depinde în mare măsură de anumite legi fundamentale care nu variază în funcție de teritoriul statului ci sunt aceleași. Din punct de vedere structural nu este posibil să se acorde control judecătoresc unităților teritoriale. În multe cazuri acest tip de putere locală nu este mentionată în mod expres, sau acolo unde aceasta există, centrul deține autoritatea. Spre exemplu atât Insulei Feroe cât și Insulei Man le sunt acordate puterea de control judecătoresc. Autorităților Insulelor Feroe le este acordat dreptul de a stabili curți având „jurisdicții și responsabilități în cadrul insulelor Feroe”. Insula Man „constituie o jurisdicție legală separată, cu propriile legi”. Nunavut deține o capacitate mult limitată de control a puterii judecătorești. Adunarea sa legislativă este împuternicită să adopte legi ce privesc „buna administrare a justitiei din Nunavut, inclusiv constituirea, desfășurarea activității ori organizarea unor curți teritoriale (civile ori penale)”. Cu toate acestea guvernatorul numește judecătorii. Concluzionând cele afirmate mai sus, regiunilor autonome nu le sunt acordate control asupra puterii judecătorești, cu toate ca există anumite concesii.

Limba poate avea deasemena o importanță majoră pentru regiunile autonome în condițiile în care populația acelui areal vorbește o altă limbă decât cea a țării. Putem menționa aici numai trei entități autonome reprezentative în acest sens: Insulele Åland, Insulele Feroe și Nunavut. Suedeza este limba oficială vorbită în școli și în cadrul autorităților publice ale din Åland cu toate că dreptul de a comunica în limba finlandeză este garantat și respectat. În Insulele Feroe, „feroeza este recunoscută ca fiind limba oficială, însă în egală măsură și daneza poate fi folosită.” În Nunavut aspectele referitoare la limba oficială nu sunt controlate în mod direct de localnici. Conform constituției Canadiene limba engleză și franceză sunt limbile oficiale. Cu toate acestea, pe lângă cele două limbi oficiale, prin acte normative locale s-a recunoscut existența limbii locale căreia i s-a oferit un statut oficial în scopul conservării, promovării și folosirii sale. În alte situații fie nu se extinde statutul limbii naționale la nivel local (Corsica) fie nu există o astfel de limbă la nivel local care trebuie conservată (Azore).

Nivelul local de participare în gestiunea treburilor interne, reprezintă un alt element important pentru a determina prezența autonomiei legislative. În Insulele Åland, centrul trebuie să ia în considerare opțiunea locală în privința aspectelor ce afectează Åland-ul.. Astfel se deține dreptul de a prezenta inițiativele în fața Parlamentului Finlandei. În mod similar, Insulelor Azore le sunt garantate un drept de consultare fără a avea însă un caracter obligatoriu precum și dreptul de a iniția astfel de consultări. În Insulele Feroe, consultările cu caracter opțional sunt de asemenea prevăzute în legile de bază.

O altă metodă de a se asigura că vocea locală este auzită la centru este aceea de a acorda localnicilor reprezentare în Parlamentul central. În această privință, Insulele Feroe sunt reprezentate de doi membri în Camera Deputaților daneză și un membru în Camera Superioară. Un loc este rezervat Insulei Åland în Parlamentul Finlandez conform Constitutiei Finlandeze.

Nu mai puțin importante față de cele abordate mai sus sunt și elemente precum sistemul educațional, cetățenia locală sau domiciliu, simbolurile, cine finanțează guvernul local, dacă instituțiile locale pot sau nu să împrumute bani, impozitele locale, libertatea față de impozitul central, libera gestiune a veniturilor, dreptul de a colecta taxele, securitate internă, stabilirea și reglementare alegerilor locale.

Referitor la sistemul educațional, autonomia legislativă locală valorifică mult prea puțin posibilitatea de a legifera local în această privință. Insulele Åland, insulele Feroe și Nunavut au prevăzute în legislația proprie dreptul la educație. În Insulele Åland, educația se realizează în limba suedeză. Ceea ce este interesant este faptul că această prevedere este valabilă începând cu creșa și până la nivel universitar. Insulele Feroe nu au un nivel universitar de educație însă dețin control asupra sistemului începând cu școala elementară până la colegiul profesoral. În Nunavut, școlile publice sunt controlate și finanțate de către guvernul din Nunavut. Inuita, limba majorității inuite, este predată doar până în clasa a patra. Nunavut deține și un nivel de colegiu și unele programe universitare. Mai mult, pot exista școli religioase private, participanții contribuind la finanțarea cheltuielilor de școlarizare statul nefiind obligat să le finanțeze.

Un alt aspect deosebit de important este reprezentat de cetățenia locală sau domiciliul, și cât de mult împuternicește acest fapt autonomia. Doar Insulele Feroe, Insula Åland și Insula Man beneficiază de o astfel de cetățenie. Insula Man și Insulele Feroe dețin control local în ceea ce privește cetățenia locală. În fiecare localitate, domiciliul sau cetățenia aduce totodată dreptul de a vota. În Insulele Åland, există dreptul adițional de a deține proprietăți imobiliare, lucru limitat pentru persoanele care nu-și au domiciliul aici. Pentru Insulele Feroe, simpla reședință în loc de cetățenia locală sau regională permite eligibilitatea pentru birourile politice precum și dreptul de a vota în alegerile locale.

O altă problemă ce trebuie să fie dezvoltată este reprezentată de dreptul regiunilor locale de a avea propriile simboluri, precum steaguri sau sărbători. Aici, Insulele Feroe, Insula Man și Insulele Åland sunt încă o dată singurele autonomii legislative cu un astfel de control local. Insulele Feroe, Insulele Åland și Insula Man dețin un drept specific de a avea propriul steag. Nici o altă autonomie legislativă, din cazurile studiate, nu deține un astfel de drept.

Următoarea problemă care suscită interes este: cine trebuie să finanțeze bugetul local. Insula Man, în vreme ce trebuie să plătească pentru propriile servicii publice nu contribuie aproape deloc la bugetul central al Regatului Unit cu excepția unui fond privind apărarea. Insulele Azore își controlează propriul buget regional. Fiecare din aceste exemple demonstrează o adâncire semnificativă a controlului local.

Managementul veniturilor reprezintă un subiect al controlului local. Insula Man pare să dețină cel mai mare grad de control asupra fondurilor. Insulele Azore dețin control asupra cheltuielilor din veniturile strânse la nivel local precum și asupra veniturilor furnizate de bugetul central. Insulele Feroe, în contrast, dețin control numai asupra fondurilor generate la nivel local. Nunavut poate cheltui bani pentru scopuri locale însă guvernatorul consiliului trebuie să recomande o astfel de cheltuială.

În ceea ce privește împrumutul banilor, doar Insulele Åland și Nunavut dețin un astfel de drept. Însă Åland deține un control local mai mare asupra acestui aspect decât deține Nunavut. În Insulele Åland, sunt permise împrumuturi de obligațiuni prin decizii locale. În Nunavut, este necesară aprobarea din partea guvernatorului consiliului în ceea ce privește împrumutul acordat. Îndatorarea acumulată nu trebuie să depășească 200 milioane CAD. În comparație însă nicio altă autonomie legislativă sau non-legislativă menționată aici nu poate să împrumute bani.

Un alt aspect deosebit de important în ceea ce privește autonomia legislativă priveste siguranța locală. Este important să determinăm care autoritate deține controlul asupra problemelor nou ivite și în ce condiții centrul poate să cedeze o parte a atribuțiilor sale către entitățile locale. Insulele Åland dețin cel mai mare control asupra problemelor privind securitatea internă. Localnicii controlează siguranța internă.

Insula Man gestionează toate problemele cu excepția politicii de apărare și externe. Insulele Feroe, conform legislației din 2005, deține control total asupra problemelor doar dacă acestea nu sunt reținute de către centru. În Insulele Åland transferul problemelor adiționale dintr-o listă limitată este permisă doar dacă ambele părți sunt de acord. În Însulele Azore, guvernul republicii și guvernele regionale pot cădea de acord să ofere forme de cooperare, în special atunci când este vorba de acte de delegare a responsabilităților. Cu anumite excepții, articolul 165 al Constituției portugheze stabilește acele probleme ce pot fi delegate.

Ultima problemă se concentrează asupra faptului dacă autoritățile centrale sau locale vor deține control asupra acelor probleme nou identificate și care nu apar menționate în actele subsecvente.

Totodată trebuie analizat și aspectul problemelor internaționale adică dreptul de a negocia acorduri internationale ori dreptul de a participa în organizațiile regionale.

Doar o autonomie legislativă deține abilitatea de a negocia acordurile internaționale privind afacerile locale. Insulele Feroe au dreptul, în urma acordurilor din 2005, să „negocieze și să concluzioneze acorduri în cadrul dreptului internațional cu state străine și organizații internaționale.” Această abilitate nu se extinde la acorduri privind securitatea Danemarcei și nici nu se aplică „acordurilor ce privesc Danemarca sau care sunt negociate în cadrul unei organizații internaționale unde Regatul Danemarcei este membru.” Ar trebui notat faptul că Insulele Feroe pot numi reprezentanți pentru misiuni diplomatice daneze.

R.A.W. Rhodes identifică două căi de existență a celor două entități centrală și locală. Pe de o parte se poate vorbi de o modalitate în care entitatea locală este agent, implementând deciziile de la nivel local sub supravegherea departamentelor de specialitate de la nivel central. În acest caz agentul local are limitată sau chiar deloc posibilitatea de a decide. O a doua modalitate este cea a unui model de parteneriat în care autoritățile locale și cele centrale sunt codecidente sub autoritatea Parlamentului. Autoritățile locale au posibilitatea de a decide în conceperea și implementarea politicilor proprii.

Trendul care se face simțit în acest moment este acela de transformare a entităților locale din parteneri în agenți. Această centralizare apare datorită a două motive: În primul rând entitatea centrală exercită din ce în ce mai mult un control strâns asupra cheltuirii banului public în vreme ce entitățile locale devin din ce în ce mai dependente de subvențiile de la nivel central. În al doilea rând, departamentele centrale au acumulat cât mai multe atribuții de control. Acestea acordă entității centrale un rol supranatural.

În termeni generali autonomia birocratică este definită de doctrina de specialitate ca o dispensă acordată unei entități administrative de către o autoritate superioară sub totala sa supraveghere.

Iată câteva componente ale acesteia relevate de către literatura de specialitate:

Autonomia structurală prin introducerea unei alternative intermediare de supervizare politică

Autonomie financiară – caracterizată prin nedependența de resursele financiare ale sistemului bugetar central

Autonomia legală – ce dă posibilitatea entității de a decide singură în domeniul său de competență

Totodată alți doctrinari iau în considerație autonomia culturală ori teritorială, autonomia decizională (care poate fi identică cu cea legală identificată de Jørgen Grønnegaard Christensen) ori autonomia personală (acordată pe criterii etnice, culturale, religioase ori lingvistice).

Putem măsura gradul de autonomie al unei entități conform plasării pe grila de mai jos:

Tabel: Reprezentarea grafică a dependenței tipurilor de autonomie

Organizațiile din sectorul public ar trebui să fie forțate să ofere mai multe informații despre performanța lor. Argumentul rezidă în faptul că acest lucru ar muta polul puterii, în termeni de control al informației din sfera autorității publice către alte sfere: politicieni, mediul academic, grupuri de presiune și societatea civilă în general.

Edward Elgar, preluând o idee a lui Swyngedouw face o împărțire în trei trepte a puterii ce ar contribui la rearanjarea relațiilor dintre state, societatea civilă și piață. Acest fapt ar necesita externalizarea câtorva dintre funcțiile statului prin privatizare și descentralizare. Palierul cel mai de jos al guvernării ar fi cel local cu formele sale; iar palierul de sus ar implica o serie de organisme supranaționale (Uniunea Europeană, Organizația Mondială a Comerțului, etc.). Această structură ar fi întărită de o serie de structuri ce se formează pe orizontală prin asocierea organismelor private și publice.

Capitolul 7 Autonomia financiară

Vom începe analiza de față printr-o întrebare: Autonomia financiară a colectivităților locale poate pune în pericol liberul acces la serviciile publice inițial gerate, garantate de stat prin posibilitatea existenței subfinanțării sau a unei finanțări diferite a aceluiasi tip de serviciu?

Autoritățile se găsesc ele însele între două tendințe contradictorii: pe de o parte ca instituții publice trebuie să colaboreze la nivel local. Datele statistice ne arată tendințe ale centralizării motivate de faptul că aceste instituții ar fi mult mai eficiente în situația centralizării. Pe de altă parte entitățile administrative își dau silința să găsească independența de care au nevoie în vederea administrării eficiente a fondurilor, în ciuda impulsurilor birocratice care caracterizează în mod natural administrația. Nu există nici un indiciu că din cele două tendințe să prevaleze vreuna dar diferite entități organizaționale din UE demonstrează că eficiența acestor instituții este dată de înaltul nivel de autonomie sau chiar de independența pe care o au.

Autonomia financiară este concretizată de dispunerea de resurse suficiente pentru a garanta acoperirea cheltuielilor proprii și, în acelasi timp de a asigura realizarea competențelor descentralizate.

Libertatea de a administra, autonomia financiară și fiscală sunt prezentate și asociate ca fiind un cocteil al unei descentralizari reușite. Specialiștii apreciază că libera administrare este temelia descentralizării.

Putem vorbi de două fundamente ale revendicării autonomiei financiare: pe de o parte vorbim de responsabilizarea colectivităților locale (pot decide singure – cu rezerva legalității, își pot asuma responsabilități). În al doilea rând libertatea de administrare ca și autonomie financiară sugerează o independență a colectivității vis-a-vis de stat. Hélène Pauliat concluzionează în acest caz că revendicarea autonomiei financiare este mai degrabă apanajul colectivităților locale bogate.

În același timp Agnes Sauviat precizează că autonomia financiară a colectivităților locale este una din condițiile de bază a unei libertăți de administrare reale în măsura în care ea nu este o modalitate prin care se afirmă independența față de stat ci impune statului să garanteze un nivel stabil și suficient de resurse ce îi permite colectivității locale să-și exercite pe deplin și pertinent competențele descentralizate.

Procesul de descentralizare în Franța se sprijină pe patru principii importante:

înscrierea regiunii în Constituție, la egalitate cu departamentul și comuna,

dreptul de experimentare,

garantarea autonomiei resurselor financiare ale regiunii,

dreptul la referendum-ul local.

Cea mai importantă consecință a acestui proces este creșterea fiscalității locale, ceea ce provoacă numeroase conflicte între guvern și consiliile regionale.

În România situația se prezintă astfel:

Tabel: repartiția cheltuielilor bugetare pentru servicii publice raportat la tipul de buget în România

După cum se poate observa o mare parte din serviciile publice sunt asigurate din resurse locale.

Majoritatea țărilor OECD și-au creat organisme noncomerciale în afara centrului serviciillor publice pe baze ad-hoc, rezultând un adevărat zoo administrativ. Acest fapt a redus transparența guvernării față de cetățeni și poate compromite răspunderea și modalitățile de supraveghere ale acestora de către guvernanți.

În interpretarea noastră, autonomia financiară se reflectă prin funcționarea și organizarea autorităților administrative pentru elaborarea, aprobarea și executarea unui buget propriu în condițiile legii. Autoritățile administrației publice administrează, dispun de resurse financiare și de bunuri proprietate publică ale județelor, orașelor, comunelor.

Principiul autonomiei financiare prevede că autoritățile au dreptul la resurse financiare suficiente pe care să le poată utiliza în exercitarea atribuțiilor lor pe baza și în limitele prevăzute de lege. În competența autorităților administrației publice locale intră stabilirea nivelurilor de taxe și impozite locale, echilibrarea bugetelor locale prin alocarea de resurse financiare.

Subscriem opiniei conform căreia în pofida progreselor care s-au făcut în România, încă nu se poate vorbi de o autonomie locală financiară reală. Bugetele locale depind foarte mult de resursele pe care le primesc de la nivel central; există foarte puține comunități locale care reușesc să realizeze venituri proprii suficiente.

Tabel: Execuția bugetelor locale, pe macroregiuni, regiuni de dezvoltare și județe, în anul 2007

Protejarea colectivităților teritoriale locale cu o situație mai grea din punct de vedere financiar necesită instituirea de proceduri de egalizare financiară sau de măsuri echivalente, destinate să corecteze efectele repartiției inegale a resurselor potențiale de finanțare, precum și a sarcinilor fiscale, astfel o posibilă soluție pentru aceste autoritățile administrative colectivităților locale constă în consultarea periodică asupra modalităților de repartizare a resurselor redistribuite care le revin.

Dreptul de a adopta bugetele proprii de venituri și cheltuieli, precum și dreptul de a stabilii, constata și încasa impozitele și taxele locale ține de competența entităților locale sau a organelor lor de specialitate.

Din această perspectivă opinăm că conceptul de autonomie reprezintă o ultimă treaptă de dezvoltare a procesului descentralizării administrative. Aceasta se exprimă prin implicarea cetățenilor la rezolvarea problemelor locale de interes deosebit în vederea satisfacerii intereselor colectivităților teritoriale și creșterii gradului de bunăstare socială, proces ce are un caracter complex și continuu.

Prezența unei autonomii locale fiscale are loc atunci când organele administrației publice din teritoriu au abilitatea și puterea decizională cu privire la formarea veniturilor și efectuarea cheltuielilor proprii. Autorităților publice le este consacrat dreptul de instituire, proiectare, legiferare, percepere și administrare a impozitelor și taxelor locale pentru asigurarea de resurse financiare.

S-a apreciat în literatura de specialitate că autonomia fiscală nu poate fi recunoscută entităților locale, chiar și descentralizate ale unui stat unitar. Autonomia fiscală implică existența unei puteri fiscale absolute pentru că altfel nu putem vorbi de autonomie. Ori puterea fiscală (puterea de a impune taxe și impozite) este un atribut al suveranității statului, unul din drepturile regaliene în formă pură. Numai statul poate să impună, să modifice sau să suprime regimul acestora. O atribuție atât de importantă nu poate fi lăsată la îndemâna organelor locale, acestea nedeținând decât o putere fiscală derivată le poate permite, într-o oarecare măsură, să moduleze nivelul impozitelor, dar în nici un caz nu pot crea impozite noi și nici să modifice regimul juridic al unui impozit.

Autorul sus menționat concluzionează că autonomia fiscală nu este deci o solutie viabilă și, fără dubiu nu este o condiție a autonomiei financiare. Cu toate acestea exemplele enunțate mai sus infirmă pe deplin aceste afirmații.

Impozitarea este în relație directă cu controlul fiscal. Insula Man, Nunavut, Insulele Åland, Insulele Azore și Insulele Feroe, toate dețin un drept expres în ceea ce privește impozitele locale. Mai mult, Insula Man și Insulele Feroe dețin diferite tipuri de libertate față de impozitul central. Insula Man gestionează „propriile cheltuieli publice” și primește contribuții din partea Regatului Unit. Nunavut deține dreptul de a reglementa impozitul din cadrul teritoriului autonom. Însă, datorită populației limitate și economiei subdezvoltate, este dependentă de finanțarea primită de la guvernul central Canadian. Insulele Åland au dreptul la impozite locale și primește, de asemenea, contribuții de la centru. Insulele Azore pot impozita, fiind aprobat de la centru.

O modalitate finală de a strânge bani este prin intermediul taxelor locale. Nunavut are dreptul de a percepe taxe.

Capitolul 8 Avantajele și dezavantajele autonomiei

Autodeterminarea popoarelor include în principiu dreptul la un stat independent, ridicând întrebarea „ce s-ar întâmpla dacă cele 3.500 de grupuri etnice ale lumii ar fi cerut propriul stat?” dezintegrarea în 3500 de state nu este nici realistic și nici de dorit. Pe scurt, se resimte nevoia luării unor decizii care ar permite materializarea câtorva drepturi ale grupurilor ce se află sub nivelul statului. Această provocare a sistemului tradițional al dreptului internațional își unește forțele cu provocările ce afectează rolul suveranității statului. Entități de toate tipurile, precum organizații internaționale și structuri confederale sunt exemple ce demonstrează că termenul tradițional de stat și drepturile omului sunt insuficiente pentru a face față provocărilor mai sus menționate. Standardele dreptului internațional cu privire la protecția grupurilor include cel puțin și dreptul indivizilor ori a grupurilor de a-și păstra identitatea. Autonomia poate fi astfel o soluție unanim acceptată. Pentru Pernthaler, autonomia este singurul instrument capabil să ofere o protecție legală oamenilor și minorităților dintr-un stat, însă pentru alți autori ea reprezinta „regina” drepturilor omului ori, ca în cazul lui Brownlie, autonomia teritorială reprezintă practica conceptului de autodeterminare.

Autonomia denotă statutul politic special al unei regiuni și se bazează pe o populație ce diferă din punct de vedere cultural și etnic. Datorită flexibilității conceptului de autonomie, este adesea folosit atât în raporturile internaționale cât și cele nationale. Cererea de autoguvernare sub forma unor entități teritoriale poate deriva de la subsidiaritate, deoarece aceasta promovează identitatea. Iată de ce putem afirma că autonomia cere recunoașterea unor caracteristici ale unor grupuri particulare.

Cu toate acestea nivelul ridicat de autoguvernare dorit de un grup nu ar trebui să compromită datoria loialității, inclusiv în naționalitate. Practica arată că autonomia este uneori un paleativ având ca scop soluționarea unui conflict. Acest fapt este de o deosebită importanță deoarece tensiunile etnice par să fie în creștere în ultimele decenii. Suprimarea unei minorități poate duce la rezistența lor, perturbând astfel ordinea publică. Această opoziție ar putea împiedica, de asemenea, schimbul și comunicarea între diferite grupuri de populație. Autonomia și auto-guvernarea minorităților pot promova participarea productivă a acestora în stat. Aceste mecanisme pot apărea în contextul pluralismului cultural, având astfel efecte pozitive asupra societății în ansamblu, după cum în egală măsură toleranța facilitează asimilarea voluntară a unei minorități.

Prin urmare, un posibil avantaj al autonomiei îl reprezintă potențialul său de soluționare a conflictelor, drepturile minorităților devenind ferm integrate. Zona de Sud a Tyrolului (Alto Adige), este un exemplu, unde o „specificație unică a drepturilor minorităților” a fost realizată și pusă în practică.

Aceasta le-a permis diferitelor grupuri să trăiască în pace în loc de tensiuni permanente. În mod natural, autonomia este doar un pas în rezolvarea conflictelor și trebuie să fie combinată cu alte măsuri. Problemele dintre diferite grupuri etnice nu vor fi depășite în mod automat și chiar și în regiuni autonome, drepturile individuale și de grup ar putea fi încălcate, așa cum arată procesul de pace din estul orientului. Cu toate acestea, deficitele funcționale particulare ale autonomiei nu pun sub semnul întrebării întreaga stuctură de autonomie bazată pe subsidiaritate. Din contra, indică nevoia unei analize privind problemele legate de extinderea autonomiei.

Cu toate acestea, autonomia a fost criticată ca fiind un potențial instrument pentru punerea în aplicare a dreptului la autodeterminare și de protecție a minorităților. Adversarii ei pretind că asimilarea are avantaje față de autonomie, deoarece orice tratament diferențiat al oamenilor care aparțin unui grup rezultă în opozitia față de altul, conducând în cele din urmă la conflicte etnice. Mai mult, un sistem ce recunoaște minoritățile este considerat uneori ineficient din punct de vedere economic și politic: piața liberă poate fi afectată în cazul în care membrii unei minorități au fost mai puțin înclinați să părăsească teritoriul grupului. Din punct de vedere politic, divizarea societății poate face mai dificilă ajungerea la un consens. Autonomia poate de asemenea izola minoritatea și să înstrăineze diferite grupuri, care ar putea duce în cele din urmă la segregare. Dialogul dintre grupuri, esențial pentru un stat multi-etnic, poate astfel înceta. În aceste circumstanțe, experiențele câștigate de pe urma exemplelor existente merită atenția, însă este uneori complicată judecarea unui eșec sau succes al autonomiei. Autonomia Insulelor Feroe este un exemplu tipic. Analiza mai degrabă critică a lui Lyck diferă considerabil de celelalte teorii din doctrina de specialitate. Acest exemplu ilustrează că autonomia nu va fi în mod automat o reușită și nu va îndeplini prin ea însăși toate asteptările. Organizațiile politice trebuie să echilibreze efectele negative și cele pozitive ale autonomiei în funcție de fiecare caz în parte; temeiul juridic prevăzut de dreptul internațional public constituie un standard minim al drepturilor minorităților. Totuși, nu există modele comune de autonomie ce pot fi acceptate și folosite.

Singura bază comună este principiul subsidiarității, care este un principiu politic și social pentru organizarea statului precum și a societății. Se bazează pe ideea că există elemente între stat și individ ce permit persoanelor fizice să își păstreze identitatea. Ca principiu, subsidiaritatea are atât un continut pozitiv cât și unul negativ: ca o obligație negativă, constrânge nivelul superior al comunității, în cazul în care o problemă poate fi rezolvată la un nivel inferior să o transfere acestuia. Acest lucru este completat de obligația pozitivă de a ajuta comunitățile mai mici, dacă este necesar. Principiul subsidiarității este bazat pe răspândirea funcțiilor administrației publice printre diferite comunități astfel încât să se evite centralizarea excesivă.

Celelalte principii fundamentale ale autonomiei sunt rezultate ale dezvoltării internaționale ale dreptului la autonomie în general. Încrederea în democrație, egalitatea precum și participarea în afacerile politice și economice ale unei țări sunt alte motive pentru acceptarea autonomiei. Dezvoltarea drepturilor oamenilor de a se autodetermina a încurajat anumite grupuri să își ceară din ce în ce mai mult dreptul de a se implica în guvernarea lor, fără a accepta conducerea majoritară. Într-un studiu realizat pentru Organizația Națiunilor Unite, Eide a examinat diferite posibile modalități în care minoritățile pot participa din punct de vedere politic, recomandând o listă de măsuri pentru state și minorități, în care autonomia este baza.

În ciuda posibilelor efecte pozitive ale autonomiei privind protecția minorităților, practica a arătat ca statele acceptă cu greu a o vedea ca un model pentru rezolvarea conflictelor minorităților. Delegarea competențelor unui stat pentru organismele minoritare de autoguvernare este adesea suspectată a fi un pas către secesiune. Având în vedere aceste obiecții, ar trebui ca în cazul în care ne propunem să validăm această ipoteză să analizăm dacă legislatia internațională oferă vreun drept autonomiei.

Capitolul 9 Federalism și autonomie

Secțiunea 9.1 Federalism și tipul ideal pentru protecția minorităților

Un stat federal poate fi o soluție practică pentru combinarea lingvistică și etnică a unor grupuri, când prin definiție încetează să fie minorități și devin parte din populație și din stat. Diferitele grupuri din stat formează o „națiune prin voință” (Willensnation). Grupurile nu se contopesc într-un stat central, ci într-o asociație voluntară.

Federalismul este deci o formă îmbunătățită a protecției teritoriale a unui grup, deoarece componentele sunt state în sensul că își au propria legislatură, guvern și justiție. Autonomia poate fi văzută astfel ca fiind un acord federal. În ciuda elementelor comune, diferența dintre un stat federal și o autonomie este reprezentată de separarea competențelor guvernului federal (ca fiind cel mai reprezentativ organ al statului), în timp ce „autonomia nu conține elementul cooperării în afaceri centrale”. Dinstein punctează faptul că autoguvernarea într-un stat acoperă întregul teritoriu.

Cu toate acestea principala diferență dintre federalism și autonomie rămâne faptul că autonomia este întotdeauna un ordin fragmentat, în timp ce un stat constituent este întotdeauna o parte a unui întreg. Lipsa puterii centrale de a lua decizii independente, de a controla și executa asigură separarea puterilor în plan „vertical”. Legăturile dintr-un stat federal sunt întodeauna mai puternice decât cele ale autonomiei. Aceasta este o balanță sensibilă necesitând în mod particular o bună cooperare. Statul federal ca o asociație liberă a unui grup se poate dezmembra. De aceea, o federație va trebui să se adapteze circumstanțelor specifice. Orice sistem federal este o structură „sui generis” și nu poate fi văzută separat de factorii geografici, economici istorici și chiar „ideologici”.

9.1.1 Federalism etnic

Federalismul etnic contopește structura etnică cu cea politică a teritoriului unui stat, precum în fosta Uniune Sovietică. Grupurile trăiau într-o anumită zonă și li s-a acordat dreptul de a-și crea propriul stat bazându-se pe dreptul autodeterminării. Au luat naștere 15 state care au fost unificate într-un singur stat. Eșecul acestui model nu s-a datorat unei scurgeri în structura federației etnice. De fapt a fost vorba de federalism suprapus pe pincipiul „centralismului democratic”. Structurile federale servesc ca un mecanism privilegiind grupurile. Este ușor să cazi deacord cu Schreuer în ceea ce privește eșecul Uniunii Sovietice. Acest fapt se aplică și pentru fosta Iugoslavie și Cehoslovacia, care au fost federații etnice.

În istoria modernă modelul federației etnice este încă folosit ca fiind o soluție a conflictelor dintre grupuri. Reglementarea federală a Belgiei din 1994 țintește asupra celui mai înalt grad al teritorialității și se bazează pe o structură a țării conform grupurilor lingvistice. O federație etnică este de asemenea întruchipată în cazul Ciprului. Modelul structurii unui stat federal poate fi atractiv chiar și pentru foști inamici în război. Astfel entități croate și musulmane au căzut de acord în privința unei federații în Bosnia – Herzegovina în data de 14 mai 1994. Aceasta a fost creată ca o încercare în vederea rezolvării conflictelor din această regiune.

Aceste sarcini practice ar putea servi ca linii de ghidare în privința creării unei federații etnice pentru a rezolva conflicte etnice.

Este evident că federalismul poate constitui o bază importantă pentru reglementarea autonomiei și protecția minorităților. Însă, chiar și într-un stat federal nu există siguranța că grupurile etnice și lingvistice vor trăi împreună fără probleme și că această structură a statului va rezista. Federalismul „nu este un instrument pentru toate timpurile și pentru toate locurile” în mod particular când centralizarea este adesea folosită pentru modelarea unei națiuni.

9.1.2 Federalismul poli-etnic

Într-o federație poli-etnică, nici statul federal și nici statul constituent nu este omogen din punct de vedere etnic. Diferitele grupuri etnice și-au dat consimțământul în mod voluntar să formeze o națiune caracterizată prin voință. Suedia este un exemplu de ordine federalistă legală reușind să medieze între diferitele comunități. Grupul dominant este distribuit peste câteva state constituente iar granițele nu sunt trasate conform preferințelor etnice. Integrarea politică este obținută deoarece unități mai mici lucrează împreună în vederea realizării sarcinilor organului federal. Iată deci că descentralizarea protejează caracteristicile grupurilor etnice. Conform acestei structuri, diferitele grupuri etnice constituie majoritatea într-un canton și minoritatea într-un altul.

Federația poli-etnică necesită un grad ridicat de voință pentru a aparține unui stat. Acest lucru este demonstrat în Canada, care s-a confruntat cu o mișcare secesionistă în Quebec începând cu 1967. Legea canadiană confirmă principiul că o federație este o uniune voluntară a unor state constituente fiind un exemplu de stat poli-etnic. Quebec-ul a negat existența unei identități canadiene. Non-vorbitorii de limbă franceză din Quebec ar putea în consecință să își ceară drepturile, acest lucru îngrijorând populația indiană de acolo.

Fig. Harta administrativă a Canadei

Capitolul 10 Protecția drepturile omului țință a autonomiei

Una din precondițiile succesului oricărei autonomii este respectul față de drepturile omului. Acest lucru are o deosebită importanță în ceea ce privește autonomia teritorială deoarece trebuie luat în considerare faptul că grupurile care au obținut-o o pot folosi pentru a discrimina alte grupuri care au fost resonsabile pentru autonomia teritorială înainte: „descentralizarea în favoarea unităților politice mici cu o autonomie substanțială permite protecția mai mare împotriva abuzului de către autoritățile naționale, dar pot permite de asemenea abuzul altor grupuri în interiorul zonei de dominare a minorității.” De aceea, prevederi în tratatele privind autonomia în ceea ce privește drepturile omului au fost găsite încă din secolul trecut. Multe dintre drepturile individuale și colective recunoscute în interiorul protecției naționale a minorităților pot deveni parte din legea internațională. Așadar, protectia drepturilor omului ar trebui să fie prima țintă a oricărei autonomii.

Secțiunea 10.1 Autonomia – mijloc de evitare a secesiunii

Autonomia poate servi pentru a realiza dreptul la autodeterminare sau dreptul minorităților. Decizia de a crea acest statut trebuie să derive din libera voință a poporului sau a grupului. Decizia lor ar putea fi aceea de a rămâne în interiorul structurii statului, cu condiția ca oamenilor să li se ofere un spațiu suficient pentru a-și conserva identitatea. Realizarea autodeterminării poate lua diferite forme și nu necesită un stat al lor. În cadrul rezolvării pe cale pașnică a conflictelor statele au recomandat câteodată drept soluție statutul autonomiei. În septembrie 1991 Conferința de Pace de la Haga privind fosta Iugoslavie a recomandat luarea unor măsuri apropiate pentru protecția minorităților incluzând un statut special pentru anumite regiuni. Greutatea unei astfel de declarații a devenit sesizabilă în momentul în care Recomandarea nr 5 a Comisiei Badinter a susținut recunoașterea Croației doar dacă astfel de regiuni autonome ar fi incluse în Constituția croată.

În principiu, autonomia nu intervine în integritatea teritorială a unui stat. Pentru Bruhl-Moser, o condiție a autonomiei este aceea ca extinderea sa să nu distrugă unitatea politică și integritatea teritorială a unui stat. Astfel, ținta autonomiei este aceea de a transfera drepturi către populația în cauză. Ulterior se va abține de la revendicarea în continuare a dreptului la autodeterminare.

Aceast obiectiv nu este întodeauna îndeplinit. În mod particular când asteptările unui stat sau ale unui grup nu sunt îndeplinite, autonomia poate fi din nou pusă sub semnul întrebării. Dacă tendința către secesiune crește, statele își pot dori să elimine statutul de autonomie. Acest lucru s-a întamplat în Kosovo. Când majoritatea locală albaneză a cerut ca statutul lor autonom să fie schimbat într-o republică, guvernul central al Iugoslaviei a suspendat în mod neconstituțional autonomia acestora în 1990. Deși autonomia a fost acordată pentru a evita secesiunea, revocarea ei a fost punctul crucial în începerea descentralizări Iugoslaviei. În cazul Eritrea, desființarea unilaterală a autonomiei de către Etiopia în data de 14 noiembrie 1962 a fost interpretată drept o violare a dreptului de autodeterminare a populației Eritrean și a condus către un conflict armat și în cele din urmă s-a sfârșit cu crearea statului Eritrea.

În anumite cazuri s-a recunoscut autonomia ca răspuns la presiunile internaționale. Tibetului, spre exemplu, i s-a acordat autonomia deoarece China a fost condamnată pentru anexările sale. Însă, această autonomie nu a fost folosită în mod corect în ceea ce privește asimilarea populatiei. Acest scop al autonomiei nu este în concordanță cu dreptul internațional privind protecția minorităților. La un nivel minim, ambele reguli includ dreptul unui grup la existență. Pe de altă parte, ar trebui să fie menționat faptul că în ciuda țintei guvernului chinez, autonomia Tibetului are câteva avantaje practice pentru populație. Datorită acestor avantaje ale autonomiei și contribuția lor la stabilitatea internațională, există state democratice care recunosc că Tibetul aparține Chinei, cerând o extindere a drepturilor autonome, deși în același timp condamnă violarea drepturilor omului. Marea Britanie deține o poziție similară în ceea ce privește Hong Kong-ul, care conform acordului cu China, ar trebui să fi obținut un „grad ridicat de autonomie” în 1997.

Șansa ca autonomia să fie utilizată ca un instrument pentru a evita secesiunea, va depinde mereu de circumstanțele cazului. Protecția drepturilor omului, acceptarea adevărului, nu a „falsului”, autonomia și disponibilitatea de a pune în aplicare normele privind autonomia sunt precondiții în vederea unui eventual succes.

Secțiunea 10.2 Autonomia – prim pas spre statalitate

Dreptul oamenilor de a se autodetermina este un drept permanent care nu poate fi anulat prin acordarea autonomiei. Acele popoare care obțin un statut autonom nu trebuie să demonstreze că dreptul la autodeterminare încă există. În anumite condiții populația unei regiuni autonome își poate cere dreptul la autodeterminare și să își formeze propriul stat. În acest caz, autonomia poate fi un prim pas către crearea unui stat propriu. Poate fi considerat ca fiind un „antrenament” înainte ca grupul, pas cu pas, să obțină statalitatea. În mod particular în cazul în care unitatea politică nu a existat nicodată sau a fost distrusă, autonomia poate avea un rol „tranzițional” către statalitate.

Deoarece autonomia nu previne în mod necesar o statalitate următoare, dar poate construi drumul necesar pentru aceasta, statele au o rezervă față de autonomia teritorială ca un potential prim pas spre secesiune. Broms crede că regiunile autonome sunt interesante în mod general de independență. Pentru el, autonomia este caracteristică popoarelor mici sau pentru cazuri în care regiunile nu pot deveni state suverane din alte motive. Deasemnea, menționează că regiunile autonome încearcă să își extindă independența și să participe la politica externă. Pare prea critic în ceea ce privește autonomia, deoarece potențialul său în rezolvarea conflictului etnic nu a fost exploatat la maximum până acum.

Trendul în crearea unui nou stat în centrul și estul Europei a demonstrat că statalitatea nu rezolvă în mod automat problemele dintre grupurile etnice. Conflictele interne au fost adesea transferate la un nivel internațional, care nu a facilitat rezolvarea. Se poate argumenta că autonomia ar putea să ofere o mai bună pregătire a statalității. Conceptul de autonomie este fără îndoială suficient de flexibil pentru a pava drumul pentru crearea statelor chiar și în circumstante politice grele.

Markku Suksi afirmă că autonomia pune în discuție o serie de probleme în ceea ce privește forma și statutul actelor normative care reglementează orice aranjament care privește autonomia. Tipurile de autonomii sunt diferite ceea ce înseamnă că gradul de consolidare poate varia considerabil de la un tip de autonomie la altul.

Consolidarea este un pas la fel de important pe cât este obținerea autonomiei. Delegarea jurisdicției de cele mai multe ori implică delegarea unor puteri legislative sau, în funcție de caz, doar puteri administrative astfel încât să se creeze o jurisdicție exclusivă pentru entitatea autonomă.

Concluzii preliminare

Am argumentat că autonomiile examinate pot fi distribuite într-un spectru personal, cultural, funcțional, administrativ, legislativ. Există trei variabile cheie ale acestui spectru: scopul controlului (sau numărul de problematici controlate); adâncimea controlului (cât de mare este controlul local) și distingerea teritoriului. Atunci când sunt luate în comun, scopul, adâncimea și teritoriul ne oferă volumul total al autonomiei. Autonomia legislativă are un volum mai mare decât autonomia administrativă, care deține un volum mai mare decât autonomia funcțională, care are un volum mai mare decât autonomia culturală, care la rându-i are un volum mai mare decât autonomia personală. De notat este faptul că acest lucru nu ne spune nimic de valoarea normativă a unei anumite autonomii. Am încercat astfel să viziualizăm cât de mult a fost acordată autonomia. Această abordare diferă de aceea a unor critici preum Hannum și Lapidoth. Dat fiind faptul că Hannum și Lapidoth au fost primii care au studiat această zonă, aceștia au oferit definițiile inițiale ce guvernează înțelegerea autonomiei. Însă odată cu trecerea timpului și odată cu apariția unor noi forme de autonomie este necesară o redefinire a înțelegerii formelor autonomiei.

În dreptul internațional modern, autonomia ia diferite forme; potențialul său pentru rezoluția conflictelor nu a fost utilizată pe deplin până în momentul de față. În vederea creșterii permeabilității suveranitatii statului, dezbaterea privind protecția minorităților și dreptul la autodeterminare în contextul dreptului internațional poate varia de la solicitarea statalității până la implementarea principiului subsidiarității. Acest lucru înseamnă că structura statelor institutionalizate ar trebui folosită mai des astfel încât să permită grupurilor în cauză să se identifice cu regiunea și guvernul lor.

Dreptul intenațional oferă un cadru doar în vederea copatibilității cu standardele privind protecția minorităților și dreptul „intern” de a se autodetermina.

Conștiința etnică a crescut în mod considerabil în ultimii 30 de ani. Recunoașterea unor drepturi anumitor etnii, apoi a dreptului la autodeterminare, și, în ultimul rând a dreptului popoarelor indigene a fost probabil grabită de creșterea sentimentului de apartenență etnică, însă această recunoaștere a consolidat conștiința etnică. O altă dezvoltare importantă a fost reprezentată de recunoașterea independenței de către un număr de colonii.

Secularizarea rapidă, democratizarea și urbanizarea au avut și ele impact asupra sentimentelor etnice: națiunea sau grupul etnic a devenit un substitut al religiei și democrația a subliniat importanța națiunii. Nu în ultimul rând, sfârșitul războiului rece a cauzat fricțiuni etnice și religioase. Rivalitatea dintre est și vest și prezența unui pericol constant au reprezentat considerații care au ținut grupuri diferite împreună. Odată cu dispariția acestui pericol, identitățile ce au fost suprimate s-au reafirmat. Eterogenitatea – bazată pe fenomenul etnic – poate avea origini economice (precum în situația care ar putea apărea privind orientarea pieții din Hong Kong sau Macao).

Totodată trebuie adăugată insatisfacția oamenilor privind ineficiența statului birocratic.

Un drept al oamenilor de a se autodetermina este problematic. Așa cum Robert Lansing a scris: „oare va duce către nemulțumirea rasei, dezordine și rebeliune?.. fraza îmi este frica că va costa mii de vieți… ce calamitate că fraza a fost rostită! Câtă suferință va determina!” acest pericol este demonstrat zilnic de către un număr vast de cereri privind autodeterminarea – deseori urmată de acte de violență susținute de grupuri etnice, religioase și alte tipuri.

Datorită ambiguității sale, anumiți autori preferă să nu considere autodeterminarea ca un drept legal; alții și-au limitat opinia la aspectul extern, la cazuri de colonialism, până la dominarea straina pentru a sublinia aspectele interne ale democrației.

Este, deci, preferabil să se rezolve problemele etnice prin luarea unor soluții apropiate în limitele statului. Într-adevăr, mulți autori au subliniat faptul că aspirațiile la autodeterminare și fricțiunile etnice pot avea drept soluții: împărțirea puterii, pe de-o parte, și sisteme de difuziune a puterii de la centru către periferie, pe de altă parte. Modelul de împărțire a puterii este asociat de către Arend Lijphart. Sistemul său consistă în 4 elemente: participarea reprezentanților tuturor grupurilor semnificante în guvernul unei țări; o autonomie ridicată a acestor grupări; proporționalitatea; și minoritatea veto. Primul element înseamnă exercitarea puterii guvernamentale în comun, de exemplu, printr-o coaliție a unui cabinet. Dacă grupările au o concentrație teritorială clară, autonomia grupului poate fi instituționalizată în forma federalismului. Dacă grupurile sunt mixte, autonomia va trebui să aibă forme non-teritoriale sau o combinație de forme teritoriale sau non-teritoriale. Proporționalitatea, al treilea element,are drept scop să servească ca o bază standard a reprezentării politice și alocarea fondurilor publice. A patra caracteristică, minoritatea veto, ar fi arma minorității în vederea protejării intereselor vitale; însă, ar trebui să fie folosită această putere rar și atunci, doar în privința anumitor probleme de importanță fundamentală. Deși nu a fost menționată de Lijphart, se pare că Suedia este un bun exemplu de împărtire a puterii.

Lijphart menționează nouă alți factori care sunt favorabili succesului împărțirii puterii, însă niciunul nu este indispensabil:

Absența grupurilor etnice majoritare;

Absența diferențelor socio-economice mari printre grupuri;

Echivalența în ceea ce privește mărimea unui grup;

Un număr limitat de grupuri;

Populație totală limitată;

Prezența pericolului extern care promovează necesitatea securității interne;

Loialitatea majoră care reduce puterea particulară a loialității etnice;

Concentrarea geografică a grupurilor etnice

Tradiții prealabile.

Iată deci că autonomia este un element important în teza lui Lijphart.

Al doilea mijloc în ceea ce privește rezolvarea conflictelor etnice fără secesiune, implică difuzia puterilor. Această soluție poate lua diferite forme, inclusiv federalism, descentralizare, autoguvernare, statalitate asociată, autoadministrare și autonomie. Unii autori folosesc autonomia ca fiind un termen generic pentru toate aceste instituții. Cu toate acestea există și autori care au încercat să diferențieze autonomia.

Termenul de autonomie a fost folosit de diferiți politicieni și autori de literatură științifică, având interpretări diferite. Pentru unii, este dreptul de a acționa după bunul plac; pentru alții, este sinonim cu descentralizarea. După investigarea unor cazuri și opinii diferite, putem rezuma anumite aspecte cu privire la autonomie, după cum urmează:

Autonomia teritorială politică este un aranjament menit să acorde un anumit grad de auto-identificare în ceea ce privește un grup care diferă față de majoritatea populației dintr-un stat, și care totuși constituie majoritatea într-o anumită zonă. Autonomia implică o diviziune a puterilor între autoritățile centrale și entitățile autonome. Puterea entităților de obicei se referă la aspecte ale culturii, economiei și afaceri externe. Extinderea puterilor transferate variază. Autoritățile autonome, au de obicei puterea legislației, administrației și a judecării. În unele cazuri, însă, autonomia nu a inclus dreptul de a judeca.

Nu toate puterile sunt divizate între centru și regiune; puterile nedivizate pot fi împărțite sau exercitate în paralel. Actele autorității autonome nu sunt subiect al controlului deplin deținut de către guvernul central. Autonomia prin natura sa, necesită cooperare și coordonare între autoritățile centrale și cele locale. În multe situații, introducerea de schimbări într-un sistem al autonomiei necesită un aviz de la autoritățile locale și cele centrale. Așa cum am demonstrat, tipurile de autonomie diferă foarte mult.

Autonomia personală se aplică tuturor membrilor unui anumit grup din interiorul statului, indiferent de rezidență. Este dreptul de a prezerva și promova caracteristicile religioase, lingvistice și culturale ale unui grup prin instituții stabilite de ele însăși. Aceste instituții sunt autorizate de către stat de a lua decizii și de a impozita prin taxe.

Studiind natura autonomiei și câteva cazuri de implementare, întrebarea care se ivește este aceea dacă un drept legal al autonomiei există, și dacă da, pentru cine. Până acum, nici un document internațional privind aplicarea generală nu stabilește un drept de a primi autonomie. Declarația drepturilor populației indigene ar acorda un astfel de drept.S-a susținut că anumite prevederi din Convenția Internațională a Drepturilor Politice și Civile ar trebui să fie interpretate ca implicând cel puțin „un suport calificat pentru anumite forme ale autonomiei. Astfel articolul 1 stabileste dreptul la autodeterminare, iar articolul 25 prevede dreptul cetățenilor privind participarea politică; dreptul minorităților de a se bucura și de a dezvolta propria lor cultură sunt menționate în articolul 27. Astfel, Nirmala Chandrahasan s-a bazat pe aceste prevederi în susținerea afirmațiilor în ceea ce privește existența dreptului la autonomie. Astfel ea apreciază că …acest articol ia în calcul faptul că drepturile la participarea politică și autodeterminarea pot fi interpretate ca recunoscând un drept colectiv cu privire la o formă a autonomiei (pe care o vom denumi autodeterminare internă) în ceea ce privește minoritățile etnice distincte care posedă un teren, și anume, să ocupe un anumit teritoriu în care să constituie majoritatea.

Însă, este îndoielnic dacă acelor prevederi li s-ar putea acorda o astfel de interpretare restransă.

Conform lui Henry J Steiner, un drept la autonomie nu există; însă, în anumite situații autonomia poate constitui „o necesitate practică, o solutie mai puțin rea care este preferată în ceea ce privește violențele și sistemul de opresiune.” Nu în ultimul rând el afirma că„retorica drepturilor poate fi necorespunzătoare, chiar înșelătoare. Elaborarea unor principii care să indice circumstanțele în care se justifică cererile minorităților, poate fi preferabilă.”

Hurst Hannum, pe de altă parte, sublinia că dreptul la autonomie …este o sugestie (…) în ceea ce privește un nou principiu al dreptului internațional care poate fi sesizabilă în definițiile contemporane ale suveranității, autodeterminării și drepturilor omului, care va susține încercările creative cu privire la conflictele dintre minoritate și majoritate înainte ca acestea să se transforme într-un razboi civil și cererea secesiunii;(…) acest drept al autonomiei recunoaște dreptul minorităților și al comunităților indigene în exercitarea autodeterminării interne și controlul asupra afacerilor interne.

Acest drept poate fi afirmat într-un mod mai agresiv în cazul discriminării sau marginalizării unui grup.

În baza analizei anterioare, se pare că comunitatea internațională a refuzat până în momentul de față, un drept general al autonomiei cu privire la grupurile minoritare. Aceasta este mai înclinată să recunoască un drept al popoarelor indigene sau a populației în ceea ce privește autonomia, deoarece un număr de state au inclus un astfel de drept în legislația constituțională. Acest drept, precum și un drept la autodeterminare, a fost inclus în Declarația privind Drepturile Populației Indigene. Mai mult, o astfel de declarație nu are o forță obligatorie.

Pe de altă parte, „populația” are dreptul la autonomie, din moment ce li s-a oferit dreptul la autodeterminare. Mai mult, așa cum a fost menționat mai devreme, autonomia poate fi soluția de compromis în acele cazuri în care populației nu i se oferă autodeterminare completă, inclusiv dreptul la independență.

Statele națiuni încetează să mai existe atunci când sunt consumate de conflictele interne și nu mai furnizează certitudinea binelui comun.

Dezvoltarea instituțiilor administrative este o cerință minimalistă pentru formarea și dezvoltarea statului. Instituțiile administrative slabe sunt un factor cheie în eșecul statelor. În absența capacității administrative, consolidarea de orice fel a statului este ca și inexistentă.

În plan administrativ principiul autonomiei are în vedere organizarea și funcționarea administrației publice pornind de la „dreptul și capacitatea efectivă a autorităților administrației publice, de a rezolva și gestiona în nume propriu și sub responsabilitatea lor, o parte importantă a treburilor publice, în folosul colectivităților pe care le reprezintă”, autoritățile administrației centrale, potrivit principiului subsidiarității, intervenind dacă și în măsura în care obiectivele acțiunii nu pot fi realizate de autoritățile locale.

Autonomia entităților administrative se manifestă pe mai multe planuri. Pe planul capacității juridice, colectivitățile teritoriale locale sunt subiecte de drept distincte, având propriile interese publice, iar pe plan instituțional, ele dispun de autorități administrative proprii. Pe planul autonomiei decizionale, aceste autorități au competențe proprii și iau decizii în interesul colectivităților pe care le administrează. De asemenea, autonomia nu poate fi reală, efectivă, fără prezența autonomiei în planul mijloacelor umane, materiale, financiare, entitățile având proprii funcționari publici, domeniu (public și privat) propriu, autonomie financiară (buget propriu). Aceste entități sunt autonome dar nu și suverane. Autonomia administrativă locală în România este exclusiv la nivel administrativ, iar nu și legislativ, de guvernare sau judiciar.

Realitatea demonstrează că de aproape 10 ani se încearcă adaptarea la transformările de natură administrativă, politică și juridică ce au loc în statele dezvoltate. O analiză a cadrului legislativ și instituțional arată că nu au fost găsite cele mai bune instrumente pentru realizarea reformei în administrație:

nu s-a reușit optimizarea procesului decizional, autonomia nefiind asumată complet de entități;

neidentificarea, în mod cert, a responsabilităților și relațiilor dintre diferite instituții și ca atare această slabă reglementare duce la necunoașterea tipului de raport ce se stabilește între aceste entități;

descentralizarea este incompletă, nereușindu-se apropierea de interesul cetățeanului, a unor atribuții și decizii. Nu s-a reușit nici transferul complet de resurse materiale și financiare care asigură apropierea deciziei de realitatea economică și care conferă o mai bună valorificarea a resurselor.

bugetele entităților autonome sunt dependente în mare măsură de resursele bugetului de stat; veniturile proprii bugetelor locale nu depășesc 25% din necesarul de resurse locale

insuficientă comunicare între autoritatea publică și cetățean ce duce pe de o parte la nerecunoașterea autorității de către cetățean și pe de altă parte la respingerea oricărei forme de reglementare pe care autoritatea ar putea-o genera;

nu s-a reușit implementarea unui sistem informațional în toate ramurile administrației rezultând o dependență de alte instituții ori mijloace a entităților care s-ar dori autonome;

Iată câteva consecințe ale unor astfel de acțiuni:

Fără îndoială că, multe legi adoptate în perioada postdecembristă – începând cu recunoașterea constituțională a autonomiei locale – au vizat crearea unui cadru legal necesar aplicării acestui principiu. Cu toate aceste eforturi, sunt încă necesare o serie de măsuri legislative și administrative care să confere eficiență acestui scop.

Elaborarea unei legi a descentralizării reprezintă un punct de plecare pentru o reformă administrativă în sensul implementării principiilor ce duc la creșterea autonomiei instituționale.

În societatea umană o schimbare socială are loc ca un fenomen permanent numai dacă are loc o schimbare de cultură. O revoluție este revoluție numai dacă are loc o revoluție etică.

Puterea acordată autonomiilor nu au un caracter similar și nu tratează aceeași problematică, dar variază de la caz la caz, în conformitate cu scopurile pe care trebuie să le atingă. Crearea unor tipuri variate de autonomii, nu urmeaza un șablon general și nu prezintă trăsături clare privind protecția minorităților. Mai mult, doar Constituția Spaniei formulează autonomia ca un drept constituțional necesar. Variația în crearea unor acorduri este interesantă în ceea ce privește norma ierarhică, unde orice autonomie dată este stabilită. Variația combinată în puterea autonomiei și nivelul legislației este ilustrată în mai sus.

Este posibil să concluzionăm pe baza figurii de mai jos că cel puțin acele autonomii teritoriale care pot fi plasate în sectiunea I sunt întocmai autonomii. Sunt organizate pe baza constituțiilor naționale a „țărilor-gazdă”, iar jurisdicții speciale implicând puterea legiuitoare exclusivă au fost create pentru ele împotriva constituțiilor. Fondul material al activității pe care o posedă variază, însă acestea sunt îndreptățite să își facă legi proprii, existând astfel în interiorul domeniului de activitate al articolului 3 al Primului Protocol cu privire la Conventia Europeană a Drepturilor Omului.

Fig. Poziționarea diferitelor tipuri de autonomie

Entitățile din secțiunea II din figură, duc lipsă de delegarea constituțională formală a puterii legiuitorului, însă își formează propriile legi. Dintr-un punct de vedere formal ar putea fi posibil să le excludem din autonomia corespunzatoare, însă puterea pe care o exercită le stabilește ca fiind autonome.

Deși entitățile din secțiunea III au o oarecare bază constituțională, ar părea, însă, ca și cum puterea lor ar fi non-legislativă, limitată la jurisdicții regulatorii sau administrative precum și subordonate la puterile legislative obișnuite ale țării în cauză. Aici, folosirea termenului de „autonomie” ar putea fi deja calificat. Secțiunea IV reprezintă cazurile în care nu ar trebui discutate în baza termenului de autonomie, ci mai de grabă în baza regiunilor administrative.

Toate entitățile menționate aici ar putea fi calificate ca fiind regiuni în concordanță cu întelegerea UE, cu condiția ca „țările gazdă” să fie membri ai UE. În această privință, ar trebui să fie capabili să reprezinte în Comitetul regional al Comunității Europene, creat în baza articolului 198a al tratatului UE. Mai mult, toată gama actelor dezbătute aici ar putea cel mai probabil să cadă sub umbrela posibilității autonomiei ca fiind un instrument de protecție a minorității menționat în paragraful 35 al documentului OSCE de la Copenhaga.

O concluzie arată clar că există o variație considerabilă în felul în care diferite regimuri ale autonomiei sunt ancorate în baza constituțională a diferitelor țări.

Este posibil să se credă în baza celor de mai sus că ar exista o consolidare regională de tip mai puternic sau mai slab în ceea ce privește Insulele Ǻland, Italia, Spania și Crimeea și de asemenea Goenlanda, Insulele Feroe și Portugalia (Azores și Madeira).

Dacă autonomia este desemnată în vederea protecției minorităților, consolidarea regională este foarte probabil să fie un instrument foarte eficient pentru o astfel de protecție.

Efectul consolidării privind Insulele Ǻland și Spania, poate fi considerat foarte puternic. O consolidare foarte stabilă a autonomiilor poate fi regăsită în Constituția Portugaliei, în timp ce poziția regiunilor Croate, precum și autonomia Găgăuziei pare slab ancorată în ceea ce privește constituția.

În final considerăm că există diferite forme de consolidare a autonomiei, în special la un nivel constituțional. Obiectul consolidării este reprezentat în mod normal de jurisdicția unei entități, garantând puterea deciziilor luate de către locuitorii zonelor în cauză, în ceea ce privește acele problematici care pot fi considerate centrale în existența unor beneficiari ai acordului.

Partea III-a

Autonomia administrativ-teritorială și autonomia funcțională

Partea a treia dezvoltă cu deosebire autonomia administrativ teritorială și autonomia funcțională ca formă specifică de autonomie analizând formele prin care acestea se manifestă, legătura existentă între autonomie și suveranitate ori teritoriu. Două sunt aspectele de o deosebită noutate prezente în cadrul acestei părți: pe de o parte sunt analizate aplicarea principiilor autonomiei funcționale la nivelul a două instituții. Am ales în acest sens cea mai veche instiuție/autoritate autonomă-independentă identificată – Banca Națională a României respectiv cea mai nouă – Consiliul fiscal. Ne-am propus ca, având în vedere principiile care au dus la crearea unor astfel de instituții precum și contextul socio-economic și politic al momentului creării, să evidențiem o serie de elemente fundamentale prezente în organizarea instituțională și activitatea curentă a celor două instituții. Pe de altă parte, un al doilea element de noutate este prezența unui studiu comparativ asupra autonomiei administrative care tratează o serie de autonomii existente la nivel european.

Capitolul 1 Autonomia administrativ-teritorială

Secțiunea 1.1 Despre autonomie și teritoriu

O distincție clară între autonomia teritorială și alte forme de autonomie nu poate fi făcută pentru că toate tipurile de autonomie au o dimensiune spațială. Ideea teritorialității este sugerată de existența unor rețele insituționale – culturale, de educație, sociale, comerciale și/sau religioase- care servesc interesele particulare. Acolo unde grupurile sunt împrăștiate, autonomia poate fi numai funcțională sau personală. O astfel de autonomie presupune un auto-management selectiv în sectorul educațional ca și în celelelte domenii mentionate mai sus.

În secolul al XIX- lea națiunile state au acuzat regiunile a fi obstacole în calea construcției unei identități naționale a statului modern. Desigur că Germania era o federație, dar în vreme ce putem vorbi de o oarecare autonomie administrativă în cazul statelor federale, nu a existat un balans real din punct de vedere teritoriat datorită preponderenței Prusiei în cadrul federației. În Franța, Italia și Spania guvernele au încercat cu diferite grade de succes să se desprindă de particularitățile regionale sau provinciale în timp ce Marea Britanie a reținut din aceste aspecte administrative dar fără a obține o mare autonomie. După cel de-al Doilea Război Mondial și în mod particular după 1960, regiunile au fost considerate a fi un element important în calea modernizării statelor. În Germania federalismul a fost impus datorită presiunii aliaților în vreme ce Germania a dorit să evite excesul de centralizare naționalist-socialistă. Dacă în Germania forma federalistă a fost în mod primar influențată de o tradiție istorică în alte state forma federalistă a reieșit ca o alternativă funcțională și necesitatea unui manegement al teritoriului.

În multe state și în mod particular în Franta, Italia și Marea Britanie regiunile au convers în anii 60 către un spațiu al acțiunii pentru stat.

Disparitățile teritoriale au fost recunoscute ca o problemă în calea politicilor macroeconomice de succes a erei Keynesiene și regiunile au fost alese ca fiind un spațiu către care se pot adresa.

În loc să vorbim de autonomie regională se sugerează că ar fi preferabil să introducem noțiunea de capacitate de guvernare sau altfel spus capacitatea de a planifica și executa proiecte de dezvoltare.

Natura unor astfel de proiecte diferă de la o regiune la alta depinzând de balanța creată de proiect orientat spre piața internațională sau cu un conținut mai larg social care încearcă să adapteze impactul pieței la regiune. Proiectul uneori converge către o dezvoltare culturală ca un instrument al acțiunii colective. În regiuni cu guverne regionale puternice, forțele politice pot conduce proiecte de dezvoltare. În alte cazuri conducerea este determinată de combinarea presiunii interne exercitată de firme, uniuni, mișcări sociale, forte politice și circumstanțe externe. În unele cazuri circumstanțele externe sunt decisive și regiunile nu au capacitatea de a-și impune prioritățile.

Puterea regiunilor poate fi analizată prin intermediul a șapte dimensiuni și anume:

instituții

capacitatea de a realiza politici publice

puteri

puterea de integrare

resurse financiare

sistemul interguvernamental

relațiile cu piața

În ceea ce priveste instituțiile, acestea includ nu numai instituțiile politice sau administrative dar totodată și acelea care aparțin societății civile sau economiei.

Există o relație dialectică între regiuni și stat în felul acesta putând explica dinamica politicilor regionale. Fiecare mișcare conține o mixtură particulară de elemente. Fiecare stat furnizează o gamă de elemente stimulative dar și posibilitatea de constrângere.

Câteva dintre aceste mișcări pot fi calificate ca integratoare datorită proprietăților lor de a se integra ele însele în cadrul statului respingând obstacolele care le previn prin participarea în viața statului. Altele se dezintegrează sau cer o autonomie crescută față de stat.

Există o mare varietate de opinii referitoare la care dintre autonomii poate să prevină sau care ar duce la secesiune și care este de evitat; apoi, o altă dilemă se referă la care dintre autonomii poate satisface cerințele culturale ale minorităților și, nu în ultimul rând care minoritate este îndrituită la ce tip de autonomie și pentru ce motiv.

O autonomie poate avea mai multe tipuri de elemente:

Se poate să fie stabilită prin aplicarea unei rezoluții a unei instituții internaționale; de exemplu, autonomia din Eritrea, 1952-1962, care a fost stabilită printr-o rezoluție a Adunării Generale ONU.

Un tratat internațional se poate să fi fost implicat în înființarea sa; de exemplu, Convenția din 1924 de la Paris în ceea ce privește teritoriul Memel; într-o anumită măsură, Conventia din 1921 dintre Suedia și Finlanda cu privire la Insulele Åland; acordul Gruber–De Gasperi din 1946 cu privire la Tyrolul de Sud.

Autonomia poate include un sistem internațional de supraveghere (precum dreptul care a existat în Åland a recursului Ligii Națiunilor), sau o modalitate de soluționare a litigiilor (cum ar fi jurisdicția pe care Curtea Internațională de Justiție a avut-o cu privire la Memel).

Comunitatea autonomă poate avea o afinitate etnică cu o țară străină.

Însă, alte autonomii nu au nici un element internațional, fiind stabilită în baza unor acte constituționale interne (de exemplu, Insulele Feroe, Groenlanda și provinciile Spaniei) .

Autonomia teritorială privește constituirea colectivităților ca persoane juridice de drept public, la nivelul unor părți bine determinate din teritoriul statului, a căror activitate specifică este desfășurată prin prisma locuitorilor respectivei colectivități.

Prin autonomie teritorială se presupune oferirea unor mijloace unui grup ce diferă de majoritatea populației, dar care constituie majoritate într-o anumită regiune, astfel acesta poate să-și exprime identitatea lingvistiva, etnica, politică proprie. Considerăm că autonomia teritorială trebuie înțeleasă ca un statut special acordat unei unități teritoriale, care face posibil ca rezidenții acelei unități teritoriale să-și poata rezolva propriile lor probleme prin ei înșiși, având o legislație autonomă, o conducere, o administrare și o justiție autonomă. Nu există nici un fel de revendicări de suveranitate, autoritățile autonome încadrându-se în legile statului respectiv.

În concepția noastră, autonomia teritorială poate fi definită ca angajamentul instituțional care este delimitat printr-o regiune sau prin entități ce se auto-administrează în cadrul unui stat, având un caracter explicit și își asumă răspunderea asupra decizilor de ordin politic, economic sau cultural.

Instituțiile cu autonomie teritorială sunt evocate de către grupurile minoritare de teama securității, această îngrijorare apare din capacitatea lor de a recunoște și împuternici grupuri separate cu autoritate politică și administrativă. Prin difuzarea puterii politice la nivelul intereselor regionale, autonomia teritorială poate să reasigure grupurilor minoritare controlul asupra problemelor sociale, economice și culturale care sunt importante pentru menținerea identității și intereselor colectivității, garanție ce este des evitată de către state. Problemele lingvistice și educaționale sunt considerate de colectivități a fi cele mai importante, astfel statul ar trebuii să își exercite controlul și abilitățile pentru a le rezolva înainte de acordarea altor garanții.

Considerăm că autonomia teritorială are la bază existența intereselor comune ale locuitorilor unei regiuni geografice din teritoriul unui stat, prin crearea unei solidarități la nivelul interesului local, în diferite domenii, ce nu corespund întocmai cu interesele desfășurate de puterea centrală. Exprimarea voinței statului în a recunoaște drepturile colectivităților locale de a își administra autonom, până la un anumit punct, afacerile proprii prin intermediul unor organe alese.

Competențele autorităților prin care se realizează autonomia locală, nu pot trece dincolo de statutul unității administrativ-teritoriale, adică nu pot deveni entități statale, iar autoritățile alese nu pot avea putere de decizie politică majoră, deoarece acestea trebuie să-și desfășoare activitatea în limitele și în condițiile legii și totodată nu se pot sustrage tutelei administrative, supravegherii autorităților centrale.

Apariția frecventă a autonomiei teritoriale subliniază faptul că acest tip este cel mai important în ceea ce privește diferitele tipuri de autonomie. Sub principiul suveranității teritoriale, unuia sau mai multor domenii i se poate acorda un statut special. Ultimul compromite competența organelor de autoguvernare în ceea ce privește reglementarea anumitor probleme și anume subiectul autonomiei este reprezentat de autoguvernarea teritorială. Aceste capacități merg mult mai departe de guvernarea locală și regională, cuprinzând probleme specifice importante pentru un grup sau minorități. Autonomia teritorială ia în considerare circumstanțele regionale și istorice a unei minorități. Aceasta a fost una din cererile exprimate în documentul Conferinței pentru Securitate și Cooperare în Europa de la Copenhaga.

Autonomia teritorială ca o formă a protecției unui grup poate fi implementată doar dacă grupul în cauză trăiește într-o zonă diferită și anume într-un teritoriu geografic bine definit și este majoritară acolo. Ca o consecință a unei regiuni autonome, toată populația care trăiește acolo este subiect al acestui statut. Pe de altă parte, acei membri ai minorității care trăiesc înafara teritoriului autonom nu se bucură de acest statut. Când un grup care trăiește într-o anumită regiune este integrat și are o conștiință istorică a grupului dezvoltată, luând în considerare circumstanțe locale, este puțin probabil să se permită alte soluții înafara regionalizării și descentralizării structurii instituționale a statului. Numărul regiunilor autonome este în creștere. Chiar și Franta, care are obiectii puternice în acceptarea minorităților și unde întrebarea privind autonomia locală a fost pe larg dezbătută de ani de zile, în cele din urmă a promulgat „legi privind descentralizarea și regionalizarea”, garantând Corsicăi un statut separat. Acest statut al Corsicăi a fost dezbătut în Consiliul constituțional. Pare a fi important faptul că curtea a acceptat acest tip de autoguvernare.

Trebuie reținut faptul că teritorializarea problemelor minorităților nu este o soluție standard. Una din consecințe este că majoritatea este inversată. Fosta minoritate deține puterea asupra celorlalte grupuri, etalând pericolul ca aceste „noi” minorități să fie suprimate, sau structura populației este schimbată prin intermediul fenomenului de „purificare etnică”. Acest pericol a fost iminent în Yugoslavia în conformitate cu Acordul Vance-Owen din 30 ianuarie 1993, care nu a intrat niciodată în vigoare. El prevedea că Bosnia-Herzegovina ar trebui să fie un stat descentralizat în care funcțiile guvernamentale erau exercitate de către provincii fără a avea o personalitate internațională legală. Planul a fost astfel direcționat către autonomia teritorială pentru Bosnia-Herzegovina. În practică, a fost utilizat în mod abuziv pentru „purificare etnică” pentru a crea „zone etnice curate”. Consiliul de Securitate al ONU a confirmat Rezoluția 836 (1993) din 4 iunie 1993, prin care orice confiscare a teritoriului prin forță, precum și orice practică de „curățare etnică” este ilegală și nu va fi tolerată în nici un caz.

Pentru a minimaliza abuzarea autonomiei, trebuie să existe acorduri clare și precise între părțile implicate. O precondiție a autonomiei este dorința organului autoguvernării de a se conforma drepturilor omului precum și cele ale minorității. Alte premize uzuale reprezintă siguranța cetățenilor din zonă și crearea de organe reprezentative alese, necesare pentru legitimizarea democratică. Fondarea autonomiei teritoriale va avea nevoie de o serie de drepturi și poate include chiar și competența de impozitare. Sunt necesare mecanisme pentru rezolvarea conflictelor dintre stat și organe ale regiunii autonome. În cele mai multe cazuri, reguli preparatorii și de tranziție precum și acorduri vor fi necesare. Acordurile dintr Israel și Organizația pentru Eliberarea Palestinei sunt exemple bune pentru crearea unui teritoriu autonom. În mod particular „Acordul privind Competențele de pregătire și Responsabilități” din 29 august 1994 (care în cele din urmă a dus către Acordul din Septembrie 1995) listează în detaliu drepturile și îndatoririle părților implicate, reguli de tranziție, mecanisme de fundamentare și de rezolvare a conflictelor.

În cele mai multe cazuri autonomia reprezintă modalitatea de rezolvare a conflictelor. Se poate include descentralizarea administrației (Corsica) ori o administrație independentă cu competențe legislative și separată virtual de legea statului (Insulele Åland). Singura caracteristică comună a tuturor cazurilor este crearea unei puteri executive independente și un organ reprezentativ ales de către populație. Acordurile privind asigurarea autonomiei la un nivel internațional, reprezintă un alt element de diferențiere. Regulile de guvernare ale Insulelor Åland și Tyrolul de Sud derivă din acordurile la un nivel internațional, în schimb competențele Insulelor Feroe și Groenlanda își au rădăcina în actele legale ale Danemarcei. Aceste exemple justifică punctul de vedere conform căruia soluțiile create pentru un caz particular conduc către rezultate favorabile. Spania are de asemenea experiente pozitive cu comunitățile autonome.

Autonomia nu este statică; se schimbă odată cu condițiile sale. Schimbările nu pot fi făcute decât odată cu acordurile, altfel incertitudinea poate afecta populația. Faptul că Hannikainen subliniază acest punct în ceea ce privește autonomia Insulelor Åland, deși au una din cele mai bune legi ale lumii, indică cât de fragilă este politica autonomiei.

Secțiunea 1.2 Autonomia și suveranitatea

Relația dintre autonomie și suveranitate este importantă datorită conflictelor de interese dintre guvernul central și organizațiile regionale. Pe de-o parte, guvernul central își dorește de obicei să prevină ca entitatea regională să dobândească suveranitate, fiindu-i teamă ca aceasta să nu dobândească independența totală și să ducă la secesiune. Pe de altă parte, organizația regională se străduiește să obțină suveranitate fie datorită unei dorințe ascunse pentru a obține independența mai apoi, sau pentru a-și afirma o identitate națională.

Examinând relația sau interacțiunea dintre suveranitate și autonomie, trebuie să se înțeleagă ce înseamnă cea dintâi. A fost destul de greu să definim conceptul de autonomie; să caracterizăm suveranitatea poate fi cu atât mai greu. Nu doar că subiectul de suveranitate a fost tema de dezbatere a multor interpretări, dar a fost și obiectul multor critici. De fapt, este una dintre noțiunile cele mai controversate în dreptul constituțional și cel internațional, dar și în politică, științe administrative și relații internaționale. A fost legată de ideea de indivizibilitate, autoritate politică absolută și a fost considerată una dintre principalele atribuții ale statalității. În unele cazuri a fost folosit, sau mai degrabă abuzat, pentru a justifica regimurile totalitare și expansioniste sau pentru a glorifica statul. Louis Henkin aprecia că suveranitatea a… crescut o mitologie pentru măreția statului și a întuneca ceea ce este autentic și de pret în ea, o mitologie care este adesea goală și câteodată distructivă pentru valoarea umană.

Etimologic, termenul de suveranitate derivă din termenul latin supra și a fost folosit în timp pentru a denota diferite forme ale superiorității. În timpul sfârșitului Evului Mediu, conducătorii teritoriali foloseau termenul de suveranitate pentru două scopuri. Pe plan extern, conducătorii invocau suveranitatea pentru a-și justifica aspirațiile privind libertatea față de influențele împăratului și a papei; pe plan intern, suveranitatea era folosită pentru a împuternici controlul conducătorilor și a monarhilor asupra vasalilor autonomi și pentru a consolida jurisdicția exclusivă teritorială.

Primul autor care a dezvoltat o teorie globală în ceea ce privește suveranitatea, a fost Jean Bodin, care a susținut în lucrarea sa Six livres de la république din 1576 că suveranitatea reprezintă puterea absolută și perpetuă a unei republici. Termenul absolut a însemnat că conducatorul a avut putere legislativă totală, precum și puterea de a schimba sau abroga legi. În exercitarea acestor puteri, conducătorul nu era responsabil față de orice entitate mai mare. Limitări similare în ceea ce privește suveranitatea au fost recunoscute și de către autori clasici ai dreptului, precum Hugo Grotius și Emeric Vattel.

Astfel enunțat, conceptul de suveranitate a avut un impact considerabil în ceea ce privește conceperea sistemului statului în Europa modernă. Odată cu Pacea de la Westphalia din 1648, care a încheiat războiul de 30 de ani, a început un proces evolutiv în ceea ce privește suveranitatea statelor. În același timp, ideea de suveranitate a continuat să se dezvolte. În 1651, Thomas Hobbes a avansat teoria sa privind suveranitatea în Leviatan. După părerea lui Hobbes, războiul tuturor împotriva tuturor (bellum omnium contra omnes) în „starea naturală” a societății poate fi învins doar dacă toti membrii conferă toate puterile unui singur om sau instituție, a carui voință le-ar înlocui pe a lor. Astfel, instituția nou formată ar deveni un „Leviatan suprem”, suveranitatea și toate celelalte devenind subiecte proprii. Leviatanul va avea astfel puterea de a decide ceea ce este bine sau rău și nu ar fi impiedicat de nici un superior.

Odată cu teoria lui Hobbes, suveranitatea și-a înmagazinat limitările trecute devenind astfel un concept absolut, o idee extinsă de către Baruch (Benedictus), Spinoza și Georg W F Hegel în secolul XVII-XVIII. Acest concept absolut al suveranității a fost încet pus în practică și a dus către noțiunea de suveranitate în ideea susținerii totalitarismului și expansionismului. Logica era aceea că dacă statul are putere absolută pentru a comanda și nu are nicio obligație față de altă autoritate, nu are nici o îndatorire față de drepturile cetățenilor săi și nici față de alte state.

În ciuda acestor dezvoltări, statele nu și-au exprimat în mod public ideea libertății depline a acțiunilor lor. Conceptul absolut al suveranității a atins apogeul său în secolul XIX, cu recunoașterea „libertății războiului” (liberte de la guerre), libertatea completă a statelor să apeleze la război. În concluzie, în secolul XX, noțiunea de suveranitate a fost limitată în mod considerabil, atât în teorie cât și în practică, așa cum vom discuta în cele ce urmează.

Experți în teoria politică, relații internaționale, drept constituțional și drept internațional au propus un număr de definiții a noțiunii de suveranitate, fiecare în parte subliniind un anumit aspect al suveranității. O distincție clară trebuie făcută între aspectele interne și cele externe ale suveranității. Cea dintâi denotă puterea supremă a jurisdicției teritoriale. Aspectul extern al suveranității subliniază independența și egalitatea statelor. Subliniază faptul că statul statul este un subiect imediat și deplin al dreptului internațional, și nu se află sub controlul unui alt stat, fiind liber să își exercite puterea.

În timp ce nu există un criteriu de delimitare pentru a determina în ce constă puterea statului, se poate asuma faptul că include jurisdicții teritoriale în interiorul propriilor granițe, jurisdicție personală asupra cetățenilor, puterea de a avea o politică externă și relații diplomatice, dreptul de a fi membru unei organizații internaționale și dreptul de a folosi forța atât cât permite dreptul internațional. Însă, este o noțiune relevantă care se poate schimba odată cu anumite circumstanțe și anume odată cu schimbări la nivelul sistemului internațional precum și intensitatea și diversitatea cooperării internaționale. Noțiunea de suveranitate statală a dus către dezvoltarea unui concept important: de exemplu, principiul „suveranității egale” a statelor; dreptul unui stat de a fi liber în ceea ce privește afacerile interne și externe; exclusivitatea puterii statului asupra tuturor persoanelor și asupra tuturor activităților cu privire la teritoriul său; prezumția în favoarea competenței statului; dreptul de a folosi forța; și teoria pozitivistă a legii națiunilor, conform căreia singura sursă a validității legilor dreptului internațional este reprezentată de puterea și voința statelor.

În lumina analizelor noțiunii suveranității am fi tentați să credem că autonomia și suveranitatea au foarte puține lucruri în comun, chiar mai nimic. Însă, așa cum se va demonstra mai jos, anumite teorii și dezvoltări moderne au susținut ideea că distanța dintre cele două noțiuni a fost redusă considerabil.

Apariția democrației și a federalismului a dus către o slăbire a noțiunii de suveranitate, mai ales când s-a determinat cine este suveran în stat. Întrucât în trecut monarhul era considerat a fi suveran, Declarația de Independență din 1776 a favorizat suveranitatea populară. Constituția franceză din 1791 a declarat că suveranitatea aparținea națiunii, în timp ce John Austin, sub influența sistemului englez, era de părere că suveranitatea era numită în parlamentul națiunii. Structura federală complexă a statelor SUA a făcut dificilă desemnarea unei singuri suveranități, ducând către ideea unei suveranități duale a uniunii și a componentelor statului. Presupunând că populatia Statelor Unite este învestită cu suveranitate, aceasta este exercitată din partea lor pe baza unei diviziuni funcționale a puterilor dintre centru și state. Mai mult, Statele Unite au recunoscut suveranitatea popoarelor native ca existând în paralel cu suveranitatea statului sau a uniunii.

Deși mulți au fost de părere că suveranitatea este indivizibilă, suveranitatea a fost divizată de fapt în timp. Sudanul, care a fost sub condominium anglo-egiptean între anii 1898-1955, precum și Andora, care s-a aflat sub condominiumul francez și spaniol între anii 1278-1993, sunt două astfel de exemple. Unele situații au implicat o divizare a suveranității, fiind cazul unor teritorii, cum ar fi Hong Kongul și Port Arthur. Pot exista de asemenea situații în care un stat își exercită suveranitatea asupra unui alt stat, precum zona din jurul canalului Panama, care a fost sub dominație US începând cu anul 1903 până în 1999. Similar, Egiptul se afla sub protecție britanică începând cu anul 1914 până în 1922.

În secolul XVIII-XIX, expansiunea statelor „semi-suverane” era folosită pentru a descrie entități, precum protectorate, care erau dependente de alte state. În ziua de azi, numeroase concepte ale suveranității și o varietate de noțiuni relaționate suveranității și-au dobândit o natură flexibilă. Suveranitatea reziduală sau „de jure” denotă un drept al suveranității care poate fi subiect în ceea ce privește anumite limitări, în timp ce suveranitatea „de facto” se referă la exercitarea actuală a puterilor asupra unui teritoriu. Alții disting o suveranitate teritorială (territoriale Souveranitat) și Gebietshoheit (controlul fizic). În vocabularul politic al Quebec-ului, au fost folosite expresii precum „souverainere-association” și souverainete partagee.

De un deosebit interes este noțiunea de suveranitate spirituală – un atribut al Sfântului Scaun din anul 1929.

Ar trebui deasemenea menționată „suveranitatea funcțională”. Aceasta este o noțiune bazată pe dezvoltări recente în ceea ce privește legea mării. Dreptul statelor litorale în ceea ce privește țărmul lor au fost definite ca „dreptul suveran a statului de a exploata și de a beneficia de pe urma resurselor sale naturale.” Mai mult, toate statele de coastă sunt stăpâne pe o zonă economică de 200 de mile, bucurându-se „drepturile suverane în scopul exploatării și conservării resurselor naturale.”

În cele din urmă, teoria suveranității pluralistice dezvoltată de Leon Duguit, H Hugo Krabble și Harold J Laski ar trebui menționată. Acest concept exprimă faptul că variate organizații politice, economice, sociale și religioase domină guvernul fiecarui stat. Într-un discurs faimos din 1915, Harold Laski a respins noțiunea de suveranitate statală. În opinia sa, individul aparține unor asociații variate, iar statul a fost aprobat de comun acord bazându-se pe valoare morală.

Aceste dezvoltări par să confirme că suveranitatea nu este indivizibilă, dar două sau mai multe autorități pot avea fie o suveranitate limitată sau relativă, diferențială sau funcțională asupra unor anumite zone, grupuri sau resurse.

Destrămarea ideii că statul are suveranitatea întreagă, comprehensivă și exclusivă este justificată de dezvoltările sistemului internațional. Piețele financiare din ziua de azi sunt conectate între ele global prin sisteme de comunicare moderne. Oameni, idei și criminali se mișcă dincolo de granițe în număr mare, în timp ce poluarea și rachetele balistice reduce relevanța acelor granite.

Anumite națiuni (în principal cele vest europene, precum Olanda și Germania) au permis în constituția lor limitarea puterii suveranității dacă era necesară pentru cooperarea internațională. Este recunoscut în mod general că obligațiile și angajamentele sub legea internațională ating suveranitatea statului doar dacă statul este plasat sub controlul unui alt stat.

În concluzie, conceptul de suveranitate – în înțelesul lui clasic în ceea ce privește puterea totală și indivizibilă a statului – a fost erodată de către tehnicile moderne și dezvoltările economice, cum și de anumite principii incluse în constituția modernă și internațională. Ca un rezultat al inovației în sfera comunicației și transportului, granițele statului nu mai sunt impermeabile și toate sistemele economice naționale au devenit independente. Reguli variate noi – în mod particular cele cu privire la drepturile omului, autodeterminarea și interzicerea folosirii forței – au determinat anumite idei de bază în ceea ce privește suveranitatea. Participarea la organizații internaționale care au puteri extinse, în mod special în UE, a redus în mod gradual puterea suveranității. Așa cum Horst Dreier a susținut, putem vorbit despre o slăbire monolitică a suveranității.

Revitalizarea etnică reprezintă o altă schimbare drastică noțiunii vechi de suveranitate. Deoarece câteva mii de oameni sau comunități etnice există în lume, planeta este mult prea mică pentru a le oferi fiecăruia suveranitate deplină asupra unei bucăți de pământ. Așa cum a demonstrat această analiză, termenul de suveranitate poate fi folosit într-un mod flexibil. Este sugerat ca în cazul unei difuzii a puterii, guvernul central precum și autoritățile regionale și autonome să poată fi fiecare purtătorul îndreptățit al suveranității, fără a duce la dispariția sau dezmembrarea unui stat.

Secțiunea 1.3 Autorități autonome locale

Vom analiza în continuare conceptul de autonomie transferat la nivelul unor entități teritoriale dezvoltate în contextul unor state suverane.

Constitutiile unor state ca Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord (1215,1628, 1679, 1689, 1911, 1949, 1958), Belgia (1831), Irlanda (1937), Germania (1949), Danemarca (1953), nu utilizează expres termenul de autonomie locală.

În schimb, țări care au adoptat Constituții mai recente: Grecia (1975), Portugalia (1976), Spania (1978), Luxemburg (1868 cu revizuire în 1948 și 1993) – au adoptat în reglementările lor fundamentale această terminologie.

O a treia categorie o formează statele care nu utilizează în Constituții o atare terminologie, dar care dispun de o legislație internă ce conține conceptul de autonomie locală – cazul Franței.

În acest context există două modalităti de instituire a autonomiei locale: ca regim juridic unic și general; ca regim juridic excepțional și particular. În prima categorie se încadrează acele state care asigură o identitate de tratament juridic (în privința autonomiei) tuturor comunităților locale, fără deosebire, utilizând o baza juridică unică (Grecia, Luxemburg). În a doua categorie se încadrează acele state care, prin Constituție, atribuie un anumit sistem particular de autonomie fie comunităților locale, fie comunităților lingvistice, fie anumitor structuri teritoriale (Italia, Spania, Portugalia).

Eugen Popa susține că în marea majoritate a cazurilor europene, autonomiile locale nu exercită atribuții de suveranitate internă și cu atât mai puțin externă, la care se adaugă și neutilizarea terminologiei respective în toate Constitutiile statelor Uniunii Europene. Acesta evidențiază două tendințe în acest sens: pe de o parte se remarcă preocuparea statelor de a integra autonomia locală în contextul mai general al principiilor democratice, al participării comunităților locale la gestionarea propriilor interese; pe de altă parte este identificată tendința de conturare a conceptului de autonomie locală, în ultimele decenii, culminând cu adoptarea Cartei europene a autonomiei locale, la Strasbourg, în anul 1985.

1.3.1 Autonomie locală și identitatea națională

În percepția multor indivizi autonomia este concepută drept un factor de sciziune teritorială, fapt respins de majoritatea partidelor naționaliste existente la nivelul statelor moderne, percepție care conduce în prezent la acutizarea conflictelor interetnice între populația majoritară și minoritățile naționale care sunt supuse la un permanent proces de discriminare etnică. Cauza acestui pseudo-conflict îl constituie în fapt prezentarea de către liderii politici a conceptului de autonomie drept primul pas spre divizare național teritorială.

În viziunea noastră, frica de secesiune îi determină pe indivizi să-și însușească anumite comportamente deviante care încalcă drepturile și libertățile prevăzute și garantate de lege fiecărui individ indiferent de apartența sa etnică, politică sau religioasă, ce constituie o provocare deliberată în cadrul națiunii civice pentru o segregare a minorității în cadrul societății naționale în care se presupune a fi integrată în armonie, ca parte a întregului.

Jumătate din popoarele Europei au realizat principiul statului național prin crearea unui stat național propriu denumit după denumirea populației majoritare. Cealaltă jumătate a popoarelor Europei, de regulă cele mai mici, sub 4 milioane de membri, nu au reușit să profite de principiul statului național: nu au un stat propriu, nu pot fi majoritari în statul ai cărui cetățeni sunt și deci trebuie să se mulțumească cu statutul de minoritari, pentru a nu duce la dezmembrarea Europei prin apariția a și mai multor mini-state.

Secesiunea apare în societăți separate, cele ale căror membrii sunt convinși că autonomia ar conduce la mult mai multă justiție și calitate pentru diferitele grupuri entice decât sistemul anterior unificat. Susținătorii etnicității pornesc de la ideea că etnicitatea, ca identitate sau conștiință etnică este o variabilă independent esențială care conduce la afirmarea politică și la separatismul militant, indiferent de existența inegalității sau dominanței. Discrepanțele sociale sau economice în sine creează nemulțumire și pot incita la revoluție, dar numai nemulțumirea bazată pe simboluri etnice, ca de exemplu limbă, religie, cutură, origine sau rasă conduc la separatism.

Statul național în sensul de stat organizat pe baze etnice cedează tot mai mult locul statului civic bazat pe îmbinarea între laicitate, garantarea drepturilor individuale și multiculturalism. Într-un asemenea stat, entocrația este înlocuită. Însăși conceptele de majoritate și minoritate dispar din raționamentul politic, iar deosebirile identitare pot fi observate numai la sărbători, după „Dumnezeul la care se roagă fiecare om”.

În prezent fenomenul diversității este văzut în trei feluri. Mai întâi este vorba despre o atitudine tolerantă. Această atitudine constă în libertatea acordată minorităților de a exista fără a fi discriminate atâta timp cât nu aduc prejudicii culturii majoritare, atitudine ce aduce cu sine restricționarea considerabilă a folosirii spațiilor publice și a mass-mediei de către minorități.

Dreptul la nedescriminare este o extensie firească a concepției clasice referitoare la drepturile constituționale civile și politice, care se extinde mult dincolo de toleranță și are consecințe care afectează modul de viață al majorității.

Altă metodă de abordare a problemei minorităților este afirmarea multiculturalismului, potrivită societăților în care există mai multe comunități culturale stabile care doresc, și sunt în măsură, să se perpetueze.

Protecția minoritǎților este o chestiune importantǎ, atât la nivel european, cât și național, soluția cea mai bunǎ pentru rezolvarea conflictelor din acest mediu este promovarea educației interculturale care vizeazǎ promovarea unei educații pentru toți, care recunoaște diferențele ce existǎ în cadrul societǎții și nu o educație separatǎ, care ar duce la izolarea grupurilor culturale.

1.3.2 Tipuri de regimuri administrative: centralizarea, descentralizarea, deconcentrarea, autonomia

Regimul administrativ desemnează ansamblul relațiilor ce se stabilesc între stat, colectivitățile locale și intermediare, atât în privința funcțiunilor, cât și a organelor administrative. Putem astfel distinge, în cadrul unui sistem democratic mai multe tipuri de regimuri administrative fiecare caracterizându-se printr-un anumit raport între ideea de autoritate și libertate: centralizarea, descentralizarea, desconcentrarea, autonomia.

Centralizarea

În limitele extreme, centralizarea reprezintă preferința acordată ideii de autoritate, iar autonomia reprezintă preferința acordată libertății, în organizarea administrativă a unui Stat.

De la consacrarea, în temeiul principiului separațiilor puterilor în stat, a puterii executive ca putere existentă în stat, atât pe plan mondial, cât și în țara noastră în cadrul exercitării acestei puteri s-au manifestat două tendințe antagonice și anume: centralizarea administrativă și descentralizarea administrativă, tendințe determinate, pe de o parte, de caracterul unitar al celor mai multe state iar, pe de altă parte, de autonomia unităților administrative teritoriale în care este împărțit, pentru o mai bună guvernare, statul unitar.

Centralizarea presupune concentrarea tuturor sarcinilor administrative din teritoriul unei țări în persoana statului, sarcini a căror îndeplinire este asigurată printr-o administrație ierarhizată și unificată.

Când într-un stat toate normele juridice se aplică pe întregul teritoriu dintr-un centru unic, se realizează o centralizare completă.

Asemenea regiuni pure nu există în realitate, statele utilizează un regim centralizat sau descentralizat parțial.

Centralizarea sau concentrarea este sistemul administrativ care, în general, implică o strânsă dependență a autorităților locale față de autoritatea centrală (executivă), prin numirea de către aceasta a autorităților administrației publice locale.

În plan organizatoric, centralizarea înseamnă subordonarea ierarhică a autorităților locale față de cele centrale. În plan funcțional, centralizarea înseamnă emiterea actului de decizie de către autoritățile centrale și executarea lui de către cele locale. Aceste autorități locale nu acționează, deci, în nume propriu, nu reprezintă persoana juridică, și iau toate măsurile numai în numele statului.

Centralizarea caracterizată prin dependența organelor administrative locale de cele centrale ce stabilesc deciziile aplicabile în teritoriu, presupune o strictă subordonare.

Centralizarea are o serie de avantaje, precum: existența unui singur organ de conducere care asigură unitatea în luarea și executarea deciziilor, se înlătură suprapunerile, controlul se poate realiza mai ușor, serviciile publice se reduc numeric, astfel încât se realizează economii etc.

Pe de altă parte, există o serie de dezavantaje, cum ar fi: interesele locale nu pot fi cunoscute de la centru și deci nu pot fi satisfăcute, întârzierea în rezolvarea unor necesități imediate, birocrația, rutina își găsesc câmp de aplicare, iar faptul că funcționarii sunt numiți de la centru lipsește cetățenii de posibilitatea controlului și de a-și spune părerea cu privire la activitatea acestora.

Birocrația este indispensabilă zilelor noastre dar înclină să conducă la disfuncționalități. Sunt câteva strategii pentru o construcție solidă, competentă, credibilă și eficientă a birocrațiilor, fiecare putând ajuta la rescrierea statului nou format după eșec: dezvoltarea contractelor, selectarea și evaluarea, controlul instituțional, crearea competiției și descentralizarea.

Descentralizarea administrativă

Descentralizarea constă în delegarea responsabilităților și resurselor unor autorități din cadrul statului, relativ independente și autonome care răspund în fața cetățenilor regiunii sau comunității și nu în fața puterii centrale.

John Loughlin face referire la nivelul intermediar al administratiei publice (meso-nivelul) încercând să aducă argumente pro și contra, istorice, sociologice, legale și administrative referitor la cele două instituții administrative existente: regiunea și departamentul.

În vreme ce majoritatea statelor unitare au doar un nivel intermediar sau mesoguvern, Franta are două: departamentul, creat în timpul revoluției franceze și marele său rival, regiunea, care a izvorat din umbrele labirintului instituțional francez cu mare dificultate. Fiecare instituție își are proprii partizani: departamentalistii și regionaliștii, fiecare având propriile concepții despre cum trebuie să fie organizat statul și teritoriul. Departamentaliștii sunt Jacobini hotărâți și cred în unitatea și indivizibilitatea Republicii, în vreme ce regionaliștii sunt mai degrabă Girondini și consideră că este necesar să fie recunoscută diversitatea în Franța.

Un element important al mișcării de descentralizare a fost întărirea, chiar instaurarea unor guvernări intermediare (regiuni, provincii, state) și în acest sens se poate resimți o tendință de fărâmițare a autorității. Fie simultan, fie la puțin timp după aceea, numeroase țări s-au arătat interesate de descentralizarea fiscală în mod special în ceea ce privește împărțirea veniturilor, diferitele tipuri de subvenții și privatizările.

Această mișcare a fost însoțită de încurajarea cetățenilor și grupurilor de a participa la adoptarea deciziilor publice și dezvoltarea organizațiilor comunitare în zonele urbane și rurale.

Descentralizarea presupune pe de o parte, transferarea conducerii activităților localităților către autorități locale alese de colectivitățile locale; pe de altă parte ea înseamnă diminuarea competențelor care aparțin autorităților centrale. Astfel, statul poate acorda entităților administrativ – teritoriale anumite competențe cum ar fi: organizarea poliției, dreptul de a stabili impozite, de a recurge la măsura exproprierii, de a deține bunuri și domeniul public.

Regimul descentralizat are drept caracteristici:

faptul că trebuie să existe unui organism distinct în ierarhia administrativă corespunzător fiecărei categorii de interese în funcție de natura entității

fiecare organism din ierarhia administrativă trebuie să aibă personalitate juridică, capacitatea de a fi subiectiv activ și pasiv de drepturi și obligații recunoscute prin legile de organizare.

statul trebuie să acorde acestor entități anumite drepturi de putere publică, care să nu constituie însă concesiunea unui drept de autoguvernare, autoritățile centrale ale puterii executive rezervându-și dreptul de a supraveghea activitatea acestora, exercitând asupra acestora un anumit tip de control. Ca atare putem caracteriza aceste drepturi ca fiind drepturi derivate.

entitățile trebuie să aibă dreptul de a avea un patrimoniu necesar îndeplinirii atribuțiilor administrative determinate prin legile de organizare.

trebuie să li se acorde dreptul de a-și alege ele însele administratorii, organele însărcinate cu gestiunea intereselor cetățenilor din aria de competență. Diferența esențială între centralizare și descentralizare constă tocmai în această caracteristică: administrația descentralizată este administrația condusă de organele alese, în timp ce administrația centralizată aleasă semnifică administrația condusă de organele locale numite de către administrația centrală.

existența unei competențe pur teritoriale și organice, a unei sfere de interese distincte, a unor funcțiuni administrative determinate prin legile de organizare.

acestor entități trebuie să li se asigurare venituri suficiente care să le confere independența, libertatea necesară, posibilitatea de a-și alege ele însele mijloacele financiare. Un principiu important al descentralizării afirmă că transferul competențelor de la nivel central la un nivel intermediar trebuie să fie însoțit de transferul concomitent de resurse financiare corespondente. Fără îndoială că fără mijloace financiare nu există o reală descentralizare, unii autori mergând până într-acolo încât susțin că libertatea locală – comunală – este o chestiune de disponibilități bugetare.

Centralizarea și descentralizarea, deconcentrarea și autonomia, sunt realități administrative, înfățișând aspectele de seamă, pure, ale eternului antagonism social, care există între autoritate și libertate. Proudhon observa că „în orice societate, chiar cea mai autoritară, o parte este în mod necesar rezervată libertății, tot astfel cum în orice societate, chiar cea mai liberală, o parte este lăsată autorității.

Autoritatea împiedică libertatea să cadă în anarhie; libertatea împiedică autoritatea să se transforme în tiranie. În organizarea administrativă a unui Stat, diferitele regimuri administrative reprezintă raporturile stabilite între autoritate și libertate, între disciplina vieții și viața însăși.

Și autoritatea și libertatea au o bază psihologică. Autoritatea reprezintă relația de supraordonare și subordonare, transformând nevoia omului de a se supune unei puteri superioare, într-o normă de drept. Libertatea nu înseamnă lipsa de lege, nici lipsa de autoritate; ci înseamnă nevoia omului de a lucra, după impulsurile sale lăuntrice, potrivit legilor vieții și legilor societății. Temeiurile acestea sufletești, ale libertății și autorității, se transformă după spiritualitatea epocii.

În Statul modern se desemnează un nou conținut al libertății și autorității, un nou raport între aceste forțe. Astfel în locul autorității formale se realizează o autoritate reală, cu un substrat psihologic, împins până la ideea de credință; autoritate personificată în voința unui om ales, expresie a simțului juridic popular, voință ale cărei limite sunt pur subiective.

Se poate cerceta dacă autoritatea aceasta reală, personală, autonomă și originară, nu tinde să devină o dictatură și încă o dictatură ideologică, în măsura în care cea dintâi jertfă a ei trebuie să fie libertatea spiritului.

Tot astfel în locul unei libertăți formale, înțeleasă ca un drept, nu ca un dar, nu ca o concesie, nu ca o datorie, în Statul modern în transformare, se încearcă realizarea unei libertăți reale și pozitive, supusă ordinei, în limitele Statului, a cărui superioritate de scopuri se impune tuturor.

Din punct de vedere politic descentralizarea este expresia democrației aplicată administrației, garantând un sistem în care cetățenii participă în conturarea și gestionarea agendei locale prin intermediul reprezentanților.

Tratând descentralizarea administrativă și autonomia locală va trebui sa avem în vedere raportul dintre descentralizarea administrativă și autonomia locala, pentru că numai pe măsura adâncirii descentralizării administrative se dezvolta autonomia locală și se poate considera că administrația publică dintr-un stat este organizată și funcționează potrivit cerințelor principiilor descentralizarea administrative și autonomia locală.

Din punct de vedere politic descentralizarea administrației pe baza principiului autonomiei locale relevă democrația, deoarece dă posibilitatea locuitorilor diferitelor localități să participe la gestionarea publică.

Din punct de vedere strict administrativ, descentralizarea administrativă, la nivelul localităților, oferă posibilitatea realizării unei administrații în cunoștință de cauză, a nevoilor și intereselor locale, de către reprezentanți ai colectivelor locale și de funcționarii care se află sub controlul organelor administrației locale.

Descentralizarea în baza principiului autonomiei locale este o modalitate de organizare administrativă nu politică. Din acest punct de vedere descentralizarea administrativă este fundamental deosebită de federalism. Deci, nu este vorba de un raport între puterea centrală și cea locală a statului cum este cazul în statul federal, între statul federal și statele din federație. Descentralizarea administrativă privește numai rezolvarea unor probleme locale de către autorități administrative locale. Așadar, descentralizarea este un fenomen pur administrativ, nu politic, care să implice exercițiul puterii de stat.

Deconcentrarea

Inconvenientele centralizării administrative, sub aspectul eficienței activității administrative, sunt rezolvate în regimul administrativ desconcentrat.

Desconcentrarea constituie o măsură intermediară în procesul descentralizări fiind privită de specialiștii în domeniu ca transferul unor atribuții care revin organelor centrale, unor organe subordonate care funcționează în teritoriu și care, din acest punct de vedere apar ca organe locale, dar sunt subordonate organelor centrale ale administrației publice.

Desconcentrarea se definește în mod clasic ca transfer al „exercițiului puterii autorităților centrale ale statului către alte autorități care sunt ierarhic subordonate”

Caracteristicile centralizării administrative se mențin, cu excepția faptului că în teritoriu nu mai există simpli agenți ai centrului, ci autorități administrative propriu-zise, care dispun de competențe proprii. Ele rămân structuri numite și revocabile de centru, subordonate acestuia și răspunzătoare în fața lui, servind interesele publice unice ale statului, dar dobândesc putere de decizie proprie, cel puțin pentru unele dintre chestiunile de interes local, cele importante rămânând însă rezervate centrului.

Partajul între atribuțiile dobândite de autoritățile administrative deconcentrate și cele rezervate centrului reflectă gradul de deconcentrare administrativă. Bineînțeles, structurile teritoriale deconcentrate păstrează rolul de a raporta centrului situația din teritoriu și de a executa ordinele centrului.

Deconcentrarea administrativă reprezintă deplasarea în teritoriu a unei părți importante a activității administrației publice centrale.

Să avem în vedere că esența deconcentrării este faptul că titularii puterii locale sunt numiți de autoritatea centrală, dar cu competența să rezolve problemele locale fără să ceară aprobarea Centrului, fiind totuși supuși controlului acestuia.

Deconcentrarea poate fi pe verticală (sporindu-se competențele serviciilor exterioare ale administrației ministeriale) sau pe orizontală (sporindu-se competențele conducătorului serviciilor deconcentrate dintr-o circumscripție administrativă, cum ar fi prefectul).

În fapt, deconcentrarea constă în punerea la conducerea fiecărei circumscripții administrative a unui reprezentant al puterii centrale și a-i recunoaște acestuia o competență de decizie proprie, cu scopul de a rezolva direct, la bază, anumite activități, ale căror determinări acestea este cel mai în măsură a le cunoaște.

Putem spune că într-o asemenea situație sunt în prezent serviciile ministerelor și ale celorlalte organe de specialitate ale administrației centrale numite de Constituție și alte acte normative servicii descentralizate, și care, în fapt sunt servicii deconcentrate. Potrivit reglementărilor în vigoare, conducătorii acestor servicii sunt numiți de către miniștri, au competența să rezolve problemele din domeniul respectiv care apar în unitatea administrativ-teritorială, iar actele emise de ei sunt supuse controlului administrativ ierarhic.

Principiul desconcentrării serviciilor publice poate fi sistematizat în următoarele:

din punct de vedere organizatoric, aceste servicii sunt încorporate organic în structura ministerelor, deci în administrația statului, ele desfășurându-și activitatea nu la centru, ci într-o unitate administrativ-teritorială, adică „deconcentrat”;

baza materială și financiară se asigură prin ministerul de resort, iar personalul acestora se încadrează în numărul maxim de posturi aprobat ministerului;

conducătorii serviciilor publice desconcentrate sunt numiți și eliberați din funcție de către miniștri, numai la propunerea prefectului;

actele emise de conducătorii serviciilor publice deconcentrate pot fi controlate și anulate numai de către miniștri cărora li se subordonează, în cadrul controlului ierarhic, nici prefectul, nici autoritățile administrației publice locale neavând această competență.

Autonomia locală

În literatura de specialitate autonomia este legată de o componentă a teritoriului de stat, se recunoaște de către popor, dar nu unor segmente etnice ale populației, ci tuturor locuitorilor cuprinși într-o unitatea administrativ-teritorială. Înțelegând în acest cadru autonomia suntem de părere că libertatea de rezolvare a treburilor colectivităților locale este uniformă în sensul că statul, în cadrul vegherii înfăptuirii interesului general al cetățenilor săi, nu poate acorda o autonomie sporită în mod discreționar doar anumitor entități locale în detrimentul celorlalte unități administrativ-teritoriale înglobate în cadrul său.

Doctrina de specialitate a considerat în mod restrictiv că autonomia acordată colectivităților locale poate fi înțeleasă numai sub aspect administrativ și financiar fiind exercitată numai în baza și în limitele legii, având în vedere exclusiv organizarea, funcționarea, competențele și atribuțiile, precum și gestionarea resurselor proprii care aparțin, conform legii, localității respective și reprezintă dreptul și capacitatea efectivă a autorităților administrației locale de a gestiona, în nume propriu și sub responsabilitatea lor, o parte importantă a treburilor publice care privesc interesul colectivităților pe care le reprezintă.Altfel spus, conceptul de autonomie reprezintă dreptul unei colectivități locale de a se auto-administra în cadrul unui stat condus de o autoritate centrală. Colectivitățile locale sunt integrate material și juridic statului suveran, care le asigură autonomia necesară gestionării treburilor specifice, în măsura în care aceasta se integrează în ordinea juridică a statului.

Privită exclusiv din punct de vedere administrativ autonomia apare ca o ultimă treaptă de dezvoltare a procesului descentralizării administrative, realitatea modernă a acestui principiu. Astfel în cadrul autonomiei se realizează o repartizare a puterii decizionale între guvernul central și agenții locali care sunt independenți într-o anumită măsură de puterea centrală având dreptul de a lua diferite decizii fără a fi necesar a solicita acordul guvernului. Având aceste garanții, autoritatea locală dobândește un statut autonom, care nu include capacitatea de a stabilii relații externe, independente de voința politică suverană.

Statul nu mai este singura colectivitate teritorială recunoscută, alături de aceasta și colectivitățile teritoriale locale sunt persoane morale de drept public politico-teritoriale, având capacitatea de drept public proprie și interese publice proprii, distincte de interesele publice ale statului. Acestea dispun de autorități administrative proprii pentru satisfacerea acestor interese publice, precum și de mijloace materiale, financiare și umane necesare.

Înțelegerea democratică ce stă la baza autonomiei implică independența autorităților administrației publice locale față de puterea ierarhică centrală, ele fiind alese de către cetățenii unităților administrativ-teritoriale pe care le reprezintă.

Esența descentralizării administrative constă în transferul unor atribuții ale diverselor autorități centrale unor autorități locale care funcționează în unitățile administrațiv-teritoriale și chiar autorităților colectivităților locale. Putem spune că descentralizarea s-a dovedit a fi un proces viabil și funcțional în măsura în care programele de descentralizare sunt corect realizate, ducând astfel la bunăstarea colectivităților locale.

Conceptul autonomiei locale se fundamentează material, se exprimă prin acțiuni concrete având la dispoziție baza patrimonială proprie pe care colectivitățile locale o gestionează ca un autentic proprietar în condițile legii.Autonomia locală se exprimă prin însuși ideea de participare a cetățenilor la rezolvarea unor probleme locale de interes deosebit în baza puterii pe care cetățenii o dețin, ca titulari ai suveranității statului.

Limitarea juridică a exercitării autonomiei locale la nivel administrativ și financiar, în limitele prevăzute de lege, este de natură de a curma orice tendință în sensul denaturării înțelesului originar al acestei idei prin avansarea unei percepții privind autonomia locală pe criterii etnice, lingvistice, teritoriale, cât și pentru eliminarea asocierii conceptului de autonomie cu secesiunea sau divizarea teritorială.

O opinie exprimată în doctrină converge către concluzia că administrația publică își pierde caracterul unitar fiind formată din administrația statului și administrația colectivităților teritoriale locale autonome. În accepțiunea noastră, autonomia locală ia naștere și funcționează în cadrul statului unitar, fără a afecta unitatea și legitimitatea autorității legiuitoare și a puterii judiciare. Astfel autonomia locală este strâns legată de politic și de democrație, având menirea de a crea democrații locale în care eficiența politică și valoarea democratică se împletesc și se autolegitimează reciproc.

În cadrul acestui fenomen de autodeterminare locală se remarcă descentralizarea, care vizează promovarea și garantarea exercițiul libertăților locale în limitele democrației. Considerăm că nu se poate concepe o autonomie reală veritabilă dacă autoritățile deliberative ale colectivităților locale nu sunt alese prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat.

Autoritățile locale autonome reprezintă în mod direct electoratul pe care îl guvernează, astfel încât putem spune că alegerea de către locuitor constituie procedeul democratic de realizare a descentralizării.

1.3.3 Istoria dezvoltării principiului autonomiei locale în România

Sistemul actual al administrației publice din România și instituțiile sale caracteristice, autonomia și descentralizarea nu sunt o noutate în sistemul constituțional românesc, ele au, de fapt, o îndelungată tradiție în viața administrativă a societății românești.

Interesele publice nu au întotdeauna aceeași întindere, întrucât pot exista interese generale ale statului, dar și interese ale unor județe, după cum pot exista și interese ale unor comune sau a unei singure comune. Rezultă că, în stat, există interese centrale alături de interese județene și de cele locale, intre ele fiind o interdependență reciprocă .

În afara administrației centrale a statului care se desfășoară pentru rezolvarea intereselor generale, mai există și administrația locală, care se organizează în județe, orașe și comune și care se circumscrie la teritoriul respectiv. Existența unităților administrative locale a precedat organizarea administrativă generală, pentru că din punct de vedere istoric, comuna a apărut înaintea statului, conceput ca formă supremă de organizare a vieții sociale.

Statul român s-a constituit pe baza unor organisme locale străvechi, de obști sătești. Astfel, unitățile administrativ-teritoriale erau județele în Muntenia și ținuturile în Moldova, unde mai existau și ocoalele, formate din mai multe sate, grupate în jurul unui târg.

Regulamentele organice au reprezentat un pas înainte față de trecut, ele aducând transformări profunde în administrația din Țările Române.

Pentru prima data ideea de autonomie locală este prezentă tot în Regulamentele Organice dar numai pentru orașe. Acestea aveau sfaturi orășenești compuse din 3-4 membri aleși pe termen de un an.

Regulamentele încredințau conducerea în sate unor comisii compuse din șase săteni, aleși dintre cei mai cinstiți și mai în vârstă alături de preot și vechilul satului. Satul mai alegea câte un pârcălab în Muntenia și câte un vornic în Moldova, prin știrea și cu învoirea cârmuitorului județului și a stăpânului moșiei.

După unirea celor două principate s-a pus problema eliminării deosebirilor din organizarea administrațiilor locale, ceea ce s-a realizat prin legea comunală și cea pentru înființarea consiliilor județene.

Bazele orientării moderne ale administrației publice locale în țara noastră au fost puse prin Legea comunală nr.394 din 1/13 1864 și Legea pentru înființarea consiliilor județene nr.396 din 2/14 aprilie 1864 prin care atât comuniunile, cât și județele au căpătat personalitate juridică și organe de conducere administrativă proprii, cu atribuții și competențe stabilite prin lege

Pe de altă parte, Legea pentru înființarea consiliilor județene din 2 aprilie 1864, este prima lege care organizează sistematic și metodic administrația județelor. Conducerea județului era exercitată de un consiliu, având în frunte un prezident, ales dintre membrii săi. Puterea centrală numea pe lângă consiliu un prefect care reprezenta guvernul.

Constituția din 1866 a întărit principiul descentralizării administrației și al autonomiei locale, în acest sens dispunând că nici o sarcină sau impozit să nu se instituie decât cu acordul Consiliului județean sau comunal.

Cele două legi din timpul Domnitorului Al. I. Cuza (Legea pentru înființarea consiliilor județene și Legea comunală ), precum și Constituția din 1866 constituie, în ansamblu lor, pentru prima dată în istoria societății românești, cadrul juridic și instituțional de referință al administrației publice locale.

În doctrină. se apreciază că la conducerea județului și comunei participă potrivit legii și consiliul comunal respectiv cel județean, membrii consiliilor județene și comunale fiind aleși de către cetățenii români prin vot universal, egal, direct, secret, obligatoriu și cu prezența minorităților. Ca atare putem vorbi de membri de drept și membrii cooptați, între aceștia din urmă puteau fi și femei majore.

Legile ulterioare au avut însă tendințe centralizatoare dar care n-au modificat în fond organizarea administrației.

După primul război mondial, odată cu reîntregirea teritoriilor românești s-a pus problema armonizării legislației tuturor provinciilor care cunoscuseră regimuri cu totul deosebite.

Legea din 24 iunie 1925 a fost prima lege a României mari care a realizat unificarea administrativă prin extinderea legislației vechiului regat și în provinciile alipite. În anul 1929 a fost elaborată o reformă administrativă, care a urmărit o mai mare descentralizare administrativă. Totuși o lege din 1936, a mărit atribuțiile prefectului, acestuia dându-se dreptul să controleze toate serviciile publice din județ.

Alte modificări în organizarea administrației au fost aduse ca urmare a schimbărilor de natură constituțională intervenite în 1938. Potrivit acestei legi, toate organele administrației depindeau de Ministerul de Interne.

După 23 august 1944 și până în anul 1948 s-a menținut organizarea prevăzută de Legea administrativă din 1938, însă au fost luate măsuri pentru purificarea administrației.

Începând cu 1948 după adoptarea Constituției din aprilie, administrația a cunoscut acele modificări care erau menite să slujească regimului totalitar, principalul principiu de funcționare fiind acela al „centralismului democratic”. Practic se urmărea a se înăbuși orice autonomie și inițiativă locală, organele teritoriale având doar sarcini și responsabilități, dar principiul fundamental de funcționare a administrației, ca în orice domeniu de altfel, îl reprezenta conducerea de către partidul unic aflat la putere.

În regimul condus de Partidul Comunist Român organele locale ale puterii de stat sunt consiliile populare locale, organe reprezentative alese de cetățenii locuitori prin vot universal, direct, egal și secret.

Revoluția din decembrie 1989 a descătușat energiile locale, dând frâu liber de acțiune inițiativei particulare.

Prin Decretul-lege nr.8 din 7 ianuarie 1990 privind organizarea și funcționarea organelor locale ale administrației de stat, în județe, municipiul București, municipii, sectoare ale municipiului București, orașe și comunes-au constituit primării, ca organe locale ale administrației de stat, care exercitau conducerea activității administrative în aceste unități administrativ-teritoriale.

După alegerile din 20 mai 1990, în art. 2 din Legea nr. 5/1990 privind administrarea județelor, municipiilor, orașelor și comunelor până la organizarea de alegeri locale se prevedea că, până la formarea viitoarelor organe locale, ca rezultat al alegerilor, administrarea județelor, respectiv a municipiului București, municipiile, orașelor și comunelor se realizează de prefecturi și primării, organe locale ale administrației de stat cu competența generală. În art. 4 și 5 din această lege era stabilită componența prefecturilor (1 prefect, 2 subprefecți, 1 secretar și 7 membri) și a primăriilor municipiului București, a municipiilor capitale de județ și a sectoarelor municipiului București, a municipiilor, orașelor și comunelor. Numirea și eliberarea din funcție a prefecților județelor și a primarului general al municipiului București se făcea de prim-ministrul, iar a primarilor de către prefecții județelor și de primarul general al municipiului București.

Potrivit art. 3 din aceeași lege, prefecturile și primarii rezolvau, în condițiile legii, problemele privind dezvoltarea economico-socială a unităților administrativ-teritoriale, urmăreau respectarea cadrului legal al desfășurării de activități economice, asigurau gestionarea bugetelor locale și soluționau problemele de ordin edilitar, precum și alte domenii date în competența lor prin lege.

Se revine treptat la ordinea de drept normală a cărei esență a materiei s-a consemnat de la prima constituție (1991) unde administrația publică se întemeiază pe principiul autonomiei locale și pe cel al descentralizării serviciilor publice.

Principalul act normativ adoptat în acest sens a fost Legea nr. 69/1991 – Legea administrației publice locale. Legea stipulează că administrația publică în unitățile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, eligibilității autorităților administrației publice locale, legalității și consultării cetățenilor în problemele de interes deosebit. Totodată nu trebuie uitată Legea nr. 70/1991 a alegerilor locale.

Legea 69/1991 a fost modificată prin ordonanța de urgență 22/1997 pentru modificarea și completarea Legii 69/1991 republicată. În aceasta ordonanță se afirma că primarul acționează și ca reprezentant al statului în subdiviziunea teritorială în care a fost ales; el este cel care supraveghează realizarea măsurilor de asistență socială, ajutor social și protecție a drepturilor copilului și are atribuții legate de repartizarea locuințelor sociale pe baza criteriilor stabilite de consiliul local.

Sunt făcute anumite modificări cu privire la serviciile publice; astfel se prevede că acestea se organizează de către consiliul local în conformitate cu nevoile locale și în limita mijloacelor financiare disponibile.

Autonomia locală privește organizarea și funcționarea administrației publice locale și reprezintă dreptul și capacitatea efectivă a autorităților administrației publice locale de a rezolva și de a gestiona, în nume propriu și sub responsabilitatea lor, o parte importantă a treburilor publice, în interesul colectivităților locale pe care le reprezintă.

Autonomia locală este administrativă și se exercită numai în cadrul legii.

Prin aceasta, statul român acceptă existența în limitele sale a unor colectivități care se administrează prin aleșii săi și prin forțele proprii, însă sub controlul statului asupra legalității actelor emise de autoritățile locale.

La rândul ei, O.U.G. nr. 22/1997 a fost declarată neconstituțională prin Decizia Curții Constituționale nr. 83 din 19 mai 1998. Potrivit art. 145 alin. 2 din Constituția din 1991 din momentul publicării în Monitorul Oficial al României, a Deciziei Curții Constituționale prin care se constatase neconstituționalitatea Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 22/1997 s-a revenit la reglementarea anterioară acesteia, adică la Legea 69/1991 privind administrația publică locală.

Ulterior, în toamna anului 1998, a fost promovat un nou proiect de lege privind organizarea administrației publice locale și regimul general al autonomiei locale, proiect care urmând cursul firesc al producerii legislative a fost adoptat cu unele modificări, de Parlamentul constituit în urma alegerilor generale din toamna anului 2000, devenind Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală, lege care a abrogat expres, printr-o dispoziție finală, Legea nr.69/1991 privind administrația publică locală, republicată în 1996.

In ceea ce privește Legea nr. 70/1991 privind alegerile publice locale, republicată în 1996 aceasta a fost abrogată prin Legea 67/2004.

În actuala noastră legislație principiul autonomiei locale este prevăzut expres de Legea 215/2001 privind administrația publică prin care se stipulează că administrația publică în unitățile administrativ teritoriale se organizează și funcționează în temeiul principiilor autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, eligibilității autorităților administrației publice locale, legalității și a consultării cetățenilor în soluționarea problemelor locale de interes deosebit: Aceste principii sunt garantate și de Constituția României care stabilește principiile care stau la baza administrației publice locale, natura juridică, locul, rolul și competențele autorităților administrative ale acesteia, fundamentând, din punct de vedere juridic, organizarea administrativă a teritoriului și implantarea autorităților administrației publice în unitățile administrativ-teritoriale. Pe această bază, administrația publică este împărțită în administrație centrală și administrație teritorială, în administrația statului și administrația locală, administrația de stat și locală fiind două categorii complementare în stat.

Pentru a se determina mai bine statutul unităților administrativ teritoriale a apărut Legea 96/2003 pentru aprobarea Ordonanței Guvernului nr. 53/2002 privind Statutul-cadru al unităților administrativ teritoriale

Principiile fundamentale, regulile generale, precum și cadrul instituțional pentru desfășurarea procesului de descentralizare administrativă și financiară în România au fost mai apoi reglementate, în ordine cronologică de Legea-cadru privind descentralizarea nr. 339/2004. Potrivit acestei Legi, descentralizarea reprezintă procesul transferului de autoritate și responsabilitate administrativă și financiară de la nivelul central la nivelul local.

Ca atare ne raliem opiniei exprimate în doctrina de specialitate care afirmă că principiul autonomiei reprezintă ideea fundamentală după care se ghidează administrația colectivităților locale, prin bugetul și autoritățile sale în sensul satisfacerii intereselor proprii fără amestecul autorităților centrale.

1.3.4 Evoluția istorică a aplicării principiilor (des)centralizării

Administrația, ca și statul, este un produs istoric, deci trebuie studiată ca atare. Considerăm că administrația publică reprezintă o instituție care este indisolubil legată de evoluția organizării statale în România și, în consecință, de evoluția dreptului românesc. Analiza istorică a administrației publice ne permite observarea factorilor care au influențat orientarea acesteia într-o anumită direcție.

Nu în ultimul rând trebuie să observăm că elementul tradiție își pune amprenta asupra tuturor sistemelor administrative din lume și de aceea și noi trebuie să ținem seama de acesta în studiul problematicii propuse.

Perioada antebelică

Evoluția organizării comunale moderne în România, în cadrul statului capitalist, poate fi împarțită în două epoci: epoca unei centralizări moderate, de la 1864 până la 1894 și epoca unei centralizări excesive, de la 1894 până la 1925.

Urmează apoi perioada primelor începuturi de descentralizare, inaugurate de legea din 14 iunie 1925 și continuată de o nouă perioadă de centralizare excesivă.

După revoluția de la 1848 s-au formulat idei privitoare la autonomie, s-a cerut formarea unui stat autonom și democratic.

În urma Unirii Principatelor române, domnitorul Al. I.Cuza a dorit să asigure autonomia legislativă, judecatorească și administrativă a statului. În ceea ce privește administrația au fost luate măsuri în direcția precizării atribuțiilor administrației (care tind, treptat, să se delimiteze de cele ale justiției), remunerarea slujbașilor administrativi, ca și pedepsirea abuzurilor comise de către aceștia.

În literatura de specialitate, este unanimă părerea specialiștilor în istorie și drept, în a recunoaște că bazele organizării administrative moderne sunt puse de legile pentru “ înființarea consiliului județean și de organizare comunală” din 1864 promulgate de domnitorul Alexandru Ioan Cuza.

Statutul lui Cuza recunoaște principiile descentralizării ca principii de organizare ale statului român și drept urmare se aplică organizării administrației locale cuprinse în cele 2 legi, din 1 si 2 aprilie 1864.

Potrivit lor, județele și comunele erau administrate de consilii alese pe baza votului cenzitar și reprezentau interesele locale ale colectivităților respective. În județe era câte un prefect, iar în comune câte un primar, amândoi numiți de autoritatea centrală.

Conform celor două legi din 1864, autonomia autorităților locale era limitată, ea confirmându-se prin numirea prefectului și primarului, și prin faptul că majoritatea acestor autorități locale trebuiau să fie aprobate de autoritatea tutelară, în cazul comunelor și județelor.

Cele două legiuiri au insemnat un puternic pas înainte în organizarea și funcționarea administrației locale, a pregătirii unei autonomii locale mai largi.

Principalul element al descentralizării administrative promovat de Legile din 1864, Legea privind înființarea consiliilor județene și Legea comunală, este acela al recunoașterii personalității juridice în cazul județelor și a comunelor. Astfel, art. 1, alin. 2 din Legea din 2 aprilie 1864 pentru consiliile județene preciza expres: județul este persoana juridică, iar din interpretarea art. 60 rezultă că unitatea administrativă dispune de un patrimoniu propriu, curentul de descentralizare fiind apoi confirmat prin Constituția din 1866.

În anul 1866, la 29 iunie, se adopta, după modelul Constituției belgiene, considerată atunci a fi cea mai modernă și liberală constituție, Constituția României. În cele 133 articole ale sale, Constituția din 1866 reglementează cele mai importante relații sociale.

Constituția din 1866 consacra descentralizarea ca un principiu constituțional, dispunând în mod expres ca legile privind comunele și județele vor avea la bază o descentralizare administrativă mai completă și independență comunală. În cadrul județelor puterea executivă era deținută de către prefect, numit prin decret regal, la propunerea Ministerului de Interne. În fiecare județ funcționa un consiliu județean care avea dreptul, ca organ deliberativ, de a se pronunța asupra unor probleme de interes local. Comunele erau conduse de către primari și de către consilii comunale, de asemenea organe deliberative.

Prin Legea din 13 iulie 1894 s-au accentuat tendințele de centralizare, comuna urbană fiind pusă sub dependența efectivă a agenților guvernului. Regimul comunei rurale a fost de asemenea modificat prin legea din 1 mai 1904 și unele modificări ulterioare.

Legile din 1908 și 1910 au luat primarului calitatea de agent al puterii centrale, acesta având printre atribuțiile sale și actele de administrație propriu-zisă, notarul devenind agentul puterii executive în comună, fiind însărcinat cu aducerea la cunostiință a legilor și regulamentelor de administrație publică.

Legile ulterioare, după cum observăm, au avut tendințe centralizatoare dar care nu au modificat în fond organizarea administrației.

Cele două legi din timpul lui Al. I. Cuza, precum și Constituția din 1866, dar și celelalte menționate mai sus constituie, în ansamblul lor, pentru prima oară în istoria societății românești, cadrul juridic și instituțional de referință al administrației publice locale.

Ulterior, în plan legislativ apar o serie de reglementări care vin să întărească principiul descentralizării pe de o parte, iar pe de altă parte, să adâncească caracterul democrat al eligibilității organelor locale.

După războiul de întregire a țării din 1916-1918 s-a pus problema armonizării unitare a legislației tuturor provinciilor, care cunoscuseră regimuri administrative și politice cu totul deosebite. Mai întâi se impunea ca o dată cu unificarea legislației să se procedeze și la realizarea unui regim comun de organizare administrativă și să se asigure, astfel, o unitate politică și administrativă.

Perioada interbelică

Constituția din 1923 este proiectul partidului liberal, votat de Camera Deputaților la 26 martie 1923 și de Senat la 27 martie 1923, promulgată la 28 martie și publicată la 29 martie 1923.

Deși se aseamănă mult cu Constituția din 1866, Constituția din 1923 este, evident, mai democratică. Ea acorda drepturi și libertăți mai largi și înlocuiește sistemul electoral cenzitar cu un sistem electoral democratic. Acest caracter al constituției a și determinat repunerea sa în vigoare după 23 august 1944.

Constituția din 1923 a adus un principiu inovator – controlul actelor administrative. Conform acestui principiu instanțele judecătorești puteau cenzura actele emanate de la administrația de stat și puteau obliga statul la plata unor despăgubiri către persoanele particulare prejudiciate.

Legiuitorul constituant a admis că există interese județene și comunale distincte, într-o anumită masură, de interesele generale ale țării și a atribuit calitatea de a reprezenta aceste interese consiliilor locale. Deci județele și comunele sunt considerate circumscripții administrativ-teritoriale, care au personalitate morală, cu atribuții de putere publică și cu drept de impunere, aflate sub tutela statului.

Legea din 1925 a fost prima lege a României mari care a realizat unificarea administrativă prin extinderea legislației vechiului regat și în provinciile alipite. Această lege recunoștea, prin art. 9, personalitatea juridică a județelor și comunelor, precizând că persoana juridică a comunei este reprezentată de primar, iar cea a județului de către prefect, afară de cazul în care era vorba de apărarea intereselor județelor în justiție, când județul urma să fie reprezentat de un membru al Delegațiunii Permanente Județene.

În anul 1929, prin Legea administrativă din 3 august, a fost elaborată o reformă administrativă, care a urmărit o mai mare descentralizare administrativă. Aceasta stabilea că administrația locală este incredințată cetățenilor sau reprezentanților lor aleși prin introducerea referendumului, dacă e cazul.

Cu toate acestea, o lege din 1936, privind consiliile comunale, care a abrogat legea din 1929, a mărit atribuțiile prefectului, dându-i-se dreptul să controleze toate serviciile publice din județ. Datorită acestei legi a fost întărit centralismul și regimul de guvernare prin funcționari, ca reprezentanți ai puterii centrale în administrația locală. Legea din 1936 mai prevedea ca viitorii funcționari administrativi să aibă o pregatire profesională, iar pentru cetățeni s-au creat la toate eșaloanele birouri speciale pentru primirea cererilor de la cetățeni.

Premisele istorice ale Constituției de la 1938 trebuie căutate în desfășurarea vieții social-economice și politice în perioada de 15 ani scursă de la adoptarea constituției precedente. În condițiile istorice concrete ale anului 1938, regele Carol al II-lea instaurează dictatura personală la 10 februarie 1938. Consacrarea juridică a dictaturii regale este realizată prin noua constituție. Proiectul de constituție este supus la 24 februarie plebiscitului. Constituția este promulgată la 27 februarie și publicată la 28 februarie 1938. Dispozițiile constituției consacră dictatura regală și exprimă, în același timp, tendința de restrângere a drepturilor și libertăților democratice.

Pe baza principiilor acestei constituții a fost promulgată o nouă lege administrativă – la 14 august 1938 – care menționa că are drept scop descentralizarea administrativă.

Potrivit noii legi, administrația locală se exercită prin următoarele unități teritoriale: comuna (urbană și rurală, iar comunele urbane erau împărțite în municipii, orașe reședință de județ și orașe nereședință de județ), plasa (era o subdiviziune a județului, compusă din mai multe comune și nu avea personalitate juridică, fiind condusă de un pretor, care era reprezentantul Guvernului și șeful poliției ), județ și ținut, care era alcătuit din mai multe județe. Dintre ele, comuna și ținutul aveau personalitate juridică. Plasa și județul erau, în concepția acestei legi, unități administrativ-teritoriale de deconcentrare a administrației generale.

Administrația comunei o exercita primarul și consiliul comunal, iar în satele îndepărtate de reședința comunei exista câte un delegat al satului. Primarul era șeful administrației comunale și președintele consiliului comunal. El lua decizii în toate problemele importante de interes comunal. Consiliul comunal hotăra în toate chestiunile de venituri și cheltuieli ale comunei. Notarul era agentul guvernului în comuna rurală, însărcinat cu aplicarea legilor și regulamentelor de administrație publică. Județul avea un prefect numit prin decret regal, care era reprezentantul guvernului, șef al tuturor funcționarilor Ministerului de Interne din județ, având o serie de atribuții stabilite prin lege.

Din cele relatate mai sus reiese faptul că, în perioada interbelică, reglementările constituționale și legale ce au fost adoptate până la instaurarea republicii au consacrat soluții cu privire la realizarea administrației de stat pe plan local, oscilând între descentralizare, deconcentrare, autonomie și centralizare, fără a se pune problema constituirii unor organe administrative de specialitate.

În linii generale, s-a menținut formula organelor colective și, respectiv, a organelor individuale ca organe menite a rezolva, cu o autonomie mai mare sau mai mică, de la o lege la alta, toate problemele unităților administrativ-teritoriale, indiferent de natura acestora.

Perioada postbelică

După 23 august 1944 și până în anul 1948 s-a menținut organizarea prevăzută de Legea administrativă din 1938, însă au fost luate măsuri pentru purificarea politică a administrației. Începănd cu 1948, după adoptarea constituției din aprilie, administrația a cunoscut acele modificări care erau menite să slujească regimul totalitar, principalul principiu de funcționare fiind acela al centralismului democratic. Practic se urmărea a se înnăbuși orice autonomie si inițiativă locală, organele teritoriale având doar sarcini și responsabilități, dar principiul fundamental de funcționare a administrației ca în orice domeniu, de altfel, il reprezenta conducerea de către partidul unic aflat la putere.

Elaborarea Constituției din anul 1948 se realizează în condițiile în care în urma abolirii monarhiei se proclamase republica populară. În aceste condiții istorice, aleasă la 28 martie 1948, Marea Adunare Națională se întrunește în sesiune la 6 aprilie 1948, ia în discuție proiectul de constituție întocmit de Consiliului Frontului Democrației Populare și adoptă Constituția la 13 aprilie 1948.

Constituția din 1948 va introduce, după model sovietic, organele locale ale puterii de stat, denumite inițial sfaturi populare, în anul 1950 fiind create comitetele executive, ca organe de direcție și execuție ale acestora. Consiliile populare erau alese pe o perioadă de 4 ani și aveau ca principale atribuții: îndrumarea și conducerea, pe plan local, a activității economice, sociale și culturale; elaborarea și executarea planului economic și a bugetului local; buna administrare a bunurilor și întreprinderilor locale; păstrarea ordinii publice; apărarea drepturilor locuitorilor și respectarea legilor. Comitetele executive aduceau la îndeplinire hotărârile consiliilor populare si erau răspunzătoare în fața acestora.

Legea nr. 17 din 15 ianuarie 1949 asupra consiliilor populare prevedea organizarea și funcționarea consiliilor populare în comune, plăși și județe, fără a mai menționa regiunile prevăzute in Constituție, care practic nu fuseseră organizate.

Prin Legea nr. 5 din 6 septembrie 1950 s-a prevăzut o nouă organizare teritorială, (pe model rusesc), stabilindu-se urmatoarele unități administrative: regiunea, raionul, orașul și comuna.

Decretul nr.259 din 28 decembrie 1950 pentru organizarea și funcționarea sfaturilor populare, emis în baza art.85 al Constituției din 1948, problemă la care s-a referit expres și Constituția din 1952 (art. 62), stabilea sarcini noi pentru aceste organe și anume: înfăptuirea politicii de industrializare și de electrificare a țării, întărirea gospodăriilor agricole colective și lichidarea analfabetismului. Totodată, prin decretul menționat mai sus se stabilea structura organizatorică a organelor locale de specialitate a aparatului acestora.

Perioada cuprinsă între anii 1952-1965 s-a caracterizat prin extinderea proprietății de stat și cooperatiste, reducerea, aproape desființarea proprietății private, accentuarea conducerii nu numai politice, ci și statale de către un singur partid politic, partidul comunist, popular și socialist care deține monopolul puterii în stat și societate.

Constituția din 24 septembrie 1952 prevedea faptul că sfaturile populare se compuneau din deputați aleși pe timp de 2 ani, iar secțiunile de pe lângă comitetele executive ale sfaturilor populare se subordonau orizontal față de comitetul executiv și vertical față de secțiunea corespunzatoare de pe lângă comitetul executiv imediat superior, până la ministerul sau organul central administrativ din acel resort.

În campania electorală din 1961 s-a lansat inițiativa elaborării unei noi constituții. Marea Adunare Națională a ales o comisie care să realizeze un proiect al noii constituții. La 29 iunie 1965, proiectul este publicat și supus discuției publice. El a fost adoptat la 21 august 1965.

Constituția din 1965 cuprindea un capitol special intitulat Organele locale de specialitate ale administrației de stat. Aceasta dispunea că teritoriul este organizat în unități administrativ – teritoriale: județul, orașul și comuna. .

Constituția mai prevedea că mandatul consiliilor populare județene este de 5 ani, iar al consiliilor populare, municipale, orășenești și comunale de doi ani și jumătate.

S-a reintrodus dubla subordonare, centrală și locală, a organelor de specialitate ale administrației locale de stat, care proveneau din reorganizarea fostelor secțiuni.

În concluzie, alegerea organelor locale, dualismul organic și funcțional ce caracterizează administrația publică locală româneasc, independența satelor (de moșneni), autonomia locală a unor orașe (târguri), evidențiază cu prisosință trăsăturile unui regim descentralizat, ca expresie juridică și administrativă a realității românești.

Constatăm, deci, că în virtutea transformărilor care au avut loc, administrația devine o entitate proprie, nu mai este o prelungire a brațului regelui și a agenților săi, ea devenind o structură impersonală ca și statul. Ea va fi supusă unor norme juridice elaborate de către Marea Adunare Națională și nu se mai supune unei singure persoane căreia îi raportează activitatea sa, ci statului, partidul național. Administrația publică, în virtutea rotației clasei politice, devine un element stabil al vieții publice din fiecare țară.

Administrația publică locală după 1989

Constituția din 1965 a rămas în vigoare până la 22 decembrie 1989, când națiunea și-a exercitat direct puterea, deoarece mișcările sociale din decembrie 1989 au reprezentat o modalitate de exercitare directă, de către națiunea suverană, a puterii sale, înlăturând un regim politic totalitar.

Evoluția administrației nu a cunoscut împlinirea în statele totalitare, cum a fost România până în decembrie 1989, în care puterile politică, economică, socială și culturală au fuzionat, iar birocrația statală era omniprezentă și dublată la toate nivelurile de către Partidul Comunist.

Schimbările fundamentale produse în societatea românească la sfârșitul anului 1989 nu puteau rămâne fără efect pe planul administrației publice organizată la nivelul unităților administrativ-teritoriale, aflată în timpul regimului socialist într-o strictă subordonare față de administrația centrală de stat.

Prin Decretul-Lege nr. 8/1990 privind organizarea și funcționarea organelor locale ale administrației de stat, în județe, municipiul București, municipii, sectoare ale municipiului București, orașe și comune s-au constituit primării, ca organe locale ale administrației de stat, care au exercitat conducerea activității administrative în unitățile administrativ-teritoriale existente, până la primele alegeri parlamentare libere din 20 mai 1990.

După alegerile din 1990, în absența unui cadru constituțional corespunzător, a fost adoptată în iulie Legea nr. 5/1990 privind administrarea județelor, municipiilor, orașelor și comunelor până la organizarea de alegeri locale, care prevedea că până la formarea viitoarelor organe locale, ca rezultat al alegerilor, administrarea județelor, respectiv a municipiului București, municipiilor, orașelor și comunelor se realizează de către prefecturi și primării, organe locale ale administrației de stat cu competență generală.

La scurt timp, această reglementare cu caracter provizoriu a fost înlocuită cu Legea nr.69/1991 privind administrația publică locală, care alături de Legea nr. 70/1991 privind alegerile locale s-a aflat la baza primelor alegeri locale generale organizate în România, dupa răsturnarea regimului comunist, în februarie 1992.

Constituția din 1991

Sfârșitul anului 1989 a găsit sistemul administrativ român într-un impas cauzat de centralizare, structuri politizate și lipsa de comunicare cu cetățenii.

Constituția, adoptată în 1991, a stabilit descentralizarea și autonomia locală ca fiind principii de bază: administrația publică din unitățile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei locale și pe cel al descentralizării serviciilor publice.

Se poate spune că prin Constituția din 1991 se marchează nu numai a patra etapă în ceea ce privește reglementarea organelor locale de specialitate, dar și schimbarea fundamentală a filosofiei care stă în spatele acestei reglementări. Legiuitorul constituant, după ce arată care este rolul consiliilor locale, al primarilor și al consiliilor județene, ca autorități ale descentralizării teritoriale, vorbește și despre rolul prefectului ca reprezentant al Guvernului pe plan local, deci ca autoritate deconcentrată. În acest context de idei, în redactarea din 1991 a art. 122 alin.(2) se arăta că prefectul conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale din unitățile administrativ-teritoriale.

Ulterior, prin Legea de revizuire a Constituției din 2003 s-a adăugat la cele două principii ale textului din 1991 și principiul deconcentrării serviciilor publice. Acest principiu dobândește, așadar, dimensiune constituțională, iar prin înscrierea lui expresă (chiar dacă până la revizuirea legii fundamentale în 2003 principiul descentralizării includea și sensul deconcentrării ) se înlătură astfel orice dubiu.

Prin actele normative cu caracter constituțional, apoi prin Constituție, s-au pus bazele statului de drept având drept fundament principiile separației puterilor, pluralismului politic, descentralizării serviciilor publice, autonomiei funcționale pentru administrația publică locală și mai presus de toate supremația legii. Au urmat legile organice, legile cadru, prin care s-a statuat organizarea și funcționarea principalelor componente ale autorităților statului.

Ca urmare a problemelor apărute, însă, în timp, în aplicarea unora din dispozițiile conținute în legile mai sus menționate, adoptate la sfârșitul anului 1991, la nivelul administrației publice locale, cu puțin timp înainte de alegerile locale generale din vara anului 1996, prin Legea nr. 24/1996 a fost modificată și completată Legea nr.69/1991 a administrației publice locale, iar prin Legea nr. 25/1996 a fost modificată și completată Legea nr. 70/1991, privind alegerile locale. Ulterior ambele legi au fost republicate.

Un an mai tarziu, Legea nr. 69/1991 privind administrația publică locală, republicată in 1996 a fost modificată și completată substanțial prin Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 22/1997, care a fost declarată, mai târziu, neconstituțională prin Decizia Curții Constituționale nr. 83 din 19 mai 1998.

Ulterior, în toamna anului 1998, a fost promovat un nou proiect de lege privind organizarea administrației publice locale și regimul general al autonomiei locale, proiect care urmând cursul firesc al procedurii legislative a fost adoptat cu unele modificări, de Parlamentul constituit în urma alegerilor generale din anul 2000, devenind Legea nr.215/2001, privind administrația publică locală, lege care a abrogat expres, printr-o dispoziție finală, Legea nr. 69/1991 privind administrația publică locală, în forma republicată în 1996.

Așadar, în decursul timpului, s-a trecut de la un stat liberal, la un stat prestator de servicii pentru ansamblul populatiei, până în 1991.

Revizuirea Constituției din 1991

În cei doisprezece ani de aplicare a Constituției din 1991 a apărut necesitatea unei revizuiri a acestei constituții. Astfel a fost redactată o primă versiune a proiectului legii de revizuire a constituției, proiect care, în aprilie 2003 a făcut obiectul unei prime verificări din partea Curtii Constituționale, sesizată din oficiu cu privire la proiectul legii de revizuire. Ulterior, Constituția României a fost republicată în Monitorul Oficial nr. 767 din 31 octombrie 2003. În forma sa revizuită Constituția conține 8 titluri (noutatea constând in titlul VI -Integrarea euroatlantică) și 156 de articole.

Potrivit art. 3 alin.(3) din Constituția României teritoriul statului nostru este organizat în următoarele unități administrativ-teritoriale: comune, orașe și județe. Orice modificare a limitelor teritoriale ale acestora se poate face numai prin lege și cu consultarea cetățenilor din unitățile administrativ-teritoriale respective, prin referendum.

Aceste unități administrativ-teritoriale au personalitate juridică. În calitate de persoane juridice civile ele au în proprietate bunuri din domeniul privat, iar în calitate de persoane juridice de drept public ele sunt proprietare ale bunurilor din domeniul public de interes local.

Concluzionând, unitățile autonome nu pot deveni entități statale, iar organele administrației locale nu pot lua decizii independent de lege, întrucât nu se pot sustrage supravegherii autorităților centrale. Așadar acordarea autonomiei nu poate conduce la independența colectivităților locale ci la coexistența acestora în cadrul statului suveran.

1.3.5 Principiile administrației publice locale conform Constituției revizuite

Dacă ne raportăm la principiile contemporane de organizare a administrației publice locale, vom reține că, organizarea administrației publice locale din România potrivit actualei Constituții se bazează pe aplicarea principiilor fundamentale dominante în prezent, nu doar în Europa, ci peste tot în lume.

Constituția României din 1991, revizuită și republicată în 2003, reglementează administrația publică locală în patru articole și anume: art. 120 (principii de bază), art. 121 (autorități comunale și orășenești), art. 122 (Consiliul județean) și art. 123 (Prefectul).

Potrivit art. 120 din Constituție cele trei principii de bază pe care se întemeiază administrația publică din unitățile administrativ-teritoriale sunt: descentralizarea, autonomia locală și deconcentrarea serviciilor publice.

Legea administrației publice locale, nr. 215/2001, modificată, actualul cadru legislativ în materia regimului general al autonomiei locale, precum și al organizării și funcționării autorităților administrației publice locale, pe lângă principiile de bază, enumeră și alte trei principii și anume: eligibilitatea autorităților administrației publice locale, legalitatea și consultarea cetățenilor în problemele locale de interes deosebit.

În cele ce urmează vom analiza principiile prevăzute de legea administrației publice locale. Principiul eligibilității autorităților administrației publice locale are o semnificație politică și socială cu totul specială, care derivă în primul rând, din natura juridică a acestora. Autoritățile locale nu sunt autorități ale statului care să exercite vreuna din puterile sale. Menirea lor este numai de a gestiona treburile unităților administrativ-teritoriale în care sunt alese, în interesul locuitorilor, al celor care le-au ales. Puterea lor nu derivă din puterea statului, ci din lege și din puterea alegătorilor, pe care îi reprezintă, acționând in numele lor.

Principiul legalității, adică respectarea strictă a legii, se referă nu numai la lege ca act al Parlamentului, ci la toate actele normative subordonate legii, în accepțiune largă, orice act și fapt din care rezultă drepturi și obligații juridice. De aceea constituțiile moderne conțin prevederi prin care se stipulează că nimeni nu e mai presus de lege și că respectarea legilor este o datorie cetățenească.

Principiul consultării cetățenilor în problemele locale de interes deosebit are o mare însemnătate teoretică și practică, fiind o dovadă concludentă a democratismului în acțiune. Autoritățile administrației publice locale apelează la o serie de mijloace prin care electoratul este atras la rezolvarea unor probleme de interes local. Potrivit dispozițiilor în vigoare, primarul poate propune consiliului local consultarea, asupra problemelor de interes deosebit, a locuitorilor, prin referendum și, în baza hotărârii consiliului local, iau măsuri pentru organizarea acestuia. De regulă referendumul are un caracter consultativ, de aceea rezultatul său nu este obligatoriu, ci doar orientativ.

Din cele relatate mai sus reiese faptul că procesul de aplicare a principiilor care stau la baza organizării administrației publice locale este unul complex și cuprinde mai multe aspecte care își pun amprenta asupra activității unității administrativ-teritoriale.

În relațiile dintre autoritățile administrației publice locale și consiliul județean pe de o parte, precum și între consiliul local și primar, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare, ci cooperare și solidaritate în rezolvarea problemelor întregului județ..

Capitolul 2 Autonomia funcțională

Secțiunea 2.1 Aspecte preliminare

Concentrarea teritorială poate fi o caracteristică a grupurilor etnice. Cu toate acestea în cazul în care este văzută ca o condiție prealabilă pentru transferul de responsabilitate politică și administrativă, un număr considerabil de minorități trebuie să accepte faptul că este puțin probabil să câștige într-un fel autonomia. O astfel de abordare nu poate soluționa conflictele etnice.

În vederea evitării disputelor și interpretări greșite, este important ca puterile unui regim al autonomiei să fie definit cât se poate de clar în momentul în care este stabilit. De fapt, există de obicei 4 zone diferite ale puterii care trebuie luate în considerare: puterile rezervate autorităților centrale, acelea transferate pe deplin entităților autonome, puterile paralele și puterile care nu pot fi exercitate decât de comun acord.

În anumite cazuri (de exemplu în Sudul Sudanului), autoritățile centrale determină o politică generală într-un anumit număr de zone în care entitatea autonomă se poate desfășura, iar autoritățile locale sunt autorizate să funcționeze în limita acestei politici generale. De fapt, există nevoia unei cooperări, coordonări si consultări între autoritățile centrale și entitățile autonome. Acest lucru este crucial deoarece există posibilitatea să fie o legatură între puterile acestora. Mai mult, anumite puteri pot acționa numai împreună.

În multe cazuri, pentru a asigura cooperarea ce este necesară pentru anumite activități și pentru a soluționa problemele, părțile implicate stabilesc un organ comun în care atât guvernul central cât și autoritățile autonome să fie reprezentate (cum ar fi Delegația Åland). Mai mult, pot cădea de acord în legătură cu o anumită procedură pentru prevenirea disputelor dintre organul central și cel autonom (de exemplu documentele ce au stabilit autonomia Insulelor Feroe, Groenlanda și Memel, au conținut o astfel de procedură).

Nu în ultimul rând, coordonarea este de multe ori solicitată de către autoritățile centrale și ori cele autonome în ceea ce privește numirea unuia sau mai multora dintre oficialii de rang înalt. În cele mai multe cazuri, cel în cauză este numit fie de comun acord, fie de către autoritățile locale cu consimțământul centrului, sau vice-versa.

În anumite cazuri, locuitorii regiunii autonome participă activ la viața publică, atât în regiunea lor cât și în cadrul guvernului central (de exemplu, Insulele Åland ori Tyrolul de Sud).

Un regim al autonomiei poate fi stabilit de către un tratat internațional, de o constituție, de un statut sau de către o combinație de instrumente ale acestei categorii; se poate stabili chiar și prin obicei ori cutumă. Schimbările cu privire la regimul autonom poate fi adesea introdus doar cu aprobarea centrului și a autorităților autonome (precum în cazul Insulelor Åland și Memel); în alte instanțe însă, nu se pune o astfel de problemă (precum în cazul Tyrolului de Sud). În mod tipic, acordurile autonome nu sunt rigide; sunt mai degrabă flexibile, permițând introducerea unor schimbări. Mai mult, în vederea stabilirii autonomiei trebuie, câteodată să fie stabilit un proces gradual (precum în cazul Groenlandei ori al Palestinei).

Secțiunea 2.2 Autonomia gestionară

Gestionar, autonomia vizează competența autorităților locale ce decurge din calitatea de persoane juridice a unităților administrativ-teritoriale.

Statul și colectivitățile teritoriale în general nu își asumă direct executarea serviciilor publice. În aceste condiții, pentru realizarea serviciilor lor pe linia administrației publice, ele pot personaliza agenți ai lor, dându-le competență, creând persoane administrative funcționale, care gestionează serviciile publice. Aceste persoane administrative sunt: instituția publică ori regia autonomă.

Se apeciază că având competență, instituțiile publice și autonome exercită puterea administrativă încredințată, în nume propriu. Activitatea instituțiilor publice și a regiilor autonome este supusă controlului statului sau colectivităților locale în subordinea, coordonarea sau sub autoritatea cărora se află.

Noțiunea de gestionare a intereselor colectivităților pe care le reprezintă autoritățile locale a fost utilizată pentru prima dată de fosta Lege a autorităților publice locale. Astfel reglementarea legală la care ne-am referit avea următorul conținut: Autonomia privește atât organizarea și funcționarea administrației publice locale, cât și gestionarea, sub propria responsabilitate, a intereselor colectivităților pe care le reprezintă.

Ulterior, s-a renunțat la această definiție, consacrându-se alta, preluată însă din Carta europeană a autonomiei locale: Autonomia locală privește organizarea și funcționarea administrației publice locale și reprezintă dreptul și capacitatea efectivă a autorităților administrației publice locale de a rezolva și de a gestiona, în nume propriu și sub responsabilitatea lor, o parte importantă a treburilor publice, în interesul colectivităților locale pe care le reprezintă.

Legea 215/2001 prezintă această denumire sub forma: Prin autonomie locală se înțelege dreptul și capacitatea efectivă a autorităților administrației publice locale de a soluționa și de a gestiona, în numele și în interesul colectivităților locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condițiile legii.”

Apreciem că termenul de gestiune are următoarele semnificații:

desemnează administrarea unui patrimoniu sau a unor bunuri aparținând unei persoane de către reprezentantul ei;

totalitatea operațiilor efectuate de un gestionar privind primirea, păstrarea și eliberarea bunurilor materiale sau valorilor bănești dintr-o societate comercială sau instituție;

totalitate a bunurilor încredințate unei persoane în vederea păstrării și mânuirii lor.

În toate cazurile termenul exprimă existența unui patrimoniu sau a unor bunuri care sunt încredințate unei persoane.

Insă în formularea legală, gestiunea privește interesele locuitorilor unei localități, dându-i-se astfel o altă conotație decât cea care se desprinde din accepția terminologică.

Noțiunea juridică de gestiune, a fost analizată de doctrina și practica judiciară atunci când s-a impus clarificarea noțiunii de act de gestiune.

Pentru prima oară, distincția dintre actele de gestiune și cele de autoritate a fost realizată în dreptul francez de fostul vicepreședinte al Consiliului de Stat, Edouard Laferriere, în scopul stabilirii competenței judiciare sau a celei administrative de control a legalității, după cum actele respective, erau de gestiune publică sau privată.

Actul administrativ de gestiune este actul juridic încheiat, pe de o parte, de administrație reprezentată de un serviciu public, iar pe de altă parte de un particular, persoană fizică sau juridică, ce are ca obiect prestarea de servicii, achiziții de produse, concesionarea de servicii și bunuri aparținând domeniului public al statului, județului, orașului sau comunei.

Fiind un act juridic încheiat între două părți – un serviciu public și un particular – actul administrativ de gestiune are configurația juridică a unui contract dar pentru că părțile nu se află pe poziții egale ca la contractul civil, el se mai numește și contract administrativ.

Este de remarcat că, întotdeauna, termenul de gestiune se referă la un patrimoniu sau la anumite bunuri, el nefiind asociat cu cel de interes.

Astfel, prin noțiunea de gestionare a intereselor colectivităților se desemnează preocuparea autorităților administrației publice locale, de a obține ceea ce este avantajos, necesar, folositor, pentru colectivitățile pe care le reprezintă.

Se poate observa că, noțiunea depășește, prin conținutul său, sfera juridicului, deși înglobează și unele noțiuni juridice la care ne vom referi.

Astfel, în cadrul noțiunii de gestionare a intereselor colectivităților locale, se include și noțiunea de administrare a patrimoniului localităților și a finanțelor locale, fără însă a se reduce la acestea.

Legiutorul consideră că comunele, orașele și județele sunt persoane juridice care au un patrimoniu, un buget și hotărăsc în tot ceea ce privește administrarea intereselor publice locale, exercitând în condițiile legi, autoritatea în limitele administrativ-teritoriale stabilite.

Remarcăm, astfel, că principiul autonomiei locale se fundamentează pe propriul său patrimoniu, care este administrat și gestionat de către autoritățile alese ale administrației publice locale, în conformitate cu prevederile legale. Patrimoniul de care dispune fiecare colectivitate din cadrul unităților administrativ-teritoriale constituie baza economică necesară rezolvării în mod autonom a treburilor publice, el reprezentând atât sursa de venit a colectivităților locale, cât și mijlocul de garantare a creditelor ce sunt necesare acestei colectivități.

În scopul realizării autonomiei locale, autoritățile administrației publice locale din comune, orașe și județe au dreptul să elaboreze și să aprobe bugetele de venituri și cheltuieli să instituie și să perceapă impozite și taxe locale având și dreptul la resurse proprii și suficiente, de care ele pot să dispună liber în exercițiul competențelor lor.

Consiliile locale și consiliile județene pot hotărî asupra participării cu capital sau cu bunuri, în numele și în interesul colectivități locale pe care le reprezintă, la constituirea de societăți comerciale sau la înființarea unor societăți de interes public local ori județean în condițiile legii.

Legea nr.213/1998, deși o lege absolut necesară, a fost adoptată târziu, lipsind unitățile administrativ-teritoriale de un domeniu public consistent și suficient pentru a putea pune în operă principiile administrației publice locale, respectiv capacitatea și posibilitatea de a gestiona în nume propriu un patrimoniu, în interesul colectivităților locale.

Plenitudinea de competență a consiliilor comunale, orășenești și municipale în soluționarea problematicii locale, se reflectă în competența materială a acestora de a promova – ca regulă generală – interesul colectivității pe care o reprezintă.

Reglementarea principală a gestionării intereselor colectivităților locale, a plenitudinii de competență a consiliilor comunale, orășenești și municipale în soluționarea problematicii locale, permit luarea măsurilor necesare pentru promovarea interesului local, chiar dacă domeniul respectiv nu a fost individualizat ca făcând parte din competența materială expresă a consiliilor respective, cu condiția ca aceasta să nu contravină altor dispoziții legale de natură organică.

Exercitarea dreptului de a soluționa și de a gestiona treburile publice prin autoritățile arătate, nu exclude, ci chiar implică posibilitatea de a recurge la consultarea locuitorilor prin referendum sau prin orice altă formă recunoscută de participare directă a cetățenilor din unitatea administrativ teritorială la treburile publice.

Intenția legiuitorului a fost aceea de a arăta că, autonomia locală, prin conținutul său, depășește sfera de cuprindere a noțiunii de gestionare a patrimoniului localităților și că autoritățile administrației publice – comunale, orășenești, municipale – trebuie să promoveze interesele comunităților pe care le reprezintă.

De altfel, nu întotdeauna ideea de promovare a interesului colectivităților locale implică și luarea unor măsuri cu privire la patrimoniul localității sau a unității administrativ-teritoriale.

Spre exemplu, promovarea unor măsuri privind mai buna organizare a serviciilor publice ale localităților, în scopul satisfacerii în condiții de celeritate a nevoilor cetățenilor, nu impune întotdeauna angajarea resurselor bugetare, deși ele corespund interesului local.

Promovarea interesului local prin activitatea consiliilor comunale, orășenești, municipale și județene nu se poate realiza în afara autonomiei finanțelor locale.

În măsura în care, așa cum prevede Constituția, bunurile aparținând proprietății publice a statului, județului și comunelor sunt date în administrare regiilor autonome ori instituțiilor publice, acestea sunt ținute să le administreze cu luarea în considerare a trăsăturilor dreptului de administrare.

Aceste autorități publice locale au obligația legală de a organiza și de a asigura funcționarea corespunzătoare a serviciilor publice de interes local. În acest scop, consiliile vor înființa propriile servicii publice și vor autoriza, în limitele competenței lor, organizarea de servicii publice de către particulari. Cu alte cuvinte, unele dintre aceste servicii publice vor fi gestionate în mod direct de către consiliile locale și județene prin structurile lor interne și externe, iar alte servicii publice vor fii gestionate în mod indirect, prin delegarea gestiunii acestora unor particulari.

Vor fi gestionate în mod direct de către consiliile locale și județene acele servicii publice care nu pot fi încredințate particularilor, dat fiind interesul deosebit pe care acestea îl apără și îl promovează. Aceste servicii publice se organizează de către consiliile locale și județene fie sub forma unor compartimente proprii (ca, de exemplu: serviciile de urbanism, amenajarea teritoriului, autoritatea tutelară), fie sub forma unor instituții publice sau altor structuri exterioare, cum sunt unele servicii publice comunitare.

Secțiunea 2.3 Autorități administrative autonome centrale

2.3.1 Organizarea și funcționarea autorităților administrative autonome

În ultimii 20 de ani clasicul sistem ierarhic de comandă de la centru a fost completat printr-o mai accentuată delegare a acestor funcții către entități autonome.

O ipoteză de la care se poate pleca este aceea că crearea unor entități autonome va îmbunătăți performanțele și eficiența fără a afecta în mod negativ alte valori cum ar fi controlul politic sau democrația. Considerăm că aceasta este o ipoteză și nu un fapt bazat pe realități și ca atare este nevoie să fie examinat prin studii empirice. Cauzele și efectele unei astfel de politici sunt încă neclare.

Posibilitatea înființării autorităților administrative centrale autonome este prevăzută în art. 117 alin. (3) din Constituție. Textul stipulează că „Autorități administrative autonome se pot înființa prin lege organică”.

Unele din aceste autorități sunt reglementate chiar în dispozițiile Legii fundamentale, de exemplu, Consiliul Suprem de Apărare a Țării (art. 119); Avocatul Poporului (art. 58-60); Consiliul Legislativ (art. 79); Curtea de Conturi (art. 140), iar alte asemenea autorități au fost înființate prin legi organice cum ar fi Consiliul Concurenței, Comisia Națională a Valorilor Mobiliare, Consiliul Național pentru Studierea Arhivelor Securității etc.

Din lipsa unui cadru juridic instituțional și a experienței relativ reduse în domeniul autorităților administrative autonome, literatura juridică nu a statuat criteriile de identificare ale acestor organisme administrative originale, fapt pentru care în lucrările de specialitate problematica acestora este abordată în mod diferit.

Astfel, Tudor Drăganu se oprește asupra trăsăturilor caracteristice autorităților administrative centrale autonome și a deosebirilor acestora față de celelalte organe de specialitate din subordinea Guvernului, aplecându-se pe larg asupra Curții de Conturi și naturii sale juridice. Totodată el abordează pe larg problematica autorităților administrative centrale autonome în Revista de Drept Comercial, într-un articol care face referire, printre alte organe administrative autonome și la Serviciul Român de Informații, Serviciul de Informații Externe și Serviciul de Protecție și Pază.

Rodica-Narcisa Petrescu tratează noțiunea și trăsăturile autorităților administrative independente în unele țări europene, precum și rolul și caracteristicile autorităților administrative centrale autonome din România, făcând și o clasificare a acestora, cu referire la Consiliul Suprem de Apărare a Țării, Serviciul Român de Informații, Serviciul de Informații Externe, Serviciul de Protecție și Pază, Serviciul de Telecomunicații Speciale, Avocatul Poporului, Consiliul Național al Audiovizualului, Serviciile publice de radio și televiziune, Consiliul Național pentru Studierea Arhivelor Securității, Consiliul Economic și Social, Consiliul Concurenței, Banca Națională a României, Consiliul Legislativ, Consiliul Național de Evaluare Academică și Acreditare, Curtea de Conturi și Comisia Națională a Valorilor Mobiliare.

Valentin I. Prisăcaru abordează pe scurt problematica la care ne referim, cu prezentarea Serviciului Român de Informații, a Băncii Naționale a României și a Consiliului Național al Audiovizualului.

Ioan Vida tratează, la rândul său, câteva dintre autoritățile administrative autonome: Avocatul Poporului, Curtea de Conturi, Consiliul Legislativ, Consiliul Național al Audiovizualului, Consiliul Suprem de Apărare a Țării și Serviciul Român de Informații.

Mircea Preda analizează această materie făcând referire la Consiliul Suprem de Apărare a Țării, Serviciul Român de Informații, Consiliul Legislativ, Avocatul Poporului, Consiliul Economic și Social, Consiliul Concurenței, Consiliul Național al Audiovizualului și Curtea de Conturi.

Dana Apostol-Tofan se limitează la a prezenta prevederile constituționale generale care privesc autoritățile administrative centrale autonome și la enumerarea câtorva dintre ele: Consiliul Suprem de Apărare a Țării, Banca Națională a României, Consiliul Național al Audiovizualului, Serviciul Român de Informații, Serviciul de Informații Externe, Serviciul de Protecție și Pază etc. Pe de altă parte, aceeași autoare consideră că este extrem de dificilă încadrarea strictă a unor structuri cu atribuții de control și origine constituțională, în sfera largă a puterii executive, și apreciază că autorități publice precum Curtea de Conturi, Avocatul Poporului, Consiliul Legislativ, nu se încadrează în categoria juridică a autorităților administrative autonome .

Antonie Iorgovan menționează următoarele autorități administrative autonome: Consiliul Suprem de Apărare a Țării, Serviciul Român de Informații, Curtea de Conturi, Avocatul Poporului, Serviciile publice de radio și televiziune, Consiliul Legislativ, Consiliul Național al Audiovizualului, Banca Națională a României. Dar același autor mai menționează și unele instituții publice, pe care le încadrează în categoria autorităților administrative autonome, respectiv Consiliul Național al Cinematografiei, Fondul Proprietății de Stat, Fondul Proprietății Private, afirmând totodată că această categorie juridică a existat în țara noastră încă din secolul XIX.

Cu privire la autoritățile administrative autonome reglementate în dispozițiile Constituției, se arată că ele au un „statut constituțional”, în timp ce celelalte înființate prin legi organice au „un statut legal”.

Chiar dacă înființarea și denumirea unor autorități administrative autonome sunt stabilite în Constituție, organizarea, funcționarea și atribuțiile lor sunt concretizate în lege organică.

Unele dintre autoritățile administrative centrale autonome au constituite structuri organizatorice proprii și la nivelul județului (de exemplu, Curtea de Conturi, Serviciul Român de Informații), altele sunt organizate numai la nivel central (de exemplu, Consiliul Suprem de Apărare a Țării; Consiliul Legislativ).

Organizarea în țara noastră a unor asemenea autorități, cu atribuții de control sau de coordonare, independente de Guvern, se înscrie în tendința generală care caracterizează legislația occidentală a ultimilor ani, și anume creșterea numerică a autorităților administrative independente, create la nivel central, autonome față de Guvern și uneori față de Șeful Statului.

Au calitatea de autorități administrative centrale autonome: Consiliul Suprem de apărare a Țării; Serviciul Român de Informații; Serviciul de Informații Externe; Serviciul de Protecție și Pază; Serviciul de Telecomunicații Speciale; Avocatul Poporului; Consiliul Național al Audiovizualului; Societatea Română de Radiodifuziune; Societatea Română de Televiziune; Consiliul Național pentru Studierea Arhivelor Securității; Consiliul Economic și Social; Banca Națională a României; Consiliul Legislativ; Consiliul Național de Evaluare și Acreditare Academică; Curtea de Conturi; Comisia Națională a Valorilor Mobiliare.

După cum se observă, autoritățile administrative centrale autonome au denumiri variate (consiliu, serviciu, comisie, colegiu etc.) și își desfășoară activitatea în domenii diferite, dar, cu toate acestea, prezintă anumite trăsături specifice, pe care le vom releva în continuare.

2.3.2 Trăsăturile autorităților administrative centrale autonome:

Autorități administrative autonome se pot înființa prin lege organică. Fiind prevăzut în Legea fundamentală, acest principiu ar trebui să fie respectat întotdeauna atunci când vorbim de înființarea, organizarea și funcționarea unei autorități administrative autonome, având caracter absolut.

Aceste autorități fac parte din administrația publică centrală de specialitate. Ca și ministerele și celelalte organe centrale subordonate Guvernului, autoritățile administrative autonome exercită o activitate executivă, adică organizează aplicarea și execută în concret legile, asigurând buna funcționare a serviciilor publice instituite în acest scop. Faptul că unele autorități administrative centrale autonome funcționează pe lângă Parlament (de exemplu, Consiliul Legislativ) sau că ele prezintă rapoarte de activitate în fața Parlamentului nu influențează asupra naturii lor juridice, ele făcând parte din categoria organelor administrative centrale de specialitate.

Autoritățile administrative centrale autonome sunt independente, ceea ce înseamnă că nu se află în subordinea Guvernului sau a vreunui minister. Desigur, ele trebuie să execute ordonanțele și hotărârile Guvernului. Pe de altă parte, aceste autorități nu se află nici în subordinea Președintelui României, pentru că reglementările Constituției nu admit crearea unor organe administrative nici pe lângă și nici în subordinea acestuia. Cel puțin teoretic, autoritățile administrative autonome sunt scoase din sfera de influență a Guvernului, dar nu este întotdeauna așa. În cazul Consiliului Suprem de Apărare a Țării, autonomia acestui organism administrativ este cel puțin discutabilă în raport cu Guvernul atâta timp cât opt din cei doisprezece membri fac parte din executiv. Autonomia Consiliului Economic și Social față de Guvern este la rândul său relativă, având în vedere caracterul tripartit al acestei instituții în care câte 15 membri sunt numiți de Guvern, de asociațiile patronale reprezentative la nivel național și de asociațiile sindicale reprezentative la nivel național, astfel încât este limpede că Guvernul poate influența deciziile Consiliului prin ralierea la unul din punctele de vedere legat de o anumită problematică, respectiv patronal sau sindical. Aceeași situație o întâlnim în cazul Consiliului Național de Formare Profesională a Adulților.

Cele mai multe dintre aceste autorități au un caracter colegial (spre exemplu Consiliul Suprem de Apărare a Țării, Consiliul Național al Audiovizualului, Consiliul Concurenței, Curtea de Conturi) însă există și autorități uninominale (cum este Avocatul poporului).

Majoritatea autorităților administrative centrale autonome dispun de putere de decizie, care se manifestă prin emiterea actelor administrative de autoritate individuale și uneori chiar normative. În principiu, legalitatea acestor acte poate fi controlată, în mod direct, pe calea contenciosului administrativ. Aceste acte pot purta denumirea de hotărâri, ordine, decizii, regulamente, îndrumări, ordonanțe, atestate, avize etc.

Membrii autorităților administrative centrale autonome sau, uneori, directorii lor sunt numiți fie direct prin decizia uneia sau a celor două Camere ale Parlamentului, fie la propunerea unei comisii permanente a Camerei Deputaților sau Senatului, fie la propunerea Președintelui României ori Primului ministru, fie prin alte metode.

Autoritățile administrative centrale autonome depind într-o formă sau alta de Parlament (sau cel puțin de o cameră a Parlamentului). Dependența lor față de Parlament se manifestă diferit. Astfel, raportat la alte autorități administrative centrale autonome, Consiliul Legislativ se găsește într-o relație de dependență mai strictă, deoarece, conform art. 79 din Constituție, este organ de specialitate al Parlamentului. Și acest criteriu prezintă un anumit grad de relativitate întrucât, pe de o parte, nu toate autoritățile administrative autonome sunt ținute de lege să prezinte rapoarte de activitate în fața Parlamentului, iar pe de altă parte, efectele controlului exercitat de Parlament nu sunt aceleași pentru toate aceste organe administrative. Cu toate acestea există si Autorități administrative autonome care nu prezintă rapoarte Parlamentului. Este cazul CNFPA care, conform legii prezintă rapoarte trimestriale și anuale către ministerele de resort (MMFPS și MECTS).

In general conducătorii acestor instituții sunt ordonatori principali de credit

Conducătorii acestor instituții sunt asimilati de cele mai multe ori demnitarilor (au rang de ministru) ori înaților funcționari publici (secretar de stat, subsecretar de stat)

In proporție covârșitoare cheltuielile de funcționare a entității sunt suportate de la bugetul de stat. Cu toate acestea există și entități care își asigură finanțarea propriei activități

Numărul membrilor în organele colective de decizie poate varia de la 5 până la 45 cum este cazul C.E.S.

Dependența autorităților administrative centrale se manifestă prin controlul exercitat de către Parlament sau Guvern asupra activității acestora sau prin examinarea rapoartelor pe care trebuie să le prezinte în fața Parlamentului (cum este cazul Consiliului Suprem de Apărare a Țării sau al Curții de Conturi).

Oricare ar fi modul în care se realizează dependența acestor autorități față de Parlament, ea trebuie prevăzută expres în legile organice care reglementează organizarea și funcționarea lor.

În plus, mai trebuie reținut că dependența autorităților administrative centrale autonome are un caracter direct, spre deosebire de ministere, care răspund în fața Parlamentului prin intermediul Guvernului.

Secțiunea 2.4 Autonomia funcțională aplicată

Vom analiza pe parcursul acestei secțiuni aplicarea principiilor descrise până acum ale autonomiei funcționale la nivelul a două instituții. Am ales în acest sens cea mai veche instiuție/autoritate autonomă-independentă identificată – Banca Națională a României respectiv cea mai nouă – Consiliul fiscal. Ne propunem ca, având în vedere principiile care au dus la crearea unor astfel de instituții precum și contextul socio-economic și politic al momentului creării, să evidențiem o serie de elemente fundamentale prezente în organizarea instituțională și activitatea curentă a celor două instituții.

2.4.1 Autonomia Băncii Naționale a României

Evoluția istorică

Ideea înființării unei bănci de credit și de emisiune a preocupat, încă de la 1848, diferite cercuri ale societății românești, dar în atenția factorilor politici a intrat mai ales după 1859.

Moșierii cereau înființarea unei bănci de credit funciar, negustorii doreau bănci de scont și circulațiune.

Obșteasca Adunare exprima în 1832 dorința de a crea o bancă națională.

La 1850, domnitorul Știrbey tratează cu doi capitaliști din Prusia înființarea unei bănci de scont și circulație.

În Moldova se cunoaște, până în 1859, existența unor proiecte de bănci, din care trei întocmite de economistul N. Șuțu, iar altul (1852) întocmit de Grigore Alex Ghica.

Banca Națională a Moldovei și-a început activitatea la 12/24 martie 1857, la Iași. Capitalul băncii așa-zis “naționale” nu putea fi exprimat, pe vremea aceea, decât în bani străini: în speță 10 mil. de taleri de Prusia, împărțiți în 50.000 de acțiuni a câte 200 de taleri fiecare. Capitaliștii din Moldova dețineau doar 10% din numărul total de acțiuni. La 14 iunie 1858 banca a fost declarată în stare de faliment, cauza principală fiind politica de credite (credite neachitate datorită împrumuturilor acordate în sume foarte mari).

Între 1859-1880 mai apar încă 18 proiecte, din care 8 elaborate de miniștrii de finanțe sub presiunea burgheziei interesate. Numai două dintre acestea se înfăptuiesc: sucursala din București a Băncii Imperiale Otomane din Constantinopol și Creditul financiar rural. Pe lângă aceste proiecte care nu s-au finalizat, de-a lungul unui deceniu, s-au creat mai multe instituții ce aveau atribuții de creditare: Casa de Depuneri și Consemnațiuni (1 decembrie 1864), Creditul Funciar Rural (1 iunie 1873), Creditul Funciar Urban (1875). Apariția acestor instituții a fost expresia un nou spirit de afaceri bazat pe credit și a cultivat încrederea publicului în puterea financiară internă. Inițierea publicului în practicile operațiunilor bancare a reprezentat deja elemente esențiale ale civilizației bancare timpurii românești. Indiferent de natura capitalului cu care ar fi trebuit creată banca de emisiune, intern sau extern, specialiștii erau de acord că o astfel de instituție era una din marile necesități ale țării.

Constituirea statului național român și opțiunea hotărâtă pentru modernizare din timpul domniei lui Alexandru Ioan Cuza, continuată și în vremea lui Carol I, au reprezentat cadrul favorabil pentru mai multe decizii și măsuri având conținut monetar și de organizare a creditului, care au introdus ordinea necesară construirii stabilității economice și au răspuns nevoilor de creditare resimțite atât la nivel particular, cât și de către guvern.

Să constituim o bancă de circulație, ca să devină un rezervor pentru timpurile grele aprecia I.C. Brătianu. Cele două temelii care aveau să asigure libertatea și independența BNR, autonomia și capitalul național, au reprezentat elementele esențiale ale concepției lui I. C. Brătianu despre funcționarea unei bănci naționale.

Fără îndoială că România modernă, nu putea fi imaginată după marile reforme din 1866 fără o Bancă Națională. În februarie 1880, guvernul I.C.Brătianu depune în Cameră proiectul pentru înființarea unei bănci naționale. În expunerea de motive se aprecia că atât principiile constitutive, cât și mecanismul funcționării ei au fost luate de noi din legea constitutivă a Băncii din Belgia, care într-un timp scurt de 30 de ani (1850-1880) a dat acelei mici, dar fericite țări cele mai frumoase rezultate.

În Parlament, după ample discuții s-a votat crearea B.N.R. – una dintre primele bănci centrale din această parte a Europei. Astfel la 17/29 aprilie 1880, a fost publicată, în “Monitorul Oficial” nr. 90, Legea pentru înființarea unei bănci de scont și circulațiune. Legea cuprindea 30 de articole. Forma juridică a băncii era societatea anonimă pe acțiuni. Lua astfel ființă Banca Națională a României, instituție de credit, care deținea privilegiul exclusiv de a emite bancnote. Capitalul băncii era în întregime românesc și aparținea în proporție de o treime statului și două treimi particularilor având un capital inițial de 30 milioane lei – 60.000 acțiuni (din care 10 milioane capital de stat, iar restul de 20 milioane fiind capital privat cu precădere al familiei Brătianu).

Prin Decretul nr. 1595/1880 principele Carol I a promulgat Statutele BNR. În cele 9 capitole și 105 articole ale Statutelor, erau reglementate cu strictețe operațiunile pe care le putea întreprinde noua bancă: emisiunea biletelor; scontarea efectelor comerciale și a bonurilor de tezaur; comercializarea metalelor prețioase; acordarea avansurilor pe metale prețioase, efecte publice și alte valori garantate de stat; primirea de sume în cont curent și titluri în depozit; încasarea efectelor încredințate băncii de către particulari. Erau interzise băncii acele operațiuni care aveau caracter de imobilizare a fondurilor: împrumuturile pe ipoteci, pe acțiuni industriale sau pe propriile ei acțiuni; participarea directă sau indirectă la întreprinderi industriale sau comerciale; posesiunea altor proprietăți imobiliare decât cele strict necesare serviciilor ei.

Până la declanșarea Primului Război Mondial, Banca Națională a României s-a implicat în susținerea dezvoltării economiei naționale, prin volumul creditelor acordate și nivelul redus al taxei scontului. De asemenea, alături de guvernul român, a contribuit în anii 1890-1892 la elaborarea legilor care au consacrat schimbarea etalonului monetar, prin renunțarea la bimetalism în favoarea monometalismului aur. Între 1900 și 1925, statul s-a retras dintre acționarii băncii, fapt pentru care BNR a devenit o instituție particulară privilegiată, dar care avea aceleași responsabilități naționale.

Dacă între 1880-1914 Banca Națională era orientată mai mult spre servirea economiei naționale și numai incidental spre cea a statului, după această dată „ea a fost silită de împrejurări a părăsi anumite norme rigide, după care se conducea, pentru a adopta o politică general pusă în întregime la remorca finanțelor publice și a Statului”.

În timpul Războiului de Reîntregire, BNR a susținut financiar efortul de război al guvernului român. Evoluția evenimentelor militare a obligat Administrația centrală a BNR să plece în refugiu la Iași și să accepte transferul tezaurului său la Moscova, fără ca acesta să mai poată fi recuperat.

Imediat după 1918, BNR a trebuit să răspundă altor provocări, printre care: criza economică postbelică, restabilirea convertibilității leului, unificarea monetară și extinderea rețelei sale de sucursale și agenții la nivelul întregii țări. După revenirea statului între acționarii săi (1925), BNR a fost implicată în proiectul stabilizării monetare din 1929, în controlul comerțului cu aur și devize, precum și în acțiunile de conversiune a datoriilor agricole și în organizarea și reglementarea comerțului de bancă începând din 1934.

În anii celui de-Al Doilea Război Mondial, BNR a susținut guvernul în cheltuielile provocate de acțiunile militare, luând, în același timp, măsuri pentru a stăvili inflația și a-și salva tezaurul propriu.

Regimul comunist a impus etatizarea BNR (1946) și apoi reorganizarea sa, potrivit noilor imperative politice. În 1948, BNR devenea Banca RPR – Bancă de Stat, subordonată inițial Ministerului de Finanțe, iar din 1957, Consiliului de Miniștri. În 1965, titulatura băncii de emisiune s-a transformat în Banca Națională a Republicii Socialiste România. În toți acești ani, Banca Națională a îndeplinit un rol important în evoluția sistemului monetar și de credit prin implicarea în realizarea reformelor monetare din 1947 și 1952, în planificarea circulației monetare, în controlul asupra utilizării creditelor acordate etc.

Din perspectiva duratei lungi, istoria unei instituții devine relevantă dacă gesturile sale au avut greutate în viața comunității care a creat-o. Prin urmare, vechimea trebuie dublată de permanenta asumare a rolului de agent al stimulării progresului, de voce a afirmării identității naționale și de memorizarea acestor dimensiuni. Instituție autonomă, Banca Națională și-a asumat și îndeplinit aceste exigențe, având un rol creator în finanțele și economia României, atunci când pe fondul unor realizări politice majore, precum obținerea independenței și proclamarea regatului, societatea românească se afla în plin proces de modernizare.

Din 1990, BNR și-a reluat titulatura inițială, implicându-se în tranziția de la economia centralizată la economia de piață și asumându-și funcțiile normale ale unei bănci centrale, similare celor ale unor bănci centrale din Europa și din lume, obiectivul său fundamental fiind asigurarea și menținerea stabilității prețurilor.

Rolul BNR

Se apreciază că o bancă națională se înalță acolo unde se întâlnesc economicul, politicul și socialul, cultura și mentalitatea colectivă, interesul general și cel particular, demnitatea națională și deschiderea internațională. Ea trebuie să aspire crizele și neîncrederea și să respire soluții și încredere, căci dacă timpul face bani în bănci, și băncile fac profit, tot el construiește identitatea, inclusiv aceea instituțională. La cinci sferturi de veac de la înființare, istoria BNR se confundă cu destinul național.

Conform dispozițiilor legale Banca Națională a României este instituția publică independentă care reglementează, autorizează și supraveghează instituțiile de credit și buna funcționare a sistemelor de plată.

BNR a căpătat coordonatele specifice unei bănci centrale de tipul celor existente în economiile de piață, cu rolul și funcțiile caracteristice unei asemenea bănci. Evoluția legislației care reglementează instituția a cunoscut în perioada 1991-2004 trecerea de la organul administrativ de stat subordonat Guvernului la instituția publică independentă care se identifică a fi banca centrală a statului român. Această instituție creată după model european este pregătită pentru integrarea în Uniunea Europeană și în Sistemul European al Băncilor Centrale.

Cel mai recent act normativ în materie – Legea nr. 312/2004 privind Statutul Băncii Naționale a României – a consfințit în dispozițiile sale independența funcțională, instituțională, financiară a băncii centrale a României, transformând-o într-o instituție compatibilă cu celelalte bănci centrale care aparțin Sistemului European al Băncilor Centrale. Astfel, Banca Națională a României poate coopera cu celelalte bănci centrale, fiind, de la 1 mai 2005, acceptată în calitate de observator la lucrările comitetelor de specialitate ale Băncii Centrale Europene.

Literatura de specialitate apreciază că, de o importanță deosebită apare problema cooperării între băncile centrale naționale și cea a politicilor monetare ale statelor membre, evidențiindu-se că Sistemul European al Băncilor Centrale a beneficiat de o completă autonomie, garantată în mod formal de Tratatul de la Maastricht, autonomie față de autoritățile politice naționale și europene. Astfel, sistemul moștenește și credibilitatea băncilor centrale naționale, de altfel, cele mai prestigioase, pe care le înglobează.

BNR este membră și parte componentă a Sistemului European al Băncilor Centrale, statut care prevede că activitatea Băncii Naționale a României trebuie să se circumscrie respectării principiului independenței băncii centrale potrivit căruia nici o parte terță nu poate exercita o influență directă sau indirectă asupra băncii centrale naționale. Astfel, s-a apreciat că publicarea veniturilor salariale ale angajaților cu funcții de conducere din Banca Națională a României conduce la o încălcare a principiului independenței băncii centrale naționale consacrat prin Avizul Băncii Centrale Europene din data de 26 august 2010, prin punerea acesteia în situația de a nu avea control sau de a avea control limitat asupra personalului său, ori în situația în care guvernul unui stat membru să îi poată influența politica în domeniul resurselor umane, și, implicit, la încălcarea și a art.130 din Tratatul privind Uniunea Europeană”.

Articolul130 din Tratatul privind Uniunea Europeană prevede că: în exercitarea competențelor și îndeplinirea misiunilor și îndatoririlor care le-au fost conferite prin tratate și prin Statutul SEBC și al BCE, Banca Centrală Europeană, băncile centrale naționale sau membrii organelor lor de decizie nu pot solicita și nici accepta instrucțiuni din partea instituțiilor, organelor, oficiilor sau agențiilor Uniunii, a guvernelor statelor membre sau a oricărui organism. Instituțiile, organele, oficiile și agențiile Uniunii, precum și guvernele statelor membre se angajează să respecte acest principiu și să nu încerce să influențeze membrii organelor de conducere ale Băncii Centrale Europene sau ale băncilor centrale naționale în îndeplinirea misiunii lor.

Totodată s-a apreciat că piatra de încercare este de a putea realiza și depăși rolul de bancă centrală în raport cu modelul din care provine: banca centrală autonomă a statului-națiune. În țările cele mai dezvoltate, superioritatea istorică afirmată a acestui model constă în echilibrul și sinergia pe care le creează cele trei funcții tradiționale: cele de control monetar – politică monetară și supraveghere (parțial) – și cea derivată din funcția de informare asupra debitorilor a băncii comerciale tradiționale – funcțiile de plăți și de supraveghere (parțial). Iată de ce putem aprecia că pornind de la aceste considerente, se ajunge la concluzia că spre deosebire de interesul privat orientat spre profit al băncii comerciale – care beneficiază de libertatea de acțiune și de alegerea mijloacelor pentru atingerea scopului său – banca centrală își subordonează toate acțiunile și instrumentele interesului public al emiterii și păstrării unei monede stabile.

În conformitate cu art.48 din Legea nr.312/2004 privind Statutul Băncii Naționale a României, această instituție emite regulamente, ordine, norme și circulare, având caracter obligatoriu pentru persoanele juridice publice și private, precum și pentru persoanele fizice, pentru a pune în aplicare și a impune respectarea prevederilor legale. De asemenea, în conformitate cu art.35 din Statutul B.N.R., guvernatorul emite ordine și decizii și poate dispune diverse măsuri pentru executarea dispozițiilor legale, în numele Băncii Naționale a României.

O parte a doctrinei a admis natura administrativ – normativă a acestor acte în domeniul bancar. Totodată s-a considerat că reglementările emise de B.N.R. au drept scop instituirea normelor cu caracter prudențial, în cadrul așa-numitei supravegheri prudențiale bancare, instituție specifică domeniului bancar. B.N.R., în calitate de autoritate de supraveghere bancară, nu face parte din rândul organelor administrației publice, având un statut propriu, specific unei bănci centrale dintr-o economie de piață.

Statutul anterior al Băncii Naționale a României caracteriza această instituție drept o autoritate administrativă autonomă, pentru ca art.1 al.(2) din noul Statut conținut de Legea 312/2004 să specifice în mod expres faptul că aceasta este „o instituție publică independentă”. Diferența pe care o face definiția legală recentă ne-ar putea conduce la o concluzie eronată, dar favorabilă îndepărtării Băncii Naționale a României din rândul autorităților administrației publice, deși o astfel de definiție a fost necesară pentru a sublinia lipsa de dependență față de factorul politic. Interpretarea dată în sensul în care aceste atribute, clar subliniate, ar putea conduce la un statut sui generis al B.N.R. de instituție publică aflată în afara controlului administrativ nu poate fi admisă.

Banca Națională a României este o autoritate publică independentă, de natură administrativă, ce gestionează, între altele, și sistemul de transferuri electronice de fonduri. Față de caracterul acesteia, natura juridică a răspunderii Băncii Naționale a României este, cu privire la actele sale de reglementare și supraveghere a sistemelor de plăți, fără îndoială, administrativ-patrimonială.

Conform Legii nr.312/2004, conducerea BNR este asigurată de un Consiliu de administrație, compus din nouă membri, aleși de Parlamentul României pe o perioadă de 5 ani, cu posibilitatea reînnoirii mandatului. Dintre cei 9 membri, 4 aparțin direct structurii executive permanente a BNR: Guvernatorul și cei trei Viceguvernatori (dintre care unul este Prim-viceguvernator), ceilalți 5 membri nefiind salariați ai BNR. Membrii Consiliului de administrație al BNR, cu nominalizarea conducerii executive, sunt numiți de Parlament, la propunerea comisiilor permanente de specialitate ale celor două Camere, pe o perioadă de 5 ani, cu posibilitatea reînnoirii mandatului. Potrivit legii, membrii Consiliului de administrație nu pot fi parlamentari sau membri ai unui partid politic și nu pot face parte din autoritatea judecătorească sau din administrația publică.

În cazul decompletării Consiliului de administrație, completarea locurilor vacante se face pe funcția respectivă pe întreaga durată a mandatului. Revocarea din funcție a oricărui membru al consiliului de administrație se face de către Parlament, dacă acesta încetează să îndeplinească condițiile necesare pentru exercitarea atribuțiilor sale sau dacă se face vinovat de abateri grave.

Astfel putem evidenția o serie de elemente care fac din Banca Națională a României o instituție cât mai apropiată de modelul ideal de instituție autonomă:

Posibilitatea de a-și gestiona în mod independent propriile venituri, fără intervenția statului sau a vreunui for tutelar

Fondurile provin 100% din autofinanțare

For de decizie colectiv din care cel puțin o parte nu are raporturi contractuale cu entitatea

Număr de angajați suficient pentru a acoperi necesarul de sarcini (și implicit posibilitatea de a face angajări dacă situația o cere fără a cere acordul vreunui for)

Posibilitatea de a remunera personalul în funcție de performanțe

Legea de organizare a entității adaptată în mod constant la realitățile societății

Posibilitatea auditării externe

Poate emite acte cu putere juridică

Rol și atribuții bine determinate

2.4.2 Consiliul fiscal

Înființat în România prin Legea nr.69/2010 – Legea responsabilității fiscal-bugetare Consiliul fiscal este o autoritate independentă, parte a autorităților statului român, compusă din 5 membri care sprijină activitatea Guvernului și a Parlamentului în cadrul procesului de elaborare și derulare a politicilor fiscal-bugetare. Totodată consiliul are rolul de a promova transparența și sustenabilitatea finanțelor publice în scopul de a asigura calitatea prognozelor macroeconomice care stau la baza proiecțiilor bugetare și a politicilor fiscal-bugetare pe termen mediu și lung. Cei cinci membri aiconsiliului au experiență în domeniul politicilor macroeconomice și bugetare și își exercită mandatul potrivit legii, independența lor fiind demonstrată și de faptul ca ei și nu pot solicita sau primi, pe parcursul mandatului, instrucțiuni de la autoritățile publice ori de la orice altă instituție sau autoritate.

Criza financiară și economică globală ce a debutat în anul 2008 a fost factorul care a declanșat procesul de ajustare a unor dezechilibre macroeconomice acumulate în România până la sfârsitul anului 2008. Deficitul de cont curent și deficitul bugetar au fost două dezechilibre structurale majore care au creat o vulnerabilitate ridicată pentru economie și care explică amploarea contracției economice în România în perioada 2009-2010.

Politica fiscal-bugetară în România în perioada pre-criză a fost una caracterizată de o dominanță a considerentelor politice pe termen scurt, fără a acorda prea multă atenție consecințelor asupra sustenabilității finanțelor publice pe termen mediu și lung.

Legea responsabilității fiscal-bugetare aprobată în martie 2010 a avut rolul de a întări disciplina fiscală și ar fi trebuit să contribuie la îmbunătățirea programării bugetare pe termen mediu. Ea introduce o serie de reguli fiscale care ar fi trebuit să conducă la prioritizarea cheltuielilor bugetare și la o politică fiscal-bugetară prudentă în perioadele de ascensiune economică, care să conserve spațiul fiscal necesar stimulării economiei în perioadele de recesiune. Rectificările bugetare sunt limitate la două pe parcursul exercițiului bugetar și sunt introduse cerințe de raportare care vor crește transparența politicii fiscal-bugetare.

În acest sens obiectivul major al Consiliului Fiscal este de a contribui la crearea și consolidarea unei culturi a responsabilității fiscal-bugetare în România, inclusiv prin creșterea gradului de conștientizare la nivelul publicului a consecințelor asupra sustenabilității pe termen mediu și lung a unor decizii de politică fiscal-bugetară. În realizarea misiunii sale, Consiliul fiscal îndeplinește o sferă largă de atribuții: evaluează proiecțiile macroeconomice avute în vedere la fundamentarea prognozei de venituri a bugetului general consolidat, estimează impactul pachetelor de măsuri de natură a influența soldul bugetar, analizează execuția bugetară și măsura în care aceasta corespunde țintelor propuse, monitorizează respectarea regulilor fiscale, emite recomandări privind politica fiscală curentă și viitoare.

De ce un consiliu fiscal?

Termenul de consiliu fiscal este în general folosit pentru a descrie o instituție, finanțată de către stat dar independentă față de guvern, care oferă consultanță publică pe teme fiscale. Vom limita termenul în discuțiile următoare pentru a include numai instituțiile care oferă consultanță în domeniul macroeconomic însă trebuie să reținem că aceste instituții pot de asemenea să realizeze previziuni microeconomice detaliate ale costurilor impactului bugetar a anumitor proiecte sau propuneri (cum este cazul de exemplu al CBO în SUA,).

Aceste instituții sunt adesea descrise ca independente. Gradul și tipul de independență față de Ministerul de Finanțe a unei țări în special, variază în funcție de țară. Interesul pentru acest tip de instituție se datorează credinței ca studiile de macroeconomie și responsabilizarea decidenților pot fi un antidot posibil față de tendința creșterii datoriei publice ca procent din PIB care a fost observată în zona OCDE.

O serie de țări au de mai multe decenii astfel de instituții care pot fi clasificate ca consilii fiscale și, în vreme ce câteva din aceste țări par să fie afectate destul de puțin de acest deficit bugetar (de exemplu Olanda), în alte cazuri problemele rămân (cum este cazul SUA).

Crearea de astfel de instituții cu atribuții de monitorizare a finanțelor publice au a fost aprobată de către instituțiile europene (Consiliul Ecofin, Consiliul Europei, Comisia Europeană și BCE) precum și de către FMI. Mai multe țări au înființat în ultimii ani astfel de instituții fiscale independente (Suedia (2007), Canada și Ungaria (2008), Slovenia (2010) și Marea Britanie (2010)). Tendințele recente de instituire a unor astfel de “fiscal watch dogs” (gardieni fiscali) are două surse de inspirație. Prima vine de la instituțiile anterior existente cu atribuții similare. Acestea includ Consiliului Superior al Finanțelor în Belgia (inițial stabilit în 1936, dar cu o misiune extinsă în 1989), Biroul Central de Planificare, în Olanda (din 1947), Consiliul Economic din Danemarca (din 1962), Oficiul pentru Buget al Congresului (CBO), în SUA (din 1975) și Comitetul Guvernamental pentru Datoria Publică în Austria (din 2002).

Încă nu există nici o rețea internațională a Consiliilor fiscale, cu toate că prima conferință a reprezentanților ce a avut loc la Budapesta în martie 2010 a reunite cele mai multe dintre aceste consilii. În acest sens am identificat în literatura de specialitate două studii deosebit de relevante ale lui Debrun și Calmfors asupra cărora însă nu vom insista.

În Austria Comitetul Guvernamental pentru Datoria publică a fost înființată în 2002, cuprinde 14 membri și primește sprijin financiar din partea băncii centrale austriece. Acesta oferă recomandări cu privire la direcția politicii fiscale, precum și orientarea fiscală generală. O instituție oarecum similară o întâlnim în Australia unde a fost înfiintat în mai 2011 un Oficiu Parlamentar pentru Buget.

În Belgia există un Biroul Federal de Planificare, înființat în anul 1994, care oferă o gamă largă de servicii asemănătoare celor furnizate de Biroul Olandez pentru Analiza Politicilor Economice. În plus, Consiliul Superior al Finanțelor, care a fost reformat în 1989, realizează coordonarea politicii fiscale regionale și naționale. Acesta stabilește obiective pe termen mediu pentru deficitul bugetar regional și național și propune obiective anuale, care constituie baza pentru negocierile guvernamentale. Consiliul Superior este prezidat de ministrul de Finanțe.

În Canada există Oficiul Parlamentar pentru Buget, format din 14 persoane, care oferă Parlamentului o analiză independentă cu privire la situația finanțelor națiunii, estimările guvernului și tendințele în economia canadiană. Totodată, la cerere, poate oferi estimări ale costurilor financiare cu privire la orice propuneri specifice. Danemarca are un Consiliu Economic înființat în 1962. El pregătește rapoarte economice și prognoze referitoare politica fiscală. Are 17 de membri ce reprezintă patronatele, sindicatele, banca centrală și guvernul danez.

În Germania există un Consiliu German al Experților Economici care cuprinde cinci membri și un personal de aproximativ 30 de persoane. Consiliul a fost înființat în 1963 pentru a consilia cu privire la o mare varietate de probleme ale politicii economice, inclusiv politica fiscală macroeconomică.

Consiliul fiscal al Republicii Ungare a fost înființat în 2009, ca instituție autonomă ce are rolul de a asigura managementul responsabil al resurselor publice. Aceasta a furnizat, de asemenea, observații privind planificarea fiscală generală, în contextul normelor fiscale existente. Are un personal total de aproximativ 35 de persoane. Unele dintre rapoartele sale au fost critice la propunerile ori previziunile guvernului. La începutul anului 2011, guvernul ungar a înlocuit Consiliul cu un corp din trei persoane, care a fost pe larg perceput ca un gardian al politicii fiscale mai puțin eficient.

Biroul Olandez pentru Analiza Politicilor Economice (CPB) a fost fondat în 1945. Acesta este un institut independent de cercetare și are propriul organism consultativ extern independent. Acesta oferă prognoze economice și fiscale în procesul de planificare bugetară. De asemenea, evalueaza din punct de vedere economic (la cererea partidului), programul electoral al partidelor de opoziție și guvernului. Biroul (constituit din peste 170 de persoane) oferă, de asemenea, expertiză economică într-o gamă largă de probleme specifice, cum ar fi reforma pieței forței de muncă

În 2007, a fost înființat Consiliul fiscal suedez. Consiliul este compus din opt membri și este asistat de un secretariat cu patru angajați. Misiunea Consiliului este de a oferi o evaluare independentă a politicii fiscale guvernului suedez.

Independența/Autonomia Consiliului fiscal

Există dovezi puternice în numeroase țări în ceea ce priveste existența unei înclinații spre deficite bugetare ridicate datorată ciclului electoral și iluziei fiscale a votanților ori comportamentului strategic al decidenților de politică fiscală.

Instituțiile fiscale independente sunt cheia eliminării acestei înclinații printr-o acțiune la nivelul motivațiilor (transparență, promovarea responsabilității) dar și la nivel normativ (delegare, reguli fiscale, pactul de creștere și stabilitate).

Existența lor nu înseamnă delegarea către acestea a atributelor de bază ale politicii fiscal-bugetare ci implică o contribuție indirectă la acțiunea de realizare a unor politici fiscale mai bune. Acestea diferă de “think-tank”-uri prin faptul că beneficiază de finanțare publică și drept consecință se raportează la regulile instituțiilor care beneficiază de finațare publică (inclusiv în ceea ce privește auditarea financiară).

Consiliul Fiscal din România

Consiliul fiscal este o instituție independentă, înființată prin Legea responsabilității fiscal-bugetare. El este alcătuit din 5 membri cu experiență în domeniul politicilor macroeconomice și bugetare supuși unor criterii stricte de eligibilitate. Membrii Consiliului fiscal sunt numiți prin hotărâre de către Parlament pe o perioadă de 9 ani, la propunerea Academiei Române, Băncii Naționale a României, Academiei de Studii Economice București, Institutului Bancar Român și Asociației Române a Băncilor care nominalizează fiecare o singură persoană.

Independența consiliului este demonstrată și de următoarele elemente:

Membri desemnați de instituții independente

Finanțare asigurată din fonduri publice

Criterii severe de compatibilitate ale membrilor consiliului

Atribuțiile Consiliului

Conform atribițiilor stipulate în lege Consiliul fiscal are următoarele atribuții principale:

analizează și elaborează opinii și recomandări asupra prognozelor macroeconomice și bugetare oficiale a strategiei fiscal-bugetare; totodată evaluează conformitatea strategiei fiscal-bugetare cu principiile și regulile fiscale prevăzute de lege;

evaluează performanțele fiscal-bugetare ale Guvernului în raport cu obiectivele fiscale și prioritățile strategice specificate în strategia fiscal-bugetară, precum și cu principiile și regulile fiscale prevăzute de lege

analizează și elaborează opinii și recomandări asupra legilor bugetare anuale, a rectificărilor bugetare, cât și asupra altor inițiative legislative care pot avea un impact asupra volumului cheltuielilor bugetare, precum și evaluarea conformității acestora cu principiile și regulile fiscale;

pregătește estimările și emite opinii cu privire la impactul bugetar al proiectelor de acte normative cât și cu privire la amendamentele făcute la legile bugetare anuale pe parcursul dezbaterilor parlamentare;

oferă informații aflate în competențele sale Președintelui României, președinților celor două Camere ale Parlamentului, președintelui Curții de Conturi, guvernatorului Băncii Naționale a României și comisiilor parlamentare;

informează comisiile de buget-finanțe ale Parlamentului României sau a Guvernului cu privire la eventuale inițiative legislative care să promoveze menținerea disciplinei fiscale și a transparenței procesului bugetar.

Ca atare aceste atribuții pot fi sintetizate în următoarele direcții principale:

Evaluarea proiecțiilor macroeconomice și a celor privind veniturile bugetare

Evaluarea pachetelor de măsuri (inclusiv a programelor electorale)

Analiza evoluțiilor fiscal-bugetare și a execuției bugetare

Monitorizarea respectării regulilor fiscale

Opinii/recomandări privind politica fiscală

Actele Consiliului fiscal

Putem lesne observa că actele administrative emise de Consiliul fiscal poartă denumirea de opinii, prognoze, analize ori recomandări. Acestea sunt publicate pe pagina web a instituției pentru a fi aduse la cunoștința publicului larg. Nu se precizează însă dacă, în condițiile în care una din instituțiile abilitate solicită informații, răspunsul furnizat este întotdeauna unul public și se afișează (numai) pe pagina web. Practica instituției confirmă o astfel de ipoteză.

Opiniile și recomandările Consiliului fiscal vor fi avute în vedere de către Guvern și Parlament la elaborarea strategiei fiscal-bugetare și a legilor bugetare anuale și, respectiv, la însușirea/aprobarea acestora ceea ce exprimă faptul că aceste acte au valoare de aviz consultativ.

Pentru realizarea sarcinilor sale Consiliul fiscal poate solicita de la orice instituție sau autoritate publică informații, documente sau date relevante în orice format sau nivel de detaliere pentru a-și îndeplini atribuțiile și responsabilitățile prevăzute de lege. Entitatea respectivă va transmite informațiile/documentele/datele solicitate, în forma solicitată, în termen de 15 zile de la solicitarea lor de către Consiliul fiscal. Totuși dacă informațiile solicitate nu sunt disponibile sau nu pot fi transmise în termenul legal, entitatea respectivă va informa în scris Consiliul fiscal asupra acestui fapt, Consiliul fiscal putând solicita în acest caz informațiile respective Ministerului Finanțelor Publice. Ca atare se introduce o ordine de prioritate în solicitarea datelor: întâi se caută să se obțină datele de la instituția abilitată și mai apoi de la cea care ar putea fi depozitarul informațiilor (Ministerul Finanțelor Publice). Ne putem întreba în acest context de ce nu pot fi solicitate datele direct de la minister?

Membrii Consiliului fiscal

Membrii Consiliului fiscal sunt numiți prin hotărâre de către Parlament, pentru o perioadă de 9 ani și nu pot fi realeși la finalizarea mandatului. Academia Română, Banca Națională a României, Academia de Studii Economice București, Institutul Bancar Român și Asociația Română a Băncilor vor nominaliza fiecare o singură persoană pentru a face parte din Consiliul fiscal. Similar multor alte autorități ori instituții autonome membrii organului de conducere colectiv sunt numiți în funcție de Parlamentul României, la propunerea forurilor academice ori profesionale de specialitate. Persoanele nominalizate pentru a face parte din Consiliul fiscal sunt audiate de către comisiile de buget-finanțe ale Parlamentului. În situația în care persoanele nominalizate nu întrunesc voturile necesare, entitățile menționate vor face alte nominalizări.

Condițiile de bază pentru a putea fi nominalizat membru al Consiliului fiscal sunt:

să nu aibă cazier judiciar sau cazier fiscal,

să fie cetățeni români cu drept de vot,

să aibă studii universitare în domeniul economic,

să aibă o bună reputație și experiență profesională în domeniul politicilor economice, bugetare sau financiare

să aibă o vechime în specialitate de minimum 10 ani.

Legea de bază introduce și o serie de restricții. Astfe nu poate fi nominalizată pentru a face parte din Consiliul fiscal persoana:

care cu 4 ani înainte de nominalizare a deținut o funcție de demnitate publică în cadrul Guvernului;

care cu 4 ani înainte de nominalizare a fost membru al Parlamentului României sau al Parlamentului European ori a deținut o funcție de conducere în cadrul unui partid politic;

al/a cărei soț/soție, părinți, copii, frați/surori, alte rude sau afini, până la gradul al IV-lea inclusiv, dețin o funcție de demnitate publică în cadrul Guvernului, au calitatea de membru al Parlamentului României sau al Parlamentului European ori dețin o funcție de conducere în cadrul unui partid politic.

Toate aceste elemente vin să întărească caracterul autonom al forului de decizie colectiv.

Incompatibilități

Legea 69/2010 a responsabilității fiscal bugetare adaugă Legii 161din 19 aprilie 2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției o serie de situații care sunt incompatibile cu calitatea de membru al Consiliului fiscal.

Astfel acestă calitate este incompatibilă cu:

cu funcțiile de demnitate publică în cadrul Guvernului sau funcții asimilate

calitatea de membru al Parlamentului României ori Parlamentului European

funcțiile de conducere în cadrul unui partid politic;

calitatea de funcționar public;

calitatea de membru în consiliile de administrație, director executiv, cenzor sau auditor ai companiilor naționale sau societăților comerciale cu capital majoritar de stat.

În cazul ivirii unei situații de incompatibilitate membrii Consiliului fiscal au obligația să notifice de îndată, în scris, comisiilor de buget-finanțe ale Parlamentului apariția acesteia și să întreprindă demersurile necesare pentru încetarea stării de incompatibilitate.

Conducerea Consiliului fiscal

Președintele și vicepreședintele Consiliului fiscal sunt aleși de către membrii consiliului prin vot secret, cu majoritatea simplă a acestora.

Principalele atribuții ale Președintelui Consiliului fiscal sunt:

conduce consiliul;

convoacă reuniunile consiliului;

este reprezentantul de drept al consiliului;

aprobă publicarea analizelor/studiilor/opiniilor și recomandărilor elaborate de consiliu, conform atribuțiilor și responsabilităților acestuia, în urma însușirii acestora de către membrii consiliului prin vot;

coordonează secretariatul consiliului.

Acesta va răspunde în fața Parlamentului României pentru corectitudinea și acuratețea analizelor/studiilor/opiniilor și recomandărilor elaborate de Consiliul fiscal.

Pentru activitatea prestată în cadrul consiliului Președintele Consiliului fiscal va primi o indemnizație lunară la nivelul celei de secretar de stat, iar vicepreședintele, la nivelul celei de subsecretar de stat. Ceilalți membri ai Consiliului fiscal au dreptul la o indemnizație de 90% din indemnizația vicepreședintelui și se acordă în cazul în care președintele constată că s-au îndeplinit sarcinile stabilite în cadrul consiliului. Se poate astfel observa că sumele reprezentând contraprestația din partea statului pentru activitatea prestată în cadrul consiliului sunt sume fixe raportate la nivelul alariului unui secretar de stat. Nu pot fi acordate sume suplimentare pentru depășirea obiectivelor stabilite.

Consiliul fiscal se întrunește în prezența majorității membrilor săi, incluzând președintele sau, în absența acestuia, vicepreședintele. Deciziile vor fi adoptate cu majoritatea simplă a celor prezenți.

Totodată nu putem să nu remarcăm posibilitatea de autoreglementare a activității consiliului acesta adoptând Regulamentul de organizare și funcționare a Consiliului fiscal prin vot unanim.

Încetarea calității de membru al Consiliului fiscal

Calitatea de membru al Consiliului fiscal încetează în următoarele situații:

la expirarea mandatului pentru care a fost numit;

prin demisie;

prin revocare de către plenul Parlamentului

prin înlocuire, în cazul imposibilității definitive de exercitare a mandatului.

prin deces.

Organizarea și funcționarea Consiliului fiscal

Activitatea Consiliului fiscal este asistată de un Secretariat tehnic, organizat în cadrul Academiei Române. Regulamentul de organizare și funcționare și organigrama Secretariatului tehnic al Consiliului fiscal sunt stabilite de către membrii consiliului. Consiliul fiscal își va stabili propriul buget, care va reprezenta o anexă la bugetul Academiei Române. Secretariatul tehnic al Consiliului fiscal nu poate depăși un număr de 10 posturi (având astfel una din cele mai restrânse organigrame din rândul instituțiilor autonome).

Managementul financiar al Consiliului fiscal este auditat de Curtea de Conturi a României.

Trebuie remarcat faptul că pentru anul 2011 Consiliul are alocat un buget de aproximativ 850.000 lei (cel mai mic buget alocat unei entități autonome). O mare parte a acestui buget este reprezentată de cheltuielile de personal (670.000 lei).

Până la sfârșitul lunii martie a fiecărui an, Consiliul fiscal elaborează și publică un raport anual.

Raportul anual al Consiliului fiscal conține o analiză cu privire la derularea politicii fiscal-bugetare din anul precedent față de cea aprobată prin strategia fiscal-bugetară și bugetul anual și include, fără a se limita la acestea: a) evaluarea tendințelor macroeconomice și bugetare cuprinse în strategia fiscal-bugetară și în bugetul anual din anul bugetar care face obiectul raportului; b) evaluarea obiectivelor, țintelor și indicatorilor stabiliți prin strategia fiscal-bugetară și prin bugetul anual din anul bugetar care face obiectul raportului; c) evaluarea performanței Guvernului și a modului cum au fost respectate principiile și regulile prevăzute de lege în anul bugetar precedent; d) opiniile și recomandările Consiliului fiscal în vederea îmbunătățirii politicii fiscal-bugetare în anul bugetar curent.

Trebuie remarcat faptul că legiuitorul a considerat necesar să prevadă în mod expres elementele componente ale raportului anual fapt nemaiîntâlnit la alte entități autonome. Această situație poate, pe de o parte, să ducă la concluzia existenței unei limitări a gradului de autonomie instituțională. Datele solicitate a fi înscrise în raportul anual nu conțin elemente referitoare la activitatea consiliului (buget, activități realizate, obiective stabilite și atinse, personal angajat, etc.) ci mai degrabă este un studiu științific al situației macroeconomice și bugetare a țării. Pe de altă parte însă, existența unor elemente ce trebuiesc urmărite în activitatea consiliului (și implicit raportate anual) poate conduce la o mai mare claritate a competențelor și obiectivelor ce trebuiesc îndeplinite de consiliu. Soluția care ar trebui urmărită în acest sens ar fi aceea de a interpreta în mod enunțiativ elementele stipulate în art. 48 al Legii 69/2011 și de a le completa cu date care ar demonstra transparența activității Consiliului fiscal.

Examinând Raportul pe anul 2010 a Consiliului fiscal nu putem să nu remarcăm faptul că cele 4 puncte pe care raportul trebuia să le urmărească nu sunt întru-totul respectate. Spre exemplu nu se face vorbire în raport la evaluarea performanței Guvernului și a modului cum au fost respectate principiile și regulile prevăzute de lege în anul bugetar precedent.

Putem concluziona că în cazul în care se dorește ca Consiliul fiscal să acționeze ca o contragreutate a iresponsabilității fiscale care decurge din tendințele inerente în procesul politic, independența sa trebuie să fie similară băncilor centrale. Totodată, un Consiliu fiscal ar trebui să aibă un mandat clar pentru a-și urmări misiunea într-un mod independent, fără intervenția guvernului în activitățile sale. Ar trebui să existe un buget îndestulător, pe termen lung pentru consiliu, astfel încât să nu se teamă că resursele sale pot fi tăiate în cazul în care analizele sale referitoare la politica bugetară sunt critice ori nepopulare.

Există, de asemenea, problema mandatului membrilor consiliului care ar putea afecta fluxul de idei noi. Consiliul fiscal din Ungaria ca și ce din România utilizează același tip de mandat pe o durată de nouă ani, fără dreptul de realegere. În contrast, numirile în Consiliul din Suedia se realizează pe un mandat de maxim trei ani.

O altă problemă importantă este dacă un consiliu fiscal ar trebui să fie o instituție responsabilă în fața guvernului ori a parlamentului. CBO în SUA și PBO în Canada sunt exemple unor organisme de control fiscal responsabile în fața parlamentului. Similar este Consiliul Fiscal în Ungaria, în sensul că membrii săi sunt aleși de către parliament. În schimb, Consiliul Economic din Danemarca, Consiliul de Politică Fiscală în Suedia și OBR din Marea Britanie sunt toate în mod oficial organisme guvernamentale în care numirile sunt făcute de către guvern.

Secțiunea 2.5 Evoluția istorică a instituțiilor centrale cu grad de autonomie

2.5.1 Aspecte preliminare

Organizațiile guvernamentale, ca toate organizațiile oficiale dintr-o comunitate, au apărut pentru că anumite persoane au considerat că este necesar un nou tip de organizație pentru obținerea unor obiective dorite. Natura organizației create, structura sa și măsura în care este în mod real adaptată pentru soluționarea problemei care i-a impus crearea vor varia, în funcție de concepțiile susținătorilor săi și de mediul – fizic și social – în care a apărut aceasta.

Se pot învăța multe despre organizații studiindu-le originea. Multe aspecte bizare ale funcțiilor actuale – structura, anumite programe și chiar completarea personalului — se pot înțelege numai atunci cînd se cunosc istoria acestora și forțele care au impus apariția organizației. Mai mult, informațiile despre grupurile și forțele care au impus crearea unei noi organizații guvernamentale sau care s-au opus acesteia sînt adesea mai accesibile decât informațiile despre lupta pentru menținerea ei. Crizele majore din viața unei organizații, inclusiv nașterea acesteia, o aduc în general în atenția publicului și a legislatorilor, astfel încît aceste momente sînt amănunțit înregistrate de către presă. Adaptarea de zi cu zi a unei organizații – măsurile pe care le ia pentru a anticipa posibilele atacuri ale opozanților, eforturile de a atrage aliați importanți – se petrece mai adesea în discuții și conferințe care sînt greu de cuprins, chiar când sunt cunoscute, pentru a se forma o imagine completă.

Prima condiție pentru apariția unei organizații este apariția unei probleme. Cineva dorește să realizeze ceva ce nu poate face singur. Problemele care creează organizații sunt la fel de variate ca întregul spectru al necesităților umane, dar pentru a explica cum se ajunge la apariția organizațiilor trebuie să înțelegem:

de ce se consideră că acea problemă trebuie soluționată prin acțiune organizată, nu individuală;

de ce este aleasă o organizație guvernamentală și nu un efort organizat exterior structurii guvernamentale (o corporație sau o asociație de voluntari) pentru rezolvarea problemei.

De asemenea, există încă problematici ceva mai specifice:

locul organizației în structura guvernamentală – dacă este înființată ca instituție locală, statală sau federală; și

forma acesteia – dacă este încorporată într-un departament deja existent, dacă i se dă statut departamental sau este înființată ca instituție “independentă”, parțial izolată de control

Motivul general de încredințare a unei anumite sarcini guvernului este că instituțiile guvernamentale pot fi învestite cu atribuții pe care asociațiile private nu le au – mai ales autoritatea de a strânge venituri prin impozitare și cea de a reglementa comportamentul persoanelor care nu sunt membre ale organizației. Majoritatea activităților guvernamentale sunt întreprinse în scopul de a folosi una sau amândouă atribuții.

Serviciile de sănătate publică oferă un bun exemplu. Persoanelor particulare nu li se permite să decidă singure ce tip de protecție vor împotriva bolilor transmisibile, deoarece aceia care refuză să plătească pentru aceste servicii vor beneficia de ele împreună cu cei care le finanțează și pentru că cei care refuză aceste servicii pot pune în pericol sănătatea celor care le acceptă. Astfel, se percep impozite pentru a obliga comunitatea ca întreg să sprijine serviciile sanitare în beneficiul tuturor și se impun norme – de exemplu, vaccinarea obligatorie sau carantina – pentru a împiedica răspîndirea bolilor transmisibile.

Există cîteva exemple ale activităților guvernamentale care pot fi îndeplinite de organizații particulare fără autoritatea de a percepe impozite sau de reglementare. Multe orașe dețin și administrează servicii publice – apă, gaze, electricitate. în acest caz, se alege între administrarea de către guvern sau de către o companie privată care, datorită naturii esențiale a serviciilor sale și caracterului său monopolist, ar trebui atent reglementată. În Statele Unite, cele mai multe activități guvernamentale sunt de așa natură încît nu pot fi cu ușurință îndeplinite de organizații private care nu au autoritatea de a reglementa sau de a percepe impozite.

2.5.2 Evoluție istorică

Fără îndoială că putem vorbi de o organizare administrativă și în perioada geto-dacă ori în perioada evului mediu. Cu toate acestea vom aborda în cadrul lucrării de față numai acele instituții care pot fi considerate precursoarele instituțiilor de la nivelul organelor administrației publice centrale.

Curia regis

Guvernul sau Consiliul de miniștri a apărut odată cu primele constituții moderne. Originea sa provine în multe cazuri din vechile „Consilii ale regelui” denumite curia regis.

Corpul de consilieri ai monarhului, pe măsură ce societatea a evoluat s-a transformat într-un corp de specialiști formând clasa marilor dregători, a marilor funcționari sau miniștri cum sunt denumiți modern.

Curia legis a devenit cu timpul un veritabil Consiliu, iar consilierii specializați au devenit ministri astfel că a luat naștere Consiliul de ministri. Cât priveste natura juridică a Sfatului domnesc din Țările Române în perioada feudalismului, se susține că acesta nu ar fi constituit un aparat administrativ, ci mai degrabă un mini Parlament.

Organul central de cea mai mare însemnătate în statul feudal românesc a fost Sfatul domnesc. Expresia care îl desemnează pentru prima dată este înscrisă într-un document din 1400: sfatul boierilor mari și credincioși. Sfatul a apărut însă mai devreme, credem că chiar în momentul unificării formațiilor prestatale, fiindcă nu putea fi concepută colaborarea conducătorilor acestora fără asigurarea participării lor la conducerea statului nou creat. Din secolul al XVIII-lea s-a folosit termenul turcesc divan domnesc. Membrii sfatului purtau denumirea de boieri, dregători, jupani, sfetnici.

Rolul său general consta în asigurarea participării marii boerimi la opera de conducere realizată de domn înțelegând și controlul activității acestuia, precum și în obținerea de către domn a consensului principalelor forțe politice ale țării la politica sa.

Compoziția sfatului domnesc s-a schimbat de la o epocă la alta. Inițial, majoritatea boierilor și membrilor clerului înalt nu aveau funcții în stat (dregătorii) pentru ca începând din secolul al XVI-lea să ajungă la o compunere exclusiv din dregători. Numărul de membrii a fost fix timp de trei secole și anume 12 (din care 4 ai clerului înalt), cifră cu semnificație sacră (12 au fost și apostolii lui Isus). Influența marilor boieri din Sfat depinde de averea lor, fapt ce se constată și din modul cum erau înscriși în documentele elaborate de Sfat.

Dregătorii membrii ai Sfatului au fost următorii: marele ban, marele vornic, marele logofăt, marele spătar, marele vistier, marele comis, marele paharnic, marele stolnic, marele postelnic, marele clucer, marele sluger, marele pitar.

Unele funcții au dispărut cu timpul, altele au apărut, îndeosebi în Moldova, unde și numărul s-a modificat între 12 și 53 dregători mari și mici.

Ca înalți demnitari ai statului dregătorii îndeplineau în cadrul Sfatului domnesc și al Curții domnești funcțiile de conducere esențiale pe plan administrativ, judiciar și militar, astfel:

Vornicul conducea activitatea slujitorilor Curții, asigura paza granițelor, judeca anumite procese penale (omuciderea, tâlhăria, furtul, adulterul, incestul). În Țara Românească el își exercită atribuțiile numai în Muntenia pentru că în dreapta Oltului ele aparțineau Banului Olteniei; în Moldova au fost doi mari vornici: unul al Țării de Sus, altul al Țării de Jos.

Logofătul conducea cancelaria domnească, păstra marele sigiliu al statului, redacta și semna documentele domnești; în Moldova judeca pricini privind stăpânirea pământului și hotărnicirea.

Spătarul avea atribuții militare (comandant al armatei, purtător al spadei Domnului la solemnități) și atribuții judecătorești fată de subordonații săi.

Vistierul strângea veniturile, păstra banii, ținea socotelile veniturilor și cheltuielilor, judeca pricinile legate de așezarea și perceprea dărilor, conducea un aparat fiscal central și local, procura și păstra obiectele de lux vestimentar ale domnului.

Comisul, se îngrijea de caii și grajdurile domnești, însoțea pe domn călare, participa la ceremonii.

Paharnicul – gusta băutura domnului pentru a preveni asasinarea lui, aproviziona pivnițele domnești, administra viile domnești, percepea zeciuiala cuvenită Domnului.

Stolnicul – se îngrijea de masa Domnului, asigura aprovizionarea Curții cu alimente.

Postelnicul – avea în administrare camerele Domnului la care avea acces oricând, introducea la Domn pe trimișii statelor străine.

Clucerul – aproviziona Curtea cu alimente, strângea zeciuiala cuvenită Domnului pentru grâu.

Slugerul – aproviziona Curtea cu carne, încasa unele dări, administra vitele confiscate.

Pitarul – asigura pâinea necesară Curții, administra carele și caleștile Domnului.

Dregătorii nu erau plătiți cu lefuri pentru seviciile lor, ci primeau danii de sate, pământuri, venituri în natură sau încasau o parte din dările pe care le executau.

Atributele Sfatului domnesc au fost de natură politică, judiciară, financiară, bisericească și militară.

Atributele politice se pot clasifica în: atribuții politice interne și atribuții politice externe. Membrii Sfatului informau pe Domn asupra evoluțiilor constatate în rândurile boierimii, ale orășenimii, ale populației în general; își exprimau părerea asupra relațiilor cu alte state, asupra tratatelor propuse; dacă Domnul contracta un angajament de vasalitate față de un suzeran străin, membrii Sfatului îl însoțeau și îndeplineau și ei ritualul respectiv.

Atribuțiile judiciare constau în consilierea Domnului asupra modului cum acesta împărțea dreptatea, căci Sfatul domnesc nu era organ judiciar. Domnul era interesat să colaboreze cu Sfatul său în această activitate căci nu putea cunoaște toate normele aplicabile în fiecare speță și pentru că decizia sa era astfel cofirmată de un organe de stat pluripersonal. Legea Țării chiar prevedea că judecata Domnului trebuie să se facă împreună cu boierii Divanului. Decizia luată sau învoiala părților era înscrisă în zapise semnate de Domn sau de membrii Sfatului.

Atribuțiile financiare constau, în primul rând, în dezbaterea problemelor legate de adunarea dărilor existente, de așezarea unor noi dări astfel încât să existe disponibilitățile necesare achitării datoriilor statului sau Domnului. Consultarea Sfatului comportă și un aspect politic, deoarece membrii acestuia se asociau astfel unor decizii care, de regulă nu erau bine primite de populație. În anumite cazuri Domnul era nevoit să recurgă la convocarea Stărilor, prilej cu care Sfatul avea obligația de a susține proiectul avansat de Domn.

Modul de cheltuire a banilor de către marele vistier nu era de competența Sfatului. Domnul nu dădea socoteală nimănui.

Atribuțiile bisericești era relativ extinse, căci Sfatul era consultat de Domn în toate problemele importante precum alegerea mitropolitului, a episcopilor, caterisirea ierarhiilor, înființarea eparhiilor, mutarea unei mitropolii sau episcopii la o nouă reședință, numirea egumenilor mănăstirilor importante.

Atribuțiile militare au fost considerate de toți domnitorii ca fiind de cea mai mare însemnătate. Dată fiind miza conflictelor militare, chiar și Domni cu recunoscute calități în domeniu au asociat Sfatul planurilor de război, au consultat pe membrii acestuia, cu atât mai mult cu cât dregătorii cu sarcini militare făeau parte din Sfat precum marii vornici, marele spătar, marele hatman. În cunoscutele sale Învățături către fiul său Teodosie, Neagoe Basarab, afirma că, în caz de război, Domnul trebuie să-i aibă pe boieri alături să se sfătuiască cu ei, dar trebuie să acționeze cum va crede el de cuviință.

Lucrările Sfatului domnesc se desfășurau acolo unde se afla Domnul, de regulă în una din curțile sale, ori de câte ori era nevoie, căci membrii Sfatului îl urmau pe Domn în toate deplasările. Când acesta avea de judecat o cauză, la lucrări participau împricinații și martorii.

Un alt organ reprezentativ specific societății feudale a fost Marea Adunare a Țării – similară adunărilor de Stări din mai multe state europene. În documente era numită sobor, sfat de obște, adunare obștească, adunare a toată țara. Compoziția ei nu era atât de cuprinzătoare pe cât o arată numele, căci nu participau țăranii dependenți, nici țăranii liberi lipsiți de semnificativă avere, uneori nici orășenii. Se adunau Domnul, Sfatul domnesc, boierii de toate categoriile, clerul.

Originea instituției este veche, de factură internă – de la adunările obștilor – și de factură externă – de la modelul bizantin. Formele sub care a existat au fost diferite. Din punct de vedere teritorial se disting adunări generale (la nivelul țării) sau regionale; din punct de vedere al compoziției au fost adunări lărgite (la care participau toți boierii mari și mici, mazilii, slujitorii, negustorii) și adunări restrânse la marea boierime, Domn și Sfatul domnesc; din punct de vedere juridic unele au avut caracter deliberativ, de ale căror hotărâri Domnul urma să țină seama, altele au avut caracter consultativ.

Modificări în organizarea și funcționarea organelor de stat centrale. Reformele lui Constantin Mavrocordat.

În timpul domniei lui Constantin Mavrocordat Turcia s-a amestecat tot mai mult în organizarea internă a Principatelor. Domnia electivo-ereditară asociată cu confirmarea noului domn de către sultan, a îngreunat, atât în Țara Românească cât și în Moldova, consolidarea instituției domniei și stabilitatea politică a acestora – factori determinanți ai dezvoltării constituționale. Lupta pentru recâștigarea autonomiei avea implicații nu doar pe plan extern, dar și asupra orinii constituționale interne. Era vorba în primul rând, de întărirea autorității Domnului, a autonomiei legislative și administrative a fiecărei țări.

Puterea executivă rămâne esența funcției: Domnul conduce administrația de stat, numește dregătorii, acordă titluri de boierie aprobă înființarea de sate, târguri etc. Deși armata nu mai avea configurația de mai înainte, fiind vorba acum doar de garda Domnului, de forțele de menținere a ordinei, Domnul acționează ca și cum armata ar fi avut efectivele de altă dată, numind pe spătar, pe hatman, pe agă, pe căpitanul de dorobanți.

În cadrul instituției Domniei apare o formulă nouă – căimăcămia. Denumirea este turcească, caimacam însemnând locțiitor. Până la anul 1826 dreptul de a-l numi pe caimacam l-a avut Domnul.

Faptul că Domnul era confirmat în domnie din când în când avea rostul de a aduce noi sume de bani sultanului, marelui vizir, pașalelor, dar totodată avea și menirea de a-l atenționa pe Domn asupra limitelor puterii sale. Aceleași scopuri se urmăreau și prin mutarea lui dintr-o țară românească în alta.

O altă instituție în tradiția feudală a țărilor române care a suferit modificări de amploare în această perioadă a fost Marea Adunare a țării. Practic avem de-a face cu altă instituție – Sfatul de obște, reflectând structura de stări sociale a societății românești în ultima etapă a feudalismului. Sub titulatura de “mare adunare a țării” se înțelege, în secolul al XVIII-lea o instituție simbolică, fără atribuții judiciare, dar cu atribuții politice formale; de pildă adoptarea de acte prin care se exprimă rugămintea restituirii autonomiei sau se transmit mesaje de credință către Poarta Otomană.

Schimbări semnificative s-au produs în domeniul clasificării dregătorilor. Numirea și revocarea lor era de competența Domnului care se orienta după criterii obiective și subiective precum capacitatea candidatului, rudenia, averea, valoarea darurilor oferite. Numirea în funcție se efectua cu două prilejuri: la urcarea Domnului în scaun și la începutul fiecărui an când, urmare a depunerii însemnelor de către cei aflați în funcție, Domnul urma să-i confirme sau să-i înlocuiască. În cazuri deosebite (deces, revocare datorită unei greșeli etc.) se puteau face numiri și în cursul anului. Între candidații la dregătorii se puteau prezenta acum (ba chiar erau preferați) și fii ai Domnului, fapt inadmisibil până în secolul al XVII-lea.

Constituția domnitorului fanariot Constantin Mavrocordat – una din primele încercări izbutite de gândire și practică a politicii moderne – s-a aplicat într-o concepție identică în ambele țări române. Ea a fost votată la 7 februarie 1741 și a fost publicată sub această denumire în ziarul Mercure de France din iulie 1742.

Reformele lui Mavrocordat au avut pe lângă obiective social-economice și obiective cu caracter administrativ și judcătoresc. Astfel, instituția Domniei, Sfatul Domnesc sau Divanul, marile dregătorii cu funcții judiciare, tindeau să se modernizeze.

Exista preocuparea pentru limitarea puterii Porții de a numi pe domni după bunul ei plac și pentru termene cât mai scurte. Puterea Domnului tindea să se centralizeze șă să se întărească, încălcarea sau nesocotirea acesteia fiind considerate acte de trădare. Adunările de Stări (Marea Adunare a Țării) – embrioane ale Parlamentului – puteau chiar impune Domnitorului unele privilegii, de genul celor obținute de nobilii din Anglia din partea Regelui.

Regulamentele Organice – formarea instituțiilor dreptului modern

Acestea au fost primele legi fundamentale de organizare a țărilor române după modelul constituțiilor elaborate în Occidentul Europei, întemeiate pe principiul separației puterilor în stat. Din păcate nu a fost preluat și principiul drepturilor și libertăților cetățenești.

Adunarea obștească împărțea cu Domnul dreptul de legiferare. Era formată din 42 membri în Țara Românească și 35 membri în Moldova, aleși pe 5 ani. Componența în Țara Românească era urmatoarea: mitropolitul (ca președinte de drept), 3 episcopi, 20 boieri de clasă I, 18 boieri din județe. Ea lucra în sesiuni ordinare convocate de Domn. Adunarea vota bugetul de venituri și cheltuieli al statului, controla executarea bugetului, stabilea lista civilă a Domnului și prezenta acestuia, precum și Curților suzerană și protectoare angarale (memorii), în care expunea starea țării.

Conducerea administrației statului revenea Sfatului administrativ format din 3 miniștrii: de interne, de finanțe și marele postelnic. Acest organ elabora și proiectele de legi supuse apoi Adunării obștești.

Prin Regulamentele Organice au fost înființate ministerele care au activat alături de Departamente precum:

Departamentul vorniciei dinlăuntru cuprinzând: afacerile interne, învățământul, lucrările publice, agricultura, sănătatea.

Secretariatul de stat (postelnicia) condus de postelnic, totodată șef al cancelariei domnești.

Departamentul finanțelor (visteria) cuprinzând finanțele, industria și comerțul.

Ministerul Justiței, condus de marele logofăt al dreptății.

Marea logofeție a credințelor și pricinilor bisericești .

Eforia școalelor.

A fost definită condiția juridică a funcționarilor publici care, primind leafa fixată de Domn deveneau salariați ai statului, fiindu-le interzis să mai adune venituri colaterale din slujbe. Funcționarii publici au primit pensii.

Unul din principiile constituționale fundamentale era cel al separației puterilor. Puterea legiuitoare se încredințează Obșteștei Adunări (Parlamentul) și Domnitorului, puterea executivă revine Domnitorului, iar puterea judecătorească instanțelor de judecată, cu recunoașterea unor prerogative Domnitorului, legătura dintre acesta și organele judecătorești fiind intermediată de Logofătul Dreptății (ministrul justiției).

S-a prevăzut incopatibilitatea funcției de ministru (logofăt) cu cea de membru al Adunării. Legile erau adoptate de Adunare și supuse domnitorului spre sancționare. Domnitorul putea dizolva Adunarea cu aprobarea prealabilă a puterii protectoare (Rusia) și puterii suzerane (Turcia). Candidatul la domnie trebuia să fie descendent (cel puțin de gradul II) al unei mari familii boierești. Domnitorul (Hospodarul) era ales pe viață de Adunarea Obștească Extraordinară, instituția domniei fiind eligibilă, viageră, aristocratică.

Domnitorul era șeful puterii executive. Printre altele, avea dreptul de a numi și de a revoca din funcție pe toți funcționarii statului, miniștri, exercita dreptul de grațiere, acord și retrăgea titluri de noblețe etc. El exercita și unele atribuții cu caracter jurisdicțional și îi revenea și inițiativa legilor. S-a modernizat și administrația. Miniștrii erau recrutați în Sfatul (Consiliul) administrativ (Guvernul), ce avea inițiativa de a pregăti proiecte de legi și de a asigura administrarea activității interne a Principatelor.

După înăbușirea revoluției burghezo-democratice de la 1848, prin Convenția de la Balta Liman (1849) încheiat de Rusia cu Turcia, se revine asupra caracterului viager al Domniei, stabilindu-se că domnitorul urma să fie numit pe 7 ani de către Turcia și Rusia. S-a hotărât și desființarea Adunărilor Obștești și înlocuirea lor cu Divanuri, constituite din marii boieri numiți de Domnitor. Aceste organisme exercitau activitatea legislativă cu aprobarea Domnitorului și a Rusiei.

Indiscutabil, Regulamentele Organice au constituit un pas important în direcția modernizării statului, în formarea statului național român.

Organele centrale ale statului național român

Organizarea de stat a României moderne în anii domniei lui Cuza s-a întemeiat pe Convenția de la Paris din 1858 și pe Statutul dezvoltător al Convenției de la Paris, adoptat în 1864. Ambele documente, prin conținut și prin natura juridică pot fi considerate ca prime constituții una externă și alta internă a statului național român. Prevederile lor au fost aplicate prin intermediul legilor ordinare adoptate de statul român suveran și independent;

Potrivit constituției și legilor ordinare, organele centrale ale statului național român au fost:

* Parlamentul țării: s-a constituit pentru prima oară prin dispozițiile Convenției de la Paris, care au prevăzut câte o Adunare Electivă pentru fiecare principat, organizată unicameral. Statutul dezvoltător a impus organizarea bicamerală a parlamentului român și lărgirea corpului elector, fără a se introduce însă votul universal. Cele două camere au fost: Adunarea electivă – formată din deputați aleși prin scrutin diferit de către alegători primari indirecți și alegători direcți cu dispensă de cens, format mai ales din intelectuali români-preoți, profesorii academiilor și colegilor, avocații, inginerii, arhitecții, doctorii în științe, conducătorii de instituții culturale și științifice; Adunarea ponderatrice (Senatul), format din 64 de membri numiți; 32 desemnați de Cuza din rândul personalităților române, iar ceilalți 32 fiind desemnați din rândul consiliilor județene, câte unul de județ. Senatul adopta sau respingea proiectul de lege supus dezbaterii. După adoptare, legea era supusă promulgării de către domn. Dacă proiectul era amendat de Senat, el era restituit Adunării Elective, care trebuia să aprobe amendamentele, după care legea era supusă promulgării;

*Șeful statului român: în ianuarie 1859 în fruntea statului român a fost ales Alexandru Ioan Cuza. Convenția din 1858 a prevăzut și Domnia între organele centrale ale „puterii publice”. Domnitorul urma să fie ales pe viață de către Adunarea Electivă, moldovean sau muntean, peste 35 de ani, cu un venit financiar minim de 3.000 de galbeni pe an, dispoziții pe care Statutul dezvoltător nu le-a schimbat. Șeful statului cumula atribuții executive și legislative, putând emite decrete fără consultarea parlamentului, atunci când situația impunea măsuri urgente.

Statutul prevedea că puterea publică în stat se exercită de către domn, Adunarea Electivă și Senat. Puterea legislativă o exercita parlamentul împreună cu domnul, inițiativa legislativă aparținea doar domnului, care pregătea proiectele cu ajutorul juriștilor din Consiliul de Stat al României. Proiectele erau susținute în parlament de către miniștri sau de către funcționarii Consiliului de Stat.

*Guvernul: Puterea statului național român după 1859 s-a consolidat considerabil prin contopirea celor două guverne și formarea guvernului României în decembrie 1861, urmată de unificarea deplină a administrației centrale și proclamarea Bucureștiului drept capitală unică. În edificarea statului modern român, se impunea realizarea unui sistem administrativ unitar, organizat la început pe baze centraliste-organizarea guvernului național cu ministere de profil și apoi a unei administrații locale, subordonată guvernului. Într-o etapă ulterioară urma să se producă descentralizarea administrativă și îngustarea prerogativelor guvernului. Puterea executivă era încredințată domnitorului, care o exercita prin guvernul său și prin miniștri numiți și revocați de el. Domnitorul era și comandantul armatei naționale; statul național român modern a fost înzestrat cu instituții politico-juridice moderne, ceea ce făcea din România o forță capabilă să finalizeze lupta pentru dobândirea independenței de stat și modernizarea societății românești

Instaurarea regimului monarhiei constituționale

Prin actul istoric al unirii Țării Românești și Moldovei, prin recunoașterea internațională obținută ulterior, statul național român modern a devenit o realitate a vieții internaționale. Din punct de vedere constituțional, în raport cu celelalte subiecte de drept internațional ale vremii, România nu a avut însă, în perioada 1859-1866, un statut clar și unanim acceptat. Mai întâi pentru că se afla încă sub suzeranitatea Imperiului Otoman și sub protecția Marilor Puteri, lipsind deci atributul independenței de stat. În al doilea rând exista o anume incertitudine privind forma de stat: republică sau monarhie.

Constituția din 1866

Spre deosebire de actele fundamentale cu caracter constituțional de până acum (Regulamentele Organice, Convenția de la Paris și Statutul dezvoltător al Convenției de la Paris) Constituția din fost prima internă, operă a românilor. Conform tradiției de libertate și egalitate a poporului, totodată prima Constituție cu caracter liberal, conformă cu principiile revoluției franceze din 1789; libertățile și drepturile fundamentale ale cetățeanului, suveranitatea națională, separația puterilor în stat, guvern reprezentativ, responsabilitate ministerială.

În planul dreptului administrativ, prevederile Constituției din 1866 n-au suferit modificări de esență: Domnitorul (regele după 1881) exercita activitatea executivă prin guvern și miniștrii numiți și revocați de el. După model occidental a funcționat uzanța conform căreia șeful statului l-a numit în fruntea executivului pe șeful partidului care a obținut victoria în ultimele alegeri. Ministerele exercitau conducerea administrativă în domeniul propriu de activitate, controlând și supraveghiind totodată autoritățile locale. Aparatul administrației centrale de stat a funcționat conform Legii din 1874 iar aparatul administrativ județean și comunal conform Legilor din 1874, 1882 și 1884. Un rol important l-a avut Ministerul de Interne care avea în subordine Poliția și Jandarmeria rurală (conf. Legii din 1893). Prin Legea din 18/31 martie 1907 (promulgată în timpul răscoalei țărănești) a fost reglementată instituirea stării de asediu.

Un veritabil Guvern român întâlnim sub domnia primului domnitor al României, (mai întâi „Principatele române unite”) Alexandru Ioan Cuza, dar aparitia functiei de ministru si implicit a ministerelor în acceptiunea modernă, precede Guvernul, ca autoritate sau organ al Statului, ca subiect de drept public. O întâlnim prima oară reglementată în Regulamentele organice. Astfel, prin Regulamentul Organic s-a stabilit un numar de 6 ministere și implicit ministrii, respectiv în Muntenia – Ministrul Trebilor din Launtru (marele Vornic), Ministrul Finantelor (Vistierul), Marele Postelnic (Secretarul de Stat ori Ministrul de Externe actualmente), Logofatul (Ministrul dreptatii sau, acum al Justitiei), Logofatul pricinilor Bisericesti, Spatarul (ministrul ordinii).

Statul, județele, comunele, stabilimentele publice și cele de utiliate publică erau organizate și-și desfășurau acțiunea potrivit regulilor de drept public și în special de drept administrativ. Din această cauză ele purtau numele de persoane juridice de drept administrativ.

Constituția din 1866 nu cuprinde dispoziții exprese privind guvernul și pe prim ministru. Legile ordinare au reglementat însă responsabilitatea miniștrilor și au consacrat dreptul parlamentului de a controla activitatea executivului. Puterea executivă aparține regelui care o exercita prin guvern și miniștri săi. Ministerele exercitau conducerea administrativă în domeniul respectiv de activitate, având sarcini de control-supraveghere asupra administrației locale. Ministerele cele mai importante au fost: a) Ministerul de Interne, care coordona activitatea organelor administrației locale, răspundea de ordinea și siguranța statului, de ordinea și liniștea publică etc.; b) Ministerul de Finanțe, administra finanțele statului și supraveghea activitatea Băncii Naționale a României, c)Ministerul Afacerilor Externe învestit cu executarea tratatelor și convențiilor străine; d) Ministerul de Justiție, în subordinea căruia au funcționat: Comisia Centrală, Comisia de naturalizare, Consiliul superior al magistraturii etc.; e) Ministerul apărării naționale, ca organ administrativ al armatei române. Au mai funcționat: Ministerul Educației Naționale, Ministerul Agriculturii și Domeniilor, Ministerul Sănătății, Ministerul Industriei și Comerțului.

Un asemenea serviciu public având un patrimoniu distinct, propriu, purta în trecut numele de stabiliment public.

În cadrul stabilimentelor erau incluse: statul, județele și comunele și alte servicii publice cu personalitate juridică, precum universitățile, diferitele case (Casa bisericei, Casa școalelor, Casa pădurilor, Direcțiunea generală a asistenței sociale).

Chiar și departamentele ministeriale, care nu erau decât organe ale statului erau considerate stabilimente publice cu personalitate juridică.

Puterea executivă în viziunea Constituției din 1923

Constituția din 1923 menține principiile generale ale Constituției din 1866 și reproduce în cea mai mare parte textul acesteia. în fond, s-a optat pentru soluția revizuirii vechii Constituții, dar oficial s-a pretins că este o Constituție nouă, ținându-se seama și de faptul că noua Constituție, în întregul ei, trebuie să reprezinte voința tuturor cetățenilor țării, incluzând și pe cei din noile provincii, după Marea Unire de la 1 decembrie 1918.

Constituția consacra separația puterilor, considerat a fi un mijloc eficient de asigurare a legalității, recunoscând existența în stat a celor trei puteri: legislativă, executivă și judecătorească, fiecare având titulari separați: reprezentanța națională, regele (guvernul) și organele judecătorești.

Puterea executivă era încredințată regelui, care o exercita conform Constituției. Atribuțiile și puterile regelui erau ereditare în linia coborâtoare directă și legitimă, din bărbat în bărbat, prin ordinul de primogenitură și cu excluderea perpetuă a femeilor și coborâtorilor lor de la succesiunea tronului (art.77).

Au fost extinse sensibil atribuțiile constituționale ale Regelui în materie de sancționare și promulgare a legilor, de numire și revocare a miniștrilor, de convocare, prorogare sau dizolvare a Parlamentului.Regele poate elabora regulamente pentru executarea și aplicarea legilor, este șeful puterii armate, conferă decorații sau grade militare, are dreptul de a bate monedă, are dreptul de amnistie în materie politică, dreptul de a grația sau de a micșora pedepsele în materie criminală, dar el nu poate suspenda cursul urmăririi sau al judecății, și nici nu poate interveni, în nici un fel, în administrarea justiției. Regele nu avea dreptul de a declara război sau de a încheia pace.

Puterea era exercitată în numele Regelui de către Guvern, alcătuit dintr-un număr neprecizat de miniștri, care formau împreună Consiliul de Miniștri, având ca președinte, persoana însărcinată de Rege cu formarea Guvernului (art.93). Consiliul de Miniștri delibera asupra celor mai importante probleme, dar nu putea elabora decizii care să producă efecte juridice. El putea propune Regelui proiecte de legi sau de decrete, care urmau să fie dezbătute de Reprezentanța Națională. Miniștrii nu puteau fi membri ai Adunărilor legislative, dar participau la dezbaterea proiectelor de lege, fără drept de vot.

Miniștrii aveau o triplă răspundere:

politică, față de puterea legislativă, concretizată în moțiunea de încredere sau neîncredere pe care aceasta o acorda fie întregului Guvern, fie unui ministru, urmată de demisie;

penală, conform articolului 98 din Constituție, cele două Adunări legislative și Regele, puteau cere punerea sub acuzare a miniștrilor și trimiterea lor în fața înaltei Curți de Casație și Justiție, care, în secțiuni unite, avea drept să-i judece și să-i sancționeze;

civilă, față de orice parte "vătămată de un decret sau de o dispozițiune semnată sau contrasemnată de un ministru care violează un text expres al Constituțiunii" (art.99), atrăgând în conformitate cu dreptul comun, despăgubiri bănești pentru prejudiciul cauzat.

Consiliul de miniștri, organ al administrației centrale de stat, nu avea, totuși o competență generală în domeniul puterii executive, ci numai în cazurile speciale prevăzute legal. Guvernul dădea hotărâri, numite „jurnale ale Consiliului de miniștri”, care puteau fi atacate de Înalta Curte. Ministerele aveau sarcini sporite în administrație. Marea Unire a impus dezvoltarea corespunzătoare a administrației noului stat, în măsură să satisfacă complexitatea sarcinilor apărute;

Pe lângă cele existente, au fost înființate altele trei: Ministerul muncii sociale, Ministerul cultelor și artelor și Ministerul comunicaților, iar în 1921 apare și Ministerul agriculturii, prin separarea unor secții din Ministerul agriculturii și domeniilor. Ministerele erau grupări de servicii administrative, aflate sub autoritatea și conducerea unui ministru numit de rege. Legea pentru organizarea ministerelor din 1929 prevedea că serviciile statului sunt grupate pe ministere; ministerele se înființau și desființau prin lege. Miniștrii erau ajutați de unul sau mai mulți subsecretari de stat. Au existat și miniștri fără portofoliu, care puteau fi însărcinați prin decret regal cu administrarea unui sector dintru-un minister.

Legea din 1929 stabilea un număr de zece ministere: de interne, de externe, al Justiției, al Instrucțiunii Publice și Cultelor, al Domeniilor, al Industriei și Comerțului, al Lucrărilor publice și Comunicaților și al Muncii, Sănătății și Ocrotirii Sociale iar legea din 1934 a mai înființat și: Ministerul Armamentului, Ministerul Cooperației și Ministerul Aerului și Marinei. Pe lângă ministere funcționau instituții de interes general, cu statul de stabiliment public, cu conducere centrală și servicii administrative proprii, unele devenind regii publice comerciale (regia autonomă C.F.R. sau Direcția Generală a P.T.T.). Ministerele aveau organe de control și inspecție care funcționau pe verticală. Din 1925 a existat Legea contenciosului administrativ, prin care cel vătămat în drepturile sale printr-un act administrativ, se putea adresa instanțelor judecătorești competente pentru recunoașterea drepturilor sale conferite de lege. Controlul și răspunderea administrativă reprezentau o realitate a democrației societății românești.

Puterea executivă instaurată de Constituția din 1938

Această constituție însemna ruperea pactului fundamental existent între națiune și monarhie, pact enunțat de Carol I în prima sa proclamație, deoarece pe de-o parte, noua constituție nu mai emana de la națiune, ci de la puterea executivă, iar pe de altă parte, pentru că nu s-a respectat modalitatea de revizuire a constituției, singura care garanta că noile schimbări reprezintă voința națiunii însăși. Constituția lui Carol al II-lea abrogă de la data promulgării ei (27 februarie 1938) Constituția din 1923.

Separația puterilor în stat era de fapt desființată și se producea o concentrare masivă a puterii în mâinile Regelui, care devine capul statului. Puterea legislativă se exercită de Rege prin Reprezentanța Națională (articolul 31), iar puterea executivă este încredințată tot Regelui, care o exercită prin Guvernul său (articolul 32), preponderența Regelui fiind clar formulată. Inițiativa legislativă e tot de competența Regelui, limitând inițiativa parlamentară doar la legile de interes obștesc, noțiune destul de ambiguă.

Regele putea convoca, închide, dizolva, ambele Adunări sau numai una din ele, și le putea amâna lucrările. Senatorii erau fie numițide Rege, cei de drept (deci nu mai erau de drept), fie aleși de corpurile constituite în stat, ceea ce însemna că erau subordonați organelor puterii executive care-i alegea. Astfel, exercițiul puterii constituționale trece în mâinile Regelui, căruia îi este atribuit până și monopolul revizuirii Constituției. Puterea politică nu se mai generează de jos în sus, prin mandatarea reprezentanților națiunii de către aceasta, ci se impune de sus în jos, prin obligarea cetățenilor la obediență, instituindu-se o disciplină severă pe plan național.

Constituția statua că „miniștrii exercită puterea executivă în numele regelui, în condițiile stabilite de Constituție și pe a lor răspundere”. Fiecare ministru răspunde pentru domeniul încredințat prin decretul de numire. Au fost înființate ministere și instituții centrale noi, altele au fost reorganizate. A fost înființat Consiliul de Coroană, ca organ consultativ al regelui, format din rândul demnitarilor statului, ai bisericii, ai armatei și personalitățile de seamă ale țării. Ministerul industriei și comerțului a fost reorganizat în Ministerul Economiei Naționale și a fost înființat Ministerul Înzestrării Armatei. În scopul apărării ordinii publice, prin decret-lege, la 12 iulie 1940 s-a creat Direcțiunea Generală a Poliției și Siguranței Statului. În privința organizării administrativ-teritoriale a României, Constituția a prevăzut că „instituțiile administrative sunt statornice prin legi”. Prin Legea administrativă din 14 august 1938 s-a acordat personalitate juridică comunei, ținutului și județului. Pe lângă organele de conducere din comunele rurale și urbane, apare, alături de primar și prefectul de județ, rezidentul regal, numit pe șase ani prin decret-regal, cerându-i-se studii superioare sau gradul de general și vârsta peste 35 de ani. Rezidentul regal al ținutului avea rang de subsecretar de stat, era reprezentantul regal în ținut și administratorul ținutului. El era ajutat de Consiliul ținutului, format din membrii aleși și membri de drept numiți din demnitari ai ținutului.

Chiar dacă nu se poate vorbi de o monarhie absolută (condițiile istorice nu mai făceau posibil un asemenea sistem de guvernământ), era totuși o monarhie autoritară, în care Regele nu numai că domnea, dar și guverna. Constituția din 1866, revizuită la 29 martie 1923, a fost repusă în vigoare printr-un decret regal la 31 august 1944.

Puterea executivă în viziunea Constituției din 13 aprilie 1948

La 24 februarie 1948, Adunarea Deputaților adoptă o lege prin care se stipulează propria dizolvare și se investește Guvernul cu putere legislativă până la constituirea noului Parlament. Noul for legislativ al țării – Marea Adunare Națională – va elabora Constituția Republicii Populare România. La 13 aprilie, aceasta adoptă prima Constituție socialistă a țării, care a consemnat legislativ acapararea puterii politice de către o elită guvernantă, concentrată în vârful ierarhiei partidului comunist.

Renunțarea la principiul separației celor trei puteri și instituționalizarea principiului unicității și deplinătății puterii, au stat la baza formării unui nou aparat de stat structurat pe patru categorii de organe: organele puterii, organele administrației de stat, organele judecătorești și Parchetul. Organul de vârf căruia îi erau subordonate toate organele amintite, și care era și unicul organ legiuitor, era Marea Adunare Națională. Printre alte atribuții, aceasta alegea Prezidiul Marii Adunări Naționale și forma Guvernul. Prezidiul era un organ colegial care îndeplinea funcțiile de șef al statului. Acesta avea următoarele atribuții: convocarea Marii Adunări Naționale în sesiuni ordinareși extraordinare; emiterea decretelor; interpretarea legilor; exercitarea dreptului de grațiere; reprezentarea statului român în relațiile internaționale; acreditarea și primirea reprezentanților diplomatici; la propunerea Guvernului, Prezidiul putea declara starea de război și mobilizarea parțială sau generală în caz de agresiune împotriva țării.

Organele centrale ale administrației de stat erau Guvernul – organul suprem executiv și administrativ al țării – și ministerele. Guvernul era responsabil în fața Parlamentului, iar între sesiunile acestuia, în fața Prezidiului Marii Adunări Naționale. Regimul politic avea caracter parlamentar. Prezidiul avea dreptul de a anula deciziile Guvernului neconforme cu Constituția și legile țării. Miniștrii răspundeau pentru faptele lor penale săvârșite în exercițiul funcțiunii.

Puterea executivă prevăzută de Constituția din 24 septembrie 1952

Marea Adunare Națională a elaborat proiectul acestei Constituții, care, în urma dezbaterii și aprobării de către unicul for legislativ, devine la 24 septembrie, a doua Constituție a Republicii Populare Române. Aceasta consacra fără echivoc rolul conducător al partidului comunist (denumit încă partid muncitoresc) în orânduirea socială și de stat a României, reprezentată de regimul democrației populare care reflecta „puterea oamenilor muncii”.

Sistemul organelor statului are o construcție piramidală, ierarhizată și centralizată, având în vârf Marea Adunare Națională, unicul organ legiuitor, cu o structură unicamerală. Spre deosebire de actul constituțional din 1948, unde organul suprem executiv și administrativ era denumit Guvern, în cel din 1952 se vorbește prima dată de Consiliul de Miniștri ca "organ suprem executiv și de dispoziție".

Acesta nu mai este format ci constituit, de către forul legiuitor în fața căruia este direct răspunzător pentru activitatea sa. Era considerat un organ colegial (pluripersonal) în care președintele lui este și șeful Guvernului. Consiliul de Miniștri cumula o serie de atribuții referitoare la realizarea planului economiei naționale și a bugetului de stat, organizarea sistemului bănesc și de credit, coordonarea relațiilor externe și asigurarea ordinii publice etc.

În Constituția din 1952 este omisă includerea răspunderii ministeriale, conferind astfel membrilor guvernului o imunitate guvernamentală neîntâlnită în nici o constituție. In vederea transpunerii în practică a deciziilor Guvernului, la nivel local funcționau comitetele executive ale sfaturilor populare, organe executive și de dispoziție, subordonate total puterii administrative centrale.

În structura legislativă și executivă a țării este creat un nou organism, Consiliul de Stat, care înlocuiește Prezidiul Marii Adunări Naționale, fiind independent de forul legislativ suprem. Consiliul de Miniștri răspundea în fața forului legislativ suprem, iar în intervalele dintre sesiuni, în fața Consiliului de Stat. Consiliul de Stat (alcătuit din membrii Comitetului Executiv al P.C.R.) va concentra cele mai importante atribuții ale puterii executive și legislative, devenind principalul for cu rol de decizie politico-juridică și administrativă.

Puterea executivă instituită de Constituția Republicii Socialiste România din 21 august 1965

La 21 august 1965, Marea Adunare Națională adoptă o nouă constituție ce proclamă țara noastră Republica Socialistă România. Această constituție a păstrat în linii mari aceeași structură, organizare și funcționare a organelor statului existente și în constituțiile anterioare. Astfel, organele supreme ale puterii de stat erau Marea Adunare Națională și Consiliul de Stat, organele centrale ale administrației de stat – Consiliul de Miniștri, organele locale ale puterii de stat – comitetele executive ale sfaturilor populare, organele judecătorești – tribunalele, judecătoriile, tribunalele militare, organele procuraturii – subordonate Procuraturii Generale.

Consiliul de Miniștri exercita conducerea generală a activității executive pe întreg teritoriul țării, putând adopta hotărâri pe baza și în vederea executării legilor. Unele din cele mai importante acte normative vor îmbrăca o dublă titulatură: hotărâri ale Consiliului de miniștri și ale Comitetului Politic Executiv al Partidului Comunist Român.

În martie 1974 se introduce funcția de președinte al republicii, care cumulează atribuțiile transferate de la forul legislativ suprem și de la cel administrativ central. Consiliul de stat exercită în continuare atribuțiile unui organ suprem al puterii de stat cu activitate permanentă, subordonat Marii Adunări Naționale.

Deși era ales de Marea Adunare Națională, Președintele republicii devenea șeful statului și reprezenta puterea de stat în relațiile interne și internaționale ale Republicii Socialiste România. El este comandantul suprem al forțelor armate, președintele Consiliului de Stat, fiind siungurul în măsură să stabilească măsurile de importanță deosebită ce privesc interesele supreme ale țării. Președintele prezidează chiar ședințele Consiliului de Miniștri (când este necesar), având dreptul de a numi și revoca, la propunerea primului-ministru, pe vice-prim miniștri, miniștri și pe președinții altor organe ale administrației de stat, precum și pe membri Tribunalului Suprem.

În vederea realizării acestor atribuții, Președintele putea emite norme cu putere de lege sub formă de decrete prezidențiale și decizii, având totodată, dreptul de promulgare a legilor și decretelor normative elaborate de forul legislativ suprem.

Despre Constituția republicata și în speță, despre organizarea și funcționarea puterii executive în regimul constituțional actual al României.

2.5.2 Doctrina interbelică despre stabilimentele publice

Paul Negulescu definea stabilimentul public ca fiind „o persoană morală creată și întreținută din fonduri publice, făcând parte din administrațiunea generală a Statului”.

Stabilimentele erau de trei feluri: stabilimente publice naționale, județene sau comunale după cum ele depindeau de stat, județ sau comună.

Fiecare stabiliment public era specializat și destinat să satisfacă anumite interese de ordin general, fiind înzestrat cu un anumit patrimoniu folosit exclusiv în vederea satisfacerii interesului general pentru care a fost creat.

Caracteristicile acestor stabilimente publice erau:

toate stabilimentele publice erau create de stat

făceau parte din administrația publică, fiind organe ale acestei administrații

erau alimentate din fondurile publice

Județele și comunele se diferențiau însă de celelalte stabilimente publice, prin faptul că aveau și atribuții de conducere, având deci un caracter politic, dar și un caracter teritorial și, din această cauză, ele făceau parte și din grupările politico-teritoriale, în timp ce stabilimentele publice se ocupau cu gestiunea unor anumite interese de ordin general.

Fiecare stabiliment public era specializat și destinat să satisfacă anumite interese de ordin general, pe câtă vreme județele și comunele aveau o competență generală doar în limitele lor teritoriale. Patrimoniul județului sau comunei era un patrimoniu administrativ general, pe câtă vreme patrimoniul unui stabiliment public era afectat în mod special numai pentru satisfacerea interesului general pentru care fusese creat.

În raport cu statul, stabilimentele publice făcând parte din administrația de stat, dacă erau de un rang inferior în administrație, erau supuse tutelei administrației superioare ierarhic. Stabilmentele publice aveau o capacitate juridică mai restrânsă decât cea a stabilimentelor de utilitate publică, putând să facă numai acele acte, care erau absolut necesare pentru atingerea scopului lor, scop, determinat în statutul de organizare. Stabilimentele publice, făcând parte din organele administrative ale statului, nu aveau nevoi atât de mari ca stabilimentele de utilitate publică, deoarece capacitatea lor juridică restrânsă putea fi oricând întregită prin capacitatea juridică a statului, care era patronul lor.

În privința contabilității stabilimentele publice, acestea erau supuse regulilor contabilității publice a statului.

Nu numai statul se ocupa de satisfacerea intereselor generale. Și particularii puteau să facă acest lucru (în domenii precum asistență socială, învățământ,etc.) prin mijloace private.

Astfel, pe lângă stabilimentele publice mai existau și stabilimente de utilitate publică care erau înființate din inițiativa particularilor, în scopul de a satisface un interes public fără să facă însă a face parte din cadrul autorităților administrației publice.

Stabilimentele de utiliate publică în raportul cu statul erau supuse unui control, sau supravegheri din partea unor organe administrative.

Stabilimentele de utilitate publică aveau o capacitate juridică mai largă decât cea a stabilimentelor publice. Stabilimentele de utilitate publică erau nevoite să trăiască din mijloace proprii, statul neavând nici o obligație față de ele. Statul nu avea drept să se amestece în afacerile lor, având numai dreptul de supraveghere, ca să nu se abată de la scopul determinat în statutul organizației și ca să nu devină vătămătoare pentru interesele statului.

Stabilimentele de utilitate publică erau supuse regulilor contabilității comunelor rurale.

Când particularii reușeau să asigure instituției venituri permanente și când interesul general era satisfăcut, atunci statul recunoștea instituției dreptul de a avea patrimoniu, adică îi recunoștea personalitatea. Asemenea instituții create din inițiativa privată și cu fonduri private și fără scop lucrativ, pentru satisfacerea unui interes general purtau numele de stabilimente de utilitate publică. Ex. de stabilimente de utilitate publică: Ateneul, Societatea de patronaj a liberaților din penitenciare, Materna, Eforia spitalelor civile, Eforia spitalelor brâncovenești, Spitalul Xenocrat, Eforia Kretulescu, Azilul Zoe Slătineanu etc.

Apreciem că între stabilimentele publice și stabilimentele de utilitate publică existau diferențe:

Stabilimentele publice erau servicii publice, create de autoritatea publică pentru satisfacerea unui interes general, cărora li se recunoșteau un patrimoniu distinct pentru necesitățile serviciului, fiind create din inițiativa statului (județului sau comunei), alimentate din fonduri publice și făcând parte din administrația publică,în timp ce stabilimentele de utilitate publică erau create din inițiativă privată, alimentate din fonduri private și nu făceau parte din administrația publică;

Stabilimentele publice funcționau potrivit legilor organice sau a regulamentelor, iar stabilimentele de utilitate publică funcționau conform statutelor sau a Legii din 6 Februarie 1924, asupra persoanelor juridice;

Funcționarii întrebuințați de stabilimentele publice erau funcționari publici, iar cei ai stabilimentelor de utilitate publică nu aveau acest caracter, fiind asimilați cu funcționarii societăților comerciale sau civile cu scop lucrativ;

Actele pe care le făceau organele stabilimentului de utilitate publică nu erau acte administrative, așa cum erau acele făcute de organele unui stabiliment public care puteau fi atacate numai pe calea ordinară înaintea tribunalelor;

Fondurile stabilimentelor de utilitate publică nu erau fonduri publice, cum erau acelea ale stabilimentelor publice;

Lucrările efectuate de stabilimentele de utilitate publică nu erau lucrări publice și prin urmare nu erau supuse regulilor stabilite pentru asemenea lucrări;

Exproprierea pentru utilitate publică nu putea fi întrebuințată de stabilimentele de utilitate publică;

Stabilimentele publice erau supuse tutelei administrative organizată prin lege, în timp ce stabilimentele de utilitate se conduceau conform statutelor și regulilor edictate în legea asupra persoanelor juridice fiind supuse controlului și supravegherii administrației;

Cei care supravegheau banii și materialele stabilimentelor publice erau judecătorii Curții de Conturi, in timp ce în cazul stabilimentelor de utilitate publică judecătorii executau supravegherea, doar dacă exista o dispoziție specială.

Stabilimentele de utilitate publică erau întâlnite și sub formă de asociații (asociațiuni).

Alături de stabilimentele de utilitate publică sub forma de asociațiuni, mai existau și stabilimente de utilitate publică sub formă de fundații (fondațiuni).

Dupa anul 1989 a fost adoptată Legea 37/1990 de organizarea a Guvernului, lege care a fost implicit modificată ca urmare a adoptării ulterioare a actualei Constituții. Această lege nu reglementează în amănunt organizarea și funcționarea Guvernului, nu limitează numărul minim sau cel maxim al ministerelor sau al membrilor Guvernului așa cum prevedea Legea pentru organizarea ministerelor din iulie 1929. În condițiile perioadei de tranziție pe care o parcurgem acum, o lege de natura celei din 1929 ar fi mai putin benefică, în opinia noastră, fiindcă ea ar conduce la un anumit conservatorism în adaptarea continuă a structurilor guvernamentale, la dinamica relațiilor sociale.

Secțiunea 2.6 Organizarea autorităților autonome la nivel central ca parte a executivului

După cum am avut ocazia de a arăta, în afara ministerelor, administrația guvernamentală este realizată și cu ajutorul unor autorități ce funcționează fie în subordinea Guvernului fie a unor ministere. Astfel de organe ale administrației publice extraministeriale se înființează de regulă prin hotarâre de Guvern, unele dintre ele având o perioadă de funcționare stabilită prin actul de înființare; potrivit specificului sarcinilor pe care le are de îndeplinit, așa cum este cazul Fondului Proprietatii de Stat. De asemenea, unele organe din această categorie se regăsesc în orice țară cum este cazul Comisiei Naționale de Statistică sau Arhivele Naționale. Constituția stabilește că se pot înfiinta în afara ministerelor sau sub autoritatea acestora, „organe de specialitate”, fără însă a le stabili denumirea, numărul sau domeniile de activitate. Rezultă că pe lângă ministere – care constituie ceea ce generic denumim administrația ministerială – există și o serie de organe care formează administrația extraministerială. Această categorie de organe vine să suplinească în plan material dar și funcțional domeniile ce scapă activității directe a ministerelor și prin aceasta se stopeazăs și tendința curentă a autorităților de a crea ministere numeroase, care sunt mai costisitoare datorită complexei structuri funcționale pe care o au dar și pentru faptul că s-ar îngreuna activitatea Guvernului prin existența unui număr mai ridicat de membri, ceea ce poate conduce la diminuarea actului de coordonare al Primului-ministru. Având un domeniu de activitate aproape omogen, ele sunt create de regulă pe structura funcțională a unui departament ministerial, a unei direcții generale sau a unei direcții, fiind conduse de un Secretar de stat, de un subsecretar de Stat sau de un Președinte cu rang de secretar de stat sau subsecretar de stat. Dacă analizăm însă atributiile conducatorului unei astfel de organ al administrației extraministeriale vom observa că, desi funcția sa este inferioară celei a ministrului, totuși atribuțiile sunt în principiu similare lui, respectiv, emite Ordine și Instrucțiuni, este ordonator de credite; reprezintă organul administrativ în relațiile cu alte autorități (aceste organe au personalitate juridică) cu deosebirea majoră că nu este și membru al Guvernului.

Constituția României, revizuită, prevede în Titlul III:Autoritățile publice, Capitolul V: Administrația publică, la art.116 alin.(2): „Alte organe de specialitate se pot organiza în subordinea Guvernului ori a ministerelor sau ca autorități administrative autonome”.

Iar art.117 alin.(2) prevede că: „Guvernul și ministerele, cu avizul Curții de Conturi, pot înființa organe de specialitate, în subordinea lor, numai dacă legea le recunoaște această competență.”

Prin urmare, din interpretarea literară a textului art.116 alin.2 din Constituția României, organele de specialitate pot fi organizate fie în subordinea Guvernului sau al ministerelor, fie ca autorități administrative autonome.

Pe cale de consecință, raportându-ne și la prevederile alin.1 al art.116, rezultă că‚ „structura” organelor centrale de specialitate este alcătuită din:

ministere, organizate numai în subordinea Guvernului,

alte organe de specialitate, care pot fi organizate:

în subordinea Guvernului,

în subordinea ministerelor,

ca autorități centrale autonome.

Pe de altă parte, două sunt condițiile impuse de textul constituțional cu privire la înființarea organelor de specialitate:

avizul conform al Curții de Conturi;

competență materială de înființare stabilită prin lege.

Analizând prevederile Cap.V‚ Administrația Publică al Titlului III al Constituției, se observă că unele organe (autorități) ale administrației publice sunt prevăzute generic iar altele sunt nominalizate în mod expres.

Dacă organe (autorități) ale administrației publice precum ministerele, consiliile locale, consiliile județene, primarii, prefecții, serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale, sunt individualizate de legiuitorul constituant, în ceea ce privește subiectul abordat în cadrul acestei lucrări, acesta se rezumă în a face o indicare generică folosind denumirea de‚ „alte organe de specialitate”.

Cu toate că sunt detașate de structurile ierarhice ale administrației publice centrale, autoritățile administrative independente franceze nu se situează în afara administrației de stat, pe de o parte, pentru că nu au personalitate juridică (morală) și sunt atașate, cel puțin din punct de vedere bugetar, primului-ministru sau unui minister, iar, pe de altă parte, ele acționează în numele și în contul statului, angajând responsabilitatea acestuia pentru actele lor prejudiciabile, care pot leza interese legitime, dar ele pot acționa în justiție fără a fi necesar să fie reprezentate de un minister. Apartenența autorităților administrative independente la administrația de stat poate rezulta atât prin calificarea expresă dată de un text de lege, cât și pe calea jurisprudenței administrative sau constituționale.

În literatura noastră juridică s-a arătat că autoritățile administrative autonome au o trăsătură comună cu organele administrative centrale subordonate Guvernului și anume aceea că, întocmai ca acestea, exercită o activitate executivă, având ca obiect organizarea executării și aplicarea în concret a legilor, precum și asigurarea bunei funcționări a serviciilor instituite în cadrul lor, ceea ce face ca, atât prin natura activității îndeplinite, cât și prin subordonarea lor legilor, autoritățile administrative centrale autonome să se încadreze în categoria organelor administrației publice. Tot în același sens s-a mai arătat că organele de stat care prin atribuțiile lor nu pot fi încadrate nici în categoria organelor legislative, nici în cea a organelor judecătorești, trebuie încadrate, cu tot specificul lor, în categoria organelor administrative, pentru că ceea ce este esențial la aceste organe este faptul că întreaga lor activitate se desfășoară pe baza legii și în vederea executării ei. Faptul că unele din aceste organe prezintă anual Parlamentului rapoarte de activitate, sau că organele lor de conducere sunt desemnate de către Parlament, nu sunt argumente care să le schimbe natura juridică de organe autonome ale administrației publice.

Categoria autorităților administrative centrale autonome este într-un continuu proces de dezvoltare, modernizare și adaptare la realitățile actuale ale statului de drept și la cerințele societății civile. Evoluția instituțională se manifestă în primul rând prin creșterea continuă a numărului autorităților administrative autonome, unele nou înființate, cum ar fi Avocatul Poporului, Agenția Națională de Integritate, Comisia Națională a Valorilor Mobiliare etc. Altele au apărut prin reorganizarea unor organe de specialitate din subordinea Guvernului sau a ministerelor, cum este cazul Agenției Naționale de Presă AGERPRES, care a fost înființată ca autoritate administrativă autonomă prin reorganizarea Agenției Naționale de Presă AGERPRES din subordinea Ministerului Comunicațiilor și Tehnologiei Informațiilor, prin Legea in 19/2003, de la care noua autoritate administrativă centrală autonomă a preluat patrimoniul și personalul. La fel este situația serviciilor de informații cu atribuții în domeniul siguranței naționale transformate în autorități administrative autonome din fostele slructuri informative aflate în subordinea Guvernului.

Aceste instituții continuă să apară în cele mai diverse domenii cum ar fi drepturile și libertățile fundamentale ale omului, sistemul asigurărilor și cel al pensiilor private, integritatea morală a funcționarilor publici, activitatea electorală, etc.

În al doilea rând asistăm la modernizarea acestor instituții, care vin în întâmpinarea solicitărilor cetățenilor, cum ar fi cazul Avocatului Poporului, care inițial a fost înființată ca structură unică, dar ulterior și-a deschis și birouri teritoriale.

În al treilea rând asistăm la un proces de perfecționare și adaptare la realitățile statului de drept a autorităților administrative autonome. În acest sens putem exemplifica cazul Curții de Conturi, căreia i-au fost retrase atribuțiile jurisdicționale, dar și cazul Consiliului Național pentru Studierea Arhivelor Securității, care nu mai poate emite verdicte cu privire la calitatea de lucrător sau colaborator al securității, ca poliție politică, având doar atributul de cercetare a documentelor arhivistice, decizia revenind instanței de judecată, prin intermediul unei acțiuni în constatarea calității de lucrător sau colaborator.

Secțiunea 2.7 Consideratii cu privire la termenii de „organe de specialitate și „organ al administrației publice”

Mai întâi se impune a preciza că și în accepțiunea noastră există similitudine perfectă între termenii de „autoritate publică” și „organ public”.

În sensul acesta credem că relevant este textul art.111 din Constituția României, unde se arată că: „Guvernul și celelalte organe ale administrației publice, în cadrul controlului parlamentar al activității lor, sunt obligate să prezinte informațiile și documentele cerute de Camera Deputaților, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul președinților acestora”.

Prin urmare, putem aprecia că și termenul folosit de legiuitorul constituant „alte organe de specialitate” se încadrează perfect în cadrul noțiunii de „organ al administrației publice”.

Conform unor accepțiuni dezvoltate în literatura de specialitate, agenția este acel organ al administrașiei publice chemat să execute legea sau, în limitele legii, să presteze servicii publice, uzând în acest scop, de prerogativele specifice puterii publice, sub controlul, direct sau indirect, al Parlamentului ori al oricăriu alt organ ierarhic superior.

Așadar, putem afirma că sintagma „alte organe de specialitate” folosită de legiuitorul constituant în textul art.116 alin.2 se referă la alte organe ale administrației publice.

O altă clasificare existentă în doctrină este cea a profesorului Antonie Iorgovan potrivit căreia în această categorie ar exista pe de o parte: „ministerele și alte organe subordonate Guvernului”, iar pe de altă parte‚ „autoritățile autonome”.

În opinia noastră, autorul sus citat omite organele de specialitate ale administrației publice care, nefiind subordonate Guvernului, sunt subordonate unui minister, și care se încadrează în aceeași categorie a organelor centrale de specialitate.

2.7.1 Structura internă a organelor de specialitate ale administrației publice

În doctrină se apreciază că un organ de specialitate al administrației publice are în componența sa următoarele părți constitutive:

lucrătorii care îl compun,

competența sa,

mijloacele materiale pe care le folosește.

Alții, consideră că părțile componente ale organelor administrației publice sunt:

personalul organelor administrației de stat,

mijloacele materiale și financiare,

capacitatea juridică și competența.

Personalul poate fi organizat pe diferite compartimente de activitate: birouri, servicii, direcții generale, departamente, etc. Acestea reprezintă structura internă a organului respectiv al administrației publice, care mai poartă numele și de aparat administrativ.

Structura internă a organelor administrației publice prezintă diferențiere în funcție de gradul de complexitate al sarcinilor organelor respective.

Organizarea și reorganizarea organelor de specialitate ale administrației publice din subordinea Guvernului sau a ministerelor, trebuie să fie o consecință a studierii atente a rolului jucat de către acestea în perspectiva satisfacerii interesului general.

Realitatea a dovedit însă că în lipsa unor norme științifice unitare de organizare internă a organelor de specialitate a administrației publice, multiplicarea exagerată a acestora a cunoscut în ultima perioadă de timp o efervescență accentuată, ceea ce a determinat intervenția organismelor europene și anunțarea de către guvernanți a unor măsuri a reformei administrației publice.

2.7.2 Conceptul de autoritate publică și cel de autoritate administrativă

Constituția României, cuprinde autoritățile publice. Astfel, sunt enunțate următoarele organisme, calificate de constituant drept autorități publice:

Parlamentul (capitolul I);

Președintele României (capitolul II);

Guvernul (capitolul III);

Administrația publică centrală de specialitate (capitolul V, secțiunea 1

Administrația publică locală (capitolul V, secțiunea a 2-a);

Autoritatea judecătorească (capitolul VI).

Se observă că fiecărei puteri în stat îi corespund organe (autorități) care realizează sarcinile acesteia.

Considerăm că între noțiunea de autoritate publică și cea de organ nu există deosebiri de conținut, ambele exprimând, în forme diferite, aceeași realitate și realizându-și activitatea cu folosirea autorității de stat. Dimpotrivă, unii autori consideră că între cele două noțiuni sunt deosebiri esențiale.

Astfel, se apreciază că noțiunea de organ este specifică structurilor organizaționale constituite în sistem, bazate pe subordonare ierarhică. Sunt organe: Guvernul, ministerele, alte organe de specialitate ale administrației publice. Spre deosebire de organe, autoritățile publice sunt organizate pe principiul autonomiei și nu al subordonării ierarhice. Sunt considerate autorități publice: consiliul local, consiliul județean, primarul, Curtea de Conturi, Consiliul Suprem de Apărare a Țării etc.

În sensul dispozițiilor Legii 554/2005, emitenții actelor administrative sunt considerați autorități administrative.

Se apreciază că toate organele sistemului administrației publice sunt și autorități administrative care emit acte supuse controlului de legalitate pe calea acțiunii în contencios administrativ.

Având în vedere situația participanților la realizarea sarcinilor administrației publice sau a organelor sistemului puterii legislative sau judecătorești, se poate considera că nu toate autoritățile administrative sunt și organe ale sistemului administrației publice.

De-a lungul timpului, practica democratică a impus necesitatea unor autorități (organe) la nivel central, cu sarcini de coordonare sau de control, inclusiv jurisdicțional, care să fie independente față de Guvern, uneori chiar față de șeful statului.

Dintre acestea, unele, fie prin constituții, fie prin legi speciale, au fost instituite ca autorități (de natură administrativă) dependente de Parlament, altele nu.

În opțiunea noastră, organele de stat care prin atribuțiile lor nu pot fi încadrate nici în categoria organelor legislative și nici în aceea a instanțelor judecătorești trebuie să fie încadrate, cu tot specificul lor, în categoria organelor executive, administrative, pentru că ceea ce este esențial la aceste organe este faptul că întreaga lor activitate se desfășoară pe baza legii și în vederea executării legii. Faptul că unele din aceste organe prezintă, anual, Parlamentului rapoarte asupra activității desfășurate sau că organele lor de conducere sunt desemnate de către Parlament, nu sunt argumente care să le schimbe natura lor juridică: organe ale administrației publice autonome sau, cum le numește Constituția, autorități administrative autonome.

Pe lângă faptul că aceste organe au atribuții administrative, ele sunt organizate și funcționează ca și organele administrației publice centrale, cu deosebire că ele funcționează autonom și nu au organe ierarhic superioare. Aceste organe – autorități administrative autonome – se înființează numai prin lege organică; ele au organe proprii de conducere, stabilite prin actul de înființare, au o structură organizatorică proprie și atribuții de specialitate, care le fac să se deosebească de celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale. Cheltuielile necesare funcționării lor sunt prevăzute distinct, în bugetul administrației centrale de stat.

Raportându-ne la autoritățile publice consacrate de Constituția României, se pot reține ca autorități administrative autonome: Consiliul Suprem de Apărare a Țării, Curtea de Conturi, Avocatul Poporului, Consiliul Legislativ.

Mai pot fi incluse în categoria acestor organe, având un statut legal: Banca Națională a României, Consiliul Național al Audiovizualului, Fondul Proprietății de Stat.

Secțiunea 2.8 Clasificarea autorităților administrative autonome

Ca în orice sistem funcțional și în cel al administrației publice este necesară asigurarea unității și coerenței activității ceea ce presupune realizarea unei coordonări externe care de regulă revine primului-ministru, miniștrilor de stat sau, chiar unor miniștri, iar în cazul unora dintre aceste organe coordonarea este atribuție a Secretarului General al Guvernului care nu este membru al Guvernului. Pot exista și situații excepționale când coordonarea este atribuită unei persoane anume, desemnată din afara celor de mai sus, deși o astfel de împrejurare nu este dorită, fiind considerată ca nelegală (în doctrină s-a făcut afirmația că o astfel de situație ar fi neconstituțională ceea ce constituie o eroare dupa opinia noastră – ținând seama că astfel de organe se înființează numai prin acte administrative, subsecvente legii, ceea ce presupune că ne putem situa într-o împrejurare de nelegalitate și nu de neconstituționalitate, chiar dacă însăși Constituția creează posibilitatea înființării unor astfel de organe).

Punerea unor organe ce fac parte din administrația extraministerială sub autoritatea unei persoane ce nu este membru al Guvernului scoate practic aceste organe din sfera de control direct – subordonare – din partea Guvernului. Totuși, în cazul atribuției de coordonare dată Secretarului General al Guvernului, chiar dacă acesta nu este și membru al Guvernului, nu se poate vorbi de o limitare sau inexistență a puterii de control din partea Guvernului, dat fiind rolul și compețentele Secretarului General al Guvernului. În ultimul timp, după cum am făcut precizare anterior au apărut organe de specialitate denumite „Autoritatea Națională pentru …….”, conduse de un Președinte și care nu se găsesc sub coordonarea unui membru al Guvernului, neapărat, dar, prin atribuțiile pe care le au, prin competența dată conducătorului acestor Autorități Naționale, ele se înscriu în rândul administrației extraministeriale pe care primul-ministru, în caz de nevoie, o poate coordona, având depline puteri în acest sens.

Având competență materială și teritorială generale, Guvernul, dacă legea nu-i interzice poate înființa orice fel de organ de specialitate în interesul bunei functionări a Administrației Statului.

Mai trebuie arătat că și ministerele pot înființa organe de specialitate în subordinea lor, prin Ordin al ministrului. Dar și Guvernul poate înființa, prin Hotărâre diferite organe denumite uneori instituții publice, în subordinea unor ministere.

În orice situație când se înființează un nou organ din cadrul administrației extraministeriale, potrivit Constituției este necesar, cum cum am văzut, avizul Curții de Conturi. Acest aviz este unul conform în opinia noastră, dacă ținem seama de rolul important al Curții de Conturi în privința controlului utilizării banilor publici și pentru a preîntâmpina crearea birocrației, adică a numărului nejustificat de organe ale administrației publice. De remarcat că textul constituțional prevede posibilitatea Guvernului de a înființa organe de specialitate în subordinea sa, nu în structura sa, diferența constând în posibilitatea acordării de personalitate juridică acestor organe, adevărate stabilimente publice.

Constituția României, stabilește că prin lege organică pot fi înființate autorități administrative autonome iar în alte texte stabilindu-se și denumirea acestora, cum ar fi Avocatul Poporului, Curtea de Conturi, Consiliul Legislativ, Consiliul Național al Audiovizualului, Consiliul Suprem de Apărare a Țării, Consiliul Concurenței, Comisia Națională a Valorilor Mobiliare etc. Din analiza textului constituțional rezultă că unele autorități sunt prevăzute expres cu denumirea și uneori și atribuțiile lor generale cum este cazul Avocatul Poporului, Curtea de Conturi, Curtea Constituțională, Consiliul Suprem de Apărare a Țării. Alte autorități autonome, deși nu sunt prevăzute în Constituție, ele își găsesc reglementare primară în diferite legi organice, ceea ce ne duce la concluzia că avem două categorii de autorități administrative autonome respectiv; cele care au statut constituțional și cele care au statut legal. Din această categorie din urmă putem enumera Comisia Națională a Valorilor Mobiliare, Banca Națională a României, Consiliul Național al Cinematografiei, Fondul Proprietății de Stat, Consiliul Național pentru Studierea Arhivelor Securității etc.

Fiind autorități administrative autonome se pune problema raportului dintre acestea și Guvern, ținând seama de textul din Constituție potrivit căruia Guvernul…, exercită conducerea generală a administrației publice, aspect deosebit de important întrucât s-ar putea ajunge la situația ca Guvernul să nu poată să-și îndeplinească acea misiune trasată prin legea fundamentală. Nu vom insista însă asupra acestor aspecte ele nefăcând obiectul studiului de față.

Clasificarea autorităților administrative independente în literatura juridică franceză:

după modul de organizare al organelor de conducere și de luare a deciziilor:

autorități administrative independente colegiale, care reprezintă marea majoritate a categoriei;

autorități administrative independente individuale

după competențele de reglementare:

autorități administrative independente cu competențe generale;

autorități administrative independente cu competențe speciale;

după criteriul teritorial:

autorități administrative independente naționale;

autorități administrative independente locale;

după domeniul de activitate:

autorități administrative independente care activează în domeniul libertăților publice;

autorități administrative independente care activează în domeniul activităților economice.

Clasificarea autorităților administrative autonome în literatura juridică română:

Autoritățile executive autonome pot fi clasificate utilizând următoarele criterii:

după criteriul subordonării distingem:

Autoritățile executive autonome subordonate Guvernului României

Autoritățile executive autonome subordonate primului-ministru

Autoritățile executive autonome subordonate diferitelor ministere

Din punctul de vedere al raportarii activităților derulate pe care entitatea trebuie să o realizeze:

entități care prezintă rapoarte anuale

entități care prezintă rapoarte la cerere ori la finalul unor evenimente

Din punct de vedere al controlului ecercitat asupra activității:

Entități auditate de structură interne

Entități care beneficiază de un audit extern (la cererea ei ori a organismului căruia îi prezintă rapoarte)

Clasificarea autorităților administrative autonome după criteriul conducerii lor:

pot fi conduse de președinți,

directori și

de consilii de administrație sau consilii de coordonare

După criteriul finanțării lor autoritățile administrative autonome:

pot fi finanțate din integral din venituri de la bugetul de stat,

din venituri extrabugetare (autofinațare) sau

din venituri bugetare și extrabugetare

Din punct de vedere al actului normativ care le reglementează:

autorități administrative autonome prevăzute de Constituție;

autorități administrative autonome care nu sunt prevăzute de Constituție;

Din punct de vedere al desemnării membrilor sau a organelor de conducere, autoritățile administrative autonome se împart în:

autorități administrative autonome ale căror membri sau organe de conducere sunt numite prin decizie a uneia sau ambelor Camere ale Parlamentului;

autorități administrative autonome ale căror membri sunt desemnați după criterii non-uzuale;

există o singură autoritate administrativă autonomă compusă din membri de drept – Consiliul Suprem de Apărare a Țării;

Din punct de vedere al specificului obiectului de activitate:

autorități administrative autonome care desfășoară activități în domeniul socio-economic, al concurenței, financiar, bancar;

autorități administrative autonome care desfășoară activități în domeniul tehnicii legislative și științific;

autorități administrative autonome care desfășoară activități în domeniul valorilor mobiliare și al burselor de valori.

autorități administrative autonome cu atribuții în domeniul siguranței naționale;

autorități administrative autonome care desfășoară activități în domeniul apărării drepturilor și libertăților cetățenilor;

Din punctul de vedere al competenței materiale:

autorități administrative care prestează diferite servicii publice

autorități administrative cu atribuții de control și monitorizare

autorități administrative cu atribuții mixte de control și prestare de servicii

Din punctul de vedere al competenței teritoriale:

cu competențe la nivelul întregului teritoriu

cu competențe la nivelul întregului teritoriu dar beneficiază de filiale ori direcții regionale deconcentrate în teritoriu

Capitolul 3 Aspecte comparative

Secțiunea 3.1 Autonomii europene

Aspecte preliminare

Denumirea de „autorități administrative independente/autonome” este întrebuințată pentru organele administrative înființate la nivel central, care se caracterizează prin independența lor față de Guvern și ierarhiile administrative.

Încă din a doua jumătate a secolului al XlX-lea, în SUA a început un proces de formare a unor entități administrative, situate în interiorul sistemului executiv al statului, dar care beneficiau de o independență funcțională față de executivul federal, purtând titulaturi de agency sau de commission. Astfel se știe că prima agenție federală a fost înființată de Congres în anul 1798, aceasta fiind Public Health Service (Serviciul de Sănătate Publică).

Pe măsura creșterii numărului acestor agenții și comisii, a apărut necesitatea adoptării unui cod de procedură administrativă, care să reglementeze uniform organizarea și funcționarea acestor instituții. Acest act a fost adoptat de Congres în anul 1946, după o luptă care a durat din 1929 până în 1945, perioadă în care au fost înaintate congresului nu mai puțin de 29 de propuneri în acest sens. Odată cu adoptarea în 1946 a Codului de Procedură Administrativă, a apărut un nou fenomen în Dreptul american, respectiv creșterea bruscă a numărului agențiilor federale, ajungându-se ca după Primul Război Mondial acesta să fie mai mare de 100.

S-a afirmat că autoritățile administrative independente reprezintă creația cea mai originală a acestor ani. Noțiunea de autorități administrative autonome sau independente este întrebuințată pentru organele administrative înființate la nivel central, local sau de la nivel central în teritoriu, care se caracterizează prin independența lor față de alte entități și ierarhii administrative.

Principiul descentralizării dus la maxim, se confundă cu autonomia, ori tocmai pentru ca persoanele administrative autonome, în dorința apărării și realizării intereselor lor speciale și locale, să nu atingă sau să treacă în sfera interesului general, Statul plasează în fruntea lor reprezentanți de ai săi, pe de o parte a supraveghea ca activitatea organelor descentralizate să fie profitabilă însăți unităților, iar pe de altă parte să paralizeze și să înlăture, în principiu, orice atingere s-ar aduce legilor și regulamentelor generale.

Se poate observa în ultimii ani o creștere a numărului autorităților administrative autonome centrale într-o serie de state europene. Ei bine, doctrina de specialitate a interpretat acest fenomen ca o mărturie a dorinței de modernizare a administrației tradiționale, ori ca un eșec sau neadaptare a structurilor administrative tradiționale, dar, în egală măsură și a jurisdicției, pentru aspectele cele mai noi ale administrației.

Chauvin afirma că autoritățile administrative autonome sunt probabil creația cea mai originală a acestor ani fiind probabil legată, așa cum am mai spus de curentul Noului Management Public.

Franța aparține statelor care își modernizează structurile administrației de stat și nu se limitează doar la reorganizarea serviciilor centrale ori a celor locale. Reforma constituțională din martie 2003 introduce patru texte fundamentale referitoare la referendum local, autonomia financiară, la libertățile și responsabilitățile locale.

Literatura de specialitate apreciază că administrația este ansamblul de activități care sub autoritatea și controlul Guvernului menține ordinea publică și nevoile interesului general.

Istoria centralizării administrației se confundă cu cea a construirii statului sub Vechiul Regim în care Regele Soare (Louis al XIV-lea) și-a perfecționat un sistem de îmbogățire și putere personală spunând „Statul sunt Eu”, adică puterea este în mâinile unei singure persoane. De-a lungul secolului exercitarea puterii evoluează și se reformează, ajungându-se într-un final la scopul reformatorilor: descentralizarea. Exercitarea puterii administrative evoluează după secolul al XIX-lea.

Asistăm astfel la apariția și în Franța, după modelele american și englez, a unor autorități administrative independente, categorie juridică relativ nouă care nu este menționată în lucrările de specialitate mai vechi, noțiune folosită explicit în anul 1968, în concluziile comisarului guvernamental J.Rigaud care afirma că„(…) din cauze multiple asistăm la crearea de organisme noi care, fără a putea fi calificate ca autorități descentralizate în sensul pe care dreptul nostru în atașează acestei expresii, nu sunt subordonate puterii ierarhice a unui ministru. Acestea sunt organisme care, se poate spune, au competențe proprii”. Formula originală de autoritate administrativă independentă este utilizată, pentru prima dată, de legiuitorul francez în legea din 6 ianuarie 1978, referitoare la Informatică și Libertăți, prin care a fost înființată Comisia Națională de Informatică si Libertăți (La Commission Naționale de Informatique et des Libertés -C.N.I.L.) cu toate că încă din anul 1941 a fost creată o Comisia Centrală a Băncilor – autoritate care poate fi și ea încadrată în rândul celor autonome. Astfel, Comisia Națională de Informatică și Libertăți (înființată prin Legea nr. 6/1978) are ca scop supravegherea dispozițiilor referitoare la constituirea și utilizarea fișierelor cu respectarea drepturilor și libertăților administraților. Legea califică în mod expres Comisia drept autoritate administrativă autonomă și precizează că „membrii săi nu primesc instrucțiuni de la nicio altă autoritate”.

După acest moment categoria autorităților administrative independente s-a extins continuu, existând o modă a acestora, astfel că Raportul Public al Consiliului de Stat pe anul 1983 identifică un număr de 18 astfel de autorități, cel din 2001 inventariază un număr de 34 de astfel de instituții, iar în anul 2006, Raportul Oficiului Parlamentar de Evaluare a Legislației enumera 38 organisme susceptibile a fi calificate ca autorități administrative independente, unele definite legal sau jurisprudențial, iar altele după caracteristicile lor, în conformitate cu criteriile stabilite de Consiliul de Stat. Această multiplicare a organismelor administrative de tip nou demonstrează voința de modernizare a administrației tradiționale.

Ulterior, doctrina a început să includă în categoria autorităților administrative autonome centrale, organisme diferite, dar care prezentau trăsături asemănătoare.

Există autori care înțeleg prin autoritate administrativă autonomă doar organismele care au o veritabilă putere de decizie, în timp ce alții consideră că au calitatea de autorități administrative autonome și acele organisme care își exercită prerogativele și prin alte modalități decât emiterea deciziilor, și anume prin avize, recomandări, sugestii, propuneri, etc.

Se pare că acest ultim sens a fost adoptat de către legiuitorul francez pentru o serie de autorități administrative autonome, și anume pentru Comitetul Național de Evaluare a Universităților, Comisia Națională de Control al Interceptărilor Referitoare la Securitate și Comisia Consultativă a Secretului Apărării Naționale.

Literatura juridică franceză a arătat că aceste organisme administrative sunt modalități de reglementare hibride situate la cumpăna intervenției directe a administrațiilor centrale și autoreglementarea profesională făcută de ele însele. Ele și-au sporit numărul în contextul unei organizări statale prea directe și polimorfe, înscriindu-se într-o schemă instituțională, a cărei complexitate instituțională și jurisdicțională necesită clarificare.

În opinia unui autor francez, autoritățile administrative independente s-au născut din dorința autorităților executive de a se autocontrola și autocenzura, întrucât, până la apariția lor, slăbiciunea sau absența unui control asupra activității administrative, în afară de controlul exercitat de judecătorul administrativ, lăsa să planeze un risc de arbitrariu în această activitate. Autoritățile administrative independente trebuie să servească cetățenilor ca scut împotriva presiunilor grupurilor de interes. Ele permit, într-o manieră generală, reglementarea concurenței și utilitatea lor este, din acest punct de vedere, indubitabilă.

Reducerea numărului autorităților administrative independente, fie prin regrupare, fie prin suprimare, atunci când misiunea autorității este considerată ca îndeplinită, constituie o primă explicație a existenței acestui fenomen în Franța. Apoi repartizarea clară a competențelor de reglementare între diferite autorități constituie o altă cale. O mai bună transparență poate fi obținută în egală măsură dacă noțiunii de autoritate administrativă independentă nu îi corespunde un model unic, restrictiv și probabil puțin realist, ci un ansamblu de date statutare coerente care asigură suficientă independență, în lipsa căreia acest mecanism instituțional nu constituie decât o amăgeală. în sfârșit, atunci când aceste autorități sunt înzestrate cu o capacitate reală de sancționare, chiar dacă nu pun în aplicare această prerogativă, trebuie să existe un regim procedural care să asigure o garanție comparabilă cu dreptul la apărare, strâns legat de securitatea juridică a intereselor persoanelor, independent de jurisdicția competentă. Așadar, în acest domeniu, o anumită complexitate jurisdicțională se adaugă celei instituționale, care rezultă într-o mare măsură din dualismul jurisdicțional, dar și din ambivalența autorităților administrative independente, care depășește granița clasică public-privat.

Putem analiza, din această perspectivă trăsăturile caracteristice ale autorităților administrative autonome. Astfel, în doctrina franceză au fost subliniate printre principalele trăsături ale acestor autorități:

Sunt organisme publice, cărora legiuitorul le conferă garanții de independență în scopul îndeplinirii în condiții cât mai bune a scopului pentru care ele au fost înființate

Unele autorități administrative autonome au caracter unipersonal dar, majoritatea au caracter colegial.

Sunt autorități administrative și nu jurisdicționale, chiar dacă legiuitorul a încredințat unora din ele o anumită putere de sancționare.

Ele nu sunt doar simple comisii de experți reunite pentru a regla anumite probleme punctuale.

Atribuțiile autorităților administrative autonome nu se mărginesc, în general, la acordarea unor consultații sau avize, dimpotrivă, în cele mai multe cazuri au putere de decizie.

Autoritățile administrative autonome nu sunt supuse vreunui control ierarhic, sau vreunei tutele în exercitarea atribuțiilor lor. Ca urmare, se remarcă voința și efortul legiuitorului de a le asigura mijloacele prin care să-și poată asigura independența. Astfel, sunt precizate condițiile în care se aleg membrii acestor autorități, durata mandatului, cazurile de ineligibilitate și incompatibilitate, etc.

Aceeași doctrinari observă că garanțiile de independență precum și absența raporturilor ierarhice nu semnifică izolarea autorităților administrative autonome, ele depinzând bugetar de Primul ministru sau de un minister, deoarece acționează în contul statului și nu dispun de mijloace financiare proprii. În acest caz, cel puțin pentru instituțiile prezentate nu putem vorbi de componenta de autonomie financiară, parte a autonomiei administrative.

În acest context de idei, referitor la independența acestor autorități se subliniază că acestea trebuie să-și îndeplinească obiectivele care le revin cu imparțialitate și obiectivitate.

Actele pe care le emit autoritățile administrative autonome pot să facă obiectul recursului la judecătorul administrativ sau la judecătorul de drept comun, în această ultimă situație numai dacă legiuitorul a decis astfel în interesul bunei administrări a justiției.

Așadar, regula este controlul legalității actelor autorităților administrative autonome pe calea contenciosului administrativ, deoarece se atacă acte juridice de autoritate ale statului.

Totuși legiuitorul francez, pe baza unor considerente de oportunitate și de coerență, a admis competența judecătorului judiciar în soluționarea recursului în anulare a actelor individuale cu caracter de sancțiune pronunțată de unele autorități administrative autonome în domeniul economic sau financiar.

Calitatea de autoritate administrativă autonomă este prevăzută expres în unele acte normative care reglementează organizarea și funcționarea lor.

Comisia Națională de Informatică și Libertăți are ca scop supravegherea dispozițiilor referitoare la constituirea și utilizarea fișierelor cu respectarea drepturilor și libertăților administraților.

În mod explicit, legea califică Comisia drept autoritate administrativă autonomă și precizează că membrii săi „nu primesc instrucțiuni de la nici o altă autoritate”.

Consiliul Superior al Audiovizualului a fost organizat prin Legea din 17 ianuarie 1989 în locul Comisiei Naționale pentru Comunicare și Libertăți. Consiliul Superior al Audiovizualului este calificat „autoritate independentă”, cu rolul de a regla sectorul public și privat al radio-televiziunii.

Comisia Operațiunilor de Bursă este însărcinată să vegheze, cu atribuții mai complete, acordate prin Legea din 2 august 1989 și cea din 2 iulie 1996, la corecta realizare a operațiunilor de bursă.

Mediatorul Republicii înființat prin Legea din 1973 este calificat autoritate independentă prin Legea din 13 ianuarie 1989. Mediatorul Republicii exercită asupra ansamblului administrației, inclusiv asupra colectivităților locale, serviciilor publice descentralizate și organismelor autorizate să desfășoare servicii publice, un control original care diferă atât de controlul jurisdicțional cât și de controalele administrative tradiționale.

Prin această instituție, celui administrat i se oferă un protector mai accesibil decât judecătorul, care poate fi sesizat referitor la neregulile administrației de stat.

Chiar dacă prin reglementările legale, alte asemenea organisme publice nu sunt calificate expres ca autorități administrative autonome, ele vor fi încadrate în această categorie dacă întrunesc trăsăturile caracteristice ale acestora. Astfel, sunt considerate autorități administrative autonome: Comisia pentru Sondaje căreia îi revine sarcina asigurării obiectivității și calității sondajelor de opinie organizate în legătură cu consultările electorale și referendumul; Consiliul Concurenței având misiunea de a face să fie respectate de către întreprinderi legislația referitoare la libertatea prețurilor și la concurență; Comisia de Control a Asigurărilor, care, printre alte atribuții poate aplica și sancțiuni disciplinare, pentru ca societățile de asigurări să-și respecte obligațiile legale etc..

Autorități administrative autonome sunt organizate și în alte țări europene.

Astfel, în Luxemburg este organizat Consiliul Economic și Social.

În Irlanda funcționează o serie de organisme publice care pot fi considerate ca având un înalt grad de autonomie, de exemplu, Comisia Independentă de Radio și Televiziune, Banca Centrală a Irlandei, Agenția pentru Combaterea Sărăciei.

În Spania, instituția Apărătorul Poporului este prevăzută în Constituție și reglementată prin lege organică. Apărătorul Poporului are calitatea de înalt mandatar al Cortesurilor generale desemnat de aceștia pentru a apăra drepturile fundamentale și în acest scop el va putea controla activitățile Administrației, întocmind rapoarte pe care le prezintă Cortesurilor generale (Parlamentului).

De asemenea, Curtea de Conturi este prevăzută în Constituție, legea organică reglementând compunerea, organizarea și funcționarea ei.

În Italia, potrivit Constituției, legea asigură independența Consiliului de Stat, organ consultativ în materie juridică și administrativă și a Curții de Conturi, precum și a membrilor lor față de Guvern.

Instituții asemănătoare cu agențiile din SUA au apărut și s-au dezvoltat și în Marea Britanie, unde sunt cunoscute sub denumirea de quango (quangos) , sintagmă ce reprezintă prescurtarea expresiei quasi-autonomous nongovernmental organisation desemnând trei tipuri de organisme care au un anumit rol în procesul administrativ al Regatului Unit, dar ele nu sunt departamente ministeriale sau structuri ale acestora.

Aceste organisme au devenit o temă a dezbaterii publice în perioada guvernării laburiste, în anul 1970, când opoziția conservatorilor și-a exprimat îngrijorarea cu privire la funcționarea greoaie a acestora. După venirea la putere a conservatorilor, în anul 1979, quangos au început să activeze și în domenii acoperite până atunci de autoritățile administrative locale. La ora actuală, quangos au devenit o parte a guvernării britanice, fiind integrate în sistemul democratic al statului.

Într-un raport întocmit în anul 1980, s-a adoptat termenul de „organizații publice nonministeriale”, utilizat de administrație sub sigla N.D.P.B. (Non Departamental Public Bodies).

Cu toate că rețeaua vastă și complexă a acestor quangos a fost criticată, după anul 1980 s-au înființat anumite organizații autonome, un fel de agenții de execuție chiar în interiorul unor departamente ministeriale

Se consideră că aceste categorii de guangos sau N.D.P.B. britanice nu se referă la noțiunea esențială în dreptul public de pe continent, aceea de persoană morală, dar se recunoaște, totuși, că sunt autonome față de serviciile ministeriale în luarea deciziilor și că aceasta este chiar rațiunea lor de a exista.

Secțiunea 3.2 Autonomii administrativ teritoriale specifice

La un nivel general internațional nu există nici un drept asupra autonomiei. Autonomia nu este, deci, un drept al omului. Însă, diferite documente și instrumente la nivelul dreptului internațional indică o posibilitate care poate fi de asemenea văzută ca exprimând un mod intern a suveranității.

În măsura în care ar exista un drept al autonomiei, ar trebui în mod evident ca el să existe la un nivel constituțional: constituțiile țărilor ar trebui să creeze acest drept și să reglementeze suveranitatea internă precum și posibila autodeterminare internă prin regimul diferențiat al autonomiei. Însă, doar Constituția Spaniei din 1978 este explicită în ceea ce privește dreptul autonomiei. În ciuda faptului că secțiunea 2 afirmă că Constituția se bazează pe unitatea indisolubilă a națiunii spaniole, în același timp recunoaște și garantează dreptul la autonomie al naționalităților și regiunilor care formează națiunea spaniolă. Secțiunea 143 din Constitutia spaniolă subliniază implementarea acestui drept prin a afirma că:…în exercitarea dreptului la autonomie recunoscută în secțiunea 2 a Constituției, provinciile vecine având o granița istorică, culturală și economică comună, teritoriile insulare precum și provinciile cu o entitate regională istorică pot accede autoguvernării și să se constituie în comunități autonome în concordanță cu dispozițiile prezentului Titlu (cu privire la organizarea teritorială) și statutele reprezentative.

Aceasta, desigur, nu spune că zonele similare din alte părți vor duce lipsa unei autonomii, dar Spania este singura țară în care autonomia este formulată ca fiind un drept constituțional exprimat. Acest drept este cu atât mai mult remarcabil datorită formulării acestuia ca un drept colectiv sub titlul preliminar al Constituției și nu ca un drept sub Titlul I (în ceea ce privește Drepturile și îndatoririle de bază), care creează drepturi cu caracter individual. Pe baza autonomiei lor, comunitățile sunt îndreptățite să își exercite atât dreptul executiv cât și puterile legislative.

Constituția Portugaliei și a Italiei (împreună cu Constituția Spaniei) furnizează cea mai detaliată reglementare, urmată de Constituția Moldovei în ceea ce privește Găgăuzia.

Constituția Croată referitor la drepturile și libertățile omului, precum și drepturile etnice a creat o reglementare la un nivel cel mai probabil sub Constituție, ca tip de lege organică, însă puterile garantate de regiunile autonome au avut un caracter regulator.

Corsica, este singura zonă care ar putea fi calificată ca fiind autonomă; puterile deținute de aceasta pe baza legislației speciale par a avea un caracter administrativ sau regulator decât legislativ.

3.2.1 Insulele Ǻland

Insulele Åland – provincie autonomă și demilitarizată în cadrul Finlandei – au o populație de 27.000 de locuitori – 92.4% dintre ei vorbesc limba suedeză. Este vorba de fapt de 6554 de insule în Marea Baltică, dintre care doar 65 sunt locuite. Autonomia a fost declarată în 1920 și recunoscută în 1921, prin decizia Ligii Națiunilor, după Criza Åland. Au intrat în UE odată cu Finlanda (1995), dar prin referendum separat. Limba oficială este suedeză și în virtutea acestui fapt, posturile centrale de radio și televiziune din capitala Finlandei emit permanent știri și în limba suedeză. Perceptia insularilor (multumiți de jurisdicția finlandeză) este schimbată astăzi – de la provincie suedeză în posesie finlandeză, la parte autonomă a Finlandei. Rata șomajului aici este sub cea a zonelor înconjurătoare, de doar 1,8%.

Chiar dacă majoritatea legilor comunitare se aplică în Åland, provincia autonomă face excepție de la taxele vamale, libertatea de mișcare a persoanelor și serviciilor, dreptul de stabilire și de achiziționare a unei proprietăți imobiliare în insule.

Landsting – puterea legislativă, compusă din trezeci de deputați, poate hotărâ în toate domeniile, exceptând cele în mod specific rezervate autorităților centrale ale statului, respectiv Constituția, relațiile externe, taxele și plățile generale, dreptul penal și civil, justiția, asigurările sociale, circulația pe apă și în spațiul aerian, comunicațiile.

Autoritățile locale sunt responsabile pentru problemele culturale, sănătate, educație, asigurări sociale, menținerea ordinii și securității publice. Constituția țării rezervă Președintelui Finlandei dreptul de veto asupra legilor emise local, și tot el are puterea să dizolve parlamentul unicameral al Insulelor și să declanșeze noi alegeri. Există o Comisie Åland, care păstrează legătura între guvernul de la Marienhamn (capitala provinciei Åland) și guvernul central de la Helsinki. În Åland, Președintele Finlandei este reprezentat printr-un Guvernator, ales din partidul majoritar în Landsting. Autoritatea executivă locală (Guvernul sau Landskapsregering) este condusă de un Landradskandidat (Prim-Ministru).

Funcționarii publici din Åland trebuie să cunoască limba suedeză, scris și vorbit. Cetățenii din Åland posedă cetatenie dublă (de Åland și de Finlanda), pot participa la viața politică finlandeză, sunt supuși legilor finlandeze, cu excepția serviciului militar obligatoriu.

Åland deține propriul steag și este membru cu drepturi depline între celelalte țări ale Consiliului Nordic, din care fac parte 5 națiuni (Danemarca, Finlanda, Islanda, Norvegia, Suedia) și 3 teritorii autonome (Feroe, Groenlanda, Åland).

Fig. Situarea Insulelor Åland

Autonomia aici a fost câstigată pas cu pas, până la punctul de a se crea un adevărat stat în stat, foarte apropiat de independență. Arhipelagul Åland este primul teritoriu care s-a bucurat în mod oficial de autonomie teritorială în Europa, fiind considerat astăzi cel mai avansat exemplu de autonomie politică din lume.

Insulele Åland au aparținut Suediei până la războiul din 1808-1809, când Suedia a fost nevoită să renunțe la Finlanda și Insulele Åland în favoarea Rusiei. Åland, apoi a devenit parte a Finlandei. În 1917, când Imperiul rus a început să se dezintegreze, reprezentanții Åland au militat pentru reunificarea cu Suedia. În decembrie 1917 Finlanda s-a proclamat republică independentă. Finlandezii nu au dorit să se conformeze cererii reprezentanților Åland de reunificare cu Suedia, în schimb au vrut să introducă o formă de auto-guvernare internă. Finlanda a promis că autonomia Insulelor Åland ar putea fi extinsă treptat și până la cel mai înalt nivel posibil, fără însă a deveni un stat independent.

Mai mult, există un aspect internațional interesant cu privire la autonomia Ǻland. După independența finlandeză din 1917, o dispută cu privire la Insulele Ǻland s-a ivit între Finlanda și Suedia. Când problema a fost dezbătută de Liga Națiunilor, Suedia a cerut consiliului ca problematica să fie decisă de populația Insulelor Ǻland printr-un plebiscit. Investigarea problematicii a fost condusă de către două comisii. Prima, comisia juriștilor, a concluzionat că problematica Insulelor Ǻland trebuie să fie lăsată în mâna Ligii Națiunilor, și o a doua, Comisia Raportorilor, a susținut că Insulele Ǻland să rămână sub suveranitatea Finlandei. Pe data de 24 iunie 1921, Liga Națiunilor a luat o decizie în favoarea Finlandei cu condiția ca prosperitatea Insulelor să fie garantată iar măsurile să fie luate pentru demilitarizarea și neutralizarea lor. Aceste garanții urmau să fie incluse în Actul de Autoguvernare din 1920, menționându-se ca limbă oficială pentru instituțiile școlare limba suedeză.

Astfel, consolidarea actuală a autonomiei cu privire la Insulele Ǻland conține o multitudine de mecanisme. Există o consolidare generală a autonomiei Ǻland în Constituția Finlandeză și una specială Legea Autonomiei. Mai mult, există o consolidare regională deoarece orice modificare a acestor acte trebuie consimtită de Adunarea Legislativă a Insulelor Ǻland. În sfârșit, se poate vorbi de o consolidare internațională a autonomiei Insulelor Ǻland, acordul dintre Suedia și Finlanda cu privire la Insulele Ǻland încheiat înainte de Adunarea Ligii Natiunilor din 1921.

3.2.2 Alte autonomii europene

Spania

Conform Legii de Organizare și Funcționare a Administrației Generale a Statului nr. 6/1997, în Spania există trei niveluri de organizare politică și administrativă:

nivelul central reprezentat de către statul spaniol;

nivelul autonom reprezentat de către comunitățile autonome;

nivelul local reprezentat de către municipii

Dreptul la autonomie subliniat în secțiunea 2 a Constituției Spaniole este, conform secțiunii 168, subiectul unui amendament calificat, procedură ce diferă de amendamentul constituțional obișnuit. (secțiunea 167). Dreptul la autonomie este astfel adânc înrădăcinat în comparație cu principiul organizațional al autonomiei în secțiunile 143 până la 158.

Mai mult, adoptarea și modificarea statutului autonomiei cu privire la diferitele regiuni sunt subiect pentru initiative și propuneri din partea regiunilor preocupate înaintea aprobării Parlamentului Spaniol (secțiunile 146-147). Această procedură aduce un element de stabilitate ce ajută regiunile autonome. Adică, odată promulgat un statut autonomic al comunităților istorice, poate fi modificat prin intermediul procedurilorstabilite și printr-un referendum regional (secțiunea 152.2). Referendumul poate fi văzut ca un element puternic al autodeterminării care suplimentează o ultimă consolidare regională a acordului autonom al Spaniei. O dimensiune adițională a consolidării poate fi constituită prin faptul că Senatul, care este una din Camerele legislației Spaniole, se bazează pe principiul reprezentării teritoriale, incluzând comunitățile autonome ca o bază de desemnare. (secțiunea 69).

Fig. Harta administrativă Spania

Din punct de vedere al relațiilor dintre comunitățile autonome și provincii, se pot menționa următoarele tipologii autonome:

comunități uniprovinciale, al căror teritoriu coincide cu cel al unei singure provincii, fiind provincii cu entitate regională istorică, precum: Asturias, Cantabria, La Rioja, Madrid, Murcia și Navarra.

comunități pluriprovinciale, alcătuite din provincii limitrofe, cu caracteristici istorice, culturale și economice comune, precum comunitățile din: Andalucia, Aragon, Castilla y Leon, Cataluna, Galicia, Țara Bascilor etc.

comunități insulare – este cazul arhipelagurilor Canar și Balear, care în trecut erau organizate, fiecare în parte, în mai multe provincii.

comunități intra și extra provinciale – în primul caz fiind vorba de Melilla și Cueta ce se pot organiza sub formă de comunități autonome, în ciuda faptului că teritoriul lor nu îl depășește pe cel al unei provincii. Aceste două orașe, aflate sub suveranitate spaniolă, dar situate în Africa, sunt integrate Comunității Andaluze, respectiv provinciilor Malaga și Cadiz. În cel de-al doilea caz este vorba despre acele comunități extraprovinciale care se află în afara organizării provinciale, așa cum este cazul Strâmtorii Gibraltar, aflată sub suveranitate britanică; se speră că aceasta va face din nou parte din teritoriul spaniol.

Modelul spaniol al autonomiilor merită studiat cu deosebită atenție deoarece Spania reușește în cadrul statului unitar să gestioneze cu succes conflicte violente cum este cel provocat de separatiștii basci și revendicările Cataloniei, în timp ce în federațiile constituite pe criterii etnice, cu unele excepții care confirmă regula, pericolul secesiunii persistă.

Regimul constituțional al Spaniei este suficient de complex din punctul de vedere al elementelor pe care le conține. Din capul locului trebuie să facem referire la art. 2 din Constituția Spaniei, adoptată în 27.12.1978, care stipulează astfel: Constituția se fundamentează pe unitatea indisolubilă a națiunii spaniole, patria comună și indivizibilă a tuturor spaniolilor, recunoaște și garantează dreptul la autonomie a naționalităților și regiunilor care o compun și solidaritatea dintre acestea.

Constituția instituționalizează relația dintre statul spaniol și toți spaniolii. Adică, cetățenii spanioli sunt cei care constituie statul. Minoritățile beneficiază de autonomie, dar în ideea solidarității cu toate regiunile spaniole. Prin această mențiune autonomiile și regiunile sunt puse practic pe picior de egalitate, sunt echivalate.

Art. 143, alineat 1, al Constituției prevede că exercitând dreptul la autonomie consacrat de art. 2, provinciile limitrofe cu trăsături istorice, culturale și economice comune, teritoriile insulare și provinciile cu entitate regională istorică vor putea să se autoguverneze și să se constituie în comunități autonome cu respectarea prevederilor acestui titlu (titlul VIII, organizarea teritorială a Spaniei – n.a.) și a respectivelor statute. Reținem că pentru a putea solicita autonomia regională comunitățile trebuie să aibă o identitate istorică distinctă bine conturată. Calitatea de entitate istorică presupune relația temporală a comunității cu teritoriul în care habitează. Prevederea este inserată cu scopul evident de a nu permite minorităților sau comunităților nebăștinașe de a revendica autonomia.

Alineatul 2 al aceluiași articol prevede că inițiativa de acordare a autonomiei trebuie să vină din partea consiliului local și a două treimi din totalul de electori ai provinciei respective. Proiectul de statut al autonomiei va fi elaborat de comisia compusă din reprezentanți ai consiliului local și ai Parlamentului spaniol și înaintat Parlamentului spre legiferare. Statutul și revizuirile operate vor fi aprobate prin lege organică. Statutul reprezintă legea instituțională de bază a comunității autonome. Această formă de acordare a autonomiei prin Comisia comună are menirea să asigure echilibrul între interesele generale ale statului spaniol și interesele comunităților de a se dezvolta păstrând identitatea sau trăsăturile specifice. Deoarece autonomia este un statut acordat de autoritățile centrale și nu atinge integritatea statului și caracterul inalienabil al teritoriului spaniol, votul Parlamentului ca reprezentant al poporului suveran este suficient.

Pentru a nu admite dezintegrarea statului art. 145 al Constituției stabilește că federalizarea comunităților autonome nu poate fi autorizată în nici un caz. Așa cum am arătat, calitatea de subiect al federației înseamnă împărțirea puterilor suverane cu autoritățile centrale și constituantul spaniol a dorit să excludă riscul de a legitima mișcările separatiste.

Organizarea instituțiilor publice reflectă caracterul unitar al Spaniei. Sistemul judecătoresc, regimul administrației publice, regimul statutar al funcționarilor publici, va asigura un tratament comun tuturor comunităților (art. 149, p.18), totul în conformitate cu prevederile legii organice (art. 152). Activitatea administrației statului în teritoriul comunității va fi condusă de un delegat al Guvernului (art. 154). Controlul activității comunităților autonome este efectuat de către Tribunalul Constituțional al Spaniei, Guvern, Curtea de Conturi și jurisdicția contencios-administrativă (art. 153).

Art. 148 stabilește domeniile, în număr de 22, în care comunitățile autonome pot să-și asume competențe, iar art. 149 stabilește domeniile, în număr de 32, în care competența aparține în mod exclusiv autorităților centrale. Parlamentul Spaniei poate transfera sau delega prin lege organică competențele care aparțin autorităților centrale susceptibile prin natura lor de a fi transferate sau delegate. În asemenea caz vor fi stipulate transferul corespunzător al mijloacelor financiare și formele de control. Parlamentul poate atribui comunităților dreptul de a emite norme legislative în domeniile ce țin de competența autorităților centrale, în cadrul principiilor stabilite prin lege. De asemenea, Parlamentul va putea stabili, dacă interesul general o va cere, principii necesare pentru armonizarea legislațiilor comunităților în domeniile în care acestea au competență.

Dacă comunitățile autonome vor acționa în dauna intereselor generale ale Spaniei, Guvernul este împuternicit să adopte toate măsurile necesare de constrângere pentru apărarea interesului general (art.155). Prin această prevedere autoritățile centrale își asigură dreptul de a aplica sancțiuni pentru a preveni acțiunile nelegitime ale comunităților, organizațiilor sau persoanelor.

Portugalia

O anumită consolidare a principiului autonomiei poate fi regasită în Secțiunea 288 a Constituției Portugheze. Această secțiune se confruntă cu „limite ale revizuirii substanței” prin relevarea unui număr fundamental de principii, cum ar fi autonomia politică și administrativă a arhipelagului Azore și Madeira, la un nivel unde legile privind revizuirea Constituției trebuie să domine.

Fig. Hartă Portugalia

Proiectul de statut privind funcțiile autonome administrative și politice a regiunilor va fi pregătit de către legiuitorul regional înaintea aprobării de către Parlamentul Portughez. Inițiativa legislativă privind regiunile autonome poate fi de asemenea interpretată ca un nivel al consolidării. Schimbările introduse de Parlamentul național pe baza unui proiect, pot fi aprobate de către Parlamet doar după luarea în considerare a adunării regionale legislative, care trebuie la rându-i să dezvolte o propunere privind schimbările. Amendamentul constituțional ce afectează poziția regiunilor autonome poate fi promulgat doar după ce problema a fost luată în considerare de către adunarea regională legislativă iar deciziile acestora au ajuns la Parlamentul național. Constituția Portugheză nu restricționează autonomia arhipelagurilor Azore și Madeira prin cererea unui consimțământ prealabil din partea adunării.

Trentino Alto Adige/Tyrolul de Sud

Cu privire la secțiunea 5 a Constituției italiene, Republica, care este una singură și indivizibilă, recunoaște și promovează autonomia locală, luând în considerare cerințele autonomiei și descentralizării, aplicând cele mai bune măsuri ale descentralizării administrative în serviciile ce depind de stat. Întreaga țară este divizată în regiuni (secțiunea 114). Această diviziune regională formează bazele teritoriale ale alegerii Senatului Republicii (secțiunea 57). Regiunile sunt construite ca fiind unități teritoriale autonome, în fază de proiect și aprobate de către fiecare regiune în parte, înainte să fie adoptate de către Parlamentul Italian. Însă, un număr de regiuni se bucură de anumite forme, condiții și puteri ale autonomiei garantate sub forma unor statute cu caracter constituțional (articolele 115 și 116) referitoare la acestea.

Fiecare regiune are un consiliu ales și un comitet executiv (Giunta Regionale) condus de un președinte. Giunta este responsabilă în fața consiliului și îi este cerut să conducă regiunea. Forma de guvernământ este de aceea analoagă structurii guvernării naționale. Scopul principal al regiunilor este de a descentraliza instituțiile statului, iar în urma unei reforme din 2001 competențele regiunilor au fost lărgite.

Guvernele provinciale și comunale urmează aceleași principii – consilii și giunte conduse de președinți (sau primari în cazul comunelor).

Fig. Harta regiunilor autonome ale Italiei

Acest mecanism poate fi o consolidare specială a unei părți a autonomiei legislative. Poziția consolidată a statutului autonomiei adoptată fie ca o lege obișnuită sau ca o lege constituțională este împuternicită prin faptul că actele legislative țintind asupra amendamentului lor trebuie să fie inițiate de către regiunile însăți.

Fig. Plasarea geografică a Trentino Alto Adige South Tirol

Tyrolul de Sud sau Alto Adige este un caz special privind regiunile italiene. Tyrolul de sud a fost separat de Austria și acordat Italiei ca o recompensă pentru alăturarea puterilor Antante la sfârșitul primului război mondial în 1919. În sudul Tirolului, care a aparținut Imperiului Habsburgic, comunitatea majoritară era cea de vorbitori de limbă germană, existând de asemenea un procent de 3% de italieni și un alt procent de 4% de ladini. Regimul fascist, care a durat 20 de ani, a încercat italienizarea și alungarea populației germane în Imperiul German, iar Tirolul a devenit pentru prima oară provincie autonomă după cel de-al Doilea Război Mondial, dar fără a putea asigura o protecție reală celor două comunități minoritare. Astfel Italia a fost de acord la Conferinta de pace de la Paris să acorde autonomie împreună cu luarea unor măsuri pentru protecția identității culturale a minorității vorbitoare de limba germană. Este o consolidare pe baza unui tratat în ceea ce privește această regiune a Italiei. Autonomia a fost pentru prima oară înscrisă în Statutul Autonomiei din 1948, însă amendamente cu privire la acest Statut al autonomiei au fost adoptate în 1972. Cazul Tirolului de Sud a devenit o permanentă sursă de litigiu între Austria și Italia, astfel că s-a ajuns în fața Adunării Generale a ONU în 1960. Cea de-a doua autonomie a fost creată în 1971, după nenumărate negocieri la baza cărora a stat un pachet legislativ de 137 de măsuri, referitoare la relațiile dintre populațiile regiunii: germani, italieni și ladini. Statutul autonomiei este o lege constituțională specială și reglementează poziția, competența și puterile Tyrolului de Sud ca parte componentă dintr-o regiune mai mare, Trentino-Alto Adige. În prezent regiunea este un exemplu, deoarece implementarea celei de-a doua autonomii a făcut dintr-o structură slabă o regiune europeană multilingvă de succes. Astfel, în Alto Adige în prezent șomajul este foarte mic, venitul pe cap de locuitor întrece venitul mediu din Italia, iar bilanțul anual al provinciei este de 5 milioane de euro, banii colectați din taxe și impozite fiind trimiși în proporție de 10% administrației de la Roma, în vreme ce restul rămân în regiune. În ceea ce privește administrația, prezența germanilor și a italienilor este proporțională cu procentul acestora; în prezent, populația în regiune este formată din 25% italieni și 4% ladini, restul fiind formată din germanii majoritari. Învățământul prezintă iarăși o situație similară, în această regiune existând școli pentru fiecare comunitate; în vreme ce germanii învață italiana ca a doua limbă, italienii învață și ei germana ca a doua limbă, ladinii având ca limbi secundare germana și italiana.

Croația

În Croația, Legea Constituțională privind Libertățile și Drepturile omului precum și Drepturile Etnice i Comunitățile Naționale sau minoritățile din Republica Croată, a fost promulgată în 1991 pe baza secțiunilor 14 și 15 din Constituția Croată din 1990. Pare a fi o lege Organică plasată în ierarhia normelor dintre Constituție și legile obișnuite. Însă, prevederile aparținând regiunilor autonome din această lege constituțională au fost suspendate încă din anul 1995 și probabil vor fi revocate. Secțiunea 21 până la 59 din această lege constituțională reglementează într-un mod destul de corect municipalitățile cu un statut special de autoguvernare, numite de asemenea regiuni autonome. Conform secțiunii 21, regiunile a căror membri îl constituie mai mult de 50% din populație, vor avea un statut special cu privire la sistemul local de autoguvernare a Republicii Croate. Reglementarea Croată pare a fi o formă semigenerală a consolidării.

Sectiunea 56 din legea constituțională croată, prevede un acord internațional pentru implementarea prevederilor legii constituționale în ceea ce privește statutul constituțional al municipiilor.

Acordul autonomiei Croate în ceea ce privește regiunile a fost creat în mod concret sub presiuni internaționale. Când locuitorii sârbi ai zonei în care s-a creat autonomia regională au părasit zona și s-au mutat în Republica Federală Iugoslavă, protecția etnicității prin intermediul autonomiei a dispărut.

Corsica

După cel puțin două secole de centralism, descentralizarea franceză a început în 1972 odată cu promulgarea unei legi privind instituțiile regionale publice. Următorii pași privind descentralizarea au fost făcuți în 1982, când regiunile s-au transformat în entități teritoriale, primind mai multe drepturi. În acest moment, prevederi speciale cu privire la Corsica au fost create, bazându-se pe noțiunea unei identități regionale și cuprinzând, de exemplu, o adunare electorala directa cu dreptul de a propune legi Parlamentului Francez. În 1991, însă, un statut special al Corsicăi a fost promulgat (Legea nr 91-428 din 13 mai 1991) subliniind instituții regionale speciale, mărind puterile entității teritoriale. În același timp Consiliul Constituțional a acceptat posibilitatea unui statut unic în ceea ce privește Corsica.

3.2.3 Autorități constituite la nivel european

Fie ele private sau de stat, furnizoare de mărfuri sau de servicii, importatoare sau exportatoare, mai mari sau mai mici, firmele românești au tot mai mult de a face, în derularea operațiunilor economice pe piața unică internă, cu agențiile europene sau autorități europene autonome cu competențe în acest sens.

Ce sunt aceste entități? Organisme specializate funcționând pe lângă instituțiile Uniunii, agențiile europene au fost înființate în scopul de a sprijini statele membre și cetățenii acestora în adaptarea lor la normele europene, în transpunerea și respectarea acquis-ului, dar și în culegerea roadelor de pe urma liberalizării pieței unice.

Embrionul delegării parțiale a competențelor germinează în însăși înțelesul termenului de agenție. Autoritățile naționale își deleagă în sus competențele, spre agențiile cu rază unională de acțiune, în timp ce Comisia Europeană și le deleagă în jos, spre aceleași agenții care se doresc mai puțin instituționale.

În continuare vom prezenta numai câteva exemple. Agenția Produselor Chimice (ECHA), cu sediul la Helsinki, asigură coerența evaluării produselor chimice în scopul înregistrării lor, oferind opinii și recomandări în procedurile de autorizare sau restricționare a unor chimicale. Agenția Europeană pentru Siguranța Aeriană (EASA) răspunde de certificarea diverselor tipuri de avioane, componente și subansamble, în întreaga U.E. Un producător român de echipamente aeronautice nu o poate ignora dacă vrea acces pe piața unică europeană. EASA poate iniția norme legislative și oferă consultanță Comisiei Europene și statelor membre. Autoritatea Europeană pentru Siguranța Alimentară (EFSA) furnizează Comisiei Europene recomandări științifice obiective privind toate etapele fabricației și distribuției de produse alimentare. Evaluând riscurile implicate de lanțul alimentar pe întregul traseu al unui produs (așa numita „trasabilitate” a produsului), EFSA poate avea, prin activitatea ei, impact asupra firmelor din sectorul alimentar românesc.

Agenția Executivă a Energiei Inteligente (IEEA) poate ghida o firmă românească interesată de utilizarea energiilor regenerabile, oferindu-i acces la finanțările europene în această zonă. Oficiul Comunitar pentru Varietăți Vegetale (CPVO) are un cuvânt de spus agricultorilor care vor să cultive organisme genetic modificate, pentru că această agenție oferă Comisiei Europene avize științifice asupra noilor varietăți de plante. Centrul de Traduceri al Structurilor Uniunii Europene (CdT) devine mai interesant pentru români, în măsura în care comisarul pentru multilingvism va folosi, inteligent, locuțiunea “țara pe care o știu cel mai bine“, utilizată cu substrat de imparțialii eurocrați. Agenția Europeană pentru Siguranță Maritimă (EMSA) are o importanță capitală pentru firmele cu activitate în sfera navală, ținând cont că 90 % din comerțul exterior al Uniunii Europene se derulează pe apă, inclusiv pe Marea Neagră și Dunăre. Pe lângă atribuțiile consultative, EMSA a primit recent și sarcini operaționale în combaterea poluării. Agenția Europeană pentru Evaluarea Medicamentelor (EMEA) nu poate lăsa indiferentă o industrie farmaceutică de talia celei românești. Oficiul de Armonizare pe Piața Internă (OHIM) are sarcina de a înregistra mărcile de fabrică în U.E. și design– ul comunitar în raport cu normele internaționale ale proprietății intelectuale. Agenția Comunitară de Control al Pescuitului (CFCA), înființată în anul 2005, are sarcini de coordonare a controlului și inspecțiilor în statele membre, deci și în România, pentru respectarea politicii piscicole unice. Agenția Feroviară Europeană (ERA) consolidează siguranța și interoperabilitatea căilor ferate în statele membre. Adoptarea graduală a legislației în vederea zonei feroviare integrate, va obliga marii operatori economici români în domeniu, să conlucreze cu ERA.

Agenția Europeană pentru Securitate și Sănătate în Muncă, cu sediul în Bilbao, Spania, este o organizație a Uniunii Europene înființată în anul 1996 cu scopul de a colecta, disemina și facilita schimbul de informații economice, tehnice și științifice pentru îmbunătățirea condițiilor de muncă și promovarea celor mai bune practici de prevenire a accidentelor de muncă și bolilor profesionale. Agentia Europeană pentru Mediu (EEA) are drept misiune furnizarea în mod operativ factorilor de decizie, precum și publicului, informații corecte și complete privind mediul, care să permită dezvoltarea și implementarea de către Uniunea Europeană și alte state membre ale EEA a unor politici eficiente de protecție a mediului. Agentia are o gamă largă de atribuții, asigurând relaționarea tuturor factorilor implicați, monitorizarea și raportarea activităților. În același timp, Agenția acționează ca un centru de referință al acestor tipuri de activități.

Agentia Spațială Europeană (ASE) a fost fondată în 1975, în vederea coordonării eforturilor statelor europene în domeniile cercetării și tehnologiei spațiale, ca și pentru cooperarea cu NASA (National Aeronautics and Space Administration – SUA). ASE a dezvoltat cu succes propria sa tehnologie în materie de sateliți, racheta Europeană Ariane și laboratorul spatial Spacelab. ASE are în prezent 14 membri, majoritatea țări ale UE (Austria, Belgia, Danemarca, Elveția, Finlanda, Franța, Germania, Irlanda, Italia, Marea Britanie, Norvegia, Olanda, Spania și Suedia). Sediul său este la Paris (Franța).

Am dat doar câteva exemple. Desigur, există și agenții cu impact mai redus asupra cetățenilor români, relevante în alte sectoare. Aș menționa, printre acestea, Agenția Europeană de Apărare (EDA), Oficiul European de Poliție (EUROPOL), Unitatea Europeană de Cooperare Judiciară (EUROJUST), Centrul European de Monitorizare a Rasismului și Xenofobiei (EUMC) etc.

Secțiunea 3.3 Autonomia instituțională în Bulgaria

Existența unor similitudini în dezvoltarea socio-economică și politică între România și Bulgaria ne îndeamnă să credem că pot exista elemente comune dezvoltate în organizarea administrativă a celor două țări.

Cercetarea ia în considerare procesul de modernizare a statului bulgar în context global având în vedere caracteristicile specifice ale procesului de tranziție realizat în Bulgaria în ultimii 21 ani, de la un stat autoritar și de la o economie centralizată la un sistem politic democratic și o economiei de piață.. Similaritățile în dezvoltare au justificat alegerea sa în vederea identificării aspectelor evolutive comparabile prin prisma analizei autonomiei instituționale.

Ne vom opri în cadrul studiului de față la ultimii 5 ani, deoarece în această perioadă a procesului de reconsiderare a rolul statului acesta a dobândit un caracter mai sistematic și un scop strategic.

Istoric

Odată cu adoptarea noii Constituții, în 1991 a început procesul de construire a noului stat. Oficial – în termeni legislativi și juridici, Bulgaria a adoptat un model de democrație pluralistă și o economie de piață. În același timp, țara a trebuit să facă față unei adevărate provocări în implementarea în practică a noului model constituție și transformarea raporturilor cu administrația publică. Primul guvern democratic al Republicii Bulgaria impune un proces de transformare radicală în structura de guvernare, în economie și a relațiilor sociale, dar acest proces a fost întrerupt înainte de a putea produce rezultatele planificate.

Cabinetele ce au guvernat țara între 1993 și 1996 nu au perceput această provocare. Activitățile lor în mare măsură, multiplicau practicile de guvernare, caracteristică a sistemului politic precedent din perioada anterioară anului 1989.

Această perioadă de instabilitate și încercările de a restabili modelul public anterior a restricționat dezvoltarea țării. Mai mult chiar valorile și principiile implicate în noua Constituție au fost în mare măsură depreciate și încrederea publicului în schimbare a fost epuizata.

Încercările de reformare a guvernului și sistemul administrativ au fost incomplete, sporadice și lipsite de o viziune națională pentru noul rol al statului, ceea ce a dus la o cădere, în domeniile economice, financiare, și sociale, o pierdere totală a averii naționale și o risipire a resurselor umane. Incapacitatea și reticența fostului guvern de a lua măsurile necesare pentru a crea un mecanism de lucru funcțional al instituțiilor statului a cauzat căderea guvernului socialist

Structurile instituționale și administrative moștenite s-au păstrat neschimbate. Acest fapt a dus la reducerea competențelor și responsabilităților diferitelor structuri instituționale. Cetățenii încă percep statul, ca o instituție “stăpână” în contradicție cu noul lor rol de utilizatori ai serviciilor administrative. Paradoxul este că, în virtutea naturii sale noi, noua administrație ar trebui să se bazeze pe rolul individului ca un contribuabil responsabil, dispus să suporte anumite sarcini, fapt departe de realitate.

Iată deci principalul motiv pentru care tranziția în Bulgaria a fost lăsată în urmă în comparație cu restul țărilor din Europa Centrală.

În 1997, după victoria decisivă a Forțelor Democratice Unite în alegerile parlamentare anticipate (52,5%), un nou guvern reformist al Bulgariei a fost stabilit. Guvernul Uniunii Forțelor Democratice se confruntă cu o provocare uriașă de recuperare a stabilității în țară trebuind să impulsioneze procesul de reformă economică structurală și de construire a unui sistem instituțional adecvat în țară.

Noul cabinet a prezentat Adunării Naționale un ambițios program de guvernare, intitulat „Bulgaria 2001.” Acest program a răspuns așteptărilor sociale cu toate definițiile atotcuprinzătoare a misiunii noului stat democratic în rolul său de reglementare a relațiilor publice și stabilire a unui model eficient de distribuție a puterilor între guvernul central și autoritățile locale.

În același timp, analizând starea sistemului administrativ s-a ajuns la concluzia că dezvoltarea structurilor administrative s-a oprit de la sfârșitul anilor 60’, adică la nivelul relațiilor de pre-producție industrială. Procesele de industrializare nu au avut nici o influență esențială în structurile guvernamentale, cu toate că au existat numeroase încercări de a reforma structurile guvernamentale, chiar înainte de 1989. Cu toate acestea, nu a rezultat nici un produs; din contră, aceste frecvente re-organizări au crescut doar instabilitatea în sistemul de guvernare și a redus capacitatea sa de a-și îndeplini scopul.

În acest sens, în scopul de a pune în aplicare programul de guvernare a fost formulată o strategie de transformare a modelului de guvernare al țării în conformitate cu noile prevederi ale Constituției bulgare, a nevoilor societății bulgare, a principiilor moderne ale statului democratic, constituirea și organizarea sistemului administrativ. Noul rol de administrare a fost definit ca fiind un factor activ în realizarea reformei în economie, îmbunătățirea condițiilor de armonizare a legislației bulgare cu cea a Uniunii Europene. Expresia clară a acestui deziderat al politicii de modernizare a guvernării a fost crearea separată în cadrul Consiliului de Miniștri a unui minister direct responsabil de acest domeniu și de politica guvernamentală: un minister al administrației publice.

Îndeplinirea acestui program a început cu adoptarea unei strategii de stabilire a unui sistem administrativ modern al Republicii Bulgaria.

Această strategie a permis și a susținut procesul de schimbare. Acest proces a asigurat punerea în aplicare a principiilor democratice în general, a recunoscut formarea și organizarea administrației în condiții de performanță; a creat condițiile depășirii oricăror discrepanțe ierarhice și imperfecțiuni dintre structurile de putere; a eliminat entitățile publice cu atribuții dublate, și a definit clar funcțiile acestora; s-a asigurat punerea în aplicare a unui sistem eficient pentru recrutarea personalului din administrație; a fost elaborat un sistem de evaluare și de control asupra activității de administrare, limitând astfel posibilitățile de corupție; au fost introduse tehnologii moderne de informare în activitatea de gestionare și de lucru a administrației publice. Un element important al strategiei de stabilire a unui sistem administrativ modern a fost realizarea unei reforme administrativ-teritoriale și de consolidare a rolului și a autorității guvernatorilor regionali în calitatea lor de instituții de bază la nivel local.

Realizarea strategiei a oferit o bază de dezvoltare a politicii în materie de dezvoltare regională. Această politică implementată a avut drept scop atingerea unui echilibru stabil și o dezvoltare instituțională, ca bază pentru realizarea unei descentralizări eficiente și crearea unui sistem modern al autonomiei instituționale cu o distribuție clară a funcțiilor și responsabilităților între autorități.

De asemenea, a fost, creată Legislația de bază pentru lansarea unui abordări regionale și instituționale diferențiate și complexe la nivel economic, social, de mediu și politici publice.

Politica de stabilire a unui sistem administrativ modern din Republica Bulgaria: Condiții și necesități

Până în 1997 în Bulgaria lipsea unul din factorii principali pentru o democrație stabilă: dezbaterea publică largă, care analizează diferite idei, proiecte, programe și concepte pentru prosperitatea publică.

Guvernul a pus în centrul intereselor publice ideea de „bună guvernare” și a dat o nouă dimensiune termenilor de „democrație” și „lărgirea implicării cetățenilor în procesul elaborării politicilor publice”. Această percepție, a subliniat esența transformării instituțiilor publice și a extins domeniul său de aplicare prin includerea în el nu numai a unor mecanisme instituționale formale, dar a animat în același timp viața publică. În acest context al schimbării noțiunea de „bună guvernare” a primit un înțeles rațional, non- ideologic. În același timp, guvernarea a căpătat o nouă legitimitate, ceea ce reflectă caracterul fundamental al tranziției politice și publice.

Dimensiunea europeană a procesului de introducere a guvernării moderne și de stabilire a noului sistem administrativ din Republica Bulgaria se bazează pe adoptarea modelelor moderne de organizare și funcționare a administrației, în conformitate cu cele mai bune practici din țările Uniunii Europene Uniunii Europene, și de „cerințele pentru rezultate comparabile” din activitatea de administrare, în domeniile care sunt supuse Tratatului de la Maastricht stabilit de Uniunea Europeană. Criteriul de bază este realizarea reală a cerințelor și rezultatele comparabile din activitatea structurilor administrative în activități comune cu structurile respective ale statelor membre Uniunii Europene.

În contextul noilor realități politice, guvernul și-a declarat public angajamentul de a iniția reforme complexe și direcționate în scopul de a crea nouă legitimitate a instituțiilor de stat. Strategia ia în considerare tendințele moderne de dezvoltare și de modernizare a sistemului administrativ, prin aplicarea celor mai recente realizări ale științei guvernării, combinată cu o largă aplicare a tehnologiilor informaționale moderne în procesul de guvernare și în activitatea administrației publice.

Conceptul de distribuție a puterilor Guvernului

Instrumentele de modernizare a administrației publice din țara vecină sunt construite pe următorii piloni: optimizarea a structurii administrativ-teritoriale a țării precum și deconcentrarea și descentralizarea a competențelor instituționale.

Optimizarea structurilor administrativ-teritoriale a țării a fost legată de necesitatea de a depăși divergențele din structura administrativ-teritorială, moștenită de la statul totalitar.

Deconcentrare a fost definită ca un sistem de activități organizatorice oportune pentru transferul anumitor competențe în luarea deciziilor la niveluri inferioare ale ierarhiei, în cadrul unei singure structuri administrative.

Conceptul de descentralizare se bazează nu numai pe tradiționalul proces de înțelegere al transferului de putere și de resurse de la un nivel la alt nivel dar și necesitatea de a descentraliza anumite funcții ale statului – descentralizare funcțională – necesitatea de a stabili anumite structuri administrative autonome, specializate pentru a realiza supravegherea, reglementarea și alte funcții similare, ce beneficiază de autonomie juridică, funcțională, financiară și care sunt autonome de autoritățile de stat centrale.

Stabilirea cadrului de reglementare a descentralizării funcționale a început odată cu adoptarea noii Constituții și a Legii privind autoguvernarea și administrația publică locală. Dezvoltarea cadrului juridic al autonomiei precum și de extinderea funcțiile sale, au fost acceptate ca fiind o bună perspectivă pentru dezvoltarea în continuare a autonomiei instituționale

Printre exemplele clasice de descentralizare funcțională a instituțiilor administrației publice din Bulgaria putem menționa: Fondul Național de Asigurări de Sănătate, Institutul Național de Asigurări, Consiliul de Radio si TV Național, Comisia de Stat pentru Reglementarea Energiei, Bursa de valori, etc. Un element esențial în formularea conceptului de descentralizare funcțională este reprezentat de neapartenența politică a funcțiilor și caracterul mandatelor.

Politica guvernului bulgar are în vedere distribuția eficientă a puterii și a descentralizării ca un mijloc de a extinde baza pentru elaborarea unei politici publice adecvate, de consolidare a capacității administrative ținând cont de realizarea intereselor publice.

Un model de organizare a sistemului administrativ

Analiza condiției sistemului administrativ al Republicii Bulgaria a concluzionat că organizarea sistemului administrativ nu răspunde la cerințele de guvernare impuse de statul modern și nu ar putea ajuta în mod eficient guvernul în eforturile sale de a asigura stabilitate financiară și economică susținută și o creștere ireversibilă a procesului democratic.

A fost stabilită necesitatea de a elabora un cadru de reglementare unificat a performanțelor structurilor administrative.

Scopul acestui sistem cadru este de a furniza toate îmbunătățirile modului de funcționare a structurilor administrative și coordonare operativă între ele. Structura determinată a sistemului administrativ se bazează pe o clasificare funcțională a diferitelor structuri administrative în cadrul sistemului puterii executive.

Putem astfel defini structuri administrative de bază parte componentă a sistemului administrativ, ținând cont de funcții. În cadrul sistemului puterii executive, structurile administrative sunt după cum urmează: Administrația Consiliului de Miniștri – centru strategic de formare și de coordonarea generală a politicii naționale; ministere – unități strategice de elaborare, planificare, asistență metodologică și de monitorizare, punere în aplicare a politicii sectoriale, agențiile de stat – structuri administrative auxiliare pentru punerea în aplicare a politicilor în afara competențelor din ministerele de resort; comisii de stat – de specialitate a structurilor administrative pentru controlul asupra punerii în aplicare a unor politici sectoriale; agențiile executive – de specialitate structurilor administrative pentru îndeplinirea de servicii administrative .

Modelul adoptat a demonstrat identitatea organizațională a structurii interne și depășirea discrepanțelor ierarhice. Introducerea de reguli comune pentru organizarea internă a structurilor administrative constituie o premisă benefică de continuarea punerii în aplicare a măsurilor de descentralizare și deconcentrare de putere.

Constituția Republicii Bulgaria prezintă un model cadru al guvernării statului și a distribuției puterilor între autorități.Potrivit acesteia, Republica Bulgaria este un stat unitar cu auto-guvernare locală. Formațiunile teritoriale autonome nu sunt permise în el ca atare nu putem vorbi de posibilitatea existenței unei autonomii teritoriale.

Revizuirea generală a procesului

Legea administrației publice, a fost prima dintr-o serie de acte juridice, cu scopul de a pune în aplicare noul model al organizări sistemului administrativ reglementând în mod unitar sistemul administrativ bulgar. Aceasta reglementează forme de organizare a structurilor administrative (tipuri de structuri administrative în sistemul puterii executive), precum și principiile generale ale organizării interne a structurilor administrative și modul în care acestea funcționează. Acest lucru asigură identitatea și transparența în structurile administrative și reprezintă o condiție necesară pentru o mai bună organizare pe orizontală și verticală a autorităților.

În aplicarea conceptului de distribuție de putere Legea stabilește ordinea și condițiile suplimentare pentru crearea de structuri administrative complementare.

Un aspect important este reglementarea juridică a acestor structuri administrative suplimentare. Organizatoric sunt supuse dispozițiilor generale de organizare a structurilor administrative. În același timp, funcția de conducere a acestor structuri este dublă: ca directori de structuri administrative autonome ei obțin statutul de organe executive; totodată în scopul de a asigura independența și competența profesională a directorilor din aceste structuri administrative a fost introdus principiul mandatului precum și obligația candidaților de a face parte din serviciului public profesional permanent.

Legea administrației publice a introdus o distincție normativă între funcțiile politice și administrative, prin forma organizatorică de cabinetul politic.

Sistemul de competență partajată ce a afectat o serie de sectoare importante a fost imperfect din cauza lipsei de reguli și regulamente și unei centralizări fiscale și funcționale excesive, care a limitat autonomia instituțională.

Totodată un element deosebit de interesant a fost realizarea unui Registru a structurilor administrative ca un instrument important pentru planificarea viitoare a acestor structuri dar și în vederea realizării unei analize a performanțelor în modernizarea administrației. Acest Registru a fost urmat de crearea unui program informatic ce a avut drept scop ajutarea administrației publice în modelarea structurii sale în vederea îndeplinirii cerințelor din Legea Administrației publice

Concluzii

Experiența bulgară în modernizarea guvernării și a sistemului administrativ este fără îndoială semnificativ legată de dezvoltarea sa istorică, având elemente comune și pe alocuri chiar identice cu etape existente în dezvoltarea României. În același timp, impactul punerii în aplicare a noilor dispoziții legale, nu poate fi încă evaluat în mod categoric, din moment ce rezultatele procesului de reformă sunt vizibile în ani de implementare.

Buna guvernare ocupă o poziție centrală în sfera guvernării publice a statului bulgar. În același timp, lipsa de mecanisme clare și bine definite de introducere a acestui concept în toate sferele guvernării (economie, de ordine publică, securitate socială, educație, mediu, etc.) a produs anumite fragmentări și nu asigură deciziile corecte în practica guvernamentală.

Secțiunea 3.4 Autonomia instituțională în Ungaria

Ungaria este una dintre țările din penultimul val de aderare la Uniunea Europeană, prezentând o serie de elemente de organizare administrativă dezvoltate datorită unei istorii comune comparabile cu cele din România. Reflectând asupra cerințele impuse de UE pentru aderare și ale recomandărilor OECD de dezvoltare a capacității administrative din sectorul public, studiul va arăta noile provocări care decurg din descentralizarea instituțională dezvoltând principiile de „buna guvernare”, „eficiență și eficacitate”, „politica de coerență”.

Vom putea analiza, în cazul Ungariei modul în care relațiile europene și internaționale în general reprezintă „motorul” pentru reforma administrativă internă. De aceea, studiul comparativ, poate împărtăși informații și experiențe noi cu privire la identificarea măsurilor ce trebuiesc adoptate în vederea creșterii gradului de descentralizare instituțională și sporire a autonomiei administrative, în contextul politicilor de dezvoltare instituțională.

Studiul va putea răspunde la întrebarea dacă trecerea structurii politice de la un sistem centralizat la un sistem economic de piață a dus la sprijinirea sau frânarea procesului de descentralizare instituțională.

Referitor la autonomia economică ar putea fi foarte important să se scoată în evidență oportunitățile și amenințările existente în acest sens. (reflectând la noile obiective de politică regională).

Componentele și procedurile de descentralizare

Administrația publică nu poate fi analizată fără a lua în considerare transformările radicale sociale, economice, politice și juridice dintr-un anumit context istoric dat.

Descentralizarea este o parte esențială a transformării sistemelor politice. În ultima perioadă de tranziție deplasarea fostului „sistem sovietic” la un „sistem de auto-guvernare” în interesul general a fost un element de bază în procesul de democratizare și implementare a pluralismului politic în Ungaria. Cele mai multe dintre elementele necesare schimbării, s-au realizat mai târziu de anul 1980.

În ceea ce privește transformarea sistematică și cele trei funcții ale guvernelor locale, procesul de reformă a sistemului de descentralizare maghiară a continuat până în anii 1990 și a avut loc în două etape principale. În prima etapă, reforma s-a concentrat în principal asupra funcțiilor democratice și autonome ale administrației publice. În cea de-a doua etapă a procesului de descentralizare, principalul obiectiv a fost acela de a asigura capacitatea administrației publice, în cazul în care „stabilizarea administrației publice” este valoarea de bază.

În prima etapă a „perioadei de tranziție” reformele normative și instituționale au fost elementele de bază ale schimbării. Între 1989 și 1995, Ungaria a vrut să pună în practică cele mai multe elemente ale cadrului legal și instituțional pentru o economie de piață și a unei guvernări democratice. Această perioadă de tranziție a fost în egală măsură o etapă de reglementare și de de-reglementare cât și de transformări tehnice ale sistemului administrației publice. Din 1989, guvernele succesive au eliminat acte normative, care au schimbat fosta economie planificată centralizată și de stat în conformitate cu principiul descentralizării. În același timp, Parlamentul a adoptat legislația principală de creare a unei baze constituționale și juridice pentru a conduce la o creștere a democrației. Împreună, reformele structurale și de guvernare și de stabilizare macro-economice au generat beneficii economice și sociale semnificative.

Noua legislație a fost transformată prin:

Modificări constituționale (modificări cruciale a celor anterioare);

Legi ce reglementează autoguvernarea (inclusiv nivel de municipiu și județ) axându-se pe noua structura și regulile de funcționare;

Legi privind alegerile libere locale, diferite de definirea sistemului electoral și a procesului de la mai multe niveluri de guvernele locale;

Legi ce reglementează activitatea funcționarilor publici și a angajaților contractuali din sistemul public;

Legi de organizare și funcționare a diferitelor instituții din administrația publică la fiecare nivel;

Legi de reglementare a proprietății;

Un nou sistem de democrației a fost stabilit pe baza a doi piloni: principiile tradiționale maghiare și Sectorul European al Auto-guvernării locale a Consiliului Europei.

Din 1990, administrația publică maghiară este încadrată între două modele instituționale: birocratic și democratic. Primul include organismele guvernamentale centrale și organele lor de la nivel local și la nivel teritorial (instituții deconcentrate). Cel de-al doilea tip de structură este sistemul de autonomie administrativă (descentralizarea instituțională), pe baza principiilor autonomiei și subsidiarității. Funcțiile administrației publice sunt partajate de către aceste două sisteme, creând competiție pentru îndeplinirea funcțiilor la nivel teritorial. Aceasta este esența conflictului de interese între instituțiile autonome de la nivel local și structurile teritoriale ale organelor administrației de stat..

Sistemul autonomiei locale în Ungaria există la două niveluri: nivel local și regional. Nu există relații ierarhice între cele două tipuri de autonomii locale, după cum declară Constituția, drepturile fundamentale ale tuturor entităților locale fiind egale. Diferența dintre cele două constă în sarcinile administrative delegate fiecăruia. Municipiile au avut largi responsabilități în prestarea serviciilor.

Până la sfârșitul anului 1996, procesul de reformă instituțională a garantat autonomia politică, juridico – administrativă și economică în Ungaria. Principiul echilibrului a jucat un rol important pentru conservarea politicii democratice și pentru schimbările instituționale realizate de către instituțiile publice în primul stadiu de „perioadă de tranziție”.

Prin urmare, începând cu anul 1996, Ungaria a trecut în cea de-a doua etapă a reformei în administrația publică având de înfruntat o descentralizare mult prea rapidă, fără o bază instituțională solidă.

După zece ani de reformă determinată, Ungaria a devenit membru OECD ca o apreciere a efortului deosebit realizat în îndeplinirea dezideratelor de creștere economică și sporire a calității actului de guvernare.

Una dintre primele dificultăți ale primei etape a reformei administrative pe fondul lipsei de experiență. a fost faptul că nu a existat timpul necesar pregătirii cadrului necesar reformei.

Nu s-a dat o atenție suficient de mare eficienței și simplificării și acest fapt a dus la întârzierea rezultatelor. Funcția de controling a fost ca și inexistentă și a avut drept consecințe respingerea implementării de noi normative.

În cea de-a doua etapă a reformei administrative publice și-au făcut simțite tendințele de fuziune artificială, evitând descentralizarea instituțională și menținerea unui sistem autonom.

Adaptare la schimbările politice, cicluri de alegeri

Alegeri după alegeri politicile coerente ale guvernului au fost capabile să asigure în mod credibil realizarea politicilor publice. Astfel s-au clădit raporturi între Parlament (Partidele politice) și guvernul central (administrația publică) incluzând elemente de coordonare orizontală dar și de coordonare pe verticală între guvernul central și entitățile autonome. Referitor la coordonarea pe orizontală, între autorități centrale și entități subordonate, cabinetul primului ministru are atribuții extinse în asigurarea unei politici unitare.

În perioada de tranziție valoarea descentralizării a însoțit piața liberă și a sprijinit reglementarea și procesul de reformă guvernamentală pe parcursul mai multor ani. În ceea ce privește autonomia economică ar putea fi foarte important să scoatem în evidență oportunitățile și amenințările instituțiilor pentru a accesa fondurile locale si globale.

Din 1989 până în 1995, procesul de descentralizare instituțională a fost unul turbulent și nu întotdeauna coerent, în principal, din cauza lipsei de coordonare centrală sau guvernamentală, de reglementare și reformei administrative..

Reforma administrației publice începe în Ungaria post comunistă încă din 1990, oficialii maghiari înțelegând importanța și totodată necesitatea adoptării și implementării rapide a unui sistem administrativ bazat pe autonomie instituțională care să îndeplinească principiile expuse de către instituțiile europene în Carta Europeană a Guvernării Locale.

Procesul reformei administrației publice maghiare s-a desfășurat în două etape majore, caracterizate printr-o puternică legătură de continuitate.

Cea dintâi etapă a fost marcată de adoptarea, chiar în anul 1990, a Actului Normativ numărul LXV /1990 cu privire la Administrația Publică Locală, act normativ, care alături de noua Constituție recunoștea dreptul la auto-guvernare a comunităților locale, în special în ceea ce privește asigurarea serviciilor publice. A doua mare etapă din procesul reformării și modernizării sistemului administrativ maghiar a survenit prin adoptarea Actului Normativ nr. LXIII /1994 cu privire la Administrația Publică Locală, act normativ care a dus mai departe reformele instituite în anul 1990, corectând unele erori ale legii precedente și oferind totodată forță juridică unor noi principii internaționale, unor decizii ale Curții Constituționale și ale celorlalte instanțe, unor prevederi ale doctrinei de specialitate și nu în ultimul rând unor experiențe de ordin practic întâlnite în cei patru ani în care a fost în vigoare actul normativ precedent.

Actualmente, administrația publică maghiară este realizată la nivel local prin două cadre sau structuri de putere care își exercită atât atribuții specifice fiecăruia dintre ele, dar există și numeroase cazuri de suprapunere de atribuții. Primul cadru de putere administrativă cuprinde organele deconcentrate în teritoriu ale administrației publice centrale, fiind vorba deci, despre agenții sau servicii subordonate direct guvernării de la nivel central. Cea de-a doua structură de putere la care facem referire este constituită din autoritățile publice locale care guvernează pe baza principiilor descentralizării și autonomiei locale. Cele două cadre mai sus amintite au o serie de competențe materiale comune, fapt ce generează atât un conflict și o suprapunere de atribuții, dar mai ales o competiție între organismele descentralizate și respectiv deconcentrate în vederea realizărilor serviciilor publice, competiție ce s-a dovedit a fi deosebit de benefică pentru beneficiarul serviciilor administrației publice de la nivel local, neexistând însă vreun raport de subordonare între autoritățile publice locale și respectiv centrale.

La nivel local, guvernarea este exercitată prin intermediul unui consiliu ales și a unui primar de asemenea ales în mod direct. Cele două organisme mai sus menționate au deci un caracter reprezentativ, ele putând să delege o serie de atribuții unor alte organisme numite sau alese cum ar fi comitetele de decizie locală, consiliile municipale de cartier sau așa numitului city manager.

Un element deosebit de interesant al administrației publice locale maghiare îl constituie existența instituției city manager-ului, care poate fi, de regulă, un funcționar public de rang înalt și care se ocupă în mod exclusiv de aspectele tehnice și profesionale ale actului administrativ, în timp ce primarul deține rolul de factor politic și de reprezentare.

City managerul este un organ uninominal numit și nu unul ales, al cărui rol principal îl constituie implementarea în activitatea de zi cu zi a strategiilor și direcțiilor generale stabilite prin deciziile primarului și respectiv hotărârile consiliului local, autoritatea sa reieșind din delegarea de atribuții,venită din partea unui organ ales, în speță primarul comunității locale respective. City managerul are obligația, instituită prin lege, de a participa la ședințele consiliului local, având dreptul, prin intermediul primarului, să prezinte inițiative sau proiecte ce pot fi adoptate de către consiliu.

Principalul avantaj al instituției city managerului, numit pe o perioadă nedeterminată, cu respectarea unor prevederi legale concrete în ceea ce privește competențele profesionale, îl constituie faptul că realizarea efectivă a actului administrativ se face de către o persoană profesionistă, capabilă să pună în aplicare în mod eficient strategia de guvernare locală a primarului, respectiv a consiliului local.

Totodată, city managerul asigură continuitatea actului de administrație publică locală, întrucât, de regulă, mandatul unui astfel de funcționar public, depășește ca durată de timp, mandatul unui primar ales pentru 4 ani.

Un alt element pe care îl considerăm demn de menționat în analizarea succintă a administrației publice locale maghiare, îl constituie așa numita „guvernare locală de la nivelul cartierelor”, existând posibilitatea constituirii unor consilii de cartier formate din membrii ai consiliului local și alegători, având drept președinte pe unul dintre consilierii locali ai municipalității respective.

Consiliul local din unitatea administrativ-teritorială care include cartierul respectiv poate delega consiliului de cartier adoptarea unor decizii pe anumite domenii de interes pentru cartierul în cauză, oferind totodată resursele financiare necesare punerii în practică a proiectelor delegate.

Existența acestui for de decizie, la nivel de cartier, indică gradul deosebit de ridicat al descentralizării sistemului administrative maghiar, oferindu-se astfel posibilitatea cetățenilor de a participa în mod efectiv și cât se poate de direct la procesul de luare a deciziilor politico-administrativ, alături de alte modalități, mai des utilizate, de aplicare a democrației directe la nivel local și anume referendum local, inițiativă publică de hotărâre a consiliului local sau diverse întâlniri, cu caracter formal, organizate între cetățeni și reprezentanții aleși ai acestora.

În ceea ce privește asigurarea serviciilor publice de interes local, autoritățile publice locale maghiare se bucură de o largă autonomie cu privire la organizarea formală pe departamente de lucru, la realizarea în mod efectiv a proiectelor de interes local, precum și la finanțarea tuturor aspectelor mai sus menționate.

Ca și regulă, serviciile publice sunt asigurate fie în mod direct și nemijlocit prin organismele subordonate administrației publice locale, fie sunt oferite, spre realizare, prin relații de ordin contractual unor persoane juridice cu capital privat, existând de asemenea soluția parteneriatului public-privat.

Secțiunea 3.5 Aspecte comparative referitoare la autonomia funcțională în Finlanda și Corsica

Din rațiuni practice vom diviza autonomia administrativă în două clase: funcțională și administrativă. Așa cum am indicat mai sus, fiecare din tipurile de autonomie este privită ca fiind mai dezvoltată decât cele precedente, având astfel un volum mai mare al autonomiei.

Autonomia funcțională pare să se extindă numai la o singură zonă de acțiune a entității administrative. Astfel această formă de autonomie poate fi prezentă în sistemul educațional, biserică sau chiar în cadrul unor servicii specifice. Însă, odată cu creșterea zonelor de acțiune, un alt tip de autonomie se face simțită și anume autonomia administrativă. Autonomia pe care Finlanda o oferă vorbitorilor de limba suedeză ar putea fi funcțională, limitându-se numai la câteva zone. Existența acestei autonomii pare însă să se îmbine cu autonomia administrativă.

O altă zonă a autonomiei funcționale oferită de Finlanda vorbitorilor de limba suedeză este cel al sistemului educațional. Astfel putem identifica două paliere caracteristice: pe verticală și orizontală. Autonomia orizontală există în rândul vorbitorilor de limbă suedeză și în districtele școlare bilingve. Autonomia verticală este prezentă deoarece autonomia variază de la nivelul de grădiniță până la cel universitar. Reglementările și legile relevante includ Actul educațional de bază (628/1998), Legea Liceului (629/1998), Legea Universităților (645/1997) și Decretul privind statutul de competențe a personalului didactic (986/1998). Această ultimă lege ăși are echivalentul în Legea privind cunoasterea limbilor străine cerut personalului în organele publice (424/2003). De fapt, sistemul educațional în limba suedeză, plătit de guvern, este valabil de la grădiniță până la universitate. Școli separate există în municipalitățile bilingve. În mod tipic, în districtele bilingve acest lucru înseamnă o administrație separată pentru fiecare școală divizată în două. Această diviziune a limbilor este menținută până la Consiliul Național al Educației. Desigur, aceste organe administrative au o autoritate crescută în timp ce ne urcăm spre un nivel național.

Cu toate acestea sistemul judiciar finlandez oferă o autonomie imperfectă pentru vorbitorii de limbă suedeză. Majoritatea instanțelor sunt vorbitoare de limbă finlandeză însă există și instanțe vorbitoare de limbă suedeză ori bilingve. În afara zonei judiciare, serviciile publice de sanătate sunt furnizate fie în limba finlandeză fie în suedeză.

Deși ideea democratică a unei biserici sponsorizate de stat este dificil de înțeles de majoritatea americanilor, Finlanda are un astfel de acord. În consecință, administrarea bisericii evanghelice-luterane trebuie să ia în considerare diferențe precum limba utilizată în serviciul religios. Biserica evanghelică-luterană menține biserici separate organizate pe criteriul limbii utilizate în serviciul religios la nivel local. Jurisdicția teritorială nu este exclusivă în acest caz demonstrând o diferență cheie prin intermediul unor forme de autonomie mai extinse.

Autonomia Corsicăi este tot una de tip administrativ. Corsica oferă un control local mai mare – într-o serie de domenii – decât oferă autonomia vorbitorilor de limbă suedeză pe teritoriul Finlandei. Adunarea Regională a Corsicăi are puterea de a lua anumite decizii și de a reglementa. Puterile ei derivă în mare parte din Statutul special din 1991 (modificat de Legea din ianuarie 2002). Aceste puteri au fost reafirmate în articolul 72 al Constituției franceze și includ un drept limitat de delimitare față de Parlamentul Francez. Adunarea poate să „deroge cu titlu de experiment pentru o durată și scopuri limitate de la prevederile oferite de statut sau un regulament care reglementează exercitarea puterilor.” Adunării i s-a garantat, mai apoi puterea de a adopta decrete naționale în baza Statutului din 1991 și reafirmat prin Statutul din 2002. Această putere a fost exercitată în mod regulat. Mai mult, în conformitate cu articolul 72-1 din 2003, referendum-urile locale neobligatorii pot fi organizate în Corsica precum și în alte regiuni franceze. Adunarea este desemnată de poporul corsican pe o perioadă de 6 ani. În comparație cu capacitatea vorbitorilor de limbă suedeză din Finlanda de a lua propriile decizii, este clar că Corsicăi i s-a acordat o mai mare autonomie. Se pune întrebarea dacă aceasta are un număr mare de „puteri” fapt pe care mulți l-ar considera mai degrabă o autonomie legislativă decât una administrativă. Reformele propuse în 2000 a fi implemetate au oferit Adunării corsicane un drept mai semnificativ pentru a deroga legii naționale fără a cere permisiunea Parlamentului Francez. Astfe Corsica a trecut linia neclară ce separă autonomia administrativă de cea legislativă.

Corsica are totodată un Consiliu executiv creat prin Statutul din 1991. Consiliul are 6 consilieri (selectați din cadrul Adunării) și un președinte care implementează politicile adunării. Consiliul executiv local, nu deține mai multe puteri decât Adunarea cu care colaborează. Există și un reprezentant al guvernului central din Corsica. Prefectul este „un instrument politico-administrativ care asigură respectul ordinei publice și care facilitează dialogul cu centrul.” Adunarea corsicană nu are puteri legislative, însă are puteri de reglementare în vederea implementării legislației naționale și a decretelor precum și dreptul de a implementa și defini politicile din cadrul sferelor de competențe. Pentru a ține pasul cu viziunea franceză privind indivizibilitatea republicii și dreptul la egalitate a tuturor cetățenilor în fața legii, Corsica nu a putut să dezvolte „soluții asimetrice”. Nu au fost garantate drepturi colective unui anumit segment al populatiei franceze. Astfel în Corsica nu există drepturi cu privire la simboluri unice precum steagul. Adunării i s-a oferit însă dreptul de a adopta programe pentru predarea limbii și culturii Corsicane.

Centrul deține o serie de puteri pentru a evidenția faptul că Insulei Corsica nu i s-au oferit vreo formă de autonomie legislativă. Centrul rămâne responsabil pentru interesele naționale, supravegherea administrativă și observarea aplicabilității legii. Deține controlul asupra guvernului local printr-un regim administrativ cuprinzător. Totodată el deține controlul asupra afacerilor interne, asupra sistemului juridic, relațiilor externe, politica socială ș.a.m.d.. Corsica are un control mare asupra afacerilor fiscale odată cu începutul procesului autonomiei în 1980. Aceste drepturi își au originea atât în statutul special din 1991 cât și în prevederile Legii din 2002. Articolul 72-2 a fost introdus ceva mai târziu în Constituție pentru a reafirma câteva din aceste drepturi pentru toate regiunile franceze. Așa cum îndatoririle sunt delegate regiunilor, tot astfel sunt prevăzute și veniturile corespunzătoare. Corsica este o regiune scutită de impozit în ceea ce privește impozitele pentru ocuparea forței de muncă. Din punct de vedere fiscal Corsica are un statut mai mult decât interesant: nu detine independența fiscală așa cum ar fi de așteptat în urma unei autonomii legislative însă deține o autoritate fiscală mai mare comparativ cu gradul de autonomie funcțională și culturală.

Putem concluziona că Corsica are un regim autonom mai dezvoltat decât cel al vorbitorilor de limba suedeză din Finlanda. Vorbitorii de limba suedeză nu beneficiază de o zona geografică sau insulară bine definită (cu excepția Åland), nu au o adunare reprezentativă, nu au un acces independent la venituri și nici nu dețin capacitatea de a cheltui astfel de venituri. Se pare că Corsica are o formă de autonomie administrativă mai estinsă decât cea a vorbitorilor de limba suedeză din Finlanda. Desigur, autonomia administrativă este mai dezvoltată decât autonomia legislativă de bază.

Concluzii preliminare

Am remarcat pe parcursul prezentului titlu faptul că în secolul al XIX- lea națiunile state au acuzat regiunile a fi obstacole în calea construcției unei identități naționale a statului modern. Desigur că Germania era o federație, dar în vreme ce putem vorbi de o oarecare autonomie administrativă în cazul statelor federale, nu a existat un balans real din punct de vedere teritoriat datorită preponderenței Prusiei în cadrul federației. În Franța, Italia și Spania guvernele au încercat cu diferite grade de succes să se desprindă de particularitățile regionale sau provinciale în timp ce Marea Britanie a reținut din aceste aspecte administrative dar fără a obține o mare autonomie. După al doilea război mondial și în mod particular după 1960, regiunile au fost considerate a fi un element important în calea modernizării statelor.

Totodată trebuie reținut faptul că teritorializarea problemelor minorităților nu este o soluție standard. Una din consecințe este că majoritatea este inversată. Fosta minoritate deține puterea asupra celorlalte grupuri, etalând pericolul ca aceste „noi” minorități să fie suprimate, sau structura populației este schimbată prin intermediul fenomenului de „purificare etnică”.

Așa cum am remarcat în cele mai multe cazuri autonomia reprezintă modalitatea de rezolvare a unor conflicte. Se poate include descentralizarea administrației (Corsica) ori o administrație independentă cu competențe legislative și separată virtual de legea statului (Insulele Åland). Singura caracteristică comună a tuturor cazurilor este crearea unei puteri executive independente și un organ reprezentativ ales de către populație. Acordurile privind asigurarea autonomiei la un nivel internațional, reprezintă un alt element de diferențiere. Regulile de guvernare ale Insulelor Åland și Tyrolul de Sud derivă din acordurile la un nivel internațional, în schimb competențele Insulelor Feroe și Groenlanda își au rădăcina în actele interne ale Danemarcei.

Ca atare putem conclude că autonomia nu este statică; se schimbă odată cu condițiile sale. Schimbările nu pot fi făcute decât în condițiile acceptării acestora de către factorii interesați, altfel incertitudinea poate afecta populația.

În lumina analizelor noțiunii suveranității am fi tentați să credem că autonomia și suveranitatea au foarte puține lucruri în comun, chiar mai nimic. Însă, așa cum am demonstrat pe parcursul acestui titlu, anumite teorii și dezvoltări moderne au susținut ideea că distanța dintre cele două noțiuni a fost redusă considerabil.

Relația dintre autonomie și suveranitate este importantă datorită conflictelor de interese dintre guvernul central și organizațiile regionale. Pe de-o parte, guvernul central își dorește de obicei să prevină ca entitatea regională să dobândească suveranitate, fiindu-i teamă ca aceasta să nu dobândească independența totală și să ducă la secesiune. Pe de altă parte, organizația regională se străduiește să obțină suveranitate fie datorită unei dorințe ascunse pentru a obține independența mai apoi, sau pentru a-și afirma o identitate națională.

În ultimii 20 de ani clasicul sistem ierarhic de comandă de la centru a fost completat printr-o mai accentuată delegare a acestor funcții către agenții autonome. O ipoteză de la care se poate pleca este aceea că crearea unor entități autonome va îmbunătăți performanțele și eficiența fără a afecta în mod negativ alte valori cum ar fi controlul politic sau democrația.

Din lipsa unui cadru juridic instituțional și a experienței relativ reduse în domeniul autorităților administrative autonome, literatura juridică nu a statuat criteriile de identificare ale acestor organisme administrative.

Noțiunea de autorități administrative autonome sau independente este întrebuințată pentru organele administrative înființate la nivel central, local sau de la nivel central în teritoriu, care se caracterizează prin independența lor față de alte entități și ierarhii administrative.

Organizarea în țara noastră a unor asemenea autorități, cu atribuții de control sau de coordonare, independente de Guvern, se înscrie în tendința generală care caracterizează legislația occidentală a ultimilor ani, și anume creșterea numerică a autorităților administrative independente, create la nivel central, autonome față de Guvern și uneori față de Șeful Statului.

Ei bine, doctrina de specialitate a interpretat acest fenomen ca o mărturie a dorinței de modernizare a administrației tradiționale, ori ca un eșec sau neadaptare a structurilor administrative tradiționale, dar, în egală măsură și a jurisdicției, pentru aspectele cele mai noi ale administrației.

Principiul descentralizării dus la maxim, se confundă cu autonomia, ori tocmai pentru ca persoanele administrative autonome, în dorința apărării și realizării intereselor lor speciale și locale, să nu atingă sau să treacă în sfera interesului general, Statul plasează în fruntea lor reprezentanți de ai săi, pe de o parte a supraveghea ca activitatea organelor descentralizate să fie profitabilă însăți unităților, iar pe de altă parte să paralizeze și să înlăture, în principiu, orice atingere s-ar aduce legilor și regulamentelor generale.

Chiar dacă nu vorbim de forme federative de organizare, autonomia administrativă este în mod necesar legată de respectarea principiului subsidiarității conform căruia statul nu trebuie să intervină decât în mod excepțional. Comunitățile locale cunosc într-un mod mai limpede și pot rezolva mai eficient problemele cetățenilor din raza lor de cuprindere și de aceea soluțiile pot fi adaptate cu mai multă usurință nevoilor reale ale fiecărei persoane în parte, acestea având întâietate ca indivizi și nu ca simple subiecte de drept. De aceea este necesar ca statul să intervină numai atunci când aceste structuri de bază „ nu își mai pot autoregla echilibrele funcționale”.

Totul se poate descentraliza, înafară de competența executivă a statului, adică de dreptul de comandament. Pe măsura în care persoanele administrative dobândesc mai multă competență legală și tehnică, pe aceeași măsură statul are grijă să-și centralizeze și să-și mențină intact dreptul de comandament, încredințând exercițiul acestui drept numai la anumiți funcționari bine ierarhizați și permițând întrebuințarea forței publice numai în cazuri și în condiții care să asigure în tot momentul monopolul forței în mâna statului. În concepția sa în acest fel forța publică, în loc de a se descentraliza și divide, din contră se centralizează din ce în ce mai mult în mâna guvernanților.

Descentralizarea administrativă are loc în mod exclusiv în folosul unităților administrative, pentru girarea intereselor locale și speciale, în condițiile cele mai satisfăcătoare pentru populația respectivă.

Partea a IV-a

Cercetare aplicativă privind gradul de autonomie instituțională în România

Scopul acestei cercetări este acela de a stabili și dezvolta un instrument de evaluare a autonomiei instituționale în România. Am pornit în dezvoltarea instrumentului de cercetare de la întrebările de lucru enunțate în titlul 1. Colectarea datelor a fost realizată prin analiza de document (cadrul legal, rapoarte anuale, strategii adoptate, etc), interviuri structurate și chestionare.

Am distins astfel cinci nivele în seriile de date. Pentru fiecare am dezvoltat un set de întrebări plecând de la concluziile studiului realizat în cadrul cercetărilor realizate în Belgia, Norvegia și Irlanda.

Modulele identificate și asupra cărora se va acționa pentru culegerea datelor sunt:

Identificarea instituțională și mediul de acțiune

Autonomia organizațională/funcțională

Monitorizare și control al organizației de către entitatea care a creat-o sau căreia îi prezintă rapoarte

Cultura organizațională

Performanța organizației

Obiectivele cercetării se încadrează în:

Studierea elementelor comune ale autonomiei și controlului entităților supuse studiului

Explicarea tipologiilor autonomiei prin referirea la factori relativi cum ar fi: atribuții, vechimea organizației, mărimea, contextul politicilor publice la nivel național ori regional.

Studierea efectelor tipologiilor autonomiei și controlului organizațiilor publice asupra performanțelor și rezultatelor acestor organizații (luând în considerare interacțiunea cu cultura organizațională)

Figura: Modelul cercetării

Aspecte metodologice

Din multitudinea de entități care se pot încadra în caracteristicile generale ale autorităților administrative autonome, identificate de doctrină am selectat un număr de 23. Acestea se încadrează în următoarele caracteristici definitorii:

au menționate în mod expres în actul normativ care le legitimează existența sintagma autoritate sau instituție autonomă ori independentă

sunt în mod structural diferite de alte instituții

au o anumită autonomie în luarea deciziei

au continuitate dovedită în timp

realizează funcții ale statului

sunt încadrate cu personal

dețin resurse financiare

sunt create de stat sau se află sub supravegherea acestuia

Instituțiile/Autoritățile vizate aparțin uneia din următoarele trei mari categorii:

Organizație unică fără unități subordinate cu acoperire la nivelul întregii țări

Instituții centrale cu birouri regionale sau locale

Entități ce sunt subordonate altor entități

grupuri de organizații similare (instituții similare care raportează aceleiași entități și care au atribuții similare, spre exemplu colegii regionale)

Datele au fost culese prin intermediul unui chestionar electronic remis instituției dar și din datele publice referitoare la instituție (rapoarte anuale, bugetul instituției afișat pe pagina Ministerului de Finanțe, pagina web a instituției). Chestionarul a fost pretestat înainte de aplicare pe un lot de zece persoane reprezentând instituții publice. O serie de date (cum ar fi bugetul ori personalul angajat) al unora dintre instituțiile chestionate nu sunt publice. Ca atare acele date au fost eliminate din analiză.

În sensul studiului de față definim autonomia ca un nivel al competențelor decizionale din cadrul unei organizații.

Crearea unor instituții (mai) autonome implică schimbarea modalităților de decizie de la actorii externi către instituția însăși prin delegare, deconcentrare sau descentralizare.

Astfel distingem între:

Autonomia managerială (posibilitatea de a alege și folosi resursele umane, financiare și de orice altă natură) și

Autonomia politicilor publice implementate (obiective, grup țintă, instrumente folosite în implementarea politicilor publice, calitatea și cantitatea rezulatelor, procesele și procedurile, reglementând cadrul normativ general sau deciziile în cazuri particulare)

M0. Informații despre respondent

Pe baza criteriilor stabilite au răspuns chestionarului:

Au fost eliminate din lot datorită schimbării statutului sau neîncadrării stricte în criteriile determinate Serviciul Român de Informații și Agenția Națională pentru Ameliorare și Reproducție în Zootehnie.

M1 Identificarea instituției și mediul de acțiune

Q3 În ce an a fost înființată organizația cu denumirea ei actuală?

Marea majoritate entităților analizate sunt instituții relativ noi, înființate după 1989. Avem însă de-a face și cu instituții cu tradiție (cum este, după cum am remarcat pe parcursul acestui studiu Banca Națională ori Curtea de Conturi). Pentru a evidenția stabilitatea instituției întrebarea s-a referit la denumirea instituției în forma sa actuală. Uneori, deși o instituție este înființată de mult timp, prin comasări repetate i se schimbă denumirea.

Un astfel de element poate dovedi un înalt grad de autonomie. Trei dintre respondenți au declarat că au fost înființați la sfârșitul secolului XIX (1864, 1879, 1880) iar unul în 1949. Totodată se poate face o observație preliminară referitoare la înființarea unor astfel de autorități în apropierea anilor electorali.

Q4 Câți angajați are organizația la data de 31 decembrie 2010 (norme întregi)?

Numărul angajaților (inclusiv funcțiile de demnitate publică) din lotul de studiu variază între 46 și 3668. Acest aspect este relevant în contextul identificării unor caracteristici ideale ale autorităților autonome din perspectiva acoperirii cu personal remunerat a competențelor legale delegate de stat. Se poate observa lesne că majoritatea entităților autonome investigate au sub 500 de angajați.

Q5 Ce buget a avut instituția în anul trecut?

Nu putem să nu observăm că bugetul utilizat de autoritățile autonome investigate, la nivelul anului 2010 se situează sub 100.000.000 lei, doar 6 astfel de entițăți depășind media.

Q7 Sursa de finanțare a activităților instituției a provenit din (specificați procente):

Q7 Care este baza legală de înființare a instituției?

Majoritatea respondenților s-au constituit prin lege. Ceea ce este interesant de observat este faptul că 26% dintre ei sunt constituiți prin Ordonanță de Guvern ori Ordonanță de Urgență a Guvernului (în contextul în care dispozițiile constituționale impun înființarea prin lege organică).

Q8 Are instituția personalitate juridică separată de cea a autorității care a înființat-o?

Q10 Organizația se subordonează

Financiar (Specificați)

Metodologic (Specificați)

Acest item a fost unul opțional și nu a fost completat de respondenți.

Q12 Care este domeniul în care operează instituția (se utilizează drept standard Clasificarea funcțiilor guvernamentale realizată de Națiunile Unite (http://unstats.un.org/unsd/cr/registry/regcst.asp?CI=4))? (Selectați până la două opțiuni)

Q13 Care sunt principalele două atribuții ale instituției? (

Principalele două atribuții ale entităților chestionate se încadrează în Control/inspecție/monitorizare respectiv formularea de politici publice.

Q14 Analizând istoric structura pe care o reprezentați cum a derivat ea?

Q15 În cazul în care ați optat pentru unul din punctele a)-c) de mai sus care a fost denumirea instituției antecesoare?

Q16 Care din următorii reprezintă beneficiarii serviciilor dumneavoastră/ținta activităților desfășurate de dumneavoastră? (se pot alege mai multe variante)

Q17 Luând în considerare principalele atribuții ale instituției precizati dacă mai există alte entități cu atribuții similare sau care furnizează aceleași servicii:

Q18 Dacă da precizați dacă instituția dumenavoastră este în competiție cu acestea:

Q19 În ce categorie se încadreaza acești competitori:

Q20 Activează instituția în rețele de cooperare cu alte entități publice sau private în vederea realizării atribuțiilor sale? (nu includeți entitatea publică de care depinde: minister, Parlament, etc.)

Q21 Dacă da care sunt partenerii?

Q22 Cum ați clasifica tipul de relație dezvoltată cu cel mai bun partener din cadrul rețelei în funcție de următoarele aspecte:

Q23.Cât de răspândite sunt următoarele activități în cadrul instituției:

M2 Autonomie organizațională

Q24 Dat fiind faptul că instituția are personal propriu, putem afirma că aceasta poate decide, fără intervenție din exterior, asupra unor aspecte cum ar fi:

Q25 Poate conducerea să decidă asupra următoarelor aspecte?

Autonomia managentului financiar

Q26. În privința autonomiei managementului financiar poate organizația, singură să:

Autonomia asupra asumării politicilor publice

Q27. Care din următoarele afirmații se apropie cel mai mult de adevăr luând în considerare delimitarea exactă/alegerea grupului țintă a politicilor pe care organizația le are în competență:

Q28. Care din următoarele afirmații este cea mai valabilă, cu privire la alegerea/selecția de instrumente ale politicilor publice (subvenții, …) în funcție de politicile pe care organizația le are în sarcină/execută:

M3. Monitorizarea și controlul organizației

Definiții de bază:

Controlul (lato sensu) în această cercetare se referă la ciclul de orientare/ghidare; Termenul de control (stricto sensu) și evaluare (Kaufmann et al. 1986), cuprinde mecanisme și instrumente utilizate de către entitatea mamă pentru a influența în mod intenționat deciziile și comportamentul autorității autonome pentru a-și atinge obiectivele proprii. În acest studiu, cele trei dimensiuni de control vor fi distinge:

control ex ante: accentul se pune pe „înainte de…” formularea unor norme detaliate, de reglementare, proceduri standard de operare și a cerințelor de aprobare (sau de anulare a drepturilor), care să orienteze actorul, astfel încât obiectivele dorite să fie atinse. Intenția este de „a minimiza riscurile și de a spori gradul de certitudine a procesului de atingere a performanței înainte de a începe “(Wirth 1986).

control ex post: accentul se pune pe a verifica dacă obiectivele organizatorice propuse au fost realizate de institutie și dacă este nevoie de măsuri corective în viitor. Elementele de control ex post sunt stabilirea obiectivelor, monitorizarea, evaluarea, auditul și sancțiunile.

Ambele modalități de control ex-ante sau ex-post pot avea drept țintă principală alegerea și utilizarea intrărilor/input-urilor, sau livrarea de rezultate, deși, în practică, ele apar mai ales în perechi (ex-ante la intrare; ex post privind rezultatele obținute).

Tehnicile de control pot fi ierarhice și/sau bazate pe rețea. De exemplu:

controlul structural prin influențarea deciziilor entităților autonome prin linii ierarhice și răspunderea față de instituția conducătoare sau prin intermediul consiliului de supraveghere;

controlul financiar prin influențarea deciziilor entităților autonome prin schimbarea nivelul bugetului acordat agenției, structura veniturilor sale, precum și schimbarea nivelului de risc

controlul entităților autonome prin punerea în concurență cu alte organizații;

control prin stimularea crearii unor rețele de cooperare la care entitățile autonome sunt parte.

Ex post Control

Documentul în care obiectivele organizației sunt specificate se referă la acele documente din care se desprind obiectivele organizației. Aceste obiective sunt altele decât obiectivele pur financiare și bugetare, pe care organizația trebuie să le atingă. În plus, se solicită informații referitoare la măsura în care obiectivele organizației sunt/pot fi cuantificabile.

Termenul de document semnifică atât documente publicate cât și nepublicate.

Alte documente specifice pot fi adăugate.

Q27 În ceea ce privește obiectivele (altele decât cele pur obiectivele financiare) ale organizației dumneavoastră; unde sau când sunt acestea specificate; se referă la obiective cuantificabile?

Implicarea organizației în stabilirea de obiective (altele decât cele pur financiare)

Se măsoară poziția dominantă a organizației superioare (politice (de exemplu Parlament) sau administrative (de exemplu, minister)), în stabilirea obiectivelor.

Q28 Este organizația dumneavoastră implicată în stabilirea acestor obiective (altele decât obiective pur financiare) și în ce măsură (un singur răspuns)?

Raportarea îndeplinirii obiectivelor și atingerea rezultatelor (altele decât obiective pur financiare)

Caută să evidențieze frecvența rapoartelor în care atingerea scopului organizației este raportat.

Termenul de raport semnifică documente ori alte documente pur interne. Acestea pot fi publicate sau nepublicate. Aceste rapoarte sunt destinate entității care a creat autoritatea autonomă sau cel puțin sunt comunicate și accesibile pentru ei.

În funcție de situația specifică, noțiunea de autoritate politică (de exemplu, Parlament) sau administrativă (Ministerul mamă de exemplu), poate fi limitată la Parlament sau ministerul mamă

Q 29 Cât de des raportează organizația dumneavoastră rezultatele și obiectivele atinse (altele decât cele pur financiare) autorității politice sau administrative care îi monitorizează activitatea (un singur răspuns)?

Q 32 Cine evaluează rezultatele organizației (altele decât cele strict financiare) (mai multe răspunsuri posibile)?

Q33 Există recompense în caz de rezultate bune sau realizarea obiectivelor pentru organizație?

Q34 Sunt aceste recompense (mai multe răspunsuri posibile):

Q35 Există sancțiuni în caz de rezultate proaste sau eșecul în atingerea obiectivelor?

Q36 Aceste sancțiuni sunt:

Q37 Este supusă organizația dumneavoastră unui audit periodic și cine efectuează acest audit periodic (mai multe răspunsuri posibile):

Q38 Ce elemente analizează controlul de audit (mai multe răspunsuri posibile):

Q39 Organizația dumneavoastră a fost supusă în mod inopinant (neplanificat) unui audit sau anchete specifice, în ultimii 5 ani (mai multe răspunsuri posibile)?

Q40 Pe ce aspecte s-a centrat un astfel de audit inopinant?

Q41 Este organizația condusă de un bord/Consiliu director?

Q42 În cazul în care organizația dumneavoastră are o conducere colectivă(bord), cine numește membrii:

M4 Cultura organizatiei

Q 43 Evaluați organizația dumneavoastră așa cum este acum. Acordați puncte de la 1 la 7 pentru a descrie modul în care elementul este caracteristică pentru organizația dumneavoastră (prin urmare, nu pentru dumneavoastră personal). Încercați să analizați organizația dvs. de la distanță.

M5 Performanța organizației

Utilizarea/dezvoltarea de noi tehnici de performanță ca condiție pentru performanță

Motivare: Aceste variabile măsoară gradul în care organizațiile utilizează tehnici care se presupune că pot spori performanțele organizaționale. Conceptual avem grupate variabilele în două categorii de tehnici: interne și externe.

Q44 În ce măsură următoarele lucruri se întâmplă în organizația dumneavoastră:

Q45 Pe o scară de la 1 la 10 câte puncte dați organizației dumneavoastră cu privire la rezultatele generale (1 este cel mai mic scor, 10 este cel mai mare scor)

Q46 Conform următoarelor criterii ce notă ați acorda? (1 este cel mai mic scor, 10 este cel mai mare scor)

Concluzii ale studiului

Din interpretarea datelor colectate putem desprinde caracteristicile comune generate de fiecare entitate din cele 23 din lotul de studiu. Astfel putem aprecia că aceste elemente se înscriu în următoarele direcții:

I. Autorități administrative autonome se înființează prin lege organică. Fiind prevăzut în Legea fundamentală, acest principiu ar trebui să fie respectat întotdeauna atunci când vorbim de înființarea, organizarea și funcționarea unei autorități administrative autonome, având caracter absolut. Dar în practică, acest principiu constituțional a fost foarte frecvent încălcat. Unele autorități administrative autonome au fost înființate prin lege organică, dar statutul lor a fost modificat prin ordonanță de urgență (Curtea de Conturi, Consiliul Suprem de Apărare a Țării, Serviciile publice de radio și televiziune, Consiliul Concurenței, Comisia pentru Supravegherea Asigurărilor, Agenția Națională de Integritate), altele au fost înființate direct prin ordonanțe de urgență (Comisia Națională a Valorilor Mobiliare, Consiliul Național pentru Studierea Arhivelor Securității, Comisia de Supraveghere a Sistemului de Pensii Private, Autoritatea Română de Asigurare a Calității în Învățământul Superior), iar altele prin lege ordinară (Agenția Națională de Presă Agerpres). Fără îndoială că dacă toate aceste acte normative care încalcă dispozițiile constituționale, (ordonanțe de urgență și legi ordinare), adoptate în domeniul autorităților administrative autonome ar fi atacate la Curtea Constituțională s-ar bloca activitatea unor entități esențiale pentru democrația românească.

II. O autoritate administrativă autonomă va face parte din administrația publică centrală de specialitate așa cum este ea caracterizată de dispozițiile constituționale. Ca și ministerele și celelalte organe centrale subordonate Guvernului, autoritățile administrative autonome exercită o activitate executivă, adică organizează aplicarea și execută în concret legile, asigurând buna funcționare a serviciilor publice instituite în acest scop. Faptul că unele autorități administrative centrale autonome funcționează pe lângă Parlament (de exemplu, Consiliul Legislativ) sau că ele prezintă rapoarte de activitate în fața Parlamentului nu influențează asupra naturii lor juridice, ele făcând parte din categoria organelor administrative centrale de specialitate.

III. Autoritățile administrative autonome sunt au un ridicat grad de independență, ceea ce înseamnă că nu se află în subordinea Guvernului sau a vreunui minister. Desigur, ele trebuie să execute ordonanțele și hotărârile Guvernului. Pe de altă parte, aceste autorități nu se află nici în subordinea Președintelui României, pentru că reglementările Constituției nu admit crearea unor organe administrative nici pe lângă și nici în subordinea acestuia. Cel puțin teoretic, autoritățile administrative autonome sunt scoase din sfera de influență a Guvernului, dar nu este întotdeauna așa. În cazul Consiliului Suprem de Apărare a Țării, autonomia acestui organism administrativ este cel puțin discutabilă în raport cu Guvernul atâta timp cât opt din cei doisprezece membri fac parte din executiv. Autonomia Consiliului Economic și Social față de Guvern este la rândul său relativă, având în vedere caracterul tripartit al acestei instituții în care câte 15 membri sunt numiți de Guvern, de asociațiile patronale reprezentative la nivel național și de asociațiile sindicale reprezentative la nivel național, astfel încât este limpede că Guvernul poate influența deciziile Consiliului prin ralierea la unul din punctele de vedere legat de o anumită problematică, respectiv patronal sau sindical. Aceeași situație o întâlnim în cazul Consiliului Național de Formare Profesională a Adulților.

IV. O autoritate administrativă autonomă este un for de decizie colegial (spre exemplu Consiliul Suprem de Apărare a Țării, Consiliul Național al Audiovizualului, Consiliul Concurenței, Curtea de Conturi) însă nu este exclusă exisța unor autorități uninominale (cum este Avocatul poporului).

V. O autoritatea administrativă autonomă dispune de putere de decizie, care se manifestă prin emiterea actelor administrative de autoritate individuale și uneori chiar normative. În principiu, legalitatea acestor acte poate fi controlată, în mod direct, pe calea contenciosului administrativ. Aceste acte pot purta denumirea de hotărâri, ordine, decizii, regulamente, îndrumări, ordonanțe, atestate, avize etc.

VI. Membrii autorităților administrative centrale autonome sau, uneori, directorii lor sunt numiți fie direct prin decizia uneia sau a celor două Camere ale Parlamentului, fie la propunerea unei comisii permanente a Camerei Deputaților sau Senatului, fie la propunerea Președintelui României ori Primului ministru, fie prin alte metode.

VII. O autoritatea administrativă autonomă depinde într-o formă sau alta de Parlament (sau cel puțin de o cameră a Parlamentului). Dependența lor față de Parlament se manifestă diferit. Astfel, raportat la alte autorități administrative centrale autonome, Consiliul Legislativ se găsește într-o relație de dependență mai strictă, deoarece, conform art. 79 din Constituție, este organ de specialitate al Parlamentului. Și acest criteriu prezintă un anumit grad de relativitate întrucât, pe de o parte, nu toate autoritățile administrative autonome sunt ținute de lege să prezinte rapoarte de activitate în fața Parlamentului, iar pe de altă parte, efectele controlului exercitat de Parlament nu sunt aceleași pentru toate aceste organe administrative. Cu toate acestea există și Autorități administrative autonome care nu prezintă rapoarte Parlamentului. Este cazul CNFPA care, conform legii prezintă rapoarte trimestriale și anuale către ministerele de resort (MMFPS și MECTS). În majoritatea cazurilor nu sunt prevăzute măsuri directe și concrete în cazul în care Parlamentul decide că activitatea prezentată în raport este necorespunzătoare. Doar în cazul serviciilor publice de radio și televiziune, respectiv Societatea Română de Radiodifuziune și Societatea Română de Televiziune, este prevăzut clar că respingerea de către Parlament a raportului anual de activitate atrage demiterea, de drept, a consiliului de administrație respectiv. Totodată pot fi identificate două situații: rapoarte prezentate, rapoarte prezentate și discutate și respectiv rapoarte dezbătute, fără a fi supuse votului. Totodată uneori în legea de organizare este precizat un termen cert (15 aprilie a anului următor ca în cazul CNCD) ori un interval (în prima jumătate a anului următor) ori nu este precizat nici un termen până la care trebuie depus raportul. De asemenea se poate remarca că în cazul în care se prezintă rapoarte Parlamentului acestea pot fi direcționate fie către camerele reunite fie către una din camere fie către comisiile de specialitate. De asemenea ar fi util să se prevadă în legea de organizare unele elemente cheie pe care să le cuprindă raportul anual. (Obiective stabilite și atinse, modul de gestionare a resurselor alocate, obiective de atins în următorul an, etc.)

VIII. Conducătorii acestor instituții sunt ordonatori principali de credit cu toate că există în practică și excepții cum este cazul CNFPA. Aceste instituții ar trebui să aibă un mandat clar pentru a-și urmări misiunea într-un mod independent, fără intervenția altor entități în activitățile sale. Ar trebui să existe un buget îndestulător, pe termen lung pentru ele astfel încât să nu se teamă că resursele lor pot fi tăiate în cazul în care activitatea lor este prea critică la adresa puterii ori nepopulară.

IX. Conducătorii acestor instituții sunt asimilati de cele mai multe ori demnitarilor ori înalților funcționari publici (au rang de ministru, secretar de stat, subsecretar de stat). Acest statut garantează o autoritate extinsă a instituției.

X. Cheltuielile de funcționare ale autorității autonome sunt suportate de la bugetul de stat. Cu toate acestea pot exista și entități care își asigură finanțarea propriei activități (cum este cazul Băncii Naționale a României ori Comisiei de Supraveghere a Asigurărilor. Apreciem că o caracteristică de bază a acestor entități ar trebui să fie stabilitatea financiară, tocmai pantru a le garanta independența. Aceasta nu poate fi garantată decât de sume ce provin de la bugetul de stat. Cu toate acestea, în situații de criză economică existența unor surse de finanțare suplimentare nu poate fi decât benefică.

XI. Numărul membrilor în organele colective de decizie poate varia de la 5 până la 45 cum este cazul C.E.S. În vederea creșterii eficienței organul colegial ar trebuie să se încadreze între 5 și 10 membri după cum dealfel reiese din media numărului de decidenți colectivi din România.

XII. Autoritatea administrativă autonomă trebuie să fie creată pentru o perioadă de cel puțin 5 ani pentru a-și dovedi utilitatea și eficiența. Trebuie să beneficieze de stabilitate în ceea ce privește reglementarea activității sale.

XIII. Autoritatea autonomă trebuie să poată să-și autoreglementeze activitatea internă (prin posibilitatea de a adopta regulamente interne dar și de a salariza în funcție de performanțe propriul personal)

XIV. Domeniul de activitatea trebuie să unul clar determinat și individualizat, să nu se suprapună cu domenii date în competența altor instituții pentru a nu intra în competiție. Dealtfel lipsa de concurență este una din caracteristicile de bază a activității instituțiilor studiate.

XV. Între atribuțiile unei astfel de autoritate/instituție autonomă/independentă se înscrie atât formularea de politici publice în domeniul de competență, cât și activități de control/inspecție/monitorizare sau pot fi prestatoare de servicii publice primare.

XVI. Beneficiarii activităților desfășurate de aceste entități sunt atât entități publice cât și private (fizice ori juridice). În mare parte competența lor materială extinzându-se la nivelul teritoriului de stat.

XVII. Capacitatea decizională a entității trebuie să fie una extinsă și să cuprindă cel puțin aspecte ce țin de promovarea propriilor angajați, modalitățile de evaluare a acestora precum și criteriile de diminuare ori augmentare a numarului personalului angajat (în limitat unui buget predeterminat). Totodată o astfel de instituție ar trebui să poată să-și stabilească tarife pentru serviciile furnizate (cu toate că acest fapt ar putea îngrădi accesul liber la servicii introducând bariera costului).

XVIII. Organizația trebuie să poată să-și stabilească obiective proprii, fără ca entitatea căreia îi prezintă rapoarte să fie consultată ori săși de-a acordul

XIX. Activitatea trebuie să poată fi auditată (nu numai financiar) de organisme externe. Acesta cu atât mai mult cu cât de cele mai multe ori rapoartele sunt doar prezentate nu și discutate/aprobate. Astfel forul căruia I se prezită raportul nu are de ales decât să-l audieze și să credă în veridicitatea datelor.

XX. Conducerea autorităților administrative autonome nu este recompensată ori sancționată dacă își atinge sau depășește obiectivele respectiv nu le atinge. Acest fapt poate fi interpretat ca fiind un factor stabilizator, inexistența unei săbii a lui Damocles deasupra capului fiind de natură să asigure obiectivitatea deciziilor.

XXI. Durata mandatului variază putându-se intinde până la nouă ani. Media se încadrează la patru ani. Se poate pune problema dacă momentul schimbării membrilor este bine să corespundă unor momente electorale. Datorită necesității obiectivității soluția cea mai bună ar fi ca mandatul să nu coincidă cu cel parlamentar. Totodată regula este reprezentată de mandatul unic, fără drept de reînnoire (cu toate că există și excepții cum este cazul BNR).

XXII Dacă vorbim de un organ colegial de conducere acesta trebuie să aibă rol decizional (cu toate că au fost respondenți care au afirmat rolul consultativ al organului colegial, acest fapt nu este decât o excepție de la regula instituită mai sus).

XXIII. În îndeplinirea atribuțiilor sale autoritatea autonomă precum și persoanele din conducerea acesteia nu pot solicita sau primi instrucțiuni de orice natură de la nici o altă instituție ori autoritate publică.

Concluzii finale

Am remarcat pe parcursul prezentei lucrări că termenul de autonomie apare în contexte juridice variate. În legislația internă, autonomia face parte din propria guvernare a anumitor societăți și instituții publice incluzând puterea de a statua și anume autoritatea de a reglementa propriile afaceri prin adoptarea unor norme juridice. Autonomia constituțională este o condiție esențială a statalității. După cum am văzut, în dreptul internațional, autonomia reprezintă o situație particulară în care anumite părți ale teritoriului statului sunt autorizate să se autoguverneze în ceea ce privește anumite aspecte (clar reglementate de cadrul normativ intern ori internațional). Acest lucru se întâmplă prin adoptarea unor reglementări normative dar fără a forma o altă structură statală.

Obiectivul principal al studiului de față a fost acela de a examina autonomia și controlul, coordonarea, complexitatea și implicațiile rezultatelor în organizațiile sectorului public într-o perioadă de profunde reforme administrative. Argumentul central este acela că există un proces de sedimentare ce are drept rezultat crearea unor instituții composite ori forme organizaționale hibride.

Este evident că termenul de autonomie este folosit diferit în funcție de context fără însă ca noțiunea de autonomie să fie însă un concept juridic bine definit.

Iată de ce studiul de față este unul interdisciplinar, abordând noțiunea de autonomie dintr-o multiplă perspectivă: a dreptului internațional, a filosofiei, a științelor politice, a științelor juridice și nu în ultimul rind a științelor administrative.

Autoritățile administrative autonome din România reprezintă o categorie juridică inedită, de organe ale administrației de stat centrale, scoase din sfera de influență a Guvernului și plasate sub control parlamentar.

Unii autori au numit acest fenomen agentificarea sectorului public și l-au identificat ca făcând parte din doctrina Noului Management Public (New Public Management) dezvoltată în ultimii ani. Se pune întrebarea legitimă dacă a redus Noul Management Public controlul central și a mărit autonomia, ori în contextul noilor reforme mult trâmbițate, au acoperit ele deficiențele vechilor reforme sau au generat altele noi.

Incotestabil că există forme variate de autonomie: de la autonomia teritorială, la autonomia personală, autonomia culturală ori autonomia funcțională, dar și autonomii cu puteri administrative și de reglementare. Existența unor astfel de forme diferite de autonomie ar trebui reținute atunci când termenul de „autonomie” este folosit, iar contextul în care termenul este menționat a trebuit clarificat mai întâi.

Din punct de vedere evolutiv, am remarcat faptul că la baza acestui proces de apariție și dezvoltare a acestor instituții administrative cu autonomie funcțională a stat, ca un adevărat model, sistemul de drept francez, cu autoritățile administrative independente, fără însă a nega că fenomenul apariției acestor instituții administrative autonome sau independente își are originea în sistemul de drept anglo-saxon. Instituții asemănătoare cu agențiile din SUA au apărut și s-au dezvoltat și în Marea Britanie, unde sunt cunoscute sub denumirea de quango, sintagmă ce reprezintă prescurtarea expresiei quasi-autonomus non gouvernmentale organisation.

Am putut observa pe parcursul prezentului studiu că în literatura juridică franceză s-a arătat că autoritățile administrative independente s-au născut din dorința autorităților executive de a se autocontrola și autocenzura, întrucât, până la apariția lor, slăbiciunea sau absența unui control asupra activității administrative, în afară de controlul exercitat de judecătorul administrativ, lăsa să planeze un risc de arbitrariu în această activitate. Autoritățile administrative independente trebuie să servească cetățenilor ca scut împotriva presiunilor grupurilor de interes. Ele permit, într-o manieră generală, reglementarea concurenței, și utilitatea lor este, din acest punct de vedere, indubitabilă.

Am putut reține că tot în literatura juridică franceză s-a arătat că aceste organisme administrative sunt modalități de reglementare hibride situate la cumpăna intervenției directe a administrațiilor centrale și autoreglementarea profesională făcută de ele însele, înmulțindu-se în contextul unei organizări statale prea directe și polimorfe și înscriindu-se într-o schemă instituțională, a cărei complexitate instituțională și jurisdicțională trebuiesc clarificate.

În țara noastră, după intrarea în vigoare a Constituției din 1991, printr-o serie de acte normative au fost înființate și organizate mai multe autorități administrative centrale scoase din subordinea Guvernului, fapt pentru care sunt considerate autonome, cu toate că ele sunt dependente de Parlament, prin modalitatea de desemnare a tuturor sau a unora din membrii lor, dar și prin obligația de a-i prezenta rapoarte.

Pe de altă parte, în discursul juridic și administrativ general, autonomia teritorială se traduce prin auto-guvernare, luarea internă a deciziilor – în ceea ce privește interesele unei comunități. Este vorba de interesele lingvistice, culturale, educaționale, dar și de cele sociale și economice ale populației dintr-un anumit teritoriu.

Teritoriile autonome reprezintă acele unități teritoriale care și-au câștigat un statut special în cadrul unei țări. Ele sunt autorizate în cea ce privește o identitate culturală internă proprie (bazată pe o motivație etnică, religioasă, lingvistică sau pur și simplu geografică), dar au sau își doresc și o autonomie economică și socială (așadar structuri de conducere autonomă, auto-guvernare în domeniile: legislativ, administrativ, politic, etc.).

Putem astfel identifica două aspecte deosebit de importante:

În primul rând, trebuie menționat că ideea și realitatea unei autonomii teritoriale se suprapun peste realitatea existenței unei enclave etnice, lingvistice sau religioase – așadar se corelează întotdeauna cu existența unei minorități sau grup dominat.

Al doilea punct care face legătura între domeniul administrativ, cel juridic și cel politic – este că autonomia teritorială este ultima fază a „devoluției” sau descentralizării unui stat, fără a se vorbi încă de dezmembrare, modificarea granițelor externe ale statului sau pierderea suveranității. Dacă pârghiile democrației și ale bunăstării nu numai că scârție, dar se prăbușesc, pașii descentralizării se opresc, iar ruptura independenței e iminentă.

Am despins pe parcursul prezentei cercetări că în domeniul Dreptului, autonomia este interpretată ca auto-guvernare, dar, în domeniul politic, definiția autonomiei rămâne ambiguă și problematică, iar specialiștii nu cad de acord asupra conținutului precis al autonomiei, distingând-o de conceptele de federalism, descentralizare (devoluție) și regionalism. În Dreptul Internațional, autonomia teritorială nu posedă o definiție general acceptată. Sensul profund al autonomiei nu înseamnă doar auto-administrare locală, ci și legiferare locală, stabilirea autonomă a regulilor interne.

Putem astfel lesne observa că ariile autonome sunt regiuni dintr-un stat cu un specific etnic sau cultural (în sensul de civilizație) specific, cărora li s-au acordat puteri separate în ceea ce privește legislația internă și administrația, fără a fi însă desprinse din statul respectiv. Rolul autorităților centrale rămâne important prin faptul că teritoriile autonome nu posedă personalitate internațională și nu sunt tratate ca state de către Dreptul Internațional.

După cum am demonstrat în dreptul internațional se vorbește de trei tipuri de autonomie:

A) Autonomia teritorială care reprezintă aranjamentul prin care unui grup care diferă de majoritatea populației, dar care constituie majoritatea într-o anumită regiune, i se oferă mijloacele prin care să-și poată exprima identitatea distinctă, proprie. Puterile transferate sunt exercitate prin reprezentanți aleși la nivel local. Autonomia teritorială trebuie înțeleasă ca un statut special acordat unei unități teritoriale, care face posibil ca rezidenții acelei unități teritoriale să-și poată rezolva propriile lor probleme prin ei-înșiși, având o legislație autonomă, o conducere, o administrare și o justiție autonomă. Nu există nici un fel de revendicări de suveranitate, autoritățile autonome încadrându-se în legile statului respectiv.

Astfel autonomia teritorială trebuie să includă:

Acele arii de competență care sunt necesare unei minorități naționale pentru a-și prezerva identitatea națională, așa cum sunt: un sistem educațional propriu, inclusiv învățământ superior, în respectul valorilor și necesităților minorității naționale în chestiune; instituții culturale și programe culturale proprii; radio, televiziune, presă scrisă în limba maternă; afișarea însemnelor proprii; dublă cetățenie, acolo unde este cazul.

Un al doilea domeniu de puteri exercitate autonom sunt cele necesare funcționării și bunăstării regiunii, prin decizii de ordin social și economic, cum ar fi: utilizarea și controlul resurselor naturale; acordarea de licențe pentru profesii și meserii; taxare proprie, în interesul ariei autonome; îngrijirea sănătății, asigurări sociale; șosele, porturi, aeroporturi pentru uz local; producție internă de energie; protecția mediului; control asupra instituțiilor financiare; poliție locală și regională proprie.

Desigur, gradul minim al autonomiei este acela care permite existența și păstrarea identității unei minorități naționale, în timp ce la polul opus este autonomia maximă ce e posibilă fără a pune în pericol integritatea teritorială a statului. În orice caz, trebuie avut în vedere ca și minoritățile interne care trăiesc în acea arie autonomă, enclavă, să nu fie discriminate, respectându-li-se drepturile omului și libertățile fundamentale.

B) Autonomia culturală care este garantată unei comunități specifice (etnice, lingvistice, religioase) – atunci când acea minoritate este dispersată în teritoriu. Spre deosebire de autonomia teritorială, în cazul autonomiei culturale, statutul special autonom este acordat nu unei unități teritoriale, ci unui grup de persoane, indiferent unde se află ele. Această formă de autonomie se practică atunci când minoritățile naționale nu constituie majoritatea populației în regiunile lor de baștină ori când ele nu consideră necesară autonomia teritorială.

Este important ca asociația reprezentând respectiva autonomie culturală să fie democratic condusă, prin alegeri libere în cadrul comunității minoritare și să nu se constituie într-un etno-business.

C) Autonomie locală sau auto-administrare prin care rezidentilor unei unități administrative li se garantează posibilitatea de a-și urmări propriile interese (legate de comunitatea minoritară, în speță), aceasta în plus față de responsabilitățile normale administrative, exclusiv sau predominant în interesul comunității locale.

După cum am putut lesne observa doctrina a susținut că în marea majoritate a cazurilor europene, autonomiile locale nu exercită atribuții de suveranitate internă și cu atât mai puțin externă. Astfel se evidențiază două tendințe în acest sens:

preocuparea statelor de a integra autonomia locală în contextul mai general al principiilor democratice, al participării comunităților locale la gestionarea propriilor interese;

conturarea conceptului de autonomie locală, în ultimele decenii, culminând cu adoptarea Cartei europene a autonomiei locale, la Strasbourg, în anul 1985.

După cum am obsevat pe parcursul lucrării, cercetările realizate până în acest moment în doctrina de specialitate referitor la autonomia administrativă variază de la nivelul unor aspecte pur descriptive – ce demonstrează nivelele de autonomie ale diferitelor persoane administrative până la analize profunde canalizate pe diferite instituții din țări europene.

În primul rând doctrinarii s-au aplecat asupra cauzelor pentru a putea observa diferitele variații ale autonomiei existente între agenții și variații în diferitele forme individuale de agenții. Astfel au fost formulate diferite explicații, plecând de la explicații interpretative sau explicații istorice și ajungând până la explicații bazate pe caracteristici specifice ale agențiilor.

Oricare ar fi natura autonomiei în discuție, nu există reguli fixe în legislație privind stabilirea și aplicarea autonomiei în cadrul intern al unui stat. Fiecare autonomie s-a realizat în circumstanțe politice și sociale specifice, plecând de la baze istorice diferite. Forma particulară a autonomiei depinde de numeroase variabile: specificul majorității etnice, modul în care este ea pregatită să acorde autonomia, prezența unui stat de origine al minorității, mărimea și influența minorității etnice, mediul internațional favorabil sau nefavorabil.

Am putut lesne desprinde pe parcursul studiului de față că trăsăturile comune ale conceptului de autonomie teritorială, care fac deosebirea față de conceptele de federalizare sau descentralizare administrativă sunt:

Competențe executive și legislative transferate prin lege către entitatea autonomă;

Un teritoriu clar definit, al cărui populație este subiectul autonomiei;

Necesitatea unei negocieri prealabile (în cadrul statului sau internaționale) între subiectul autonomiei (minoritatea națională) și guvernarea centrală.

Este deosebit de important de precizat că autonomia administrativă nu înseamnă desprinderea totală a colectivităților din unitățile administrativ-teritoriale față de centru. Desprinderea totală este de neconceput într-un stat unitar, unde colectivitățile locale se integrează în colectivitatea națională, în mod organic, unde interesele locale se sincronizează cu interesele întregii națiuni. Prin autonomie administrativă se recunoaște dreptul colectivităților locale de a emite, prin vot, fie direct sau indirect de norme cu caracter local, în baza și în conformitate cu legile în vigoare, precum și dreptul de a adopta norme juridice cu o forță juridică subordonată legilor.

De altfel, din aceasta rezultă și necesitatea exercitării controlului asupra activității autorităților administrației publice locale de către autoritățile administrației publice centrale și alte autorități publice, potrivit competențelor și atribuțiilor prevăzute în Constituție și celelalte acte normative.

Autonomia functională poate oferi mijloacele jurisdicționale care de obicei servesc menținerii unei identități particulare. În cadrul autonomiei funcționale o astfel de identitate este păstrată în cadrul unei ordini jurisdicționale determinate de spațiu în sensul că lumea exterioară lasă comunitatea mai mult sau mai puțin singură în deciziile sale în schimbul neamenințării integrității politice a statului. Rețeaua unor instituții etnice specifice poate compensa lipsa legalității entității teritoriale asociate cu autonomia teritorială.

Făcând o comparație între diversele autonomii funcționale ale Europei, vom constata că există numeroase diferențe în ceea ce privește reprezentarea politică, atribuțiile legislative și executive, posibilitățile unor modificări la nivel constituțional, legislația fiscală, tipurile de cetățenie regională, politica lingvistică, împărțirea puterilor interne cu administrația centrală, controlul resurselor economice ale regiunilor, și mai nou, posibilitatea unor reprezentări externe aparte.

Dacă la capătul de sus al evoluției autonomiei teritoriale am prezentat cazul arhipelagului (suedez) Åland din Finlanda, la capătul opus, Corsica, numită collectivitè territoriale în Franta, este abia la începutul drumului care duce la autonomie.

Învățăminte pot fi trase atât de către statele centralizate (în curs de disoluție, și în care drepturile omului încep să surclaseze dreptul de suveranitate, cel puțin în cazul statelor mici…), cât și de către comunitățile minoritare, care caută să-și mențină existența și identitatea în cadrul popoarelor și regiunilor europene, într-o Europă a regiunilor.

Bibliografie

Academia Română, Istoria României, Editura Enciclopedică, București, 1998;

Albu Emanuel, Administrația ministerială în România, Editura All Beck, București, 2004;

Alexandru Ioan [et alii], Drept administrativ european, Ed. Lumina Lex, București, 2005;

Alexandru Ioan, Administrația Publică, terorii, realităti, perspective, Editura Lumina-Lex, București, 2007;

Alexandru Ioan, Drept administrativ comparat, Editura Lumina-Lex, București, 2003;

Alexandru Ioan, Politică, Administrație, Justiție, Editura All Back, București 2004;

Alexianu George, Curs de drept constituțional, Casa Școalelor, București, 1930;

Alfredsson G., Greenland and the Right to Self-Determination, Nederlands Tijdschrift voor Internationaal Recht, 51/1982, pp.38-43;

Anderson Benedict, Comunități imaginate. Reflecții asupra originii și răspândirii naționalismului, Ed. Integral, Bucuresti, 2000;

Andreescu Gabriel, Națiuni și minorități, Ed. Polirom, Iași, 2004;

Andrei Tudorel, Matei Ani, Roșca Ion, The Coruption. A Economic and Social Analysis, Ed.Economic, București, 2009;

Andrei Tudorel, Profiroiu Marius, Profiroiu Alina, Nevoia de formare profesională a personalului din administrația publică, Editura Economică, București, 2010;

Apostol Tofan Dana, Drept administrativ, Vol.1, Ed.All Beck, București, 2003;

Argetoianu C., Descentralizarea administrativă și organizarea regională a țării în Revista de Drept public, anul I, 1926;

Babb Florence E. and Lynn Stephen, Autonomy in an age of globalization: the vision of June Nash, London SAGE 2005;

Bagwell B., Yugoslavian Constitutional Questions: Self Determination and Seccesion of Member Republics, Georgia Journal of International and Comparative Law, nr.21/1991, p.521;

Banciu Angela, Istoria vieții constituționale în România (1866-1991), Casa de Editură și Presă Șansa SRL. București, 1996;

Banton Michael, Discriminarea, București, Ed.Du Style, 1998;

Barbaneagra A., The situation in Moldova, in Local self-government, territorial integrity and protection of minorities European Commision for Democracy Throwgh Law. Proceedings, Laussanne, 25-27 April 1996, Strasbourg, Council of Europe, 1996;

Barbu D., Sfera politicii nr. 43/1996;

Barzilai G., Peleg I., Israel and the future borders: Assesment of a Dynamic Process, Journal of Peace Research 31/1994;

Bates Stanley, Authority and autonomy, The Journal of Philosophy, Vol. 69, No. 7 (Apr. 6, 1972);

Bălan Emil, Drept financiar, Editura C.H. Beck, București, 2007;

Bălan Emil, Dreptul administrativ al bunurilor, Editura C.H. Beck, București, 2007;

Bălan Emil, Iftene Cristi, Varia Gabriela, Marius Vacarelu, Troanță Dragoș, Diagnoză privind percepția cetățenilor din România cu privire la dreptul la o bună administrare, Ed. Irecson, București 2008;

Bălan Emil, Iftene Cristi, Varia Gabriela, Marius Vacarelu, Troanță Dragoș, Diagnoză privind percepția funcționarilor publici din România cu privire la dreptul la o bună administrare, Ed. Irecson, București 2008;

Bălan Emil, Iftene Cristi, Varia Gabriela, Marius Vacarelu, Troanță Dragoș, Dreptul la o bună administrare între dezbaterea doctrinară și consacrarea normativă, Editura comunicare.ro, București, 2010;

Bălan Emil, Iftene Cristi, Varia Gabriela, Marius Vacarelu, Troanță Dragoș, Dreptul la o bună administrare și impactul său asupra procedurilor administrației publice, Editura comunicare.ro, București, 2010;

Bălan Emil, Instituții administrative, Ed. C.H Beck, București, 2008;

Bălan Emil, Instituții de drept public, Ed. All Beck, București 2003;

Bălan Emil, Introducere în studiul domenialității, Ed. All Beck, București 2004;

Bălan Emil, Procedura administrativă, Editura Universitară, București, 2005;

Bălan Emil, Varia Gabriela, Iftene Cristi, Marius Vacarelu, Dreptul administrativ contemporan, Editura comunicare.ro, București, 2008;

Bălan Emil, Varia Gabriela, Iftene Cristi, Marius Vacarelu, Troanță Dragoș, Buna administrare-de la viziune la acțiune, Ed. Comunicare.ro, București, 2010;

Bălan Emil, Varia Gabriela, Iftene Cristi, Marius Vacarelu, Troanță Dragoș, Buna administrare: de la viziune la acțiune, Ed. Comunicare.ro, București 2011;

Benvenisti E., The Israeli-Palestinian Declaration of Principles: A framework for future Settlement, European Journal of International Law nr. 4/1993, p.552;

Berceanu Barbu B., Istoria Constituțională a României in context European, Ed. Rosetti, București, 2003;

Berthlemy Henry, Traite elementaire de droit administratif, Paris, Rousseau, 1926;

Berting J. (ed.), Human Rights în a pluralistic World: Individuals and collectives, Middleburg, Roosvelt Study Center, 1990;

Best Edward, The EU institution between Enlargement and the Constitution, în Buletinul Eipascope, nr.3/2004, p.4;

Bilouseac Irina, Descentralizarea și deconcentrarea-Principii de organizare și functionare ale administrației publice locale, Ed.Polirom, Suceava, 2006;

Blândul Valentin Cosmin, Blândul Florentina Adriana, Gândirea pozitivă și educația incluzivă, în Marinescu Mariana(coord.), Educația omului de azi pentru lumea de mâine, Ed.Universității din Oradea, Oradea, 2010, p. 15;

Boev Julian, Bulgaria: Decentralization and Modernization of the Public Administration, în Mastering Decentralization and Public Administration Reforms in Central and Eastern Europe, Local Government and Public Service Reform Initiative, Budapesta, 2003;

Boev Julian, Strategy for Establishment of a Modern Administrative System (Semas), The Bulgarian approach to modernizing the public administration system, Strategma Agency, Sofia, 2002;

Bogdan A., Autonomy în Comunist Country, Nordic Journal of International Law, nr. 55/1986, p.131-135;

Boyle F.A., The Creation of the State of Palestine, European Journal of International Law, 1/1990, pp.301-306;

Bradley A. W., Ewing K. D., Constitutional and Administrative Law (13th ed.). London, Longman, 2003;

Breuillard M., L’administration locale en Grande Bretagne, entre centralization et regionalisation, L’Harmattan, coll. Grale, Paris, 2000;

Brolmann C. (ed.), Peoples and Minorities în International Law, Dordrecht, Martinus Nijhoff, 1993;

Broms B., Autonomous Territories, în R. Bernhardt (ed.), Encyclopedia of Public International Law, Vol.1, 1992, pp.308-311;

Cabanis Andre, Modernizarea guvernării locale în Franța, în Revista Economie și administrație locală, Numărul 10/2006;

Calmfors Lars, How It’s Done in Sweden, the Guardian, 28 Iulie 2010;

Calmfors Lars, The Role of Independent Fiscal Policy Institutions, CESifo Working Paper Series No. 3367, CESifo (Center for Economic Studies and Ifo Institute for Economic Research), 28Februarie 2011, http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1775797;

Calmfors Lars, The Swedish Fiscal Policy Council – Experiences and Lessons, Swedish Fiscal Policyt Council and Stockholm University, Paper for Conference on Independent Fiscal Policy Institutions, Budapest, 18-19 March 2010 http://www.finanspolitiskaradet.se/download/18.8c40fa126730d3c5b800048149/The+Swedish+Fiscal+Policy+Council+March+2010.pdf;

Cassese A., Self-Determination of Peoples, a Legal Reappraisal, Cambridge University Press, Cambridge, 1995;

Cassese A., The Israeli – PLO Agreement and Self-Determination, European Journal of International Law 4/1993, p.569;

Cernea Emil, Molcuț Emil, Istoria statului și dreptului românesc, Ed. Press Mihaela SRL, București, 1999;

Ceterchi Ioan, Istoria dreptului românesc, Partea I, Editura Academiei, București, 1984;

Chandrahasan Nirmala, The Human Rights Commission of Sri Lanka: the First Year, Commonwealth Human Rights Initiative, New Delhi, India, 1999;

Chapus R., Droit administratif général, tome I, 13e édition, vol I, Montcherestien, 1999;

Chauvin F., Administration de l’état, 5e édition, Dalloz, 1998;

Chiriac Lucian, Actele administrative normative, Editura Accent, 2000;

Chiru Maria Cristina, Identitate etnică, Ed.Academia Națională de informații, București, 2005;

Christensen Jørgen Grønnegaard, Bureaucratic Autonomy as a Political Asset, prezentat la Workshopul Politicians, bureaucrats, and institutional reform, ECPR Joint Sessions of Workshops, Mannheim, March 26-31, 1999;

Christensen Tom, Lægreid Per, Autonomy and regulation: coping with agencies în the modern state, Cheltenham, UK, Northampton, MA, Edward Elgar, 2006;

Christensen Tom, Laegreid Per, New Public Management. The transformation of ideas and practice, Adelshot, Ashgate, 2001;

Christensen Tom, Laegreid Per, Regulatory Agencies – The challenges of Balancing Agency Autonomy and Political Control, în Governance, Vol.20, nr.3/Iulie 2007;

Christensen Tom, Laegreid Per, The whole-of-government approach to public sector reform, Public Administration Review, 67(6);

Clark Donald, Williamson Rupert, Self determination: International perspective, London, Macmillan, 1996;

Clarke Paul A. B., The autonomy of politics, Aldershot, Hants, England Brookfield, Vt., USA Avebury cop. 1988;

Coakely J., Approaches to the Resolution of Ethnic Conflict: The Strategy of Non-Territorial Autonomy, International Political Science Review nr.3, 1994, p.298;

Cobianu-Băcanu Maria, Românii în fața provocărilor secolului XXI. Studii și articole, Ed. România pur și simplu, București, 2009;

Coene L., Lessons from Belgium, Paper to Conference on Independent Fiscal Institutions, 18-19 Martie 2010, Fiscal Council, Ungaria, Budapesta;

Corbeanu Ion, Știința administrației, Universitatea Creștină Dimitrie Cantemir, București, 1999;

Crawford J. (ed.), The Rights of Peoples, Oxford, Clarendon Press, 1992;

Crawford J., The creation of the State of Palestine: Too Much Too Soon?, Encyclopedia of Public International Law, 1990, pp.307-313;

Culic Irina(ed), Reflections of differences. Focus on Romania, Ed. Limes, Cluj-Napoca, 1999;

Debbasch Charles, Droit Administratif, Economica, Paris, 2002;

Debrun Xavier, Hauner David, and Kumar Manmohan, Independent Fiscal Agencies, Journal of Economic Surveys 23(1)/2009, pp. 44-81, http://www3.interscience.wiley.com/journal/121495287/abstract;

Debrun Xavier, Moulin L., Turrini A., J. Ayuso-i-Casals and M. Kumar, Tied to the Mast? The Role of National Fiscal Rules in the European Union, Economic Policy nr.54/2008, pp. 298–362;

Debrun Xavier, Takahashi Keiko, Independent Fiscal Councils in Continental Europe: Old Wine in New Bottles?, CESifo DICE Report 3/2011, http://www.cesifo-group.de/portal/page/portal/ifoHome/_DocBase_root/DocBase_intro/_Publication_Abstract?p_item_id=16752097&p_back=liste;

Deleanu Ion, Instituții și proceduri constituționale, Ed. C.H. Beck, București, 2006;

Deleanu Ion, Instituții și proceduri constituționale, Ed. Servo-Sat, Arad, 2003;

Demmke Christoph, Governmental, organisational and individual performance, Eipascope Bulletin, nr.1/2006, p.5;

Diaconu Ion, Minorities from non-discrimination to identity, Ed. Lumina Lex, București, 2004;

Dincă Dragoș, Perception of the Public Servants over the role of public services within Local Development, NISPAcee, News 2006, nr.1, p. 2;

Dinstein Y.(ed.), Models of Autonomy, New Brunswick, N.J., Transaction Press, 1981;

Dissescu C.G., Drept public român, vol.III Dreptul administrativ, Ed.Stabilimentul grafic I.V. Socescu, București, 1891;

Domb F., The Gaza and Jericho Autonomy and Human Rights, Israel Yearbook on Human Rights, 25/1996;

Dragoman Ion, (ed.), Anibal Teodorescu, Note si Interpretări privind Istoria Dreptului Românesc în secolele 14-15, Editura Universității Naționale de Apărare CAROL I, București 2010;

Dragoman Ion, Dreptul European al Drepturilor Omului, Editura Fundației România de Mâine, București, 2009;

Dragoman Ion, et. alii, Dreptul public și administrația în studiile doctorale de științe militare, Editura Universității Naționale de Apărare Carol I, București 2010;

Dragoman Ion, Personalitatea si opera lui Anibal Teodorescu, Editura Universității Naționale de Apărare „Carol I”, București, 2006;

Dragoman Ion, Protecția juridică a drepturilor omului, Editura Fundației „Spiru Haret”, București, 2008;

Drăganu Tudor, Tendințe de limitare a rolului în stat a Guvernului prin multiplicarea exagerată a autorităților centrale autonome ale administrației publice (I) și (II), în Revista de Drept Comercial nr.12/2000, p. 68-78 și nr. 1/2001, p. 28-43;

Duguit Leon, Traite de droit constitutionnel, vol.2, Paris, Fontemoing Boccard, 1921;

Dworkin Gerald, The theory and practice of autonomy, Cambridge; New York, Cambridge University Press, 1988;

Eide Asbjorn, Cultural autonomy: Concept, Content, Hystory and Role in the World Order, în Markku Suksi (ed.), Autonomy: Applications and Implications, Kluwer Law Interntional, The Hague, 1998;

Eleodor Focșăneanu, Istoria constituțională a României (1859-1991), Ed. Humanitas, București, 1998;

Engstrom Stephen, Conditioned Autonomy, Philosophy and Phenomenological Research, Vol. 48, No. 3 (Mar., 1988), pp. 435-453;

Farimah Daftary, Experimenting with teritorial Administrative Autonomy in Corsica: Exception or Pilot Region? în International Journal on Minority and Group Rights, Vol.15, nr.1-2/2008, pp.273-312;

Fartușnic Ciprian, Mănăluță Ovidiu, Noul management public în politicle de descentralizare a sistemului de educație,în Mihai Păunescu(coord.), Management public în România, Ed. Polirom, Iași, 2008;

Field M.A., The Structures of Federalism, American University Journal of. International Law and Policy, nr.8/1993;

Filitti I.C., Gruia I.V., Administrația centrală a României, în Enciclopedia României, Vol.I, coordonat de Dimitrie Gusti, Editată de Asociația Științifică pentru Enciclopedia României, 1938;

Fitschen T., Closing the PLO Observer Mission to UN în New York, German Yearbook of International Law, 31/1988, pp.595-620;

Fjeldstad Odd-Helge, Ivar Kolstad and Siri Lange, Autonomy, incentives and patronage a study of corruption in the Tanzania and Uganda revenue authorities, Bergen Chr.Michelsen Institute 2003;

Florea Adrian, L'autonomie relative des politiques budgétaires, Analele Universității din Oradea, Seria Științe economice, Tom VI, Volum I, 2007, pp. 299-301, http://anale.steconomice.evonet.ro/arhiva/2007/economics-and-business-administration/67.pdf;

Forges Jean-Michel de, Droit administratif, Presses Universitaires de France, Paris, 1999;

Frankel Paul Ellen, Fred D. Miller, Jr., Jeffrey Paul, Autonomy, Cambridge Cambridge University Press 2003;

Gaer F.D., Ethnic conflict and Preventive Diplomacy: New Challenges for International Organizations, Nation States and Non-Governmental Organizations, ASIL Proceedings, 1994;

Gayim E., The Eritrean Questions, Uppsala, Iustus Forlag, 1993;

Georgescu Valentin Al., Bizanțul și instituțiile românești până la mijlocul secolului al VIII-lea, Editura Academiei, București, 1980;

Ghai Y. (ed.) Autonomy and Ethnicity: Negotiating Competing Claims, Cambridge University Press, Cambridge, 2000;

Ghiolțan Călin, Descentralizare administrativă în Ungaria, în Revista Transilvană de Științe Administrative, nr. 2(14)/2005, pp. 56-62;

Gîrlesteanu George, Autorități administrative autonome, Ed. Universul Juridic, București, 2011;

Gîrleșteanu George, Smarandache Lavinia, Descentralizarea și autonomia locală în sistemul de drept român, pp.40-41, www.drept.ucv.ro/RSJ/Articole/2009/RSJ2/A05GirlesteanuGeorge.pdf, accesat la 11martie 2010;

Goldberg Walter H., Governments and multinationals: the policy of control versus autonomy, Cambridge, Mass, Oelgeschlager, Gunn & Hain, 1983;

Grazin I., The International Recognition of National Rights: The Baltic Case, Notre Dame Law Review, 23/1991, p.1409;

Greve Carsten, Flinders Matthew, Van Thiel Sandra, Quangos—What's in a Name? Defining Quangos from a Comparative Perspective, Governance 12 (2), 1999, 129–146;;

Grugel Jean, Democratizarea, o introducere critică, Editura Polirom, București, 2008;

Gruia Ion V, Descentralizarea administrativă și organizarea regională a țării în Revista de Drept public, anul I, 1926;

Guettier Christophe, Droit Administratif, Montchrestien, Paris, 1998;

Hal Raymond L., Ethnic autonomy – comparative dynamics. The Americas, Europe and the Developing world, l, NY, , 1979, p.XVII;

Hannikainen L., Cultural, Lingvistic and Educational Rights în the Åland Islands, Helsinki, The Advisory Board of International Human Rights Affaire, 1993;

Hannikainen Lauri, Frank Horn (eds.), Autonomy and demilitarisation in international law the Åland Islands, Dordrecht Kluwer Law International 1997;

Hannikeainen L., Horn F., Autonomy and demilitarization in International Law: The Ǻland Islands in a Changing Europe, The Hague, Kluwer Law, 1997;

Hannum H., Documents on Autonomy and Minority Rights, Dordrecht, Martinus Nijhoff, 1993;

Hannum Hurst, Autonomy, Sovereignity and Self Determination: The Accomodation of Conflicting Rights, University of Pensilvania Press, Philadelphia, 1990;

Hanum Hurst, Lillich R.B., The concept of autonomy in international law, American Journal of International Law, 74/1980;

Harhoff F., Institutions of Autonomy, Nordis Journal of International Law, nr.55/1986, pp.31-40;

Hauriou Maurice,Precis de droit administratif et de droit public, Paris, Siery, 1927;

Haworth Lawrence, Autonomy an essay in philosophical psychology and ethics, New Haven Yale University Press 1986;

Hințea Călin, Șandor Sorin Dan, Administrative reform in Romania and the European Union, în revista Transilvană de științe administrative, nr. 1(7)/2002, p. 56;

Horváth Tamás M., Directions and Differences of Local Changes în. Decentralization: Experiments and Reforms OSI/LGI, 2000. p. 27;

Iftene Cristi, Aspecte evolutive ale conceptului de servicii publice în România, Analele Universității OVIDIUS Constanța, Seria Drept și Științe administrative, nr.1/2007;

Iftene Cristi, Autonomia administrativă. Aspecte comparative – Scoția”, Sesiunea de comunicări științifice a Institutului de Științe Administrative al României Paul Negulescu „Implicațiile Tratatului de aderare a României la Uniunea Europeană asupra serviciilor și instituțiilor publice” și publicată în Caietul științific al ISA Paul Negulescu nr.7/2007, Editura Burg, Sibiu;

Iftene Cristi, Autonomia în era globalizării, Conferința Administrația publică în statul de drept, Institutul de Științe Administrative din Republica Moldova, Chișinău – Republica Moldova, 27-28 septembrie 2008, publicat in Caietele Științifice ISAM nr.3/2009, p.184-193;

Iftene Cristi, Autonomia: aplicații și implicații, în volumul Conferinței Institutului de Științe Administrative Paul Negulescu, Realități și perspective ale procesului de integrare a României în Uniunea Europeană, Sibiu, 10-11 octombrie 2008, publicată în Caietul științific al ISA Paul Negulescu nr.8/2008 Editura Burg, Sibiu;

Iftene Cristi, Dezvoltarea regională și impactul său asupra României, Analele Universității OVIDIUS Constanța, Seria Drept și Științe administrative, 2004;

Iftene Cristi, Direcții ale învățământului universitar administrativ românesc după Procesul Bologna. Menirea dascălului universitar, publicată în manuscrisul Conferinței „Dreptul administrativ contemporan: spre o concepție unitară în doctrina și în practica românească”, Centrul Internațional de Conferințe al SNSPA, 28 Martie 2008, Editura Comunicare.ro, București;

Iftene Cristi, European identity: between local autonomy. national autonomy and globalization. Can we talk about a cultural autonomy into a unified Europe?, prezentată în cadrul lucrărilor Conferinței European Identity. National and Local Identity, Universitatea Ovidius Constanța 9-10 Mai, 2008, Revista Ars Aequi – revistă de studii și cercetări sociale și juridice, Vara 2008, Ed. Bren, București;

Iftene Cristi, How to Change P.A. Perspective: Good Governance vs. Good Administration, a VI-a Conferinta Internatională de Administratie si Management Public Managementul administratiei publice în conditii de criză, 23-24 iunie 2010, ASE, Facultatea de Management Bucuresti publicată în volumul conferintei, http://confcamp.ase.ro/2010/index.php?option=com_content&view=article&id=16&Itemid=23&lang=ro;

Iftene Cristi, Measuring administrative autonomy: Hungary experience, "Proceedings of the Fifth "Administration and Public Management" International Conference: "Public Institutions' Capacity to Implement the Administrative Reform Process", Bucharest, June 23-24, 2009"; Research Centre in Public Administration and Public Services, Ed. Alcris, http://socionet.ru/collection.xml?h=repec:rom:confca&l=en;

Iftene Cristi, Public information in Government Organizations: Transparency and Integrity of public Administration lucrare prezentată la Conferința internațională Electronic Democracy: Achievements and Challenges organizată de Universitatea din Linkoping Suedia și European Science Foundation, Vadstena, Suedia, 20-26 noiembrie 2007, http://www.docs.ifib.de/esfconference07/conf_programme.html;

Iftene Cristi, Public servicies decentralization and budget expenses reduction, The 4’th International Conference on Economic Cybernetic Analysis: Global Crisis Effects on Developing Economies, Academia de Studii Economice București, Facultatea de Cibernetică, Statistică și Informatică Economică, 22-23 Mai 2009, Bucuresti, http://www.asecib.ase.ro/simpozion/2009/full_papers/word/11_Iftene_C_ro.doc;

Iftene Cristi, Re(de)centralization and administrative autonomy – solutions for Romanian economic crisis?, The 3’rd SNSPA International Conference Implications of the global economic crisis, București, 22-23 Mai 2009;

Iftene Cristi, Research challenges: Electronic instruments to increase democracy’s perception. E-democracy into a unified Europe, în cadrul Conferinței Internaționale Present Issue of Global Economy, organizată de Facultatea de Științe Economice din cadrul Universității „Ovidius" Constanța, Constanta, 8-10 Octombrie 2008, publicat în Analele Universității Ovidius, Seria Științe Economice, vol.1/2008, Ovidius University Press, http://www.webd.ro/ase/html/anale/ro/cuprins%20rezumate/Rezumate%202008%20vol%201.pdf;

Iftene Cristi, Studiu asupra gradului de autonomie administrativă, Editura Muntenia, Constanta, 2009;

Iftene Cristi, Study on institutional autonomy in Bulgaria, The International Scientific Session Challenges of the Knowledge Society, Bucuresti, 23-24 Aprilie 2010, 4-th Edition, publicata in CKS e-Book 2010, Editura ProUniversitaria, ISBN 978-973-129-541-1, pp.1985-1992, http://www.univnt.ro/ro/sesiune_stiintifica/sesiune_stiintifica_2010.html;

Iftene Cristi, The challenge of autonomy: An empirical study of the various dimensions of autonomy, The 3rd International Scientific Session, Challenges of the Knowledge Society, Universitatea Nicolae Titulescu, June 4-5th, 2009, publicată în Volumul conferinte și în Lex et Scientia International Journal, nr. XVI, vol.2/2009, pp.486-514;

Iftene Cristi, The Decentralization dynamic: How to ensure good governance at local level? The International Conference on Economics and Administration ICEA – FAA 2010 Universitatea Bucuresti, Facultatea de Administratie si afaceri, 4-5 Iunie 2010 în Analele Universității București, Anul IV 2010, Seria Științe Economice și Administrative, Ed. Cartea Studențească, București 2010, pp. 312-318, http://www.itchannel.ro/faa-sesiune/sites/default/files/Conference_Program_ICEA2010final_ff.doc;

Iftene Cristi, The working administrative autonomies in Europe- An overview and schematic comparison, The 4’th International Conference on European Integration – Realities and Perspectives (EIRP), 15 – 16 Mai, 2009, Universitatea Galati, Romania, http://eirp2009.univ-danubius.ro/proceedings/pdf/1sj/1dp/14.pdf;

Iftene Cristi, Would it be the administrative autonomy a solution?, Conference of Young Researchers, 6th edition, 6-7 Noiembrie, 2008, Chisinău, Republica Moldova publicată în volumul conferinței;

Iftimoaie Cristian, Relațiile externe ale administrației publice locale, Editura Economică, București 2000;

Ionescu Cristian, Drept constituțional și Instituții politice, vol. I, Ed. Universitară, București, 2007;

Ionescu Romulus, Drept administrativ, Editura Didactică și Pedagogică, București, 1970;

Ioniță Sorin, Governing by default, NISPAcee Conference, Vilnius, 2004, http://www.nispa.org/conf_papers_list.php?cid=2;

Iorgovan Antonie, Noua lege a administrației publice locale și personalitatea de drept public a unităților administrativ-teritoriale, în Revista Dreptul nr. 9/2001, p. 32;

Iorgovan Antonie, Tratat de drept administrativ, vol I+II, Ed. CH.Beck, București, 2005;

Iovanaș Ilie, Balogh Andrei, Petrescu Rodica Narcisa, Organizarea și funcționarea organelor locale ale puterii și administrației de stat, texte comentate, Editura Științifică și Enciclopedică, București, 1979;

Isărescu Mugur, Rosentuler Surica, Marițiu Sabina, 125 de ani de la înființarea BNR, Ioan G. Bibicescu – Viața și opera, Banca Națională a României, București, 2006;

Jan Pascal, Institutions Administratives, Objectif Droit, Ediția a II-a, Editura LexisNexis, 2005;

Jovanović Miodrag A., Territorial Autonomy în Eastern Europe – Legacies of the Past, Journal on Ethnopolitics and Minority Issues în Europe Issue 4/2002;

Kallen Evelyn, Ethnicity and self determination: a paradigm, în Donald Clark and Rupert Williamson, Self determination: International perspective, London, Macmillan, 1996, pp.113-123;

Kennett Patricia, Governance, globalization and public policy, Cheltenham, U.K. ; Northampton, Mass. Edward Elgar, 2008;

Kingsbury B., Self Determination of People and Polities, ASIL Proceedings, 1992;

Laband Paul, Das Staatsrecht des Deutschen Reiches, vol.1, Tubingen, Germania, Mohr, 1911;

Lægreid Per, Verhoest Koen, Governance of Public Sector Organizations. Proliferation, Autonomy and Performance, Palgrave Macmillan, 2010;

Laking R., The governance of a wider state sector: principles for control and accountability of delegated and devolved bodies. OECD global forum on governance (2001);

Lallement Michel, Istoria Ideilor Sociologice, București, Ed. Antet. 1998;

Lapidoth R., Autonomy: Potential and Limitations, 1 Int,J,Goup Rts., 1993;

Lapidoth Ruth, Autonomy, Flexible solutions to ethnic conflicts, United States Institute of Peace Press, Washington, D.C., 1997;

Laubadère A. de, Venezia J. Cl., Gaudement Y., Traité de Droit Administratif, vol I, 15e édition, L.G.D.J., 1999;

Le Galès Patrick, Lequesne Christian, Regions în Europe: The Paradox of Power, Routledge, 1998;

Le Rider Jacques, Europa centrală sau paradoxul fragilității, Ed. Polirom, Iași, 2001;

Lindholm G., Recent Developments in the Evolution of the Ǻland Autonomy, în L. Lyck, Constitutional and Economic Space of the Small Nordic Jurisdictions, NordREFO, Stockolm, Nordiska Institutet for regionalpolitisk forskning, 1996;

Lindley Richard, Autonomy – Issues în political theory, Basingstoke : Macmillan, 1986;

Loughlin J., Daftary F., Insular Regions and European Integration: Corsica and the Åland Islands Compared, European Centre for Minority Issues, nr.5, Noiembrie 1999;

Loughlin John [et al.], Subnational democracy în the European union: challenges and opportunities, Oxford, Oxford University Press, 2001;

Luchaire F., L’émergence d’un droit constitutionnel de la décentralisation, A.J.D.A./20 Aprilie 1992, pp.25-29;

Lyck L., Lessons to be learned on Autonomy and on Human Rights from the Faeroese Situation Since 1992, 64 Nord. J. Int’l. L., 1995, pp.481-487;

Lyck L., The Danish Home Rule Model. Principles, History and Characteristics, în L. Lyck Constitutional and Economic Space of the Small Nordic Jurisdictions, NordREFO, Stockolm, Nordiska Institutet for regionalpolitisk forskning, 1996, pp122-136;

Maciuc Irina, Management educațional. Formarea competenței manageriale a profesorului, Ed. Sitech, Craiova, 2007;

Maciuc Irina, Socializare și dezvoltare personală în adolescență, în Proiecte și programe educaționale pentru adolescenți, tineri și adulți, Ed.Universitaria, Craiova, 2009, p. 119;

Malberg Carre de, Contribution a la theorie generale de l’etat specialment d’apres les donnes fournies par le Droit constitutionnel francais, vol.1, Paris, Siery, 1920;

Manda Corneliu, Manda Cezar C., Dreptul colectivităților locale, Ed. Universul juridic, București, 2008;

Marino Adrian, Pentru Europa. Integrarea României. Aspecte ideologice și culturale, Iași, Ed. Polirom, 1995;

Marquand Judith, Autonomy and change: the sources of economic growth, New York; London , Harvester Wheatsheaf, 1989;

Matei Ani, Matei Lucica, Dinu Ioana Teodora, Improvement of Government Financing through Non-Conventional Methods: Reducing the Administrative Costs in the Public Sector, 2009, http://ssrn.com/abstract =1421133;

Matei Ani, Matei Lucica, Public Integrity and Performance of Governance. A Comparative Study for South-Eastern Europe, 2009, http://ssrn.com/abstract = 1405185;

Matei Ani, Modele teoretice și empirice ale dezvoltării locale, Editura Economică, București, 2009.

Matei Ani, Socioperformanța reformei sistemului public de sănătate, Editura Economică, București, 2009;

Matei Lucica, Dezvoltare economică locală , Editura Economică, București, 2005;

Matei Lucica, Dezvoltarea locală. Concepte și mecanisme, Editura Economică, București, 2009;

Matei Lucica, Management public, Ed Economică, Bucuresti 2007;

Matei Lucica, Romanian Public Management Reform, vol I și II, Administration and Public Services, Ed. Economică, București, 2009;

Matei Lucica, Strategii de dezvoltare economică locală. Abordare managerială , Politeia, București, 2004;

Maturana H., Varela F., Autopoiesis and Cognition: the Realization of the Living , Dordrecht, Holland, D.Reidel, 1980;

May Thomas, Autonomy, authority and moral responsibility, Dordrecht Kluwer 1998;

McMahon Christopher, Autonomy and Authority, Philosophy and Public Affairs, Vol. 16, No. 4 (Autumn, 1987), Princeton University Press pp. 303-328;

Merișca Lucian, Postmodernizarea granițelor. Sisteme administrativ europene comparate, în Revista Conexiuni nr.59, februarie 2010, www.conexiuni.net ;

Militaru Cezar, Managementul instituțiilor de învățământ în contextul integrării europene în Implicații le economico- sociale și politico-juridice ale integrării României în Uniunea Europeană, Ed. Sylvi, București, 2006, pp.572-576;

Militaru Cezar, Sisteme de management ale calității în învățământul superior economic, Ed. Printech, București, 2009;

Moderne F., L’état des autonomies dans L’état des autonomies, Revue Française de Droit Constitutionnel, nr.2/1990, pp.195-211;

Moroianu-Zlătescu I., Demetrescu R.C., Drept instituțional comunitar și drepturile omului, I.R.D.O., București, 2005;

Moțiu Emil Ioan, Autoritățile adminstrative autonome din domeniul siguranței naționale și al mediatizării informațiilor, Ed. C.H.Beck, 2010;

Muraru Ioan, Tanasescu Elena S., Drept constituțional și instituții politice, vol.1, Ed. All Beck, București, 2005;

Negoiță Alexandru, Centralism și autonomie în activitatea de stat, Ed. Politică, București, 1974;

Negoiță Alexandru, Drept administrativ și elemente de știința administrației, Universitatea București,1981;

Negoiță Alexandru, Drept administrativ, Ed. Sylvi, București, 1996;

Negru Gabriela, Raporturile sociale în cadrul sistemului administrației publice, Ed. Polirom, Iași, 2006;

Negulescu Paul, Tratat de drept administrativ, Tipografiile Române Unite, București, 1925;

Nicole Decoopman, Les autorites administratives independantes dans le domaine economique et financier, www.gip-recherche-justice.fr/actualite/aai.htm;

Nicolescu Ovidiu, Brătianu Constantin, Profiroiu Marius, Dinu Eduard, Strategia universității, Editura Economică, București, 2007;

Nicolescu Ovidiu, Verboncu Ion, Profiroiu Marius, Starea de sănătate a managementului din România în 2010, Pro Universitaria, Bucuresti, 2011;

Ntumy M.A., The protection of Ethnic Autonomy în Kanaks în New Caledonia, 10 UCLA Pac. Basin L.J., 1992, pp.367-387;

Oberreuter Heinrich, Autonomie, în Staatslexikon, vol.1, Freiburg, Basel, Verlag Herder, 1985;

Olafsson A., International Status of the Faroe Islands, Nederlands Tijdschrift voor Internationaal Recht, 51/1982, pp.29-38;

Olafsson A., Relationship between Political and Economic Self Determination. The Faeroese Case, Nord.J.Int’l L., 64/1995;

Olausson Pär M., Autonomy and islands a global study of the factors that determine island autonomy, Åbo Åbo Akademi University Press Pargas distribution, Tibo-Trading 2007;

Onișor Victor, Drept administrativ român, Tipografia Dr.S.Bornemisa,București, 1923;

Packer J., K. Myntti (ed.), The Protection of Ethnic and Lingvistic Minorities în Europe, Abo/Turku, Abo Akademi University Institute for Humen Rights, 1993;

Page K., Lessons from Canada, Paper to Conference on Independent Fiscal Institutions, 18-19 Martie 2010, Fiscal Council, Ungaria, Budapesta;

Pahl F., Le statut d’autonomie du Tyrol du Sud en connexion avec le Traite de Paris de 1946, în L’autonomie. Les régions d’Europe en quête d’un statut, Actes du colloque international de Saint Vincent (Vallee D’Aoste, Italie), 1-3 Décembre 1980, Institut Européen des hautes études internationales, Université de Nice, Presses d’Europe, Nice, 1981, pp.39-44;;

Parson T., An ontline of the social system, Editura The Free Press, New York, 1965;

Patrice Gelard M., Rapport sur les autorites administratives independantes, Office Parlamentaire d'Evaluation de la Legislation, Paris, 2006;

Patursson E., Some Critical Observations on the Political Development of the Faeroe Islands and their Present Political Situation, Nederlands Tijdschrift voor Internationaal Recht nr.54/1985, pp.52-58;

Pauliat Hélène, L'autonomie des collectivités territoriales en Europe: une source potentielle de conflits / EUROPA, Limoges, PULIM – Presses universitaires de Limoges, 2004;

Pavelescu Tiberiu, Ionescu Gabriel, Drept administrativ roman, Editura Tritonic, București, 2004;

Petrescu R.N., Drept administrativ, Ed. Hamangiu, București, 2009;

Petrescu Rodica-Narcisa, Drept administrativ, Ed. Accent, Cluj-Napoca 2004;

Petrescu Rodica-Narcisa, Le role et le caracteristiques des autorites administratives centrales independantes en Roumanie, Revista Transilvană de Științe Administrative nr. l(6)/2001, p. 113-122;

Petrescu Rodica-Narcisa, Noțiunea și trăsăturile autorităților administrative independente în unele țări europene, Revista Transilvană de Științe Administrative nr. 2(5)/2000, p. 74-76;

Plumb Ion, Popescu Irina, Studiu privind comunitățile autonome ale Spaniei, în Revista Administrație și management public, nr.3/2004, pp. 14-20;

Pollitt C., Bouckaert G., Public management reform: A comparative Analysis. Oxford, Oxford University Press, 2000;

Pollitt C., C. Talbot (Edit.) Unbundling Government: a critical analysis of the global trend to agencies, quango’s and contractualisation, Routledge Studies in Public Management, 2004;

Pollitt C., Talbot C., Agencies. How governments do things though semi-autonomous organizations, Basingstoke, McMillan Palgrave, 2004;

Popa Eugen, Autonomia locală în România, Editura All Beck, București, 1999;

Popescu Andrei, Constituția, comentarii pe articole, Editura. C.H. Beck, București, 2008;

Popescu Andrei, Dicționar de termeni comunitari, Editura Lumina Lex, București, 2000;

Popescu Andrei, Organizații europene și euroatlantice, Editura Economică, București, 2005;

Popescu Corneliu Liviu, Constiuționalizarea formală, prin revizuirea constituțională, a normelor care consacră valorile revoluției române din dec. 1989, în revista Dreptul, nr.1/2005, p.13;

Popescu Corneliu-Liviu, Autonomia locală și integrarea europeană, Ed. All Beck, București, 1999;

Popescu Gheorghe, Diversitate culturală-O provocare pentru progresul lumii contemporane, în Analele Universității Apulensis, seria Psihologica, nr. 7, tom 1, Alba-Iulia, 2006, p.181;

Popescu Slăniceanu Ion, Teoria functiei publice, Editura Evrica, Brăila, 1991;

Preda Mircea, Autoritățile administrației publice-sistemul constituțional român, Ed. Lumina Lex, București 1999;

Preda Mircea, Curs de drept administrativ-partea specială, Ed. Calistrat Hogaș, București 1995;

Preda Mircea, Dreptul administrativ, Ed. Lumina Lex, București, 2006;

Price J.H., Comparative government, four modern constitution, second edition, Hutchinson, London, 1975;

Prisăcaru Valentin I., Actele și faptele de drept administrativ, Editura Lumina Lex, București, 2001;

Prisăcaru Valentin I., Tratat de drept administrativ român-partea generală, Ed. Lumina Lex, București 1993;

Prisăcaru Valentin, Funcționarii publici, Editura Lumina Lex, București, 2005;

Prisăcaru Valentin, I., Tratat de drept administrativ român – Partea generala – Ediția a III-a revăzută și adăugită de autor, Editura Lumina Lex, București, 2002;

Profiroiu Alina, Popescu Irina, Introducere în Știința administrativă, Editura ASE, București, 2003;

Profiroiu Alina, Știința administrativă, Editura Economică, București, 2007;

Profiroiu Marius (coord.), Andrei Tudorel, Dincă Dragoș, Carp Radu, Reforma administrației publice în perspectiva integrării României în Uniunea Europeană, Institutul European din România, Bucuresti, 2006;

Profiroiu Marius Constantin, Iorga Elena, Manual de politici publice, Editura Economică, București, 2009;

Profiroiu Marius, Managementul organizațiilor publice, Cartea Universitară, Bucuresti, 2004;

Profiroiu Marius, Profiroiu Alina, Instituții și politici europene, Editura Economică, București, 2008;

Remond B., La région: Une unité politique d’avenir, Montchrestien, Paris, 1993;

Ress G., The Legal Status of Hong Kong after 1997, The Consequences of the transfer of Suvereignty according to the Joint Declaration of December 19, 1984, Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, 46/1986, pp.647-699;

Rhodes R.A.W., Control and power în central-local government relations, Aldershot and Brookfield, Vt., Ashgate, 1999;

Richard Lindley, Autonomy – Issues în political theory, Basingstoke, Macmillan, 1986;

Richards David A. J., Rights and Autonomy, Ethics, Vol. 92, No. 1, Special Issue on Rights (Oct., 1981), pp. 3-20;

Rivero J., Waline J., Droit administratif, Dalloz 15e édition, 1994;

Rotberg Robert I., When states fail. Causes and consequences, Princeton University Press, 2004;

Rudolph Lloyd I., Authority and Power in Bureaucratic and Patrimonial Administration: A Revisionist Interpretation of Weber on Bureaucracy, World Politics, Vol. 31, No. 2 (Jan., 1979);

Safran William, Maiz Ramon, Identity and territorial autotonomy în plural societies, London, Frank Can, 2000;

Salas J., Le contrôle des pouvoirs normatifs des communautés autonomes en droit espagnol, in L’autonomie. Les régions d’Europe en quête d’un statut, Actes du colloque international de Saint Vincent (Vallee D’Aoste, Italie), 1-3 Décembre 1980, Institut Européen des hautes études internationales, Université de Nice, Presses d’Europe, Nice, 1981, pp.119-123;

Salat Levente, Multiculturalismul liberal: bazele normative ale existenței minoritare autentice, Ed. Polirom, Iași, 2001;

Salmon J., Declaration of the State of Palestine, Pal.Y.B.Int’l L., 1989, pp.48-82;

Sanders D., Collective rights, 13 Human Rights Quaterly, 1991;

Sanders D., Is autonomy a Priciple of International Law?, Nord. J. Int’l. L., 55/1986;

Sandu Frunză, Pluralism și multiculturalism, în Journal for the study of religions and ideologies, nr.9, 2004, p.138;

Săvoiu V., Sistemul European de Bănci Centrale, Colecția Națională, București, 2000;

Scharpf Fritz W., Community and autonomy multilevel policy-making in the European Union, San Domenico (FI), European Univ. Institute, EUI working papers, no. 94/1, 1994;

Schick A., Agencies in search of principles. OECD Journal on Budgeting, 2(1)/2002;

Schneewind J.B., Inventarea autonomiei. O istorie a filosofiei morale moderne, Ed. Polirom, București, 2003;

Schreurer C., Autonomy in South Tyrol, în Y. Dinstein, Models of Autonomy, Transation Books, New Brunswick and London, 1981, pp.53-65;

Schreurer C., The warning of the Sovereign State: Towards a New Paradigm for International Law?, European Jurnal of International Law, 4/1993;

Schulman D., The Israeli – PLO Accord on the Declaration of Principles on the Interim Self Government Arrangements: The First Step Toward Palestinian Self Determination, Emory Int’l L. Rev., nr.7/1993, pp.793-803;

Seyersted F., The Ǻland Autonomy and International Law, Nederlands Tijdschrift voor Internationaal Recht, 51/1982, pp.23-28;

Shapira Rina, Peter W. Cookson, Jr., Autonomy and choice in context: an international perpective, London Pergamon 1997;

Sharpe L.J. Theories and Values of Local Government, Political Studies,1993, pp. 153-174;

Sher George, Beyond neutrality: perfectionism and politics, Cambridge University Press, 1997;

Silberstein Ianfred, Banca Națională a României – de la organ al administrației centrale la instituție publică independent, Editura Hamangiu, București, 2006;

Simon Herbert A., Administrația publică, Ed. Cartier, București, 2003;

Skzker Robin, Government regulation, Encyclopedia of Sociology, Edgar F.Borgatta, Second Edition, Vol.2, Macmillan Reference, SUA, 2000;

Slăniceanu Ion Popescu, Teoria functiei publice, Editura Evrica, Brăila, 1991;

Slăvescu Victor, Istoricul Băncii Naționale a României (1880-1924), București, Cultura Națională, 1925;

Smith Anthony D., Naționalism și modernism. Un studiu critic al teoriilor recente cu privire la națiune și naționalism, Chișinău, Ed. Epigraf, 2002;

Stan Apostol, Putere politică și democrație în România (1858-1918), Editura Albatros, 1995;

Steiner, Henry J., Ryan Goodman, Philip Alston. International Human Rights in Context: Law, Politics, Morals, Oxford University Press, 3d ed. 2007;

Stewart J., Greenwood R., The Purpose and Character of Local Government, INLOGOV, University of Birgmingham,1995;

Stoicescu, Nicolae, Dicționar al marilor dregători din Țara Românească și Moldova, București, 1971;

Suksi Markku, Autonomy: Applications and Implications, The Institute of Human Rights, Kluwer Law International, 1998;

Suksi Markku, Bringing in the people: a Comparison of Constitutional Forms and Practices of the Referendum, Dordrecht, Boston, London, Martinus Nijhoff, 1993;

Suksi Markku, Finland: General Features of Public Law, in European Public Law no.2,/1996, pp. 182-193;

Suksi Markku, Frames of Autonomy and the Åland Islands, Abo/Turku, Abo Akademi University, 1995;

Suksi Markku, Functional autonomy: the case of Finland with some Notes on the basis of International Human Rights Law and Comparisons with other cases, în International Journal on Minority and Group Rights, Vol.15, nr.1-2/2008, pp.195 și urm.;

Suksi Markku, Local self government, territorial integrity and protection of minorities, European Commision for Democracy Throwgh Law. Proceedings, Laussanne, 25-27 April 1996, Strasbourg, Council of Europe, 1996, p.20-50;

Suksi Markku, The Ǻland Islands in Finland, in Autonomies locales, integrite territoriale et protection des minorities, Zurich, Schulthess Polygraphischer Verlag, 1996, pp.193-220;

Suksi Marku, On the Constitutional Features of Estonia, Abo Akamemis tryckeri, Abo, 1999;

Szeftel M., The Rusian Constitution of April 23, 1906, Political Institutions of the Duma Monarchy, Bruxelles, Les Editions de la librairie encyclopédique, 1976;

Szegvári Péter, Methods and Techniques of Managing Decentralization Reforms in Hungary, Mastering decentralization and public administration reforms in Central and Eastern Europe, Local Government and Public Service Reform Initiative, 2003;

Tal L., Is Jordan Doomed? Forreign Aff., nr.5/1993, pp.45-58;

Tartler Grete, Europa națiunilor, Europa rațiunilor, Ed.Cartea Romanească, București, 2001;

Temesi István, Local Government in Hungary. In. Decentralization: Experiments and Reforms. OSI/LGI, 2000;

Thiel S van, Qangoc ratization: trends, causes and consequences, ICS, Ultrecht, 2000;

Timsit G., Modele, structuri și strategii ale administrației, elemente pentru o prospectare administrativă, Revista de Drept Public, Paris, 1986;

Tkacik Michael, Characteristics of forms of autonomy, în International Journal on Minority and Group Rights, Vol.15, nr.1-2/2008, pp.372;

Tomuschat Ch. (ed.) Modern Law of Self-Determination, Dordrect, Martinus Nijhoff, 1993;

Trailescu Anton, Drept administrativ, Ed. All Beck, București, 2005;

Trăilescu Anton, Câteva considerații în legătură cu formele de organizare a serviciilor publice și regimul lor juridic, Revista Dreptul, nr.12/2002, p. 95;

Tuomisto Antti, Autonomy of group work the realm of work groups and information systems, Turku Turku Centre of Computer Sciences 1999;

Turpel M.E., Indigenious Peoples’ Rights of political and Self Determination, Cornell International Law Journal, 23/1992, pp.579-602;

Unghie A., Human Rights and Cultural Identity: New Hope for Ethnic Peace?, 33 Harv. Int’l L.J., 1992, pp. 341-352;

Vâlsan, C., Politologie, Editura Economică, București, 1997;

Van Lang Agathe, Gondouin Geneviève, Inserguet-Brisset Véronique, Dictionnaire de Droit administratif, 1999;

Vasile Pușcaș, Adrian Liviu Ivan(coord.), Regiune și regionalizare în Uniunea Europeană, Centrul de Studii Internaționale, Cluj-Napoca, 2004;

Văraru Mircea, Manual de Drept administrativ (în concordanță cu noua constituțiune, cu legea de unificare administrativă din 1925, etc.), Chisinău, Imprimeria statului, 1925;

Vedel Georges, Delvolve Pierre, Droit administratif', Presses Universitaires de France, Paris, 1992;

Verdinaș Verginia, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, București, 2004;

Vertik R., Ethnic Conflict and Accomodation în Post-Communist Estonia, Journal of Peace Research, 30/1993, pp.271-280;

Vesmaș Daiana Maura, Administrația publică locală și problemele comunităților locale, Revista Dreptul nr. 2/1995, p. 98-104;

Vida Ioan, Puterea executivă și administrația publică, Ed. Monitorul Oficial, București, 1994;

Viret Romain, Les autorites administratives independantes, www.u-paris2.fr/dess-dmi/articles/articles_protec/aai.htm;

Vlad Ioan, Istoria administrației publice românești, Editura Fundației România de Mâine, București, 2003;

Voican Mădălina, Principiile cadru ale administrației publice locale, Ed. Universul Juridic, București 2008;

Wettenhall, R, The quango phenomenon, Current Affairs Bulletin 57 (10)/1981;

Whettenhall R., Exploring types of public sector organizations: Past exercises and current issue, Public Organization Review, 3/2003;

Wood Christopher, Why Autonomy? Perspecta, Vol. 33, Mining Autonomy (2002), pp. 48-53;

Young Robert, The Value of Autonomy, The Philosophical Quarterly, Vol. 32, No. 126 (Jan., 1982), pp. 35-44;

Ziller Jacques, Administrations comparées, Montchrestien, 1993;

Zlătescu Irina, Drepturile omului – un sistem în evoluție , IRDO, București, 2007;

Zlătescu Irina, Principalele instrumente internaționale privind drepturile omului la care România este parte, Volumul I+II – Instrumente universale (coordonator), ediția a IX-a revăzută și adăugită, IRDO, București, 2007;

Anexa

Tabel Instituții/Autorități autonome

Conform prevederilor exprese ale cadrului legal de organizare al etității publice

Academia Oamenilor de Știință din România

Academia Română

Agenția Română de Presă ROMPRES /Agentia Națională de Presă AGERPRES

Agentia Națională de Integritate (ANI)

Agenția Română pentru Asigurarea Calității în Invățămîntul Superior

Autoritatea Electorală Permanentă

Autoritatea Națională de Supraveghere a Prelucrării Datelor cu Caracter Personal

Autoritatea Națională pentru Administrare și Reglementare în Comunicații (ANCOM)

Avocatul Poporului (Ombudsman-ul)

Banca Națională a României

Comisia de Supraveghere a Asigurărilor (CSA)

Comisia de Supraveghere a Sistemului de Pensii Private

Comisia Națională a Valorilor Mobiliare

Consiliul Concurenței

Consiliul Economic și Social

Consiliul Național al Audiovizualului

Consiliul Național pentru Studierea Arhivelor Securității

Consiliul Național de Formare Profesională a Adulților

Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării

Consiliul Suprem de Apărare a Țării

Curtea de Conturi

Serviciul de Informații Externe

Societatea Română de Radiodifuziune/Serviciile publice de radio și televiziune