Rolul Si Locul Guvernului In Statul DE Drept

ROLUL ȘI LOCUL GUVERNULUI ÎN STATUL DE DREPT

CUPRINS

INTRODUCERE

1. CONSIDERAȚII GENERALE PRIVIND GUVERNĂMÂNTUL ȘI GUVERNAREA

1.1. Statul și puterea executivă

1.1.1. Considerații asupra conceptului de stat

1.1.2. Organizarea puterii în stat

1.1.3. România – stat național, unitar și indivizibil, suveran și independent

1.1.4. Fundamentarea puterii executive în lumina principiului separației puterilor în stat

1.2. GUVERNĂMÂNT ȘI GUVERNARE

1.2.1. Forme de guvernământ

1.2.2. Categorii tipologice de structuri de guvernare

1.2.3. Democrația. Forme de acțiune

1.2.4. Guvernare. Concept. Forme / Modele

1.2.5. Administrația publică

2. CARACTERISTICI ALE GUVERNĂRII ÎN ACTUALUL CONTEXT EUROPEAN

2.1. Conceptul bunei guvernări

2.2. Performanța

2.3. Răspunderea

2.4. Descentralizarea

2.4.1. Clarificări conceptuale

2.4.2. Forme de descentralizare

2.5. Componenta politică a guvernării

3. LOCUL ȘI ROLUL GUVERNULUI ÎN ROMÂNIA CA STAT MEMBRU AL UNIUNII EUROPENE

3.1. Considerații generale

3.2. Componența Guvernului

3.3. Investirea și demiterea Guvernului

3.4. Primul – ministru

3.5. Rolul, funcțiile și atribuțiile Guvernului

3.6. Actele Guvernului

3.7. Aparatul de lucru al Guvernului

3.8. Organizarea și funcționarea ministerelor

3.9. Raporturile constituționale dintre Președinte și Guvern

3.10. Raporturile constituționale dintre legislativ și executiv

3.10.1. Retragerea încrederii Guvernului

3.10.2 Angajarea răspunderii Guvernului asupra unui program, a unei declarații de politică generală sau a unui proiect de lege

3.10.3. Întrebările și interpelările

3.10.4. Ancheta parlamentară

ÎNCHEIERE

BIBLIOGRAFIE

INTRODUCERE

Actualitatea și importanța temei. Guvernul este autoritatea centrală a puterii executive, care funcționează în baza votului de încredere acordat de Parlament și care asigură realizarea politicii interne și externe a țării și exercită conducerea generală a administrației publice. Guvernul face parte din sistemul organelor sistemului administrației publice, ocupând în acest sistem locul principal, ca organ suprem al sistemului. Prin conținutul, trăsăturilor și atributele sale guvernul reprezintă una dintre cele mai importante și distincte instituții ale statului. Importanța acestei puteri decurge din faptul că ea este cea care organizează și conduce efectiv societatea. Drept urmare, ea se află cel mai mult și cel mai direct în legătură cu cetățeanul. Din aceasta cauză, guvernul sau executivul îi interesează în cea mai mare măsură pe cetățeni, întrucât de activitatea și eficiența acestuia se leagă în mare măsură realizarea aspirațiilor și intereselor lor.

În teoria și practica politică această instituție este cunoscută sub denumirea de «executiv», fapt aflat în legătură directă cu separarea puterilor în stat sau, mai nou, de «administrație de stat», «autoritate administrativă», «administrație politică», etc. În conștiința și practica politică curentă, această instituție este cunoscută în cele mai multe cazuri sub numele de «guvern», «consiliul de miniștri», «cabinet» etc. Denumirea sa este în mare măsură determinată de sistemul constituțional, de structura sa, sau de anumite tradiții istorice.

Evoluția societății contemporane evidențiază prezența unui stat de drept, a cărui manifestare determină, la rândul său, un regim democratic. Conștiința socială, inclusiv conștiința juridică, prezumă noi cerințe calitative înaintate față de fenomenul statului de drept. Identificând scopul statului de drept contemporan în proclamarea, protejarea, dezvoltarea și restaurarea eficientă a drepturilor și libertăților omului, este necesar de a ne orienta și la condițiile de manifestare a regimului contemporan democratic, capabil de a realiza scopul invocat, caracteristic statului de drept.

Căutarea formei instituționale ideale determină căutări repetate, aproape la formarea fiecărui cabinet, sau chiar în cadrul aceluiași mandat, creșterea sau reducerea numărului membrilor guvernului, a ministerelor și a celorlalte instituții guvernamentale. În cazul configurării democratice a puterii, în urma alegerilor generale, prin alianțe politice, pentru obținerea majorității, intervine factorul de structurare instituțională pe baza algoritmului, în funcție de ponderea de reprezentare a fiecărui partid, în cadrul alianței respective. În funcție de convergența sau de divergențele dintre componentele alianței, este grevat și actul de guvernare.

Multă vreme sinonim cu însăși noțiunea de politică, statul constituie instituția politică cea mai reprezentativă a ultimelor secole. Dominația sa asupra vieții politice a dus la limitarea politicii la stat datorită avantajelor pe care o asemenea perspectivă le presupune: precizia și simplitatea. Iar dacă politica nu poate fi redusă la stat, acesta – formă instituționalizată a puterii – dezvăluie cea mai importantă expresie a ordinii politice experimentată până în prezent.

Spațiu al raporturilor dintre guvernați și guvernați, statul a fost și este încă subiectul unor controverse puternice. Pentru unii statul este o realitate atât de vie și de puternică, încât absoarbe individualitatea noastră, a tuturor, care se pierde într-însa; este o realitate atât de adâncă, încât ea se întinde în timp și în spațiu mult peste forțele și existențele persoanelor individuale. Este o realitate absolută, întrucât nu recunoaște nici o autoritate superioară, cum recunoaște persoana privată autoritatea statului.

Statul modern unifică o societate care, în absența puterilor conferite acestuia, ar cunoaște atomizarea și conflictele, fondând unitatea politică, dar și viața de grup, pe baza Constituției. Ansamblu de norme ce determină forma de guvernământ, aplică principiile pe care se structurează societatea și pe care aceasta le recunoaște, constituția dă sens organizării etatice. Ca organizare rațională statul construiește strategii de permanentizare a ordinii sau pur și simplu de supraviețuire în fața tendințelor continue de dezorganizare. De aceea, statul este justificat ca o creație continuă destinată stopării tendinței de disoluție a comunității, amenințată din exterior (războaie), ca și în interior (crize economice, sociale sau politice).

În acest context, apreciem că lucrarea propune o temă al cărei subiect este de o mare importanță politico-juridică și filosofică, deoarece problematica statului, a formei și structurii acestuia este mereu actuală și în dezvoltare. Creație a spiritului raționalist și iluminist al epocii moderne, statul de drept a îmblânzit forța statului leviathanic, a disciplinat și normativizat activitatea politică. Diferitele forme concret-istorice ale statelor secolelor XIX și XX s-au apropiat mai mult sau mai puțin de idealul statului de drept. Nevoia concilierii celor două forme ale existenței de facto și de jure (statul și dreptul), a eliminării abuzurilor statelor nedemocratice despotice, a generat ideea statului de drept, a statului ce trebuie să-și subordoneze conținutul și finalitatea normelor și legilor dreptului universal. La o analiză mai aprofundată, problematica formei și structurii statului apare însă mult mai complicată ca urmare a faptului că statul, ca organizație instituționalizată, nu acționează niciodată ca atare în relațiile interne și externe, ci prin intermediul diferitelor lui organe care exercită sau participă la exercitarea suveranității naționale.

În lumea contemporană există o multitudine și o mare varietate de forme pe care le poate îmbrăca și exprima, în practica vieții politice, guvernul. Teoria unui anume model de guvernare, mai ales ideal, s-a dovedit neviabilă, determinând apariția și evoluția a noi teorii, de unde și actualitatea și importanța tematicii propuse.

Scopul și obiectivele tezei. În această lucrare ne propunem prezentarea cadrului teoretic și practic necesar înțelegerii rolului și locului guvernului în statul de drept. Pentru realizarea acestui scop am identificat, ca obiective necesar de atins, clarificarea conceptelor de stat, stat de drept, putere politică, putere de stat și putere administrativă, forme de guvernământ și guvernare; analiza teoretică și practică a rolului, structurii și funcțiilor guvernului în context național și european.

Suportul metodologic și teoretico-științific. Urmărind ca cercetarea să întrunească un caracter cât mai complex al obiectului investigat, în calitate de bază metodologică a studiului ne-au servit metodele general recunoscute: analiza comparată, analiza sistematică, structural-funcțională, dialectică, analiza și sinteza istorică, istorico-logică, juridică. Baza teoretică a cercetării științifice efectuate a fost stabilită în scopul fundamentării cât mai complete a obiectivelor cercetării, enunțate anterior. Astfel, pe lângă suportul teoretico-științific normativ-legislativ și practica juridică, am acordat o importanță deosebită, în elaborarea lucrării, analizei direcțiilor existente în literatura științifică autohtonă și străină și studiului lucrărilor fundamentale ale autorilor recunoscuți în domeniu, dintre care putem exemplifica (în ordine aleatorie) pe Antonie Iorgovan, Giovani Sartori, Tudor Drăganu, Ralpf Dahrendorf, Mircea Tutunaru, Sergiu Tămaș, Verginia Vedinaș, Genoveva Vrabie, Dana Apostol-Tofan, Liviu Voinea, Dominique Colas, Gheorghe Bichicean ș.a.

Importanța teoretică și valoarea aplicativă a tezei. Departe de a putea epuiza problematica din ce în ce mai vastă a locului și rolului guvernului în sistemul instituțional al statului de drept, considerăm că importanța teoretică a tezei constă în aprofundarea cercetărilor în această materie. Valoarea aplicativă a tezei este dată de sistematizarea logică a opiniilor din doctrină și evidențierea relațiilor și raporturilor constituționale dintre guvern și alte instituții în regimul constituțional al statului de drept.

Structura tezei. Lucrarea este concepută în 3 capitole.

Capitolul 1, „Considerații generale privind guvernământul și guvernarea”, argumentează direcția de cercetare, fiind conceput ca un studiu teoretico-analitic asupra formelor de guvernământ și guvernare, respectiv a guvernului ca autoritate centrală a administrației publice, studiul fiind precedat de o analiză generală asupra conceptelor fundamentale de stat, drept și stat de drept, forme de organizare statală, structura de stat.

Capitolul 2, „Caracteristici ale guvernării în actualul context european”, extinde analiza asupra problematicilor actuale ale guvernării în context european, în ce privește conceptul bunei guvernări, performanța guvernării și răspunderea guvernanților, descentralizarea, componenta politică a guvernării.

Capitolul 3, „Locul și rolul guvernului în România ca stat membru al Uniunii Europene” are un caracter teoretico-aplicativ, în cadrul acestuia fiind tratate rolul, funcțiile și atribuțiile Guvernului României și locul acestuia în cadrul sistemului constituțional românesc, obiectivele studiului nostru vizând: componența Guvernului; investirea și demiterea Guvernului; Primul – ministru; rolul, funcțiile și atribuțiile Guvernului; actele Guvernului; aparatul de lucru al Guvernului; organizarea și funcționarea ministerelor; raporturile constituționale dintre Președinte și Guvern; raporturile constituționale dintre legislativ și executiv.

În încheierea lucrării am prezentat concluziile și observațiile personale desprinse pe parcursul lucrării, precum și materialul bibliografic studiat în vederea elaborării tezei.

1. CONSIDERAȚII GENERALE PRIVIND GUVERNĂMÂNTUL ȘI GUVERNAREA

1.1. Statul și puterea executivă

1.1.1. Considerații asupra conceptului de stat

Instituțiile politice sunt componente esențiale ale sistemului politic, interpretat ca parte inseparabilă și foarte importantă a sistemului social global. Fiecare dintre acestea constituie în sine un model de organizare și desfășurare a interacțiunilor dintre indivizi care exprimă raporturi concrete. Puterea politică se deosebește, însă, de alte forme de putere (economică, juridică, militară etc.), în primul rând prin caracterul ei terilor actuale ale guvernării în context european, în ce privește conceptul bunei guvernări, performanța guvernării și răspunderea guvernanților, descentralizarea, componenta politică a guvernării.

Capitolul 3, „Locul și rolul guvernului în România ca stat membru al Uniunii Europene” are un caracter teoretico-aplicativ, în cadrul acestuia fiind tratate rolul, funcțiile și atribuțiile Guvernului României și locul acestuia în cadrul sistemului constituțional românesc, obiectivele studiului nostru vizând: componența Guvernului; investirea și demiterea Guvernului; Primul – ministru; rolul, funcțiile și atribuțiile Guvernului; actele Guvernului; aparatul de lucru al Guvernului; organizarea și funcționarea ministerelor; raporturile constituționale dintre Președinte și Guvern; raporturile constituționale dintre legislativ și executiv.

În încheierea lucrării am prezentat concluziile și observațiile personale desprinse pe parcursul lucrării, precum și materialul bibliografic studiat în vederea elaborării tezei.

1. CONSIDERAȚII GENERALE PRIVIND GUVERNĂMÂNTUL ȘI GUVERNAREA

1.1. Statul și puterea executivă

1.1.1. Considerații asupra conceptului de stat

Instituțiile politice sunt componente esențiale ale sistemului politic, interpretat ca parte inseparabilă și foarte importantă a sistemului social global. Fiecare dintre acestea constituie în sine un model de organizare și desfășurare a interacțiunilor dintre indivizi care exprimă raporturi concrete. Puterea politică se deosebește, însă, de alte forme de putere (economică, juridică, militară etc.), în primul rând prin caracterul ei teritorial (Jean Bechler), caracter care este transferat și statului.

Prin aceasta statul determină apartenența indivizilor la un anumit teritoriu, înlocuind legătura de sânge, ce unea pe membrii comunităților primitive, cu puterea politică, care, spre deosebire de puterea socială, este bazată pe autoritate și coerciție, pe impunerea voinței „celor tari” celorlalți membri ai comunității. Max Weber, în această perspectivă, considera statul o instituție care utilizează legitim violența în propriul său spațiu geopolitic, iar Karl Marx, mai „plastic”, o mașină pentru afirmarea și menținerea dominației unei clase asupra alteia [50, P. 54].

Viziunile asupra naturii și rolului statului se modifică însă cu cât ne apropiem de epoca actuală. Statul nu mai este interpretat strict negativ, nuanțările ce vizează în principal funcțiile sale fiind tot mai numeroase și evidente. Devine, astfel, un factor de echilibru social, iar autoritatea sa nu mai este conferită prioritar de utilizarea forței și a mijloacelor coercitive, ci de obținerea consensului ori legitimității sale. Este de înțeles, însă, că statul nu se transformă într-o instanță care casează instituțiile ce au în sarcină apărarea ordinii publice și că nu va fi inert la provocări și acțiuni contrare aspirațiilor și voinței majorității sociale, a însăși existenței instituției ca atare [50, P. 58].

Statul poate fi definit ca fiind „modul de organizare și manifestare a puterii publice de pe un anumit teritoriu exercitate asupra unei populații aflate în acel loc și care realizează conducerea socială în ansamblul ei, sprijinindu-se, la nevoie, pe constrângerea proprie, în vederea aplicării dreptului.” [47, p. 59]

Prof. Tudor Drăganu definește statul drept „o instituție având ca suport o grupare de oameni așezată pe un spațiu delimitat, capabilă de a-și determina singură propria sa competență și organizată în vederea exercitării unor activități care pot fi grupate în funcțiile: legislativă, executivă și jurisdicțională” [30, p. 116].

În opinia profesorului Ioan Muraru, noțiunea de stat are două accepțiuni. Într-o primă accepțiune, în sens larg, statul este înțeles ca sumă a trei elemente, și anume: teritoriul, populația (națiunea) și suveranitatea (în sensul puterii organizate statal). În această accepțiune, noțiunea de stat este sinonimă cu noțiunea de țară și include civilizația, resursele, oamenii, teritoriul, frontierele, autoritățile publice etc. În cea de-a doua accepțiune, în sens restrâns, noțiunea de stat desemnează forma organizată a puterii poporului, mai precis mecanismul sau aparatul statal. Această accepțiune este strict juridică [Vezi: 41, p. 10].

În opinia prof. Mircea Tutunaru, statul se poate defini ca fiind cea mai importantă instituție politică a unei societăți, modalitate de instituționalizare și de organizare a puterii politice. Statul este acea instituție care realizează puterea sa de comandă prin intermediul guvernanților și în numele poporului, în vederea respectării regulilor de conduită dintr-o comunitate umană constituită istoric și organizată statal pe un teritoriu determinat [Vezi: 54, p. 14].

O analiză importantă în evoluția teoriilor despre stat, considerată o adevărată teorie a statului, este Principele lui Machiavelli.

Începând cu secolul XIX, mai exact prin teoriile liberale, aceste concepții sunt puse în discuție și primesc o nouă interpretare, iar acolo unde guvernările sunt de tip liberal aceste noi concepții sunt puse și în practică.

Statul este un ansamblu de instituții distinct de restul societății, care creează sfere publice și sfere private. Din punct de vedere al autorității, statul este o putere supremă și suverană, precum și legislativă într-un anumit teritoriu. Pentru a-și putea exercita aceste forme de manifestare a puterii, statul are monopolul asupra forței.

Statul își exercită puterea printr-un aparat birocratic. Statul ca entitate se distinge de funcționarii care ocupă anumite funcții la un moment dat în aparatul său birocratic și, din acest punct de vedere, statul are suveranitate și asupra acestora. Prin funcționari se înțelege orice demnitar, inclusiv președintele, primul-ministru, miniștrii, etc. Statul are puterea de a impune și de a colecta taxe de la populație [35, p. 32].

Statul, ca formă organizată a puterii într-o societate determinată pe un teritoriu, este strâns legat de drept, pe care se sprijină ori cu care se condiționează reciproc. Statul creează dreptul, iar dreptul delimitează configurația și limitează acțiunile statului [53, p. 18]. Instituind dreptul, statul impune reguli de conduită, norme obligatorii pentru toți: persoane fizice, juridice ori inclusiv organele statului. Prin drept, statul își exprimă atât puterea de comandă, cât și limitele acesteia, formulând exigențe economice, sociale și politice [23, p. 22-23].

Statul asigură forța, eficiența și viabilitatea dreptului. El este paznicul normelor juridice, intervenind deseori (coercitiv) pentru a chema la ordine indivizii, inclusiv funcționarii și demnitarii publici ori autoritatea care, ignorând prescripțiile normelor, încalcă libertățile și drepturile celorlalți. Statul trebuie să asigure respectarea legii inclusiv de către structurile sale, apărând nu numai interesul public ci și interesul privat.

1.1.2. Organizarea puterii în stat

Potrivit art. 2 din Constituția României, republicată:

„(1) Suveranitatea națională aparține poporului român, care o exercită prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice și corecte, precum și prin referendum.

(2) Nici un grup și nici o persoană nu pot exercita suveranitatea în nume propriu.”

Puterea publică sau puterea de stat este unul din cele trei elemente componente ale statului. Doctrina nu a formulat o definiție unitară a ceea ce numim puterea publică pentru diferitele epoci de dezvoltare. Dacă, în cazul monarhiilor absolute, puterea de stat se confunda cu o singură persoană („L’Etat c’est moi” = „Statul sunt eu”, spunea regele Franței Ludovic al XIV-lea), în democrațiile moderne puterea de stat apare ca un sistem de organe competente să exercite funcțiile statului: legislativă, executivă și judecătorească. În prezent, noțiunea de putere publică exprimă, în mod abstract, ideea că pe un anumit teritoriu un sistem de organe realizează funcțiile legislativă, executivă și judecătorească în condiții care exclud subordonarea lui față de o autoritate superioară sau concurentă [36, p, 45].

Structura de stat desemnează „organizarea puterii de stat în anumite limite spațiale, adică pe un anumit teritoriu, raporturile specifice ce se constituie între elementele alcătuitoare ale ansamblului statal (unități administrativ-teritoriale sau formațiuni statale), precum și legăturile specifice dintre „întreg” și „părțile” lui componente.” [28, p. 41]

Astfel, structura de stat „nu este altceva decât organizarea de ansamblu a puterii de stat în raport cu teritoriul, ea indicându-ne dacă un stat este constituit din unul sau mai multe state membre” [41, p. 52]

Conform literaturii de specialitate orice stat, din punct de vedere al structurii, este fie unitar (simplu), fie stat federativ (federal, compus sau complex). Statul unitar este acel stat pe teritoriul căruia se exercită o singură putere, are o singură cetățenie, existând de asemenea o singură constituție. Statul federativ sau compus este alcătuit din două sau mai multe state membre, numite și state federate, care își transformă o parte din atributele lor suverane. Astfel, statul nou creat este distinct de statele care îl alcătuiesc [Vezi: 54, p. 47-48; 46, p. 57-59].

Atât anterior apariției statului, cât și ulterior acestui moment, în societate au apărut diverse puteri sociale, unele având chiar caracter politic, care aveau sau nu trăsături asemănătoare puterii publice (de exemplu, caracter politic organizat teritorial și coercitiv), însă puterea de stat are o serie de caracteristici care o disting în mod categoric de alte puteri sociale, de tipul partidelor politice, organizațiilor sindicale, diverselor asociații etc. [37, p. 102]

Profesorul Ioan Santai distinge următoarele caractere ale puterii publice: politic, teritorial, organizat, coercitiv, unic, suveran al puterii publice și deplin [47, p. 60-61].

Caracterul politic al puterii de stat constă în faptul că promovează în mod organizat și prin mijloace specifice, interese sociale filtrate prin conștiința legiuitorului și consacrate juridic. La nivelul administrației, caracterul politic al puterii publice se manifestă în modul de formare și organizare a Guvernului, în programul de guvernare, alegerea autorităților deliberative și executive ale administrației publice locale, desemnarea prefecților, etc.

Caracterul teritorial al puterii de stat rezidă în exercitarea ei asupra unei colectivități umane așezată în mod permanent pe un anumit spațiu geografic delimitat de frontiere. Caracterul organizat al puterii publice se manifestă în exercitarea acesteia prin intermediul unor structuri instituționalizate (denumite autorități publice sau puteri în stat), care îndeplinesc unele atribuții sau funcții specifice (legislativă, executivă și judecătorească) și sunt formate din persoane care au o calitate determinată,de parlamentari, funcționari publici ori de magistrați.

Caracterul coercitiv al puterii de stat rezidă în posibilitatea de a impune individului care a încălcat legea, prin forță, voința care consacră juridic interesele sociale generale. Într-o societate, puterea de stat deține monopolul constrângerii fizice, având la dispoziție mijloace proprii și adecvate realizării ei, rol ce revine spre executare unor autorități executive specializate, cum sunt: poliția, jandarmeria, executorii judecătorești, etc.).

Caracterul unic al puterii publice trebuie perceput în sensul că, pe teritoriul unui stat nu este posibilă coexistența mai multor puteri publice. Acest caracter trebuie înțeles ca un ansamblu omogen, care promovează în mod unitar aceleași interese generale, dar care, sub aspect organizatoric înglobează cele trei sisteme de autorități publice (legislativ, executiv și judecătoresc).

Caracterul suveran al puterii de stat semnifică prioritatea acesteia față de oricare altă putere socială internă (față de care este supremă) sau putere externă (față de care este independentă). Pe plan extern, alte state sau organisme internaționale nu pot, de regulă, să-și impună voința printr-o imixtiune în afacerile altui stat care respectă normele unanim admise ale dreptului internațional, precum și prevederile tratatelor la care este parte.

Caracterul deplin al puterii publice constă în modul nelimitat în care se exercită, în comparație cu oricare altă putere socială legal constituită, care are un domeniu mai restrâns de acțiune (partide, sindicate, asociații, etc.) și care nu poate împiedica realizarea puterii publice.

Evoluția societății umane a demonstrat că puterea publică nu trebuie atribuită, prin lege, unei singure persoane sau autorități. Din acest motiv, statul este format din mai multe organe de stat sau autorități publice, care îndeplinesc numeroase activități esențiale pentru desfășurarea normală a vieții sociale, constituite în sisteme sau mecanisme, respectiv aparat de stat. În cadrul lor întâlnim așa-numitele puteri ce realizează funcțiile sau activitățile fundamentale ale statului, și anume puterea legislativă, executivă și judecătorească [35, p. 37].

Conform lui Aristotel, „în orice stat sunt trei părți, de care legiuitorul se va ocupa, dacă e înțelept, să le rânduiască cât mai bine și având în vedere, înainte de orice, interesele fiecăruia. Aceste trei părți, o dată bine organizate, statul întreg este, în mod necesar, bine organizat el însuși, și statele nu se pot deosebi în mod real decât prin organizarea diferită a acestor trei elemente. Cea dintâi din aceste trei părți este adunarea generală, care deliberează cu privire la afacerile publice, a doua este corpul magistraților, căruia trebuie să i se hotărască natura, atribuțiunile și modul de numire, a treia este corpul judecătoresc” [14, p. 241]

„În fiecare stat există trei feluri de puteri: puterea legislativă, puterea executivă privitoare la chestiunile care țin de dreptul ginților și puterea executivă privitoare la cele care țin de dreptul civil. În virtutea celei dintâi, principele sau autoritatea face legi pentru un timp oarecare sau pentru totdeauna și îndreaptă sau abrogă pe cele existente. În virtutea celei de-a doua, declară război sau încheie pace, trimite sau primește solii, ia măsuri de securitate, preîntâmpină năvălirile. În virtutea celei de-a treia, pedepsește infracțiunile sau judecă litigiile dintre particulari. Pe aceasta din urmă o vom numi putere judecătorească, iar pe cealaltă, pur și simplu, putere executivă a statului.” [40, p. 195]

Această împărțire a puterilor a urmat pe aceea făcută de Locke între puterea legislativă, puterea executivă și puterea confederativă. Pentru a înțelege mai bine teoria lui Locke și preluarea ei de către Montesquieu, cred că unele clarificări terminologice sunt absolut necesare. Puterea confederativă la Locke corespunde la Montesquieu cu puterea executivă privitoare la chestiunile care țin de dreptul ginților; puterea executivă la Locke era puterea de a pune în aplicare legile, pe când Montesquieu a vorbit despre „puterea executivă privitoare la chestiunile care țin de dreptul civil”, adică despre puterea judecătorească, după cum el însuși a explicat, în ultima parte a textului citat, dar despre care Locke nu vorbise [19, p. 96-97].

1.1.3. România – stat național, unitar și indivizibil, suveran și independent

Constituțiile române au consacrat, în formulări din ce în ce mai clare, suveranitatea și independența României [52, p. 54]. Conform legii fundamentale din 1991, România este stat național, suveran și independent, unitar și indivizibil [art. 1 alin. (1)], având ca fundament unitar unitatea poporului român [art. 4 alin. (1)].

Pe teritoriul României se află o singură formațiune statală și, ca o consecință imediată, manifestarea unui singur Parlament, o singură putere executivă, un singur organ suprem judecătoresc (Înalta Curte de Casație și Justiție). Cetățenii au o singură cetățenie, cetățenia română. Teritoriul țării este organizat în unități administrativ-teritoriale, autorități locale ale acestora fiind dependente, subordonate uniform față de activitățile centrale. O singură lege fundamentală coordonează întreaga activitate. Statul român este singur subiect de drept internațional, conform intereselor sale și cu respectarea normelor dreptului internațional [46, p. 60-61].

Formarea statului național unitar român a cunoscut un proces istoric îndelungat, marcat prin lupta continuă a întregului popor, date precum 1600, 1859, 1918 rămânând încrustate în istoria și desăvârșirea statului național unitar român. Alături de români, pe teritoriul țării s-au stabilit și populații de alte naționalități, îndeosebi maghiari, germani, turci, care astăzi se bucură de aceleași drepturi, respectându-se astfel articolul 4 alin. 2 din Constituția României: „România este patria comună și indivizibilă a tuturor cetățenilor săi, fără deosebire de rasă, de naționalitate, de origine etnică, de limbă, de religie, de sex, de opinie, de apartenență politică, de avere sau de origine socială”.

1.1.4. Fundamentarea puterii executive în lumina principiului separației puterilor în stat

Sistemele de drept contemporane consacră, în marea lor majoritate, separația puterilor în stat, înțeleasă ca delimitarea, în cadrul activității statale, a funcțiilor legislativă, executivă și judecătorească. Funcția legislativă este îndeplinită de Parlament, și constă în adoptarea legilor. Funcția executivă are ca obiect organizarea aplicării și aplicarea în concret a legilor și asigurarea bunei funcționări a serviciilor publice, și este îndeplinită de administrația publică (Președinte, guvern, ministere, autorități locale, instituții publice, etc.), iar funcția judecătorească are ca obiect soluționarea conflictelor ce se nasc în societate în legătură cu activitatea de aplicare a legilor și este îndeplinită de instanțele judecătorești în frunte cu Înalta Curte de Casație și Justiție [13, p. 110].

Principiul separației puterilor în stat reprezintă „o condiție primordială a statului de drept și a constituționalismului.” [29, p. 27] Separarea puterilor în stat apare ca o regulă fundamentală în organizarea, funcționarea și activitatea autorităților în ansamblul lor, regulă conform căreia puterea publică se manifestă prin existența puterilor legislativă, executivă și judecătorească, ce funcționează în mod reciproc.

Separarea puterilor în stat, numită adesea doar „separarea (sau și separația) puterilor”, este un termen politic creat și folosit pentru prima dată de gânditorul politic francez al epocii Iluminismului Charles de Secondat, Baron de Montesquieu, constituind un model de guvernare a tuturor statelor democratice de astăzi. John Locke a preluat mult mai târziu concepția lui Aristotel, iar Charles Maurice de Secondat Montesquieu a dezvoltat fără a-l cita pe Aristotel tot aceeași teorie, de aceea se crede în mod greșit de multă lume că fondatorul separației puterilor a fost el însuși.

Principiul separației puterilor în stat, în literatura de specialitate, ocupă un loc destul de important în procesul de înțelegere și explicare a modului în care democrația funcționează. Dacă nu ar exista acest principiu, nu ar putea exista nici parlamentul, guvernul, președintele sau puterea judecătorească.

„Toate constituțiile democratice moderne sunt bazate pe teoria separației puterilor în stat – legislativă, executivă și judecătorească, ca o garanție a democrației, în general, și a salvgardării libertăților individuale, în particular. Ideea pluralității puterilor în stat, diametral opusă aceleia marxiste a unicității puterii, a fost exprimată încă din antichitate, de Aristotel.” [19, p. 96]

Separarea puterilor nu înseamnă izolarea lor, ci conlucrarea, asistența și controlul reciproc. Spre exemplu, Guvernul este rezultatul majorității parlamentare, iar unii parlamentari pot fi chiar membri ai Guvernului. Parlamentul adoptă legi, controlează Guvernul, dar cea care veghează ca aceste legi să fie constituționale este Curtea Constituțională. Orice putere este oprită din tendințele sale tiranice prin faptul că legile adoptate de Parlament sunt obligatorii pentru toate puterile din stat, pentru toți cetățenii și pentru străinii aflați pe teritoriul țării noastre. Când una dintre puteri nu respectă legile, demiterea ei este iminentă. Puterea legislativă trebuie să acționeze în cadrul legii fundamentale (Constituția). Fiecare putere are organizare, funcții și atribuții proprii. Este limitată perioada de timp pentru care se poate deține o funcție precum și numărul mandatelor.

Scopul teoriei separației puterilor este de a asigura drepturilor individuale protecție împotriva tiraniei și de a feri pe individ de atotputernicia statului, iar omnipotența statului să funcționeze în limitele stabilite prin lege [54, p. 33]. Separarea puterilor este o garanție pentru cetățeni; ei nu riscă să intre sub tirania statului. Principiul separării puterilor este principalul obstacol pe care Constituția îl poate așeza în calea celor care ar dori concentrarea puterii în mâinile unui singur om sau a unui grup restrâns și, pe această cale, instaurarea unor regimuri totalitare.

Examinând dispozițiile Constituției, se poate observa că principiul separației și echilibrul puterilor se regăsește și în conținutul său. Toate cele trei puteri se regăsesc reglementate în Titlul III Autoritățile publice: legislativul în normele privitoare la Parlament (art.61 și următoarele), executivul în normele privitoare la Președintele României și Guvern (art.80 și următoarele), justiția în normele privitoare la autoritatea judecătorească (art.124 și următoarele). Ordinea în care sunt reglementate puterile în Constituție este ordinea firească, cea clasică, și anume puterea legiuitoare, puterea executivă și puterea judecătorească [54, p. 37].

Potrivit art.61 din Constituție, Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a țării, însărcinată cu funcții de alegere, formare, numire și învestire a altor autorități statale și cu funcții de control. Parlamentul reprezintă organul reprezentativ suprem al poporului român.

Succesul teoriei separației celor trei puteri în stat se datorează faptului că oferă o alternativă la guvernarea absolutistă și o pavăză împotriva tiraniei guvernaților. În evoluția istorică s-a constat modificări ale raportului între putere, în beneficiul uneia sau alteia dintre ele, deși prevederile constituționale care reglementau distribuirea atributelor de putere au rămas neschimbate.

Astfel s-a remarcat ca executivul cuprinde, în mod tradițional, două categorii de organe: șeful statului și guvernul, indiferent ca acestea coexistă având funcții partajate și responsabilități diferite [27, p. 10].

Executivul sau puterea executivă este, astfel, recunoscută ca fiind o funcție a statului care asigură executarea legii. Ducerea la îndeplinire a acestei funcții presupune exercitarea funcției de șef al statului, coordonarea acțiunii administrației publice pentru punerea în aplicare a legii, desfășurarea unei acțiuni directe de aplicare a legii sau de organizare a aplicării legii, exercitarea unor atribuții care privesc impulsionarea procesului legislativ, ca și conducerea generală a statului.

Ținând seama de structura executivului, se poate face distincție între un executiv monocratic sau monist și un executiv dualist. Executivul monocratic se caracterizează prin deținerea funcției executive de către o singură entitate statală. Acesta poate purta denumirea de rege, președinte, în cazul republicilor parlamentare și prezidențiale, sau poate fi un dictator, care, prin prerogativele pe care și le asumă, anihilează principiul separației puterilor în stat.

Executivul dualist reprezintă structura caracteristică, în primul rând regimurilor parlamentare, în cadrul căruia funcția executivă este încredințată unei persoane și unui organ colegial, persoana îndeplinește funcția de șef de stat, iar organul colegial poartă denumirea de cabinet ministerial. Regimurile parlamentare sunt, prin esența lor, dualiste, ele dispun de un șef de stat, desemnat de parlament, și de un guvern, care are în fruntea sa un premier, care exercită funcția de șef al executivului. Funcția de șef de stat, desemnat de parlament, este contorsionată de rolul partidelor politice în desemnarea acestuia, după cum este cea de șef al guvernului este supusă regulilor majorității parlamentare [8, p. 181-182].

Statul, „grupare umană instituționalizată” [39, p. 23], comportă două accepțiuni: într-o primă viziune, el însumează trei componente fundamentale: națiunea în sine și suveranitatea „ în sensul puterii organizate statal” [39, p. 24]; într-o a doua accepție, el constituie „forma organizată și exteriorizată a puterii publice de pe un anumit teritoriu, exercită asupra întregii colectivități umane, […] fenomen obiectiv inerent societății civile” [47, p. 1]. Statul nu presupune doar putere de comandă și coeziune, ci un instrument de organizare compus dintr-o multitudine de autorități ce acționează în virtutea interesului public.

În cadrul sistemului de autorități ale puterii de stat se conturează „trei componente distincte-corespunzător formelor fundamentale de activitate care contribuie în mod specific la realizarea ei-respectiv puterea legislativă, puterea executivă și puterea judecătorească, exercitând funcțiile respective” [47, p. 1].

Funcția legislativă a statului „apare ca o manifestare directă a suveranității poporului” [30, p. 213] îndeplinită de către Parlament, „ unica autoritate legiuitoare a țării” [art.58 alin.(1) din Constituție] prin edictarea de norme juridice generale, impersonale, cu caracter obligatoriu și susceptibile de a fi sancționate, în caz de încălcare, prin forța de constrângere statală. Funcția legislativă se diferențiază de celelalte funcții ale statului prin faptul că are un caracter originar, regulile cu caracter general adoptate pe cale de lege fiind manifestarea voinței organului reprezentativ constituit la nivel național, beneficiind prin urmare de o forță juridică superioară altor norme juridice. În comparație cu cea legislativă, funcția executivă și cea jurisdicțională au „o autoritate derivată” [30, p. 214], întrucât actele acestora nu constituie expresia directă a voinței organului reprezentativ la nivel statal, impunându-se respectului general în temeiul legii. Consecința acestui fapt este că toate actele administrative, cât și cele jurisdicționale, trebuie să fie mereu conforme regulilor de drept stabilite prin lege.

Funcția judecătorească este îndeplinită de către Înalta Curte de Casație și Justiție și de celelalte instanțe judecătorești, soluționând litigii ivite în procesul de executare a reglementărilor legale.

Funcția executivă reflectă bicefalismul autorității executive, aceasta fiind constituită din Președintele României(art.80 și urm. din Constituție) și de Guvern (prim-ministru, miniștri și alți membri stabili prin lege organică-art.101 din Constituție). În conjunctura actuală a noilor prevederi constituționale, funcția executivă apare „ca o activitate publică ce nu este nici legiferare nici justiție” [37, p. 79]. Aceasta vizează atât organizarea aplicării, cât și aplicarea în concret a legilor, de asemenea asigurând o bună funcționare a serviciilor publice instituite la nivelul societății civile. Funcția are drept obiect și emiterea de reglementări normative și individuale ori efectuarea de operațiuni materiale cu ajutorul cărora, bazându-se pe lege, are loc o imixtiune în viața particularilor cu scopul de a le dirija activitatea, ori de a întreprinde anumite prestații în beneficiu acestora.

Dacă funcția legislativă nu se realizează decât prin acte juridice cu caracter general și impersonal, în cadrul funcției executive se procedează atât pe cale de acte generale și impersonale, cât și prin acte individuale, fapte materiale juridice și operații materiale-tehnice individuale și concrete. Însă domeniul de aplicare a legilor la cazuri concrete, întrucât, în anumite ipostaze, legea conferă autorităților administrative o reală putere discreționară. În temeiul acesteia, organele administrative nu se vor limita numai la a aplica legea, ci vor avea libertatea de a opta între două sau mai multe soluționări.

În contextul actual al reglementărilor constituționale, administrația publică nu este proprie nici funcției legislative, nici celei judecătorești și nici celei executive. Aceasta deoarece executivul constituie autoritățile statale „cu caracter constituțional și origine politică” [39, p. 39], iar activitatea sa are nu doar o trăsătură administrativă, ci mai ales una pregnant politică. Iar dacă în ceea ce privește conflictele juridice soluționate prin intermediul funcției jurisdicționale primează autoritatea lucrului judecat, o atare „ prezumție nu poate fi invocată în beneficiul actelor administrative” [31, p. 215].

„Cea mai importantă construcție teoretică cu efecte pe planul practicii politice” [56, p. 27], născută din filozofia Secolului Luminilor, o reprezintă însuși principiul separației puterilor de stat. „L`esprit des lois” a lui Montesquieu crea premisele unui model capabil a garanta libertatea individuală, în contrast cu tiparul deja înrădăcinat al monarhiei absolutiste. Natura demersului consta în separarea funcțiilor statale(legislativă, executivă și judecătorească)-exercitate până la momentul respectiv de o singură autoritate statală-în funcții atribuite unor entități statale distincte, menite a se verifica în mod reciproc, cu scopul vădit declarat de a îngrădi preeminența uneia în favoarea alteia. Accepțiunea principiului filosofic și-a regăsit transpunere în termeni juridici, în mod special în cadrul dreptului constituțional, acesta transcriindu-i determinările în structura practicii politice, iar amendamentele sale dând actualmente o notă democratică majorității statelor lumii.

Principiul, ca ideea directoare a lumii democrate, s-a adaptat însă unor rațiuni de ordin politic pe care Montesquieu nu le putea învedera la momentul enunțării teoriei sale. Instaurarea rigidă a separației puterilor în stat în practica politico-juridică nu a fost niciodată cu putință nici pe plan teoretic și nici din punct de vedere practic.

La nivel teoretic, această aplicare intransigentă practic anula principiul suveranității naționale, potrivit căruia puterea aparține colectivității privite la nivel național, iar nu puterilor publice ori autorităților prin care aceasta se exercită.

Practicarea pe plan statal a acestui tip de diviziune de putere este de asemenea inoperantă, căci înlesnește blocajul instituțional, anulează funcționarea puterilor în stat, eventual conduce la anarhie statală, ale cărei repercusiuni ar fi distructive pentru țara în cauză.

„Disocierea funcțiilor statale este un fapt deziderabil, dar a admite că fiecare putere poate să concentreze în mâinile sale atotputernicia exercitării acestor funcții este un fapt inadmisibil” [56, p. 27], care ar promova ideea unei triple dictaturi, chiar în detrimentul absolutismului monarhic. Admisibilitatea teoriei lui Montesquieu, în baza căreia afirmările absolutiste ale vreuneia dintre puteri necesită în mod impetuos prohibiție prin acțiunile reunite ale celorlalte puteri, a condus inevitabil la conturarea noțiunii de „echilibru al puterilor în stat” prin metode de control reciproc.

Însă acest echilibru al puterilor are menirea unei simple măsuri de siguranță ce stopează eventualele manifestări dictatoriale de putere, neputând contracara practica judiciară și politică a diverselor țări care aplică principiul separația puterilor în stat (dar care admit uneori exercitarea reciprocă, atât de către legislativ, cât și de către executiv, a funcției legislative ori acceptă deopotrivă prezența unei persoane și în structurile legislative, și în cele executive).

Pe acest fundal, în plan teoretic, dar și practic al activității statale, opunându-se unei separări rigide a acestora, a luat ființă conceptul de stabilitate, de echilibru al puterilor în stat și inerent ideea colaborării lor.

Noul context creat a adus, într-un prim stadiu evolutiv, la separația funcțiilor statale, apoi la organizarea unor autorități publice distincte, delegate a înfăptui o anumită funcție statală: puterea legislativă, asociată funcției legislative a statului; puterea executivă, abilitată a exercita funcția executivă și puterea judecătorească, căreia îi va corespunde funcția de îndeplinire a justiției.

Totuși, pe plan juridic s-a impus necesitatea instaurării unei autorități situate deasupra celor trei puteri, „autoritate raționalizată și raționalizatoare” [56, p. 28], care să le subordoneze legii fundamentale. Astfel, analele istoriei primului Reich și ale celei de-a Treia Republici Franceze au implementat accepțiunea de control al constituționalității legilor, pentru ca ulterior să aibă loc instituirea unui drept al instanțelor judecătorești de a urmări aplicarea constituțională a tuturor normelor juridice.

Niciodată separația puterilor în stat nu a fost și nici nu va fi perfectă, întrucât ar crea un blocaj la nivelul întregului sistem politic. Ea nu va putea bara acțiunea nelimitată și singulară a uneia dintre puteri, raportat la funcția pe care aceasta o exercită, în orice moment existând posibilitatea ca o putere să o contracareze pe cealaltă. O atare relativitate a separației puterilor în stat naște mai degrabă principiul interferenței funcțiunilor statale.

1.2. GUVERNĂMÂNT ȘI GUVERNARE

1.2.1. Forme de guvernământ

Forma de guvernământ este un concept juridic și, deopotrivă, politologic care indică natura organului ce îndeplinește funcția de șef al statului: președinte, monarh-rege, împărat, Directorat, Consiliul de Stat, Consiliul revoluției, Consiliul federal etc.

Într-o altă accepțiune, forma de guvernământ indică modul în care sunt constituite și funcționează organele supreme și este raportată, în principiu, la trăsăturile definitorii ale șefului de stat și la raporturile sale cu puterea legiuitoare [41, p. 40].

Potrivit formei de guvernământ, statele se împart în două categorii: republici și monarhii.

Republica este acea formă de guvernământ în care organul ce îndeplinește funcția de șef al statului este ales pentru o perioadă anumită. Republicile pot fi: prezidențiale sau parlamentare. În republicile prezidențiale, președintele este ales prin vot universal direct; în republicile parlamentare, președintele este ales de către Parlament.

Republica semiprezidențială se caracterizează în principal prin alegerea președintelui sau prin vot universal direct și prin răspunderea politică a guvernului față de Parlament. Ceea ce imprimă caracter prezidențial, parlamentar sau, respectiv, semiprezidențial formelor de guvernământ republicane este caracterul regimului politic, stabilit în funcție de principiul separației celor trei puteri.

Monarhia este acea formă de guvernământ în care organul ce îndeplinește atribuțiile de șef al statului este un monarh, care ocupă tronul fie prin alegere pe viață, fie prin succesiune ereditară. Monarhia poate fi: absolută (monarhul este unicul organ suprem în stat); limitată sau constituțională (alături de șeful statului există și alte organe care exercită puterea: parlament, guvern). În monarhia constituțională, prerogativele monarhului sunt restrânse; guvernul deține puteri sporite; guvernul este emanația parlamentului (rezultat al alegerilor generale). Monarhia dualistă se deosebește de cea constituțională prin faptul că, în cadrul ei, guvernul este numit de monarh și subordonat acestuia. Puterile monarhului sunt însă limitate prin atribuțiile conferite parlamentului.

1.2.2. Categorii tipologice de structuri de guvernare

În ciuda existenței unei mari diversități de sisteme constituționale, literatura de specialitate [17, p. 296-304; 34, p. 74-76] a reușit să distingă patru mari categorii de structuri de guvernare, criteriul de diferențiere fiind principiul separației celor trei puteri:

regimul confuziei puterilor;

regimul separației rigide;

regimul separației suple sau al colaborării puterilor;

regimul semiprezidențial.

Regimul confuziei puterilor

Acest regim constă în deținerea și exercitarea de către același organ a prerogativelor constituționale de natură legislativă și executivă. Modalitățile concrete de deținere sau de concentrare a puterii și de exercitare a acesteia diferă de la un stat la altul. Teoretic, este posibil ca Parlamentul să concentreze pe lângă prerogativele sale legislative și de control și atribuții ale puterii executive. În acest caz, este necesar ca Parlamentului să i se confere în mod permanent sau el să fie învestit pentru o anumită perioadă cu atribuții de natură executivă având o importanță deosebită. Este vorba, în principal, de îndrituirea Parlamentului de a adopta măsuri pentru executarea propriilor legi sau, de pildă, de a constata și sancționa anumite contravenții etc.

Potrivit Constituției României, președintele țării (organism aparținând puterii executive) este îndrituit să instituie prin decret starea de asediu sau starea de urgență, urmând ca măsura adoptată să fie încuviințată de către Parlament (art. 93), care este, de altfel, competent, în virtutea art. 72 alin. 3 lit. e, să reglementeze prin lege organică regimul stării de asediu și al celei de urgență. De asemenea, potrivit art. 114 din Constituția României, Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanțe în domenii care nu fac obiectul legilor organice. Potrivit aceluiași articol, în cazuri excepționale, Guvernul poate adopta ordonanțe de urgență care intră în vigoare după depunerea lor spre aprobare la Parlament.

În baza art. 16 din Constituția Franței, președintele este învestit cu prerogative speciale (puteri excepționale) constând în luarea oricăror „măsuri cerute de circumstanțe” pentru apărarea instituțiilor republicii, independenței națiunii, integrității teritoriului, asigurarea autorității de stat constituționale.

Deși nu au tangență cu regimul confuziei puterilor, aspectele relevate ilustrează posibilitatea executivului de a-și spori puterea.

Regimul separației rigide a puterilor (regimul prezidențial)

Separația absolută sau rigidă a celor trei puteri caracterizează, îndeosebi, sistemele prezidențiale. Constituția este cea care stabilește departajarea netă a puterilor. Pentru o analiză teoretică a sistemului, are relevanță îndeosebi departajarea puterii legislative de cea executivă. În sistemele politice prezidențiale, modalitățile de interacțiune a celor două structuri guvernante sunt mai puțin numeroase și mai puțin complexe decât în regimurile politice parlamentare. Desigur, există o anumită colaborare între executiv și Parlament, dar aceasta este limitată și de cele mai multe ori câștigul de cauză revine executivului.

În epoca contemporană, în afara Statelor Unite ale Americii, care au fundamentat în doctrina constituțională și instituționalizat pentru prima oară sistemul prezidențial, au adoptat acest regim statele Americii Latine, precum și unele state africane [34, p. 75].

În general, regimurile prezidențiale se caracterizează prin următoarele trăsături:

puterea executivă este încredințată prin Constituție președintelui, învestit, totodată, cu largi responsabilități în conducerea generală a statului;

președintele este ales prin vot universal, egal, direct și secret pentru un mandat a cărui durată variază de la un sistem constituțional la altul (4 ani în Statele Unite ale Americii, 7 ani în Franța și Turcia, 5 ani în România etc.); procedura alegerii președintelui este, din punct de vedere al reprezentativității, similară cu cea prevăzută pentru alegerea Parlamentului. În acest fel, președintele deține o poziție egală cu cea a Parlamentului în ceea ce privește reprezentarea națiunii;

președintele nu poate dizolva Parlamentul, iar acesta nu poate revoca sau demite pe președinte. Imposibilitatea revocării mandatului președintelui nu înlătură posibilitatea punerii sub acuzare a șefului statului pentru anumite fapte și potrivit unei anumite proceduri;

miniștrii nu răspund politic pentru activitatea guvernamentală pe care o desfășoară în fața Parlamentului.

Aceste trăsături caracterizează, în special, modelul prezidențial american. Unele dintre ele nu se regăsesc întocmai în alte sisteme considerate prezidențiale sau semiprezidențiale. De pildă, în sistemul semiprezidențial românesc, guvernul răspunde politic în fața Parlamentului pentru întreaga sa activitate.

În practică, sistemul prezidențial a fost aplicat și în variante ce i-au denaturat conținutul. În statele Americii de Sud, de pildă, este evidentă o preponderență constituțională a președintelui, dar de cele mai multe ori echilibrul de forțe s-a înclinat în favoarea șefilor marilor comandamente militare. De aici, și tradiția puciurilor militare în spațiul politico-geografic al Americii de Sud.

În unele state africane care au grefat modelul prezidențial american pe tradițiile organizării politice tribale – incomplet atenuate de stăpânirea colonială -, Parlamentul are un rol insignifiant; președintele exercită puterea autoritar, chiar dictatorial și discreționar, la fel ca șefii de trib din perioada anterioară colonizării.

Regimul separației suple sau al colaborării puterilor (regimul parlamentar)

Acest regim este cunoscut și sub denumirea de regim sau sistem parlamentar. Rădăcinile sale istorice se află în sistemul constituțional britanic. Caracteristica esențială a acestui regim politic constă în gradul înalt de echilibru și interferență între Parlament și componentele sale, pe de o parte (adunări/Camere; comisii parlamentare), și Guvern, pe de altă parte. Modalitățile de interferență sunt variate, cadrul constituțional al înfăptuirii acestora frizând încălcarea autonomiei sau independenței organismelor guvernante angrenate în această joncțiune pe deplin legală: Parlament și executiv (șeful statului și guvern).

Între cele două puteri există o colaborare strânsă, în general, armonioasă (în principiu, sunt excluse conflictele între șeful statului și Parlament). Tipul de organizare a puterii executive corespunde modelului executivului dualist/bicefal [Vezi: 38, p. 38-44]. În ceea ce privește organizarea Parlamentului, nu are nici o importanță dacă acesta este bicameral sau monocameral.

În afara colaborării armonioase și a echilibrului între puterea legislativă și cea executivă, regimul parlamentar se caracterizează prin:

a) alegerea președintelui republicii de către Parlament. Această trăsătură este evidentă, desigur, doar în formele de guvernământ republicane;

răspunderea politică a membrilor Guvernului și a acestuia în întregul său față de Parlament;

învestirea șefului statului (monarh sau președinte de republică) cu atribuții limitate privind conducerea efectivă. Șeful statului nu-și asumă o răspundere politică, putând însă să fie sancționat, potrivit unei proceduri speciale, doar pentru anumite fapte: înalta trădare, violarea Constituției și a legilor;

prerogativele constituționale conferite executivului ca în anumite condiții, prevăzute expres și limitat în legea fundamentală, să dizolve Parlamentul. Dizolvarea Parlamentului nu este, însă, o sancțiune aplicată acestuia, ci o cale de rezolvare a unui conflict. În general, actorii politici, șeful statului, Parlamentul (președinții celor două Camere, liderii grupurilor parlamentare), șefii de partide – dețin instrumentele politice și juridice pentru a preveni crizele și tensiunile sociale, stările conflictuale generate de inapetența sau chiar refuzul unei părți de a colabora sau de a fi cooperantă în căutarea unei soluții constituționale pentru rezolvarea unei anumite probleme. În ultimă instanță, se poate recurge la noi alegeri generale pentru formarea unui nou parlament și a unei noi echipe guvernamentale.

În practica socială sunt întâlnite diferite variante de regim parlamentar, mai mult sau mai puțin depărtate de modelul original; mecanismele constituționale, tradițiile naționale și jocul partidelor politice explică diferențele, adesea profunde, în funcționarea parlamentarismului.

Prin simplificare metodologică, pot fi identificate următoarele trei posibilități constituționale de deformare a modelului clasic de regim parlamentar:

a) preponderența câștigată de guvern, într-o evoluție constituțională îndelungată față de parlament. Caracteristica acestei „deformări”, sau resortul constituțional al funcționării unui asemenea regim, constă în prerogativa guvernului de a organiza alegeri parlamentare anticipate în caz de divergență cu parlamentul sau al imposibilității de rezolvare a unei probleme de interes major. Noul parlament, ca și noul guvern care va fi format potrivit rezultatelor alegerilor anticipate, vor încerca să iasă din impasul ce a blocat actorii politici precedenți;

b) preponderența parlamentului asupra executivului. În sistemul constituțional francez, parlamentul a avut un rol precumpănitor față de puterea executivă în timpul celei de a III-a și a IV-a Republici (între 1875-1958). Acest regim este cunoscut, așa cum am arătat deja, și sub numele de „regim de adunări”. Reacția la acest model nu a întârziat să apară, cel puțin în doctrină. Astfel s-a conturat teoria “parlamentului raționalizat”, care tinde să diminueze, să raționalizeze atribuțiile forului legislativ și să rebalanseze raporturile între parlament și executiv;

c) întărirea prerogativelor șefului statului. Această deformare a modelului parlamentar teoretic,
este generată de intenția șefului statului de a depăși condiția sa de organism constituțional lipsit de putere efectivă și practic iresponsabil din punct de vedere politic. Prin urmare, se atribuie acestuia instrumente politico-juridice grație cărora șeful statului își poate impune voința față de parlament. El rămâne, în continuare, iresponsabil din punct de vedere politic, dar încetează să fie o piesă de decor constituțional.

Profesorul Charles Cadoux [17, p. 303-304] identifică trei modalități de realizare a unei preponderențe a șefului statului. Acestea sunt:

stabilirea unei duble responsabilități a guvernului: față de parlament, dar și față de șeful statului, care, însă, nu se subordonează puterii legislative (de pildă în Portugalia);

menținerea responsabilității guvernului față de parlament, concomitent cu învestirea cu puteri reale a șefului statului ales prin sufragiu universal și direct. Șeful statului deține o forță deosebită, se bucură de prestigiu național și este arbitru al celorlalți actori politici. În doctrină, acest regim este denumit, de mulți autori, „regim prezidențialist”, „prezidențialism raționalizat”. Se consideră că sistemul constituțional francez actual a pus în practică acest sistem;

asumarea de către șeful statului a funcției de premier (executivul monocefal), dar supunerea acestuia unui control politic exercitat de parlament. Acest sistem caracterizează unele sisteme constituționale africane care tind spre un sistem sau un regim politic prezidențial.

Regimul semiprezidențial

Se caracterizează în principal prin alegerea șefului statului prin vot universal, direct și prin răspunderea politică a guvernului față de parlament.

Franța a inaugurat un regim semiprezidențial ale cărui caracteristici au fost accentuate prin reforma constituțională din 1962. De asemenea, regimul politic consacrat prin Constituția actuală a României este caracterizat ca un regim semiprezidențial.

Atât în regimul prezidențial cât și în regimul semiprezidențial președintele nu are inițiativă legislativă, dar el poate opri adoptarea unor proiecte de legi exercitând dreptul de veto, și să dispună trimiterea lor pentru o nouă discutare parlamentului în scopul reexaminării proiectului pe care nu îl consideră acceptabil.

O varietate a regimurilor întemeiate pe principiul pluralismului politic o constituie regimul directorial. Acest regim se caracterizează prin aceea că puterea executivă este deținută de un colegiu ales de către legislativ, pe un anumit termen până la expirarea căruia nu poate fi revocat. Un asemenea sistem se deosebește în mod evident de regimul parlamentar, întrucât guvernul (executivul) nu poate fi revocat de către Parlament până când nu-și va fi terminat mandatul. Regimul directorial nu cunoaște instituția responsabilității politice a miniștrilor. Un element de specificitate în cadrul regimului directorial este acela că deși puterea legiuitoare nu poate revoca executivul înainte de expirarea mandatului său, îi poate anula sau modifica actele. Regimul directorial se deosebește și de regimul prezidențial prin faptul că executivul regimului directorial este prin originea sa dependent de legislativ, iar regimul prezidențial creează un executiv puternic care se bucură de aceeași autoritate ca și puterea legislativă [52, p. 156-157].

Executivul regimului directorial, fiind colegial, presupune o dezbatere în cadrul său a principalelor acte pe care le emite, iar puterea nefiind concentrată în mâinile unei singure persoane va fi întotdeauna necesară realizarea unei unități de voință între cei care fac parte din executivul colegial. Acest regim directorial funcționează în Elveția și se constată, conform opiniei specialiștilor, o puternică influență a executivului asupra legislativului.

1.2.3. Democrația. Forme de acțiune

Transformările care au avut loc în multe state europene în anul 1989, respectiv prăbușirea socialismului și revenirea la orânduirea de drept, specifică statelor democratice, a făcut ca acest an să fie considerat la fel de important ca anul 1945 și comparat cu o cumpănă a apelor [16, p. 12; 25, p. 5].

O societate, pentru a fi caracterizată drept democratică, trebuie să se bazeze pe democratism, respectiv pe totalitatea principiilor care exprimă, garantează și asigură realizarea libertăților democratice [16, p. 12].

Termenul de democrație, etimologic, provine din Grecia antică, din termenii demos – popor și kratos – putere [49, p. 72].

Democrația reprezintă forma de organizare și de conducere a unei societăți, în care poporul își exercită, direct sau indirect, puterea [7, p. 276; 21, p. 79].

Din literatura de specialitate, iese în evidență evoluția formelor democrației.

Clasificarea acestor forme are caracter complex, ținându-se seama de anumite criterii.

După criteriul participării cetățenilor la actul de guvernare/administrare, sunt cunoscute formele: democrație directă, democrație reprezentativă, democrație participativă.

În funcție de alte criterii, în timp și spațiu, este cunoscută o gamă largă de alte forme de democrație:

după criteriul înțelegerii/colaborării între diverse partide sau forme sociale – democrația consociativă;

după cultul dominant în societate – democrația creștină;

după domeniul de acțiune al democrației (local, economic, social, educațional) – democrația locală, democrația economică și socială;

după raportul minoritate – majoritate – democrația formală;

după numărul instituțiilor care permit exprimarea diversității de interese și de opțiuni ale cetățenilor – democrația pluralistă;

după perioada în care aceasta se manifestă – democrația modernă.

Democrație directă [21, p. 76] – sistem de guvernare în care deciziile de interes public sunt luate direct de populație și nu indirect, prin reprezentanți aleși. În Atena, de exemplu, cetățenii se adunau și discutau propunerile privind legile și alte aspecte ale vieții cetății. „Demos”-ul era limitat la un număr mic de cetățeni, fiind excluse din rândul cetățenilor diferite categorii ale populației. În evul mediu democrația directă se practica în cadrul adunărilor orășenești unde, populația fiind redusă ca număr, era posibil ca bărbații să participe la dezbaterea problemelor publice și luarea deciziilor. În societatea modernă, în urma creșterii populației orășenești și a formării națiunilor, la care se adaugă și imposibilitatea populației de a consacra mult timp participării la viața politică, democrația directă s-a redus, fiind înlocuită cu democrația reprezentativă. Cu toate acestea democrația directă continuă să fie prezentă, în diverse state și în forme diferite. De regulă, ea se practică în comunitățile mici (de exemplu, în unele cantoane elvețiene, în adunările orășenești din Noua Anglie). La nivel național ea se mai realizează în multe state prin referendum (plebiscit), care oferă poporului posibilitatea de a-și exprima prin vot poziția sa în probleme majore pentru destinul său.

Democrația reprezentativă [21, p. 78] este caracterizată de faptul că poporul își manifestă voința sa prin intermediul unor reprezentanți aleși. Ea a fost susținută de ideea că populația unei țări, sau comunități are o idee clară asupra scopurilor, dar idei imprecise asupra mijloacelor necesare pentru a le realiza, îndrituind cu această competență anumiți reprezentanți care vor avea rolul de delibera și decide asupra căilor de realizare a scopurilor stabilite.

Democrația participativă [21, p. 77] este caracterizată prin implicarea directă a cetățenilor în procesul de decizie al autorităților publice, la nivel central, intermediar și local.

Cu privire la evoluția democrației reprezentative spre democrație participativă în America, John Naisbitt constata că încă din anii ’60, etica participării s-a răspândit de jos în sus, schimbând radical felul în care oamenii sunt conduși în cadrul instituțiilor.

Principiul călăuzitor al democrației participative este acela că oamenii trebuie să i-a parte la procesul care conduce la luarea deciziilor care le afectează viața. Același autor afirma că democrația participativă revoluționează în America politica locală și e pe cale să schimbe și cursul guvernării naționale [42, p. 234].

În Europa, în cursul procesului de integrare a statelor și mai ales acum, după apariția proiectului Constituției Europei sunt puse în discuție dreptul administrativ european și „principiile în cadrul cărora administrația publică europeană își manifestă puterea sa discreționară” [9, p. 13].

După cum se cunoaște din doctrină, puterea discreționară este specifică democrației reprezentative [51, p. 9].

Aceasta înseamnă că, prin reducerea caracterului dominant al democrației reprezentative și aplicarea în măsură tot mai mare a democrației participative, va scădea gradul de libertate de acțiune al autorităților publice, respectiv puterea lor discreționară cu care au fost investite, vor fi controlate mai bine și în mod direct, aspectele de exces și de abuz de putere, chiar de către cei care le-au transmis puterea, au fost dezamăgiți și care acum constată că sunt nevoiți să se implice direct în procesul de administrare al treburilor publice, la nivel local sau chiar național.

Referitor la principiile dreptului administrativ european, acestea sunt considerate: încredere și previzibilitate, deschidere și transparență, eficiență și eficacitate. Chiar din simpla enumerare a acestora oricare cetățean poate realiza că nu se poate aștepta doar din partea statului și a autorităților publice la rezultatele cele mai bune și că în acest scop este necesară o implicare directă și cât mai largă a sa și a componentelor societății civile.

Democrația consociativă [49, p. 74] – practică democratică ce se întâlnește în unele țări în care viața politică se caracterizează prin existența unui mare număr de partide sau forme sociale între care este dificil să se realizeze coaliții (Finlanda, Olanda, Belgia, Austria, Elveția). În aceste condiții, principalele decizii și politicii se elaborează prin înțelegerii între liderii diferitelor grupări, prin luarea în considerare a opiniilor colegilor din alte partide, cu prețul unor repetate compromisuri. Aceasta are ca trăsături: guvernarea pe baza înțelegerilor dintre liderii principalelor forțe sociale; folosirea veto-ului mutual care înlocuiește regula majorității; reprezentarea în guvern și în alte corpuri decizionale proporțional cu numărul populației corespunzător fiecărui grup; autonomia fiecărui grup.

Este bine cunoscut faptul că, uneori, negocierea chiar între două părți poate fi dificilă, cu atât mai mult va crește dificultatea obținerii convergenței de opțiuni în adoptarea unei decizii între un număr mare de participanți [45, p. 7].

Democrația creștină [49, p. 74] se manifestă ca o mișcare ce promovează în viața politică principiile democrației în asociere cu principiilor filosofiei și eticii creștine, ea avându-și originea în sfârșitul secolului XIX .

Democrația locală este caracterizată de acțiune la nivel local pe baza principiilor autonomiei locale și descentralizării [49, p. 75].

Democrația economică și socială [49, p. 76] este gândită ca un sistem de intervenție a statului care urmărește să corecteze inegalități datorate unei anumite politici economice, prin măsuri concrete privind securitatea socială, protecția contra șomajului, gratuitatea învățământului etc.

Democrația formală este caracterizată de folosirea unei fațade democratice (parlament, alegeri etc.) de către o minoritate care manipulează puterea. Deseori, ea este motivată prin ideea că poporul trebuie educat, iar educatorul ( oligarhia ) are capacitatea și menirea de a identifica voința sa cu cea a poporului [49, p. 76].

Democrația pluralistă, ca sistem de guvernare dominat de prezența unei multitudini de instituții care permit exprimarea diversității de interese și de opțiuni ale cetățenilor ( partide, grupuri de interese, componente ale societății civile, separarea puterilor) [49, p. 77].

Democrația modernă este considerată etapa actuală a dezvoltării democrației pe plan mondial [49, p. 77].

Democrația participativă – pilon al unei administrații publice moderne

În Tratatul Constituției Europene sunt consfințite la art. I-46 și I-47 principiul democrației reprezentative și principiul democrației participative [Vezi: 62, p. 1 și urm.].

Principiul democrației reprezentative – în conformitate cu care instituțiile Uniunii reprezintă direct sau prin intermediul Statelor membre, cetățenii. Cetățenii europeni au dreptul să participe la viața politică a Uniunii și la conturarea curentelor politice, inclusiv prin intermediul partidelor politice la nivel european;

Principiul democrației participative – în conformitate cu care cetățenii, asociațiile reprezentative și societatea civilă își vor putea face cunoscute punctul de vedere, Uniunea urmând să întrețină un dialog continuu și consultări, prin intermediul Comisiei, cu aceste structuri: este reglementat dreptul de inițiativă legislativă populară: cel puțin un milion de cetățeni dintr-un număr reprezentativ de State membre pot invita Comisia să prezinte o propunere legislativă, în conformitate cu o procedură ce va fi stabilită printr-o lege europeană.

Față de cele prezentate mai sus, putem concluziona că pentru a se acționa în mod democratic, trebuie respectate principiile autonomiei locale și decentralizării.

Decentralizarea este privită ca expresie a democrației, deoarece asigură cetățenilor participarea la conducerea activităților publice locale, prin reprezentare sau/și prin implicare directă [18, p. 3].

În cadrul administrației reprezentative, autoritățile sunt investite de către cetățeni, pentru rezolvarea intereselor lor publice, cu putere discreționară. Uneori însă apar situații în care aceste autorități se îndepărtează de litera și spiritul legii și de scopul în care ele au fost investite, acționând din diverse considerente, la limita prevederilor legale sau chiar cu încălcarea acestora. În aceste situații, se discută despre excesul de putere sau chiar abuzul de putere al a autorităților publice [51, p. 14].

1.2.4. Guvernare. Concept. Forme / Modele

Guvernarea reprezintă un ansamblu de reguli, proceduri, instituții și practici destinate configurării modului în care se realizează puterea executivă la nivel statal, regional și local [44, p. 17].

Guvernarea instituțională. Guvernarea instituțională este o formă de guvernare care pune accentul pe structură, plecând de la teoria că actul de guvernare trebuie să aibă la bază un sistem instituțional teritorial bine definit, o formă ideală, care să asigure procesul de realizare a scopului urmărit de putere.

Căutarea formei instituționale ideale determină căutări repetate, aproape la formarea fiecărui cabinet, sau chiar în cadrul aceluiași mandat, creșterea sau reducerea numărului membrilor guvernului, a ministerelor și a celorlalte instituții guvernamentale. În cazul configurării democratice a puterii, în urma alegerilor generale, prin alianțe politice, pentru obținerea majorității, intervine factorul de structurare instituțională pe baza algoritmului, în funcție de ponderea de reprezentare a fiecărui partid, în cadrul alianței respective. În funcție de convergența sau de divergențele dintre componentele alianței, este grevat și actul de guvernare.

Teoria unui anume model de guvernare, mai ales ideal, s-a dovedit neviabilă, determinând apariția și evoluția a noi teorii.

Guvernarea funcțională. Guvernarea funcțională reprezintă o viziune tehnocratică a guvernării și încearcă să definească, nu forma instituțională ideală ci, care sunt funcțiile de îndeplinit. Ea reprezintă o abordare sectorială, pe funcții, opusă celei comprehensive, punând accentul pe rezultate [57, p. 8].

Guvernarea neo – funcțională. Reprezintă o teorie a guvernării post-teritoriale, a regionalismului. În cazul integrării europene, ea prevede, ca etape:

integrarea pe anumite sectoare, cu un rezultat de presiune și asupra altor sectoare;

crearea autorității supranaționale, pentru supervizare și promovarea integrării;

transferul gradual de loialitate societară către autoritățile supranaționale;

adâncirea integrării determină condițiile pentru accentuarea instituționalizării.

În consecință, integrarea politică va fi rezultatul integrării economice.

Accentul este pus mai mult pe procese, decât pe rezultate [57, p. 9].

Guvernarea (la nivel statal). În general, în doctrină, conceptul de guvernare se referă la actul de conducere, de către putere, la nivel statal, cu caracter unitar.

În federațiile de state, apare o divizare a autorității între nivelul central / federal și cel al statelor membre ale federației. În acest caz, guvernul federal are un caracter puternic.

În cazul confederației, unitățile administrativ – teritoriale (cum sunt cantoanele în Elveția) deleagă o parte din putere, funcția de reprezentare, unei unități centrale slabe, fără voință proprie, care face ce îi permit acestea.

Guvernarea locală („local government”). Sintagma de „guvernare locală / local government” se regăsește în literatura de specialitate de limba engleză. Înțelesul ei este similar însă cu cel de administrație publică locală, cea care asigură administrarea treburilor publice, de interes general, la nivelul unităților administrativ-teritoriale (comune, orașe și județe ).

Considerăm greșită utilizarea, în cazul nostru, a expresiilor „guvernare locală” și „miniparlamente locale”, aceasta din urmă cu referire la consiliile locale și județene, care, de fapt, aduc la îndeplinire, în baza legii, prevederile legilor adoptate de Parlament, „singurul organ legislativ din stat”- conform Constituției.

1.2.5. Administrația publică

Caracterul dual al administrației publice

Complexitatea sistemului administrației publice – definită de competență, relații, organizare, structură, determinare și condiționare, dar și de rolul și misiunea ei – este abordată sistemic într-un dublu sens:

I. ca activitate, care poate fi structurată în două mari domenii de referință:

activități executive cu caracter de dispoziție;

activități cu caracter de prestație.

II. ca sistem de organizare, ceea ce permite înțelegerea administrației publice ca „un sistem de organizare care realizează activitatea de organizare a executării legilor”.

În concluzie, în conceptul de administrație publică co-există două sisteme :

– un sistem de activități, cu un specific divers dar bine determinat și care se structurează în subsisteme corespunzătoare serviciilor publice, administrația publică – în ansamblul său – putând fi considerată un serviciu public;

– un sistem de autorități ale administrație publice care, de asemenea, se structurează în subsisteme constituite pe criterii ierarhice, teritoriale etc.

Aceste două sisteme, delimitate formal, constituie „două fațete ale aceleiași monede”, integrându-se și suprapunându-se reciproc și formând sistemul administrației publice.

Activitatea administrației publice

1. Activitățile executive cu caracter de dispoziție sunt specifice tuturor verigilor organismelor și organelor administrației publice (atât centrale cât și locale), ele împrumutând din sistemul legislativ caracterul general, imperativ, normativ, bazat pe „poliția administrativă ”.

2. Activitățile cu caracter de prestație sunt de asemenea realizate pe baza și în executarea legii dar – în virtutea principiilor de bază actuale ale activității administrației publice locale, respectiv cele ale autonomiei locale și descentralizării serviciilor publice – sunt plasate cu prioritate la nivelul colectivităților locale, unde sunt dense și diversificate, ele dispersându-se și specializându-se către verigile administrației publice centrale.

Acest al doilea domeniu de referință este sinonim – parțial – cu noțiunile de „interes public” și de „serviciu public”, administrația publică putând fi considerată ca o totalitate de servicii publice menită să satisfacă interesele și nevoile diverse ale cetățenilor, colectivităților, respectiv, ale societății.

Organizarea administrației publice

Trăsăturile caracteristice ale unui act unitar abordat sistemic presupun existența unui singur rând de autorități publice centrale – o singura autoritate legislativă, un singur guvern, un singur for judecătoresc suprem dar și autorități publice organizate în unitățile administrativ – teritoriale care să fie subordonate uniform față de cele centrale acolo unde legea impune, autonome acolo unde legea determină.

Organizarea în administrația publică poate fi regăsită sub diverse forme:

A. În funcție de nivelul la care se desfășoară procesele se disting:

organizarea compartimentelor unei instituții din administrația publică;

organizarea instituției ca întreg;

organizarea domeniului;

organizarea sistemului administrației de stat.

B. În funcție de obiectul organizării, se delimitează:

organizarea structurii, care ține conține modul de reprezentare și dispunere a elementelor sistemului administrativ ca ansamblu de instituții;

organizarea proceselor, care constă în stabilirea sarcinilor, competențelor și responsabilităților componentelor sistemului și a relațiilor dintre persoane, compartimente, dintre administrație și persoane din afara acesteia, în vederea desfășurării unor procese eficiente și satisfacerea cerințelor sociale.

Pe aceste coordonate se cristalizează două mari sisteme de organizare a administrației publice: centralizarea și descentralizarea administrativă.

Noțiunea de structură a administrației publice

Termenul de structură provine din cuvântul latin «struere», care înseamnă a construi, a clădi. Prin structură se înțelege o anumită modalitate de alcătuire, de construcție a unui domeniu de activitate. Un sistem se poate organiza sub forma următoarelor tipuri de structuri:

– structură lineară sau ierarhică ce asigură unitatea și coerența în conducere;

– structură funcțională care asigură pluralitatea conducerii;

– structură mixtă sau ierarhic funcțională care îmbină primele două tipuri de structuri, fiind cel mai des întâlnită în practica administrativă și economico – socială.

Fiecare instituție a administrației de stat are propria sa structură cu număr de compartimente în care își desfășoară activități specifice, astfel că structura diferă de la o instituție la alta în funcție de obiectivele pe care le are de îndeplinit fiecare.

Structura administrației de stat diferă de la un stat la altul, iar în interiorul aceluiași stat diferă în funcție de etapele de dezvoltare.

Pe lângă influențele tradiționale, istorice și naționale, factorul politic – prin organele legislative și partidele de guvernământ – stabilește obiectivele administrației în raport cu interesele economice, politice și sociale pe care aceasta urmează să le satisfacă.

Administrația de stat poate fi totalitară – când apără interesele unor grupuri economice, sociale sau politice, sau democratică – când promovează interesele generale ale societății.

O structură optimă a administrației publice trebuie să evite atât supradimensionarea aparatului administrativ – situație care determină rezolvarea greoaie a problemelor și a cheltuieli bugetare suplimentare cât și subdimensionarea acestuia, situație în care apare o supraaglomerare de sarcini și atribuții ce nu pot fi rezolvate competent într-o anumită perioadă legală de timp.

Structura administrației de stat poate fi abordată în funcție de trei criterii: criteriul funcțional, criteriul teritorial și criteriul temporal.

1. Criteriul funcțional – stă la baza organizării autorităților administrației publice în funcție de natura atribuțiilor pe care acestea le au de îndeplinit. Structura pe specific de activitate (funcțională) a sistemului autorităților administrației publice are o însemnătate deosebită, deoarece, în mare măsură, de modul cum este așezată această structură depinde eficiența activității acestora.

Este deosebit de importantă în această ordine de idei problema stabilirii numărului de personal optim cât mai apropiat de nevoile reale, de ministere și organe de specialitate ale administrație publice, cunoscut fiind faptul că atât un număr prea mic cât și un număr prea mare de ministere poate crea dificultăți în capacitatea de administrare a autorităților administrației publice.

Structura organizatorică și funcțională a sistemului autorităților administrației publice este alcătuită prin subordonarea – din treaptă în treaptă a diverselor autorități care realizează activitatea administrativă a statului sau a colectivităților locale, față de un organ de vârf – guvernul, ca organ central al puterii executive, care exercită în conformitate cu legea, administrației publice pe întregul teritoriul țării.

Autoritățile administrației publice se subordonează, de regulă, unele față de altele, pe linie ierarhică (subordonare verticală), până la Guvern.

2. Criteriul teritorial. Structura teritorială stă la baza împărțirii autorităților administrației publice în autorități centrale și autorități locale în funcție de raza teritorială în care poate acționa autoritatea publică respectivă.

Autoritățile administrație publice centrale acționează în interesul întregii colectivități umane existente în sistemul social global, deci la nivelul statului, iar autoritățile administrației publice locale au în vedere soluționarea intereselor colectivităților locale.

Realitățile între cele două tipuri de activități trebuie să fie de colaborare, asigurată în principal prin prefect, autorizate a administrației publice creată în acest scop.

Organizarea administrativ-teritorială interesează nu numai administrația publică ci întregul sistem de autorități și servicii publice.

Modul în care este făcută organizarea administrativ – teritorială influențează profund însuși conținutul activității diferitelor autorități publice.

3. Criteriul temporal – delimitează autoritățile în funcție de durata legală în care pot să-și exercite atribuțiile ( pe durata mandatului, sau pe durată nedeterminată).

Alte componente ale structurii organizatorice a sistemului administrativ sunt:

Nivelul ierarhic – se stabilește în funcție de dimensiunea instituției publice, diversitatea și complexitatea activităților desfășurate, competența funcționarilor publici. Numărul de niveluri ierarhice nu diferă foarte mult de la o instituție la alta datorită unei structuri tipizate.

Ponderea ierarhică – reprezintă poziția unui funcționar public cu funcții de conducere, ales sau permanent în funcție de numărul de persoanelor conduse nemijlocit.

Compartimentul – este definit ca ansamblul persoanelor ce desfășoară activități relativ omogene care solicită cunoștințe specializate de un anumit tip, precum și un ansamblu de metode și tehnici situate într-un anumit spațiu nemijlocit unui singur funcționar public cu funcție de conducere. Compartimentele funcționale contribuie la stabilirea obiectivelor proprii de activitate desprinse din cunoașterea realităților concrete. În această categorie se includ, de regulă: agențiile, departamentele, direcțiile și serviciile.

În mod similar prevederilor Constituției Europei, după gradul de interferență a competențelor materiale ale diverselor autorități publice, mai putem lua în considerare următoarele categorii de competențe :

competențe exclusive – aici figurează, de exemplu: competența deliberativ-decizională a consiliului local, cea executivă a primarului (în raport cu consiliul local), cea de tutelă a prefectului – prin controlul de legalitate exercitat asupra actelor administrative ale autorităților publice locale;

competențe partajate – în cazul în care acțiunea unei autorități publice amplifică acțiunea alteia, uneori chiar completând-o pe aceasta;

competențe de sprijin – care se exercită doar în cazuri de excepție, fiind corelate cu principiul subsidiarității.

Funcțiile administrației publice

În ultimele trei decenii, în doctrină, au fost consacrate următoarele funcții ale administrației publice în cadrul sistemului social global [10, p. 42].

a) funcția de mecanism intermediar de execuție, ca funcție principală – determinată de poziția pe care o are administrația în raport cu puterea politică, ce are menirea de a organiza și a asigura execuția – în ultimă instanță folosind autoritatea sa, sau chiar constrângerea. Această funcție primară are mai multe laturi, și anume:

funcția de pregătire a deciziilor politice sau chiar de colaborare la adoptarea lor;

funcția de organizare a executării deciziilor politice;

funcția de executare directă, în concret – în anumite cazuri – a deciziilor politice;

funcția de asigurare a executării deciziilor politice, care se realizează fie prin convingere, fie la nevoie, folosind forța de constrângere;

funcția de purtător al cererilor, dorințelor și nevoilor legitime ale membrilor societății în fața autorităților competente a adopta decizii asupra acestora.

Toate aceste funcții, care nu reprezintă altceva decât demultiplicări ale funcției primare pe care o are administrația publică, de mecanism intermediar de execuție al puterii politice, subliniază rolul administrației publice de colaborator al puterii politice în organizarea societății și reglementarea funcționării ei.

b) funcțiile derivate, care se referă la scopurile acțiunilor desfășurate de aceasta:

funcția de instrument de conservare a valorilor materiale și spirituale ale societății;

funcția de organizare și coordonare a adaptărilor ce se impun datorită transformărilor ce se produc inerent în evoluția diferitelor componente ale societății, în special în structura economică a acesteia.

În condițiile statului de drept administrația publică are drept scop înfăptuirea deciziei politice, reflectată în legi și celelalte acte normative ale autorităților statului și ale colectivităților locale, în acest plan putând distinge principii generale ale administrației publice și principii ale administrației publice locale.

2. CARACTERISTICI ALE GUVERNĂRII ÎN
ACTUALUL CONTEXT EUROPEAN

2.1. Conceptul bunei guvernări

După cum a fost definită prin consensul specialiștilor ONU, FMI și Băncii Mondiale, buna guvernare reprezintă un instrument ideologic al politicii unui stat minimal, un stat în care administrația publică are nu doar misiunea de a servi societatea în ansamblu, dar și aceea de a furniza bunuri și servicii consumatorilor – clienți, cu riscul de a agrava inegalitățile dintre cetățeni [44, p. 17].

Dacă guvernarea este modalitatea de exercitare a puterii, buna guvernare presupune, între altele, imperativul consensului celor guvernați față de obiectivele și metodele guvernării, responsabilitatea guvernanților, eficiența guvernării și dreptul cetățenilor de a fi informați în primul rând în ceea ce privește utilizarea și repartizarea resurselor financiare ale guvernării.

În epoca contemporană, caracterizată, între altele, prin interferența politicilor publice și a resurselor, conceptul de bună-guvernare se generalizează tendențial, căpătând trăsături comune, cum ar fi: descentralizarea și transmiterea condiționată a puterii pe calea subsidiarității, parteneriatul între public și privat, democratizarea actului de guvernare, gestionarea eficientă a situațiilor de criză, utilizarea eficientă a resurselor, educația pentru guvernare ș.a. [33, p. 3]

2.2. Performanța

Performanța, atât în mediul privat cât și, mai ales, în cel public, constituie măsura în care o activitate, un program sau o instituție funcționează ținând seama, simultan, de trei parametri: eficiență, eficacitate și economicitate.

Referindu-ne la realizarea obiectivelor de interes public general, performanța presupune analiza atât a efectelor de drept, cât și de fapt, deci nu doar a legalității, ci și a oportunității obiectivelor stabilite.

Procedural, ca o premisă a îndeplinirii obiectivelor în condiții de performanță, considerăm că, sine qua non, trebuie aplicată și controlată fundamentarea / motivarea proiectelor de decizii / acte administrative, condiție de altfel impusă legal.

Aceasta trebuie să se țină seama de cele trei regimuri: juridic, economic și tehnic, care trebuie riguros analizate și respectate.

Administrarea performantă presupune, în noul context configurat pe baza concluziilor din doctrină și, mai ales, din practica administrativă, o atitudine proactivă a agenților publici, receptivitate la schimbare și, mai ales la inovare.

De asemenea, devin esențiale transparența și conduita agenților publici, iar din partea administraților – implicarea și cooperare, respectiv dezvoltarea democrației participative.

Urmărirea, ca scop prioritar, a rezultatelor determină o reorientare și în ierarhia metodelor manageriale de obținere a acestora, în principal a managementului prin rezultate și, în complementaritate a celorlalte metode consacrate: managementul calității totale, prin obiective, prin bugete, prin proiecte, prin excepții, managementul riscurilor etc.

Continuând procesul de analiză, se constată că este necesar ca, din vasta gamă a tehnicilor științifice de fundamentare decizională să fie sistematizate, selectate, reglementate și aplicate două seturi minimal obligatorii de tehnici, primul – cu aplicare generală (diferențiat, în funcție de nivelul decizional macro sau local), iar al doilea – în funcție de specificul deciziilor. După cerințe, inițiatorii ar putea hotărî completarea a câte unui set minimal – dar numai din cea de-a doua categorie – cu alte tehnici.

Din prima categorie, considerăm că nu ar trebui să lipsească tehnicile SWOT, GANTT, PERT, matricea logică, benchmarking, arborii de analiză decizională (de probleme și de soluții / politici ), tehnici de calcul operațional.

Propunerea făcută o considerăm fezabilă, luând în considerare indicatorii pe baza cărora se face evaluarea performanței.

Auditul performanței constituie potrivit Standardelor internaționale de audit INTOSAI, o evaluare sau o examinare independentă a măsurii în care o activitate, un program sau o instituție funcționează în mod eficient și eficace, cu respectarea economicității. Acesta are drept scop oferirea de informații relevante în ceea ce privește maniera de implementare și consecințele activităților publice.

În acest sens, realitățile economico-financiare, din România și nu numai, au relevat faptul că nu constituie o condiție suficientă ca banii publici să fie cheltuiți conform prevederilor legale, ci aceștia trebuie să fie utilizați și în condiții de economicitate, eficiență și eficacitate.

De altfel, este bine cunoscut că însăși construcția și execuția bugetului de stat consolidat, deci și a bugetelor locale, se bazează în prezent într-o măsură semnificativă pe metoda numită „buget pe programe”, care constă în alocarea unor sume de bani (alocații bugetare) pentru un proiect/program concret, cuantificate cu ajutorul indicatorilor de performanță.

În baza mandatului prevăzut de lege, Curtea de Conturi a României a inițiat un proces de implementare a celor mai moderne practici de auditare a performanței utilizate pe plan internațional, venind în întâmpinarea nevoilor societății românești de a utiliza optim și în condiții de economicitate, eficiență și eficacitate fondurile publice, inclusiv fondurile provenite din asistența financiară a Uniunii Europene și a altor organisme sau organizații internaționale.

Standardele internaționale INTOSAI definesc auditul performanței ca „un audit al economicității, eficienței și eficacității cu care entitatea auditată utilizează resursele în scopul îndeplinirii responsabilităților sale” [61, p. 11].

Detaliind, pe componente, acesta constă în:

a) Auditul economicității activităților administrative în raport cu principiile și practicile unui management performant;

b) Auditul eficienței utilizării resurselor umane, financiare, a altor resurse, incluzând examinarea sistemelor informaționale, a modului de măsurare și urmărire a indicatorilor de performanță, precum și a procedurilor urmate de entitatea auditată pentru remedierea deficiențelor identificate;

c) Auditul eficacității performanței referitoare la îndeplinirea obiectivelor entității auditate și auditul impactului efectiv al activității entității în comparație cu impactul planificat al acesteia.

În practică, pot exista situații când auditul financiar poate include elemente de auditare a performanței unor acțiuni și programe sau chiar a întregii activități a instituției publice. În asemenea cazuri clasificarea auditului va depinde de scopul principal al acestuia [61, p. 12].

Un audit al performanței poate fi un audit al economicității, eficienței și eficacității, o combinație a două dintre acestea sau poate fi un audit complet ce înglobează toate cele trei componente.

Auditul performanței analizează dacă „banii publici au fost bine cheltuiți”, examinându-se în principal măsurile întreprinse de entitățile auditate cu privire la respectarea principiilor economicității, eficienței și eficacității cunoscute fiind ca cei „trei E”, de asemenea, auditul performanței poate implica examinarea directă a performanței realizate.

În țara noastră, auditarea performanței, în sensul atotcuprinzător, nu doar financiar, a fost reglementată prin lege, încă din anul 2002, sub denumirea de audit public intern, textul legii referindu-se la „auditul intern la entitățile publice, cu privire la formarea și utilizarea fondurilor publice și administrarea patrimoniului public.” [2]

2.3. Răspunderea

Consolidarea procesului de descentralizare administrativă și financiară, ca fundament al unei administrații publice democratice și eficiente are ca scop atingerea de către administrația publică din România a standardelor europene și a valorilor referitoare la transparență, predictibilitate, responsabilitate, adaptabilitate și eficiență. Acest fundament este consacrat de Guvern prin Programul de guvernare

Urmărind modul de aplicare și consecințele respectării acestor principii, referitor la responsabilitate, considerăm necesară clarificarea terminologică.

Responsabilitatea este înțeleasă ca asumare conștientă, morală și din proprie voință, pe principiul convingerii (că așa este bine și socialmente necesar) a îndatoririlor / obligațiilor care decurg dintr-o anumită calitate sau statut acceptate și care are drept scop realizarea unor obiective bine stabilite. Aceasta, se mai arată în doctrină, are un caracter declarativ și este anterioară răspunderii care este de fapt o materializare a responsabilității în cadrul unei proceduri prevăzute de lege [24, p. 31].

Răspunderea (juridică) reprezintă consecința atrasă asupra sa de un subiect, drept urmare a neîndeplinirii responsabilității asumate, respectiv, obligarea acestuia la a da socoteală de faptele sale, în cazul încălcării unor reguli de activitate, a dispozițiilor legale administrativ – disciplinare, contravenționale, civile, sau penale [15, p. 113].

Cu privire la personalul din administrația publică, în funcție de natura abaterilor (a faptelor săvârșite cu încălcarea prevederilor legale), răspunderea poate fi: disciplinară, contravențională, civilă sau penală.

În apărarea interesului public, responsabilitatea și răspunderea revin, după caz, tuturor factorilor care realizează administrația publică, atât celor publici, cât și celor de utilitate publică, inclusiv voluntarilor.

O analiză exhaustivă și pertinentă a acestei teme a fost realizată de Dabu Valerică, în lucrarea citată anterior. Considerăm însă că propunerea autorului, de reducere a mandatului primarilor de la 4 la 2 ani, în vederea asigurării creșterii responsabilității sale, de fapt ar fi grevat puternic atât bugetele locale, cât și activitatea primarilor, cel puțin pe o durată de până la 6 luni, în faza de desfășurare a campaniei electorale proprii iar apoi în cea de acomodare, după validare. Efectul ar fi fost major, având loc simultan în toate cele aproape 3.000 de unități administrativ – teritoriale. Soluția adecvată, cu același scop, a fost de reglementată în Legea referendumului nr. 3/2000, și anume cea a întăririi controlului cetățenilor, prin eliberarea din funcție a primarului,pe baza votului majoritar în acest sens exprimat de electorat, prin referendum local, organizat doar în cadrul unei/unor localități.

2.4. Descentralizarea

2.4.1. Clarificări conceptuale

Centralizarea în administrația publică înseamnă, în plan organizatoric, subordonarea ierarhică a autorității locale față de cele centrale cărora li se subordonează și le raportează modul cum exercită conducerea, iar în plan funcțional emiterea actului de decizie de către autoritățile centrale și executarea lui de către cele locale. Acest sistem, așa cum s-a văzut și în România, a generat în timp tensiuni și diferențe ce au culminat cu Revoluția din 1989.

Deconcentrarea administrativă constă în delegarea competenței decizionale de către puterea centrală către reprezentanții săi locali (prefecți), prin îndrituirea acestora cu dreptul de tutelă administrativă asupra autorităților administrației publice locale. Deconcentrarea este o etapă intermediară, menită să pregătească calea descentralizării.

Pentru a face posibilă conducerea centralizată, proprie statului unitar, se recurge la diminuarea puterii centrale prin preluarea de către organisme locale a unora dintre prerogativele sale. Această diminuare sau degrevare a puterii centrale unice de unele atribuții poartă denumirea de deconcentrare.

Prin metoda deconcentrării, guvernul numește reprezentanți teritoriali ai statului (prefecți/guvernatori etc.) cărora le stabilește pe cale ierarhică anumite prerogative. Prefecții se află sub controlul ierarhic al Guvernului, care îi poate demite.

Controlul exercitat de guvern este un control ierarhic, de legalitate dar și de oportunitate (guvernul poate anula, modifica actele prefectului, îl poate sancționa sau demite). Controlul ierarhic nu trebuie să fie prevăzut expres de lege, întrucât este o consecință firească a centralizării. Prefectul este obligat să îndeplinească instrucțiunile primite din partea guvernului, dar are și o sferă proprie de atribuții.

Rațiunea deconcentrării: guvernul nu poate cunoaște suficient de exact realitățile locale și resursele de care dispun colectivitățile locale.

Deconcentrarea nu este opusul centralizării ci o formă diminuată a acesteia.

Descentralizarea este o alternativă la centralizare, fiind caracterizată de următoarele aspecte:

– Prin descentralizare, o parte a prerogativelor puterii centrale este transmisă unor agenți locali aleși prin vot universal (primari și consilieri locali).

– Prin descentralizare sunt scoase din competența puterii centrale anumite servicii publice de interes local.

– Autoritățile administrației publice locale (consiliile locale, primarii și consiliile județene) beneficiază de o anumită independență față de Guvern, având o organizare de sine stătătoare și beneficiind de bugete locale proprii.

– Guvernul exercită un control de tutelă asupra autorităților descentralizate care este atât un control de legalitate, cât și de oportunitate; controlul de tutelă nu permite însă guvernului să schimbe după bunul său plac deciziile luate la nivel local.

– Controlul de tutelă trebuie să fie prevăzut special de lege, care va stabili, astfel, autoritățile abilitate să controleze, condițiile în care se desfășoară controlul, precum și actele supuse controlului.

– Guvernul nu poate demite pe primar și pe consilieri decât în anumite condiții și potrivit unei proceduri speciale.

Descentralizarea se înfăptuiește pe baza aplicării a două principii:

autonomia administrativă locală;

descentralizarea serviciilor publice.

a) Autonomia administrativă locală constă în repartizarea puterii de decizie între guvernul central și agenți locali descentralizați. Aceștia nu trebuie să ceară aprobarea guvernului pentru desfășurarea anumitor activități. Autonomia are un caracter administrativ și se bazează pe lege; se acordă exclusiv pe criterii teritoriale.

Gradul de autonomie este diferit de la țară la țară.

b) Prin descentralizarea serviciilor publice, la nivel local se înființează și organizează anumite activități desfășurate de organisme specializate.

Prin servicii publice se înțeleg atât activitățile de satisfacere a necesităților publice și/sau interesului general cât și organismele care le exercită. Acestea trebuie să fie asigurate în mod continuu și în mod organizat (ex.: ordine publică, educație, sănătate, poștă și telecomunicații, etc.).

2.4.2. Forme de descentralizare

Descentralizarea are două componente: descentralizarea teritorial – administrativă și descentralizarea tehnică.

Descentralizarea administrativă reprezintă, în esență, recunoașterea personalității juridice unităților administrativ – teritoriale și a colectivităților locale respective, precum și a existenței autorităților locale alese care le reprezintă și care nu fac parte din sistemul autorităților statale, dar sunt supuse unei forme de control stabilită de lege, ca și dreptul acestora de a-și rezolva ele însele problemele locale.

O colectivitate poate fi considerată descentralizată în măsura în care sunt îndeplinite anumite condiții:

colectivitatea locală este dotată cu personalitate juridică;

recunoașterea existenței problemelor (treburilor) locale în mod distinct de problemele naționale;

colectivitatea locală dispune de autorități locale, proprii alese;

colectivitatea locală este supravegheată de autoritățile statale numai printr-o formă de control specific, stabilită prin lege.

Descentralizarea tehnică desemnează acordarea unei anumite autonomii unui serviciu public determinat, căruia i se conferă personalitate juridică.

Descentralizarea tehnică se realizează prin constituirea unor instituții publice sau a unor instituții de utilitatea publică care au dobândit personalitate juridică și care au la bază proprietatea privată a statului ori a unor persoane fizice sau juridice.

În acest sens, serviciile publice ale ministerelor și ale celorlalte organe de specialitate ale administrației centrale de specialitate nu pot fi caracterizate ca servicii descentralizate ci doar ca servicii deconcentrate.

2.5. Componenta politică a guvernării

Într-o lume a democrației sau, mai nuanțat spus, a consolidării democrației, aceasta ridică guvernantului o provocare esențială: cât din puterea pe care o deține este dispus să o împartă cu cetățenii, cu societatea civilă? Giovani Sartori se întreba „care este echilibrul și cum se schimbă balanța între cei guvernați și cei ce guvernează?” [48, p. 126] Răspunsul la această întrebare arată și componenta politică a guvernării. În fond, în democrațiile moderne, guvernarea se face prin consimțământul liber și periodic exprimat al celor guvernați. Aceștia, însă, nu se mai mulțumesc cu delegarea vremelnică a prerogativelor puterii lor suverane, ci exercită presiuni puternice asupra celor învestiți electoral cu autoritate, și reclamă accesul lor democratic la procesul deciziilor ce îi privesc. Mulțimile îi legitimează pe guvernanți, îi controlează și vor să conducă, măcar parțial, alături de ei, reclamând din partea acestora politici sociale, programe educaționale sau de susținere economică, reforme administrative, măsuri legislative, proiecte de urbanizare ș.a. [33, p. 6-7]

Iată, prin urmare, că dimensiunea politică a guvernării nu se mai reduce la învestirea și controlul indirect al guvernanților, ci implică, ca o componentă nouă, parteneriatul cu cei aflați la guvernare. În felul acesta, buna guvernare asigură ca prioritățile politice, sociale și economice să se bazeze pe un larg consens în societate și ca interesele grupurilor defavorizate să fie luate în considerare în procesul de adoptare a deciziilor și alocare a deciziilor [26, p. 21].

În condițiile în care guvernabilitatea democrației este o cerință fundamentală a începutului de mileniu, metodele și practicile de guvernare pun accentul pe participarea colectivității la adoptarea deciziilor ce o privesc sau cel puțin pe influențarea acestora. Cum societățile contemporane nu pot asigura exercitarea directă a democrației, ca în Grecia antică, s-a optat pentru instituțiile reprezentative. Statele din Europa Occidentală au perfecționat sistemul reprezentării intereselor generale ținând seama de următoarele cerințe:

instituțiile reprezentative să exprime interesele tuturor claselor sau categoriilor sociale;

legitimitatea politică a guvernanților să fie conferită de popor, în funcție de rezultatul alegerilor generale;

recunoașterea dreptului opoziției de a critica deciziile guvernului și de a întreprinde demersuri pentru schimbarea acestuia pe cale democratică, legală;

transparența actului de decizie și controlul opiniei publice asupra activității guvernanților;

largi libertăți politice acordate cetățenilor, îndeosebi drepturile electorale și libertatea de organizare politică și de asociere;

respectarea strictă a legilor;

exercitarea puterii politice ca o funcție socială (puterea se exercită exclusiv în interesul guvernaților);

asigurarea unei solide culturi politice, nu numai în înțelesul dobândirii de cetățean a unui sumum de cunoștințe despre guvernarea democratică ci, îndeosebi, în înțelesul însușirii de către acesta a normelor de comportament democratic, precum egalitatea, dialogul, respectarea opiniilor adversarului politic, compromisul, acceptarea opiniei majorității, exprimarea liberă a protestului, accesul la informație ș.a.

Buna guvernare, ca de altfel democrația, ca proces politic în general, nu este un scop în sine, nu este menită să producă satisfacție și să aducă recompense guvernanților. Buna guvernare este subsumată unui scop final: dezvoltarea umană, creșterea bunăstării cetățenilor și a colectivităților. Tocmai de aceea actul de guvernare depășește sfera statalității – responsabilă pentru eficiența și costurile guvernării – cuprinzând într-un tot unitar statul, societatea civilă și sectorul privat care, într-o economie de piață, este principalul furnizor de venituri pentru bugetul de stat [33, p. 9].

3. LOCUL ȘI ROLUL GUVERNULUI ÎN ROMÂNIA
CA STAT MEMBRU AL UNIUNII EUROPENE

3.1. Considerații generale

Guvernul este autoritatea de vârf a administrației publice, cu competență materială generală, pe care o exercită pe întreg teritoriul statului.

„Guvernul este autoritatea publică a puterii executive, care funcționează în baza votului de încredere acordat de Parlament și care asigură realizarea politicii interne și externe a țării și exercită conducerea generală a administrației publice” [1, art. 100 (1); 4, art. 1].

Cu privire la componența și structura Guvernului, Constituția în art.101, statuează că „Guvernul este alcătuit din prim-ministru, miniștrii și alți membri stabiliți prin lege organică”.

Constituția nu face nici o referire cu privire la numărul membrilor Guvernului, respectiv al miniștrilor și al altor membri, singura precizare, fiind aceea că „alți membri” se stabilesc prin lege organică.

Legea nr.90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, stipulează în art.3 „Guvernul este alcătuit din primul-ministru și miniștrii.

Din Guvern pot face parte și miniștrii – delegați, cu însărcinări speciale pe lângă primul-ministru, prevăzuți în lista Guvernului prezentată Parlamentului pentru acordarea votului de încredere”. Legea nu face referire la numărul membrilor Guvernului.

Legea nr.37/1990 nu se referea nici ea la numărul membrilor Guvernului și stipula în art.2: „Guvernul României este format din primul-ministru, miniștrii de stat, miniștrii și secretarii de stat”. Totodată, este de reținut că atât Constituția cât și legea cadru privind organizarea și funcționarea Guvernului sau o altă lege nu stabilesc numărul ministerelor, fără să mai vorbim de nominalizarea acestora.

Mai trebuie avut în vedere și faptul că Legea nr.37/1990 a fost adoptată înainte de intrarea în vigoare a Constituției, astfel încât prevederile acesteia trebuie apreciate în raport și cu dispozițiile art.150 (1) din Constituție, potrivit cărora „legile și toate celelalte acte normative rămân în vigoare, în măsura în care nu contravin prezentei Constituții.”

În această viziune prezintă, credem, importanță nu numai teoretică ci și practică a face în secțiunile următoare unele referiri la soluțiile pe care viața politică din România le-a impus și le-a experimentat după intrarea în vigoare a Constituției. Aceste soluții au îmbinat, în fapt, prevederile Constituționale cu cele ale Legii nr.37/1990, adoptându-se diverse formule în componența, structura și organizarea internă a Guvernului, formule care, după părerea noastră, au depășit, sub unele aspecte, cadrul constituțional.

3.2. Componența Guvernului

În ce privește structura Guvernului, este de observat existența a două categorii de norme: cele ale Legii nr.37/1990 (art.2 alin.1) și cele ale Constituției (art.101 alin.3). Prevederile Legii nr.37/1990 reglementează o structură ierarhică a membrilor Guvernului formată, în afară de primul-ministru, din trei categorii de membrii „miniștrii de stat”, „miniștrii” și „secretari de stat”. Ori, dacă avem în vedere prevederile art.101(3) din Constituție, potrivit cărora din componența Guvernului fac parte, în afară de primul ministru, „miniștrii și alți membrii stabiliți prin lege organică”, ajungem la concluzia, așa cum pe bună dreptate observă și prof. A. Iorgovan, că legiuitorul constituant a consacrat „o formulă de Guvern fără scară ierarhică interioară” [36, p. 459-460]. Ca atare, dispozițiile Legii nr.37/1990, care se refereau la funcția de “ministru de stat”, independentă chiar de cea de „ministru”, au intrat sub incidența art.150(1) din Constituție, fiind astfel abrogate implicit, întrucât prevederile constituționale (art.101 alin.3) se referă doar la „miniștri și alți membri”, nicidecum la „miniștrii de stat” și „secretari de stat”.

Mai trebuie semnalat și faptul că, în structura Guvernului format în urma alegerilor din noiembrie 1996 a mai fost introdusă încă o categorie de membri, aceea de „ministru delegat pe lângă primul ministru”, păstrându-se și cea de „ministru de stat”, precum și cea de „secretar de stat”, consacrându-se, astfel, o structură internă ierarhică mai accentuată a Guvernului, fără bază constituțională.

Atâta vreme cât legea fundamentală a creat un regim juridic egal pentru toți membrii Guvernului, cu același drepturi și aceleași obligații, nu vedem rațiunea juridică pentru care în componența guvernelor constituite după intrarea în vigoare a Constituției au intrat nu numai „miniștri și alți membri stabiliți prin lege organică” (cum prevăd dispozițiile constituționale), ci și „miniștrii de stat”, „miniștrii delegați pe lângă primul ministru”.

Chiar dacă reglementările în vigoare nu stabilesc raporturile juridice dintre aceste categorii de membri ai Guvernului, în fapt aceste raporturi există, altfel nu ar avea nici o rațiune structurarea Guvernului pe cele patru categorii de membri.

Ca atare, o interpretare corectă a prevederilor art.101(3) din Constituție, duce la concluzia că, atâta vreme cât printr-o lege organică nu s-a stabilit care sunt acei „alți membri” ai Guvernului (în afară de primul-ministru și miniștri), acesta nu poate fi format decât din miniștri, toți având statut juridic cel mult egal sau inferior celor consacrați de legea fundamentală, în nici un caz superior acestora [13, p. 297].

Profesorul A.Iorgovan chiar subliniază că lista Guvernului nu poate să cuprindă decât numărul de miniștri corespunzător ministerelor existente, organizate potrivit legii, neputându-se crea noi ministere sau reorganiza cele existente prin procedura de formare a noului Guvern și am adăuga noi, nici prin procedura remanierii guvernamentale [36, p. 461].

Or, în practică, în mod frecvent numărul membrilor Guvernului a fost modificat de către Parlament, nu numai cu prilejul acceptării Programului de guvernare și acordării încrederii, după alegerile parlamentare, ci și ulterior, în timpul mandatului, prin procedura remanierii. Această practică, pe care o apreciem neconformă cu prevederile constituționale, a fost determinată atât de lipsa unei legi organice cu privire la organizarea și funcționarea ministerelor, cât și de interesele și scopurile politice ale majorității parlamentare.

Guvernul este alcătuit din primul – ministru și miniștri. Legea nr.90/2001 este legea organică ce face interpretarea art.101 alin.(3) din Constituție și definește „alți membri” ca fiind „miniștrii – delegați cu însărcinări speciale pe lângă primul-ministru, prevăzuți în lista Guvernului prezentată Parlamentului pentru acordarea votului de încredere” [art. 3 alin.(2)].

Potrivit Legii de organizare și funcționare a Guvernului [4] pot fi membri ai Guvernului persoane care au cetățenie română, domiciliul în România și se bucură de exercițiul drepturilor electorale. Nu pot fi membri ai Guvernului persoanele cu dublă cetățenie, au suferit condamnări penale sau se găsesc în unul din cazurile de incompatibilitate prevăzute de art.4 din Legea nr.90/2001.

Funcția de membru al Guvernului este incompatibilă cu exercitarea altei funcții publice de autoritate, cu excepția celei de deputat sau senator.

De asemenea, ea este incompatibilă cu exercitarea unei funcții de reprezentare profesională salarizată în cadrul organizațiilor cu scop comercial; exercitarea de acte de comerț, cu excepția vânzării sau cumpărării de acțiuni ori alte titluri de valoare; exercitarea funcției de administrator ori de cenzor la societățile comerciale sau de reprezentant al statului în adunările generale ale unor asemenea societăți ori de membru al consiliilor de administrație al regiilor autonome, companiilor naționale și societăților naționale; exercitarea unei funcții publice în serviciul unei organizații străine, cu excepția acelor funcții prevăzute în acordurile și convențiile la care România este parte.

Constatarea stării de incompatibilitate se face de primul – ministru, care va dispune măsurile necesare pentru încetarea acesteia.

3.3. Investirea și demiterea Guvernului

Procedura de învestitură a Guvernului cuprinde patru etape:

– desemnarea candidatului pentru funcția de prim-ministru;

– solicitarea de către candidatul la funcția de prim-ministru a votului de încredere;

– acordarea votului de încredere;

– numirea Guvernului de către șeful statului.

Potrivit art.85 alin.(1) din Constituție, Președintele României numește Guvernul pe baza votului de încredere acordat de Parlament. Deci numirea nu poate fi refuzată, ea trebuind să fie conformă cu cele rezultate din votul de încredere acordat.

Guvernul, în ansamblul său și fiecare dintre membrii Guvernului își exercită mandatul numai după depunerea jurământului cerut de lege. Jurământul se depune în fața Președintelui României.

Funcția de membru al Guvernului încetează în urma demisiei, a revocării, a pierderilor drepturilor electorale, a stării de incompatibilitate, a decesului, precum și a demiterii în condițiile prevăzute de art.8 alin.(2) „În cazul în care un membru al Guvernului a fost condamnat penal printr-o hotărâre judecătorească definitivă sau averea sa a fost declarată, în tot sau în parte, ca fiind dobândită în mod ilicit, printr-o hotărâre judecătorească irevocabilă, el este demis de Președintele României, la propunerea primului – ministru.”

Demisia din funcția de membru al Guvernului se anunță public, se prezintă în scris primului – ministru și devine irevocabilă din momentul în care s-a luat act de depunerea ei, dar nu mai târziu de 15 zile de la data depunerii.

Revocarea din funcția de membru al Guvernului se face de Președintele României, prin decret, la propunerea primului – ministru. Revocarea are loc în caz de remaniere guvernamentală.

În cazul în care încetarea calității de membru al Guvernului intervine ca urmare a demisiei, a pierderii drepturilor electorale, a incompatibilității, a decesului, președintele României, la propunerea primului – ministru ia act de aceasta și declară vacantă funcția de membru al Guvernului.

Primul-ministru poate cere Parlamentului modificarea structurii Guvernului prin înființarea, desființarea sau, după caz, divizarea ori comasarea unor ministere.

Desigur, calitatea de membru al Guvernului încetează atunci când încetează mandatul Guvernului, în ansamblul său. Încetarea mandatului Guvernului are loc la data validării alegerilor generale sau la data demiterii sale.

Prima ipoteză reprezintă consecința faptului că mandatul acordat Guvernului de Parlament prin votul de încredere expiră odată cu validarea alegerilor generale, deoarece numai din acel moment noul Parlament este în situația să-și manifeste încrederea într-o nouă echipă guvernamentală, pe care înțelege să o sprijine.

Demiterea Guvernului (a doua ipoteză), este consecința încetării mandatului cu care el a fost învestit, chiar pe timpul funcționării Parlamentului care i-a acordat acest mandat.

Guvernul al cărui mandat a încetat prin una din modalitățile de mai sus este competent să îndeplinească, în continuare, numai actele necesare pentru administrarea treburilor publice, până la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern.

3.4. Primul – ministru

Dispozițiile constituționale, dar și ale Legii nr.90/2001 consacră un loc și rol special în cadrul echipei guvernamentale Primului – ministru.

Semnificația poziției Primului Ministru în cadrul Guvernului rezidă și din faptul că este suficient să intervină una din situațiile care duc la încetarea mandatului său, pentru ca întregul Guvern să fie demis și procedura de formare a unui nou Guvern să fie declanșată [31, p. 313].

Unii autori consideră chiar că „funcția politică cea mai importantă a țării este funcția de prim-ministru, neavând relevanță cine ocupă această funcție, o persoană neutră față de partidele politice ce și-au asumat responsabilitatea guvernării sau un lider al acestor partide” [36, p. 403].

Fără a comenta prea mult această concluzie, pe care nu ne-o însușim, trebuie totuși avut în vedere faptul că, spre deosebire de primul-ministru, Președintele României, care este și el, ca și primul-ministru, autoritate de vârf a puterii executive, își fundamentează puterea cu care este abilitat pe votul direct al electoratului, și tocmai de aceea el reprezintă statul în plenitudinea puterilor sale, atât pe plan intern cât și extern, ceea ce nu este cazul primului – ministru. De altfel, potrivit prevederilor constituționale, chiar și pentru funcția de prim-ministru candidatul este desemnat de către Președintele României și tot Președintele este cel care, dacă este cazul, desemnează un prim-ministru interimar.

Dacă se poate vorbi de un rol mai important al primului-ministru, acesta este exclusiv pe planul puterii executive, el neavând atribuții nici în raport cu puterea legislativă și nici cu cea judecătorească de natura celor pe care Constituția le conferă Președintelui României, și nici în raport cu poporul.

Primul – ministru conduce Guvernul și coordonează activitatea membrilor acestuia, reprezintă Guvernul în relațiile acestuia cu Parlamentul, Președintele României, Curtea Supremă de Justiție, Curtea Constituțională, Curtea de Conturi, Consiliul Legislativ, Ministerul Public, celelalte autorități și instituții publice, partidele politice, sindicatele, cu alte organizații neguvernamentale precum și în relațiile internaționale.

Primul – ministru este vicepreședintele Consiliului Suprem de Apărare a Țării.

Primul – ministru prezintă Senatului și Camerei Deputaților rapoarte și declarații cu privire la politica Guvernului și răspunde la întrebările și interpelările senatorilor și deputaților. În funcție de domeniul de activitate ce formează obiectul întrebărilor și interpelărilor, primul – ministru desemnează un membru al Guvernului să răspundă senatorilor și/sau deputaților, după caz.

Primul – ministru contrasemnează decretele emise de către Președintele României, prevăzute expres de Constituție, cum ar fi:

președintele încheie tratate internaționale, negociate de Guvern și le supune ratificării Parlamentului, în termen de 60 de zile;

președintele, la propunerea Guvernului acreditează și recheamă reprezentanții diplomatici ai României și aprobă înființarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice;

președintele declară, cu aprobarea prealabilă a Parlamentului, mobilizarea parțială sau generală a forțelor armate. În cazuri excepționale, hotărârea Președintelui se supune ulterior aprobării Parlamentului în cel mult 5 zile de la adoptare;

președintele ia măsuri, în caz de agresiune armată împotriva țării, pentru respingerea agresiunii;

președintele instituie starea de asediu sau starea de urgență, în întreaga țară, ori în unele localități;

președintele conferă decorații și titluri de onoare;

președintele acordă gradele de mareșal, de general și amiral;

președintele acordă grațierea individuală;

Primul – ministru numește și eliberează din funcție:

conducătorii organelor de specialitate din subordinea Guvernului;

secretarul general și secretarii generali adjuncți ai Guvernului;

personalul din cadrul aparatului de lucru propriu;

secretarii de stat;

alte persoane care îndeplinesc funcții publice.

Primul – ministru, pentru a rezolva unele probleme operative, poate să constituie, prin decizie, consilii, comisii și comitete interministeriale.

Dacă primul – ministru se află în una dintre situațiile: demisie, revocare, pierderea drepturilor electorale, starea de incompatibilitate, a decesului sau a demiterii în condițiile art.8 alin.(2) sau este în imposibilitatea de a-și exercita atribuțiile, Președintele României va desemna un alt membru al Guvernului ca prim – ministru, până la formarea noului Guvern. Interimatul pe perioada imposibilității exercitării atribuțiilor încetează dacă primul – ministru își reia activitatea în Guvern în cel mult 45 de zile. Aceste prevederi se aplică și celorlalți membri ai Guvernului, la propunerea primului – ministru pentru o perioadă de cel mult 45 de zile. Înăuntrul termenului de 45 de zile, primul – ministru va iniția procedura pentru numirea unui alt membru al Guvernului. Numirea în funcția de membru al Guvernului în cazurile prevăzute de remaniere guvernamentală sau de vacanță a postului, se face de Președintele României, la propunerea primului – ministru.

3.5. Rolul, funcțiile și atribuțiile Guvernului

Cu privire la rolul și atribuțiile Guvernului sunt de relevat, mai întâi, dispozițiile art.101 din Constituția României care prevăd că „Guvernul, potrivit Programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne și externe a țării și exercită conducerea generală a administrației publice, cooperând în acest scop cu organismele sociale interesate.”

Guvernul are rolul de „a asigura funcționarea echilibrată și dezvoltarea sistemului național economic și social, precum și racordarea acestuia la sistemul economic mondial în condițiile promovării intereselor naționale.” [52, p. 244].

Pentru realizarea Programului de guvernare, Guvernul exercită următoarele funcții:

funcția de strategie, prin care se asigură elaborarea strategiei de punere în aplicare a Programului de guvernare;

funcția de reglementare, prin care se asigură elaborarea cadrului normativ și instituțional necesar în vederea realizării obiectivelor strategice;

funcția de administrare a proprietății statului, prin care se asigură administrarea proprietății publice și private a statului, precum și gestionarea serviciilor statului;

funcția de reprezentare, prin care se asigură în numele statului român, reprezentarea pe plan intern și extern;

funcția de autoritate de stat, prin care se asigură urmărirea și controlul aplicării și respectării reglementărilor în domeniul apărării, ordinii publice și siguranței naționale, precum și în domeniile economic și social și al funcționării instituțiilor și organismelor care își desfășoară activitatea în subordinea sau sub autoritatea Guvernului.

Programul de guvernare este un document politic, care aparține în exclusivitate Guvernului, chiar dacă el este „acceptat” de Parlament. „Acceptarea” nu are ca efect decât acordarea încrederii Parlamentului pentru realizarea obiectivelor cuprinse în program, responsabilitatea înfăptuirii lor revenind numai Guvernului [58, p. 286].

Dispozițiile art.101 din Constituție folosesc noțiunea de „acceptare” și nu pe cea de „aprobare” tocmai pentru a releva, și pe plan semantic, faptul că Parlamentul nu se face copărtaș la actul Guvernării, la modul în care se realizează Programul, ci dă „undă verde” numai liniilor sale directoare care, dacă se schimbă în procesul realizării în concret poate să atragă retragerea încrederii Parlamentului și, implicit, demisia Guvernului [36, p. 456].

Pe plan statal, Guvernul are rolul de „a exercita conducerea generală a administrației publice”. Pe acest plan se stabilesc raporturi juridice de drept administrativ care pot fi: de subordonare ierarhică (față de ministere, față de celelalte autorități ale administrației publice centrale de specialitate și de prefecți), de colaborare (față de autoritățile centrale de specialitate autonome) sau de tutelă administrativă (față de consiliile locale, primari și consiliile județene).

În înfăptuirea programului, Guvernul cooperează însă și cu organismele sociale nestatale – sindicate, patronat, partide politice, biserică etc. – întrucât programul său cuprinde toate sferele vieții economice și sociale, iar Guvernul nu este o autoritate suprapusă societății civile și nici ruptă de aceasta.

Această cooperare exclude existența oricăror raporturi de subordonare dintre Guvern și formele organizatorice ale societății civile. Raporturile de cooperare se bazează, pe de altă parte, pe sprijinul pe care Guvernul și în general, toate autoritățile administrației publice îl acordă formelor organizatorice ale societății civile de a se organiza și funcționa liber, în condițiile legii, iar, pe de altă parte, pe contribuția pe care aceste forme organizatorice și-o aduc în înfăptuirea Programului de guvernare [55, p. 216].

În privința atribuțiilor, Guvernul, fiind o autoritate din sfera puterii executive a statului cu competență materială generală, atribuțiile pe care le exercită privesc un evantai larg de domenii și sectoare de activitate [31, p. 315-319]:

exercită conducerea generală a administrației publice;

inițiază proiecte de lege și le supune spre adoptare Parlamentului;

emite hotărâri pentru organizarea executării legilor, ordonanțe în temeiul unei legi speciale de abilitare și ordonanțe de urgență;

asigură executarea de către autoritățile administrației publice a legilor și a celorlalte dispoziții normative;

elaborează proiectele de lege a bugetului de stat și a bugetelor sociale de stat și le supune spre adoptare Parlamentului;

aprobă strategiile și programele de dezvoltare economică a țării, pe ramuri și obiecte de activitate

asigură realizarea politicii în domeniul social;

asigură apărarea ordinii de drept, a liniștii publice și siguranței cetățeanului scop în care organizează și înzestrează forțele armate;

asigură realizarea politicii externe a țării și în acest cadru, integrarea României în structurile europene și internaționale;

negociază tratatele, acordurile și convențiile internaționale care angajează statul român;

conduce și controlează activitatea ministerelor și a celorlalte organe centrale de specialitate din subordinea sa;

asigură administrarea proprietății publice și private a statului;

acordă și retrage cetățenia română, aprobă renunțarea la cetățenia română;

înființează organe de specialitate în subordinea sa, cu avizul Curții de Conturi;

cooperează cu organismele sociale interesate în îndeplinirea atribuțiilor sale;

îndeplinește orice alte atribuții prevăzute de lege.

Pentru rezolvarea unor probleme, Guvernul poate constitui organisme cu caracter consultativ. Pentru elaborarea, corelarea, integrării și monitorizarea de politici, Guvernul poate constitui consilii, comisii și comitete interministeriale.

Vom releva că de modul în care Guvernul își îndeplinește rolul și realizează Programul de guvernare acceptat de Parlament, implicit de felul în care își exercită atribuțiile, el răspunde în fața Parlamentului.

Guvernul numește câte un prefect în fiecare județ și în municipiul București.

Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local, acesta răspunde de aplicarea politicii Guvernului în unitățile administrativ-teritoriale și are obligația de a asigura executarea actelor Guvernului, ministerelor și celorlalte organe de specialitate din subordinea ministerelor și Guvernului.

Prefectul conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor și ale altor organe centrale din unitatea administrativ-teritorială și exercită controlul asupra legalității actelor administrative ale consiliului local, ale primarului, consiliului județean și ale președintelui consiliului județean.

3.6. Actele Guvernului

În exercitarea atribuțiilor sale, Guvernul adoptă hotărâri și ordonanțe. Hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor. Ordonanțele se emit în temeiul unei legi speciale de abilitare, în limitele și în condițiile prevăzute de acestea, sau, în cazuri excepționale, care reclamă intervenția Guvernului, fără a mai fi nevoie de o abilitare specială, potrivit art.114 (4) din Constituție: „Membrii Guvernului pot propune proiecte de hotărâri și de ordonanțe, pot propune proiecte de lege, atunci când exercită dreptul de inițiativă legislativă a Guvernului.”

Ședințele Guvernului se convoacă și sunt conduse de primul – ministru. Președintele României poate lua parte la ședințele Guvernului, când prezidează ședințele, atunci când se dezbat problemele de interes național care privesc politica externă, apărarea țării, asigurarea ordinii publice și la cererea primului – ministru și alte situații.

Guvernul se întrunește săptămânal sau ori de câte ori este nevoie. În ședințele Guvernului se dezbat probleme ale politicii interne și externe a țării, precum și aspecte privind conducerea generală a administrației publice și se adoptă măsurile corespunzătoare.

La ședințele Guvernului pot participa, ca invitați, conducători ai unor organe de specialitate din subordinea Guvernului ori a ministerelor sau autorității administrative autonome sau orice persoană a cărei prezență se apreciază a fi utilă, la solicitarea primului – ministru.

Dezbaterile din ședințele Guvernului și adoptarea actelor acestuia se înregistrează pe bandă magnetică și se consemnează în stenograma ședinței, certificată de secretarul general al Guvernului.

Membrii Guvernului pot propune proiecte de hotărâri și de ordonanțe. De asemenea, ei pot propune proiecte de lege în vederea exercitării dreptului de inițiativă legislativă a Guvernului.

Guvernul adoptă hotărâri și ordonanțe în prezența majorității membrilor săi, prin consens; dacă nu se realizează consensul, hotărăște primul – ministru.

Guvernul adoptă hotărâri atunci când executarea legii reclamă stabilirea de măsuri sau a unor reguli subsecvente, care să asigure corecta lor aplicare [56, p. 100]. Hotărârea reprezintă, prin excelență, actul prin care Guvernul își exercită rolul constituțional privind conducerea generală a administrației publice. Prin hotărâre se reglementează, așadar, relații sociale care sunt prin natura lor inferioare, ca importanță, față de cele reglementate de lege. Hotărârea nu poate fi decât „secundum legem și praeter legem”, reprezentând competența originară a Guvernului. Prin hotărâre, Guvernul asigură aplicarea unor prevederi ale legii, după cum prin lege se asigură aplicarea unor prevederi ale Constituției.

Adoptarea hotărârii este lăsată la opțiunea Guvernului cu excepția cazurilor când, prin lege, Guvernul este obligat, în mod expres, să adopte o hotărâre. Hotărârile pot avea caracter normativ sau individual.

Ordonanța este expresia unei competențe legislative delegate [Vezi: 11, p. 57-59]. Rezultă că ordonanța depășește sfera strictă a conducerii generale a administrației publice, fiind o modalitate de participare a Guvernului la realizarea puterii legislative [43, p. 74-75].

Fiind vorba de o putere delegată, ea nu se poate acorda decât prin lege, Guvernul neavând, potrivit Constituției, o putere de reglementare proprie decât numai în sfera hotărârilor pentru organizarea executării legilor.

Ordonanțele se emit fie în temeiul unei legi speciale de abilitare fie, în mod excepțional, fără existența unei asemenea legi, caz în care se emit așa-numitele ordonanțe de urgență.

Ordonanțele care se emit în temeiul unei legi speciale de abilitare pot fi: ordonanțe care se supun aprobării ulterioare a Parlamentului și ordonanțe pentru care nu este necesară o asemenea aprobare. Regula este că ordonanțele nu se supun aprobării Parlamentului, deoarece această aprobare este necesară numai dacă legea de abilitare o cere în mod expres.

Ordonanțele care nu se supun aprobării ulterioare a Parlamentului se emit pentru detalierea sau precizarea unor dispoziții reglementate prin lege. În toate cazurile însă legea trebuie să prevadă necesitatea emiterii lor, inclusiv limitele competenței legislative delegate și termenul până la care urmează să fie exercitată.

Potrivit prevederilor constituționale, Parlamentul nu poate delega competența sa legislativă din domeniile rezervate legilor organice. Prin urmare, obiectul ordonanțelor emise în baza unei legi speciale de abilitare nu-l pot constitui problemele și domeniile prevăzute de art.72 (3) din Constituție și de alte dispoziții care trimit la adoptarea de legi organice.

Practica de după adoptarea Constituției a instituit regula ca Parlamentul să abiliteze Guvernului cu emiterea de ordonanțe numai pe perioada vacanței parlamentare dar, față de prevederile constituționale în materie, care condiționează această abilitare numai la „domenii ce nu fac obiectul legilor organice”, considerăm că această abilitare ar putea exista chiar și pe timpul sesiunilor, ea având drept scop un ajutor dat Parlamentului pentru adoptarea unor legi în domenii și probleme de mai mică importanță, pentru a se putea concentra mai mult și mai profund asupra celor de importanță majoră.

Realizarea atribuțiilor delegate de către Parlament nu reprezintă o facultate pentru Guvern. Guvernul nu are căderea a aprecia sau nu asupra oportunității emiterii Ordonanțelor cu care a fost abilitat. Aceasta este o obligație, așa cum tot o obligație este aplicarea legii, obligația rezultând din însăși substanța legii de abilitare [13, p. 318-319].

În schimb, întrucât problemele și domeniile pentru care Guvernul a fost abilitat să emită ordonanțe fac parte din sfera competenței materiale a Parlamentului, apreciem că acesta poate, chiar și după abilitare, să revină asupra oricărora dintre problemele sau domeniile care au făcut obiectul legii de abilitare și să le reglementeze prin lege, chiar și în situația în care ordonanțele ce urmau să fie emise de către Guvern nu trebuiau supuse aprobării ulterioare a Parlamentului, restrângând, astfel, sfera abilitării.

În cazul ordonanțelor care se supun aprobării Parlamentului, Guvernul are obligația de a le supune acestei aprobări până la îndeplinirea termenului de abilitare, și acesta sub sancțiunea încetării de drept a efectelor lor.

Din punct de vedere al naturii juridice, considerăm că ordonanțele Guvernului sunt acte de natură legislativă, nu administrativă, deși sunt „opera” unei autorități administrative. Ele au forța juridică a legii, forță care este determinată, în principiu, de obiectul reglementării juridice, nu de autorul actului juridic. Această concluzie rezultă și din faptul că regula generală în materia ordonanțelor este, așa cum precizăm mai sus, cea de nesupunere a lor aprobării ulterioare a Parlamentului (aprobarea fiind necesară numai dacă legea de abilitare o prevede expres). Or, dacă am considera că ordonanțele sunt acte administrative, și având în vedere că, de regulă, nu se mai supun aprobării lor prin lege, nu vedem cum s-ar putea transforma în acte cu caracter legislativ. Ele ar rămâne acte administrative, care nu ar ține de esența instituției „delegării legislative”.

Pe de altă parte, ar însemna că ordonanțele, dacă ar fi acte administrative, ar putea fi atacate la instanțele de contencios administrativ, nu la Curtea Constituțională. Or, și în această privință, practica s-a conturat deja în sens invers, Curtea Constituțională statuând, încă din anul 1995, că ordonanțele sunt supuse numai unui control de constituționalitate, potrivit art.144 lit.c) din Constituție, fără a face deosebire între ordonanțele care se supun aprobării Parlamentului și cele care nu se supun acestei aprobări.

În privința ordonanțelor de urgență, deși și acestea reprezintă rodul tot al unei delegări legislative, dar de rang constituțional, care izvorăște direct din legea fundamentală, deoarece au ca obiect probleme de domenii care pot fi reglementate numai prin lege, prezintă unele particularități care le conferă un regim juridic special [22, p. 123].În primul rând, aceste ordonanțe se pot emite numai în cazuri excepționale când, în mod obiectiv, nu a fost posibilă adoptarea unei legi de abilitare, sau a unei legi în procedură de urgență.

Din acest motiv, în această ipoteză, restricția emiterii de ordonanțe în domeniile legilor organice nu a mai fost prevăzută; este o excepție de la regulă, determinată de însăși situația excepțională ce justifică emiterea de ordonanțe de urgență.

În al doilea rând, aceste ordonanțe intră în vigoare numai după depunerea lor spre aprobare la Parlament și după ce, bineînțeles, au fost publicate în Monitorul Oficial, deoarece nepublicarea atrage inexistența, conform art. 107(4).

În al treilea rând, dacă Parlamentul nu se află în sesiune, el se convoacă în mod obligatoriu pentru a dezbate aceste ordonanțe. Este singurul caz în care Guvernul poate, pe calea depunerii spre aprobare a ordonanței de urgență, să determine convocarea în sesiune a Parlamentului.

În al patrulea rând, aceste ordonanțe se supun în mod obligatoriu aprobării Parlamentului, spre deosebire de celelalte ordonanțe, la care regula este cea a nesupunerii lor spre aprobare. Dacă ordonanța este respinsă de Parlament, efectele ei încetează la data publicării legii de respingere; dacă este aprobată, capătă regimul juridic al legii din toate punctele de vedere.

În legătură cu regimul ordonanțelor de urgență, o problemă specială se pune față de ceea ce legiuitorul constituant a vrut să înțeleagă prin folosirea expresiei „cazuri excepționale”, în care Guvernul poate adopta asemenea acte. Nici Constituția și nici vreo altă reglementare nu precizează, nici măcar exemplificativ, când și pe ce criterii se poate aprecia că există „cazuri excepționale” care îndreptățesc Guvernul să recurgă la reglementarea unei probleme prin ordonanță de urgență, știut fiind că, în atare situații, se poate folosi calea procedurii de urgență [12, p. 94].

„Cazurile excepționale” nu pot fi identificate cu „starea de asediu” sau „starea de urgență”, ce constituie obiectul de reglementare al prevederilor art.93 din Constituție, fie chiar și numai pentru faptul că luarea măsurilor necesare în astfel de situații este în competența Președintelui României și încă potrivit unei proceduri speciale – Articolul 93 prevede că Președintele României instituie cele două măsuri excepționale potrivit legii. Raportând norma de trimitere la art.72 (3) litera e, constatăm că legiuitorul constituant a avut în vedere o lege organică. În prezent, este vorba despre Ordonanța de urgență nr.1/1999, aprobată cu modificări prin Legea nr. 453/2004 [6].

Așa cum a decis și Curtea Constituțională în situații de speță [59], aprecierea existenței sau inexistenței „cazurilor excepționale” și, de aici, aprecierea asupra constituționalității unei ordonanțe de urgență, rezultă din existența cumulativă a două elemente: urgența reglementării unei situații care impune luarea unor soluții imediate și existența unui grave atingeri aduse interesului public. Emiterea ordonanței de urgență nu este condiționată de posibilitatea folosirii altor mijloace constituționale, cum ar fi cele legate de delegarea legislativă, de faptul că acest caz excepțional ar fi putut fi prevenit numai din vreme sau de satisfacerea cerințelor programului de guvernare.

Ne raliem opiniei potrivit căreia aceste ordonanțe sunt emise, practic, în situația în care Guvernul se află în imposibilitatea de obține, în timp util, adoptarea unei legi de abilitare [56, p. 102].

De subliniat este faptul că ordonanța de urgență trebuie analizată de îndată de Parlament. Aceasta rezultă din ultima teză a art.114(4) din Constituție, care prevede că „dacă Parlamentul nu se află în sesiune, el se convoacă în mod obligatoriu”, convocarea având ca scop tocmai dezbaterea ordonanței de urgență.

Facem această precizare, având în vedere și practica de până acum, practică pe care o considerăm ca nefiind în conformitate cu aceste prevederi constituționale. Potrivit acestei practici, multe din ordonanțele de urgență emise de Guvern au fost aprobate de către Parlament cu întârzieri de luni sau chiar ani de zile.

Aplicarea riguroasă pe acest plan a prevederilor constituționale ar evita și riscul pe care l-ar implica o eventuală neaprobare a ordonanței de urgență și chiar modificarea unora dintre prevederile sale, risc determinat de faptul că ordonanța de urgență se aplică de la data depunerii la Parlament, nu de la data aprobării sau publicării în Monitorul Oficial.

Pentru eliminarea unei asemenea practici, credem că ar fi binevenită stabilirea unui termen în care Parlamentul să aibă obligația să ia în dezbatere ordonanțele Guvernului. S-ar putea avea în vedere un anumit termen pentru ordonanțele pentru care Guvernul a fost abilitat să le emită și un alt termen, mai scurt, pentru ordonanțele de urgență.

Hotărârile și ordonanțele Guvernului se semnează de primul – ministru și se contrasemnează de miniștrii care au obligația punerii lor în executare și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Nepublicarea atrage inexistența hotărârii sau a ordonanței. Hotărârile care au caracter militar se comunică numai instituțiilor interesate.

În cazul încetării mandatului său, până la depunerea jurământului de către membrii noului guvern, Guvernul în funcție continuă să îndeplinească numai actele cu caracter individual și normativ necesare pentru administrarea treburilor publice. În această perioadă Guvernul nu poate emite ordonanțe și nu poate iniția proiecte de lege.

3.7. Aparatul de lucru al Guvernului

Pentru exercitarea rolului și atribuțiilor care revin Guvernului României, este organizat un aparat de lucru subordonat direct primului-ministru, Secretariatul General al Guvernului, departamente și alte structuri organizatorice cu atribuții specifice stabilite prin hotărâre a Guvernului.

Aparatul de lucru al primului – ministru se compune din:

corpul de consilieri;

corpul de control;

aparatul tehnic al corpului de consilieri;

cabinetul primului – ministru;

cancelaria;

compartimentul cu probleme speciale;

compartimentul documente secrete;

compartimentul care asigură protocolul primului – ministru.

Atribuțiile aparatului de lucru se stabilesc prin decizie de primul – ministru. Personalului nu i se aplică prevederile legii privind statutul funcționarului public.

Secretariatul General face parte din aparatul de lucru al Guvernului și asigură derularea operațiunilor tehnice aferente actelor de guvernare, rezolvarea problemelor organizatorice, juridice, economice și tehnice ale Guvernului, cât și reprezentarea Guvernului în fața instanțelor judecătorești. Este condus de Secretarul General al Guvernului, care poate avea rang de ministru, ajutat de secretari generali adjuncți, care pot avea rang de secretar de stat, numiți prin decizie a primului – ministru.

Departamentul este o structură organizatorică fără personalitate juridică și fără unități în subordine, este subordonat primului – ministru și are rolul de coordonare și sinteză în domenii de interes general. Departamentul este condus de un demnitar. Înființarea, modul de organizare și funcționare cât și atribuțiile departamentului se aprobă prin hotărâre a Guvernului.

În realizarea funcției sale de conducere generală a administrației publice, Guvernul exercită controlul ierarhic asupra ministerelor, organelor de specialitate din subordinea sa, precum și asupra prefecților.

În cadrul acestui control are dreptul să anuleze actele administrative ilegale sau inoportune emise de autoritățile administrației publice din subordinea sa, precum și ale prefecților.

Guvernul se află în raporturi de colaborare cu autoritățile administrative autonome: consilii județene, consilii locale municipale, orășenești și comunale, precum și primarii.

3.8. Organizarea și funcționarea ministerelor

Ministerele sunt organe de specialitate ale administrației publice centrale care realizează politica guvernamentală în domeniile lor de activitate.

Ministerele sau alte organe de specialitate organizate în subordinea Guvernului sunt conduse de miniștri, în urma acordării votului de încredere de către Parlament. Miniștrii răspund de întreaga activitate a ministerului în fața Guvernului, iar în calitate de membrii ai Guvernului, în fața Parlamentului.

Rolul, funcțiile, atribuțiile, structura organizatorică și numărul de posturi ale ministerelor se aprobă prin hotărâre a Guvernului. Ministerele pot înființa în subordinea lor organe de specialitate, cu avizul Curții de Conturi. Ministerele pot avea în subordinea lor servicii publice descentralizate care funcționează în unitățile administrativ – teritoriale. Acestea sunt înființate și au stabilite obiectul de activitate, structura organizatorică, numărul și încadrarea personalului, criteriile de constituire a compartimentelor și funcțiile de conducere ale acestora, care se aprobă prin ordin al ministrului.

Ministerul numește și eliberează din funcție conducătorii organelor de specialitate din subordinea ministerului. Conducătorii serviciilor descentralizate se numesc și se eliberează din funcție de către ministru cu avizul consultativ al prefectului.

Ministrul este ajutat în activitatea sa de unul sau mai mulți secretari de stat care exercită atribuții delegate de către ministru. Ministerul are și un secretar general, care este funcționar public de carieră și asigură stabilitatea funcționării ministerului, continuitatea conducerii și realizarea legăturilor funcționale între structurile ministerului.

În cazul în care ministrul, din diverse motive, nu își poate exercita atribuțiile curente, va desemna un secretar de stat care să exercite aceste atribuții, înștiințând pe primul-ministru despre aceasta.

Pe lângă ministru funcționează un organ consultativ numit colegiu al ministerului, a cărui componență și regulament de funcționare se aprobă prin ordin al ministrului.

Atribuții generale ale miniștrilor. Miniștrii, în domeniul lor de activitate, au următoarele atribuții:

organizează, coordonează și controlează aplicarea legilor, ordonanțelor și hotărârilor Guvernului, a ordinelor și instrucțiunilor emise potrivit legii, cu respectarea limitelor de autoritate și a principiului autonomiei locale a instituțiilor publice și a agenților economici;

inițiază și avizează proiecte de lege, ordonanțe, hotărâri ale Guvernului;

acționează pentru aplicarea strategiei proprii a ministrului, integrată celei de dezvoltare economico-socială a Guvernului;

fundamentează și elaborează propuneri pentru bugetul anual

urmăresc proiectarea și realizarea investițiilor din sistemul ministerului;

reprezintă interesele statului în diferite organe și organisme internaționale și dezvoltă relații de colaborare cu organe și organizații similare din alte state;

inițiază și negociază din împuternicirea Președintelui României sau a Guvernului, încheierea de convenții, acorduri și alte înțelegeri internaționale sau propun întocmirea formelor de aderare la cele existente;

urmăresc și controlează aplicarea convențiilor și acordurilor internaționale la care România este parte;

coordonează și urmăresc elaborarea și implementarea de politici și strategii în domeniile de activitate ale ministerului;

avizează înființarea organismelor neguvernamentale și cooperează cu acestea;

colaborează cu instituțiile de specialitate pentru formarea și perfecționarea pregătirii profesionale a personalului;

aprobă, după caz, editarea publicațiilor de specialitate și informare.

Miniștrii îndeplinesc și alte atribuții specifice în domeniul lor de activitate. Pentru îndeplinirea atribuțiilor ce le revin miniștrii folosesc aparatul propriu al ministerului, precum și instituțiile aflate în subordinea, coordonarea sau autoritatea sa.

Guvernul aprobă prin hotărâre modificările din organizarea și funcționarea ministerelor, precum și transferul unor activități de la un minister la altul ori la organe de specialitate din subordinea Guvernului.

Aparatul propriu al ministerului este stabilit prin hotărâre de Guvern, este condus de către ministru care numește și eliberează din funcție personalul ministerului.

3.9. Raporturile constituționale dintre Președinte și Guvern

Executivul a fost conturat în Constituția din 1991 astfel încât s-a obținut (mai mult sau mai puțin voit) o construcție instituțională specifică regimurilor semiprezidențiale. Formal, Constituția instituie un președinte dotat cu atribuții executive (și legislative) limitate alături de un guvern căruia îi revine responsabilitatea politicii interne și externe a țării.

S-a discutat mult în doctrina românească de drept public despre locul și competențele președintelui în cadrul executivului. S-a vehiculat adesea teza existenței unui executiv bicefal. Din punctul nostru de vedere, lucrurile sunt departe de a putea fi evaluate în direcția existenței unui executiv cu două vârfuri egale. Mai mult, orice calificare a președintelui drept șef al executivului mi se pare a fi o exagerare și o abatere crasă de la spiritul Constituției.

Cu certitudine, președintele român nu este, formal, un președinte ceremonial specific regimului parlamentar dar nici nu poate fi vorba despre un președinte preluat după chipul și asemănarea celui francez. Dimpotrivă, fondatorii constituției române au căutat în permanență să se distanțeze de Constituția franceză din 1958. Rolul președintelui român se centrează fundamental pe mediere și arbitraj (atribuțiile de arbitru sunt prinse în conceptul generic de moderator), atribuții care îl îndepărtează semnificativ de un președinte francez (care este și un important partener al guvernului în guvernare). De asemenea, atribuțiile sale în materie guvernamentală sunt reduse și incidente, în marea lor majoritate, în momente de criză sau de maximă necesitatea pentru națiune. Mai mult, cu câteva excepții (care consacră totuși natura semiprezidențială a regimului), atribuțiile președintelui sunt fie limitate de contrasemnătura primului ministru, fie sunt condiționate în realizarea lor de participarea altor organe ale statului.

Având în vedere toate aceste aspecte și rolul real al președintelui în sfera executivului am putea spune că ne aflăm mai aproape de un bicefalism formal, specific regimului parlamentar, unde guvernul deține toate pârghiile guvernamentale iar președintele (sau monarhul) un rol pur ceremonial. Nu putem vorbi totuși despre un executiv bicefal pur formal și nici despre unul monocefal (centrat exclusiv pe guvern) ci, mai curând despre un executiv dual, unde președintelui i se rezervă un loc specific.

Comparând executivul român cu cel francez, am putea spune că, în cazul Franței, ne aflăm în prezența unui executiv dual orizontal, unde președintele este implicat formal în guvernare alături de guvern. La noi s-ar putea discuta mai curând despre un executiv dual vertical, unde guvernarea este încredințată, în mod curent, guvernului iar președintelui i se rezervă un rol de reglator al pârghiilor statale, atunci când este necesar, și de codecident în cazuri de maximă importanță pentru țară (siguranță națională, ordine publică, apărarea țării etc.).

Cu toate acestea, constituția vie a scos în evidență faptul că regimul politic în România post-comunistă manifestă toate posibilele inconveniente sau pericole majore ale semiprezidențialismului: pe de o parte, este vorba despre personalizarea excesivă a puterii politice, datorate înaltei legitimități a președintelui, și, pe de altă parte, de tensiunile inerente intraexecutive dintre președinte și primul ministru.

Prima tendință se manifestă atunci când majoritatea parlamentară este congruentă cu cea prezidențială. În acel moment, președintele devine șeful de facto al executivului iar primul ministru un executant al politicii prezidențiale. Regimul politic, în acest caz, se prezidențializează considerabil. Acest fenomen a fost încurajat în România ultimelor decenii și de faptul că, invariabil, partidele politice și-au propulsat președinții proprii în cursa prezidențială. A doua tendință se manifestă în momentul în care majoritatea parlamentară și cea prezidențială sunt divergente (așa numita coabitare). În acest moment, primul ministru își asumă pe deplin rolul de actor central al politicii guvernamentale iar președintele este izolat în spatele atribuțiilor sale strict constituționale.

Constituția vie (materială) scoate în evidență un președinte român dotat cu puteri de facto mult mai mari decât îi acordă constituția formală, cu precădere în perioada congruenței dintre majoritatea prezidențială și cea parlamentară. Prezidențializarea regimului politic reprezintă o caracteristică generală indubitabilă a vieții constituțional-politice românești. Acest aspect decurge, se pare, din specificul culturii constituționale și politice românești, din cultura generală a societății românești. Spre deosebire, de exemplu, de Austria și Irlanda, ambele cu constituții formale care consacră regimuri semiprezidențiale cu președinți relativ puternici, Constituția României consacră un regim semiprezidențial cu un președinte dotate cu atribuții restrânse. Cu toate acestea, atât cultura constituțional-politică austriacă precum și cea irlandeză au impus o practică politică în care președinților li s-a conferit treptat și constant un rol mai mult ceremonial, în Austria chiar cu mult sub atribuțiile formale ale președintelui. La noi, dimpotrivă, există cumulate condiții cultural-mentalitare care încurajează un balans de tip francez între prezidențializare și parlamentarizare. Ceea ce în Franța pare a fi mers, în limitele constituționalismului sau chiar la marginile acestuia, este discutabil că va merge, pe termen lung, în România.

Impactul acestei realități asupra constituționalismului românesc ar trebui să fie înțeles în contextul angoasei autoritarismului șefului statului. Din nefericire, se uită tot mai des de la ce a pornit construcția constituțională din 1991 și care este spiritul întregului mecanism de checks and balances, respectiv evitarea ca în România un șef de stat să mai dețină vreodată puteri dictatoriale. Reprezintă această angoasă o simplă criză de nervi a părinților fondatori, determinată de momentele postrevoluționare sensibile din 1989 sau reprezintă ea încă (sau ar trebui să reprezinte) o coordonată mentalitară a societății românești?

Raporturile dintre președinte și primul ministru sunt puternic influențate de balansul între prezidențializare și parlamentarizare. Prezidențializarea alimentează angoasa autoritarismului șefului statului printr-o subordonare politică mai mult sau mai puțin strictă a primului ministru față de președinte. Parlamentarizarea regimului politic, în condițiile coabitării, dă corect expresie politică angoasei autoritarismului șefului statului, prin punerea în practică a autonomiei constituționale conferită primului ministru față de președinte.

Pe de altă parte, problema raporturilor dintre președinte și primul ministru este delicată sub aspectul eficienței guvernării. Este perfect adevărat faptul că o concordanță de opinii politice între președinte și primul ministru a determinat o eficiență maximă a guvernării. În acest caz, tensiunile intraexecutive au fost minime sau inexistente. Aceste aspecte s-au manifestat cu pregnanță în condițiile în care majoritatea parlamentară și cea prezidențială au fost congruente. Faptul ca unii prim-miniștri (Adrian Năstase, 2000-2004, de ex.) au acceptat mai greu rolul de vioară a doua nu a impietat major asupra convergenței viziunilor politice și eficienței guvernării. Eficiența guvernamentală merge aici mână în mână cu prezidențializarea regimului politic.

Pe de altă parte, momentele coabitării (2005-2008, 2012-prezent) au scos în evidență posibilitatea unor tensiuni intraexecutive intense. Faptul că președintele a fost restrâns la atribuțiile sale constituționale a permis primului ministru să-și afirme cu claritate agenda guvernamentală, împotriva viziunilor politice proprii președintelui. Trebuie înțeles aici faptul că președintele român nu are nici pe departe posibilitățile constituționale ale președintelui francez de a bloca activitatea guvernamentală în momentul coabitării. Cu toate acestea, există câteva aspecte unde președintele are posibilitatea de bloca activitatea guvernului (a se vedea, de ex., remanierile guvernamentale, întârzierea promulgării legilor). În același timp, președintele are canale politice suficiente pentru a face dificilă viața unui prim ministru susținut de o majoritate parlamentară antiprezidențială. Generic vorbind, activitatea guvernamentală este relativ eficientă dar nici pe departe atât de eficientă ca în cazul în care președintele și primul ministru au opinii politice congruente. Prin urmare, coabitarea, deci parlamentarizarea regimului politic, a scăzut și poate să scadă și în viitor eficiența guvernamentală.

O concluzie simplă ar rezulta aici: dacă se dorește eficiență guvernamentală maximă în România contemporană, este de dorit prezidențializarea regimului politic, respectiv o viață guvernamentală lipsită de conflicte intraexecutive, coordonată de președinte în baza agendei sale proprii. Acest lucru însă iese considerabil în afara spiritului constituției și poate friza serios limitele constituționalismului. În același timp, coabitarea (mai ales în condițiile unui președinte care se simte obligat să-și proiecteze la nivelul întregului stat și societăți personalitatea politică) implică o eficiență guvernamentală mai scăzută. Acest aspect îl obligă pe președinte să se manifeste la latitudinile spiritului constituției (care implică un președinte moderator și arbitru, apolitic și echidistant, situat în afara activității guvernamentale concrete) și are toate șansele să se încadreze în limitele constituționalismului.

În ceea ce ne privește, opțiunea este clară: constituționalismul, care implică limitarea puterii politice statale, garantarea drepturilor și libertăților cetățeanului, este infinit mai important decât orice maximă eficiență guvernamentală. Nici un fel de criză economică, oricât de gravă este ea, nu poate să conducă la eliminarea constituționalismului, oricât de mult ar fi de dorit în acel moment o maximă eficiență guvernamentală. Preferăm oricând în România contemporană un prim ministru autonom politic de președinte și aflat în conflict cu acesta, unui prim ministru obedient președintelui și executant al politicii guvernamentale prezidențiale.

a. Desemnarea candidatului la funcția de prim ministru. Numirea Guvernului. Între voința Președintelui și votul de încredere al Parlamentului

Cu certitudine, fondatorii Constituției din 1991 au fost departe de a dori să confere președintelui român un rol central în procesul de recrutare și demitere a guvernului. Trecerea de la conceptul de „numire”, prevăzut de tezele inițiale ale proiectului de constituție, la cel de „desemnare” ilustrează clar faptul că președintele urma să fie doar cel care declanșa un proces de natură constituțională (investirea guvernului), nu cel care era menit să-i contureze finalitățile politice. Modificarea Constituției din 2003 a întărit această viziune. Președintele doar desemnează persoana candidatului la funcția de prim ministru și i se interzice imperativ să-l demită pe acesta. Constituția îl obligă pe președinte să desemneze candidat pentru funcția de prim ministru persoana propusă de partidul ce a câștigat majoritatea absolută în parlament. În lipsă, atât fondatorii Constituției cât și doctrina de specialitate au fost și sunt unanimi în a releva obligația șefului statului de a desemna, în spiritul parlamentarismului, candidat la funcția de prim ministru persoana desemnată de majoritatea parlamentară. Prin urmare, în măsura în care există o majoritate parlamentară, președintele ar trebui să țină seama de opinia acesteia.

În mod surprinzător, neclaritatea art. 103(1), precum și lipsa de impact a doctrinei de drept constituțional în cultura constituțională românească au determinat evoluții politice contrare în toamna anului 2009. Pe de altă parte, trebuie remarcat faptul că greutatea majoră de a obține în urma alegerilor un partid care să dețină majoritatea absolută în parlament (în contextul predominanței scrutinului proporțional) propulsează inevitabil pe președinte în centrul negocierilor politice pentru formarea unui nou guvern. Ideea prezidențială conform căreia președintele este cel care dă contur majorității parlamentare nu reprezintă altceva, dincolo de încălcarea spiritului parlamentarismului și al constituției, decât necesitatea unui președinte dotat cu o înaltă legitimitatea de a-și asigura congruența majorității parlamentare cu cea prezidențială și, implicit, controlul asupra activității guvernamentale.

b. Remanierea guvernamentală (numirea și revocarea membrilor Guvernului)

Președintele n-are formal nici un cuvânt de spus cu privire la recrutarea membrilor guvernului și nici nu-i poate revoca pe aceștia decât la propunerea primului ministru.

O dispută politică și doctrinară aprinsă s-a iscat, pe de altă parte, în jurul competenței președintelui de a numi, în contextul remanierii guvernamentale sau vacantării unui post ministerial, la propunerea primului ministru, un nou membru/ noi membri ai guvernului (în condițiile art. 85 alin. 2). CCR s-a pronunțat prin decizia nr. 98/2008 referitor la conflictul juridic de natură constituțională existent între guvern și președinte cu privire la numirea unui nou ministru de justiție. Decizia CCR ni se pare însă discutabilă (CCR s-a pronunțat în favoarea dreptului președintelui de a respinge motivat, o singură dată, propunerea primului ministru, pe considerentul realizării echilibrului puterilor în stat), în condițiile în care ministrul nominalizat, odată numit, ar urma, după caz, să suporte rigorile răspunderii politice și juridice în fața parlamentului. Echilibrul puterilor s-ar realiza în acest caz prin funcția de control a parlamentului. Președintele nu are atribuții formale constituționale, un drept propriu de apreciere privind recrutarea miniștrilor unui nou guvern, de ce ar avea un drept propriu de apreciere în momentul remanierii acestuia? Întreaga răspundere politică a recrutării unui nou membru în cabinet incumbă primului-ministru. Iar răspunderea politică a acestuia se manifestă față de parlament și față de electorat.

Opinăm că atribuția președintelui de a numi, în urma remanierii, un nou ministru, la propunerea primului ministru este o obligație pur formală a acestuia. Parlamentul, prin comisiile sale de specialitate poate să se pronunțe cu privire la competențele unei persoane de a fi membru al guvernului și în cazul remanierii. Și în acest caz comisiile de specialitate ale parlamentului pot da un aviz negativ unui candidat. Ar fi un gest de sănătate politică și moralitate ca un candidat ce nu a întrunit votul unei comisii parlamentare de specialitate să se retragă sau să fie retras de către primul ministru. Ca și în cazul votului de investitură, faptul de a menține un candidat avizat negativ de către comisia de specialitate in contextul procedurii de remaniere, implică pentru primul ministru asumarea deplină a răspunderii politice.

Pe de altă parte, argumentul conform căruia dreptul propriu de apreciere al președintelui ar decurge din înalta sa legitimitate este discutabil, în condițiile în care fondatorii Constituției din 1991 au evitat în mod intenționat o congruență între legitimitatea președintelui și competențele sale constituționale.

Este cert însă că remanierea guvernamentală s-a dovedit a fi una din puținele instituții constiuționale unde competențele președintelui și ale primului ministru au intrat în conflict, tinzând spre un blocaj politic și guvernamental. Decizia CCR clarifică lucrurile, restrângând dreptul de apreciere al președintelui. Pe de altă parte, trebuie reținut faptul că acest conflict nu s-a declanșat întâmplător într-o epocă de coabitare politică. În momentul congruenței dintre majoritatea parlamentară și cea prezidențială, cel mai probabil, președintele participă direct la recrutarea noului cabinet.

c. Consultarea Guvernului și participarea la ședințele de Guvern. Atribuții în domeniul politicii externe. Rolul CSAT – al doilea Guvern al României

Toate aceste atribuții ale președintelui României trebuie înțelese prin prisma rolului acestuia primordial de mediator și arbitru, la care se adaugă locul și rolul pe care îl ocupă în cadrul executivului dual de tip vertical consacrat de Constituția României.

Fondatorii Constituției din 1991 au fost foarte clari în ceea ce privește intenția lor de a-l transforma pe președinte, pe de o parte, într-un producător de consens apolitic și echidistant și, pe de altă parte, de a-l implica cât mai puțin în activitatea guvernamentală concretă. Tocmai de aceea, consultarea guvernului ar trebui să fie o activitate de informare și nu una de transferare a deciziei guvernamentale de la palatul Victoria la palatul Cotroceni.

În același timp, participarea la ședințele guvernului a fost conturată ca o implicare cu caracter excepțional a președintelui în activitatea guvernamentală. Transplantând Constituția franceză de la 1958 în România anului 1991, părinții constituției române au fost foarte atenția la a reduce semnificativ atribuțiile președintelui vis a vis de activitatea guvernului. În mod expres s-a renunțat la dreptul președintelui de a participa și conduce toate ședințele guvernului. În mod clar s-a limitat participarea de jure a președintelui la ședințele guvernului doar în cazuri de extremă urgență și necesitate, lăsându-se, în rest, la latitudinea primului ministru, invitarea sau neinvitarea președintelui. Indiferent însă că participă la ședințele de guvern în baza inițiativei sale de a consulta guvernul sau ca urmare a inițiativei primului ministru, președintele nu se poate implica activ în guvernare, fiind lipsit de drept de vot deliberativ.

Evident, în momentele de intensă prezidențializare a regimului politic, toate aceste viziuni și deziderate ale părinților constituției vor fi eliminate de puterile de facto mult sporite ale președintelui. Consultarea se poate transforma în activitate concretă de direcționare a politicii guvernamentale iar participarea la ședințele guvernului într-un proces de determinare informală a voinței cabinetului pe diverse probleme punctuale Această evoluție este o posibilitate inerentă dinamicii semiprezidențialismului și nu poate fi evitată în cazul unui președinte a cărui personalitate nu se poate lăsa încorsetată de prevederile constituționale.

Pe de altă parte, este cert că atribuțiile în materie de politică externă, siguranță națională și apărare ale președintelui se interferează mai mult sau mai puțin fericit cu cele ale primului ministru și guvernului, în ansamblu, exercitate în aceleași materii guvernamentale. Conflictele pot izbucni chiar cu intensitate în momentele de coabitare între președinte și primul ministru. În cazul congruenței dintre majoritatea parlamentară și cea prezidențială, conflictele dispar, existând toate șansele ca președintele să preia controlul deciziei guvernamentale în materie.

3.10. Raporturile constituționale dintre legislativ și executiv

3.10.1. Retragerea încrederii Guvernului

Principiul care stă la baza controlului Parlamentului asupra activității Guvernului este formulat în art. 109 alin. 1 din Constituție, care statuează că „Guvernul răspunde politic numai în fața Parlamentului pentru întreaga sa activitate. Fiecare membru al Guvernului răspunde politic solidar cu ceilalți membri pentru activitatea Guvernului și pentru actele acestuia”.

Retragerea încrederii Guvernului este sancțiunea cea mai gravă ce poate fi aplicată acestuia de Parlament și este o soluție ce trebuie aplicată cazurilor extreme, când Parlamentul ajunge la concluzia că Guvernul nu mai justifică încrederea cu care l-a învestit.

Singura autoritate publică în fața căreia Guvernul răspunde politic nu poate fi decât Parlamentul, iar sancțiunea corespunzătoare acestei răspunderi politice este demiterea Guvernului, ca urmare a retragerii încrederii acordate prin votul de învestitură, prin adoptarea moțiunii de cenzură, iar îndeplinirea defectuoasă de către Guvern a mandatului încredințat de Parlament este un motiv suficient pentru adoptarea unei moțiuni de cenzură.

Fiind un instrument politic la îndemâna opoziției, moțiunea de cenzură sancționează neîndeplinirea sau realizarea defectuoasă a programului de guvernare.

Programul politic de guvernare este și rămâne al Guvernului, dar principiul separației puterilor impune regula după care executivul nu își poate realiza programul decât în măsura în care Parlamentul îi îngăduie să o facă.

Modalitățile de control și echilibru reciproc dintre Parlament și Guvern presupun utilizarea rațională a competențelor și a responsabilităților fiecăreia dintre cele două autorități, iar adoptarea moțiunii de cenzură reprezintă un vot de blam la adresa Guvernului și a activității sale.

Putem vorbi, astfel, de o conduită culpabilă a Guvernului în ansamblul său.

Dacă majoritatea parlamentară are o altă opinie cu privire la îndeplinirea de către actualul Guvern a politicilor guvernamentale, înseamnă că acest Guvern nu mai discerne între ceea ce este esențial și ceea ce este neesențial. Or, putem susține fără putință de tăgadă că acest Guvern are o vină, vina sa constă în faptul că nu a reușit să armonizeze prioritățile strategiei guvernării cu opțiunile politice ale majorității ce s-a creat în Parlament, știut fiind că majoritatea parlamentară evocă opțiunea națională.

Camera Deputaților și Senatul, în ședință comună, pot retrage încrederea acordată Guvernului prin adoptarea unei moțiuni de cenzură, cu votul majorității deputaților și senatorilor. Moțiunea de cenzură poate fi inițiată de cel puțin o pătrime din numărul total al deputaților și senatorilor și se comunică Guvernului la data depunerii.

Moțiunea de cenzură se dezbate după 3 zile de la data când a fost prezentată în ședința comună a celor două Camere. Dacă moțiunea de cenzură a fost respinsă, deputații și senatorii care au semnat-o nu mai pot iniția, în aceeași sesiune, o nouă moțiune de cenzură, cu excepția cazului în care Guvernul își angajează răspunderea potrivit art. 114.

3.10.2 Angajarea răspunderii Guvernului asupra unui program, a unei declarații de politică generală sau a unui proiect de lege

Art. 114 din Constituție:

„(1) Guvernul își poate angaja răspunderea în fața Camerei Deputaților și a Senatului, în ședință comună, asupra unui program, a unei declarații de politică generală sau a unui proiect de lege.

(2) Guvernul este demis dacă o moțiune de cenzură, depusă în termen de 3 zile de la prezentarea programului, a declarației de politică generală sau a proiectului de lege, a fost votată în condițiile articolului 113.

(3) Dacă Guvernul nu a fost demis potrivit alineatului (2), proiectul de lege prezentat, modificat sau completat, după caz, cu amendamente acceptate de Guvern, se consideră adoptat, iar aplicarea programului sau a declarației de politică generală devine obligatorie pentru Guvern.

(4) În cazul în care Președintele României cere reexaminarea legii adoptate potrivit alineatului (3), dezbaterea acesteia se va face în ședința comună a celor două Camere.”

Acest atribut al Guvernului este în strânsă legătură cu rolul pe care îl are acesta: „realizarea politicii interne și externe a statului”, dar și cu poziția Guvernului în cadrul instituțiilor statului, și anume faptul că el este emanația Parlamentului și este responsabil în fața acestuia pentru activitatea pe care o desfășoară.

Angajarea răspunderii politice a Guvernului reprezintă o procedură prin care, pentru a face față unor împrejurări deosebite, ce reclamă stabilirea de măsuri urgente, care sunt de competența Parlamentului, Guvernul urmărește adoptarea unui program, a unei declarații de politică generală sau a unui proiect de lege, cu sprijinul majorității parlamentare pe care se întemeiază și în condiții de maximă celeritate.

Angajarea răspunderii asupra unui proiect de lege constituie un artificiu ingenios, chiar agresiv pentru obținerea adoptării unei legi pe o altă cale decât cea obișnuită, bulversând procedura legislativă obișnuită.

Angajarea răspunderii Guvernului – un mijloc de presiune asupra legislativului. Procedeul produce o scurtcircuitare a activității legislative când se uzează de el, Parlamentul pierde controlul legiferării, căci, de obicei, parlamentarii vor fi mai dispuși să dea dreptate Guvernului decât să se confrunte cu o criză guvernamentală și mai ales cu alegerile anticipate atunci când dizolvarea Camerelor poate fi utilizată ca o contrapondere a răspunderii ministeriale.

Guvernul își poate angaja răspunderea în fața Camerei Deputaților și a Senatului, în ședință comună, asupra: unui program; unei declarații de politică generală sau unui proiect de lege. Aceste documente se consideră că sunt adoptate în cazul în care o moțiune de cenzură, depusă în următoarele 3 zile, nu a fost adoptată.

Termenul de 3 zile este un termen de decădere. În lipsa unei prevederi regulamentare, în practica parlamentară s-a statornicit regula că împlinirea acestui termen se constată de către Birourile permanente reunite ale Camerelor [32, p. 104].

Procedura în cazul angajării răspunderii Guvernului are în vedere următoarele etape:

1. atunci când Guvernul își asumă răspunderea în baza art. 114 din Constituție, se va aduce acest fapt la cunoștința Birourilor permanente ale celor două Camere. Acestea vor stabili ordinea de zi și programul viitoarei ședințe comune în care Guvernul își va angaja răspunderea;

2. președinții celor două Camere vor convoca deputații și senatorii în ședință comună, data și locul ședinței comune fiind comunicate Guvernului de către Președintele Camerei Deputaților cu 24 de ore înainte ca aceasta să aibă loc;

3. în ședință comună, primul-ministru declară în mod expres că își asumă răspunderea asupra unui proiect de lege, motivându-și recurgerea la această cale de promovare a unui proiect de lege, urmată de prezentarea conținutului noii reglementări;

4. prezentarea nu este urmată de dezbateri. Din acest moment începe să curgă termenul de 3 zile pentru depunerea moțiunii de cenzură (art. 78 din Regulamentul ședințelor comune ale Camerei Deputaților și Senatului).

Angajarea răspunderii Guvernului deplasează dezbaterea de la proiectul de lege la încrederea în Guvern și aceasta numai în ipoteza în care s-a depus o moțiune de cenzură.

Astfel, în fond, angajarea răspunderii Guvernului constă într-un test asupra majorității, privind sprijinul parlamentar de care se bucură Guvernul, fie în sensul că cei ce ar fi putut prezenta o moțiune de cenzură nu au făcut-o, întrucât și-au dat seama că nu are sorți de izbândă, fie că, dacă o asemenea moțiune a fost depusă, ea este respinsă.

În ceea ce privește demersul Guvernului, se subînțelege că inițiativa angajării revine întregii echipe guvernamentale. Răspunderea are caracter solidar, ea fiind angajată nu în numele unui ministru – fie chiar și primul-ministru –, ci în numele întregii echipe guvernamentale [32, p. 105].

Moțiunea de cenzură, în aceste condiții, este o moțiune provocată, așa încât ea poate fi inițiată și de parlamentarii ce semnaseră o moțiune anterior respinsă, deși acestora alin. 4 al art. 114 din Constituție le interzice să inițieze o nouă moțiune în aceeași sesiune. Ea are ca efect mobilizarea majorității guvernamentale pentru respingerea ei. Desigur că, dacă această majoritate nu este cea scontată de Guvern, el va fi demis potrivit art. 114 alin. 2 combinat cu art. 110 din Constituție și, totodată, proiectul de lege respins.

Dacă însă nu este demis, legea se consideră adoptată fără a mai parcurge toate stadiile obișnuite privind dezbaterea în comisii, înscrierea pe ordinea de zi și deliberarea în plen. De aceea, recurgerea la această procedură are un caracter excepțional, numai când Guvernul va considera că nu își poate îndeplini mandatul încredințat la învestire, prin votul de încredere al Camerelor, fără adoptarea acelei legi.

El riscă totul, pentru că, altminteri, sub aspect politic, nu are nimic de pierdut.

Dacă proiectul a fost adoptat, se depune la secretariatul general al Camerei Deputaților, respectiv al Senatului, în vederea exercitării dreptului de sesizare a Curții Constituționale. Dacă în 2 zile nu este atacată la Curtea Constituțională, legea se trimite spre promulgare, Președintele având dreptul de a cere reexaminarea în baza 77 alin. 2 din Constituție.

Întrucât implică posibilitatea unei moțiuni de cenzură, angajarea răspunderii Guvernului are semnificația unei proceduri mixte: de control și de legiferare. Este o procedură de control, întrucât are drept consecință deplasarea dezbaterii de la proiectul de lege prezentat la sprijinul acordat Guvernului, cu atât mai evidentă când s-a inițiat o moțiune de cenzură. Dar prin efectele sale această procedură este și de legiferare, proiectul de lege prezentat fiind considerat adoptat dacă nu s-a depus o moțiune de cenzură sau aceasta a fost respinsă. Chiar și în această din urmă ipoteză, având în vedere regimul constituțional al moțiunii de cenzură – dezbaterea ei în a treia zi de la prezentare și prezentarea în plen a moțiunii înăuntrul unui termen de 5 zile de la depunere –, rezultă că durata de adoptare a legii este mult mai scurtă față de aceea din dreptul comun.

Angajarea răspunderii politice a Guvernului este un mijloc procedural pentru evitarea unui fenomen cunoscut sub denumirea de „disociere a majorităților”.

În situația în care majoritatea pentru adoptarea unei măsuri nu a fost întrunită, ea fiind deci respinsă, dar Guvernul a condiționat de adoptarea acelei măsuri continuarea mandatului primit prin învestitură, susținând că ea este esențială pentru realizarea politicii sale, sau un membru al Guvernului a declarat aceasta, ne raliem opiniilor doctrinare potrivit cărora,sub aspect politic și moral, ei sunt obligați să demisioneze [32, p. 107].

Angajarea răspunderii asigură ca majoritatea pentru demiterea Guvernului să coincidă cu aceea pentru respingerea legii de care însăși Guvernul a legat existența sa, întrucât Parlamentul are posibilitatea să îl demită dacă nu este de acord cu aceasta (legea), astfel că, dacă nu a făcut-o, rezultă implicit, dar nu mai puțin evident, voința sa tacită și prezumată de a o adopta.

Deliberarea în ședință comună a Camerelor este, în general, o procedură de urgentare în adoptarea legii, întrucât astfel procedura parlamentară este unică, nu se mai repetă în fiecare Cameră [32, p. 108].

Angajarea răspunderii este considerată a avea caracterul unei proceduri de urgență.

Prin angajarea răspunderii sale politice, Guvernul pune Parlamentul în fața unei alternative:

1. fie să îl mențină în funcție, obligându-l să îi acorde ceea ce i-a cerut;

2. fie să nu îi acorde cele solicitate, pentru a putea acționa prin asumarea responsabilității demiterii sale.

Avantajele pentru Guvern sunt evidente:

– își verifică sprijinul parlamentar și determină polii de interese din interiorul Parlamentului;

– obligă Parlamentul ca printr-un vot tacit și global să formuleze o judecată de valoare asupra unor probleme controversate;

– dacă obiectul a fost un proiect de lege, procedurii legislative obișnuite i

– se substituie „votul tacit”; atunci când nu se depune o moțiune de cenzură, Guvernul își consolidează poziția.

Aplicarea acestei proceduri în practica de stat s-a dovedit atipică, de unde concluzia că un Guvern, oricare ar fi acesta, dorește să își extindă puterea de a legifera, până la urmă, în dauna forului legiuitor – a Parlamentului.

Având în vedere dispozițiile art. 61 alin. 1 din Constituție, potrivit căruia

„Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului și unica autoritate legiuitoare a țării”, Guvernului nu ar trebui să i se permită decât cu titlu de excepție să pătrundă în sfera de reglementare primară a relațiilor sociale, să intre în câmpul de acțiune a forului legiuitor. Însă, din cauza caracterului prea general al redactării textelor constituționale, angajarea răspunderii Guvernului și delegarea legislativă s-au transformat din excepție în regulă.

Completarea adusă prin legea de revizuire, în sensul admiterii posibilității modificării sau completării proiectului de lege promovat de Guvern, cu condiția ca amendamentele aduse în Parlament să fie acceptate de Guvern, nu contribuie la clarificarea procedurii speciale de adoptare a unui proiect de lege pe calea angajării răspunderii Guvernului.

În ce privește posibilitatea de a interveni în conținutul efectiv al proiectului de lege, deși inițial s-a susținut că Guvernul poate accepta eventuale modificări ale acestuia, iar dezbaterile ce au loc ar putea privi conținutul acestui proiect, în practica de stat, conturată în aplicarea art. 113, în varianta inițială a Constituției, textul legii a rămas întotdeauna cel promovat de Guvern.

O altă chestiune care a provocat multe dezbateri în doctrină și nu numai o reprezintă angajarea răspunderii pe un „pachet de legi” [32, p. 110].

Întrucât Constituția precizează că este vorba de textul „unui proiect de lege”, într-o interpretare restrictivă nu poate face obiectul procedurii angajării politice orice text susceptibil de votare. Sintagma „proiect de lege” ar trebui să inducă ideea, contrar practicii guvernamentale, că nu poate fi vorba de un „pachet de legi”. Totuși, Curtea Constituțională a „tolerat”, prin încifrare în propria jurisprudență, angajarea răspunderii politice de către Guvern, în mod sistematic, asupra unui „pachet de legi”.

Guvernul și-ar putea asuma răspunderea, la începutul legislaturii, asupra unui „pachet de legi” care să acopere întregul său program de guvernare pe perioada întregului mandat.

Prin Decizia Curții Constituționale nr. 298/2006 [60] se precizează că dispozițiile art. 114 din Constituție nu prevăd cerințele pe care trebuie să le îndeplinească un proiect de lege sub aspectul structurii sale și al întinderii domeniului de reglementare. Curtea, invocând propria jurisprudență, precizează că un proiect de lege poate avea un caracter complex. În doctrină s-a afirmat: „caracter complex” e una și „pluralitatea de legi” e alta.

În cazul în care Președintele României cere reexaminarea legii adoptate conform 114 alin. 3 din Constituție, dezbaterea acesteia se va face în ședința comună a celor două Camere. Ca atare, Parlamentul o poate aproba sau respinge, deoarece legile adoptate prin procedura angajării răspunderii Guvernului nu se bucură de un regim juridic special.

În ceea ce privește votul necesar cu ocazia reexaminării, deși art. 114 alin. 4 din Constituție nu face nici o precizare cu privire la majoritatea necesară pentru adoptarea legii după reexaminare, nici dacă această majoritate este diferită după cum legea este organică sau ordinară, într-o opinie, s-a susținut că legea ce nu ar putea fi respinsă tacit decât printr-o majoritate absolută ar trebui să fie explicit admisă cel puțin tot printr-o astfel de majoritate.

Art. 43 din Regulamentul ședințelor comune s-a oprit la cea de-a doua soluție posibilă, prevăzând că legea organică reexaminată se va adopta cu cel puțin majoritatea absolută, iar legea ordinară reexaminată se va adopta cu cel puțin majoritatea simplă.

O a doua situație în care Parlamentul poate reveni asupra legii adoptate în condițiile aplicării art. 114 din Constituție apare atunci când Curtea Constituțională ar constata neconstituționalitatea legii sau a unor prevederi din aceasta, în cadrul controlului anterior sau ulterior promulgării, fiind puse în aplicare dispozițiile art. 147 alin. 1 din Constituție.

3.10.3. Întrebările și interpelările

Art. 112 alin. 1 din Constituție: „Guvernul și fiecare dintre membrii săi au obligația să răspundă la întrebările sau la interpelările formulate de deputați sau de senatori, în condițiile prevăzute de regulamentele celor două Camere ale Parlamentului.”

Textul constituțional este completat de dispozițiile regulamentare.

Întrebările

Întrebarea este definită în dispozițiile regulamentare ca fiind o simplă cerere de a răspunde dacă un fapt este adevărat, dacă o informație este exactă, dacă Guvernul și celelalte organe ale administrației publice înțeleg să comunice Came- rei informațiile și documentele solicitate de aceasta sau de comisiile permanente ori dacă Guvernul are intenția de a lua o hotărâre într-o problemă determinată (art. 165 alin. 2 din Regulamentul Camerei Deputaților și art. 158 alin. 2 din Regulamentul Senatului).

Întrebările pot fi orale sau scrise. Întrebările scrise se adresează de deputați/senatori: Guvernului; miniștrilor; altor conducători ai organelor administrației publice.

La întrebările orale și la cele scrise, membrii Guvernului nu răspund dacă cel care a adresat întrebarea nu se află în sala de ședință. Nici un deputat/senator nu poate adresa mai mult de două întrebări în aceeași ședință.

Nu se admit întrebările care: privesc probleme de interes personal sau particular; urmăresc în exclusivitate obținerea unei consultații juridice; se referă la procese aflate pe rolul instanțelor judecătorești sau pot afecta soluționarea unor cauze aflate în curs de judecată; privesc activitatea unor persoane care nu îndeplinesc funcții publice.

Interpelarea

Regulamentele celor două Camere definesc interpelarea ca pe o cerere adresată Guvernului sau unui membru al acestui de un grup parlamentar, de unul sau mai mulți deputați/senatori, prin care se solicită explicații asupra politicii Guvernului în probleme importante ale activității sale interne sau externe (art. 173 alin. 2 din Regulamentul Camerei Deputaților și art. 162 alin. 1 din Regulamentul Senatului).

Interpelare se face în scris, cu indicarea obiectului ei, fără nici o dezvoltare (la Camera Deputaților) și cu motivare (la Senat). Miniștrii interpelați sau secretarii de stat desemnați de aceștia au obligația să participe la ședința consacrată răspunsurilor la interpelări.

O categorie aparte o reprezintă interpelările pentru primul-ministru. Astfel, din două în două săptămâni, în ziua de luni, între orele 18.00 – 18.30, deputații îl pot interpela pe primul-ministru [32, p. 110]. Conform art. 112 alin. 2 din Constituție, Camera Deputaților sau Senatul poate adopta o moțiune prin care să își exprime poziția cu privire la problema ce a făcut obiectul interpelării.

Potrivit prevederilor regulamentare, principalele deosebiri între întrebare și interpelare, ca instrumente de control parlamentar, ar fi următoarele:

– întrebările pot fi adresate Guvernului, miniștrilor și conducătorilor oricăror organe ale administrației publice, în timp ce interpelările pot fi adresate numai Guvernului sau unui membru al acestuia;

– întrebările pot fi prezentate atât oral, cât și în scris, în timp ce interpelările trebuie formulate întotdeauna în scris, cu precizarea obiectului;

– interpelările se înscriu într-un registru special și se afișează la sediul Camerei respective, însă o asemenea obligație nu este prevăzută pentru întrebări;

– interpelările se citesc de autorii lor în ședința publică a Camerei respective, în timp ce asemenea regulă lipsește în cazul întrebărilor;

– interpelările au ca obiect probleme ale activității interne sau internaționale interesând politica generală a Guvernului, în schimb întrebările se pot limita la activități ale unui anumit ministru sau ale altor organe ale administrației publice;

– discutarea întrebărilor în Camere ia forma unui dialog între autorul lor și reprezentantul autorității publice căreia i-au fost adresate, pe când interpelarea poate face obiectul unei discuții, la care nu este exclus să participe și alți membrii ai Camerei respective;

– spre deosebire de întrebări, dezbaterea interpelărilor poate fi finalizată cu adoptarea unei moțiuni prin care Camerele își exprimă poziția cu privire la problema ce a făcut obiectul interpelării.

3.10.4. Ancheta parlamentară

Ancheta parlamentară se organizează fie prin intermediul unei comisii ad-hoc, instituită în acest scop, fie prin împuternicirea unei comisii permanente.

Potrivit principiului separației puterilor, comisia de anchetă nu se poate substitui competenței unui organ de jurisdicție, nici Ministerului Public și nici instanțelor judecătorești. Ea trebuie numai să culeagă informațiile necesare și să prezinte un raport cuprinzând prelucrarea acestor informații.

Ancheta poate fi dispusă de una dintre Camere sau de Camerele reunite în ședință comună. Ancheta se poate realiza de către comisii comune special învestite în acest scop sau de comisiile permanente ale Camerelor. Activitatea comisiei de anchetă se va finaliza cu un raport ce va fi supus dezbaterii în plenul Camerei.

Comisia de anchetă, fiind o comisie ad-hoc, se desființează odată cu încheierea dezbaterilor în plen asupra raportului prezentat.

ÎNCHEIERE

Instituția Guvernului ocupă un loc dintre cele mai importante în toate constituțiile lumii, știut fiind faptul că el este, de regulă, titularul puterii executive, asigurând realizarea politicii interne și externe a țării și exercitând conducerea generală a administrației publice.

În îndeplinirea atribuțiilor sale, guvernul cooperează cu organismele sociale interesate (sindicate, patronat, partide politice, biserică etc.), ceea ce conferă o mai largă deschidere funcțiilor sale, obligându-l să intre într-un anumit sistem de relații implicând contacte de lucru cu exponenții principalelor categorii sociale, să caute împreună cu acestea formule pentru depășirea unor situații de criză. Prin colaborarea cu organismele sociale, măsurile luate de guvern capătă un surplus de eficiență, deoarece fiind luate cu consultarea unor factori dintre cei mai diverși evită riscul unor soluții unilaterale, care ar fi inacceptabile pentru anumite categorii sau organisme sociale. Această cooperare exclude existența oricăror raporturi de subordonare dintre Guvern și formele organizatorice ale societății civile. Raporturile de cooperare se bazează, pe de altă parte, pe sprijinul pe care Guvernul și în general, toate autoritățile administrației publice îl acordă formelor organizatorice ale societății civile de a se organiza și funcționa liber, în condițiile legii, iar, pe de altă parte, pe contribuția pe care aceste forme organizatorice și-o aduc în înfăptuirea Programului de guvernare.

Guvernarea reprezintă un ansamblu de reguli, proceduri, instituții și practici destinate configurării modului în care se realizează puterea executivă la nivel statal, regional și local.

Guvernul este autoritatea de vârf a administrației publice, cu competență materială generală, pe care o exercită pe întreg teritoriul statului, având menirea să asigure funcționarea echilibrată și dezvoltarea sistemului național economic și social, precum și racordarea acestuia la sistemul economic mondial, în condițiile promovării intereselor naționale.

Dispozițiile constituționale, dar și ale Legii nr.90/2001 consacră un loc și rol special în cadrul echipei guvernamentale Primului – Ministru. Semnificația poziției Primului Ministru în cadrul Guvernului rezidă și din faptul că este suficient să intervină una din situațiile care duc la încetarea mandatului său, pentru ca întregul Guvern să fie demis și procedura de formare a unui nou Guvern să fie declanșată.

Preeminența executivului asupra legislativului în viața politică și constituțională românească este un fenomen care se datorează, pe de o parte, centrării activității guvernamentale (acțiunea politică internă și externă) pe guvern și, pe de altă parte, disciplinei de partid ce caracterizează cultura politică europeană și care transformă parlamentarii într-o mașină de vot disciplinată aflată în permanență la îndemâna executivului.

Problema reală a vieții politice românești este faptul că două instrumente constituționale excepționale, cum sunt ordonanțele de urgență și angajarea răspunderii guvernului, au devenit modalități curente de legiferare. În România încă nu s-a înțeles faptul că eficiența guvernării nu poate să înlocuiască funcția deliberativă normală a parlamentului. Nu în vreme de normalitate și nu atâta timp cât există pretenția practicării unui constituționalism real.

De asemenea, trebuie înțeles că, în istoria politică și constituțională a României, s-a folosit de prea multe ori pretextul urgenței și necesității reformei / modernizării statului român pentru a se renunța la constituționalism. O eventuală revizuire a Constituției din 1991 care să îngrădească apelul la aceste mecanisme ar fi probabil utilă, în condițiile în care s-ar considera că ingineria mentalitară prin intermediul instituțiilor este mai eficientă decât dezvoltarea organică a unei culturi constituționale sănătoase.

Într-o lume a democrației sau, mai nuanțat spus, a consolidării democrației, aceasta ridică guvernantului o provocare esențială: cât din puterea pe care o deține este dispus să o împartă cu cetățenii, cu societatea civilă? În democrațiile moderne, guvernarea se face prin consimțământul liber și periodic exprimat al celor guvernați. Aceștia, însă, nu se mai mulțumesc cu delegarea vremelnică a prerogativelor puterii lor suverane, ci exercită presiuni puternice asupra celor învestiți electoral cu autoritate, și reclamă accesul lor democratic la procesul deciziilor ce îi privesc. dimensiunea politică a guvernării nu se mai reduce la învestirea și controlul indirect al guvernanților, ci implică, ca o componentă nouă, parteneriatul cu cei aflați la guvernare. În felul acesta, buna guvernare asigură ca prioritățile politice, sociale și economice să se bazeze pe un larg consens în societate și ca interesele grupurilor defavorizate să fie luate în considerare în procesul de adoptare a deciziilor și alocare a deciziilor. Buna guvernare, ca de altfel democrația, ca proces politic în general, nu este un scop în sine, nu este menită să producă satisfacție și să aducă recompense guvernanților. Buna guvernare este subsumată unui scop final: dezvoltarea umană, creșterea bunăstării cetățenilor și a colectivităților.

BIBLIOGRAFIE

I. Izvoare normative

Constituția României din 1991, revizuită prin Legea nr.429/2003, aprobată prin referendumul național din 18-19 oct. 2003. În Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.767 din 31 octombrie 2003. http://www.cdep.ro/pls/dic/site.page?id=339

Legea nr. 672 din 19 decembrie 2002 privind auditul public intern, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 953 din 24 decembrie 2002, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 856 din 5 decembrie 2011 http://www.dreptonline.ro/legislatie/legea_auditului_intern.php

Legea nr.215 din 23 aprilie 2001 – Legea administrației publice locale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 204 din 23 aprilie 2001, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007 http://legeaz.net/legea-215-2001-actualizata/

Legea nr.90 din 26 martie 2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 164 din 2 aprilie 2001 http://legeaz.net/legea-90-2001-lege-guvern/

Legea nr.3 din 22 februarie 2000 privind organizarea și desfășurarea referendumului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 84 din 24 februarie 2000, cu modificările și completările ulterioare http://www.roaep.ro/ro/getdocument.php?id=8709

Ordonanța de urgență nr.1/1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 22 din 21 ianuarie 1999, aprobată cu modificări prin Legea nr. 453/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1052 din 12 noiembrie 2004 http://www.clr.ro/rep_htm/OUG1_1999.htm

II. Monografii, articole de specialitate

Academia Română, Inst. de Lingvistică „Iorgu Iordan”. Dicționarul Explicativ al Limbii Române. Ediția a II-a. București: Univers Enciclopedic, 1996. 1192 p.

Alexandru I., Cărăușan M. Bucur S. Drept administrativ, Ediția a III-a, revizuită și adăugită, Universul Juridic, București, 2009. 522 p.

Alexandru I., Gorjan I., Ivanoff I.V. Drept administrativ european. București: Lumina Lex, 2005. 302 p.

Alexandru I., Popescu I., Cărăușan M. ș.a. Drept administrativ. București: Editura Economică, 2002. 431 p.

Apostol-Tofan Dana, Considerații în legătură cu regimul juridic aplicabil ordonanțelor Guvernului. În: Dreptul, nr.4/1998, p. 56-78

Apostol-Tofan Dana, Despre natura juridică și regimul juridic aplicabil ordonanțelor Guvernului. În: Revista de drept public, nr.1/1995, p. 74-96

Apostol-Tofan Dana, Drept Administrativ. Volumul I, ediția a II-a. București C.H. Beck, 2008. 369 p.

Aristotel. Politica. București: Editura Cultura Națională, 1924. 334 p.

Bădescu M. Teoria răspunderii și sancțiunii juridice. București: Lumina Lex, 2001. 346 p.

Bichicean Gh., Bichicean A. Despre democrație. Sibiu: Burg, 2002. 200 p.

Cadoux Ch. Droit constitutionnel et institutions politiques. Vol. I. Paris: Cujas, 1973. 490 p.

Cârciumaru A. Descentralizarea în administrația publică locală, în: revista Economie și administrație locală, nr. 3/ 2005, Ed. Tribuna economică, p. 3-16

Ciobanu D. Drept constituțional si instituții politice. Volumul 1. București: Hyperion, 1991. 151 p.

Ciobanu D., Duculescu V. Drept constituțional și instituții politice. București: Hyperion, 1993. 547 p.

Colas D., Dicționar de gândire politică. Traducere de Dumitru Purnichescu. București: Univers Enciclopedic, 2003. 366 p.

Constantinescu M. Conținutul ordonanței de urgență a Guvernului. În: Dreptul, nr.8/1998, p. 121-143

Dabu V. Drept constituțional și administrativ, Ediția a IV-a revizuită și actualizată cu actele normative intrate în vigoare până la 3 februarie 2005. București: Editura SNSPA, 2005. 382 p.

Dabu V. Răspunderea juridică a funcționarului public. București: Global Lex, 2000. 432 p.

Dahrendorf R. După 1989. Morală, revoluție și societate civilă, Ed. Humanitas, București, 2001. 229 p.

Deaconu Șt. Buna guvernare și descentralizarea. În: Revista de drept public, nr.3/2003, p. 21

Debbasch Ch., Bourdon J. Droit constitutionnel et institutions politiques, 3ème édition, Paris: Economica, 1990. 1033 p.

Deleanu I. Drept constituțional și instituții politice. Tratat. Vol. I. București: Europa Nova, 1996. 333 p.

Deleanu I. Separarea puterilor în stat. Reglementare constituțională și jurisprudența Curții Constituționale din România. În: Revista de Drept Public, nr. 2/1995, p. 27

Drăganu T. Drept constituțional și instituții politice. Tratat elementar. Vol. I, București: Lumina Lex, 1998. 416 p.

Drăganu Tudor. Drept constituțional și instituții publice, vol. II. București: Lumina Lex, 1998. 368 p.

Gilia C. Manual de drept constituțional și instituții politice. Sistemul constituțional românesc. București: Hamangiu, 2010. 369 p.

Ionescu C. De la conceptul de guvernare la practica bunei guvernări. În: Revista de drept public, nr. 3/2011, p. 3

Ionescu C. Tratat de drept constituțional contemporan. Ediția a 2-a. București: C.H. Beck, 2008. 798 p.

Iorgovan A. Tratat de drept administrativ. Vol. I. București: All Beck, 2005. 699 p.

Iorgovan A., Tratat de drept administrativ. Vol. II. București: Nemira, 2001. 688 p.

Iorgovan A., Tratat de drept administrativ. Vol.1. Ediția a III-a. Editura All Beck, 2001. 536 p.

Lalumière P., Demichel A. Les régimes parlamentairès européens, Paris: P.U.F., 1978, 625 p.

Manda, C. Drept administrativ. Tratat elementar. București: Lumina Lex, 2001. 448 p.

Montesquieu. Despre spiritul legilor. București: Editura Științifică, 1964. 303 p.

Muraru I. Drept constituțional și instituții publice. Ediția a VII-a, revăzută și adăugită. București: Actami, 1997. 481 p.

Naisbitt John, Megatendințe. Traducere de Constantin Coșman. București: Editura Politică, 1989. 368 p.

Petrescu R.N. Drept administrativ, vol. I. Cluj Napoca: Cordial Lex, 1997. 639 p.

Popescu L.-G. Politici publice. București, Ed. Economică, 2005. 272 p.

Roger Fisher, Ury William, Getting to yes. New York: Penguin Books, 1991. 200 p.

Rusu I. Drept constituțional și instituții politice. București: Romfel, 2004. 559 p.

Santai I. Drept administrativ și Știința administrației. Vol. 1. Cluj-Napoca: Risoprint, 2002. 484 p.

Sartori G. Teoria democrației reinterpretată. Iași: Polirom, 1999. 512 p.

Tămaș S. Dicționar politic. Instituțiile democrației și cultura civică. București: Editura Academiei Române, 1993. 415 p.

Tănăsescu F. Doctrine și instituții publice. Ediția a IV-a. București: Editura Fundației „România de mâine”, 2006. 544 p.

Tofan-Apostol D. Puterea discreționară și excesul de putere al autorităților publice. București: All Beck, 1999. 396 p.

Tutunaru M., Drept constituțional și instituții politice. Craiova: Scrisul Românesc, 2011. 335 p.

Tutunaru Mircea. Drept constituțional. Craiova: Scrisul Românesc, 2012. 176 p.

Tutunaru Mircea. Instituții politice. Craiova: Scrisul Românesc, 2013. 188 p.

Vedinaș V. Introducere în studiul dreptului administrativ. Vol. II. București: Era, 1999. 372 p.

Vida I. Puterea executivă și administrația publică. București: R.A. Monitorul Oficial, 1994. 224 p.

Voinea L. Instituții ale Uniunii Europene. Integrare, europenizare, regionalizare. Ed. Politeia, SNSPA, București, 2005. 246 p.

Vrabie G. Organizarea politică – etatică a României. Vol. II. Iași: Cugetarea, 1999. 380 p.

III. Practică judiciară

Decizia Curții Constituționale nr.65 din 20 iunie 1995, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.129 din 28 iunie 1995

Decizia Curții Constituționale nr. 298/2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 372 din 28.04.2006

IV. Site internet

Alămîie Dumitru (coord.). Auditul performanței. Ghid. [online] http://www.curteadeconturi.ro/sites/ccr/RO/Control%20si%20Audit/Documente/Auditul%20performantei.pdf (citat la 14.04.2015)

Gâlea I., Băluț A., Dumitrașcu A ș.a. Tratatul instituind o Constituție pentru Europa – text comentat și adnotat. București: Ministerul Afacerilor Externe, 2004 [online] http://www.clr.ro/eu3/Tratat_Consitutie%20UE_RO.pdf (citat la 16.04.2015)

BIBLIOGRAFIE

I. Izvoare normative

Constituția României din 1991, revizuită prin Legea nr.429/2003, aprobată prin referendumul național din 18-19 oct. 2003. În Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.767 din 31 octombrie 2003. http://www.cdep.ro/pls/dic/site.page?id=339

Legea nr. 672 din 19 decembrie 2002 privind auditul public intern, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 953 din 24 decembrie 2002, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 856 din 5 decembrie 2011 http://www.dreptonline.ro/legislatie/legea_auditului_intern.php

Legea nr.215 din 23 aprilie 2001 – Legea administrației publice locale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 204 din 23 aprilie 2001, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007 http://legeaz.net/legea-215-2001-actualizata/

Legea nr.90 din 26 martie 2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 164 din 2 aprilie 2001 http://legeaz.net/legea-90-2001-lege-guvern/

Legea nr.3 din 22 februarie 2000 privind organizarea și desfășurarea referendumului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 84 din 24 februarie 2000, cu modificările și completările ulterioare http://www.roaep.ro/ro/getdocument.php?id=8709

Ordonanța de urgență nr.1/1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 22 din 21 ianuarie 1999, aprobată cu modificări prin Legea nr. 453/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1052 din 12 noiembrie 2004 http://www.clr.ro/rep_htm/OUG1_1999.htm

II. Monografii, articole de specialitate

Academia Română, Inst. de Lingvistică „Iorgu Iordan”. Dicționarul Explicativ al Limbii Române. Ediția a II-a. București: Univers Enciclopedic, 1996. 1192 p.

Alexandru I., Cărăușan M. Bucur S. Drept administrativ, Ediția a III-a, revizuită și adăugită, Universul Juridic, București, 2009. 522 p.

Alexandru I., Gorjan I., Ivanoff I.V. Drept administrativ european. București: Lumina Lex, 2005. 302 p.

Alexandru I., Popescu I., Cărăușan M. ș.a. Drept administrativ. București: Editura Economică, 2002. 431 p.

Apostol-Tofan Dana, Considerații în legătură cu regimul juridic aplicabil ordonanțelor Guvernului. În: Dreptul, nr.4/1998, p. 56-78

Apostol-Tofan Dana, Despre natura juridică și regimul juridic aplicabil ordonanțelor Guvernului. În: Revista de drept public, nr.1/1995, p. 74-96

Apostol-Tofan Dana, Drept Administrativ. Volumul I, ediția a II-a. București C.H. Beck, 2008. 369 p.

Aristotel. Politica. București: Editura Cultura Națională, 1924. 334 p.

Bădescu M. Teoria răspunderii și sancțiunii juridice. București: Lumina Lex, 2001. 346 p.

Bichicean Gh., Bichicean A. Despre democrație. Sibiu: Burg, 2002. 200 p.

Cadoux Ch. Droit constitutionnel et institutions politiques. Vol. I. Paris: Cujas, 1973. 490 p.

Cârciumaru A. Descentralizarea în administrația publică locală, în: revista Economie și administrație locală, nr. 3/ 2005, Ed. Tribuna economică, p. 3-16

Ciobanu D. Drept constituțional si instituții politice. Volumul 1. București: Hyperion, 1991. 151 p.

Ciobanu D., Duculescu V. Drept constituțional și instituții politice. București: Hyperion, 1993. 547 p.

Colas D., Dicționar de gândire politică. Traducere de Dumitru Purnichescu. București: Univers Enciclopedic, 2003. 366 p.

Constantinescu M. Conținutul ordonanței de urgență a Guvernului. În: Dreptul, nr.8/1998, p. 121-143

Dabu V. Drept constituțional și administrativ, Ediția a IV-a revizuită și actualizată cu actele normative intrate în vigoare până la 3 februarie 2005. București: Editura SNSPA, 2005. 382 p.

Dabu V. Răspunderea juridică a funcționarului public. București: Global Lex, 2000. 432 p.

Dahrendorf R. După 1989. Morală, revoluție și societate civilă, Ed. Humanitas, București, 2001. 229 p.

Deaconu Șt. Buna guvernare și descentralizarea. În: Revista de drept public, nr.3/2003, p. 21

Debbasch Ch., Bourdon J. Droit constitutionnel et institutions politiques, 3ème édition, Paris: Economica, 1990. 1033 p.

Deleanu I. Drept constituțional și instituții politice. Tratat. Vol. I. București: Europa Nova, 1996. 333 p.

Deleanu I. Separarea puterilor în stat. Reglementare constituțională și jurisprudența Curții Constituționale din România. În: Revista de Drept Public, nr. 2/1995, p. 27

Drăganu T. Drept constituțional și instituții politice. Tratat elementar. Vol. I, București: Lumina Lex, 1998. 416 p.

Drăganu Tudor. Drept constituțional și instituții publice, vol. II. București: Lumina Lex, 1998. 368 p.

Gilia C. Manual de drept constituțional și instituții politice. Sistemul constituțional românesc. București: Hamangiu, 2010. 369 p.

Ionescu C. De la conceptul de guvernare la practica bunei guvernări. În: Revista de drept public, nr. 3/2011, p. 3

Ionescu C. Tratat de drept constituțional contemporan. Ediția a 2-a. București: C.H. Beck, 2008. 798 p.

Iorgovan A. Tratat de drept administrativ. Vol. I. București: All Beck, 2005. 699 p.

Iorgovan A., Tratat de drept administrativ. Vol. II. București: Nemira, 2001. 688 p.

Iorgovan A., Tratat de drept administrativ. Vol.1. Ediția a III-a. Editura All Beck, 2001. 536 p.

Lalumière P., Demichel A. Les régimes parlamentairès européens, Paris: P.U.F., 1978, 625 p.

Manda, C. Drept administrativ. Tratat elementar. București: Lumina Lex, 2001. 448 p.

Montesquieu. Despre spiritul legilor. București: Editura Științifică, 1964. 303 p.

Muraru I. Drept constituțional și instituții publice. Ediția a VII-a, revăzută și adăugită. București: Actami, 1997. 481 p.

Naisbitt John, Megatendințe. Traducere de Constantin Coșman. București: Editura Politică, 1989. 368 p.

Petrescu R.N. Drept administrativ, vol. I. Cluj Napoca: Cordial Lex, 1997. 639 p.

Popescu L.-G. Politici publice. București, Ed. Economică, 2005. 272 p.

Roger Fisher, Ury William, Getting to yes. New York: Penguin Books, 1991. 200 p.

Rusu I. Drept constituțional și instituții politice. București: Romfel, 2004. 559 p.

Santai I. Drept administrativ și Știința administrației. Vol. 1. Cluj-Napoca: Risoprint, 2002. 484 p.

Sartori G. Teoria democrației reinterpretată. Iași: Polirom, 1999. 512 p.

Tămaș S. Dicționar politic. Instituțiile democrației și cultura civică. București: Editura Academiei Române, 1993. 415 p.

Tănăsescu F. Doctrine și instituții publice. Ediția a IV-a. București: Editura Fundației „România de mâine”, 2006. 544 p.

Tofan-Apostol D. Puterea discreționară și excesul de putere al autorităților publice. București: All Beck, 1999. 396 p.

Tutunaru M., Drept constituțional și instituții politice. Craiova: Scrisul Românesc, 2011. 335 p.

Tutunaru Mircea. Drept constituțional. Craiova: Scrisul Românesc, 2012. 176 p.

Tutunaru Mircea. Instituții politice. Craiova: Scrisul Românesc, 2013. 188 p.

Vedinaș V. Introducere în studiul dreptului administrativ. Vol. II. București: Era, 1999. 372 p.

Vida I. Puterea executivă și administrația publică. București: R.A. Monitorul Oficial, 1994. 224 p.

Voinea L. Instituții ale Uniunii Europene. Integrare, europenizare, regionalizare. Ed. Politeia, SNSPA, București, 2005. 246 p.

Vrabie G. Organizarea politică – etatică a României. Vol. II. Iași: Cugetarea, 1999. 380 p.

III. Practică judiciară

Decizia Curții Constituționale nr.65 din 20 iunie 1995, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.129 din 28 iunie 1995

Decizia Curții Constituționale nr. 298/2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 372 din 28.04.2006

IV. Site internet

Alămîie Dumitru (coord.). Auditul performanței. Ghid. [online] http://www.curteadeconturi.ro/sites/ccr/RO/Control%20si%20Audit/Documente/Auditul%20performantei.pdf (citat la 14.04.2015)

Gâlea I., Băluț A., Dumitrașcu A ș.a. Tratatul instituind o Constituție pentru Europa – text comentat și adnotat. București: Ministerul Afacerilor Externe, 2004 [online] http://www.clr.ro/eu3/Tratat_Consitutie%20UE_RO.pdf (citat la 16.04.2015)