Satisfactia Cetateanului In Administratia Publica 1

Drept

Satisfactia Cetateanului In Administratia Publica 1

Byadmin ianuarie 1, 2024

Cuprins

Capitolul 1

Caracteristicile și funcțiile administrației publice

Administrația a fost definită de-a lungul timpului din diferite puncte de vedere, stabilindu-i-se astfel diverse funcții, obiective și caracteristici. Totuși, pornind de la etimologia cuvântului „administrație”, se desprinde relația de interdependență între administrație și cetățean, client, în esență orice beneficiar al acesteia, proveniența acestui termen regăsindu-se în latinescul ad minister, format din prepoziția ad, cu înțelesul de „la” și cuvântul minister care înseamnă „supus”, „servitor”. Așadar, noțiunea de administrație desemnează, într-o primă semnificație, „serviciul celui mai mic, a celui supus; activitate subordonată”.

Așadar, administrația vine în serviciul beneficiarilor ei, clienți în cazul administrației private și cetățeni în cazul administrației publice, scopul fundamental fiind de a asigura satisfacerea cerințelor acestora.

Din diversele teorii formulate de-a lungul timpului privind administrația publică se desprind caracteristicile acesteia, precum și funcțiile și obiectivele sale. Astfel, administrația publică este o activitate de organizare și aducere la împlinire a legii, realizată în regim de putere publică de către autorități executive și administrative, având funcțiile de executare, de informare, de pregătire a deciziilor politice și de prognozare.

1.1. Conceptul de administrație publică

Administrația publică a cunoscut diferite definiții și caracterizări, multe dintre acestea fiind într-o strânsă legătură cu regimul politic al momentului, funcțiile acesteia fiind așadar stabilite în concordanță cu politicile utilizate la un moment dat. Doctrina franceză ne oferă viziuni diverse și ample asupra administrației publice, evidențiindu-se două concepții, una constituțională tradițională și una pe baza Constituției din 1958. Conform concepției constituționale tradiționaliste adoptată de doctrina franceză, administrația era văzută ca „acțiune a puterii executive prin procedee de putere publică”, iar administrația publică avea înțelesul de „activitate de prestare a serviciilor publice, un ansamblu de servicii publice”.

După adoptarea Constituției din 1958 s-au formulat opinii diverse privind sfera de activitate, obiectul și scopul administrației publice, una dintre acestea aparținând profesorului Andre de Laubadere, a cărui opinie are în centru noțiunea de serviciu public, despre care consideră că este cea mai importantă în construcția dreptului administrativ și, implicit, în înțelegerea administrației publice.

Profesorul Jean Rivero delimitează administrația publică de administrația privată, având în vedere scopul și mijloacele. Acesta afirmă că scopul administrației publice îl reprezintă satisfacerea interesului public, iar referitor la mijloacele întrebuințate, autorul are în vedere puterea publică, pe care o definește ca un „ansamblu de prerogative acordate administrației pentru a face să prevaleze interesul general”.

Într-o ultimă opinie, formulată de profesorul Georges Vedel, din sfera administrației publice sunt eliminate activitățile de natură legislativă sau judiciară, precum și toate activitățile guvernamentale care nu au caracter administrativ.

S-a arătat că administrația publică „este orientată asupra proceselor, procedurilor și proprietății” , fiind „un aparat în care se desfășoară un ansamblu de activități pentru elaborarea și aplicarea de acte normative, norme metodologice, regulamente și programe politice”.

În ceea ce privește înțelesul noțiunii de administrație publică în lumina actualului context politic și social din România, s-a formulat în literatura de specialitate opinia conform cărei administrația publică reprezintă „ansamblul activităților Președintelui României, Guvernului, autorităților administrative autonome centrale, autorităților administrative autonome locale și, după caz, structurilor subordonate acestora, prin care, în regim de putere publică, se aduc la îndeplinire legile sau, în limitele legii, se prestează servicii publice”. Din această definire se disting caracteristicile esențiale ale administrației publice, respectiv faptul că este o activitate umană, desfășurată într-un cadrul organizat, prin intermediul unor organisme specifice, având ca obiectiv principal determinarea și satisfacerea, într-un mod eficient și eficace, a nevoilor sociale, acțiuni desfășurate cu îndeplinirea strictă a legii. O altă trăsătură importantă constă în faptul că administrația are rolul de a organiza și de a asigura cadrul necesar aducerii la îndeplinire a legii.

S-a arătat că noțiunea de administrație publică poate fi analizată în două sensuri, unul formal și unul material. În sens material, administrația publică a fost definită ca o activitate de organizare a executării și de executare desfășurată de autorități, în scopul satisfacerii interesului general, prin organizarea și asigurarea bunei funcționării a serviciilor publice. În sens formal, administrația publică este privită ca ansamblul autorităților și instituțiilor publice.

Administrația publică poate fi analizată din trei puncte de vedere, după cum urmează: ca activitate umană (reprezentată de acțiunea de a desfășura o anumită muncă, de un anumit conținut), caracterizată prin faptul că activitatea este realizată de autorități executive și administrative, ca organizație (reprezentată de un anumit cadru organizatoric pentru munca desfășurată), desfășurând o activitate de organizare și aducere la împlinire a legii și ca instituție, activitatea sa fiind realizată în regim de putere publică.

1.1.1. Administrația ca activitate umană

Administrația, indiferent că vorbim despre cea privată sau publică, se definește, sub aspect procedural, prin însumarea unor activități, unor proceduri de lucru, realizate într-un cadru bine determinat, prin intermediul cărora se urmărește atingerea unui scop specific.

Administrația publică presupune desfășurarea unor activități specifice prin care se asigură serviciile publice, precum și aducerea la împlinire a legii, activități complexe care necesită personal de specialitate precum și un cadru organizatoric, acesta din urmă fiind asigurat pentru fiecare activitate administrativă în parte. Scopul administrației publice este realizat prin intermediul unor structuri organizatorice, fiecare dintre acestea având un cadru legal de funcționare și obiective, atribuții, concret delimitate, împreună și interdependent realizând țelul final al administrației publice, acela de a răspunde nevoilor societății, interesului public.

Ca activitate umană, administrația publică este reprezentată de totalitatea operațiunilor și a tehnicilor utilizate ce au ca finalitate un act administrativ, activități a căror parcurgere este strict reglementată legal. Spre exemplu, Legea nr. 215/2001 prezintă cadrul de funcționare și atribuțiile fiecărei autoritate din cadrul administrației publice locale. Astfel, în art. 36 alin. (1) se arată: „Consiliul local are inițiativa și hotărăște, în condițiile legii, în toate problemele de interes local, cu excepția celor care sunt date prin lege în competența altor autorități ale administrației publice locale sau centrale”, iar în alin. 2 al aceluiași articol sunt delimitate categoriile atribuțiilor exercitate de această autoritate, respectiv:

atribuții privind organizarea și funcționarea aparatului de specialitate al primarului, ale instituțiilor și serviciilor publice de interes local și ale societăților comerciale și regiilor autonome de interes local;

atribuții privind dezvoltarea economico-socială și de mediu a comunei, orașului sau municipiului;

atribuții privind administrarea domeniului public și privat al comunei, orașului sau municipiului;

atribuții privind gestionarea serviciilor furnizate către cetățeni;

atribuții privind cooperarea inter – instituțională pe plan intern și extern.

Aceste categorii delimitează generic sfera de competență a consiliului local, fiecare dintre acestea presupunând în sine o multitudine de atribuții, a căror exercitare necesită resurse din cele mai variate domenii (științe administrative, economice, juridice, tehnice, etc.).

Îndeplinirea acestor activități presupune existența unor persoane specializate pe diferite domenii, a căror formare profesională să fie continuă, pentru a răspunde exigențelor actuale. Astfel, se distinge resursa umană ca fiind fundamentul activității desfășurate de administrația publică, activitate imposibil de realizat în lipsa unui personal calificat. Desigur, simpla existență a funcționarilor nu este de ajuns pentru funcționarea administrației publice, fiind necesară și organizarea acestora, stabilirea unei proceduri, a unor reguli de lucru.

1.1.2. Administrația ca organizație

Organizarea administrației publice este definită în literatura de specialitate ca „activitatea desfășurată pe baze științifice de stabilire a structurii și funcționării acesteia, în scopul îndeplinirii în condiții optime a sarcinilor ce-i revin de satisfacere tot mai deplină a cerințelor sociale”.

După cum am arătat, din punct de vedere formal, administrația publică este constituită din totalitatea instituțiilor și autorităților ce realizează activitatea administrativă, aceste organisme fiind organizații formate din oameni care își desfășoară activitatea după anumite reguli, respectând o anumită structură, în vederea atingerii unui scop prestabilit.

În literatură s-a arătat că administrația publică presupune existența unui sistem de organe ale statului și desfășurarea unei activități administrative, ca activitate fundamentală a statului, prin care se asigură cadrul de executare și executarea în concret a legilor și celorlalte acte normative.

Administrația publică din România este împărțită în două tipuri, conform criteriului competenței teritoriale, respectiv administrație centrală, cuprinzând Guvernul, instituția Președintelui României, Parlamentul, ministerele, instituțiile juridice, precum și alte instituții și servicii publice organizate la nivel central și administrație locală, în structura acesteia regăsindu-se consiliile județene, consiliile comunale, orășenești și municipale, prefectura, primăria, și alte instituții de interes public organizate la nivel local.

Referitor la autoritatea publică centrală, trebuie menționat că în România se regăsesc trei tipuri, respectiv autoritatea juridică, exercitată de Curtea Constituțională, autoritatea legislativă, exercitată de Parlament și autoritatea executivă, aparținând Președintelui României, Guvernului, ministerelor și altor instituții publice care își desfășoară activitatea la nivel central sau local.

Structura organizatorică a instituțiilor și autorităților publice din România cuprinde totalitatea persoanelor care exercită atribuții specifice pentru îndeplinirea scopului stabilit, persoane organizate în compartimente, birouri, servicii, direcții generale, etc. Fiecare instituție și autoritate are în componența sa o structură de conducere, cuprinzând funcțiile publice corespunzătoare înalților funcționari publici și funcționarilor publici de conducere și o structură de execuție, însumând funcțiile publice corespunzătoare funcționarilor publici de execuție. Datorită informatizării proceselor și activităților administrației publice, în literatură s-a conturat ideea că se va ajunge, în timp, la diminuarea și chiar dispariția cadrelor de conducere intermediare, atribuțiile acestora, numeroase în prezent, restrângându-se. În aceste condiții, se va modifica esențial structura organizatorică a instituțiilor și autorităților publice, desființându-se posturi, funcții, dar și creându-se noi locuri de muncă, întrucât automatizarea administrației va presupune și colectarea și prelucrarea datelor informatice, sintetizarea lor, interpretare, etc.

În ceea ce privește structura organizatorică a instituțiilor și autorităților publice din România, aceasta cunoaște trei tipuri, și anume structura ierarhic funcțională (vizează organizarea pe niveluri ierarhice), struice), structura teritorială (organizarea se face în raport de unitatea administrativ-teritorială) și structura mixtă, aceasta din urmă reunind trăsături din celelalte două modalități.

1.1.3.Administrația ca instituție

Etimologic, noțiunea de „instituție” își are originea în latinescul „institutio”, acesta semnificând regulă de purtare, deprindere, întemeiere, înființare. Astfel, prin instituire, se realizează organizarea societății în ansamblul ei, crearea unui cadru determinat de desfășurare a relațiilor sociale. „Instituția” reprezintă, în esență, o organizație ce funcționează pe baza unor anumite reguli stabilite prin acte normative, având scopul satisfacerii anumitor nevoi sociale.

Noțiunea de „instituție” este uneori generic folosită pentru a desemna administrația publică în ansamblul ei, iar în limbajul formal este deseori utilizată pentru a face referire la unii termeni precum minister, guvern, primărie, etc. Termenul este folosit de legiuitor și pentru desemnarea aparatului administrativ pus la dispoziția unei autorități a administrației publice pentru îndeplinirea atribuțiilor, cum este de exemplu, instituția prefectului. În acest caz, termenul de „instituție” desemnează totalitatea compartimentelor, birourilor, direcțiilor ce servesc exercitării funcției prefectului. Astfel, structura organizatorică a aparatului de specialitate a prefectului conține următoarele organisme: prefectul, subprefectul (în cazul municipiului București există 2 subprefecți), secretarul general, comisia consultativă, corpul de control, cancelaria prefectului și compartimentul de audit intern.

O definiție mai obiectivă a noțiunii este cea conform căreia instituția reprezintă „organ sau organizație (de stat) care desfășoară activități cu caracter social, cultural, administrativ, etc.”. În fapt, instituția este acea structură administrativă care desfășoară activități de interes public (de exemplu, unitățile medicale, unitățile de învățământ de stat, etc.). Administrația publică apare din acest punct de vedere ca fiind totalitatea structurilor ce execută activități de interes public, având rol de organizare a legii și de asigurare a condițiilor îndeplinirii acesteia, precum și de a răspunde nevoilor sociale, economice și politice. Referindu-ne la activități de interes public, nu trebuie să înțelegem doar acele servicii de care cetățenii beneficiază în mod direct, nemijlocit, material (de exemplu, transportul în comun sau cantinele de ajutor social), ci totalitatea activităților care profită interesului public (acțiuni de apărare națională, protejarea și încurajarea înființării societăților comerciale, realizarea și întreținerea infrastructurii). De asemenea, interesul public nu vizează doar acțiunea de a da sau a face a statului, ci și activități de impunere sau constrângere (cum este cazul impunerii și colectării impozitelor și taxelor, naționale și locale).

1.2. Caracteristicile administrației publice

Administrația publică desfășoară o activitate executivă, în cele mai multe cazuri de pe poziții de superioritate față de particulari, prin autoritățile și instituțiile sale. Totuși, există situații în care interesele administrației publice coincid cu cele ale unor particulari, în acest sens desfășurându-și activitățile împreună pentru atingerea scopului comun. Un exemplu în acest sens îl constituie colaborarea cu diferite organizații sau asociații nonguvernamentale pentru satisfacerea unor nevoi sociale. După cum am arătat, administrația publică desfășoară o activitate în regim de putere publică, prin intermediul autorităților executive și administrative, în scopul îndeplinirii interesului public, iar în raport de administrația privată are caracter de autoritate, asigurând astfel prevalența interesului public asupra celui privat.

Caracteristicile administrației publice se desprind din instrumentele pe care aceasta le utilizează în desfășurarea activității, din modul său de organizare, din funcțiile pe care le îndeplinește, precum și analizând scopul urmărit.

S-a subliniat că instituțiile administrației publice se află la baza funcționării societății, ele fiind cele care „fac față sarcinilor, necesităților de fiecare zi”, acestea dezvoltându-se și adaptându-se nevoilor sociale din ce în ce mai complexe și mai numeroase, iar în cadrul administrației, ca sistem, „nimic nu are semnificației în sine (…) și totul are semnificație doar în funcție de ansamblu”.

1.2.1. Activitate realizată de autorități executive și administrative

Prin autorități executive înțelegem ansamblul instituțiilor administrației publice centrale care, împreună cu celelalte unități administrative, reprezintă autorități la nivel central. Constituția României face referire la autoritățile publice, centrale și locale, acestea fiind:

Parlamentul

Președintele României

Guvernul

Autoritățile administrației publice centrale de specialitate

Autoritățile administrației publice locale

Autoritatea judecătorească.

Fiecare dintre aceste autorități au o serie de atribuții concret delimitate. Spre exemplu, în sarcina Guvernului se rețin două categorii de competențe, respectiv generale și speciale. Atribuțiile generale ale Guvernului constau în: conducerea generală a administrației publice; asigurarea executării de către administrația publică a legilor și dispozițiilor normative; conduce și controlează activitatea organelor administrației publice centrale a autorităților publice locale; administrează proprietatea publică și privată a statului. Atribuțiile de specialitate ale Guvernului vizează cinci domenii, astfel: domeniul normativ, economic, social, legalității și apărării țării, relațiilor externe.

În literatura de specialitate s-a arătat că noțiunea de „autoritate publică” este mai largă decât cea de „autoritate administrativă”, aceasta din urmă cuprinzând „acea categorie a autorităților publice care are o structură stabilă și o activitate continuă, înzestrată cu capacitate juridică ce-i permite participarea, în nume propriu, la înfăptuirea puterii executive în limitele competenței legal specifice”.

Autoritățile administrative au o serie de trăsături definitorii, după cum urmează:

sunt constituite, în marea majoritate, de persoane numite

funcționarii din cadrul autorităților administrative sunt subordonați ierarhic și sunt revocabili din funcție

autoritățile administrative realizează procesul de adoptare, emitere, executare și control de acte cu caracter normativ și individual, asigurând punerea în executare a legilor și executarea acestora în concret.

Același autor trasează și caracteristicile autorităților administrative, arătând că acestea sunt o categorie de autorități publice, întrucât sunt organizate în sistemul autorităților publice, ce au capacitate juridică specială, aceasta oferindu-le posibilitatea de a avea anumite drepturi și obligații. De asemenea, se reține că autoritățile administrative sunt forme organizatorice stabile, datorită sarcinilor ce trebuie să le îndeplinească, acestea având un caracter continuu. Permanența îndatoririlor nu trebuie înțeleasă în sensul că acestea sunt anterior stabilite și nu pot fi modificate. Din contră, ele se adaptează schimbărilor social-politice, continuitatea explicându-se prin aceea că administrația publică nu-și poate opri activitatea și nu poate încredința executarea acestor sarcini unor organizații neadministrative. Totuși, se pot înființa organe temporare, pentru îndeplinirea unor sarcini provizorii, ori aceste sarcini pot fi încredințate, temporar, altei instituții.

1.2.2. Activitate de organizare și aducere la împlinire a legii

Administrația publică are rolul de a organiza legea, în sensul tradițional, respectiv organizarea propriu zisă, pregătirea executării și executarea. În acest sens, în sarcina administrației cade obligația de a asigura cadrul organizatoric și logistic pentru împlinirea legii, plecând de la simpla redactare a unui proiect de act normativ și până la stabilirea procedurii îndeplinirii unor obligații. În sens larg, presupune și emiterea de acte normative cu forță juridică inferioară legii, cum sunt ordonanțele Guvernului.

În literatură s-a arătat că întreaga activitate a administrației publice „constituie o formă specifică de executare a legii”, având în vedere că serviciile publice prestate de administrație se realizează prin acte juridice (avize, certificate, autorizații, etc.) și prin activități materiale (executări de lucrări, asistența socială, medicală, etc.).

În esență, organizarea și aducerea la împlinirii a legii prin intermediul administrației publice presupune desfășurarea activităților necesare organizării (pregătirea, elaborarea unor acte, elaborarea de proceduri de lucru, etc.), iar aducerea la împlinire se reflectă prin toată activitatea ce asigură cadrul împlinirii legii. Un exemplu în acest sens este faptul că se publică în ziare de largă circulație informații privind termenul de achitare a impozitului pe clădiri. Această acțiune presupune desfășurarea unor activități concrete (elaborarea anunțului, publicarea acestuia) prin care se urmărește îndeplinirea legii (informați fiind, contribuabili nu pot invoca neștiința asupra obligației lor de plată). Această funcție a administrației include și funcția sa juridică, înțeleasă ca totalitatea acțiunilor desfășurate de persoane cu competențe juridice, atât teoretice cât și practice. În fapt, este foarte important modul în care sunt redactate proiectele actelor normative, întrucât de redactarea lor corectă, din punct de vedere gramatical și al exprimării, depinde înțelegerea exactă a dorinței legiuitorului, modul în care actul va fi perceput de membrii societății.

Pentru a înțelege această activitate a administrației publice, exemplificăm condițiile emiterii actelor Guvernului, respectiv hotărârile și ordonanțele.

Hotărârile Guvernului sunt acte prin care se asigură organizarea executării legilor, astfel că acestea nu pot conține reglementări primare ale relațiilor sociale și au un caracter de lege secundară, în sensul că nu pot avea o existență de sine stătătoare.

Ordonanțele de urgență ale guvernului nu pot fi emise în legătură cu anumite aspecte, astfel: nu pot afecta legile constituționale, precum nici instituțiile fundamentale ale statului; nu pot aduce modificări Constituției ori drepturilor și îndatoririlor fundamentale prevăzute de aceasta; nu pot impune măsuri de trecere sau expropriere silită a unor bunuri în proprietatea statului.

Ordonanțele Guvernului se supun aprobării Parlamentului, aprobarea sau respingerea acestora concretizându-se prin emiterea unei legi.

Organizarea și aducerea la împlinire a legii presupune exercitarea unor atribute de comandă, coordonare și control, aceste atribute coexistând într-o relație strânsă de interdependență. Atributul de comandă se evidențiază în administrația publică prin faptul că aceasta pregătește cadrul de adoptare a deciziilor politice, pe de o parte, iar pe de altă parte adoptă decizii administrative ce au ca obiect stabilirea cadrului și condițiilor de aplicare a deciziilor politice.

Coordonarea asigură buna funcționare a sistemului administrației publice, implementarea eficientă a deciziilor politice fiind imposibilă fără existența unei armonizări între acțiunile desfășurate în diferitele sectoare ale administrației publice, evidențiindu-se astfel rolul unei bunei comunicări între diferitele instituții și autorități administrative. S-a susținut, în argumentarea necesității coordonării activităților administrației publice, că „fără coordonare nu este posibilă acțiunea eficientă a diferitelor elemente ale administrației publice”, prin acest atribut realizându-se integrarea tuturor acțiunilor administrației într-un întreg unitar. Astfel, se conturează faptul că administrația publică este un tot, un sistem complex care funcționează pe baza colaborării, a conlucrării între diferitele sectoare și organisme, acestea fiind interconectate și interdependente.

Atributul de control al administrației publice se reflectă în funcția de verificare și măsurare a activității administrației publice, acțiune în urma căreia se identifică aspectele problematice din desfășurarea activității, stabilindu-se măsurile necesare pentru remedierea situației. Este de neconceput lipsa supervizării în orice activitate menită să satisfacă un interes, fie el public sau privat, și cu atât mai mult în ceea ce privește administrația publică. Referitor la control, acesta nu se limitează doar la aspectele financiare ale proceselor administrative, ci presupune o analiză și din punct de vedere al calității serviciilor oferite, precum și sub raportul personalului din administrația publică (în ce măsură acesta este calificat pentru o anumită funcție sau și-a perfecționat cunoștințele, modul în care atribuțiile de serviciu sunt aduse la îndeplinire, etc.).

1.2.3. Activitate realizată în regim de putere publică

În literatura de specialitate, puterea publică a fost definită ca o noțiune ce „evocă prerogativele pe care le are organul administrativ, în sens de autoritate ce reprezintă și apără interesul general(…). Aceste prerogative rezultă din Constituție și legile organice, pe ele se fundamentează capacitatea de drept public a organelor administrative”.

Așadar, puterea publică însumează toate acele prevederi extraordinare ce derogă de la clauzele dreptului comun cu care sunt învestite autoritățile administrației publice. Prin intermediul acestor prerogative se asigură respectarea interesului public și prevalența acestuia asupra interesului privat, precum și asigurarea unor servicii publice.

În esență, rolul administrației publice de a asigura condițiile unui trai decent, din toate punctele de vedere, se reflectă tocmai din faptul că urmărește îndeplinirea interesului public. Administrația publică reprezintă și liantul între planul conducerii politice și cadrul social în care se realizează valorile politice, deciziile politice, evidențiindu-se astfel rolul său organizatoric și de activitate desfășurată în regim de putere publică.

Legiuitorul nu delimitează sfera de cuprindere a noțiunii de „putere publică”, însă face referire la aceasta în Legea nr. 188/ 1999 privind Statutul funcționarilor publici, în art. 2 arătând care sunt activitățile ce implică exercitarea prerogativelor de putere publică. Conform alin. (3) al articolului menționat, activitățile desfășurate de funcționarii publici, exercitând puterea publică, sunt:

a) punerea în executare a legilor și a celorlalte acte normative;

b) elaborarea proiectelor de acte normative și a altor reglementări specifice autorității sau instituției publice, precum și asigurarea avizării acestora;

c) elaborarea proiectelor politicilor și strategiilor, a programelor, a studiilor, analizelor și statisticilor necesare realizării și implementării politicilor publice, precum și a documentației necesare executării legilor, în vederea realizării competenței autorității sau instituției publice;

d) consilierea, controlul și auditul public intern;

e) gestionarea resurselor umane și a resurselor financiare;

f) colectarea creanțelor bugetare;

g) reprezentarea intereselor autorității sau instituției publice în raporturile acesteia cu persoane fizice sau juridice de drept public sau privat, din țară și străinătate, în limita competențelor stabilite de conducătorul autorității sau instituției publice, precum și reprezentarea în justiție a autorității sau instituției publice în care își desfășoară activitatea;

h) realizarea de activități în conformitate cu strategia de informatizare a administrației publice.

În literatura de specialitate se arată trăsăturile puterii publice, înțeleasă ca totalitatea organelor de stat, pe de o parte, iar pe de altă parte ca dreptul acestei autorități de a impune o anumită conduită și de a asigura respectarea acesteia. Astfel, puterea publică este caracterizată de următoarele:

– presupune existența unor reguli bine definite care au ca obiect guvernarea, concretizate în totalitatea actelor legislative și normative, a procedurilor de lucru, a regulamentelor;

– autoritatea aparține instituției guvernării, nu guvernanților ca indivizi, indiferent de persoana care ocupă o anumită funcție ori de perioada postului, atribuțiile fiind aceleași;

– puterea publică este o putere aparținând întregii societăți;

– este o putere politică, întrucât delimitează relațiile de conducere între guvernanți și guvernați;

– premisa puterii publice constă în crearea și aplicarea normelor juridice;

– titularul puterii publice este poporul, însă funcțiile sale sunt îndeplinite de aparatul de stat;

– este o putere suverană.

Așadar, în lumina celor arătate, puterea publică poate fi înțeleasă ca o putere politică suverană aparținând poporului, ale cărei funcții sunt realizate prin intermediul guvernanților, exercitată pe baza unor reguli bine conturate privitoare la guvernare și care are ca premisă crearea și aplicarea normelor juridice.

În ceea ce privește noțiunea de „serviciu public”, acesta a fost definit ca „activitatea organizată sau autorizată de o autoritate a administrației publice pentru a satisface nevoi sociale în interes public”, autorul arătând că nu orice activitate de interes public echivalează cu un serviciu public. Astfel, exemplificăm ca activitate de interes public o campanie de informare desfășurată la nivel național privind prevenirea și combaterea traficului de droguri, iar în cadrul serviciilor publice amintim instituțiile școlare de stat, unitățile medicale, sociale (cantine sociale, aziluri de bătrâni, etc.). Desigur, această distincție nu implică înțelesuri diferite pentru determinarea obiectivului administrației publice, ci are importanță în stabilirea unor aspecte concrete privind organizarea, stabilirea unor proceduri sau a bugetului alocat.

1.3. Funcțiile administrației publice

Ca și activitate organizatorică prin care, în regim de putere publică, se aduc la împlinire legile și se urmărește satisfacerea interesului public, administrația publică îndeplinește o serie funcții, respectiv: funcția executorie a deciziilor politice, funcția de informare, funcția de pregătire a deciziilor politice și funcția de prognozare pe termen scurt, mediu și lung.

Funcțiile enumerate nu sunt limitative, administrația publică îndeplinind diverse roluri, în raport de aspectul analizat. Astfel, făcând referire la obiectul de activitate, se conturează funcții specifice ale administrației publice, respectiv: funcția de administrare a personalului (recrutare și pregătire profesională a funcționarilor), funcția de achiziționare a bunurilor și serviciilor (desfășurarea de licitații ori atribuirea directă a unor contracte de interes public, un exemplu fiind asigurarea serviciilor de deszăpezire), funcția financiară și juridică (elaborarea și întocmirea bugetelor, iar din cadrul activităților juridice, amintim interpretarea textelor legale), funcția de îmbunătățire a relațiilor cu publicul (prin formarea profesională continuă a funcționarilor și îmbunătățirea în permanență a metodelor și tehnicii de lucru) și de garant al drepturilor cetățenești (având rolul de a răspunde nevoilor și cerințelor membrilor societății, fiind intermediar între aceștia și autoritățile decidente în respectivele cauze).

1.3.1. Funcția de executare

Ca și punct de legătură între decizia politică și aplicarea acesteia în realitatea socială, administrația publică are rolul de organizare a executării acesteia și de asigurare a executării în concret a legilor și a tuturor actelor normative emise de autorități ale administrației publice, în exercitarea acestei funcții utilizând, când se impune, autoritatea sa și chiar constrângerea. În esență, administrația publică are rolul de înfăptuire a deciziei politice. Această funcție se desprinde și din atributul de prognoză al administrației publice, întrucât, prin capacitatea sa de a determina nevoile cetățenilor, precum și prin faptul că are atribuții în evaluarea situației economico-sociale, administrația publică realizează prognoze, pe baza acestora fiind luate măsurile necesare pentru îmbunătățirea relației dintre cetățean și administrație.

În literatura în domeniu s-au delimitat mai multe funcții subsidiare decurgând din funcția primară de executare, după cum urmează:

funcția de pregătire a deciziilor politice

funcția de organizare a executării a deciziilor politice,

funcția de executare directă a deciziilor politice,

funcția de asigurare a executării deciziilor politice,

funcția de purtător al cererilor și necesităților membrilor societății în fața organelor competente de a adopta măsuri în situațiile respective.

Funcția de pregătire a deciziilor politice se desprinde din informațiile pe care administrația publică le oferă în vederea adoptării unei decizii politice, precum și, în unele cazuri, în activitatea de colaborare la realizarea deciziilor politice.

Pregătirea deciziilor politice presupune și observarea necesităților impuse de transformarea unor structuri ale societății, așa cum se întâmplă în cazul structurii economice, observare ce se concretizează în întocmirea de rapoarte, studii, strategii, stabilirea unor direcții de acțiune, pe baza acestora fiind posibilă luarea unei decizii politice.

Spre exemplu, legislația privind combaterea traficului și consumului ilicit de droguri se ajustează, când este cazul, nevoilor realității în funcție de Strategiile Naționale Antidrog și de Rapoartele anuale privind situația drogurilor din România întocmite de Agenția Națională Antidrog. De asemenea, în contextul aderării României la Uniunea Europeană, administrația publică, în exercitarea funcției sale de organizare și asigurare a executării legilor, stabilește cadrul organizatoric luând în considerare necesitatea armonizării legislației naționale cu cea europeană.

Funcția de organizare a executării deciziilor politice constă în stabilirea cadrului procedural al executării deciziilor politice, delimitarea obligațiilor ce revin membrilor societății și a modului în care acestea pot fi îndeplinite. Această funcție a administrației publice reprezintă unul dintre cele mai importante aspecte prin care administrația publică își realizează scopul.

Executarea directă a deciziilor politice de către administrația publică presupune ansamblul demersurilor prin care administrația publică îndeplinește o activitate concretă de îndeplinire a legii în anumite cazuri (de exemplu, stabilirea impozitelor și taxelor și modul de colectare a acestora). De altfel, orice activitate a administrației publice vizează, fie și în mod subsidiar, realizarea deciziilor politice și respectarea cadrului legislativ.

Asigurarea executării deciziilor politice este realizată fie prin convingere, fie utilizând forța coercitivă. În fapt, realizarea acestor decizii are la bază forța de constrângere, neîndeplinirea obligațiilor legale fiind întotdeauna sancționată. Astfel, prin orice normă legală, se instituie o obligație, de a face sau a nu face ceva, obligație a cărei neîndeplinire atrage după sine diferite sancțiuni (penale, civile, administrative).

În ceea ce privește asigurarea îndeplinirii deciziilor politice utilizând convingerea, putem exemplifica acțiunea întreprinsă de o instituție de a eșalona plata obligațiilor fiscale restante. Tot din categoria actelor de convingere la executarea deciziilor politice face parte și inițiativa de a acorda anumite facilități, „bonusuri” fiscale în anumite condiții (spre exemplu, se reduce cu 10% impozitul pe clădiri atunci când contribuabilul achită în avans toate obligațiile fiscale către bugetul local).

Funcția de purtător al cerințelor și nevoilor membrilor societății asupra cărora pot decide organele competente se fundamentează pe faptul că administrația publică lucrează în interesul public, deci al societății, al cetățenilor pe care îi reprezintă, toate acțiunile sale și metodele utilizate fiind îndreptate spre satisfacerea interesului public. Din acest motiv, cunoașterea nevoilor sociale și anticiparea acestora reprezintă un mijloc al administrației publice prin care se urmărește îndeplinirea scopului de satisfacere a interesului public.

Înfăptuirea deciziei politice, reflectată în legile și actele normative emise de autoritățile statului, ca funcție a administrației publice, presupune desfășurarea unui proces complex, în cadrul căruia se urmărește elaborarea deciziilor politice, asigurarea cadrului de executare a acestora, executarea efectivă și asigurarea executării.

1.3.2. Funcția de informare

S-a susținut, pe bună dreptate, că „organizațiile publice nu pot exista în afara unui sistem, ele sunt influențate de componentele sistemului din care fac parte și influențează semnificativ fiecare subsistem al acestuia”. Ori, o astfel de relație nu ar putea funcționa în lipsa unei comunicări foarte bune între componentele sistemului în ansamblul său. Astfel, informarea nu trebuie percepută doar ca o acțiune ce pleacă de la administrația publică înspre cetățeni, ci ca un proces continuu, ce se desfășoară atât în interiorul administrației, ca organizație, cât și în legătură cu membrii societății, beneficiari direcți sau indirecți ai administrației publice.

Administrația publică realizează această funcție prin punerea la dispoziție pentru societate a tuturor informațiilor de interes public, precum și prin prezentarea informațiilor necesare adoptării unei decizii politice.

Informațiile de interes public reprezintă totalitatea acelor comunicări necesare pentru a se asigura transparența exercitării puterii publice, precum și orice informație indispensabilă oricărui membru al societății pentru a-și îndeplini în bune condiții obligațiile sociale și legale, precum și pentru a-și exercita drepturile.

În înțelesul Legii nr. 544/ 2001 privind liberul acces la informațiile de interes public, conform art. 2 lit. b) prin „informație publică” se înțelege „orice informație care privește activitățile sau care rezultă din activitățile unei autorități publice sau instituții publice, indiferent de suportul ori de forma sau de modul de exprimare a informației”.

În prezent, datorită dezvoltării mijloacelor de comunicare, informarea publică se poate realiza prin diverse modalități (radio-televiziune, presa scrisă, internet). Spre exemplu, analizând site-ul Agenției Naționale pentru Ocuparea Forței de Muncă, vom observa că sunt publicate categoriile de informații ce reprezintă, în înțelesul legiuitorului, informații de interes public, precum și o serie de informații asupra cărora nu există obligativitatea legală de aducere la cunoștință, dar care sunt de natură să îmbunătățească relația cu beneficiarii administrației publice. Astfel, este creată o secțiune denumită „Întrebări frecvente”, adresată persoanelor care doresc să obțină informații despre un anumit aspect, cum este, de exemplu, cel referitor la condițiile în care se poate beneficia de indemnizația de șomaj în baza regulamentelor europene.

Totuși, funcția de informare a administrației publice nu se reduce la prezentarea informațiilor de interes public menționate, prin aceasta asigurându-se aducerea la cunoștința membrilor societății asupra tuturor aspectelor de interes, respectiv noile acte normative, modificările sau completările legislative (aceste informări se realizează, în principal, prin publicarea în Monitorul Oficial al României), informări asupra procedurilor de lucru a instituțiilor publice, etc. Putem include în cadrul acestor informații și campaniile de informare desfășurate de către diferite instituții ale statului (în domeniul sănătății putem oferi ca exemplu campania desfășurată în anul 2007 de Casa Județeană de Asigurări de Sănătate din Constanța prin care s-a dorit conștientizarea cetățenilor asupra drepturilor și obligațiilor pe care le au în sistemul sanitar).

De asemenea, prin administrația publică se asigură informarea cetățeanilor și asupra unor aspecte ce țin, în principal, de sectorul privat, așa cum este, spre exemplu, campania „Pentru un stil de viață sănătos”, desfășurată de Consiliul Național al Audiovizualului împreună cu International Advertising Association, precum și campaniile prin care se dorește informarea cetățenilor asupra drepturilor ce decurg din calitatea României de stat membru al Uniunii Europene.

1.3.3. Funcția de prognozare

Administrația publică are rolul de a prevedea opțiunile pe termen scurt, mediu și lung dintre care se poate alege soluția optimă, funcție exercitată atât la nivel central, cât și local. În literatură s-a subliniat faptul că administrația publică se supune principiului permanenței, în sensul că aceasta asigură continuitatea unei societăți. Potrivit acestei opinii, „administrația publică influențează stabilirea prognozelor și a programelor”, opinie la care ne raliem, din considerentul că orice decizie, economică sau politică, are la bază rezultatele anterioare din domeniul respectiv și o anticipare aproximativă a tendințelor. Astfel, rezultatele unei activități anume sunt măsurate, stabilindu-se dacă obiectivele au fost îndeplinite și dacă efectele sunt conform așteptărilor, pe baza acestei analize realizându-se o anticipare a modului în care activitatea se va desfășura pe viitor. De altfel, administrația publică, fiind în slujba cetățeanului și servind interesului acestuia, este cea mai în măsură să cunoască așteptările și necesitățile sociale, stabilindu-se, pe baza cerințelor publice, exprimate în mod direct sau indirect (prin formularea de sesizări sau sugestii, promovarea unei imagini favorabile despre o anumită instituție, etc.), diferite măsuri pentru îmbunătățirea serviciilor oferite (un exemplu în acest sens constă în organizarea unui referendum pentru schimbarea unei comune la statutul de oraș, opinia cetățenilor fiind exprimată în mod direct și reflectând într-o oarecare măsură atitudinea lor față de administrația publică locală).

În fapt, prin prezentarea unei situații și formularea unor prognoze, administrația publică este de natură să influențeze într-o oarecare măsură legiuitorul, în literatură arătându-se că administrației publice îi revine rolul de a prezenta Parlamentului precum și celorlalte autorități locale deliberative, variantele posibile pentru viitorul colectivității. Astfel, pe baza rapoartelor primite și a prognozelor întocmite, legiuitorul va lua o anumită decizie care să corespundă realității economico-sociale.

Această funcție a administrației publice este reflectată de activitatea desfășurată de Comisia Națională de Prognoză, organ cu personalitate juridică, înființat în subordinea Ministerului Finanțelor Publice. Conform „Regulamentului de organizare și funcționare a Comisiei Naționale de Prognoză”, art. 3, funcțiile îndeplinite de acest organism sunt următoarele:

de strategie, prin care se asigură elaborarea programelor de dezvoltare economică și socială pe termen scurt, mediu și lung;

de armonizare a tehnicilor de previziune și a cadrului său legislativ cu reglementările Uniunii Europene;

de reprezentare, pe plan intern sau extern, a Guvernului sau a statului, în domeniul său de activitate;

de autoritate de stat, prin care se urmărește îndeplinirea reglementărilor din domeniul său de activitate;

de administrare, prin care se asigură buna administrare și gestionare a patrimoniului său, în condițiile legale.

Înființarea unui organism cu atribuții concret delimitate în prognozarea evoluției economico-sociale este în sine o dovadă a rolului extrem de important pe care administrația publică îl are în adoptarea deciziilor privind interesul public, rol pe care îl îndeplinește prin funcția sa complexă de prevedere, funcție ce presupune desfășurarea unor activități specifice.

Funcția de prognozare îndeplinită de administrația publică se oglindește în toate deciziile politice, acestea fiind adoptate pe baza unui context actual și a unor așteptări. Administrația publică oferă, prin intermediul rapoartelor întocmite în diferite sectoare de activitate, o imagine asupra situației actuale, comparativ cu perioada trecută, pe baza cărora se poate prevedea tendința viitoare.

Capitolul 2

Satisfacția cetățeanului în administrația publică

Progresul societății, în general, și al administrației publice, în special, a condus la reliefarea unei noi tendințe în ceea ce privește asigurarea serviciilor publice, în prezent nemaifiind suficientă doar asigurarea acestor servicii, ci punându-se accent și pe modul în care sunt furnizate. Astfel, se aspiră la creșterea calității serviciilor publice, precum și a gradului de eficiență și eficacitate, urmărindu-se atingerea unui echilibru între nevoile cetățenilor și posibilitățile reale de care administrația publică dispune pentru satisfacerea acestora. Îmbunătățirea continuă a serviciilor publice și a modului în care acestea sunt furnizate este necesară pentru asigurarea progresului social și economic, fiind unul din aspectele inerente statului de drept.

2.1. Satisfacția cetățeanului – obiectiv al administrației publice

Am observat că principalul scop al administrației publice constă în organizarea și asigurarea îndeplinirii legii și prestarea de servicii publice. Plecând de la această premisă și considerând că în contextul socio-politic prezent nevoile și așteptările beneficiarului administrației publice sunt în continuă creștere, vom considera că, în ansamblul său, prin toate funcțiile pe care le exercită, administrația publică are drept obiectiv satisfacerea cetățeanului.

De altfel, administrația publică a unui stat democratic este întotdeauna într-o relație strânsă cu cetățenii, raporturile fiind de coordonare, conlucrare, și nu exclusiv de subordonare. Chiar dacă există obligația respectării normelor legale, aceasta nu înseamnă că administrația publică are o „atitudine autoritară” față de cetățean. Existența administrației publice, ca organizație, depinde exclusiv de cetățeni, urmărindu-se crearea unui context economic, politic și social care să corespundă cerințelor membrilor unui stat, prin satisfacerea intereselor publice.

Raportându-ne la afirmația că rolul instituțiilor publice este de a oferi produse și servicii publice în vederea satisfacerii nevoilor cetățenilor, în condiții de eficiență economică, deducem că satisfacția cetățeanului este, dacă nu un scop în sine, cel puțin o latură definitorie a obiectivului administrației publice. Apare astfel necesară delimitarea noțiunii de „satisfacție”, precum și identificarea unei metode prin care mulțumirea cetățeanului ar putea fi cuantificată.

Organele administrației publice desfășoară activități din cele mai variate, oferind o gamă diversificată de servicii (salubrizare, furnizarea de gaze naturale, energie, etc.) prin care se urmărește „slujirea societății”, iar permanenta evoluție economico-socială impune ca aceste servicii să fie furnizate în condiții de eficiență și într-un mod cât mai satisfăcător pentru cetățeni.

2.1.1. Noțiunea de satisfacție în administrația publică

Noțiunea de „satisfacție” este dificil de definit, nefiind un concept ce să privească un lucru, un fapt concret, ci un complex de sentimente și atitudini subiective, de cele mai multe ori greu de cuantificat.

În literatura de specialitate s-a arătat că „este greu de aflat în ce măsură în satisfacția clientului intră aspectul emoțional sau avem de a face cu un răspuns bazat pe anumite cunoștințe, pe o judecată de valoare”, opinie la care ne raliem, deoarece mulțumirea cetățeanului față de serviciile publice este deseori subiectivă și poate fi influențată chiar de factori ce nu prezintă o mare importanță din punct de vedere procedural sau financiar (de exemplu, chiar dacă o persoană nu reușește să obțină în timp util o autorizație, se poate arăta satisfăcut de atitudinea funcționarului public cu care a discutat). Satisfacția clienților poate fi definită ca „răspunsul consumatorului într-o situație anume față de discrepanța dintre așteptările inițiale și performanța reală a produsului, așa cum a fost evaluată după achiziție”. Această definiție privește două aspecte, respectiv relația clientului cu administrația privată și relația clientului cu administrația publică. Astfel, în cazul serviciilor procurate din administrația privată, consumatorul are posibilitatea de a alege între aceleași produse ori servicii, dar furnizate de diferite firme, existând așadar un mediu competitiv. În aceste situații, satisfacția clientului joacă un rol extrem de important, furnizorii căutând în permanență noi metode de optimizare a produsului sau serviciului oferit, astfel încât să-și asigure o clientelă stabilă, gradul de mulțumire a clientului fiind ceea ce îl va determina pe acesta să achiziționeze sau nu din nou respectivul produs.

În cazul administrației publice, satisfacția clientului nu este principalul „motor” de îmbunătățire a serviciilor oferite, pentru simplul fapt că, indiferent de gradul de mulțumire a cetățeanului, acesta depinde, mai mult sau mai puțin, de acele servicii, pe care trebuie să le accepte. S-a subliniat faptul că, în domeniul serviciilor furnizate colectiv, se întâlnesc invariabil două situații, respectiv monopson și monopol, context în care clientul nu are de ales, nu există concurență, deci satisfacția cetățeanului nu constituie principalul indicator de măsurare a activității administrației publice. Astfel, avem situația serviciilor oferite de diferite instituții (de exemplu, birourile de relații cu publicul ale Direcției de Taxe și Impozite, Agenției Naționale de Administrare Fiscală, etc.), servicii „achiziționate” doar de către administrația publică, prin bugetul public, în acest caz fiind vorba despre un monopson, precum și situația în care anumite servicii pot fi oferite doar de către administrația publică, existând așadar un monopol (un exemplu în acest sens constă în autorizările de funcționare, înființare, înregistrare, etc., ce sunt acordate doar de către instituțiile administrației publice).

În cele mai multe cazuri clientul administrației publice este obligat să apeleze la serviciile publice, indiferent dacă a fost sau nu mulțumit de acestea, fiind restrânse situațiile în care beneficiarul poate alege între serviciile publice și serviciile private. De altfel, chiar și atunci când există posibilitatea de alegere, cadrul legislativ este restrictiv (de exemplu, sunt posibile asigurările private de sănătate, însă subzistă obligația de plată la bugetul public a contribuțiilor privind sănătatea; la fel, cetățenii pot apela la serviciile private de sănătate, educație, etc., însă acest tip de asistență nu este gratuit).

Din aceste considerente, în relația cu administrația publică satisfacția cetățeanului nu poate fi măsurată prin prisma realegerii unui serviciu sau produs (mergând pe ideea că un client satisfăcut va achiziționa din nou produsul sau serviciul respectiv sau îl va recomanda).

Astfel, considerăm că satisfacția cetățeanului nu este neapărat un necesar fără de care administrația publică nu și-ar putea desfășura activitatea, precum nici obiectivul principal, ci este un scop adiacent, urmărit pentru armonizarea relațiilor dintre cetățeni și administrație publică. De altfel, s-a arătat ca satisfacția clientului în administrația publică poate fi un indice al de performanță al respectivei organizații publice.

În opinia noastră, satisfacția cetățeanului în administrația publică este reflectată de atitudinea acestuia față de autoritățile și instituțiile publice, în general, și față de anumite segmente, servicii, organizații publice, în special, atitudine exprimabilă în părerea personală asupra unor servicii și a modului în care acestea sunt furnizate, precum și în disponibilitatea cetățeanului de a oferi referințe pozitive altor clienți.

2.1.2. Clienții administrației publice

Administrația, în ansamblul ei, presupune două categorii de clienți, respectiv ai administrației private și ai administrației publice. În funcție de serviciul la care ne raportăm, putem delimita clienții administrației publice în două categorii, și anume clienți voluntari și clienți forțați. Astfel, atunci când există posibilitatea de a alege serviciul ori dacă acesta să fie utilizat sau nu, vorbim despre clienți voluntari, aceștia alegând în mod liber să utilizeze acel serviciu (un exemplu elocvent este transportul în comun, asupra căruia nu există obligativitatea folosirii, și care oferă posibilitatea de a alege, de exemplu, între tramvai și maxi-taxi).

Sunt însă servicii obligatorii, asupra cărora nu există opțiune, cetățeanul fiind așadar un client forțat (un exemplu în acest sens este faptul că, pentru obținerea unei autorizații de construcție este necesară întâi obținerea unui certificat de urbanism, acest fiind eliberat doar de primărie, în baza îndeplinirii unor cerințe exacte).

Astfel, în cazul clienților voluntari, satisfacția acestora se oglindește și în alegerea lor de a apela din nou la serviciul public (un cetățean mulțumit de transportul în comun, care are totuși și posibilitatea de a alege un alt tip de transport, se va hotărî frecvent asupra celui dintâi). Este mai dificil de identificat și cuantificat satisfacția clienților involuntari, întrucât aceștia sunt obligați să utilizeze același serviciu indiferent dacă sunt sau nu mulțumiți.

Putem analiza din acest punct de vedere programul „Cornul și laptele”, care a fost implementat în anul 2002, beneficiarii fiind copiii din grădinițe și din școlile generale. Astfel, clienți direcți ai administrației publice în acest caz sunt copiii din grădinițe și școli, iar beneficiarii indirecți sunt părinții, din mai multe considerente (nu trebuie să acorde un buget pentru „pachetul” copilului, au certitudinea că li se asigură o masă copiilor), fiind vorba despre clienți involuntari, deoarece decizia implementării programului nu a fost influențată de opinia cetățenilor. În ceea ce privește gradul de mulțumire a cetățenilor referitor la programul în discuție, acesta nu are o relevanță de natură să afecteze derularea în continuare a programului, indiferent de opiniile susținute (pro sau contra). Observăm că acest serviciu oferit de administrația publică, deși este impus, este unul în beneficiul cetățenilor, acest fapt neputând fi contestat.

Clienții administrației publice se diferențiază în funcție de domeniul și obiectul de activitate al instituției publice, întrucât există o multitudine de categorii de servicii oferite de administrația publică. De pildă, clienții serviciului de învățământ public sunt elevii, iar ai spitalelor sunt bolnavii. În aceste cazuri vorbim despre clienți direcți, adică persoanele care beneficiază în mod direct și nemijlocit de serviciile publice în cauză. Însă aceleași servicii amintite se adresează și unor clienți indirecți, în speță cetățenii, în ansamblul lor, întrucât aceste servicii profită și lor.

De altfel, clienții direcți ai unor astfel de servicii nu rămân în permanență aceeași (bolnavul se însănătoșește, nemaifiind astfel un beneficiar direct al serviciului de spitalizare). În fapt, toți cetățenii sunt clienți indirecți ai administrației publice și clienți direcți, la un moment dat, pentru un anumit serviciu oferit de administrația publică.

În stabilirea calității cetățeanului de client al administrației publice nu trebuie să reținem doar sensul juridic al noțiunii de „cetățean român” , întrucât sunt clienți ai serviciilor publice și cetățenii străini, precum și apatrizii. Din acest punct de vedere, distincția apare în funcție de drepturile și obligațiile recunoscute prin lege fiecărei categorii, însă nu exclude și nici nu limitează calitatea de beneficiar al serviciilor publice.

Clienții administrației publice pot fi priviți fie ca persoană fizică, individualizată, fie ca persoană juridică, văzută ca o organizație cu patrimoniu propriu ce are un anumit scop, în funcție de acest aspect diferențiindu-se, uneori, domeniul serviciului de care beneficiază clientul respectiv. Astfel, doar o persoană juridică poate obține, de exemplu, o autorizație de mediu, cu îndeplinirea condițiilor legale, bineînțeles.

Client al administrației publice este orice persoană aflată la un moment dat pe teritoriul unui stat, fie doar și în tranzit, întrucât între acea persoană și administrația publică se nasc invariabil anumite raporturi, fie doar și cele subzistând în obligația de respectare a legii. Aceasta se deduce din însăși funcția administrației publice de organizare și asigurare a aducerii la împlinire a legii.

2.1.3. Cuantificarea satisfacției cetățeanului privind administrația publică

Satisfacția cetățeanului este un sentiment al acestuia, fiind astfel extrem de subiectivă. Asupra aceleași instituții și a aceluiași funcționar public, două persoane pot avea o percepție diferită, gradul general de satisfacție fiind dificil de determinat, și cu siguranță nu poate fi exprimat sub forma unei valori exacte. Acesta poate fi însă apreciat în funcție de diferite aspecte și prin diverse metode (chestionare, urmărirea numărului de sesizări și plângeri, identificarea limitărilor și slăbiciunilor administrației publice, etc.).

Satisfacția cetățeanului poate fi dedusă din numărul sesizărilor/ plângerilor înaintate în legătură cu o anumită instituție publică sau serviciu public. Considerăm că un număr de sesizări ridicat, în tendință de creștere, arată o slabă mulțumire a cetățeanului în legătură cu respectivul serviciu sau sector al administrației. S-a arătat că un număr scăzut de reclamații ori de reclamații în care cetățeanul are dreptate este un indicator al creșterii satisfacției. Din punctul nostru de vedere, ar fi utilă o evidență a numărului de sesizări și reclamații depuse în decursul unei perioade stabilite, fiind astfel posibilă stabilirea tendinței.

Principala metodă prin care poate fi măsurată satisfacția cetățeanului față de administrația publică este reprezentată de sondajul de opinie, ca metodă de cercetare utilizată în marketing, aceasta presupunând elaborarea unor chestionare și stabilirea unui eșantion reprezentativ.

Satisfacția cetățenilor poate fi evaluată în raport cu diferite aspecte ale administrației publice, cum ar fi percepția asupra funcționarului public, a gradului de informare, a proceselor existente, etc. Din acest motiv, evaluarea satisfacției generale a cetățeanului presupune elaborarea unor chestionare complexe, care să acopere cât mai multe aspecte. O întrebare simplă de genul „Sunteți mulțumit de serviciile administrației publice?” nu ar fi în măsură să obțină răspunsuri relevante, întrucât acestea ar fi subiective, cel intervievat fiind tentat să răspundă în raport cu ultima sa experiență relativă la administrația publică și nu în raport cu ansamblul administrației publice.

În opinia noastră un sondaj relevant ar trebui să facă referire la mai multe sectoare ale administrației publice și să cuprindă întrebări privind diverse aspecte (de exemplu: „Sunteți mulțumit de atitudinea funcționarilor publici?”, „Considerați că funcționarii publici sunt bine pregătiți în domeniul lor de activitate?”, „Sunteți de părere că informațiile oferite de funcționarii de la ghișeu vă sunt de folos?”, „Considerați că există o bună informare a cetățeanului în ceea procesele administrației publice?”, etc.).

Desigur, în întocmirea chestionarelor trebui să se țină cont de factorii care ar putea influența opinia respondenților (gradul de cultură, mediul din care provin – urban sau rural, etc.), deoarece, după cum vom arăta în cele ce urmează, există o serie de factori ce pot determina o anumită percepție a cetățeanului asupra administrației publice.

Realizarea unor astfel de sondaje ar ajuta la înțelegerea măsurii în care cetățenii sunt mulțumiți de administrația publică, precum și la depistarea punctelor slabe ale administrației publice. Spre exemplu, presupunând că se realizează un chestionar cuprinzând 100 de întrebări, la care posibilitatea de răspuns constă doar în afirmativ sau negativ, unde „DA” reflectă mulțumire iar „NU” reflectă nemulțumire, dacă majoritatea răspunsurilor vor arăta mulțumirea respondentului, putem considera că acesta este, în general, satisfăcut de administrația publică. Apoi, considerând că sondajul s-a efectuat pe un eșantion de 500 de persoane, putem face o medie a răspunsurilor acestora, obținând un procent ce reflectă relativ gradul de satisfacție (de exemplu, dacă 400 de persoane sunt mulțumiți, putem afirma că 80% din intervievați sunt mulțumiți de administrația publică). Reluarea periodică a sondajului (anual, bianual, etc.) poate oferi o imagine asupra tendinței, de creștere sau de scădere, a satisfacției cetățeanului în administrația publică.

S-au propus următorii pași de respectat în determinarea satisfacției clienților față de un anumit serviciu, proces pe care îl considerăm aplicabil și în cazul satisfacției cetățenilor față de administrația publică:

1. Identificarea clienților

2. Stabilirea obiectivelor și a informațiilor necesare

3. Stabilirea strategiei de măsurare

4. Colectarea informațiilor

5. Comunicarea rezultatelor

6. Evaluarea procesului de măsurare

7. Reluarea procesului

Urmând pașii prezentați, pentru măsurarea satisfacției cetățeanului față de administrația publică ar trebui să se determine în primul rând cine este beneficiarul unui anume serviciu public (după cum am mai arătat, cu titlu de exemplu, clienții direcți ai sistemului public de învățământ îl reprezintă elevii, iar clienți indirecți sunt părinții, profesorii, etc.) iar apoi să se contureze obiectivele cercetării, precum și modalitățile în care informațiile vor fi colectate, prelucrate și comunicate. Acest proces este unul continuu, repetitiv, deoarece societatea în sine se află într-o permanentă schimbare, astfel că așteptările și atitudinea cetățeanului față de administrație se modifică în mod constant, în funcție de diferiți factori economico-sociali.

2.2. Factori ce influențează gradul de satisfacție al cetățeanului în administrația publică

Atitudinea cetățeanului față de administrația publică este influențată de factori diverși, începând cu impresia căpătată în urma unei experiențe anterioare și până la comportamentul funcționarului public, împrejurări ce pot fi în legătură strictă și directă cu administrația sau care pot ține de persoana fiecărui client al administrației publice.

2.1.1. Factori intrinseci clientului administrației publice

Mulțumirea cetățeanului față de administrația publică depinde în mare măsură de anumite aspecte referitoare la cetățean, factori intrinseci acestuia, cum ar fi nivelul de școlarizare al acestuia, așteptările cetățeanului de la respectivul serviciu/ instituție, gradul de cunoaștere a drepturilor și obligațiilor în raport de administrația publică, etc.

În mod inevitabil, fiecare persoană își formează o anumită idee despre modul în care ar trebui să se desfășoare lucrurile atunci când, spre exemplu, dorește să obțină informații de le o instituție publică. Aceste așteptări vizează desfășurarea relației în ansamblu (atitudinea funcționarului, procedura de lucru, timpul petrecut la ghișeu, etc.).

Luând spre exemplu procedura de obținere a unei autorizații de construcții, nivelul de dificultate va fi perceput diferit în funcție de măsura în care cetățeanul este informat asupra modului de obținere. Astfel, persoana care apelează la un consultant în domeniu, care îi va trasa cu exactitate pașii de urmat și documentele necesare, își va pregăti dosarul conform cerințelor legale, eliberarea autorizației realizându-se mult mai ușor. În acest caz, cetățeanul care dorește autorizația de construcție va avea o atitudine pozitivă în raport cu funcționarul căruia îi înaintează dosarul, întrucât acesta din urmă nu va fi nevoit să îi respingă cererea pe motivul dosarului incomplet.

Un alt factor important constă în așteptările cetățeanului față de administrația publică. Atunci când așteptările sunt foarte mari, gradul de satisfacție tinde să scadă dacă acestea nu sunt îndeplinite. Cu cât așteptările vor fi mai scăzute, cu atât cetățeanul va fi mai mulțumit de serviciul respectiv. S-a arătat că persoanele care apelează frecvent la un anumit serviciu își vor ajusta așteptările mult mai aproape de realitate. Aceste așteptări sunt determinate și de imaginea publică pe care instituția respectivă o are, imaginea publică fiind definită în literatura de specialitate ca „o descriere atât a modului în care instituția publică este percepută de către clienți, cât și a modului în care reprezentanții managementului public doresc să fie percepută aceasta prin produsele și serviciile publice realizate și furnizate clienților”. Observăm că între clienții administrației publice și imaginea acesteia există o relație de interdependență, în sensul că, pe de o parte, imaginea unei instituții este determinată, printre altele, și de poziția cetățeanului față de administrație, iar, pe de altă parte, percepția cetățeanului este influențată și de imaginea publică a administrației. Apoi, așteptările cetățeanului sunt marcate și de modul în care administrația publică este prezentată publicului. Astfel, campaniile de informare în care serviciile sunt prezentate ca fiind operative, eficiente, iar funcționarii bine pregătiți, sunt de natură să-l determine pe cetățean să se aștepte la astfel de caracteristici ale administrației.

De asemenea, un rol însemnat îl au relațiile anterioare pe care un cetățean le-a avut cu administrația publică, modul în care acestea s-au desfășurat influențând așteptările prezente și viitoare ale cetățeanului.

2.1.2. Factori extrinseci clientului administrației publice

Satisfacția cetățeanului în raport cu administrația publică este influențată și de anumiți factori externi, cum sunt anumite aspecte tangibile (starea clădirilor în care se desfășoară activitatea, echipamentele tehnologice și de comunicație existente, nivelul de securitate, etc.), atitudinea funcționarilor și măsura în care aceștia sunt pregătiți din punct de vedere profesional și, nu în ultimul rând, birocrația.

Astfel, desfășurarea unei activități de interes public într-o clădire vizibil deteriorată, insalubră, lipsa unor mijloace tehnice necesare (fax, xerox, etc.) ori funcționarea defectuoasă a acestora, va conduce, inevitabil, la o activitate defectuoasă, fapt ce va determina o atitudine negativă a cetățeanului față de serviciul respectiv. La polul opus, existența unor condiții exagerat de luxoase pentru desfășurarea unei activități, și în special atunci când activitatea respectivă lasă de dorit din alte puncte de vedere, poate lăsa cetățeanului impresia irosirii banului public, a proastei gestiuni. Din acest punct de vedere, considerăm că realitatea trebuie să fie undeva la mijloc și să fie definită prin moderație, eficiență și eficacitate.

Un alt aspect decisiv îl constituie comportarea funcționarilor publici față de clienții administrației, precum și măsura în care aceștia sunt pregătiți pe plan profesional. Astfel, aceștia trebuie să arate respect, considerație, și chiar empatie față de cetățean, să folosească un limbaj adecvat, profesional și accesibil, să înțeleagă nevoile cetățeanului. S-a arătat că funcționarii publici se află în serviciul cetățenilor, servesc intereselor legale ale acestora și sunt responsabili, în fața lor, „de modul în care își îndeplinesc sarcinile”.

Buna pregătire profesională a funcționarilor publici este esențială în corecta desfășurare a activității administrației publice. Este de la sine înțeles că va exista o atitudine negativă, de nemulțumire a cetățeanului, atunci când funcționarul cu care intră în contact arată o slabă instruire și nu-și cunoaște meseria. Din acest motiv, formarea continuă a funcționarilor publici stă în centrul unei bune administrații publice, formare ce trebuie să aibă în vedere și dezvoltarea abilităților de comunicare. Competența profesională a funcționarilor publici este liantul dintre cetățean și administrația publică, iar asupra criteriului care definește performanța acestora s-au formulat diverse opinii, în literatură delimitându-se trei aspecte de analizat în stabilirea competenței, și anume viteza, precizia și multilateralitatea. Considerăm că opinia cetățenilor în legătură cu un anumit funcționar este relevantă, într-o oarecare măsură, la stabilirea competenței acestuia. în fapt, un funcționar foarte bine pregătit poate să nu comunice atât de bine cu cetățenii ori să fie agresiv față de aceștia, primind astfel un feed-back negativ, spre deosebire de un alt funcționar, care, deși mai slab pregătit, „acoperă” carențele cu amabilitate față de client, cu o bună comunicare cu acesta.

Un alt aspect deloc de neglijat este birocrația, fenomen înțeles, în marea majoritate a cazurilor, ca fiind principalul „vinovat” de proasta funcționare a administrației publice. În fapt, termenul a fost introdus abia în a doua jumătate a sec. al XVIII-lea, în literatură evidențiindu-se următoarele caracteristici ale birocrației:

posturile au devenit permanente sau cvasi-permanente

există un statut juridic protector

se conturează tendința de înlăturare a oricărei responsabilități directe a funcționarilor.

Așadar, stricta organizare a administrației publice, a pașilor care trebuie urmați în desfășurarea oricărui proces, serviciu, etc., sub amenințarea unor sancțiuni, conduce, în cele din urmă, la crearea unor frustrări, atât din partea funcționarilor, care sunt nevoiți să respecte întru totul sarcinile impuse, cât și din partea cetățenilor, cărora le este greu să perceapă birocrația ca pe un fenomen pozitiv și tind să învinuiască funcționarii pentru greutățile pe care le întâmpină în desfășurarea unor activități (de exemplu, completarea unei mulțimi de documente, obținerea de avize, aprobări, de la diferite structuri ale administrației publice, etc.). Cu cât se stabilesc mai mulți pași de urmat și mai multe reguli de respectat într-o anumită activitate, cu atât cetățeanul tinde să fie mai nemulțumit de administrația publică.

Totuși, birocrația este percepută ca fiind „expresie a funcționării instituțiilor publice”, fiind un fenomen ce apare ca urmare a organizării, a ordinii pe care o presupune administrația publică. Astfel, birocrația în sine nu poate fi eradicată, aceasta echivalând cu un haos administrativ, organizatoric, însă efectele sale negative pot fi înlăturate sau, cel puțin, reduse.

2.3. Măsuri de optimizare a relației dintre cetățean și administrația publică

Deoarece factorii ce pot influența negativ atitudinea cetățeanului față de administrația publică sunt nenumărați, și uneori subiectivi, este imposibil de înlăturat toți, însă există aspecte ce pot fi cu siguranță remediate. Un bun punct de plecare ar fi cunoașterea și înțelegerea nevoilor cetățenilor, pe baza acestora fiind facilă trasarea unor măsuri de optimizare a administrației publice. Apoi, formarea profesională a funcționarilor și îmbunătățirea în permanență a competențelor acestora sunt absolut necesare pentru ca administrația publică să se adapteze exigențelor din ce în ce mai numeroase ale cetățenilor. În fine, considerăm că îndepărtarea birocrației, ca fenomen negativ și excesiv, ar constitui o modalitate eficace de îmbunătățire a relației dintre cetățean și administrația publică.

2.3.1. Cunoașterea nevoilor și așteptărilor cetățeanului

Este importantă conturarea nevoilor consumatorilor de produse și servicii publice, fie și din singurul considerent că este inutilă și ineficace oferirea unor servicii a căror utilitate nu poate fi stabilită. Altfel spus, nu se justifică existența unor servicii publice de care nu beneficiază nimeni sau beneficiul este infim comparativ cu forța economică antrenată în acordarea respectivului serviciu. În acest sens, putem analiza nevoile oamenilor, în general și al cetățenilor, în legătură cu administrația publică, în particular, raportându-ne la bine cunoscuta piramidă a lui Maslow. Acesta identifică cinci niveluri de trebuințe umane, după cum urmează: nevoi fiziologice („hrană, adăpost, mijloace economice de obținere a bunurilor necesare vieții”), nevoi de securitate („protecție împotriva factorilor distructivi, a agresiunilor de tot felul, împotriva catastrofelor naturale, a bolilor, împotriva oamenilor, etc”.), nevoia de apartenență, nevoia de stimă și nevoia de auto-realizare. Observăm că administrația publică are un rol important în satisfacerea nevoilor astfel delimitate ale cetățenilor, rolul său fiind mai conturat la baza piramidei și mai puțin important la vârful piramidei. Astfel, crearea de locuri de muncă, precum și acordarea diferitelor drepturi și ajutoare pecuniare (pensii, indemnizații de șomaj, de handicap, ajutoare sociale, alocații de stat pentru copii, etc.) reprezintă un mijloc important prin care se asigură cetățenilor obținerea bunurilor necesare subzistenței. Apoi, observăm că administrația joacă un rol însemnat în asigurarea siguranței cetățenilor, siguranță atât fizică, materială, cât și economico – socială (păstrarea ordinii publice prin măsuri specifice, instituirea unor măsuri de prevenire a dezastrelor naturale și ajutorare a cetățenilor atunci când acestea nu pot preîntâmpinate, etc.). După cum am mai arătat, aceste cerințe publice sunt îndeplinite de administrație, însă contează din ce în ce mai mult și modul de îndeplinire, gradul în care sunt satisfăcute nevoile cetățenilor. Spre exemplu, nu mai este suficientă intervenția administrației în sensul de a înlătura efectele negative ale unor evenimente (inundații, cutremure, etc.), ci se urmărește și intervenția promptă, eficientă, cât mai mult în ajutorul populației.

Nevoile cetățenilor nu se rezumă la cele menționate, ci îmbracă forme din cele mai diverse, motiv pentru care identificarea acestora poate fi dificilă. Astfel, față de administrația publică apare nevoia cetățenilor de a fi informați corect și în timp util, de a li se asigura condiții optime de îndeplinire a unor obligații sau de obținere și exercitare a unor drepturi, etc.

În ceea ce privește așteptările cetățenilor față de administrația publică, acestea pot fi determinate, după cum am mai arătat, prin intermediul sondajelor de opinie și al unei bune comunicări între cetățean și administrație. La fel cum cetățenilor le este pusă la dispoziție posibilitatea de a formula reclamații ori sesizări, considerăm că ar trebui încurajată și exprimarea opiniilor pozitive și formularea de sugestii, propuneri, menite să ajute administrația publică la conturarea cerințelor publicului. De fapt, administrația publică este o organizație ce desfășoară o activitate umană, cu ajutorul cetățenilor și în folosul acestora, astfel că înțelegerea nevoilor și așteptărilor sociale este o condiția principală în realizarea obiectivului de satisfacere a cerințelor cetățenilor, în mod eficient și în condiții de eficacitate. Spre exemplu, ar fi inutilă înființarea unei rețele de transport public într-o comună, serviciu ce este însă indispensabil într-o localitate urbană.

2.3.2. Formarea continuă a funcționarilor publici

Pregătirea profesională a funcționarilor publici este esențială pentru buna funcționare a organelor administrației publice, iar formarea continuă a acestora nu doar că se justifică, ci apare ca o necesitate, dată fiind evoluția societății și schimbările perpetue ce intervin pe plan economic, social și politic. De altfel, perfecționarea profesională a funcționarilor publici este o obligație, o îndatorire a acestora, întrucât nu am putea concepe o administrație în care funcționarii să nu își cunoască îndatoririle de serviciu ori să nu aibă cunoștințele necesare prestării respectivului serviciu. Dacă analizăm exemplificativ un birou de informare sau de relații cu publicul, funcționarii din cadrul acestuia aflându-se în permanent contact cu cetățenii și confruntându-se cu problemele și nevoile acestora, se desprinde neîndoielnic obligația ca respectivii funcționari să fie foarte bine pregătiți pentru profesia lor.

Se observă așadar o diferențiere, în literatură arătându-se că prin pregătirea profesională sau formarea profesională trebuie să înțelegem ansamblul proceselor prin care funcționarii își însușesc aptitudinile și cunoștințele necesare exercitării unei anumite profesii, în timp ce prin formare continuă sau perfecționare profesională se înțelege ansamblul proceselor, desfășurate de instituție, prin care angajații își îmbunătățesc și își completează cunoștințele și aptitudinile.

S-a arătat că politicile de formare și perfecționare profesională a funcționarilor publici trebuie să aibă în vedere două aspecte esențiale, respectiv adaptarea funcționarilor la schimbările intervenite la nivel macro și microeconomic, pe de o parte, și adaptarea la schimbările apărute în organizație ca urmare a inovațiilor, pe de altă parte, sistemul de formare și perfecționare fiind axat pe două ipostaze, și anume nivelurile obligatorii de formare profesională (cel mai elocvent exemplu în acest sens îl reprezintă formarea profesională inițială a persoanelor care doresc să exercite o anumită funcție) și perfecționarea profesională în centrele de pregătire naționale și regionale.

Performanțele funcționarilor publici sunt condiționate de o serie de factori, în prim plan situându-se pregătirea profesională pentru ocuparea unui post. În afara pregătirii școlare sau universitare, în literatură s-a arătat că psihologia funcționarului mai poate fi influențată de factori precum vârsta și sexul funcționarului, experiența profesională anterioară, vechimea în funcție și originea socială. Formarea continuă apare astfel absolut necesară pentru depășirea unor limite impuse de condițiile menționate. Spre exemplu, un funcționar cu o mare vechime în muncă, deci de o vârstă înaintată, se va adapta mai greu evoluției tehnologice, informatizării, participarea acestuia la cursuri de formare în domeniu fiind o cerință a cărei neîndeplinire ar putea conduce la imposibilitatea respectivului funcționar de a mai presta munca respectivă. Informatizarea administrației publice este un fenomen ce a luat o adevărată amploare în ultima perioadă, în prezent fiind de neconceput lucrul fără prelucrarea automată a datelor.

Pe de altă parte, o schimbare majoră în administrația publică din România a fost cauzată de aderarea și integrarea în Uniunea Europeană, acest proces presupunând ralierea la normele comunitare și respectarea unor standarde impuse, administrația publică având „într-un astfel de demers (…) un rol crucial”. Astfel, privind administrația ca o activitate umană, perfecționarea profesională a funcționarilor este o condiție sine qua non, a cărei utilitate nu trebuie să fie justificată ori demonstrată. Un exemplu în acest sens poate fi numărul din ce în ce mai mare a persoanelor juridice străine care activează pe teritoriul României, fiind parte astfel la diferite raporturi administrative. În aceste cazuri, cunoașterea de către funcționari a unei limbi de circulație internațională este, dacă nu o nevoie, cel puțin un avantaj deosebit pentru stabilirea unor relații de colaborare eficiente și mulțumitoare. Raportându-ne la satisfacția clientului administrației publice, este evident că o persoană ce nu cunoaște limba română sau are cunoștințe rudimentare, va fi mulțumită să constate că funcționarul „de la ghișeu” poate vorbi cu el într-o altă limbă, ce îi este cunoscută. În fapt, integrarea în Uniunea Europeană presupune schimbări majore și continue în administrația publică, începând de la modificări procedurale și legislative, informatizare, și până la perfecționarea profesională a personalului din administrație.

Formarea continuă presupune și verificarea cunoștințelor funcționarilor, evaluarea performanțelor profesionale urmărind o serie de obiective, în literatură fiind subliniate cele precum promovarea, identificarea cerințelor de instruire, luarea deciziilor economice, transferul și repartiția personalului. Astfel, pentru perfecționarea profesională este importantă verificarea cunoștințelor inițiale, pentru a se determina concret domeniile în care fiecare persoană trebuie să beneficieze de instruire de specialitate.

2.3.3. Eliminarea birocrației

Birocrația este definită ca fiind „interpretarea și aplicarea legilor, a dispozițiilor, a regulamentelor, etc. numai în litera lor, fără preocuparea de a le înțelege spiritul”, fiind un fenomen inerent administrației publice datorită organizării stricte pe care aceasta o presupune. Făcând referire la birocrație, în literatură s-a conturat opinia că activitatea administrației poate fi privită ca o structură corporatistă, desfășurarea acesteia vizând următoarele direcții principale: prevedere, organizare, coordonare, conducere și control. S-a susținut în literatura de specialitate că în prezent birocrația a triumfat, opinie la care ne raliem. Fenomenul a luat amploare datorită dezvoltării economico-sociale, dezvoltare ce a adus cu sine și nevoia unei mai bune organizări, a stabilirii unui cadru normativ și legislativ mai cuprinzător și a unor etape bine definite de urmat în îndeplinirea unor activități specifice. Analizând definiția oferită de Dicționarul Explicativ al limbii Române, observăm că efectul negativ al birocrației constă în faptul că legea, normele, regulile sunt înțelese și aplicate ad litteram, neținându-se cont de înțelesul lor, atunci când acesta nu este explicit, sau de scopul pe care îl urmărește. Astfel, exemplificând procedura emiterii unei autorizații, în cadrul căreia este necesară prezentarea diplomei de studii, de multe ori nu se acceptă o copie legalizată din simplul considerent că regula nu specifică această posibilitate. În acest exemplu, cetățeanul care se confruntă cu această problemă va folosi termenul de „birocrație” pentru a descrie situația, însă fenomenul cuprinde nu doar faptul că s-a făcut o interpretare strictă a regulilor, ci și condițiile din mediul administrativ care au favorizat și încurajat un asemenea comportament.

Max Weber a formulat teoria birocratică, în vederea explicării modului în care administrația modernă este organizată, definind administrația și, în strânsă legătură, birocrația, ca „o organizație cu structură piramidală a autorității care utilizează aplicarea regulilor universale și impersonale pentru a menține această structură a autorității și care subliniază aspectele negative ale administrației”.

În contextul economico-social și politic actual, birocrația își pierde înțelesul strict oferit de dicționar, devenind un termen abstract folosit tot mai mult pentru caracterizarea generală a administrației publice. S-a susținut chiar că birocrația este un necesar, un fenomen determinat de faptul că „societatea are nevoie de tot mai mulți oameni care să poată traduce lucrurile complicate în termeni care pot fi înțeleși și utilizați într-o democrație”.

În literatura de specialitate actuală există tendința de a minimaliza efectul negativ al birocrației, fapt ce ar conduce în esență la schimbarea înțelesului termenului. Astfel, s-a arătat că birocrația este un fenomen normal, existent ca urmare a regulilor și organizării administrației, care obține, produce, consumă și distribuie informație. Privită astfel, birocrația apare ca un instrument, un mijloc utilizat de administrație în atingerea scopului de satisfacere a nevoilor publice, deși, în practică, este obstacolul cel mai întâlnit în desfășurarea optimă a activității administrației.

Birocrația a fost definită ca „sistemul în care preponderența în direcția realizării afacerilor publice aparține serviciilor administrative, adică birourilor”. Observăm că literatura de specialitate analizează fenomenul birocratic privindu-l într-o strânsă legătură cu administrația publică, între administrație și birocrație existând o relație reciprocă de determinare, astfel că putem afirma că fără birocrație, administrația publică nu și-ar mai desfășura activitatea.

Diminuarea birocrației este unul dintre acele lucruri care este mult mai greu de aplicat în practică decât de formulat la stadiul de idee. Aceasta deoarece legea, regulamentele, normele sunt emise pentru a se asigura un cadru optim de desfășurare a activității, nerespectarea lor nefiind o opțiune. Astfel, regulile ar trebui formulate încât să nu lase loc de interpretare, iar aplicarea lor să nu conducă la apariția unor situații inechitabile sau la îngreunarea unor procese ale administrației publice. Dar instituirea mai multor reguli sau înăsprirea acestora ori chiar simplul fapt de a le clarifica pe cele existente presupune favorizarea fenomenului birocrației, pentru că astfel ar exista mai multe norme a căror strictă aplicare se impune. O altă soluție pentru diminuarea birocrației ar fi crearea de noi locuri de muncă în administrația publică, astfel încât să fie scurtat timpul alocat desfășurării unei activități, chiar cu îndeplinirea tuturor formalităților și rigorilor impuse de cadrul normativ și legislativ. Mai mulți funcționari publici ar însemna distribuirea responsabilităților și sarcinilor de serviciu și, prin urmare, desfășurarea activității într-un termen mai scurt.

Capitolul 3

Reforma administrației publice în România

Odată cu schimbarea regimului politic, s-au impus și schimbări majore în administrația publică, astfel încât aceasta să răspundă noilor cerințe socio-economice, precum și noului context politic. În plus, România trebuie să se adapteze schimbărilor geopolitice apărute la nivel mondial, și cu precădere cerințelor impuse de aderarea și integrarea în Uniunea Europeană, proces ce a antrenat o serie de schimbări economice, politice, administrative și sociale.

S-a arătat că reforma administrației publice înseamnă mai mult decât „îmbunătățirea capacității administrative”, fiind un concept ce cuprinde toate aspectele organizării administrației publice, atât la nivel central, cât și local, având în vedere structura instituțiilor și organelor administrației, procesele desfășurate în sectorul public, precum și modul în care funcționarea acestora este controlată și actualizată.

Astfel, prin toate măsurile adoptate în vederea reformării administrației publice se urmărește îmbunătățirea acesteia, în mod implicit crescând și satisfacția cetățeanului față de serviciile publice.

3.1. Cadrul legislativ și organizatoric

Reforma administrației publice trebuie realizată urmărind schimbări și îmbunătățiri în toate domeniile care vizează interesul public, începând cu procesul de descentralizare și până la crearea unui corp profesionist de funcționari publici, cadrul legislativ și organizatoric trebuind să reglementeze toate aceste aspecte.

În cadrul strategiei de aderare la Uniunea Europeană, prezentată la Bruxelles, au fost stabilite opt obiective principale privind reforma administrației publice, în cadrul fiecăruia fiind conturate măsurile necesare pentru realizarea obiectivelor, precum și termenele de îndeplinire. Acestea au fost prezentate în literatura de specialitate după cum urmează:

– respectul față de cetățean

– separarea funcțiilor politice de cele administrative

– crearea unui corp al funcționarilor publici de carieră, profesional și neutru politic

– definirea clară a rolului, responsabilităților și relațiilor dintre instituții

– subsidiaritatea

– asigurarea transparenței actului de guvernare

– simplificarea procedurilor și actelor normative

– parteneriatul cu societatea civilă și sectorul privat.

În ceea ce privește măsurile propuse, amintim următoarele, fără a fi exhaustivi:

– elaborarea unui proiect de lege privind accesul la informațiile publice

– elaborarea codului de proceduri administrative

– elaborarea legii privind salarizarea funcționarilor publici

– elaborarea cartei calității serviciilor publice.

Întrucât reforma administrației publice privește toate sectoarele de interes public, ar fi imposibilă crearea unui cadru legislativ strict, care să reglementeze în concret reforma. Astfel, acest cadru este asigurat de totalitatea actelor normative emise în vederea asigurării reformării administrației publice. Astfel, un pas important în crearea cadrului legislativ și normativ îl constituie elaborarea Proiectului Codului de procedură administrativă, care, potrivit art. 1, „reprezintă cadrul normativ principal de înfăptuire a activității administrației publice și are ca scop realizarea competenței autorităților publice cu respectarea interesului public și a drepturilor subiective/ intereselor legitime ale persoanelor fizice sau juridice, precum și a regulilor statului de drept”.

În legătură cu procesul de reformă a administrației, se evidențiază Legea nr. 544/ 2001 privind liberul acces la informațiile de interes public, prin care se asigură dreptul cetățenilor de a accesa informațiile de interes public, așa cum sunt acestea delimitate de legiuitor, în înțelesul art. 2 din legea în discuție. De asemenea, putem aminti Legea nr. 284/ 2010, cu modificările și completările ulterioare, privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, care are în vedere stabilirea cadrului legal de salarizare a personalului din componența autorităților și organismelor administrației publice, atât la nivel central, cât și local.

În ceea ce privește descentralizarea serviciilor publice, ca obiectiv al reformei administrației publice, cadrul legislativ este asigurat de Legea nr. 195/2006 a descentralizării și de Hotărârea Guvernului nr. 139/2008 privind aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 195/2006, un rol extrem de important avându-l Consiliul Guvernamental pentru Monitorizarea Reformei Administrației Publice, înființat prin Hotărârea nr. 951/ 2001 și reorganizat prin Hotărârea nr. 925/2003. Conform art. 3 din acest din urmă act normativ, secretariatul pentru reforma administrației publice are în compunere Unitatea Centrală pentru Reforma Administrației Publice, organism cu atribuții esențiale în reformarea administrației, asupra căruia vom insista în subcapitolul 3.2. al lucrării de față.

3.1.1. Premisele reformei administrației publice

Reforma administrației publice este o necesitate, în primul rând datorită schimbării regimului politic al României, în urma Revoluției din 1989, fiind evident că principiile și direcțiile de acțiune ale statului comunist nu coincid cu cele ale unui stat democratic. În literatură s-a arătat că în perioada următoare Revoluției din 1989 s-a produs o politizare a administrației, efectele constând în pierderea controlului puterii politice statale asupra administrației publice și pierderea controlului asupra economiei.

Apoi, aderarea României la Uniunea Europeană a reprezentat un alt punct crucial pentru reformarea administrației publice, întrucât s-a impus armonizarea legislativă și administrativă la standardele și recomandările europene.

Motivele care stau la baza reformei au fost delimitate în patru categorii, așa cum sunt ele arătate în Strategia Guvernului privind accelerarea reformei în administrație publică:

motive economice

motive tehnologice

motive sociologice

motive instituționale.

În cadrul acestor categorii sunt cuprinși toți factorii care determină necesitatea reformei, începând cu nevoia cetățenilor de a beneficia de serviciile publice în mod satisfăcător și de a avea acces la orice informații de interes public, și până la schimbările intervenite pe plan instituțional și legislativ de aderarea României la Uniunea Europeană.

Aceeași strategie propune schimbarea administrației în patru planuri, respectiv pe plan strategic (delimitarea rolului administrației publice de rolul administrației private), pe plan legal (promovarea legilor-cadru), pe plan organizațional (reducerea ierarhiilor și simplificarea proceselor administrative) și pe plan cultural.

În esență, reforma administrației publice vizează o serie de măsuri, generale și speciale, ce vor conduce la îmbunătățirea sistemului administrației publice și, inerent, la consolidarea relației dintre cetățean și administrație. În literatură s-a arătat că raportul dintre cetățeni și administrația publică poate fi schimbat în mod pozitiv prin „motivarea acțiunilor administrației, scurtarea termenelor și transparența actului de administrare”, autorul subliniind faptul că sloganul social-democrat „Administrația în serviciul cetățeanului” semnifică o apropiere, din punct de vedere geografic și psihologic, a administrației față de cetățeni.

După cum am arătat, atitudinea cetățeanului față de administrația publică este influențată de factori precum comportamentul funcționarilor publici, modul de desfășurare a proceselor administrative, nivelul birocrației. Astfel, reforma administrației publice urmărește înlăturarea sau, cel puțin, diminuarea, acelor factori negativi, promovarea aspectelor pozitive și îmbunătățirea pe ansamblu a proceselor și acțiunilor administrației.

3.1.2. Autorități implicate în reforma administrației publice

Nu se poate vorbi despre o instituție sau un organism determinat care are atribuții în reforma administrației publice, întrucât acest proces este unul de durată, având implicații pe diverse planuri, care necesită intervenția tuturor autorităților și o bună colaborare între acestea în vederea atingerii scopului comun al reformării administrației.

Raportându-ne la separația puterilor în stat, vom observa că atribuții în domeniul reformei administrației revin atât puterii legislative (reprezentate de Parlament, prin cele două Camere), care are rolul legiferării, cât și puterii executive (reprezentate de Președinte, Guvern, ministere, organe de specialitate ale administrației publice centrale și locale). Un exemplu concret îl constituie elaborarea proiectelor de lege, care ulterior se supun aprobării Parlamentului.

Considerând că serviciile publice reprezintă o prioritate în reforma administrației publice, putem concluziona că fiecare instituție, organizație, structură care furnizează servicii publice are rolul său în procesul de reformă a administrației publice. Aceasta deoarece există un cadru organizatoric și legislativ pe baza căruia fiecare dintre organismele menționate își desfășoară activitatea, ori reforma administrației urmărește tocmai îmbunătățirea acestui cadru.

În literatura de specialitate s-au delimitat principalii „actori” în cadrul procesului de reformare a administrației publice și responsabilitățile lor, aceștia fiind:

Primul Ministru, care are îndatorirea de a coordona în ansamblu reforma Guvernului și de a delega miniștrilor sarcinile specifice

Ministerul Administrației și Internelor, având rolul de coordonare a procesului de descentralizare și a procesului de reformare a funcției publice

Consiliul Superior pentru Reforma Administrației Publice, Coordonarea Politicilor Publice și Ajustare Structurală, care are rolul de analiză a strategiilor sectoriale, de înaintare de sugestii către ministere și recomandări Primului Ministru

Ministerul Finanțelor Publice, având atribuția elaborării și implementării strategiei Guvernului în domeniul finanțelor publice, precum și rolul susținerii financiare a reformei administrației publice

Secretariatul General al Guvernului, prin Unitatea de Politici Publice, care are rol de liant între diferitele instituții cu rol în formularea politicilor publice, precum și rolul de a întări capacitatea Guvernului în domeniul politicilor publice

Unitatea Centrală pentru Reforma Administrației Publice, care asigură cadrul tehnic al reformei administrației publice și al procesului de descentralizare, monitorizând aceste procese

Agenția Națională a Funcționarilor Publici, având responsabilitatea managementului funcției publice

Institutul Național de Administrație, în sarcina căruia cade elaborarea și implementarea strategiei de formare continuă a funcționarilor publici, precum și a grupurilor țintă strategice.

Observăm că reforma administrației publice presupune antrenarea, mai mult sau mai puțin, a unor structuri diversificate ale administrației, responsabilitățile regăsindu-se atât la nivel central, cât și local, procesul reformării presupunând o strânsă colaborare între instituțiile și structurile publice.

3.1.3. Contextul european și reforma administrației publice din România

După cum am arătat, aderarea României la Uniunea Europeană presupune armonizarea legislației românești și a modului de organizare și funcționare a administrației publice la standardele și regulile europene, fiind astfel una dintre principalele premise ale reformei administrației publice.

Nu există un acquis comunitar referitor la administrația publică, însă prin intermediul administrației se realizează absorbția fondurilor europene, astfel că o administrație eficientă echivalează cu mai buna absorbție a fondurilor comunitare, precum și adaptarea la normele europene.

Pe de altă parte, schimbarea legislației românești astfel încât aceasta să corespundă cerințelor europene constituie un mijloc eficient prin care se încurajează reforma administrației publice, întrucât schimbarea cadrului legislativ presupune schimbarea modului în care administrația publică își desfășoară activitatea. În literatură s-a arătat că instituțiile din țara noastră responsabile cu reforma funcției publice, ca parte a reformei administrației publice, sunt Agenția Națională a Funcționarilor Publici (care are în vedere managementul funcției publice) și Institutul Național de Administrație (în vederea formării continue a funcționarilor publici). Întrucât integrarea în Uniunea Europeană a presupus ralierea la acquis-ul comunitar, și în domeniul administrației publice au fost necesare modificări legislative, cea mai semnificativă îmbunătățire realizându-se prin adoptarea Legii nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției. De asemenea, adaptarea administrației publice la cerințele europene s-a realizat și prin adoptarea unor acte normative date în completarea legislației, dintre care amintim, cu titlu exemplificativ, Hotărârea Guvernului nr. 611/ 2008 pentru aprobarea normelor privind organizarea și dezvoltarea carierei funcționarilor publici, Hotărârea Guvernului nr. 1210/ 2003 privind organizarea și funcționarea comisiilor de disciplină și a comisiilor paritare din cadrul autorităților și instituțiilor publice, Legea nr. 7/ 2004 privind Codul de conduită a funcționarilor publici.

3.2.. Unitatea Centrală pentru Reforma Administrației Publice

Unitatea Centrală pentru Reforma Administrației Publice (UCRAP) a luat ființă prin Ordinul Ministrului Administrației Publice nr. 134/2002, sub forma unei structuri de specialitate, fără personalitate juridică, în cadrul aparatului central al Ministerului Administrației și Internelor.

3.2.1. Organizarea și funcționarea Unității Centrale pentru Reforma Administrației Publice

După cum am arătat, UCRAP are competență generală în realizarea reformei administrației publice, în îndeplinirea acestui scop elaborând și implementând proiecte specifice și având rolul de reglementare și monitorizare a proceselor de reformă. Așa cum sunt stabilite pe site-ul oficial, valorile UCRAP sunt:

– unitate în abordarea măsurilor de reformă în administrație publică

– competență în transpunerea măsurilor de reformă

– responsabilitate față de actul administrativ

– adaptabilitate la nevoile administrației

– performanță în atingerea obiectivelor stabilite.

Așa cum prevede art. 1 alin. 3 din Hotărârea Guvernului nr. 925/ 2003, UCRAP face parte din secretariatul ministrului administrației și internelor, printre atribuțiile sale enumerându-se și organizarea reuniunilor Consiliului guvernamental pentru Monitorizarea Reformei Administrației Publice, atribuție instituită prin art. 1 alin. 4 al hotărârii în discuție. În același act normativ se arată, în art. 2 lit. b), că UCRAP întocmește raportul anual și elaborează propuneri, pe care le înaintează spre analiză Consiliului guvernamental. În art. 6 alin. 7 se prevede că UCRAP are îndatorirea de a întocmi un ghid de proceduri specifice pentru reglementarea rețelei naționale de modernizatori, acest act fiind supus aprobării ministrului administrației și internelor.

3.2.2. Proiecte implementate și proiecte în curs de implementare privind reforma administrației publice

Unitatea Centrală pentru Reforma Administrației Publice a elaborat și a implementat, în colaborare cu diverse structuri ale administrației, proiecte menite să asigure îmbunătățirea unor aspecte ale sectorului public.

Dintre proiectele implementate, ale căror rezultate au fost măsurate, enumerăm „Studiu diagnostic privind fenomenul de corupție în administrația publică locală”, implementat în colaborare cu Direcția Generală Anticorupție, „Mecanisme moderne pentru o administrație eficientă”, „Un cadru legislativ mai coerent pentru o administrație eficientă”, „Asociațiile de dezvoltare intercomunitară – instrument pentru furnizarea în comun, în condiții de calitate și eficacitate, a serviciilor publice locale”, proiect realizat în colaborare cu Asociația Comunelor din România, „Administratorul public – factor de succes pentru un management eficient la nivel local”, proiect desfășurat în colaborare cu Uniunea Națională a Consiliilor Județene din România, Asociația Municipiilor din România, Asociația Orașelor din România și Asociația Comunelor din România, „Fondul de modernizare pentru dezvoltarea administrației publice la nivel local” și „Proiectul Tinerilor Profesioniști”. În continuare vom prezenta succint obiectivele, scopurile și rezultatele unora dintre proiectelor enumerate.

Studiu diagnostic privind fenomenul de corupție în administrația publică locală

Acest proiect a avut ca obiectiv îmbunătățirea proceselor administrației publice, în special a celei locale, pentru creșterea eficienței și eficacității organizaționale, precum și pentru creșterea gradului de responsabilizare a administrației, iar scopul proiectului a vizat determinarea nivelului real al corupției în cadrul administrației publice locale, identificarea cauzelor care stau la baza acesteia și efectele corupției. În urma implementării proiectului, s-a realizat o cercetare sociologică în rândul reprezentanților autorităților administrației publice, a mass-media și, nu în ultimul rând, al cetățenilor, în calitate de beneficiari ai serviciilor publici.

De asemenea, realizarea proiectului a însemnat elaborarea unui ghid de bună practică pentru prevenirea faptelor de corupție în rândul reprezentanților administrației publice, dar și în rândul cetățenilor. Pe durata desfășurării proiectului, s-au întreprins 20 de întâlniri de lucru la nivel național în cadrul cărora s-au formulat propuneri pentru combaterea fenomenului corupției, s-a analizat situația corupției din administrația publică din România și s-au stabilit direcții de acțiune pentru prevenirea corupției.

Mecanisme moderne pentru o administrație eficientă

Obiectivul proiectului a fost dezvoltarea și implementarea de noi metodologii menite să crească eficiența activității administrației publice, scopul constând în crearea unui sistem de management integrat la nivelul administrației publice centrale și locale. În urma derulării proiectului, au fost dezvoltate în instituțiile publice o serie de instrumente pentru modernizarea administrației, precum CAF ONLINE (Cadrul comun de Autoevaluare a modului de Funcționare a instituțiilor publice).

Un cadru legislativ mai coerent pentru o administrație eficientă

Proiectul a avut drept obiectiv îmbunătățirea și sistematizarea cadrului legislativ al administrației publice, prin fundamentarea și elaborarea proiectului Codului administrativ, precum și facilitarea implementării acestuia. Rezultatul fundamental al proiectului a constat în redactarea proiectului Codului administrativ, variantă intermediară, supusă ulterior discuțiilor.

Administratorul public – factor de succes pentru un management eficient la nivel local

Obiectivul proiectului a constat în eficientizarea managementului la nivelul administrației publice locale, prin realizarea scopului de dezvoltare a funcției de administrator public. S-a desfășurat o campanie de promovare a funcției de administrator public și s-au organizat seminarii și cursuri de formare profesională, în urma acestora angajându-se peste 170 de administratori publici.

Toate aceste proiecte elaborate și susținute de UCRAP vizează un obiectiv general, și anume optimizarea activității administrației publice. Atingerea acestui țel înseamnă și îmbunătățirea relației dintre cetățean și administrație, întrucât presupune oferirea unor servicii publice în condiții de eficiență și eficacitate, potrivit nevoilor sociale.

3.2.3. Direcțiile de acțiune ale Unității Centrale pentru Reforma Administrației Publice

Unitatea Centrală pentru Reforma Administrației Publice are competențe în diverse planuri ale administrației publice , direcțiile sale de acțiune vizând patru domenii principale, respectiv:

reglementare și monitorizare în procesul de reformă

modernizarea administrației publice

descentralizarea administrației publice

simplificare administrativă

În ceea ce privește reglementarea și monitorizarea procesului de reformă, UCRAP are principala responsabilitate de codificare a legislației în domeniul administrației publice, cel mai important pas în acest sens fiind participarea la elaborarea proiectului Codului administrativ, acesta propunând soluții pentru optimizarea administrației publice în cinci domenii: administrație publică centrală și locală, personalul din administrația publică, proprietatea publică și privată a statului și a unităților teritorial-administrative și serviciile publice.

Premisele ce au stat la baza formulării proiectului Codului administrativ sunt lipsa unității actelor normative și legislative aplicabile administrației publice, precum și lipsa unor reguli sistematizate care să permită accesibilitatea administrației față de cetățean.

În esență, proiectul Codului administrativ are în vederea crearea unui cadru juridic complex, care să răspundă necesităților actuale, precum și simplificarea unor procese derulate în administrația public (precum procedura de validare a mandatelor consilierilor locali) și clarificarea unor termeni uzuali în administrația publică (precum „funcționar public”, „funcție publică”).

Referitor la modernizarea administrației publice, UCRAP are în vedere instrumente privind managementul calității și al performanței, acestea fiind principalele planuri asupra cărora se urmărește îmbunătățirea managementului. De altfel, calitatea serviciilor și a bunurilor publice oferite reprezintă premisa satisfacției cetățeanului în raport de administrația publică, iar oferirea acestora în condiții de eficiență și eficacitate este o condiție fundamentală, întrucât susținerea pe termen lung a unor servicii publice calitative presupune o bună utilizare a resurselor. Așa cum s-a susținut și în literatura de specialitate, „rolul instituției publice este acela de a oferi produse și servicii publice de cea mai bună calitate, pentru satisfacerea nevoilor sociale generale și specifice, în condiții de eficiență economică”.

Raliindu-ne la această opinie, considerăm că îmbunătățirea serviciilor publice trebuie să se axeze pe optimizarea tuturor aspectelor ce țin de acestea, nu doar pe serviciu în esența sa. Astfel, este necesară formarea și perfecționarea personalului din administrația publică, asigurarea unor condiții bune de lucru (clădiri întreținute, tehnologie la nivelul cerințelor din prezent, etc.), stabilirea serviciilor publice esențiale pentru un anumit segment de beneficiari și a unor procese bine delimitate de oferire a acestor servicii, analiza resurselor implicate și conturarea unor metode concrete de eficientizare a utilizării acestora. Este evident rolul UCRAP în reformarea administrației publice, întrucât această organizație are atribuții în tot ceea ce înseamnă reforma în domeniu, pornind de la reglementarea legală și normativă, simplificarea administrativă, descentralizare și până la asigurarea calității serviciilor publice.

Rolul UCRAP în procesul de descentralizare a administrației publice se reflectă în special, dar nu exclusiv, în elaborarea rapoartelor privind procesul de descentralizare, așa cum sunt rapoartele privind anul 2011 și anul 2012.

Analizând cele două rapoarte, observăm că în cursul anului 2011 au fost stabilite pentru realizare 9 activități în domeniul descentralizării, dintre care doar două au fost finalizate. Trei dintre activitățile propuse se aflau în curs de realizare (la finele anului 2011) iar patru dintre activități nu au fost realizate. În ceea ce privește procesul de descentralizare desfășurat în primul trimestru al anului 2012, observăm că în domeniul agriculturii nu s-a înregistrat niciun progres, în timp ce realizări semnificative s-au constatat în domeniul atribuțiilor administrației publice privind tineretul, prin elaborarea proiectului de modificare și completare a Legii tineretului nr. 350/2006.

Reforma administrației publice este un proces de durată, care vizează toate aspectele și ramurile administrației publice, în desfășurarea căruia sunt implicate toate autoritățile și instituțiile statului, UCRAP având însă funcții specifice, concret determinate.

Reluând ideea că în prezent furnizarea unor servicii publice nu mai este suficientă, ci se urmărește și creșterea satisfacției cetățenilor în administrația publică, este reliefat rolul reformei administrației în creșterea calității serviciilor oferite și, prin urmare, a gradului de mulțumire a cetățeanului.

3.3. Efectele descentralizării administrației publice asupra relației dintre cetățean și administrația publică

Descentralizarea este definită în literatura de specialitate ca „transferul de competență administrativă și financiară de la nivelul administrației publice centrale la nivelul administrației publice locale sau către sectorul privat”. Astfel, vorbind despre descentralizarea administrației publice centrale, ne referim, în esență, la centralizarea administrației publice locale și lărgirea autonomiei acesteia, urmărindu-se, prin acest proces, adaptarea cât mai facilă a administrației locale la cerințele și așteptările colectivităților locale. S-a arătat că „realizarea efectivă a activităților administrației publice locale se înfăptuiește prin intermediul autorităților publice locale ce acționează în baza principiilor descentralizării și autonomiei locale”. Aceste principii sunt consfințite de Constituția României, în art. 120, împreună cu principiul deconcentrării serviciilor publice. Transferul unor competențe către sectorul privat este o necesitate a prezentului, asigurându-se astfel crearea unei concurențe, a unei pieți, cadru care va conduce la creșterea satisfacției cetățeanului privind anumite servicii. Un exemplu în acest sens constă în liberalizarea pieții serviciilor poștale, începând cu data de 1 ianuarie 2013, acțiune ce are ca urmare principală favorizarea concurenței, constând în faptul că există posibilitatea ca societăți private să preia din atribuțiile Poștei Române.

3.3.1.Cadrul legislativ și normativ al descentralizării

În primul rând, descentralizarea administrației publice este reglementată, după cum am arătat, de art. 120 din Constituția României, precum și de Legea cadru privind descentralizarea nr. 339/2004 (abrogată odată cu intrarea în vigoare a Legii-cadru privind descentralizarea nr. 195/2006). De asemenea, prevederi importante referitoare la procesul de descentralizare și modul în care acesta este realizat se regăsesc în Legea administrației publice locale nr. 215/2001, care prevede faptul că se constituie consiliile județene, care au ca scop realizarea și coordonarea activităților de interes județean. Descentralizarea este un proces amplu, cadrul legal și normativ fiind complex, asigurat, pe lângă cele menționate, de diverse acte normative, precum cele care stabilesc statutul funcționarilor publici (Legea nr. 188/1999), transparența decizională în administrația publică (Legea nr. 52/2003), condițiile exercitării unor profesii liberale (Legea nr. 51/1995 privind profesia de avocat, Legea nr. 192/2006 privind profesia de mediator, etc.), conduita funcționarilor publici (Legea nr. 7/2004), conduita personalului contractual din administrația publică (Legea nr. 477/2004). Generalizând, putem afirma că descentralizarea administrației publice este reglementată, într-o măsură mai mare sau mică, de orice act normativ emis după anul 1991, deci după adoptarea Constituției. Aceasta deoarece orice act legislativ trebuie să se conformeze legii fundamentale a statului, ori, după cum am arătat, Constituția prevede descentralizarea administrației, astfel că toate actele legislative și normative se supun acestui principiu. Legea nr. 195/2006 privind descentralizarea stabilește aspectele esențiale ale procesului de descentralizare, definind termeni specifici și stabilind principiile pe baza cărora se desfășoară procesul. În cuprinsul acestei legi sunt stabilite regulile generale ale procesului de descentralizare, rolul și competențele autorităților publice locale, precum și cadrul instituțional al descentralizării. Așadar, conform art. 3 din legea în discuție, principiile care stau la baza procesului de descentralizare sunt:

principiul subsidiarității, conform căruia exercitarea competențelor administrației publice locale se realizează de autoritatea locală care se află, din punct de vedere administrativ, cel mai aproape de cetățean

principiul asigurării resurselor necesare competențelor transferate, conform căruia autorităților publice locale le vor fi asigurate resursele necesare desfășurării activităților specifice proporțional cu nivelul competențelor transferate, astfel încât aceste competențe să poate fă exercitate în condiții optime

principiul responsabilității autorităților administrației publice locale, care presupune ca autoritățile locale să realizeze competențele ce le-au fost transferate la nivelul calitativ impus pentru furnizarea serviciilor publice

principiul stabilității și predictibilității procesului de descentralizare, conform căruia descentralizarea trebuie realizată cu respectarea unor reguli și criterii determinate, care să nu limiteze autoritatea publică locală și nici autonomia financiară locală

principiul echității, presupunând accesul tuturor cetățenilor la serviciile publice

principiul constrângerii bugetare, conform căruia transferurile speciale și subvențiile nu pot fi folosite de autoritățile publice locale pentru acoperirea unor deficite ale bugetului local.

Analizând principiile enumerate, precum și întregul cadru legislativ și normativ în conformitate cu care trebuie să se desfășoare procesul de descentralizare, observăm că există câteva reguli bine determinate, fiind stabilite drepturile și obligațiile ce cad în sarcina autorităților publice locale ca urmare a descentralizării. Putem afirma chiar că, din punct de vedere teoretic, s-au conturat condiții propice realizării procesului de descentralizare, respectarea în totalitate a acestor condiții fiind de natură să asigure obținerea unor rezultate pozitive.

3.3.2. Etapele procedurale ale descentralizării

Fiind un proces ce implică o multitudine de aspecte, la nivel financiar, politic, structural, este absolut necesară delimitarea etapelor realizării descentralizării. Pe site-ul oficial al Unității Centrale pentru Reforma Administrației Publice este publicat un articol privind aspecte generale ale descentralizării, în cadrul acestuia fiind prezentate etapele procedurale ale descentralizării, după cum urmează:

constituirea unor grupuri de lucru, la nivelul autorităților administrației publice centrale, în vederea descentralizării competențelor

analiza stadiului descentralizării la nivel sectorial și elaborarea strategiei sectoriale de descentralizare, strategie însoțită de un plan de acțiune în care să fie concret determinate autoritățile locale către care vor fi transferate resursele necesare atingerii obiectivelor, termenele care trebuie respectate în implementarea măsurilor de descentralizare și rezultatele estimative ale procesului de descentralizare. În cadrul acestei etape se întocmesc rapoarte privind descentralizarea, acestea constituind un punct de reper în evaluarea procesului de descentralizare sectorială.

consultarea și dezbaterea publică privind desfășurarea procesului de descentralizare cu toți actorii implicați

în urma analizării stadiului descentralizării și a dezbaterilor publice privind modul în care sunt implementate măsurile specifice, Guvernul adoptă strategiile în domeniu, urmând aplicarea acestora.

elaborarea cadrului legislativ în baza căruia se transferă competențele către autoritățile publice locale.

Sintetizând etapele enumerate, putem afirma că procesul de descentralizare presupune parcurgerea următorilor pași:

– planificare;

– analiza procesului de descentralizare;

– adoptarea strategiilor de descentralizare;

– elaborarea cadrului legislativ și normativ;

– control și supervizare.

Desigur, aceste etape nu pot fi parcurse în baza unui program predeterminat, întrucât transferul de competențe nu se poate realiza instantaneu, situație ce ar crea un haos administrativ, ci gradual, termenele pentru fiecare etapă modificându-se în funcție de necesități. În fapt, transferul competențelor se face autorităților locale care au capacitate administrativă, „capacitate ce este verificată și evaluată de către organele centrale”, odată cu acest transfer fiind necesară și asigurarea resurselor, în primul rând financiare, ce vor fi antrenate în realizarea competențelor. Astfel, este imposibil un transfer de competențe total și instantaneu întrucât aceasta nu ar mai lăsa timpul necesar verificării și stabilirii competențelor ce vor fi transferate, precum nici pentru determinarea resurselor ce vor fi alocate. Transferul resurselor necesare îndeplinirii noilor competențe privește atât aspectul financiar, câr și resursa umană, precum și asigurarea echipamentelor tehnologice de lucru, a spațiilor necesare desfășurării activităților, instruirea personalului din administrația publică, etc., realizarea acestor eforturi fiind posibilă într-o perioadă de timp suficient de mare încât să se asigure desfășurarea în condiții de continuitate , eficiență și eficacitate a proceselor administrației publice.

3.3.3. Măsuri și obiective în procesul de descentralizare

Legea nr. 195/ 2006 prevede, în Capitolul II, Secțiunea I, regulile generale ale procesului de descentralizare, acestea fiind:

– competențele exercitate de către autoritățile publice centrale se transferă către autoritățile publice locale cu respectarea principiului subsidiarității și a criteriilor economiei de scară și a ariei geografice a beneficiarilor;

– transferul de competențe se realizează pe baza unor metodologii specifice și a unor analize de impact;

– transferul competențelor se realizează concomitent cu asigurarea resurselor necesare exercitării acestora, iar exercitarea competențelor se face doar după transmiterea resurselor financiare, finanțare ce va fi asigurată exclusiv de către administrația publică centrală;

– autoritățile publice locale sunt obligate să respecte standardele de calitate în îndeplinirea competențelor transferate.

Descentralizarea administrației publice presupune elaborarea unor strategii și proiecte pentru fiecare sector în parte, întrucât este vorba despre un proces complex, ce trebuie mulat necesităților fiecărui domeniu, fiind imposibilă elaborarea unui program și stabilirea unor etape valabile la nivel național și pentru toate ramurile administrației publice. În anul 2010 a fost aprobat memorandumul cu tema „Asumarea de către Guvern a calendarului de activități privind derularea procesului de descentralizare”, în cuprinsul acestuia stabilindu-se măsurile de adoptat în procesul de descentralizare, în funcție de cinci domenii, respectiv: cultură, sănătate, agricultură, învățământ preuniversitar, tineret și sport.

Pe site-ul oficial al Guvernului României sunt prezentate aceste măsuri, în domeniul culturii stabilindu-se descentralizarea unor centre de cultură aflate în subordinea Ministerului Culturii și Patrimoniului Național, precum și descentralizarea sălilor și grădinilor de spectacol cinematografic. În sectorul sănătății s-a impus măsura transferului competențelor privind administrarea și managementul unităților sanitare cu paturi către autoritățile publice locale sau județene, un aspect important fiind faptul că se pune accent pe dezvoltarea managementului calității serviciilor oferite cetățenilor și pe satisfacția acestora în legătură cu serviciile medicale. Este de observat faptul că se pune accent pe părerea cetățenilor și se urmărește creșterea gradului de satisfacție a acestora în raport de administrația publică. În ceea ce privește agricultura, s-a impus măsura reglementării cadrului administrativ pentru desfășurarea descentralizării, precum și elaborarea proiectelor actelor normative necesare continuării procesului de descentralizare, analizarea și discutarea, în dezbateri publice, a acestora, definitivarea și în final adoptarea lor. În domeniul învățământului preuniversitar, principala măsură vizează definitivarea legislației privind transferul de competență conform prevederilor legii educației naționale și, ca urmare, adoptarea proiectelor de acte normative în cadrul legislației secundare. În domeniul tineretului și sportului se urmărește elaborarea strategiei naționale în domeniu precum și a strategiei privind transferul competențelor, precum și adoptarea actelor normative necesare în procesul de descentralizare.

Bibliografie

I. Tratate, cursuri, monografii

1. Antonie Iorgovan, „Tratat de drept administrativ”, Editura Nemira, 1996

2. Armenia Androniceanu, „Noutăți în managementul public”, Editura Universitară, București, 2004

3. Al. Negoiță, „drept administrativ”, Editura Sylvi, București, 1996

4. A. Trăilescu, „Tratat elementar de drept administrativ”, Editura All Beck, 2002

5. Dumitru Brezoianu, Mariana Oprican, „Administrația publică în România”, Editura C.H.Beck, București, 2008

6. Vasile Popa, Petru Petrișor, Dumitru Adrian Crăciunescu, „Drept administrativ și contenciosul administrativ”, Editura Helicon, Timișoara, 1995

7. Ioan Alexandru, „Tratat de administrație publică”, Editura Universul Juridic, București, 2008

8. C. Zamfir, I. Vlăsceanu, și colab., „Dicționar de sociologie”, Editura Babel, București, 1993

9. Ioan Alexandru, „Criza administrației”, Editura all Beck, București, 2001

10. Răzvan Viorescu, „Drept administrativ și administrație publică”, Editura Universității „Ștefan cel Mare” din Suceava, 2006

11. Ion Deleanu, „Instituții și proceduri constituționale”, vol. I, Editura Dacia Europa Nova, Lugoj, 2000

12. Ioan Alexandru, „Administrația publică: teorii, realități, perspective”, Editura Lumina Lex, București, 2001

13. Mihai T. Oroveanu, „Organizare și metode în administrația de stat”, Editura Științifică și Enciclopedică, București, 1978

14. Dumitru Brezoianu, Mariana Oprican, „Administrația publică în România”, Editura C.H.Beck, București, 2008

15. Florin Bondar, „Politici publice și administrație publică”, Editura Polirom, Iași, 2007

16. Mihai T. Oroveanu, „Elemente ale științei administrației de stat”, Editura Științifică și Enciclopedică, București, 1982

17. Horia D. Pitariu, „Managementul resurselor umane. Evaluarea performanțelor profesionale”, Editura All Beck, București, 2000

18. Ana-Maria Bercu, „Pregătirea profesională și cariera personalului din administrația publică”, Editura Universitară, București, 2009

19. Aurelian Burcu, „Piramida trebuințelor umane fundamentale”, Editura Fundației „Mercur”, 2003

20. Ana-Viorica Chișu, „Manualul specialistului în resurse umane”, Casa de aditură IRECSON, București, 2002

21. Ioan Alexandru, „Tratat de administrație publică”, Editura Universul Juridic, București, 2008

22. Nicolas Henry, „Administrație publică și afaceri publice”, trad. de Camelia Boca, Ediția I, Editura Cartier, București, 2005

23. Gh. Filip, M. Onofrei, „Sisteme administrative comparate”, Editura Sedcom Libris, Iași, 2001

II. Articole de specialitate

1. Ion Panea, „Rolul și funcțiile administrației publice într-o societate democratică”, 2005, public pe http://www.admpubl.snspa.ro/fisiere/japonia/Rolul%20si%20functiile%20administratiei%20publice%20intr-o%20societate%20democratica%20-%20Ion%20Panea.pdf, p. 5

2. Sorin Dan Șandor, Horea Raboca, „Satisfacția clienților administrației publice”, în Revista Transilvană de Științe Administrative, nr. 1(10)/ 2004

3. Marius Profiroiu, Tudorel Andrei, Dragoș Dinca, Radu Carp, „Reforma administrației publice în contextul integrării europene”, public pe http://www.ier.ro/documente/studiideimpactPaisIII_ro/Pais3_studiu_3_ro.pdf

4. Emilia Lucia Cătană, „Satisfacerea nevoilor cetățenilor – obiectiv prioritar al reformei administrației publice”, public http://www.admpubl.snspa.ro/fisiere/japonia/Satisfacerea%20nevoilor%20cetatenilor%20%E2%80%93%20obiectiv%20prioritar%20al%20reformei%20administratiei%20publice%20in%20Romania%20-%20Emilia%20LUcia%20Catana.pdf

III. Resurse web

1.http://modernizare.mai.gov.ro/UCRAP/faces/wcm/templates/page/UCRAP-values.jspx?_adf.ctrl-state=1aq4qjfznw_55&_afrLoop=4188084981844065

2.http://modernizare.mai.gov.ro/UCRAP/faces/wcm/templates/page/projects/projects-i.jspx?_adf.ctrl-state=1aq4qjfznw_55&_afrLoop=4188908111493504

3.http://modernizare.mai.gov.ro/UCRAP/faces/wcm/templates/page/U/aboutUCRAP.jspx?_afrLoop=4226417068659429&_afrWindowMode=0&_adf.ctrl-state=134nlugtnu_4

4.„Principalele soluții promovate de proiectul Codului administrativ”, public pe http://modernizare.mai.gov.ro/UCRAP/content/conn/ucrap/path/Contribution%20Folders/Reglementare/Codificarea%20legislatiei/Principalele%20solutii%20promovate%20de%20proiectul%20Codului%20Administrativ.pdf

5.http://modernizare.mai.gov.ro/UCRAP/content/conn/ucrap/path/Contribution%20Folders/Descentralizare/Documente%20specifice/Rapoarte%20de%20monitorizare%20a%20procesului%20de%20descentralizare%20-%202011/Raport%20de%20monitorizare%20privind%20procesul%20de%20descentralizare%20in%20anul%202011.pdf

6.http://modernizare.mai.gov.ro/UCRAP/content/conn/ucrap/path/Contribution%20Folders/Descentralizare/Documente%20specifice/Rapoarte%20de%20monitorizare%20a%20procesului%20de%20descentralizare%20-%202012/Raport%20de%20monitorizare%20privind%20procesul%20dedescentralizare%20pentru%20trim.%20I%202012.pdf

7.http://modernizare.mai.gov.ro/UCRAP/content/conn/ucrap/path/Contribution%20Folders/Descentralizare/Documente%20specifice/Considera%C5%A3ii%20generale%20privind%20descentralizarea/consideratii%20generale%20privind%20descentralizarea.pdf

http://www.gov.ro/content/descentralizare/l/1

8.Proiect Codul de procedură administrativă al României, public pe http://www.mira.gov.ro/Documente/Transparenta%20decizionala/Proiect%20COD%20procedura%20administrativa.pdf

9.http://www.anofm.ro/lista-informa%C5%A3iilor-de-interes-public

10.http://www.anofm.ro/faq

Copyright Notice

© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.

Acest articol: Satisfactia Cetateanului In Administratia Publica 1 (ID: 129756)

Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.

Satisfactia Cetateanului In Administratia Publica 1

Copyright Notice

.consiliul Local, Parte Componenta a Sistemului Administratiei Publice

Prevederile Legii Nr. 554 din 2004 Privind Contenciosul Administrativ

Aspecte Juridice Privind Formarea Profesionala a Adultilor In Alimentatie Publica Si Agroturism

Cum Protejam Valorile Europene Sanctiuni Si Mecanisme Ue In Cazul Nerespectarii Statului DE Drept

.partile In Procesul Civil Si Calitatea Lor Procesuala

Conditii Si Clauze la Incheierea Contractului Individual de Munca

Copyright Notice

Similar Posts