Romania Si Economia de Piata

INTRODUCERE

Contextul cercetării

După anul 1989, România a început un amplu proces de tranziție spre o economie de piață, ceea ce a presupus schimbări economice și sociale majore, cu efecte directe atât asupra țării cât și asupra populației. În particular, țara a fost angrenată într-un flux economic european liberal și concurențial, iar în general România trebuia să facă față unui sistem economic mondial dinamic. Într-un asemenea context, Comunitatea Europeană a oferit șansa României de a continua dezvoltarea economică prin intermediul Fondurilor Structurale. Această oportunitate constituie un obiectiv al politicii de coeziune al Uniunii Europene, deoarece Instrumentele Structurale „sunt concepute în mod explicit ca redistributive, transferând bani de la statele și regiunile bogate către cele sărace”.

Aderarea României în Uniunea Europeană la data de 1 ianuarie 2007 a însemnat o nouă provocare pentru cadrul instituțional național de gestiune a Fondurilor Structurale deoarece s-a aflat la începutul primului exercițiu de acest fel. Prin urmare, considerăm că este important ca pentru începutul acestui demers științific să realizăm o analiză socio-economică a României din perioada pre-aderării. Suntem de părere că este relevant acestui studiu să trecem în revistă situația macro-economică și competitivitatea economiei românești, cu accent pe productivitatea muncii, situația IMM-urilor și mediul de afaceri în general.

La nivel național există două documente relevante, elaborate de Guvernul României, care stau la baza implementării Fondurilor Structurale pentru exercițiul bugetar 2007-2013: Cadrul Strategic Național de Referință 2007-2013 (C.S.N.R.) , respectiv Planul Național de Dezvoltare 2007-2013 (P.N.D.). C.S.N.R. este documentul strategic care face legătura între prioritățile naționale de dezvoltare (având la bază prioritățile strategice precizate în P.N.D.) și prioritățile la nivel european, urmând ca sprijinul financiar al Uniunii Europene să fie alocat în funcție de acest document. Potrivit site-ului oficial al Ministerului Fondurilor Europene, obiectivul general al C.S.N.R. este de a reduce, cu ajutorul Instrumentelor Structurale, disparitățile de ordin economic și social între România și restul statelor membre ale Uniunii Europene, astfel încât, prin acest demers, să se realizeze o creștere suplimentară a PIB-ului țării cu aprox. 15-25% până în anul 2015.

Dacă e să facem referire la situația economică românească din perioada pre-aderării la UE, C.S.N.R. 2007-2013 relevă faptul că în 2004, PIB-ul pe cap de locuitor a fost de 31% din media UE, iar ca urmare a unor progrese înregistrate în cadrul procesului de reformă economică, României i s-a oferit din partea UE (în luna octombrie 2004) statutul de piață funcțională. În ceea ce privește competitivitatea economiei românești din perioada respectivă, ea se caracteriza prin: ”productivitatea scăzută, echipamentele și tehnologia învechite, spiritul antreprenorial insuficient dezvoltat, un mediu de afaceri dificil și lipsa unei infrastructuri adecvate de sprijin pentru afaceri, accesul slab la finanțare și investițiile insuficiente în cercetare-dezvoltare și ITC”. Putem observa așadar că la nivel microeconomic au existat o serie de probleme care împiedicau dezvoltarea sectorului de afaceri, în vreme ce la nivel macroeconomic trebuiau adoptate măsuri de impulsionare a dezvoltării economiei românești.

În ciuda faptului că productivitatea din România are o tendință pozitivă, comparativ cu standardele europene țara are o productivitate foarte scăzută. Conform datelor statistice furnizate de C.S.N.R. 2007-2013, în ceea ce privește productivitatea din România anului 2004, aceasta era de doar 35,3% din valoare înregistrată în UE 25. Am putea pune această situație din sectorul productiv pe seama nivelului scăzut al investițiilor străine directe (ISD), având la bază cauze ce țin de calitatea precară a infrastructurii de transport și a rețelelor de comunicații, dar și de nivelul crescut al corupției și a birocrației, factori care determină un mediu de afaceri dificil atât pentru proprietarii de întreprinderi cât și pentru cei cate vor să înființeze întreprinderi mici și mijlocii.

Având în vedere legăturile care există între IMM-uri și piața locală, considerăm că este un indicator relevant să raportăm numărul acestora la regiunile de dezvoltare din România și, implicit, la numărul populației. Așadar, pe lângă faptul că existau discrepanțe majore în ceea ce privește distribuția acestora în funcție de regiuni (capitala țării fiind cea mai bine reprezentată din acest punct de vedere), România avea și un domeniu antreprenorial slab dezvoltat comparativ cu statele din UE15, înregistrându-se o medie de 19 întreprinderi mici și mijlocii la 1000 de locuitori, față de 50 IMM/ 1000 locuitori cât era media în statele membre ale Comunității Europene. Pornind de la ideea că prin competitivitate înțelegem în general utilizarea eficientă a factorilor de producție și repartizarea rațională a veniturilor, putem afirma că întreprinderile mici și mijlocii din România trebuie să ridice valoarea adăugată a produselor lor astfel încât să atingă sau chiar să depășească standardele internaționale. În aceeași ordine de idei, antreprenorii români ar trebui să pună accent pe inovare și pe respectarea standardelor europene cu privire la mediu.

Problema de cercetare

Problema de cercetare al acestui studiu constă în evaluarea Programului Operațional Sectorial „Creșterea Competitivității Economice” (POS – CCE) prin analiza progresului acestui program în România, înregistrat în perioada de programare 2007-2013. POS – CCE a devenit operațional prin Decizia nr. 3472 a Comisiei Europene din data de 12 iulie 2007. Structura instituțională al POS – CCE a fost definită prin Hotărârea de Guvern nr. 497 din 1 aprilie 2004 privind stabilirea cadrului instituțional pentru coordonarea, implementarea și gestionarea instrumentelor structurale. Ulterior, această Hotărâre a fost abrogată și înlocuită prin Hotărârea de Guvern nr. 457 din 21 aprilie 2008.

Relevanța temei abordate în această lucrare este actuală și derivă din faptul că POS – CCE răspunde în primul rând priorității PND 2007-2013 cu privire la „Creșterea competitivității economice și dezvoltarea economiei bazate pe cunoaștere” și în al doilea rând priorității C.S.N.R. referitoare la „Creșterea competitivității pe termen lung”. De asemenea, acest Program Operațional Sectorial contribuie, pe de o parte, la implementarea tututor celorlalte priorități tematice stabilite în C.S.N.R, iar pe de altă parte, axele prioritare ale acestui program sunt în conformitate cu liniile directoare din propunerea Comisiei Europene privind Programul cadru pentru competitivitate și inovare 2007-2013.

Accentul pus în acest studiu pe sectorul întreprinderilor mici și mijlocii (IMM-uri) se justifică prin faptul că acestea au o contribuție substanțială la eforturile pentru îndeplinirea obiectivelor Strategiei Europa 2020. În această optică, IMM-urile ajută la consolidarea creșterii economice, sprijină planurile Comisiei de dezvoltare a economiei și subliniază contribuția pe care politica de coeziune economică și socială o aduce în acest sector. Această temă propusă merită studiată deaorece perioada de referintă 2007-2013 a fost marcată de criza economică și financiară mondială care a avut un impact puternic asupra diferitelor ramuri economice și asupra societății. Criza a subliniat nevoia de a avea o politica la nivel comunitar care să investească în competitivitate, iar din acest punct de vedere studiul nostru își propune să urmărească măsurile care au fost luate pentru a adapta normele europene și naționale în vederea facilității accesului la finanțare a IMM-urilor.

Programele Operaționale ale României sunt documente strategice aprobate de Comisia Europeană prin intermediul cărora sunt implementate elementele prioritare ale Planului Național de Dezvoltare. Programele Operaționale au fost dezvoltate pentru a fi finanțate prin Fondurile Structurale și de Coeziune ale Uniunii Europene. Autoarea Daniela Florescu, în lucrarea “Managementul proiectelor cu finanțare europeană” precizează că în vederea demarării negocierilor de natură tehnică, Cadrul Strategic Național de Referință și Programele Operaționale au fost finalizate într-o primă versiune și aprobate de Guvernul României și trimise Comisiei Europene, în data de 20 aprilie 2006, conform angajamentelor asumate. În vreme ce C.S.N.R. este finanțat exclusiv din Fondurile Structurale și de Coeziune la care se adaugă partea de cofinanțare națională, P.N.D. include și alte finanțări (programe de investiții naționale și locale, credite externe, fonduri europene pentru dezvoltare rurală și pescuit, etc.). Pentru perioada de programare 2007-2013, statului român îi sunt alocate fonduri prin instrumentele structurale în valoare de 19.667 milioane euro, la care se adaugă o cofinanțare națională estimată la 5,6 miliarde euro prin care vor fi finanțate cele șapte programe operaționale sectoriale și regionale sub Obiectivul „Convergență”, precum și alte opt programe operaționale de cooperare teritorială cu alte state sub Obiectivul „Cooperare Teritorială Europeană”.

Printre obiectivele specifice ale POS – CCE, așa cum au fost ele elaborate de Ministerul Economiei și Finanțelor, se numără următoarele:

„Consolidarea și dezvoltarea sectorului productiv românesc în conformitate cu cerințele de mediu”. Acesta este un obiectiv care vizează sprijinirea întreprinderilor existente pe piața românească, dar și crearea unor întreprinderi noi, prin suport acordat pentru modernizarea echipamentelor de producție și inovării proceselor de producție, cu scopul final de a diversifica gama de produse care să se ridice la nivelul standardelor internaționale.

„Constituirea unui mediu favorabil pentru o dezvoltarea durabilă a întreprinderilor”. La fel ca și în cazul primului obiectiv, scopul acestuia este de a crea noi întreprinderi și de a le sprijinii pe cele existente. În vederea realizării acestui deziderat se dorește crearea unui cadru legislativ favorabil dezvoltării inițiativelor antreprenoriale prin înlăturarea barierelor existente: „acces la finanțare, instrumente financiare inovative, disponibilitatea serviciilor calificate, cooperare între firme”.

– „Creșterea capacității C&D, stimularea cooperării între instituțiile de CDI și întreprinderi, și creșterea accesului întreprinderilor la CDI”. Prin acest obiectiv specific se are în vedere finanțarea proiectelor de cercetare-dezvoltare-inovare în ideea aplicării în economie a rezultatelor obținute. Elementele cheie ale acestui obiectiv sunt următoarele: „modernizarea și dezvoltarea capacității și infrastructurii CDI, creșterea calității și diversificarea gamei ofertei de servicii inovative, stimularea cererii potențiale de inovare venite din partea întreprinderilor”. Putem observa că acest obiectiv din cadrul POS – CCE dorește să sprijine un domeniul prioritar definit în varianta relansată în 2005 a Strategiei de la Lisabona, și anume: cercetare și inovare.

– „Valorificarea potențialului TIC și aplicarea acestuia în sectorul public (administrație) și cel privat (cetățeni, întreprinderi)”. Scopul acestui obiectiv specific este de a consolida infrastructura TIC în zonele de eșec ale pieței și de a promova „adoptarea TIC în sistemul productiv, în activitățile administrative, în viața cotidiană și dezvoltarea unei generații mai noi și mai bune de produse și servicii, capabile de a concura pe o piață globalizată”.

– „Creșterea eficienței energetice și a securității furnizării, în contextul combaterii schimbărilor climatice”. Acest obiectiv se înscrie într-un alt domeniu prioritar definit în Strategia de la Lisabona (varianta din 2005): energie/schimbări climatice. Prin implementarea unor tehnologii noi se va acorda un important sprijin pentru creșterea eficienței energetice a întreprinderilor românești din următoarele rațiuni: reducerea emisiilor produse de instalațiile energetice, creșterea productivității și încurajarea folosirii tot mai mari a surselor energetice regenerabile în detrimentul surselor convenționale.

Obiective de cercetare

Ne propunem în această lucrare să examinăm contribuția POS – CCE la prioritățile Cadrului Național Strategic de Referință 2007-2013, care constituie elementul de legătură între orientările strategice naționale și cele formulate de către Comisia Europeană. De asemenea, vom urmării măsura în care POS – CCE a contribuit la aplicarea în România a politicii de coeziune economică și socială a Uniunii Europene, dar și a obiectivelor Strategiei Lisabona. Pentru a răspunde acestor obiective generale stabilite, am definit următoarele obiective specifice:

– evaluarea instituțiilor implicate în gestionarea POS – CCE și a responsabilităților acestor instituții, în funcție de atribuțiile cu care au fost însărcinate;

– evaluarea rezultatelor programului pentru dezvoltarea unui mediu antreprenorial sustenabil, investiții în infrastructura de cercetare-dezvoltare-inovare (CDI), accesul mai facil al IMM-urilor la finanțare, implementarea unor tehnologii noi în vederea creșterii eficienței energetice etc.;

– evaluarea contribuției POS – CCE la reducerea disparităților regionale și la creșterea nivelului de competitivitate a economiei românești și identificarea măsurilor prin care acest program operațional a ajutat la atingerea obiectivelor naționale stabilite în baza Strategiei Europa 2020.

Întrebări de cercetare

În jurul următoarelor întrebări de cercetare se vor constitui capitolele lucrării de față:

1) Cum a gestionat cadrul instituțional național Programul Operațional Sectorial „Creșterea Competitivității Economice”?

2) În ce măsură au fost îndeplinite obiectivele care au fost propuse la începutul ciclului financiar 2007-2013 prin acest program operațional sectorial?

3) A reușit acest program, prin intermediul proiectelor finanțate, să asigure o creștere sustenabilă a competitivității economiei românești astfel încât să reducă decalajele față de productivitatea medie la nivelul Uniunii Europene, așa cum prevede obiectivul general al programului?

Ipoteze de cercetare

Dată fiind modificarea substanțială a structurii economiei românești după 1990, în anul 2006 IMM-urile reprezentau 99,5% din totalul întreprinderilor având astfel o contribuție semnificativă la formarea PIB-ului național. De asemenea, la data întocmirii de către Guvernul României al Planului Național de Dezvoltare 2007-2013, contribuția sectorului IMM la ocuparea forței de muncă se cifra la un procent de aproximativ 60%, dar din cauza tehnologiilor și echipamentelor învechite, precum și din cauza unor investiții insuficiente în cercetare, inovare și dezvoltare, productivitatea acestor întreprinderi era mult mai scăzută comparativ cu standardele europene. În aceste condiții, prin intermediul Programului Operațional Sectorial – „Creșterea Competitivității Economice” se dorește creșterea productivității întreprinderilor românești cu scopul reducerii decalajelor față de productivitatea medie la nivelul Uniunii Europene, iar ca urmare a măsurilor întreprinse în acest scop, se estimează ca până la finele anului 2015 să se genereze o creștere medie anuală a productivității de aproximativ 5,5%, ceea ce ar permite României să atingă un nivel aproximativ de 55% din media UE.

Pornind de la aceste ipoteze de cercetare, în această lucrare ne propunem să realizăm o evaluare a Programul Operațional Sectorial „Creșterea Competitivității Economice” pentru exercițiul bugetar 2007-2013, urmărind gradul de implementare în funcție de axele prioritare și obiectivele specifice, performanțele programului, modificările survenite în timpul implementării, eficiența cadrului instituțional de gestiune a programului, precum și evoluția unor indicatori cheie ale acestui program. Vom acorda o importanță deosebită sectorului IMM din rațiunile expuse mai sus.

Structura lucrării

CAPITOLUL I

REVIZUIREA LITERATURII DE SPECIALITATE

Probleme și dezbateri

În cadrul acestui demers științific am apelat la literatura de specialitate din diferite domenii: relații internaționale, administrație publică, științe politice, guvernanță europeană, studii economice și finanțe. În ceea ce privește literatura de specialitate internațională, în acest studiu am utilizat lucrări generale și articole privind evoluția istorică și diversitatea procesului de elaborare a politicilor în Uniunea Europeană, cu o atenție deosebită acordată Fondurilor Structurale și Politicii de Coeziune.

Revizuirea literaturii de specialitate internațională ne-a permis să înțelegem istoricul politicii de coeziune și să conturăm anumite puncte de vedere cu privire la fundamentele teoretice ale acesteia. Astfel principalele probleme și dezbateri din literatură se învârt în jurul evoluției politicii de coeziune economică și socială, în jurul reformelor acestei politici care s-au succedat de-a lungul valurilor de extindere ale Uniunii Europene, dar și în jurul legăturilor care există între politicile europene și sistemul de guvernanță al UE. Din literatura de specialitate străină nu lipsesc mențiunile referitoare la principiile de bază în funcție de care ajung să fie implementate instrumentele structurale, obiectivele acestor fonduri în perioadele de programare precum și strategiile de dezvoltare ale Comisiei Europene expuse în documente precum Strategia de la Lisabona sau Strategia Europa 2020. Am expus în următoarele rânduri lucările în care sunt dezbătute principalele probleme legate de temele amintite.

Pentru a înțelege mai bine reformele prin care a trecut Politica de Coeziune de-a lungul celor două valuri de extindere a Uniunii Europene din 2004 și 2007, de mare ajutor ne-a fost articolul autoarei Alina-Stefania Ujupan („Reform perspectives for Cohesion Policy in the budget review process”). Acest articol ne ilustrează modul în care România a ajuns să beneficieze de pe urma celei de-a patra reforme ale politicii de coeziune, când unele dintre statele membre ale UE au pus în discuție necesitatea concentrării politicii asupra statelor mai puțin dezvoltate din Europa Centrală și de Est, în vreme ce statele dezvoltate urmau a-și gestiona dezvoltarea lor regională prin intermediul politicilor lor naționale.

În acest articol, autoarea abordează tema politicii de coeziune din două perspective. În primul rând, este analizată evoluția politicii de coeziune dintr-un unghi istoric fiind susținută ideea unei legături directe între procesul de extindere a UE și reforma politicii. În acest sens, este prezentat argumentul potrivit căruia schimbările semnificate ale politicii de coeziune au avut loc mereu în preajma extinderii sau în perioada imediat următoare. În al doilea rând, autoarea pune în evidență principalele interese ale Statelor Membre, dar și diferitele puncte de vedere și opțiuni pentru reformă. În opinia Alinei Ujupan, politica de coeziune e influențată existența a două raționamente ale Statelor Membre: logica echității și logica solidarității. Dacă logica solidarității e reflectată prin redistribuirea resurselor de la statele bogate spre cele sărace, atunci ideea centrală din jurul logicii echității este că Statele Membre sunt preocupate de anumite câștiguri directe sau indirecte cum ar fi plățile către sau dinspre Uniunea Europeană sau beneficiile de pe urma Pieței Unice sau a Monedei Unice. Un alt aspect ce merită reținut este faptul că în opinia autoarei Politica de Coeziune a fost de-a lungul timpului mai degrabă un instrument politic care a facilitat procesul de integrare în Uniune decât o unealtă economică menită să reducă disparitățile de dezvoltare dintre regiuni.

O altă lucrare care ne oferă o expertiză consistentă asupra politicilor Uniunii Europene este rezultatul efortului conjugat al unei echipe formate din 19 autori. Concretizată în cea de-a șasea ediție, lucrarea „Elaborarea politicilor în Uniunea Europeană” ne oferă o imagine asupra unei perioade în care, la nivelul Comunității Europene, s-a făcut trecerea de la paradigma pur interguvernamentală (…„negocieri la nivel înalt în cadrul guvernelor statelor membre”…) la cea a guvernanței multi-nivel (prin implicarea în procesul de elaborarea a politicilor europene a instituțiilor supranaționale ale UE, guvernele naționale, actorii regionali și locali, inclusiv persoanele). Aceasta din urmă paradigmă, a luat formă în anul 1988, când a rămas la latitudinea guvernelor centrale ale statelor membre să gestioneze aplicarea Fondurilor Structurale. Având în vedere punctul de interes al acestei cercetări, cartea include principiile de bază în funcție de care trebuie cheltuite Fondurile Structurale, așa cum au fost ele concepute de-a lungul reformelor succesive care au avut loc. Nu în ultimul rând, lucrarea are o relevanță deosebită pentru studiul nostru de caz, întrucât prezintă mecanismul prin care a fost elaborată și aprobată a patra perspectivă financiară (2007-2013), de data aceasta pentru UE-27, în care a fost inclusă și România.

Acest volum este un element de referință pentru studiul afacerilor europene deoarece cuprinde o analiză consistentă a procesului de elaborare a politicilor europene. Lucrarea are o însemnătate și o valoare mare pentru studiul nostru din cel puțin două puncte de vedere. În primul rând, cartea cuprinde o abordare a guvernanței în Uniunea Europeană prin prisma următoarelor cinci aspecte cheie: (1) noțiunea de „guvernanță”; (2) aplicarea timpurie a acesteia în contextul UE, în cadrul literaturii privind „guvernanța multi-nivel” și rețelele de politici; (3) o literatură în creștere privind „europenizarea” atât a statelor membre existente, cât și a noilor statele membre și a țărilor candidate; (4) o literatură substanțială cu privire la capacitatea de guvernanță a statelor membre și a instituțiilor UE și problemele de legitimitate cu care se confruntă acestea din urmă; și (5) un set nou și inovator de afirmații cu privire la UE ca proces de „supranaționalism deliberativ” capabil să rezolve aceste dileme normative. Din această parte a lucrării aflăm că perspectiva guvernanței la de la nivelului Uniunii Europene își are originile în lucrările despre crearea și punerea în aplicare a fondurilor structurale ale UE, scrise de Gary Marks. Autorii acestui volum ne oferă și o definiție în sens larg al conceptului de guvernanță, aceasta reprezentând „interacțiunile negociate ale actorilor publici și privați într-o anumită arenă de politici”. Într-o altă ordine de idei, este adusă în atenția cititorului noua abordare a guvernanței, care pune accentul pe participarea colectivă în elaborarea deciziilor atât a autorităților publice și a grupurilor de interese cât și a diferitelor rețele de actori politici privați și publici. Această abordare a ajuns să fie cunoscută drept „guvernanța multi-nivel”. Pornind de la guvernanța multi-nivel, descoperim că această formă de guvernanță comportă manifestarea unui fenomen care a început să fie cercetat încă din anii ’70, și anume, fenomenul „europenizării”. În urma studiilor realizate de cercetători cu privire la acest fenomen, s-a constatat că apartenența la UE a influențat instituțiile politice și politicile publice naționale ale statelor. Această influență se poate manifesta prin „limitarea opțiunilor naționale” sau prin ”inducerea unor norme noi și prin remodelarea identităților și preferințelor naționale” ale statelor.

În al doilea rând, socotim relevant demersului nostru științific capitolul dedicat fondurilor structurale și politicii de coeziune. Acest capitol susține că evoluția fondurilor europene a fost rezultatul unor înțelegeri interguvernamentale între Comisie și administrațiile subnaționale, iar prin utilizarea lor au fost facilitate două procese majore ale UE: extinderea și aprofundarea. Ca urmate al acestor negocieri, care au dus la stabilirea aspectelor legate de cuantumul total fondurilor structurale și utilizarea lor în statele membre în funcție de perspectivele financiare multianuale, Comisia a făcut uz de competențele sale pentru a contura un set de principii fundamentale sub egida cărora să se realizeze implementarea politicii de coeziune economică și socială. În acest fel, Comisia a urmărit încurajarea administrațiilor regionale, locale și reprezentanții societății civile să participe la procesul de implementarea și evaluarea politicii. De-a lungul timpului, reformele repetate ale politicii de coeziune au dat naștere următoarelor principii de bază care vizează modul în care sunt cheltuite fondurile structurale: programarea, concentrarea, adiționalitatea, parteneriatul, proporționalitatea, subsidiaritatea, cofinanțarea și Lisabonizarea. Vom recurge la explicarea acestor aspecte într-un alt capitol al lucrării de față.

Așa cum am menționat, această ediție a lucrării prezintă, printre altele, contextul în care a fost planificată ce-a de-a patra perspectivă financiară a UE, ceea ce ne va ajuta să realizăm o evaluare a situației din perioada post-extindere. De asemenea, vom aborda noile obiective ale politicii de coeziune, așa cum au fost ele definite pentru perioada de programare 2007-2013. În concluzie, ideea centrală al acestui capitol este aceea că, prin inițiativa Comisiei a fost pus la punct un proces de elaborarea al politicii care poate fi descris drept guvernanța de tip multi-nivel.

Întrebări și ipoteze

Kjær Anne Mette, Profesor Asociat în cadrul Departamentului de Științe Politice de la Universitatea Aarhus din Danemarca, în lucrarea intitulată „Guvernanța”, susține că rețelele multi-nivel sunt cele mai caracteristice la nivelul Uniunii Europene în cadrul politicii de coeziune. Această politică are în vedere reducerea disparităților dintre regiunile UE prin utilizarea fondurilor structurale. Gary Marks, artizanul guvernanței multi-nivel, pornește de la ipoteza că în urma reformei fondurilor structurale din 1988, principiul parteneriatului a devenit o unealtă care a permis trecerea de a reliația diadică, pe care Comisia o avea cu guvernele naționale, la o relație multi-nivel între autoritățile supranaționale, naționale și subnaționale. Pornind de la acest principiu al parteneriatului, Gary Marks argumentează că modul în care fondurile structurale au funcționat în anii ’80 și ’90 a determinat în ficare stat membru o pierdere din puterea de control a guvernelor centrale în favoarea Comisiei și a autorităților regionale și locale.

În capitolul „Contrasting Visions of Multi-level Governance”, din lucrarea „Multi-level Governance”, Gary Marks și Liesbet Hooghe au propus o distincție între două tipuri diferite de guvernanță multi-nivel. În acest fel, în funcție de modul în care este exercitată autoritatea se disting caracteristicile diferite ale celor două tipuri de GMN. „Baza intelectuală” pentru Tipul I de guvernanță multi-nivel o reprezintă modelul federalist de guvernare. Acest model se concentrează pe relația dintre autoritatea centrală și nivelul autorităților subnaționale. Printre caracteristicile acestui tip de guvernanță multi-nivel amintim:

– puterea de decizie este dispersată între autorități;

– număr limitat de niveluri administrative;

– sistemul adminstrativ este mai durabil și mai eficient, căci reformele administrative (care ar implica în mod normal crearea, abolirea sau ajustarea autorităților) pot fi făcute printr-o realocare a funcțiilor politice între nivelurile guvernamentale deja existente.

În ceea ce privește Tipul II de guvernanță multi-nivel, acesta presupune:

– existența unui numar mare de autorități;

– autoritățile sunt mai degrabă specializate decât având scop general;

– autoritățile sunt mai flexibile decît durabile, pentru a putea răspunde preferințelor schimbătoare ale cetățenilor;

Sidjanski Dusan, în lucrarea „Viitorul federalist al Europei : Comunitatea Europeană de la origini la Tratatul de la Lisabona”, ne oferă, printre altele, o imagine de ansamblu a evoluției procesului de integrare europeană, de la primele proiecte europene până la cele mai actuale realizări care au aprofundat acest proces. Autorul descrie procesele esențiale care au determinat actuala dimensiune politică, economică și socială a Uniunii Europene precum și viitorul rol al acestui proiect pe plan internațional, însă adevărata contribuție a lucrării pentru studiul nostru este reprezentată de secțiunile dedicate trataelor euroepene. În aceste secțiuni autorul prezintă diferitele situații contextuale în care au fost negociate și adoptate aceste tratate. Am luat în considerare capitolele referitoare la Actul Unice European, la perioada post-Maastricht și Tratatele de la Amsterdam, Nisa și nu în ultimul rând Tratatul de la Lisabona.

Ne-am îndreptat atenția și asupra unui capitol în care este pusă în discuție contribuția factorilor economici (în speță întreprinderile mari și IMM-urile) în procesul de integrare. În această optică, Dusan Sidjanski considerăe că Piața Unică favorizează accelerarea progresului și face astfel o analiză a sctorului IMM din Uniunea Europeană. Aflăm prin urmare că întreprinderile mici și mijlocii formează o textură vitală pentru domeniul economic și social, deoarece reprezintă mai mult de 95% dintre firmele din Comunitate și asigură mai mult de două treimi din totalul locurilor de muncă.

Contribuții și lacune

Deși aria de cercetare din domeniul managementului fondurilor structurale din România acoperă aspectele relevante cu privire la cadrul instituțional european și național de gestiune a instrumentelor structurale, literatura de specialitate suferă totuși de lipsa unor lucrări care să cuprindă analize ale rapoartelor care fac referire la stadiile de absorbție și utilizare a fondurilor europene în țara noastră. Din acest punct de vedere este dificil să conturăm o imagine clară și detaliată despre abilitatea României de a atrage fonduri structurale și de coeziune, motiv pentru care prin studiul nostru de caz, cu toate că se limitează la analiza progresului unui singur program operațional (POS – CCE), sperăm să îndeplinim criteriile de originalitate.

Literatura de specialitate cu privire la fondurile europene ne arată că motivele care stau la baza abordării acestui subiect derivă din dorința de a înțelege mecanismul complex de gestiune a al acestor intrumente în România și de a indentifica principalele probleme ale acestui proces. Ținem să prezentăm în continuare principalele lucrări și contribuția acestora la înțelegerea temei noastre.

Așadar, din punctul de vedere al literaturii de specialitate din România am utilizat o serie de lucrări generale care ne-au ajutat în înțelegerea sistemului instituțional național de gestiune a fondurile structurale, a modului în care aceste fonduri ajung să fie gestionate și distribuite la nivelul Uniunii Europene precum și în definirea unor concepte relevante ale politicii de coeziune economică și socială. Dintre aceste lucrări se remarcă cea a autoarei Adina Dornean, “Gestiunea fondurilor structurale europene”. Prin această lucrare ea își propune să prezinte, celor interesați să își dezvolte capacitatea de analiză și sinteză cu privire la acest subiect, problematica complexă a gestionării fondurilor europene în România. În lucrarea structurată pe cinci capitole, sunt tratate într-o manieră cuprinzătoare cele mai importante concepte specifice cu privire la intrumentele structurale europene, sistemul prin care acestea sunt gestionate, precum și modalitățile concrete de distribuire și utilizare a fondurilor structurale.

O altă lucrare de bază pentru înțelegerea felului în care instrumentele structurale au fost utilizate în România, în perioada 2007-2013, se intitulează „Managementul proiectelor cu finanțare europeană”. Scrisă de Florescu Daniela, această carte vine în ajutorul lucrării noastre de cercetare prin descrierea caracteristicilor celor patru perioade de programare, evoluția obictivelor stabilite în cadrul politicii de coeziune economică și socială a Uniunii Europene, dar și a fondurilor structurale în funcție de care sunt implementate aceste obiective. Autoarea acordă o importanță deosebită perioadei de programare 2007-2013, perioadă în care România a fost beneficiară a instrumentelor financiare europene, făcând o trecere în revistă a principalelor probleme cu care s-a confruntat și se confruntă țara noastră în procesul de accesare al acestor fonduri.

Din categoria studiilor autohtone care abordează aspectele importante ale procesului de funcționare a Uniunii Europene, a modului în care sunt concepute obiectivele strategice comunitare și maniera în care instrumetele financiare sunt create, alocate, accesate și implementate, face parte lucrarea colectivă denumită „Elaborarea proiectelor cu finanțare din fondurile structurale pentru IMM-uri : 2007-2013”. Sub coordonarea lui Aida Catană, un grup de cinci autori au realizat această lucrare cuprinzătoare, în care regăsim lămuriri atât despre unele concepte pe care le abordăm în acest studiu cât și informații referitoare la problema noastră de cercetare. Fiind structurată pe șase capitole, cartea pune în discuție dimensiunile conceptelor de dezvoltare durabilă, competitivitate și creștere economică, făcând o trecere în revistă a princialelor documente de lucru pentru colectarea și interpretarea datelor. În concluzie, această lucrare reprezintă un bun punct de plecare pentru înțelegerea unor noțiuni elementare de economie, administrație publică,

Se cuvine să menționăm în această secțiune a literaturii de specialitate din România, lucrarea autorilor Șaguna Dan Drosu și Găinușă Nicolae Raluca, intitulată „Fondurile structurale ale Uniunii Europene”. Această lucrare vine în completarea celor descrise mai sus, prin informații utile legate de programele operaționale ale României pentru exercițiul bugetar 2007-2013 și printr-o descriere clară și accesibilă a documentelor de programare utilizate în România. Cel mai consistent capitol al lucrării tratează arhitectura instituțională națională de gestiune a fondurilor structurale printr-o prezentare detaliată a autorităților implicate în acest proces, a principalelor responsabilități și atribuții ale acestora.

CAPITOLUL AL II-LEA

CADRUL TEORETIC

Politica de coeziune

Articolul 174 din versiunea consolidată a Tratatului privind Uniunea Europeană și a Tratatului privind funcționarea Uniunii Europene, prevede că, în ideea consolidării coeziunii sale economice, sociale și teritoriale, Uniunea Europeană urmărește reducerea decalajelor dintre nivelurile de dezvoltare a diferitelor regiuni și a rămânerii în urmă a regiunilor defavorizate. Pentru a înțelege evoluția politicii de coeziune, trebuie să pornim de la politica regională europeană. Un prim pas în istoria politicii regionale a fost făcut în anul 1968, prin crearea Direcției Generale pentru Politică Regională a Comisiei Europene care urma să vină în sprijinul acestei politici. Încă de la începuturile integrării europene au existat instrumente financiare și inițiative pentru reducerea dezechilibrelor economice și sociale la nivelul Comunității Europene (Fondul Social European – 1958, Fondul European pentru Orientare și Garantare Agricolă – 1962 și Fondul European de Dezvoltare Regională – 1975), însă abia în anul 1986 a fost făcut cu adevărat următorul pas important pentru conturarea unei politici europene de coeziune, ca urmare a adoptării Actului Unic European.

În Actul Unic European (semnat la Luxemburg în data de 17 feb. 1986 și la Haga în data 28 feb. 1986) a fost introdus un nou capitol denumit: „Coeziunea Economică și Socială”. Potrivit articolului 130b al acestui capitol, Statele Membre ar trebui să susțină realizarea obiectivelor politicii de coeziune economică și socială prin intermediul celor trei fonduri structurale de la momentul respectiv (FEOGA, FSE și FEDR), cu ajutorul Băncii Europene de Investiții și prin alte instrumente financiare existente. S-a făcut astfel o trecere de la politica regională la politica de coeziune, din nevoia compensării impactului apariției pieței unice asupra regiunilor defavorizate din statele membre care au aderat succesiv la Uniunea Europeană. Într-un asemenea context s-a luat hotărârea ca pentru reducerea decalajelor regionale să fie utilizate în principal fonduri structurale.

Dar care au fost cauzele care au stat la baza acestor disparități? Este evident faptul că diferențele de dezvoltare dintre statele membre ale Comunității Europene aveau o dimensiune regională. În primul capitol al lucrării „Gestiunea fondurilor structurale europene”, autoarea Adina Dornean expune cel puțin două categorii de cauze care explică această situație din anii ’80. În primul rând este vorba de declinul unor regiuni industrializate atât din zone urbane cât și rurale. Acest fapt a determinat apariția unor economii slab dezvoltate și deficitare din multe puncte de vedere, care trebuiau să treacă printr-un amplu proces de restructurare economică. În al doilea rând, gradul disparităților economice și sociale a fost adâncit de un fenomen care s-a extins până la nivelul ultimelor aderări de state la Uniunea Europeană. Este vorba despre extinderea Uniunii Europene, un fenomen care, în general, a presupus aderarea de noi membrii, mai săraci decât statele membre existente până atunci (excepție făcând Austria, Finlanda și Suedia, care au aderat în 1995, fiind țări mai bogate decât media comunitară). Dacă ne raportăm la nivelul anilor ’80, atunci aderarea Greciei, Irlandei, Spaniei și Portugaliei a presupus încorporarea în spațiul comunitar a unor economii cu nivele de dezvoltare mult mai scăzute.

Un alt moment esențial în istoria politicii de coeziune a fost reprezentat de stabilirea pentru prima dată a unui plan financiar al fondurilor structurale pentru o perioadă de cinci ani (1989-1993). Această măsură a fost adoptată de Consiliul European de la Bruxelles desfășurat în perioada 11 și 12 februarie 1988. Ulterior, în luna iulie al aceluiași an, Consiliul European a adoptat primul regulament prin care fondurile structurate erau incluse în cadrul politicii de coeziune. Pe lângă „programarea multianuală bazată pe analiză, planificare strategică și evaluare”, această reformă din 1988 a mai introdus o serie de principii, dintre care amintim:

– „Concentrarea asupra unui număr limitat de obiective cu accent pe regiunile cel mai puțin dezvoltate”;

– „Adiționalitatea, care descrie obligația ca finanțarea din partea UE să nu înlocuiască fondurile alocate la nivel național”;

– „Parteneriatul în elaborarea și implementarea programelor în care sunt implicați actori la nivel național, sub-național și european, inclusiv parteneri sociali și organizații neguvernamentale, asigurând proprietatea și transparența intervențiilor”.

În cadrul acestui prim buget comunitar multianual, fondurile structurale au fost alocate în funcție de cinci obiective prioritare:

– Obiectivul 1: „promovarea dezvoltării și adaptării structurale a regiunilor mai slab dezvoltate”;

– Obiectivul 2: „transformarea regiunilor grav afectate de declinul industrial;”

– Obiectivul 3: „combaterea șomajului pe termen lung;”

– Obiectivul 4: „facilitarea integrării ocupaționale a tinerilor;”

– Obiectivul 5: „(a) accelerarea adaptării structurilor agricole și (b) promovarea dezvoltării zonelor rurale.”

Pentru această perioadă de referință bugetul total alocat Fondurilor Structurale a fost de 69 miliarde de ECU (reprezentând 25 % din bugetul UE și 0,3 % din PIB-ul total al UE). Din punct de vedere al principalilor beneficiari se remarcă situația Spaniei care a primit 14,2 miliarde de ECU, Italiei cu 11,4 miliarde de ECU, Portugalia cu 9,2 miliarde de ECU și a Greciei cu 8,2 miliarde de ECU. În concluzie, așa cum relevă documentul „Politica de coeziune a UE între 1988-2008: o investiție în viitorul Europei” (Comisia Europeană), rezultatele politicii de coeziune pentru acest ciclu financiar au fost următoarele:

– Regiunile la care făcea referire Obiectivul 1, au reușit performanța de a reduce cu 3 puncte procentuale diferența care exista între PIB-ul pe cap de locuitor și media UE;

– La nivelul Greciei, Spaniei, Irlandei și Portugaliei au fost create 600.000 de locuri de muncă, iar PIB-ul acestor țări a crescut de la 68,3 % la 74,5 % din media Comunității;

– În vreme ce un total de 917 000 de persoane au beneficiat de formare profesională prin intermediul Fondului Social European, în regiunile cuprinse în obiectivul 2, au fost sprijinite 470 000 de întreprinderi mici și mijlocii.

În vederea realizării pe mai departe a politicii de coeziune, prin Articolul 130d al Tratatului privind Uniunea Europeană (semnat la Maastricht în 1992) a fost introdus un nou fond, Fondul de Coeziune, care urma să finanțeze proiectele din sfera mediului și a rețelelor de transport trans-Europene. Totodată, TUE a introdus un nou organ consultativ, denumit Comitetul Regiunilor, dar și un nou principiu, cel a subsidiarității. În decembrie 1992, Consiliul European a stabilit noul plan financiar pentru perioada 1994-1999, obiectivele rămânând în general neschimbate, însă în anul 1995, în contextul aderării Austriei, Suediei și Finlandei a mai fost stabilit un obiectiv care a favorizat regiunile extrem de slab populate din aceste trei state. Pentru această perioadă au fost alocate 168 de miliarde de ECU; a avut loc practic o dublare a resurselor pentru fondurile structurale și de coeziune. Nu în ultimul rând, în anul 1994 a fost înființat Instrumentul Financiar de Orientare în domeniul Pescuitului.

Rezultatele obținute la finalul acestui ciclu financiar au fost semnificative, întrucât state precum Portugalia, Germania de Est, Irlanda, Grecia și Spania au înregistrat creșteri ale PIB-ului, creșteri ale locurilor de muncă (ceea ce a dus la diminuarea șomajului) și au beneficiat de investiții în infrastructura de transport rutier și feroviar.

În luna martie 1999, Consiliul European de la Berlin a adoptat o decizie prin care era stabilit un buget pentru politica de coeziune în valoare totală de 213 miliarde de euro. Acest buget urma să asigure finanțarea obiectivelor legate de politica de coeziune economică și socială în cele 15 state membre ale Uniunii Europene. Ulterior, în contextul extinderii istorice din anul 2004, când au aderat alte 10 state noi la blocul comunitar, bugetul a fost suplimentat cu alte 21,7 miliarde de euro, pentru ca noii membrii să beneficieze de pe urma acestor fonduri în perioada 2004-2006. Din punct de vedere al obiectivelor care urmau a fi realizate în această perioadă, prin Regulamentul Comisiei Europene nr. 1260/1999 publicat în Jurnalul Oficial al Comunităților Europene la data de 21 iunie 1999, numărul obiectivelor a fost redus de la șase la trei obiective prioritare:

– Obiectivul 1: „promovarea dezvoltării și a adaptării structurale a regiunilor mai slab dezvoltate”;

– Obiectivul 2: „sprijinirea reconversiei economice și sociale a zonelor confruntate cu dificultăți structurale”;

– Obiectivul 3: „sprijinirea adaptării și modernizării politicilor și sistemelor de învățământ, formare și ocupare a forței de muncă”.

Reușitele politicii de coeziune în perioada 2000-2006 au fost cuantificate în date și cifre în cel de-al patrulea Raport privind coeziunea economică și socială al Comisiei Europene, iar acestea relevă o estimare aproximativă de 570.000 locuri de muncă nou create, dintre care circa 160 000 în noile state membre. De asemenea, acest raport ne arată că programele de coeziune au furnizat sprijin unui număr mare de IMM-uri din Marea Britanie (unde peste 250. 000 de IMM-uri au fost sprijinite în regiunile Obiectivelor 1 și 2) și Spania (unde cheltuielile din fondurile structurale s-au ridicat la aproximativ 4 miliarde de euro pentru cercetare, dezvoltare tehnologică și inovație CDTI). Germania, Italia, Grecia, Portugalia și Franța au beneficiat și ele de investiții în sistemul rutier ori în sectorul societății informaționale.

Strategia de la Lisabona

Se cuvine să facem o trecere în revistă a Strategiei de la Lisabona, convenit în cadrul Consiliul European de la Lisabona din anul 2000, deoarece ea a constituit elementul central pentru majoritatea politicilor europene, inclusiv al politicii de coeziune. Strategia de la Lisabona avea ca scop principal să transforme Uniunea Europeană în „cea mai dinamică și competitivă economie din lume bazată pe cunoaștere, până în 2010, capabilă de creștere economică durabilă, cu locuri de muncă mai multe și mai bune și cu o mai puternică coeziune socială și cu respectarea mediului”. Observăm așadar că la momentul respectiv, această strategie punea accent pe creșterea economică, pe crearea de noi locuri de muncă și bineînțeles pe factorii de inovație. Pentru îndeplinirea acestui scop principal, concluziile Președinției Consiliului European de la Lisabona din 23 și 24 martie 2000 ne arată că strategia generală trebuia îndreptată spre următoarele aspecte:

– pregătirea terenului pentru tranziția către o economie competitivă, dinamică și bazată pe cunoaștere, precum și accelerarea procesului de adaptare la schimbările din societatea informațională prin impulsionarea cercetării și dezvoltării;

– modernizarea modelului social european prin investiții în resurse umane și combaterea excluziunii sociale;

– susținerea unor perspective economice serioase și a unor perspective favorabile de creștere prin aplicarea unui mix adecvat de politici economice;

Acestor scopuri stabilite în 2000 li s-a adăugat o politică de mediu, ca urmare a întrunirii Consiliului European de la Gothernburg din iunie 2001. Potrivit acestei politici, creșterea economică ar trebui să fie decuplată de folosirea resurselor naturale. Mai important de atât, tot în cadrul Consiliului European de la Gothernburg, Strategia de la Lisabona a fost completată cu un alt aspect important, cel referitor la asigurarea dezvoltării durabile. După cum vom vedea, scopul privind politica de mediu e strâns legat de conceptul dezvoltării durabile. Din aceste considerente vom insista în următoarele rânduri asupra definirii acestui concept, care a devenit o temă din ce în ce mai dezbătută în ultimii ani. În 2005 a avut loc o evaluare pe termen mediu a Strategiei de la Lisabona, ocazie cu care Consiliul European de la Bruxelles a reformulat obiectivul general al acesteia și a propus o variantă relansată prin care Uniunea Europeană trebuia să devină un spațiu mai atractiv pentru investiții și muncă, mai exact se urmărea obținerea unei creșteri mai puternice și mai de durată prin crearea unui număr mai mare de locuri de muncă de calitate.

Dezvoltarea durabilă

Tratatul de la Amsterdam (semnat la 2 octombrie 1997 și intrat în vigoare la 1 mai 1999) este cel care consacră pentru prima dată în dreptul comunitar noțiunea de „dezvoltare durabilă” („sustainable development”). Trebuie să menționăm, printre altele, că acest Tratat a subliniat importanța politicii de coeziune economică și socială pentru reducerea diferențelor de ordin economic dintre regiunile europene, susținând necesitatea unor acțiuni conjugate pentru reducerea șomajului. De exemplu, în vreme ce Articolul 2 al Tratatului prevede promovarea în cadrul Comunității a unor activități economice armonioase, sustenabile și de dezvoltare durabilă, Articolul 6 face referire la normele necesare pentru protecția mediului care ar trebui aplicate printr-o viziune a dezvoltării durabile.

Potrivit unui comunicat de presă al Comisiei Europene din data de 16 mai 2001 se precizează că au existat apeluri din partea Comisiei Europene pentru ca prin intermediul Consiliului de la Gothenburg să fie adoptate o serie de măsuri urgente menite să asigure generațiilor prezente și viitoare o calitate mai bună a vieții. În acest sens a fost pusă la punct o strategie alcătuită din trei părți. În primul rând, abordarea politicilor europene în viitor, fie că e vorba de Politica Agricolă Comună (PAC), de Politica Comună de Pescuit sau de Politica Comună a Transporturilor, urma să se facă pornind de la conceptul de dezvoltare durabilă. În partea a doua a strategiei au fost cuprinse câteva provocări privind dezvoltarea durabilă, care de altfel nu au fost dezbătute în Strategia de la Lisabona: „schimbarea climatului, amenințările sănătății publice, epuizarea resurselor naturale, congestia traficului și problemele de utilizare a pământului”. În al treilea rând, a fost alcătuită o agendă privind etapele necesare pentru evaluarea implementarea și evaluarea strategiei. Tot din această declarație de presă aflăm că Președintele Comisiei Europene din acea vreme, Romano Prodi, anunțând strategia a declarat următoarele: ”Dezvoltarea durabilă nu este o opțiune. Este un imperativ. Trebuie să facem tot ce este posibil, chiar dacă asta însemnă să facem anumite sacrificii într-o perioadă de schimbare și tranziție. Miza este să lăsăm copiilor noștri, nepoților noștri și generațiilor viitoare o lume în care să merită să trăiască, cu o societate mai justă și un mediu sănătos, curat. Aceasta este o sarcină în care nu trebuie să eșuăm”.

Definirea conceptului de dezvoltare durabilă are o relevanță deosebită studiului nostru, întrucât această idee a fost îmbogățită de-a lungul anilor cu o dimensiune economică și socială. Chiar dacă dezvoltarea durabilă este un proces care, așa cum am putut vedea, a pornit de la preocuparea față de mediu, prin extinderea asupra dimensiunii economice conceptul se axează în principal pe tema competitivității. După cum relevă lucrarea „Elaborarea proiectelor cu finanțare din fondurile structurale pentru IMM-uri : 2007-2013”, creșterea competitivității se realizează prin dezvoltarea și integrarea tehnologiilor eco-eficiente în politicile Uniunii Europene. Într-un comunicat al Comisiei Europene către Consiliul și Parlamentul European privind Raportul din 2004 al Politicii de Mediu se evidențiază importanța inovațiilor eco-eficiente în vederea creșterii nivelului de competitivitate și a gradului de ocupare a locurilor de muncă. Politica de dezvoltare durabilă bazată pe eco-eficiență și pe un plan ferm de acțiune în domeniul mediului reprezintă un element esențial al Strategiei de la Lisabona. Contribuțiile acestei politici sunt următoarele:

– Îmbunătățirea continuă a utilizării eco-eficiente a resurselor și a energiei, determinând astfel o productivitate mai mare a resurselor și un impact mai redus asupra mediului;

– Îndeplinirea cerințelor stabilite cu privire la schimbările climatice, la eficiența energetică și la transportul sustenabil;

– O mai bună informare a cetățenilor și a companiilor cu privire la produsele, procesele și serviciile care ne ajută să combatem schimbările climatice și amenințările la adresa mediului;

– O mai bună reflecție și o mai bună evaluare a costurilor pentru societate în ansamblu a diferitelor surse de energie și a diferitelor bunuri și servicii, cum ar fi transportul și serviciile de mobilitate, pentru a satisface într-un mod sustenabil cererea tot mai mare;

– Promovarea inovațiilor eco-eficiente de-a lungul tuturor sectoarelor economice, în special prin punerea în aplicare deplină a Planului de Acțiune pentru Tehnologii de Mediu (ETAP).

Planului de Acțiune pentru Tehnologii de Mediu (ETAP) a fost prezentat de către Comisia Europeană în luna ianuarie 2004 și avea următoarele trei obiective:

1) Transferul tehnologiilor de mediu din stadiul de cercetare, la disponibilitate pe piață;

2) Îmbunătățirea condițiilor de piață pentru a favoriza aplicarea tehnologiilor de mediu;

3) Promovarea tehnologiilor de mediu la nivel global.

Așa cum putem observa, de-a lungul timpului dezvoltarea durabilă a căpătat un sens mai larg și devenit o strategia europeană pe termen lung. Semnificativ în acest sens este primul punct al Strategiei Europene de Dezvoltare Durabilă (varianta revizuită din 2006) în care se precizează că „nevoile generațiilor prezente ar trebui satisfăcute fără a compromite posibilitatea generaților viitoare de a-și satisface nevoile lor. Este un obiectiv general al Uniunii Europene, prevăzut în Tratat, care reglementează toate politicile și activitățile Uniunii. Este vorba despre protejarea capacității Pământului de a susține viața în toată diversitatea ei și se bazează pe principiile democratice, egalitatea de gen, solidaritatea, statul de drept și respectul pentru drepturile fundamentale, inclusiv libertatea și egalitatea de șanse pentru toți. Acesta are drept scop îmbunătățirea calității vieții și a bunăstării pe Pământ….”.

În anul 2008 România a adoptat Strategia Națională pentru Dezvoltare Durabilă în ideea de a face legătura între țara noastră și noua filosofie de dezvoltare durabilă a Uniunii Europene. Acest document prevede realizarea unor obiective strategice pe termen scurt, mediu și lung prin care România să facă tranziția treptată spre „modelul de dezvoltare generator de valoare adăugată înaltă, propulsat de interesul pentru cunoaștere și inovare, orientat spre îmbunătățirea continuă a calității vieții oamenilor și a relațiilor dintre ei în armonie cu mediul natural”. În Strategia Națională au fost dezvoltate trei obiectivele strategice, după cum urmează:

– Orizont 2013: Încorporarea organică a principiilor și practicilor dezvoltării durabile în ansamblul programelor și politicilor publice ale României ca stat membru al UE.

– Orizont 2020: Atingerea nivelului mediu actual al țărilor Uniunii Europene la principalii indicatori ai dezvoltării durabile.

– Orizont 2030: Apropierea semnificativă a României de nivelul mediu din acel an al țărilor membre ale UE din punctul de vedere al indicatorilor dezvoltării durabile.

Competitivitatea

Este foarte important să insistăm în acest studiu asupra definirii competitivității deoarece constituie principalul indicatorul de evaluare a Programului Operațional Sectorial „Creșterea Competitivității Economice”. Lucrarea colectivă „Elaborarea proiectelor cu finanțare din fondurile structurale pentru IMM-uri : 2007-2013” ne oferă o definiție generală al acestui termen. Astfel, în sens economic, competitivitatea poate fi definită drept „capacitatea unei națiuni de a forma un mediu economic, social și politic care să susțină crearea accelerată de valoare adăugată”. De exemplu o întreprindere este mai competitivă decât o alta dacă reușește să producă un bun similar la un raport calitate-preț mai mare. În această situație competitivitatea mai mare a unei întreprinderi se poate datora factorilor tehnologici mai performanți, productivității muncii mai ridicate sau costurilor mai reduse cu personalul angajat.

Analiza competitivității presupune în general, fie o evaluare în ansamblu a politicii economice a unui stat pe baza unei grile sau a unui set de indicatori, fie o evaluare sectorială a economiei, cu scopul de a identifica activitățile cu potențial competitiv. Autorul Jan Fagerberg, în studiul intitulat „International Competitiveness” oferă următoarea definiție conceptului de competitivitate internațională a unui stat: „…capacitatea unui stat de a atinge obiectivele centrale de politică economică, în special creșterea venitului și ocupării (forței de muncă), fără a pune în dificultate balanța de plăți”.

Obiectivele politicii de coeziune economică și socială a Uniunii Europene pentru perioada de programare 2007-2013

Pentru perioada 2007-2013 au fost formulate sugestiv trei obiective principale ale politicii de coeziune: Convergență, Competitivitate regională și ocuparea forței de muncă și Cooperare teritorială europeană. Prevederile generale comune cu privire la fondurile structurale și de coeziune au fost stabilite prin Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 Al Consiliului din 11 iulie 2006 de stabilire a anumitor dispoziții generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European și Fondul de coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999. Acest regulament asigură, printre altele, criteriile de eligibilitate teritorială în cadrul obiectivelor politicii de coeziune.

Pentru a determina eligibilitatea geografică a unităților teritoriale ale Uniunii Europene, Comisia Europeană aplică o clasificare în funcție de valorea produsului național brut pe cap de locuitor, raportat la media europeană. Din rațiuni ce țin de colectarea datelor, la nivelul UE a fost creat un sistem de clasificare a teritoriului european, denumit NUTS (Nomenclatorul unităților teritoriale statistice). Astfel, fiecare stat este împărțit, pe baza unor praguri demografice, în unități teritoriale de nivel NUTS 1 (minim o populație de 3 milioane de locuitori și maxim 7 milioane), fiecare dintre acestea fiind subdivizată în unități de nivel NUTS 2 (minim 800.000 și maxim 3 milioane), care sunt la rândul lor subdivizate în unități teritoriale de nivel NUTS 3 (minim 150.000 și maxim 800.000). Întreg teritoriul Uniunii Europene se află sub aplicabilitatea unuia sau mai multor obiective ale politicii de coeziune. Pentru perioada 2007-2013, politica de coeziune dipsune suma de 347,41 milioane euro, ceea ce defalcată pe obiective înseamnă: 81,54 % pentru obiectivul Convergență; 15,94% pentru obiectivul Competititvitate regională și ocuparea forței de muncă și 2,52% pentru ultimul obiectiv de Cooperare teritorială europeană.

Obiectivul Convergență asigură fonduri pentru statele membre și regiunile mai puțin dezvoltate. Pentru acest obiectiv sunt eligibile regiunile NUTS 2 în care se înregistrează un PIB pe cap de locuitor mai mic de 75% din media UE. În UE27, asta înseamnă 84 de regiuni situate în 17 state membre, cuprinzând 154 de milioane de locuitori. Din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 reiese faptul că obiectivul convergență urmărește „accelerarea convergenței statelor membre și a regiunilor cel mai puțin dezvoltate prin îmbunătățirea condițiilor de creștere economică și de ocupare a forței de muncă prin sporirea și îmbunătățirea calității investițiilor în capitalul fizic și uman, dezvoltarea inovației și a societății cunoașterii, adaptabilitatea la schimbările economice și sociale, protejarea și îmbunătățirea calității mediului, precum și a eficienței administrative”.

Tabel Regiunile eligibile în cadrul obiectivului „Convergență”, 2007-2013

Sursa: tabel realizat pe baza datelor furnizate de: http://ec.europa.eu/regional_policy/ro/policy/how/is-my-region-covered/2007-2013/

Obiectivul Competitivitate regională și ocuparea forței de muncă vizează creșterea gradului de competitivitate și atractivitate a regiunilor, precum și a nivelului de opcupare a forței de muncă. Aceste deziderate pot fi atinse prin aplicarea următoarelor măsuri: „sporirea și îmbunătățirea calității investițiilor în capitalul uman, inovația și promovarea societății cunoașterii, spiritul întreprinzător, protejarea și îmbunătățirea mediului înconjurător, îmbunătățirea accesibilității, adaptabilitatea lucrătorilor și a întreprinderilor, precum și dezvoltarea piețelor de muncă inclusive”. Potrivit autoarei Adina Dornean, regiune care pot beneficia de finanțări în cadrul acestui obiectiv sunt cele care nu îndeplinesc criteriile de eligibilitate pentu primul obiectiv (convergență). Cu alte cuvinte, într-o Uniune Europeană cu 27 de membrii, în această situație se încadrează 168 de regiuni, din 19 state membre, totalizând un număr de 314 milioane de locuitori.

Obiectivul Cooperare teritorială europeană urmărește întărirea cooperării dintre regiunile frontaliere terestre și maritime în ideea de a favoriza dezvoltarea teritorială integrată, schimbul de experiență și de a stimula cooperarea interregională. Suma totală de 8,7 miliarde de euro este repartizată celor peste 181 de milioane de locuitori care trăiesc în zone transfrontaliere (reprezentând 37,5% din populația totală a UE).

Strategia Europa 2020

Putem observa din obiectivele amintite mai sus că elementele cheie ale reformei politicii de coeziune sunt concentrarea totală a resurselor financiare în unitățile teritoriale cele mai sărace din Uniune, stimularea creșterii economice, a inovării, a ocupării forței de muncă și a cooperării transfrontaliere. În urma extinderilor din 2004 și 2007, disparitățile economice și sociale s-au adâncit, astfel încât în prezent unul din trei cetățeni trăiește în regiunile cele mai sărace.

În acest nou context european, marcat de extinderea Uniunii, de criza economică și financiară mondială, precum și de alte provocări globale, în anul 2010, Comisia Europeană a propus o strategie de creștere economică pentru următorii zece ani. Strategia Europa 2020 reprezintă un document care cuprinde o serie de inițiative, obiective și priorități stabilite pe termene scurte, medii și lungi, iar pentru îndeplinirea acestora vor fi utilizate instrumentele de care UE dinspune, la care se adaugă implicarea lideilor și instituțiilor din Europa. Astfel, în textul integral al Strategiei Europa 2020 au fost propuse trei priorități interdependente:

1) creștere inteligentă: dezvoltarea unei economii bazate pe cunoaștere și inovare;

2) creștere durabilă: promovarea unei economii mai eficiente din punctul de vedere al utilizării resurselor, mai ecologice și mai competitive;

3) creștere favorabilă incluziunii: promovarea unei economii cu o rată ridicată a ocupării forței de muncă, care să asigure coeziunea socială și teritorială.

Strategia 2020 a definit, de asemenea, direcțiile în care să evolueze Uniunea în următoriii zece ani, iar în acest sens Comisia Europeană a propus următoarele cinci obiective principale interconectate:

1) Ocuparea forței de muncă: rata de ocupare a forței de muncă pentru populația cu vârsta cuprinsă între 20 și 64 de ani ar trebui să fie de 75%;

2) Inovarea: în domeniile de cercetare și dezvoltare ar trebui investit 3% din PIB-ul UE;

3) Educația: ar trebui diminuată rata abandonului școlar la un nivel de sub 10% și ar trebui mărită ponderea tinerilor cu studii superioare la peste 40%;

4) Incluziunea socială: ar trebui să scadă numărul persoanelor amenințate de sărăcie cu aproximativ 20 de milioane;

5) Mediu și energie: în materie de climă și energie ar trebui realizată o reducere a emisiilor de gaze cu efect de seră cu cel puțin 20% față de nivelurile din 1990 (dacă există condiții favorabile atunci scăderea se dorește a fi de 30%); creștera cu până la 20 de puncte procentuale a surselor de energie regenerabile din consumul final precum și o creștere de 20% a gradului de eficiență energetică;

CAPITOLUL AL III-LEA

METODOLOGA DE CERCETARE

Ca tehnică principală de cercetare am utilizat procedeul de revizuire al literaturii de specialitate

-În descrierea documentelor care te ajuta la cercetare ai informatii despre CSNR pe foile lui Dan Drosu Sagauna

– Informatii despre documentele de programare gasesti pe foile din cartea cu IMM-uri

CAPITOLUL AL IV-LEA

STUDIU DE CAZ:

EVALUAREA PROGRAMULUI OPERAȚIONAL SECTORIAL „CREȘTEREA COMPETITIVITĂȚII ECONOMICE” (POS – CCE) ÎN PERIOADA 2007-2013

Cadrul instituțional național de gestiune a instrumetelor structurale

Potrivit Sistemului european de statistică a unităților teritoriale, la nivelul României sunt constituite următoarele unități administrative:

– nivelul statistic NUTS 1: macro-regiuni, neutilizate în prezent;

– nivelul statistic NUST 2: 8 regiuni de dezvoltare, cu o populație medie de 2,7 milioane de locuitori;

– nivelul statistic NUTS 3: 42 de unități, reprezentând structura administrativă a României, adică 41 de județe și Municipiul București.

Cele opt regiuni de dezvoltare din România nu au personalitate juridică, nu există structură administrativă de conducere la nivelul acestora, iar constituirea lor s-a realizat prin asocierea voluntară a județelor componente. La fel cum am menționat în partea introductivă al acestui studiu, atribuțiile autorităților competente în ceea ce privește gestionarea instrumentelor structurale din România au fost stabilite prin Hotărârea de Guvern nr. 497 din 1 aprilie 2004, însă această Hotărâre a fost abrogată și înlocuită prin Hotărârea nr. 457/2008 privind cadrul instituțional de coordonare și de gestionare a instrumentelor structurale, publicat în Monitorul Oficial al României la data de 13 mai 2008. Prin cadrul instituțional înțelegem acel sistem de instituții guvernamentale care conturează mecanismul prin care sunt gestionate fondurile structurale astfel încât ele să fie redirecționate către beneficiari.

Analizând H.G. nr. 457/2008 constatăm faptul că sistemul instituțional național este unul complex și relativ greoi. În primul rând, art.7 al acestei Hotărâri a desemnat Ministerul Economiei și Finanțelor ca autoritate națională pentru coordonarea instrumentelor structurale în relația cu UE. Acest Minister, prin Autoritatea pentru Coordonarea Instrumentelor Structurale –ACIS (ale cărei atribuții sunt prevăzute în art.8) trebuia să îndeplinească, pe de o parte, atribuțiile cu privire la pregătirea și funcționarea cadrului legislativ, instituțional și procedural al gestionarii fondurilor structurale, iar pe altă parte pe cele cu privire la programarea, coordonarea, monitorizarea și evaluarea utilizării fondurilor europene. Din anul 2012 însă, atribuțiile prevăzute de art. 8 și 17 din Hotărârea Guvernului nr. 457/2008 au fost preluate de către Ministerul Fondurilor Europene. Acest nou minister funcționează în baza „Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 96/2012 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare în cadrul administrației publice centrale pentru modificarea unor acte normative„. Art. 17 al H.G. nr. 457/2008, prezintă atribuțiile Autorității de management care este responsabilă pentru implementarea programelor operaționale prevăzute în C.S.N.R.. Această instituție asigură printre altele, gestionarea măsurilor adoptate astfel încât operațiile decise pentru finanțare să corespundă criteriilor aplicabile programelor operaționale, să fie în concordanță cu reglementările UE referritoare la protecția mediului, achiziții publice, concurență, egalitate de șanse.

Alături de aceste instituții, la nivel național au mai fost desemnate pentru fiecare program operațional: o autoritate de certificare, o autoritate de audit, un comitet de monitorizare, un organism competent pentru primirea plăților precum și un organism reponsbil cu plata către beneficiari. În funcție de natura programului operațional, Autoritatea de Management poate delega din atribuțiile sale unor Organisme Intermediare, care au rolul de a implementa măsurile cuprinse în respectivul program operațional.

Evaluarea contextului

Pornind de la ideea că Programul Operațional Sectorial „Creșterea Competitivității Economice” se aplică unor domenii inovative, complexe și schimbătoare sub influența unor factori externi sau interni, considerăm extrem de util să evaluăm acest program cu ajutorul modelului CIPP (Stuffenbeam), care a fost conceput ca o formulă eficientă și operativă de investigare. Așadar, începem prin a spune că extinderea Uniunii Europene din 2007 a avut loc la data de 1 ianuarie prin aderarea României și a Bulgariei. Potrivit celui de-al patrulea Raport privind coeziunea economică și socială al Comisiei Europene, prin acestă extindere teritoriul Uniunii s-a mărit cu 8,6%, iar populația acesteia a crecut cu 6,3%. Această din urmă extindere a însemnat o creștere de doar 1% a PIB-ului comunitar, în vreme ce nivelul mediu al PIB-ului Uniunii pe cap de locuitor s-a redus cu puțin peste 4 procente. Acest fapt se datorează nivelului scăzut al PIB-ului pe cap de locuitor din cele două state, care reprezintă doar 38% din media UE în cazul României, respectiv 35% în cazul Bulgariei.

Pentru a forma o bază în scopul judecării rezultatelor viitoare, trebuie să identificăm resursele relevante și accesibile, mai exact oportunitățile de finanțare ale acestui program. Prin urmare, constatăm că planul financiar al POS – CCE a fost elaborat în concordanță cu planul financiar al C.S.N.R. 2007-2013, iar finanțarea acestuia s-a făcut prin intermediul Fondului European de Dezvoltare Regională care a contribuit cu suma totală de 2,554 miliarde euro, reprezentând aproximativ 65,19% din bugetul total.

Tabel : Planul financiar al POS – CCE în funcție de alocarea anuală a fiecărui fond din Programul Operațional (Euro)

Sursa: tabel realizat pe baza datelor furnizate de: POS – CCE 2007-2013

http://www.fonduri-ue.ro/poscce/fonduri_structurale/pdf/POS_depus_201108

Tot în această secțiune vom identifica beneficiarii vizați de program și vom stabilii principalele nevoi ale acestora, așa cum prevede modelul CIPP de analiză. Pornind de la caracterul specific al POS – CCE, constatăm majoritatea beneficiarilor sunt întreprinderile mici și mijlocii, dar și întreprinderile mari datorită potențialului lor inovativ. De asemenea, pe baza celor prezentate mai sus, remarcăm faptul că întreg teritoriul Româniai se află sub obiectivul Convergență, ceea ce înseamnă că pentru realizarea liniilor directoare ale acestui obiectiv sunt necesare investițiile directe orientate către întreprinderi, deoarece acestea reprezintă cea mai eficientă platformă de creștere a gradului de cercetare-dezvoltare-inovare. Strategia acestui program operațional relevă o situație în care România este deficitară în ceea ce privește sectorul inovativ, ceea ce determină ca infrastructura de afaceri să facă cu greu față atât competiției din țară cât mai ales din străinătate. Potrivit unor analize realizate de Guvernul Româniai, sectorul IMM are nevoie de o mai bună orientare spre sectoarele productive, de un acces mai facil la capital, tehnologie și infrastructură, dar și de o mai abilă adaptare la nevoile pieței. Totuși, pe lângă aceste probleme identificate, trebuie să amintim câteva dintre oportunitățile și punctele tari ale Româniai. În primul rând, economia țării relevă o tendință pozitivă de creștere economică, în special datorită industriei și sectorului serviciilor. În al doilea rând, există progrese semnificative la nivelul societății informaționale, cee ce pune în lumină relevanța secotului TIC pentru dezvoltarea economică. Din acest punct de vedere, suntem de părere că în vederea stimulării pe mai departe a creșterii productivității ar trebui pus accent pe conectările de mare viteză la Internet. În concluzie, prin prezentare acestui context în care am investigat principalele probleme și nevoi ale sectorului IMM din România, vom trece la următoarea etapă al evaluării noastre.

Evaluarea intrărilor

În această etapă a evaluării, ne vom concentra atenția asupra planurilor de acțiune ale POS – CCE, cum ar fi de exemplu analiza detaliată al axelor prioritare și a modului în care se realizează finanțarea lor. Pe baza acestui program operațional a fost elaborat un Document cadrul de implementare care definește principiile pentru implementarea fiecărei axe prioritare. Acest document conține de asemenea informații suplimentare strategiei POS – CCE, mai exact o descriere detaliată a domeniilor majore de intervenție (DMI) și a operațiunilor eligibile fiecărei axe prioritare.

Tot în această logică, țara noastră are nevoie de

-Vom analiza în cele ce urmează

Așa cum reiese dintr-un raport al comiei din 2009 romania alaturi de bulgaria avea probleme legate de (adina dornean)