ȘCOALA NA ȚIONALĂ DE STUDII POLITICE ȘI ADMINISTRATIVE [614132]

ȘCOALA NA ȚIONALĂ DE STUDII POLITICE ȘI ADMINISTRATIVE
FACULTATEA DE ADMINISTRA ȚIE PUBLICĂ

POLITICI PUBLICE SECTORIALE
– Suport de curs –

Conf. univ. dr. Luminita Gabriela POPESCU

BUCURE ȘTI

CUPRINS

MODULUL 1 : CONTEXTUL CONSTITUTIV AL POLITICILOR ……………………………………….7
PUBLICE …………………………………………………………………………………………………………………………..7

MODULUL 2 : TEORII DE ELABORAREA A POLITICILOR PUBLICE …………………………..21

MODULUL 3 : IMPLEMENTAREA POLITICILOR PUBLICE SECTORIALE …………………..47

MODULUIL 4. EVALUAREA POLITICILOR PUBLICE …………………………………………………..65

2

Informații generale
• Date de identificare a cursului
Cursul „Politici publice sectoriale ” se adreseaz ă studenților din anul III ai programului de studii de
licentă Studii administartive ID. , Facultatea de Administra ție Publică din cadrul SNSPA.

Date de contact ale titularului de curs:
Nume: Conf. univ.dr. Luminița Gabriela Popescu
Telefon : 021/318.08.97
E-mail : [anonimizat]
Consultații: marți, orele 16-18, sediul Facult ății Date de identificare curs și
contact tutori:
Curs: Politici publice sectoriale
Anul III, Semestrul II
Tipul cursului: obligatoriu

• Condiționări și cunoștințe prerechizite
Dată fiind sus ținerea acestui curs în semestrul II, anul III din programul de st udii universitare ID,
pentru o mai bun ă înțelegere a no țiunilor ce sunt prezentate, se recomand ă parcurgerea unei
bibliografii minimale din domeniul politicilor publice și managementului public și relaționarea
firească cu alte discipline, cum ar fi :

• Descrierea cursului
Cursul de Politici publice sectoriale pentru studen ții anului III ai programului de studii universitare ,
învățământ la distan ță, are drept obiectiv general: familiarizarea cu principalele no țiuni și concepte
ale guvern ării moderne conceptului de politici publicesectorilae;motivelor existen ței politicilor
publice, respectiv e șecurile de pia ță și limitarea cadrului concuren țial; sistemelor de valori și
provocările guvern ării, conceptul de grup de interese și efectele acestora asupra politicilor impactul
culturii asupra procesului politic ilor publice. Din punct de vedere instrumental-aplicativ sunt
aprofundate instrumentele manageriale utilizate în implem entarea politiiclor și a instrumentelor
utilizate în evaluarea politicilor, respectiv an aliza cost beneficiu, analiza tridimensional ă și
instrumentele de evaluare a riscului Prezentarea no țiunilor și conceptelor este realizat ă printr-o
abordare sintetico-analitic ă și în același timp, complementar ă, față de celelalte disc ipline, studiate în
cadrul primului ciclu universitar
Prezentul curs î și propune a șadar, însu șirea de către studen ți, din perspectiva form ării lor ca
viitori funcț ionari publici, a mecanismelor proprii func ționării procesului polit icilor publice în
contextul actual.
• Organizarea temelor în cadrul cursului
3

Cursul este structurat în patru module, care trateaz ă, atât noț iunile și conceptele fundamentale
referitoare la politici publice, cât și aspectele complexe ale aplic ării politicilor publice în cadrul
guvernării europene caracterizat ă prin multistratificare. Modulele faciliteaz ă înțelegerea, atât din
punct de vedere teoretic, cât și practic a no țiunilor de baz ă, cu ajutorul consult ării regulate a
bibliografiei minimale recomandate.

• Formatul și tipul activit ăților implicate de curs
Cursul de Politici publice sectoriale este structurat în cele patru module, dup ă cum am mai precizat,
și este unul interactiv bazat pe de-o parte, pe prezentarea no țiunilor și conceptelor în cadrul
întâlnirilor prev ăzute în calendarul activit ăților, iar pe de alt ă parte, pe studiul individual al
masteranzilor. De asemenea, consulta țiile reprezintă o altă formă de sprijin a studen ților în procesul
de învățare activă, prin participarea la discu ții pe tematica specific ă cursului sau cu privire la
realizarea lucr ărilor de verificare.
• Materiale bibliografice obligatorii
Sursele bibliografice sunt stabilite astfel încât s ă ofere posibilitatea în țelegerii cu mai mult ă ușurință
a temelor abordate și sunt atât, referin țe bibliografice obligatorii, cât și facultative.
Recomand ăm următoarele materiale bibliografice obligatorii:

Thomas R. Dye, Understanding Public Policy, Prentice Hall, 2005
Michael Howlett, M. Ramese, Studying Public Policy – Polic y Cycles and Policy Subsystem ,
Toronto, N.Y, Oxford, 1995
Hogwood B.W., Gunn L.A. (1984), Policy Analysis for The Real World , , Oxford University Press,
Oxford, trad. rom. (2000) Introducere în Politicile Publice , Trei, Bucure ști
Adrian Miroiu, Introducere in politicile publice , Ed. Politeea, 2001
Luminita Gabriela Popescu, Politici Publice , ed. Economic ă, 2005
Edit. Paul Sabatier, Theories of the Policy Process , University of California, Davis, Westview
Press, 1999

De asemenea, la finalul fiecă rui modul, se vor reg ăsi trimiteri bibliografice facultative, pe care
studenții le pot consulta pentru completarea cuno ștințelor sau în vederea realiz ării lucrărilor de
verificare.

• Calendar al cursului
Pe parcursul semestrului I la aceast ă disciplin ă sunt programate dou ă întâlniri cu studen ții, în
vederea solu ționării eventualelor nel ămuriri legate de con ținutul temelor. De asemenea, în cadrul
4

întâlnirilor, masteranzii pot s ă solicite titularului de curs sau tutorilor sprijin pentru preg ătirea
lucră rilor de verificare, în calendarul disciplinei, reg ăsindu-se termenele la care trebuie transmise
aceste lucr ări, aferente modulelor.

• Politica de evaluare și notare
Evaluarea finală se va realiza pe baza unui examen scris, tip lucrare descriptiv ă desfășurat în
sesiunea de examene. Nota final ă se va compunde din: lucrarea descriptiv ă (60%, adic ă 6 puncte) și
aprecierea celor patru lucr ări de evaluare (40%, adic ă 4 puncte). Lucr ările de verificare vor fi
transmise titularului de curs sau tutorelui, conform graficului stabilit în calendarul disciplinei.

• Elemente de deontologie academic ă
Următoarele aspecte vor fi luate în considerare:
ƒ Masteranzii ale c ăror lucrări se dovedesc a fi plagiate nu vor fi accepta ți la examinarea
finală.
ƒ Orice tentativă de fraudă sau frauda propriu-zis ă depistată îe parcursul examinarii finale va
fi sancționată prin nepromovarea examenul ui sau alte tipuri de sanc țiuni, conform poziț iei
Facultăț ii de Administra ție Publică în ceea ce prive ște combaterea și sancționarea drastic ă a
furtului ori a susținerii incorecte a examenului, prin utilizarea oric ăror forme de fraudare.
ƒ Rezultatele finale vor fi puse la dispozi ția masteranzilor, prin afi șarea lor în clasa virtual ă.

• Studenț i cu dizabilit ăți
Una din priorit ățile noastre o reprezintă asigurarea accesului egal al tuturor studen ților la activi ățile
de predare-învăț are, precum și la cele de evaluare. În vederea acord ării de șanse egale tuturor
cursanților, indiferent de nevo ile speciale ale acestora, titularul de curs î și manifest ă disponibilitatea
de a adapta con ținutul, metodele de transmitere a informa țiilor, precum ș i modalitățile de evaluare,
atunci când se impune.

• Strategii de studiu recomandate
Pentru a ob ține rezultante performante, se recomand ă masteranzilor parcurgerea fiec ărui modul și
rezolvarea în termen a lucr ărilor de verificare, participarea la cele dou ă întâlniri, studierea
bibliografiei minimale și o planificare atent ă a studiului individual.

I. Suportul de curs propriu-zis:
• Organizarea modulelor : Cu rsul este organizat pe 4 module distincte, dup ă cum urmeaz ă:
5

MODULUL 1 : CONTEXTUL CONSTITUTIV AL POLITICILOR PUBLICE
1.1.Considera ții generale
1.2.Definirea politicilor publice
1.3. Taxonomia politicilor publice
1.4. Politici publice sectoriale
1.4.1. Modelul politicii publice s ectoriale verticale
1.4.2. Modelul politicii publice sectoria le orizontale
MODULUL 2 : TEORII DE ELABORAREA A POLITICILOR PUBLICE
2.1 Problemele de politic ă publică
2.2.Actori și instituții
2.3. Tipologia politicilor publice
2.4.Modele teoretice de analiză a politicilor publice
2.5.Selec ția modelelor de analiz ă a politicilor publice
MODULUL 3 : IMPLEMENTAREA POLITICILOR PUBLICE SECTORIALE

3.1. Procesul de implementare a unei politici publice
3.2. Libertatea de ac țiune a actorilor implica ți în implementarea politicilor
3.3. Fundamentarea teoretic ă a procesului de implementare
3.4. Factori care influen țează implementarea unei politici publice
3.5. Structuri flexibile de guvernare
3.6. Funcț iile rețelelor de guvernare

MODULUIL 4. EVALUAREA POLITICILOR PUBLICE

4.1. Definirea procesului de evaluare
4.2. Modalit ăți de cuantificare în evaluare
4.3. Tipuri de evalu ări
4.4. Benchmarking -ul politic ilor public
4.5. Surse de informare utilizate în evaluare

6

MODULUL 1 : CONTEXTUL CONSTITUTIV AL POLITICILOR
PUBLICE

Scopul modulului: familiarizarea masteranzilor cu no țiunile de baz ă referitoare la definirea
conceptelor de politic ă publică, respectiv politic ă sectorială și noilor abord ări procesului de
guvernare la nivelul UE .
Obiectivele propuse : La finalul acestui modul, masteranzii trebuie s ă:
ƒ Să defineasc ă conceptele de politică publică și politică sectorială guvernare și
guvernanță
ƒ Să caracterizeze contextul constitu tiv al unei politic publice
ƒ Să înțeleagă motivul existen ței politicilor publice

1.1.Considera ții generale
Mondializarea economiei, muta țiile de pe pia ța forței de muncă , rapiditatea schimb ărilor
tehnologice și sociale, exigen țele sporite ale societ ății civile reprezint ă provocările cărora
administra ția statelor lumii este nevoit ă să le facă față prin cre șterea eficien ței și eficacit ății
proceselor administrative, ameliorarea capacit ății instituționale de adaptare și inovare, st ăpânirea
diversității problemelor, iden tificarea unor solu ții alternative adecvate complexit ății actuale.
Acestea sunt ra țiunile pentru care, în prezent, sunt formulate exigen țe fără precedent
orientate atât spre planul extern, cât și spre cel intern, referitoare la asumarea riscului politic,
imaginația politică, inovația politică, managementul politic.
Pe plan extern este nevoie de o nou ă gândire strategic ă și de inova ții radicale în domenii de
mare actualitate, cum sunt: rela țiile dintre statul na țional și structurile organiza ționale
transnaționale, dintre statul naț ional și organiza țiile spațial – administrative (regionale, locale),
precum și construc ția instituțiilor care transced statul na țional și care determin ă viitorul țărilor în
cadrul Uniunii Europene, dar și al Europei într-o lume globalizat ă. Următorii anii vor însemna
participarea statului na țiune, principalul actor al integr ării, la configurarea noului model al Europei
Unite din punct de vedere politic, economic și social.
Pe plan intern există o cerere la fel de mare și de urgent ă de a eficientiza structurile statale și
guvernamentale determinat ă, în primul rând, de transformarea societ ății într-o structură
multiorganiza țională, iar, în al doilea rând, de limitarea capacit ății decizionale a guvernelor, limitare
cauzată de presiunile exercitate de grupuri de interese speciale ș i de tirania micilor minorit ăți.
7

“Amenințările reprezentate de aceste dou ă grupuri, ce au tendin ța de a face din propriul interes
un imperativ moral c ăruia orice alt obiectiv s ă-i fie subordonat, pot fi anihilate sau chiar
transformate în oportunităț i doar de o guvernare puternic ă, eficient ă și performantă”1.
Noile provoc ări globale: eliminarea s ărăciei, protec ția mediului înconjur ător, repartizarea
neuniform ă a cuno științelor științifice, presiunea exercitat ă asupra economiilor țărilor slab
dezvoltate, conflictele religioase, eradicarea terorismului interna țional, eficientizarea controlului
armamentului nuclear, interna ționalizarea tehnologiei informa ției etc. impun cu stringen ță creșterea
importanței administra ției centrale și locale.
În concluzie, deoarece guvernele naț ionale sunt singurele care datorit ă legitimit ății lor pot
domina actuale probleme globale, guvernarea trebuie s ă-și redefineasc ă politicile, strategiile,
programele și proiectele în scopul dinamiz ării capacita ții de performan ță. Viabilitatea
performan țelor este, îns ă, direct condi ționată de succesul reformei sistemului administrativ.
Politica Uniunii Europene este focalizat ă prioritar asupra constituirii unui cadru favorabil
creșterii competitive a companiilor europene pe pia ța globală.
Experien ța ajustărilor structurale a ridicat o serie de probleme sociale legate de accentuarea
ratei șomajul în anumite industii, ceea ce în termeni financiari se exprim ă prin creș terea costurilor,
și așa destul de ridicate, în condi țiile intrării (ieșirii.) pe o piață nouă

Importan ța costurilor de intrare/ ie șire de pe o pia ță constă în faptul că acestea contribuie la
clarificarea înț elegerii naturii contestabile a pie țelor, unde nu numai economia de scar ă dar și viteza
de intrare /ie șire pot avea influen țe considerabile asupra performan țelor și competitivit ății. Piața
europenă concuren țială obligă companiile cu pre țurile cele mai mari s ă se alinieze acelora cu
prețurile cele mai competitive
Prin urmare, nivelul mediu și dispersia pre țurilor trebuie s ă scadă și să se apropie de situa ția
concurenței perfecte , în care pe pia ță rămâne produsul cel mai competitiv.
Cererea pentru produsul A se va diminua treptat pe pia ța unică datorită prețului necompetitiv,
simultan cu cre șterea cererii pentru produsul B. Men ționăm că raționamentul se refer ă la două
produse identice din punct de vedere al performan țelor.
Companiile care nu reu șesc să se adapteze condi țiilor pieței unice, în timp, vor dispare.
Eforturile companiilor de a reduce costurile totale de produc ție trebuie sus ținute prin politici
orientate spre reducerea cheltuie lilor în sectorul public, oferindu-se astfel posibil itatea companiilor
private de a putea s ă se mențină pe o piața unică competitiv ă.

1 O discuț ie asupra distrugerii ratortului politic dintre majoritate și minoritate în gâmdirea constitu țională american ă
propusă de Alln Bloom ( The Closing of the American Mind, „Introduction:Our Virtute”, pp25-43)
8

În consecin ță, din perspectiv ă economic ă, procesul de extindere al Uniunii Europene exercit ă
asupra mediului de afaceri românesc serioase pres iuni care constituie, în fond, argumente solide
în favoarea cre șterii eficien ței activităților din sectorul public. Una dintre solu țiile la care guvernele
occidentale au apelat destul de frecvent în ultima perioad ă, pentru diminuarea cheltuielilor
bugetare prin îmbun ătățirea eficien ței și a metodelor de munc ă, este transferarea experien ței din
sectorul privat că tre cel public.
La rândul lor, „ politicile publice se înscriu într-un dublu proces de transformare: intră rile
(resursele financiare, bugetare, um ane) sunt transformate în realiz ări (construc ții de autostr ăzi,
număr de dosare pentru ajutoare sociale analizate și acordate etc.), care la rândul lor produc
efecte (ameliorarea securit ății rutiere, consolidarea mediului economic etc.)3
Modernizarea și dezvoltarea sistemului administra ției publice la toate nivelurile (autorit ățile
centrale și locale, institu ționale și al serviciilor publice) este un proces dinamic și complex care cere
eforturi sus ținute pentru a accelera aderarea la Uniunea European ă..
Noile comenzi politice și sociale impun descoperirea și exploatarea eficien ței și eficacității
unor abord ări și soluții noi, cunoa șterea, definirea, elaborarea, implementarea și monitorizarea
activă a unor politicii, obiective, strategii, decizii și acțiuni care pot rezolva problemele cu care se
confruntă diferitele segmente societale.
Este nevoie de un uria ș potențial intelectual și de experien ță care să participe la alegerea
priorităților reformei și la stabilirea direc țiilor de implementare a acesteia.
Realizarea dezideratelor este posibil ă prin eforturi substan țiale care s ă țină cont de
următoarele transform ări:
‰ competen țele: de la planificarea centralizat ă la funcț iile specializate, caracteristice
economiei de pia ță;
‰ resursele umane: de la cadrele din administra ție, angajate pe criterii politice la funcționarii
publici , angajați pe criteriile competen ței profesionale;
‰ organizarea : de la unitatea de putere centralizat ă la unități de putere descentralizate,
separate pe orizontal ă și verticală administra ției publice;
‰ procedurile: de la respectarea directivelor pe linie de partid la respectarea legalit ății actului
administrativ.

1.2.Definirea politicilor publice

3 Idem, p.6.
9

Care este forma poli ticilor publice în c ontextul actual definit de spa țiul european unic?
Există diferențe în tipul și natura acestor politici fa ță de politicile din perioadele premerg ătore
procesului de crearea a acestui spa țiu unic? În țelegerea conceptului actual de politic ă publică
presupune introducerea în discu ție a unor chestiuni de ordin calita tiv suplimentare comparativ cu
abordările tradiționale ?
Răspunsurile la toate aceste probleme sunt dificil de formulat datorit ă influenț elor exercitate
de multitudinea variabilelor de situa ție (contingen țe) asupra cadrului teoretic de cercetare adoptat.
Politicile comunitare, interna ționale, transna ționale, prezentate în pa ragraful precedent, se
înscriu în categoria variab ilelor de care trebuie s ă se țină cont în formularea unei politici publice..
În termeni de consecin țe, raționalitatea unei politici publice revine la a formula judec ăți
conjuncturale.
Politica reprezint ă un „ domeniu al activit ății umane care vizează rela țiile, manifest ările și
orientările între p ăturile, grupurile sociale și alte organiza ții active dintr-un stat sau între acestea
și cetăț eni în confruntă rile pentru cucerirea, c onsolidarea, dezvoltarea și menținerea puterii și
pentru controlul func ționării ei”6
Prin extinderea defini ției anterioare spre domeniul politicil or publice se poate considera c ă
„orice politic ă reflectă orientările cetăț enilor ce formeaz ă anumite grupări (fa ță de altele) în
interiorul unei țări, dar ș i ale unei țări față de alte țări, în legătură cu promovarea intereselor lor,
în lupta pentru putere.”7
Prin urmare, se poate considera c ă politica public ă exprim ă manifest ările și orientările
definite de autorit ățile statului, ca puteri publice, centrale sau locale, pentru domenii sau activit ăți
esențiale ce se desf ășoară fie la nivelul na țional, fie la niveluri teritorial-administrative
Considerat ă frecvent ca un echivalent, la nivel guvernamental, al po liticii de corpora ție,
politica public ă p o a t e f i t r a t a t ă ca ansamblul deciziilor adoptate de c ătre autorităț ile publice în
vederea orientă rii într-un sens rezonabil a activit ăților dintr-un domeniu de larg interes public.
Politicile publice sunt, în concluzie, decizii politi ce în favoarea unui anumite st ări dorite,
inclusiv opț iunile în favoarea anumitor mijloace consid erate a fi adecvate atingerii obiectivelor
proiectate .
Esența unei politici publice ține de mobilizarea membrilor unei comunit ăți în jurul unui
consens permanent reformulabil, ob ținut prin disput ă, negociere, înfruntare, compromis.
Prin urmare, o politică publică presupune existen ța unui obiectiv (de larg ă recunoaș tere
publică (interes public) și care determin ă declanș area procesului prin care opiniile și interesele
celor care se reg ăsesc în obiectivul fixat sunt aduse laolalt ă pentru a face posibil crearea unui loc

6 Mic dicționar enciclopedic, Ed. Științifică și Enciclopedic ă, Bucure ști, 1978 .
7 Dicționarul Explicativ al Limbii Române, Ed. Academiei, Bucure șri, 1984.
10

comun al comunit ăților, grupurilor și cetăț enilor ș i care, în mod curent, reprezint ă spaț iul public
al politicii.
Politică publică contureaz ă, aș adar, un loc comun sau un spa țiu public țintă, construit pe
baza identific ării unui interes comun al uno r largi categorii de cet ățeni cu interese, opinii și
afilieri, în general, diferite.
De exemplu, dacă protecția mediului înconjur ător reflect ă la un moment dat un interes
comun al societ ății, devenind idealul politicii de mediu, atunci ea trebuie s ă creeze acel spa țiul
public țintă care capaciteaz ă interesul comun al comunit ății în aceast ă direcț ie.
Inițierea acțiunilor ce se impun sunt determinate și posibile tocmai datorit ă existenței acestui
spațiu, care va exista atâta vreme cât activit ățile necesare punerii în aplicare a politicii elaborate
își vor demonstra eficacitatea.
Adoptarea unei anumite solu ții (dintre multitudinea de altern ative existente) are un grad
ridicat de dificultate provocat de efectele contingen țelor asupra cadrului de cercetare a problemelor
ce țin de opțiunea asupra solu ției care vizeaz ă satisfacerea acestui interes comun .
Literatura de specialitate nu ofer ă un punct de vedere unic asupra naturii conceptului de
politică publică . Politica public ă reprezint ă o opțiune politic ă, tehnică sau ideologic ă?
În ipoteza în care se accept ă existenț a unei leg ături reprezentative între decizia politic ă și
sistemul de valori societal, at ribuirea caracteristicilor politice acestui concept este inevitabil ă.
Dimpotriv ă, dacă se consideră că opțiunile politice nu au asociate sisteme de valori esen țial
diferite, atunci natura polit icilor publice este pur tehnic ă.
Chiar și în situația în care alegerea este f ăcută într-un context care exclude valorile societale
este imposibil s ă se se stabilească în mod științific ( adic ă având un grad calculabil de certitudine și
de reproductibilitate) dacă o soluție sau alta este științific adecvat ă. Manifestarea interesului
comun în cadrul spa țiului public nu poate fi îns ă redusă la ingineria tehnocra ților sau la gnoza
ideologiilor.
În ultimele decenii ale secolului tr ecut s-a dezvoltat în domeniul științelor sociale o nou ă
doctrină, cea a perspectivelor concuren țiale, care a acentuat imposibilitatea stabilirii unei
explicații unice și valide a fenomenului social , pe baza diferitelor tradi ții teoretice. Superioritatea
sau, din contr ă, suficien ța unui ra ționament, a unor argumente sau a unor judec ăți depinde de
perspectiva teoretic ă utilizată . Analize mult mai sofisticate relev ă că existența explica țiilor
concurente nu distruge posibilitatea stabilirii unor criterii de ra ționament între acestea, chiar dac ă
astfel de ra ționamente sunt de natur ă relativă ( explicația X este mai bun ă decît varianta Y).
Din perspectiv ă pragmatic ă, politica public ă poate fi identificat ă cu una dintre urm ătoarele
alternative: expresia unei alegeri (op țiuni), defini ția unei ac țiuni curente, o propunere specific ă,
11

calea de anun țare a unei decizii guvernamentale, autorizarea formal ă a unei acț iuni inițiate,
negocierea unei poziții, o declara ție de inten ție.
La baza oric ărei politici publice stau anumite reguli și norme specifice care exprim ă
modalitățile de definire, op țiunile decizionale, precum și acțiunile destinate punerii în practic ă a
politicii.
Politica unei țări este definit ă și pusă în practic ă de către forț ele politice ajunse la putere
prin formele elective cunoscute.
Credibilitatea oric ărei puteri politice este conferit ă prin acceptarea de c ătre Parlament a
Programului de Guvernare , document de importanță națională, din care decurg politicile,
obiectivele, strategiile și tacticile care ghideaz ă drumul spre analize, decizii, ac țiuni și monitoriz ări
reformatoare ale diverselor sectoare și domenii societale.
Diagrama din figura nr.1.1 eviden țiază conexiunile existente între toate aceste elementele
menționate, dar și faptul că decizia politic ă asumată derivă din priorit ățile stabilite prin Programul
de Guvernare. În acest ă etapă, decizia politică are un caracter general, vizând doar aria de
activitate și, eventual, conturând ob iectivele prioritare.
Deciziile prin care se urm ărește modificarea aspectului economic și social al societ ății,
într-un mod care exprim ă doctrina partidului sau coali ției aflate la putere, sunt influenț ate de
politicile anterioare, de tipul problemelor ce sunt identificate sau de contextul existent la momentul
asumării deciziei .

12

Politicile publice
Obiectivele
Strategiile
Tacticile
Politicile și Programele Sectoriale
Obiectivele
Strategiile
Tacticile
Acțiuni – Monitoriz ări
Rezultate
Evaluare – Ac țiuni de
îmbunătățire a politicii Programul de guvernare

Fig. nr. 1.1 Ciclul dezvoltării politicilor publice

1.3. Taxonomia politicilor publice
Teoria politicilor publice consacr ă un loc aparte problemelor de taxonomie, (delimit ării și
clasificării variabilelor), deoarece prin poten țialul său explicativ contribuie la în țelegerea
comportamentelor deciden ților publici.
Delimitare taxonomică fundamentală rezidă între politicile cantitative și cele calitative
(disocierea lui Tinbergen).
13

Politicile cantitative sunt focalizate asupra adapt ărilor permanente la schimb ările continue ale
mediului, în condi țiile în care nici structura și nici organizarea sect orului nu se modific ă.
Politicile calitative desemneaz ă schimbările structurale, la limit ă această politică devenind una
a transform ării.
Schimb ările calitative sunt adesea precedate și însoțite de modific ări cantitative, distinc ția fiind
utilă deoarece comportă implicații asupra rela țiilor, instrumentelor și obiectivelor de politică
publică.
Una dintre clasific ările structurale formale ale politicilor publice este urm ătoarea:
ƒ finalități, percepute prin motiva țiile calitative ale politic ilor publice (competitivitatea,
dezvoltarea uman ă etc.);
ƒ obiective , reprezentând dimensionarea cantitativ ă din perspectivele finalit ăților, care la rândul
lor pot fi:
‰ obiective economice – cre șterea producț iei, stabilitatea pre țurilor etc;
‰ obiective sociale – securitatea social ă, educația, să nătatea etc;
Disocierile taxonomice în sfera politicilor publice ofer ă o paletă variată a diferen țelor criteriale,
atât în planul teoriei, cât și al practicii.
Se impune îns ă sublinierea c ă rigiditățile taxonomice pot deveni, în anumite condi ții,
periculoase.
1.4. Politici publice sectoriale
Coordonatele teoretice al e conceptului de politic ă publică sectoriale se definesc prin raportarea la
trei aspecte esen țiale și interdependente:
a) semnifica ția conceptului de politic ă publică sectorial ă. Politic ă publică sectorial ă este
adoptată de guvern, ca autoritate public ă, și are ca obiectiv principal reglarea condi țiilor,
repartițiilor și alocării resurselor în sectoarele compone nte ale domeniilor considerate de interes
public.
Teoria politicilor publice cap ătă consisten ță numai în raport cu o anumit ă concepție asupra
semnifica ției atribuit ă sectorului public pentru care se dezvolt ă politica, concep ție care se
circumscrie regulii conform c ăreia este imposibil de a deduce prescrip ții (norme de ac țiune) pornind
de la simple aprecieri.
No țiunea de sector se defineș te ca „ un domeniu sau ramur ă de activitate din viata
economico-social ă8. Statisticile na ționale și internațională oferă o paletă deosebit de bogat ă a
modalităților de clasificare a sectoarelor.

8 Dicționarul Explicativ al Limbii Române, Ed. Academiei, Bucure ști, 1984

14

Pe baza acumul ărilor empirice, au fost diferen țiate următoarele tipuri de politici publice
sectoriale:
¾ globale: politici conjuncturale, politici structural e, politici de rela nsare, politici de
stabilizare etc.; de exemplu, pent ru politicile publice st ructurale este necesar efectuarea, într-o
etapă prealabil ă, unui diagnostic al sectorului vizat și în funcț ie de rezultatul diagnosticului se
decide asupra politicii de adaptare structurală care urmeaz ă să fie pusă în practic ă;
¾ funcționale : politici fiscale, politici de pre țuri, politici salariale etc.;
¾ specifice pe activit ăți (politici de cercetare- dezvoltare, polit ici de difuzare a tehnologiei) pe
subsectoare sau pe industrii. Subsectoarele se identifică cu zonele de interes incluse într-un
sector. Astfel, pentru sectorul agricol, sub-sectoare le sunt: viticultura, zoote hnia, piscicultura etc.;
pentru sectorul industrial, sub-sectoarele sunt reprezentate prin: textile, construc ții de ma șini,
electronică , electronică etc;
¾ politici sectoriale spa țiale: politici zonale, politici teritoriale, politici na ționale etc.;
¾ politici sectoriale temporale : politici pe termen scurt, politici pe termen mediu, politici pe
termen lung.
Politica publică sectorială se constituie ca o entitate în cadrul c ăreia se manifest ă interdependen ța
dintre ansamblul instrumentelor și cel al obiectivelor. Aceast ă axiomă impune satisfacerea unor
condiționări foarte restrictive, surprinse în cadrul formaliz ării politici publice sectoriale și justificate
de analiza politicii în domeniul s ău de interven ție.
Din perspectiv ă pragmatic ă, politicile publice sectoriale se confrunt ă cu două provocării
semnificative :
ƒ soluționarea pe p ărți a problemei generale , ceea ce presupune eludarea solidarit ății
organice diverselor m ăsuri și instrumente de politic ă publică sectorială;
ƒ combinarea artificială a diverselor interven ții ale statutului conform orizontului de timp a
decidentului.
Primă provocare opereaz ă disjuncția dintre dou ă abordări aparent opuse a problematicii politici
sectoriale:
9 abordarea global ă, care oferă o viziune de ansamblu asupra rela țiilor dintre instrumentele și
obiectivele autorit ății publice și în cadrul c ăreia se încearc ă crearea condi țiilor de coeren ță și
eficacitate ale pol itici sectoriale;
9 abordarea subsectorial ă, care pune în rela ție instrumentele și obiectivele specifice fiec ărui
sub-sector, politica sectorial ă fiind perceput ă ca o surs ă de interven ții ale statului în diversele sub-
sectoare ale unui sect or (politica energetic ă, politica metalurgic ă etc.).

15

În func ție de accentul pus pe un tip de politic ă sectorială sau altul, politicile aplicate în ță rile
dezvoltate prezint ă caracteristici care le diferen țiază sensibil.
Astfel, Statele Unite și Marea Britanie au aplicat, cu prec ădere, abordarea globală , ne-selectiv ă,
Germania aplic ă o politic ă centrată pe activit ăți, iar în Fran ța este dominantă politica sectorial ă
specifică pe industrii.
Analiza politicilor specifice în cazul exemplelor men țonate eviden țiază e x i s t e n ța unor
orientări mult mai diversificate în func ție de modul în care m ăsurile corespunză toare tipului de
politică dominant se îmbin ă cu măsurile proprii celorlalte tipuri de politici trecute în revist ă.
În Statele Unite m ăsurile corespunz ătoare tipului dominant de politic ă industrială globală
vizează promovarea liberei concuren țe, încurajarea acordurilor de comer ț liber cu diferiț i parteneri
comerciali, managementul neutru al parametrilor macroeconomici, men ținerea separat ă a activității
bancare de cele industriale. Acestor m ăsuri li s-au asociat însă și altele corespunz ătoare atât
politicilor publice subsectoriale (m ăsuri în favoarea domeniilor aflate în dificultate), cât și
politicilor pe activit ăți (încheierea de contracte de cercetare cu sectorul privat și cu universit ăți
pentru proiecte având leg ătură cu priorit ățile naționale – ap ărare, tehnic ă spaț ială, transporturi,
promovarea exportu rilor, facilităț i fiscale, finan țari).
În Marea Britanie au fost luate, de exemplu și măsuri de politic ă sectorial ă p e a c t i v i t ăți
(crearea zonelor de întreprinderi în scopul sprijinirii dezvolt ării regionale).
Pentru politicile publice axate pe activit ăți, Germania ofer ă cazul cel mai ilustrativ. M ăsurile
luate pe acest plan au vizat promovarea intens ă a cercetării – dezvolt ării prin finan țare public ă a
cercetării științifice de baz ă și prin crearea unei re țele puternice de institute de cercetare pentru
difuzarea tehnologiilor, precum și stimularea interven țiilor Land-urilor. S-au luat, îns ă, și măsuri de
politici sectoriale pe indusrii (alocarea de fonduri de cercetare unor mari companii din industrie,
măsuri selective în fa voarea unor industrii ș i pentru protec ția altora aflate în declin) și de politic ă
generală (menținerea competitivit ății interna ționale, dezvoltarea u nui sistem cuprinz ător de
pregătire profesional ă care să asigure forță de munc ă înalt calificat ă, practicarea unei politic i
macroeconomice de natur ă să asigure men ținerea la un nivel redus a ratei infla ției, prin existen ța
unei bănci centrale independente și puternice).
În cazul Fran ței, politicile sectoriale aplicate au vizat alegerea, în procesul planific ări, a
sectoarelor prioritare, sprijinirea campionilor naționali , prin na ționalizări, alocații de stat și
împrumuturi de la institu ții de stat, protejarea sectoarelor și industriilor cu cre șterea cea mai lent ă –
oțel, construcț ii navale ș.a.
Măsurile de orientare general ă au constat în men ținerea controlului asupra investi țiilor
financiare, prin participarea în condi ții de echitate a statului, existen ța unei bănci centrale mai pu țin
independente, sprijinirea întreprinderilor mici și mijlocii prin acordarea de facilit ăți privind
16

impozitele și asistența financiară , privatizarea. Politicile sectoriale specifice ini țiate în favoarea
anumitor activit ăți au urmărit, în special, promovarea intensiv ă a exporturilor pr in acordarea de
asistență financiar ă și informarea larg ă a societăț ilor comerciale.
Politica japonez ă se bazeaz ă, în principal, pe m ăsuri specifice adoptate în sprijinul unor
sectoare și se caracterizeaz ă prin folosirea viziunii strategice în planificarea indicativ ă a
subvenț iilor pentru sectoarele prioritare și a acțiunilor de stabilizare a celor în declin. Politicile cu
caracter general sunt subordonate unei politici unitare generale destinat ă să mențină
competitivitatea interna țională și constau în folosirea unor st imulente de impozite pentru
economisire, a unei tax ări favorabile pentru companii, investi ții substanț iale în educa ție și instruire,
încurajarea integr ării pe scară largă a activit ății bancare, stimularea unei competi ții puternice pe
piața internă, stimularea îmbun ătățirii calității produselor ș i serviciilor.
Politicile specifice pe activităț i, care se reg ăsesc în politica sectorial ă japoneză, urmăresc
acordarea de subsidii pentru proiectele de înalt ă tehnologie și susținerea exporturilor.
Tabloul de ansamblu al celor mai ilustrativ e cazuri de politici publice sect oriale aplicate în
țările dezvoltate demonstreaz ă că acestea reprezint ă un mix de date variate, de m ăsuri caracteristice
diferitelor tipuri de poltici sectoriale (globale, axate pe activit ății, axate pe subsectoare), m ăsurile
aferente unui anumit tip de politic ă fiind, însă , preponderente. Importan ța acordat ă unui tip sau
altuia de politic ă sectorial ă, precum ș i dozarea m ăsurilor asociate sunt subordonate obiectivului
general men ționat în programul de guvernare și determinate în funcț ie de avantajele de ținute, de
tradiț ii, de modelul socio-cultural etc.
b ) natura statului în realiz area politicii publice . Statul constituie prin cipalul responsabil al
politicilor publice și, în consecin ță, teoria statului constituie un el ement central al fundamentelor
politicilor publice. Din aceast ă perspectiv ă, definirea naturii statului comport ă evidențierea
următoarelor probleme:
ƒ desemnarea responsabilit ăților politicilor publice și a gradului lor de autonomie;
ƒ dependen ța politicilor publice de alternan ța la putere a partidelor politice și a grupurilor de
interese;
ƒ procesele politico-juridice de ex ecutare a deciziilor de politic ă publică.
Influen ța naturii statului în realizarea politicilor publice ar putea fi rezumat ă prin afirmaț ia că
decizia de politic ă publică reprezintă o opț iune a statului prin care acesta arbitreaz ă liber între
diverse interese cu scopul realiz ării obiectivelor pe care și le-a stabilit, într-un domeniu sau altul.
În planul politicilor publice, economiile de pia ță dezvoltate au consacrat de-a lungul timpului,
două sisteme diferite:
ƒ sistemul individualis t de tip anglo-saxon și american, care pune accent pe rolul, stimularea și
răspunderea individual ă;
17

ƒ sistemul corporatist (comunitar) de tip european continental (în special german) și japonez ,
care pune accent pe comunitatea ce contribu ie la dezvoltarea economico-social ă, guvernul
asumându- și un rol substan țial în dezvoltarea societ ății prin alocarea de resurse, sprijinirea
sectoarelor na ționale, finan țarea unor investi ții, formulând chiar și garanții sectoriale etc
Dezvoltarea și expansiunea activit ăților industriale, diversificarea sectorial ă a acestora și
industrializarea cvasiunanim ă a societății au generat anumite luări de pozi ție la nivelul autorit ății
publice a statului, prin care acesta inte rvine pentru a orienta cursul evolu ției individuale spre
finalități extraeconomice, integrez ă industriile în spa țiile socio-umane axiologizate și pe alte
principii decât eficien ța și profitul.
În acest sens, la nivelul autorit ăților publice au fost ini țiate, promovate și dezvoltate o serie de
acțiuni , măsuri și proceduri în direc ția corectării evoluțiilor industriale în conformitate cu
așteptă rile comunităț ii , orientând prin instrumente și norme structurile și comportamentele
industriale spre realizarea obiectivelor de dezvoltare.
c ) gradul de interven ție al statului . Referitor la modurile de interven ție a statului asupra
sectoarelor activit ăților economico-sociale, practica a consacrat dou ă modele: cel al abord ării
politicilor sectoriale pe vertical ă și cel al abord ării pe orizontal ă a politiclor sectoriale. Fiecare
dintre aceste modele are premise și resurse diferite pe care puterea statal ă le poate influen ța prin
deciziile de natur ă strategică adoptate..

1.4.1. Modelul politicii publice sectoriale verticale
În aceast ă reprezentare, politica public ă sectorial ă este focalizat ă pe obiective precise,
specifice fiec ărui sector, divizate, apoi, vertical, pe subsectoare ș i zone.
Sarcina autorit ăților publice este aceea de a identifi ca atât aceste obiective în expresie
cantitativă, cât și instrumentele necesare pent ru canalizarea resurselor c ătre aceste zone.
Se porne ște deci de la premisa cunoa șterii obiectivelor și sectoarelor pentru care se pun în
funcțiune anumite instrumente și se alocă resurse. Instrumentele utilizate sunt fie de natură fiscală –
scutiri de impozite, e șalonarea plăț ii impozitelor și rate specifice de amortizare, fie de asistență
financiară – finan țări ne-rambursabile și transferuri, garan ții guvernamentale și împrumuturi cu
dobânda sub nivelul pie ței.
Modelul politicii se ctoriale verticale este destinată recuperării decalajelor .
Pe m ăsura apropierii de societatea informa țională modelul tradi țional de politic ă publică
sectorială nu se mai verific ă, deoarece schimb ările rapide și complexe au f ăcut aproape imposibil ă
identificarea acelor produse sau servicii noi care ar putea s ă reprezinte un poten țial succes.

18

1.4.2. Modelul politic ii publice sectoriale orizontale
Specificitatea acestui model este aceea c ă se adreseaz ă unor activit ăți sectoriale . Resursele
sunt alocate fie liniar, la nivelul într egului sector, pe criterii de performan ță, fie pentru dezvoltarea
factorilor de produc ție de care beneficiaz ă, în mod egal, întreg sectorul. Avantajele competitive
vor apărea doar în acele sectoare care folosesc cel mai bine rezultatele dezvolt ării factorilor de
producție.
În fig. 1.2. sunt ilustrate cele dou ă modele de abordare a politic ii sectoriale. Conform acestei
reprezentă ri rezultate politicii sectoriale agricole desf ășurate pe vertical ă (coloana A) se vor reg ăsi
în subsectoarele spre care sunt direc ționate resursele ( în exemplul ales în subsectorul cerealelor și
cel zootehnic), dar și în industria alimentar ă (și în alte sectoare: servic ii de transport, comer ț etc.) ca
efect al desf ășurării pe orizontal ă a politicii sectoriale agricole ( coloana B).
Evoluț iile recente pe plan mondial demonstreaz ă o schimbare radical ă a modului în care sunt
elaborate politicile publice sectoriale Țările cele mai dezvoltate (state informa ționale) îș i
elaboreaz ă politicile publice sectoriale ținând cont de faptul c ă informația constituie principala
resursă și principalul produs finit. Aceste state î și orienteaz ă activitățile spre informa ție și
inovație, management, cultur ă de masă, tehnologie avansat ă, educație, asisten ță medicală și
alte servicii .
A B

Politică subsectorial ă
(Subsectorul cereale)
Obiective și strategii
Politică subsectorial ă
(Subsectorul zootehnic)
Obiective și strategii
Creșterea
ovinelor
Obiective și
strategii Creșterea
taurinelor Politica subsectorial ă
(industria alimentară)
Obiective și strategii
Bere și
conserve Obiective și
strategii Abatoare
și frig Politica sectorial ă (sectorul
agricultur ă)
Obiective și strategii Politica sectorial ă
( industria prelucr ătoare)
Obiective și strategii

Fig. 1.2. Modele verticale și orizontale de desf ășurare a politicilor publice
sectoriale
19

Statele în care industria ocup ă locul primordial în economie vor continua s ă producă produse și
servicii industriale pe care le vo r comercializa în statele informa ționale și celor slab dezvoltate. În
plus, statele informa ționale își vor transfera o parte însemnat ă a industriilor c ătre acest grup de state,
deoarece în aceste state for ța de muncă este mai ieftin ă.
Indiferent de mode lul ales, demersul managerial al desf ășurării politicii sectoriale trebuie
focalizat asupra identific ării priorităților strategice ale sectorului pr in promovarea resurselor, atât
din interiorul, cât și din exteriorul acestuia.
Bibliografia recomandată
Obligatorie :
L.G. Popescu, Politici Publice , ed. Economica, 2005
A. Miroiu, Introducere în Politici Publice , Ed. Politeaa, 2001
Opțională
Thomas R. Dye, Understanding Public Policy , Prentice Hall, 2005
Michael Howlett, M. Ramese, Studying Public Policy – Polic y Cycles and Policy Subsystem ,
Toronto, N.Y, Oxford, 1995
Hogwood B.W., Gunn L.A. (1984), Policy Analysis for The Real World , , Oxford University Press,
Oxford, trad. rom. (2000) Introducere în Politicile Publice , Trei, Bucure ști

Lucrarea de evaluare nr. 1
Š Realizaț i un scurt eseu (maxim 2 pagini) în care s ă analizați caracteristicile de
definiție ale politicilor publice sectoriale. Exemplfica ți.
Această lucrare se va trimite pe adr esa de e-mail a tutorelui. Se va acorda 1 punct (10% din nota
finală) pentru rezolvarea corespunz ătoare a sarcinii.

Întrebări de autoevaluare
Š Explicati sintagma Politic ă Publică Sectorial ă.
Š Defini ți modelul orizontal și cel vertical al politicilor spubl ice sectoriale..
Š Comenentaț i ciclul de dezvoltare al politicilor publice

20

MODULUL 2 : TEORII DE ELABORAR EA A POLITICILOR PUBLICE

Scopul modulului: familiarizarea masteranzilor cu principalele mecanisme de elaborare a
politicilor publice.

Obiectivele propuse: La finalul aces tui modul, masteranzii trebuie s ă:
ƒ Să identifice cel pu țin trei modele de elabor are a politicilor publice
ƒ Să proiecteze procesul unei politici
ƒ Să analizeze elementele unei politici publice

2.1 Problemele de politică publică
Politicile publice reprezint ă un subiect de actualitate al realit ății administra ției române ști. Politica
publică reprezint ă „manifest ările și orientările definite ale autorit ăților statulu, ca puteri publice,
centrale sau locale, pentru domenii sau activit ăți esențiale ce se desf ășoară fie lanivel na țional, fie
la niveluri teritorial-administrative” ; altfel spus „decizii politice în fa voarea unei anumite st ări
dorite, inclusiv op țiunileîn favoarea anumitor mijloace considerate af fi adecvate atingerii
obiectivelor proiectate ”(L.G. Popescu, 2005)
În sens larg, politica publică este acea cale de actiune, adopta ta de catre un reprezentant al unei
autoritati publice pentru rezolvarea unei probleme ce reflecta interesul unei comunitati sau a unui
segment particular al societatii (R. A. Buchholz, Anderson, Bullock, Brady)
Stricto sensu, politica public ă reprezint ă o cale de actiune in acord cu un interes public, un proces
in care societatea (prin intermediul unui reprezentant ales) ia decizii privind alocarea resurselor cu o
atitudine strict orientata catre realizarea unui scop. Politica public ă este o cale de ac țiune care nu se
confunda cu intentiile ori declaratii le de intentie cu privire la r ealizarea unui scop sau cu procesul
politic – prin care se intelege procesul de orga nizare a efortului individual pentru a realiza un scop
colectiv, ori de a realiza un obiectiv pe care indivi zii sau grupurile de intere se il gasesc dificil de
realizat prin resurse proprii.
Procesul de formulare si implemen tare a politicilor publice este alc ătuiet din trei faze:
Faza 1: identificarea/definirea nevoilor sau/si problemelor
Faza 2: formularea politicilor
Faza 3: implementarea politicilor de catre re prezentatul unei autoritati publice (factor de
decizie politica/policy-maker)
21

Categorii de politici publice pot fi :
– legi sau alte reglementari (masuri de schimbare institutionala)
– masuri de schimbare organizationala
– masuri de intarire a capacitatii institutionale , fara a antrena o schimbare organizationala
– programe si proiecte
– inovatii la programe si proiecte
Politicile publice trebuie sa fie el aborate in urmatoarele conditii:
– sa corespunda nevoilor si obiectivelor formulate in strategia in care se integreaza
– sa fie aplicate de catre persoane cu roluri si atributii clare
– sa fie in concordanta cu resursele financiare, ceri ntele de investitii si prioritatile fixate in
strategia in care se integreaza
– sa se aplice in termenul fixat in strategie (potrivit planului de actiune in care sunt
incorporate)
– sa fie corelate cu alte programe si proiecte
Domeniul de cercetare al politicilor publice reprezint ă un domeniu de grani ță între mai multe
discipline “clasice” precum știința politică, sociologia, psihologia social ă, știința juridică sau
economia. Studiul politicilor publice ar reprezenta bran șa cea mai recent ă a științei politice. În ceea
ce privește tehnicile și metodele de cercetare, acestea sunt împrumutate din diverse discipline
sociale și adaptate nevoilor de instrumentar pentru fiecare studiu în parte.
Pâna prin anii 60 ș tiința politică nu era interesat ă în mod special de studiul a ceea ce se întâmpl ă în
interiorul guvernului și de studiul mecanismelor guvern ării. Studiile de specia litate studiau extensiv
procesul electoral, studiul organiza țiilor politice, analiza conceptelor cadru în știinta politic ă etc.
După anii 60 creș te interesul pentru a afla ce se petrece în interior ul guvernului, cre ște preocuparea
pentru cre șterea eficien ței deciziilor în materie de alocare a fondurilor publice și de aici interesul
pentru studierea manierei în care se iau deci ziile politico-administrative. Din anii 80 începe s ă se
discute tot mai mult în termeni de reform ă a guvern ării, accentual c ăzînd pe cre șterea performan ței
în gestionarea banului public, pe imbun ștșțirea relației între Stat si Cet ățean, între Guvern și
Societatea Civil ă.
Domeniul politicilor publice (cercetarea și analiza în domeniu) pot fi definite foarte bine ca
ocupîndu-se de studiul deciziilor po litico- administrative de alocare a diverselor forme de resurse
(materiale, financiare, de know how, simbolice). Polit icile publice, obiectul de studiu al disciplinei
în cauză , reprezint ă acțiuni realizate de c ătre guvern (central sau local) ca r ăspuns la problemele
care vin dinspre societate. Vorbim despre po litici publice atunci când o autoritate public ă, centrală
sau locală încearcă cu ajutorul unui program de ac țiune coordonat s ă modifice mediul economic,
social, cultural al actorilor sociali.
22

Decantând defini ția de mai sus rezult ă o serie de elemente care dau consisten ță unei politici publice.
În primul rând o politică publică este format ă dintr-un ansamblu de m ăsuri concrete, care dau
substanță politicii publice. Traseul cons titutiv al unei politici publice este punctat de diverse decizii.
Deci, un al doilea element este dat de faptul c ă o politic ă publică se define ște prin aceste decizii,
forme de alocare a resurselor, a c ăror natură este mai mult sau mai pu țin autoritar ă și în care
coerciția este mereu prezent ă. În al treilea rând, o politic ă publică se înscrie “într-un cadru general
de acțiune”, ceea ce ne permite s ă distingem între o politic ă publică și simple m ăsuri izolate. În
acest cadru de actiune, o poltic ă publică are obiective și scopuri precizate, stabilite în func ție de
valori, norme ș i interese. Acesta ar fi al pa trulea element. Iar ultimul, al cincilea, este dat de faptul
că o politică publică are un public, adic ă indivizi și grupuri a c ăror situație este afectată de deciziile
luate în politica public ă în cauză.
Politicile publice sunt ac țiunile realizate de c ătre guvern (central sau local) ca r ăspuns la problemele
care apar dinspre societate. Vorbim despre politici publice atunci câ nd o autoritate public ă, centrală
sau locală , încearcă cu ajutorul unui program de ac țiune coordonat s ă modifice mediul economic,
social, cultural al actorilor sociali.
La nivel na țional politicile publice pot s ă apară dinspre oricare dintre institu țiile majore ale Statului
(Parlament, Preș edinte, Guvern – ce ntral sau local).
Cele cinci elemente care dau consisten ță unei politici publice sunt ( Thoenig, Jean-Claude. In
“Traite de Science Politique” coordonat de M. Grawitz și Jean Lecca, vol.IV. PUF 1992):
1. O politic ă publică este format ă dintr-un ansamblu de m ăsuri concrete, care dau « substan ță » unei
politici publice;
2. O politic ă publică cuprinde decizii sau forme de alocare a resurselor, a c ăror natură este mai mult
sau mai pu țin autoritară și în care coercitia este mereu prezent ă;
3. O politic ă publică se înscrie într-un « cadru general de ac țiune », ceea ce ne permite s ă distingem
între o politic ă publică de simple masuri izolate;
4. O politic ă publică are un public, adic ă indivizi și grupuri a c ăror situație este afectat ă de că tre
politica public ă în cauză ;
5. O politic ă publică are obiective și scopuri, stabilite în func ție de norme și valori.
Procesul de realizare a unei politici publice cuprinde șase etape:
1. Identificarea problemei – are loc atunci când un eveniment, o persoan ă, un grup reusesc s ă atragă
atenția asupra unei probleme, spre solu ționare, prin interven ția puterii publice.
2. Punerea pe agenda politic ă – este faza în care problema identificat ă este luată serios în
consideraț ie de către oficiali (putere public ă și politică). Nu toate problemele identificate ajung și pe
agenda politic ă.
23

3. Formularea cadrului de politic ă publică – atunci când o anume problem ă ajunge să fie considerat ă
de că tre oficiali nu înseamn ă automat c ă o politică publică va fi creat ă. Cineva (o anume autoritate)
trebuie să dezvolte un program care s ă se refere la rezolvarea problemei.
4. Adoptarea unei politici publice – ai ci ne referim la toate efortur ile pentru ca un anume program s ă
fie adoptat ca și program guvernamental. În aceast ă fază sunt concentrate elementele de negociere,
dictate de interese, care pot schimba viziunea ini țială asupra unei politici publice.
5. Implementarea unei politici publice – este un stadiu critic de rea lizare a unei politic i publice. Aici
rolul administra ției este decisiv.
6. Evaluarea de politici publice – care are ca scop determinarea eficien ței unei politici publice. Se
analizează modul în care diversele activit ăți au condus la îndep linirea sco purilor ini țiale.
Obiectul acestei discipline cunoa ște definiții variate, care îns ă cad de acord asupra unui aspect
esențial: politicile publice sunt efect ul deciziilor luate de guvernan ți.
Pentru a în țelege mai bine acest termen putem considera câteva defini ții suplimentare:
a. Conform primei defini ții, dată de Thomas Dye, politicile publ ice sunt „tot ceea ce un guvern
decide să facă sau să nu facă (Dye, Thomas R.”Understanding Public Policy” 1998,
Prentice-Hall)”.
b. O a doua definiț ie, mai complet ă și mai conceptualizat ă, ne este oferit ă de William Jenkins.
Acesta spune că politicile publice sunt „un set de decizii interrela ționate, luate de un actor
politic sau de un grup de actori, privind o serie de scopuri și mijloacele necesare pentru a le
atinge într-o situa ție dată.”
c. Ultima defini ție pe care o vom lua în considerare îi apar ține lui James Anderson. Anderson
spune că politicile publice sunt „un curs al ac țiunii urmat de un actor sau mai mul ți actori
politici, cu un scop, în încer carea de a rezolva o problem ă”.
d. “Relatia Guvernului cu mediul”.
e. O serie lung ă de activit ăți, mai mult sau mai pu țin relaționate, și consecin țele acestora.
Aceste defini ții subliniaz ă elementele cheie ale an alizei politicilor publice: decizia politică, luată de
actorii politici, de a utiliza anumite mijloace pentru a rezolva o problemă. În continuare vom
discuta fiecare dintre aceste aspecte: cine ia decizia , cum se decide care problem ă trebuie rezolvată
și cum este formulat ă soluția și care sunt mijloacele ce pot fi folosite.
Interesul pentru a afla ce se petr ece în interiorul guvernului, cre ște preocuparea pentru m ărirea
eficienței deciziilor în materie de alocare a f ondurilor publice și de aici interesul pentru studierea
manierei în care se iau deciziile politico-administrative. Începe s ă se caute cu asiduitate “re țeta
bunei guvernă ri”.

24

Studii mai vechi privind formularea politicii publice acord ă puțină atenție naturii și definirii
problemelor în politica public ă. Problemele sunt considerate date și analiza începea din acest punct.
De ce unele probleme sunt solu ționate, în timp ce altele sunt neglijate? De ce unele probleme sunt
definite într-un mod, iar altele în altul? Definirea problemei ajut ă la localizarea punctelor de putere
din cadrul sistemului politic. Dac ă o problem ă este de natur ă internă sau extern ă, dacă reprezint ă o
nouă situaț ie sau este o consecin ță a unei politici publici actuale, dac ă este limitat ă sau largă ca
scop, toate acestea contribuie la modelarea tipului de politic ă publică emergent ă. În evaluarea
politicii publice sunt necesare informa ții despre substan ța și dimensiunea problemei țintă pentru a
determina cu exactitate eficacitatea acesteia.
Pentru scopul nostru, o problem ă de politic ă publică poate fi definit ă ca acea condiț ie sau situa ție
care genereaz ă nevoi ori insatisfac ții, pentru a c ăror corecție acțiunea guvernamental ă este necesar ă.
Condiții precum aerul poluat, mâncare alterat ă, aglomera ția din închisori, aglomerarea urban ă
constituie situa ții care ar putea constitui poten țiale probleme în condiț iile în care insatisfac ția și
disconfortul cresc. Gradul de disconfort sau insatisfac ție (care impune și interven ția
guvernamental ă) este măsurat de persoane în func ție de un standard sau un criteriu; dacă acestea
consideră o anumit ă situaț ie ca normală , inevitabil ă sau propria responsabilitate, nici o ac țiune
guvernamental ă nu va fi ini țiată deoarece situa ția respectiv ă nu este problematic ă.
Nu orice situa ție devine o problem ă de politic ă publică:
– situațiile nu se transform ă în probleme decât în m ăsura în care sunt percepute ca atare,
articulate și aduse în atenț ia autorit ăților; acest tip de ac țiune este utilizat frecvent de
oficialități, parlamentari afla ți în „căutarea” unor probleme;
– o situație devine problematică dacă se identific ă cu un domeniul de interven ție a statului,
pentru care o solu ție guvernamental ă este posibil ă. Profesorul Aron Wildavsky1 afirma c ă
autoritățile mai degrab ă vor ignora o problem ă dacă aceasta nu este dublat ă de soluția
aferentă. Uraganele și cutremurele de p ământ nu pot constitui probleme datorit ă caracterului
imprevizibil al acestora, îns ă distrugerile provocate constituie o problem ă de politic ă publică
și numeroase programe pentru atenuarea distruge rilor provocate de aceste fenomene naturale
au fost ini țiate. (Wildavschy, Aaron.1975.”Budgeting:A Comparative Theory of Budgetary
Processes”.Boston. Little, Brown )
Soluționarea situa țiilor problematice poate fi urm ărită de alte persoane de cât beneficiarii direc ți. În
anii 60, s ărăcia a constituit o problem ă publică, iar administra ția Johnson a declan șat un „război
împotriva s ărăciei” mai degrab ă ca reacție la acțiunile ziari știlor ș i altor oficialit ăți decât ca rezultate
al acțiunilor săracilor.

.
25

Deși multe probleme continu ă să persiste, modul de definire al acestora se modific ă odată cu
schimbarea valorilor și a condiț iilor care le-au generat. Alcoolismul este edificator în acest sens. În
secolul XIX, alcoolismul reprezenta o problem ă personal ă. În prima jum ătate a secolului XX,
alcoolismul constituia r ăspunsul indivizilor la diferite presiuni sociale, familiale etc., devenind o
problemă socială pentru a c ărei ameliorare se recomanda cu prec ădere consilierea și accesul la alte
servicii sociale. Recent, alcool ismul este considerat o boală care necesit ă tratament medical
acoperit din asigurarea de s ănătate. Aceast ă definiție medical ă reduce responsabilitatea individual ă
și stigmatul aferent.
Situaț ii considerate normale într-un moment, se pot transforma în probleme ca urmarea a schimbă rii
mentalităților. Abuzurile în familie care au constituit de secole o problem ă personală, astăzi sunt
considerate infrac țiuni.
Definirea problemei este rezultatul unui proces politic care determin ă în același timp și soluțiile
adecvate. Accesul la mijlo acele de transport de c ătre persoanele cu handicap reprezint ă o problem ă
de transport ori o problem ă legată de drepturile omului? Mijloace de transport special destinate
persoanelor cu handicap constituie solu ția la o problem ă de transport. Perspectiva drepturilor
omului implic ă accesul egal al persoanelor cu handicap la mijloacele de transport, respectiv dotarea
mijloacelor de transport cu dispozitive care să permită și persoanelor cu handicap s ă utilizeze în
mod egal transportul în comun.
Cauzalitatea reprezint ă o a doua fa țetă a problemei de politic ă publică. O situa ție se poate
transforma într-o problem ă, dar care sunt cauzele care au generat situa ția respectiv ă? Multe
probleme – criminalitatea, s ărăcia, infla ția și poluarea aerului – au cauze multiple. Infla ția,
caracterizată de creșterea generalizat ă a preț urilor măsurată de indicele pre țurilor de consum,
constituie o problem ă de politic ă publică cu multiple cauze: subproduc ția de bunuri și servicii,
cerere excesiv ă de bunuri și servicii, prea mul ți bani în circula ție, rezultatul infla ției psihologice
(oamenii se a șteaptă ca prețurile să crească ) etc. Pentru solu ționarea unei proble me, cauzele sunt
cele care trebuie vizate, nu doar manifest ările (simptomele) acestora, îns ă în multe situa ții, cauzele
principale nu sunt u șor de identificat ori de diagnosticat. Identificarea cauzelor unei probleme și
negocierea unui compromis asupr a lor constituie o sarcin ă nu tocmai u șoară pentru cei ce
elaboreaz ă politica public ă (policy-makers), definirea proble mei transformându-se astfel într-o
problemă de sine st ătătoare.
Natura și scopul multor probleme de politic ă publică sunt dificil de formulat datorit ă caracterului lor
difuz ori “invizibil”. Pentru c ă măsurarea este adeseori inadecvat ă, cei însărcinați cu elaborarea
politicilor publice nu dispun de o evaluare corectă a situației de fapt ș i se află în imposibilitatea de a
propune solu ții adecvate sau chiar de a întreprinde orice ac țiune guvernamentală pentru solu ționarea
problemei. Acestor inexactit ăți în măsurare se adaug ă și slaba în țelegere a cauzelor fenomenului.
26

Alte probleme dificil de cuantificat sunt: violen țele împotriva copiilor, imigra ția ilegală, evaziunea
fiscală etc.
Alt aspect al problemelor de politic ă publică se referă la capacitatea acestora de a fi u șor de
controlat/influen țat, unele probleme implicând mult mai multe schimb ări comportamentale decât
altele.
Controlul asupra prob lemelor este condi ționat și de caracterul tangibil sau nu al acestora. Probleme
precum penuria de locuri de muncă , managementul defectuos al proiectelor pot fi solu ționate mult
mai ușor prin cre șterea resurselor și a stimulentelor de care oamenii sau agen țiile dispun. Alte
probleme, cum ar fi rasismul, abilit ăți profesionale inadecv ate sunt intangibile, implicând valori.
Obiectul studiului nostru îl constituie problemele publice. Care sunt acele caracteristici care disting
o problem ă publică de una privat ă? În general, sunt considerate publice acele probleme care
afectează un număr substanțial de mare de persoane, ale c ăror consecin țe sunt resim țite inclusiv de
persoane care nu sunt implicat e în mod direct. Problemele care sunt limitate ca efect, num ăr de
persoane afectate în mod direct nu sunt de natură publică.
Să presupunem c ă un cetăț ean este nemul țumit de valoarea sumelor impozitate imputate sub
legislaț ia fiscală în vigoare. Atâta timp cât cet ățeanul respectiv va ac ționa individual că utând să
obțină de la organele fiscale o derogare de la lege în favoarea sa, discut ăm despre o problem ă
personală. Declanșarea unei ac țiuni de modificare a legisla ției de către respectivul cet ățean
împreună cu alte persoane afectate de aceeaș i problem ă în mod direct sau indirect, transform ă
problema personal ă într-una public ă.
Măsura în care o situa ție sau o condi ție este perceput ă ca o problem ă depinde nu numai de
dimensiunea obiectiv ă a acesteia, ci, într-o mare m ăsură și de cum se raporteaz ă oamenii la situa ția
respectivă. O persoan ă bogată pentru care g ăsirea unui loc de munc ă nu a constituit o problem ă
serioasă nu este amenin țat de o cre șterea în rata șomajului, ba chiar o consider ă necesară în vederea
reducerii ratei infla ției. Un muncitor pentru care șomajul este o amenin țare va reac ționa negativ la o
asemenea cre ștere. Percep ția unei persoane este influen țată de propriile experien țe, valori și situații
în care se află . Nu exist ă un unic mijloc de definire a problemei, de și multe persoane au p ăreri și
preferințe față de o situa ție.
De multe ori, formul ările diferite ale unei probleme concureaz ă pentru acceptarea public ă. Dacă
ceva anume reprezintă sau nu o problem ă publică depinde de termenii în care a fost definit ă
problema și de acceptarea defini ției propuse. În plus, termen i în care a fost definit ă și cauzele care
au generat-o au determinat promovarea acelor solu ții considerate adecvate.

27

2.2.Actori și instituții
Cine sunt cei implica ți în procesul politicilor publice?
În funcție de diversele teorii care explic ă politicile publice, încercând s ă explice felul cum
funcționează o societate uman ă, există mai multe împ ărțiri ale acestor „actori”.
Astfel ace știa pot să fie indivizii, lua ți separat fiecare, sau grupuri: cl ase sociale, diverse grupuri
sociale. Fiecare dintre ace știa au propriile lor intere se, iar felul cum interac ționează, rezultatele
eforturilor lor pentru realizarea acestor interese, sunt reglate de factori institu ționali, de regulile care
guverneaz ă procesul politic.
Nu întreaga societate este în egal ă măsură implicată în procesul de decizie. Politicile publice sunt
realizate de c ătre subsistemele politicilor, care sunt alcă tuite din to ți actorii care au leg ătură cu o
anumita problem ă publică .
Termenul de actor include atât actorii din cadrul st atului (ministere, comisii, agen ții descentralizate,
etc.), cât și pe cei din cadrul societ ății (sindicate, ONG – uri, grupuri de presiune, etc.), implica ți
direct sau marginal în procesul politicilor publice. O abordare sus ține că cei care particip ă direct în
procesul politicilor publ ice pot fi considera ți ca membrii ai unei rețele a politicii respective, în timp
ce actorii implica ți doar marginal pot fi consideraț i ca făcând parte dintr-o mai larg ă comunitate a
politicii publice respective. Subsistemele sunt forumuri în care ace ști actori discut ă problemele
publice, negociaz ă și încearcă să ajungă la soluț ii cât mai bune pentru interesele lor.
Instituțiile sunt regulile care ghideaz ă comportamentul actorilor afla ți în urmărirea interesului
propriu. În sens restrâns, pot fi definite ca structurile și organizarea st atului, a societ ății și a
sistemului interna țional. Putem s ă dăm câteva caracteristici formale de organizare: tipul de
apartenen ță al membrilor la institu ția respectiv ă, regulile și procedurile de operare, dar și principiile,
normele și valorile care definesc institu țiile, ultimele fiind considerate caracteristici informale.
După cum s-a putut vedea, actorii pot s ă fie indivizi sau grupuri. În mare, datorit ă varietății imense
a acestora, îi putem grupa în cinci ma ri categorii de actori: oficialii ale și, oficialii numi ți
(funcționarii publici), grupurile de interese, organiza țiile de cercetare și mass media. Primele dou ă
categorii se reg ăsesc în structurile statului, în timp ce ultimele trei în cele ale societ ății, împreun ă
formând elementele principale din care apar membrii unui subsistem specific de politic ă publică.
Nu trebuie îns ă pierdut din ve dere faptul că aceste grupuri su nt doar aproxim ări: ele nu sunt
omogene, indivizii care le compun sunt diferi ți și pot avea interese diferite. De și această
simplificare prin care privim un ansamblu de indivizi drept un actor unic poate u șura efortul nostru
de a înțelege modul de desf ășurare a procesul ui politic, ea r ămâne o simplificare. Modelarea mai
apropiată de realitate a acestui proces ne cere s ă luăm în considerare în analiza noastr ă interesele
individuale.

28

Oficialii ale și
Oficialii ale și (politicienii) care particip ă la procesul poli ticilor publice pot să fie împă rțiți în două
categorii mari: executivul și legislativul.
Executivul
Executivul, cabinetul sau guvernul la nivel na țional, este unul din jucătorii cheie din subsistemele
politicilor publice. Rolul s ău central deriv ă din autoritatea sa conferit ă de constitu ție de a administra
țara. Deși există și alți actori care sunt implica ți în proces, autoritatea de a face și de a implementa
politici este a executivului. În si stemele politice parlamentare (Marea Britanie, Germania, Japonia),
atâta vreme cât guvernul se sprijin ă pe o majoritate parlamentar ă este de pu ține ori controlat. În
cadrul sistemelor prezidenț iale (Statele Unite) de și executivul trebuie de multe ori s ă convingă
adună rile legislative pentru ca acestea s ă-i aprobe m ăsurile, exist ă întotdeauna o zon ă mare de
acțiune pe care legislativul nu o poate controla.
Alături de prerogativa costitu țională, executivul posed ă o sumă de alte resurse care îi înt ăresc
poziția: controlul asupra informa țiilor, controlul resurselor fiscale, acces preferen țial în mass media,
un aparat birocratic la dispoziț ia sa. Prin aceste resurse poate s ă își manifeste controlul sau influen ța
asupra unor actori di n cadrul societ ății, cum sunt grupurile de presi une sau sindicatele. În multe țări,
executivul poate controla priorit ățile legislative și adoptarea legilor.

Legislativul
În sistemele parlamentare sarcina dat ă de electorat legislativului este de a supraveghea ac țiunile
executivului, sarcin ă care îi permite s ă influențeze politicile respective. Tot cu ajutorul legislativului
se pot introduce o serie de probleme publice în age nda guvernului. Un instrument eficient de control
este aprobarea bugetului, de și dacă executivul se bucur ă de sprijinul majorit ății parlamentare, acest
instrument poate fi inoperabil.
Separația executiv/legislativ nu se reg ăsește doar la nivelul administra ției centrale, ci și în
administra ția locală. Deș i diferența de resurse politice nu este poate tot atât de marcantă , și aici
executivul este actorul principal.
Funcționarii publici
Oficialii numi ți au ca sarcin ă sprijinirea executivului în îndeplinirea sarcinilor sale, îns ă, în realitate,
ei pot să joace un rol cheie în procesul politic. Multe din func țiile de luare a deciziilor și de
implementare au fost preluate de ace ști funcționari de la executiv.
29

Grupurile de interese
Un rol important în procesul pol iticilor publice este jucat de c ătre grupurile de presiune. Una din
cele mai importante resurse ale acestora este cunoa șterea, sau mai precis, acele informa ții care s-ar
putea să fie mai pu țin sau deloc la îndemâna altor actori. De cele mai multe ori, membrii unui
asemenea grup cunosc în detaliu ce se în tâmpla în domeniul lor de interes. Și pentru c ă procesul
politicilor publice es te unul care ruleaz ă și proceseaz ă foarte mult ă informație, este de aș teptat ca
cei care de țin această informaț ie să joace un rol important.
Alte resurse deț inute de grupurile de interes sau de presiune sunt de tip politic ș i organiza țional. De
multe ori aceste grupuri contribuie financ iar în campaniile partidelor sau candida ților care ajung la
putere.
În funcție de resursele lor organiza ționale, impactul asupra formulă rii și implement ării politicilor
publice variaz ă considerabil. Prima diferen ță este introdusă de numărul membrilor– cu cât num ărul
membrilor este mai mare cu atât ne a șteptăm ca organiza ția să aibă o influență mai mare asupra
deciziilor administra ției. Pe de alt ă parte, grupurile care au interese similare se po t asocia, putând
avea mai mult ă putere decât dac ă ar acționa individual. În al treil ea rând, grupurile care dispun de
resurse financiare mai bogate î și permit s ă angajeze profesioni ști și să contribuie în campaniile
partidelor. De cele mai multe ori, diferen țele dintre resursele fi nanciare au o importan ță deosebită.
Organizaț iile de cercetare
O altă categorie important ă de actori din cadrul societ ății sunt organiza țiile de cercetare care pot fi
localizate în cadrul universit ăților sau a think tank – urilor.
Un „think tank” poate fi definit ca o organiza ție independentă angajată în cercetare multi-
disciplinar ă cu scopul de a influen ța politicile publice. Cercet ările lor oferă , de obicei, solu ții
practice la multe din problemele publice sau caut ă argumente, dovezi pentru sprijinul unor pozi ții.
Faptul că cercetările lor au o finalitate practic ă și practicarea partizanatului imediat deosebesc
fundamental aceste organiza ții de centrele de cercet are din cadrul universităț ilor.
Mass media
Rolul presei în cadrul politicilor publice este unul controversat, opiniile varii nd de la a-i acorda un
rol esențial până la unul marginal. Ceea ce este sigur îns ă este că presa constituie leg ătura
primordial ă dintre stat și societate, pozi ție care îi permite influen țarea agendei administra ției și a
opiniei publice.
Rolul presei în cadrul politicilor publice rezid ă în faptul că semnalând probleme aceasta combin ă
rolul reporterului (pasiv, care relateaz ă și descrie o problem ă) cu cel al unui an alist (activ, care
30

analizează și oferă soluții pentru o problem ă). Tot de aici rezult ă o altă caracterisitic ă: semnalarea și
introducerea anumitor probleme publice în cadrul agendei administra ției.

2.3.Tipologia politicilor publice
Toate nivelurile de guvernare –central și local – se implic ă din ce în ce mai ac tiv în promovarea de
politici publice. În fiecare an, adev ărate volume de legi și ordonan țe sunt adoptate de organismele
legislative federale, statale și locale, ele fiind dublate de o cantitate semnificativ ă de regulamente
emise de agen țiile administrative în baza mandatelor legi slative. Politicile publice s-au dezvoltat
atât în ariile tradiț ionale de interven ție guvernamental ă – cum ar fi politica extern ă, transporturile,
educaț ia, protec ția socială, respectul legii, reglementarea rela țiilor comerciale și de munc ă, relațiile
internaționale – cât și în domenii precum stabilitatea economic ă, protecția mediului înconjur ător,
egalitatea de șanse, îngrijirea medical ă, energia nuclear ă și protecția consumatorilor, pân ă acum 20-
30 de ani pu țin reglementate.
Secțiunea de fa ță sintetizeaz ă o serie de tipologii dezvoltate de-a lungul anilor de anali știi politici și
alți academici, în detrimentul schemelor de clasificare tradi ționale (cum ar fi de exemplu,
clasificarea dup ă domeniul de activitate, institu ții ori cronologică ). Demersul urm ător oferă
cititorului o imagine asupra scopului, diversit ății și obiectivelor variate al e politicilor publice.

2.4.Modele teoretice de analiz ă a politicilor publice
Studiul politicilor publice ne ofer ă o înțelegere a cauzelor și consecin țelor deciziilor de politic ă
publică și îmbogățesc astfel cunoa șterea noastră asupra societ ății. Studiile de politici publice ne
ajută să înțelegem mai bine leg ăturile dintre condi țiile sociale și cele economice într-o societate
dată, răspunsul pe care sistemul politic îl aduce acestor condi ții, efectele (dac ă există) pe care
activitățile guvernamentale le au asupra acestor condi ții. Studiile de polit ici publice încorporeaz ă
idei și metode din sociologie, economie, antropologie și psihologie, istorie, științe juridice și ștințe
politice.
O alta zonă interesant ă a studiului politicilo r publice ne conduce c ătre analizele profesionale de
politici publice realizate pe ntru a întelege cauzele și consecin țele deciziilor de politic ă publică.
Aceste analize au o dimensiune practic ă și normativ ă foarte puternică , reprezentând o aplicare
concretă a științelor sociale la rezolvarea unor probleme sociale concrete. Cunoa șterea factual ă a
realităților sociale reprezint ă baza pentru diagnosticarea st ării societății. Orice societate î și propune
anumite scopuri iar studiul politicilor publice poate ajuta la realizarea acestora prin formularea unor
studii profesionale de tipul « dac ă…atunci », permi țând monitorizarea mai bun ă între ceea ce ne-am
propus și mijloacele utilizate pentru atingerea scopurilor.
31

Studiile de politici publice au și un rol foarte important în « alimentarea » discu țiilor politice cu
informații structurate. Exercitarea acestui rol de c ătre comunitatea științifică conduce la dezvoltarea
nivelului de informare al cet ățenilor pe teme de interes public și aflate în dezbatere public ă (sau
vizând dezbaterea publică ), îmbunătățește calitatea dezbaterii pe teme de politic ă publică prin
structurarea pe baze factuale, analizate științific a unor op țiuni de decizie politic ă, ridică nivelul
(calitatea) dezbaterii politice în leg ătura cu « politicile corecte » car e trebuie adoptate pentru a duce
la îndeplinire « scopurile corecte » negociate ș i stabilite politic. După cum spunea un Thomas
Dye : « Cunoa șterea e preferabil ă ignoranței chiar și în politic ă
Toate elementele men ționate mai sus nu trebuie s ă ne conducă la ideea c ă analiștii de politici
publice se substituie cumva factorilor de decizie politic ă. Rolul analistului de politic ă publică este
acela de a asista (ajuta) la luar ea unei decizii politice informate, rolul sau limitându-se la acela de
analiză și consiliere. Analistul de politici publice explic ă cauzele și consecin țele diverselor ac țiuni
de politic ă guvernamentală și nu prescriu tipuri de decizie. A analiza ac țiunile factorilor de decizie
guvernamental ă și consecin țele acestor ac țiuni asupra mediului societal nu echivaleaz ă cu a prescrie
ce trebuie s ă facă aceș ti factori de decizie.
Studiile de politici publice au din definiț ie o valoare practic ă. În primul rând, studiile de politici
publice pot s ă ofere descrieri ale ac țiunii guvernamentale în diverse zone de politic ă sectorial ă
(politică socială , protecția mediului, să nătate, politic ă fiscală, apărare etc). Aceste studii ne ofer ă o
bază factuală de informa ție indispensabil ă pentru orice efort realist și coerent de gestiune a unei
societăți.
Nu mai pu țin, studiile de politic ă publică ne ajută să interogăm cauzele, factorii determinan ți în
stucturarea politicilor publice. Putem în țelege de ce o anumit ă politică publică are un anume profil
și nu altul. Putem în țelege de ce guvernele iau anumite deci zii în contexte specifice. Putem s ă ne
interogam asupra efectelor pe care politici institu ționale, procese și comportamente le au asupra
politicilor publice. Altfel spus, putem s ă studiem cauzele politicilor publice, politicile fiind
considerate variabile dependente ia r factorii politici, sociali, culturali reprezentând variabilele
independente.
Studiile de politici publice ne ofer ă informații și despre consecin țele, impactul decizilor de politic ă
publică asupra societ ății (sau comunităț ii vizate). Aici avem de-a face cu o zon ă foarte specializată a
studiilor de politic ă publică, aceea a evalu ării de politici publi ce. Putem vedea dac ă deciziile de
politică publică au generat sau nu o schimbare în condi ția inițială a grupului țintă, dacă această
schimbare este cea inten ționată sau nu. Putem analiza dac ă deciziile de politic ă publică au antrenat
schimbări la nivelul institu țiilor publice, celor politice sau procesului politic în general. Altfel spus,
în momentul în care studiem consecin țele sau impactul deciziilor de politic ă publică, politicile
32

publice devin variabil ă independent ă iar determinan ții sociali, politici, economici sau culturali
variabilele dependente.
Având în vedere complexitatea procesului de realizare a politicilor publice, care implic ă o
multitudine de actori și puncte de vedere, o cantitate substan țială de informa ții statistice, juridice,
istorice etc, avem nevoie de modele analitice prin care s ă simplificăm acest proces facilitând astfel
înțelegerea realit ății sociale. Prezent ăm în continuare diverse modele de analiz ă a politicilor
publice trecute prin filtrul a diverse « lent ile teoretice ». Fiec are dintre ele ofer ă un cadru
conceptual de în țelegere și analiză a politicilor publice, un model de raportare la realitatea
complexă a procesului de realizar e a politicilor publice.
Un model este un mod simplificat de re prezentare a unor aspecte din lumea real ă. Modelele pe care
le utiliză m în studierea politicilor publice sunt m odele conceptuale. Aceste modele încearc ă să :
– simplifice și să clarifice gândirea noastr ă despre politic ă și politici publice;
– identifice aspecte importante ale pr oblemelor puse de politicile publice;
– ne ajută să comunicăm concentrându-ne pe aspectele esen țiale ale vie ții politice;
– direcționează eforturile de în țelegere a politicilor publice s ugerând ceea ce este important și ceea
ce nu este important;
– sugereaz ă explicații pentru politicile publice și le prezice consecin țele.

Selecția modelelor de analiză a politicilor publice
Fiecare dintre modelele de analiză a politicilor publice identific ă un model conceptual care poate fi
găsit în teoria politic ă, teoria economică sau în sociologie. Nici unul dintre ele nu a fost special
conceput pentru a studia politicile publice dar fiecare ofer ă un mod individual de a reflecta asupra
politicilor publice și chiar sugereaz ă aspecte legate de cauzele și consecin țele politicilor publice.
Aceste modele nu se afl ă în competi ție, în sensul că nu putem spune că unul este mai bun decât
altul. Fiecare ofer ă o altă perspectiv ă asupra vie ții politice și fiecare ne ajut ă să înțelegem diverse
aspecte legate de politicile publice.

Institutionalism/etatism:
Sub aceast ă denumire vom grupa teoriile care explic ă alegerea alternativelor de politic ă publică în
contextul decizional inst itutionalizat al statului.
Principala unitate de analiz ă o reprezint ă factorul de decizie sau organiza ția responsabil ă cu luarea
deciziei. Constrângerile ce deriv ă din contexte sociale sunt mult mai slabe în explicarea
compatibilit ăților și incompatibilit ăților factorilor de decizie. Explica țiile centrate pe rolul statului
indică faptul că orice schimbare în politica public ă este mai bine în țeleasă prin prisma percep țiilor și
33

interacțiunilor dintre factorii de decizie și alții într-un context organiza țional specific nivelului
guvernamental. Când aceste orient ări au în vedere influen țele sociale, ele tratează lobby-ul, politica
grupurilor de presiune, opinia public ă și alegerile ca variabile care influen țează reacția oficialit ăților
în materie de politic ă publică. Originea schimb ărilor în politica public ă se afla în cadrul institu țiilor.
Instituț iile guvernamentale au fost mult timp centrul interesului pentru știinta politic ă. În mod
tradiț ional definim știința politică ca și studiul institu țiilor guvernamentale. Activit ățile politice sunt
centrate în jurul institu țiilor guvernamentale iar politica public ă este în mod autoritar determinat ă,
implementat ă si întarită de către aceste institu ții.
Relația dintre politic ă publică și instituțiile guvernamentale este foarte strâns ă. Instituțiile
guvernamentale dau politicilor publice trei caracteristici distinctiv e. În primul rând, guvernul ofer ă
legitimitate politicilor publice. Politi cile guvernamentale reprezint ă adesea obliga ții legale pentru
cetăț eni. Și alte tipuri de politici publice venind dinspre biseric ă, organiza ții profesionale, corpora ții
etc sunt privite ca fiind foarte importante. Îns ă numai politicile guvernamentale implic ă obligații
legale. În al doilea rând, politicile guvernamentale implic ă universalitate. Numai politicile
guvernamentele se extind la to ți oamenii dintr-o societate. Politicile publice apartinând altor grupuri
pot să se extind ă numai la o parte a societ ății. În al treilea rând, guvernul monopolizeaz ă forța
coercitiva într-o societate. Numai guvernul poate legitima privarea de libertate în cazul
nerespect ării unei politici publice. Sanc țiunile care pot fi inpuse de alte grupuri și organiza ții sunt cu
mult mai limitate.
Tradițional, abordarea institu țională în ș tiința politică nu dă prea mult ă atenție legăturii dintre
structura institu țiilor guvernamentale și conținutul politicilor publice. În schimb, studiile
institutionaliste descriu în detaliu institu ții guvernamentale dar f ără o interogare sistematic ă privind
impactul caracteristicilor institu ționale asupra outputului repr ezentat de politicile publice.
Aranjamentele constitu ționale și legale sunt descrise minu țios dar leg ătura dintre aceste aranjamente
și politica public ă ramâne în mod general superficial sau deloc explicată .
Pentru a explica situa țiile de aparenta autono mie a statului în definirea problemelor publice și
dezvoltarea solu țiilor inerente, aceast ă perspectiv ă abordeaz ă rolul factorilor de decizie
guvernamentali într-un context mai larg. În opozi ție cu modelul claselor sociale și a grupurilor de
interes, statul este separat de societate și înzestrat cu intere se pe care le urm ărește sau depune toate
diligențele în acest scop. Printre interesele proprii statului pot fi enumerate și obținerea și
menținerea unei pozi ții hegemonice vizavi de ceilal ți actori sociali, minimalizarea conflictelor
sociale, dezvoltarea societ ății în accep țiunea elitelor politice reprezen tând diferite regimuri, precum
și interesele particulare ale suporterilor unui regim în menținerea puterii (Ex: Nordlinger 1987:362;

2 Nordlinger, Eric A.1987 “Taking the State Seriously”. În volumul “Understanding Political Development” editat de
Myron Weiner și Samuel P. Huntington. Boston, Little, Brown and Co.
34

Stepan 19783; Skoepol 1985:154) În orice moment aceste interese pot s ă corespundă sau nu cu
interesele claselor sociale sau grupurilor. Statul astfel poate promova o politic ă publică care
favorizeaz ă grupuri sociale, dar aceasta nu implic ă faptul că aceste grupuri î și impun punctul de
vedere asupra elitelor care au un rol în elabor area politicilor publice ( policy elite). Se poate
întâmpla ca factorii de decizie s ă adopte independent o alternativ ă sau să fi fost supu și unor presiuni
pentru a adopta o politică publică particular ă. Este clar că din această perspectiv ă nu este posibil s ă
se determine cu certitudine cine ini țiază politica public ă ori cine controleaz ă acțiunea statului în
raport cu beneficiarii politicii. La un moment dat, statul, urm ărind propriul interes, poate adopta o
politică publică care nu este benefică ori care poate d ăuna intereselor grupurilor sociale influente.
Probabilitatea acestui fapt este condi ționată în mare m ăsură de puterea și autonomia statului, factori
care variaz ă de la un regim la altul și în timp (Migdal 1987, 19885; Skoepol 19856). În consecin ță,
statul este mai mult decât o aren ă pe fundalul c ăreia se desf ășoară conflictul social sau un
instrument de domina ție utilizat de clasa social ă ori alianța de clase sociale dominant ă. Este un actor
influent și de sine st ătător. Prin urmare, se consider ă că elitele politice nu sunt puternic constrânse
de interese sociale și că ele au capacitatea de a elabora diferite motiva ții pentru probleme diverse,
precum și strategii diferite pentru solu ționarea lor. În situaț ii specifice, ele reflect ă nu numai
interesele statului, dar și pe cele ale regimului.
Într-o analiz ă a intereselor statale, Bennett și Sharpe explic ă modalitatea prin care statul î și
însușește interese ce pot fi definite.
(1) orientarea ini țială fundamentează crearea statului în special în stabilirea bazelor sociale;
(2) această orientare este creată și modificat ă pe măsură ce statul se confruntă cu noi
probleme, inventează noi strategii și își întărește capacitatea de a soluț iona problemele,
deși instituționalizarea orient ării inițiale limiteaz ă percepția unor probleme ș i modul de
soluționare a lor;
(3) schimbări masive în cadrul persona lului guvernamental genereaz ă o nouă orientare sau la
reformulări ale celei vechi .
Bennett și Sharpe consider ă că aceste „orient ări încorporate” ale statului sunt „institu ționalizate prin
ministere și agenț ii – în modul de diagnosticare și soluționare a problemelor și în modul de
distribuție a responsabilit ăților personalului și a resurselor” (Bennet, Douglas C. și Kenneth E.
Sharpe.1985.”Transnational Corpora tions versus the State:The Po litical Economy of the Mexican

3 Stepan, Alfred.1978.”The State and th e Society”.Princeton University Press
4 Skocpol, Theda.1985.”Bringing the Stat e Back In:Strategies of anlysis in Current Research”În volumul “Bringing the
State Back In” editat de Peter B. Evans, Dietrich Rueschemeyer și Theda Skocpol. Cambridge University Press.
5 Migdal, Joel. 1987.”Strong States, Weak States:Power and Accomodation”. În volumul “Understanding Political
Development” editat de Myron Weiner și Samuel P. Huntington. Boston, Little, Brown and Co
Migdal, Joel.1988.”Strong Societies and Weak States:Sta te-Society Relations and State Capabilities in the Third
World”.Princeton University Press.
6 idem
35

Auto Industry”.Princeton University Press).. În acest fel ministerele și agențiile care ac ționează în
numele statului conserv ă un grad mult mai mare de autonomie. Empiric, gradul de autonomie este
determinat de rela ția pe de-o parte dintre stat și interese sociale influente, iar pe de alt ă parte dintre
primele dou ă și contextul interna țional, rela ții dezvoltate de-a lungul timpului. Statul ș i prin
extensie elitele politice lupt ă pentru autonomie în elaborarea și implementarea pol iticilor publice
fără a o dobândi. Modificarea indus ă politicilor publice este explicat ă de circumstan țe diferite care
contribuie la redefi nirea problemelor și soluțiilor inerente și de tentativele de a atinge interesele
globale ale statului care necesită noi inițiative atunci când politica public ă inițială a generat
consecințe neanticipate ori de situa ții care modific ă autonomia statului (Grindle, Merilee
S..”Politics and Policy Implementation in the Third World”.Princeton University Press 1980).
În modelul intereselor proprii statului reformele institu ționale și ale politicilor publice sunt
rezultatul interac țiunii dintre tentativele celor care elaboreaz ă politica public ă de a ră spunde la
problemele publice (policy-makers) și constrângerile de natur ă politică, socială, economică și de
experiența în politica public ă. Modelul constituie îns ă un mijloc de m ăsurare a activismului liderilor
politici și a celor care elaborează politica public ă (policy-makers) în determinarea rezultatelor
politicii publice și în ceea ce prive ște atingerea obiectivelor na ționale de dezvoltare. Prezint ă
importanță în contextul țărilor în curs de dezvoltare unde statul frecvent are ini țiativa în definirea
scopurilor generale și orientarea societ ății. Noțiunea de „orient ări încorporate” justifică tendințele
unor state de a urm ări consecvent un anumit plan de ac țiune. Acest model demonstreaz ă că elitele
politice joac ă un rol activ în promovarea unor teorii ale dezvoltă rii în încercare lor de a crea alian țe,
legiferând m ăsuri reformiste și dând na ștere unor noi elite birocratice. În acela și timp, foarte mult
din cercetarea academic ă realizată în acest cadru teoretic pân ă în prezent r ămâne rupt ă de realitate,
întocmai ca și modelul analitic al claselor sociale. De asemenea, de și acțiunile celor care elaboreaz ă
politicile publice pot fi în țelese prin intermediul acestui model, abordarea nu convinge în ceea ce
privește modalitatea de însu șire de către elitele politice a unor preferin țe particulare.

În ciuda îngustimii de focus din analiza institu țională trebuie s ă vedem și aspectele productive ale
acestui model. Institu țiile guvernamentale structureaz ă modele de comportament pentru individ și
grupuri. Prin « structurează » înțelegem faptul c ă aceste modele de comportament tind s ă dureze în
timp. Aceste modele stabile de comportament ale individului și grupurilor pot s ă afecteze con ținutul
politicilor publice. Instituț iile pot să fie astfel structurate încât s ă faciliteze anumite outcamuri de
politică publică și/sau să obstructioneze altele. Pot s ă ofere avantaje unor anumite grupuri și să le
dezavantajeze pe altele. Pe scurt, structura institu țiilor guvernamentale poate fi foarte important ă
pentru consecin țele de politic ă publică.
36

Abordarea institutionalist ă nu trebuie neap ărat să fie vă zută ca simplistă și descriptiv ă. Putem să ne
întrebăm asupra rela țiilor care exist ă între aranjamentele institu ționale și conținutul politicilor
publice, putem s ă investigăm aceste rela ții într-un mod comparativ și sistematic. Este important s ă
reținem faptul c ă impactul aranjamentelor institu ționale asupra politicilor publice reprezint ă o
chestiune empirică care merit ă investigat ă. Frecvent reformatori entuzia ști au considerat c ă o
schimbare într-o structură instituțională va aduce de la sine schimb ări în politica public ă, fără a mai
investiga adevarata rela ție dintre structura institu țională și politicile publice. Astfel se poate u șor
cădea într-o capcan ă , asumând în mod necesar faptul că o schimbare institu țională va aduce
schimbări în politicile publice. Trebuie s ă analizăm cu aten ție impactul structur ii asupra politicilor
publice. S-ar putea s ă descoperim faptul c ă atât structura cât și politicile publice sunt în mod larg
determinate de for țe sociale și economice și atunci « jocul » legat de schimbarea institu țională va
avea un impact foarte mic asupra politicilor publice (în condi țiile în care for țele determinante ramân
aceleași).

Modelul procesual:
Analiza secven țială – analizeaz ă procesul de realizare a pol iticilor publice propunând o împ ărțire în
secvențe (pași) a ciclului de realizare a po liticilor publice. Fiecare secven ță este distinct ă din punct
de vedere temporal și funcț ional, ea fiind analizat ă separat în cadrul acestui model.
Unul dintre scopurile acestui efort de investiga ție este de a releva modelele « proceselor » politice.
În acest sens s-a încercat o grupare a diverselor activit ăți în funcție de relația lor cu politica public ă.
Rezultatul const ă în configurarea unei secven țe de procese specifice politicilor publice:
Identificarea problemei Cererea expres ă de acțiune guvernamental ă
Stabilirea agendei(captarea aten ției factorilor
de decizie asupra asupra unor probleme
specifice) Decizia asupra problemelor care se vor regăsi pe agenda
Formularea de propuneri de politică public ă Dezvoltarea de propuneri pentru a rezolva
probleme specifice
Legitimarea deciziilor de politic ă publică Selectarea unei propuneri
Construcția suportului politic pentru
susținerea propunerii respective
Adoptarea propunerii prin act legislativ
Implementarea de politici publice Organizarea administra ției
Stabilirea ofertei de servicii
Stabilirea resurselor financiare prin taxe sau
alte mijloace
Evaluarea de politici publice Studierea programelor
Raportarea de outputuri pentru programele guvernamentale
Evaluarea de impact
Sugerarea de metode de îmbun ătățire sau
ajustări ale procesului de politicile publice

37

Altfel spus, procesul de realiz are a politicilor publice este v ăzut ca o serie de activit ăți politice.
Acest tip de analiz ă permite studierea modului în care se iau deciziile sau a modul ui în care trebuie
ele luate. Dar nu permite dezvoltarea unei discu ții asupra substan ței politicilor publice (cine ce
primește și de ce). Deci nu se studiaz ă conținutul politicilor publice, ci doar procesul de constituire
al politicilor publice.
În ciuda îngustimii de analiz ă concentrat ă doar pe studierea politicilor publice ca și proces, acest
model ne ajut ă să înțelegem diversele activit ăți implicate. Trebuie s ă reținem faptul c ă realizarea de
politici publice implic ă stabilirea de agenda (atragerea aten ției din partea actorilor cu putere de
decizie), formularea de propuneri (selectarea op țiunilor de politic ă publică), legitimare de politic ă
publică (dezvoltarea suportului polit ic), implementarea de politic ă publică (crearea administra țiilor,
cheltuirea fondurilor, înt ărirea legisla ției) și evaluarea de politic ă publică (analiza modului în care
politica public ă și-a atins obiectivele, stabilirea de corec ții) (Dupa Dye, Thomas
R.1998.”Understanding Public Policy”.Prentice-Hall Inc.).
Desigur, exist ă o relație între modul în care politicile publice au fost f ăcute și conținutul acestora și
vice versa. Aceasta este o problem ă care merit ă atenție. Dar, aș a cum am ar ătat și în prezentarea
modelului institu ționalist, trebuie evitat ă capcana asum ării faptului c ă o

Formulare de
propuneri Stabilirea
agendei
Implementare Evaluare Identificarea
problemei
Legitimarea
propunerilor

schimbare în procesul de realizare a politicilor publice va aduce întotdeauna schimb ări în conținutul
politicilor publice. Este foarte posibil ca anume constrângeri de ordin social, economic, tehnologic
38

să determine ca schimb ările de proces (proces închis sau de schis, competitiv sau necompetitiv,
pluralist sau elitist) s ă aibe doar o importan ță minoră asupra con ținutului politicilor publice.

Teoria grupurilor:

Teoria grupurilor pr esupune faptul c ă interacțiunea dintre grupuri este elementul esen țial în politic ă.
Indivizii cu interese comune se reunesc în gr upuri formale sau informale pentru a exercita mai
eficient presiuni asupra guvernului în ve derea satisfacerii intereselor individuale și de grup.
Indivizii sunt importanț i în politic ă numai dacă acționează ca parte sau în numele unui grup de
interes. Grupurile devin un fel de punte între individ și guvern. Iar polit ica este lupta dintre grupuri
pentru a influen ța politicile publice. Sarcina sistemului pol itic este de a or ganiza grupurile de
conflict (1) stabilind o serie de reguli al e jocului, (2) aranjând compromisuri și echilibrând interese,
(3) întărind prin lege compromisurile stabilite și întărind aplicarea acestor compromisuri.
Conform teoriei grupurilor, politicile publice reprezint ă echilibrul atins la un moment dat în aceast ă
luptă perpetuă a grupurilor. Acest echilibru este influen țat de importan ța relativa a unor anumite
grupuri de interes. Schimbă rile în aceast ă importan ță relativă conduc la schimb ări în profilul de
politică publică .
Influența grupurilor este dat ă de că tre numarul lor, bog ăție, tărie organiza țională, conducere, acces
la cei ce iau decizii și coeziune intern ă.
Teoria grupurilor descrie orice activitate politic ă în termenii luptei între grupuri. Cei ce fac politici
publice apar ca fiind în permanen ță constrân ăi să facă față constângerilor venind dinstre diferite
grupuri. Intregul sistem po litic este coagulat de c ătre echilibrul dintre câteva for țe. În primul rând
avem grupurile latente. Aceste grupuri nu sunt întotd eauna visibile dar pot fi activate de câtre un alt
grup organizat și împreun ă pot distruge starea de echil ibru relativ a sistemului.
În al doilea rând avem întrep ătrunderea de membership. Fiecare i ndivid este membru în mai multe
grupuri. Valorile la care ader ă individul se reg ăsesc simultan în toate grupurile la care el ader ă.
În al treilea rând echilibrul ce rezult ă din competi ția dintre grupuri ajut ă la echilibrarea sistemului în
ansamblu. Nici un grup nu reprezint ă majoritatea. Puterea fiec ărui grup este controlat ă și echilibrat ă
de puterea altor grupuri concurente.

Teoria elitelor:
Politica public ă poate fi analizat ă și ca preferin ță și expresie a valorilor unui elite guvernamentale.
Deși se spune adesea c ă politicile publice reflect ă cererea publicului, acest lucru poate fi considerat
mai degraba un mit. Teoria elitelor sugereaz ă faptul că masele sunt apatice și prost informate.
39

Elitele modeleaz ă opiniile și problemele de politic ă publică, mai degrab ă decât masele influen țează
elitele. Politic ile publice coboar ă dinspre elite spre mase și nu invers.
Prezumțiile teoriei elitelor sunt urm ătoarele:
– societatea este divizat ă între cei pu țini care de țin puterea și cei mulț i care sunt lipsi ți de putere.
Numai un mic numar de persoane de țin puterea de a aloca valori pent ru societate. Masele nu decid
în materie de politic ă publică ;
– cei puțini care guverneaz ă nu sunt tipici pentru caracteristicile maselor. În genera l ei fac parte din
grupurile privilegiate so cio-economic ale societ ății;
– deplasarea nonelitelor c ătre pozițiile elitelor trebuie s ă se facă continuu și lent pentru a p ăstra
stabilitatea sistemului și a evita revolutiile. Numai nonelitele care accept ă consensul de baz ă al
elitelor pot fi admise în cercurile guvernamentale ;
– elitele împ ărtașesc consensul asupra unor valori fundamentale esen țiale pentru prezervarea
sistemului ;
– politicile publice nu reflect ă cererile maselor ci, mai degrab ă, preferințele și valorile elitelor. Din
acest motiv schimb ările în politicile publice sunt mai degrab ă incrementale decât revolu ționare;
– elitele active sunt prea pu țin subiect al influen ței din partea maselor apatice. Elitele influenteaz ă
masele mai mult decât invers.

Care sunt implicaț iile teoriei elitelor pentru analiza de politici publice ?
În primul rând, elitismul implic ă faptul că politicile publice nu reflect ă cererile publicului ci
reprezintă mai mult interesele și valorile elitelor.
Schimbarea și inovația în politicile publice apar ca rezult at al redefinirii valorilor de că tre elite.
Datorită conservatismului caracteristic elitelor schimbare nu poate s ă fie decât incrementalist ă și nu
revoluționară. Politicile Publice sunt mai degraba modificate, nu înlocuite.
Schimbări în natura sistemului pot s ă apară în condi țiile în care anumite evenimente
amenință sistemul. În acest caz elitele, actionând în ba za propriului interes, vor institui reforme
pentru a prezerva sistemul și locul lor în cadrul acestuia.
Valorile elitelor pot fi foarte sensibile la nevoile publicului. Un anume tip de « noblesse
oblige » poate s ă conducă la faptul că bună starea maselor s ă fie un element important în luarea
deciziilor.
Elitismul nu înseamn ă că elitele și politicile publice promovate de ele sunt împotriva
maselor, ci faptul c ă responsabilitatea pentru bun ăstarea maselor se afl ă la nivelul deciziilor luate de
elite și nu la nivelul maselor.
În al doilea rând, elitismul vede mase le ca pe ceva amorf, pasiv, apatic și prost informat.
Sentimentele maselor sunt manipulate de c ătre elite și nu invers. Iar comunicarea între elite și mase
40

e unidirec țională, de sus in jos. Cu toate acestea, alegerile ș i competi ția între partide pentru putere
există dar fără a permite accesul maselor la guvernare. Aceste institu ții « democratice, alegerile și
partidele sunt importante pe ntru valoarea lor simbolic ă.
Ele ajută la legarea maselor de sistem ul politic oferindu-le ocazia s ă joace un rol limitat, în
ziua alegerilor.
Elitismul sus ține că există un set de valori comune și norme pentru elite. Desigur, exist ă și anume
dispute, neîn țelegeri în jurul acestor valori și norme. Dar regulile generale ale jocului sunt în țelese
și respectate de c ătre elite. Competi ția între elite se desf ășoară în cercul strâmt al câtorva centre de
putere.

Raționalismul:
O politică publică rațională este aceea care maximizeaz ă câștigul social. A șa fiind, guvernul
trebuie să aleagă politicile care aduc câ știguri societ ății excedând suma investit ă în implementarea
acestor politici. Exist ă două reguli importante în definirea câ știgului social maxim. În primul rând,
nici o politic ă publică nu trebuie adoptată dacă costurile exced beneficiile . În al doilea rând, dintre
alternativele de politic ă publică, cei ce iau decizii trebuie s ă o aleagă pe aceea care aduce cele mai
mari beneficii raportate la cost.
Cu alte cuvinte, o politic ă publică este rațională atunci când echilibrul dintre valorile
sacrificate și valorile câ știgate este perfect. Nu trebuie s ă înțelegem ra ționalismul într-un mod
simplist, redus doar la dimensiunea economica (cât cost ă implementarea unei anume alternative).
Raționalismul implic ă luarea în calcul a tuturor valorilor sociale, politice și economice implicate în
implementarea unei anume politici publice, nu numai costul ei în bani.
Pentru a selec ționa o politic ă publică rațională , cei ce iau decizii trebuie:
– să cunoască valorile societ ății și ierarhizarea lor;
– să cunoască toate alternativele de politic ă publică posibile;
– să cunoască consecin țele pentru fiecare alternativ ă de politic ă publică în parte;
– să cunoască raportul între beneficii și cost pentru fiecare alternativ ă;
Pentru a adopta o politic ă publică rațională trebuie s ă avem o cunoș tere profunda a
societății.
Acest model este utilizat adesea pentru a considera marimea optima a unui program
guvernamental. Bugetele guvernamentale trebuie s ă crească pâna în punctul în care un anume câ știg
social este ob ținut. Analiza cost-beneficiu este specific ă pentru acest mod de abordare a politicilor
publice și reprezint ă principalul cadru analitic utilizat pent ru evaluarea deciziilor de cheltuire a
banului public.
41

Cu toate acestea, sunt multe barier e în adoptarea unei decizii de politic ă publică rațională . E
foarte greu s ă iei o decizie pur ra țională. Modelul acesta r ămâne foarte important pentru scopuri
analitice. Iat ă care sunt barierele care împiedic ă ca deciziile de politic ă publică să fie pur ra ționale:
– nu se pot determina beneficiile pentru întreaga societate, ci numai pentru anumite grupuri sociale
sau indivizi; chiar și în acest ultim caz apar numeroase conflicte și contradic ții;
– numeroasele beneficii și costuri conflictuale nu se pot m ăsura cu exactitate (ex: nu po ți cumpară
demnitatea individului cu o cre ștere a taxelor);
– cei ce iau decizii nu sunt motiva ți exclusiv de maximizarea câ știgului social, ci și de elemente
precum puterea, status, realegere, bani etc;
– căutarea alternativei « pe rfecte » e foarte dificil ă. Cei ce iau decizii se opresc în momentul în care
găsesc o alternativ ă care să funcț ioneze;
– investițiile mari în programe guvernamentale determin ă ca cei ce iau decizii s ă temporizeze luarea
deciziilor în preajma alegerilor;
– există nenumarate bariere în colectarea informa ției necesare pentru a alege cea mai bun ă
alternativ ă: costul informa ției, disponibilitatea informa ției, timpul implicat în culegerea informa ției
necesare;
– incertitudinile cu privire la consecin țele adoptării unei anume politici publice sunt foarte complexe
ceea ce face ca cei ce iau decizii s ă prefere s ă îmbunătățească variantele de politic ă publică vechi în
locul adoptă rii unor politici publice noi;
– natura segmentata a procesului de realiz are a politicilor publice în marile birocra ții face dificil ă
contabilizarea și coordonarea tuturo r imputurilor venite din partea diver șilor speciali ști și înglobarea
lor într-o decizie ideal ă de politic ă publică.

Incrementalismul:
Incrementalismul consider ă politicile publice ca pe o continuare a activit ăților
guvernamentale trecute, doar cu îmbun ătățiri incrementale. Charles E. Lindblom7 a prezentat pentru
prima oar ă modelul incremental realizând o critic ă a modelului ra țional de luarea a deciziilor. A șa
cum arăta Lindblom, cei ce iau decizii nu realizeaz ă anual o revedere a actualelor și propuselor
politici publice, nu identific ă din nou valori societale, nu calculeaz ă din nou raportul cost-beneficii.
Constrânși de timp, informaț ie, și costuri aceș tia nu reiau periodic procesul de selectare a
alternativelor. Trebuie s ă luăm în calcul și elementul politic care nu perm ite întotdeauna stabilirea
unor scopuri societale clare și un calcul exact al raportului cost -beneficiu. (Lindblom, Charles
E.1959.”The Science of Muddling Through” în Public Administration Review)

42

Modelul rational recunoa ște natura « ra țional-comprehensiv ă » a procesului de formare a
politicilor publice și descrie un mod mai conservativ de func ționare a procesului de politicile
publice.
Pentru incrementalism programele și politicile publice existente sunt considerate baza pentru noile
programe. Aceste noi programe sunt modific ări, variante, cre șteri și descreșteri ale vechilor
programe. Cei ce iau decizii accept ă legitimitatea vechilor programe și adesea consider ă că trebuie
continuat pe linia lor.
În primul rând exist ă constrângeri în termeni de timp, informa ție și bani pentru a investiga noi
alternative de politici publice. Cei ce ia u decizii nu au capacitate predictiv ă suficient ă pentru a
cunoaște consecin țele fiecărei alternative. Cei ce iau decizii accept ă legitimitatea vechilor politici
publice pentru c ă în acest caz incertitudin ile cu privire la consecin țele politicilor publice sunt
reduse. Adesea se continu ă din acest motiv politicile publice care nu sunt eficiente, dar predictibile
în termeni de consecin țe.
Nu trebuie uitat faptul c ă lansarea unei noi politi ci publice, a unui nou program presupune costuri
mari de lansare (sunk costs). Aceste investi ții pot să fie în bani, cl ădiri, dispozi ții psihologice,
practici administrative, structuri organiza ționale.
Incrementalismul are avantajul de a fi rapid (e xpedient) din punct de vedere politic. Mult mai u șor
se cade de acord asupra unor modific ări de buget sau modific ări de altă natură pe programe
preexistente. Conflictele mari apar când trebuie lu ate decizii de tipul « totul sau nimic », « da sau
nu ». Incrementalismul permite reducerea conflictelor, men ținerea stabilit ății și prezervarea
sistemului politic.
În final adaug ăm faptul c ă în absen ța unei concert ări de opinie asupra iera rhiei valorilor într-o
societate e mult mai simplu și practic pentru un guvern s ă continue programe preexistente mai
degrabă decât să se angajeze într-o « cruciad ă » pentru lansarea unei scheme de politici publice noi.

Public choice:
Public choice reprezint ă o aplicare a analizei eco nomice la nivelul analizei de politici publice. Dac ă
economiștii studiaz ă comportamentul indivizilor pe pia ță și spun că acești indivizi î și urmăresc
propriul interes, știința politică studiază comportamentul indivizilor în spa țiul public și face aceia și
asumpț ie cu privire la faptul c ă indivizii î și urmăresc propriul interes.
Pentru « public choice theory » indivizii au acela și comportament în politic ă ca și pe piața. Aceste
teorii consideră că toți actorii politici: electorat, pl ătitori de taxe, candida ți, legislatori, birocra ți etc-
încearcă să-și maximizeze propriul beneficiu în politic ă așa cum se întâmplă și pe piață.
James Buchanan, economist laureat al premiului Nobel și autor de referin ță pentru public choice
theory, consider ă că indivizii vin împreun ă în politic ă pentru a- și satisface propriul interes.
43

(Buchanan, James M,.1980.”Rent Seeking and Profit Seeking”. In “Toward a Theory of the Rent-
seeking Society” editat ă de James M. Buchanan, Robert D. Tollison și Gordon Tullock. Texax
A&M University Press. )
Guvernul este o form ă de contract între indivizi care cad de acord pentru un beneficiu mutual ca s ă
respecte legile și să suporte guvernul în schimbul protec ției propriilor vie ți, libertăț ilor și
proprietăților. Este adev ărat faptul c ă, guvernul trebuie s ă îndeplineasc ă o serie de func ții pe care
piața nu le îndepline ște. El are rolul de a îndrepta lucrurile acolo unde mecanismele pie ței eșuează
(« market failure) ».
În primul rând guvernul trebuie s ă ofere bunuri de utilitate public ă, bunuri și servicii care trebuie
oferite tuturor f ără excepț ie. Serviciile de ap ărare națională sunt un bun exemplu pentru acest caz.
Pe de altă parte, externalit ățile sunt un alt domeniu în care guve rnul intervine iar mecanismele pie ței
se dovedesc insuficiente. O externalitate inte rvine atunci când o activitate a unui individ, firm ă sau
guvern local impune costuri necompensate asupra celorlal ți. Un exemplu în acest sens îl reprezint ă
poluarea aerului și apei. Guvernul r ăspunde la aceste situa ții fie reglementând activit ățile care pot
conduce la externalit ăți, fie impunând penalit ăți pentru aceste activit ăți pentru a compensa costul lor
pentru societate.
« Public choice theory » ajută la explicarea faptului c ă, în general, pa rtidele politice și candida ții
eșuează în a oferii alternative de politici publi ce clare în campaniile electorale. Partidele și
candidații nu sunt interesa ți în a avansa principii, ci în a câ știga alegerile. Ei formuleaz ă propuneri
de politici publice pentru a câ știga alegerile; ei nu câ știgă alegerile pentru a formula politicile
publice.
Fiecare partid și candidat caut ă să prezinte alternativa de po litici publice cea mai atractiv ă pentru
electorat, deplasându-se spre « centru », spre variantele cel mai pu țin conflictuale, pentru a cre ște
numărul de votan ți.
Există și o serie de probleme pe care acest ă teorie le ridic ă. Oficialii guvernamentali nu au
întotdeauna informa țiile necesare pentru a analiza schimb ările în preferin țele alegătorilor. Diferit de
situația consumatorilor pe pia ță, votanții « consumatori » nu se angajeaz ă permanent în activităț i de
votare. Când candida ții află cu adevarat preferin țele electoratului se poate s ă fie prea târziu,
alegerile fiind deja compromise. Chiar dup ă alegeri, candida ții pot doar presupune dac ă au intuit
corect sau nu preferin țele electoratului. Rezultatele voturilo r nu sunt întotdeauna informative din
punct de vedere al politicilor publice dorite de electorat.
În absența unei bune inform ări despre preferin țele electoratului, tendin ța politicienilor și birocraților
este de a considera faptul c ă puterea lor în societate nu este limitat ă. Au tendin ța de a exagera
beneficiile programelor guvernamentale, utilizeaz ă diverse « iluzii fiscale » precum taxe mascate,
44

finanțare de deficit etc., toate acestea conducând la o subestimare a cost urilor guvurnamentale.
Toate aceste « e șecuri politice » duc la supraoferta de bunuri și servicii și suprataxare a cet ățenilor.
« Public choice theory » contribuie și la o mai bună înțelegere a activit ății grupurilor de interes și a
modului în care acestea afecteaz ă politicile publice. Majoritatea guvernelor ofer ă « quasi-bunuri
publice » de care beneficiaz ă doar anumite grupuri. Este ra țional pentru in divizii care urm ăresc
interesele proprii s ă se organizeze pentru a face presiuni mai eficient asupra guvernului pentru
satisfacerea acestor interese. Costul acestor beneficii specifice pot fi distribuite că tre toți plătitorii
de taxe, mul ți dintre ei neparticipând în nici un fel pentru ob ținerea acestora din partea guvernului.
Dar se poate întâmpla și invers.
Pentru a- și atrage suporteri, membrii și contribu ții, grupurile de interes trebuie s ă-și dramatizeze
cauza pentru a convinge de faptul c ă ignorarea cererilor lor reprezint ă un pericol pentru societate.
Chiar atunci când guvernul le indepline ște cererile, grupurile de interes trebuie s ă formuleze alte
cereri pentru a r ămâne « în curs ă ». Cu alte cuvinte și grupurile de interes, ca și actorii politici, î și
urmăresc propriul interes pe pia ța politică.

Teoria sistemelor:
Această teorie concepe politicile publice ca și răspuns al sistemului politic la for țele exteriore din
mediu. Aceste for țe exterioare sunt v ăzute ca și imputuri. Mediul unui sistem reprezint ă orice
condiție sau circumstan ță definită ca exterioar ă limitelor sistemului politic . Sistemul politic este un
grup de structuri și procese intercorelate care functioneaz ă autoritar în vederea aloc ării de valori
către societate. Outputurile sistemului politic sunt valori alocate autoritar, iar aceste aloc ări
reprezintă politicile publice.
Teoria sistemelor prezint ă politicile publice ca și outputuri ale sistemului politic. Conceptul de
sistem implic ă un set identificabil de institu ții și activități într-o societate care func ționează pentru a
transforma cererile în deci zii autoritare, cerând suport din partea întregii societ ăți. Conceptul de
sistem implica faptul c ă elementele sistemului sunt intercorelate și că sistemul ră spunde for țelor
provenind din mediul extern pentru a se prezerva. Inputurile sunt primite de c ătre sistem sub form ă
de cereri și suport. Cererile apar atunci când indivizi sau grupuri, ca r ăspuns la condi ții din mediu
reale sau percepute, ac ționează pentru a modifica politicile pub lice. Suportul apare atunci când
indivizii sau grupurile accept ă rezultatele alegerilor, respect ă legile, pl ătesc taxele, în general se
conformeaz ă deciziilor publice. Un sistem poate absorbi o varietate mare de cereri, unele dintre ele
fiind în raport conflictual. Pentru a transforma aceste cereri în out puturi (politici publice), trebuie
stabilite o serie de reglement ări. E recunoscut faptul c ă outputurile (politicile publice) pot modifica
mediul și cererile venind dinspre ace sta. Sistemul se prezerv ă producând o canti tate rezonabilă de
45

outputuri care s ă satisfacă diverse cereri, bazându-se pe ata șamentul și suportul pentru sistemul
politic și utilizând, când e cazul, for ța.

Bibliografie de referin ță
Obligatorie
L.G. Popescu , Administraț ie și Politici Publice , ed. Economică , 2006

Opțională
Buchanan, James M,.1980.” Rent Seeking and Profit Seeking ”. In “Toward a Theory of the Rent-
seeking Society” editat ă de James M. Buchanan, Robert D. Tollison și Gordon Tullock. Texax
A&M University Press Lindblom,
Charles E.1959.”The Science of Muddling Through ” în Public Administration Review
Thomas R.1998.” Understanding Public Policy ”.Prentice-Hall Inc.

Lucrarea de evaluare nr. 3
Š Realiza ți un scurt eseu (maxim 2 pagini ) referitor la teoria european ă a politicilor publice
Această lucrare se va trimite pe adr esa de e-mail a tutorelui, Se va acorda 1 punct (10% din nota
finală) pentru rezolvarea corespunz ătoare a sarcinii.

Întrebări de autoevaluare
Š Enumeraț i cel puțin trei modele de analiz ă a politicilor publice și analizați unul la alegere.
Š Definiți și argumenta ți sintagma Politic ă publică
Š Enumeraț i cel puțin trei probleme de politici publice și analizați una la alegere.
46

MODULUL 3 : IMPLEMENTAREA POLITICILOR PUBLICE SECTORIALE

Scopul modulului : înțelegerea mecanismelor ce intervin în procesul de implemenatre a unei
politici publice și construc ția structurilor asociate procesului de implementare

Obiectivele propuse : La finalul acestui modul, studen ții trebuie s ă:
Să caracterizeze procesul de implementare a politicii sectoriale
Să identifice principalele bariere în implementare
Să precizeze tipologia structurii ierarhice, de pia ță și de rețea

3.1. Procesul de implementar e a unei politici publice
Un stat social aflat în continu ă dezvoltare amplific ă necesitatea utiliz ării politicilor publice, a
căror finalitate vizeaz ă schimbări comportamentale.
Schimb ările afecteaz ă, mai ales, în timpul procesului de implementare a politicilor, rela țiile cu
unele grupuri de interese, personalităț i sau chiar institu țiile statului. Constituie o adev ărată artă
realizarea consensului între to ți acești actori .
Dezideratul punerii în oper ă a unei politici publice presupune abordarea simultan ă a cel puțin
două aspecte:
schimbarea inten țiilor celor ce elaboreaz ă politicile pe parcursul procesului de implementare;
poziția grupurilor de interese sau a clien ților politicii respective.
Cu alte cuvinte, subiectele puse în discu ție reflectă preocupările concentrate asupra identific ării
atât a impactului solu țiilor generate de o politic ă asupra intereselor grupurilor ce constituie spa țiul
țintă, cât și a modurilor în care acest spa țiu depind de modalitatea de utilizare a politicii de c ătre cei
responsabili cu implementarea.
În cuprinsu l acestui capitol vom încerca s ă configurăm o serie de posibile r ăspunsuri la aceste
provocări, determinante pentru atingerea obiectivelor unei politici publice.
Focalizarea aten ției asupra procesului de implementare a fost determinat ă, în primul rând, de
limitele și, chiar, eșecurile ce au înso țit această etapă, de-a lungul timpului.
Studiile referitoare la im plementare au relevat necesitatea acord ării unei importan țe esențiale
structurii procesului de implementare. Acest proces este strâns legat de rela țiile dintre organiza țiile
guvernamentale, centrale și locale. În plus, deoarece implemen tarea unei politici publice este o
problemă care depășește granițele sectorului public, reu șita acesteia materializîndu-se în bun ăstarea
socială la nivel na țional, o aten ție deosebit ă se impune a fi acordat ă relațiilor dintre institu țiile
guvernamentale, neguvernamentale și private.
Studiile prezentate în literatura de specialitate au eviden țiat influen ța forțelor sociale asupra
implement ării unei politici. Se remarcat ă, de asemenea, necesitatea existen ței unor leg ături
complexe între organiza țiile guvernamentale și multitudinea de organiza ții sociale, în scopul
atingeri obiectivelor proi ectate. În domeniul educa ției, să nătății, asigurării locuințelor, protec ției
sociale și al asigură rilor sociale implementarea politicilor pub lice se face, în cea mai mare parte, de
către organiza ții neguvernamentale sau private, implement ări care sunt par țial sau în totalitate
finanțate din fonduri publice.
Consecințele acestui fapt sunt deosebit de impor tante. În primul rând, atunci când exist ă
convingerea c ă statul a e șuat în asigurarea bun ăstării sociale, organizaț iile sociale, ne-
guvernamentale și private, vor trebui s ă suporte, de asemenea, acest eș ec.
În al doilea rând, organiza țiile guvernamentale și-au dezvoltat o serie de conexiuni în scopul
elaborării și implement ării politicilor publice. Cer cetarea procesului de implementare a politiciilor
publice a relevat existen ța a cel pu țin două teme de reflexie. Prima tem ă se referă la studiul libertăț ii
de acț iune în cursului procesului de impl ementare a politicilor. Cea de a doua tem ă tratează
studiul atât a polit icilor care au e șuat (indiferent de criteriile de evaluare folosite), cât și cazul
politicilor ce nu au putut fi implementate. În urm ătoarele paragrafe sunt dezvoltate aceste dou ă
subiecte, fiind, totodat ă, analizate, la nivel teoretic, variabilele care stau la baza reu șitei procesului
de implementare.
47

Libertatea de acț iune a actorilor implica ți în implementarea politicilor
Procesul de implementare a politicilor public e este influen țat atât de rezultatul regulilor expuse
de K.C. Davis în “ Libertatea de ac țiune administrativ ă”, cât și de circumstanț ele organiza ționale
ale implement ării unei politicii. Produsele acestor circumstan țe sunt monopolurile informa ționale
pentru oficiali, în m ăsura în care implementarea a c ontribuit la crearea acestora și, în măsura în
care, aceste monopoluri au fost supuse controlului ierarhic și democratic.
Măsura în care libertatea de ac țiune constituie o dificultate, dup ă cum a relevat K.C. Davis, este
o chestiune pus ă sub semnul întreb ării de imprevizibilatea poten țialilor clien ți.din spațiul țintă al
politicii .Libertatea de ac țiune în implementarea unei politici constituie un mijloc potrivit pentru a
putea face fa ță acestui gen de instabilit ăți. Reducerea gradului de imprevizibilitate cu care se
confruntă responsabilii procesului de implementare este posibil ă prin clasificarea clien ților din
spațiul țintă al politicii. Acest tip de clasificare se bizuie, în prin cipal, pe compararea afacerilor,
pe dezvoltarea valorilor care exprim ă imprevizibilitatea afacerii sau pe reguli elaborate în
conformitate cu propria experien ță a funcționarilor publici responsabili cu implementarea.
Constatarea existen ței anumitor tipare comportamentale, apar ținând acestor func ționari publicii, a
determinat efectuarea unor studii direc ționate spre identificarea cauzelor care au dus la formarea
acestora .
Reglementările, așa după cum reiese din concluziile acestor st udii, se dovedesc, în unele situa ții, a
fi atât de complicate încât func ționarii publici nu pot st ăpâni în totalitate legea în sine, normele de
aplicare și cadrul politicii. In astfel de condi ții, pentru a lua o decizie ace știa apeleaz ă la un caz
asemănător celui cu care se confrunt ă, ceea ce duce la un proces decizional haotic. Studiile reflect ă
și cazul în care preferințele personale ale funcț ionarilor publici sau compasiunea fa ță de unii
solicitanți influențează în mare m ăsură decizia asumat ă de către funcționarii publici.
Libertatea de ac țiune, de care se bucur ă funcț ionarii în cursul procesului de implementare permite
ajustarea politicilo r publice, în func ție de caracteristicile fiec ărui caz în parte.
În consecin ță, libertatea de ac țiune nu reprezint ă, în toate cazurile, un fenomen care ar trebui limitat
printr-o centralizare administrativ ă a procesului deciziona l.. Mai mult, restric ționarea acestei
libertăț i de acțiune poate genera efecte ngative prin punerea func ționarii publici în imposibilitatea
alegerii cele mai bune solu ții, conforme cu viziunea politicii publice respective.
În consecin ță, accentuarea caracterului de reglementare a pr ocesul de implementare contribuie la
acordarea unei mai mari libert ăți de acțiune a func ționarilor implica ți în implementarea politicii.
Din perspectiva tiparelor comportamental ă a funcționarilor studiile men ționte disting trei stiluri
proprii func ționarilor responsabili cu execu ția politicilor publice: birocratic, angajat politic și
pragmatic.
Funcționarii publici care se caracterizeaz ă printr-un comportament birocratic se orienteaz ă după o
imagine idealizat ă a birocra ției, cu o distribuire clar ă a competen țelor și a responsabilit ăților.
Funcționarii publici angaja ți politic fac tot ce le st ă în putință pentru a satisface anumi ți clienți în
funcție de propriile lor criterii și încearcă să-și maximizeze autonomia fa ță de autoritatea
organizației.
Funcționarii publici cu stil pragmatic încearc ă să ajungă la un compromis între cei patru factori ce
caracterizeaz ă stilul de lucru al func ționarilor publici: munca în structura serviciilor publice,
conformitatea cu standardele profesionale, managementul propriei cariere, satisfac ția profesional ă.
Cercetă rile referitoare la implementarea politicilor publice graviteaz ă din ce în ce mai mult asupra
modalităților în care este organizat acest pr oces la nivelurile microeconomice. .
În acest context, aten ția este focalizat ă, pe de-o parte, asupra problemelor referitoare la libertatea de
acțiune și la dependen ța față de deciziile res ponsabililor cu implementarea a clien ților politicii
respective , iar, pe de alt ă parte, asupra st ilurilor de implement

3.3. Analiza implement ării politicilor publice
48

Implementarea politicii publice este, de multe ori, v ăzută ca un punct de blocaj al politicii ca sistem.
Un număr de 57 de funcț ionari publici de rang supe rior au fost întrebaț i dacă: “Implementarea
politicii sectoriale a creat probleme în ăuntrul sau în afara domeniul ui lor de activitate?”. 68%
dintre aceș tia au răspuns afirmativ. Principalele obstacole men ționate au fost birocra ția (42%),
presiunea timpului (33%), lipsa de cooperare a func ționarilor publici (25%), probleme de
coordonare (23%) și probleme informa ționale (17%).
Implementarea este un proces interactiv, în care sunt impli cate nu numai autorit ățile publice, dar și
reprezentan ții grupurilor apar ținînd spațiului țintă al politicii și ai altor grupuri interesate.
Personajele care particip ă la acest proces au motiva ții și resurse proprii care, aparte de m ăsurile
politice directe, sunt influen țate de mulț i alți factori circumstan țiali. O problem ă limită o constituie
faptul că cele mai multe studii asupra implement ării sunt axate pe g ăsirea explica țiilor succesului
sau ale eș ecului politicii. Ca urmare, cercet ările prezentate în literatura de specialitate, sunt, în
special, focalizate pe principiul “de sus în jos”.
Printre factorii care determin ă eșecul unei politici publice pot fi enumera ți: rezisten ța locală la
liniile directoare centrale, condi țiile financiar-economice, situa ția defavorabil ă a pieței pe termen
scurt, obiective clare ale politicii respective și lipsa de coordonare dintre diferitele politici publice.
Implementarea politiciilor publice es te un proces dinamic care are ca punct central o multitudine de
actori, fiecare având propriile scopuri, informa ții și mijloace de exercitare a puterii (Maarse, 1983;
Bressers, 1983).
Din perspectiva implement ării ca mijloc de comunicare , Maarse a ajuns la concluzia c ă grupurile
care au lansat proiecte de poli tici nu au dispus de informa țiile necesare referitoare la procesul de
luare a deciziilor și, în consecin ță, au privit acest proi ect ca pe un hazard. În plus, factorii de decizie
primesc în mod frecvent, prea pu ține informa ții pentru a putea aprecia în mod obiectiv calitatea
proiectelor elaborate.
Din perspectiva implement ării ca proces uman , în care toate personajele se str ăduiesc să-și atingă
propriile obiective, s- a ajuns la concluzia c ă obiectivele membrilor unit ății centrale de implementare
au un rol principal. Este interesant faptul că lecțiile practice înv ățate pe parcursul implement ării au
făcut ca părțile implicate s ă nu țină cont de liniile directoare centrale, elabor ate special pentru a
promova realizarea obiectivelor poli ticii. Aceste devieri reprezint ă tentative de promovare cu
eficacitate sporit ă a valorile de bază ale politicii și nu de eludare a acestora, fenomen care s-a
evidențiat și în cercetă rile referitoare la libertatea de ac țiune.
Datorită limitărilor introduse de aborda rea procesului de implementare unilateral, doar de sus în jos
sau de jos în sus, în prezent se manifestă tot mai pronun țat tendința apropierii între cele dou ă tipuri
de abordare.
În pofida diferen țelor ce se men țin între cele dou ă tipuri de abord ări aceste nu sunt în m ăsură să
afecteaze percep ția fundamentală a realității, ci mai degrab ă contribuie la eviden țierea acelor
situații ce merit ă mai mult ă atenț ie.
Pe baza convergen ței între abord ările de sus în jos ș i de jos în sus se poate realiza o asociere între
aspectele organiza ționale ale implement ării politicii (stabilirea, distribu ția și coordonarea
sarcinilor) și caracteristicile fiec ărui actor implicat în procesul de implementare.
Informațiile empirice, furnizate de aceste studii și de altele similare, au servit la îmbună tățirea
înțelegerii procesului de implem entare a unei po liticii publice.
Transformarea observa țiilor constatate în recomand ări practice este, înc ă, problematic ă din diverse
motive și, prin urmare, aten ția este, în continuare, concentrat ă asupra dezvolt ării instrumentelor care
să facă posibilă utilizarea noilor viziuni atât în proces ul de implementare al politicilor publice, cât
și în alte domenii. În acest context, se pot distinge dou ă linii de dezvoltare: (1) întocmirea unei liste
de verificare a punctelor de interes, pent ru stabilirea procesului de implementare și (2) dezvoltarea
teoriilor explicative ale procesului de implementare.
Pentru surmontarea dificult ăților axate de omnipoten ța reglementă rilor emise la nivel central,
îmbunătățirea implement ării politicilor publice și prevenirea transform ării acestora în litera
moartă, s-a apelat la rezultatele studiilor prezentate anterior. Aprecierea acestora a dus la tentative
de formulare a programelor de implementare, înc ă de la începutul proc esului de elaborare a
49

politicilor. Între alte consecin țe, s-a reținut necesitatea concentr ării atenției asupra determinării
impactului administrativ . Prin acest instrument sunt evaluate consecin țele anumitor scopuri ale
politicilor publice, form ulate de guvern asupra func ționării administra țiilor descentralizate.
Răspunsurile la întreb ări de tipul Este fezabil ă implementarea m ăsurii în cauză?, Care sunt
eforturile solicitate administra țiilor locale? vor spori sensibilitatea fact orilor de decizie de la
nivelul central fa ță de problemele administra țiilor inferioare ierarhic.
În plus, se poate îmbun ătăți percepția asupra m ăsurii în care eforturile administrative conduc spre
atingerea obiectivelor propuse.
Proiectarea acestor instrumente este variabil ă. Cea mai simpl ă metodă este reperezentată de
întocmirea unor liste de verificare ce con țin întrebări referitoare la punerea în practic ă a măsurilor
politice de c ătre administra țiile locale. R ăspunsurile la aceste întreb ări vor fi luate în considera ție în
procesul de formulare a deci ziilor politicii publice. Aceast ă metodă de proiectare este similar ă cu
practica din Statele Unite ale Americii, unde Senatul a impus declarația de impact a reglementării,
declarație referitoare la m ăsurile politice avute în vedere.
O metodă de proiectare mai elaborat ă se referă la determinarea gradului în care administra țiile
locale pot pune în practic ă politica, înainte ca de cizia cu privire la m ăsura în cauz ă să fie luată.
Practica a dovedit deci c ă implementarea ca etap ă esențială în reușita politicii publice estemult mai
dificilă și mai costisitoare decât pr esupun marea majoritate a po liticienilor . În situa ția în care
implementarea este responsabilitatea organismelor guvernamentale, a organiza țiilor ne-
guvernamentale și a celor private, costurile acestui proces trebuie s ă se reflecte atât asupra
guvernului cât și asupra organiza țiilor și societăților comerciale.
Fundamentarea teoretic ă a procesului de implementare
O anumit ă politică publică poate eșua datorit ă unui complex de factori, dintre care enumer ăm:
ƒ municipalit ățile responsabile cu implementarea nu au fost suficient motivate;
ƒ numărul funcționarilor publice s-a dovedit insuficient;
ƒ normele de aplicare au ap ărut cu întârziere;
ƒ solicitanții nu au în țeles aranjamentele de subven ționare;
ƒ societatea nu o sprijin ă suficient politica elaborată .;
ƒ declarațiile funcț ionarilor publici superiori au cr eat confuzii în mass-media.
Studiile efectuate asupra derul ării procesului de implementare urm ăr e s c p e l â n g ă
identificarea rezultatelor finale ale procesului și explicarea acestor rezultate.care variaz ă de la caz la
caz, punând în eviden ță o gamă largă de factori ce influen țează determinant implementarea.
Referitor la acestea se impun dou ă observații. În primul rând, de și sunt în mare parte
adevărate, aceste explica ții nu prezint ă întreaga situa ție. Factorii identifica ți își vor exercita
influența numai în corela ție cu alți factori, care în sine nu ar afect a în mod negativ implementarea.
De exemplu, lipsa motiv ării municipalit ăților în implementarea unei politi ci este un factor decisiv
doar în m ăsura în care acestea beneficiaz ă de o mare libertate de ac țiune (sau î și pot permite s ă
acționeze ca atare, dispunând de libertate real ă de acțiune), iar libertatea de ac țiune nu constituie, în
sine, un impediment în implement area eficace a unei politici publice.
50

În al doilea rând, explica țiile nu genereaz ă acumularea în timp a cunoa șterii factorilor care
influențează implementarea politicii. Studiile nu s unt uniforme, fiind bazate pe termeni și niveluri
de abstractizare diferite. În consecin ță, informa țiile furnizate de analizarea procesului de
implementare nu pot fi comparate cu previziunile bazate pe cercet ări efectuate anterior declan șării
procesului.
Până la un punct, este, însă , posibilă, identificarea unor factori cu caracter general, dintre
factorii reali men ționați în diverse studii. Interac țiunea dintre ace ști factori generali și modul în care
ei întăresc sau diminueaz ă influența fiecăruia dintre ei este o ipotez ă foarte rar luat ă în calcul.
În plus, ace ști factori generali î și păstrează caracterul abstract și, ca rezultat, sunt folosi ți mai
mult ca punct de pornire în co nstruirea unor diagrame de clasificare a cauzelor de eș ec în
implementare. Pentru a putea furniza informa ții consistente cu privire la factorii cu impact asupra
procesului de implementare a po liticiior publice este important ă dezvoltarea unor teorii
explicative.
Teoria dezvoltat ă în cele ce urmeaz ă a fost elaborat ă de un grup de speciali ști olandezi și
reprezintă rezultatul unei suite de studii de ce rcetare efectuate dup ă aniul 1990. Teoria pleac ă de la
premisa c ă procesul de implementare a poli ticilor publice ia în considera ție și rezisten ța la
implementare sau la schimbarea caracteristicilor politicii ce urmeaz ă a fi implementat ă. Procesul
presupune activit ăți și interacțiuni între funcț ionarii publici implica ți în implementare și membrii
spațiului țintă.
Cele mai frecvente cazuri sunt acelea în care între actorii implica ți există relații stabilite
anterior iniț ierii politicii respective, iar dezvol tarea politicii nu f ace altceva decât s ă adăuge
elemente noi procesului interactiv existent între entit ățile implicate.
În aceste circumstan țe, înțelegerea factorilo r care determin ă caracterul interactiv al
procesului dintre guvern și spațiul țintă este condi ționată , în primul rând, de stabilirea posibilit ăților
de aplicare corecte ă a noilor instrumente.
După traversarea acestei prime etape se poate trece la evaluarea variabilit ății fiecărui factor
în funcție de noile instrumente politice introduse.
Suportul ipotezei variabilit ății factorilor de impact este of erit prin extrapolarea conceptului
de abordarea contingen țelor, introdus de Lawrence și Lorsch în teoria organiza țională Conform
acestui concept, factorii care influen țează procesul de implementare se intercondi ționează reciproc.
Un factor care exercit ă o influen ță pozitivă în anumite circumstan țe, într-un alt context, configurat
de o reprezentare diferit ă a celorla ți factori, poate avea fie o influen ță neglijabil ă, fie chiar o
influență negativă. Impactul fiec ărui factor poate fi exprimat printr-o func ție de celelalte variabile
de situație, respectiv trebuie explicat ținând cont de combinaț ia valorilor reprezentate de
multitudinea celorlal ți factori de influen ță.
51

Managementul responsabil cu implementarea trebuie s ă ia în considerare influen ța tuturor
acestor factori în situa ția particular ă generată de o anumit ă politică publică ( vezi fig. 3.1.)

52

Demerul managerial
focalizat asupra implement ării politicii
lor publice
Mod unic , cel mai bun, de de implementare indiferent de tipul politicii și de natura
spațiului țintă

Soluț ie Demersul managerial focalizat asupra implement ării politicii
publice
Variabile de situa ție
relevante
Strategia de implementare a
politicii Soluție unică valabilă doar
pentru acest caz Diferenț e
între
resursele
disponibile Coordonatele
spațiului
țintă al
politicii
publice Mentalitatea
membrilor
spațiului țintă
a) abordarea universal ă b) abordarea contingen ței

Figura 3.1. Abord ări manageriale ale procesului de im plementare al unei politicii publice
Abordarea contingen ței este construită pe contribu ția managementului științific,
comportamental, dar, în speci al, pe abordarea sistemică .
Conform acestei abord ări un cel mai bun scenariu unic, construit de managerii procesului
de implementare și aplicabil în toate cazurile, es te total nerealist. Aceast ă poziție este diferit ă de
abordarea managerial ă clasică și cea comportamental ă, care susț in existen ța unui set de principii
universale.
Esența abordării contingen ței constă î n f a p t u l c ă există o multitudine de factori de
contingen ță (variabile de situa ție), care afecteaz ă în mod profund demersurile și practicile
manageriale și care fac, totodat ă, imposibil ă acceptarea unuor principii manageriale universale.
Lista variabilelor de situa ție relevante este aproape f ără sfârșit, ceea ce genereaz ă situaț ii deosebit
de complexe. Managerii procesului de impl ementare construiesc scenarii pe baza ra ționamentului
dacă, atunci(de ex. dac ă X, atunci Y). Dac ă la un anumit moment, se consider ă ca ipotez ă un
număr de 15 variabile independente importante pentru desf ășurarea și rezultatele procesului de
implementare atunci, chiar dac ă aceste variabile sunt tratate ca f iind dihotomice, se pot stabili nu
mai puțin de 32.768 combina ții de circumstan țe sau “situații.
Deoarece multe dintre variabilele relevante nu pot fi cuantificate, modelele computerizate nu
pot fi folosite. Complexitate devine administrabil ă prin stabilirea a dou ă seturi de variabile
independente: circumstanț e interne (de ex. factorii care au influen ță directă asupra desf ășurării
procesului) și circumstan țe externe (factori cu influen ță indirectă . Influenț a acestora se exercit ă
asupra circumstan țelor interne.
53

Instrumentele politice aplicate pot fi și ele incluse în circumstanț ele externe . Teoria analizeaz ă
modalitatea în care ansamblul circumstan țelor interne determin ă evoluția și rezultatele procesului.
Circumstan țele externe, inclusiv caracteris ticile instrumentelor ce urmeaz ă a fi implementate, sunt
luate în calcul la estimarea valorii circumstan țelor interne.
În acest mod, multe circumstanț e pot fi luate în calcul, f ără creșterea exponen țială a complexit ății
teoriei. Num ărul de situații este limitat de num ărul (limitat) al circumstan țelor interne. Printre
circumstan țele interne pot fi enumer ate: scopurile, informa țiile și sursa puterii entit ăților implicate.
3.4. Factori care influen țează implementarea unei politici publice
Procesul de implementare al unei politicii este, în general, caracterizat de interac țiunile dintre
guvern și spațiul țintă al politicii respective. De cele mai mu lte ori, aplicarea anumitor instrumente
politice ocup ă un loc mai puț in important în acest proces compara tiv cu cel declarat în procedurile
oficiale.
Sunt destul de frecvente situ țiile în care atât membrii spa țiului țintă al politicii, cât și
organismele guvernamentale responsabile cu implementarea acord ă o atenție insuficient ă aplică rii
instrumentelor. Actorii care intervin în procesul de implementare al unei politici publice au propriile
interese care, deseori, nu coincid cu activit ățile în care sunt implica ți sau chiar cu politica în sine.
Primul set de factori care favorizeaz ă aplicarea instrumentelor politice este construit din
obiectivele celor care implementeaz ă politica și cele ale membrilor spa țiului țintă al politicii. Mai
concret, problema principală este în ce m ăsură aplicarea concretă a instrumentului politicii va
contribui la atingerea propriilor scopuri a p ărților implicate în implementare.
Al doilea grup de factori de care depinde aplicarea cu succes a instrume ntului politicii este
exprimat prin de cantitatea de informa ții de care dispun entit ățile implicate. În acest sens, este
importantă ca managerii procesului de implementare s ă cunoască îndeaproape spa țiul țintă al
politicii. Sunt, de exemplu, cunoscute societ ățile sau activit ățile sectorului care se calific ă pentru
subvenț ionare? În cazul în care spa țiul țintă are de câ știgat prin aplicarea instrumentarului politicii
(de exemplu în cazul subven țiilor), atunci informa țiile disponibile membrilor spa țiului țintă pot
duce la cre șterea considerabil ă a posibilităț ilor de aplicare.
Cel de al treilea grup de factori determinant pentru desf ășurarea procesului de implementare
este distribuția puterii între cei care fac implementarea și membrii spa țiului țintă. În cazul
subvenț iilor, de exemplu, dac ă membrii grupul țintă solicită acest tip de sus ținere, puterea apar ține
în exclusivitate celor ce implementeaz ă politica respectiv ă.. Poziția membrilor spa țiului țintă este
mult mai puternic ă în situați a î n c a r e a c e s t a n u s e m a n i f e s t ă în favoarea utiliz ării acestui tip de
instrument.
Combina ția de circumstan țe (valorile diferitelor categorii de factori) determin ă tipul de
interacțiune dintre guvern și grupul țintă, pe parcursul procesului de implementare. Exist ă și situații
54

în care nu apare nici un fel de interac țiune între guvern și grupul țintă. În acest caz posibilitatea
aplicării instrumentului politic este extrem de redus.
Din punct de vedere teoretic pot fi diferen țiate trei tipuri de interac țiuni:
‰ parteneriatul, ale cărui baze se pun în situa ția în care ambele p ărți împărtășesc un ț el
comun;
‰ cooperarea, care presupune ca una dintre p ărți să adopte o atitudine pasiv ă (nici nu
stimuleaz ă, nici nu împiedic ă aplicarea instrumentului politic);
‰ rezistența se materializeaz ă prin opunerea direct ă sau ascunsă la svchimb ările aduse de
implementarea politicii publice.
Cum interac țiunile legate de parteneriat și cooperare sunt cunoscute și comune multor alte domenii
cercetate deja, paragraful urm ător este dedicat celui de-al treilea tip de interac țiune rezistența la
schimbările vizate prin dezvoltar ea unei politicii publice.
Rezistenț a la schimbare
Schimb ările în general, dar și cele care privesc pol iticile publice sunt înso țite, întotdeauna de
transform ări sau prefaceri în formele și conținutul structural al oric ărui proces sau activitate.
Acestea implic ă urmări, consecin țe și rezultate previzibile între ceace s-a învechit și frânează, pe
de-o parte, ș i ceace este este nou și liberalizeaz ă, pe de alt ă parte.
Mai mult, datorit ă faptului c ă afectează o serie de interese personale sau de grup, procesele de
schimbare genereaz ă stări conflictuale, neân țelegeri, dezacorduri și chiar ostilitate f ățișă. Astfel de
manifestări apar în toate domeniile de activitate uman ă, dar devin deosebit de semnificative ș i
vizibile în zonele generatoare de problemele sociale.
Rezisten ța întâmpinat ă de politicile de privatizare, în or icare dintre sectoarele economice, s-a
manifestat ( în unele domenii continu ă să se manifeste) deosebit de puternic. Obiectivele și
stategiile, dar și instrumentele utilizate de noii proprietari au dus la apari ția unor perturba ții,
tulburări și chiar la convulsii sociale.
Schimbă rile în sistemele mari cum sunt cele ce reprezentate de sectoarele economiei na ționale
sau diviziunile acestora au o serie de specificit ăți esențiale de care trebuie ț inut cont pe tot parcursul
derulării procesului de implementare:
a) o singur ă schimbare în structur a unui sector genereaz ă mișcări profunde ș i modific ă relațiile
dintre acesta și celelalte sectoare și activități.
De exemplu, dac ă politica de rest ructurare a transportului feroviar disponibilizeaz ă masiv for ța de
muncă, aceasta va determina o orientare a clien ților că tre transportul auto. Aceast ă migrare, pe
lângă necesitea unor adapt ări în politicile de protec ție și securitate social ă, impune elaborarea unor
politici noi în domeniul siguran ței rutiere, dar și investiții importante în infrastructura rutier ă;
55

b) orice schimbare preconizat ă și cunoscută crează așteptări și speranțe;speranțele genereaz ă
atitudini fa ță de schimbare și de elementele de nout ate; atitudinile influen țează rezultatele ș .a.m.d.
În consecin ță este nevoie ca viteza de ac țiune să fie cel pu țin egală viteza cu care se propag ă
reacțiile nefavorabile schimb ărilor proiectate;
c) schimbarea conduce la armonizarea ac țiunilor și activităților sau la un salt calitativ în rezultatele
previzionate în cazul îmbun ătățirii unor elemente sau rela ții. Sunt și situații în care promovarea
schimbării are ca efect regresul fa ță de situa ția inițială, care se manifestă printr-o un anumit
regresÎn situa ția se configura ție necorespunz ătoare a elementelor struct urale sau la o reducere a
elementelor existente.
Rezistența la schimb ările preconizate prin politicile publice este explicabilă , în special
dacă se are în vedere faptul c ă dezvoltarea unei politicii pub lice este un proces de durat ă și care nu
oferă garanția unei reu șitei liniare. Atitudinile asociate unor astfel de aș teptări nu sunt caracteristice
modelului modern, dinamic și eficient.Analizele contextului real au pus în eviden ță trei grupe de
factori semnificativi, care alimenteaz ă rezistența la implemetarea politicilor publice:
a) factori care privesc caracterul schimbării urm ărite prin politica public ă:
9 reducerea pozi țiilor ierarhice sau a drepturilor de decizie și acțiune;
9 imposibilitatea de a folosi cuno științele existente sau necesitatea unor eforturi suplimentare
pentru dezvoltarea cuno științelor și abilităților;
9 decalajul consistent dintere decizie și responsabilitate;
b) factori care vizează modul de realizare a schimb ării:
9 neacordarea autorităț ii celor îndrept ățiți să realizeze schimbarea proiectat ă și scurtcircuitarea
nivelului ierarhic;
9 neparticiparea la proiectarea, dezbaterea și definitivarea procesului politicii;
c) factori care privesc responsabilii schimb ării :
9 comunicare deficitar ă;
9 distribuirea inegal ă a eforturilor între dime nsiunea tehnico-economic ă și cea social-uman ă;
9 existența unui climat tensionat în tre responsabilii schimb ării.
În practica curentă rezistența la schimbare se poate manifesta într-o multitudine de forme,
direct sau indirect . Gradul de rezisten ță în faț a schimbării indică importan ța pe care sistemul o
acordă țintei sau st ării dorite.

3.5. Structuri flexibile de guvernare
Guvernele întâmpin ă numeroase ș i serioase bariere în exercitarea interven țiilor lor.
Guvernarea este un proces pentru care succesul nu este asigurat. Această afirmaț ie se bazeaz ă pe
56

ideea că succesul interven țiilor guvernamentale este determinat , în primul rând, de mediul social
care este o realitate existent ă, cel puțin la începutul guvern ării.
Contextul relevant pentru guvernare este format din dou ă elemente. Primul element este
structura personajelor implicate, personajul guverna nt fiind unul dintre acestea. Cel de-al doilea
element cuprinde procesul de luare a deciziilor, în care se subliniaz ă comportamentul a c ărei
modificare se urm ărește.
Analiza detaliat ă prezentată în acest capitol con ține examinarea contextului guvern ării și a
caracteristicilor acestui context.
De la structura birocratic ă la structura de reț ea a sistemelor de guvernare
Un aspect c ăruia trebuie să i se acorde aten ție deosebit ă este cel al incapacit ății de adaptare a
organizațiilor birocratice la complexitatea mediului ac tual. În general, guvernele privesc structura
ca pe o ierarhie în vârful c ăreia este plasat ă autoritatea guvernamental ă. În realitate, se impune
proiectarea unor noi tipuri de structuri care s ă favorizeze demersurile manageriale orientate spre
dezvoltarea flexibilit ății, inovării și responsabiliz ării.
R. Moss Kanter (1990) apreciaz ă că supradimensionarea organiza țiilor conduce la reducerea
flexibilității acestora. Opiniile exprimate de Kanter s unt probate de Osborne (1992) care, în urma
constatărilor referitoare la disfunc ționalități guvernului american, a dezvoltat conceptul de
“reinventare sau redemarare a guvern ării” , potrivit c ăruia, transformarea birocra ției într-o form ă
inovativă este posibil ă prin adaptarea unei se rii de principii proprii mecanismelor economiei de
piață la nivelul administra ției.:
• împuternicirea cetăț enilor prin transferarea controlului de la birocra ție la comunitate;
• promovarea competi ției între furnizorii de servicii publice și private;
• subordonarea regulilor și reglement ărilor misiunii asumate;
• evaluarea performan țelor după succesele / insuccesele înregistrare și nu în func ție de
resursele folosite;
• preocuparea, prioritare pentru satisfacerea nevoilor comunit ății;
• abandonarea comportamentului reactiv în favoarea unei abord ări pro-active, prin care să se
prevină potențialele probleme;
• focalizarea asupra câ știgurilor și nu asupra cheltuielilor, dup ă modelul privat;
• descentralizarea și încurajarea managementul participativ.
Promovarea acestor principii este posibil ă într-un context în care sunt încurajate:
-spiritul de ini țiativă și de că utare a oportunit ăților;
57

-“mințile luminate și deschise”;
-folosirea puterii de convingere și persuasiune;
-urmărirea succesului organiza ției;
-orientarea spre anticiparea schimb ărilor din mediul extern.
Din perspectiva “ reinventării guvern ării”, asocierea structurii de re țea sistemelor de
guvernare, dup ă modelul general al re țelelor inter organiza ționale, a devenit o tem ă de reflec ție
majoră.
Noile sisteme rezultate din aceast ă asociere, difer ă de cele tradi țional-birocratice, prin faptul
că sunt caracterizate de structura multiform ă, interdependen ța, izolarea actorilor implica ți, precum
și de o anumită stare conflictual ă.
Rețele ca form ă de organizare
Inițial, conceptul de organizare în re țea era cunoscut cu referire la institu țiile și asociațiile
profesionale. Existen ța rețelelor personale dezvoltate în interiorul și exteriorul organiza țiilor îș i
dovedește utilitatea în furnizarea de informa ții, susținerea și progresul carierei, dar și în realizarea
altor obiective personale.
Cea mai mare parte a acestor tipuri de re țele sunt informale. În interiorul unei organiza ții
aceste rețele definesc, a șa numita, organizație informal ă. Chiar și în cea mai puternic ă birocrație,
între organiza ția formală și cea informal ă există o stare conflictuală . Cu toate acestea, este un fapt
recunoscut c ă fără rețele informale organiza țiile nu ar putea func ționa. Mai mult chiar, pentru
managementul executiv existen ța unei re țele informale puternice reprezint ă un avantaj în
promovarea deciziilor strategice, cu condi ția ca liderii re țelei să se declare susț inători ai acestor
decizii. La nivelul comp aniilor, afacerile se sus țin prin rețele, din care fac parte furnizorii și clienții.
Tradițional, aceste rela ții se bazau pe un înalt nivel de încredere și cooperare, deci pe rela țiile
informale, și mai puțin pe formalit ăți legale. Intensificarea competi ției a fost factorul esen țial ce a
determinat focalizarea companiilor asupra câ știgurilor, ob ținute prin cre șterea num ărului de
furnizori și a acutizării concuren ței dintre ace știa. În acest context, rela țiile dintre diferitele puncte
ale lanțului de valoare au tendin ța de a deveni conflictuale, im punându-se dezvoltarea unui cadru
legislativ care s ă reglementeze relaț iile dintre acestea.
În ciuda acestor provoc ări, există suficiente exemple de companii care dezvolt ă relații de
parteneriat cu furnizorii și care reu șesc îmbun ătățirea performan țelor de-a lungul lan țului de
valoare. În ultima decad ă a secolului trecut, structura de re țea a fost promovat ă și la nivelul
sistemelor de guvernare ca opor tunitate de implicare a “vocii colectivit ății”, dar, și a altor entit ăți
participante la procesul de elabor are a politicilor publice sectoriale.
58

Structura de re țea a fost definit ă de R.E. Milles și C.C. Snow ca “un mănunchi” de
organizații, entități specializate sau individu ale coordonate, mai degrab ă, de mecanismele de pia ță
decât de cele ale unui lan ț de comandă .
În viziunea lui H.Brahami, structura de re țea reprezintă “o federa ție sau o constela ție de
entități de afaceri care sunt, de obicei, interdep endente, legate între ele prin know-how și care au
relații individuale cu centrul”. Autorul asimileaz ă rolul centrului cu cel al unui dirijor de orchestr ă,
a cărui viziune strategic ă asigură atât “infrastructura” administrativ ă și organiza țională comună, cât
și unitatea misiunii și a scopului. Fiecare entita te poate fi considerat ă centrul unei re țele proprii.
În istoria evolu ției societății, corporatismul reprezint ă forma incipient ă a structurii de re țea a
sistemelor politice. În prima jum ătate a secolului trecut, mu lte dintre statele eu ropene au cunoscut
o evoluție cu caracter bilateral, care s-a manifestat, pe de o parte, prin interven ția, din ce în ce mai,
activă a statului în procesele economice și sociale, iar pe de alt ă parte, prin cre șterea influen ței
corporațiilor și grupărilor sociale asupra politi cilor publice sectoriale.
Aceste manifestă ri au contribuit la apari ția în zona de interfa ță dintre guvern ș i societate a
unor noi institu ții de guvernare, ale c ăror func ții erau focalizate at ât spre reprezentarea
intereselor, cât și spre crearea consensului.
În decursul ultimilor decenii, blocurile socio- politice caracteristice corporatismului s-au
dezintegrat aproape co mplet. Aceasta nu a șters, însă, șabloanele rela țiilor dintre actorii politici și
grupurile de interesele existente în diferitele sectoare publice. Totu și, aceste rela ții sunt mult mai
puțin bazate pe consens decât au fost rela țiile corporatiste. În societatea contemporan ă, din ce în ce
mai dinamic ă, diversificată și interdependent ă, și în care complexitatea proceselor politice este în
creștere, relațiile sunt reflectate de interese conflictual e. Elaborarea sau implementarea unor politici
publice sectoriale poate fi abandonat ă sau, din contr ă, accelerat ă prin implicarea direct ă,
participarea și asumarea responsabilit ăților de către grupuri și persoane afectate de politicile în
cauză .
Exigențele societ ății, referitoare la reprezentarea atuurilor acestor interese contradictorii, au
condus la necesitatea structură rii în rețea a sistemelor de guvernare.
Aceste noi “acorduri guvernamentale” , stabilite între diferitele grupuri de interese din
societate reflect ă, așadar, deplasarea de la rela țiile ierarhice tradi ționale, dintre un centru de
guvernământ și un sistem guvernat, c ătre relații noi, mult mai complexe, instituite dup ă modelul
stucturii de re țea între o multitudine de “centre interdependente”.
Transformarea ierarhiei tradi ționale într-o structur ă de rețea conduce la crearea unor locuri
comune de formulare a problemelor și căutare a soluț iilor și în care pot fi exprimate o varietate de
idei.
59

În aceste “adevărate câmpuri de lupt ă”, sunt implicate un num ăr suficient de mare de
actori, fiecare reprezen tând scopuri, viziuni și interese diferite. Gradul de participare și modalitățile
de acțiune ale fiec ărui actor participant la re țea sunt diferite, astfel c ă, în comparaț ie cu organiza țiile
unitare sau ierarhiile clasice, aceste stru cturi sunt caracterizate prin elasticitate.
O definiție mai elaborat ă și larg acceptat ă a conceptului este cea formulat ă de că tre Hufen și
Ringeling (1990). Aceș tia consider ă sistemele structurate în re țea ca fiind sisteme sociale în care
personajele dezvoltă modele de interacț iune și comunicare ce prezint ă o oarecare permanen ță și
care sunt dirijate c ătre problemele și programele politice. Pe scurt, aceste sisteme reprezint ă
adevărate “structuri de guvernare”.
Dezvoltarea unui sistem eficient de comunicare între grupurile ce alcă tuiesc rețeaua conduce
la un câș tig potențial pentru actul guvernă rii, materializat nu neap ărat în “a face mai mult” , ci, mai
degrabă, în capabilitatea de st ăpânire a provoc ărilor produse de un mediu complex și dinamic.
Fluxul informa țional dintre elementele re țelei este vital pent ru eficacitatea direc țiilor
strategice, iar sistemele informa ționale sunt considerate principalele active ale re țelei. Comunicarea
electronică și reducerea costurilor comunic ării la distan ță fac posibil dialogul rapid în interiorul
rețelei, în toate direc țiile ca și facilitatea transmiterii mesajelor din orice punct spre to ți membrii
rețelei. Sunt create, în acest mod premisele interac țiunii între to ți actorii re țelei, oportunitate care
devine tot mai aproap e de realitate, pe m ăsură ce entitățile rețelei se manifest ă ferm în direc ția
asumării autonomiei.
Treptat, centrul re țelei, chiar dac ă într-o anumit ă fază a deținut supremaț ia, nu mai poate
exercita un control total asupra entit ăților rețelei. În aceste circumstan țe, guvernarea cap ătă un sens
mai larg, reprezentând efortul politic și de colaborare al tuturor actorilor din re țea, spre deosebire de
modelul tradi țional, în care guvernarea era considerată personajul dominant. Acest fapt eviden țiază
polemica privind pozi ția administra ției centrale în raport cu ceilal ți actori ai re țelei. Polemica a fost
clarificată de o serie de autori care au ajuns la urm ătoarea concluzie: similar organiza țiilor,
sistemele politice în re țea pot fi privite ca structuri mixte de interdependen ță verticală și orizontal ă.
Extinderea rolului altor actori participan ți la rețea nu implic ă reducerea rolului administra ției ci
dezvoltarea unor forme decizi onale suplimentare, ca ră spuns la cre șterea complexităț ii și a
interdependen ței. În acest context, semnifica ția conceptului de decizie politic ă capătă dimensiuni
deosebit de complexe.
Procesul decizional se circumscrie, a șadar, unui model de comunicare, consultare,
coordonare, negociere, compro mis, schimb, delegare și lăsarea deciziei la latitudinea grupurilor
implicate. Ca rezultat, aceste procese guvernam entale sunt mai difuze, mai abstracte, mai
complicate și într-o oarecare m ăsură, mai pu țin eficiente decât în cazul guvern ării ierarhice
tradiț ionale.
60

În concluzie, guvernarea trebuie interpretat ă, după cum sublinia Melisseu (1993) ca un
sistem de procese în care guvernul joac ă un rol important, dar variabil, al ături de mul ți alți actori.
Cele mai moderne abord ări conceptualizeaz ă formularea și implementarea politicilor ca
procese interactive cu multe personaje ale c ăror derulări și finalități pot fi în țelese doar prin prisma
informațiilor și puterii pe care le de țin aceste personaje implicate. Abordarea sistemic ă a
conceptului de politic ă publică sectorial ă este cu men țiunea că se impun aten ției o serie de
observații suplimentare.O prim ă observație, din perspectiva sistemului în re țea, ar fi aceea c ă
personajele implicate interac ționează nu numai pe durata procesului examinat dar și înainte și după
finalizarea politicii publice sectoriale. O a doua observa ție se refer ă la faptul c ă, de multe ori,
personajele interac ționează în procesul supus cercet ării, dar și în alte domenii. Recunoa șterea
faptului c ă procesul supus cercetă rii nu este singura scen ă de manifestare a interac țiunii între
personajele implicate, chiar ș i numai pentru perioada studiului, faciliteaz ă înțelegerea leg ăturilor
dintre activit ățile și interacțiunile care au loc în procesul examinat, și care sunt, aproape inevitabil,
induse prin experien ță în alte procese de interdependență .
A treia observa ție este că, din perspectiva sistemului structurat în re țea personajele implicate
în procesul supus examin ării sunt influen țate și de personaje s ecundare, care nu joac ă un rol direct
în interac țiunea studiat ă, dar sunt conectate la re țea. Se poate constata c ă unele organiza ții dintr-un
sistem politic în re țea vor avea întotdeauna un rol s ecundar, dar nu lipsit de importan ță, fiind sursa
influențelor indirecte asupra celorlalte entit ăți ale rețelei.
Un avantaj al perspective sistemului în re țea este acela c ă poate fi folosit pentru
direcționarea aten ției spre o structur ă mai larg ă de interdependente. În loc de a presupune c ă
influențele se manifestă prin interac țiuni directe și observabile (fie relaț ii personale, fie rela ții între
reprezentan ții intereselor institu ționalizate) abordarea prin structura în re țea faciliteaz ă examinarea
modului în care o structur ă lărgită are efecte asupra comportament ului personajelor individuale,
asupra con ținutului deciziilor și eforturilor de implementare a politicilor publice sectoriale.
În general, aceste observa ții explică de ce ca urmare a interac țiunilor dintre personaje,
desfășurarea și rezultatul unei politi ci sectoriale diferă de procesul previzionat.
Caracteristicile structurii de re țea a sistemelor de guvernare

Multiformitatea este caracteristica dominant ă a structurii de re țea, fiind expresia implic ării
unui num ăr relativ mare de person aje, fiecare dintre ace știa având propriil e scopuri, viziuni și
interese. Este important de re ținut că participarea acestor personaje nu este uniform ă, ci variaz ă la
schimbările mediului, în func ție de nivelul de receptibilitate al fiec ăruia..
Consecința acestei caracteristici este c ă nivelul de sensibilitate al actorilor, la semnalele
normative, poate s ă difere foarte mult. Fieca re dintre actori va reac ționa cel mai bine la un anumit
“semnal” . Structura de re țea a sistemelor administra ției include atât persoane cât și instituții. Unii
61

actori sunt implica ți în mod individual, al ții sunt reprezentan ții altor sisteme sau grupuri
profesionale. În acest fel, caracterul multiform al re țelei este par țial determinat de faptul că actorii
participan ții diferă ca tip, nivel de conglomerare și bază de reprezentare.
În plus, multiformitatea este dat ă și de configura ția mai mult sau mai pu țin, distinct ă a
scopurilor, viziunilor, intereselor și resurselor proprie fiec ărui personaj al re țelei.
Izolarea reprezint ă cea de-a doua caracteristic ă a structurii în re țea. Actorii dintr-o reț ea au o
anumită autonomie, ceea ce conduce la o relativ ă izolare fa ță de mediul în care ace știa se manifest ă.
Fiecare actor are propriul s ău sistem de referin ță și reacționează doar la semnalele ce intră în
rezonanță cu acest sistem. Cu a lte cuvinte, participan ții la rețea sunt interesa ți, cu prioritate, de
propriile interese, dar și de cele ale participan ților ale căror sisteme de referin ță sunt compatibile cu
ale lor. În aceste circumstan țe, un actor din reț ea va renun ța la izolare și va coopera doar dacă va
considera c ă instrumentele politice utilizate se încadreaz ă în sistemul s ău de referin ță. În cazul în
care normele care stau la baza instrumentelor legislative și de reglementare nu sunt percepute de
către acesta în acord cu propriile norme, utilizarea acestora se va dovedi ineficient ă și ineficace.
Cea de-a treia caracteristic ă este interdependen ța existentă între elementele oric ărei rețele.
Aceasta se exprim ă prin mai multe variabile: financiare, competen țe, suport politic, spa țiu etc.
Caracteristica se refer ă implicit la motivele pentru care o multitudine de personaje particip ă la
elaborarea politicilor. În general, configura ția structurii de re țea este stabilită pe baza principiului
conform c ăruia, fiecare participant îmbog ățește capacitatea procesului po litic cu resurse, know-how,
activități și că fără această participare procesul politic ar fi mai pu țin funcțional din punct de vedere
al legitimit ății, eficacit ății și eficienței. Interdependen ța trebuie în țeleasă ca rezultanta compunerii a
doi vectori. Primul vector es te reprezentat de actorii re țelei care controleaz ă resurse sau instrumente
ale puterii, relevante pent ru realizarea scopurilor.
Cel de-al doilea vector considerat este defi nit prin efectele pozitiv e sau negative ce se
repercutează asupra actorilor re țelei, în condi țiile în care, unul dintre ei reu șește să-și atingă
scopurile. Aceasta înseamn ă că, pentru realizarea propr iilor scopuri, participan ții la rețea trebuie s ă
coopereze sau să negocieze între ei. Rezult ă așadar, că interdependen ța se bazeaz ă atât pe scopurile
comune ale participan ților la rețea, cât și pe cele conflictuale. De obicei, interdependen ța se referă la
relații între grupuri de interese di stincte, ceea ce face ca acestea s ă fie orientate asupra dezvolt ării și
controlului rela țiilor de putere (Crazier ș i Friedberg –1977).
Relațiile de interdependen ță admit urm ătoarea clasificare:
-asimetrice : elementul A este dependent de B, B este dependent de C și C este dependent de A;
-asincrone: rela ția de interdependen ță nu se manifest ă simultan;
62

-complexe : analiza rela țiilor de interdependen ță relevă faptul că pentru anumi ți actori din re țea ar
putea fi benefic ă relația de cooperare. Complexitatea izol ării și a interdependen ței se amplific ă una
pe cealalt ă.
3.6. Func țiile rețelelor de guvernare
În compara ție cu formele de guvernare tradi ționale, participarea unei multitudini de
personaje interdependente, genereaz ă, prin natura rela țiilor și interacțiunilor existente, modele
deosebit de complexe. Func țiile rețelei de guvernare difer ă de cele ale altor tipuri de re țele. În
rețelele create de companii func țiile dominante sunt cele tranzac ționale și de cooperare. Procesele
de elaborare a politicilor proprii acestor re țele, susțin procesele de schimb și cooperare la nivel
operațional. În aceste cazuri, accentul pe interdependen ță orizontală este mai puternic decât în
viziunea administrativ ă. Rețelele politice sunt, în contrast cu situa ția prezentată anterior, orientate
spre coordonare ș i reglementare.
Funcția de coordonare vizează soluționarea problemelor de elaborare a politicilor prin
contribuția unei multitudini de entităț i.
Funcția de reglementare se referă la elaborarea colectiv ă, de către participan ții la rețea, a
regulilor și standardelor menite s ă schimbe comportamentul cet ățenilor și al organiza țiilor.
De remarcat îns ă, că nu toți actorii din re țeaua de guvernare au acelea și orientă ri. De cele
mai multe ori, problemele nu sunt nici uniforme, nici bine defi nite., iar punctele de vedere, ale
participan ților la rețea, referitoare la solu ția optimă sunt conflictuale. Chiar și în cazurile în care
funcțiile de coordonare și reglementare sunt puse pe prim pl an se impun procese de negociere. În
general, se poate afirma c ă trebuie s ă existe suficiente interese convergente pentru a face posibil ă
obținerea unei sinergii în re țea sau a unei situa ții de tipul “câștig-câștig”. Aceasta înseamn ă că în
rețele pot să apară oricând tensiuni între func țiile sistemului ca întreg și funcțiile pe care acesta le
îndeplinește pentru fiecare actor participant la re țea. În măsura în care rolurile guvernamentale sunt
asociate unor scopur i colective, rela ția dintre interdependen ța verticală și cea orizontal ă va fi o zon ă
importantă de tensiune.
În concluzie, deoarece func țiile de baz ă ale tuturor tipurilor de re țele se referă la dependen ță
și interdependen ță, o funcț ie importantă a acestora este reglementarea sau controlul puterii (Crozier
și Fiedber, 1977). Re țelele sunt sisteme constituite în scopul coordon ării contribu țiilor,
reglementă rii comportamentului și distribuirii costurilor și a beneficiilor. Sunt, totodat ă, structuri
utilizate de entit ățile din rețea pentru menț inerea controlului reciproc asupra ac țiunilor, precum și,
asupra proceselor decizionale din cadrul re țelei.
Această diferențiere a func țiilor presupune c ă, în sistemele politice astfel structurate,
guvernarea este asociat ă proceselor de coordonare, reglementare, distribuire și control. În procesele
de guvernare cooperarea ș i conflictul sunt aproape simultane. Ca urmare, și înțelesul conceptului de
63

guvernare, a șa cum este asociat sistemelor politice în re țea, este mult mai complex decât în cadrul
modelului tradi țional birocratic. Coordonarea și reglementarea sunt înc ă relevante, dar ele sunt
completate cu func ții care, vizeaz ă distribuirea costurilor și a beneficiilor precum și reglementarea
proceselor de putere. Aceasta înseamn ă, în esență, că sistemul politic democratic cedeaz ă parte din
funcțiile sale politice altor institu ții din societate.

Bibliografie de referin ță
Obligatorie
1. Edit. Paul Sabatier, Theories of the Policy Process , University of California, Davis,
Westview Press, 1999
2. Michael Howlett, M. Ramese, Studying Public Policy – Polic y Cycles and Policy Subsystem ,
Toronto, N.Y, Oxford, 1995
3. Luminita Gabriela Popescu, Politici Publice , ed. Economic ă, 2005
Opțională
1. Hogwood B.W., Gunn L.A. (1984), Policy Analysis for The Real World , , Oxford University
Press, Oxford, trad. rom. (2000) Introducere în Politicile Publice , Trei, Bucureș ti
2. Edward G. Carmines and James A. Stimson, On The Evolution of Political Issues , , în W. H.
Riker edit., Agenda Formation, University of Michigan Press, 1993
3. Thomson, G., F , The logic and Limits of Network Forms of Organization , Oxford
Univerity Press, .2003

Întrebări de autoevaluare
Š Enumeraț i factorii care inte rvin în procesul de implementare a politicilor publice
Š Analizați, la alegere, una dintre cele trei structuri: ierarhia, piaț a, forma de re țea.
Š Realizați o succint ă analiză a structurilor de implementare a politicilor sectoriale în
România
64

MODULUIL 4. EVALUAREA POLITICILOR PUBLICE

Scopul modulului: familiarizarea masteranzilor cu no țiunile de baz ă referitoare la procesul de
evaluare a politicilor, s ă înțeleagă importan ța evaluarii impactului unei politici și relevan ța
benchmarking-ului în dezvoltar ea unei politici sectoriale.
Obiectivele propuse : La finalul acestui modul, masteranzii trebuie s ă:
ƒ Să defineasc ă tipurile de evalu ări și contextul aplic ării acestora. S ă
caracterizeze procesul de benchmarking
ƒ Să înțeleagă relevanța aplicării conceptului de benchmarking în dezvoltarea
unei politicii

4.1. Definirea procesului de evaluare
Evaluarea științifică se bazeaz ă pe procedeele de cuan tificare a rezultatelor, a șteptate și/sau
realizate, respectiv a raportului între eficien ță (eforturile întreprinse) și eficacitate( efectele
obținute). Dacă evaluarea eforturilor și/sau a efectelor este , în mod obiectiv sau subieciv,
denaturată procesul de evaluare devine o simpl ă formalitate ale c ărei consecin țe negative asupra
tuturor actorilor implica ți în procesul politicii re spective in cazul politicilor publice care interferaz ă
mai multe politici sectoriale sau su bsectoriale se impune a fi luate în considerare sistemele valorice
de măsurare înc ă din etapa elaboră rii politicii, datorit ă influențelor pe care acestea le exercit ă.
Astfel, orice monitorizare de succes necesit ă precizarea prealabil ă a ceea ce trebuie s ă reprezinte
furnizarea unui program: abaterile de la criteriile standardizate nu pot fi m ăsurate în absen ța unor
specificații clare referitoare la acest tip de criteri .Acest fapt presupune core larea scopurilor unui
program cu obiectivele urm ărite în baza unei anumite politici.
Mai mult decât atât , este obligatorie precizarea și a gradului de toleran ță față de măsura ăn
care au fost atinse obiectivele. “ În alte condi ții decât cele men ționate, de și monitorizarea va fi
posibilă, evaluarea se va dovedii problematic ă”.1
Evaluarea este unul dintre subprocesele sau stadiile în derulare a activit ăților ce contribuie la
finalizarea procesului unei politici public și care urm ărește constatarea calit ății procesului politicii
publice. Evaluarea incub ă două etape2:

1 Hogwood, W., B, Gunn, A., L. .” Introduc ere în Politicile Publice”, Ed. Trei, Bucure ști, 2000, p.257.
2 Dror, Y. „Public Policymaking Reexamine”, Tr ansaction Publishers, Oxford.1989, p. 25..
65

o definirea criteriilor folosite pentru constatr ea actualului nivel de calitate al procesului
politicii publice (in cluzî nd ambele aspecte calitative și cantitative ale calit ății);
o alegerea standardelor folosite pentru evaluarea calit ății constatate .
În general, între cele dou ă etape nu există o delimitare clar ă, dar în cazul evalu ării
politicilor această delimitare trebuie configurat ă, așa după cum precizaz ă Dror
Deș i nu există un consens al speciali știlor asupra defini ției atribuit ă evaluării politicilor
publice, consideră m că din perspectiva adaptat ă lucrării de față este reprezentativ ă următoare
formulare.: evaluarea politicilor publice reprezint ă o suită de opera țiuni ce privesc cuantificarea
rezultatelor a șteptate pe baza unor eforturi f ăcute în scopul ob ținerii unor efecte rezultate într-un
domeniu programat de autorit ățile publice.
4.2. Modalit ăți de cuantificare în evaluare
Evaluarea po liticilor publice se realizeaz ă în termenii obiectivelor ( limite, tolran țe, timp) și a
modalităților de cuantificare a acestora.
Cum demersurile de evaluare încep înc ă din faza conceperii programelor, criteriile și tehnicile
specifice evalu ării trebuie identificate. În caz contrar, rezultatele implement ării unei politici nu pot
fi cuantificate cu acelea și unități de măsură, iar în final nu se poate formula o concluzie clar ă cu
privire la performan ța sau eș ecul politicii. În plus, nu poate fi identicicat ă nici faza în care s-a rupt
coerența procesului politicii : pe parcursul proiect ării, implement ării sau monitoriz ării. In fine,
responsabilizarea actorilor (ini țiatori, proiectan ți, manageri, evaluatori etc) este ș i ea, în condi țiile
menționate, compromis ă.
Exist ă în prezent speciali ști care recunosc c ă “nimic nu ilustrează mai bine interac țiunea
dintre stadiile procesului de elaborare a politicilor publice decât modul în care formularea
obiectivelor modeleaz ă demersurile de evaluare. Dac ă obiectivele sunt vagi sau sunt precizate într-
o formă nemăsurabilă, criteriile care definesc reu șita vor fi de asemenea neclare.”3
Opinia anterioar ă, exprimat ă de Hogwood ș i Gunn, poate fi completat ă cu consideraț ia că
aceleași neclarități rezultă și în cazul în care obi ectivele sunt incompatibile sau nearmonizate cu
politicile dezvoltate.
Modalit ățile de cuantificare a rezultatelor celor mai multe dintre activit ățile umane sunt dispuse
de-a lungul a trei planuri:
‰ măsurarea cât mai exact ă a factorilor cu putere de influen ță asupra rezultatelor;
‰ estimarea rezultatelor ;
‰ aprecierea rezultatelor.

3 Hogwood, W.,B., Gunn,A.,L. Op. Cit. , p 239..
66

În con ținutul acestei lucr ări, se vor reg ăsi asemenea modele adaptate pe de-o parte, diferitelor
tipuri de clasific ări ale evalu ării, iar pe de alt ă parte, obiectivel or strategice care decu rg din acestea.

Monitorizarea
Este modaliatatea de cuantificare a rezultatelor pe baz ă calculătorii, măsurării, căutării cât mai
exacte a componentelor ra portului dintre eficien ță și eficacitate.
De exemplu, PIB-ul pe locuitor realizat într-un an se evalueaz ă pe baza PIB-ului total anual,
raportat la num ărul locuitorilor. Ambii indicatori sunt determina ți după metodologii exacte,
legifrate de institu țiilor autorizate ale statului.
La acela și tip de metodologii se apeleaz ă și pentru rezultatele ce priv esc productivitatea muncii,
salariului mediu, din sectoare le industriale, transportur ilor, financiare etc.
Estimarea
Particularitatea acestei metode de cuantificare a rezultatelor const ă în faptul că unul dintre
termenii raportului este astfel exprimat încât s ă poată fi cuantificat, iar cel de-al doilea este definit
(stabilit) printr-o anumit ă raționalitate, adic ă pe baza unei aprecieri; se alege aceast ă cale deoarece
nu există nici o variant ă de măsurare.
De exemplu, venitul mediu al gospod ăriilor din mediu rural este un rezultat exprimat prin
raportul dintre suma veniturilor estimate pe baze statistice ( sondaje, interviuri, cartea familiei etc.)
și numărul gospod ăriilor înregistrate, cu exactitate, în Registrele agricole ale fiec ărei localit ăți.
Aprecierea
În cazurile în care utilizarea celor dou ă metode prezentate anterior este imposibil ă se apeleaz ă la
această modalitate de evaluare. Cu alte cuvinte, aprecierea este recomandat ă în situația în care atât
numărătorul, cât și numitorul raportului eficien ță/eficacitate nu pot fi nici estima ți, nici măsurați,
deoarece nu exist ă metode sau proceduri adecvate.
De exemplu, pentru evaluarea înclinației marginale spre consum (IMC ) din multiplicatorul
lui J.M. Keynes calculat ca raport între creșterea consumului societ ății (Δ C ) ș i creșterea
veniturilor aceleia și societăți (Δ V).
Condi ția înclinației marginale a consumului , care se exprim ă prin Δ C ≥ Δ V, reflect ă cu cât
va spori consumul la cre șterea cu o unitate a veniturilor. Cum IMC are la baz ă legile psihologice
de înclina ție a oamenilor spre consum , rezult ă ca o creș tere a veniturilor atrage dup ă sine ș i o
creștere a investiț iilor, ceea ce contribuie, implicit, la cre șterea consumului ș.a.m.d.
Constrângerile metodologiilor de evaluare nu restrâng, prea mult, pro cedurile prin care sunt
evaluate rezultatele politicilor publice. În schimb, aproximarea, în locul exactităț ii , restrânge rolul
evaluării și mărește riscul de e șec al politicilor publice.
67

4.3. Tipuri de evalu ări
Practicile în domeniul evalu ării au înregistrat o dinamic ă rapidă, extinzându-se de la
evaluarea afacerilor, investi țiilor, serviciilor de natur ă privată spre serviciile de natură publică.
Cum acestea din urm ă sunt în sfera deciziei autorit ății publice și rezultă din politicile și
strategiile publice se poate considera c ă a fost creat cadrul corespunz ător unei clasific ări a evaluării
politicilor publice.
Evaluarea bazat ă pe rezultate
Rezultatul net, definit ca diferen ță între intr ările și ieșirile din sistemul politicii publice, este
un prim criteriu ce poate fi utilizat pentru evaluarea unei politici. Sunt situa ții în care acest criteriu
nu poate fi folosit deoarece este dificil de m ăsurat, conceptualizat sau ch iar de identificat în cazul
unui proces social.
De exemplu, în cazul educa ției primare este dificil de stabilit cu exactitate rezultatul net, care
include cuno științe, abilităț i, valori, caractere. De asemenea rezultatele variaz ă în funcție de timp;
unele sunt imediate, altele se fac sim țite după perioade lungi, chiar genera ții.
Multe dintre rezultate sunt intangibile și, deci, nu pot fi cuantificate, caz în care trebuie s ă se
apeleze la formul ări calitative. În concluzie, rezultatul net poate fi doar par țial cuantificat Acest tip
de dificult ăți întâmpinate în cuatificarea proceselor sociale face ca doar o parte din rezultat, și
anume cea cuantificabil ă, să fie considerat ă reprzentativ ă pentru rezultatul complet, ceea ce
conduce la o evaluare incorect ă, dar și la distorsiunea procesului de evaluare.
Cea de-a dua posibilitate de abordare pentru stabilirea calit ății procesului politicii publice este
folosirea criteriilor aproximative , care pot fi aplicate elementelor rezultatului, structurii, intr ărilor
sau procesulului.
Premisa pe care se bazeaz ă criteriul este corela ția lui cu rezultatul net, ceea ce pune sub semnul
întrebării rezultatele evalu ării Dacă premisa este real ă atunci criteriul es te valabil. Dacă premisa se
bazează însă pe o eviden ță greșită înseamnă că evaluarea este incorect ă și procesul de evaluare
distorsionat.
Pentru evitarea acestor disfunc ționalități nevoia de de cr iterii explicite, bazate pe informa ții
valabile și pe eviden țe, este determinantă .
Rezultatul indirect respectiv suma efectelor în lumea real ă, începând cu elaboratorii, executan ții
și societatea , în ansamblu, constituie un alt criteriu utilizat în evaluare. Toate efectele politicilor
publice sunt semnificative și, în consecin ță, trebuie evaluate. Principalele elemente luate în
consideraț ie pentru evaluarea unei politicii sunt3:
ƒ claritatea;

3 Dror,Y. Op. Cit., pp32- 40.
68

ƒ consistența;
ƒ compatibilitatea cu alte politici;
ƒ scopul, în termeni de valori implicate;
ƒ comprehensivitatea, în termeni de varietate a activit ăților vizate;
ƒ operaționalitatea, în sensul c ă politica trebuie s ă fie suficient de concret ă pentru a reprezenta
principalul ghid al ac țiunilor.
Evaluarea unei politici pe baza elemntelor emn ționate se confrunt ă cu două provocă ri majore.
În priml rând, o serie de politici nu s unt formalizate deoarece fie nu sunt suficient de
crestalizate, fie declara ția explicit ă nu este dorit ă din punct de vedere tactic.
În al doilea rând, anumite politicii care de și sunt ambigue, inconsistente, au ținte sunt foarte
înguste corespund totu și scopului pe care îl au. Cu alte c uvinte, ambiguitatea, inconsisten ța și
scopul îngust definit sunt , în une le cazuri, utile în definirea fezabilității politicii publice .
Dificult ăți mult mai mari apar în cazul politiiclor care arată bine ., în termeni de form ă, dar sunt
goale de fond, adic ă fie nu mișcă situația reală în direcția dorită , fie au rezultate opuse celor
intenționate.
Evaluara politicilor doar în func ție de caracteristicile externe nu este în totalitate reprezentativ ă
și este considerat ă o metodă secundar ă, a cărei utilizare presupune mult ă precauție. Testul real al
polticilor este efectul produs asupra situa ției reale și, în termeni de consecin țe, chestiunea esen țială
referitoare la o politic ă publică graviteaz ă în jurul fezabilității politice și economice .
„Fezabilitatea politică a politicii publice este probabilitatea ca aceasta s ă fie accept ă de cei care
implementeaz ă politica, de grupurile de interese și de publicul a c ărui participare este necesar ă
pentru a translata politica în ac țiune”4
Fezabilitatea politic ă a politicii depinde deci de structura de putere implicat ă în sistem și de
abilitatea de a recruta suportul necesar sus ținerii politicii publice.
„Fezabilitatea economic ă a politicii publice este probabilitatea ca resursele atât cele generale (
financiare), cât și cele specifice ( materii prime, reurse informa ționale și umane) s ă asigure
implementarea politicii” .5
Cele dou ă mărimi sunt interdepente, în sensul c ă existența suportului pentru o politic ă determin ă
cantitatea de resurse ce urmeaz ă a fi alocat ă pentru execu ția politicii. Există , însă, și deosebiri
fundamentale între cara cteristicile fezabilit ății politice și cele economice ș i, în unele situa ții,
fezabilitatea politică are impuneri mult mai stringente de cât cele impuse de fezabilitatea economic ă.

4 Dror, Y. Op. Cit., p.35.
5 Dror, Y. Op. Cit. p. 36.
69

Estimarea din perspectiva fezabilit ății politice este o condi ție necesar ă dar nu și suficient ă. O
politică publică poate fi fezabil ă, dar are nevoie de standarde pe care s ă le ating ă și acestea unt
efectele ce trebuie luate în c onsiderare evaluare.
Rezultatul real al politicii, expresia fezabilit ății politicii și a efectelor produse în lumea real ă
reprezintă un al treilea criteriu de evaluare.
Identificarea rezultatului re al este , în cele mai multe cazuri, un proces dificil, ale c ărui dificult ăți
provin dintr-o multitudine de direc ții :
‰ elementele calitative ce descriu rezultatul real sunt greu de conceptualizat, descris și identificat;
‰ cuantificarea tuturor elementelor este imposibil ă;
‰ interferen ța variabilelor adi ționale fac dificil ă, uneori chiar imposibil ă, izolara elementelor
specifice unei anumite politici;
‰ rezultatul real tinde s ă se disperseze în timp;
‰ efectele produse în dife rite sfere ale activit ăților sociale creaz ă un adevărat lanț al rezultatelor.
Pericolul m ăsurătorilor par țiale este acela c ă atenția este concentrat ă asupra elementelor
cuantificabile, în timp ce celela lte aspecte sunt neglijate pe întreg parcursul derul ării procesului
politicii publice.
În plus, în cele ma i numeroase cazuri este imposibil ă separarea între schimb ările provocate de
efectele politicii și cele produse la presiun ea unor factori de alt ă natură.
Dispersia rezultatelor reale asupra altor activit ăți sociale și în timp conduce la crearea lanțului de
rezultate. Efectele politicii nu se limitez ă doar la ț inta proiectat ă, ci se propagă și în alte domenii.
De exemplu, politic ă în domeniul înv ățământului are reverbera ții asupra sectorului economic,
mobilității forței de munc ă, culturii ș.a.m.d.
Cauzele de e șec ale unei astfel de politici se reg ăsesc de-a lungul întregului lan ț de rezultate, iar
pentru îndep ărtarea acestora fiecare sector, în m ăsura în care este posibil, trebuie s ă-și asume
responsabilitatea constat ării acestor cauze și comunic ării lor, pe orizontal ă, autorităților resposabile
de politica public ă respectiv ă.
În mod evident, monitorizarea tuturor aspe ctelor asociate rezultatului real nu este posibil ă și, în
consecință, utilizarea acestuia ca un criteriu primar de constatare a calit ății politicii publice este
dificilă. Y. Dror propune ca o alternativ ă, înlocuirea rezultatului real cu rezultatul real probabil
Perspectiva introdus ă de Dror presupune evaluarea politicii înainte ca rezultatele reale s ă se
producă, ceea ce este un criteriu important pentru politicile pe termen lung și furnizeaz ă, totodată,
cheia care permite elab oratirilor politicii s ă încerce s ă găsească , în avans, c ăile posibile pentru o cea
mai bună politică. .
70

O clasificare interesantă aparținând unui grup de profesori români pune accentul pe dou ă criterii
esențiale6: performan țele managerilor în înf ăptuirea politicilor, respecti v efectele sau rezultatele
aplicării unei politici publice;
ƒ aspectele bugetare, sau efor turile în bani publici f ăcute pentru aplicarea efectiv ă a politicii
respective.
După aceș ti autori sunt recunoscute și exemplificate patr u tipuri de evalu ări ale politicilor publice.
a) Evaluarea performanț ei prin care se vizeaz ă cantitatea și nivelul de activitate pe care generat
de eforturile bugetare și de altă natură făcute pentru aplicarea politicii respective.
b) Evaluarea impactului sau gradul în care poli tica are efectele inten ționate, respectiv au fost
realizate schimb ările proiectate la nivelul spa țiului țintă al politicii respective.
c) Evaluarea procesului metodă care permite analiza ra țiunilor pentru care o politic ă publică a
avut succes sau, dimpotriv ă, a eș uat. Aceast ă tip de evaluare specific ă monitoriz ării favorizeaz ă
intervențiile corective pe parcursul etapei de implementare, în scopul dep ășirii anumitor dificult ăți
și continuării cu succes a procesului de implementare.
d) Evaluarea eficien ței vizează alternativele în care rezultatele se ob țin cu cele mai sc ăzute
costurile bugetare. În acest caz, evaluarea se concentreaz ă asupra raportului dint re eforturile depuse
și impactul atins. Cu cât acest rapor t este mai mic, cu atât eficien ța unei politici este mai ridicat ă.
Evaluarea procesului politicilor publice
Exist ă în literatura de specialitate actual ă o diversitate de opinii relativ la oportunitatatea
momentului ales (înainte de im plementarea politicii respective, dup ă implementarea politicii sau pe
toată durata implement ării.) pentru a evalua o politic ă publică. Alegerea acestui moment este în
directă legătură cu cee ce interesează referiror la politica evaluat ă. Afirmația anterioar ă este
argumentat ă de faptul c ă rezultatele evalu ărilor în diferitele secven țe ale procesului unei politicii
publice sunt diferite..
Evaluarea prospectiv ă
Focalizarea asupra evalu ării procesului prezint ă o serie de avantaje comparativ cu evaluarea
rezultatelor, deoarece urm ărește predicția despre calitatea în viitor și identificarea îmbun ătățitilor
necesare. În cazurile în care politica public ă traverseaz ă un mediu dinamic și turbulent, predic ția
bazată pe extrapolarea rezultatelor trecute nu mai este valabil ă.
Constatarea calit ății unei politici se face doar pe baza cr iteriilor aproximative, care contureaz ă
exigențele, determinate în mod obiectiv, fa ță de rezultatele viitoare.

6 Miroiu, A., R ădoi, Zulean, M. „Politici publice”, Ed. Politeia, SNSPA, Bucure ști,2002, pp158-162.

71

Acest tip de evaluare specific ă pentru proiectele politicilor publice are ca scop proiectarea
evaluării într-un program desf ășurat în viitor, pe o durată medie.
Practica european ă relevă faptul că perioada de implementare pe ntru majoritatea politicilor
publice coincide cu un ciclu de guve rnare, stabilit prin constituț ie.
Deoarece nu dispune de propr iile modele, evaluarea prospectiv ă adapteaz ă exigențelor sale
modele apar ținând altor domenii ș tiințifice, în special, științelor economice, sociologice , juridice.
În condi țiile tehnologiei informa ționale actuale, evalu ărilor prospective au un grad relativ redus
de incertitudine, oferind, totodat ă, posibilitatea compar ării intrărilor și a ieșirilor din sistemul
politicii publice. Ca în orice proc es de transformare, ceea ce intereseaz ă sunt intr ările și valoarea
adăugată acestor intr ări în cursul procesul ui de transformare.
Și în cazul politicilor publice, intrările sunt importante din aceeaia și perspectiv ă, respectiv
din cea a rezultatului, în termeni de ef ecte asupra realităț ii ( inclusiv costurile și beneficiile) și cea a
rezultatului net, definit prin diferen ța dintre resursele cu care societatea a contribuit și resursele
consumate de procesul politicii.
Deși, intrările sunt mai u șor de identificat și cuantificat comparativ cu rezultatele, m ăsurarea
calității intrărilor este un proces al c ărui grad de dificultate r ămâne ridicat. Se impune men țiunea că
intrările trebuie m ăsurate nu din perspectiva co sturilor nominale, ci a cost urilor de oprtunitate.
Relația dintre intrări și ieșiri(rezultate) este complicat ă deoarece, în general, ambele sunt
doar parțial cuantificabile. Chiar și în aceast ă situație, rezultatul ca și concept î și păstrează
relevanța ceea ce conduce la concentrarea aten ției asupra necesit ății luării în considerare în
procesul de evaluare atât a intr ărilor, cît și a ieșirilor. Acestea pot oferi, cel pu țin, o imagine
calitativă asupra procesului polit icii publice în compara ție cu situa ția în care intr ările și ieșirile sunt
vag reprezentate și confuze. Punctul slab al acestei rela ții este determinat de imposibilitatea
stabilirii unei leg ături directe între intr ări și ieșiri. Creșterea intr ărilor nu înseamn ă, în mod
obligatoriu, cre șteri ale valorii rezultatelor. Conform teoriei marginale, cre șterea intrărilor trebuie s ă
se facă până la obținerea unei valori marginale pozitive a rezultatului net și nu până la punctul de
maxim al raportului marginal rezultate/ie șiri. Pentru ca aceast ă afirmaț iei să fie corect ă intrările
trebuie m ăsurate în costuri de oportun itate, iar rezult atele în unităț i de utilitate. În plus, rela ția dintre
intrări și ieșiri este complex ă deoarece intr ările depind de ie șiri în sensul c ă cererea pentru
schimbarea în calitat ea sau cantitatea intr ărilor este un important rezultat pentru politic ă, obținut
prin feed-back.
Evalu ării prospectiv ă îi sunt necesare dou ă categorii de informa ții legate de posibilit ățile de
exprimare a efectelor politicii, și anume : posibilit ăți monetare și nemonetare. Corespunz ător
acestor exigen țe s-au dezvoltat dou ă tipuri de abord ări ale procesului e evaluare prospectiv ă.( vezi
fig. 4.1.)
72

Metode Nemonetare
Metode
pluricriteriale Studiul
efectelor Metode Monetare Evaluarea prospectiv ă
Analiza
cost-beneficiu Analiza eficien ței
costurilor
Figura. 4.1. Abordări fundamentale pentru evaluarea prospectiv ă
Metodele monetare se concentreaz ă asupra (a) costului proiectului și (b) beneficiilor și
efectelor produse de politicile proiectate. . Atât costurile, cât și efectele sunt exprimate în termeni
monetari, corectaț i cu indicii de infla ție sau deflaț ie și aceștia previzibili. În cele mai multe dintre
cazuri, beneficiile sunt considerate sigure sau, ch iar, garantate, analizându-se în detaliu doar
costurile diferitelor alternative. Metodele se raporteaz ă, cel puțin, la două componente:
ƒ rezultatele ob ținute până la data proiec ției (ultimii 5-7 ani) a indicatorilor utiliza ți în evaluare;
ƒ alternativele de proiecte , motivate științific, pentru perioada prev ăzută de aplicare a politicii:.
Metodele nemonetare vizează evaluarea efectelor și au la baz ă studiile tradi ționale, mai
simpliste, pentru care informa țiile sunt mai u șor de determinat și cuantificat. Analizele
multicriteriale sunt metode în care clasificarea alterna țivelor presupune un grad ridicat de
dificultate datorit ă perspectivei largi asupra imp actului acestora.. În privin ța aplicării metodelor
pluricriteriale, reticen ța factorilor de decizie în furnizarea setului de m ăsuri necesar aplic ării este o
problemă serioasă care trebuie luat ă în considerare.
Evaluarea retrospectiv ă
Evaluarea retrospectiv ă se realizez ă după parcurgerea întregii perioa de de monitorizare, care
va fi tratat ă în paragraful urm ător. Într-un mediu cu o certitudine deplin ă și o administra ție perfect ă
s-ar cunoa ște dinainte efecte care vor fi ob ținute. prin implementarea celei mai bune op țiuni.
Lumea reală este însă departe de cazul ideal, astfel încât nu se poate ști apriori ce efecte vor
produce interven țiile guvernului. Anumite schimb ări neprevăzute sau interferen țele cu alte politici
în derulare fac dificil ă separarea efectelor unei politici noi.
Aprecierea unei politici, dup ă implementarea acesteia înseamn ă nu doar o evaluare
retrospectiv ă corectă din punct de vedere tehnic, ci ridic ă, de asemenea, întreb ări legate de modurile
în care vor fi utiliz ate rezultatele evalu ării.
Studierea experien țelor din țările europene relev ă faptul că până relativ recent aten ția acordat ă
evaluării retrospective a fost total insuficient ă. Și în România, dup ă 1989, s-a procedat în mod
asemănător.. În plus, echipele guverna mentale care s-au succedat au uitat, de cele mai multe ori,
73

să-și analizeze propriile politici publici lansate. În prezent, există o luptă deschis ă ca după
implementarea unei politici publice s ă se desf ășoare procesul de evaluare a realiz ărilor și
rezultatelor ob ținute. În teoriile cu aplica ții recunoscute după începutul sec. XXI, metodele de
evaluare retrospective au fost abordate în rela ția cu bazele de compara ție a informa țiilor care le
împart în două mari grupe, conform reprezent ării din fig. 4.2.
.

Metode bazate pe
raționament plauzibil
Analiza
situației
rezultatelor Analiza
atingerii
obiectivelor Analiza
impactului Analiza
eficacității Metode bazate pe
determinarea efectelor Evaluarea retrospectiv ă
Figura 4.2. Abordări fundamentale privind evaluarea retrospectiv ă
Metodele bazate pe ra ționamente plauzibile, încep cu o abordare direct ă a rezultatelor
(eforturi și efecte) , apreciate dup ă raționamente bazate pe compara țiile:
9 eforturi-resurs e utilizate și efecte-rezultatele ob ținute;
9 relațiile cauze-efecte asupra performan țelor.
Aceste metodologii confrunt ă informațiile despre performan țele politicii stabilite înainte
implement ării, deci în etapa proiect ării politicii, cu informa țiile de dup ă încheierea aplic ării
politicii. În cazul în care compara țiile se bazeaz ă pe analiza atingerii obiectivelor, informa ții
comparabile se referă la obiectivele cuantificabile, performan țele la care s-a ajuns și limitele
admisibile atinse. Acest ă abordare se bazeaz ă pe căutarea raționamentelor de plauzibilitate cu
argumentarea impactului factorilor an tagonici asupra politicilor implementate.
Metodele bazate pe determinarea efectelor sunt considerate superioa re din punct de vedere
calitativ. Efectele sunt determinate pe baza compara ției dintre situa ția existentă înainte de
implementarea politicii cu cea de dup ă implementare politicii. Se are în vedere impactul produs sau
/și eficacitatea în domeniului supus evalu ării. În general, calitatea evalu ării retrospective depinde
de contextul studiului respectiv și mai ales de timpul acordat celor care efectueaz ă analizele
comparative, stabilesc influen ța factorilor implica și și au puterea argument ării științifice, nu numai
politice.
Monitorizare ca evaluare continuă
74

Scopul unei monitoriz ări permanente este evitarea e șecurilor de implementare și, de aici, a
ulterioarelor e șecuri ale politicilor publice. De aceea monitorizarea vizeaz ă mai multe domenii care
condiționează funcț ionalitatea unei politici:
o măsurarea, cu ajutorul indicatorilor specifici și relevanți a efectelor și rezultatelor ob ținute pas
cu pas , perioadă cu perioad ă prevăzute în programe sau foi de parcurs;
o captarea semnalelor primite de la spa țiul țintă al politicii și sesisrea decidentului pentru
efectuarea de corec ții;
o producerea de informa ții pertinente care s ă justifice abaterilor de la efectele și rezultatele
așteptate.
Pentru monitorizarea programelor implementate ori al activit ăților este util s ă reținem că lanțul
cauză -efect care porne ște de la investiț ii (de exemplu de bani, sau de experien ță), ajunge la proces
(adică la realizarea activit ăților administrative) pân ă la rezultat (respectiv produsele și serviciile
realizate de c ătre entitatea guvernamental ă) și, în final la efecte (adic ă la impactul asupra indivizilor
și societății)
Lanțul cauză-efect poate fi monitorizat prin trei mecanisme de feedback – controlul,
productivitatea și raportarea progreselor, precum ș i eficacitatea programului – și, de asemenea, prin
reacțiile la variabilele de interferen ță, incluzând aici și lobby-ul prestat de grupurile de interese și
articolele de știri publicate de media despre impact ul programului asupra publicului.
Mecanismele de feedback form ale permit factorilor po liticii de decizie și managementului
cunoașterea rezultatelor și efectelor al c ărui proces în derulare exist ă în fapt, astfel încât acestea s ă
poată fi comparate prin programele foi de parcurs , graficelor etc., folosite ca instrumente ale
monitoriz ării. Acest lan ț de la cauză la efect coreleaz ă politica public ă și managementul acesteia. .
Managementul nu poate fi separat de politic ă deoarece mijloacele de realizare a unei politici
publice sectoriale influen țează indivizii și societatea. Rolul analistului, sau al oficialit ății de vârf
este nu de a elabora politica ci de a ridica nivelul dezbaterii dintre fact orii politici de decizie, astfel
încât aceștia să se poată concentra asupra politicilor cu adev ărat semnificative și asupra chestiunilor
manageriale asociate.
4.4. Benchmarking -ul politicilor publice
Benchmarking – este un proces de m ăsurare și comparare continu ă a procesului politicii
publice cu procesele politicilor similare din diferite state ale Europei sau din lume. Din perspectiva
integră rii Romîniei în UE referen țialul ales pentru comparare este reprezentat de politicile
comunitare. Dat fiind aportul s ău la identificarea posibilit ăților de îmbun ătățire a proceselor unei
politicii publice , benchmarking-ul reprezint ă un punct de pornire pentru dezvoltarea viitoare a
acestor procese. Solu țiile puse în practică în alte state doar datorită hazardului pot fi transferate
75

direct în propriul procesul al politicii; în general, se impun multiple ajust ări. Ceea ce conteaz ă însă,
este înțelegerea teoriei benchmarking , chiar înaintea solu țiilor alese. În aceste sens, W.E. Deming
afirma: „ să poț i copia solu țiile implementate deja, este un noroc. Necesar îns ă este să în țelegi
teoria despre ceea ce dore ști să faci.”7
Preocuparea pentru cunoa șterea și studierea politicilor în statele vecine sau a celor
comunitare reprezint ă un avantaj, prin informa țiile acumulate, relativ atât la performan ța politicii în
aceste state, cât și la diferen țele existente între practicile și performan țele acestora și propriile
politici publice. Beneficiile poten țiale rezultate din utilizar ea acestei practici sunt, a șadar,
substanțiale și derivă, pe de o parte, din faptul c ă guvernul este capabil ă să recunoască și să adopte
standarde de clas ă european ă, iar pe de alt ă parte, din faptul c ă experiența câștigată în acest fel îi va
permite să înițieze acele actiuni care să garanteze atingerea sta ndardelor de performan ță stabilite.
În final, aceste acumul ări conduc la dezvoltarea capabilit ăților funcționale și manageriale
necesare atingerii unor niveluri superioare de performan ță în domeniul elabor ării și execuției
politicilor publice.
Din aceast ă perspectiv ă, benchmarking-ul are contribu ții considerabile la:
¾ creșterea competitivit ății naț ionale ;
¾ definirea a șteptărilor generale;
¾ stabilirea unor obiective credibile;
¾ gradul mare de transferabili tate al politicilor, datorit ă structurilor similare.
Prin benchmarking se pot ob ține informa ții despre practicile performante din domeniul în
care este ini țiată politica respectiv ă, putând în acest fel încerca s ă atingă nivelul de performan ță al
acesteia. De obicei, elaboratorii de politici industriale se uită la elaboratorii de politici industriale
din celelate state europene , cei care elaboreaz ă politici comerciale analizeaz ă modul în care
acestea sunt elaborate în alte state, ș .a.m.d.
Contextul na țional impune îns ă identificarea unor modalit ăți proprii de realizare a
performan ței și a practicilor performante nu doar într- un domeniu, ci prin extinderea în toate
domeniile posibile. Cu alte cuvinte, benchmarking este în m ăsură să furnizeze anumite rezultate, dar
acestea sunt limitate, pe de o parte de propriul poten țial de performan ță, iar pe de alt ă parte, de
dificultatea ob ținerii informa țiilor de la celelalte state. În plus, este dificil s ă găsești un sistem ale
cărui variante relevante s ă fie similre pentru a ți permite compara ția. Desfășurarea acestui proces
abordat din perspectiva îmbun ătățirii continue ( ciclul PDCA) este detaliat ă în figura 4.4.

7 Deming W.E., (1993), “The New Economics”, MIT Center for Engineering Study, SUA.
76

Planifică
acțiunile necesare
inițierii benchmarking-
ului Determinarea/identificarea standardului de
performan ță (benchmarked)
Stabilirea criteriilor de selec ție a politicilor
pentru benchmarking
Stabilirea metodologiei de colectare a datelor
Stabilirea resurselor necesare Execută
acțiuni de observare și
cercetare pe baza
criteriilor stabilite în
prima etap ă Alegerea concret ă a politicii publice pentru
benchmarking
Colectarea datelor
Controleaz ă
datele colectate Identificarea și cuantificarea diferen țelor de
performan ță
Stabilirea cauzelor diferen țelor de performan ță Acționează
prin ajustarea
rezultatelor obț inute la
situația specific ă din
propria firm ă și de
realizare a
îmbunătățirilor Comunicarea rezultatelor m ăsurătorilor
Acceptarea rezultatelor de c ătre părțile
implicate
Stabilirea obiectivelor func ționale
Implementarea ac țiunilor specifice Întocmirea planurilor de ac țiune specifice
4.5. Surse de informare utilizate în evaluare
Orice organiza ție colecteaz ă și primește diferite tipuri de informa ții. Se poate argumenta c ă la
dispoziția guvernului exist ă o gamă potențială deosebit de ampl ă. Pentru marea parte a
organizațiilor din sectorul public, informa țiile despre grupul țintă al reglement ărilor sunt relevante
pentru identificarea viitoarelor probleme și oportunit ăți.
Existen ța unui num ăr important de surse de informa ții aflate la dispozi ția guvernului creeaz ă,
pentru acesta, o serie de oportunit ăți. Se poate face distinc ția dintre statisticile pe produs, care sunt
realizate incidental în derula rea procesului administrativ și statisticile de ansamblu, al c ăror scop
este producerea de informa ții. Pentru numeroase activit ăți, guvernul genereaz ă un num ăr de
statistici asupra unor subiecte diferite : de la rapoartele referitoare la num ărul de crime, la cele
despre volumul importului.
77

Pentru colectarea de informa ții, guvernul are nevoie de resurs ele necesare pent ru a realiza
anchete de mari dimensiuni. În plus, guvernul are puterea de a obliga persoanele sau firmele s ă
ofere informa țiile de care are nevoie. Totu și, multe dintre datele colectate de guvern sunt ob ținute
ca urmare a ră spunsurilor benevole. Se folosesc diverse categorii de informa ții. De la cele foarte
structurate, pân ă la cele ne-structurate.
Dintre modalităț ile formalizate de colectare a informaț iilor men ționăm: analize de pia ță,
prognozele, anchetele tehnologice, analiza politic ă etc.
Dintre modalităț ile ne-formalizate de colectare a informa țiilor cităm: anchetele publice,
comitetele de selectare, consultative, reprezentan ții grupurilor de in terese, precum și informații de la
membrii parlamentului, rapoartele interne provenite de la oficiile regionale, rapoartele ambasadelor,
activitățile de informa ții de spionaj ș.a.m.d. Guvernul are mai pu ține dificult ăți în transferarea
informațiilor între organiza țiile publice, comparativ cu firmel e care s-ar putea afla în competi ție
unele cu altele. Totu și, indiferent cât ar fi de deschis guvernul, pot apare o serie de dificultăț i cu
privire la transparen ța transferului de date.

Bibliografia recomandată
Obligatorie :
1. Dror, Y . Public Policymaking Reexamined , Tranzactioin Publishers, Oxford, 1983,
2. L.G. Popescu, Politici Publice , ed. Economica, 2005
3. Miroiu, A., R ădoi, Zulean, M. „Politici publi ce”, Ed. Politeia, SNSPA, Bucure ști,2002
Opțională
1. Thomas R. Dye, Understanding Public Policy , Prentice Hall, 2005
2. Michael Howlett, M. Ramese, Studying Public Policy – Polic y Cycles and Policy Subsystem ,
Toronto, N.Y, Oxford, 1995
3. Hogwood B.W., Gunn L.A. (1984), Policy Analysis for The Real World , , Oxford University
Press, Oxford, trad. rom. (2000) Introducere în Politicile Publice , Trei, Bucureș ti
Întrebări de autoevaluare
Š Explicati timportan ța procesului de evaluare.
Š Defini ți tipurile de evaluari ce pot fi aplicate politicilor publice
Š Comenenta ți relevan ța evaluarii impactului unei politi ci în elaborarea propunerii de
politica public ă

.
78