. Rolul Grupurilor de Interese In Procesul Decizional al Uniunii Europene

INTRODUCERE

Parlamentul trebuie sa cladeasca o relatie mai apropiata cu societatea civila din Turcia, dupa deschiderea negocierilor cu aceasta tara, pentru a face mai usoara sarcina enorma implicata de acest eveniment, spunea Joseph Borrell Fontelles in discursul sau tinut cu ocazia intrunirii Consiliului European din 16-17 decembrie 2004. La final de mandat european, aceasta afirmatie deseneaza o traiectorie pe care s-ar parea ca se indreapta procesul decizional de la nivelul Uniunii Europene. In acelasi dicurs se mentioneaza si o alta sarcina din ce in ce mai evidenta care revine Uniunii in legatura cu acelasi proces decizional, si anume sporirea transparentei acestuia in vederea cresterii increderii cetatenilor europeni in institutiile supranationale care ii guverneaza.

Lucrearea de fata incearca sa analizeze unul dintre aspectele procesului decizional de la nivelul Uniunii Europene, si anume relatia institutiilor Europene implicate cu sociatatea civila si grupurile de interese. Daca in urma cu ceva timp, influenta acestor grupuri nu facea obiectul interesului cercetatorilor din domeniu, evolutia recenta a activitatii acestora pe langa organismele din Uniunea Europeana impune ca si atentia acordata acestui subiect sa creasca. Consider asadar, ca analiza rolului exercitat de grupurile de interese in procesul decizional de la nivelul Uniunii Europene reprezinta un subiect de actualitate si cu valoare ca si subiect de cercetare.

Modul in care se doreste abordarea acestui subiect este de la general la particular si de la teoretic la concret. Astfel, mai intai voi analiza natura procesului decizional european, cu sublinierea palierelor pe care pot fi influentate deciziile finale. Apoi voi defini actorii neguvernamentali si voi face o clasificare a lor si a intereselor pe care le poarta, pentru ca in final sa desprind concluziile asupra rolului exercitat de ele in procesul decizional de la nivelul UE.

CAPITOLUL 1: PROCESUL DECIZIONAL AL UNIUNII EUROPENE

1.1 ALOCAREA SARCINILOR SI SUBSIDIARITATEA: PRACTICA SI PRINCIPIILE UNIUNII EUROPENE

Guvernele stabilesc politicile in multe domenii, de la limita de viteza pe drumurile locale pana la pozitia unei natiuni in problema armelor nucleare.Aceste politici sunt elaborate si aplicate la niveluri diferite ale guvernarii. Decizia privind limita de viteza care sa se aplice pe drumurile locale este de obicei luata de administratia locala a oraselor; problema armelor nucleare este de obicei analizata la nivelul guvernului tarii. Majoritatea tarilor europene au cel putin trei nivele de guvernare: local, provincial si national. Tarile membre ale Uniunii Europene au si un al patrulea nivel de guvernare in forma structurii decizionale supranationale.

In jargonul UE, alocarea sarcinilor se rezuma la problema „competentelor”. Anumite sarcini si decizii sunt alocate nivelului UE (i.e. domenii unde UE are „competente exclusive”; aceste sarcini sunt numite „competente comunitare”), altele sunt impartite intre organismele comunitare si guvernele tarilor membre („competente comune”) si altele sunt lasate la latitudinea guvernelor nationale sau subnationale („competente nationale”).

Exista cateva exemple clare de competente nationale, cum ar fi programele pentru invatatmantul liceal; si exista si cateva exemple clare de competente comunitare, cum ar fi politica in domeniul concurentei, unde Comisia are ultimul cuvant – cum ar fi cazul fuziunilor care afecteaza piata comuna. Totusi, linia de demarcatie in cele mai multe dintre cazuri ramane neclara. „Demarcatia sferei competentelor comunitare exclusive continua sa fie o problema, in particular pentru ca in Tratate acestea nu sunt definite cu referire la domenii specifice, ci prin metoda descrierii functionale.” Alocarea sarcinilor este si mai mult aruncata in ceata si pentru ca Tratatul stipuleaza ca anumite competente comunitare pot fi extinse daca acest lucru serveste mai bine indeplinirii scopurilor Tratatului. De altfel, obiectivele Tratatului de la Roma erau extrem de ambitioase, asa ca prevederea mentionata anterior, pune multe probleme in zona gri dintre competentele comunitare si cele nationale. De multe ori, linia de demarcatie trebuie stabilita prin decizia Curtii Europene de Justitie. „Intr-un numar de decizii derivate din Tratate, Curtea a definit si a recunoscut anumite competente (care nu sunt in mod explicit reglementate de tratate) ca fiind exclusive, dar nu a fost completata o lista definitiva a unor asemenea competente.”

1.1.1 Subsidiaritatea

Pentru a facilita eliminarea confuziilor in ceea ce priveste alocarea sarcinilor, UE a adoptat in mod formal principiul subsidiaritatii prin Tratatul de la Maastricht. Termenul subsidiaritate are o semnificatie distincta in UE, desi nu este definit cu exactitate. Acesta inseamna in principal ca deciziile ar trebui luate cat de aproape de oameni cu putinta, ca UE nu ar trebui sa actioneze decat daca acest lucru ar fi mai eficient decat actiunea la nivel national, regional sau local.

Extinzand discutia, putem mentiona ca termenul este adesea folosit intr-un sens larg, desi el are o cuprindere destul de ingusta, daca ar fi sa consideam definitia lui legala. Sensul larg este acela ca deciziile ar trebui luate cat mai aproape de oameni cu putinta. Website-ul Comisiei Europene ofera urmatoarea definitie: „Principiul subsidiaritatii intentioneaza sa asigure faptul ca deciziile sunt luate cel mai aproape posibil de cetateni si ca se verifica in mod constant justificabilitatea actiunii la nivel de Comisie, prin evaluarea cailor disponibile de luare a deciziilor la nivel national, regional sau local.” Paginile Parlamentului European prezinta urmatoarea explicatie: „Scopul general al principiului subsidiaritatii este de a garanta un grad de independenta unei autoritati de nivel mai mic in relatia sa cu un organism superior, sau unei autoritati locale fata de o autoritate centrala. Aplicat la contextul comunitar, acest lucru inseamna ca statele membre raman responsabile pentru domeniile in care este mai eficient ca ele sa ia decizii, in timp ce Comunitatea primeste autoritate acolo unde statele nu se pot descura cu acelasi grad de functionalitate.” Definitia clara stabilita prin Tratate si prin deciziile Curtii de Justitie are un sens mult mai restrans. Acelasi site al Parlamentului citat anterior subliniaza: „Principiul subsidiaritatii se aplica numai domeniilor comune Comisiei si statelor membre. Prin urmare nu se aplica domeniilor in care Comisia are o competenta exclusiva si nici domeniilor de competenta nationala.” Problema ar fi, asa cum s-a aratat in alineatele precedente, ca liniile de demarcatie dintre competentele comune si cele nationale sunt relativ neclare si volatile. Fiind data aceasta ambiguitate fundamentala, economistii, analistii politici si juristii au purtat aprinse discutii referitoare la acest concept important ani de zile.

1.1.2 Trei piloni

Un moment al claritatii in alocarea sarcinilor in UE s-a conturat prin stabilirea celor trei piloni ai competentelor reglementati de Tratatul de la Maastricht. Astfel erau in mod clar definite competentele comunitate si cele comune prin definirea unor arii functionale (pilonii al doilea si al treilea) unde UE nu ar putea in mod normal sa ia decizii, i.e. unde cooperarea ar fi mai mult de tipul standard interguvernamental, unde membrii trebuie sa decida cu unanimitate asupra oricarei politici comune.

Astfel, pilonul 1 (pilonul comunitar) include probleme de politica legate de piata unica – libera circulatie a persoanelor, bunurilor, serviciilor si capitalurilor intre tarile membre – si cooperarea in domenii precum cel agricol, protectia mediului, competitia si reglementari comerciale. Uniunea Economica si Monetara este de asemenea inclusa in acest pilon. Al doilea pilon se ocupa de Politica Externa si de Securitate Comuna. Al treilea pilon acopera Justitia si Afacerile Interne, i.e. cooperarea intre institutiile nationale responsabile de reglementarea problemelor de criminalitate.

Primul pilon este acela unde tarile membre ale UE au transferat puterea de decizie la nivel comunitar, transferand efectiv parti ale autoritatii lor suverane prin imputernicirea intitutiilor UE in conceperea si interpretarea leglior si reglementarilor. In mod specific, Comisia are monopolul asupra dreptului de a initia propuneri pentru noi legi. Consiliul si Parlamentul decid daca acestea sa fie adoptate, cel mai adesea prin majoritate. Votul prin majoritate este elementul care ne demonstreaza ca statele au transferat suveranitatea lor la nivel de UE. O tara membra UE poate sa voteze impotriva unei decizii care pana la urma sa fie aprobata, si astfel el va trebui sa aplice reglementarea respectiva, cu care nu a fost de acord. In multe domenii din pilonul comunitar, hotararile UE sunt direct aplicabile in toate tarile membre, iar Curtea de Justitie are puterea de a anula orice reglementare nationala contrara.

Desi detaliile sunt complexe, regula de baza in cel de-al doilea si de-al treilea pilon este ca mambrii pot alege sa coopereze, dar ei nu isi transfera suveranitatea la nivel de UE. In alte cuvinte, membrii nu trebuie sa respecte decizii cu care nu sunt de acord. Acest lucru nu inseamna ca ei nu coopereaza in general. Membrii UE si chiar non membri coopereaza in acorduri precum Acordul Schengen.

1.1.4 Reforma

Ambiguitatile din Tratate au dus in cele din urma la acumulare sistematica de competente la nivelul Uniunii, adica la un numar tot mai mare de domenii in care luarea deciziilor la nivelul UE este importanta. De fapt acestea au fost intentiile fondatorilor Uniunii, care visau o Europa tot mai integrata. Obiectivele tratatelor sunt foarte ambitioase si sunt prevazute anumite mijloace de atingere a acestor obiective. De aceea nu exista limite stricte legat de sarcinile care ar trebui sa fie alocate Uniunii. In ultimii ani, s-a pus din ce in ce mai mult intrebarea daca aceasta acumulare de competente la nivel comunitar este benefica, si de aceea Conferinta Interguvernamentala avea rolul de a da o definitie mai clara a competentelor exclusive.

1.2 ALOCAREA SARCINILOR INTRE NIVELURILE GUVERNAMENTALE

Atunci cand se hotaraste alocarea autoritatii de a lua anumite decizii, fie la nivel comunitar, fie la nivel national si sub-national, se au in vedere o serie de considerente. Dintre acestea vor fi analizate in continuare: diversitatea preferintelor si avantajul informational local, economiile de scara, efectele secundare, democratia ca si masura de control si competenta jurisdictionala.

1.2.1 Diversitatea preferintelor si avantajul informational local

Cand oamenii apartinand unor natiuni diferite au preferinte foarte diferite pentru un tip particular de serviciu public, un proces decizional centralizat care are ca rezultat o politica uniforma, are toate sansele sa produca un efect inferior celui ce ar putea fi observat daca procesul decizional ar fi descentralizat.

Pentru a intelege mai bine acest aspect putem lua exemplul preferintei pentru transportul in comun cu autobuzul. Daca avem doua regiuni, unde, intr-una oamenii prefera sa mearga cu autobuzul, (din orice motiv, poate pentru ca este greu sa gasesti locuri de parcare) si alta, unde locuitorii folosesc foarte rar serviciile de transport in comun, putem sa ne imaginam ce se va intampla in cazul unei decizii centralizate asupra densitatii retelei de autobuze. Probabil ca o autoritate supra-regionala, raspunzatoare de cele doua regiuni din exemplu, va lua in considerare media preferintelor locuitorilor si va lua o decizie in incercarea sincera de a-i multumi pe toti. Insa, densitatea retelei de autobuze reglementate astfel va fi insuficienta pentru acoperirea cererii din prima regiune si prea mare comparativ cu cererea din a doua regiune. In situatia contrara in care decizia aceasta ar fi lasata la latitudinea autoritatilor locale, acestea ar sti exact cum sa dimensioneze transportul in comun astfel incat nici sa nu se iroseasca resurse,el incat nici sa nu se iroseasca resurse, nici sa nu existe o retea insuficienta.

Concluzia acestei analize este intuitiva. Daca se alege aplicarea centralizata a unei politici se obtine un rezultat inferior situatiei unui proces decizional descentralizat, in conditiile date de preferintele diversificate ale oamenilor.

Desigur ca ar fi fost posibil ca autoritatea centrala sa ia decizii separate pentru cele doua regiuni, dar atunci nu ar mai fi existat un motiv real pentru centralizare. De fapt, ajungem la concluzia ca in acesta situatie descentralizarea politica este de preferat pe baza unui argument legat de costul informatiei. Fiind dat felul in care oamenii transmit informatia, autoritatile regionale sunt in mod sigur mai bine informate decat cele centrale despre conditiile locale (costuri si preferinte). Ar fi posibil pentru autoritatile centrale sa fie la fel de bine informate, dar acest lucru ar fi o risipa de resurse. Autoritatile locale au deja informatia, sau o pot obtine la un cost mult mai mic decat autoritatile centrale. Sa presupunem ca le-ar costa pe autoritatile centrale X euro in plus sa capete aceasta informatie, iar daca vor lua acelasi fel de decizie ca in cazul descentralizarii, situatia este mult mai rea si din perspectiva faptului ca ii va consta pe contribuabili X euro pe care ii vor plati ca taxe si impozite si pe care nu i-ar fi platit in cazul descentralizarii.

1.2.2 Economiile de scala

Desi tocmai am demonstrat ca in termeni de cost al informatiei este mai avantajos un sistem descentralizat de luare a deciziilor, exista si situatii cand economiiile de scala fac centralismul decizional mai eficient. Daca ne referim tot la exemplul cu autobuze, putem sa intuim ca o companie de autobuze care gestioneaza ambele regiuni poate sa obtina avantaje de cost de operare fata de doua companii regionale, datorita numarului mai mare de autobuze si a altor considerente ce tin de calculatia costurilor unitare .

Prezenta larga a economiilor de scala in prestarea de servicii publice – de transport, medicale, etc. – tinde sa favorizeze centralizarea. Decizia pentru una dintre cele doua forme de proces decizional (centralizat vs. descentralizat) se ia prin analiza avantajelor si dezavantajelor oferite de fiecare varianta. Daca pierderile generate de costul informatiei sunt mai mici decat castigul din economiile de scala, vom alege varianta centralizarii. Dar bineinteles, daca economiile de scala sunt mai putin consistente, sau daca preferintele sunt foarte diversificate, atunci descentralizarea va genera un rezultat superior.

1.2.3 Efecte secundare

Multe decizii de politica publica implica efecte multiregionale. Un exemplu elocvent este apararea nationala. Prezenta unei armate previne invadarea teritoriului de catre o alta tara si este benefica pentru intreaga natiune. Ar fi gresit ca in aceasta situatie decizia asupra dimensiunii armatei din fiecare oras sa fie lasata la latitudinea platitorilor de taxe din fiecare regiune. In decizia lor, acestia ar tinde sa subevalueze importanta cresterii simensiunii armatei pentru tara ca intreg. Acesta este un exemplu de „efect secundar pozitiv”, adica o crestere a ofertei de servicii publice intr-o regiune aduce beneficii intregii natiuni. Este motivul pentru care, ca in exemplul nostru, dimensiunea armatei este o decizie care se ia la nivel national in aproape toate tarile.

Acelasi rationament se aplica si pentru evaluarea „efectelor secundare negative”, adica a situatiilor in care politica unei regiuni influienteaza negativ celelalte regiuni. Un exemplu sugestiv pentru acest fel de situatii este impozitarea. Rata TVA este stabilita la nivel national in aproape toate tarile membre ale UE. Voi explica in continuare motivul. Daca TVA ar fi stabilita regional, regiunile ar fi tentate sa reduca nivelul acesteia pentru a atrage cumparatorii. Daca in centrul Frankfurtului TVA ar fi 25%, una dintre suburbii ar fi tentata sa fixeze nivelul TVA la 15 % pentru a atrage cumparatorii catre magazinele sale. De altfel, daca aceasta reducere de taxe ar fi facuta in in asa fel incat sa se inregistreze cresterea a vanzarilor, incasarile la bugetul local al suburbiei ar creste peste nivelul anterior. In continuare insa, daca reducerea de taxe efectuata de suburbie ar da rezultate, si centrul Frankfurtului ar trebui sa recurga la acelasi fel de masura. In final, ambele regiuni vor ajunge sa aiba un nivel de TVA sub cel normal, si nici una nu va castiga cumparatori din asta. Acesta este un efect secundar negativ deoarece deciziile politice dintr-o regiune afecteaza negativ alta regiune (in acest caz sunt afectate incasarile magazinelor). Vedem astfel modul in care decizia de a stabili TVA la nivel national este fundamentata pe incercarea de a evita efectele secundare negative.

In realitate, efectuarea cumparaturilor in alte tari de catre cetatenii unei tari nu reprezinta o problema in UE si de aceea exista putine stimulente de a armoniza complet nivelul TVA in Uniune. UE cere totusi ca aceasta taxa sa se incadreze intre anumite nivele, astfel incat diferentele maxime sa nu fie considerabile.

Pe scurt, existenta unor importante efecte secundare pozitive sau negative sugereaza ca deciziile luate la nivel local pot fi suboptimale pentru natiune (sau UE) ca intreg. Simpla existenta a efectelor negative nu justifica totusi centralizarea. In primul rand, este posibil sa fie evitate aceste efecte secundare prin cooperarea la nivele inferioare de guvernare. Desigur, acest lucru nu poate functiona pentru orice tip de politica, intrucat cooperarea este dificil de sustinut cand procesul decizional nu este transparent, iar efectele secundare sunt greu de cuantificat. In al doilea rand, preferintele locuitorilor diferitelor regiuni pot fi atat de variate incat din centralizarea deciziilor sa rezulte dezavantaje mai mari decat avantaje.

Acest lucru pare sa se intample in acest moment in UE. Este cazul incercarii de armonizare a taxelor pe bauturi alcoolice, prin stabilirea unor taxe minime specifice in functie de tipul bauturii. De fapt, acest lucru se traduce in practica prin faptul ca, cetatenii UE pot cumpara pentru uz personal bauturi din orice tara membra, si daca au platit taxele pentru cumparaturile lor in tara respectiva, ei nu mai au de platit nici o diferenta atunci cand se intorc acasa. Putem sa credem ca in aceste conditii vor exista incercari de evaziune fiscala, datorita nivelurilor destul de diferite pe care tarile UE le au la taxele lor pentru bauturi alcoolice. Marea Britanie pare sa fie tara cu cea mai mare „fiscalizare a pacatului”, si de aceea s-a si confruntat cu multe situatii in care englezii au incercat sa aduca in tara lor camioane intregi cu spirtoase „pentru consumul personal” din Franta, unde legea este mult mai ingaduitoare cu viciile. Solutia gasita pentru a elimina aceste situatii a fost ca Marea Britanie sa legifereze clar ceea ce intelege prin „cantitati pentru consum personal”.

1.2.4 Democratia ca si mecanism de control

Analiza de pana la acest punct s-a bazat pe ideea ca guvernele sunt interesate numai de bunastarea cetatenilor lor. Daca este adevarat ca exista si astfel de functionari publici perfecti pe aceasta lume, totusi nu toti sunt absolut altruisti. De fapt, supozitia ca toti functionarii publici au inclinatia de a-si urmari propriul interes este probabil mai apropiata de realitate decat extrema cealalta, cum ca ar fi toti perfecti. Spre exemplu, este o practica destul de comuna pentru politicieni sa favorizeze grupuri de interese influiente – acordandu-le scutiri de taxe, subventii si creandu-le un sistem legislativ „prietenos” – desi aceasta atitudine este deseori in defavoarea cetateanului de rand.

Datorita acestei divergente de interese intre votanti si politicieni, toate natiunile europene au adoptat aranjamente care tin sub control puterea politicienilor si forteaza guvernele sa actioneze in interesul oamenilor. Democratia este cel mai puternic dintre aceste mecanisme.

Din moment ce politicienii trebuie sa castige aprobarea cetatenilor lor la intervale de timp regulate, ei sunt reticenti in a folosi necorespunzator puterea de decizie. Din aceasta perspectiva, democratia poate fi inteleasa ca si mecanism de control. Putem obtine din acesta afirmatie, si o justificare a alocarii puterii de decizie la niveluri diferite de autoritate.

Astfel, desi procedurile democratice sunt diferite intre natiunile europene, poate fi trasata o versiune stilizata a acestora. Cand un politician candideaza in alegeri, el sau partidul lui prezinta un pachet de promisiuni catre votanti. Cand votantii aleg intre pachete de promisiuni, ei nu pot spera decat ca cel care le-a facut le va si respecta, altfel, deviatiile fara o buna justificare vor fi penalizate la urmatoarele alegeri. Faptul ca promisiunile sunt facute intr-o maniera gregata intre ele, si ca nu exista decat un numar limitat de astfel de pachete de promisiuni, ofera politicienilor un oarecare spatiu de manevra. Cu alte cuvinte, pachetul lor nu trebuie sa reprezinta in intregime cele mai bune alegeri in interesul cetatenilor, el trebuie doar sa fie destul de bun pentru a fi ales. In virtutea acestei logici, politicienii pot cuprinde in pachetele lor masuri favorabile unor grupuri de interese mici dar influente. Si daca luam in considerare faptul ca aceste grupuri de interese aduc contributii financiare care sprijina campaniile electorale ale respectivilor politicieni, includerea masurilor despre care vorbeam in pachetele de promisiuni tinde sa sporeasca probabilitatea de a castiga alegerile.

Se poate intelege cum controlul pe care il exercita votantii asupra politicienilor depinde de dimenisunea si acoperirea pachetului de promisiuni. Daca democratia consta numai in alegerea unor oficiali nationali o data la patru sau cinci ani, pachetul de promisiuni trebuie sa includa o gama variata de aspecte. Aceasta ofera politicienilor si partidelor spatiu pentru a intreprinde actiuni care nu sunt neaparat in interesul maxim al cetatenilor. Intr-o alegere pentru primarul unui oras insa, pachetul trebuie sa fie destul de specific si acest fapt reduce spatiul politicienilor pentru favorizarea intereselor particulare contrare interesului public.

Aceasta argumentare logica este importanta pentru ca demonstreaza inca o data ca deciziile ar trebui luate la cel mai jos nivel posibil, sau, altfel spus, deciziile ar trebui luate cat mai aproape de votanti. Principiul UE al subsidiaritatii reglementeaza tocmai in aceasta directie.

1.2.5 Competitia jurisdictionala

Ultimul element pe care il vom analiza favorizeaza tot descentralizarea procesului decizional. Si plecam de la ipoteza ca un votant poate influenta felul de guvernamant sub care traieste in principal in doua feluri: „voce” si „iesire”. Cele doua sintagme fac referire la doua lucruri destul de banale. „Voce” se refera la ceea ce am prezentat in paragrafele anterioare – posibilitatea de a controla politicienii prin exprimarea opiniei prin vot.

Desi „iesirea” nu este o optiune pentru cei mai multi votanti la nivel national, ea apare insa la nivel subnational. Adica, daca un grup de persoane este impotriva unei atitudini politice locale, (lipsa spatiilor verzi si a parcurilor spre exemplu) acesti indivizi pot alege sa se mute in alt oras unde politica autoritatilor locale este mai mult pe placul lor. Aceasta se numeste competitie jurisdictionala. Intrucat oamenii se pot muta, autoritatile fiecarei jurisdictii sunt fortate sa fie mai atente la dorintele locuitorilor lor.

Daca toate deciziile ar fi centralizate, votantii nu ar avea optiunea de iesire si acest lucru ar permite guvernarilor locale sa fie mai putin eficiente in furnizarea serviciilor publice. In realitate oamenii rareori migreaza dintr-o jurisdictie in alta. Insa, ei au aceasta posibilitate, si daca lucrurile ar ajunge sa fie foarte grave ei ar putea sa plece in alta parte. Acest scenariu negativist este impiedicat de la a fi aplicat tocmai in felul prezentat pana acum.

Ca sa recapitulam, descentralizarea tinde sa imbunatateasca guvernarea intrucat forteaza regiunile sa concureze una cu celalata in oferirea maximului de valoare a serviciilor publice, pentru banii colectati. Pe piata, competitia de obicei creste calitatea produselor si reduce preturile. Acelasi lucru pare sa se intample si cand concureaza intre ele autoritatile locale dintr-o natiune, respectiv guvernele nationale si autoritatile sub-nationale din UE.

1.2.6 De la teorie la practica

Cele cinci aspecte discutate pana acum ofera mai degraba principii decat reguli exacte. Situatiile care apar pot fi extrem de complexe si poate fi destul de dificil sau chiar imposibil de determinat nivelul optim la care trebuie sa fie luate deciziile. De cele mai multe ori pentru solutionarea unor astfel de dileme se apeleaza la judecati de valoare personale. Putem totusi arata intr-un mod foarte interesant in ce fel aceste principii aduc mai multa claritate asupra alocarii sarcinilor in procesul decizional de la nivelul Uniunii Europene.

Daca un lucru este clar, acela este ca subsidiaritatea este probabil o idee buna. Daca avem dubii intr-o privinta, alocam sarcina la cel mai jos nivel posibil, intrucat nivelurile mai inalte sunt mai greu de controlat prin mecanismele „voce” si „iesire”.

In UE, aria principala a centralizarii a fost reprezentata de politica economica, in special politicile care afecteaza Piata Unica. Practic orice decizie care afecteaza in mod direct competitivitatea unor industrii face obiectul controlului la nivel european. Spre exemplu, taxele la import, subventiile guvernamentale (numite ajutor de stat in jargonul UE) si comportamentul anticompetitiv al firmelor, fac obiectul reglementarilor UE ce pot fi impuse prin decizii ale Curtii Europene de Justitie. Rationamentul care sta la baza alegerii centralizarii acestor decizii consta in faptul ca domeniile acestea pot fi afectate puternic si sistematic de efecte secundare negative. Cand o natiune membra UE isi subventioneaza companiile dintr-o industrie anume, firmele din alte tari sufera din cauza concurentei neloiale. Un rezultat posibil este asemanator dilemei prizonierului, in care toate natiunile vor sfarsi prin a acorda subventii care se vor anula reciproc. Se poate chiar ajunge, in urma unor legislatii nationale care favorizeaza indeosebi firmele si produsele locale, la o piata europeana foarte fragmentata cu foarte multe firme mici si neeficiente.

Exceptiile de la centralizarea politicii economice pot fi si ele mai bine intelese daca le analizam in lumina celor cinci principii pe care le-am propus. UE nu incearca sa armonizeze politicile sociale sau politicile generale ale pietei muncii, nici domeniul taxelor generale, cum ar fi impozitul pe venit sau impozitele corporative. Motivul este ca acest gen de politici nu afecteaza competitivitatea generala a firmelor si generaza astfel un nivel mult mai redus de efecte secundare negative. In plus, preferintele nationale pentru astfel de politici sunt foarte diverse.

Asupra majoritatii politicilor non-economice (cum ar fi politicile de afaceri externe, politicile de aparare, securitatea interna si politicile sociale) deciziile se iau la nivel national. Unele natiuni coopereaza in unele din aceste domenii, cum este cazul Frantei, Germaniei, Spaniei si Marii Britanii care au hotarat sa produca in comun un avion militar de transport. Totusi, decizia de a coopera este luata la nivel national, este un act voluntar in aceasta directie, nu o decizie supranationala.

In linii mari, politicile din Pilonul 1 sunt pentru domenii unde efectele secundare sunt importante, preferintele nationale nu sunt foarte variate si unde apar beneficii de pe urma economiilor de scala.

Politicile din Pilonul al doilea – Politica Externa si de Securitate Comuna – sunt marcate de economii de scala importante. Spre exemplu, daca ar fi unite toate armatele tarilor din Uniunea Europeana s-ar obtine o forta cu adevarat impresionanta care ar permite Europei sa dezvolte un sistem de aparare si de armament de mare clasa. Totusi, politicile din acest pilon sunt marcate si de vaste diferentieri intre preferintele nationale. Unele state membre ale UE, cum sunt Franta si Marea Britanie, au o vasta traditie in a-si trimite tinerii sa lupte pe taramuri straine pentru diverse cauze. Altele, cum sunt Suedia si Irlanda, se feresc de a se angaja in orice conflict armat din afara granitelor lor. Fiind data aceasta diversitate a preferintelor, castigurile din economiile de scala ar fi mai mult decat contrabalansate prin adoptarea unei politici unitare. Pentru acest motiv, singurele politici comune din aceasta arie sunt cele luate prin coonsimtamantul tarilor, adica mai mult prin cooperare decat prin centralizare.

Politicile din Pilonul al treilea se afla undeva intre cele ale celorlalti doi piloni, atat in termeni de castiguri din economiile de scala, cat si in termeni de diversitate a preferintelor.

1.3 PERSPECTIVA ECONOMICA A PROCESULUI DECIZIONAL AL UNIUNII EUROPENE

Pana acum ne-am concentrat asupra factorilor care afecteaza alocarea sarcinilor in UE, prin simplificarea ipotezelor, adica fara sa luam in considerare procesul decizional in forma lui. Subcapitolul urmator se va concentra asupra modului in care deciziile sunt luate in UE, deci vom incerca sa raspundem la intrebarea „cum?” mai degraba decat „ce?” legat de deciziile adresate. In mod particular ne vom concentra asupra felului in care mecanismul de luare a deciziilor afecteaza abilitatea UE de a actiona, distributia puterii intre membrii sai si „legitimitatea democratica”.

Eficienta, puterea si legitimitatea sunt, prin definitie, concepte vagi. Pentru a obtine concluzii coerente vom folosi metoda complexitatii progresive. Vom aborda la inceput o perspectiva generica asupra actorilor politici si a motivelor lor. Aceste presupuneri simplificatoare ne vor permite sa ne formam o perspectiva foarte clara asupra eficientei, legitimitatii si puterii nationale in procesul decizional al UE. Abia apoi vom putea evalua felul in care eficienta si legitimitatea au evoluat in UE si cum vor evolua de acum incolo, in contextul extinderii si al aplicarii noilor proceduri decizionale continute in Tratatul de Accesiune 2004.

1.3.1 Abilitatea de a actiona a UE: eficienta procesului decizional

In economie, eficienta inseamna de obicei minimizarea pierderilor. In contextul analizei procesului decizional al UE termenul este interpretat ca si abilitatea de a actiona. Chiar daca abilitatea de a actiona pare un concept mai clar decat eficienta, el este inca un termen departe de a fi operational. Spre exemplu, in unele probleme este usor sa fie luate decizii la nivel European, insa in altele, Uniunii ii este greu sa gaseasca o coalitie de tari care sa prijine o lege anume. Un model de eficienta maxima ar putea intr-un fel sa prevada toate variantele posibile, sa decida cum se vor alinia membrii in coalitii pro si contra, si sa foloseasca aceste aspecte pentru a estima in medie cat de usor este sa rezolvi probleme in UE. Asemenea previziuni sunt, desigur, imposibile, data fiind natura provocarilor cu care se confrunta UE.

O abordare alternativa, care va fi studiata in continuare, poate suna ciudat la inceput, dar se dovedeste de fapt a fi cea mai buna metoda de a aborda problema sistematic. In loc sa incercam sa prevedem detaliile luarii deciziilor intr-un anumit domeniu, vom adopta un „val al ignorantei”. Adica ne vom concentra asupra unei probleme alese aleator – aleator in sensul ca nici un membru UE nu stie daca va fi pro sau contra propunerii.

1.3.2 O masura cantitativa a eficientei: probabilitatea de trecere

Instrumentul de masura specific asupra caruia ne concentram se numeste „probabilitatea de trecere”. Acesta masoara cat de usor este sa gasesti o majoritate care sa sustina o anume reglementare supusa votului. Mai exact este vorba de numarul total de coalitii favorabile impartit la numarul total posibil de coalitii. Daca orice coalitie posibila are acceasi probabilitate de aparitie, raportul ne arata probabilitatea de a aproba o reglemntare aleasa in mod aleator; Intrumentul se numeste, cum spuneam, probabilitate de trecere si functioneaza dupa cum urmeaza.

Mai intai trebuie sa fim foarte clari in legatura cu procedurile de adoptare a deciziilor. Dupa cum se stie, UE are mai multe proceduri de luare a deciziilor, totusi, aproape 80% din legislatie este adoptata prin Codecizie. Aceasta cere ca, Consiliul de Ministri sa adopte legislatia printr-o majoritate calificata, iar Parlamentul sa o adopte macar cu majoritate simpla.

In al doilea rand, trebuie sa fim foarte clari si in legatura cu comportamentul de vot. Ca parte a simplificarii facute, am considerat ca statele natiune sunt singurii jucatori in procesul decizional al UE. Adica, acceptam ca germanii si italienii sa aiba opinii diferite asupra unei propuneri, dar nu acceptam o coalitie a „verzilor” germani si italieni. Un efect secundar al acestei supozitii este ca reduce importanta rolului Parlamentului in calculele de eficenta. Desi dimensiunea si componenta Parlamentului s-au modificat in timp, acest lucru nu afecteaza probabilitatea de trecere pentru ca este folosita regula majoritatii simple. Cand un organism ia decizii prin majoritate simpla, o crestere a numarului de votanti atrage dupa sine cresteri identice in ce priveste numarul de posibilitati pentru o decizie de a trece sau de a fi blocata. Ca si consecinta, probablilitatea de trecere este intotdeauna 50%, fapt ce arata si simplicitatea masurii noaste pentru eficienta.

Date fiind aceste ipoteze simplificatoare, calculul probabilitatii de trecere este usor. Se foloseste computerul pentru a calcula toate coalitiile posibile intre tarile membre UE. Adica se analizeaza toate combinatiile posibile de voturi pro sau contra. Intrucat jucatorii din UE se pot combina in multe feluri, numarul de coalitii posibile este destul de mare. In Europa celor 15 spre exemplu, exista 32768 coalitii posibile. Apoi, computerul foloseste numarul de voturi al fiecarui membru si pragul de 71% pentru majoritatea calificata pentru a determina cate dintre aceste coalitii sunt castigatoare. In cele din urma, presupunem ca pentru o propunere de lege aleasa aleator, toate coalitiile au aceeasi probabilitate de formare.

Nivelul probabilitatii de trecere este influentat de numarul de membri, distributia voturilor, si, mai important decat toate, pragul de majoritate. Este important de remarcat totusi ca nivelul exact al probabilitatii de trecere nu este foarte important, intrucat Comisia rareori introduce proiecte de legislatie care sa nu treaca.

1.3.3 Eficienta istorica a procesului decizional si reforma propusa prin tratatul de la Nisa

Este interesant de observat cum s-a modificat in timp eficienta UE. Mai mult decat orice, este interesant de vazut cum extinderea din 2004 va afecta eficienta procesului decizional.

Primele 5 bare de la stanga din graficul nr. 1 exprima probabilitatea de trecere pentru votul cu majoritate calificata (VMC) in UE actuala si istorica. Acestea arata ca desi eficienta a fost in declin, extinderile trecute au afectat numai in mod moderat eficienta procesului decizional. Ultima extindere a micsorat probabilitatea de trecere numai putin, de la 10 la 8 %, iar expansiunea iberica a micsorat-o de la 14 la 10 %. Cifrele includ si faptul ca Actul Unic European, care a intrat in vigoare in 1987, a stimulat mult cresterea eficientei, prin schimbarea procedurii de adoptare pentru multe decizii de la unanimitate la VMC.

Reglementarile privind Extinderea din 2004 modifica regulile de adoptare a deciziilor in UE intr-o maniera importanta. Mai intai, tratatul de la Nisa a realocat voturile intre membri, schimband in mod sistematic puterea de la tarile mici catre tarile mari. In al doilea rand, a adaugat inca doua praguri pentru obtinerea majoritatii calificate. In afara de numarul de voturi, o coalitie castigatoare are nevoie de sustinerea a cel putin jumatate din numarul de tari membre (criteriul numarului de membri) care trebuie sa reprezinte si cel putin 62% din populatia UE (criteriul populatiei). In ultimul rand, a fost crescut numarul de voturi necesar pentru a avea o coalitie castigatoare.

Prin aceste schimbari s-a incercat alinierea procesului decizional astfel incat UE sa continue sa ia decizii in mod functional si dupa extindere. Totusi, schimbarile au redus eficienta, cel putin din punctul de vedere al criteriului probabilitatii de trecere. De altfel, in graficul de mai sus se poate observa si ce s-ar fi intamplat din acest punct de vedere fara reforma de la Nisa a regulii majoritatii calificate. Se poate vedea, prin analiza grupurilor de bare de la dreapta graficului, ca acceptarea a 12 noi veniti fara reforma ar fi redus dramatic eficienta, micsorand probabilitatea de trecere actuala cu o treime, de la 7,8 la 2,5 %. Aceste lucru poate fi inteles destul de usor. Sporirea numarului de membri duce la cresterea mult mai rapida a numarului de cai de a forma o coalitie de blocaj (de 30%), decat a numarului de cai de a forma o coalitie castigatoare (de 71%). In plus, baza de extindere este si ea importanta. Aceasta este o consecinta clara a matematicii combinatorice si arata ca orice extindere viitoare va avea un efect mult mai mare asupra posibilitatii de a actiona a Consiliului decat au avut-o extinderile trecute.

1.3.4 Alte expresii ale eficientei: analiza coalitiilor de blocaj

Un alt instrument de masura a eficientei, mai putin exact dar mai transparent – analiza coalitiilor de blocaj – confirma ideea ca luarea deciziilor va fi mult mai dificila dupa ce reformele Tratatului de Accesiune vor fi implementate si noii membri incep sa voteze. Analiza minoritatilor de blocaj va lua in considerare capacitatea unui numar de coalitii probabile de a bloca deciziile. Deciziile care necesita unanimitate pot fi blocate de orice tara si acest lucru nu se va schimba niciodata, indiferent de numarul de membri. Devine mai interesant cand analizam votul cu majoritate calificata in Consiliu.

Cele doua coalitii pe care le presupunem sunt cea a esticilor si cea a tarilor sarace. Cata putere de blocaj ar avea aceste doua coalitii in baza prevederilor Tratatului de Accesiune? Analiza grficului arata ca o coalitie a tarilor sarace ar bloca cu usurinta orice decizie a Consiliului. Pe criteriul numarului de membri, aceasta coalitie ar avea cu 2 mai mult decat cele 14 voturi necesare pentru blocaj, iar pe criteriul voturilor ar avea 80% mai multe voturi decat necesarul pentru a bloca orice initiativa. Dupa criteriul populatiei, nici macar coalitia tarilor sarace nu ar putea bloca vreo propunere, dar acest lucru nu este important; o initiativa poate fi blocata prin oricare din aceste trei praguri. Inca o data se poate concluziona ca procesul decizional va deveni destul de ineficient in urma adoptarii Tratatelor de Accesiune.

1.4 DISTRIBUTIA PUTERII INTRE MEMBRII UE

Urmatorul aspect legat de procesul decizional al UE care va fi analizat este cel relativ la distributia puterii intre membrii UE. Ca si in cazul eficientei, nu exista un instrument de masura perfect pentru putere. Asadar vom incerca sa vedem in ce fel votul fiecarui membru este decisiv intr-o problema aleasa aleatoriu. Inainte de a face calculele efectiv, trebuie sa dam cateva definitii ale conceptului de putere.

Intr-o definitie care sa ne ajute in demonstratie, vom intelege puterea ca insemnand abilitatea unei tari de a influenta deciziile UE prin posibilitatea de a sustine sau de a se opune unei coalitii castigatoare in Consiliul de Ministri. Desigur, nimeni nu are putere absoluta in UE, asa ca ne vom concentra asupra posibilitatii ca un stat membru sa aiba influenta. In unele probleme, votul Gemaniei va fi crucial, in altele va fi irelevant sau de aceeasi importanta cu cel al altor tari. Ce anume face ca rolul unei tari anume sa fie crucial in luarea unei decizii?

Cea mai directa si mai usor de intuit masura a puterii politice este numarul de voturi al unei tari in Consiliul de Ministri.

Conform sistemului existent anterior Nisa, fiecare stat membru avea un numar fix de voturi in Consiliu. Pana la intrarea in efect a extinderii din 2004, 87 de voturi care existau in Consiliul de Ministri erau impartite intre cele 15 state membre, tarile mari primind mai multe voturi decat cele mici. Pare firesc ca natiunile mari au mai multe sanse de a avea influenta medie puternica, asa ca primul instrument de masurare al puterii pe care il putem identifica este cel al numarului de voturi. Dar cum putem determina daca acest instrument are vreo relevanta reala?

1.4.1 Evidente empirice ale relevantei masurarii puterii de vot

Nu se poate cuantifica in mod direct puterea de decizie a unei natiuni, dar exercitarea acestei puteri are unele aspecte ce pot fi masurate. Alocatiile bugetare reprezinta o manifestare a puterii care este in acelasi timp observabila si cuantificabila. Pentru a intelege de ce este relevanta analiza bugetara pentru investigatia noastra trebuie sa sintetizam procesul de stabilire a bugetelor. Bugetele anuale trebuie sa fie aprobate atat de Consiliul de Ministri cat si de Parlamentul European. Totusi, aceste bugete anuale trebuie sa se incadreze in constrangerile impuse de planurile bugetare pe termen mediu-lung numite „Perspective Financiare” (cea care este in vigoare in prezent este cea pentru anii 2000-2006). Perspectivele Financire au nevoie de unanimitate in Consiliu, dar bugetele anuale au nevoie doar de majoritate calificata. Pentru ambele planuri bugetare, procedura de trecere prin Parlamentul European este cea a majoritatii simple. Prin urmare se deovedeste ca Parlamentul nu conteaza dintr-o perspectiva a puterii nationale. Adica, pe baza pragurilor de trecere ale procedurilor de vot, din moment ce in Consiliu (71%) pragul este mult mai ridicat decat in Parlament (50%) si dat fiind faptul ca structura alocarii puterii de vot pe natiuni este similara in cele doua institutii, inseamna ca daca o coalitie reuseste sa treaca un proiect de lege prin Consiliu, ea nu va avea nici o problema sa il treaca si prin Parlament. De aceea ne vom concentra cu analiza asupra Consiliului.

Dupa cum se stie, aproximativ 80% din deciziile Consiliului se iau pe baza procedurii majoritatii calificate. Consiliul ia decizii in multe probleme in fiecare an, si membrii sai nu sunt interesati de toate in aceeasi masura. Tarile tind atunci sa faca schimb de voturi, oferind suportul lor pentru o pozitie oricare intr-un domeniu pe care il considera minor, contra suportului pentru pozitia lor intr-o problema pe care o considera importanta, chiar daca cele doua decizii sunt absolut independente una fata de cealalta. Acest gen de comportament politic – care poate fi considerat destul de natural – este cunoscut sub cele mai exotice denumiri: „scarpinat reciproc pe spate” sau „curse de cai” („back scratching” si „horse riding”).

Acum, revenind la demonstratia noastra principala: cetatenii din tarile membre ale UE, sau macar unii dintre ei, au de castigat atunci cand banii Uniunii sunt cheltuiti in districtul lor. Politicienii de succes, pentru a mentine suportul votantilor lor, incearca sa directioneze cat mai multe fonduri catre tara sau districtul lor de origine. Spre exemplu, sa presupunem ca o tara cere cate un mic „cadou” pentru a-si oferi srijinul, de fiecare data cand pozitia ei este critica pentru succesul sau esecul unei coalitii. Aceste „cadouri” apar ca si cheltuieli ale UE, dar ele sunt destul de subtile, sub forma unor subventii mai generoase pentru fermierii din anumite zone, o alocare mai generoasa a cotelor de lapte, includerea carnii de caprioara in mecanismul de sprijinire a preturilor din cadrul PAC. Astfel, puterea de vot a unei tari se masoara prin procentul acordat ei in toate aceste mici daruri ale UE. Daca ducem cinismul la extrem, si consideram intreg bugetul Uniunii ca un sumum de „daruri”, atunci alocarea bugetara este masura perfecta a puterii de vot a natiunilor. Daca principii mai nobile, cum ar fi ajutorarea regiunilor dezavantajate, sunt luate si ele in consideratie, atunci alocarea bugetara masoara numai partial aceasta putere de vot despre care discutam.

Daca masuram pentru fiecare tara din UE 15 reprezentarea per locuitor comparativ cu alocarile bugetare per locuitor, observam ca exista o corelatie pozitiva directa intre acestea, fapt ce rezulta si din graficul nr. 4. Se poate observa ca Luxemburgul este o exceptie notabila, astfel aceasta tara avand o reprezentare a populatiei de 22 de ori mai mare decat media tarilor si o alocare bugetara de 11 ori media. Discrepanta majora dintre Luxemburg si restul tarilor ne impiedica sa observam care este situatia acestora din urma, si astfel, partea a doua a graficului ne arata situatia UE fara Luxemburg.

Graficul confirma relatia pozitiva dintre putere si cheltuieli alocate, dar mai pot fi facute si alte cateva observatii interesante. Unii dintre membrii cei mai noi ai UE – Austria, Finlanda si Suedia – sunt mult sub media europeana a relatiei dintre alocarea voturilor si alocarea fondurilor per locuitor. Cu alte cuvinte, fiind date nivelul de voturi per locuitor si legatura care exista pentru ceilalti membri intre acest nivel si cel al chltuielilor per locuitor, aceste trei tari ar trebui sa primeasca o proportie mai mare din alocatiile bugetare ale Uniunii. Acest lucru poate sa insemne ca acesti noi veniti nu au invatat inca cum sa foloseasca politica europeana in favoarea lor, sau poate nu au avut destul timp sa „scarpine spinarile” celorlalti pentru a primi cadouri. Se poate de asemenea vedea ca Marea Britanie este natiunea care primeste cele mai putine fonduri per locuitor dintre toate natiunile membre ale UE 15. Este adevrat ca are si unul dintre cele mai reduse nivele de voturi per locuitor, insa nu cel mai mic, Germania detinand aceasta pozitie.

Am analizat un instrument de masura a puterii in UE foarte transparent, insa uneori el poate realiza o imagine foarte inselatoare a distributiei puterii.

1.4.2 Dezavantajele masurarii puterii de vot

Pentru a evindentia eventualele neajunsuri ale masurarii puterii unei natiuni prin masurarea numarului ei de voturi, vom incerca un exemplu simplificat al unei Uniuni formate din numai 3 natiuni: A, B si C, care au ca si procente de vot 40%, 40% si respectiv 20%. Deciziile sunt luate prin majoritate simpla ( 50%). Daca am folosi instrumentul deja mentionat, am spune ca tarile A si B, fiind data ponderea lor in numarul total de voturi sunt de doua ori mai puternice decat tara C. In realitate insa, aceasta afirmatie este comentabila. Cu putina reflectie ne putem da seama ca toate cele trei tari sunt la fel de puternice in Consiliul virtual al exemplului nostru. Si asta pentru ca orice coalitie castigatoare ar avea nevoie de doua tari, dar oricare doua tari ar putea-o forma. De asemenea, oricare doua tari pot bloca orice decizie. Astfel, toate cele trei tari sunt la fel de puternice intrucat ele au aceeasi sansa sa faca parte dintr-o coalitie castigatoare sau de blocaj.

Putem intelege astfel, cum nivelul pragului de trecere al deciziilor este la fel de important in definirea puterii tarilor ca si procentajul voturilor lor. Spre exemplu, continuand cu cele trei tari si ridicand pragul de trecere de la 50% la 75%, vedem cum tara C devine lipsita de orice putere. Singura coalitie castigatoare din care ea ar putea sa faca parte ar fi marea coalitie A&B&C, dar nu ar putea sa transforme aceasta coalitie intr-una pierzatoare daca ar parasi-o. Astfel, votul tarii C nu are nici o influenta asupra rezultatului. Si acum intelegem de ce procentul de voturi al unei natiuni ofera o imagine incorecta asupra puterii acesteia in procesul decizional al UE.

Ca si regula mai generala, puterea – i.e. abilitatea de a sustine sau bloca o coalitie castigatoare – depinde de o interactiune complexa inte pragul de trecere al deciziilor si distributia voturilor. Intr-adevar, situatia de a avea un vot inutil in care se gaseste natiunea C, chiar s-a intamplat in realitate la inceputurile UE.

Tratatul de la Roma din 1958 a definit regulile pentru votul cu majoritate calificata in CEE 6. Cele trei tari mari – Franta, Germania si Italia – aveau cate 4 voturi fiecare, Belgia si Olanda cate 2 fiecare, iar Luxemburgul avea 1. Pragul minim de trecere pentru decizii era de 12 voturi din totalul de 17. In virtutea exemplului simplificator anterior, putem vedea cum cei care au conceput Tratatul nu au fost corecti. Dupa cum se poate demonstra cu usurinta, votul Luxemburgului nu conteaza niciodata. Orice coalitie (grup pro) care are destule voturi pentru a castiga, poate face acest lucru cu sau fara votul Luxemburgului. Ceea ce inseamna mai departe ca Luxemburgul nu avea putere. Acest lucru a fost valabil intre anii 1966-1972. Din 1973, cand ponderile voturilor au fost schimbate pentru a permite accesiunea Marii Britanii, Danemarcei si Irlandei, votul Luxemburgului s-a dovedit a fi crucial intr-un numar surprinzator de decizii. Poate ca si de aceea Luxemburgul are cele mai mari alocatii bugetare pe cap de locuitor, in ciuda faptului ca este cea mai bogata natiune a Uniunii.

1.5 LEGITIMITATEA PROCESULUI DECIZIONAL AL UNIUNII EUROPENE

UE este cu adevarat o organizatie unica. Nicaieri altundeva in lume nu a mai fost transferata atat de mult din suveranitatea nationala catre un organism supranational. Distrugerile masive provocate de cele doua razboaie mondiale i-au determinat pe fondatorii Uniunii sa imagineze acest transfer, dar vointa continua a generatiei actuale de europeni de a il accepta depinde de considerente mult mai pragmatice. Unul dintre considerente este abilitatea UE de a produce rezultate, dar un altul, poate si mai important, este legitimitatea democratica a procesului decizional.

1.5.1 Legitimitatea democratica

Ce anume ofera legitimitate procesului decizional? Aceasta este o intrebare dificila, si ne ajuta sa incepem cu analiza unui sistem de vot care este in mod evident si agresiv ilegitim si sa ne gandim de ce ne pare ilegitim. Aproape orice european ar considera ilegitim un sistem de vot care ar acorda numai barbatilor proprietari de pamant dreptul la vot. De ce? Pentru ca aceia fara voturi l-ar considera injust. Si daca barbatii proprietari de pamant ar avea o gandire orientata spre viitor si ei l-ar considera injust, pentru ca intr-o zi, urmasii lor baieti ar putea sa-si piarda pamantul si deci dreptul de vot.

Pe scurt, o metoda adecvata de a intelege legitimitatea este de a aplica regula „pune-te in locul celuilalt”. Un sistem este legitim daca toti indivizii sunt fericiti sa aiba puterea de vot a oricarui alt individ, care iseamna de fapt egalitate. Egalitate intre cetateni este astfel un principiu natural al legitimitatii.

Dar cine sunt cetatenii? In UE se poate raspunde in doua moduri la aceasta intrebare: natiunile si oamenii. UE este o uniune de state, deci fiecare stat este un cetatean si deci ar trebui sa aiba putere de vot egala. UE este de asemenea o uniune de oameni, deci oamenii sunt cetateni, si mai departe fiecare persoana ar trebui sa aiba putere de vot egala.

Problema este ca UE este in aceeasi masura o uniune de state si de oameni si deci principiul egalitati puterii de vot nu poate fi aplicat intr-un mod simplu. Notabil este faptul ca exista si un mod mai clasic de a evidentia acelasi lucru. Democratia, dupa cum se spune, este tirania majoritatii. Pentru a evita acest aspect tiranic, democratiile tebuie sa aiba un mecanism de protejare a drepturilor si dorintelor minoritatilor. Intr-adevar, multe natiuni ofera mecanisme pentru a da grupurilor dezavantajate parti de putere mai mare decat cele care li s-ar fi cuvenit conform principiului proportionalitatii. In UE, supradimensionarea voturilor tarilor mici este un astfel de mecanism. De exemplu, egalitatea puterii de vot considerand cetatenii persoane ar acorda Germaniei 2000% mai multa putere decat Irlandei; egalitate de vot per tara, ar acorda Luxemburgului de 160 de ori mai multa putere de vot per locuitor decat Germaniei. Fiind data natura duala a Uniunii Europene, nici una din cele doua extreme nu este legitima.

Pentru a analiza mai corect notiunea de legitimitate si felul in care ea a evoluat in cele cinci decenii de existenta a UE, este necesar sa avem masuri precise ale puterii, pentru a evidentia cum „puterea per persoana” si „puterea per natiune” s-au modificat in decursul timpului.

1.5.2 Legitimitatea numerelor

Fiind date masurile puterii de vot asa cum au fost descrise mai sus, pare o sarcina destul de usoara sa masuram legitimitatile Uniunii de Persoane si Uniunii de Natiuni. O UE care ar fi fost 100% uniune de natiuni ar fi dat putere de vot egala tuturor natiunilor membre. O UE care ar fi fost 100% uniune de persoane ar fi dat putere de vot egala tuturor cetatenilor persoane. In graficul urmator linia punctata arata situatia puterii de vot egale intre cetateni in Europa celor 15.

Distributia „corecta” de putere pentru perspectiva uniunii de state este triviala; in UE a celor 15, fiecate stat membru ar trebui sa aiba 1/15 din putere. Pentru uniunea de persoane calculele sunt oarecat mai complexe si vor fi detaliate in continuare.

1.5.3 Egalitate si dreptate

Oricat ar parea de ciudat, pentru asigurarea egalitatii intr-o uniune de persoane – adica un Consiliu in care fiecare cetatean al UE are putere de vot egala – este nevoie ca fiecare membru al Consiliului sa aiba o putere egala cu radacina patrata a numarului cetatenilor tarii din care provine. De ce? Principalul motiv este ca procesul decizional al consiliului reprezinta o procedura in doi pasi: catatenii aleg guvernele nationale, si aceste guverne voteaza apoi in Consiliu.

In alegerile nationale din tara lui, un cetatean german de rand are mai putina putere decat un cetatean luxemburghez de rand. Fiecare grup de votanti alege un guvern, dar votantii germani sunt de 160 de ori mai numerosi. Astfel, in alegerile nationale, un votant german are mult mai putina influenta decat un votant luxemburghez. Pentru a asigura ca fiecare cetatean al UE are aceeasi putere in Consiliu trebuie ca reprezentantii germani sa aiba mai multa putere decat cei luxemburghezi.

La prima vedere intelegem ca un votant german este de 160 de ori mai putin influient in alegerile nationale decat unul luxemburghez. In acest caz, daca vrem ca cetatenii Uniunii sa aiba putere egala de decizie, ar trebui ca Ministrul German sa fie de 160 de ori mai puternic in Consiliu decat cel Luxemburghez. Ar parea corect ca acela care este de 160 de ori mai puternic in alegeri nationale sa fie de 160 de ori mai slab in alegeri la nivel european, adica in Consiliu. Totusi rationamentul si metoda sunt gresite pentru ca scapa din vedere o subtilitate.

In alegerile nationale doua lucruri se modifica pe masura ce creste numarul de votanti. Mai intai, probabilitatea de a fi votul determninat pentru castigul unei coalitii castigatoare scade si –dupa cum ne dicteaza si intuitia – scade liniar cu numarul de votanti (de fapt puterea per cetatean in alegerile nationale scade proportional cu radacina patrata a numarului de cetateni). In al doilea rand, numarul de coalitii castigatoare creste. Astfel, germanul are intr-adevar 1/160 din sansa pe care o are luxemburghezul de a reprezenta votul determinant pentru o anumita coalitie, dar pentru german acest lucru se aplica la un numar mult mai mare de coalitii. Luand in considerare aceasta situatie, se poate observa ca un german este mai putin influient decat un luxemburghez in alegerile nationale, dar nu in proportie de 1/160 ci raportul este mai mare. Ca si consecinta, puterea ministrului german in Consiliu nu ar trebui sa fie proportionala cu populatia Germaniei; ar trebui sa fie mai putin decat proportionala. Mai exact, pentru ca toti cetatenii UE sa fie egal reprezentati in Consiliu, ministrii tarilor lor ar trebui sa aiba putere de vot egala cu radacina patrata a numarului de cetatenii ai tarii respective. Acest paradox este cunoscut in literatura de specialitate ca „regula lui Penrose”. Desi nu este un concept foarte unsor de inteles, este corect si are o pozitie privilegiata in matematica sistemului de vot.

1.5.4 Legitimitatea Uniunii celor 15

Linia continua din graficul nr. 5 reprezinta alocarea actuala a voturilor din Consiliul de Ministri. Este destul de clar ca alocarea actuala este foarte apropiata de cea care ar urmari regula radacinii patrate. Majoritatea deviatiilor sunt catre ceea cea ar insemna alocarea conform regulii egalitatii intr-o uniune de state, asa ca putem afirma ca alocarea de putere in UE a celor 15 este o cale de mijloc intre cele doua perspective, desi este mai apropiata de perspectiva uniunii de persoane.

1.5.5 Legitimitatea celor doua Uniuni: reforma de la Nisa vs. rezultatele istorice

Nu este posibil sa fie determinat in mod obiectiv mixul corect intre cele doua Uniuni, dar este usor de comparat sistemul post-Nisa cu alte mixuri anterioare.

Actuala distributie a puterii poate fi inteleasa ca un mix intre doua metode extreme de distributie a puterii: cetateni egali sau state egale. O metoda de determinare a datelor mixului este prezentata in graficul nr. 5. O procedura mai obiectiva este folosirea statisticii simple (metoda celor mai mici patrate) pentru a gasi mixul care se potriveste cel mai bine situatiei actuale. Rezultatele se regasesc in graficul urmator. Diagrama arata ca regulile de vot ale UE au favorizat intotdeauna perspectiva uniunii de persoane (intrucat natiunile mai numeroase primesc mai multe voturi). De cand Marea Britanie, Danemarca si Irlanda au aderat in 1973, mixul a fost intotdeauna 80-20. Pentru UE a celor 12, spre exemplu, distributia efectiva a puterii intre membri a fost de 79-21 procente intre schema putere egala intre membri si putere egala intre persoane.

Tratatul de la Nisa a modificat distributia voturilor in Consiliu, favorizand natiunile mari pe seama celor mici. Masuratorile prezentate ne arata cum acest lucru a schimbat echilibrul intre uniunea de state si uniunea de persoane. Perechea de bare din stanga graficului arata cum reforma de la Nisa a defavorizat consistent legitimitatea uniunii de state si a schimbat balanta mult departe de mixul istoric.

1.6 RELATIA DINTRE PROCESUL DECIZIONAL AL UE SI REPREZENTAREA INTERESELOR

In urma analizei celor mai importante aspecte legate de procesul decizional de la nivel comunitar, pot fi desprinse cateva concluzii referitoare la premisele si modalitatile de influentare a acestui proces de catre grupurile de interese.

In primul rand se poate observa ca deciziile se iau la mai multe niveluri, ceea ce face ca activitatea intereselor organizate sa se desfasoare pe mai multe fronturi, adica relativ la problemele specifice ce se doresc abordate, acest lucru va fi facut fie la nivel de UE daca avem de-a face cu o competenta comunitara, fie la nivel de guvern national daca este o competenta nationala.

De o importanta majora este faptul ca Pilonul 1 este cel unde a fost transferata cea mai mare parte din suveranitatea statelor catre nivelul UE, caci politicile cuprinse de acesta sunt cele care par sa suscite cel mai mare interes la nivelul grupurilor organizate. Coroborat cu ideea ca, este mai usor sa influientezi un proces decizional centralizat catre atingerea unor scopuri specifice (dat fiind ca este mai greu ca mecanismul de control al democratiei sa se manifeste la un nivel mai mare de centralizare) putem sa descoperin un teren nou de actiune pentru toate interesele din aceste domenii. In plus, acumularea de tot mai multe competente comunitare este un stimulent pentru organizarea si activitatea grupurilor de interese, pentru ca ele capata un nou obiect de activitate, de fapt o motivatie de a se organiza in vederea obtinerii de concesii.

Exista intr-adevar si factori de natura sa inhibe activitatea grupurilor de interese prin fragmentarea lantului decizional, adica prin limitarea domeniilor unde este usor sa influientezi, pentru ca deciziile sunt luate la niveluri mai joase, fapt ce scade eficienta activitatii de influentare prin nivelul limitat care este afectat. Aici au o mare influenta avantajul informational local, diversitatea preferintelor, competitia jurisdictionala si efectele secundare.

Perspectiva economica a procesului decizional din UE este importanta pentru ca ofera o masura a cat de eficient este pentru grupurile de interese sa desfasoare actiuni de lobby pe langa guvernele unora din tarile membre. Si asta pentru ca in functie de puterea de vot a tarii respective va exista si un rezultat al acestei activitati. Cu cat eficienta istorica a procesului decizional a fost mai mare, cu atat au fost mai stimulate grupurile de interese sa intervina pe langa guvernele in cauza pentru a le sustine cererile intr-un proces de adoptare a deciziilor la nivel european rapid si pragmatic.

In ceea ce priveste legitimitatea procesului decizional prezentat, a fost afirmat nu de putine ori, ca ar avea de castigat de pe urma activitatii grupurilor de interese, care aduc un plus de corelare intre propunerile decizionale si realitatea cetatenilor europeni: state si oameni.

CAPITOLUL 2: GRUPURILE DE INTERESE IN UE – APARITIE, STRUCTURA SI ALIANTE POLITICE

Doua dimesiuni centrale caracterizeaza democratia: dreptul contestarii publice si dreptul de participare. Din punct de vedere conceptual, aceste dimensiuni sunt independente, dar din punct de vedere empiric, ele sunt corelate. Competitia politica, combinata cu larga participare, i.e., competitia si respectiv includerea, determina gradul in care contestarea este posibila.Odata cu proiectul integrarii europene, a aparut o ordine politica la nivel supranational, pentru care aceste aspecte au fost si inca mai sunt, cruciale. Discutiile despre deficitul democratic arata ca sistemului euro-politic continua sa ii lipseasca cateva elemente centrale esentiale procesului democratic.

Aceste probleme au beneficiat de o mare atentie din partea cercetatorilor in domeniu. Exista o vasta literatura de specialitate pe tema alegerilor europene, sistemul european de partide politice, modul de functionare al institutiilor europene, reprezentarea politica si modul de luare a a deciziilor.

Spre deosebire de cercetarea partidelor politice, asocierea voluntara si grupurile de interes au fost analizate mai putin, mai ales in ce priveste problema democratica si analizele empirice.

Trebuie atrasa atentia asupra rolului grupurilor de interese in problema contestarii, si in particular asupra dimensiunii includerii in sistemul Uniunii Europene, cu referire la noua problema a corectarii deficitului democratic. Dincolo de participarea electorala formalizata, intermedierea intereselor in sensul ei larg are un rol important in asigurarea legaturii organice intre organismele decizionale comunitare si populatia Uniunii Europene. In termenii procesului democratic, intereseaza ceea ce a fost numit de diversi cercetatori „al doilea nivel” sau „al doilea circuit” al reprezentarii politice, si nume, rolul grupurilor de interese in procesul politic.

Demonstratia va fi structurata pe trei obiective. Mai intai, se va incerca evidentierea si testarea unui model al genezei grupurilor de interese la nivel european. Principala problema studiata este daca aparitia sistemului european de grupuri de interese urmareste modelul anticiparii sau reactiunii in contextul constituirii statului de drept, modele ce pot fi gasite in literatura de specialitate.In functie de modelul identificat, se pot face unele speculatii asupra naturii contestarii grupurilor de interese in contextul UE.

In al doilea rand, vor fi testate cateva ipoteze legate de reprezentarea dezechilibrata a tarilor cu populatie mai mica fata de cele cu populatie mai mare. Principala problema este masura in care exista un dezechilibru in ce priveste participarea grupurilor de interese in diferite tari. Aceasta conduce la probleme legate de fragmentarea la nivel de intreg, sector si tara a sistemului european de grupuri de interese.

In al treilea rand se va analiza problema contestarii. In urma analizei aliantelor intre grupurile de interese si partidele politice la nivel european dar si national, pot fi trase cateva concluzii asupra naturii separarilor, si deci asupra tipului de contestare care poate fi asteptat de pe urma participarii grupurilor de interese. Este interesant de analizat daca sistemele de separari de la nivel national sunt reproduse la nivel european, sau daca caracterul supranational al politicii duse produce o structura diferita de separari. Astfel putem merge mai departe cu setul de intrebari pana la daca, cand si asupra caror dimensiuni exista o lupta asupra integrarii europene. Numai acum pot fi facute incercari de concluzionare asupra contestarii la nivel de UE.

Analiza la care ne relatam a facut referire la un set de informatii cuprinzand aproape 900 grupuri de interese de nivel european – inregistrate prin propria lor initiativa la Comisia Europeana – si cei apoximativ 8.800 membri nationali ai lor.

2.1 Grupurile de interese si contestarea politica

Abordarile traditionale pluraliste subliniaza ca adoptarea autoritara a deciziilor este determinata de competitia dintre grupurile de interese. Totusi, aceasta abordare neglijeaza cel putin partial importanta statului in geneza si rolul grupurilor de interese. Reprezentand o abordare diferita a pluralismului, Frankel este cel care arata ca statul nu poate fi redus la modelul competitional al pluralismului. Monoplul puterii legitime ofera statului un rol special. Grupurile de interese actioneaza in raport cu statul. Se poate merge chiar mai departe si argumenta ca multe grupuri de interese au aparut numai pentru ca exista statul.

Contrastul dintre reprezentarea teritoriala si cea functionala apare in mod direct in ce priveste forta de contestare a grupurilor de interese. In general, grupurile de interese sunt definite ca organizatii separate de guvern, care cauta sa influienteze politica publica. Ele leaga statul de interesele sociale majore. De aceea, multi autori au observat ca intermedierea intereselor adauga „un al doilea circuit” la „masinaria politicii democratiei reprezentative”. In 1996, Stein Rokkan descria Norvegia ca fiind un „sistem cu doua circuite” in care „voturile conteaza dar resursele decid” – voturile constituind la un nivel potential „numai una dintre multele resurse diferite de putere…din procesul de negociere” iar asociatiile facand parte din acest sistem. Asemenea „pluralism corporatist” limiteaza forta reprezentarii pluraliste, dar completeaza mai mult decat limiteaza „sistemul contestarii publice” in institutiile reprezentative.

Avand in vedere ca grupurile de interese sunt preocupate de reprezentarea functionala, s-ar putea deduce ca ele sunt conduse mai dregraba de cereri specifice decat generale. De asemenea, se poate preciza ca ele sunt preocupate de legislatia si politicile specifice care afecteaza interesele lor si ale clientelei lor. Dupa criteriul separarilor, grupurile de interese reprezinta intr-o dimensiune conflictuala, interese particulare, in timp ce partidele politice reprezinta diferente structurale. Dar asta nu inseamna ca grupurile de interese nu influienteaza ordinea politica. Daca, spre exemplu, ele cer reglementari care sa garanteze concurenta egala intre actorii economici, aceasta afecteaza intre-adevar ordinea. Totusi, asta reprezinta mai degraba o problema de operationalizare a principiilor generale si aplicarea lor la cadrul institutional.

In contextul integrarii europene, lucrurile ar putea sta diferit. Conform lui Hix si Lord, sistemul separarilor in Parlamentul European este definit de dimensiunea traditionala dreapta/stanga alaturi de o dimensiune anti si pro integrare. Alti autori arata cum contestarea in UE este caracterizata de dimensiunile: democratie sociala vs liberalism de piata si nationalism vs supranationalism. Sistemul european de partide politice pare sa fie incadrat de un spatiu de separari cu doua dimensiuni. Se aplica oare aceasta situatie si pentru grupurile de interese? Adica sunt fundamentate aceste grupuri de interese de nivel european doar pe dimensiunea traditionala de conflicte politice stanga/dreapta, sau contesta ele de asemenea in mod direct si integrarea europeana?

Tabelul pe patru niveluri al lui Dahl, asupra oportunitatilor existente pentru contestare la nivelul statelor natiune, pune problema modului in care trebuie sa intelegem contestarea la nivel de UE. Avand in vedere capacitatea politica pentru luarea deciziilor atat nationala cat si europeana, ne-am putea astepta la contestare la ambele niveluri. In mod conventional, democratia implica eforturile grupurilor de interes nationale la nivel national. Doua cai sunt disponibile pentru contestare la nivel european: cea nationala si cea europeana. Calea nationala este caracterizata de activitatea grupurilor nationala care tintesc sa influienteze decizii europene, fie direct la nivel european, fie via guvernele lor nationale. Calea europeana, adica articularea si intermedierea intereselor la nivel european, poate exista numai daca exista grupuri de interese la nivel european.

Se ridica astfel cateva intrebari referitoare la rolul grupurilor de interese in procesul de contestare politica la nivelul Uniunii Europene. Cand, de ce, si la ce nivel, a aparut un sistem european al grupurilor de interese? Contestarea directa este posibila numai daca exista un numar suficient de grupuri de interese la nivel european? Raspunsul la intrebarile de mai sus are implicatii directe asupra caracterului contestarii.

Daca aparitia grupurilor de interese europene se face dupa ce s-au stabilit anumite competente politice, este probabil ca incercarea de contestarea este in principal preocupata cu politici particulare pe axa drapta/stanga. Daca grupurile de interese se formeaza in anticipare la schimbarile institutionale, este mai probabil ca ele sa fie orientate catre institutii in egala masura cu orientarea catre politici.

O a doua distinctie se refera la natura contestarii, si depinde de structura grupurilor de interese. Din punctul de vedere al includerii, grupurile pot fi inclusive sau exclusive, iar din punct de veredere al felului in care interesele sunt reprezentate, analizam cat de fragmentate sunt aceste grupuri.

Tipologia din alineatul de mai sus se refera la calitatea sau viziunea contestarii. In termeni empirici, aceasta poate fi descrisa cu referire la includere si la structura emergenta a sistemului de grupuri de interese. Se ridica intrebarea referitoare la contributia grupurilor de interese in reprezentarea democratica. Din moment ce contestarea este posibila numai prin participare politica si deoarece participarea semnificativa cere reprezentarea grupurilor de interese, este sustinuta afirmatia ca grupurile de interese au o importanta deosebita la nivel european. Diferenta dintre numarul de persoane reprezentate de un parlamentar european si numarul de persoane reprezentate de un parlamentar din parlamentele nationale ale statelor membre – „problema numerelor in reprezentarea politica” analizata pe larg in capitolul anterior – face mai clara problema legaturii dintre cetateni si cei care iau deciziile. Devine tot mai evident ca democratia europeana nu poate fi bazata numai pe institutii autoritative. Asa cum arata si Lois Pfeipffer, membru al Comisiei Comunitatilor Europene, „ UE ar fi intr-adevar condamnata la superficialitate, daca nu ar fi sustinuta de forte socio-politice reprezentative”. In continuare ne putem referi la problema egalitatii de sansa a diferitelor interese inta si inter statele membre la nivel european. Pe de alta parte, aceasta problema poate fi abordata si din perspectiva lui Offe si Olson: nu toate interesele isi pot articula si organiza cererile cu aceeasi usurinta. Dar la nivel european, se ridica o alta dimensiune a inegalitatii, care are legatura cu inegalitatea sanselor pentru grupuri de interese aparttinand unor natiuni diferite din punct de vedere al puterii economice, dimensiunea populatiei si structuri politice nationale.

Prin urmare au fost evidentiate patru probleme majore:

Apar grupuri de interese la nivel national si de ce?

Exista diferente intre potentialul de contestare al grupurilor de interese din tari diferite?

Sistemul grupurilor de interese este selectiv sau cuprinzator, si pluralistic sau oligarhic?

Cum pot fi caracterizate aliantele dintre grupurile de interese si partidele politice in termeni de structura a separarilor, si cum se translateaza aceasta structura de la nivel national la nivel european?

2.2 Anticipare sau reactie: co-evolutia statului european si a grupurilor de interese

Istoria aparitiei grupurilor de interese in statele natiune arata ca formarea acestora a urmarit de cele mai multe ori modificari in ce priveste alocarea competentelor autoritative. Asociatiile comerciale, spre exemplu, au fost create pentru a proteja capitalul national de cel strain. In unele cazuri, guvernele au invitat purtatorii de interese sociale sa se organizeze, tocmai pentru a avea un partener cu care sa discute. Ipoteza aparitiei grupurilor de interese ca reactie la modificarile care apar in alocarea autoritatii acopera de asemenea si uniunile sindicale (ale muncitorilor). Uniunile sindicale au aparut pentru a castiga recunoasterea legala a intereselor munictorilor si pentru a introduce negocierea colectiva in contextul unor reguli ale jocului stabilite de stat. In toate cazurile de mai sus, grupurile de interese au aparut, dupa cum spuneam, ca reactie. Acest lucru implica ideea ca, motivatia pentru auto-organizare apare numai daca exista ceva de contestat

Dar aceasta reprezinta numai jumatate din ipoteza mobilizarii politice a grupurilor de interese. Cel putin la fel de importante au fost si eforturile grupurilor de a se mobiliza pentru a castiga dreptul de a contesta institutiile fundamentale. Acestea includ, spre exemplu, miscarile muncitoresti burgheze din primul val de democratizare, si miscarile pentru drepturile civile din cel mai recent val. De aici desprindem un alt traseu, cel al grupurilor de interese care se formeaza in anticipare la cresterea competentelor statului, fie cu scopul de a influenta procesul, fie pentru a fi pregatite sa reactioneze la el.

Anticiparea si reactia pot conduce la coevolutia grupurilor de interese si a statului. Ca exemplu, o serie de explozii fatale ale unor motoare cu aburi in Germania sfarsitului de secol al nouasprezecelea a condus la aparitia unor sisteme de autoguvernanta in care producatorii stabileau standarde tehnice si inspectii ale motoarelor. Statul a transformat aceste standarde in lege si a conferit asociatiilor de producatori competente regulatorii. Formarea de grupuri de interese si capacitatea reglementativa a statului, adesea evolueaza in tandem. Aceasta co-evolutie se bazeaza de cele mai multe ori pe diviziunea muncii dintre stat si grupurile de interese caracterizata de subsidiaritate (i.e. autoguvernanta), delegare sau corporatism (i.e. concentrare).

Este plauzibil sa credem ca aceste procese sunt similare si la nivelul formarii grupurilor de interese in UE. Kirchner a dezvoltat un model novator, prin care incearca sa explice cele trei cai prin care grupurile de interese si autoritatile publice interactioneaza la nivel european – „cercul institutionalizarii”.

O alta ipoteza, cu care de altfel majoritatea observatorilor fenomenului sunt de acord, este cea a lui Sidjanski, care afirma ca „dezvoltarea puterii Comunitatii Economice Europene a facut sa creasca reactiile acelor interese care sunt afectate in modul cel mai direct”. Totusi, exista si dovezi care sa sustina contrariul. S-a observat de catre unii cercetatori, ca formarea de grupuri de interese nu a avut loc neaparat in paralel cu cresterea competentelor Comunitatii Europene, ci ca „anticipare a unei importante crescande a CE, intr-un sens mai degraba vag…a stimulat aparitia organizatiilor transnationale”.

Avand in vedere ca reactia si anticiparea au implicatii diferite pentru caracterul contestarii, ele trebuie analizate in paralel, pentru realizarea unui soi de test. Acest lucru cere identificare momentului in timp cand s-au format grupurile de interes la nivel european. Daca este valida ipoteza anticiparii, inseamna ca grupurile s-au format inaintea alocarii competentelor la nivel european. Daca ipoteza reactiei este valida, atunci grupurile de interese s-au format in anii urmatori unor asemenea schimbari.

Un prim pas in analiza ar fi evidentierea momentelor in timp cand au avut loc asemenea schimbari in CE/UE. Astfel, pot fi evidentiate mai multe faze in formarea grupurilor de interese in Europa, fiecare cauzate de realocarea autoritatilor. Primul val este asociat cu planul Marshall si cu lansarea Organizatiei pentru Cooperare Economica Europeana. Grupurile de interese rezultate aveau o structura destul de neclara, oglindind astfel nivelul limitat de autoritate cu care era investita Comunitatea la acea data. Urmatorul val, care a condus la crearea a aproximativ zece organizatii majore, a debutat in 1951 odata cu crearea Comunitatii Europene a Carbunelui si Otelului. Alte momente importante in procesul de transfer al autoritatii de la nivel national catre nivelul comunitar sunt marcate si de: 1958, lansarea Comunitatii Economice Europeane, institutionalizarea politicii europene, prin fuziunea CECO, EURATOM si CEE in 1967, includerea Danemarcei, Marii Britanii si Irlandei in 1973, primele alegeri directe pentru Parlamentul European in 1979, Actul Unic European in 1987, Sistemul Monetar European in 1990, Tratatul de la Maastricht in 1992.

In analiza noastra, nu este usor sa formulam asteptari precise cu privire la efectele acestor evenimente, dar pare pluzibil ca reformele institutionale majore sa fie mai rasunatoare in efecte decat fuziunea institutionala, largirea sau schimbarea de politica. Doua interpretari concurente sunt posibile relativ la primele alegeri europene directe. Pe de o parte, este de asteptat ca legimitatea si importanta crescande ale Parlamentului European sa stimuleze formarea de grupuri de interese si activitatile de lobby. Pe de alta parte, s-ar putea sugera ca alegerile directe pentru membrii Parlamentului incepute in 1979 au numai o importanta simbolica.

Nu vom prezenta in lucrarea de fata analiza empirica realizata asupra datelor cifrice, ci vom prelua doar rezultatele ei. Se pare ca ipoteza anticiparii nu este confirmata de cifre, cum este cazul celei a reactiei. Totusi, trebuie sa mentionam ca exista cazuri in care cele doua atitudini nu pot fi separate clar, datorita unor decalaje subiective. De asemenea, diferentele inregistrate intre diferite sectoare sunt minore, nu par a fi semnificative.

Istitutionalizarea unui grup de interese la nivel european pare sa aiba multe in comun cu ceea ce se intampla la nivel national. Organizatiile supranationale de interese au luat fiinta pe masura ce puterea institutiilor politice europene a crescut.

Concluzia este destul de clara: din moment ce valurile de formare a grupurilor de interese urmeaza reformelor institutionale, purtatorii de interese par a fi manati de dorinta lor de a influenta actele politice europene. Adica, reprezentarea functionala specializata motiveaza activitatea grupurilor de interese mai mult decat posibilitatea contestarii generalizate. Mergand catre sfera separarilor politice, aceasta se traduce prin faptul ca dimensiunile stanga/dreapta sau democratie sociala/liberalizarea pietei, domina arena in care se manifesta grupurile de interese. Limitele acestei interpretari sunt date de felul in care ea a fost obtinuta, si anume folosind exclusiv criteriul formarii grupurilor de interese. Ceea ce se poate totusi afirma fara dubii majore, este faptul ca, odata cu mobilizarea in masa a intereselor, a aparut la nivel european un important potential de contestare.

2.3 Natiuni si domenii: diversitate si inegalitate in participarea grupurilor de interese in UE

Majoritatea grupurilor de interese de la nivel european nu au membri directi, ci adesea sunt organizatii umbrela ale grupurilor nationale. De aici putem extrapola ca participarea la grupurile de interese este diferita in functie de tari, care la randul ei poate fi datorata unor resurse sau a unor preferinte diferite. Prima este o fateta a inegalitatii, iar a doua varianta este pur si simplu o problema de alegere.

De asemenea, participarea la grupurile de interese in Europa reflecta partial si diversitatea culturilor organizationale care sunt intalnite aici. Ratele de participare in asemenea grupuri variaza de la 20% in Spania pana la mai mult de 80% in Suedia. Aspectul structurii organizationale este un alt element de diversitate. Miscarile sindicale si asociatiile profesionale variaza in functie de puterea lor de actiune in exterior, gradul de centralizare si nivelul pana la care sunt fragmentate. In urma analizei implicatiilor unor asemenea variatii, s-a constatat ca tiparele nationale persista si constrang formarea grupurilor de interese europene.

Abordand mai intai aspectul resurselor, devine evident faptul ca sistemul de grupuri de interese variaza in functie de dimensiunea populatiei si a economiei. In timp ce acest lucru nu ridica probleme in cadrul diferitelor tari, situatia este oarecum diferita la nivel european. Daca diferentele de dimesiune conduc la diferente in participare, s-ar putea produce inegalitate in interiorul sistemului de grupuri de interese.

Dimensiunea populatiei este puternic corelata cu numarul organizatiilor din tara respectiva care sunt active la nivel european. Acest lucru este valabil si pentru dimensiunea economiei exprimata prin PNB si exporturi. Belgia, Franta si Germania sunt fiecare reprezentate de mai mult de 900 grupuri de interese in organizatiile umbrela europene, urmate de Marea Britanie, Olanda, Italia si Spania cu intre 650 si 850. Mai departe in clasament urmeaza Danemarca (cca. 500), Austria, Suedia, Finalnda Portugalia, Irlanda si Grecia (intre 300 si 500), urmate de Luxemburg cu cca. 200.

Interesele din tari diferite au sanse diferite de articulare. Aceasta nu ar implica in mod necesar inegalitatea reprezentarii, daca gama intereselor in economiile si societatile mai mici ar fi mai mica. Este posibil ca diferentierea functionala sa varieze intre tari. Totusi, acest lucru este dificil de masurat. In final, nu pare a exista totusi, nici o relatie intre dimensiunea sectoarelor economice si reprezentarea relativa la nivel european intre tari.

Standardizand numarul organizatiilor nationale reprezentate in cadrul organizatiilor umbrela in functie de dimensiunea economiei, rezulta ca acesta este destul de mult legat de dependentele comerciale.Se constata de fapt ca economiile mai mici sunt chiar suprareprezentate la nivel european. Acest fapt sugereaza ca incidenta relativa a participarii in Europa ar putea fi pur si simplu consecinta structurii diferite a intereselor nationale. In acest caz, participare inegala nu inseamna reprezentare inegala.

A fost argumentat de unii specialisti ca multor grupuri de interese europene le lipseste capacitatea nu numai de a-si coordona si motiva membrii, dar si de a actiona efectiv in numele lor. In plus, aceasta problema a crearii legaturii reprezentative este cu atat mai acuta la nivelul transnational al Comunitatii Europene.

Totusi, unele grupuri si-au sporit in ultima vreme in mod considerabil fortele vis-a-vis de membrii lor. Confederatia Europeana a Sindicatelor (ETUC) a inceput reforma structurii sale interne in 1991 si a reusit sa-si amendeze statutul in 1995. In prezent, Comitetul sau Executiv poate stabili cine ar trebui sa reprezinte Confederatia, si cu ce mandat, in negocierile cu angajatorii. UNICE si-a schimbat statutul in 1992 si a devenit responsabila pentru reprezentarea membrilor sai in negocierile pentru Protocolul Social. Cu ajutorul Comisiei Europene si a criteriilor stabilite de ea pentru includerea in procesul de negociere, anumite grupuri de interese au ajuns sa exercite ceva asemanator cu un monopol de reprezentare in domeniile lor. Protocolul Social, care a fost implementat in 1995, a reprezentat o intelegere colectiva semnata de organizatiile de varf ale angajatorilor si angajatilor. Acesta ar putea reprezenta un caz tipic ideal de co-evolutie a grupurilor de interese si a statului, in care grupurile de interese capata putere interna si externa, in timp ce statul capata putere regulatorie.

Cercetarea comprehensiva a activitatii grupurilor de interese este posibila numai pentru un esantion de organizatii, si de aceea generalizarile trebuiesc facute cu prudenta. In plus, informatiile disponibile din partea grupurilor de interese autoinregistrate, sunt mai degraba inconsistente cu privire la caracteristicile organizationale. In ciuda acestei stari de fapt, putem intelege nivelul de diferentiere a domeniilor grupurilor de interese, cu ajutorul a doua tipuri de informatii: cele legate de gradul de cuprindere si de gradul de fragmentare.

Ipotezele sunt urmatoarele:

Gradul de diferentiere al unui domeniu de interes (ex. comunicatii sau agricultura) este echivalent cu numarul de grupuri de interese europene care actioneaza in domeniu

Cuprinderea este mai gru de definit. Acest concept, introdus de Olson, caracterizeaza organizatiile, care, in mod mai mult sau mai putin complet, reprezinta un domeniu particular, un domeniu anume. La nivel european, cuprinderea necesita reprezentarea intereselor tuturor statelor membre. „Cuprinderea europeana” poate fi considerata proportia grupurilor de interese dintr-un domeniu care reprezinta toate cele 15, respectiv mai nou 25, de state membre.

Analiza domeniilor de interes european in functie de aceste doua unitati, dezvaluie o larga variatie. Cele mai diferentiate sunt industriile metalelor si electricitatii, cele mai putin diferentiate sunt uniunile sindicale ale muncitorilor, si o parte a sectorului serviciilor. Cele mai putin cuprinzatoare dintr-o perspectiva europeana, sunt interesele legate de drepturile omului si sectoarele energetic si extractiv. Cuprinderea europeana este cea mai mare printre asociatii profesionale si angajatori.

Daca incercam o analiza mai amanuntita la nivel sectorial, industria arata cel mai inalt nivel de diferentiere si cel mai scazut nivel de cuprindere europeana. Mai putin diferentiata si mai cuprinzatoare este agricultura, urmata de sectorul serviciilor si de interes public. Aceasta situatie sugereaza ca sectorul industrial este cel mai orientat catre contestarea specifica, in timp ce grupurile de interese socio-economice sunt cel mai mult orientate catre contestarea generala.

In mod interesant, structura organizatiilor de nivel national si fragmentarea organizatiilor umbrela sunt foarte similare. Aceasta se traduce prin faptul ca diversitatea intereselor se translateaza aproape direct de la nivel national la nivel european.

Grupurile de interese care sunt preocupate de distributia si redistributia bunurilor publice, cum ar fi relatiile de munca, mediu si problemele consumatorilor sunt mai putin diferentiate si mai cuprinzatoare decat acelea preocupate de interese industriale specifice. Grupurile de interese preocupate de bunuri mobile, adica bani si servicii, sunt mai putin fragmentate decat grupurile din industrie, dar mai puternic fragmentate decat grupurile cu interese economice relativ la bunurile publice. Alte interese publice organizate sunt fie foarte diversificare sau nu foarte cuprinzatoare (grupurile care apara drepturile omului, spre exemplu).

Sintetizand, grupurile de interese industriale sunt organizate pluralistic, cele preocupate de bunurile publice si distributia lor sunt destul de cuprinzatoare, grupurile cu interese relativ servicii si agriculatura sunt undeva intre.

2.4 Aliante politice si separari

Pana acum am analizat aparitia grupurilor de interese la nivel european si structura si potentialul lor de contestare. Voi incerca in continuare sa le analizez din punct de vedere a ceea ce reclama ele. In mod evident, grupurile de interese urmaresc cu toate un scop, dar este greu sa prezentam intregul lor tablou.

Este interesant de analizat caracterul substantial al contestarii, via structurii aliantelor dintre grupurile de interese si partidele politice. Spre exemplu, a fost demonstrat in unele analize ca sistemul de separatii politice din Europa de vest din anii 1960 este comparabil cu cel din anii 1920. Conflictul pe axele munca-capital si problemele religioase sunt aspectele care joaca un rol decisiv in societatile europene. Totusi, s-a produs o schimbare importanta la finele deceniului 6 si inceputul deceniului 7, cand a aparut o noua dimensiune in majoritatea tarilor, dimensiune conectata la asa numita noua miscare sociala si intereseul pentru mediu, care a introdus o noua separare. Aceasta dimensiune a fost caracterizata in numeroase feluri: politica veche vs politica noua, autoritarianism vs libertaritanianism de stanga sau in termeni de conflict ecologic. S-a conturat un consens printre specialisti privitor la faptul ca sistemul de separare politica al societatilor moderne a devenit mai diferentiat si ca acest lucru a fost translatat in sistemul de partide politice de catre partidele „verzi” sau libertariene de stanga. Intrebarea este daca aceasta dimensiune se translateaza la nivel european via asociatiile voluntare si miscarile sociale? Daca da, ne putem astepta ca o structura triangulara de coalitii sa fie segmentata de o dimensiune pro si anti integrare. Triunghiul este format din interesele legate de munca-capital-mediu: in termeni de actori politici aceste interese sunt purtate de sindicate-angajatori-organizatii nonguvernamentale de protectia mediului.

Fiecare pol genereaza un conflilct de distributie specific.Conflictul traditional stanga/dreapta are in contextul sau distributia avutiei. Noua dimensiune a politicii este preocupata de calitatea vietii si nivelul de participare, i.e., de alocarea resurselor statului pentru asigurarea protectiei mediului si alte aspecte. Se poate considera ca grupurile de interese sunt purtatoarele si articulatoarele intereselor colective concrete in raport cu aceste doua dimensiuni ale separarii. Partidele politice sunt cele care generalizeaza interesele si structureaza sistemul separatiilor. Modelul observabil al aliantelor sociale care a rezultat este foarte clar/vizibil si demonstreaza ca sistemul de partide politice este corelat cu sistemul de grupuri de interese: sindicatele coalizeaza cu partidele social-democrate si comuniste, asociatiile de angajatori si industriale coalizeaza cu partidele liberale, conservatoare sau crestin-democrate, iar organizatiile pentru protectia mediului si asa numitele noi miscari sociale merg impreuna cu verzii sau partidele libertariene de stanga.

Cand analizam frecventa contactelor dintre grupurile de interese si membrii parlamentelor nationale, rezultatul este exact acela pe care ni-l imaginam. Un sondaj efectuat asupra membrilor parlamentelor din 11 tari arata ca exista o comunicare intensa in 3 arene: alianta muncitoreasca (sindicatele, partidele de stanga), alianta burgheza (asociatiile industriale si comerciale, angajatorii si partidele liberale, conservatoare si crestin-democrate), si alianta celor slabi (organizatii de protectia mediului si partidele „verzi”, ca si partide nationaliste si regionaliste). Asociatiile de consumatori se afla la mijloc. Avand in vedere afinitatile politice ale partidelor, se poate concluziona ca la nivel national, grupurile de interese sunt incadrate intr-o schema triunghiulara de conflicte, consistand din polii traditionali – munca si capital – alaturi de un al treilea pol pe o dimensiune separata – interesele de protectia mediului. Reintorcandu-ne la nivel european, si bazandu-ne pe concluziile unui sondaj realizat pe un esantion reprezentativ de membri ai Parlamentului European legat de contactele lor cu grupurile de interese, si care face referire, de asemenea, si la grupurile de interese umbrela de la nivel European, putem observa o structura foarte asemanatoare. Din nou, identificam o alianta muncitoreasca, una burgheza si una a „verzilor”. Grupuile de interese europene sunt incadrate si ele in aceasta structura care defineste partidele politice. Deci modelul national translateaza la nivel european.

Asa cum contextul acestei structuri triunghiulare a separarilor este inradacinat in diviziunea dreapta/stanga, pare de asemena ca el are legatura si cu dimensiunea integrarii. Conform afirmatiilor mai multor specialisti in domeniu, doua dimensiuni structureaza lupta pentru integrare europeana: o dimensiune stanga/dreapta, reprezentand in principal separatia socio-economica traditionala cu privire la rolul statului, si o dimensiune supranationalista/nationalista. Se pot identifica doua proiecte politice in raport cu aceste dimensiuni. Proiectul neoliberal incearca sa izoleze pietele de interferenta politicului prin combinarea integrarii la nivel european a pietelor cu minima regularizare si reglementare a procesului. Proiectul capitalismului reglementat propune o varietate de reglementari care sa sustina si sa incurajeze piata pentru a crea o dimensiune social democrata a guvernantei europene. Acest proiect incearca sa adanceasca Uniunea Europeana si sa ii sporeasca forta regulatorie, printre alte lucruri, prin intarirea Parlamentului European.

Pentru a sustine aceste idei putem aduce cateva dovezi indirecte. Cum acceptam mai sus, membrii parlamentelor care au contacte mai frecvente cu anumite grupuri de interese sunt de asemenea afiliati interesului respectiv. Este deci pluzibil sa reformulam: frecventa contactelor poate oferi informatii relativ la orientarea politica a unui grup de interese fata de orientarea politica a unui parlamentar.

Pozitionarea unui parlamentar pe dimensiunea stanga/dreapta a fost facuta pornindu-se de la declaratiile proprii, prin intermediul carora el s-a autoplasat efectiv. Pozitionarea pe dimensiunea nationalism/supranationalism se face masurand preferinta pentru un sistem parlamentar al UE in care Parlamentul European, Comisia Europeana si Consiliul de Ministri capata atributii in detrimentul guvernelor si parlamentelor nationale.

Cand se suprapune afiliatia parlamentarilor fata de anumite grupuri de interese peste acest model al spatiului politic in doua dimensiuni, se pot identifica mai multe grupari. „Alianta celor slabi”, i.e. sindicatele, partidele si gruparile pentru protectia mediului si asociatiile pentru protectia consumatorilor sunt simpatizanti ai proiectului pentru un capitalism regularizat. Pe dimensiunea stanga/dreapra ei sunt stanga-centru si sustin puternic o ordine parlamentara la nivelul UE. Pe de alta parte, MP care raspund fata de grupurile de interese reprezentand industria si comertul sunt localizati in cadranul neoliberal, centru dreapta, cu foarte mic suport pentru o ordine parlamentara europeana. MP care raspund in fata asociatiilor profesionale se gasesc de asemenea in cadranul neoliberal, dar in stanga. Agricultura si pescuitul, ca si sistemul bancar si al asigurarilor sunt pozitionate in mijloc, intre proiectul capitalismului regularizat si cel al neobiberalismului.

Aceste concluzii sunt in concordanta cu ideea existentei unei separatii intre organizatiile reprezentand producatorii si cele preocupate de distributia si redistributia bunurilor publice. Nu trebuie neglijat faptul ca aceste concluzii nu sunt rezultatul analizei numai a grupurilor de interese, ci din analiza aliantelor dintre acestia si actorii politici. Aceasta poate insemna ca acele divergente si diferente de opinii dintre grupurile de interese care sunt de altfel intrinseci, au fost mai degraba estompate de analiza, si nu accentuate. Astfel, o lupta in ceea ce priveste procesul intagrarii europene pare a avea loc intre sustinatorii celor doua proiecte politice, atat la nivelul partidelor politice, cat si la nivelul grupurilor de interese.

2.5 Grupurile de interese si contestarea politica in Europa

Pot fi trase cateva concluzii din acest capitol. Una dintre ele, evidenta dar nu lipsita de importanta, ar fi ca intelegerea contestarii la nivelul UE trebuie corelata cu rolul grupurilor de interese. Numarul aproximativ al acestora a crescut de la numai 10 in 1945 la mai mult de 900 astazi. Aceasta crestere poate fi explicata in termeni de reactie mai degraba decat de anticipatie.

In general, grupurile de interese de la nivel european sunt mai interesate de aspecte specifice decat de ordinea politica in general. Pot fi desigur date contraexemple, cum ar fi sindicatele, care contesta de asemenea si integrarea europeana ca proces.

Analiza realizata avand in vedere diferentierea si cuprinderea europeana sugereaza ca nivelul la care se poate vorbi despre un sistem european de mediere a intereselor si contestare este o problema de analiza normativa. Grupurile de interese socio-economice cum sunt sindicatele si asociatiile de angajatori sunt cele mai „europene” din aceasta privinta; cele care reprezinta interese particulare sunt cele mai putin „europene”. Grupurile de interese sectoriale tind sa fie mai preocupate cu contestarea ultra specializata, in timp ce grupurile de interese publice sau intersectoriale tind sa aiba cereri mai largi care pot de asemenea sa priveasca reforma institutionala in cel mai larg sens al sau. Se poate de asemenea afirma ca interesele producatorilor tind sa favorizeze un stat european slab si forte puternice ale pietei, in timp ce interesele comsumatorilor tind sa favorizeze un stat european democratic puternic cu capacitati de redistributie.

Una dintre implicatiile acestei stari de fapt este faptul ca, contestarea realizata de grupurile de interese la nivel european este determinata mai mult de dimensiunea stanga-dreapta decat de nationalism-supranationalism. Totusi, argumentele aduse in decursul acestui capitol nu intentioneaza sa sustina ideea unei structuri bibolare a conflictului. Dinpotriva, a fost sustinuta existenta unei structuri triunghiulare bazata pe munca, capital si mediu. In mod interesant, este aceeasi structura existenta si la nivel national, care a fost in intregime translatata la nivel european.

CAPITOLUL 3: VARIETATEA DE INTERESE IN EUROPA

Varietatea de interese cu o miza insemnata in afacerile publice europene este vasta. Ea include firme, profesiuni, angajati si grupuri de muncitori, consumatori, comunitate, social, cetateni si interese ale mediului inconjurator, la nivele de organizare europene, nationale, subnationale si teritoriale. Acestea actioneaza singure sau in colectiv in afacerile publice ale UE, desi, in ciuda accentuarii campaniilor individuale de lobby din ultimul deceniu, exista inca un colectiv oficial de entitati care domina reprezentarea de interese la nivel european.

Se constata cresterea numarului de grupuri care doresc accesul la serviciile functionale ale UE, in acelasi sens cu extinderea deciziilor adoptate la nivel comunitar. Aceatsa este, de altfel, o afirmatie care nu are nevoie de dovezi statistice. Este firesc cã in momentul in care un nou domeniu trece de la autoritatea nationala la nivelul autoritatilor comunitare, grupurile de interese isi orienteaza si ele atentia asupra locului unde se vor adopta de acum incolo deciziile in ceea ce priveste domeniul lor de activitate. Aceste grupuri de interese se alatura celor deja existente si care vizeaza alte domenii si astfel creste, pe de o parte, numarul grupurilor implicate. De asemenea, in conditiile dezvoltarii notabile pe care au avut-o in ultimul timp unele domenii (mai ales in sectorul tertiar), exista si varianta in care grupurile care isi incep activitatea pe langa organismele comunitare sa nu fie din domenii noi.

Conform estimarilor Comisiei, in jur de 3.000 de grupuri de interese doresc sa aiba o anumita influenta la Bruxelles, incluzand peste 500 de federatii europene si internationale si peste 10.000 de indivizi. Se poate costata ca s-a ajuns la un raport paritar intre functionarii comunitari si grupurile de inaterese.

Printre grupurile de interese care activeaza pe langa autoritatile de la Bruxelles pot fi identificate mai multe categorii:

Organizatiile la nivel inalt, care se compun din confederatii nationale cum ar fi UNICE(Union des Industries de la Communauté européenne) si ETUC (European Trade Union Confederation) – organizatii transectoriale – COFACE (European Trade Union Confederation) si BEUC (Biroul European al Uniunii Consumatorilor ), ca organizatii sectoriale.

Organizatii intersectoriale, care se compun din membri provenind din diferite sectoare avand o sfera particulara de interese, cum ar fi Masa Rotunda a Industriasilor Europeni sau Comitetul UE al Camerei Americane de Comert

Firme de avocatura si de contabilitate – se estimeaza ca la Bruxelles activeaza peste 160 firme de avocatura si peste 140 firme de contabilitate, unele avand o influenta nesemnificativa la nivelul institutiilor comunitare.

Organismele comunitare prefera inca sa lucreze cu grupurile de interese organizate, din ratiuni de eficienta si reprezentativitate.

Asociatiile reprezentative ale UE angrenate spre actiunea politica exista pentru: firme multinationale, contabili, doctori sau avocati, pana la cosari, artisti si esteticieni, ingineri, pescari, patologi si analisti ai scrisului de mana, muncitori de mina pana la creatori de targuri, ciclisti, regiuni si municipalitati ale oraselor mari pana la retelele de regiuni de crestere a vitei de vie, campanii de bunastare si protectie a mediului inconjurator si animalelor pana la campanii de imbunatatire a sanatatii si activitatii fizice, conservatori si specialisti in pasari, consumatori importanti pana la bautori de bere entuziasti, aparatori ai drepturilor omului pana la grupuri religioase crestine, oameni tineri pana la varstnici si cetateni sau help-line-uri pentru dependentii de droguri.

Numerele cunoscute si diferitele tipuri de jucatori activi in afacerile publice in UE sunt listate in tabelul de mai jos.

Exista desigur diferite aspecte de detaliu care trebuiesc analizate cu atentie spre a a nu obtine concluzii eronate legate de informatiile prezentate. Ca sa fie clar, ele nu cuprind intregul sir al actorilor de interes activi in afacerile publice ale UE. De exemplu actorii angajati in afacerile publice ale UE de la bazele nationale ori cei implicati in reteaua informationala nu sunt inclusi in aceste date. Majoritatea indicatorilor general valabili indiferent de orizontul de timp se refera la numarul de grupuri de interese la nivelul oficial al UE. Cu putine exceptii acestea au aparut ca o constructie dezvoltata a Europei postbelice, mai mult de 100 dintre ele existand inca din 1959. Ulterior, a fost inregistrata de catre analisti o crestere de la 400 grupuri in 1970 la 800 in 1991, si dublarea in urmatorii trei ani pana la 1674 in 1994 si cresterea ferma dupa aceea pana la un total de 2000 pana in 2001. Alte estimari citeaza o cifra de 439 in 1980. In mod similar se inregistreaza o crestere ferma de la 300 in 1960 la 750 in 1990, apoi o crestre exploziva pana la 1200 in 1997, iar o a treia sursa citeaza o crestere de la 200 in 1960 la 2200 in 1995. Aceste cifre nu sunt in sinea lor foarte importante, insa este importanta concluzia ce poate fi desprinsa pe seama lor relativ la trendul urmat de dezvoltarea activitatii de reprezentare organizata a intereselor: perioada esentiala de crestere pare a fi la inceputul anilor 1990.

Tabel nr 1: Tipuri si numere de actori de interese activi in afacerile publice ale UE

Surse: Euractiv(2002), Euroconfidentiel (2001), Comisia Europeana (2002)

Mai greu de determinat este numarul indivizilor implicati in activitatea de lobby in UE. Acest lucru ridica probleme de definire de o asa magnitudine ca este greu de oferit o cifra exacta, estimarile variind intre 10.000 si 30.000, desi nu este nimic cert. Poate de o mai mare utilitate ca indicator al nivelelor de activitate este numarul de aprobari anuale (3400) emise de Parlamentul European „intereselor exterioare” ce doresc sa aiba acces regulat la sediile sale cu scopul de a monitoriza afacerile publlice. Aceste cifre ar trebui sa fie comparate cu numarul de oficiali ce se ocupa cu crearea de politica care lucreaza in Comisia Europeana si care sunt aproximativ 6000.

3.1 DETERMINANTI AI VARIETATII DE INTERESE

O varietate de factori explica aceste nivele ale activitatii societatii civile in angajarea sistemului politic al UE. Cel mai evident este anvergura la care UE guverneaza acum viata publica, cu un procent estimativ de 50% din toata legislatia (si peste 75% din legislatia economica) care trece prin parlamentele statelor membre purtand pecetea „made in Brussels”. UE implica scenarii legat de ce ar trebui sa includa tabloul economic, ce agenda ar trebui sa fie, ce noi reguli ale pietei de schimb sa fie divizate, ce noi standarde sa fie stabilite si ce detalii de reglementare sa fie disputate. Astfel, cheia prosperitatii multor grupuri de interese pare sa fie acolo. Unele se straduiesc sa construiasca agende, altele sa reactioneze la ele. Multiplul nivel arhitectural al UE, impreuna cu accesibilitatea la crearea politicii sale o fac interesanta pentru aceste grupuri de interese. Un alt factor major este rolul jucat de Comisia Europeana, atat prin rolul sau de promovare a initiativelor politice cat si prin nevoia sa de a lucra cu interese exterioare in urma procesului de integrare europeana. Acest din urma rol furnizeaza o sursa de finantare pentru un numar mare de grupuri de interese publice si pentru uniuni comerciale. Un numar de grupuri, in special din domenii de interes public au fost „racolate” de departamentele Comisiei in cautare de aliati, care le-a delegat efectiv functiile sale. Intr-adevar, multe interese au devenit supra-dependente de Comisie, fie prin finantare, fie ca sursa de sprijin in indeplinirea telurilor lor.

Totusi, in vederea unei bune relatii intre organismele comunitare si grupurile de interese, este necesar un efort considerabil, de natura financiara, diplomatica si logistica, mai ales din partea respectivelor grupuri. Acestea trebuie sa aiba tot timpul in vedere anumite reguli procedurale, care vor asigura macar premisele succesului activitatilor lor.

Strategiile elaborate si prezentate autoritatilor trebuie sa fie clare si articulate. Relatia dezvoltata trebuie sa fie conceputa pe termen lung, nu doar pentru anumite actiuni discrete. Aceasta relatie va fi bazata pe o retea densa si continua de raporturi interpersonale si interorganizationale. Nimic nu va putea fi realizat fara o maxima cunoastere din partea acestor grupuri de interese a mecanismelor functionale de la nivelul UE. De asemenea, orice actiune trebuie sa fie gandita anticipativ, si nu reatroactiv. Cu alte cuvinte, interventiile, in orice domeniu ar fi ele orientate, trebuie sa fie bazate pe intelegerea si analizarea tuturor aspectelor metodologice implicate. Trebuie cunoscute in amanunt si subtilitate sistemul si momentele optime de actiune, fara a se exagera cu insitentele.

Gradul de influenta care poate fi exercitat difera si in functie de natura deciziilor vizate. Aspectele politice sunt mai ales interesante pentru statele membre ale uniunii, de aceea grupurile de interese trebuie sa actioneze mai inati la nivel national si neaparat sa isi concerteze actiunile, pentru a obtine in ochii autoritatilor comunitare o mai mare reprezentativitate si mai ales pentru a se transforma intr-un fel de servicii publice, dar la nivel comunitar. Atunci cand Parlamentul si Comisia au nevoie de informatii detaliate care ar fi costisitoare si dificil de obtinut pe alta cale, este momentul in care grupurile despre care vorbim isi pot demonstra eficienta, valoare si influenta in procesul decizional al UE.

In ceea ce priveste determinantii influientei pe care o pot avea grupurile de interese in procesul decizional UE, putem sintetiza urmatoarele:

Volumul informatiilor si cunostintele disponibile.

Forta economica (importanta economica, crearea de locuri de munca, rolul in balanta comerciala, capacitatea de a genera bunastare).

Statutul – anumite sectoare se bucura de un statut privilegiat, pentru ca ofera oprtunitati superioare de dezvoltare sau duc la cresterea productivitatii (telecomunicatiile, tehnologia informatiilor, biotehnologiile si industria farmaceutica).

Puterea de implementare – priveste grupurile care au capacitatea de a realiza sau bloca realizarea unor masuri sau de al caror sprijin depinde aplicarea unor politici sectoriale (de exemplu fermierii in cazul politicilor agricole si de dezvoltare regionala).

Abilitatea de a actiona ca o agentie de implementare – masura in care grupul respectiv va prelua de la Comisie sarcina implementarii unor masuri (spre exemplu, Federatia Europeana a Asociatiilor din Industria Farmaceutica, care joaca un rol important in elaborarea codului de conduita privind standardele de vanzare a medicamentelor, medicilor practicanti).

Capacitatea de a reprezenta interese agregate.

Capacitatea de a actiona rapid, intr-o maniera reprezentativa – adica de a lua decizii adecvate si operative fara o larga consultare a membrilor, asigurand insa acceptarea ulterioara de catre acestia.

Capacitatea de persuasiune asupra membrilor – ceea ce poate ajuta organismele comunitare sa stabilizeze reactiile societatii civile fata de politicile sale sectoriale.

Uniunea Europeana, dupa cum am mai precizat si in paginile anterioare, incepe sa se comporte ca un investitor rational colaborand cu aceste grupuri de interese pentru ca, in prezent, experienta si informatiile sunt tot mai scumpe, iar grupurile de interese ajuta procesul decizional furnizandu-i experienta tehnica, studiile de impact si ajutand la conturare aunei „memorii institutionale” si la intretinerea unui climat adecvat in plan juridico-economic.

3.2 CELE MAI ACTIVE CATEGORII DE INTERESE LA NIVEL EUROPEAN

In timp ce caracteristicile Uniunii Europene deja schitate arata ca nici un tip de interes nu domina, exista totusi anumite linii ce pot fi trasate peste activitatea tuturor grupurilor de interese la nivel comunitar. Cele mai semnificative tipuri de interese, atat in calitate cat si in cantitate ale actorilor implicati si impactului avut, sunt acelea ale afacerilor si intereselor publice. Uniunile sindicale s-au luptat sa realizeze un impact si sa incorporeze doleantele si realizarile lor in organizatia UE, si acest lucru s-a dovedit dificil, desi aceste interese organizate pot fi considerate cele mai legitime si reprezentative. Interesele teritoriale nu au fost un concurent prea puternic in cursa pentru obtinerea de concesii legislative. De cand a fost creat Comitetul Regiunilor acum un deceniu s-a tot demonstrat prin dimensiunile mici ale fondurilor structurale si prin forma regulilor de finantare structurala ca oficiile regionale stabilite in Bruxel au un rol redus.

Totusi, dupa cum s-a schitat mai sus, exista circumstante in care un interes de afacere poate exercita influenta in procesul decizional in domeniul sau. Intreaga istorie a procesului de creare a Pietei Unice a fost traversata de nevoia de a stabili conditiile in care afacerile pot inflori, unde interesele organizate din domeniul afacerilor ar fi putut profita prin expertiza si informatiile furnizate pentru orientarea deciziilor intr-o directie favorabila lor.

Este astfel clar ca interesele organizate din domeniul businessului ar putea fi legitimate, din punctul lor de vedere, sa considere ca ele au un rol mai important, decat interesul public spre exemplu, in conturarea politicilor moderne ale UE. Este o practica comuna sa afirmi despre rolul oponentului tau ca este mai mare sau mai mic decat in realitate, in functie de cum acest lucru iti serveste mai bine interesele. Astfel, exista teze care sustin ca grupurile de interese din domeniul afacerilor pot, in cel mai fericit caz, sa furnizeze niste „practici bune de afaceri” si ca interesele organizate din domeniul public au un mai mare aport pozitiv. Ramane de analizat care este factorul generator al acestor teze si daca el se incadreaza pe linia trasata anterior, de exagerare sau de minimizare a realitatii cu intentia de a servi unor scopuri propagandiste ale uneia dintre parti.

Extinzand totusi analiza, putem reaminti ca exista trasaturi ce apar din nivelul multiplu al arhitecturii UE care impiedica un anumit tip de interese in general, si poate interesele organizate din domeniul afacerilor in special, sa domine sensul in care vor fi adoptate deciziile. Interesele organizate din business sunt cu atat mai puternice cu cat ele reprezinta un numar mare de actori, fapt ce le ofera reprezentativitate. Numarul mare de actori implicati in business este determinat de peisajul competitional si de structura si segmentul din lantul creator de valoare. Mai departe, forta conducatoare a integrarii europene, liberalizarea pietei, influenteaza interesele de afaceri in diferite moduri. Avand in vedere forma de reprezentare si dimensiunea mare in care interesele de afaceri sunt afectate de integrarea europeana ar trebui sa vedem rezultate importante favorabile acestui domeniu in legislatia abordata ca urmare a activitatii grupurilor de influenta.

Ca si bilant, daca facem evaluarea in functie de arii de conflict castigate, in domenii precum poluarea aerului, auto, petrol, transport rutier, farmaceutice etc., putem afirma ca interesele de afaceri nu au determinat rezultatul final, ci mai degraba interesele publice au avut castig de cauza. Organizatii largi de afaceri, precum Masa Rotunda Europeana a Industriasilor si Comitetul UE al Camerei Americane de Comert par sa nu mai aiba aceeasi forta de influenta ca altadata.

Mai mult se poate percepe un trend institutionalizat de acceptare si incorporare a actiunilor intereselor organizate din domeniul public. O comunicare a Comisiei referitoare la Strategia pentru Piata Interna a Europei inregistreaza: „Este neprovocator faptul ca UE trebuie sa raspunda cresterii asteptarilor publice despre calitatea vietii si dezvoltarea durabila. Acestea sunt vazute ca miezul intern al obiectivelor de piata.”

In acest scenariu, interesele publice nu sunt doar beneficiari ocazionali ai nevoii intereselor producatorilor de a le face concesii, de a pastra sprijinul lor pentru ca la final sa obtina mai mult pentru ei de pe urma procesului de integrare. Asa cum am demonstrat in lucrare, interesele publice au avut un impact important asupra climatului de idei in care se creeaza politica europeana de catre participantii politici cu o gandire anume, asupra aducerii problemelor de politizare din arenele private inchise spre cele publice deschise si asupra grupelor de producatori care sa fie angajate in proces. Desi o mare parte din grupurile de afaceri active in afacerile publice UE sunt nationale, majoritatea grupurilor de interese publice active la nivel de UE sunt de anvergura europeana. Acestea sunt de multe ori si foarte bine finantate si organizate. De exemplu, oficiile de le Bruxel ale grupurilor de protectia mediului au 70 de lucratori si posibilitatea unui suport european de 1000 persoane care lucreaza in oficiile nationale europene, plus nenumarati suporteri gata de munca daca este necesar. Aceste realitati, impreuna cu deschiderea sistemului politic al UE si orientarea sa spre interesele cetatenilor intr-un efort de a rezolva „deficitul democratic”, inseamna ca multe din ariile in care opereaza interesele de afaceri sunt contestate de interesele publice. Pentru forta Comisiei, interesele cetatenilor au fost aliatii cheie care au sustinut antreprenoriatul ei in conducerea integrarii europene spre nou sau spre subdezvoltate arene de politica sociala. Ele au umplut „golul apararii” creat de absenta partidelor politice transnationale.

Interesele civile sunt de aceea cuprinse in intregime de crearea politicii UE, fie in concepte, fie in grupuri de interes organizate. Cetatenii UE nu se pot mobiliza altfel in fata politicilor sectoriale ale uniunii datorita fragmentarii puterilor, lipsei unui scop identificabil si datorita dificultatilor logistice de mobilizare transnationala. Nu exista nici o noua dimensiune ce asteapta sa fie descoperita. Politicile UE reprezinta politici institutionale si este putin spatiu pentru „analiza miscarii sociale” exprimata prin mobilizarea oamenilor de rand.

3.3 MODELUL EUROPEAN DE REPREZENTARE A INTERESELOR ANGAJATILOR

Exista numeroase diferente intre principiile organizationale si atuurile sindicatelor din tarile membre ale UE, intre formele de reprezentare si constrangerile si suportul politic ale acestora, toate servind pentru a sublinia ca aceste miscari s-au dezvoltat in contextul dezvoltarii statului natiune, si sunt inca, inainte de orice, influentate de traditiile si culturile nationale.

Diversitatea poate fi observata la nivelul tuturor sferelor organizarii uniunilor sindicale. Sistemele pluraliste, in care exista separari pe linie politica sau confesionale, contrasteaza cu acele tari in care un centru sindical concentreaza organizatoric toata activitatea sindicala nationala. Sindicatele industriale, in care toti angajatii dintr-o fabrica vor fi organizati intr-un singur sindicat, creaza un peisaj sindical total diferit de cazul in care sindicate generale mari coexista cu sindicate concentrand profesii determinate, adica cu cazul multisindicalismului la nivelul fabricilor. In unele tari numai uniunile sindicale sunt recunoscute ca si parteneri legitimi si legali de negociere; in alte tari, sisteme de reprezentare alese prin vot direct in fabrici, cum ar fi consiliile sau delegatii angajatilor, au de asemenea drepturi extensive de negociere si incheiere de intelegeri cu angajatorii relativ la conditiile de munca generale sau specifice. Drepturile si autoritatea de negociere variaza de asemenea si intre miscarile sindicale din diferite tari: in timp ce unele dintre ele ofera organizatiilor lor centrale competente ample pentru negociere la nivel central, in altele confederatia centrala serveste cel mult pentru coordonarea activitatii si organizarea actiunilor de lobby pentru interesele generale ale sindicatelor. Exista de asemenea diferente substantiale in ce priveste masura in care statul este pregatit sa intervina in negocierile colective sau sa initieze acorduri tripartite. Nu exista nici un fel de uniformitate in sfera drepturilor si libertatilor uniunilor sindicale de a organiza reglementarea activitatilor industriale – care in unele tari este un act individual, in timp ce in altele este numai la latitidinea sindicatelor, prin puterea legii chiar – sau in sfera drepturilor angajatorilor de a declansa procedura de lock-out. Diferente notabile pot fi intalnite si in ce priveste sistemele de reprezentare a angajatilor la nivelul locului de munca (individual), de companie si national, atat in termeni de drepturi formale ale angajatilor (codeterminarea, consultarea si informarea), cat si in termeni de drepturi organizationale ale uniunilor sindicale la nivel individual si corporatist.

In ciuda acestor numeroase diferente, este totusi inca posibil sa postulam existenta unui model european distinctiv de reprezentare a intereselor si codeterminare. In general, pe tot teritoriul Europei uniunile sindicale sunt capabile sa se organizeze la nivelul locului de munca si uneori la nivel de companie – desi cu multe variatiuni in atributiuni si forme de protectie legala – sau sunt capabile sa actioneze indirect ca si reprezentante ale muncitorilor, prin prezenta lor la institutiile cu atributiuni in domeniu, sau sunt cel putin capabile sa exercite o influenta in procesul decizional de la locul de munca in virtutea numarului mare de membri in sindicate. Poate fi inteleasa, de asemenea, necesitatea existentei sindicatelor si acolo unde a fost stabilit un sistem dual de reprezentare a intereselor munictorilor care separa in mod formal cele doua sfere ale reprezentarii la locul de munca si negocierile colective formale.

Toate aceste modalitati variabile permit sindicatelor sa influenteze indirect, sau sa determine direct prin intermediul negocierilor colective, deciziile care afecteaza termenii si conditiile angajarii la nivelul locului de munca (individual). Dimpotriva, cand vine vorba despre exercitarea unei influiente in procesul decizional la nivel de companie, aceasta posibilitate este destul de limitata. Daca reprezentantii angajatilor sau ai sindicatelor au instituite drepturi in acest domeniu, acestea sunt de obicei limitate la dreptul de a fi consultati sau de a avea acces la informatii.

Daca exista drepturi de orice fel la nivel de corporatie, sau sunt chiar mai semnificative decat simple acorduri sectoriale, care oferta participarea la procesul de luare a deciziilor in ceea ce priveste strategia, corelate cu reprezentare eficienta la nivel de consiliu de adminstratie sunt din ce in ce mai putin prezente si mai putin importante. Sistemul codeterminarii din industriile germane de carbune, fier si otel (Montanbestimmung) este notabil prin raritatea sa.

Posibilitatea pentru ca sindicatele sa influienteze guvernele si parlamentele in luarea deciziilor lor de politica economica si sociala, depinde de o varietate de factori. In afara de abordarea politica a miscarii sindicale insesi, mai pot fi enuntate si traditiile aranjamentelor tripartite in contexul national, abilitatea sindicatelor si a organizatiilor de angajatori de a-si rezolva diferitele interese independent unele de altele si de stat, autonomia si interconectarile individuale si organizationale, legaturile dintre miscarile sindicale si partidele politice si nu in ultimul rand gradul de pregatire al guvernelor pentru a initia, participa in sau sprijini institutii bi- si tripartite. Cu exceptia Marii Britanii (din 1979), majoritatea statelor membre ale UE ofera macar o forma institutionalizata care ofera sindicatelor posibilitatea de a reprezenta interesele angajatilor prin aranjamente tripartite si nu numai prin negocieri colective. Asemenea aranjamente se intind de la implicarea sindicatelor in administratia centrala care gestioneaza sistemele de asistenta sociala pana la participarea in institutiile consultative nationale. Astfel, sindicatele au sansa sa isi reprezinte pozitiile si in unele cazuri sa exercite un drept de veto asupra propunerilor legislative facute.

Nivelul in care sindicatele pot exercita o influenta asupra procesului decizional la nivel de angajat, de companie sau chiar national, nu depinde numai de drepturile statutare formale sau garantate in orice alt fel decat in scris. Absenta drepturilor de participare efectiva sau codeterminare, mai ales in sfera economicului, poate fi contrabalansata in practica prin dreptul la informare sau consultare care poate fi castigat prin actiunile comune ale diferitelor forme de reprezentare, sustinute de un numar mare de membri ai structurilor sindicale, de o capacitate corespunzatoare de mobilizare efectiva si de dreptul individual de a actiona. Un nivel scazut de reglementare al relatiilor angajator-angajat, exemplificat de cazurile Marii Britanii si al Republicii Irlanda, poate oferi posibilitati interesante pentru actiunea sindicala; in acelasi timp pentru aceasta trebuie suportat costul unei forme de reprezentare care este foarte mult impinsa catre locul de munca si firma, si care este adesea numai putin integrata cu niveluri mai inalte de reprezentare si organizare.

Pentru Uniunea Europeana in ansamblul sau, ramane valabil faptul ca, in ciuda variatiilor in ce priveste forma, nivelurile si intensitatea, sindicatele isi pastreaza capacitatea de a exercita influenta asupra deciziilor adoptate la mai multe nivele. Institutiile si forma legala prin care se realizeaza efectiv acest lucru sunt diverse, desi se observa un trend catre consolidarea formelor duale de reprezentare a intereselor angajatilor – sindicatele pe de o parte, si organisme statutare reprezentand intreaga forta de munca pe de alta parte. Facand abstractie de formele lor specifice, si de perspectiva discutabila a convergentei celor doua forme, situatia prezenta continua – in viziunea liderilor sindicali – sa ofere motivatii pentru o coordonare la nivel european a politicilor si trategiilor sindicatelor.

3.4 GRUPURI

Desi in ultimul timp s-a inregistrat o intensificare a activitatii altor tipuri de reprezentanti ai intereselor organizate, statutul grupurilor existente si active la nivel european justifica o focalizare a atentiei asupra lor. Grupurile pot fi clasificate in functie de mai multe criterii, printre care: semnificatia lor, abilitatea de a unifica interesele membrilor si natura actului colectiv care a dus la formarea lor. Mai mult, exista si unii factori care conduc la limitarea numarului si tipurilor de grupuri pe care le putem intalni, si anume, arhitectura decizionala multipla a UE si functiile limitate pe care le pot dobandi grupurile. Chiar si in urma acestor clasificari, avem inca de-a face cu o mare varietate de entitati, daca este sa consideram numeroasele estimari cu privire la numarul lor, printre care unele destul de plauzibile indica un numar de 1450 de grupuri oficial constituite.

Tabelul urmator identifica distributia geografica a grupurilor la nivelul UE. In timp ce doar 59% din grupuri sunt gazduite de Belgia, aproximativ 85% sunt localizate in zone situate la doar maxim doua ore si jumatate de Bruxel, multe dintre cele mai importante avnd locatii in Paris, Londra, Bonn, Haga si Amsterdam. Intr-adevar dupa introducerea TGV-urilor care leaga aceste orase de Bruxel, nu mai este nevoie de prezenta unor reprezentanti ai grupurilor chiar in capitala belgiana, intrucat o calatorie de serviciu pana acolo se poate face intr-o singura zi fara un efort prea mare. Acest lucru a avut ca impact reducerea numarului de lucratori straini localizati la Bruxel, lucratori francezi spre exemplu, dar si descongestionarea activitatii care se desfasoara in birourile de aici, in special dupa orele de lucru cu publicul, deoarece majoritatea oamenilor se grabesc sa prinda trenurile de intoarcere in orasele lor. Din alta perspectiva, localizarea birourilor grupurilor de interes este si o masura a nivelului lor de angajare in activitatea pe care o desfasoara sau, mai mult, a know-how-lui operational de care dispun, intrucat este cunoscut faptul ca activitatea in birourile Comsiei Europene nu se opreste cand se termina programul de lucru cu publicul. Acele grupuri de interese care inteleg mecanismele administrative ale UE sunt cele ai caror reprezentanti se vor gasi pe holurile si in birourile cladirilor Comsisiei si dupa orele de program, pentru ca nu se grabesc sa prinda TGV-ul, spre exemplu.

Tabel nr 2: Locatii nationale ale grupurilor de interes

Sursa: Wolfgang Lecher, op. cit., pag 123

Din punct de vedere istoric, Comisia a fost foarte activa in dezvoltarea peisajului de grupuri de interese la nivel de UE. Exista mai multe moduri in care s-a realizat acest lucru.

In primul rand au fost organizate discutii intre reprezentatntii Comisiei si cei ai unor anumite interese, organizate sau nu, pentru a stabili daca este necesara organizarea intereselor sub forma unor grupuri oficiale. Deci Comisia a stimulat si chiar a coordonat in mod direct prin intermediul oficialilor ei organizarea intereselor in grupuri, prin consultatii si, ulterior, atribuirea de sarcini acestor grupuri in organizarea de diverse evenimente si conferinte.

In al doilea rand, s-a procedat la oferirea de resurse considerabile pentru ca interesele sa se organizeze, chiar si atunci cand bazele Tratatului pornind de la care s-a facut acest lucru erau contestabile. Resursele oferite pot consta in contextul creat sau in stimularea grupurilor in a se sustine reciproc.

In al treilea rand, dupa un anumit numar de ani in care au fost formate in aceasta directie, grupurile de interese organizate au primit in mod direct sarcini din Partea Comsiei, in exerciatrea de functii cvasi oficiale in numele ei, precum furnizarea de informatii sau operarea help line-urilor pe probleme de implementare a legislatiei UE.

O a patra masura a Comisiei a fost aceea de a facilita accesul catre personalul sau. Aceasta s-a realizat prin practici precum: publicarea numerelor directe de telefoane ale oficialilor responsabili cu diverse probleme specifice, operarea unor comitete consultative si accesibiliatea informatiei in general, prin toate mediile disponibile, inclusiv cele mai moderne cum este internetul. A fost refuzata cu fermitate incercarea de a rationaliza numarul de grupuri de interes prin implemantarea unui proces de acreditare, iar daca au existat acuzatii de partinire din partea Comisiei a anumitor grupuri s-a actionat rapid pentru incurajarea dezvoltarii la toate grupurile de corpuri reprezentative cu care sa se poata angaja un dialog.

In al cincilea rand, s-a preferat la inceput dialogul cu grupurile constituite la nivel european, si pentru a incuraja grupurile nationale sa se organizele la nivel comunitar. In practica s-a dovedit ca acest lucru nu este eficient, intrucat prezenta unor grupuri europene era destul de redusa, iar daca ele erau prezente in anumite domenii ele nu erau reprezentative, si se divedeau slabe in capacitatea de a-si mobiliza membrii, sau pur si simplu de o valoare simbolica. Raspunsul Comisiei a fost de a critica constructiv, public sau privat genul acesta de reprezentare a intereselor care i-a dezamagit asteptarile. In domeniile unde Comisia nu a gasit la nivel european grupuri cu care sa poata lucra eficient, a trecut la dialogul cu grupuri nationale, sau, mai recent, cu firme mari sau alte entitati.

Astazi, Comisia comunica si lucreaza cu practic orice organizatie care doreste sa se implice in activitatile comunitare. In ciuda acstui trend identificat, exista inca o declaratie politica oficiala de la departamentul Comisiei care conduce relatiile cu societatea civila care spune „Comisia tinde sa favorizeze confederatiile europene mai mult decat reprezentantii organizatiilor nationale sau individuale”. Luate ca intreg, si pentru toate motivele subliniate, Comisia continua sa lucreze puternic cu grupurile europene ca parteneneri in integrarea si crearea de politica europeana, desi exista o diversitate substantiala in ce priveste cultura si practica relatiei cu aceste grupuri intre departamentele Comisiei.

In anumite domenii Comisia lucreaza mai intens cu grupurile de interes europene, si unele grupuri oficiale lucreaza atat de bine, incat ele corespund aproape tuturor necesitatilor Comisiei. De exemplu, departamentele specializate ale Comisiei apeleaza la Euroclor (asociatie europeana din domeniul clorinei) pentru a obtine date despre clorina, preferand aceasta asociatie ca sursa de preluare a informatie chiar si statelor membre, pentru ca acest grup detine recordul in furnizarea datelor credibile catre autoritatile publice, si monopolul asupra productiei informatiei specializate in forma de care Comisia are nevoie.

Preferinta Comisiei pentru anumite surse de informatie, a dus la aparitia unor speculatii cum ca acest lucru se intampla nu pe criterii de eficienta ci pe criterii mai putin legitime. Insa putem spune ca genul acesta de acuze sunt nascute din teama si din frustrarea unor reprezentanti de interese care se vad neimplicati in activitatile Comisiei, care a invatat se pare din activitatile ei anterioare cand a avut de-a face cu grupuri incapabile sa atinga chiar si cele mai joase exigente de furnizare de informatii si care nu au putut sa comunice eficient cu cei pe care ii reprezinta pentru a oferi Comisiei sprijinul de care avea nevoie. Din pacate exista situatii in care, grupuri care au incercat sa lucreze cu Comisia au demosntrat ca nu au nici o idee despre problemele cu care se confrunta aceia pe care pretindeau ca ii reprezinta. Pe de alta parte, dupa cum deja am exemplificat, exista si asociatii europene care au monopolul productiei si furnizatii de informatii. In sectoarele de gaz si petrol, exista asociatii care si-au infiintat birouri tehnice afiliate lor, dar separate legal de ele, care au rolul strict de a furniza Comisiei informatii tehnice. Aceste birouri au capacitatea si autoritatea sa se angajeze in discutii cu reprezentantii Comisiei la un nivel tehnic ridicat, in legatura cu problemele din industria lor, rezolvand obiectiunile acesteia legate de lipsa de resurse pentru crearea de politica.

Paleta de grupuri oficiale se intinde de la cele organizand interese orizontale printr-o constituenta particulara (cum ar fi confederatiile de interese ale producatorilor sau cetatenilor), pana la interesele de timp sectorial si organizatiile pe probleme de specialitate. Cu putine exceptii, membrii grupurilor mentionate sunt la randul lor tot organizatii mai mult decat persoane, si aceste organizatii sunt deja implicate si experimentate politic, au densitatea membrilor destul de ridicata si organizarea actiunii lor colective relativ destul de usoara si de eficienta. Asociatiile de afaceri din UE reunesc asociatii nationale sau firme mari, sau chiar ambele.Uniunile comerciale si asociatiile profesionale reunesc organizatiile nationale de muncitori. Organizatiile de consumatori, bineinteles, reunesc organizatii de consumatori nationale. Exista deci un mod de actiune asemanator pentru interesele organizate, multe dintre ele avand birouri la Bruxel ce actioneaza ca oficii de ajutor pentru organizatii internationale mai mari, precum Greenpeace si Prietenii Pamantului.

Grupurile mari, reprezentand interese „trans-sectoriale” sau „orizontale” includ: UNICE (Uniunea Confederatiilor Industriale si de Angajatori ai Europei), bazata pe federatiile nationale; ERT (Masa Rotunda Europeana a Industriasilor) si Comitetul UE al Camerei Americane de Comert, bazate pe contributiile si activitatea marilor firme, si candva printre cele mai influiente si admirate dintre toate grupurile de afaceri; UEAPME (Asociatia Europeana a Mestesugurilor si Intreprinderilor Mici si Mijlocii) care coordoneaza activitatea de reprezentare a intereselor intreprinderilor mici si mijlocii alaturi de EUROCHAMBERS (Asociatia Camerelor de Comert si Industrie Europene); CEEP (Centrul European de Intreprinderi Publice) ce reprezinta sectoarele publice; ETUC (Confederatia Europeana a Sindicatelor), principala, dar nu singura organizatie reprezentand interesele muncitorilor; CEPLIS (Consiliul European de Profesiuni Liberale). Interesele nationale sunt reprezentate „orizontal” prin CEMR (Consiliul Municipalitatilor si Regiunilor Europene) si Adunarea Regiunilor Europene (AER), iar interesele publilce sunt reprezentate de ECAS (Serviciul European al Actiunii Cetatenilor). Alte grupuri de interes „orizontale” sunt si BEUC (Organizatia Consumatorilor Europeni), EEB (Biroul European al Mediului), Amnesty International si Fundatia Internationala pentru Natura (WWF), carora li se alatura alti jucatori importanti in arena de interes public precum Forul European de Tineret si Lobbyul European al Femeilor.

Majoritatea celor care lucreaza in afacerile publice ale UE o fac in numele intereselor de afaceri, insa aceasta majoritate nu aduce cu sine grade de influenta. Motivul poate fi si faptul ca exista destul de multe grupuri pentru specializari diferite care intra in competitie intre ele, fara sa obtina rezultate consistente si ducand si la o supraincarcare a sistemului. Aceste interese de afaceri indreptate spre specializare nu pot reprezenta un mijloc de asigurare a coerentei colective si apar in absenta unor stimuli alternativi si ca mijloc de urmarire a agendelor specialistilor in afaceri publice. Este normal ca interesele de afaceri sa fie diferite pe diferitele verigi ale lantului de productie, pentru ca producatorii de materii prime, spre exemplu, nu pot avea aceleasi interese ca distribuitorii produsului final. Nu ar fi o problema foarte grava daca segmentarea intereselor s-ar realiza numai pe aceste coordonate, insa organizatiile de interes de afaceri ale UE merg intr-un fel dincolo de aceste diviziuni naturale intr-o specializare extrema. De exemplu, cele opt companii membre ale Federatiei Europene de Proteine Vegetale au acelasi mare interes care le face sa lucreze impreuna mai usor si sa urmeze directivele specialistului lor in politica publica. Astfel, ele nu sunt tentate sa lucreze cu interese ale altor tipuri de specializari, in general asociatii alimentare. Un exemplu in sensul opus este industria de sticla, unde sunt asociatii specializate dedicate intereselor din domenii precum sticla pentru apartamente, containere de sticla, sticla taiata, sticla domestica, fibre de sticla de intarire si fibre de sticla de izolare.

Un astfel de grad inalt de segmentare al intereselor apare datorita nivelului arhitectural multiplu al UE ce permite grupurilor sa lucreze in paralel si sa nu isi intersecteze activitatea. Asociatiile de interese de nivel european elimina acest risc prin buna organizare prin care se desemneaza anumitor institutii proprii autoritatea de a actiona in numele lor, un fel de functie politica. Acest fel de organizare este mai ales intalnita in tarile cu trasaturi corporatiste, si anume in tarile cu traditie germanica. In Germania de dinainte de razboi, 50% din reglementarile din industrie au fost facute urmandu-se indicatiile asociatiilor comerciale care au facut si expertiza propunerilor lor inainte de implementare. Totusi, in buna traditie a exemplelor contrastante pe care am stabilit-o prin paragrafele precedente, trebuie sa precizam ca asociatiile comerciale ale UE nu pot fi folosite niciodata ca structuri de guvernare singulare, pentru ca autoritatea este foarte larg dispersata in sistemul politic al Uniunii. Dispersie ce are ca scop si crearea pentru Comisie a unui sistem de izolare de presiunea intereselor.

O alta diferenta majora intre grupurile de interes nationale si cele de la nivelul UE consta in resursele aflate la dispozitia lor. Grupurile de nivel european opereaza pe o baza de resurse mult mai restrictive decat grupurile nationale, in mare ca rezultat al functiilor lor restrictive si specializarii in reprezentarea politica. De exemplu, asociatiile comerciale de nivel european nu preiau o serie din functiile pe care le au grupurile nationale – precum furnizarea de servicii si de informatii si know-how de afaceri, training in industrie si promotie in export – pentru ca au fost investite de membrii lor sa sustina reprezentarea politica in afacerile publice ale UE. Aceasta inseamna ca ele sunt dependente de subscriptiile pentru resurse ale grupurilor de membri. Daca analizam toate tipurile de grupuri euro, aproape jumatate au o cifra de afaceri mai mica de 100000 euro, majoritatea au mai putin de 5 persoane angajate si putine au o organigrama cu mai mult de doua nivele. In 2002, costul mediu al chiriilor pentru spatiile birourilor din Bruxel erau de 250euro/mp, la care se adaugau costurile pe servicii. Pentru toate aceste ratiuni, unele organizatii europene au devenit superdependente de organizatiile care le sunt membre pentru resursele de baza cum sunt spatiul birourilor, echipament si personal, chiar si cu costul pierderii autonomiei.

Magnitudinea decalajelor dintre asociatiile ce reprezinta un interes la nivel UE si cele care il reprezinta la nivel national determina o alta serie de diferente intre tipurile de interese organizate. Acolo unde exista un sablon al asociatiilor nationale bine determinat, exista tendinta de a se investi putin in asociatiile UE. Acest lucru mai are un determinant colateral in felul in care este perceputa integrarea europeana de catre asociatiile nationale, in termeni de oportunitate sau de amenintare. Unde sunt deja puteri semnificative investite in asociatiile nationale si putin interes in liberalizare, inseamna ca aceste asociatii nationale sunt mai putin interesate in asta, si in definitiv, de integrare. Acolo unde liberalizarea este vazuta ca o solutie, si nu implica eroziunea puterilor asociatiilor nationale, se poate identifica interesul spre investitia in integrarea europeana si in asociatiile de nivel UE. Numai acolo unde balanta puterii intre asociatiile nationale coincide cu interesele comune pentru mai multa integrare europeana, poate asociatia UE sa se astepte sa preia rolul de pivot pentru membrii sai. Acest lucru este valabil mai ales pentru interesele particulare sau ale producatorilor, care au o sustinere privata, ca sa ii spunem asa, si care determina aceasta diversitate.

In ceea ce priveste interesele publice, intre finantarea si organizarea grupurilor europene care sustin aceste interese gasim variatii mai putin consistente. Unele dintre aceste organizatii, ca de exemplu Forumul European de Tineret, ce are un numar de 24 anagajati si un buget anual de 2 milioane euro, sunt relativ bine dotate cu resurse. Oficiile din Bruxel ale unor organizatii de anvergura mai mare, precum Amnesty International, Greenpeace, Prietenii Pamantului European, Fundatia Internationala pentru Natura, avand si resurse proprii destul de importante, mai beneficiaza si de resursele substantile ale organizatiilor internationale, multimilionare in euro, din spatele lor. La acestea se pot adauga resursele investite de Comisie in dezvoltarea grupurilor de interes public ca parteneri ai sai intr-un proces mai important de contruire a integrarii europene. Nici aici nu vom exagera cu absolutizarile, pentru ca pot exista si organizatii europene de interese publice ale caror singure resurse sunt reprezentate de un birou sustinut de munca unor angajati part time, si asta pentru ca acestor grupuri le este greu sa identifice in politica publica a UE interes viitor pentru domeniul pe care ele in reprezinta. Putem exemplifica prin cazul Confederatiilor Organizatiilor Familiale in UE sau COFACE. COFACE a pierdut statutul sau de ONG reprezentativ, pe care l-a avut mult timp, si biroul sau s-a redus de la 11 la 3 angajati in trei ani, ca rezultat al retragerii fondurilor Comisiei.

Abilitatea de a unifica membrii unei industrii sau ramuri in grupuri de interes este determinata de caracteristicile respectivei industrii. Industriile ce implica volumuri si costuri tranzactionale mari, din domeniile fabricarii produselor pentru comert, deci acolo unde exista granite sectoriale bine definite si care se confrunta cu amenintari externe importante, au facut investitii importante in asocierea lor in grupuri europene. Astfel, industrii precum cea a cimentului si otelului tind sa lucreze puternic prin asociatii in care ele au investit semnificativ, in timp ce industriile ca cea cu amanuntul si turismul au modele asociative slabe.

3.5 ACTORI NON-GRUP

Numarul si prezenta in crestere ale actorilor non-colectivi in afacerile publice ale UE pot fi partial atribuite problemelor structurale ale grupurilor si arhitecturii de nivel multiplu a Uniunii care permite accesul la procesul decizional pentru acest fel de jucatori. Un factor de importanta majora este gradul de crestere a activitatilkor firmelor mari in afacerile publice ale UE in ultimele doua decenii, in special in timpul inceputului anilor 1990. Marile companii si-au indreptat interesul spre integrarea europeana, ca strategie de asigurare a sprosperitatii viitoare, inca de la inceputul anilor 1980, si logica Pietei Unice a fost de a creste dimensiunea totala a marilor firme, pentru a rezulta capacitatea acestora de a finanta institutiile afacerilor publice ale UE. Analiza resurselor din sectoare arata ca numarul de companii cu sediul la Bruxel avand ca profil de activitate afacerile publice, s-a stabilizat in ultimii ani, timp in care s-a produs o consolidare intre consultanii comerciali ai afacerilor publice intr-un proces de fuziuni si achizitii. Un sector mai putin vizibil, desi cel putin la fel de importnat ca si cel al consultantilor, este cel al firmelor de avocatura care ofera atat servicii de afaceri publice cat si servicii legale comunitatii participantilor la afacerile publice ale UE, din care firmele mari formeaza o piata substantiala. Relativ putine cunostinte sunt disponibile in domeniul public in legatura cu contributia adusa de firmele de avocatura care fac afaceri publice si cu modurile in care acestea au o activitate diferita de consultanta obisnuita din domeniu, cu toate ca potentialul lor de a oferi ceva unic ar putea sa ofere cuiva sansa unei investigatii intrigante.

Firmele engleze si americane, familiarizate cu operarea intr-un mediu pluralist, sunt obisnuite sa lucreze in afara grupurilor si cu consultanti comerciali in afaceri publice, pe cand firmele obisnuite cu traditiile tarilor germane tind sa plaseze un mai mare accent pe asociatii. O cercetare recenta arata tocmai ca firmele anglo-americane folosesc servicii de consultanta pentru afaceri publice, iar firmele germanice apeleaza la serviciile avocatilor. Pornind de la aceste date poate fi dezvoltata o intreaga analiza privind utilitatea pe care o au in afacerile publice firmele de consultanta comerciala, interesele publice organizate, organizatiile sectoarelor publice sau agentiile guvernului central din statele membre. Toate aceste entitati pot adauga valoare pentru marile companii, insa exista si limite ale activitatii lor. Ele pot oferi un serviciu de monitorizare folositor si surse de consultanta, substituind astfel o prezenta comerciala la Bruxel acolo unde resursele nu ar fi permis acest lucru unui anume interes organizat, sau conducand actiunile in rezolvarea unei probleme atunci cand toate resursele firmei sunt antrenate in alte proiecte. Nici una dintre entitatile mentionate mai sus nu ar fi totusi capabile sa inlocuiasca productia tehnica a clientilor lor, ceea ce le face mai putin valoroase in fata creatorilor de politica decat sunt clientii lor. Mai mult decat aceste afirmatii este greu de continuat in analiza rolului consultantei in afacerile publice datorita lipsei de lucrari care sa analizeze serios aceasta activitate.

Unele companii de consultanta pe afaceri si management si-au dezvoltat o directie de activitate separata in domeniul afacerilor publice, oferind servicii de sine statatoare pentu firmele sau asociatiile de interese, inclusiv servicii de secretariat si administrative in domeniul lucrului cu institutiile Uniunii Europene. Lider in acest domeniu este firma Ernst&Young, care au abilitatea de a oferi servicii multiple clientilor. Aceste servicii s-au dezvoltat ca raspuns la existenta unor nevoi, cum ar fi nevoia de organizare colectiva si dificultatea in justificarea unei prezente la Bruxel, nevoia de a lucra cu experiza legala a procesului decizional, unde a existat o schimbare in asociatia existenta sau unde un furnizor total neutru este vazut de membri ca singura cale de avansare.

Prezenta unor firme mari in afacerile publice ale UE a creat un impact substantial asupra caracterului grupurilor la nivelul Uniunii. Multe dintre aceste grupuri au fost federatii ale asociatiilor nationale, iar in timp, un numar semnificativ dintre ele, au ajuns sa admita firme ca membre cu drepturi pline alaturi de asociatiile nationale, sau sa gaseasca grupuri noi pe langa ele care reprezinta doar firme mari. Astfel de grupuri care reprezinta un numar limitat de firme aproximativ asemanatoare au avantaj in fata asociatiilor traditionale, in ceea ce priveste capacitatea de consultare a membrilor, viteza de actiune si capacitatea de satisfacere atat a intereselor membrilor lor cat si a inntereselor institutiilor comunitare. Datorita acestei exclusivitati, pot adesea sa ajunga la a fi mai bine dotate inresurse decat asociatiile traditionale, insa tot acest lucru este si limita lor. Depinde numai de lucratorii Comisiei ce anume valoreaza mai mult: cuprinderea si reprezentativitatea unei asociatii sau capacitatea ei de a livra gandirea proaspata si perspectiva oamenilor de rand asupra viitorului politicii. Comisia a descoperit ca firmele mari sunt aliati puternici si importanti, nu numai pentru agenda si scopurile politice, sau numai pentru a spori credibilitatea si legitimitatea sa, dar si ca aliati politici care sa actioneze ca agenti pentru a influenta gandirea si pozitiile statelor membre in problema integrarii europene.

Este posibil ca utilitatea firmelor mari sa fie exagerata in comparatia cu grupurile individuale. Firmele mari au avut momentul lor de impact maxim asupra politicii publice. Acelea care au rezistat in incercarea de influentare a politicilor UE se confrunta in prezent cu costuri mari de tranzactionare si trebuie sa infrunte concurenta alotr actori, care au o forta de reprezentativitate mai mare si sunt mai conectate la noile nevoi ale pietiei europene, cum ar fi aceea de a dezvolta mai multe firme mici si mijlocii. Mai mult decat atat, firmle mari au uneori de zelovat problema intereselor proprii divergente, cum este cazul multinationalelor ce au mai multe produse care se concureaza intre ele pe aceleasi piete.

CAPITOLUL 4: ROLUL INTERESELOR LA NIVEL COMUNITAR

Interesele publice si private organizate la nivel european au un rol important in procesul decizional de la nivelul Uniunii Europene in sensul ca ele identifica, definesc si clarifica conceptual si pragmatic problemele de luat in considerare in crearea de politici ale Uniunii. Prezenta si activitatea grupurilor de interese pe langa organismele europene abilitate in crearea si implementarea de politici comunitare explica, intr-o anumita masura, cursul si intensitatea procesului de integrare.

In literatura de specialitate a fost analizat, insa poate nu destul, modul in care integrarea europeana a rasarit din relatia dintre interesele organizate si institutiile centrale ale UE ca rezultat al intereselor lor mutuale in trasnferul de competente de la nivel national la nivel european. Astfel, interesele publice si private organizate actioneaza ca niste forte de presiune asupra statelor membre UE ce doresc obtinerea unor rezultate specifice la nivel european. Unul dintre nenumaratele exemple in acest sens este acela al Mesei Rotunde Europene a Industriasilor – formata din lideri ai celor mai mari firme europene – care a avut un rol important in realizarea Pietei Unice Europene.

Prin studiul sistemului de reprezentare a intereselor in UE se poate explica cum se ivesc politicile publice, cum sunt incadrate si procesate, cum isi capata caracterul si cum integrarea europeana urmeaza un curs anume.

In studiul nostru sunt interesante dimensiunile pe care le capata actiunea organizata a grupurilor de interese, si felul in care acestea influienteaza procesul politic european si cursul integrarii. Sistemul politic al Uniunii Europene este unul in care nici un tip aparte de interese – precum cele ale producatorilor sau interesele publice ale societatii civile – nu poate in mod obisnuit domina. Putem in acest sens sa ne reamintim discutia din capitolul 1 legata de procesul decizional si multiplele nivele de guvernare. Acestea lucreaza in acest sens alaturi de difuziunea puterii intre partile constituente ale UE, accesibilitatea ei pentru un numar important de interese organizate si complexitatea sa generala. Acesti factori confera un grad de impredictibilitate procesului decizional al Uniunii si il fac inaccesibil anumitor interese private. De asemenea, acesti factori ar putea invoca o imagine pluralista a UE, si a fost sustinut de multe ori, tocmai pe temeiul lor, caracterul pluralist al sistemului politic al UE si al crearii sale politice.

Este adevarat ca uneori este posibil ca interesele specializate sa reuseasca sa dirijeze intr-o directie favorabila lor anumite decizii ale UE, prevaland astfel supra unor aranjamente politice particulare. Un astfel de scenariu apare acolo unde crearea politicii ia un inalt caracter tehnic si este formulat departe de arenele democratice. Astfel, beneficiile sunt concentrate pe un sector de interes destul de ingust, iar costurile sunt larg difuzate in randul societatii civile. Este cazul deciziilor ce necesita un nivel ridicat de expertiza, pentru care interesele private pot avea un monopol. Mai poate, la fel, fi si cazul in care anumite interese organizate doresc un rezultat perceput de catre decidenti a fi consistent cu directia integrarii sau cu orientarea generala din climatul politic existent.

Interesele organizate urmaresc sa creeze un climat decizional favorabil lor sau apropiat fizic lor, in sensul ca politica UE se creaza in cercuri la care ei au acces. Astfel, Bruxelul poate fi uneori un oras al insiderilor, unde, ca sa poti opera in conditii de eficienta, trebuie sa fii conectat la o retea densa de legaturi interpersonale si interorganizationale si unde este foarte dificil celor din afara sa reuseasca sa rezolve anumite probleme doar prin convingere si prin calitatile proprii. Acestui scenariu ii poate fi totusi juxtapus un altul, in care vocile intereselor organizate nu mai sunt decat colaboratori la o dezbatere publica, iar dorinta altor jucatori, precum statele membre, dicteaza directia deciziilor politice. In aceste imprejurari, interesele organizte nu sunt decat una din multele componente ce contribuie la pozitiile pe care le adopta statele membre. Astfel, despre sistemul decizional al UE nu se poate afirma categoric nici ca e „captiv” intereselor organizate, nici ca e izolat de ele, nici ca e contrar sau indiferent lor.

Ceea ce putem afirma cu fermitate este caracterul special institutional al UE si in particular faptul ca sistemul sau fragmentat de putere creaza, din perspectiva activitatii intereselor publice si private, un mediu unic si inedit. Bruxelul nu este in totalitate nici ca Berlinul sau Parisul, Londra nici chiar ca Washingtonul, desi in sistemul decizional s-ar putea sa apara asemanari ce deriva din structuri politice comune sau aspecte pe care analistii care lucreaza pentru grupurile de interese organizate le recunosc. Din alta perspectiva, structura si organizarea intereselor organizate la nivel de UE poate fi, dupa cum am concluzionat in capitolul 2 al acestei lucrari, asemanatoare pana la identitate cu structura si orientarea acestora la nivel national. Revenind la procesul decizional al UE, datorita structurii multi-nivel a uniunii, deciziile nu pornesc toate dintr-o zona politica privilegiata, dintr-un fel de enclava bine definita, impenetrabila, exclusiva, inecata de un numar mic de functionari publici si de purtatori de interese care ajung sa se cunoasca intre ei peste ani si care au capatat un sistem de valori comun pe care se va baza alegerea politicilor pe termen lung. Dar nici nu avem de-a face cu un sistem haotic sau anarhic, desi uneori drumul procesului dezional poate fi asemanat unui labirint, fapt ce duce la un grad mare de imprevizibilitate. Procedura de luare a deciziilor este determinatoare pentru nivelul pana la care se vor angaja grupurile de interese in activitatea de influentare a procesului decizional. Elocvent in acest sens este tabelul nr 3, care prezinta detaliat pe etapele parcurse de o decizie legislativa, de la propunerea ei pana la implementare, felul in care grupurile de interese pot incerca sa influienteze procesul decizional.

Alt determinat este tipul deciziei pe care discutam. Este deci important modelul de dispersie a costurilor si beneficiilor unei decizii adoptate (restrans sau larg). Sunt favorabile incercarii de interventie a grupurilor de interese in procesul decizional imprejurarile unde costurile si/sau beneficiile sunt concentrate pe un segment particular. Conteaza, in continuare, daca politica in discutie are actiune asupra unei intregi categorii de interese (ex. afaceri) sau asupra unui segment particular al ei. Avand in vedere toate cele expuse in acest paragraf putem concluziona ca exista o mare variatie in extinderea la care pot actiona grupurile de interese in incercarea lor de a influineta procesul decizional al UE.

Pot fi identificate doua moduri de relatii dintre institutiile politice si interesele exterioare, din analiza carora pot fi trase multiple concluzii interesante. Prima perspectiva analizata considera impactul intereselor ca fiind organizate pe institutii politice, in timp ce reversul considera impactul institutiilor politice bazat pe interese. In acest din urma scenariu UE frunizeaza o structura care conditioneaza intermedierea de interese prin oferirea unui set de reguli, rutine si proceduri si nu a unui cadru interactiv in care schimbul de idei ajunge sa influienteze pe aceia care participa sub umbrela lor. Rolul institutiilor UE, in intregime sau in parte, in dezvoltarea integrarii europene in domeniile in care grupurile de interese incearca sa actioneze este unul considerabil, mai ales daca in acele domenii componentele UE sunt entitati contestate. Acesta a fost cazul pe piata fortei de munca unde probleme precum mediul politic si asigurarea oportunitatilor egale au fost conduse fie de sectiuni particulare ale Comisiei Europene ca „antreprenor politic” cu interese in domeniul politic sau birocratic, fie de deciziile Curtii Europene de Justitie.

Desi activitatea si impactul grupurilor de interese variaza la nivel european, poate fi identificata o trasatura comuna a activitatii acestora, si anume incercarea lor de a face parte din mediul unde se iau deciziile. Desi la Curtea Europeana de Justitie nu se poate face lobby, exista deschideri de reprezentari de interese. Prezenta reprezentantilor intereselor organizate in structurile de decizie duce mai departe la un rol important al lor in procesul decizional, dupa cum vom arata in paragraful urmator.

Interesele organizate sunt „constituienti naturali” ai Comisiei si Parlamentului. In rolul lor de aliati ai Uniunii spre integrarea europeana, ei reduc dependenta acestor institutii de administratiile nationale si formeaza o componenta a cererii de integrare ce face presiuni asupra statelor membre pentru accelerarea procesului. Grupurile de interese ajuta de asemenea la hranirea suportului popular pentru integrarea europeana si astfel isi asigura in continuarea traditiei istorice rolul de contact pentru intitutiile europene cu populatia, pentru acoperirea sau cel putin diminuarea deficitului democratic. Problema lipsei de legitimitate democratica a intitutiilor Uniunii Europene este de altfel de mare actualitate si a fost principalul motor in realizarea modificarilor legislative cele mai recente de nivel european. Inainte ca Parlamentul European sa obtina puteri crescute in urm acestor modilicari legislative, a fost nevoie ca actiunea de lobby de la nivel european sa demosntreze legitimitatea sistemului politic in forma sa rezultata. Desi puterile crescute dobandite de Parlamentul European au diminuat distanta structurala ce exista intre UE si cetatenii sai, o problema ramane, mai ales in ceea ce priveste activitatea Comisiei – care este considerata a fi destul de departata si necorelata cu „nivelul strazii” – si mai ales in ceea ce priveste increderea in declin a cetatenilor europeni in principalele institutii ale democratiei europene. Astfel de realitati sugereaza faptul ca nevoia de legitimare conduce relatia institutiilor UE cu interesele organizate. Participarea publica in UE ramane categoric lege, sprijinul public pentru aceasta este foarte variabil printre statele membre si intelegerea publica a UE este oricum neuniforma. Fara legitimitate democratica apar limite severe spre dezvoltarea granitelor integrarii europene.

Ca urmare a acestor factori, interesele specializate ofera beneficii unice Comisiei Europene: ele sunt sursa de sprijin pentru rolul sau in trasarea legislatiei; tot ele au rolul de a „testa” validitatea propunerilor legislative prin analiza reactiei pe care o au mandatatii grupurilor de interese, iar o data verificat efectul acestor propuneri de acte normative tot grupurile de interese au sarcina de a asigura sustinerea in Consiliul de Ministri prin activitatea de lobby desfasurata la nivel national; grupurile de interese centralizeaza opiniile despre proiectele de lege pe care le culeg de pe „terenurile” nationale, ca si despre masurile de implementare potrivite si impactul lor virtual, care din nou foloseste Comisiei in rolul ei de gardian al Tratatelor. Toate acestea pot fi rezumate ca si functie de dobandire a informatiei, know-how-ului, cunostintelor specializate. Astfel, marimea mica a Comisiei relativ la functiile sale o face uneori dependenta de expertiza la care au acces interesele exterioare, expertiza ce permite acestora din urma sa aduca propuneri politice pentru proiectele practice si tehnice posibile.

In aceste conditii nu este surprinzator ca mereu Comisia a fost o institutie dechisa admisiei exterioare. Mai mult, Comisia considera ca acest proces este fundamental dezvoltarii politicilor sale. De altfel, dialogul purtat s-a dovedit intotdeauna valabil si fructuos atat pentru Comisie cat si pentru partidele exterioare interesate.

Aceasta dependenta de „admisia exterioara” pentru sursele de informatii ramane valabila astazi asa cum a fost si acum un deceniu. De atunci atentia a fost progresiv indreptata spre natura potential disfunctionala a acestor dependente pe interesele specializate si spre inertiile pe care greutatea colectiva a reprezentarii intereselor poate s-o aduca crearii politicii UE. Agenda UE se focalizeaza pe adresarea „deficitului democratic” prin incurajarea participarii cetatenilor, asigurand egalitatea accesului si contabilizarii impreuna cu transparenta si standardele de creare politica, si accesul la informatii, care in ultimii ani a devenit din ce in ce mai important in structura reprezentarii de interese a UE. Punctul culminant al dezbaterii purtate asupra acestor factori este atins in Cartea Alba. Daca aceasta Carte Alba dezamgeste prin detaliul propunerilor ei specifice si prin faptul ca se retrage din cadru, agenda ei mai vasta reapare in diferite infatisari si poate avea un impact durabil asupra climatului in care institutiile UE se angajeaza fata de interesele exterioare. Exista deja o tendinta spre consultatii deschise pe internet asupra initiativelor, care incepe sa devina competitiva in fata arenelor de discutie politica exclusiva si nevoia de implicare din ce in ce mai intensa a intereselor non-organizate apare din ce in ce mai des in comunicarile Comisiei.

Pentru toate aceste motive, elitele si comunitatile politice inchise, in care politica este condusa de credintele impartasite si mutual revigorate ale unui numar mic de jucatori interdependenti, cu informatii si gandire comune dar selecte, sunt cu mult mai putin comune la nivelul UE decat la nivelul national. Politica de creare a UE este mult mai deschisa. Institutiile politice ale UE se pot izola de presiunile de interes privat prin folosirea principiului impartirii competentelor. Comisia poate sa se izoleze de aceste interese private prin plasarea catre alte institutii ale UE a responsabilitatii luarii unor decizii acceptabile. „Comisia este adesea un instigator deliberat al pluralismului”.

Luata ca intreg, UE nu este nici incercuita nici izolata de interesele private si publice. Specific UE este structura sa multinivel si felul in care aceasta afecteaza actiunea grupruilor de interese. Interesele publice si private contribuie la agende, incadrarea problemelor, admisia detaliata la proiecte, legitimitate, sprijin politic si opozitie.

REZUMAT SI CONCLUZII

Consideram ca prin lucrarea de fata s-a reusit sa se demonstreze importanta pe care o au grupurile de interese in procesul decizional al Uniunii Europene si mai ales importanta si complexitatea implicate de cercetarea acestei probleme in revelarea de noi perspective asupra felului in care sunt luate hotararile la nivelul supranational reprezentat de UE.

Complexitatea fenomenului de reprezentare a intereselor si a incercarii de influentare a deciziilor organismelor comunitare este data in primul rand de specificul procesului decizonal. Faptul ca deciziile sunt luate la mai multe niveluri de autoritate determina ca activitatea de lobby sa se desfasoare pe mai multe fronturi, in functie de nivelul la care este alocata competenta de decizie intr-o anumita problema.

S-a constatat pe parcursul lucrarii ca o centralizare mai mare a procesului decizonal este de natura sa stimuleze actiunea grupurilor de interese, intrucat acestea gasesc la nivelul organismelor de decizie comunitare adunate mai multe domenii de interes si cai mai usoare de obtinere de avantaje specifice. Aceste avantaje sunt mai usor incluse in pachete electorale generale decat in pachete electorale personalizate, cum sunt cele de la nivelul alegerilor locale. Acolo unde deciziile sunt descentralizate, interesul de a interveni este mai mic deoarece si efectele posibile au o anvergura mai mica, in principal locala.

Am mai aflat de asemenea ca eficienta activitatilor de interventie pe langa guvernele locale este masurata prin puterea de vot pe care guvernele respectiva o au in Consiliu si in Parlament.

Cel mai puternic atu al grupurilor de interese in activitatea lor de influentare a deciziilor este dat de rolul lor de factor de coeziune menit sa reduca deficitul democratic prin aducerea in prin planul procesului decizional a unor probleme reale si curente de la nivelul cetatenilor si organizatiilor cu drept de a fi reprezentate in UE. Cu alte cuvinte, grupurile de interese au un rol major in contestarea politica europeana. Este interesant din acest punct de vedere de analizat tipologia lor in functie de ce a determinat formarea acestora: anticipatia sau reactia la schimbari majore in structura decizionala, sau in funtie de natura contestarii: specifica sau generala, adica relativa la probleme individualizate sau la politica Uniunii in general.

Varietatea intereselor reprezentate la nivelul Uniunii Europene este astfel covarsitoare. Ele pot fi interese de anvergura europeana sau doar nationala, fiecare cu roluri specifice, care au fost evidentiate pe parcursul lucrarii. Toate aceste grupuri de interese par sa se aranjeze pe noua structura a conflictului politic, care este intalnita atat la nivel de natiune cat si de UE: social – liberal – ecologie. Varietatea crescanda a acestor interese reprezentate este determinata de evolutia procesului de integrare, in special in aria decizionala, cu tot mai multe probleme devenite competente comunitare.

Desi exista voci care contesta legitimitatea activitatii unor astfel de interese organizate, mai ales din punct de vedere al metodelor practicate, Uniunea Europeana considera benefica existenta si activitatea lor. In afara rolului mentionat mai sus de diminuare a deficitului democratic, grupurile de interese sunt de o importanta covarsitoare in procesul decizional si prin activitatile de initiere, testare si implementare a hotararilor luate de UE.

BIBLIOGRAFIE SELECTIVA

Richard Baldwin & Charles Wyplosz, The Economics of European Integration, ed. McGraw-Hill, Londra, 2003

Andrew Geddes, The European Union and the British Politics, ed. Palgrave, Londra, 2004

Ernst Haas, Beyond the Nation Sate : Functionalism & International Organization, Standford University Press, 1964

Wolfgang Lecher, Trade Unions in the European Union, ed Lawrence&Wishart, Londra, 1994

Corvin Lupu, Probleme ale integrarii europene; Organizatii internationale; Aspecte ale politicii României de integrare euro-atlantica, Editura Fundatiei Alma Mater, sibiu, 2000

G. Marks si R. Steenbergen, European Integration and Political Conflict, ed. Cambridge University Press, 2004

Dumitru Miron (coord), Economia Uniunii Europene, ed. Luceafarul, Bucuresti, 2004

Dumitru Miron, Politici comerciale, ed Luceafarul, Bucuresti, 2003

Mancur Olson, The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups, Mass Harvard University Press, 1965

Jaques Pelkmans, Integrare Europeana – Metode si analiza economica, Institutul European din Romania, Bucuresti, 2003

Corneliu Liviu Popescu, Autonomia locala si integrarea europeana, ed. All Beck, Bucuresti, 1999

Corneliu C. Popeti, Spre o noua arhitectura europeana : integrare-securitate, ed. Mirton, Tomisoara, 2002

Petre Prisecaru, Reforma constitutionala si institutionala a UE, Ed Economica, Bucuresti, 2003

Alexander Wendt, Social Theory of International Politics, Cambridge University Press, 1999

www.amnesty.org

www.comhairle.ie

www.earthfriends.lx.ro

www.eiop.or.at

www.etuc.org

www.europa.eu.int

www.europarl.eu.int

www.europeana.ro