Rolul Si Atributiile Autoritatilor Administratiei Publice Locale din Romania Dupa 1989

Cuprins

Introducere

Constituția României din anul 1991, revizuită și republicată, în art. 120 și 121 se referă la două entități juridice și anume la :

administrația publică din unitățile administrativ – teritoriale și

autoritățile administrației publice, fără însă a defini și explica în special ce trebuie să se înțeleagă sau din ce este compusă administrația publică și prin ce se deosebesc unele de altele.

Actualul articolul 120 din Constituția României prevede , în articolul 120 alin. (1), că “Administrația publică din unitățile administrativ teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale și deconcetrării serviciilor publice”.

În schimb, în articolul 121 rgăsim sintagma “autoritățile admnistrației publice prin care se realizezaă autonomia loclaă în comune și orașe, sunt consiliile locale, ales eși primarii aleși, în condițiile legii”.

Nici legea administrației publice din anul 1991, care a intrat în vigoare înaintea Constituției, nu face această distincție.

Numai doctrina și practica judecătorească au abordat această noțiune, în baza reglementărilor privind autoritățile administrației publice locale cuprinse în Legea nr. 69/1991 și în alte acte normative.

Administrația publică, prin natura ei, afirmă doctrina, nu este altceva decât o formă de activitate, care are menirea de a organiza executarea legilor prin activități executive, cât și prin activități cu caracter de prestator. Se consideră astfel că “pe plan organizatoric, administrația, indiferent că este particulară sau publică, ori realizează un interes al statului sau al colectivităților locale, trebuie privită nu numai ca activitate, ca acțiune prestatoare, ci și ca mod de organizare a unor structuri menite să realizeze aceastză activitate, structuri care ființează în toate sferele puterii statului…”

Ca sistem de organizare, administrația publică cuprinde o multitudine de părți componente, cu denumiri și servicii publice cu atribuții diferite.

În acest fel am identificat cele două criterii, formal organic și material funcțional, funcție de care este definită administrația publică în literatura de specialitate. Astfel, din punct de vedere formal organic, administrația publică evocă Președintele României, Guvernul, ministerele și alte organe subordonate Guvernului, organe centrale de specialitate autonome, instituții subordonate ministerelor, prefectul, organe locale de specialitate subordonate ministerelor și conduse de prefect, organe autonome locale ( consiliul județean, consiliul local, primarul ) și instituții subordonate acestora.

Din punct de vedere material funcțional, noțiunea de administrație publică evocă acte juridice și operațiuni materiale prin care se execută legea, fie prin emiterea de norme subsecvente, fie prin organizarea sau, după caz, prestarea directă de servicii publice.

Din prevederile legale în materie se poate trage concluzia că noțiunea de administrație publică are două înțelesuri :

de activitate a entităților juridice ale administrației publice ce trebuie realizată în interesul colectivităților locale pe care le reprezintă din punct de vedere organizatoric, funcțional și gestionar;

însăși autoritățile administrației publice locale și serviciile publice care realizează practic activității cu caracter prestator.

Deși, obiectul administrației publice locale este acela de a organiza, prin instituții și servicii publice la toate nivelele, printre care și regiile autonome sau societăți comerciale stabilite de către autoritățile locale, aceasta nu se reduce numai la atât.

Cu alte cuvinte, prin administrația publică trebuie să înțelegem totalitatea serviciilor publice, adică, chiar și consiliile locale și județene care și ele efectuează diferite prestații către populație, fie direct, fie prin serviciile publice pe care le înființează sau organizează, spre binele societății și al cetățenilor.

Ca sistem de organizare, administrația publică se realizează prin entități juridice precum Guvernul, prin ministere, celelalte autorități de specialitate ale administrației publice centrale – care au și în teritoriu servicii publice descentralizate și care asigură executarea legilor în domeniul lor de activitate cum sunt: inspectoratele școlare, direcțiile de muncă și ocrotire socială, de cultură, de sănătate, etc, dar și prin entități autonome, primării, consilii locale. Aici putem spune că există un sistem de subordonare atât pe orizontală cât și pe verticală pentru că, între acestea și prefect există subordonare față de centru.

Nu același lucru putem spune de administrația publică de la nivel local – unde lipsește subordonarea între unitățile de la nivelul comunelor, orașelor și județelor, zonă în care autoritățile administrației publice locale (consiliile comunale, orășenești, municipale și județene sunt independente, fiecare respectând principiul autonomiei locale. Aceste autorități, cu toate că sunt sub controlul de tutelă a prefectului, totuși între acestea și prefect nu există subordonare ierarhică – prefectul nu poate da dispoziții acestor organe locale și nici nu poate anula sau desființa actele pe care le adoptă sau le emit decât pe calea contenciosului obiectiv și numai pentru motive de nelegalitate fiind excluse cele ce vizează oportunitatea. Pentru a se elimina orice discuție pe această temă, în articolul 123 alin. (4) din Constituția revizuită și republicată prevede că între prefecți, pe de o parte, consiliile locale și primari, precum și consiliile județene și președinții acestora, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare.

Există subordonare numai între autoritățile administrației publice locale (consilii) și serviciile pe care acestea le înființează și le organizează – ca unități subordonate. Aici, pe lângă aceste autorități mai pot apărea, ca elemente ale administrației publice locale, diferite servicii publice, regii autonome sau chiar societăți comerciale cu atribuții administrative – pentru a executa activități puse la dispoziția comunităților locale, cu aparat de lucru care să fie plătit din bugetele locale. Deci, pe plan local, administrația publică se realizează prin aceste activități și prin structurile create de lege sau de autoritățile locale.

În concluzie, prin natura sa, administrația publică din România are ca sarcină asigurarea aplicării în concret a legilor și a actelor normative subsecvente legii, din diferite domenii de activitate, care împreună cu organismele create, să satisfacă cerințele cetățenilor mereu în creștere.

Administrația publică centrală are obligația de a organiza servicii publice care să satisfacă interesele generale ale societății, pe întreg teritoriul țării, cum sunt : armata, poliția, S.R.I.- ul, etc., iar cea locală are obligația de a asigura funcționarea serviciilor publice de la nivel local de la comune, orașe și județe. Această administrație este formată din autorități și isntituții publice subordonate Guvernului sau ministerelor, precum și din autorități centrale autonome.

De fapt, noțiunea de serviciu public nu este nouă, încă din perioada interbelică, noțiunea de serviciu public pleca de la nevoile sociale și ca atare, serviciile publice erau considerate ca un mijloc prin care administrația își exercita activitatea care îi revenea. În acest sens, prof. Paul Negulescu susținea că prin serviciu public trebuie să înțelegem acel organism administrativ, creat de stat, de județ sau de comună, cu competență și putere, cu mijloace financiare asigurate din patrimoniul general al autorității publice care l-a creat și pus la dispoziția publicului, pentru a satisface în mod regulat și continuu o nevoie cu caracter general, dar care nu poate fi realizată prin intervenții private.

Același lucru susținea și prof. Anibal Teodorescu, și anume că serviciile publice se întâlnesc întotdeauna acolo unde există o activitate de stat și nevoi în comună sau orașe, funcția executivă a statului se exercită întotdeauna prin serviciile publice și că totalitatea lor formează administrația.

În concluzie, orice serviciu public organizat de stat, de comună sau de oraș, se bazează pe cel puțin următoarele condiții :

nevoile colectivităților locale care să reclame crearea de servicii publice finanțate din bugetele celor care le creează;

actele serviciului public creat să fie acte administrative;

serviciile publice să fie organizate subordonat față de cel care le-a creat;

lucrările executate de către serviciile publice să fie de interes public – nu individual;

serviciul public să desfășoare activitatea respectivă continuu și regulat.

Cap. I.- Administratia publică dupa 1989.

1.1 Situația juridică a administrației de stat de la revoluție până la alegeri

Revoluția română nu s-a produs numai în domeniul politic ci și în cel juridic și social, prin care au fost introduse principiile economiei liberale de piață și totodată a dus și la reorganizarea structurilor pe cale administrativă.

Încă în timpul revoluției s-a constituit Consiliul Frontului Salvării Naționale care, prin Decretul – Lege nr. 2/22.12.1989 și prin Proclamația către țară, care a dizolvat toate structurile de putere din România, precum și cele politice, a demis guvernul, iar Consiliul de Stat și instituțiile sale și-au încetat activitatea. Întreaga putere în stat a fost preluată de Consiliul Frontului Salvării Naționale, căruia i s-a subordonat și Consiliul Militar Superior – care coordona întreaga activitate a armatei și a unităților Ministerului de Interne.

Toate ministerele și organele, din acea structură, au avut obligația de a-și continua normal activitatea în subordinea Consiliului Frontului Salvării Naționale, pentru a asigura desfășurarea normală a întregii vieți economice și sociale.

Decretul – Lege nr. 2/1989 și Proclamația către țară au constituit acte cu caracter constituțional – pentru că au desființat numai structurile puterii vechiului regim. De aceea, Consiliul Frontului Salvării Naționale apare ca un adevărat „Parlament provizoriu revoluționar” și nu ca un guvern. De altfel, în Decretul – Lege nr. 2/27.12.1989, se menționează în preambul că noul organism, Consiliul Frontului Salvării Naționale, s-a constituit ca un organ suprem al puterii de stat, care are în primul rând atribuții de a emite decrete cu putere de lege, care se publică în Monitorul Oficial al României. Consiliul Frontului Salvării Naționale avea și competența de a numi și revoca pe primul-ministru și de a aproba componența guvernului la propunerea primului – ministru.

În platforma – program a Consiliului Frontului Salvării Naționale, la care au participat și unele partide existente, s-a prevăzut și principiul pluralismului politic iar Frontul Salvării Naționale s-a declarat formațiune politică de sine stătătoare. De asemenea, Consiliul Frontului Salvării Naționale a stabilit și principiul separării puterilor în stat – puterea legislativă și cea judecătorească, ca o garanție a unei democrații reale și a stabilității în țară până la alegerile libere.

În platforma – program s-a prevăzut și constituirea unor partide și formațiuni politice. În acest scop, în luna februarie a fost organizată o întâlnire dialog între reprezentanții Consiliului Frontului Salvării Naționale și reprezentanții partidelor și formațiunilor politice, întâlnire în care s-a creat un cadru de colaborare a tuturor forțelor politice pentru perioada preelectorală.

Prin acest act, poporul a spus răspicat un „NU” categoric dictaturii, imposturii, neadevărului, nedreptății de orice fel și voința de a trece la reconstrucția societății românești.

Este însă important de reținut rapiditatea cu care au început să fie rezolvate problemele cuprinse în Platforma – program a Consiliului Frontului Salvării Naționale, atât sub aspect politic, social cât și economic, pentru a se putea face față situației generate de dispariția unei dictaturi. C.F. S. N. a preluat puterea în stat, s-a sprijinit pe armată dar a și grupat în jurul său toate forțeleul Frontului Salvării Naționale, s-a constituit ca un organ suprem al puterii de stat, care are în primul rând atribuții de a emite decrete cu putere de lege, care se publică în Monitorul Oficial al României. Consiliul Frontului Salvării Naționale avea și competența de a numi și revoca pe primul-ministru și de a aproba componența guvernului la propunerea primului – ministru.

În platforma – program a Consiliului Frontului Salvării Naționale, la care au participat și unele partide existente, s-a prevăzut și principiul pluralismului politic iar Frontul Salvării Naționale s-a declarat formațiune politică de sine stătătoare. De asemenea, Consiliul Frontului Salvării Naționale a stabilit și principiul separării puterilor în stat – puterea legislativă și cea judecătorească, ca o garanție a unei democrații reale și a stabilității în țară până la alegerile libere.

În platforma – program s-a prevăzut și constituirea unor partide și formațiuni politice. În acest scop, în luna februarie a fost organizată o întâlnire dialog între reprezentanții Consiliului Frontului Salvării Naționale și reprezentanții partidelor și formațiunilor politice, întâlnire în care s-a creat un cadru de colaborare a tuturor forțelor politice pentru perioada preelectorală.

Prin acest act, poporul a spus răspicat un „NU” categoric dictaturii, imposturii, neadevărului, nedreptății de orice fel și voința de a trece la reconstrucția societății românești.

Este însă important de reținut rapiditatea cu care au început să fie rezolvate problemele cuprinse în Platforma – program a Consiliului Frontului Salvării Naționale, atât sub aspect politic, social cât și economic, pentru a se putea face față situației generate de dispariția unei dictaturi. C.F. S. N. a preluat puterea în stat, s-a sprijinit pe armată dar a și grupat în jurul său toate forțele sănătoase ale țării, toate organizațiile și grupurile care s-au ridicat în apărarea libertății și demnității omului. Au fost abandonate toate metodele administrative birocratice din conducerea economică, s-a prevăzut libera inițiativă bazată pe competitivitate, s-a așezat pe baze democratice învățământul, știința și cultura. Pe plan juridic, s-a pus problema elaborării și adoptării noii Constituții – care să consacre din punct de vedere legislativ principiile și orientările din Programul Consiliului Frontului Salvării Naționale, precum și reexaminarea și reevaluarea întregii legislații. De altfel, însuși Consiliului Frontului Salvării Naționale a abrogat o serie de acte normative cu conținut nedemocratic, restrictiv sau arbitrar, menținându-se hotărârea de a se modifica și alte legi sau hotărâri guvernamentale, în special cele cu paralelisme, cu contradicții sau cu lacune precum și cele căzute în desuetudine.

Consiliile Frontului Salvării Naționale constituite la nivelul județelor, municipiilor, orașelor și comunelor, au fost completate cu reprezentanții partidelor, ai formațiunilor politice și ai organizațiilor naționalităților conlocuitoare înscrise la nivel național cu câte 1 până la 3 membri.

A urmat apoi Decretul – Lege nr. 8/07.01.1990 privind organizarea și funcționarea organelor locale ale administrației de stat. Prin acest act, cu putere de lege, au fost constituite primăriile ca organe ale administrației de stat la toate nivelele, abilitate să exercite conducerea activităților administrative în raza lor de activitate (județ, municipii, orașe și comune).

Aceste organe locale ale administrației de stat erau constituite din: primar, viceprimar, secretar și un număr de membri – cu condiția de a nu fi în același timp și membri ai Consiliilor Frontului Salvării Naționale – care erau organe ale puterii.

Componența acestora pe funcții era stabilită de către Consiliile teritoriale ale Frontului Salvării Naționale, organele locale ale puterii. Primăriile aveau și aparat propriu de specialitate.

Atribuțiile aceste organe locale ale administrației de stat eau următoarele :

conducerea activitatății administrative în unitățile administrativ-teritoriale în care funcționau, pe baza și în vederea realizării obiectivelor cuprinse în Programul Consiliului Frontului Salvării Naționale, organ suprem de putere;

asigurarea aplicării tuturor prevederilor legale în vigoare și realizezarea, în unitățile în care funcționau, a problemelor economiei locale, sociale, culturale, de învățământ, sănătate, comerț, asistență socială, de muncă, asigurări sociale, financiare, de agricultură, gospodărie comunală și locativă, drumuri, edilitar-gospodărești, transport local și altele, stabilite de lege – prin organele de specialitate care le sunt subordonate.

Primăriile, în întregul lor, ca organe locale ale administrației de stat și fiecare din membrii lor, răspundeau în fața organului puterii al Consiliilor teritoriale ale Frontului Salvării Naționale, precum și în fața organelor de stat ierarhic superioare și Guvernului.

Pentru îndeplinirea atribuțiilor care le reveneau, primăriile emiteau decizii cu majoritate simplă de voturi, semnate de primar și contrasemnate de secretar. Deciziile cu caracter general se aduceau la cunoștința cetățenilor prin publicitate în limba română, iar în unitățile locuite și de populație de alte naționalități, și în limba acestor minorități.

Controlul legalității acestor decizii îl avea organul administrativ ierarhic superior, care putea să le anuleze, dacă aprecia că ele contravin legilor, decretelor, hotărârilor Guvernului sau a hotărârilor consiliilor teritoriale care le-au ales sau celor ierarhic superioare. Organele locale de specialitate (învățământ, sănătate, cultură etc.) se subordonau atât primăriilor cât și ministerelor sau celorlalte organe centrale.

A urmat apoi Decretul – Lege nr. 81/1990 care a schimbat denumirea Consiliului Frontului Salvării Naționale în Consiliul Provizoriu de Uniune Națională, cu o alcătuire modificată, pe baze paritare, în sensul că o jumătate din numărul membrilor erau din Consiliul Frontului Salvării Naționale, iar cealaltă jumătate din reprezentații partidelor și ai formațiunilor politice precum și ai organizațiilor naționale cooptate în consiliul cu câte 3 membri. În primul rând, în Consiliul provizoriu de Uniune Națională erau cuprinși reprezentanții partidelor și formațiunilor politice care au participat la înțelegerea din 1 februarie 1990, inclusiv Frontul Salvării Naționale, ca formațiune politică de sine stătătoare. Cooptarea altor partide, formațiuni politice sau organizații ale minorităților naționale se putea face numai dacă se respecta principiul de parteneriat și numai de către reprezentanți, cu aprobarea Consiliului Provizoriu de Uniune Națională.

Prin acest decret, Consiliile teritoriale și-au schimbat denumirea în Consilii provizorii de Uniune Națională.

La data de 15 iulie 1990 a intrat în vigoare Legea nr. 5/1990 – privind administrația județelor, municipiilor, orașelor și comunelor, cu valabilitate numai până la organizarea de noi alegeri locale. Prin această lege s-a hotărât încetarea activității Consiliului de Uniune Națională, constituit la nivelul unităților administrativ teritoriale, cu precizarea că administrarea județelor, municipiilor, orașelor și comunelor să se realizeze de prefecturi la nivel de județ și de primării, ca organe locale ale administrației de stat la municipii, orașe și comune – care să aibă competențe generale. Potrivit acestei legi și prefectura era considerată ca organ al administrației de stat cu competență generală.

Atât prefecturile cât și primăriile erau compuse din mai mulți membri, ceea ce făcea ca aceste noi organe să desfășoare activități colegiale, ca formă de lucru, în ședințe care presupuneau o dezbatere publică a tuturor problemelor locale, fiecare în raza sa de activitate.

Prefectura era compusă din prefect, 2 subprefecți, 1 secretar și 7 membri, a căror numire și eliberare din funcție se făcea de primul-ministru, la propunerea Direcției Administrației Publice locale din cadrul Secretariatului General al Guvernului. Primăriile municipale erau compuse dintr-un primar, un viceprimar, un secretar și 4 membri; pentru orașe un primar, un viceprimar, un secretar și 4 membri; iar pentru comune un primar, un secretar și trei sau patru membri – în raport de numărul populației. Pentru aceștia, numirea și eliberarea din funcție se făcea de prefectul județului prin decizie. Prefecturile și primăriile aveau și un aparat propriu de specialitate organizat potrivit legii, iar la nivelul unităților administrativ – teritoriale funcționau și organe locale de specialitate ale administrației de stat care erau subordonate prefecturilor sau primăriilor.

Atât prefecturile și primăriile, ca organe colegiale ale administrației de stat, cât și fiecare membru al acestora, răspundeau în fața organelor administrativ superioare și a Guvernului, dar fiecare, față de cel care l-a numit în funcție.

Toate aceste organe își desfășurau activitatea în ședințe organizate săptămânal sau ori de câte ori era nevoie, în prezența majorității membrilor. Prefecturile erau convocate în ședințe de prefect iar primăriile de către primari. Pentru îndeplinirea atribuțiilor pe care le aveau, ele emiteau decizii, cu votul a jumătate plus unu din totalul membrilor. Deciziile prefecturii erau semnate de prefect și contrasemnate de către secretar, iar cele ale primăriilor de către primar și secretar.

Deciziile de interes general intrau în vigoare după ce erau aduse la cunoștința cetățenilor prin orice mijloc de publicitate. În unitățile administrativ teritoriale în care trăiau cetățeni de altă naționalitate, deciziile se publicau și în limba acestora. Deciziile puteau fi anulate de către organele ierarhic superioare.

Legea împărțea atribuțiile acestor organe în trei categorii mari :

cele comune ale prefecturilor și ale primăriilor;

cele specifice prefecturii și primăriilor, și

cele care reveneau ca atribuții numai prefecturilor.

În împlinirea atribuțiilor comune, prefecturile și primăriile, ca și celelalte organe ale administrației de stat, trebuiau să realizeze administrația publică, adică acele activități care aveau menirea de a realiza valori politice și juridice pentru satisfacerea nevoilor societății, prin următoarele forme: elaborarea și aprobarea programelor anuale și de perspectivă pentru dezvoltarea economico-socială a comunităților locale, aprobarea bugetului local, asigurarea bunei gestionări a acestuia, aprobarea contului de încheiere a exercițiului bugetar; aprobau sau avizau, după caz, planurile de dezvoltare urbanistică a localităților, înființau sau autorizau înființarea de persoane juridice, decideau cu privire la taxe și impozite locale, organizau aparatul propriu și cel al organelor locale de specialitate, numeau și revocau conducătorii acestora cu acordul organelor de resort ierarhic superioare, asigurau cunoașterea legilor de către cetățeni, adoptau programe de perspectivă și anuale pentru rețelele edilitare și de drumuri, construcții de locuințe, etc., analizau, cu organele de resort, gradul de ocupare a forței de muncă, îndrumau și sprijineau activitatea organelor locale de specialitate, a unităților economice și a instituțiilor social – culturale subordonate, exercitau drepturile și obligațiile pe care le are persoana juridică, județul, municipiul, orașul și comuna, cooperau cu organele de protecție a mediului, a monumentelor istorice și de cultură, artă etc., stabileau prețuri și tarife, îndrumau activitatea de impunere a contribuabililor și încasare a impozitelor și taxelor, stabileau măsuri pentru folosirea integrală a fondului funciar, buna gospodărire a pădurilor și aprovizionarea populației cu mărfuri alimentare, colaborau cu organele centrale de specialitate pentru buna desfășurare a activității de învățământ, de cultură și educație, asistență medicală și stabileau măsuri pentru combaterea epidemiilor și epizotiilor, dispuneau măsuri pentru ocrotirea minorilor și a altor persoane dependente, analizau și îndrumau activitatea organelor de poliție, de pază a bunurilor de prevenire și stingere a incendiilor, sprijineau organele militare la recrutarea și încorporarea celor supuși serviciului militar și activitatea de educație fizică și sport, organizau activitatea de primire în audiență a cetățenilor.

În afara atribuțiilor comune, prefecturile mai îndeplineau și următoarele atribuții specifice : exercitau, prin organele de specialitate, controlul gestionar de fond la unitățile economice și instituțiile subordonate și asupra activității desfășurate de primării, coordonau activitatea de dezvoltare urbanistică a teritoriului județului, îndrumau activitatea de administrare și întreținere a fondului locativ, precum și cea de stare civilă, de autoritate tutelară, de ocrotire a minorilor, de activitate notarială a primăriilor, asigurarea bazei materiale a instituțiilor de învățământ, de asistență socială și de ocrotire a minorilor, aprobau ieșirea din indiviziune a statului, acceptau donațiile făcute statului, atribuiau și schimbau denumirea parcurilor, a piețelor, a străzilor, stabileau contravențiile, întocmeau propuneri de acte normative pe care le înaintau Guvernului, aprobau încadrarea, transferarea și desfacerea contractelor de muncă al personalului cu funcții de conducere din aparatul propriu și de la unitățile economice și instituțiile subordonate, anulau deciziile primăriilor și actele organelor locale de specialitate subordonate, rezolvau contestațiile împotriva măsurilor luate de prefect împotriva sancțiunilor disciplinare dispuse de conducătorii organelor locale de specialitate, ai unităților economice și ai instituțiilor subordonate și împotriva sancțiunilor disciplinare dispuse de primari – ierarhic inferioare. Deciziile prefecturilor, emise cu încălcarea dispozițiilor legale, puteau fi anulate numai de Guvern.

Prefectul, în calitate de conducător al prefecturii, exercita următoarele atribuții principale : conducea activitatea prefecturii ca organ local al administrației de stat și organiza activitatea aparatului propriu și al unităților subordonate, sprijinea desfășurarea normală a activității în unitățile economice și în instituțiile subordonate, conducea și îndruma elaborarea și executarea bugetului județean, exercitând atribuțiile de ordonator principal de credite, reprezenta județul în raporturile cu alte organe de stat și persoane juridice din țară și străinătate și în justiție.

Prefectul era acela care conducea ședințele prefecturii – pe care le convoca, asigura ducerea la îndeplinire a deciziilor luate , încadra, transfera și desfăcea contractele de muncă ale personalului de execuție tehnic economic, de altă specialitate și din aparatul propriu al prefecturii.

Putea suspenda actele ilegale emise de organele și unitățile subordonate prefecturii și propunea prefecturii anularea lor. De asemenea, anula dispozițiile date de persoane cu funcții de conducere din cadrul organelor și unităților subordonate prefecturii, prezenta guvernului rapoarte despre starea generală, economică, financiară a județului și despre modul cum se realizează programul guvernului. Prefectul emitea dispoziții care erau cenzurate de prefectură și de primul-ministru.

Atribuțiile specifice primăriilor erau următoarele: adoptau, cu avizul organelor de specialitate județene, planuri de dezvoltare urbanistică a localităților, organizau măsuri de dezvoltare edilitar – gospodărească, salubrizarea acestora, transportul în comun, rețelele de canal, apă și termoficare, amenajarea parcurilor și spațiilor verzi, a locurilor turistice de odihnă și agrement, repartizau apartamentele proprietate de stat și urmăreau întreținerea lor, îndrumau asociațiile de locatari, organizau activitatea din oboare și piețe, asigurau respectarea regulilor de comerț și igienico – sanitare, asigurau condițiile materiale pentru activitatea grădinițelor, a creșelor, a școlilor, a unităților sanitare, de cultură, eliberau autorizații de construire, de înstrăinare a terenurilor, stabileau măsuri pentru combaterea dăunătorilor la culturile agricole, întreținerea rețelelor electrice, alimentare cu apă și igienizarea locuințelor, exercitau controlul gestiunilor primăriei, aprobau încadrarea, transferarea și desfacerea contractelor de muncă a personalului cu funcții de conducere din aparatul propriu și de la unitățile și instituțiile subordonate și ale organelor locale de specialitate, aprobau dobândirea sau înstrăinarea unor bunuri mobile din patrimoniul primăriei, hotărau asocierea cu alte localități pentru realizarea unor obiective comune. Deciziile primăriilor se anulau de prefecturi sau de guvern, iar suspendarea putea fi dispusă de prefect.

Primarul exercita și el unele atribuții principale : organiza elaborarea studiilor și detaliilor de urbanism, asigura, prin aparatul de specialitate, elaborarea documentațiilor tehnico-economice în vederea lucrărilor de construcții, la propunerea primăriilor, îndeplinea funcția de ordonator de credite principal, asigura gestionarea bugetelor, stabilea măsuri pentru păstrarea curățeniei în localități, asigura buna desfășurare a circulației pe drumurile publice, a activităților de salubrizare și de dezăpezire și prevenire a incendiilor, asigura întreținerea fondului locativ, controla activitatea de transport local, stabilea măsuri pentru lucrările de cadastru general și completarea la zi a registrelor agricole, controla, prin organele de specialitate, modul în care instituțiile și unitățile din localități respectau normele de protecție a mediului, de purificare a aerului și apei, propunea primăriei, măsuri de protecție și păstrarea păsurilor și parcurilor de agrement, a zonelor verzi și a grădinilor publice, urmărea activitatea de aprovizionare și servire a populației, a regulilor de comerț și cele de igienă sanitar – veterinare, cum se realizează fondul de mărfuri și piețele, starea civilă.

1.2 Noile structuri ale administrației publice consacrate de Constituția României din anul 1991.

În vederea asigurării posibilităților exercitării de către cetățenii țării a drepturilor și libertăților fundamentale la viață, la integritatea fizică și psihică, la libera circulație, la apărare, la domiciliu, la libertatea gândirii și a opiniilor, la libertatea credinței religioase, la libertatea conștiinței, la cel de exprimare a gândurilor, a opiniilor, a creațiilor de orice fel, la libertatea presei, la accesul la informație, la învățătură, la ocrotirea sănătății, la dreptul de a alege și de a fi ales, la asociere și la multe altele, Constituția României a consacrat înființarea următoarelor autorități și instituții publice :

a) Avocatul Poporului numit de Senat pe o durată de 4 ani cu atribuții de apărare a drepturilor și libertăților cetățenilor;

b) Președintele României, ales peun mandat de 4 ani, garantul independenței naționale, al unității și integrității teritoriale a țării, care veghează la respectarea Constituției și la buna funcționare a autorităților publice, îndeplinește funcția de mediere între puterile statului și între stat și societate.

Pe lângă aceste atribuții, Președintele României se bucură și de unele drepturi : să desemneze candidatul pentru funcția de prim-ministru, să revoce și să numească, la propunerea primului-ministru, pe unii membrii ai Guvernului, să consulte Guvernului în unele probleme deosebite, poate lua parte și conduce ședințele Guvernului în unele situații. Astfel, potrivit articolului 97 din Constituția revizuită și republicată (dispoyiție nemodifisată față de forma inițială) Președintele poate lua parte la ședințele Guvernului în care se dezbat probleme de interes național privind politica externă, apărarea țării, asigurarea ordinii publice, și la cererea primului – ministru, în alte situații. Președintele adresează mesaje Parlamentului – după consultarea președinților celor două camere și a liderilor grupurilor parlamentare, să dizolve Parlamentul, să consulte Parlamentul pentru referendum, să încheie tratate internaționale, să acrediteze și recheme pe reprezentanții diplomatici, să preia comanda forțelor armate și multe altele.

Aceste atribuții sunt analizate în doctrină ca atribuții pe care Președintele le realizează în raport cu diferite autorități publice.

c) Guvernul României, este alcătuit din prim-ministru, miniștri și alți membrii stabiliți prin lege organică. Pentru funcția de prim-ministru, Președintele României desemnează candidatul în urma consultării partidului cu majoritate parlamentară. Guvernul este constituit numai dacă Parlamentul îi acordă votul de încredere împreună cu programul și lista membrilor și după depunerea jurământului individual în fața Parlamentului. Guvernul este condus de primul-ministru, care trebuie să coordoneze activitatea tuturor membrilor cu respectarea atribuțiilor ce le revin. El adoptă hotărâri și ordonanțe, hotărârile pentru organizarea executării legilor iar ordonanțele, cate pot fi de urgență, se emit în temeiul unor legi speciale de abilitare în condițiile și limitele prevăzute de acestea. Atât hotărârile cât și ordonanțele se semnează de primul-ministru și contrasemnează de miniștrii care au obligația de a le duce la îndeplinire, după care se publică în Monitorul Oficial.

Guvernul răspunde politic numai în fața Parlamentului pentru întreaga sa activitate și fiecare membru răspunde solidar pentru activitatea Guvernului. Atât Guvernul cât și fiecare membru au obligația să răspundă la întrebările și interpelările făcute de deputați și senatori.

Camera Deputaților și Senatul, în ședință comună, pot retrage încrederea acordată Guvernului, prin adoptarea unei moțiuni de cenzură.

Guvernul însă își poate asuma răspunderea în fața Parlamentului asupra unui program sau asupra unei declarații de politică generală sau a unui proiect de lege.

d) Cu privire la administrația publică centrală, Constituția consacră ministerele și alte organe de specialitate ale administrației publice centrale, în sensul că ministerele se înființează, organizează și funcționează în baza legii, în subordinea Guvernului. Celelalte organe de specialitate ale administrației centrale se organizează și funcționează unele în subordinea Guvernului, altele în subordinea ministerelor sau ca autorități administrative autonome. Atât Guvernul cât și ministerele, pot înființa organe de specialitate în subordine, numai dacă legea le recunoaște această competență.

În cadrul administrației publice centrale este reglementată și armata, care este subordonată exclusiv voinței poporului și are ca sarcină să garanteze suveranitatea, independența și unitatea statului, integritatea teritorială a țării și democrația constituțională. Structura sistemului național de apărare, de organizare a armatei, de pregătire a populației, a economiei și a teritoriului pentru apărare și statutul cadrelor militare se stabilesc prin lege organică.

Tot așa cum sunt reglementate prevederile legale pentru armată, așa sunt și se aplică și pentru Poliția Română, ca și pentru Serviciile de Informații ale Statului.

e) Consiliul Suprem de Apărare a Țării are menirea de a organiza și coordona în mod unitar activitățile care privesc apărarea țării și securitatea națională, participarea la menținerea securității internațioanle și la apărarea colectivă în sistemele de alianță militară, precum și la acțiunea de menținere și restabilire a păcii.

f) Cu privire la administrația publică locală, art. 119 din Constituția României în forma inițială prevedea că administrația publică din unitățile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei locale și pe cel al descentralizării serviciilor publice, iar în articolul următor regăsim reglementarea conform căreia autoritățile administrației publice în comune și orașe, care realizează concret autonomia locală, sunt consiliile locale alese și primarii aleși, în condițiile legii.

De aici rezultă foarte clar că primarii și consiliile locale funcționează ca autorități administrative autonome și rezolvă treburile publice din comune și orașe. Asemenea autorități se pot constitui și ca subdiviziuni administrative teritoriale în municipii. Și Consiliul județean este o autoritate a administrației publice locale cu atribuții de a coordona activitățile consiliilor de la comune, orașe și municipii atunci când este vorba de a se realiza servicii publice de interes județean.

În urma revizuirii și republicării Constituției, articolul 120 adaugă celor două principii, al autonomiei și descentralizării, și principiul deconcentrării serviciilor publice.

g) Prefectul Județului. În baza art. 123 din Constituția României, revizuită și republicată, Guvernul numește câte un prefect în fiecare județ și în Municipiul București – ca reprezentant al său pe plan local și care conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și a celorlalte organe de specialitate ale administrației centrale din unitățile administrativ-teritoriale.

Atribuțiile prefectului sunt stabilite prin lege organică. Prefectul poate, potrivit Constituției României, să atace în fața instanței de contencios administrativ un act al consiliului județean, al celui local ori al președintelui sau al primarului, în cazul în care consideră că actul este ilegal. Actul atacat este suspendat de drept.

h) În afară de puterea judecătorească, care este definită ca a treia putere în stat Constituția României reglementază și Consiliul Superior al Magistraturii. Prin legea de revizuire a Constituției au fost aduse importante modificări acestei autorități publcie, al cărui rol este de garant al independenței justiției, rol prevăzut atât de articolul 133 alin. (1) cât și de articolul 134 alin. (1).

Consiliul Superior al magistraturii este ales pentru un mandat de 6 ani, și este format din 19 membri, dintre care 14 sunt magistrația leși de adunările generale ale magistraților și validați de senat, 2 sunt reprezentanți ai societății civile, specialiști în domeniul drpetului care se bucură de înaltă reputație profesională și morlaă, ministrul justiției, Păreședintele Înaltei Curți de casație și Justiție și Procurorul general de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție.

Acest organism îndeplinește trei categorii de atribuții:

a) propune Președintelui României numirea judecătorilor și procurorilor, cu excepția celor stagiari;

b) reprezintă instanță de judecată în materie disciplinară pentru judecători și procurori;

c) îndeplinește orice alte atribuții stabilite prin legea sa organică, în realizarea rolului de garant al independenței justiției.

Semnificația acestui rol al Consiliului Suprem de Apărare a țării rezultă și din faptul că secțiunea a 3-a consacrată reglementării acestui organism începe și se încheie cu proclamarea lui.

i) Curtea Constituțională – compusă din 9 judecători numiți pentru un mandat de 9 ani, care nu poate fi reînnoit, din care 3 de Camera Deputaților, 3 de Senat și 3 de Președintele României. Judecătorii își aleg președintele, pentru o durată de numai 3 ani. Curtea se înnoiește cu o treime din judecătorii ei din 3 în 3 ani. Judecătorii Curții Constituționale trebuie si aibă pregătire juridică superioară, înaltă competență profesională și o vechime de cel puțin 18 ani în activitatea juridică sau în învățământul juridic superior. Judecătorii Curții sunt independenți în exercitarea mandatului lor.

În general, Curtea Constituțională are ca atribuții de a se pronunța asupra constituționalității legilor, înainte de promulgarea lor de către Președintele României și după promulgare numai când, în fața unei instanțe judecătorești sau de arbitraj comercial, se ridică excepția de neconstituționalitate a unei legi sau ordonanțe. Ea are și atribuțiile de a se pronunța asupra constituționalității regulamentelor Parlamentului la sesizare, asupra tratatelor internaționale, de a veghea la respectarea procedurii pentru alegerea Președintelui României, dă aviz consultativ pentru propunerea de suspendare din funcția de Președinte al României, veghează la respectarea procedurii pentru organizarea referendumului și pentru confirmarea rezultatelor acestuia, hotărăște asupra contestațiilor care au ca obiect constituționalitatea unui partid politic și verifică îndeplinirea condițiilor pentru exercitarea inițiativei legislative a cetățenilor. Deciziile Curții Constituționale se publică în Monitorul Oficial și sunt genral obligatorii – având putere numai pentru viitor.

1.3 Autoritățile administrației publice locale potrivit legii nr. 69/2011

Orice stat, pentru a putea fi bine condus și administrat, își împarte teritoriul său în unități administrativ – teritoriale cărora le conferă personalitate juridică iar pentru administrarea lor înființează diferite organe cu putere administrativă.

Dacă aruncăm o privire înapoi, vom constata că încă „Regulamentele Organice pentru Moldova, Valahia și Muntenia” au înființat sfaturi alese de către cei care aveau proprietăți imobiliare în valoare de cel puțin 8.000 de piaștrii. Sfaturile aveau ca atribuție principală în orașe, pentru că numai în orașe aceste reglementări legale aveau puterea de a organiza sfaturile, aceea de a administra și gospodări orașele în cele mai diverse probleme. Aceste organe erau controlate în întreaga lor activitate de către Sfatul Administrativ central – care era echivalentul Guvernului de astăzi. În schimb, satele au fost lăsate în situația anterioară, conduse de anumite comisii sătești cu funcții anuale în care locuitorii satelor își puteau alege câte un pârcălab sau vornic, dar numai cu știrea și învoirea cârmuitorului județului cât și a moșierului, după vechiul obicei.

O administrație modernă, pe plan local, a fost cea înființată prin legile lui Cuza din anul 1864 prin care au fost înființate consiliile județene și cele comunale, ambele de influență franceză.

Prin aceste reglementări, a fost recunoscută personalitatea juridică a județelor și comunelor, înzestrându-le cu “organe deliberative și reprezentative”.

În concepția acestor legi, județul și comuna erau considerate circumscripții teritoriale, învestite cu personalitate juridică și cu atribuții cu caracter patrimonial dar și de putere publică. Consiliile erau alese pe baza votului cenzitar. În județe, pe lângă consilii funcționa și un prefect iar în comune câte un primar, ambii numiți de Guvern.

În baza legilor din 1929, administrația locală era exercitată în toate comunele, de consiliile locale și primari. Atunci teritoriul era împărțit în comune rurale, comune urbane și comune balneoclimaterice, iar comunele urbane puteau cuprinde municipii, orașe reședințe de județ și orașe nereședință. Administrarea comunelor era încredințată primarilor și consiliilor comunale. Primarul era numit dintre membrii comunei în mod diferit și anume:

de prefectul județului – pentru comunele rurale;

de către conducătorii de circumscripții administrative – pentru comunele urbane nereședințe de județ, la propunerea prefectului;

prin deciziunea Ministrului Afacerilor Interne – pentru cele din comunele reședință de județ și

prin decret, la propunerea Ministrului Afacerilor Interne – pentru comunele balneoclimaterice.

După ordinea în care erau așezate autoritățile, în legislația de atunci, se pare că primarul era autoritatea cea mai importantă, pentru că el avea cele mai multe și importante atribuții, printre care aceea de a reprezenta comuna în fața altor autorități cât și în fața instanțelor, era ofițerul de stare civilă și șeful poliției comunale, era în drept să emită ordonanțe cu toate măsurile care cădeau în atribuțiile lui, dar și pentru cele ce aparțineau consiliului comunal – cu toate că ambele autorități aveau stabilite atribuții separate.

A urmat apoi Constituția din anul 1948 care a înființat, la comune, orașe și județe organe de stat duble, atât administrative cât și de putere denumite „Sfaturi Populare” iar ca organe ale administrației de stat, „Comitete executive” ale acestora. Toate erau constituite pe principiul subordonării, toate comitetele executive ca organe ale administrației de stat erau subordonate atât orizontal – față de Sfatul popular al comunei sau orașului care era organ al puterii, cât și față de comitetul executiv ierarhic superior, oricare putând anula actul celui de pe o treaptă inferioară.

Această organizare a administrației publice locale a fost relativ modificată ulterior. Astfel în 1950 sunt create comitetele executive, ca “organe de direcție și execuție” ale sfaturilor populare. Sistemul este menținut prin Constituția din 1952, în baza căreia este adoptată Legea nr. 6/1957 privind organizarea și funcționarea sfaturilor populare.

Prin Constituția din 1965 , ultima Constituție socialistă, se păstrează formele de organizare existente deja, iar ulterior este adoptată Legea nr. 57/1968 privind organizarea și funcționarea consiliilor populare. În această reglementare regăsim un capitol de sine stătător referitor la “organele locale de specialitate ale administrației de stat”.

Abia Legea administrației publice locale nr. 69/1991 și Constituția României din anul 1991, marchează o etapă superioară în organizarea noilor organe administrative care să administreze unitățile administrativ – teritoriale, comune, orașe, județe.

Analizând textele cu valoare de principiu al acestor acte normative, privind administrația publică locală cu modificările aduse de Legea nr. 24/1996, se poate susține că noile autorități ale administrației publice locale din comune, orașe și județe, sunt o altă categorie de organe, nu de stat, ci locale, care potrivit Constituției și legii, au chemarea să execute legile în scopul și limitele lor, și să presteze către populație anumite activități de interes general, prin diverse servicii publice, pe care să le înființeze și organizeze, pe baza prerogativelor de natură administrativă pe care le au din puterea executivă.

Deci, se poate spune că astăzi autoritatea administrației publice locale, este la o persoană de drept public, care intră în raporturi juridice de drept administrativ, în nume propriu cu toți cei pe care îi administrează, precum și cu terți.

În raport de aceste elemente și celelalte precizate de lege, putem defini autoritățile administrației publice locale ca fiind noi structuri organizate legal care, potrivit Constituției și legii reprezintă unitățile administrativ – teritoriale ca persoane juridice de drept public și privat, din oficiu, pentru executarea legii și pentru prestarea serviciilor publice în limitele legii, sub controlul de tutelă exercitat de prefect.

Din prevederile legii rezultă că unitățile administrativ – teritoriale (comunele, orașele și județele) apar ca subiecte de drept public și privat în care sunt constituite și funcționează autorități ale administrației publice locale compuse din consilii locale în comune, orașe și județe. Autoritățile administrației publice locale sânt consiliile locale organe cu caracter deliberativ, cu obligația de a adopta hotărâri în îndeplinirea atribuțiilor pe care le au și primarii ca autorități executive.

Principalele atribuții ale consiliilor locale sunt acelea de a rezolva toate treburile publice din comune și orașe, prezumînd că acestea sunt în măsură să cunoască nevoile acestora și în raport de acestea și mijloacele cele mai potrivite pentru punerea în aplicare a legilor care să satisfacă în cea mai mare măsură cerințele .

Noile autorități locale se deosebesc de fostele organe de stat, în special de fostele primării, județene, municipale, orășenești și comunale înființate, după Revoluția din 1989, care purtau denumirea de organe locale ale administrației de stat înființate de Consiliul Frontului Salvării Naționale prin Decretul Lege nr. 8/1990 în calitate de organ suprem al puterii.

Noile consilii locale poartă denumirea de autorități ale administrației publice locale și nu de stat, ele nu sunt numite de alte autorități care să le fie ierarhic superioare ci sunt alese, împreună cu primarii, prin vor universal, egal, direct, secret și liber de către cetățeni din comunele, orașele și județele țării. În activitatea lor consiliile locale, ca autorități locale publice, se întemeiază în prezent pe principiul descentralizării, al autonomiei locale și al desconcentrării serviciilor publice, pe care le vom analiza în altă parte a lucrării. Aceasta înseamnă că ele se bucură de o reală independență în luarea deciziilor, pentru rezolvarea problemelor de interes general al localităților în care își desfășoară activitatea.

Raporturile dintre consiliile locale și cele județene se bazează astăzi pe autonomia locală, pe legalitate, pe colaborare și solidaritate în rezolvarea problemelor de interes comun. În prezent relațiile dintre acestea nu au la bază principiul subordonării ierarhice. Așa cum prevede legea, consiliul județean este autoritatea administrației publice județene pentru a coordona activitatea consiliilor comunale și orășenești, în vederea realizării serviciilor publice de interes județean. Deci, coordonarea activităților consiliilor comunale și orășenești de către consiliul județean are loc atunci când se ivesc probleme de interes județean care trebuie rezolvate împreună cu un consiliu local.

În prezent, nu există subordonare nici între primar și consiliul local . Primarul nu mai aparține consiliului local, el este primarul comunei sau orașului, ca unitate administrativ – teritorială și nici nu este numit de vreun organ ierarhic superior, ci ales, ca și consilierii, prin scrutin de către cetățenii localităților în care își desfășoară activitatea.

Faptul că primarul are în atribuții și pe cea de a pune în executare hotărârile consiliilor locale în care activează, nu înseamnă subordonare, care a fost desființată prin lege, ci o atribuție izvorâtă ex lege.

Mai mult, conform Legii nr. 69/1991, primarul are și un drept de control, mai bine zis de apreciere asupra hotărârilor consiliului în ceea ce privește legalitatea acestora în sensul că dacă apreciază că o hotărâre este nelegală, nu o pune de îndată în executare, ci în termen de 3 zile de la data când cunoaște acest lucru are obligația și posibilitatea de a sesiza prefectul pentru a lua măsuri pentru anularea ei prin instanța de contencios administrativ. În cazul în care prefectul apreciază actul adoptat ca legal sau dacă instanța de judecată astfel sesizată a respins acțiunea prefectului atunci primarul are obligația să pună deîndată în executare hotărârea.

Autoritățile administrației publice locale (consiliile locale) sunt și organe care desfășoară o activitate colegială, pentru că sunt alcătuite din mai multe persoane cu calitate de consilieri aleși, care își desfășoară activitatea în plen, în ședințe legal constituite, iar hotărârile pe care le iau se adoptă cu majoritatea de voturi.

Consiliile locale au competența materială generală, în sensul că se bucură de inițiativă proprie și deci pot hotărî în toate domeniile și problemele de interes general din cadrul unităților administrative în care funcționează, cu excepția celor care sunt date în competența altor autorități.

Cap. II.- Consiliile locale – rol, atribuții, principii care stau la baza activității

Încă de la început, legile administrației publice locale, Legea nr. 69/1991, modificată prin Legea nr. 24/1996, dar în mod special Legea nr. 215/2001, au reglementat principiile care stau la baza activității autorităților administrației publice locale și județene. Cea din urmă lege prevede expres cum este reglementat regimul general al autonomiei locale, precum și organizarea și funcționarea autorităților administrației publice locale.

a) Administrația publică, care nu este decât o activitate a statului în unitățile administrativ – teritoriale, se organizează și funcționează în temeiul principiilor autonomiei locale, al descentralizării și deconcentrării serviciilor publice, al eligibilității autorităților administrației publice locale, legalității și consultării cetățenilor în soluționarea problemelor locale de interes deosebit. Oricum, prin aplicarea acestor principii, nu se poate afecta caracterul de stat național, unitar și indivizibil al României. Consultarea cetățenilor se poate face prin referendum sau prin orice formă de participare directă a cetățenilor la treburi publice.

Reglementările privind administrația publică locală au prevăzut și definiția autonomiei locale, în sensul că prin autonomie locală trebuie înțeles dreptul și capacitatea efectivă a autorităților administrației publice locale de a soluționa și gestiona în numele și în interesul colectivității locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condițiile legii. Acest drept se exercită de consiliile locale și de primari, precum și de consiliile județene, toate autorități ale administrației publice locale alese prin vot universal egal, direct, secret și liber exprimat.

Autonomia locală este un principiu care aparține numai dreptului administrativ și ca atare nu se poate aplica în alte ramuri de drept. Ea privește organizarea, funcționarea, competențele și atribuțiile, precum și gestionarea resurselor, care potrivit legii aparțin comunei, orașului sau județului.

Autonomia locală conferă autorităților administrației publice locale dreptul ca, în limitele legii, să aibă inițiative în toate domeniile, cu excepția celor care sunt date în mod expres prin lege altor autorități publice.

Autonomia locală este asigurată și de faptul că toate competențele și atribuțiile ce trebuiau îndeplinite de autoritățile locale, sunt stabilite de lege, pentru fiecare în parte și nu de autoritățile centrale. Aceasta face ca fiecare consiliu și primar are independență operativă în îndeplinirea atribuțiilor lor și în hotărârile pe care le adoptă. Nici o autoritate a administrației publice centrale nu are dreptul de a stabili sau de a impune acestor autorități locale sarcini sau responsabilități asupra modului în care trebuie să rezolve o anumită problemă locală.

După cum prevede legea, autonomia locală este atât administrativă, cât și financiară, de unde dreptul autorităților locale și județene să își aprobe bugete locale proprii, motiv pentru care legea a lăsat la dispoziția acestora multe resurse proprii, pe care autoritățile locale să le gestioneze potrivit atribuțiilor pe care le au. Resursele financiare trebuie să fie proporționale cu competențele și cu responsabilitățile pe care le au date de lege.

Prin desființarea principiului subordonării nici o autoritate de nivel superior nu are dreptul de a verifica legalitatea sau oportunitatea hotărârilor pe care le adoptă consiliile locale și de anula asemenea acte chiar dacă ele ar fi contrare legii.

În prezent numai instanțele de contencios administrativ au competența de a anula asemenea acte date cu încălcarea legii sau a competenței materiale și teritoriale.

Tocmai de aceea se spune pe drept că, autoritățile administrației publice locale reprezintă contraponderea la puterea administrativă centrală condusă de Guvern.

Autonomia locală este funcțională, pentru că se manifestă prin dreptul autorităților la libera inițiativă pe care o au consiliile și primarii. Aceasta înseamnă că primarii și consilierii au posibilitatea ca, fără nici o aprobare ierarhică, să pregătească actele tehnice și operațiunile pe baza cărora să se poată asigura o dezbatere completă în cadrul ședințelor de consiliu, probleme care necesită rezolvare la nivelul comunelor sau orașelor. Toate autoritățile administrației publice locale au capacitatea de a intra în raporturi juridice administrative cu alte organe, precum și cu persoane fizice sau juridice. Autonomia locală mai presupune și independența primarului în activitatea sa față de consiliul local căruia nu îi este subordonat. Cum s-a mai spus, primarul duce la îndeplinire hotărârile consiliului, dar acest lucru nu în baza principiului subordonării, ci în virtutea legii care consideră pe primar autoritate executivă.

Desființându-se principiile subordonării ierarhice, raporturile între autoritățile administrației publice locale din comune și orașe (înțelegându-se și municipiile), și autoritățile administrației publice de la nivel județean, trebuie să se desfășoare pe baza principiilor autonomiei, al legalității, al responsabilității, al cooperării și solidarității în rezolvarea problemelor întregului județ.

Legea a considerat să dea autonomie locală organelor administrației publice locale, pentru că ele se găsesc cel mai aproape de nevoile cetățenilor, pe care trebuie să le cunoască și să le rezolve în interesul obștei.

Atunci când este cazul, autoritățile administrației publice centrale trebuie să consulte, înainte de adoptarea unei decizii structurile asociative ale autorităților administrației publice locale, în problemele care le privesc în mod direct.

b) Un alt principiu pe baza căruia se organizează și funcționează administrația publică locală este cel al descentralizării serviciilor publice.

Pentru a înțelege mai bine problema, trebuie să precizăm că administrația publică, prin natura sa, este o activitate pe care trebuie să o desfășoare autoritățile administrative cu menirea de a servi interesele publice, de a fi un serviciu public pus la dispoziția cetățenilor.

Cu alte cuvinte, administrația publică nu este altceva decât totalitatea serviciilor publice, puse în slujba cetățenilor și în special în cel al colectivităților locale, adică o structură organizată, înființată pe baza și în executarea legilor, de către stat sau de către autoritățile administrației publice locale de la comune, orașe, municipii sau județe, cu competențe și puteri determinate și cu mijloace financiare necesare pentru realizarea activităților respective.

Odată cu schimbarea regimului politic în România, după Revoluția din 1989, statul a renunțat să-și mai asume sarcina administrării întregii țări și a împărțit-o în anumite cote cu alte categorii de persoane juridice de drept public. Ca atare, la noi s-a născut un sistem în care Guvernul dirijează numai serviciile publice cu caracter general, în timp ce sarcinile publice locale și cele speciale au trecut pentru a fi exercitate de autoritățile locale și cele județene alese de cetățeni prin scrutin.

Problema serviciilor publice locale nu este nouă, ea a existat și în perioada interbelică, când prof. Paul Negulescu considera serviciul public ca un organism administrativ, creat de stat, care are menirea să asigure realizarea unui interes național, fie de comunei sau orașe, municipii sau județe, când interesul pe care îl realizează este al colectivității respective, care să aibă competențe și puteri autonome, puse la dispoziția publicului, pentru a satisface continuu o nevoie cu caracter general.

Așa se explică astfel transmiterea prin lege către autoritățile locale a celor mai multe atribuții principale care asigură realizarea problemelor locale de către consiliile locale și primari, precum și de instituțiile publice și de regiile autonome sau de către alte structuri create la nivelul acestor unități administrativ – teritoriale.

c) Principiul deconcentrării, este nou prevăzut prin legea de revizuire a Constituției. ………..

d) Administrarea publică în comune, orașe și județe se organizează și funcționează și pe baza principiului eligibilității autorităților administrației publice locale. Eligibilitatea acestor organe locale are o semnificație politică și socială, cu totul specială, pentru că derivă din natura juridică a acestora. Autoritățile locale nu sunt autorități ale statului care să exercite vreuna din puterile sale. Menirea lor este numai de a gestiona treburile publice ale comunelor și orașelor în care sunt ale alese, în interesul celor care le-au ales.

Cu alte cuvinte, puterea autorităților administrației publice din comune și orașe nu derivă din puterea statului, ci din aceea a alegătorilor, pe care îi și reprezintă, și acționează în numele lor.

Așa cum prevede art. 28 din Legea administrației publice locale, consiliile locale sunt compuse din consilieri aleși prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat de către locuitorii unităților administrativ – teritoriale, în condițiile stabilite de Legea privind alegerile locale.

Așadar, acțiunile acestor autorități locale reprezentative, alese, produc efecte juridice numai dacă sunt recunoscute de stat, ca reprezentant al întregii națiuni, recunoaștere care înseamnă de fapt și de drept încadrarea lor în ordinea juridică a statului, aceasta numai dacă alegerea lor s-a făcut potrivit legii iar acțiunile lor sunt conform legii. Statul este pe deplin interesat ca problemele locale să fie bine și corect rezolvate pentru că numai așa treburile și interesele națiunii sunt în ansamblul lor bine rezolvate.

În considerarea acestui principiu, numai primarii, consilierii locali și cei județeni pot fi calificați ca autorități compuse din aleși locali. În acest sens și art. 23 din noua lege a administrației publice locale prevede că aleșii locali sunt numai primarii, consilierii locali și cei județeni, care în timpul exercitării mandatului lor sunt considerați că îndeplinesc o funcție de autoritate publică și ca atare și beneficiază de dispozițiile legii penale cu privire la persoanele care îndeplinesc o funcție ce implică exercițiul autorității de stat.

Sigur că la nivelul județului sunt organizate și funcționează și alte autorități cum sunt : prefecții și serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale de specialitate, care însă nu se bazează pe principiul eligibilității, pentru că nu sunt alese ci numite.

Dispoziția legală este că atât consilierii locali, cât și cei județeni, ca și primarii se aleg pe o perioadă de 4 ani, dar practica a dovedit că sunt cazuri când alegerea unor consilii sau primari are loc și pe perioada mandatului și care durează numai până la alegerile noi care vor urma. Mandatul acestora nu mai este astfel de 4 ani. În toate cazurile stabilirea datei alegerilor parțiale pentru noul consiliu local sau pentru primar se face de către Guvern, prin hotărâre.

În afară de aceste alegeri mai pot fi cazuri de alegeri numai pentru completarea de mandate de consilier al unui consiliu local.

e) Prin Legea nr. 24/1996 a fost introdus în activitatea autorităților locale și principiul legalității, alături de celelalte principii, regăsindu-se reglementat și de actuala lege cadru în materie. În fond legalitatea este un principiu căruia trebuie să i se subordoneze întreaga organizare și funcționare socială, indiferent dacă aceasta are un caracter statal sau nestatal.

În administrația publică acest principiu îmbracă toate aspectele organizatorice și funcționale prin care se înfăptuiește administrația publică în unitățile administrativ – teritoriale, cum ar fi : consacrarea structurilor organizatorice care au calitatea de autorități ale administrației publice locale, componența și constituirea lor, atribuțiile acestora, funcționarea și activitatea, respectiv actele pe care le adoptă, relațiile lor cu alte autorități publice sau cu alte structuri organizatorice din țară și străinătate.

Principiul legalității presupune ca toate aceste elemente să fie în strictă conformitate, în primul rând cu prevederile Constituției dar și cu cele ale legilor și celorlalte acte normative date în executarea acestora.

De asemenea, aceste autorități nu pot avea decât competența și atribuțiile care le sunt recunoscute prin legi, orice altă extindere prin invocarea autonomiei locale se situează în afara acestui principiu și duce la nulitatea lor.

În aceste exigențe ale legalității trebuie să se încadreze și modalitatea de organizare și desfășurare a formelor de lucru a autorităților locale și a procedurilor de dezbatere și adoptare a actelor administrative, precum și de conlucrare și colaborare cu alte autorități sau structuri organizatorice din țară și străinătate.

Garantarea respectării acestor principii este asigurată, în ultimă instanță, prin consacrarea prin lege a răspunderilor juridice și aplicarea de sancțiuni disciplinare, administrative, contravenționale, materiale și penale, după caz, atât autorităților locale cât și funcționarilor publici, atunci când conduita și acțiunile lor nesocotesc prescripțiile legii.

În literatura de specialitate, legalitatea este definită ca reprezentând “limita acțiunii administrative a administrației publice locale”, ea desemnând “fundamentul acțiunii administrative: legalitatea creează obligația, pentru administrația publică locală, de a acționa în sensul efectiv al respectării normelor de drept”.

f) Ultimul principiu al administrației publice locale este acela al consultării cetățenilor în problemele locale de interes deosebit.

De la început trebuie observat că Legea nr. 69/1991 a reglementat această materie în două articole. În art. 1 se avea în vedere consultarea cetățenilor, în problemele locale de interes deosebit, în timp ce art. 10 era prevăzut că aceste probleme se pot supune, în condițiile legii, aprobării locuitorilor prin referendum local. Cele două texte, deși se completează și se susțin reciproc, totuși erau deosebite. Consultarea nu este sinonimă cu aprobarea în privința efectelor juridice. Rezultatul consultării nu are forță juridică obligatorie pe care o are aprobarea.

Dintr-un punct de vedere, se pate observa că legiuitorul folosea sintagma „consultarea cetățenilor” într-un caz și pe cea a „aprobării locuitorilor” în alt caz, deci fiecare din ele având un conținut propriu chiar dacă ambele au și zonă de interferență.

Pe de altă partea, cu toate că legea folosea sintagma „probleme locale de interes deosebit” în legătură cu care se face consultarea sau care se supuneau aprobării, acestea nu erau prevăzute nici măcar exemplificativ de vreun text de lege din legea privind autoritățile publice locale.

Noua lege a administrației publice locale nr.215 din 2001 preia acele prevederi privind principiile care stau la baza administrației publice locale, dar concretizează trei posibilități de folosire a acestei metode de consultare a cetățenilor în problemele de interes deosebit, astfel :

o posibilitate de consultare a cetățenilor prin referendum reglementată de dispozițiile art. 43 din lege – care este lăsată la aprecierea primarului, care poate propune consiliului local să aprobe consultarea cetățenilor prin referendum în următoarele probleme :

participarea comunei sau orașului la programa de dezvoltare județeană, regională, zonale sau de cooperare transfrontalieră;

de organizare și dezvoltare urbanistică a localităților și pentru amenajarea teritoriului;

pentru dezbaterea problemelor privind asocierea sau cooperarea cu alte autorități publice, organizații neguvernamentale, cu persoane juridice române sau străine.

Prevederea este importantă pentru că prin ea legiuitorul obligă consiliile locale să delimiteze problemele și să le dezbată în ședință publică.

Dreptul primarului de a propune consiliului local consultarea populației prin referendum, în problemele de interes deosebit, este amintită și în atribuțiile primarului din art. 38 lit. c) din lege.

Legea administrației publice locale mai reglementează încă două consultări a cetățenilor prin referendum, și anume :

cea prevăzută în art. 20 din noua lege care se referă la cazurile în care se pune problema delimitării teritoriale a comunelor, orașelor și județelor sau orice modificare a limitelor teritoriale a acestora făcută numai prin lege dar numai după consultarea prealabilă a cetățenilor din unitățile administrativ teritoriale respective prin referendum, care trebuie organizat potrivit legii. Aici inițiativa și procedura desfășurării lui sunt cele prevăzute de legea specială a organizării și desfășurării referendumului nr. 3/2000.

O altă modalitate prin care cetățenii se pot exprima prin referendum este cea prevăzută de art. 73 din noua lege a administrației publice locale, care este aplicabilă doar în situația încetării mandatului primarului înainte de termen – ca sancțiune pentru nesocotirea de către acesta a intereselor generale ale colectivității locale în care a fost ales sau a nesocotirii atribuțiilor ce-i revin potrivit legii, inclusiv acelea pe care le exercită ca reprezentant al statului. Aici textul arată și procedura ce trebuie folosită pentru organizarea referendumului. Procedura începe cu o cerere depusă prefectului de către locuitorii comunei sau orașului, care trebuie să cuprindă motivele privind nesocotirea intereselor generale ale comunei sau orașului de către primar sau încălcarea atribuțiilor ce-i revin, cu indicarea numelui și prenumelui, data și locul nașterii, seria și numărul actului de identitate și semnătura fiecărui cetățean care solicită organizarea referendumului. Cererea trebuie să fie solicitată de cel puțin 25% din locuitorii cu drept de vot din fiecare din localitățile componente ale comunei sau orașului respectiv.

După primirea cererii, prefectul are obligația să procedeze la analizarea temeiniciei motivelor invocate, a îndeplinirii condițiilor cerute de lege pentru a se putea înceta mandatul primarului înainte de termen – ca sancțiune, precum și la verificarea veridicității și autenticității semnăturilor, în cel mult 30 de zile. Prefectul va transmite Guvernului, prin Ministerul Administrației și Internelor, o propunere motivată pentru organizarea referendumului. Propunerea prefectului, avizată de Ministerul Administrației și Internelor, se depune la Guvern – care se va pronunța prin hotărâre în termen de 60 de zile, stabilind data organizării referendumului, care va fi adusă la cunoștința locuitorilor comunei sau orașului prin grija prefectului. Toate cheltuielile necesare în vederea desfășurării referendumului se vor suporta din bugetul local.

Întreaga desfășurare a referendumului se va face în condițiile legii, prin grija prefectului, cu sprijinul secretarului și al aparatului propriu de specialitate al consiliului local.

Referendumul este valabil dacă s-au prezentat la urne cel puțin jumătate plus unu din numărul total al locuitorilor cu drept de vot, iar mandatul primarului încetează dacă s-au pronunțat în acest sens cel puțin jumătate plus unu din numărul total al cetățenilor cu drept de vot. În situația validării rezultatului referendumului mandatul primarului se prelungește până la validarea mandatului noului ales în condițiile legii electorale.

În acest caz, nu se aplică procedurile prevăzute de lege pentru campania de referendum.

În cazul în care prin referendumul organizat mandatul primarului a încetat urmează a se organiza noi alegeri pentru funcția de primar, ce trebuie hotărâte de Guvern, în termen de 30 de zile de la propunerea prefectului.

În situația în care referendumul a fost organizat pentru încetarea mandatului de primar, rezultatul său pozitiv este imperativ, neputând fi modificat prin alt act juridic.

2.1 Capacitatea, competența, componența, constituirea, funcționarea și atribuțiile consiliilor locale, noutățile aduse de Legea nr. 215/2001.

Prin capacitatea administrativă a autorităților administrației publice locale și județene, trebuie să înțelegem aptitudinea acestora de a fi subiecte de drept administrativ în raporturile juridice cu alte autorități, cu persoane juridice sau fizice pe care le reclamă realizarea atribuțiilor lor.

Altfel spus, capacitatea desemnează posibilitatea persoanelor, în cazul nostru a unităților administrativ teritoriale de fi titulare de drepturi și obligații în raporturile lor juridice în care doresc să intre, precum și dreptul autorităților de a sta în justiție, în reprezentarea colectivităților din comune și orașe. Aceste drepturi și obligații sunt exercitate sau îndeplinite în mod limitativ și în nume propriu, în cadrul realizării puterii publice.

În domeniul dreptului administrativ capacitatea se referă la posibilitatea acordată de lege comunelor, orașelor și județelor, ca persoane juridice, care dispun de un patrimoniu distinct, de a participa ca subiecte de drept administrativ în raporturile lor cu alte autorități și chiar cu organizații neguvernamentale atunci când este vorba de un interes comun.

Prin art. 3 din legea- cadru se precizează că prin autonomie locală, care înseamnă independență în acțiune și hotărâri, se înțelege dreptul și capacitatea efectivă a autorităților publice locale de a soluționa și gestiona în numele și în interesul colectivităților locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condițiile legii.

Deci, pentru a putea folosi o acțiune în contencios administrativ, este necesar ca reclamantul (persoană fizică, persoană juridică sau prefectul) să fie beneficiarul unui drept pe care îl recunoaște și pe care autoritatea administrativă în calitate de pârâtă avea obligația să-l respecte și eventual să-l recunoască în favoarea reclamantului. Dacă, pentru persoanele fizice și juridice este nevoie să aibă personalitate juridică sau un drept subiectiv, în cazul autorităților administrației publice locale, trebuie să aibă capacitate administrativă deplină. Numai așa autoritățile administrației publice locale au posibilitatea legală de a participa chiar și prin alocare de fonduri la realizarea unor programe de dezvoltare regională și de a adera la asociații naționale și internaționale sau să participe cu capital sau bunuri în numele și în interesul colectivității locale la înființarea unor servicii de interes local.

Încă de la început legislația în materie de administrație publică locală s-a referit la competența autorităților administrației publice locale, precum și la capacitatea și atribuțiile acestora – ca elemente ale autonomiei locale, care le conferă dreptul ca, în baza legii, să aibă inițiativă și să hotărască în toate problemele pe care le ridică colectivitatea locală, cu excepția celor date prin lege în sarcina altor autorități publice. Așa bunăoară, rezolvarea litigiilor penale sau civile între aceste autorități și persoanele fizice sau juridice sunt date în competența instanțelor de judecată, care fac parte dintr-o altă putere în stat.

Prin competența autorităților administrației publice locale, trebuie să înțelegem un ansamblu de atribuții stabilite în favoarea acestora prin Constituție sau prin lege, care conferă acestor organe (consilii și primari) drepturi și obligații pentru a duce în nume propriu și în realizarea puterii publice o anumită activitate administrativă. Competența are două caracteristici :

este obligatorie, pentru că exercitarea ei nu este lăsată la îndemâna și latitudinea (voinței sau a nevoinței) autorităților administrației publice locale;

iar pe de altă parte ea este autonomă, ceea ce presupune independență necesară autorităților locale de a-și exercita atribuțiile sale corespunzător voinței proprii, fără influența altor autorități chiar și de la centru.

Competența are astfel următoarele caractere: este legală, obligatorie și autonomă. O dispoziție stabilită prin hotărârea unui consiliu județean prin care s-ar da sarcini unui consiliu local, ar încălca atât competența, pentru că atribuțiile acestuia sunt de nivel județean, cât și autonomia locală de care se bucură autoritatea locală.

Competența autorităților administrației publice locale este de trei feluri : materială, teritorială și temporară.

Competența materială desemnează sfera, întinderea și natura atribuțiilor unei autorități publice. Ea poate fi generală, atunci când vizează toate domeniile de activitate, sau specială, când privește un domeniu determinat de activitate. Atât consiliile locale, cât și cele județene și primarul, sunt învestiți cu o competență materială generală. Competență de specialitate (sau de ramură) au ministerele, alte organe centrale de specialitate, serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și celorlalte autoritățic entrale de specialitate șis erviciile publice descentralizate.

Competența teritorială delimitează în spațiu, în teritoriu, atribuțiile unui organ public. Ea poate fi centrală sau națională (în cazul Președintelui, Guvernului, administrației centrale de specialitate subordonată sau autonomă), sau locală, la nivelul unei unități administrativ- teritoriale. Autoritățile administrației publice locale au, în mod firesc, după cum rezultă și din denumirea lor, o competență teritorială locală.

Competența temporală desemnează limitele în timp ale unui organ public. regula o reprezintă competența nelimitată în timp, prin excepție unele autorități fiind constituite pentru a exercita o competență pe o perioadă limitată de timp.

Consiliile locale au competența materială izvorâtă din atribuțiile stabilite de lege care este cu caracter general pentru că ele se referă la toate domeniile și problemele de interes local, cu excepția în care legea dă astfel de atribuții altor autorități. Așa de exemplu, consiliul local nu ar putea hotărî legal ca un anumit teren proprietate de stat să fie atribuit unui cetățean care a cumpărat casa de la vânzător când terenul a trecut la stat, în baza art. 36 din Legea nr. 18/1991 republicată, în locul prefectului. La fel consiliul județean nu are competența de a numi în funcție pe secretarul general al județului, pentru că această atribuție este dată prin lege Ministerului Administrației și Internelor, la propunerea președintelui consiliului județean.

Deci, competența materială a consiliilor locale este limitată prin lege, în sensul că ea nu poate fi exercitată decât cu respectarea limitelor stabilite de legea pe care o aplică, prin hotărârea pe care o adoptă. Astfel, în aplicarea legii privind impozitele și taxele locale, consiliul local nu poate dispune și restituirea unui imobil către o persoană îndreptățită în baza Legii nr. 10/2001, pentru că fiecare lege își are limitele ei raportate la domeniul pe care îl reglementează. Un alt exemplu poate fi cel legat de aprobarea bugetului local. Acesta fiind un buget anual, consiliul local nu poate să hotărască aprobarea bugetului pe 4 ani, cât este durata mandatului consiliului local.

Prin competența teritorială trebuie să înțelegem că dreptul consiliilor locale și ale primarilor de a hotărî trebuie să se limiteze numai la întinderea unității administrativ teritoriale (comună, oraș, județ). O hotărâre a unui consiliu local nu poate produce efecte juridice în afara teritoriului pentru care a fost ales.

Competența în timp se referă la faptul că o autoritate a administrației locale fiind aleasă numai pentru o perioadă de 4 ani, ea nu mai are competență să hotărască și după constituirea noului consiliu rezultat din alegerile locale. Această perioadă poate fi prelungită prin lege organică numai în caz de război sau de catastrofă.

2.2 Componența și constituirea consiliilor locale.

Așa cum se știe, consiliile locale din comune, orașe și municipii, sunt compuse din mai mulți consilieri aleși pe o perioadă de 4 ani prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat de către locuitorii comunelor și orașelor cu drept de vot.

Numărul membrilor consiliilor locale se stabilește la fiecare 4 ani, prin ordinul prefectului în funcție de populația comunei sau orașului raportată la Comisia Națională de Statistică de la data de 1 ianuarie a analului în care au loc alegerile sau, după caz, de la data de 1 iulie a anului respectiv după criteriile din tabelul din cuprinsul legii administrației publice locale. În raport de numărul locuitorilor din anul 2000, când au avut loc ultimile alegeri locale, numărul consilierilor în cadrul consiliilor locale sunt de la 9 la 31.

Potrivit Legii privind alegerea autorităților administrației publice locale, pot candida și pot fi aleși în calitate de consilieri locali, cetățenii cu drept de vot care au împlinit până la acea dată vârsta de cel puțin 23 de ani și dacă nu le este interzis să facă parte din partidele politice. Articolul 40 alin. (3) din Constituția revizuită și republicată prevede că nu pot face parte din partide politice judecătorii Curții Constituționale, Avocatul Poporului, magistrații, membrii activi ai armatei, polițiștii și alte categorii de funcționari publici. Totodată, se impune condiția domiciliului pe teritoriul unității administrativ – teritoriale în care urmează să fie aleși. De asemenea, nu poate fi consilier persoana care fiind validată se află în incompatibilitate cu alte calități prevăzute expres de lege.

Constituirea consiliilor locale, trebuie făcută în termen de 20 de zile de la data alegerilor locale. În acest scop, legea prevede că acei consilieri declarați aleși în urma scrutinului, trebuie să fie convocați în ședința de constituire, prin ordinul prefectului, singurul care exercită o funcție în care apare ca reprezentant al statului.

Ședința, ca singura formă de lucru a consilierilor locali, este legal constituită, dacă la ea participă cel puțin două treimi din numărul consilierilor aleși. La această ședință de constituire pot participa în afara consilierilor, prefectul sau reprezentantul său, precum și primarul chiar dacă procedura de validare a acestuia încă nu a fost finalizată.

Cazurile în care nu se realizează prezența consilierilor în ședința de constituire și măsurile ce trebuie luate de prefect se vor analiza la capitolul consacrat prefectului.

Lucrările ședinței de constituire a consiliului local trebuie să fie conduse fără nici o alegere, de către cel mai în vârstă consilier, asistat de către 2 consilieri dintre cei mai tineri.

Dacă ședința este legal constituită, se trece la alegerea unei comisii de validare compusă din 3-5 membri dintre consilierii aleși, care vor trebui să consulte toate dosarele consilierilor pentru a se convinge că alegerile au fost făcute cu respectarea Legii alegerilor. Comisia aleasă cu numărul stabilit de către consilieri va trebui să prezinte în ședință rezultatul legalității alegerilor și cu propuneri de validare sau chiar de invalidare pentru unii pentru care s-a constatat cazuri de încălcare a condițiilor de alegeri sau fraudă electorală.

Validarea, ca și invalidarea unor mandate, se hotărăște de consilieri cu majoritate prin hotărâre colectivă, pentru că nu avem încă constituit consiliul local.

Dacă au fost validate mandatele pentru toți aleșii sau cel puțin pentru două treimi, se trece la depunerea jurământului de către toți consilierii validați, după formula stabilită de lege și anume „Jur să respect Constituția și legile țării și să fac cu bună credință tot ceea ce stă în puterile și priceperea mea pentru binele locuitorilor comunei (orașului sau județului…”.

Consilierii care refuză să depună jurământul stabilit de lege se consideră, în puterea legii, demisionați de drept. Se poate astfel spune că pentru refuzul de a depune jurământul, ar urma ca sancțiunea să fie “retragerea validării”:

După depunerea jurământului, consilierul care a condus lucrările de constituire va declara constituit consiliul local respectiv, adoptându-se totodată și o hotărâre în acest sens.

Cu votul majorității consilierilor se va alege președintele de ședință, care va prelua conducerea ședinței consiliului legal constituit și va continua cu probleme care urmează, de regulă, cu alegerea comisiilor de specialitate pe principalele domenii de activitate.

Hotărârile privind validarea sau invalidarea mandatelor de consilier pot fi atacate, de cei interesați, la instanța de contencios administrativ în termen de 5 zile de la adoptare sau de la comunicare – în cazul celor absenți.

Convocarea în ședințe a consiliilor locale.

Așa cum s-a mai spus, principala formă de lucru a consiliilor locale este ședința. Legea cunoaște mai multe forme de ședințe ale consiliilor locale și anume :

Ședințele ordinare în care consiliul este obligat să se întrunească lunar;

Ședințele extraordinare, în care consiliul trebuie să se întrunească ori de câte ori este necesar;

În caz de forță majoră sau de maximă urgență pentru rezolvarea unor interese ale comunei sau orașului, ședința consiliului local va avea loc de îndată;

Întrunirea consiliului local în ședința ordinară se face la convocarea primarului care își desfășoară activitatea în cadrul localității respective.

Pentru ședințele extraordinare, convocarea se poate face de către primar, de cel puțin o treime din numărul membrilor consiliului. Și prefectul, potrivit art. 136 din Legea nr. 215/2001, poate cere primarului convocarea unei ședințe extraordinare în cazuri excepționale, care necesită adoptarea de măsuri imediate pentru prevenirea, limitarea sau înlăturarea urmărilor catastrofelor, calamităților, incendiilor, epidemiilor sau epizotiilor, precum și pentru apărarea ordinii și liniștii publice.

Convocarea consiliului de către primar se face prin dispoziție emisă în termen de 5 zile înaintea datei stabilite, pentru ședințele ordinare, și cu 3 zile înainte, pentru ședințele extraordinare. Zilele trebuie calculate ca zile libere, în sensul că prima și ultima zi nu se iau în calcul.

Pe baza dispoziției primarului, secretarul comunei sau orașului va face și înmâna consilierilor câte o invitație, în care să se precizeze ziua, ora și locul ținerii ședinței precum și ordinea de zi pentru ședința respectivă, pentru a da posibilitatea consilierilor să se poată pregăti în acel interval de timp pentru a putea participa la dezbaterea problemelor din ordinea de zi în cunoștință de cauză și eventual să facă propuneri. Ordinea de zi a ședinței poate cuprinde probleme ce trebuie rezolvate cuprinse în referate, propuneri, informări și proiecte de hotărâri, care urmează a se dezbate în ședințele consiliului. Articolul 31 din vechea lege și art. 45 din noua lege a administrației publice locale precizează că „problemele înscrise pe ordinea de zi se pot dezbate în ședințele consiliului numai dacă sunt însoțite de raportul compartimentului de resort din cadrul aparatului propriu de specialitate al autorității administrației publice locale, precum și de avizul comisiei de specialitate a consiliului respectiv”. De la această obligație, face excepție numai ordinea de zi stabilite pentru ședințele extraordinare și cele convocate de îndată.

Ordinea de zi a fiecărei ședințe trebuie adusă la cunoștința locuitorilor din unitatea administrativ – teritorială prin mass-media sau prin orice mijloc de publicitate.

Legea nr. 215/2001 pretinde ca în unitățile administrativ – teritoriale în care cetățenii aparținând unei minorități naționale au o pondere mai mare de 20% din numărul locuitorilor, ordinea de zi a ședinței trebuie adusă și la cunoștința publică și în limba acestora.

Modul de desfășurare a ședințelor consiliului trebuie stabilite în Regulamentul de funcționare a consiliilor locale.

2.3 Funcționarea consiliilor locale.

În practica administrativă se spune că ședințele consiliilor sunt formele de lucru. Ședințele consiliului sunt legal constituite dacă s-a asigurat prezența majorității consilierilor în funcție.

Prezența consilierilor în ședințe este obligatorie. Absențele nemotivate ale consilierilor la două ședințe consecutive, fără motive temeinice, pot duce la sancționarea lor în condițiile Regulamentului de funcționare a consiliului, fără a se afecta calitatea de consilier sau în exercitarea mandatului său.

Consiliul local își exercită mandatul de la data constituirii până la data declarării ca legal constituit a consiliului nou ales. Potrivit legii nr. 69/1991, în fiecare ședință consiliul își alege, prin vot deschis, cu majoritate simplă, un președinte dintre consilieri, pe durata ședinței. Legea actuală nr. 215/2001 modifică această procedură și prevede că încă de la ședința de constituire se alege un președinte pe o durată de trei luni – care va conduce ședințele și va semna hotărârile adoptate. Aceasta presupune că alegerea președintelui de ședință trebuie făcută din trei în trei luni.

Ședințele consiliului sunt publice, cu excepția cazurilor în care consilierii decid, cu majoritate de voturi ca acestea să se desfășoare cu ușile închise.

Legea actuală mai prevede că atunci când este vorba de probleme care privesc bugetul local, participarea la programe de dezvoltare județeană, regională, zonală sau de cooperare transfrontalieră, pentru organizarea și dezvoltarea urbanistică a localităților și amenajarea teritoriului, precum și cele privind asocierea sau cooperarea cu alte autorități publice, organizații neguvernamentale, persoane juridice române sau străine, acestea se vor discuta întotdeauna în ședințe publice. În legătură cu aceste probleme primarul poate propune consiliului consultarea cetățenilor prin referendum în condițiile legii.

Lucrările ședințelor se desfășoară în limba română, ca limbă oficială a statului. Prin modificările aduse de Legea nr. 215/2001, se prevede că în consiliile locale în care consilierii aparținând unei minorități reprezintă cel puțin o treime din numărul total, la ședințele de consiliu, se poate folosi și limba maternă a acestora. În aceste cazuri trebuie să se asigure, prin grija primarului, traducerea celor discutate în limba maternă, în limba română, pentru că în toate cazurile documentele ședințelor de consiliu de întocmesc în limba română.

În literatura de specialitate, s-au ridicat unele probleme, legate de aceatsă reglementare. Prima dintre acestea vizezaă faptul că simpla sintagmă “limba maternă” este insuficientă, deoarece și pentru români limba română este limba maternă, de unde rezultă nevoia completării ei, astfel încât să devină “limba maternă a minorității naționale respective”.

O altă critică adusă textului este că el determină soluția nedemocratică, prin care două treimi să se supună voinței unei treimi.

Un alt autor este de părere că un cetățean român, indiferent de naționalitatea pe care o are, care este membru al unui organ oficial al statului român, trebuie să cunoască limba oficială înb stat, care este limba română, în suficientă măsură încât să nu mai fie necesară traducerea în limba minorității căreia aparține. Aceasta reprezintă o obligație firească a oricărui cetățean român, cu atât mai mult a celor care dețin o funcție sau o demnitate publică în stat.

Prin legea actuală s-a modificat prevederea întocmirii procesului-verbal în ședințele de consiliu, în sensul că toate dezbaterile din ședințele consiliului, precum și modul în care și-a exercitat votul fiecare consilier, trebuie consemnate în procesul-verbal, care trebuie semnat de consilierul care conduce ședințele și de secretarul unității administrativ – teritoriale. Prin semnarea procesului – verbal, cei doi își asumă responsabilitatea veridicității celor consemnate în procesul-verbal.

Totodată, s-au modificat prevederile cu privire la prezentarea procesului-verbal anterior în fața consiliului. În forma legii nr. 69/1991, se preciza că acest lucru trebuie făcut de secretarul comunei sau orașului, la începutul fiecărei ședințe, deci în cadrul ședinței declarată deschisă, pe când în noua redactare se precizează că înaintea fiecărei ședințe, secretarul nu prezintă, ci pune la dispoziția consilierilor, în timp util, procesul – verbal al ședinței anterioare, pe care ulterior îl va supune spre aprobare consiliului local. Ca și în legea veche, în cea nouă se prevede că consilierii au dreptul ca, în cadrul ședinței, să conteste conținutul procesului-verbal și să ceară menționarea exactă a opiniilor exprimate în ședința anterioară. Din aceste prevederi, cuprinse în art. 43 alin. 6 din noua lege, se desprind două perioade de timp :

una înainte de ședința consiliului – atunci când fiecare consilier poate parcurge conținutul procesului – verbal și

a doua – atunci când poate să ceară consemnarea exactă a opiniilor exprimate în ședința anterioară, dar acest lucru trebuie făcut în cadrul ședinței deschise și nu în afara ei.

Problema este corectă pentru că, susținem noi, numai consiliul poate hotărî dacă este cazul restituirii procesului-verbal pentru refacerea și prezentarea lui la o nouă ședință.

Au fost menținute prin legea nr. 215/2001 prevederile vechi cu privire la :

păstrarea procesului-verbal și a documentațiilor care au fost dezbătute în ședință și care trebuie depuse într-un dosar special al ședinței respective, care trebuie numerotat, semnat și sigilat de consilierul care a condus ședința și de către secretar – după ce procesul-verbal a fost aprobat;

ordinea de zi a ședințelor se aprobă de consiliul local, la propunerea celui care, în condițiile legii, a cerut întrunirea consiliului. Aceste propuneri pot fi făcute de primari, unul din consilierii din componența unei treimi care a solicitat convocarea unei ședințe extraordinare și chiar de prefect. Modificarea ordinii de zi se poate face numai pentru probleme urgente și numai cu votul majorității consilierilor prezenți;

interdicția ca problemele înscrise pe ordinea de zi să fie dezbătute, dacă nu sunt însoțite de raportul compartimentului de resort din cadrul aparatului propriu de specialitate și al autorității administrației publice locale și de avizul comisiei de specialitate a consiliului, cu excepția ședințelor extraordinare sau cele convocate de îndată;

în exercitarea atribuțiilor ce-i revin consiliului local, adoptă hotărâri cu votul majorității membrilor săi prezenți, în afară de cazurile în care legea sau regulamentul de funcționare a consiliului cere o altă majoritate.

Aici intervine noua modificare care, prin art. 46 alin. 2, prevede că hotărârile privind contractarea de împrumuturi, în condițiile legii, administrarea domeniului public și privat al comunei sau al orașului, participarea la programe de dezvoltare județeană, regională, zonală sau de cooperare transfrontalieră, organizarea și dezvoltarea urbanistică a localităților și amenajarea teritoriului, precum și cele privind asocierea sau cooperarea cu alte autorități publice, cu organizații neguvernamentale, cu persoane juridice române sau străine, trebuie adoptate cu votul a cel puțin două treimi din numărul consilierilor în funcție.

hotărârile privind bugetul local, precum și cele prin care se stabilesc impozite și taxe locale, se adoptă cu votul majorității consilierilor în funcție. Dacă bugetul local nu poate fi adoptat după două ședințe consecutive, care vor avea loc la un interval de cel mult 5 zile, după noua lege 7 zile, activitatea se va desfășura pe baza bugetului anului precedent până la adoptarea noului buget dar nu mai târziu de 30 de zile de la data intrării în vigoare a legii bugetului de stat;

consiliul local poate hotărî ca unele hotărâri să fie adoptate prin vot secret. Hotărârile cu caracter individual cu privire la persoane trebuie luate întotdeauna prin vor secret, cu excepția celor prevăzute de lege;

proiectele de hotărâri pot fi propuse de consilieri sau de primari. Redactarea lor trebuie făcută de cei care le propun cu sprijinul secretarului și al serviciilor din cadrul aparatului de specialitate al autorității administrației publice locale.

În legătură cu semnarea hotărârilor consiliului local au intervenit unele modificări și completări față de vechea redactare. Hotărârile consiliului local se semnează de consilierul care conduce ședințele de consiliu, ales în calitate de președinte de ședință și contrasemnate, pentru legalitate, de către secretar. În cazul în care consilierul ales lipsește sau refuză să semneze, hotărârea consiliului va fi semnată de 3-5 consilieri, după cu hotărăsc consilierii.

Secretarul nu va contrasemna hotărârea în cazul în care consideră că aceasta este nelegală sau că prin ea se depășește competența care îi revine consiliului, potrivit legii. În acest caz, secretarul va expune consiliului opinia sa motivată oral dar consemnată și în procesul – verbal al ședinței. Tot secretarul are obligația de a comunica hotărârea primarului de îndată ca și prefectului, dar nu mai târziu de 3 zile de la data adoptării. Comunicarea trebuie să fie însoțită de eventualele obiecții, cu privire la legalitate, făcute de către secretar în scris, într-un registru special destinat acestui scop.

Nu poate lua parte la deliberare și la adoptarea hotărârilor consilierul care fie personal, fie prin soț, soție, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterii consiliului local. Hotărârile adoptate de consiliul local cu încălcarea acestor interdicții, sunt nule de drept. Nulitatea se constată de instanțele de contencios administrativ, în urma acțiunii introdusă de orice persoană interesată.

Hotărârile cu caracter normativ devin obligatorii și produc efecte juridice numai la data aducerii lor la cunoștința publică iar cele individuale de la data comunicării.Observăm că legea face o distincție categorică între momentul intrării în vigoare a hotărârilor cu caracter individual și a celor cu caracter normativ. Aducerea la cunoștința publică a hotărârilor cu caracter normativ se face în termen de 5 zile de la data comunicării oficiale către prefect, deci nu după expirarea termenului în care prefectul poate exercita calea de atac în fața instanței de contencios administrativ așa cum era după formula veche.

În unitățile administrativ teritoriale în care cetățenii aparținând unei minorități naționale au o pondere de peste 20% din numărul locuitorilor, hotărârile cu caracter normativ se aduc la cunoștința publică și în limba cetățenilor acelei minorități, iar cele individuale se comunică, la cerere și în limba maternă a acestora. În vechea reglementare această obligație era în toate cazurile în care acele minorități aveau o pondere însemnată, care era foarte neclară.

Prin legea actuală a administrației publice locale s-au mai introdus unele reglementări cu privire la unele obligații și drepturi ale consilierilor. Astfel, consilierii trebuie să știe că în exercitarea mandatului, ei sunt în serviciul colectivităților locale. Consilierii au obligația ca în îndeplinirea mandatului să organizeze periodic întâlniri cu cetățenii și să acorde acestora audiențe. Toate acestea pentru ca consilierii să cunoască adevăratele lor doleanțe și pentru a promova pe cale legală rezolvarea lor.

Consilierii răspund solidar pentru activitatea consiliului local din care fac parte sau, după caz, în nume propriu pentru activitatea desfășurată în exercitarea mandatului, precum și pentru hotărârile pe care le-au adoptat, dacă le-au votat.

În legătură cu drepturile consilierilor, legea precizează că aceștia au dreptul să primească o indemnizație, stabilită de lege, pentru participarea la ședințele consiliului și la cele ale comisiei de specialitate. De asemenea, ei au dreptul la decontarea cheltuielilor pe care le efectuate în îndeplinirea mandatului, dar în raport de activitatea lor, consiliul local poate să hotărască diminuarea cuantumului indemnizației și a cotei în care se face decontarea în concordanță cu posibilitățile financiare ale comunei sau orașului. În cazul în care consilierii cer, votul lor trebuie să fie consemnat nominal în procesul – verbal al ședinței consiliului.

De asemenea, legea actuală a lărgit sfera celor care pot participa la lucrările consiliilor locale fără drept de vot. În prezent pot participa la lucrările consiliului local fără drept de vot și chiar pot lua cuvântul : prefectul, președintele consiliul județean sau reprezentații acestora, deputații și senatorii, miniștrii și ceilalți membri ai Guvernului, secretarii și subsecretarii de stat, șefii serviciilor publice descentralizate ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale din unitățile administrativ – teritoriale în problemele ce privesc domeniile de responsabilitate a acestor servicii precum și persoanele invitate de primar.

La ședințele consiliilor locale mai pot participa și delegații satelor aleși de adunarea sătească pentru localitățile care nu au consilieri aleși. Atunci când este vorba de dezbaterea unor probleme privind satele respective, delegații sătești ai acestora trebuie să fie invitați în mod obligatoriu. Și pentru aceștia legea a stabilit dreptul la indemnizația de participare la ședințele consiliului și la decontarea cheltuielilor.

Prin atribuții trebuie să mai înțelegem și învestirea legală dată consiliilor locale și județene pe baza cărora acestea au dreptul și obligația de a rezolva legal problemele pe care le ridică comunitățile locale din diferite domenii de activitate.

Din cuprinsul art. 20 alin. 1 rezultă că autoritățile administrației publice locale au dreptul la inițiativă și să hotărască, cu respectarea legii, în toate problemele de interes local, cu excepția celor date prin lege altor autorități publice. Tot prin art. 20 din Legea nr. 69/1991 se stabilesc principalele atribuții precizate limitativ, la care se mai pot adăuga doar cele date prin alte legi sau rezultate din statutul comunei sau orașului stabilite de consiliu.

Din prevederile acestui articol se desprind următoarele atribuții principale, care reveneau potrivit prevederilor Legii nr. 69/191 (în prezent abrogată):

să aleagă din rândul consilierilor un viceprimar ;

să aprobe statutul comunei sau orașului și regulamentul de funcționare a consiliului, pe baza statutului și a regulamentului cadru orientativ, elaborat de Guvern;

să aprobe studii, prognoze orientative și programe de dezvoltare economico-socială de organizare și amenajare a teritoriului;

să aprobe, la propunerea primarului organigrama, numărul de personal din aparatul propriu al consiliului, precum și regulamentul de organizare și funcționare a acestuia. De asemenea, aprobă organigramele și numărul de personal la regiile autonome și la serviciile publice de specialitate ale consiliului local;

aprobă bugetul local, formarea, administrarea și executarea acestuia, aprobă virările de credite și modul de utilizare a rezervei bugetare, aprobă împrumuturile și contul de încheiere a exercițiului bugetar ; stabilește impozite și taxe locale, precum și taxe speciale, pe timp limitat, în condițiile legii;

administrează domeniul public și privat al comunei sau orașului și exercită drepturile prevăzute de lege cu privire la regiile autonome pe care le-a înființat;

înființează instituții și agenți economici de interes local, hotărăște asupra concesionării sau închirierii de bunuri sau de servicii publice de interes local, precum și asupra participării, cu capital sau bunuri, la societăți comerciale pentru realizarea de lucrări și servicii de interes loca, în condițiile legii;

numește și eliberează din funcție, în condițiile legii, pe conducătorii agenților economici și ai instituțiilor publice de interes local, care se află sub autoritatea sa;

urmărește, controlează și analizează activitatea agenților economici și a instituțiilor publice care se află sub autoritatea sa;

instituie norme specifice pentru instituțiile publice și agenții economici de interes locale care se află sub autoritatea sa, cu respectarea criteriilor generale stabilite de lege;

organizează servicii publice de gospodărie comunală, transport local, rețele edilitare și altele în condiții de eficiență și operativitate și asigură buna funcționare a acestora;

aprobă, în condițiile legii, planurile de organizare și dezvoltare urbanistică a localităților din componența unităților administrativ – teritoriale precum și de amenajare a teritoriului și măsurile necesare realizării acestora. Aprobă, potrivit competențelor legale, documentațiile tehnico – edilitare pentru lucrări de investiții de interes local și asigură condițiile necesare realizării lor, la termen și în condiții de calitate;

asigură, în cadrul competențelor sale, condiții necesare bunei funcționări a instituțiilor de învățământ, sănătate, de cultură, de tineret și sport, potrivit legii;

ia măsuri pentru crearea condițiilor necesare petrecerii timpului liber al cetățenilor și asigură desfășurarea activităților științifice, culturale, artistice, sportive și de agrement;

acționează pentru refacerea și protecția mediului înconjurător în scopul creșterii calității vieții, contribuie la protecția și conservarea monumentelor istorice și de arhitectură a parcurilor și rezervațiilor naturale, de asemenea, contribuie la realizarea măsurilor de protecție și asistență socială;

asigură libertatea comerțului și a concurenței loiale și încurajează libera inițiativă în condițiile legii;

înființează și asigură buna funcționare a unor instituții de binefacere de interes local;

asigură apărarea ordinei și liniștii publice, a drepturilor și a libertăților fundamentale ale cetățenilor;

organizează târguri, piețe, oboare, locuri și parcuri de distracție și asigură funcționarea lor;

conferă persoanelor fizice române sau străine, cu merite deosebite titlul de cetățean de onoare al comunei sau orașului;

hotărăște, în condițiile legii, asocierea cu alte autorități locale sau județene, pentru realizarea unor lucrări și servicii de interes public, precum și colaborarea cu agenții economici din țară sau străinătate în scopul realizării unor acțiuni sau lucrări de interes comun;

hotărăște stabilirea de legături de colaborare, cooperare și înfrățire cu localitățile din străinătate și sprijină cultele religioase;

Prin noua Lege a administrației publice locale nr. 215/2001 au fost aduse modificări acestor atribuții și completări cu altele noi.

După atribuția de administrare a domeniului public și privat, s-a introdus o nouă atribuție care se referă la hotărârea de dare în administrare, concesionare sau închiriere a bunurilor proprietate publică a comunei sau orașului, precum și a serviciilor publice de interes local, precum și posibilitatea de a hotărî vânzarea, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate privată a comunei sau orașului în condițiile legii.

Prevederile art. 20 lit. h – privind înființarea de instituții s-au completat și cu înființarea de societăți comerciale și servicii publice de interes local, de a urmări, controla și analiza activitatea acestora, de a institui, după criterii generale stabilite de lege și norme de organizare și funcționare pentru instituțiile și serviciile publice de interes local; să numească și să elibereze din funcție, în condițiile legii, conducătorii serviciilor publice de interes local, precum și pe cei ai instituțiilor publice din subordinea sa, să aplice sancțiuni disciplinare, în condițiile legii, persoanelor pe care le-a numit;

hotărăște asupra înființării și reorganizării regiilor autonome de interes local, exercită, în numele unității administrativ teritoriale, drepturile acționarului la societățile comerciale pe care le-a înființat, hotărăște asupra privatizării acestora, numește și eliberează din funcție, în condițiile legii, membrii consiliilor de administrație ale regiilor autonome de sub autoritatea sa.

De asemenea, au fost modificate substanțial prevederile art. 20 din Legea nr. 69/1991 (de la lit. I – t) completându-se cu următoarele prevederi :

analizează și aprobă, în condițiile legii, documentațiile de amenajare a teritoriului și urbanism al localităților, stabilind totodată și mijloacele necesare în vederea realizării acestora; aprobă alocarea de fonduri din bugetul local pentru acțiuni de apărare împotriva inundațiilor, dezastrelor, incendiilor și fenomenelor meteorologice periculoase;

stabilește măsurile necesare pentru construirea, întreținerea și modernizarea drumurilor, podurilor, precum și a întregii infrastructuri aparținând căilor de comunicații de interes local;

aprobă limitele competențelor sale, documentațiile tehnico – economice pentru lucrările de investiții de interes local și asigură condițiile necesare în vederea realizării acestora ;

asigură, potrivit competenței, condițiile materiale și financiare necesare pentru buna funcționare a instituțiilor și serviciilor publice de educație, sănătate, cultură, tineret și sport, apărarea ordinii publice, apărarea împotriva incendiilor și protecția civilă de sub autoritatea sa, urmărește și controlează activitatea acestora ;

hotărăște, în localitățile cu medici sau cu personal sanitar în număr suficient, să acorde stimulente în natură sau în bani, precum și alte facilități în scopul asigurării serviciilor medicale pentru populație. Asemenea facilități pot fi acordate și personalului didactic;

contribuie la activități științifice, culturale, artistice, sportive și de agrement;

hotărăște cu privire la asigurarea ordinii publice, analizează activitatea gardienilor publici, a poliției, jandarmeriei, pompierilor și a formațiunilor de protecție civilă și propune măsuri de îmbunătățirea acestora;

acționează pentru protecția și refacerea mediului înconjurător, în scopul creșterii calității vieții, contribuie la protecție, conservarea, restaurarea și punerea în valoare a monumentelor istorice și de arhitectură, a parcurilor și rezervațiilor naturale, în condițiile legii;

contribuie la realizarea măsurilor de protecție și asistență socială, asigură protecția drepturilor copilului, potrivit legislației în vigoare, aprobă criteriile de repartizare a locuințelor sociale, înființează și asigură funcționarea unor instituții de binefacere de interes local;

atribuie sau schimbă, în condițiile legii, denumiri de străzi, de piețe și de obiective de interes public local;

hotărăște, în condițiile legii, cooperarea sau asocierea cu persoane juridice române sau străine, cu organizații neguvernamentale și cu alți parteneri sociali, în vederea finanțării și realizării în comun a unor acțiuni, lucrări, servicii sau proiecte de interes local, hotărăște înfrățirea comunei sau a orașului cu unități administrativ – teritoriale similare din alte țări;

hotărăște, în condițiile legii, cooperarea sau asocierea cu alte autorități române sau străine ale administrației publice locale, precum și aderarea la asociații naționale și internaționale ale autorităților publice locale, în vederea promovării unor interese comune.

Se mențin atribuțiile din vechea reglementare cu privire la: înființarea și organizarea de târguri piețe, etc., sprijinirea cultelor religioase, asigurarea libertății comerțului și dreptul de a conferi persoanelor fizice române sau străine, cu merite deosebite, titlul de cetățean de onoare al comunei sau orașului.

Toate aceste atribuții stabilite de lege sub formă imperativă sunt obligatorii pentru consiliile locale, nimeni nu le poate înlătura și nici înlocui. Toate actele administrative care eventual ar fi adoptate sau emise în afara acestor atribuții, devin nule de drept, deoarece consiliile locale nu pot funcționa decât în aplicarea legilor. De regulă, toate prevederile izvorâte din dreptul public sunt imperative sau prohibitive, pentru că interesul public este întotdeauna superior celui privat.

Noua lege a administrației publice locale reglementează și unele dispoziții care nu au caracter imperativ, ci unul permisiv, prin care se creează un cadru juridic legal în contextul cărora autoritățile locale pot să acționeze în cunoștință de cauză atunci când se ivesc asemenea situații și ele sunt în avantajul comunităților locale. Astfel, prin dispozițiile articolelor 11 – 15 din Legea nr. 215/2001, autoritățile administrației publice locale au dreptul să coopereze, să se asocieze, să adere la asociații naționale și internaționale, să încheie acorduri și să participe, inclusiv prin alocare de fonduri, la inițierea și realizarea unor programe de dezvoltare regională, dacă toate acestea nu angajează decât responsabilitatea consiliului local respectiv. De asemenea, consiliile locale ca și cele județene, pot hotărî asupra participării cu capital sau cu bunuri în numele și în interesul colectivităților locale pe care le reprezintă la constituirea de societăți comerciale sau la înființarea unor servicii de interes public local.

Pentru protecția și promovarea intereselor lor comune, aceste organe au dreptul de a adera la asociații naționale sau internaționale, în condițiile legii.

Din art. 12 rezultă și aici posibilitatea autorităților locale de a încheia între ele acorduri și de a participa inclusiv prin alocare de fonduri pentru a iniția sau realiza unele programe de dezvoltare regională, în condițiile legii.

O prevedere importantă adusă de actuala lege este cuprinsă în art. 13, prin care se creează posibilități pentru consiliile locale și județene din unitățile administrativ – teritoriale limitrofe zonelor de frontieră să încheie acorduri de cooperare transfrontalieră cu autoritățile similare din țările vecine, în condițiile legii. Astfel de acorduri pot fi încheiate numai în domeniile ce sunt de competența consiliilor locale sau județene, potrivit prezentei legi, cu respectarea legislației interne și a angajamentelor internaționale asumate de statul român.

Prin aceste acorduri de cooperare transfrontalieră, pot fi create și pe teritoriul României organisme care să aibă, potrivit dreptului intern, personalitate juridică, dar care nu pot avea, potrivit legii, competență administrativ – teritorială. Consiliile locale sau județene care au încheiat acorduri de cooperare transfrontalieră, au dreptul să participe, în alte state la organismele create prin acele acorduri, în limita competențelor ce le revin, potrivit legii.

Inițiativa consiliilor locale sau județene de a coopera și de a se asocia cu autorități ale administrației publice locale din străinătate și de a adera la o asociație internațională a autorităților administrației publice locale trebuie să fie comunicată Ministerului Afacerilor Externe și Ministerului Administrației și internelor. În acest scop autoritățile administrației publice locale au obligația de a transmite Ministerului Afacerilor Externe – spre avizare, proiectele de acorduri sau ale convențiilor de cooperare pe care acestea intenționează să le încheie, cu autorități al administrației publice locale din alte țări, înainte de a le supune spre aprobare de către consiliile locale sau județene, după caz.

Avizele trebuie trimise de acest minister în termen de 30 de zile de la primirea solicitării, în caz contrar se va considera că nu sunt obiecții și deci proiectul respectiv poate fi supus spre aprobare consiliului local sau județean.

Pentru a asigura legalitatea acordurilor și a convențiilor încheiate de autoritățile administrației publice locale sau județene și pentru a se evita responsabilitatea altor organe decât cele care sunt parte în actele respective, legiuitorul român, prin art. 14 din lege, consideră aceste acorduri și actele care se realizează pe baza lor, acte administrative și le supune controlului legalității de către prefect și a instanțelor de contencios administrativ.

Și la incompatibilitatea cu calitatea de consilier au fost aduse modificări. Pe lângă cazurile de incompatibilitate prevăzute de art. 15 din Legea nr. 69/1991 și anume aceea cu calitatea de prefect, subprefect, funcționar în aparatul propriu al consiliilor locale și județene, al prefecturilor, a conducătorilor de regii autonome și al serviciilor de specialitate al consiliului județean cu funcția de primar și cu calitatea de deputați, senatori consilier al Președintelui României sau membru al Guvernului, actuala lege a administrației publice locale, extinde cazurile de incompatibilitate a consilierilor și cu calitatea de funcționar public din aparatul propriu de specialitate al autorităților administrației publice centrale și locale, ca și cel al consiliului județean, al prefectului, al serviciilor publice descentralizate al ministerelor și ale celorlalte autorități ale administrației publice locale sau în cadrul aparatului propriu al prefectului din județul respectiv. De asemenea, consilierii sunt incompatibili cu funcția de manager sau membru în consiliul de administrație al regiilor autonome, ori de conducător al societăților comerciale înființate de consiliile locale sau de consiliile județene.

Actuala lege precizează că incompatibilitatea intervine numai după validarea mandatului de consilier, acesta trebuind să opteze, în termen de 10 zile. Dacă consilierul nu a optat pentru această calitate, în ședința de consiliu următoare fără nici o altă formalitate, președintele de ședință va supune validării mandatului de consilier, pe supleantul acestuia de pe lista partidului, a alianței politice sau alianței electorale. Alte incompatibilități pot fi stabilite prin lege.

La fel se va proceda și în cazul în care consilierul declarat ales renunță la mandat înainte de validare sau dacă refuză să depună jurământul, se va supune validării mandatul primului supleant înscris pe lista partidului politic, a alianței politice sau alianței electorale, dacă până la validarea mandatului partidele, alianțele, confirmă în scris apartenența acestuia la partid. Numai în cazurile în care locurile rămase vacante nu pot fi completate cu supleanți, iar numărul de consilieri se reduce sub două treimi, se vor organiza alegeri pentru completare, în termen de 30 de zile, în condițiile legii privind alegerea autorităților administrației publice locale.

În legătură cu delegatul sătesc nu s-au adus modificări, noua lege a administrației publice locale a preluat prevederile din vechea lege, potrivit cărora: „locuitorii satelor care nu au consilieri aleși în consiliile locale, trebuie să fie reprezentați la ședințele de consiliu de un delegat sătesc. Delegatul sătesc este persoana aleasă pe perioada mandatului consiliului local de către adunarea sătească constituită din câte un reprezentant al fiecărei familii, convocată și organizată de către primar și care își desfășoară activitatea în prezența primarului sau a viceprimarului.”

De fapt, instituția delegatului sătesc nu este nouă, ea a existat și înainte de anul 1989. Prin reglementarea prin lege organică a aceste instituții, legiuitorul a urmărit reprezentarea, dar totodată și posibilitatea rezolvării mai sigure a problemelor cu care se confruntă locuitorii satelor care nu au reprezentați în consiliul local.

Întrucât dispozițiile legii organice nu acoperă întreaga problematică pe care o ridică, considerăm că este necesar ca în Regulamentul de organizare și funcționare a consiliilor locale să existe un capitol consacrat acestei instituții, care să cuprindă și modul de alegere a delegatului, atribuțiile și răspunderile acestuia, cazurile în care delegatul sătesc ales poate fi revocat, precum și obligațiile consiliului față de delegatul sătesc.

Din prevederile de principiu cuprinse în art. 55 din lege rezultă că delegatul sătesc are dreptul de a participa la ședințele consiliului local, doar atunci când consiliul are de dezbătut probleme care aparțin satului. Pentru ședința respectivă, delegatul sătesc în mod obligatoriu va fi invitat ca și oricare consilier.

Legea cadru în materie introduce totuși un aspect de noutate, în ceea ce-i privește pe delegații sătești. În art. 55 alin. (4) se prevede că delegaților sătești le sunt aplicabile prevederile art. 52 alin. 5 și 6 – ceea ce înseamnă că pentru participarea lor la ședințele consiliului local și al comisiilor de specialitate, ei au dreptul să primească aceeași indemnizație ca și consilierii locali. De asemenea, au dreptul la decontarea cheltuielilor pe care le efectuează în îndeplinirea mandatului lor de „delegat sătesc”.

2.4 Suspendarea și încetarea de drept a mandatului de consilier.

Așa cum rezultă din lege, după depunerea jurământului consilierul își exercită mandatul pe timp de 4 ani, până la constituirea noului consiliu local.

Practic, în această perioadă pot să apară situații care să determine întreruperea sau încetarea mandatului de consilier, înainte de termen și anume :

potrivit art. 34 din Legea nr. 69/1991, mandatul de consilier se suspendă prin ordinul prefectului, dacă acesta este sesizat de către instanțe de judecată sau de către parchet, în cazul în care consilierul a fost trimis în judecată pentru săvârșirea cu intenție a unei fapte penale, precum și în situația în care s-a pus în mișcare acțiunea penală, dacă s-a luat împotriva sa măsura arestării preventive. Suspendarea durează până la soluționarea definitivă a cauzei afară de cazul în care cele două instituții sau una dintre ele solicită ridicarea acestei măsuri. Împotriva ordinului de suspendare, consilierul respectiv se putea adresa instanței de contencios administrativ în termen de 10 zile de la luarea la cunoștință.

Ultima lege a administrației publice locale a modificat substanțial aceste prevederi, în mod esențial cazurile pentru care se putea dispune suspendarea.

Potrivit art. 59 din noua lege, se prevede că mandatul de consilier se suspendă de drept, dar numai în cazul în care acesta a fost arestat preventiv. Deci textul actual limitează posibilitatea suspendării din funcție a unui consilier numai la o singură situație, aceea de a fi arestat preventiv, iar obligația prefectului se reduce numai la constatarea suspendării, pentru că ea decurge direct din lege – suspendarea de drept. Suspendarea de drept durează până la soluționarea definitivă a cauzei penale pentru care a fost arestat preventiv.

Constatăm că sancțiunea mandatului de consilier, în cazul declanșării urmăririi penale a acestuia, a fost transformată , potrivit actualei reglemntări, dintr-o posibilitate aflată la îndemâna prefectului, într-o ob ligație a acestuia, acre o va constata prin ordin, numai în aczul arestării preventive a acestuia. În acest fel, au fost clarificate o serie de probleme apărute în practică, atrase de divergențele care rezultau din interpretarea și aplicarea prevederilro anterioare.

Dacă consilierul respectiv va fi condamnat definitiv și irevocabil prin hotărâre penală, mandatul său va înceta de drept. În cazul în care consilierul va fi constatat nevinovat – achitat – el are dreptul la despăgubiri în condițiile legii și poate reveni pe postul său de consilier, pentru că suspendarea este doar o măsură provizorie care nu duce la pierderea acestei calități.

Prin introducerea în lege a suspendării de drept la sesizarea parchetului sau a instanței de judecată, s-a înlăturat și posibilitatea unei acțiuni în fața instanței de contencios administrativ, pentru că ordinul prefectului nu poate fi atacat pentru că prin el se constată doar cazul de suspendare de drept și deci nu constituie o dispoziție administrativă.

Mandatul de consilier încetează de drept în următoarele cazuri:

Cazurile de încetare a mandatului de consilier din vechea lege au fost preluate și de noua lege, și ele sunt :

incompatibilitatea;

schimbarea domiciliului în altă unitate administrativ – teritorială;

imposibilitatea exercitării mandatului de consilier pe o perioadă mai mare de 6 luni consecutive;

constatarea, după validare, că alegerea s-a făcut prin fraudă electorală sau prin orice altă încălcare a Legii privind alegerea autorităților administrației publice locale;

condamnarea prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă, la o pedeapsă privativă de libertate;

punerea sub interdicție judecătorească;

pierderea drepturilor electorale;

lipsa nemotivată de la trei ședințe ordinare consecutive ale consiliului local și

în caz de deces.

Încetarea de drept a mandatului de consilier se constată de către consiliul local prin hotărâre, la inițiativa primarului sau a oricărui consilier. Noua lege nu mai prevede posibilitatea consilierului care a demisionat, de a mai putea reveni asupra acesteia până la adoptarea hotărârii consiliului.

În schimb noua lege dă posibilitatea consilierului de a ataca hotărârea consiliului, dacă aceasta se bazează pe schimbarea domiciliului în altă unitate administrativ – teritorială sau la imposibilitatea exercitării mandatului pe o perioadă mai mare de 6 luni consecutiv, în fața instanței de contencios administrativ, în termen de 10 zile de la comunicare. În aceste cazuri, consilierul este scutit de obligația de a îndeplini procedura prealabilă față de consiliul respectiv, iar hotărârea primei instanțe este definitivă și irevocabilă, fără altă cale de atac.

Cap. III.- Autoritățile locale și actul administrativ

Pentru a putea răspunde întrebării „ce fel de acte adoptă sau emit autoritățile administrației publice locale (consiliile locale și primarii)”, trebuie să pornim de la cele două calități pe care le are unitatea administrativ – teritorială, de persoană juridică de drept public sau de drept privat, dacă interesul manifestat de autoritatea administrației publice locale este unul de interes public sau de unul privat.

Atunci când consiliile locale, în calitate de autorități ale administrației locale își exercită atribuțiile prevăzute de lege, ca și competență materială, actele pe care le adoptă sau pe care le emit trebuie considerate ca acte de autoritate, iar când exercită atribuții în reprezentarea unității administrativ – teritoriale, în calitate de persoană juridică, actele pe care le adoptă sunt acte de drept privat și reprezintă voința a cel puțin două părți aflate pe picior de egalitate (convenții) pentru satisfacerea unor interese particulare cu efecte juridice numai între părțile contractante.

Noțiunea de act administrativ a fost introdus de legea privind contenciosul administrativ tocmai pentru a le deosebi de alte acte de altă natură și pentru că așa a fost preferat și folosit timp îndelungat în literatura și practica judecătorească, pentru toate actele pe care le emite administrația.

În literatura de specialitate, actul administrativ este definit a reprezenta aceea manifestare unilaterală de voință juridică a autorităților administrației publice, adoptată sau emisă cu intenția, ca pe baza și în executarea legii, să creeze o situație juridică nouă, să modifice sau să stingă raporturi juridice administrative existente, pentru a crea un regim special de competența instanțelor de contencios administrativ.

În lucrare se folosește atât denumire de “acte administrative” cât și noțiunea de “hotărâri” sau “dispoziții”, pentru că din prevederile legale rezultă că autoritățile administrației publice locale prin care se realizează autonomia locală în comune și orașe sunt consiliile locale și primarii, care folosesc ca metodă de lucru – deliberarea, respectiv execuția – ceea ce înseamnă că aceste autorități trebuie să rezolve problemele locale prin hotărâri respectiv dispoziții care sunt acte administrative pentru că prin ele se desfășoară activități de conducere.

Sigur că în practică actele administrative apar sub diferite denumiri cum sunt : hotărâri, dispoziții, decizii, ordine, instrucțiuni, metodologii, autorizații, dar sintetic vorbind ele, toate, sunt considerate acte administrative.

Practica și literatura de specialitate a demonstrat că autoritățile locale adoptă mai multe categorii de acte administrative, despre care ne vom ocupa în cele ce urmează :

a)Actul administrativ de autoritate, este acela pe care administrația îl adoptă în calitatea sa de deținător al autorității publice însărcinat cu ducerea la îndeplinire a unor dispoziții legale. Aici am putea da ca exemplu hotărârile consiliilor locale comunale, orășenești și municipale pentru organigramele aparatului propriu, pentru aprobarea Regulamentului de funcționare a consiliului respectiv, pentru stabilirea de impozite și taxe locale, etc.

Este deci act administrativ de autoritate acea hotărâre a consiliului respectiv prin care acesta își exprimă voința juridică unilateral, cu dispoziții imperative sau prohibitive, cu privire la raporturile dintre autoritate și cei administrați sau dintre aceștia.

Actele administrative de autoritate se caracterizează prin faptul că autoritățile emitente sau care le-au adoptat, se manifestă ca subiecte de drept administrativ, învestite cu atribuții ale puterii administrative, pentru punerea în executare a legii sau a altor acte normative bazate pe lege. Ele sunt acte administrative pentru că sunt date în executarea legii, motiv pentru care ele sunt obligatorii pentru toți cei la care se referă, fără nici o altă formalitate, iar în caz de neexecutare, se pot folosi măsuri coercitive ale statului.

La nivel local, astfel de acte administrative de autoritate nu pot fi adoptate decât de consiliile locale, cele județene și de către primari, care sunt autorități ale administrației publice locale.

Atunci când temeiul actului juridic l-a constituit o lege, modificarea ei atrage după sine și modificarea actului administrativ de autoritate, adică a noilor raporturi de drept administrativ. Atunci când se schimbă numai subiectul de drept (organul emitent) atribuțiile organului vechi vor fi preluate de către noile organe – care vor respecta actul administrativ de autoritate anterior..

Cu privire la natura actului administrativ, trebuie să facem precizarea că și refuzul recunoașterii unui drept recunoscut de lege în favoarea unor persoane fizice sau juridice este considerat act administrativ de autoritate, pentru că reprezintă manifestări de voință unilaterală a autorității căreia s-a adresat cererea. Acest refuz, legea îl asimilează cu actul administrativ ilegal.

Comunicarea directă a actului administrativ cu persoana interesată, este foarte importantă. Această importanță constă în faptul că :

obligația de comunicare este de ordin procedural și deci de strictă interpretate, în sensul că acea comunicare a actului administrativ, trebuie făcută direct către autoritatea care a emis actul respectiv;

aducerea la cunoștința persoanei în cauză nu se poate face printr-o comunicare a conținutului actului administrativ;

numai de la comunicarea actului administrativ, în original, acesta devine obligatoriu pentru persoana respectivă și numai de la acea dată actul respectiv intră în vigoare și produce efectele avute în vedere de autoritate. Numai de la această dată curge termenul legal pentru persoana respectivă de a realiza procedurile prevăzute de lege pentru a putea sesiza instanța de contencios administrativ pentru anularea actului sau modificarea lui, dacă prin el i-au fost vătămate drepturi recunoscute de lege sau interese legitime. Deci, comunicarea unui asemenea act individual de către un anume serviciu subordonat consiliului emitent, nu obligă persoana respectivă să execute actul și nici să realizeze procedura pentru instanță.

b)Elementele actului administrativ de autoritate.

Pentru a se putea vorbi de un act administrativ de autoritate, este esențial a se stabili că la baza lui se găsesc două elemente care se împletesc și converg spre realizarea aceluiași scop și anume :

voința juridică unilaterală manifestată de autoritatea administrației publice locale, care a hotărât prin actul administrativ;

voința de stat, exprimată în legea pe care autoritatea administrației publice locale (consiliul) o aplică prin actul administrativ adoptat;

Nu este astfel suficient numai ca autoritatea publică locală să dorească crearea, modificarea sau desființarea unui raport juridic administrativ existent prin manifestarea sa de voință, ci numai dacă legea pe care o folosește ca temei juridic, îi atribuie acestui act administrativ efecte juridice, pentru că altfel ne aflăm numai în fața unui fapt juridic și nu în fața unui act administrativ de autoritate.

O autorizație de construcție, de exemplu, eliberată de un funcționar din resortul financiar, indiferent de funcție, nu poate avea valabilitatea unui act administrativ de autoritate tocmai pentru că îi lipsește convergența între cele două voințe de autoritate. Acest organ nu are abilitarea legii pentru a emite un asemenea act administrativ. El este nul de drept pentru că îi lipsește voința de stat.

Doctrina spune că atunci când actele normative se referă la acte administrative, trebuie înțeles, chiar dacă legea nu o spune, că suntem în prezența unor acte administrative de autoritate.

c) Actul administrativ de gestiune.

Este acel act al autorităților administrației publice locale, care este adoptat de autorități, în reprezentarea comunei, orașului, ca persoană juridică cu caracter contractual, săvârșit între mai multe părți contractante, cu aceleași drepturi și obligații, prin care se caută să se valorifice unele drepturi cu caracter patrimonial sau pentru administrarea patrimoniului propriu, realizat cu egalitate de voințe, în vederea încheierii unor raporturi juridice de drept civil. Aceste acte sunt de aceeași natură ca și cele între particulari, motiv pentru care litigiile de această natură sunt de competența instanțelor de drept comun.

d) Actul de gestiune publică.

Sunt acele acte juridice, prin care autoritățile administrației publice locale le încheie cu diferite persoane fizice sau juridice pentru valorificarea drepturilor și pentru administrarea bunurilor aflate în regim de drept public, în proprietatea comunelor sau orașelor.

Întrucât bunurile cu acest regim juridic nu pot fi înstrăinate, nu pot fi supuse execuției silite și nici garanțiilor reale, autoritățile administrației publice locale, proprietarul lor nu poate dispune decât : darea lor în administrarea regiilor autonome sau altor instituții de interes local, să le închirieze sau concesioneze, dar întotdeauna prin licitație publică, în condițiile legii. Cel care le administrează, în puterea legii are dreptul să le posede și să le folosească conform destinației lor, dar prin actul administrativ de dare în folosință se pot stabili și unele măsuri pe care administratorul trebuie să le respecte.

e)Actul administrativ mixt.

Putem spune că suntem în prezența acestui tip de act atunci când autoritatea administrației publice locale acționează deodată, atât în calitate de organ investit cu puterea administrativă cât și în calitate de persoană juridică de drept civil. Actul administrativ nu trebuie caracterizat numai ca un act juridic de drept civil, ci trebuie reținut că în astfel de cazuri preponderența este aceea a calității de organ administrativ de autoritate și ca atare actul respectiv produce efecte puternice de natură administrativă, fiind socotit ca o manifestare unilaterală de voință a autorității.

f) Actele administrative colective.

Actele administrative colective sunt acelea care reprezintă rezultatul concordanței manifestărilor de voință a persoanelor alese ca și consilieri, înainte de constituirea consiliului ca autoritate a administrației publice locale. Astfel de acte au loc la data constituirii consiliului local, când convocarea se face de prefect. Este vorba de hotărârile care se iau de consilierii întruniți în ședința de constituire pentru alegerea comisiei de validare pe termen de 4 ani și a hotărârii de validare sau de invalidare a unui mandat de consilier, pentru că la acea dată încă nu este constituit consiliul local.

Ele sunt considerate acte administrative, pentru că legea dă dreptul celor care nu sunt mulțumiți de acestea să le atace în contencios administrativ.

g) Actul administrativ – condiție pentru un alt act administrativ.

Potrivit prevederilor cuprinse în art. 35 din Legea nr. 18/1991 , terenurile trecute în proprietatea statului, situate în intravilanul localităților și aflate în administrarea primăriilor (a consiliilor locale), pot fi atribuite în proprietatea celor îndreptățiți, numai prin ordin emis de prefect și numai la propunerea consiliilor locale, făcute pe baza verificărilor situației juridice, în raport de drepturile solicitanților.

În legătură cu aceste propuneri, Curtea Supremă de Justiție, interpretând aceste prevederi ale legii a statuat că, în prezent locul fostelor primării din 1991 a fost luat de către consiliile locale și, ca atare, aprobarea atribuirii acestor terenuri către cei îndreptățiți, trebuie făcută prin act administrativ al consiliului local pe raza căruia se află terenul respectiv, act care va constitui condiție pentru ordinul prefectului. În argumentarea sa, Curtea Supremă de Justiție a precizat că propunerea consiliului nu este o simplă propunere făcută printr-o adresă, ci un act administrativ de autoritate, care în caz de refuz poate fi atacat în fața instanței de contencios administrativ (Curtea Supremă de Justiție – Decizia nr. 664/1996).

Speța a fost dată cu titlu exemplificativ, procedura actuală în ce privește atribuirea terenurilor din intravilan fiind modificată de disp. art 36 din legea nr. 18/1991 republicată.

h) Contractul de concesiune și natura sa juridică.

Concesiunea este un contract de natură juridică mixtă, prin care statul, județul, orașul sau comuna, în calitate de proprietari de bunuri cu regim juridic de drept public sau privat, aprobă scoaterea la licitație publică bunuri pe care dorește să le transfere, pe o perioadă determinată, unor persoane fizice sau juridice în schimbul unei redevențe cu drept de a le exploata și de a acționa pe riscul și răspunderea proprie.

Pentru astfel de cazuri, consiliile locale ca și cele județene, trebuie ca prin hotărâri să aprobe concesionarea bunurilor, stabilind data și locul ținerii licitației publice, precum și suma de la care se pornește licitația. Tot prin hotărâre trebuie să se stabilească liniile directoare care trebuie să se găsească în clauzele contractului de concesionare, potrivit specificului său și care devin obligatorii pentru concesionar.

În cele de mai sus ne-am referit la bunuri, dar concesionarea poate avea ca obiect servicii publice, precum și orice alte activități pe care le desfășoară statul sau autoritățile administrative locale.

De aceea, se susține că actul administrativ de concesiune are un caracter mixt pentru că are o parte dispozitivă diriguitoare și una cu caracter civil cu privire la redevență, durată, avantaje, care reprezintă expresia manifestării voinței părților contractante.

Actul administrativ inexistent, deosebirea față de cel nul :

actele administrative nule sau anulabile, posedă toate elementele necesare pentru a putea lua ființă, dar sunt nule din cauză că vin în contradicție cu anumite dispoziții legale și drept consecință, ele nu pot produce efecte juridice;

actele administrative considerate inexistente sunt lipsite de elementele de fapt necesare actului administrativ, fără de care actul administrativ nu poate fi conceput din punct de vedere logic (nu poți atribui cuiva o pasăre dintr-un pom). Teoretic, actul inexistent, încă nu s-a născut, nu a creat nimic nou, nu a modificat, nu a transmis și nu a desființat nici un raport juridic existent.

Actele administrative nule, prezintă toate elementele necesare și obligatorii până la constatarea nulității lor de către instanța competentă. Deasemenea, ele se bucură de prezumția de legalitate, fiind date în baza legii.

Actele inexistente se caracterizează prin aceea că ele nu au nici măcar o existență de fapt și cu atât mai mult una de drept, motiv pentru care neregularitatea lor nu se poate acoperi cu nimic. Aceste acte se apropie de cele care sunt emise cu încălcarea competenței materiale a organului respectiv care, de asemenea, nu pot produce efecte juridice.

j) Acte administrative care au ca obiect organizarea internă a autorității administrației publice locale de la comune și orașe și care se referă la :

alegerea din rândul consilierilor, a unuia sau a mai multor viceprimari – în raport de numărul stabilit de lege. O asemenea alegere poate avea loc și în cursul mandatului consiliului respectiv;

când aprobă, prin hotărâre, la propunerea primarului, organigrama și numărul personalului pentru aparatul propriu sau acea pentru aprobarea Regulamentului de organizare și funcționare a consiliului respectiv sau cel cu atribuțiile compartimentelor;

când aprobă organigrama regiilor autonome subordonate, a serviciilor publice, a regulamentelor de funcționare a acestora și multe altele precizate de prevederile legii privind atribuțiile consiliilor locale.

k) Acorduri, convenții și actele care se emit în virtutea lor, asimilate actelor administrative și supuse controlului de legalitate, dacă sunt încheiate de autoritățile administrației publice locale sau județene.

Această categorie de acte administrative a fost introdusă de Legea nr. 215/2001 – a administrației publice locale, care a abrogat Lege veche nr. 69/1991.

Astfel, prin art. 14 alin. 4 din această lege se prevede că „Acordurile sau convențiile încheiate de autoritățile administrației publice locale sau județene, care angajează și responsabilitatea lor ca părți în acestea, sunt supuse controlului de legalitate iar actele emise în virtutea respectivelor acorduri sau convenții, au în dreptul nostru intern valoarea juridică și același efecte ca și actele administrative, adoptate în conformitate cu prevederile prezentei legi”.

Lămuriri mai complete, privind astfel de acorduri sau convenții găsim în prevederile art.38 alin.2 lit. x și y din atribuțiile consiliilor locale, care precizează „consiliul local hotărăște, în condițiile legii, cooperarea sau asocierea cu persoane juridice române sau străine, cu organizații neguvernamentale și cu alți parteneri sociali în vederea finanțării și realizării în comun a unor acțiuni, lucrări, servicii sau proiecte de interes local”.

De asemenea, consiliile locale pot hotărî, în condițiile legii, cooperarea sau asocierea cu alte autorități ale administrației publice locale din țară sau străinătate, precum și aderarea la societăți naționale sau internaționale ale autorităților administrației publice locale, în vederea promovării unor interese comune.

Aceste categorii asimilate cu actele administrative trebuie să fie supuse și controlului de legalitate a prefectului și în cele din urmă și a instanțelor de contencios administrativ.

l) Caracteristicile actului administrativ.

Orice act administrativ poate fi caracterizat prin următoarele :

actul administrativ este principala formă juridică de activitate pe care trebuie să o desfășoare autoritățile administrației publice locale. Celelalte înscrisuri nu produc efecte juridice;

actul administrativ reprezintă o manifestare de voință unilaterală a autorității publice, chiar dacă este adoptat sau emis la cererea unei persoane, pentru că ea nu participă la completarea voinței autorității;

numai actul administrativ de voință unilaterală poate da naștere, modifica sau desființa un raport juridic administrativ existent. Deci numai acesta poate produce efectele juridice avute în vedere de autoritatea respectivă la adoptarea lui;

odată emis sau adoptat, actul administrativ, devine obligatoriu atât pentru cei la care se referă cât și pentru autoritatea care l-a adoptat sau emis, care are obligația de a-l respecta pe toată durata valabilității lui;

fiind dat în baza și executarea legii, actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate și ca atare poate fi pus în executate de îndată, fără altă formalitate, cu excepția celor normative care intră în vigoare numai după afișarea lor;

actul administrativ nu poate crea obligații pentru persoanele fizice sau juridice de a face sau de a nu face ceva, fără ca autoritatea locală să fie abilitată de lege în acest sens (consiliul județean de a stabili organigrame pentru consiliile locale);

conținutul actului administrativ trebuie să constea în prevederi cu caracter imperativ sau prohibitiv, sub formă de dispoziție, fie pozitivă, fie negativă și nu prin păreri sau aprecieri ale consilierilor;

la baza oricărui act administrativ trebuie să stea ca temei legal, o anumită lege sau alt act normativ bazat pe lege;

actul administrativ există numai atunci când el este concretizat în forma cerută de lege pentru fiecare categorie de autorități (hotărâri pentru consiliile locale, dispoziții pentru primari, ordine pentru prefect), pentru că numai așa se poate dovedi manifestarea de voință a autorității respective și numai așa se poate controla legalitatea actului respectiv, precum și punerea lui în executare;

actul administrativ trebuie să fie de actualitate, adoptarea sau emiterea lui trebuie să se bazeze numai pe legi sau acte normative aflate în vigoare la acea dată. El trebuie să se aplice numai situațiilor juridice care se nasc, se modifică sau de desființează numai după intrarea lor în vigoare, pentru că el poate produce efecte juridice numai pentru viitor;

numai prin actul administrativ, autoritatea administrației publice locale se poate manifesta ca un subiect special învestit cu atribuții ale puterii executive, pentru a crea raporturi de subordonare a persoanelor fizice și juridice;

este un act administrativ din oficiu, pentru că adoptarea lui se face de către autoritățile locale și județene „din oficiu” pe baza atribuțiilor stabilite de lege și al competenței materiale pentru fiecare autoritate. Îndeplinirea acestor atribuții nu este lăsată la aprecierea și îndemâna autorităților, ci ele trebuie duse la îndeplinire;

actul administrativ este independent pentru că trebuie respectat și de către organele de la nivele superioare, care nu îl pot modifica și nici anula și dacă a intrat în circuitul civil, el nu se transformă într-un act de altă natură din altă ramură de drept ci rămâne tot act administrativ supus controlului instanțelor de contencios administrativ;

în general, actele administrative sunt revocabile. Autoritatea care l-a adoptat sau emis oricând poate reveni asupra lui prin-un alt act administrativ – afară de cazul în care acest act a produs efecte juridice subsecvente în altă ramură de drept și când el poate fi numai anulat numai de către instanță;

actul administrativ este supus revizuirii din partea celui care l-a adoptat sau emis ori de câte ori este necesar. Prefectul, în îndeplinirea atribuțiilor sale de control al legalității, constată că actul este nelegal.Pe cale de consecință va solicita autorității respective să își revizuiască propriul act sau să-l revoce, pentru a nu se ajunge la faza contencioasă anulării.

actele administrative nu sunt, în principiu, retroactive, în sensul că în ele nu se pot înscrie prevederi care să se refere la situații vechi care au avut loc înainte de intrarea lor în vigoare. Efectele actului respectiv se aplică numai faptelor și situațiilor ivite după intrarea lor în vigoare;

actele administrative se pun în executare din oficiu. În acest sens, legea administrației publice prevede că organul de executare a hotărârilor adoptate de consiliu este primarul;

numai pentru actele administrative s-a instituit o procedură specială pe baza căreia aceste acte se pot ataca numai în fața instanțelor de contencios administrativ atunci când prin ele au fost încălcate prevederi legale sau au fost aduse vătămări în drepturi sau interese legitime, persoanelor fizice sau juridice;

numai în administrația publică există fapte asimilate cu actele administrative atunci când autoritatea refuză în mod nejustificat să recunoască unei persoane fizice sau juridice unele drepturi recunoscute de lege în favoarea lor sau când autoritatea nu răspunde petentului la o astfel de cerere în termen de 30 de zile de la data depunerii cererii, care să dea dreptul la acțiune în instanță, pentru recunoașterea drepturilor respective sau a intereselor legitime.

3.1 Condiții de valabilitate a actului administrativ.

Pentru a fi valid și a produce efectele juridice avute în vedere de organul care l-a adoptat sau emis, actul administrativ trebuie să îndeplinească cel puțin următoarele condiții :

să reprezinte o manifestare juridică de voință unilaterală a autorității care l-a adoptat ;

să fie adoptat sau emis de autoritate competentă administrativ (consiliul local, județean sau de primar) atât din punct de vedere material cât și teritorial ;

manifestarea de voință juridică a autorității să fie făcută cu intenția de a crea, modifica, transmite sau desființa un raport juridic de drept administrativ existent;

actul administrativ să fie adoptat sau emis în baza și în executarea unei legi de domeniu sau a unui alt act administrativ normativ emis în baza legii, prin care să se reglementeze relații sociale din acel domeniu;

actul administrativ să fie concretizat în forma și cu procedura prevăzute de lege pentru activitatea autorităților locale sau județene (hotărâre – consiliu, dispoziție- primarul);

conținutul actului să corespundă scopului urmărit de legiuitor prin legea pe care o aplică autoritatea respectivă prin actul adoptat și care să fie cuprinsă ca temei legal în preambulul hotărârii sau ale dispoziției;

adoptarea actului administrativ să fie pregătită anticipat și însoțită de referate, rapoarte, dări de seamă, acte de fundamentare, propuneri și avize cerute de lege, din care să rezulte necesitatea măsurilor preconizate;

hotărârea consiliului să fie adoptată în urma unor dezbateri a problemelor care au fost aprobate prin ordinea de zi de către consiliul respectiv;

hotărârea consiliului să se fi adoptat într-o ședință, convocată și organizată conform legii, cu respectarea principiului colegialității, care presupune o dezbatere publică a problemelor de la ordinea de zi și prin care se asigură un control reciproc;

manifestarea unilaterală de voință a autorității locale să reprezinte votul majorității membrilor consiliului;

prin hotărârea care se adoptă, consiliul local să nu aducă vătămări recunoscute de lege în favoarea persoanelor fizice sau juridice și nici să nu încalce

anumite dispoziții legale, nici chiar din alt domeniu de activitate.

De fapt, toate aceste condiții de care trebuie să se țină seama la adoptarea actelor administrative, nu sunt decât aspecte ale unei singure condiții, aceea ca actul administrativ să fie adoptat sau emis cu respectarea legilor atât ca procedură cât și competență materială sau teritorială. Depășirea competenței și adoptarea actelor administrative contrar scopului legii, nu sunt considerate doar vicii ale actului respectiv, ci numai ilegalități, care duc la anularea actului, deci la o muncă în zadar din partea organului și a tuturor celor care au contribuit direct sau indirect la adoptarea lui.

A adopta acte administrative nu este un privilegiu a consiliilor locale sau județene, ci un atribut stabilit de lege, care este obligatoriu, tocmai pentru a nu se ajunge la dizolvarea acestor autorități, bazată pe lipsa de activitate.

Actul administrativ nu este considerat unilateral, pentru că ar fi vorba de o singură persoană autorizată de lege să emită un asemenea act, așa cum este cazul primarului, ci pentru că consiliul local este o autoritate care lucrează colegial și care exprimă, în formele prevăzute de lege, o singură voință juridică care provine de la un singur organ legal constituit și deci nu voințe individuale ale consilierilor prezenți în ședințe. După cum se apreciază în doctrina de specialitate, în cazul actelor adoptate de organele colegiale, voințele tutror participanților se contopesc într-o singură voință juridică, a organului de la care emană actul.

3.2 Fazele procedurale prealabile, concomitente și posterioare actului.

1. Formele prealabile adoptării actului administrativ (ne referim la hotărâri) constau în diferite activități care premerg luării hotărârii de către autoritatea administrației publice locale, care nu produc singure nici un efect juridic și care pot fi :

avizele facultative, consultative și cele conforme, dacă legea le prevede. Dintre acestea, doar cele conform sunt obligatorii și care se caracterizează prin aceea că autoritatea este obligată să le ceară dar totodată să se și conformeze lor. În acest caz actul administrativ nu poate avea alt conținut care să fie contrar avizului respectiv dar că autoritatea respectivă poate să nu mai emită actul preconizat.

Pentru consiliile locale trebuie respectate prevederile art. 45 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, care prevede o interdicție de a se dezbate în ședința consiliului local probleme înscrise pe ordinea de zi dacă nu sunt însoțite de raportul de specialitate al compartimentului de resort din cadrul aparatului propriu al consiliului și de avizul comisiei de specialitate a consiliului. Din aceste prevederi se poate trage concluzia că ceea ce se numește aviz conform, care este obligatoriu, trebuie obținut înainte de a se înscrie problema respectivă pe ordinea de zi a ședinței.

acordul prealabil – care constă într-o manifestare de voință a unui organ determinat de lege, prin care își dă acordul la adoptarea sau emiterea unui alt act administrativ de către autoritatea competentă. Aceasta înseamnă că autoritatea publică nu poate hotărî fără aprobare. În realitate, acordul prealabil este asemănător cu avizul conform, pentru că și acesta este obligatoriu pentru autoritatea care intenționează să adopte un act administrativ în probleme pentru care legea cere un astfel de acord. În asemenea cazuri, efectul juridic se produce numai prin existența celor două voințe a două sau mai multe autorități. Ca exemplu am putea da hotărârea consiliului local cerută ca o condiție pentru emiterea ordinului prefectului în atribuirea terenului intravilan, proprietate de stat, proprietarilor locuințelor cumpărate;

tot ca forme procedurale sunt și anchetele sau cercetările care constau în investigații, informări, deplasări la fața locului pentru cunoașterea unor probleme ce urmează a fi soluționate prin actele administrative, dar care sunt asemănătoare cu avizele consultative;

2. Formele procedurale concomitente pot fi grupate cu toate procedurile care trebuie respectate în timpul ședințelor consiliilor locale și anume :

înaintea ședinței, prezentarea de către secretar a procesului-verbal din ședința anterioară și aprobarea lui de către consiliu;

alegerea președintelui de ședință, aprobarea ordinii de zi cu problemele și proiectele de hotărâri pregătite, așa cum s-a comunicat cu consilierii prin invitațiile făcute de secretar;

prezentarea materialelor respective de către cel care a avut inițiativa convocării ședinței consiliului, împreună cu avizele cerute de lege;

începerea și continuarea dezbaterilor pe probleme și pe proiectele de hotărâri, cu propunerile și eventual cu amendamentele considerate pentru completarea proiectelor de hotărâri;

votul consilierilor care trebuie să fie cel al majorității sau a celor două treimi pentru problemele pentru care legea cere acest cvorum și semnarea hotărârilor luate de către președinte și secretar sau de cei prevăzuți de lege;

3. În formele procedurale posterioare actului sunt cuprinse:

comunicarea actului administrativ individual cu persoanele interesate, pentru că până la această comunicare, actul respectiv nu devine obligatoriu și publicarea actelor administrative cu caracter general sau normativ, fie prin presă, fie prin afișarea în locurile publice pentru a fi cunoscut de către cetățenii unității administrativ – teritoriale în care își desfășoară activitatea consiliul respectiv.

Necesitatea publicării actelor normative sau de interes general, pornește de la principiul de drept că „nimeni nu se poate apăra în fața instanțelor de judecată cu necunoașterea legilor deci și a actelor administrative bazate pe lege”.

Dacă se pornește de la faptul că orice lege, atunci când instituie anumite forme procedurale, urmărește cam aceleași scopuri, trebuie reținut că pentru actele administrative este important pentru să se facă distincția între formele esențiale și cele neesențiale. Formele esențiale sunt întotdeauna stabilite de lege, pentru a se putea asigura legalitatea actelor administrative. De fapt și formele neesențiale sunt stabilite de lege, dar au ca rol numai stimularea operativității autorităților în rezolvarea problemelor care fac obiectul acesteia, dar aici actul administrativ este valabil și fără aceste forme. Așa de exemplu, semnarea hotărârii consiliului local a doua zi de către președintele de ședință nu are nici o influență negativă, pentru că este o formă neesențială.

În schimb, prevederile legii care obligă autoritatea administrației publice locale să lucreze în ședință în prezența majorității membrilor sau cu privire la votul legal în raport de importanța problemei care se dezbate, sunt condiții esențiale, pentru că de aceasta depinde însăși valabilitatea actului respectiv.

La fel, participarea la dezbateri și la vot a consilierului, care fie personal, fie prin soț sau soție, afin sau rude până la gradul al IV-lea care au interese patrimoniale în cauză, duce la anularea hotărârii care se va da. Deci este o condiție esențială ca un asemenea consilier să nu participe la ședință.

3.3 Revocarea actelor administrative.

Prin revocarea actelor administrative înțelegem acțiunea, prin care autoritatea administrației publice locale (consiliul) emitente, își desființează propriul său act administrativ.

În dreptul nostru există regula potrivit căreia actele administrative sunt revocabile, indiferent dacă este vorba de acte administrative individuale sau cu caracter normativ. Autoritatea emitentă poate revoca actul său atât pentru nelegalitate cât și pentru neoportunitatea lui.

Tot ca regulă generală este și aceea că autoritățile administrației publice de la nivelele superioare nu se pot substitui celor de la nivelele inferioare, care se bucură de principiul autonomiei locale și al descentralizării.

Principiul revocării actelor administrative de către autoritatea emitentă îl găsim în prevederile art. 5 din Legea nr. 29/1990 privind contenciosul administrativ. El era prevăzut și în art. 111 din Legea nr. 69/1991 – modificată, ca și în noua Lege a administrației publice locale nr. 215/2001, potrivit cărora, cei îndreptățiți de lege, persoane fizice și juridice, precum și prefectul înainte de a se adresa instanțelor de contencios administrativ, trebuie să solicite pe cale administrativă, autorității emitente a actului respectiv, să-și revizuiască actul emis și să-l revoce, tocmai pentru a intra în legalitate sau pentru a înlătura vătămarea drepturilor recunoscute de lege în favoarea unor persoane.

Revocarea unui act administrativ de către autoritatea administrativă emitentă trebuie făcută cu respectarea aceleiași proceduri care a fost folosită și la adoptarea sau emiterea lui, prin hotărâre sau dispoziție, după caz, cu votul majorității membrilor consiliului.

3.4 Excepții de la dreptul de revocare a actului administrativ.

Fosta Curtea Supremă de Justiție, devenită în prezent Înalta Curte de Casație și Justiție, în compunere mărită, reluând în discuție problema revocării actelor administrative, a statuat că nu întotdeauna se poate face revocarea acestora pentru că :

organizarea juridică a vieții sociale, impune în mod necesar și asigurarea unei stabilități a raporturilor juridice instituite de către organele competente administrative, pe baza normelor juridice în vigoare, motiv pentru care trebuie instituit și principiul irevocabilității actelor administrative, care au produs efecte juridice și în alte domenii de activitate, domenii de drept;

este inadmisibil, reține instanța supremă, ca autoritatea administrației publice emitentă a actului administrativ, să poată revoca actul său prin care acesta să desființeze situații juridice nou create prin acel act administrativ, care a intrat deja în circuitul civil;

în ipoteza în care actul administrativ a fost emis cu încălcarea unor norme imperative sau prohibitive dar a fost emis prin mijloace frauduloase sau ca rezultat al unui viciu – eroare, dol sau violență, iar organul emitent a constatat această situație, după ce actul administrativ a produs unele efecte juridice ca cele prin executarea lui, prin trecerea lui în alte ramuri de activitate, producând alte efecte juridice, calea legală stabilită de Înalta Curte, nu mai poate fi cea de revocare, ci numai cea de constatare a nulității de către instanța de contencios administrativ, lucru care poate fi cerut chiar de către autoritatea emitentă pentru că o astfel de situație nu poate rămâne cu efecte duble ( Curtea Supremă de Justiție – Decizia nr. 41/1992).

Din aceste precizări s-a tras concluzia, că ori de câte ori un raport de drept administrativ este dublat de un raport de drept civil, actul administrativ devine irevocabil. Că acest caracter îl au toate actele administrative individuale dacă de existența lor este condiționată valabilitatea unui raport juridic contractual civil.

De asemenea, actul administrativ normativ care creează situații juridice cu caracter general, pentru toți cetățenii sau pentru o parte din ei, nu poate fi atacat în fața instanței de contencios administrativ, decât de prefect, pentru că el nu poate produce vătămări a drepturilor individuale ale cetățenilor sau persoanelor juridice, garantate de lege și deci nu se pot plânge împotriva lui și deci nu se poate cere astfel autorității emitente să-l revoce.

Intrarea și ieșirea din vigoare a actelor administrative.

Actele administrative ale autorităților locale și județene intră în vigoare în mod distinct în raport de categoria lor.

cele individuale – intră în vigoare și produc efecte juridice obligatorii numai de la data comunicării lor celor interesați;

actele administrative normative sau cu caracter general, care nu se referă la o anumită persoană, intră în vigoare numai la data publicării într-un ziar local sau prin ducerea lor la cunoștința cetățenilor prin orice mijloace de publicitate. Potrivit prevederilor art. 50 alin. 2 din Legea nr. 215/2001, aducerea la cunoștința publică a actelor administrative cu caracter normativ trebuie făcută în termen de 5 zile, termen care curge de la data comunicării actului respectiv în mod oficial cu prefectului.

În unitățile administrativ – teritoriale în care cetățenii aparținând unei minorități naționale au o pondere de peste 20% din numărul locuitorilor, hotărârile cu caracter normativ se aduc la cunoștința publică și în limba minorităților respective, iar cele individuale se comunică, la cerere și în limba maternă a acestora.

În ceea ce privește ieșirea din vigoare a actelor administrative, aceasta se face pe mai multe căi :

prin revocarea actului de către organul care l-a adoptat sau care l-a emis (consiliu sau primar). Autoritatea administrativă locală își poate revoca actul atât pentru nelegalitate cât și pentru inoportunitate, pentru că cea mai grea problemă este aceea pentru autoritățile locale, de a alege, dintre diferitele măsuri posibile, în adoptarea unei hotărâri, pe cea adecvată condițiilor concrete ale vieții sociale din cadrul unităților administrativ – teritoriale în care își desfășoară activitatea;

printr-un fapt juridic, căruia legea îi recunoaște acest efect, așa cum ar fi moartea unei persoane în favoarea căreia s-a emis actul sau cum ar fi prescripția extinctivă, care duce la pierderea dreptului născut din actul juridic;

printr-un alt act administrativ, care reglementează aceeași problemă dar în mod diferit;

prin abrogarea actului administrativ anterior, care poate fi făcută prin două modalități : expresă – atunci când în noul act administrativ se prevede în mod expres abrogarea actului administrativ anterior și abrogarea tacită – care are loc atunci când noul act administrativ al aceluiași organ nu prevede abrogarea vechiului act administrativ, dar reglementează altfel aceeași problemă, ca și atunci când nu se referă la un anume act administrativ, dar prevede în mod expres că „dispozițiile contrarii prezentului act, sunt și rămân abrogate”, situație care la aplicarea lor trebuie avute în vedere care anume din vechiul act sunt contrare noului act și deci care nu se mai aplică și restul care încă rămân în vigoare;

prin ajungerea la termen a actului administrativ temporar, care iese din vigoare tot la voința autorității care l-a emis, manifestată încă de la data adoptării lui. Așa pot fi considerate hotărârile consiliilor locale prin care se aprobă bugetul anual local.

prin anularea actului administrativ, care în prezent se poate dispune de către instanțele de contencios administrativ, la cererea persoanelor juridice sau fizice, fie la acțiunea prefectului. Anularea se poate dispune și de organele ierarhic superioare.

prin realizarea obiectivului stabilit prin actul administrativ. Se știe că și autorizarea pentru construirea unei locuințe sau pentru demolarea ei, este act administrativ. Deci, dacă obiectivul prevăzut în autorizație a fost realizat, actul administrativ a ieșit din vigoare.

3.5 Cazurile de dizolvare a consiliilor locale

Potrivi legii administrației publice locale, prezența consilierilor la ședințe, forma principală de lucru, este obligatorie. În cazul în care un consilier absentează de două ori consecutiv, fără motive temeinice, el poate fi sancționat în condițiile Regulamentului de funcționare a consiliului. În acest sens, Regulamentul cadru orientativ prevede că un consilier nu poate lipsi de la ședințele consiliului fără motive temeinice, altfel el riscă să fie sancționat.

În atare situație, consiliul poate hotărî cu două treimi din numărul membrilor săi aplicarea următoarelor sancțiuni consilierilor care în exercitarea mandatului au săvârșit abateri de la prevederile legii sau ale regulamentului propriu și anume : un avertisment, însoțit de eliminarea din sala de ședințe, poate fi revocat din funcția încredințată de consiliu, cum ar fi cea de președinte sau de secretar al unei comisii de specialitate.

De asemenea, și președintele de ședință are posibilitatea de a sancționa pe consilier prin chemarea și retragerea cuvântului, dacă acesta se abate de la problemele puse în dezbaterea consiliului.

Legile administrației publice locale prevăd și cazuri de dizolvare a consiliilor locale atunci când sunt întrunite unele condiții cerute de lege privind lipsa de activitate a acestora. Astfel, Legea nr. 69/1991 consacră trei situații când consiliul local se dizolvă de drept :

în cazul în care consiliul nu se întrunește timp de trei luni consecutiv;

când nu a adoptat nici o hotărâre în trei ședințe ordinare consecutive;

când numărul consilierilor s-a redus sub jumătate și consiliul nu se poate completa cu supleanți;

Sigur că nu poate fi vorba de dizolvarea de drept a consiliului atunci când neîntrunirea consiliului se datorează unor cauze de forță majoră sau din alte cauze de forță majoră sau din alte cauze obiective.

Dizolvarea de drept a consiliului, după prevederile acestei legi, trebuia comunicată, prefectului, de către primar care, la rândul său, va lua act de dizolvarea consiliului local prin ordin și apoi va propune Guvernului organizarea de noi alegeri pentru un nou consiliu – după expirarea termenului de 10 zile în care cei nemulțumiți dintre consilieri aveau dreptul să atace actul prefectului.

Actuala Lege a administrației publice locale nr. 215/2001, completează aceste prevederi, în sensul că aceste situații pot fi comunicate prefectului atât de primar, cât și de viceprimar, iar în lipsa acestora și de secretar, precum și faptul că în astfel de cazuri nu se mai efectuează procedura prealabilă față de ordinul prefectului, iar introducerea acțiunii suspendă executarea măsurii de dizolvare a consiliului. De asemenea, legea prevede că hotărârea primei instanțe este definitivă și irevocabilă.

În această situație, legea prevede că propunerea prefectului pentru stabilirea datei noilor alegeri se poate face numai după rămânerea definitivă și irevocabilă a hotărârii judecătorești prin care s-a respins acțiunea împotriva ordinului prefectului.

Prin noua lege – privind administrația publică locală a fost modificat criteriul stabilit de art. 33 din legea veche, potrivit căruia consiliul local putea fi dizolvat prin Hotărâre de Guvern, dacă acesta ar fi adoptat hotărâri repetate care să fi fost anulate de către instanța de judecată pentru motivul că ar fi contravenit intereselor generale ale statului sau dacă au încălcat Constituția și legile țării. În noua formulare prevăzută de art. 57, consiliul local poate fi dizolvat doar dacă a adoptat într-un interval de 6 luni, cel puțin trei hotărâri care au fost anulate de instanțele de contencios administrativ, prin hotărâri judecătorești rămase definitive și irevocabile.

Cu toate că legea nu o spune, totuși o astfel de situație care duce la dizolvarea unui consiliu local, trebuie considerată ca o sancțiune, care se aplică ori de câte ori se realizează aceste condiții cumulative prevăzute de text, numai că norma juridică având caracter dispozitiv – consiliul poate fi dizolvat – aprecierea privind aplicarea acestei sancțiuni revine atât prefectului, care face propunerea dizolvării, cât și Guvernului, care dispune. Noua lege nu mai precizează motivele ce trebuie avute în vedere la anularea hotărârilor consiliului, aceasta fiind treaba instanței de judecată. În prezent este suficient dacă cele trei sau mai multe hotărâri ale consiliului local respectiv au fost anulate de instanța de contencios administrativ prin hotărâri rămase definitive și irevocabile.

Hotărârea de dizolvare a consiliului local trebuie să fie a Guvernului la propunerea prefectului, care trebuie să aibă la baza hotărârile judecătorești definitive și irevocabile pentru anularea a cel puțin trei hotărâri adoptate de consiliu și care să fie publicată în Monitorul Oficial. Hotărârea Guvernului poate fi atacată în instanța de contencios administrativ competentă, de oricare dintre consilieri, în termen de 10 zile de la publicarea ei în Monitorul Oficial. În acest caz procedura prealabilă prevăzută de lege nu se mai efectuează iar introducerea acțiunii în instanța de judecată suspendă executarea măsurii de dizolvare a consiliului local.

Data pentru organizarea de alegeri pentru noul consiliu se stabilește de către Guvern, la propunerea prefectului, în termen de 30 de zile. Acest termen curge diferit după cum hotărârea Guvernului a fost sau nu atacată în instanță.

Dacă hotărârea nu a fost atacată de consilieri, cele 30 de zile curg de la data expirării termenului de 10 zile cât este stabilită de lege pentru ca hotărârea Guvernului să poată fi atacată în instanță. În cazul în care consilierii au atacat hotărârea de dizolvare a consiliului, termenul de 30 de zile pentru stabilirea datei alegerilor pentru noul consiliu curge de la data la care hotărârea judecătorească a rămas definitivă și irevocabilă, prin care s-a respins acțiunea consilierilor. În cazul în care Guvernul nu împărtășește propunerile prefectului și nu adoptă hotărâre pentru dizolvarea consiliului, consiliul existent rămâne în funcție.

Până la constituirea noului consiliu local, primarul, viceprimarul sau, în absența lor, secretarul rezolvă problemele curente conform competențelor lor.

3.6 Primarul ca autoritate a administrației publice locale, cu atribuții executive, caracterizare si calități

Primarul, potrivit legislației actuale, este o autoritate executivă locală ca subiect de drept administrativ, cu drepturi și obligații, pe care le exercită în vederea realizării treburilor publice locale.

Noțiunea de primar nu este o invenție a legislației actuale, pentru că și în perioada interbelică, în toate comunele rurale și urbane care erau de mai multe feluri, primarul era pe primul loc între autoritățile administrative locale , doar că primarul era numit în raport de importanța comunelor de către diferite organisme ierarhic superioare pornind de la prefect și terminând cu decretul emis la propunerea ministrului afacerilor interne.

A urmat apoi perioada de după 1948, când au fost înființate consiliile populare ca autorități de putere și comitetele executive ale acestora ca autorități administrative cu președinți în fruntea lor.

Abia Legea nr. 69/1991 – privind administrația publică locală, urmată de Legea nr. 215/2001, au optat pentru alegerea primarului, la fel ca și consilierii locali, direct de către locuitorii comunităților locale, indiferent dacă este vorba de mediul rural sau urban.

Mandatul primarului este de 4 ani și durează de la depunerea jurământului în fața consiliului local până la depunerea jurământului de către primarul nou ales.

Primarul îndeplinește activități executiv – dispozitive ale administrației publice locale în limitele relațiilor sociale reglementate de atribuțiile principale stabilite în favoarea sa de legea organică, de aceea el participă în raporturile juridice care se nasc între el și cei administrați, atât în nume propriu cât și ca purtător al autorității de stat și mai ales al colectivității locale.

Drepturile și obligațiile primarului, rezultate din atribuțiile stabilite de lege, nu sunt simple facultăți sau posibilități, lăsate la aprecierea sa, ci constituie însăși competența sa obligatorie de a o exercita, deci însuși conținutul activității, pentru care a fost creat. Ca primar, el nu poate depăși nici limitele hotărârilor consiliului, pe care are obligația să le ducă la îndeplinire și nici limitele legilor pe care este obligat să le pună în executare în raport de specificul unității administrativ – teritoriale în care a fost ales.

În activitatea sa de punere în executare a hotărârilor consiliului local, dacă se constată că o hotărâre este nelegală, primarul are obligația de a sesiza de îndată pe prefect, pentru a lua măsuri pentru anularea ei de către instanță.

Pentru a-și putea exercita funcția sa, primarul are la dispoziție mijloace materiale și financiare, precum și umane (serviciile publice și funcționarii).

Primarul este acela care are dreptul de a reprezenta comuna sau orașul în relațiile cu persoanele juridice și fizice române și străine, precum și în justiție. De asemenea, primarul exercită drepturile și obligațiile ce revin comunei sau orașului în calitate de persoane juridice, dar are și capacitatea juridică de drept public pentru a realiza problemele de interes public din unitatea administrativă în care funcționează.

Orice măsură luată de primar trebuie să fie concretizată într-o dispoziție – care este actul de putere prin care primarul își exercită atribuțiile și care trebuie să fie strict încadrată în competențele materiale, teritoriale, personale, temporare, în cadrul legilor pe care le aplică în raport de domeniul respectiv, precum și în raport de lege, altfel ele nu vor produce efectul juridic pe care l-au avut în vedere la emiterea dispoziției, ba mai mult, actul respectiv este lovit de nulitate și ca atare nu poate fi pus în executare, dar în schimb el poate atrage răspunderea stabilită de lege.

Pe baza atribuțiilor cu care este înzestrat, se oferă primarului o independență față de consiliul local și o calitate oficială, care presupune că el poate să își desfășoare activitatea atât la cerere cât și din oficiu. Pentru atribuțiile sale stabilite de lege, primarul este titularul competenței și dacă activitățile au fost delegate altor persoane, acestea nu pot să hotărască în numele lor ci numai în numele primarului.

Pe baza acestei caracterizări generale se poate susține că : primarul este o instituție juridică cu trăsături caracteristice proprii unei autorități ale administrației publice locale cu caracter de execuție și unipersonale, care reprezintă comuna sau orașul, în calitate de persoană juridică, dar cu acte administrative individuale sau și cu acte normative, în fața persoanelor fizice și juridice și în fața instanței de drept comun sau de contencios administrativ.

Pentru primar sunt proceduri separate atât pentru alegere cât și pentru validarea mandatelor lui, care nu se face de către comisia constituită de consiliu ci de un judecător desemnat de președintele judecătoriei.

Deosebirea față de autoritatea locală colegială a consiliului local se constată și din calitățile pe care le are primarul – rezultate din atribuțiile pe care trebuie să le îndeplinească și anume :

în calitate de persoană aleasă

Legislația actuală, în vigoare, privind administrația publică locală, a optat pentru alegerea primarului, ca și a consilierilor locali, direct de comunitatea locală cu drept de vot, indiferent dacă este vorba de mediul rural sau urban și a stabilit și cazurile de incapacitate față de alte funcții. Ca atare, pe lângă consiliul local, o altă autoritate locală, una de execuție, își desfășoară activitatea în fiecare comună sau oraș.

Deci, primarul este persoana care a candidat și a fost aleasă în funcție raportat la numărul mai mare de voturi exprimate de către locuitorii unităților administrativ – teritoriale, pe baza votului universal, direct, secret și liber exprimat, în condițiile Legii privind alegerea organelor administrației publice locale și a depunerii jurământului în fața consiliului local ca autoritate executivă.

Pentru primari, candidaturile se propun de către partidele sau alianțele politice, dar se pot depune și candidaturi independente.

Pentru alegerea primarului, fiecare comună, oraș, municipiu sau sectoarele Municipiului București se constituie ca circumscripții electorale, cu un anumit număr stabilit de prefect. Propunerile de candidați se fac pe circumscripții electorale și se depun la biroul electoral de circumscripție, cu 30 de zile înainte de data alegerilor. Propunerile trebuie să fie însoțite de declarațiile de acceptare a candidaturii. Pentru candidații independenți trebuie depusă și o listă a susținătorilor candidaturii, care trebuie să cuprindă cel puțin 150 de persoane cu drept de vot.

Când alegerile de consilier și primari se fac deodată, candidaturile de primari se depun separat și după expirarea termenului prevăzut de lege, ele vor fi făcute publice prin presă și orice alte mijloace de informare în masă, pe cheltuiala lor.

După exercitarea dreptului de vot și după numărătoarea voturilor, secțiile de votare încheie procesul – verbal cu rezultatul numărului de voturi, pentru fiecare candidat, care se vor trimite la biroul circumscripțiilor electorale, care stabilește candidatul care a obținut numărul cel mai mare de voturi pentru comuna sau orașul respectiv. Biroul electoral de circumscripție va elibera certificatul doveditor al alegerii primarului.

Spre deosebire de consilier, pe care îi va valida comisia de validare la sediul consiliului, pentru primar – validarea mandatului se va face în camera de consiliu a judecătoriei, de către un judecător delegat de președintele judecătoriei, pe raza căreia este arondată comuna sau orașul respectiv.

Rezultatul validării mandatului de primar se comunică prefectului și se aduce la cunoștința consiliului local în ședința de constituire, sau într-o ședință extraordinară, de către un delegat al președintelui judecătoriei, după care primarul trebuie să depună jurământul prevăzut de lege în fața consiliului. Primarul care refuză depunerea jurământului este considerat demisionat de drept, împotriva căruia nu mai sunt alte căi de atac și deci urmează a se organiza noi alegeri de primar. Numai în cazul în care judecătorul a invalidat mandatul de primar, acesta are dreptul de a se adresa instanței de contencios administrativ pentru anularea acestei măsuri.

b) în calitate de reprezentant al statului

Pe lângă calitatea de a fi autoritate administrativă locală de execuție, primarul trebuie să mai îndeplinească și unele atribuții ale statului ca reprezentant al său. Astfel, odată cu modificarea art. 43 din Legea nr. 69/1991 prin Ordonanța de urgență nr. 107/1999, preluată și de Legea nr. 215/2001, primarul este considerat și reprezentant al statului atunci când :

exercită atribuții de stare civilă și de autoritate tutelară;

realizează sarcinile ce-i revin din actele normative referitoare la recensământ. Dacă legea nu le fixează, înseamnă că este vorba de toate categoriile de recensământ.

activitățile care se referă la organizarea și desfășurarea alegerilor. Prevederea generală cuprinde atât alegerile locale, generale, precum și cele parțiale;

atunci când va trebui să realizeze alte atribuții stabilite în legile speciale;

Cu toate că aceste prevederi sunt cu caracter general, totuși primarii au obligația să exercite astfel de atribuții numai în raza de activitate a comunelor sau orașelor în care au fost aleși. Deci, în astfel de probleme, primarul nu este numai în serviciul colectivității, activitate pe care nu o poate întrerupe, ci și în serviciul statului. Această calitate, precizată de lege, este dată primarului de înseși atributele care exprimă cu prioritate un interes național, chiar dacă ele cuprind și interese locale.

În executarea acestor atribuții, în care primarul acționează ca reprezentant al statului, între ele și autoritățile de profil ale statului se statornicesc și raporturi de subordonare, primarul având obligația de a executa toate măsurile stabilite de organele de specialitate ale statului în acest domenii. Pentru îndeplinirea acestor sarcini, primarul poate solicita, prin intermediul prefectului, sprijinul șefilor serviciilor publice descentralizate, pentru activitățile pe care nu le poate realiza prin aparatul propriu.

Pentru că aceste probleme exprimă prioritate de interes național și deci nu pot fi lăsate numai pe seama aprecierii primarilor, legiuitorul a stabilit și măsuri de constrângere administrativă împotriva primarilor care refuză îndeplinirea unor astfel de atribuții. Astfel, dacă primarul nu îndeplinește sarcinile în care acționează ca reprezentant al statului acestuia îi sânt aplicabile dispozițiile prevăzute de art.41 din O.U.G. 22/1997.Această chestiune a fost dată cu titlu enunțiativ dispozițiile prezentei fiind respinse de către Curtea Constituțională prin Decizia nr.83/1998.

De fapt, această reglementare exprimă zona de interferență a intereselor generale ale țării cu cele colective locale, dar cere să asigure buna funcționare și a statului și a administrației publice locale.

c) ca autoritate administrativă de execuție

Din prevederile Legilor administrației publice locale, atât vechea lege nr. 69/1991 cât și Legea nr. 215/2001, rezultă că singura autoritate a administrației publice locale executivă este primarul care are competența de a aplica hotărârile consiliului local legile în vigoare.

În acest sens art. 44 din Legea nr. 69/1991, preluat de noua lege în art. 68, prevede că primarul este acela care trebuie să asigure respectarea drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor, a prevederilor Constituției precum și punerea în aplicare a legilor, a decretelor Președintelui României, a hotărârilor și ordonanțelor Guvernului, să dispună măsurile necesare, să acorde sprijin pentru aplicarea ordinelor și instrucțiunilor cu caracter normativ ale ministerelor și celorlalte conduceri ale autorităților administrației publice centrale, precum și ale hotărârilor consiliului județean – date în baza legii.

De asemenea, precizează legea, primarul trebuie să asigure aducerea la îndeplinire a hotărârilor consiliului local. Această prevedere nu este de natură să subordoneze pe primar consiliului local, pentru că subordonarea a fost desființată în mod expres prin legea administrației publice locale – ca lege organică. Obligația primarului de a duce la îndeplinire hotărârile consiliului local este una rezultată din lege și din caracterul de organ executoriu din cadrul administrației publice locale.

Această obligație trebuie privită în coroborare cu prevederile art. 91 din legea cadru, potrivit cărora, primaru,l împreună cu viceprimarul, secretarul și aparatul propriu de specialitate al consiliului local, constituie o structură funcțională cu activitate permanentă, denumită „primăria comunei sau orașului”, care are ca atribuții ducerea la îndeplinire a hotărârilor consiliului local și a dispozițiilor primarului – în soluționarea problemelor curente ale colectivității locale.

Așadar, în prezent primarul nu mai este singura persoană care trebuie să se ocupe de rezolvarea acestor probleme, ci însăși primăria, ca entitate juridică , compusă din mai multe persoane, dintre care trei cu funcții de conducere la nivelul unității administrativ – teritoriale. În această situație, primarul trebuie doar să organizeze aceste activități și să repartizeze sarcinile pe aparatul propriu.

Legea nu prevede ce procedură trebuie folosită în activitatea primăriei, dar din moment ce ea este compusă din mai multe persoane, trebuie să lucreze după regulile autorităților colegiale, cu aplicarea principiului autonomiei locale, care este administrativă și financiară.

d) ca organ de delegare de atribuții

Atribuțiile stabilite de lege pentru primar, prin art. 44 din Legea nr. 69/1991, sunt preluate de noua lege, care mai adaugă încă două privind :

asigurarea repartizării locuințelor sociale, pe baza unei hotărâri a consiliului local și

luarea măsurilor necesare pentru controlul depozitării deșeurilor menajere, industriale sau de orice fel, asigurarea igienizării malurilor cursurilor de apă din raza comunei sau orașului, precum și pentru decolmatarea văilor locale, a podețelor, pentru asigurarea scurgerii apelor.

Legiuitorul a considerat că pentru ducerea lor la îndeplinire este nevoie de contribuția mai multor persoane cu funcții de conducere din cadrul unităților administrativ teritoriale și astfel a prevăzut, pentru primar, dreptul de a delega unele atribuții altor persoane.

Legiuitorul a avut în vedere transferarea unor atribuții ale primarului către viceprimar, pentru că acesta are un statut juridic care se apropie de cel al primarului, fiind ajutorul lui. Fiind ales dintre consilieri, viceprimarul este și el un ales local.

Delegarea atribuțiilor se face, de către primar, prin dispoziție scrisă care trebuie emisă la începutul mandatului, în termen de 30 de zile de la validarea mandatului.

Legea stabilește care dintre atribuțiile primarului pot fi delegate viceprimarului și care secretarului sau altor funcționari, precum și cele pe care nu le poate delega și care constituie atribuțiile în care primarul trebuie să acționeze ca persoană cu calitate de autoritate locală executivă.

Prima categorie de atribuții, pe care primarul este obligat să le delege viceprimarului, care nu pot fi refuzate și nici contestate sunt :

să îndrume și să supravegheze activitatea gardienilor publici, în conformitate cu angajamentul acestora prin contract;

să controleze igiena și salubritatea locurilor publice și a produselor alimentare puse în vânzare către populație, cu sprijinul serviciilor de specialitate;

să asigure repartizarea locuințelor sociale, pe baza hotărârilor consiliului local;

să exercite controlul asupra activității în târguri, oboare, piețe, locuri și parcuri de distracție și să ia măsuri pentru buna funcționare a acestora;

să răspundă de inventarierea și administrarea bunurilor care aparțin domeniului public și privat al comunei sau orașului;

să organizeze evidența lucrărilor de construcții din localități și să pună la dispoziția autorităților publice centrale rezultatele acestor evidențe;

să ia măsuri pentru controlul depozitării deșeurilor menajere, industriale sau de orice alt fel, pentru a asigura igienizarea malurilor cursurilor de apă ale comunei sau orașului, precum și pentru decolmatarea văilor locale și a podețelor, pentru scurgerea apelor mari;

Pentru orașele reședințe de județ, unde sunt aleși câte 2 viceprimari, aceste atribuții vor fi împărțite între aceștia prin dispoziție scrisă.

Atribuțiile de ofițer de stare civilă pot fi delegate de primar viceprimarului sau secretarului sau, după caz, altor funcționari cu competență în acest domeniu, potrivit legii.

Celelalte atribuții ce revin primarului nu mai pot fi delegate.

Din modul de redactare a art. 70 din noua lege, care a preluat atribuțiile primarului din art. 44 din legea anterioară, se impun două precizări :

delegarea de atribuții viceprimarului este o obligație a primarului și nu o facultate, întrucât legea folosește prevederea sub formă imperativă;

în cazul atribuțiilor de ofițer de stare civilă, primarul o poate delega, dar o poate reține și pentru el.

Este important de reținut că persoanele delegate exercită atribuțiile care le-au fost delegate, întocmesc și semnează actele, în numele primarului – care este titularul lor.

e) primarul ca organ de decizie

În exercitarea atribuțiilor sale, primarul, în calitate de autoritate executivă a administrației publice locale, trebuie să emită acte de putere care devin executorii – pentru cele cu caracter normativ, după ce sunt aduse la cunoștința publică iar cele individuale, după ce au fost comunicate persoanelor interesate. Aducerea la cunoștința publică a dispozițiilor primarului, care sunt cu caracter normativ, trebuie făcută în termen de 5 zile de la data comunicării lor în mod oficial prefectului. Dispozițiile primarului trebuie să fie semnate și contrasemnate pentru legalitate de către secretar, care le și comunică prefectului cel mai târziu în 10 zile de la data emiterii lor. Ca și pentru hotărârile consiliului, secretarul nu va contrasemna dacă consideră că acestea sunt nelegale sau că prin ele se depășesc competențele primarului în raport de atribuțiile stabilite de lege. În astfel de cazuri, secretarul va expune primarului opinia sa motivată care va fi comunicată prefectului împreună cu observații privind nelegalitatea lor. Aceste obiecții vor fi înregistrate și în registrul special destinat acestui scop.

Această calitate, de organ de decizie, rezultă și din atribuțiile primarului care nu pot fi delegate, dar în realizarea cărora trebuie să emită acte administrative cum sunt :

exercitarea funcției de ordonator de credite principal;

să ia măsuri pentru prevenirea și limitarea urmărilor catastrofelor, calamităților, incendiilor, epidemiilor, epizotiilor, împreună cu organele de specialitate ale statului. În acest sens poate mobiliza populația, agenții economici și instituțiile publice ale comunei sau orașului. În astfel de situații se poate avansa ideea că primarul poate emite dispoziții cu caracter normativ, pentru că numai pe această cale se pot stabili măsurile necesare, cu forța normei, care să constituie obligații pentru populație, agenții economici și instituții publice.

să asigure ordinea publică și liniștea locuitorilor, prin intermediul poliției, al jandarmeriei, al gardienilor publici, al pompierilor și al unităților de protecție civilă, care au obligația să răspundă solicitărilor sale, în condițiile legii;

să ia măsurile prevăzute de lege cu privire la desfășurarea adunărilor publice;

să ia măsuri pentru interzicerea sau suspendarea spectacolelor, a reprezentanților sau altor manifestări publice, care contravin ordinii de drept, ori atentează la bunele moravuri, la ordinea și liniștea publică;

să ia măsuri pentru prevenirea și combaterea pericolelor cauzate de animale;

să ia măsuri pentru eliberarea planului urbanistic general al localității și să-l supună spre aprobare consiliului local și să ia măsuri pentru respectarea lui și a planurilor urbanistice zonale și de detaliu;

să emită avize, acorduri și autorizațiile date în competența sa prin lege;

primarul îndeplinește și alte atribuții prevăzute de lege sau de alte acte normative, precum și unele însărcinări date de consiliul local, în care de asemenea, poate emite dispoziții;

Pentru ducerea la îndeplinire a acestor atribuții, primarul are obligația de a emite dispoziții cu caracter normativ fie pentru întreprinderea unor acțiuni în folosul comunității, fie pentru interzicerea unora.

Dispozițiile fiind acte administrative, cel care le-a emis, poate să le și revoce atunci când constată că prin ele au fost lezate unele drepturi sau interese legitime ale persoanelor fizice și juridice recunoscute de lege sau dacă ele au fost date cu încălcarea unor prevederi legale sau a altor acte normative bazate pe lege.

Și pentru primar, refuzul nejustificat de a rezolva o cerere privitoare la un drept recunoscut de lege, ca și nerezolvarea unei asemenea cereri în termenul legal de 30 de zile, sunt considerate acte administrative ilegale, care atrag răspunderea primarului, în condițiile legii, în fața instanțelor de contencios administrativ.

Ca subiect de drept administrativ, precum și de reprezentant al persoanei juridice (comună, oraș), primarul își îndeplinește atribuțiile și își desfășoară activitatea prin acte juridice, fapte materiale sau prin operațiuni cu caracter material tehnic reprezentând persoana juridică. Primarul încheie și acte patrimoniale bilaterale, ca gestionar al bunurilor încheie contracte de gestiune cu formă bilaterală, pentru că ele reprezintă două manifestări de voință pentru a putea produce efectele prevăzute de lege, dar care sunt obligatorii numai între părțile contractante.

Actele juridice emise de primar, în calitatea sa de autoritate administrativă publică, exprimă o voință unilaterală, care produce efecte juridice cu caracter de actualitate, obligatorie pe întreg teritoriul comunei sau orașului – executarea lor fiind asigurată prin exercitarea forței publice de către autoritățile statului.

Așa cum s-a mai spus, primarul realizează activitatea de executare prin acte materiale sau operațiuni cu caracter material tehnic, care se concretizează prin aceea că produc efecte juridice numai împreună cu actul de bază. Ele au scop de acte pregătitoare pentru actele administrative. Acestea pot fi avize, rapoarte, aprobări, procese – verbale și actele de executare a actelor administrative..

Potrivit Legii nr. 69/1991, dispozițiile primarului cu caracter normativ, se aduceau la cunoștința publică și în limba minorităților naționale, dacă acestea aveau o pondere însemnată în comunele sau orașele respective. Noua lege vine și precizează că această pondere a cetățenilor aparținând unei minorități naționale, trebuie să fie de peste 20% din numărul locuitorilor din unitatea administrativ – teritorială respectivă.

Cât privește dispozițiile cu caracter individual, acestea se comunică în limba maternă a acestei minorități numai la cerere.

f) primarul ca organ de stare civilă și autoritate tutelară

În legătură cu aceste atribuții, legea atribuie primarului obligația de a conduce serviciile publice locale din cadrul aparatului propriu și de a asigura funcționarea serviciilor de stare civilă și de autoritate tutelară, precum și de a îndeplini funcția de ofițer de stare civilă. Conducerea serviciilor publice locale presupune, din partea primarului, o preocupare internă și constantă pentru diagnosticarea și prognozarea activităților acestora, precum și controlul riguros al modului cum se îndeplinesc atribuțiile serviciilor de către personalul acestora.

În calitate de ofițer de stare civilă, primarul înfăptuiește una dintre cele mai însemnate activități ale statului și anume realizarea și urmărirea stării civile a persoanei de la naștere și până la deces. În legătură cu acestea, la consiliile locale, trebuie înregistrate în registrele de stare civilă actele și faptele de stare civilă. Sigur că operațiunile de stare civilă în registre se fac de funcționarii publici numiți pe posturile respective, dar se consideră că toate operațiunile se fac sub conducerea directă a primarului, în calitate de ofițer de stare civilă.

În registrele de stare civilă, se înregistrează separat, nașterile, căsătoriile și decesele, iar prin mențiuni pe actele de stare civilă se înregistrează recunoașterea și stabilirea filiației, a adopției, a divorțului, schimbarea numelui sau a prenumelui.

Tot în registrul de nașteri se va înregistra și copilul găsit din părinți necunoscuți, pe baza dispoziției primarului, în calitate de autoritate tutelară, după ce se întocmesc toate actele de către cei competenți și se va stabili vârsta aproximativă a acestuia.

Ca organ de autoritate tutelară, primarul trebuie să îndeplinească atribuții specifice acestei activități, prin numirea, prin acte administrative de tutori și curatori, instituții care aparțin atât dreptul familiei cât și dreptul administrativ.

Potrivit prevederilor art. 113 din Codul Familiei, ori de câte ori copilul este lipsit de îngrijirea ambilor părinți, fie că sunt morți, necunoscuți, decăzuți din drepturile părintești sau puși sub interdicție, dispăruți sau declarați morți, precum și atunci când s-a desfăcut adopția, dacă instanța a dispus instituirea tutelei, primarul are obligația, după ce ia cunoștință de o asemenea stare de fapt pentru un copil, să dispună instituirea tutelei și numirea unui tutore, care nu poate refuza legal primirea ei. Dispoziția de numire a tutorelui, se comunică acestuia și se afișează la consiliul local respectiv de la domiciliul minorului. Anual, la primirea dării de seamă asupra modului cum a fost îngrijit copilului și la administrarea bunurilor acestuia, primarul, tot prin act administrativ, va trebui să dea descărcare tutorelui pentru anul respectiv.

La încetarea tutelei, primarul trebuie să emită actul respectiv corespunzător, iar bunurile care aparțin celui pus sub tutelă trebuie restituite acestuia dacă a împlinit vârsta majoratului sau dacă este cazul numai de înlocuire a tutorelui, trebuie predate noului tutore.

În legătură cu instituirea curatelei, trebuie făcută distincția între curatele – pentru protejarea persoanelor majore, pentru care curatela se instituie, de regulă, numai la cererea acestora și are caracter de administrare și cele pentru care curatela se instituie din oficiu.

La cererea persoanelor interesate, instituirea curatelei are loc atunci când :

din cauza bătrâneții, a unei boli sau a unei infirmități fizice, o persoană, deși capabilă, nu poate să-și administreze bunurile personal sau să-și apere interesele în condiții mulțumitoare și din motive temeinice nu-și poate numi un reprezentat;

dacă, din cauza bolii sau din alte motive o persoană, deși capabilă, nu poate nici personal și nici prin reprezentant, să-și ia măsurile necesare, în cazuri a căror rezolvare nu suferă amânare;

dacă persoana, fiind obligată să lipsească vreme îndelungată de la domiciliul său, nu a lăsat nici un mandatar general.

În aceste cazuri, se aplică pentru curator regulile de la mandat, acesta urmând să răspundă pentru faptele sale în fața persoanei tutelare a drepturilor, precum și atunci când o persoană a dispărut, fără a se cunoaște date despre ea și nu a lăsat un mandatar general.

În apărarea intereselor minorului, primarul trebuie să instituie curatela atunci când, din cauza bolii sau din alte motive, părinții sau tutorele este împiedicat să îndeplinească un anumit act în numele minorului.

Această materie, a tutorelui și a curatorului este controlată atât de consiliul județean – care este o autoritate ierarhic superioară, cât și de către instanța de contencios administrativ – la cererea celor interesați.

g) primarul ca autoritate publică

Faptul că primarul este o autoritate publică rezultă atât din textele legilor privind administrația publică locală cât și din alte argumente rezultate din activitatea ce o desfășoară.

Astfel, din art. 21 din Legea nr. 215/2001 care a preluat art. 5 din Legea nr. 69/1991, rezultă că la nivelul fiecărei comune, oraș și sectoarele Municipiului București, există constituite două categorii de autorități ale administrației publice locale : consiliile locale – ca autorități deliberative și primarii – ca autorități publice executive.

Numai aceste două autorități rezolvă treburile publice din unitățile administrativ – teritoriale, fiecare în limitele atribuțiilor stabilite de lege pentru acestea în mod separat.

De asemenea, prin art. 66 din Legea nr. 215/2002 – privind atribuțiile primarilor, se face precizarea că primarul îndeplinește o funcție de autoritate publică, fiind în același timp și șeful administrației publice locale.

Faptul că la nivelul comunelor și orașelor există constituite cele două categorii de autorități publice, rezultă și din prevederile art. 121 din Constituția României din anul 1991, revizuită și republicată.

Așadar, primarul este o autoritate publică locală, distinctă de cea a consiliului local, caracterizată prin alegere separată, prin validarea mandatului după alte reguli procedurale, învestiți cu alte atribuții stabilite direct prin lege, cu activitate permanentă curentă și bazată pe libertatea de apreciere a modului cum rezolvă problemele colectivităților și a indivizilor în raza sa de activitate.

Mai trebuie precizat că primarul și consilierii aleși, prin votul universal al cetățenilor, au primit puterea publică de la electoratul care i-a ales. Această putere trebuie să o exercite în numele colectivităților locale respective. De asemenea, puterea publică a primarului rezultă și din lege, pentru că drepturile și obligațiile sale nu sunt simple facultăți lăsate la aprecierea lui liberă, în privința executării sau nu a lor, ci atribuții și competență – cu care este învestit de lege, precum și cele rezultate din hotărârile consiliului local, care trebuie duse la îndeplinire.

Acest lucru rezultă și din interpretarea legii, potrivit căreia, actele administrative emise de primar sunt supuse controlului jurisdicțional din partea instanțelor de contencios administrativ cu complete speciale de judecată, care au atribuții de a soluționa numai actele administrative de putere, care nu pot fi elaborate, hotărâte sau dispuse decât de autorități publice.

h) primarul ca autoritate autonomă

Primarul, care este cea de a doua autoritate a administrației publice locale, își desfășoară activitatea pe baza principiului autonomiei locale.

Prin autonomie locală, trebuie să se înțeleagă dreptul și capacitatea efectivă a autorităților administrației publice locale, în cazul nostru cele ale primarului, de a gestiona în numele și interesul colectivităților locale, pe care le reprezintă, toate treburile publice adică acelea de la nivel local, cu excepția celor date în mod expres prin lege în competența altor autorități publice.

Autonomia locală, așa cum spune legea, este numai administrativă și financiară și privește organizarea, funcționarea autorităților, competențele și atribuțiile fiecăreia. Raportând aceste reguli ale autonomiei locale la primar, trebuie să înțelegem că ea se referă, începând cu alegerea primarului prin votul universal al locuitorilor, la validarea separată a mandatului acestora, la modul de funcționare, ca autoritate cu activitate permanentă și cu competențe și atribuții stabilite în mod expres pentru primar, precum și la activitatea acestuia, independentă și lipsită de orice influență din afară, indiferent la ce nivel s-ar afla organul care ar putea să intervină în problemele pe care le dispune primarul.

Pentru ca primarul să își poată duce la îndeplinire toate atribuțiile prin prisma autonomiei locale, legiuitorul a desființat toate subordonările acestuia, începând cu cele față de consiliul local, ale cărui hotărâri trebuie să le ducă la îndeplinire, dar nu în baza subordonării ci în baza legii, apoi față de cele de la nivel județean (consiliu județean sau prefect) și în cele din urmă, față de cele centrale, care nu pot impune în nici un fel responsabilități autorităților publice locale. Atunci când pe autoritățile publice centrale le interesează anumite probleme la nivel local, ele trebuie ca, înainte de a adopta orice decizie, să se consulte cu structurile asociative de la nivel local.

În cele ce urmează vom încerca să determinăm, prin ce se caracterizează autonomia locală în activitatea primarului și anume :

prin desființarea organelor duble de la nivelul unităților administrativ – teritoriale (de putere și de administrație) și prin înființarea autorităților administrative, din care face parte și primarul;

prin desființarea raporturilor de subordonare între primar, consiliul local și față de cele județene și centrale;

prin independența garantată primarului în luarea deciziilor, fără intervențiile altor autorități de la nivele superioare;

prin caracterul obligatoriu al actelor administrative ale primarului, care nu pot fi cenzurate de nici o altă autoritate administrativă, pentru toți cei cărora li se adresează, cât și chiar față de primarul care le-a emis;

prin competențe stabilite de lege direct primarului în raport de atribuțiile ce îi revin ca autoritate executivă, separată de cea a consiliilor locale;

prin împuternicirea dată prin lege primarului, ca autoritate administrativă, de a-și revizui și revoca actele administrative pe care ulterior le constată că lezează drepturi ale persoanelor fizice și juridice sau că prin ele au fost încălcate anumite prevederi legale sau ale actelor normative bazate pe lege;

prin dreptul conferit de lege de a propune consiliului local consultarea cetățenilor în rezolvarea problemelor locale de interes deosebit;

prin respectarea principiului autonomiei locale, primarul poate să își aleagă singur soluțiile cele mai bune pentru rezolvarea problemelor locale și prin aceea că primarul reprezintă comuna sau orașul în fața persoanelor fizice și juridice române și străine și în fața instanțelor de judecată;

tot primarul este chemat de lege pentru a aprecia legalitatea hotărârilor adoptate de consiliul local și să sesizeze prefectul, dacă constată că sunt date cu încălcarea legii;

primarul este abilitat de lege pentru a stabili problemele ce trebuie dezbătute în ședințele consiliului local și să ia măsuri pentru ca acesta să se poată întruni în cvorumul legal și să poată hotărî asupra lor, unde și el are dreptul de a-și exprima propriul său punct de vedere;

i) primarul ca autoritate – pus să-și revizuiască propriul act administrativ

În dreptul nostru administrativ, există regula potrivit căreia actele administrative sunt revocabile, indiferent dacă este vorba de acte cu caracter normativ sau individual. Revocarea care poate avea loc din proprie inițiativă a autorității care l-a adoptat sau emis, dacă acest act nu a depășit limitele dreptului administrativ prin trecerea efectelor sale în alte ramuri de drept, în special în cel civil.

Revocarea actului administrativ al primarului poate avea loc din proprie inițiativă, atât pentru nelegalitate, pentru vătămarea unor drepturi recunoscute de lege în favoarea persoanelor fizice sau juridice, cât și pentru neoportunitate.

Mai există și revizuirea propriului act administrativ impusă. Aceasta are loc atunci când o persoană fizică sau juridică constată că prin actul administrativ al primarului i-au fost vătămate drepturile recunoscute de lege și înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ pentru anularea actului, se adresează, potrivit art. 5 din Legea nr. 29/1990, cu o reclamație administrativă, prin care solicită motivat revocarea actului, primarului.

Tot revizuirea impusă primarului este și atunci când prefectul județului constată că o dispoziție este emisă cu încălcarea legii și prin sesizarea făcută primarului solicită revizuirea actului respectiv și revocarea pe motiv de nelegalitate.

În ambele cazuri, legea obligă autoritatea administrației publice locale, care a emis actul respectiv, să treacă de îndată la revizuirea propriului act, prin care se constată că fie prin adoptarea acestuia au fost vătămate drepturi recunoscute de lege, fie că este dat cu încălcarea legii, urmând ca această autoritate să procedeze la revocare pentru a evita un proces în fața instanțelor de contencios administrativ. Dacă acesta își revocă actul, înseamnă că va emite un alt act cu aceeași forță juridică și prin acesta va renunța la acțiunea preconizată. În caz contrar, partea nemulțumită va sesiza instanța de contencios administrativ unde se va judeca acțiunea și în raport de hotărârea care se va da, se va vedea dacă actul mai rămâne în vigoare sau nu. În astfel de cazuri, primarul va fi și parte pasivă într-un proces în contencios – administrativ.

3.7 Încetarea mandatului primarului

Încetarea mandatului primarului poate avea loc pentru anumite situații, prevăzute de lege, care duc la încetarea de drept a mandatului precum și în cazul aprobării încetării printr-un referendum local – organizat anume pentru încetarea mandatului primarului înainte de termen.

Încetarea de drept a mandatului primarului are loc în cazul, prevăzut de art. 72 al.(1) din noua Lege a administrației publice locale nr. 215/2001, care, în general, sunt preluate din Legea nr. 69/1991, la care s-a mai adăugat și cazul când în exercitarea atribuțiilor ce-i revin prin lege, primarul a emis trei dispoziții cu caracter normativ într-un interval de 3 luni, care au fost anulate de instanța de contencios administrativ, prin hotărâre judecătorească definitivă și irevocabilă.

În toate cazurile competența revine prefectului care, prin ordin trebuie să constate și să ia act de încetarea mandatului primarului, în caz de demisie, de incompatibilitate, de schimbare a domiciliului într-o altă unitate administrativ – teritorială, de imposibilitate de a-și exercita mandatul pe o perioadă mai mare de 6 luni consecutiv – în afara cazurilor execeptate, când se constată că validarea mandatului bazat pe o alegere făcută pe bază de fraudă electorală sau prin orice încălcare a Legii privind alegerile locale, când primarul a fost condamnat prin hotărâre judecătorească definitivă la o pedeapsă privativă de libertate, în cazul în care primarul a fost pus sub interdicție judecătorească, când și-a pierdut drepturile electorale și în caz de deces.

Pentru că numai într-un singur caz se poate greși, atunci când ordinul prefectului se bazează pe imposibilitatea primarului de a-și fi exercitat mandatul său pe o perioadă mai mare de 6 luni consecutiv, legiuitorul a prevăzut acestuia dreptul de a ataca și a dovedi contrariul în fața instanței de contencios administrativ pentru anularea ordinului, dacă acest lucru îl face în termen de 10 zile de la comunicare. Hotărârea instanței este definitivă și irevocabilă, fără a mai fi nevoie de procedura prealabilă. Legea nu prevede cine îl sesizează pe prefect, pentru ca acesta să emită ordinul prin care să constate încetarea de drept a mandatului primarului. Acest lucru a fost remarcat în doctrină și a fost calificat ca o lacună a legii, care trebuie să fie eliminată prin soluții posibile a fi avute în vedere. Soluția propusă de autorul citat, la care subscriem, este ca, în aceste situații, consiliul local să adopte o hotărâre, prin care să se ia act de motivul încetării mandatului primarului, iar această hotărâre să fie adusă la cunoștință prefectului, prin grija secretarului. Prefectul va emite apoi ordinul prin care să constate intervenția încetării de drept a mandatului.

Încetarea mandatului primarului duce la alegeri parțiale, pentru alegerea altui primar, a cărei dată va fi stabilită de Guvern, la propunerea prefectului.

Așa cum s-a spus, mandatul primarului încetează înainte de termen și ca urmare a rezultatului unui referendum local. Această încetare de mandat este o nouă inovație a Legii nr. 215/2001.

Potrivit art. 73 din această lege, referendumul pentru încetarea mandatului primarului se organizează ca urmare a cererii adresată prefectului de către locuitorii comunei sau orașului ca urmare a nesocotirii, de către primar, a intereselor generale ale colectivităților locale sau a neexercitării atribuțiilor ce-i revin potrivit legii, inclusiv a celor pe care le exercită ca reprezentant al statului.

Cererea trebuie să cuprindă motivele care au stat la baza acesteia, care să se încadreze în cele de mai sus, precum și numele și prenumele, data și locul nașterii, seria și numărul buletinului de identitate și semnătură olografă a cetățenilor care au solicitat organizarea referendumului. Organizarea referendumului trebuie să fie solicitată în scris de cel puțin 25% din locuitorii cu drept de vot. Acest procent trebuie realizat în fiecare din localitățile comunei sau orașului.

După primirea cererii cu semnăturile respective, prefectul trebuie să procedeze la analizarea temeiniciei invocate, a îndeplinirii condițiilor de mai sus, precum și la verificarea veridicității și autenticității semnăturilor, în termen de 30 de zile. Împreună cu cererea, prefectul va trimite, Ministerului Administrației și Internelor și o propunere motivată de organizare a referendumului. Propunerea motivată a prefectului, împreună cu avizul ministerului de specialiate, se vor depune la Guvern – care se va pronunța prin hotărâre și va stabili data organizării referendumului. Aceasta va fi adusă la cunoștința locuitorilor comunei sau orașului, prin grija prefectului. Cheltuielile necesare desfășurării referendumului sunt suportate din bugetul local.

Referendumul se organizează, în condițiile legii, prin grija prefectului, cu sprijinul secretarului și al aparatului propriu de specialitate al consiliului respectiv.

Referendumul este valabil dacă s-au prezentat la urne cel puțin jumătate plus unul din numărul total al locuitorilor cu drept de vot. Mandatul primarului încetează, dacă s-au pronunțat în acest sens cel puțin jumătate plus unul din numărul total al cetățenilor cu drept de vot.

Suspendarea mandatului primarului, conform prevederilor art. 49 din Legea nr. 69/1991, era dispusă de către prefect, prin ordin, în cazurile când acesta a fost trimis în judecată pentru săvârșirea unei infracțiuni intenționate precum și în situația în care s-a pus în mișcare acțiunea penală, dacă s-a luat împotriva lui măsura arestării preventive.

În practică, această prevedere a fost aplicată greșit, pentru că au fost considerate suficiente cazurile de trimitere în judecată sau pentru punerea în mișcare a acțiunii penale, fără a se ține seama că aceste condiții erau îndeplinite numai dacă s-a luat împotriva primarului și măsura arestării preventive.

Noua lege a modificat complet conținutul cazului de suspendare, în sensul că a considerat că suspendarea este de drept și nu prin act al prefectului. Prefectul doar constată, prin ordin, suspendarea de drept a mandatului primarului, dacă acesta a fost arestat preventiv – măsură comunicată de parchet sau de instanța de judecată. Ordinul prefectului de constatare a suspendării de drept a mandatului se comunică primarului. Împotriva suspendării mandatului nu există cale de atac, pentru că suspendarea durează, indiferent de situație, până la soluționarea de către instanță a motivelor privind măsura arestării preventive. Dacă primarul suspendat din funcție este găsit nevinovat, va avea dreptul la despăgubiri, în condițiile legii.

În caz de vacanță sau de suspendare din funcția de primar, atribuțiile acestuia vor fi exercitate de drept de către viceprimar sau, după caz, de către unul din viceprimari, desemnat de consiliul local.

În cazul în care sunt suspendați din funcție, în același timp, atât primarul cât și viceprimarul, consiliul local va delega un consilier, care va îndeplini atât atribuțiile primarului, cât și pe cele ale viceprimarului, până la încetarea suspendării.

Dacă devin vacante, în același timp, atât funcția de primar cât și cea de viceprimar, obligația consiliului este aceea de a alege un viceprimar, care va îndeplini și atribuțiile primarului – până la alegerea noului primar.

Din cele expuse, se poate reține regula că „orice răspundere juridică intervine numai atunci când s-a comis o anumită formă ilicită, adică atunci când a fost săvârșită o faptă care încalcă o regulă de drept, motiv pentru care fapta poartă și denumirea de ilicit administrativ”.

În raport de fapta comisă, în doctrină au fost identificate trei mari forme de răspunderi administrative și anume :

prima formă este cea de răspundere disciplinară de care ne-am ocupat până în prezent, care poartă denumirea de abatere administrativ disciplinară, în dreptul administrativ;

cea de-a doua formă de ilicit administrativ, poartă denumirea de contravenție și ea atrage intervenția răspunderii administrativ – contravenționale și

ultima formă de ilicit administrativ, este cea cauzatoare de prejudiciu material și moral, care poartă și denumirea de răspundere administrativ patrimonială.

Această ultimă răspundere este reglementată de Legea nr.29/1990, care folosește pentru prima dată în legislația românească posibilitatea reclamantului de a acționa, în instanța de contencios administrativ, pentru recuperarea prejudiciului atât cel material cât și pentru cel moral suferit prin adoptarea sau emiterea actelor administrative ilegale ale autorităților administrației publice.

Întrucât primarul figurează printre aleșii locali, ca și consilierii, înseamnă cu lui nu i se pot aplica prevederile Statutului Funcționarilor Publici, așa că aici ne vom limita numai la formele de răspundere arătate mai sus.

Deci, urmează răspunderea contravențională care, potrivit noii legi cadru – Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 aprobată prin Legea nr. 180/2002, este definită ca o faptă săvârșită cu vinovăție, dacă este stabilită și sancționată prin legi, ordonanțe, hotărâri ale Guvernului sau prin hotărâri ale consiliilor locale sau ale sectoarelor Municipiului București.

Vinovăția, potrivit art. 19 din ordonanță există numai atunci când fapta contravențională prin astfel de acte normative, este săvârșită cu intenție sau din culpă. Indiferent de formele pe care le îmbracă, vinovăția reprezintă atitudinea subiectului activ al faptei față de fapta pe care a comis-o și față de urmările acesteia, pe care

le-a produs sau care pot fi produse în viitor.

Ilicitul contravențional poate consta într-o acțiune prin comitere, printr-o omisiune sau printr-o inacțiunea atunci când ea trebuie întreprinsă. În principiu, actul contravențional trebuie să nu fie săvârșit de o persoană fără discernământ – situație pentru care trebuie o verificare prin expertiză de specialitate.

Toate actele normative pentru stabilirea și sancționarea contravențiilor trebuie să cuprindă în mod obligatoriu descrierea faptelor care sunt contravenționale și sancțiunile care se aplică pentru fiecare contravenție, amenzile cu cele două limite, minime și maxime, pentru prestarea unei activități în folosul colectivității, precum și sancțiunile complementare cum sunt : confiscarea bunurilor care au fost destinate săvârșirii contravenției, cele folosite în săvârșirea contravenției sau cele rezultate din contravenție.

Contravențiile se constată de agenții constatatori stabiliți de lege sau de actul normativ contravențional, prin proces-verbal, împotriva căruia contravenientul nemulțumit poate face plângere în fața judecătoriei pentru a abilita anularea lui, o modificare a sancțiunii sau înlocuirea unei sancțiuni.

La sfârșitul lucrării, „răspunderea contravențională” va forma un capitol aparte, pentru că se aplică la toate categoriile de autorități fie constituite în forme colegiale, fie ca organe unipersonale în timpul serviciului sau în afara lui.

Altă formă de răspundere care se poate aplica primarului, în calitatea sa de autoritate executivă a administrației locale autonome, este cea administrativ – patrimonială.

Teoria acestei răspunderi prezintă o importanță teoretică, dar și practică deosebită, pentru că pe baza ei, particularii pot obține, prin intermediul instanțelor de contencios administrativ, posibilitatea reparării pagubelor produse de administrație.

La noi, pentru prima dată s-a introdus, într-o formă incipientă în Constituția din anul 1866 – condiționarea exproprierii de acordarea unei despăgubiri, care putea să aibă două caractere, prealabil și drept, dar care includea și o acțiune civilă a părții lezate.

Abia prin art. 48 din noua Constituție devenit în prezent art. 52, și Legea nr. 29/1990 s-a extins această formă de răspundere a autorităților publice, dacă prin actele administrative au provocat prejudicii, și a consacrat această formă specială de răspundere administrativă, obligând totodată autoritățile administrației publice la reparații materiale și morale, în egală măsură.

Deci cei păgubiți, prin actele administrative ilegale adoptate sau emise, au dreptul la acțiuni împotriva autorității care a adoptat sau emis actele administrative păgubitoare, precum și împotriva funcționarului vinovat de aceasta.

Trebuie reținut însă faptul că reclamantul nu poate introduce acțiunea în despăgubiri înaintea acțiunii pentru anularea actului administrativ vătămător în drepturile recunoscute de lege sau interesele legitime, în folosul lor.

Tot aici trebuie tratată și problema răspunderii materiale a autorităților administrației publice, deci și a primarilor, pentru prejudiciile cauzate prin contractele administrative de atribuire în concesiune sau pentru închirierea bunurilor proprietate a unităților administrativ – teritoriale, cu regim de drept public, dacă prin modul cum s-a procedat au fost produse prejudicii avutului acestor unități.

3.8 Secretarul, serviciile publice locale și aparatul propriu

Instituția juridică a secretarului, la nivelul unităților administrativ – teritoriale o găsim reglementată încă din primele „legiuiri” care vizau administrația publică modernă în România din anul 1864. Potrivit acestor reglementări secretarul, comunal sau județean, erau șefii cancelariilor administrației comunale sau județene formate din toți funcționarii din serviciile acestora. Secretarul era numit de consiliul comunal sau județean și avea calitatea de funcționar public.

După Marea Unire din 1918, prin Statutul funcționarilor publici s-a dat și secretarilor această calitate apoi, în perioada care a urmat după 1947 până în 1989, secretarul sfatului și apoi al consiliului popular, era considerat ca având calitatea de funcționar de stat, fiind ales sau numit, după cum rezulta expres din lege. Aceeași situație a fost și în perioada din decembrie 1989 și până la alegeri, secretarul avea calitatea de funcționar de stat.

Abia prin Legea nr. 69/1991, care a adus îmbunătățiri reglementării administrației publice locale, secretarul nu mai este secretarul consiliului local ci al comunei sau orașului, salarizat din bugetul local, cu statut de funcționar public, cu toate drepturile și obligațiile care revin acestor persoane, bucurându-se de stabilitate în funcție.

În legătură cu specialitatea, legiuitorul impune secretarului să aibă studii superioare juridice sau administrative, cu interdicția de a fi membru al unui partid politic sau formațiuni politice.

Și noua lege a preluat această reglementare și anume că secretarul este funcționar public de conducere și numai în mod excepțional, la comune, poate fi numită și o persoană cu alte studii superioare sau cu studii medii atestate prin bacalaureat. Secretarul nu poate fi soț, soție sau rudă de gradul I cu primarul sau cu viceprimarul.

Funcția de secretar se ocupă pe bază de concurs sau de examen, după caz, iar numirea se face de prefect prin ordin.

Cu toate că secretarul este considerat funcționar public de conducere, conform Statutului funcționarilor publici, totuși, componența comisiilor de concurs și numirea lor în funcții de secretar, nu se face după regulile Statutului funcționarilor publici, adică de conducătorii autorităților în care funcționează, ci după regulile stabilite de Legea administrației publice locale nr. 215/2001, cum prevede art. 57 din Hotărârea Guvernului nr. 1029/2004 privind cariera funcționarilor publici.

Deci, organizarea concursului sau examenului, pentru ocuparea funcției de secretar la comune sau orașe, se face de către primar – în termen de 30 de zile de la data la care postul de secretar a rămas vacant, prin dispoziție în care se va prevedea data, ora și locul desfășurării concursului la nivelul comunei sau orașului.

Tot primarul, prin dispoziție, va stabili și componența comisiei de concurs sau examen, din care vor face parte în mod obligatoriu : primarul, secretarul general al prefecturii, secretarul general al județului și doi reprezentanți desemnați de consiliul local.

Nu pot fi membri în comisia de concurs sau examen, persoana care are calitatea de soț, soție, rudă sau afin până la gradul al patru-lea inclusiv, cu oricare dintre candidați. Președintele comisiei de concurs va stabili se va stabili, dintre membrii, prin dispoziție emisă de primar.

Funcția publică vacantă de secretar, care se va scoate la concurs, va trebui dată publicității cu cel puțin 30 de zile înainte de data organizării concursului, printr-un anunț în presa locală, precum și prin afișarea la sediul consiliului respectiv, cu denumirea și sediul consiliului unde se va ține concursul, condiții generale de participare, data până la care se pot depune dosarele de înscriere și eventuale condiții specifice.

Comisia de concurs are obligația să stabilească „bibliografia” pentru concurs în funcție de ceea ce trebuie să știe un secretar și de atribuțiile pe care trebuie să le îndeplinească. Subiectele pentru proba scrisă se vor stabili numai cu o oră înaintea probei scrise. Pentru a se putea asigura confidențialitatea acestora se vor ține în plicuri sigilate cu ștampila consiliului local. Fiecare candidat va extrage un plic din urnă, iar acesta va fi deschis de președintele comisiei în fața candidaților.

Fiecare candidat își va depune dosarul pentru înscriere la comisie în termen de 12 zile de la data publicității. Dosarul să conțină :

formularul de înscriere prevăzut în anexa 10/2003;

copia actului de identitate;

copii de pe actele de studii și diplome sau din care rezultă efectuarea unor specializări;

dacă este cazul, copia Carnetului de muncă;

adeverința de stare a sănătății;

cazierul judiciar;

copia de pe fișa de evaluare a performanțelor profesionale din anul anterior sau recomandare.

Toate aceste copii se vor prezenta și în original pentru a fi certificate „pentru conformitate cu originalul”.

În termen de 5 zile de la depunerea dosarelor, comisia va verifica îndeplinirea condițiilor cerute pentru înscriere și va întocmi lista cu candidații care vor putea participa la concurs, listă care, după 24 de ore se va afișa la sediul autorității respective.

Candidații nemulțumiți de rezultatul selecției pot face contestație la comisia de contestații.

Concursul constă în susținerea unei probe scrise și a unui interviu iar notarea celor două probe se face prin note de la 1 la 10. nota finală a concursului este dată de media notelor acordate la cele două probe. Nota minimă pentru promovarea concursului este 7.

Subiectele pentru proba scrisă sau testele grilă nu pot depăși problemele din bibliografia de concurs afișată. Notarea lucrărilor scrise sau a testelor grilă se face separat de către fiecare membru al comisiei și se consemnează în procesul – verbal. Nota minimă de promovare a probei scrise este de 7.

La proba de interviu, fiecare membru al comisiei poate adresa întrebări candidatului, dar nu și în ce privește opiniile politice, cele religioase, activitatea sindicală, etnie, sex, stare materială, origine socială. Întrebările și răspunsurile la interviu se consemnează în procesul – verbal semnat de toți membrii comisiei.

Sunt declarați reușiți, în limitele funcțiilor scoase la concurs, candidații care au obținut notele finale cele mai mari, note care trebuie să fie egale cel puțin cu nota minimă de promovare a concursului.

După definitivarea concursului, primarul este obligat să trimită prefectului rezultatul concursului sau al examenului în termen de cel mult 3 zile de la rămânerea definitivă a rezultatului concursului, dacă nu s-a atacat acest rezultat de către unul din candidați.

Cei nemulțumiți de rezultatul concursului se pot adresa comisiei de contestații și în caz de respingere, la instanța de contencios administrativ.

În cel mult 10 zile de la primirea rezultatului concursului, prefectul are obligația să emită un ordin de numire a persoanei respective în funcția de secretar.

Din elementele pe care ni le oferă prevederile art. 83 din noua lege a administrației publice locale, putem reține pe aceea că secretarul comunei sau orașului este funcționar public de conducere, cu studii superioare juridice sau administrative, în mod excepțional cu studii liceale, numit pe post prin ordin al prefectului, ca urmare a promovării unui concurs sau examen, organizat de primar, fără a fi membru unui partid sau formațiune politică.

Secretarul are deci statut de funcționar public de conducere, care trebuie să îndeplinească toate condițiile, drepturile și obligațiile prevăzute de Statutul funcționarilor publici, aprobat prin Legea nr. 188/1999, cu modificările și completările ulterioare. Legea îi asigură secretarului stabilitatea în funcție, pentru că nu poate fi transferat, înlocuit sau sancționat, destituit sau eliberat din funcție decât în condițiile prevăzute de lege.

Faptul că secretarul nu poate fi membru al unui partid politic sau al unei formațiuni politice, nu trebuie interpretat în sensul că acestuia îi este interzis dreptul de a-și exprima opinia politică, pentru că libertatea gândirii și a opiniilor nu poate fi îngrădită sub nici o formă, conform prevederilor art. 29 din Constituția României. Important este ca aceste opinii să nu afecteze exercitarea obiectivă și corectă a funcției respective, ci numai cu titlu personal, în afara funcției.

Aplicând principiul similitudinii, legiuitorul a stabilit în art. 86 din lege că eliberarea din funcție, precum și sancționarea disciplinară a secretarului comunei sau orașului se fac tot prin ordin emis de prefect, dar numai la propunerea consiliului local adoptată cu votul a două treimi din numărul consilierilor în funcție, ca urmare a inițiativei primarului sau unei treimi din numărul consilierilor în funcție, pe baza concluziilor reieșite din desfășurarea unei cercetări administrative.

Secretarul are la îndemână dreptul la acțiunea în contencios administrativ împotriva acestor măsuri stabilite prin ordinul prefectului, lucru care rezultă din Statutul funcționarilor publici – care se aplică și secretarilor, chiar dacă Legea administrației publice locale nu prevede acest lucru.

Din prevederile acestor două legi, se poate trage concluzia că atunci când pentru funcția de secretar candidează o persoană care nu are calitate de funcționar public, trebuie să îndeplinească și condițiile prevăzute în art. 50 din Legea nr. 188/1999 și anume :

a) are cetățenie română și domiciliul în România;

b) cunoaște limba română scris și vorbit;

c) are vârsta de 18 ani împliniți (legea nu prevede limita maximă a vârstei);

d) are capacitate deplină de exercițiu (să nu fie pusă sub interdicție);

e) are o stare de sănătate corespunzătoare funcției pentru care candidează, atestată pe bază de examen medical de specialitate;

f) îndeplinește și condițiile de studii prevăzute de lege pentru funcția publică scoasă la concurs (pentru secretari la comune și orașe, studii superioare juridice sau administrative și numai prin excepție cele liceale);

g) nu a fost condamnată pentru săvârșirea unei infracțiuni care ar face-o incompatibilă cu exercitarea funcției publice;

h) a câștigat concursul sau a promovat examenul organizat pentru ocuparea funcției publice, adică pentru cea de secretar, organizat de primarul unității administrativ –teritoriale la care a fost vacant postul de secretar, iar numirea în funcție se face numai de prefect, prin ordin, și nu de conducătorul autorității, cum se face pentru ceilalți funcționari din cadrul aparatului propriu. În doctrină s-a apreciat că numirea secretarului de către prefectul județului reprezintă o tendință de centralism în administrația publică locală, contrară principiului autonomiei locale.

În cazul în care a fost numită în funcția de secretar o persoană care nu a participat la concursul sau examenul organizat, sau când au fost încălcate reglementările privind organizarea și desfășurarea concursurilor, ordinul prefectului va fi ilegal și va putea fi atacat în fața instanței de contencios administrativ de către cei interesați.

Principalele atribuții ale secretarului :

Din modul de redactare a art. 85 din Legea nr. 215/2001, care a preluat atribuțiile secretarului din art. 53 din Legea nr. 69/1991, mai puțin legătura cu organizațiile de cult, rezultă că atribuțiile secretarului pot fi grupate în :

atribuții prin care secretarul are obligația de a sprijini activitatea consiliului local în diferite etape;

atribuții ce-i revin în calitate de coordonator de compartimente;

atribuții în calitate de funcționar public;

a) În sprijinirea activității autorității administrației publice locale, secretarul are de îndeplinit activități prealabile ședinței consiliului local, activități concomitente cu cele ale consiliului local și activități posterioare lucrărilor acestui organ deliberativ.

În atribuțiile ce trebuie îndeplinite înainte de ședința consiliului local, secretarul are obligația să asigure îndeplinirea procedurilor de convocare a consiliului local și efectuarea lucrărilor de secretariat.

Pe baza dispoziției primarului, pentru convocarea consiliului local în ședințele ordinare sau extraordinare, secretarul are obligația de a întocmi și elibera invitațiile individuale pentru fiecare consilier, cu precizarea datei, orei și a locului unde va avea loc ședința consiliului și va arăta ordinea de zi, cu problemele care urmează să se dezbată în ședința respectivă. De asemenea, trebuie să aducă la cunoștința locuitorilor comunei sau orașului ordinea de zi a ședinței. În cazul în care în comună sau oraș trăiesc cetățeni care aparțin unei minorități naționale, cu o pondere de peste 20% din numărul locuitorilor, ordinea de zi va fi afișată și în limba acestor minorități.

Tot înainte de ședință, secretarul are obligația să pregătească lucrările ce urmează a fi supuse dezbaterii consiliului local, care constau în avizarea proiectelor de hotărâri, prin care își asumă răspunderea pentru legalitatea acestora, să obțină actele de fundamentare a problemelor, raportul compartimentului de resort din cadrul aparatului propriu de specialitate a consiliului local și avizul comisiei de specialitate a consiliului respectiv.

În activitățile concomitente ale secretarului cu cele ale consiliului local se cuprind : participarea obligatorie la ședințele consiliului local, care de altfel este prima atribuție din lege, unde va pune la dispoziția consilierilor procesul – verbal al ședinței anterioare pentru verificare și apoi spre aprobare consiliului. În timpul ședinței, secretarul trebuie să asigure întocmirea procesului –verbal de ședință, în care să se consemneze exact opiniile exprimate de fiecare consilier, precum și modul în care fiecare consilier își exercită votul asupra proiectelor de hotărâri, să semneze procesul – verbal alături de consilierul care a condus ședința. În ședință sau după terminarea lucrărilor consiliului, secretarul are obligația să contrasemneze hotărârile consiliului local, alături de președintele de ședință ales pe trei luni. În cazul în care acesta lipsește sau refuză să semneze hotărârea, secretarul trebuie să asigure semnarea acesteia de către 3-5 consilieri prezenți.

Secretarul poate să nu contrasemneze hotărârea consiliului local dacă o consideră nelegală sau dacă apreciază că este adoptată cu depășirea competenței – care îi revine consiliului local. În acest caz, secretarul are obligația de a expune în fața consiliului opinia sa motivată, care va fi consemnată și în procesul – verbal al ședinței.

După ședința consiliului, secretarul are obligația să asigure comunicarea către autorități, instituții și persoanele interesate, a hotărârilor consiliului în termen de cel mult 10 zile, dacă legea nu prevede altfel și în cel mult 10 zile prefectului – în vederea exercitării controlului de legalitate. Pentru hotărârea considerată nelegală, pe care nu a contrasemnat-o, odată cu comunicarea hotărârii se vor trimite și obiecțiile respective, apoi obiecțiile vor fi înregistrate într-un registru special destinat acestui scop. De asemenea, trebuie adus la cunoștința publică toate hotărârile cu caracter normativ în termen de 5 zile de la data comunicării lor, în mod oficial, prefectului. În unitățile administrativ – teritoriale în care cetățenii aparținând unor minorități naționale au o pondere mai mare de 20%, hotărârile cu caracter normativ se aduc la cunoștința publică și în limba acestor minorități și la cerere și cele cu caracter individual.

b) Secretarul în calitate de coordonator de compartimente.

Potrivit prevederilor art. 85 lit. b din lege, se precizează că secretarul trebuie să coordoneze compartimentele și activitățile cu caracter juridic, cele de stare civilă, de autoritate tutelară și asistență socială din cadrul aparatului propriu de specialitate al consiliului local. Sunt unele consilii locale care au angajat și juriști, deci secretarul trebuie să fie acela care stabilește care sunt problemele care trebuie soluționate juridic, precum și la susținerea acțiunilor sau la apărarea intereselor comunei sau orașului în fața instanțelor de judecată din toate domeniile. În domeniul stării civile, fie exercită singur aceste atribuții, fie dă îndrumările necesare persoanelor care, prin delegare de atribuții, exercită activități de înregistrare de fapte și acte de stare civilă pentru nașteri, pentru căsătorii și pentru decese, în registrele speciale și a modului de operare a mențiunilor pe actele de stare civilă, referitoare la stabilirea filiației prin recunoaștere ulterioară sau prin hotărâre judecătorească, la tăgada paternității, la desfacerea sau anularea căsătoriei, la adopție, încetarea sau anularea ei, pierderea sau dobândirea cetățeniei, etc.

Pentru activitatea de autoritate tutelară, trebuie stabilite situațiile în care această instituție juridică poate interveni pentru apărarea intereselor minorilor, în care se pune problema reprezentării sau a moștenirilor, precum și cu privire la întreținerea lor sau înstrăinarea bunurilor personale sau în care ei se află în indiviziune cu alte persoane și să se contribuie la redactarea dispozițiilor primarului în exercitarea acestei activități.

Tot prin asumarea responsabilităților pentru legalitatea actelor administrative, secretarul are și obligația de a aviza „pentru legalitate” dispozițiile primarului .

Secretarul poate coordona și alte servicii ale aparatului propriu de specialitate a consiliului local, stabilite de primar.

c) În calitate de funcționar public cu activitate notarială, potrivit prevederilor art. 12 din Legea nr. 36/1995 – privind notarii publici, secretarii din comunele și orașele în care nu există notari publici, pot îndeplini, la cererea părților, următoarele acte notariale :

să legalizeze semnăturile de pe înscrisurile prezentate de părți;

să legalizeze copii de pe înscrisuri, cu excepția celor sub semnătură privată.

Pentru legalizarea semnăturilor, părțile trebuie să prezinte exemplarele înscrisului, fără semnătură. Numai după identificarea părților și convingerea că acestea cunosc conținutul înscrisului prezentat, secretarul va cere acestora să semneze înscrisul în fața sa.

Soluționarea cererii părților se va face de către secretar, prin încheiere, după modelul dat de lege, din care să rezulte că s-au îndeplinit condițiile esențiale legalității, cu indicarea datei (an, zi), a numelui și prenumelui părții, a faptului că s-au prezentat în persoană și că toate exemplarele înscrisului au fost semnate în fața sa.

La legalizarea copiilor de pe înscrisuri, secretarul eliberează copiile legalizate, după înscrisuri originale prezentate de părți, după ce face confruntarea lor cu originalul.

În încheierea, pentru soluționarea acestei cereri, pe lângă celelalte date, trebuie să se arate că originalului prezentat este conform cu copiile prezentate și semnătura sa.

În afară de aceste atribuții, secretarul mai are obligația prevăzută de art. 85 lit. j din Legea administrației publice locale, de a elibera extrase sau copii de pe orice act din arhiva consiliului local, cu excepția celor cu caracter secret stabilit de lege.

Consecința refuzului secretarului de a contrasemna hotărârile consiliului local.

Din prevederile imperative ale art. 48 din noua lege organică a administrației publice locale, rezultă că hotărârile consiliului local, în mod obligatoriu trebuie să fie semnate de consilierul care a condus ședința, ales ca președinte de ședință, pe câte o perioadă de trei luni și contrasemnate de secretarul comunei sau orașului, „pentru legalitate”.

Legiuitorul reglementează și situația în care președintele de ședință lipsește sau pur și simplu refuză să semneze hotărârea consiliului, stabilind că în astfel de cazuri, hotărârea va fi semnată de 3-5 consilieri, care au fost prezenți în ședință. În această situație, secretarul va contrasemna hotărârea alături de aceștia.

Legea nu prevede procedura de urmat în cazul refuzului secretarului de a contrasemna hotărârea consiliului local. Considerăm că atunci când legea o impune, contrasemnarea se numără printre condițiile de validitate a hotărârii respective. De asemenea, față de normele imperative ale legii cu privire la semnarea și contrasemnarea hotărârilor consiliului local, considerăm că lipsa oricăreia din cele două semnături, deci și a contrasemnăturii secretarului, duce la nulitatea hotărârii respective.

Punem această problemă, deoarece legea dă dreptul secretarului să refuze contrasemnarea hotărârii consiliului local -atunci când o consideră nelegală sau când apreciază că prin ea se depășește competența consiliului față de atribuțiile stabilite de lege.

Prevederile art. 49 din noua lege a administrației publice locale stabilesc și procedura de urmat dacă secretarul refuză contrasemnarea hotărârii pe motiv de nelegalitate. În astfel de cazuri, secretarul va expune în fața consiliului, în ședință, opinia sa motivată, prin care va explica în ce constă nelegalitatea sau depășirea competenței consiliului – opinie care va fi trecută în procesul – verbal al ședinței, apoi va comunica hotărârea prefectului, în cel mult 3 zile va însoți comunicarea cu eventualele obiecții cu privire la nelegalitatea hotărârii. Urmează ca prefectul să verifice legalitatea hotărârii și dacă constată că într-adevăr hotărârea este nelegală, va introduce acțiune în fața instanței de contencios administrativ, pentru anularea ei.

În cazul în care prefectul a atacat hotărârea adoptată de consiliul local, aducerea ei la cunoștința publică se va face numai după rămânerea definitivă a hotărârii instanței de contencios administrativ – prin care s-a respins acțiunea prefectului, altfel ea va fi anulată de instanță.

Legea nr. 69/1991 a reglementat de o manieră nesatisfăcătoare problema secretarilor unităților administrativ teritoriale, în afară de organizarea concursului pentru ocuparea postului de secretar, de numirea și atribuțiile acestora.

Noua Lege a administrației publice locale este și ea dstul de săracă, în sensul că face numai referire la eliberarea din funcție și sancționarea disciplinară a secretarului, care se face de către prefect, dar numai la propunerea consiliului local, adoptată cu votul a cel puțin două treimi din numărul consilierilor în funcție, ca urmare a inițiativei primarului sau a unei treimi din numărul consilierilor, sau pe baza concluziilor reieșite din desfășurarea unei cercetări administrative, dar nu enumeră, nici măcar exemplificativ, faptele care ar îndreptăți pe prefect să dispună eliberarea din funcție sau să aplice o sancțiune disciplinară. De asemenea, legea administrativă nu stabilește care sunt sancțiunile disciplinare care pot fi aplicate secretarilor, care au un regim diferit față de cel al angajaților care își desfășoară munca pe baza contractului individual de muncă, în raport de legislația muncii. După cum s-au exprimat unii autori, eliberarea din funcție a secretarului presupune o procedură foarte greoaie, ceea ce conferă puternice garanții de stabilitate în funcție secretarilor de unități administrativ – teritoriale.

În lipsa unor asemenea reglementări, trebuie să ținem seama de faptul că și secretarul este funcționar public cu funcție conducere și ca atare, se vor aplica reglementările Statutului funcționarilor publici .

În această situație, atât primarul, consiliul local cât și cei care efectuează cercetări administrative asupra activității secretarului, trebuie să aibă în vedere că pentru a se putea dispune eliberarea din funcție a secretarului trebuie să existe cel puțin unul din cazurile stabilite de art. 92 din Statutului funcționarilor publici și anume :

motiv legal de incompatibilitate, cu orice altă funcție publică, cu excepția calității de cadru didactic, dacă dețin și funcții în regiile autonome, în societăți comerciale, ori în alte unități cu scop lucrativ, dacă exercită la societăți cu capital privat activități cu scop lucrativ care au legătură cu atribuțiile lui de serviciu, sau mandatari ai unor persoane în ceea ce privește efectuarea unor acte în legătură cu funcția pe care o îndeplinesc;

consiliul local și-a încetat activitatea ori a fost mutat într-o altă localitate, iar secretarul nu dorește să-l urmeze;

în situația în care în ultimii doi ani secretarul a fost notat cu calificativ „nesatisfăcător” și refuză propunerea de a ocupa o altă funcție de execuție inferioară (art. 62 alin. 2 din Statutului funcționarilor publici). Această stare de fapt ne îndreptățește să susținem că în astfel de cazuri, secretarul nu își îndeplinește îndatorirea de a-și perfecționa pregătirea profesională, fie în cadrul unității în care își desfășoară activitatea, fie prin cursuri de perfecționare organizate în acest scop, mai ales cei care nu au studii superioare.

Înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 188/1999, Curtea Supremă de Justiție, prin Decizia nr. 1127/18 mai 1998 a constatat temeinicia ordinului prefectului prin care a eliberat din funcția de secretar al unei comune, la propunerea consiliului local, pentru motivul că acestora a fost condamnat pentru infracțiunea de lovire, cu motivația că această faptă este de natură să aducă atingere prestigiului de funcționar public și să-l facă incompatibil funcției pe care a deținut-o.

Sancțiunile disciplinare se pot aplica secretarului comunei sau orașului de către prefect prin ordin, dacă există în acest sens propunere de la consiliul local, adoptată cu votul a cel puțin două treimi, fie ca urmare a unei inițiative a primarului sau a unei treimi din numărul consilierilor sau pe baza concluziilor reieșite din desfășurarea unei cercetări administrative, numai că legea nu prevede nici faptele care se consideră abateri disciplinare și nici sancțiunile care se pot aplica de prefect prin ordin. De aceea vom face apel la Statutul funcționarilor publici, care în art. 70 alin. 2 enumeră limitativ abaterile care pot atrage sancționarea disciplinară a secretarului și anume :

întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor, care îi sunt date de prevederile art. 85 din Legea administrației publice locale;

absențe nemotivate de la serviciu;

atitudini ireverențioase în timpul exercitării atribuțiilor de serviciu;

nerespectarea secretului profesional sau a confidențialității lucrărilor care au acest caracter;

refuzul nejustificat de a îndeplini sarcinile și atribuțiile de serviciu;

neglijență repetată în rezolvarea lucrărilor;

manifestări care aduc atingere prestigiului autorității din care face parte;

exprimarea sau desfășurarea, în calitate de secretar ori în timpul programului de lucru, a unor opinii sau activități publice, cu caracter politic;

încălcarea prevederilor legale referitoare la incompatibilități și interdicții pentru funcționarii publici.

După cum se vede, abaterile disciplinare prevăzute – care atrag sancțiuni disciplinare sunt limitativ prevăzute de lege și deci orice adaos la ele face ca actul de sancționare a secretarului să fie lovit de nulitate. De aceea, atât inițiatorii cât și membrii consiliului local care fac propunere către prefect pentru aplicarea sancțiunilor disciplinare trebuie să cunoască bine aceste încălcări a îndatoririlor de serviciu, precum și faptul că acestea trebuie să fie săvârșite cu vinovăție.

De asemenea, trebuie ținut seama că sancțiunile disciplinare nu pot fi propuse și nici aplicate decât după o cercetare prealabilă a faptei imputate și după audierea secretarului, care are dreptul să se apere și să explice motivul pentru care a săvârșit astfel de fapte sau dacă sunt cauze care să-l apere de răspundere.

Pentru secretari, comisia de disciplină din cadrul unității nu are nici o competență, propunerea aparține numai consiliului local – ca autoritate a administrației publice locale.

Tot art. 70 alin. 3 din Statutul funcționarilor publici este acela care stabilește, tot limitativ, sancțiunile disciplinare, care se pot aplica secretarului comunei sau orașului. Prin oraș se înțelege și municipiu.

Deci, la propunerea consiliului local, prefectul are de ales, în raport de cauzele și gravitatea abaterilor disciplinare, a împrejurărilor în care secretarul a săvârșit fapta, a gradului de vinovăție și a consecințelor pe care le produce fapta, de comportarea generală în serviciu a secretarului, precum și de existența antecedentelor personale și a altor sancțiuni disciplinare care însă nu au fost radiate, care dintre sancțiunile pe care le enunțăm trebuie aplicate secretarului și anume: avertismentul, mustrarea, diminuarea drepturilor salariale cu 5-10% pe o perioadă de la 1 la 3 luni, cu trecerea într-o funcție de funcționar public inferioară, pe o perioadă de 6-12 luni, cu diminuarea corespunzătoare a salariului și prin destituirea din funcție ca sancțiune disciplinară.

Destituirea din funcție, conform prevederilor art. 94 din statut, se poate dispune ca sancțiune disciplinară numai în cazul săvârșirii unor abateri disciplinare repetate sau atunci când secretarul a fost condamnat penal printr-o hotărâre judecătorească definitivă. Și în cazul în care secretarul cu funcție de conducere a fost condamnat penal, ca și în cazul eliberării din funcție, el are dreptul de a se adresa instanței de contencios administrativ pentru anularea ordinului prefectului, în termen de 30 de zile de la comunicare. Aceste drepturi le are și pentru aplicarea de sancțiuni disciplinare.

Dacă analizăm art. 86 din Legea administrației publice locale, observăm că textul rezolvă, în mod deosebit eliberarea din funcție și celelalte sancțiuni disciplinare și este normal că eliberarea din funcție nu este introdusă între sancțiunile disciplinare, pentru că potrivit art. 62 al.(2) din Legea nr. 188/1999, eliberarea din funcție poate avea loc, nu pentru abateri disciplinare – care sunt eliberate în art. 70/2 din lege, ci pentru situația în care secretarul, în ultimii doi, ani a fost notat cu calificativul nesatisfăcător, caz în care prefectul îi poate propune trecerea lui într-o funcție inferioară și dacă acesta nu acceptă, se poate proceda la eliberarea din funcția de secretar. Deci, măsura eliberării din funcție nu este legată de săvârșirea unei fapte ilicite ci de lipsa de performanță individuală, care așa cum se știe se evaluează anual prin calificative.

Cu toate că Legea administrației publice se oprește aici cu sancțiunile administrative pentru secretar, totuși trebuie să reținem că el, în calitate de funcționar public, poate fi sancționat și după prevederile Statutului funcționarilor publici și anume :

prin suspendarea de drept din funcția de secretar, care are loc atunci când Parchetul sau instanța de judecată a dispus arestarea preventivă a acestuia. Potrivit art. 79/3 din statut, suspendarea operează și în cazul în care Parchetul sau instanța a dispus începerea urmăririi penale, pentru o infracțiune de natură să-l facă pe secretar incompatibil cu funcția publică pe care o ocupă. Aici este vorba de o sancțiune aplicată conducătorului autorității, deci de către prefect prin ordin.

Ulterior, a intrat în vigoare Legea nr. 215/2001 – privind administrația publică locală, care a introdus modalitatea suspendării de drept din funcție a funcționarului public, deci a secretarului, numai atunci când Parchetul sau instanța de judecată a dispus arestarea preventivă a secretarului. În acest sens considerăm că prevederile din Statutul funcționarilor publici cu privire la suspendarea din funcție a secretarului, este implicit abrogată și urmează a se aplica prevederile din noua lege referitoare la suspendarea de drept.

De asemenea, secretarul ca funcționar public, mai poate fi sancționat contravențional în cazul în care a săvârșit fapte calificate drept contravenții, despre care vom vorbi în altă parte, precum și material pentru repararea unor pagube săvârșite în dauna unității administrativ – teritoriale în care își desfășoară activitatea. Pentru aceasta din urmă, prefectul are competența de a emit ordin de imputare pentru recuperarea pagubei.

3.9 Serviciile publice ale comunelor și orașelor.

Așa cum se știe, statul și fiecare din unitățile administrativ – teritoriale, ca forme organizatorice de viață pentru membrii săi au menirea de a asigura acestora condiții necesare de conviețuire (economice, sociale, culturale, de securitate, etc.) în mod continuu și permanent. În acest scop, statul și colectivitățile locale, prin consiliile locale, abilitate de lege își organizează o mulțime de servicii pe care le înființează cu specialiști etc.) pentru ca aceasta să poată realiza sarcinile cu care au fost învestite.

Necesitatea organizării unui serviciu public nu devine evidentă decât atunci când realitatea socială evidențiază o nevoie generală unei colectivități.

În cadrul fiecărei unități administrativ – teritoriale există sau cel puțin trebuie să existe două categorii de servicii publice, cele din aparatul propriu al consiliului local (stare civilă, autoritate tutelară, etc.) și cele externe, înființate de consiliile locale sau județene, care pot fi : salubritate, gospodărie comunală, transportul în comune, edilitar-gospodărești, etc.

În raport de forma în care aceste servicii publice sunt organizate, ele pot fi :

sub forma instituțiilor publice, din care numai unele emit acte administrative (diplome, certificate medicale, atestate) a căror activitate are un caracter prestator;

sub forma regiilor autonome, care își realizează mijloacele financiare în principal din venituri proprii și numai din bugetul local. Activitatea lor se desfășoară, de regulă, la cerere și contra cost, cu caracter preponderent economic și în puține cazuri emit acte administrative;

sub forma asociațiilor și fundațiilor, înființate de particulari (persoane fizice sau juridice), dacă desfășoară o activitate de interes public. Aici personalul care desfășoară activitate nu are calitatea de funcționar public, ca la celelalte forme.

Din cele de mai sus, se poate concluziona că serviciul public este o structură organizatorică, înființată prin lege sau pe baza acesteia de către stat, județ, municipiu, oraș sau comună, ori de către particularii învestiți cu anumite atribuții, încadrate cu personal de specialitate, care exercită atribuții și înzestrate cu mijloace materiale și bănești, în scopul satisfacerii, în mod continuu și permanent, a unor interese comune unei colectivități.

Pentru personalul aparatului propriu, numai primarul are competența, în baza art. 58 alin. 2 lit. c din legea organică a administrației publice locale, să numească și să elibereze din funcție, în condițiile legii, personalul din aparatul propriu de specialitate al autorităților administrației publice locale, cu excepția secretarului. În această calitate, primarul trebuie să țină seama de cele două categorii de personal. Pentru funcționarii publici, trebuie să elibereze dispoziții de numire în funcție, de eliberare sau de sancționare în baza Statutului funcționarilor publici, iar pentru celălalt personal care nu are calitatea de funcționar public, încheierea de contracte individuale de muncă, de sancționare și de desfacere a contractului de muncă potrivit prevederilor legislației muncii.

Pentru serviciile publice ale comunei sau orașului, înființate și organizate de consiliul local în principalele domenii de activitate, potrivit specificului și nevoilor locale, numirea și eliberarea din funcție se fac separat:

numirea și eliberarea din funcție a conducătorilor acestora se face de către consiliul local care le-a înființat;

numirea și eliberarea personalului care își desfășoară activitatea în cadrul acestor servicii, se face de către conducătorii acestora, în condițiile legii.

Consiliul local poate recomanda motivat, primarului, eliberarea din funcție a conducătorilor compartimentelor din aparatul propriu de specialitate al consiliului local.

Cap. IV – Instituția prefectului și Comisia județeană consultativă

Potrivit art. 130 din Legea nr. 215/2001, în fiecare județ și în Municipiul București, Guvernul numește câte un prefect – ca reprezentant al său. Numirea și eliberarea din funcție a prefecților se face prin hotărâre de Guvern. Pentru a fi numit în funcție prefectul trebuie să aibă studii superioare de lungă durată. Prefectul este un reprezentant al Guvernului în teritriu, motiv pentru care el este calificat în doctrină a reprezenta “administrația de stat în teritoriu”, răspunzând astfel principiului deconcentrării administrative.

Pe toată durata îndeplinirii funcției de prefect, contractul de muncă al acestuia la instituțiile publice, regiile autonome, companiile naționale, societățile naționale și societățile comerciale cu capital de stat sau majoritar de stat, se suspendă.

Instituția prefectului nu este nouă în România. Încă în perioada interbelică, urmare a desființării ținuturilor și rezidențelor regale, în anul 1938 au fost reorganizate prefecturile din județ, care au devenit circumscripții teritoriale, cu personalitate juridică.

În acea perioadă, la nivelul județului nu mai exista un alt organ constituit din aleșii locuitorilor județului, ca organ deliberativ, ca și consiliile județene de astăzi, care să aibă competențe să rezolve, în ședințe publice, problemele specifice județului. Județul era condus de un singur conducător – prefectul – care și atunci era reprezentantul Guvernului dar și al Ministerului de Interne, cu calitate de funcționar de carieră, numit prin decret regal, pe baza propunerilor făcute de Ministerul de Interne.

În perioada când prefectul lipsea, el era înlocuit de un pretor de la o plasă din județ, desemnat de prefect.

Prefectul era și șeful ierarhic al tuturor funcționarilor externi din Ministerul de Interne și județ. Și atunci, legea prevedea diferite incompatibilități pentru prefect. De exemplu, prefectul nu putea ocupa nici o altă funcție plătită de stat, de comună sau de un stabiliment public (serviciu public). De asemenea, nu putea exercita o profesie liberă, nu putea fi administrator, casier sau funcționar în societățile civile și comerciale, cooperatiste sau bănci populare, nu putea face comerț, arendări, întreprinderi de lucrări, nu putea să gireze afaceri pentru cei care erau în legătură cu munca sa.

Și în prezent există incompatibilități pentru prefect, în sensul că nu poate fi și deputat sau senator, primar, consilier locale sau județean, nu poate îndeplini o funcție publică ori o activitate profesională remunerată în cadrul regiilor autonome, precum și al societăților comerciale cu capital de stat sau privat.

Prefectul este ajutat de un subprefect iar la Municipiul București de doi subprefecți. Noua lege a administrației publice locale nu mai pune condiția ca prefectul la numire să aibă vârsta de cel puțin 30 de ani iar pentru subprefect s-a precizat că numirea și eliberarea din funcție se face prin decizia primului-ministru, la propunerea prefectului și a Ministerului Administrației și Internelor, dar se cer studii superioare.

Între prefect, pe de o parte și consiliile locale și județene, primari și președintele consiliului județean, pe de altă parte, nu mai există raporturi de subordonare. O asemenea dispoziție expresă regăsim în prezent în art. 123 al.(4) din Constituția revizuită și republicată. Potrivit textului, între prefecți, pe de o parte, consiliile locale și primari, precum și consiliile județene și președinții acestora, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare.

Sigur că la numirea prefectului, guvernul ține seama nu numai de studiile superioare ale persoanei respective, ci și de calitățile profesionale, de experiența câștigată în activitatea pe care a desfășurat-o, de prestigiul și autoritatea de care se bucură.

Din economia Legii privind administrația publică locală, se poate desprinde ideea că prefectul are mai multe calități oficiale și anume :

4.1 Prefectul ca instituție juridică.

Prefectul, ca instituție juridică a fost reînființat prin Legea nr. 69/1991, cu modificările ulterioare. Înainte, pe baza Legii nr. 5/1990, prefectul era un organ al administrației publice de stat ierarhic superior tuturor primăriilor, care avea dreptul de control asupra acestora și dreptul de a anula actele administrative ilegale ale acestora. În prezent prefectul nu face parte din același sistem de organe ale administrației, ci el este separat de acestea, numit de Guvern, cu atribuții specifice de control al legalității actelor administrative și de sesizare a instanțelor de contencios administrativ pentru anularea actelor emise sau adoptate cu încălcarea legii, dar și aici sfera de activitate este redusă numai la hotărârile consiliilor locale, ale celor județene și ale dispozițiilor primarilor sau președinților consiliilor județene.

4.2 Prefectul ca autoritate publică.

Faptul că în Constituția României nu se precizează în mod expres acest lucru, așa cum o face pentru consilieri și pentru primari, nu trebuie să se tragă concluzia că prefectul nu este autoritate publică. Însăși Constituția include instituția juridică a prefectului în cadrul titlului privitor la autoritățile publice, deci nu este nici un temei pentru a nega prefectului această calitate.

La această concluzie ne duc și atribuțiile și competența pe care o are prefectul de a emite ordine cu caracter individual dar și normativ, care constituie acte administrative de autoritate, supuse și ele controlului instanțelor de contencios administrativ, precum și faptul că atribuțiile stabilite de lege pentru prefect nu se exercită pentru rezolvarea unor interese personale, ci pentru interesele generale, ca și cele ale autorităților administrației publice locale.

Și faptul că prefectul este șeful serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației centrale de specialitate, de asemenea, sunt de natură să confirme că prefectul are această calitate.

Orice organ administrativ este totodată și o autoritate publică, mai ales că prefectul este numit de Guvern, care exercită conducerea generală a administrației publice din întreaga țară.

În fapt și în drept, am putea spune că ne aflăm în prezența a două categorii de autorități care realizează, fiecare, prin forme și modalități specifice, aceeași putere a statului – puterea executivă. În una din aceste categorii sunt cuprinse Guvernul, ministerele și alte organe centrale de specialitate, serviciile publice deconcentrate și prefecții, iar în cealaltă categorie sunt incluse consiliile locale, primarii, consiliile județene și președinții acestora. Cele din prima categorie apar ca reprezentante ale statului, care acționează în numele și din împuternicirea statului, în timp de autoritățile din cea de a doua categorie, acționează în principal în numele colectivității locale pe care le reprezintă.

4.3 Prefectul ca om politic.

Se știe că orice regim politic într-un stat este jocul partidelor politice ținând cont de datele istoriei, a ideologiei economice și sociale proprii statului. Când poporul instaurează puterea, o face în forme organizate, care pe parcurs se mai perfecționează. Sigur că Constituția nu poate reglementa instaurarea puterii prin lovituri de stat sau prin revoluții, ci numai prin alegeri libere și prin transmiterea competențelor pentru putere iar ca fapt juridic, raporturi de organizare a puterii.

Constituția este așezământul politic și juridic fundamental care reglementează relațiile sociale esențiale în procesul instaurării puterii politice ca putere statală.

Prefectul fiind numit de Guvern, ca reprezentant al său în teritoriu, nu poate avea decât o subordonare ierarhică față de acesta, iar structura politică a echipei guvernamentale trebuie să se reflecte și în coloratura politică a prefectului. Fiecare prefect trebuie să fie un om politic al partidului sau al formațiunii politice care se află la guvernare. Foarte puține cazuri sunt când prefecții sunt membrii ai altor partide, eventual cele aliate sau individuali, dar numai dacă acea persoană are calități deosebite. Numai dacă și prefectul este membru al partidului de guvernământ, Guvernul va fi sigur că și în teritoriu se va aplica programul guvernului, al partidului aflat la putere.

4.4 Prefectul ca organ de decizie.

Din înseși prevederile legislației administrației publice locale (art. 113 din Legea nr. 69/1991 preluat și de 137 din noua Lege nr. 215/2001), rezultă obligația prefectului ca, pentru îndeplinirea atribuțiilor ce-i revin, să emită ordine – care pot fi de două feluri :

cu caracter normativ și

cu caracter individual.

Sunt acte administrative acele ordine emise de prefect, care prescriu reguli de conduită tipice pentru toate persoanele sau pentru diferite categorii de persoane și prin care se creează, se modifică sau se sting reguli de conduită umană, facultative sau obligatorii, fără considerare la persoane, dar care sunt susceptibile de a fi aplicate prin forța de constrângere a statului. Ele au aplicabilitate repetată timp îndelungat, cu excepția celor temporare.

În cazul în care actele administrativ au caracter normativ, dar cu prevederi prohibitive, în ele trebuie să se precizeze care sunt conduitele interzise ale oamenilor, prin text și care sunt urmările nerespectării acestora.

Sunt acte administrative cu caracter individual acele ordine emise de prefect prin care manifestarea unilaterală de voință creează, modifică sau desființează drepturi subiective sau obligații în sarcina unor persoane dinainte stabilite. De regulă, astfel de ordine se emit tocmai la cererea persoanelor fizice.

De fapt, toate actele prefectului, fie că sunt imperative – prin care se ordonă ceva, fie că sunt prohibitive, precum și cele care interesează ordinea publică și bunele moravuri, au caracter obligatoriu, pentru că acela care le încalcă va fi sancționat sau dacă pe baza lui se va realiza act cu alt caracter, acesta va fi nul. De aceea, în activitatea de reglementare de către orice autoritate, trebuie respectate legile și celelalte acte normative bazate pe lege.

Cu privire la natura actului administrativ, legea prevede că el poate fi unul prin care se încalcă un drept recunoscut de lege în favoarea unor persoane fizice sau juridice, dar totodată el poate fi și un refuz nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege în favoarea unei persoane fizice sau juridice. Deci, sub acest aspect, dacă nu este suficientă grijă, prin ordinul emis de prefect, se pot vătăma drepturi sau interese legitime sau se pot refuza netemeinic unele drepturi recunoscute de lege în favoarea persoanelor particulare sau interese legitime ale acestora.

Una din garanțiile pe care le prevede legea, pentru existența actului administrativ (a ordinului), este forma scrisă – care exclude posibilitatea ca ulterior să se conteste existența actului sau a faptului reglementat de el. Forma scrisă dă posibilitatea părților să își cunoască drepturile și obligațiile izvorâte din actele administrative. Deci, forma scrisă dă posibilitatea folosirii ordinului ca un mijloc de apărare a drepturilor cetățenești și posibilitatea ca organele de control să poată verifica legalitatea actului respectiv.

Ori de câte ori legea prevede forma scrisă a actului (hotărâre, ordin, etc.) forma trebuie considerată ca o condiție de validitate a actului respectiv.

De fapt, legile administrative stabilesc regula că toate actele administrative trebuie să fie concretizate în acte scrise.

În sfera dreptului administrativ, pe care o avem în vedere în prezenta lucrare, raporturile juridice între persoanele fizice și cele juridice – pe de o parte și autoritățile administrației publice, se nasc numai în temeiul unui act administrativ unilateral de voință juridică a autorității abilitată pentru emiterea lor.

Prefectul mai poate emite ordine prin care se stabilesc măsuri cu caracter tehnic sau de specialitate, după consultarea serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și a celorlalte organe centrale din unitățile administrativ – teritoriale, care se contrasemnează și de conducătorii acestora.

Ordinul, emis de prefect, care conține dispoziții normative – devine executoriu numai după ce el a fost adus la cunoștința publică, prin orice mijloc de publicitate, iar ordinul cu caracter individual – devine executoriu, deci produce efecte, numai după comunicarea lui persoanelor interesate.

Prin noua lege a administrației publice locale, s-a introdus o nouă procedură pentru controlul legalității actelor emise de prefecți și posibilitatea de anulare a celor care au fost emise cu încălcarea legii și a altor acte normative, precum și pentru inoportunitate.

În acest sens, s-a stabilit pentru prefect obligația de a trimite de îndată un exemplar al ordinului emis – cu caracter normativ, Ministerului Administrației Publice, care, exercitând controlul ierarhic, propune Guvernului anularea lui – pentru nelegalitate sau pentru inoportunitate.

La fel, ordinele prin care se stabilesc măsuri cu caracter tehnic sau de specialitate trebuie comunicate la ministerele de resort, care pot controla legalitatea ordinului precum și oportunitatea acestuia, și în cazul în care consideră că s-a încălcat legea sau că ordinul nu este oportun, au dreptul să propună Guvernului măsuri pentru anularea lui, fie pentru nelegalitate sau pentru inoportunitate.

4.5 Prefectul ca organ de supraveghere a activității consiliilor locale.

În calitate de reprezentant al Guvernului în teritoriu, prefectul este abilitat de legea administrației publice locale pentru a veghea ca activitatea consiliilor locale și a primarilor, a consiliilor județene și a președinților consiliilor județene să se desfășoare în conformitate cu prevederile Legii .

Legea nu dă, nici măcar cu titlu de exemplu, care activități trebuie supravegheate de prefect din toate cele pe care le au aceste autorități. În lipsa unor prevederi legale, trebuie interpretat că prin vizorul prefectului trebuie să treacă toate activitățile acestor autorități, fie că sunt ale consiliilor locale, ale primarilor sau ale președinților consiliilor județene și care nu pot fi altele decât cele rezultate din atribuțiile legale ale fiecăruia, din competențele lor, din modul cum aceste probleme sunt dezbătute în ședințele consiliilor locale, a interesului rezultat din hotărârile care se iau și dacă prin acestea s-a ajuns să se rezolve problemele din domeniile ce interesează comunitățile locale și în final și cele ale statului. În acest sens considerăm că prefectul poate delega membrii aparatului propriu al Prefecturii pentru a efectua, anual, controale de specialitate în activitatea acestor autorități, pentru a se putea trage unele concluzii cu privire la respectarea ordinii publice în teritoriu.

4.6 Prefectul ca și conducător al serviciilor publice deconcentrate.

Prin art.133 al.(1) din Legea nr. 215/2001 se prevede că “Prefectul conduce activitatea serviciilor publice descentralizate ale ministerelor și celorlalte organe centrale de specialitate, organizate la nivelul unității administrativ – teritoriale. Textul trebuie pus în acord cu prevederile Constituției revizuite și republicate, care, în art. 123 al.(2) dispune că prefectul conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale de specialitate ale administrației publice. Am avut ocazia să arătăm, în capitolul consacrat analizei principiilor de organizare și funcționare a administrației publice diferența dintre descentralizare și deconcentrare, astfel că, procedând la constituționalizarea textului de lege, vom folosi terminologia corectă și vom analiza calitatea prefectului, de șef al serviciilor deconcentrate ale ministerelor și celorlalte organe centrale de specialitate.

Prin lege, prefectul este obligat să conducă activitatea serviciilor publice, din județul în care este numit, care aparțin de ministere și de alte autorități ale administrației publice centrale de specialitate organizate la nivelul unităților administrativ – teritoriale.

Una din formele de conducere a acestor servicii publice deconcentrate ale ministerelor și a celorlalte organe centrale, constă în avizul consultativ al prefectului, fără de care nu se poate face numirea și eliberarea din funcție a conducătorilor acestor servicii. În situații bine motivate, prefectul își poate retrage avizul acordat și totodată să propună, în condițiile legii, eliberarea din funcție a acestor conducători.

Tot în acest sens, prefectul poate propune ministerelor și celorlalte autorități ale administrației publice centrale de specialitate, măsuri pentru îmbunătățirea activității serviciilor publice respective.

O altă formă de conducere constă în dreptul prefectului de a emite ordine cu caracter tehnic sau de specialitate, cu consultarea serviciilor descentralizate ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale de specialitate, cu condiția ca acestea să fie contrasemnate de conducătorii acestora.

Ori de câte ori prefectul emite ordine care privesc activitatea acestor servicii, el are obligația de a comunica aceste ordine atât cu Ministerul Administrației și Internelor cât și ministerelor de resort – care au și competența de a se pronunța asupra legalității sau oportunității acestora și în final să propună Guvernului anularea celor nelegale sau inoportune.

4.7 Prefectul ca organ de control al legalității actelor administrației locale.

O altă atribuție care era prevăzută și de art. 12 și 110 din Legea nr. 69/1991, îmbunătățită prin Legea nr. 215/2001, prin articolele 134 lit.b), 135 și 136, se referă la exercitarea de către prefect a controlului cu privire la legalitatea actelor administrative adoptate sau emise de autoritățile administrației publice locale și județene, precum și ale președintelui consiliului județean – cu excepția celor de gestiune curentă. Această atribuție este una de statornicire a obligațiilor prefectului de a asigura respectarea legilor și a ordinii publice, de a veghea ca activitatea consiliilor locale, consiliilor județene și a primarilor să se desfășoare în limitele prevederilor legale.

Din aceste dispoziții putem desprinde următoarele aspecte :

Prefectul își exercită atribuțiile pe calea controlului;

Controlul se efectuează numai asupra actelor administrative;

Controlul privește numai legalitatea actelor administrative și nu oportunitatea lor, fiind deci un control posterior;

Controlul se referă numai la actele adoptate de consiliile locale sau județene și la cele emise de primari și președinții consiliilor județene.

Controlul asupra legalității actelor administrative, adoptate sau emise de autoritățile administrației publice locale, se efectuează la sediul prefecturii și numai după ce autoritățile administrației publice locale și-au îndeplinit obligațiile prevăzute de lege de a comunica prefectului aceste acte.

Desigur, acest control nu este efectuat nemijlocit de către prefect, pentru că ar fi ceva imposibil, având în vedere numărul mare de astfel de acte adoptate sau emis într-un județ. În vederea efectuării controlului, fiecare prefectură are organizat un aparat propriu cu compartimente, constituite din specialiști, cu pregătire profesională diversă și temeinică, care verifică legalitatea actelor respective și supun prefectului concluziile lor rezultate din acest control.

Trebuie făcută precizarea că nu toate acțiunile întreprinse de consiliile locale, de cele județene și de primari se finalizează cu adoptare sau emitere de acte administrative supuse unui asemenea control, multe dintre ele fiind simple fapte materiale sau operațiuni administrative, ce nu produc efecte juridice – pentru că prin ele nu se creează nimic nou, nu se modifică și nici nu se sting raporturi juridice administrative. Este adevărat că aceste acte se află o perioadă de timp în faza de proiect, ele nu produc efecte juridice, deci controlul prefectului se va face numai după adoptarea sau emiterea lor. Dacă prefectul ar avea dreptul să controleze actul în faza de proiect, ar trebui să se pronunțe și asupra oportunității lui, lucru pentru care prefectul nu este abilitat de lege.

Totodată, precizăm că, în prezent, controlul de legalitate al prefectului trebuie extins și asupra unor acorduri și convenții încheiate de autoritățile locale sau județene. Astfel, prin art. 14 alin. 4 din Legea administrației publice locale se prevede textual că „acordurile sau convențiile încheiate de autoritățile locale și județene… fiind supuse controlului de legalitate, iar actele emise în virtutea acestor acorduri sau convenții au în dreptul nostru intern, aceeași valoare juridică și aceleași efecte ca și actele administrative adoptate în conformitate cu prevederile prezentei legi”.

Aceasta înseamnă că atât acordurile și convențiile cât și actele emise în virtutea acestora sunt asimilate de lege cu actele administrative, care trebuie verificate din punct de vedere legal de către prefect și în final sunt supuse și controlului jurisdicțional al instanțelor de contencios administrativ.

O mențiune specială se cuvine a fi făcută în privința actelor administrative emise de conducătorii serviciilor publice deconcentrate în județe ale ministerelor și celorlalte autorități ale administrației publice. Cu toate că prefectul conduce activitatea acestor servicii iar actele lor sunt tot acte administrative, totuși prefectul nu este abilitat să facă controlul de legalitate a acestor acte și aceasta din simplu motiv că ele emană de la un serviciu al unei autorități centrale – serviciu care se află în raporturi de subordonare ierarhică cu autoritatea centrală. Pentru aceste acte controlul

legalității și chiar al oportunității, se realizează în cadrul sistemului organizatoric al autorităților publice centrale.

4.8 Prefectul ca autoritate publică de sesizare.

Dacă, urmare a exercitării controlului asupra legalității actelor administrative, adoptate sau emise de autoritățile administrației publice locale, constată că hotărârile sau dispozițiile au fost date cu încălcarea legilor și intenționează să le atace în fața instanței de contencios administrativ, prefectul are obligația :

a) Să sesizeze autoritatea administrației publice locale cu o reclamație administrativă, prin care să solicite autorității, care a emis actul constatat nelegal, cu motivarea necesară, să reanalizeze actul respectiv în vederea modificării sau revocării acestuia.

Deci, spre deosebire de ceea ce se întâmplă în cauzele civile, în litigiile administrative, înainte de a cere instanței de contencios anularea actului ilegal, prefectul are obligația de a solicita autorității care l-a adoptat sau emis revocarea actului administrativ ilegal și numai dacă reclamația respectivă nu a fost acceptată, se poate introduce acțiunea în fața instanței de contencios administrativ pentru anularea lui.

Reclamația administrativă este considerată ca o procedură necontencioasă obligatorie înainte de sesizarea instanței. Orice acțiune introdusă în fața instanței de contencios administrativ înainte de îndeplinirea acestei proceduri necontencioase duce la respingerea acțiunii ca fiind prematură.

b)Să sesizeze cu acțiune în contencios administrativ instanța competentă pentru anularea actului administrativ pe care îl consideră ilegal. Termenul de introducere a acțiunii în contencios administrativ, în fața instanței competente (tribunal), este cel de 30 zile de la comunicarea actului respectiv, dar după îndeplinirea procedurii prealabile de care s-a vorbit mai sus.

Pentru prefect, actul administrativ odată atacat în fața instanței, este suspendat de drept și ca atare el nu poate fi pus în executare de către primar sau de președintele consiliului județean până la soluționarea cauzei – dacă va mai fi cazul. Instanța sesizată cu judecarea cauzei va dispune fie anularea în tot sau în parte a actului, ceea ce înseamnă că actul, fiind desființat, nu va mai fi pus în executare, fie va respinge acțiunea prefectului, ceea ce înseamnă că actul alocat este legal, suspendarea încetează, iar actul urmează să fie pus în executare.

Legea nu delimitează actele administrative care pot fi atacate în fața instanțelor de contencios administrativ de către prefect, ceea ce înseamnă că poate fi vorba atât de actele normative cât și de cele individuale, dar numai pentru nelegalitate nu și pentru cazurile în care prin ele s-ar vătăma unele drepturi recunoscute de lege în favoarea persoanelor fizice sau juridice.

Prefectul în calitate de reprezentant al Guvernului în teritoriu.

Una din atribuțiile prefectului se referă la asigurarea intereselor naționale, respectarea Constituției, a legilor, a hotărârilor și a ordonanțelor de Guvern, precum și a ordinii publice. Cu toate că legea nu face nici o detaliere cu privire la interesele naționale, asigurarea lor trebuie realizată prin tot ce întreprinde prefectul în exercitarea atribuțiilor sale în aplicarea legilor.

O altă obligație constă în a dispune măsurile corespunzătoare pentru prevenirea infracțiunilor și apărarea drepturilor cetățenilor, prin organele legal constituite.

Din însuși modul de formulare a atribuției, se poate trage concluzia că legiuitorul a voit să dea în competența prefectului luarea, prin ordinul său, de măsuri, și nu să oblige pe alții să facă acest lucru, pentru că altfel s-ar interpreta că prefectul ar putea să aprecieze oportunitatea măsurilor respective, ceea ce nu este de competența sa. Problema este destul de restrânsă – prevenirea infracțiunilor și apărarea drepturilor cetățenilor, care va fi clarificată mai bine de practica judecătorească sau prin alte prevederi legale asemănătoare care să dea interpretare legală textului.

Articolul 134 din noua lege stabilește pentru prefect atribuția de a asigura, împreună cu autoritățile și organele abilitate, pregătirea și ducerea la îndeplinire în condițiile stabilite de lege, a măsurilor de apărare – care nu au caracter militar precum și cele de protecție civilă. Partea a doua a textului se referă la obligația autorităților militare și a organelor locale ale Ministerul Administrației și Internelor, să informeze și să sprijine pe prefect pentru rezolvarea oricăror probleme de interes național sau județean. În vechea reglementare din Legea nr. 69/1991 se stabilea o răspundere a prefectului, în condițiile legii, pentru ducerea la îndeplinire a acestor măsuri, prevedere care a fost criticată și înlocuită prin noua lege, cu atribuția prefectului de a asigura, împreună cu celelalte organe abilitate de lege, a acestor măsuri. Sigur că aceste măsuri se găsesc în altă lege specială în care organele abilitate își au stabilite precis sarcinile de dus la îndeplinire.

Cea din urmă atribuție pe care legea o stabilește în sarcina prefectului, în afara celor discutate până în prezent, este aceea de a prezenta anual Guvernului un raport asupra stadiului realizării sarcinilor ce-i revin, potrivit programului de guvernare, precum și în legătură cu controlul exercitat asupra legalității actelor autorităților administrației publice locale.

Legea mai precizează că prefectul va îndeplini și alte atribuții prevăzute de lege și de celelalte acte normative, precum și însărcinările date de Guvern. Aceasta înseamnă că atribuțiile stabilite de legea de față nu sunt limitative, ele mai pot fi completate cu alte atribuții.

Prefectul ca șef al prefecturii.

Constituția nu consacră noțiunea de prefectură, ci doar pe cea de prefect. Ea se regăsește însă reglementată prin alte acte normative, și avem în vedere Legea nr. 215/2001 și UG nr…..privind organizarea și funcționarea prefecturilor. Art. 143 din Legea nr. 215/2001 prevede că preectul, subprefectul general și aparatul de specialitate al prefectului își desfășoară activitatea în prefectură.

În calitate de șef al prefecturii, prefectul are următoarele atribuții:

a)Pentru a asigura buna funcționare a prefecturii ca instituție publică, prefectul trebuie să stabilească, prin ordin, structura organizatorică a aparatului propriu al prefecturii pe direcții, servicii, birouri și alte compartimente;

b)Să aprobe, prin regulament, organizarea și funcționarea aparatului propriu, cu atribuțiile ce revin fiecărui compartiment, a cărei conducere este asigurată de secretarul general al prefecturii;

c)Să organizeze selectarea persoanelor care candidează pentru posturi de funcționari publici și pentru angajați cu contract individual de muncă, să organizeze concursuri și să numească în funcție pe cei care au reușit la concurs sau la examen pentru posturile de funcționari publici, să le aplice sancțiuni disciplinare celor vinovați de săvârșirea abaterilor disciplinare, să-i suspende din funcție și să constate încetarea raporturilor juridice de serviciu în raport de prevederile Legii nr. 188/1999 – de aprobare a Statutului funcționarilor publici, iar pentru cei încadrați cu contract de muncă după prevederile legislației muncii.

d)Să stabilească săptămânal programul de muncă al aparatului propriu, în raport de atribuțiile stabilite de lege și pentru realizarea programului guvernamental pentru dezvoltare economico – socială a județului și altele care se ivesc în aplicarea legilor.

Prefectul ca parte în contenciosul administrativ obiectiv și subiectiv

În procesele de contencios administrativ, prefectul poate fi parte activă sau parte pasivă, depinde de poziția pe care o are, ca reclamant sau ca pârât.

Atunci când introduce o acțiune în fața instanțelor de contencios administrativ, prin care se solicită anulare unei hotărâri adoptate de consiliu sau a unei dispoziții emise de primar, prefectul, în procesul respectiv, este parte activă și ca atare are dreptul și obligația, ca prin funcționarii publici din sectorul juridic, să dovedească și să argumenteze nelegalitatea actelor administrative atacate, pentru a putea obține soluția instanței care să restabilească legalitatea în activitatea autorității administrației publice locale.

Această calitate se poate transforma în una pasivă, atunci când actul său, ordinul emis cu caracter individual, este de natură a vătăma un drept recunoscut de lege în favoarea unei persoane fizice sau juridice sau un interes legitim, și aceasta a introdus acțiune în fața instanței de contencios administrativ – cerând anularea ordinului vătămător.

În această postură, prefectul – prin funcționarii competenți, trebuie să dovedească și să argumenteze juridic că ordinul emis este legal și nu afectează nici un drept recunoscut de lege în favoarea reclamantului. În apărarea dreptului său, ca organ ce reprezintă Guvernul, prefectul se poate folosi de toate prevederile procedurale și să dovedească prescripția dreptului la acțiune, față de data la care s-a comunicat reclamantului ordinul respectiv, etc.

Lipsa dreptului de disponibilitate a prefectului

Disponibilitatea este un principiu al dreptului civil, în virtutea căruia persoanele au libertatea de a se adresa sau nu instanței competente pentru a-și ocroti drepturile sau interesele, iar în cursul procesului, să renunțe la acțiune sau la drept, fie la mijloacele procedurale pe care legea le pune la îndemâna lor.

În actuala concepție a dreptului civil, procesul este o afacere particulară a părților care sunt direct interesate și deci statul nu poate avea nici un amestec în astfel de procese.

În baza acestui drept, persoanele fizice, într-un proces civil privat au libertatea, așa cum s-a mai spus, de a introduce sau nu o cerere de chemare în judecată împotriva celui care i-a lezat un drept, dat tot așa au și dreptul să renunțe la chiar dreptul pretins sau să facă o tranzacție cu pârâtul. Deci, în toate fazele procesului, de la declanșare și până la executarea silită a unei hotărâri definitive, se poate exercita dreptul de disponibilitate de către oricare dintre părți – deoarece procesul constituie doar un mijloc juridic de apărare a drepturilor civile.

În litigiile administrative, persoanele fizice nu se pot folosi de toate elementele dreptului de disponibilitate. Nu se poate admite o tranzacție a reclamantului, care este o persoană particulară, cu o autoritate administrativă, – cu privire la legalitatea unui act administrativ, pentru că nu se poate forma un contract civil juridic în această problemă.

De asemenea, în ceea ce privește executarea hotărârii judecătorești, dată într-un litigiu administrativ, autoritatea administrativă are obligația legală să emită actul pentru recunoașterea dreptului încălcat și să-l elibereze, din oficiu.

În ceea ce privește pe prefect, spre deosebire de persoanele particulare care în calitatea lor de subiecte de drept – ca urmare a vătămărilor suferite în drepturile lor prin actele administrative, care au posibilitatea de a-și retrage sau de a renunța la acțiunea introdusă, acestea nu au nici un drept de disponibilitate. Legea nu îi recunoaște acest drept, toate prevederile legale se referă la atribuțiile prefectului – care sunt obligatorii și nu lăsate la aprecierea prefectului de a le exercita sau nu.

Constatând că un act administrativ este nelegal, prefectul are atribuția de a-l ataca la instanța de contencios administrativ. Dacă nu îl atacă, prefectul trebuie să răspundă pentru neîndeplinirea acestei atribuții.

Pentru prefect, nu există dreptul de disponibilitate, deoarece el nu este vătămat într-un drept al său particular – asupra căruia să dispună.

Prefectul, în calitate de reprezentant al Guvernului în teritoriu, acționează în fața instanței pentru ocrotirea unui interes general, pentru a asigura întărirea ordinii publice și a contribui la consolidarea statului de drept.

De fapt, prefectul în acțiunile sale nu se bazează pe prevederile Legii nr. 29/1990, ca și persoanele particulare, deoarece nu îndeplinește condițiile. Prevederile din Legea administrativă stabilesc, pentru prefect, obligația de a ataca în instanță actele administrative nelegale.

Dreptul de a pune capăt unui proces în fața instanței de judecată este unul de drept civil și nu de drept administrativ.

Persoanele fizice și juridice, exercitând dreptul la acțiune în contencios administrativ, își valorifică drepturi personale – pe când prefectul îndeplinește doar o obligație stabilită de lege pentru a înlătura abuzurile din activitatea autorităților locale și județene.

De fapt, prefectul nu are calitatea de a introduce acțiune în contencios administrativ împotriva refuzului nejustificat al unei autorități a administrației publice locale de a recunoaște, unei persoane fizice sau juridice, un drept recunoscut de lege și nici împotriva unui act administrativ jurisdicțional, care eventual ar vătăma un drept al unei persoane.

Instrumentele juridice. Formele de activitate ale prefectului.

În îndeplinirea atribuțiilor pe care le are prefectul, rezultate din Legea administrației publice locale și în raport de autoritățile administrației publice pe care le controlează, prefectul trebuie să folosească mai multe categorii de instrumente :

Ordine de autoritate.

Fac parte din această categorie:

Ordinele pentru convocarea consilierilor aleși pentru ședințele de constituire, pentru fiecare consiliu loca, în termen de 20 de zile de la data desfășurării alegerilor;

Ordinul pentru declararea ca vacante a unor posturi de consilier, care trebuie emise atunci când nu se poate realiza constituirea consiliului local nici după a treia convocare a consilierilor aleși, de către prefect, datorită absențelor fără motive întemeiate. În astfel de cazuri, prefectul are obligația, care era prevăzută și de art. 16 din Legea nr. 69/1991, preluat de art. 31 din Legea nr. 215/2001, ca prin ordin să declare vacanța locurilor consilierilor aleși care au lipsit nemotivat la cele trei convocări anterioare, dacă aceștia nu pot fi înlocuiți de supleanții lor, înscriși pe listele de candidați ai partidelor sau formațiunilor politice de care au aparținut consilierii respectivi;

Noua lege a administrației publice locale completează reglementarea anterioară, în sensul că „absența consilierilor de la ședința de constituire se consideră motivată dacă se face dovada că absența a intervenit din cauza unei boli care a necesitat spitalizarea sau a făcut imposibilă deplasarea consilierului la ședință, în cazul în care consilierul este deplasat în străinătate în interes de serviciu sau din cauza unor evenimente de forță majoră”.

Ordinul prin care prefectul stabilește, în baza art. 29 din lege, numărul membrilor fiecărui consiliu local, înainte de constituire, raportat la numărul populației din comune sau orașe, primit de la Institutul Național de Statistică și Studii Economice, pentru anul respectiv;

Ordinul de numire în funcție a unui secretar al comunei sau orașului, inclusiv al municipiului, pe baza rezultatului obținut la concurs sau examen, organizat de primar, în a cărui comisie de examinare a făcut parte și secretarul general al prefecturii și secretarul general al consiliului județean;

Ordinul de imputare pentru secretarul, care, în timpul exercitării funcției, a produs o pagubă comunei sau orașului în care a funcționat. Acest ordin se emite la propunerea consiliului local, pe baza unor acte de constatare ale organelor competente, din care să rezulte valoarea pagubei și persoanele vinovate. Legea administrației publice locale nu face referire la asemenea ordine, dar atunci când din vina secretarului s-a produs o pagubă comunei în care și-a desfășurat activitatea și se propune recuperarea ei pe această cale, nu există altă posibilitate;

Ordinul pentru aplicarea de sancțiuni disciplinare secretarului comunei sau orașului, inclusiv eliberarea din funcție, dacă propunerea este a consiliului local – cu votul a cel puțin două treimi din numărul consilierilor în funcție, fie că este inițiativa primarului, a unei treimi din numărul consilierilor în funcție sau pe baza unor concluzii reieșite din desfășurarea unei cercetări administrative;

Ordine pentru organizarea unui oficiu prefectural component al structurii aparatului propriu al prefecturii, dacă sunt îndeplinite condițiile cerute de lege și există aprobarea Ministerului Administrației și Internelor;

Ori de câte ori trebuie modificat sau abrogat un ordin anterior, trebuie emis un ordin de aceeași natură, precum și atunci când, în exercitarea atribuțiilor prevăzute de lege trebuie să ia măsuri cu caracter normativ.

2. Ordine cu caracter de constatare :

Ordin pentru constatarea suspendării de drept a mandatului de consilier, care potrivit dispozițiilor art. 69 din Legea organică a administrației publice locale, are loc atunci când consilierul respectiv a fost arestat preventiv și a primit comunicare în acest sens de la parchetul sau de la instanța de judecată penală. Suspendarea durează până la soluționarea definitivă a cauzei penale, așa că nu mai există și cale intermediară cu acțiune împotriva suspendării;

Ordin prin care se constată suspendarea de drept din funcție a primarului. La suspendarea de drept a primarului se cer îndeplinite aceleași condiții ca și la consilier;

Ordine prin care se constată suspendarea de drept din funcție a secretarului precum și încetarea de drept a raportului de serviciu al secretarului comunei sau orașului, atunci când sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 79 și art. 89 din Statutul funcționarilor publici;

Ordin prin care se ia act de dizolvarea de drept a consiliului local, care are loc atunci când acesta nu s-a întrunit timp de trei luni consecutiv sau când nu a adoptat în trei ședințe ordinare consecutiv nici o hotărâre, precum și în situația în care numărul consilierilor s-a redus sub jumătate plus unul și nu se mai poate completa cu supleanți.

Ordin prin care prefectul ia act de încetarea mandatului primarului, atunci când s-au ivit una din cazurile prevăzute de art. 72 alin. 2 din noua lege a administrației publice locale. Primarul are drept să atace ordinul prefectului numai în cazul în care ordinul se bazează pe imposibilitatea primarului de a fi exercitat mandatul pe o perioadă mai mare de 6 luni consecutiv;

3. Prin sesizare – care trebuie să aibă loc :

Atunci când trebuie folosită procedura necontencioasă, prin care prefectul solicită autorității locale, care a adoptat sau emis un act administrativ nelegal, să-l revizuiască în raport cu constatările prefectului și dacă acesta cere autorității respective să-și modifice sau să revoce actul ilegal;

Atunci când sesizează instanța de contencios administrativ pentru anularea actului nelegal pentru care autoritatea respectivă nu a revenit asupra lui;

Atunci când constată că un serviciu public deconcentrat al ministerelor sau al celorlalte autorități de specialitate centrale a emis un act administrativ ilegal, trebuie să sesizeze autoritatea centrală pentru a lua măsurile care se impun pentru anularea lor;

4. Prin avize :

Să emită avize consultative pentru numirea în funcție a conducătorilor serviciilor publice descentralizate ale ministerelor și celorlalte organe centrale;

Să retragă motivat avizul consultativ acordat și să propună, în condițiile legii, eliberarea din funcție a conducătorilor serviciilor publice descentralizate de către ministrul sau conducătorul celorlalte autorități centrale în a cărui subordine se găsește serviciul respectiv;

5. Prin propuneri :

Îndată după numirea sa în funcție, prefectul trebuie să facă propuneri, împreună cu Ministerul Administrației Publice, primul ministru pentru numirea prin decizie a unei persoane anume pentru funcția de subprefect, care trebuie să aibă studii superioare;

Să facă propuneri Ministerului Administrației Publice, pentru numirea unei persoane, care îndeplinește condițiile legale, în funcția de secretar general al prefecturii;

Să solicite primarului sau președintelui consiliului județean, după caz, convocarea unei ședințe extraordinare a consiliilor respective, în cazurile excepționale care necesită adoptarea de măsuri imediate pentru prevenirea, limitarea sau înlăturarea efectelor calamităților, catastrofelor, epidemiilor sau epizotiilor, precum și pentru apărarea ordinii și liniștii publice;

Să facă propuneri motivate Guvernului, prin Ministerul Administrației Publice pentru dizolvarea, ca sancțiune, a consiliului local, bazată pe hotărâri judecătorești definitive și irevocabile – pentru anularea a cel puțin 3 hotărâri, adoptate de acesta, în cel mult 6 luni de zile;

Să facă propuneri motivat Guvernului pentru organizarea de noi alegeri în cazul dizolvării de drept ca sancțiune a consiliului local;

Să facă propuneri Guvernului, pentru a stabili data noilor alegeri pentru funcția de primar a cărui mandat a încetat de drept, precum și atunci când mandatul primarului a încetat înainte de termen, ca urmare a unui referendum organizat în acest sens, dacă s-au pronunțat cel puțin jumătate plus unul din numărul total al cetățenilor, comunei sau orașului, cu drept de vot;

Să propună ministerelor și celorlalte autorități al administrației publice centrale de specialitate, măsuri pentru îmbunătățirea activității serviciilor publice descentralizate care își desfășoară activitatea în cadrul județului;

Să propună doi funcționari din aparatul său care să completeze secretariatul comisiei consultative județene, împreună cu alți doi din aparatul propriu al consiliului județean;

Să facă propuneri motivate, prin Ministerul Administrației Publice, pentru organizarea unui referendum pentru încetarea mandatului primarului înainte de termen, care va hotărî data organizării referendumului;

6. Tutela administrativă a prefectului :

Tutela administrativă a prefectului este o instituție a dreptului public, în baza căreia autoritatea centrală a administrației publice (Guvernul) și reprezentanții locali, au dreptul de a controla activitatea autorităților administrației publice locale autonome.

Problema tutelei administrative se pune numai între acele autorități administrative, între care nu există subordonare ierarhică, deci între subiect din sfera puterii executive și unele în afara acestora.

În regimul de tutelă administrativă, titularii administrațiilor locale nu sunt numiți de centru, ci aleși de cetățenii comunelor și orașelor, care în principiu au competența să rezolve problemele locale, emițând ei însuși acte administrative.

Controlul de tutelă este necesar pentru că o independență completă a autorităților locale autonome, descentralizate, așa cum susține și prof. E.D. Tarangul, ar duce la anarhie de stat. De aceea, autoritățile centrale au dreptul, dar totodată și obligația, să aibă un control asupra activității autorităților autonome, dar acesta trebuie să fie unul special, care să fie compatibil cu principiul autonomiei administrației autonome locale.

Controlul de tutelă nu este nou în România. În perioada interbelică, Legea pentru organizarea administrației locale din 1929, cu modificările ulterioare, în special cele pentru desființarea ținuturilor și a rezidențelor Regale, a reglementat două modalități de control al administrației locale :

Controlul administrativ, în ordine ierarhică – stabilită de lege;

Controlul de tutelă, care era exercitat de Ministerul de Interne, Inspectoratul General administrativ de circumscripție, prefect și de pretorii plaselor.

Ministerul de Interne avea controlul de tutelă asupra actelor administrative emise de municipii și orașele reședințe de județene, precum și a stațiunilor balneoclimaterice.

Inspectoratul General Administrativ, care prin excelență era un organ de îndrumare și control și șef al administrației de circumscripție în care se cuprindeau mai multe județe. De exemplu, județul Arad era cuprins împreună cu județul Caraș, Hunedoara, Severin și Timiș – Torontal în circumscripția nr. 11 cu sediul în Timișoara. Inspectoratul General Administrativ era împuternici să exercite control asupra actelor juridice ale județelor, municipiilor, orașelor reședință de județ și a Stațiunilor balneoclimaterice de interes general.

În calitate de reprezentat al Guvernului și al Ministerului de Interne, prefectul exercita controlul de tutelă asupra actelor juridice emise de consiliile rurale și cele urbane, care nu erau reședință de județ, cu excepția municipiilor.

Dacă organele de control constatau că actele supuse controlului sunt date cu respectarea legii, organul de control lua numai act de ele. Dacă se constatat că sunt nelegale, trebuia invitată autoritatea emitentă să își refacă actul respectiv.

Dacă autoritatea emitentă refuza refacerea actului respectiv, constatat nelegal, organul de control înainta un raport, care împreună cu actul nelegal și cu avizul Inspectoratul General din circumscripția respectivă, la Ministerul de Interne, care hotăra soarta actului respectiv.

Nu erau supuse controlului de tutelă administrativă actele Ministerului de Justiție, Ministerului Apărării Naționale, C.F.R. – ului și ale învățământului superior.

În prezent, nici Constituția și nici Legile organice ale administrației publice locale nu consacră un asemenea regim administrativ, care este o excepție de la principiul autonomiei și a descentralizării, prevăzută de Constituție, altfel trebuie să se prevadă expres care sunt autoritățile centrale abilitate să exercite tutela administrativă și actele adoptate sau emise de autoritățile locale autonomie asupra cărora se exercită controlul de tutelă.

Dacă actuala legislație nu prevede instituția juridică a tutelei administrative, se pune întrebarea, dacă Statul Român a renunțat să exercite un asemenea control.

Un răspuns la întrebare ar fi acela că statul nu poate, nu are nici un drept de a renunța la așa ceva, ba dimpotrivă are obligația de a exercita controlul asupra autorităților administrației publice locale, dar care să fie compatibil cu principiul autonomiei locale.

Lipsa unei reglementări speciale, nu înseamnă că la noi nu există un control de tutelă sau că el nu se realizează. Dacă ținem seama că cele trei elemente cerute pentru existența unui control de tutelă administrativă și analiza prevederilor legale existente, putem spune că și la noi funcționează tutela administrativă pentru că :

Și în România există un organ central abilitat de lege pentru a efectua controlul activității autorităților locale. Controlul de care se vorbește în art. 110 din Constituția României se referă atât la cel exercitat de Guvern, care este unul general, dar care are în vedere nu numai autoritățile puterii executive organizate pe principiul subordonării ierarhice față de Guvern, ci și autoritățile locale autonome din comune și orașe. Pentru exercitarea acestui control, Guvernul și-a constituit structuri adecvate cum este Ministerul Administrației Publice, care exercită și control asupra activității autorităților locale.

Cum însă actele administrative care contravin legii, nu pot rămâne nesancționate, Constituția și legile administrației publice locale au înființat instituția prefectului de la nivelul fiecărui județ, ca reprezentant al Guvernului, care prin lege are obligația de a exercita controlul legalității actelor administrative adoptate sau emise de autoritățile locale autonome.

Legislația actuală nu cere ca autoritățile locale să obțină de la cele de control aprobarea emiterii actului administrativ cu se cerea în trecut, dar sunt reglementate atribuțiile acestor autorități de a comunica cu prefectul în 3 zile toate actele adoptate sau emise pentru controlul legalității lor. Sigur că acest lucru este ulterior adoptării actului dar și în trecut actul era supus din nou controlului de tutelă. Deci și acum și atunci se făcea controlul posterior. Actele comunicat prefectului nu intră în vigoare și nu produc efecte juridice înainte de a expira termenul legal pentru prefect de a le ataca în fața instanței , care este de 30 de zile. De asemenea, prin introducerea acțiunii de către prefect, actul administrativ actul administrativ atacat este suspendat de drept, deci el nu poate fi pus în executare până la hotărârea instanței. Deci, consecințele sunt aceleași.

Specific pentru prefect este doar, că controlul de tutelă privește numai legalitatea actelor administrative adoptate sau emise de autoritățile administrației publice locale și nu și cele de oportunitate, care în perioada interbelică erau pe primul plan, pentru că vizau aprecierea asupra utilității și necesității de a reglementa sau nu în problema respectivă.

În baza acelor reglementări, organul de control avea și dreptul să anuleze sau să suspende actul administrativ ilegal, deci exista și atunci controlul posterior ca și în prezent.

La noi, controlul de tutelă se rezumă la legalitatea actelor administrative și numai la cele adoptate sau emise de către autoritățile administrației publice locale (consilii și primari).

Prefectul dacă apreciază, în exercitarea dreptului de control, că un act administrativ este ilegal, nu poate lua măsura anulării acestuia, ci trebuie să se adreseze instanței de contencios administrativ, singura competentă să se pronunțe definitiv asupra legalității sau ilegalității actului respectiv.

În legătură cu controlul legalității actelor administrative adoptate sau emise de către autoritățile administrației publice locale, trebuie făcută precizarea că pronunțarea pe care o face prefectul asupra legalității sau ilegalității unui act, nu reprezintă un act juridic sau ordin, pentru că nu determină soarta juridică a actului administrativ controlat, inclusiv desființarea lui, ci face doar operația de însușire a legalității sau de respingere a acestuia cuprinsă în actul de control al aparatului propriu al prefectului, iar pe de altă parte pronunțarea constituie temeiul sesizării autorității care a adoptat sau emis actul, prin care se cere revocarea lui și în cele din urmă temeiul acțiunii pe care prefectul o face în fața instanței de judecată pentru anularea actului.

Prefectul are însă obligația ca înainte de introducerea acțiunii în fața instanței de contencios administrativ să solicite autorității vizate reanalizarea actului respectiv în raport de situațiile invocate de prefect. Neîndeplinirea acestei obligații are ca efect neprimirea acțiunii în instanță sau respingerea ei ca prematură.

Prefectul și subprefectul – deosebiri

Potrivit prevederilor art. 139 din Legea organică a administrației publice locale, fiecare prefect trebuie să fie ajutat de un subprefect. La Municipiului București, prefectul este ajutat de doi subprefecți.

Cu privire la numirea și eliberarea din funcție sunt deosebiri. Prefectul este numit prin hotărâre a Guvernului și trebuie să aibă studii superioare de lungă durată, pe când subprefectul este numit și eliberat din funcție prin decizia primului – ministru, la propunerea prefectului și a Ministerului Administrației Publice. Pentru subprefect se cer studii superioare de nu neapărat de lungă durată.

Noua lege a administrației publice locale a înlăturat obligativitatea unei anumite vârste și pentru prefect.

Nici prefectul și nici subprefectul nu pot ocupa aceste funcții dacă se află în stare de incompatibilitate, cu calitatea de deputat sau senator, de primar, de consilieri locali sau județeni și nici nu pot îndeplini o funcție de reprezentare profesională, o altă funcție publică sau o activitate profesională remunerată în cadrul regiilor autonome și al societăților comerciale cu capital de stat sau privat.

Numai prefectul are calitatea de reprezentant al Guvernului în teritoriu, subprefectul are numai calitatea de ajutor al prefectului.

Numai prefectul este considerat conducător al serviciilor publice descentralizate ale ministerelor și a celorlalte autorități centrale de specialitate și ca atare singurul care are dreptul de a elibera și retrage avize pentru numirea și eliberarea din funcție a conducătorilor serviciilor publice descentralizate ale acestor autorități centrale.

Prefectul este singurul care este abilitat de lege pentru a exercita controlul cu privire la legalitatea actelor administrative adoptate sau emise de către autoritățile administrației publice locale și județene, cu excepția actelor de gestiune curentă.

Numai prefectul poate fi titular al ordinelor pe care le poate emite ori de câte ori este necesar în îndeplinirea atribuțiilor ce-i revin.

Din puținele reglementări cu privire la subprefect, cuprinse în art. 140 din Legea administrației publice locale, putem concluziona că :

Subprefecții nu au atribuții stabilite de lege care să-i determine și competențele;

Că atribuțiile lor pot izvorî numai din :

alte acte normative;

sarcinile ce-i sunt delegate de prefect prin ordin

din fapte juridice – când lipsește prefectul pe o perioadă mai îndelungată.

În lipsa prefectului, prevede art. 140 alin. 2, subprefectul îndeplinește, în numele prefectului, atribuțiile ce-i revin acestuia.

Sigur că în activitatea autorilor, adică a prefectului, se pot ivi situații în care titularul competent să fie împiedicat să-și exercite atribuțiile legale, din diferite motive sau supraaglomerare a sarcinilor, situații care ar duce la întârzieri în luarea unor măsuri și în emiterea actelor administrative.

Pentru a acoperi asemenea situații, Legea administrației publice prevede posibilitatea suplinirii și a delegării de competențe.

Suplinirea constă în înlocuirea titularului competenței, cu o altă persoană (subprefectul), pe timpul împiedicării prefectului de a-și exercita competențele. După cum se vede din dispozițiile art. 140 alin. 2 din lege, suplinirea acționează automat în baza legii și se aplică asupra tuturor atribuțiilor prefectului, cu deosebire că subprefectul va lucra în numele prefectului în actele administrative.

Spre deosebire de suplinire, delegarea de atribuții la care se referă legea, nu este altceva decât un transfer de atribuții care sunt limitate numai la cele rezultate din actul de delegare emis de prefect, pentru care persoana delegată (subprefect) are obligația de a da socoteală despre ceea ce a făcut, iar titularul competenței (prefectul) îi poate ratifica sau nu actele emise în exercitarea atribuțiilor delegate.

Întrucât delegarea nu funcționează din oficiu, înseamnă că prefectul trebuie să emită un act administrativ (ordin) de delegare de atribuții pentru subprefect.

Cu alte cuvinte, delegarea de atribuții constă în investirea, în temeiul legii, a unei alte persoane din subordine, cu dreptul de a exercita anumite atribuții, care nu pot fi refuzate pentru că se dau pe baza principiului subordonării între titular și cel investit cu delegarea de atribuții.

4.9 Comisia județeană consultativă

Prin Legea nr. 69/1991 – modificată, a fost înființată în fiecare județ și în Municipiul București, pe lângă prefectură câte o comisiei administrativă, în prezent Comisia Județeană Consultativă.

La început, comisia administrativă era formată numai din : prefect – ca președinte, președintele consiliului județean, primarul municipiului reședință de județ și conducătorii serviciilor publice descentralizate ale ministerelor și a celorlalte organe centrale organizate la nivelul județului și directorii sucursalelor regiilor autonome de interes național din județ.

Prin noua lege s-a modificat componența comisiei județene consultative, cu subprefectul și vicepreședinții consiliului județean, secretarul general al prefecturii, secretarul general al județului, primarul municipiului reședință de județ, primarul general, viceprimarii și secretarul general al Municipiului București, primarii orașelor și comunelor din județ, a sectoarelor municipiului București, șefii serviciilor publice descentralizate ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale organizate la nivelul județului, șefii compartimentelor din aparatul propriu de specialitate al consiliului județean, al Consiliul General al municipiului București, conducătorii regiilor autonome de interes național și a societăților naționale din județ, precum și conducătorii altor structuri în județ. La lucrările comisiei pot fi invitate și alte persoane a căror prezență este considerată necesară.

La început, comisia era convocată numai de prefect fie din proprie inițiativă, fie la cererea președintelui consiliului județean. În prezent comisia poate fi convocată de oricare din cei doi. După legea veche convocarea comisiei se făcea trimestrial, în prezent tot la două luni și ori de câte ori este nevoie. Tot la fel și lucrările comisiei sunt conduse prin rotație de către prefect și președintele consiliului județean.

Lucrările comisiei administrative erau realizate prin aparatul prefecturii. În prezent s-a înființat un secretariat al comisiei consultative asigurat de 2 funcționari din aparatul propriu al prefectului și de 2 din aparatul propriu al consiliului județean.

Obiectul activității comisiei județene consultative este mai explicit și constă în dezbaterea și însușirea prin consens a programului anual orientativ de dezvoltare economică și socială a județului, pe baza programului de guvernare acceptat de Parlament.

Programul orientativ de dezvoltare economică și socială a județului adoptat, prin consens de Comisia Consultativă, se comunică serviciilor descentralizate, filialelor din județ, a regiilor autonome sau ale societăților naționale de interes local și societățile comerciale și serviciilor publice de interes local interesate, precum și autoritățile administrației publice locale și județene.

În cadrul reuniunilor Comisiei consultative pot fi convenite și alte acțiuni ce urmează a fi întreprinse de prefect și de serviciile publice descentralizate pe de o parte și de consiliul județean și serviciile publice de sub autoritatea acestuia pe de altă parte, în scopul armonizării măsurilor prevăzute în programul de guvernare cu activitățile desfășurate de consiliile locale și județene, în conformitate cu atribuțiile sau cu responsabilitățile ce le revin.

Tot prin această nouă Lege nr. 215/2001, s-a constituit în fiecare județ câte un Comitet operativ – consultativ, format din prefect și președintele consiliului județean, subprefect și vicepreședinții consiliului județean, secretarul general al prefecturii, secretarul general al județului și primarul municipiului reședință de județ.

Comitetul operativ consultativ are ca sarcină să dezbată și să elaboreze unele soluții operative, precum și pentru informarea reciprocă cu privire la principalele acțiuni ce urmează să se desfășoare pe teritoriul județului.

În cadrul Comitetului operativ consultativ se poate stabili și inițierea de comun acord, a unor proiecte de hotărâre de Guvern, sau potrivit competențelor specifice fiecărei instituții și autorități, emiterea de ordine ale prefectului, dispoziții ale președintelui consiliului județean sau de hotărâri ale consiliului județean, care să concretizeze măsurile stabilite de comun acord.

Comitetul operativ – consultativ se întrunește săptămânal, de regulă în ziua de luni, iar ședințele acestuia sunt conduse prin rotație de prefect, președintele consiliului județean sau de primarul general al municipiului București.

Concluzie

Cu privire la relația dintre puterea executivă și administrație trebuie să reținem următoarele aspecte :

a) termenul de administrație a fost folosit în două sensuri, un sens funcțional ( material ) – exemplu consiliul municipal și primarul sunt însărcinați cu administrația locală și un sens derivat, organic ( un personal care îndeplinește servicii de administrație ) – exemplul acesta fiind punctul de vedere al Administrației Finanțelor.

b) Dreptul administrativ a fost constituit pe două idei

1. administrația nu este singura problemă a executivului

2. administrația este exclusiv o problemă a executivului

În perioada formării “concepției tradiționale “ autorii de drept administrativ au fost nevoiți să propună teza puterii publice pentru a putea explica mai pe larg noțiuneade administrație.

Statul posedă o voință proprie superioară, prin natura sa, voinței indivizilor. 

Cred că tocmai aceste idei au permis să se formuleze teoria inexistenței răspunderii statului în anumite sectoare de activitate administrativă, ajungându-se apoi la fundamentarea “actelor discreționare “, acte pentru care administrația nu “este supusă nici unui judecător “.

Conform doctrinei reies următoarele noțiuni în ceea ce privește noțiunea de administrație: în esența sa, administrația este exercitată de puterea executivă, cu excluderea raporturilor executivului cu organismele de drept internațional.

Administrația se realizează sub un regim de putere politică prin prerogative și constrângeri exorbitante de la dreptul comun.

Când administrația se realizează, excepțional, sub un regim de drept comun, nu pune probleme juridice specifice.

Se poate defini administrația ca fiind exercițiul puterii executive sub un regim de putere publică.

Trebuie remarcat că puterea publică nu se caracterizează numai prin derogări “ în plus “ de la regimul juridic al simplilor particulari dar și prin derogări “ în minus “.

Alături de prerogativele administrației există anumite constrângeri, care sunt cunoscute de simplii particulari: persoanele private pot să se decidă pentru alegerea unui lucru din orice motiv (interes, generozitate, capriciu) care nu este nici ilicit, nici imoral, pe când administrația nu se poate decide decât pentru motive de interes public; întreprinderile private pot să-și atragă liber angajații și funcționarii, pe când administrația trebuie să deschidă concurs pentru recrutarea de personal și să recurgă la licitație pentru plasarea afacerilor sale.

Astfel, puterea politică este definită ca un regim juridic, caracterizat prin prerogative și prin constrângeri exorbitante de la dreptul comun, recunoscute sau impuse celor care acționează pentru exercitarea suveranității naționale.

Nu toți autorii fundamentează cele două dimensiuni ale administrației publice prin prisma noțiunilor de ordine publică și, respectiv, servicii publice ca apoi să poată stabili corespondența acestor ” noțiuni clasice ” cu noțiunile constituționale actuale.

Făcând o scurtă analiză observăm că sistemul constituțional român din 1991 este mai aproape de sistemul francez din 1958 ( și nu de cel din 1946 ori de cel din 1875 ) și aceasta inclusiv sub aspect terminologic.

Constituția din 1991 consacră, în articolul 119 (1), principiul potrivit căruia ” administrația publică din unitățile administrativ teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei locale și pe cel al descentralizării serviciilor publice”.

Pe baza acestui principiu rolul și importanța acestor organe a administrației publice vor crește pe măsură în raport direct , cu creșterea gradului de autonomie locală a unităților administrativ – teritoriale.

În opinia mea, legea administrației publice locale numărul 69 / 1991 trebuia să dea viață principiului constituțional potrivit căruia administrația publică din unitățile administrativ – teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei locale și pe cel al descentralizării serviciilor publice. 

Aceste două principii își pot demonstra finalitatea lor care constă, pe de o parte, în acordarea autonomiei locale, iar pe de altă parte, în asigurare conducerii unitare a puterii executive – a administrației publice – în statul de drept unitar român, numai dacă sunt bine reglementate, cu luarea în considerare a cerințelor fiecăruia din aceste două principii.

În condițiile în care într-un județ sunt organizate peste 25 de servicii publice descentralizate, ca urmare a aplicării principiilor descentralizării serviciilor publice, este dificil de văzut sub ce formă și prin ce servicii publice se mai aplică celălalt principiu – cel al autonomiei locale.

În lipsa unei legi care să reglementeze organizarea și funcționarea serviciilor publice, inclusiv ale serviciilor publice descentralizate, constatăm că, deși aceste servicii publice ale puterii executive își desfășoară activitatea în unitățile administrativ – teritoriale, Legea administrației publice locale numărul 69 / 1991 nu reglementează nimic, sau aproape nimic, în legătură cu ele – serviciile publice descentralizate.

Administrația ne apare ca o funcție autonomă alături de legislativ și de justiție, fundamentând această soluție pe transformările structurale care s-au produs în raporturile dintre administrație și legislativ.

Altădată reglementarea domeniului rezervat legii semnifică faptul că legiuitorul este competent pentru determinarea întinderii puterii administrației; astăzi ea semnifică faptul că legiuitorul trebuie să precizeze el însuși întinderea ce se permite libertăților fundamentale.

Pe această linie de idei se menționează faptul că atunci când administrația exercită puterea sa discrețională, când ea singură își alege căile și mijloacele necesare pentru atingerea scopurilor, este ea însăși, adică funcțiune autonomă.

Trebuie reținut că ” exercitarea puterii discreționale pune în valoare suveranitatea de stat a statului pur, fără intermediere de ordin legislativ ” și, dimpotrivă, reducerea puterii discreționale ar conduce la reducerea nu numai a autonomiei administrației ci și a participației sale la puterea publică a statului ” făcând ca dintre cele 3 puteri administrația să devină cea mai slabă. Locul administrației ” în trinitatea puterilor ” este dat tocmai de sfera puterii sale discreționale.

Am încercat să delimitez administrația realizată de organele administrative de administrația realizată de celelalte structuri statale ( organele puterii de stat, judecătorești și procuraturii ) imaginând și o expresie grafică.

Față de fondul comun de idei al doctrinei din acea perioadă am reținut următoarele note de conținut ale administrației de stat, în sens de fapt administrativ politico – statal.

a) este o specie a fenomenului administrativ 

b) este o activitate de conducere a executării și de executare efectivă (concretă) a legilor și a actelor organelor statului, executarea concretă a legilor presupunând și realizarea diferitelor servicii publice.

c) Este o formă de realizare a puterii de stat.

Opiniile din dreptul public elaborate pe baza celor trei constituții socialiste, reprezintă o continuare a disputelor teoretice din perioada interbelică, dar în alte condiții legislative, determinate de un alt regim politic.

bibliografie

Mircea Preda- Drept administrativ, partea generală, Ediție revăzută și actualizată, Lumina Lex, București, 2000

Antonie Iorgovan- Tratat de drpet administrativ, ediția a-III-a, vol. I, Editura All Beck, București, 2001

Paul Negulescu- Tratat de drept administrativ, București, 1934, vol. I.

Anibal Teodorescu- Tratat de drept administrativ

Dana Apostol Tofan- Drept administrativ, vol. I., Editura All Beck, București, 2003

Corneliu Manda- op. cit.

Ioan Santai- Drept administrativ și știința administrației, vol.

Valentin Prisăcaru- Tratat de drpet administrativ, Editura Lumina Lex, București, 2002

Dumitru Brezoianu- Drept administrativ, Partea specială, Editura universității titu maiorescu, București, 2002

Ilie Iovănaș- Drept administrativ, Editura Servo- Sat, Arad, 1997

Ioan Dragoman –Actele autorităților militare, Editura Lumina Lex, București, 2003

Dana Apostol Tofan- Puterea discreționară și excesul de putere al autorităților publice, Editura All Beck, București, 1999

bibliografie

Mircea Preda- Drept administrativ, partea generală, Ediție revăzută și actualizată, Lumina Lex, București, 2000

Antonie Iorgovan- Tratat de drpet administrativ, ediția a-III-a, vol. I, Editura All Beck, București, 2001

Paul Negulescu- Tratat de drept administrativ, București, 1934, vol. I.

Anibal Teodorescu- Tratat de drept administrativ

Dana Apostol Tofan- Drept administrativ, vol. I., Editura All Beck, București, 2003

Corneliu Manda- op. cit.

Ioan Santai- Drept administrativ și știința administrației, vol.

Valentin Prisăcaru- Tratat de drpet administrativ, Editura Lumina Lex, București, 2002

Dumitru Brezoianu- Drept administrativ, Partea specială, Editura universității titu maiorescu, București, 2002

Ilie Iovănaș- Drept administrativ, Editura Servo- Sat, Arad, 1997

Ioan Dragoman –Actele autorităților militare, Editura Lumina Lex, București, 2003

Dana Apostol Tofan- Puterea discreționară și excesul de putere al autorităților publice, Editura All Beck, București, 1999