Resursele Comunelor din Romania In Perioada 2008 2011. Masuri de Sprijin Pentru Dezvoltarea Rurala Pentru 2014 2020
CUPRINS
INTRODUCERE
Plecând de la premisa că starea infrastructurii publice locale influențează direct dezvoltarea economică și socială, lucrarea face o evaluare a situației din comunele României, reliefând evoluțiile din ultimii ani.
Debutul crizei economice și financiare internaționale la sfârșitul anului 2008 a scos la suprafață dezechilibrele majore acumulate de economia românească în perioada anterioară. În schimbul sprijinului primit de la instituțiile financiare internaționale pentru atenuarea efectelor crizei, Guvernele de după anul 2008 s-au angajat să implementeze un set extins de măsuri de reforme structurale, menite să readucă finanțele publice pe o traiectorie sustenabilă. Programul de consolidare fiscală a realizat acest obiectiv în anii 2010-2011. În noile condiții, potențialul de creștere economică pentru România în perioada post-criză se situează semnificativ sub ritmul înregistrat în faza pre-criză. Ca prime explicații, se evidențiază imposibilitatea repetării consumului exuberant, alimentat de credit ieftin, din anii 2006-2008 și dependența mai ridicată a creșterii economice viitoare de investiții.
Anii 2010 și 2011 au fost foarte dinamici din punct de vedere legislativ, multe dintre reglementările adoptate de Parlament sau Guvern având influență directă și asupra administrației publice locale. Cele mai importante noutăți în privința competențelor autorităților locale din comune au intervenit în învățământul preuniversitar de stat și asistență socială.
– CAPITOLUL I –
ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ ȘI DEZVOLTAREA
ECONOMICĂ LOCALĂ
1.1. Finanțarea politicilor de dezvoltare economică locală
1.1.1. Impozitarea locală a întreprinderilor comerciale
Prin «finanțarea politicilor de dezvoltare locală» trebuie să înțelegem nu numai sprijinul financiar acordat de colectivitățile locale (autorități administrative) întreprinderilor și întreprinzătorilor, ci mai degrabă problema resurselor de care dispun comunitățile locale. Această analiză se întinde bineînțeles asupra ansamblului cheltuielilor ce trebuie finanțate de către colectivitățile locale. Ele prezintă în plus anumite specificități atunci când este vorba despre finanțarea politicilor de dezvoltare locală.
În primul rând, în general, în țările europene dezvoltate, recunoașterea rolului economic al colectivităților locale nu a reprezentat un transfer de competențe din partea statului, și ca urmare nu a fost însoțită de o compensație financiară din partea acestuia din urmă. În plus, în țările Europei occidentale, resursele colectivităților locale provin în marea lor majoritate din impozitele locale, plătite în majoritate de către întreprinderile (societățile comerciale) care activează în raza de competență și administrare a autorităților locale.
Ca urmare, pe de o parte, întreprinderile beneficiază de politice locale, și pe de altă parte finanțează în mare măsură cheltuielile locale din bugetul comunității. În practică, impozitarea locală a întreprinderilor poate fi considerată drept un element de politică atractivă, fie prin miza exonerațiilor (scutirilor) de care întreprinderile pot beneficia, fie prin posibilitatea pe care o au colectivitățile locale de a-și fixa ele însăși nivelul de impozitare, ca urmare a realizării principiului autonomiei financiare. Astfel, nivelul ratei de impozitare poate varia în mod considerabil de la o colectivitate la alta; aceasta și în funcție de proiectele și programele ce urmează a se finanța.
Impozitarea întreprinderilor, oricare ar fi nivelul administrativ luat în considerare, prezintă avantajul de a fi așezată asupra unei mase de contribuabili relativ puțin numeroasă, de a fi facil de colectat, permițând taxarea rentelor provenind din furnizarea serviciilor publice pe baza domeniului public sau privat al autorității administrative.
Fiscalitatea locală asupra întreprinderilor prezintă însă anumite specificități în raport cu cea realizată la scară națională și anume:
La scară națională, cât și la scară locală, impozitul servește la colectarea resurselor financiare necesare colectivității, dar poate să facă acest lucru în funcție de două obiective, care sunt adesea incompatibile: astfel, impozitul poate fi privit fie ca un mod de finanțare a serviciilor publice, fie ca un mijloc de a modifica repartiția veniturilor între contribuabili. În primul caz, el este stabilit în funcție de beneficiile obținute de către contribuabili, în cel de al doilea caz, în funcție de capacitatea lor contributivă. Această capacitate depinde de nivelul impozitelor și taxelor stabilite de instituțiile administrative, de suportabilitatea unor asemenea obligații.
La scară locală, posibilitatea de a întreprinde politici redistributive este limitată prin mobilitatea de care dispun contribuabilii: o colectivitate care inițiază o politică redistributivă atrage indivizi săraci care beneficiază de aceasta și în același timp respinge pe cei bogați care o finanțează.
Politica redistributivă este cu atât mai limitată cu cât mobilitatea contribuabililor – a menajelor în acest caz – este mai puternică. Aceste probleme sunt specifice scării locale, deoarece la scară națională mobilitatea nu poate să joace același rol.În condițiile unei descentralizări financiare, colectarea impozitelor și taxelor va hotărî cât de îndestulător este bugetul sau nu.
Ca urmare, impozitarea trebuie mai curând să aibă la bază principiul beneficiilor percepute de către contribuabili, ei având interese mari pentru bunul mers al comunității și al autorităților prestatoare.
În schimb, în țările Europei Centrale și de Est, și în particular în România, situația se prezintă cu totul diferit. Deschiderea spre economia de piață a acestor țări a fost însoțită de grave disfuncționalități ale sistemelor fiscale existente.
Aproape după douăzeci de ani de la schimbarea de regim, toate statele acestei regiuni au adoptat principiile modelului occidental al administrației locale, bazat pe democrație politică și autonomie locală.
Prin autonomie locală se înțelege dreptul și capacitatea efectivă ale autorităților administrației publice locale de a soluționa și de a gestiona, în cadrul legii,, în nume propriu și în interesul populației locale, o parte importantă a treburilor publice. Acest drept se exercită de consilii sau adunări compuse din membri aleși prin vot liber, secret, egal, direct și universal, care pot dispune de organe executive și deliberative care răspund în fața lor. Această dispoziție nu aduce atingere, în nici un fel, posibilității de a recurge la adunări cetățenești, referendum sau orice altă formă de participare directă a cetățenilor, acolo unde aceasta este permisă de lege. Ca urmare, „Cartea autonomiei locale” adoptată de către Consiliul Europei în 1985 a oferit o sinteză a acestui model care a inspirat constituanții și legislatorii din aceste țări.
Cu toate acestea, în nici una dintre aceste țări sistemul administrației teritoriale nu pare încă a-și fi găsit punctul de echilibru. Dincolo de marile principii și de vitalitatea pe care o manifestă faptul comunal, există încă incertitudini în ce privește competențele comunale și finanțarea lor, în ce privește nivelul intermediar al administrației locale și rolul statului în administrația locală.
Situația prezentă se explică atât prin slăbiciunea marjelor de manevră în cadrul finanțelor publice, a alegerilor instituționale care, uneori, au întreținut fragmentarea administrativă sau conflictele instituționale, cât și prin problemele legate de statutul proprietății imobiliare, prin dificultatea de a concepe descentralizarea anumitor competențe sau de a defini nivelul teritorial.
În mai toate aceste state nivelul cheltuielilor publice locale rămâne destul de scăzut, și, ca urmare, finanțarea de către colectivitățile locale a politicilor de dezvoltare locală devine dificilă.
În aceste condiții, adoptarea în țările foste socialiste a unui sistem fiscal compatibil cu regulile economiei de piață trebuie să țină cont atât de cadrul normativ, cât și de contextul economic și social.
Această dezvoltare este însă posibilă doar prin extinderea puterii fiscale a colectivităților locale (în prezent limitată), în procesul descentralizării.
Acestui proces trebuie să i se adauge creearea de noi forme și instituții de finanțare private care să contribuie la realizarea politicilor de dezvoltare locală.
În situația ideală, delimitarea fiecărei jurisdicții se face în funcție de aria pe care se întind beneficiile bunurilor publice locale furnizate, iar impozitarea, în raport cu beneficiile acestei zone.
În practică nu există însă o asemenea corespondență: efectele de revărsare și externalitățile dintre colectivitățile locale împiedică existența unei coincidențe între aria de difuzare și aria de finanțare a bunurilor publice. Ca urmare, sunt deseori realizate corecții prin transferuri între jurisdicțiile de același rang sau prin vărsăminte efectuate de către colectivitățile de rang superior.
Impozitarea în funcție de beneficii prezintă o dificultate: cea de a compara impozitul achitat de către diferiți contribuabili cu beneficiile pe care aceștia le obțin de pe urma bunurilor publice locale.
Împărțirea obligației fiscale între menaje și întreprinderi nu poate fi evaluată prin simpla însumare a impozitelor plătite de fiecare dintre aceștia, deoarece, spre exemplu, impozitul funciar asupra proprietăților (terenurilor) construite este plătit de ambele categorii de contribuabili, fără să se poată stabili clar partea care le revine.
Estimarea beneficiilor pe care le au întreprinderile de pe urma bunurilor publice locale este chiar mult mai delicată, în cea mai mare parte, atât întreprinderile cât și menajele beneficiază de aceleași bunuri publice.
Un studiu care evaluează costurile induse de prezența întreprinderilor pe teritoriul unei jurisdicții indică faptul că acestea reprezintă între 7-18% din cheltuielile totale de urbanizare suportate de către comune. Din datele analizate rezultă o supraimpozitare a întreprinderilor.
Există mai multe explicații pentru această situație. Astfel, posibilitatea de a reporta impozitarea locală a întreprinderilor asupra unor contribuabili exteriori prin intermediul exportării bunurilor produse local incită la o supraimpozitare a întreprinderilor.
Dacă producțiile locale sunt vândute la o scară mai largă decât cea a colectivității de implantare, atunci cheltuielile locale sunt finanțate de către indivizi exteriori acestei colectivități.
O exportare fiscală importantă poate antrena recurgerea la o impozitare abuzivă a activităților economice și prin acest mijloc colectivitatea de implantare poate fi incitată la realizarea unor cheltuieli foarte ridicate.
În schimb, există mai multe mecanisme care limitează riscul supraimpozitării întreprinderilor, și anume:
încadrarea variațiilor ratei de impozitare;
importanța din punct de vedere politic a întreprinderilor;
amenințarea delocalizării.
Rezultă deci că estimarea ponderii relative a întreprinderilor și a menajelor (gospodăriilor) în cadrul fiscalității directe locale și a beneficiilor pe care aceștia le obțin de pe urma bunurilor publice locale ar trebui să se facă plecând de la impozitele plătite de către cele două grupe de contribuabili și de la cheltuielile efectuate de către colectivități în profitul uneia sau alteia dintre aceste categorii de contribuabili. însă, impozitul plătit de către diferiți agenți economici diferă de obligațiile fiscale pe care aceștia le suportă.
S-a demonstrat că, în general, incidența diferitelor impozite depinde de elasticitatea ofertei și cererii de pe piața bunului sau produsului taxat.
În cazul impozitelor locale, intervin elemente specifice cum ar fi reportarea impozitului de la un contribuabil la altul, în sensul că anumiți contribuabili refuză impozitul schimbându-și localizarea sau prin faptul că impozitul poate fi reportat în exteriorul colectivității prin exportarea fiscală.
Ca urmare, împărțirea economică a obligației fiscale între menaje și întarea unor cheltuieli foarte ridicate.
În schimb, există mai multe mecanisme care limitează riscul supraimpozitării întreprinderilor, și anume:
încadrarea variațiilor ratei de impozitare;
importanța din punct de vedere politic a întreprinderilor;
amenințarea delocalizării.
Rezultă deci că estimarea ponderii relative a întreprinderilor și a menajelor (gospodăriilor) în cadrul fiscalității directe locale și a beneficiilor pe care aceștia le obțin de pe urma bunurilor publice locale ar trebui să se facă plecând de la impozitele plătite de către cele două grupe de contribuabili și de la cheltuielile efectuate de către colectivități în profitul uneia sau alteia dintre aceste categorii de contribuabili. însă, impozitul plătit de către diferiți agenți economici diferă de obligațiile fiscale pe care aceștia le suportă.
S-a demonstrat că, în general, incidența diferitelor impozite depinde de elasticitatea ofertei și cererii de pe piața bunului sau produsului taxat.
În cazul impozitelor locale, intervin elemente specifice cum ar fi reportarea impozitului de la un contribuabil la altul, în sensul că anumiți contribuabili refuză impozitul schimbându-și localizarea sau prin faptul că impozitul poate fi reportat în exteriorul colectivității prin exportarea fiscală.
Ca urmare, împărțirea economică a obligației fiscale între menaje și întreprinderi rămâne greu de stabilit.
Impozitul local, și în particular impozitul funciar, poate fi considerat drept prețul plătit în contrapartida rentei create prin serviciile publice locale. In realitate, atunci când agenții economici sunt mobili, ei se îndreaptă către colectivitatea cea mai atractivă în care prețul funciar crește. Serviciile publice locale sunt astfel capitalizate în valoarea funciară.
Dacă această schemă se aplică perfect, analiza incidenței fiscale nu mai prezintă decât un mic interes, întrucât impozitul joacă rol de pseudopreț. El nu dă naștere la distorsiunii de localizare și, ca urmare, mobilitatea contribuabililor nu indică decât preferințele acestora.
Cu toate acestea, pentru ca impozitul local să funcționeze ca un impozit asupra rentei create de către serviciile publice locale, trebuie ca piața imobiliară să fie perfectă, altfel spus ca prețul să se ajusteze perfect și ca agenții să fie perfect mobili sau că amenințarea lor cu delocalizarea să fie credibilă.
Prin analogie, impozitarea locală a întreprinderilor poate fi privită drept o plată legitimă a bunurilor publice locale de care acestea beneficiază în activitatea lor și care determină reducerea costurilor unitare de producție.
Ca urmare, alocarea serviciilor făcute fiind capitalizată în valoarea întreprinderii face ca impozitul local să se așeze asupra rentei astfel construite.
Capitalizarea politicilor locale în valoarea întreprinderilor întâlnește, în practică, mai multe obstacole. Ele sunt legate de mobilitatea întreprinderilor, care presupune costuri și perioade de timp importante. (Interpretarea este diferită însă în cazul mobilității capitalului care este mai puțin restrictivă).
Capitalizarea poate deci să acționeze doar pe un anumit orizont temporal. Pe termen scurt, diferențele de preț fiscal ale diferitelor servicii publice locale pot influența alegerea localizării.
Diferitele politici fiscale pot fi, în acest caz, privite ca un determinant a priori al mobilității întreprinderilor – care se exprimă prin capitalizare și ca fiind neutre a posteriori – atunci când s-a realizat capacitatea totală.
Impozitarea în funcție de beneficiile primite sau de prețul plătit în contrapartida rentei obținute de pe urma bunurilor publice locale sunt principii care ghidează impozitarea locală, dar, în practică, acestea sunt urmate, numai în mod parțial.
Ratele de impozitare asupra întreprinderilor variază de la o colectivitate la alta: putem să ne întrebăm aici dacă aceasta are drept cauză varietatea bunurilor publice locale furnizate sau opțiunile aleșilor locali.
Existența unor dispariții considerabile între nivelurile de impozitare asupra întreprinderilor poate fi privită drept un rezultat normal al marjei de manevră acordat colectivităților locale în urma descentralizării. Cu toate acestea însă, deși colectivitățile locale au puterea de a-și modifica rata de impozitare în anumite limite, această posibilitate este restrânsă de către importanța relativă a bazelor de impozitare de care acestea dispun.
În țările europene, bazele de impozitare locală sunt stabilite de către guvernul central, iar colectivitățile sunt cele care fixează rata de impozitare. Ele stabilesc în fiecare an rata principalelor impozite directe, respectând anumite reguli de plafon.
Recurgerea la o variație diferențiată a acestor rate permite creșterea sau diminuarea obligației fiscale a diferitelor categorii de contribuabili.
Nivelul local al ratelor de impozitare poate varia deci în funcție de opțiunile politice, însă el variază în mare măsură și în funcție de eficacitatea gestiunii colectivităților locale sau de restricțiile bugetare la care acestea sunt supuse nu numai în ce privește resursele, dar și în ceea ce privește cheltuielile.
În cadrul politicii economice naționale, autoritățile administrației publice locale au dreptul la resurse proprii suficiente, de care pot dispune în mod liber în exercitarea atribuțiilor lor. Resursele financiare ale autorităților administrației publice locale trebuie să provină din taxele și impozitele locale, al căror nivel, acestea au competență să îl stabilească în limitele legale. Sistemele de prelevare pe care se bazează resursele de care dispun autoritățile administrației publice locale trebuie să fie de natură suficient de diversificată și evolutivă pentru a le permite să urmeze practic, pe cât posibil, evoluției reale a costurilor exercitării competențelor acestora.
Protejarea unităților administrativ-teritoriale cu o situație mai grea, din punct de vedere financiar, necesită instituirea de proceduri de egalizare financiară sau măsuri echivalente, destinate să corecteze efectele repartiției inegale a resurselor potențiale de finanțare, precum și a sarcinilor fiscale care le incumbă. Asemenea proceduri sau măsuri nu trebuie să restrângă libertatea de acțiune a autorităților administrației publice locale în sfera de competență. Ele trebuie să fie consultate de o manieră adecvată asupra modalităților de repartizare a resurselor redistribuite care le revin.
1.1.2. Finanțarea privată a politicilor de dezvoltare locală
Dezvoltarea locală este strâns legată de intervenționismul colectivităților locale, ceea ce ne poate conduce la ideea că ea trebuie să se bazeze pe o finanțare publică. Recurgerea la finanțarea privată se realizează adesea numai atunci când s-au epuizat modurile uzuale de finanțare a cheltuielilor publice, adică în cazul unei lipse de resurse a colectivităților locale. Ea este limitată de regulile contabilității publice locale care prevăd că, pe de o parte, colectivitățile locale nu pot împrumuta decât pentru finanțarea cheltuielilor de investiții – care fac parte din intervențiile economice, și pe de altă parte, rambursarea datoriei este o cheltuială obligatorie.
În scopul finanțării cheltuielilor pentru investiții, autoritățile administrației publice locale trebuie să aibă acces, în conformitate cu legea, la piața națională a capitalurilor.
Încetul cu încetul, în țările dezvoltate au apărut noi forme de finanțare privată a dezvoltării locale, finanțări bancare originale, precum Multi Option Financing Facilities – montaj financiar ce asociază finanțări pe termen scurt și pe termen lung, și care permite conducerea unei gestiuni de trezorerie adaptată cerințelor colectivităților locale.
Au apărut în egală măsură forme de credit – de închiriere (leasing) care se bazează pe relația dintre furnizor, instituția de credit care cumpără bunul și colectivitatea – care închiriază bunul de la instituția de credit.
În sfârșit, finanțarea privată a dezvoltării locale poate recurge și la încheierea anumitor contracte administrative, ca cesionarea.
Ca urmare, asistăm în această perioadă la o redefinire a modului de finanțare a bunurilor locale ce constă în tarifarea directă asupra utilizatorilor serviciilor publice locale oferite. Aceste transformări progresive ale finanțării politicilor locale reprezintă semnele unei redefmiri a relațiilor dintre agenții publici și privați ai dezvoltării locale.
1.2. Politicile locale ale statului
În general, statul este doar interesat asupra problemei dezvoltării locale prin intermediul politicilor spațiale și regionale. Amenajarea teritoriului se definește drept o linie directoare în vederea obținerii unei repartiții mai bune a oamenilor și activităților în teritoriu.
Și în România, politica de repartizare echilibrată în teritoriu a forțelor de producție a fost pusă în practică pentru a remedia concentrarea excesivă a întreprinderilor în anumite zone. După 1989 această politică a fost însă abandonată.
În țările Europei occidentale, recunoașterea și afirmarea rolului colectivităților locale, în ce privește întreprinderile o dată cu descentralizarea, nu s-au tradus printr-o dezangajare totală a statului. Chestiunea rolului efectiv, pe care statul poate și trebuie să-1 aibă în dezvoltarea locală, rămâne însă deschisă.
Timp de mai multe decenii, fenomenul dezvoltării locale n-a fost luat în considerare de către puterile publice centrale. Descentralizarea nu poate fi, deci, privită ca un transfer de preocupări, ci ca o luare în considerare a unei noi politici, până atunci neglijată, însă, această recunoaștere rămâne incompletă.
Pe de o parte, colectivitățile nu au încă suficiente mijloace financiare pentru a se angaja în aceste acțiuni de dezvoltare locală.
Pe de altă parte, statul nu este în măsură să aprecieze nici ca amploare, nici ca diversitate politicile angajate în absența unui aparat statistic adaptat urmăririi dezvoltării locale. El se găsește până în prezent mai degrabă în situația de ignorare a termenului local sau de abandonare a acestuia decât în cea de real organizator al cadrului dezvoltării locale.
Lui trebuie însă să-i revină rolul de a sprijini într-un mod pozitiv inițiativele locale, de a crea un mediu favorabil la care colectivitățile să se poată adapta local sau, și mai mult, de a favoriza informarea asupra diferitelor inițiative locale.
1.3. Cadrul european al dezvoltării locale ( regionale)
Uniunea Europeană este îngrijorată din ce în ce mai mult de diversitatea situațiilor și politicilor puse în practică de diversele state membre.
Pe de o parte, ea caută să reducă diferențele de dezvoltare din diferitele regiuni prin propriile sale politici regionale.
Pe de altă parte, ea veghează la respectarea regulilor de concurență amenințate de multiplicarea ajutoarelor descentralizate dificil de a fi controlate.
Și, în sfârșit, ea trebuie să rezolve problema diversității fiscalităților locale și, ca urmare, necesitatea unei eventuale armonizări a acestora.
Politica regională europeană vizează reducerea disparităților de dezvoltare economică între regiunile europene, cel mai adesea, prin favorizarea emergenței condițiilor indispensabile dezvoltării de noi activități, decât printr-o susținere directă a întreprinderilor.
Nivelul bugetului european – 2,3% din PIB european – nu permite derularea unei politici de redistribuire foarte importantă. Cu toate acestea, politicile regionale reprezintă al doilea post bugetar de cheltuieli după politica agricolă.
O parte dintre acțiuni vizează ameliorarea condițiilor de dezvoltare a întreprinderilor, fie prin intermediul împrumuturilor acordate de către Banca Europeană de Investiții (BEI), fie prin cel al fondurilor structurale, Fondul European de Dezvoltare Regională (FEDER), (obiectivul 1 – zone cu întârzieri în dezvoltare; obiectivul 2 – zone de conversie industrială).
În fața primejdiei cauzate de multiplicarea ajutoarelor acordate întreprinderilor la toate nivelurile, Uniunea Europeană s-a angajat în egală măsură, încă din 1986, într-o politică de informare și de asistență a întreprinderilor. Ea se afirmă astfel ca un (veritabil) interlocutor suplimentar al întreprinderilor și, în particular, al întreprinderilor mici și mijlocii: astfel, au fost înființate 39 de euroghișee ce au ca misiune atât de a răspunde nevoilor, cât și de a le ajuta în inițiativele lor.
Împărțirea definită în cadrul politicii europene, ca răspuns la dezechilibrele
constatate la scară europeană nu corespunde (nici pe de parte) celei stabilite în
cadrul politicilor spațiale ale statelor membre. Însă, politica regională europeană nu
are în vedere politicile regionale și locale pe care acestea le conduc. Din contră, ea
pune pe primul loc rolul celorlalte eșaloane: ca urmare, politicile de reducere a
inegalităților regionale în sânul statelor membre rămân principalul mijloc de a
reduce aceste disparități.
La aceasta se adaugă o voință afirmată de parteneriat, ilustrată prin crearea în cadrul Tratatului de la Maastricht a unui «Comitet al regiunilor», care însă rămâne doar cu un rol consultativ. Cu toate acestea, relațiile care se instaurează între UE, statele membre și colectivitățile locale nu sunt lipsite de ambiguitate. Astfel, vărsămintele sub formă de subvenții acordate de UE colectivităților descentralizate poate pune sub semnul întrebării controlul, mai mult sau mai puțin important, pe care statele membre îl exercită asupra colectivităților prin intermediul propriilor transferuri.
Politica regională comunitară se înscrie în fenomenul de înglobare constatat la scară națională. Însă, politica concurenței este specifică numai la scară internațională.
Intervenționismul local există în toate țările europene, însă dispozitivele precise sunt puțin cunoscute, pe de o parte datorită complexității intrinseci a acestui fenomen, și pe de altă parte, fără îndoială, ca răspuns la controlul exercitat la scară europeană.
Articolul 92 al Tratatului de la Roma, baza politicii concurenței europene, subliniază că „în afara derogațiilor" prevăzute prin tratat, sunt incompatibile cu Piața Comună, în măsura în care ele afectează schimburile dintre statele membre, ajutoarele acordate de către state sau prin intermediul resurselor statului sub orice formă ar fi ele, care denaturează sau amenință concurența, favorizând anumite întreprinderi sau anumite produse.
Termenii acestui articol nu lasă nici o îndoială în ceea ce privește intervențiile economice ale colectivităților locale, asimilate ajutoarelor acordate de către stat. Cu toate acestea, Comisia Europeană a trebuit să recunoască necesitatea ajutoarelor publice în cazul în care acestea contribuie la adaptarea necesară a structurilor industriale, la creșterea numărului de locuri de muncă în zonele aflate în urmă din punct de vedere economic, fără a constitui însă o formă de protectionism regional.
Ajutoarele locale, adesea de o importanță «minoră», nu riscă să perturbe condițiile concurenței la scară europeană și deci nu ridică obiecții.
Comisia ține cont în egală măsură de exigențele concurenței internaționale -între Europa și celelalte state, și acceptă ajutoarele destinate sectoarelor aflate în profundă restructurare sau dimpotrivă sectoarelor cu înaltă tehnologie și cu risc ridicat.
Suprapunerea diferitelor autorități și controale ridică problema compatibilității dintre legislațiile naționale și comunitare pe de o parte, și cea a însuși controlului asupra ajutoarelor alocate, pe de altă parte.
În cazul nerespectării normelor comunitare, statele membre sunt cele responsabile de comportamentul colectivităților locale.
Deoarece, ajutoarele în beneficiul întreprinderilor variază de la o țară la alta, limitele impuse de către Comunitate reprezintă, după caz, constrângeri mai mult sau mai puțin importante și, ca urmare, sunt mai mult sau mai puțin facil de aplicat și controlat.
Chestiunea armonizării fiscale se pune, în general, vizavi de fiscalitatea statelor membre. Diferențierele de fiscalitate locală dintre țări se explică numai prin nivelurile (ratele) diferite de impozitare, dar și prin definirea structurii fiscale locale și a bazelor de impozitare. Diferențele de tratament aplicate anumitor activități, atât prin definirea bazelor, cât și prin scutirile fiscale acordate, pot varia considerabil de la o țară la alta.
Noile restricții la care sunt supuse fiscalitățile centrale, ca urmare a :instrucției europene, sunt susceptibile de a avea consecințe diferite asupra fiscalității locale; în primul rând, statele centrale pot încerca să transfere o parte din cheltuieli asupra autorităților descentralizate – această tendință există însă și interdependent de construcția europeană. Pe de altă parte, între diferitele niveluri administrative s-ar putea naște o concurență, în vederea celor mai imobile baze.
În realitate însă, repartiția bazelor între diferitele niveluri administrative este stabilă istoric și are puține șanse de a fi modificată în profunzime.
Însă în ciuda măsurilor întreprinse în fiecare țară pentru a limita retorsiunile legate de impozitarea locală, nu este exclus ca, la urma urmelor, diferențele de fiscalitate locală să aibă un impact asupra localizării întreprinderilor la scară europeană sau cel puțin în regiunile frontaliere, aceasta însă se va putea verifica în practică.
În consecință, fără să ajungem la o armonizare a fiscalităților locale, fără îndoială, nici dorită, nici realizabilă, este totuși necesară o coordonare care să vizeze reducerea diferențelor de impozitare dintre diferitele activități. Ea se izbește însă, la ora actuală, de absența unor date exhaustive în ce privește bazele fiscale, scutirile și ratele de impozitare în ansamblul statelor membre.
Putem concluziona că intervenția europeană îngrădește fără îndoială, mai mult decât ne putem imagina, strategiile de dezvoltare locală.
Pe de o parte, controlul asupra concurenței incită colectivitățile să găsească mijloace de acțiune noi, dificil de controlat. Pe de altă parte, intervențiile financiare europene, care nu sunt decât un complement al cheltuielilor angajate de către state și colectivitățile locale, modifică comportamentul agenților naționali.
Examinarea rolului diferiților parteneri ai dezvoltării locale demonstrează că aceștia nu se definesc decât unii în raport cu alții. Însă dezvoltarea locală presupune existența între toți acești agenți a unor relații de cooperare care sunt însă greu de stabilit.
Există mai multe explicații pentru această situație. Astfel, posibilitatea de a reporta impozitarea locală a întreprinderilor asupra unor contribuabili exteriori prin intermediul exportării bunurilor produse local incită la o supraimpozitare a întreprinderilor.
Dacă producțiile locale sunt vândute la o scară mai largă decât cea a colectivității de implantare, atunci cheltuielile locale sunt finanțate de către indivizi exteriori acestei colectivități.
O exportare fiscală importantă poate antrena recurgerea la o impozitare abuzivă a activităților economice și prin acest mijloc colectivitatea de implantare poate fi incitată la realizarea unor cheltuieli foarte ridicate.
În schimb, există mai multe mecanisme care limitează riscul supraimpozitării întreprinderilor, și anume:
încadrarea variațiilor ratei de impozitare;
importanța din punct de vedere politic a întreprinderilor;
amenințarea delocalizării.
Rezultă deci că estimarea ponderii relative a întreprinderilor și a menajelor (gospodăriilor) în cadrul fiscalității directe locale și a beneficiilor pe care aceștia le obțin de pe urma bunurilor publice locale ar trebui să se facă plecând de la impozitele plătite de către cele două grupe de contribuabili și de la cheltuielile efectuate de către colectivități în profitul uneia sau alteia dintre aceste categorii de contribuabili. însă, impozitul plătit de către diferiți agenți economici diferă de obligațiile fiscale pe care aceștia le suportă.
S-a demonstrat că, în general, incidența diferitelor impozite depinde de elasticitatea ofertei și cererii de pe piața bunului sau produsului taxat.
În cazul impozitelor locale, intervin elemente specifice cum ar fi reportarea impozitului de la un contribuabil la altul, în sensul că anumiți contribuabili refuză impozitul schimbându-și localizarea sau prin faptul că impozitul poate fi reportat în exteriorul colectivității prin exportarea fiscală.
Ca urmare, împărțirea economică a obligației fiscale între menaje și întreprinderi rămâne greu de stabilit.
Impozitul local, și în particular impozitul funciar, poate fi considerat drept prețul plătit în contrapartida rentei create prin serviciile publice locale. In realitate, atunci când agenții economici sunt mobili, ei se îndreaptă către colectivitatea cea mai atractivă în care prețul funciar crește. Serviciile publice locale sunt astfel capitalizate în valoarea funciară.
Dacă această schemă se aplică perfect, analiza incidenței fiscale nu mai prezintă decât un mic interes, întrucât impozitul joacă rol de pseudopreț. El nu dă naștere distorsiunii de localizare și, ca urmare, mobilitatea contribuabililor nu indică decât preferințele acestora.
Cu toate acestea, pentru ca impozitul local să funcționeze ca un impozit asupra rentei create de către serviciile publice locale, trebuie ca piața imobiliară să fie perfectă, altfel spus ca prețul să se ajusteze perfect și ca agenții să fie perfect mobili sau ca amenințarea lor cu delocalizarea să fie credibilă.
Prin analogie, impozitarea locală a întreprinderilor poate fi privită drept o plată legitimă a bunurilor publice locale de care acestea beneficiază în activitatea lor și care determină reducerea costurilor unitare de producție.
Ca urmare, alocarea serviciilor făcute fiind capitalizată în valoarea întreprinderii face ca impozitul local să se așeze asupra rentei astfel construite.
Capitalizarea politicilor locale în valoarea întreprinderilor întâlnește, în practică, mai multe obstacole. Ele sunt legate de mobilitatea întreprinderilor, care presupune costuri și perioade de timp importante. (Interpretarea este diferită însă în cazul mobilității capitalului care este mai puțin restrictivă).
Capitalizarea poate deci să acționeze doar pe un anumit orizont temporal. Pe termen scurt, diferențele de preț fiscal ale diferitelor servicii publice locale pot influența alegerea localizării.
Diferitele politici fiscale pot fi, în acest caz, privite ca un determinant a priori al mobilității întreprinderilor – care se exprimă prin capitalizare și ca fiind neutre a posteriori – atunci când s-a realizat capacitatea totală.
Impozitarea în funcție de beneficiile primite sau de prețul plătit în contrapartida rentei obținute de pe urma bunurilor publice locale sunt principii care ghidează impozitarea locală, dar, în practică, acestea sunt urmate, numai în mod parțial.
Ratele de impozitare asupra întreprinderilor variază de la o colectivitate la alta: putem să ne întrebăm aici dacă aceasta are drept cauză varietatea bunurilor publice locale furnizate sau opțiunile aleșilor locali.
Existența unor dispariții considerabile între nivelurile de impozitare asupra întreprinderilor poate fi privită drept un rezultat normal al marjei de manevră acordat colectivităților locale în urma descentralizării. Cu toate acestea însă, deși colectivitățile locale au puterea de a-și modifica rata de impozitare în anumite limite, această posibilitate este restrânsă de către importanța relativă a bazelor de impozitare de care acestea dispun.
În țările europene, bazele de impozitare locală sunt stabilite de către guvernul central, iar colectivitățile sunt cele care fixează rata de impozitare. Ele stabilesc în fiecare an rata principalelor impozite directe, respectând anumite reguli de plafon.
Recurgerea la o variație diferențiată a acestor rate permite creșterea sau diminuarea obligației fiscale a diferitelor categorii de contribuabili.
Nivelul local al ratelor de impozitare poate varia deci în funcție de opțiunile politice, însă el variază în mare măsură și în funcție de eficacitatea gestiunii colectivităților locale sau de restricțiile bugetare la care acestea sunt supuse nu numai în ce privește resursele, dar și în ceea ce privește cheltuielile.
– CAPITOLUL II –
CRIZA FINANCIARĂ
ȘI INTERVENȚIA STATULUI ÎN ECONOMIA REALĂ
2.1. Situația macroeconomică
Debutul crizei economice și financiare internaționale la sfârșitul anului 2008 a scos la suprafață dezechilibrele majore acumulate de economia românească în perioada pre-criză. Creșterea economică înregistrată de România în perioada 2005-2008 a fost susținută de un consum privat și guvernamental exuberant finanțat într-o proporție ridicată prin credite externe, în special pe termen scurt. Cererea internă a fost satisfăcută în această perioadă în special prin importuri, care au condus la acumularea unui deficit de cont curent de până la 14,3% din produsul intern brut (PIB) în anul 2007. În același timp, veniturile la bugetul de stat au crescut într-o manieră nesustenabilă, fiind alimentate de creșterea accelerată a consumului, creând premizele unor politici fiscale pro-ciclice. Astfel, chiar dacă în perioada 2005-2007 deficitul bugetar s-a încadrat în limita de 3% din PIB, o analiză mai detaliată a poziției fiscale evidențiază că încă din anii de creștere economică finanțele publice românești se situau pe o traiectorie nesustenabilă. Deficitul bugetar structura se situa încă din 2006 la un nivel de 4,3% din PIB, care reclama un comportament prudent în proiectarea și implementarea politicilor fiscale.
Criza economică și financiară globală, manifestată cu intensitate în anul 2009, a reprezentat contextul dominant nefavorabil în care a funcționat economia românească. Creșterea aversiunii la risc pe plan global și intrarea în recesiune a țărilor dezvoltate a determinat o scădere semnificativă a resurselor de finanțare externe. Prin urmare, a fost necesară o ajustare rapidă și amplă a deficitului extern pentru a aduce fundamentele macroeconomice către niveluri sustenabile.
Acordul semnat de autoritățile române cu UE-FMI-IFI în martie 2009 a reprezentat un factor stabilizator în acest proces de ajustare. Prin acest acord, instituțiile financiare internaționale au pus la dispoziția autorităților românești un pachet de asistență financiară de 20 de mld euro, în perioada 2009-2011, pentru a atenua impactul economic al ajustării deficitului extern, a limita deprecierea cursului de schimb și îmbunătăți percepția investitorilor străini asupra economiei locale. În schimbul acestui pachet de finanțare, autoritățile publice s-au angajat să implementeze un set extins de măsuri de reforme structurale, menite să readucă finanțele publice pe o traiectorie sustenabilă. Programul a fost încheiat cu succes în luna martie 2011, autoritățile române îndeplinind toate criteriile de performanță și implementând o parte din reformele structurale stabilite în acordul inițial de finanțare.
Pentru a asigura o continuitate procesului de consolidare fiscală, Guvernul a încheiat un nou acord preventiv cu instituțiile financiare internaționale, începând cu luna martie 2011, care urmărește consolidarea creșterii economice și asigurarea stabilității financiare. Noul program pune la dispoziție aproximativ 6 miliarde de euro din partea FMI și UE pentru a asigura un tampon de lichiditate în condițiile unui scenariu macroeconomic advers, guvernul neintenționând, însă, să efectueze trageri din aceste fonduri. Ultima misiune de evaluare a performanței autorităților în cadrul noului program, care a avut loc la începutul anului 2012, a confirmat că toate criteriile de performanță stabilite cu FMI pentru finalul lunii decembrie au fost îndeplinite.
Creșterea economică în România a intrat în teritoriu negativ începând cu trimestrul IV din anul 2008, pe fondul contracției consumului final și prăbușirii activității din industrie. Comparativ cu vârful de creștere economică înregistrat în trimestrul III al anului 2008, activitatea economică a scăzut cu o rată cumulată de 8,8% până în trimestrul III din anul 2010.
Reluarea creșterii economice a fost întârziată de punerea în aplicare a măsurilor decisive necesare pentru corectarea dezechilibrelor structurale majore existente la momentul declanșării crizei. Astfel, produsul intern brut în România a reintrat pe o traiectorie de creștere începând cu trimestrul IV din anul 2010, mult mai târziu comparativ cu situația din majoritatea noilor membri ai Uniunii Europene. Acest lucru poate fi explicat parțial prin amplitudinea dezechilibrelor acumulate înainte de criză în România, dar și prin măsurile de austeritate amânate în anul 2009 și implementate începând cu trimestrul III al anului 2010, ceea ce a întârziat revigorarea cererii interne.
Producția industrială a fost sever afectată de criza economică globală, însă tendința de creștere în termeni anuali a fost reluată începând din trimestrul IV al anului 2009. Revigorarea cererii externe în anul 2010 și prima parte a anului 2011 a determinat o creștere a activității industriale peste nivelul maxim atins în perioada de pre-criză.
Activitatea economică a crescut peste așteptări în anul 2011, pe fondul unei performanțe bune în industrie și urmare unui an agricol excepțional.
Cererea externă a reprezentat principalul motor de creștere pentru industrie în prima parte a anului trecut, exporturile depășind cu peste 30% nivelul maxim înregistrat înaintea crizei din 2008. Chiar dacă perspectivele economice din Zona Euro s-au înrăutățit în a doua jumătate a anului, industria a reușit să-și mențină tendința de creștere, pe fondul revigorării cererii interne pentru produse industriale.
Cheltuielile cu asistența socială au crescut cu un ritm mai redus PIB în ultimii 2 ani, contribuind la procesul de consolidare fiscală. În schimb, cheltuielile cu bunuri și servicii au rămas nemodificate față de PIB, înregistrând o dinamică pozitivă, în linie cu cea a PIB nominal.
2.2. Impactul crizei economice asupra finanțelor publice
Programul de consolidare fiscală implementat de guvern începând cu doua jumătate a anului 2010 a readus finanțele publice pe o traiectorie sustenabilă. Deficitul bugetar s-a corectat de la un maxim de 7,3% din PIB în anul 2009 (calculat pe baza metodologiei naționale4) la 4,4% din PIB în anul 2011.
Proiectul bugetului de stat pe anul 2012 își propune un obiectiv de deficit bugetar de 1,9% din PIB (standarde cash), semnificativ mai ambițios decât nivelul de 3% asumat în Strategia fiscal-bugetară 2012-2014, aprobată de Guvern în luna august 2011, și în pofida revizuirii descendente semnificative a perspectivelor macroeconomice. Cu toate acestea, se remarcă lipsa unui angajament ferm pentru această nouă țintă de deficit, în condițiile în care textul raportului care însoțește proiectul bugetului de stat pe anul 2012 prevede explicit posibilitatea majorării acesteia pe parcursul anului.
O comparație între starea finanțelor publice din 2009 și cea existentă la sfârșitul anului 2011 relevă următoarele aspecte:
Consolidarea fiscală din ultimii doi ani s-a realizat atât pe partea de cheltuieli, cât și pe partea de venituri publice. Reducerea cheltuielilor publice a avut, însă, un impact mult mai mare asupra reducerii deficitului bugetar comparativ cu creșterea veniturilor publice.
Cea mai importantă ajustare (în termeni relativi față de PIB) a fost înregistrată pe partea cheltuielilor cu personalul. Începând cu iulie 2010, au fost reduse salariile din sectorul public cu 25%. Chiar dacă în 2011 au fost majorate, la sfârșitul anului acestea se situau în continuare cu aproximativ 5%, în termeni ajustați sezonier, sub nivelul din prima jumătate a anului 2010. În același timp, guvernul a început să disponibilizeze personalul din administrația publică. Între anii 2009 și 2011, cheltuielile cu personalul din sectorul public au scăzut nu numai în termeni relativi față de PIB, cât și în termeni nominali.
Cheltuielile cu asistența socială au crescut cu un ritm mai redus PIB în ultimii 2 ani, contribuind la procesul de consolidare fiscală. În schimb, cheltuielile cu bunuri și servicii au rămas nemodificate față de PIB, înregistrând o dinamică pozitivă, în linie cu cea a PIB nominal.
Tabelul 2.1. Venituri totale % din PIB
Tabelul 2.2. Cheltuieli totale % din PIB
În privința veniturilor, cele fiscale (impozit pe profit, impozit pe venit, TVA, accize) au crescut cu aproximativ 1,1% din PIB din anul 2009 până în anul 2011. Această creștere s- a datorat aproape în exclusivitate majorării TVA de la 19% la 24% în anul 2010. În același timp, M.F.P. a colectat mai mult și din accize.
Fondurile primite de la Uniunea Europeană, precum și plățile către beneficiari, sunt înregistrate în bugetul public atât pe partea de venituri, cât și pe partea de cheltuieli. În aceste condiții, transferurile mai mari de la Uniunea Europeană explică o parte din creșterea veniturilor publice în PIB din ultimii 3 ani.
2.3. Criza mondială
Criza a fost intensă, mondială, specifică lumii economice deschise. Particularitățile crizei, recunoscute înainte de oct. 2008, față de cele anterioare din anii 1929, 1971, 2000, au fost următoarele:
– dimensiunile sale globale,
– mărimea resurselor sale antrenate,
– întrebările pe care le generează în legătură cu fundamenele sistemului capitalist,
– posibilitatea sa de a se transforma într-o recesiune pe termen lung.
Cauzele sunt legate, în special de sistemul financiar care sunt multiple:
– expansiunea creditelor bancare pe o piață financiară lejer reglementată, în SUA și nu numai;
– iresponsabilitatea stabilirii și colectării fiscalității;
– traiul pe credit și balonul imobiliar;
– poziția centrală a dolarului în finanțele mondiale, dar și creșterea masei monetare intr-un efort coordonat de stimulare a cererii agregate;
– statul însuși se află într-o criză de identitate și este transformat într-o anexă a sistemului financiar;
– tehnologiile informațional-comunicaționale înlesnesc industrializarea serviciilor financiare, permițând băncilor o exploatare automată a celor mai mici imperfecțiuni ale pieței, punând în relație milioane de tranzacții, eliminând în totalitate limitările impuse diversificării instrumentelor financiare și mecanismelor de prevenire a riscurilor;
– profituri semnificative în sectorul bancar-financiar, ceea ce incită sectorul industrial să facă împrumuturi și nu să reinvestească în producție, etc.
Riscul de implozie a sistemului financiar global, în octombrie 2008 a fost depășit. Conform estimărilor FMI, economia mondială intră în recesiune în 2009, creșterea economică diminuându-se de la 2,2% la 0,5%.
UE a fost lovită din plin de criză, ca urmare a frânării cererii private și a cererii externe nete. Pentru prima dată se pun, în mod serios, întrebări în legătură cu fundamentele capitalismului. Despre aceasta, Jaques Attali, fost consilier al președintelui Mitterand, fost președinte al BERD apreciază: “…actula formă a capitalismului este supusă accelerat amenințărilor ca și cele care au îngenuncheat formele precedente: securitatea sa este în pericol, clasa ei creativă nu mai este loială, progresele exploatabile din punct de vedere industrial au devenit din ce în ce mai lente, industria este tot mai puțin rentabilă, speculațiile financiare sunt tot mai dezlănțuite, inegalitățile se agravează, revolta mocnește, îndatorarea a luat proporții considerabile” .
Sunt puse în discuție proprietatea privată, libertatea economică și politică, valori ale sistemului capitalist. Cauza crizei sale sunt indiferența, cinismul și lăcomia, pe o piață națională și internațională nereglementată. Legislativ și instituțional, în SUA, în urmă cu decenii s-a interzis intervenția statului în economie.
2.4. Efectele crizei și măsuri de redresare în Europa.
Criza financiară a lovit oficial economia reală. Criza economică a scos în evidență slăbiciunile sistemului financiar și faptul că este nevoie de o reformare urgentă a acestuia. Recesiunea economică mondială are repercursiuni asupra economiilor europene: scăderea cererii private și a cererii externe nete afectează PIB-ul și alți indicatori de bază ai multor state. Investițiile care jucau rol esențial în redresarea activității economice se confruntă cu o încetinire bruscă ca urmare a unei scăderi semnificative a ratei de utilizare a capacității, deteriorarea perspectivelor economice și înăsprirea condițiilor de finanțare. Alte efecte se manifestă în legătură cu greutatea de a scăpa de creditele ,,toxice”, inflația ar urma să scadă, agravarea șomajului, deficitele importante ca mărime și scăderea veniturilor la bugetul statului. În unele zone a avut loc prăbușirea pieței imobiliare și scăderi pe piața bursieră.
SUA și guvernele din Europa au adoptat planuri imediate, diferite de la o țară la alta, dar în esență au același obiectiv: consolidarea cererii agregate printr-o combinație de reduceri de taxe și creșterea cheltuielilor publice. Unii analiști se întreabă dacă revenim la Keynes, prin măsurile luate.
Planurile de stabilizare financiară și chiar naționalizări au vizat salvarea de la faliment a sectorului bancar. Cele 700 de miliarde dolari, în SUA și 740 de miliarde de dolari în Marea Britanie au acest scop.
Summit-ul G20 de la Londra a reunit liderii celor mai puternice economii ale lumii (însumând 90% din PIB-ul mondial), care au adoptat soluții anticriză. Ele vizează finanțarea sistemului financiar global și consolidarea acestuia la alte nivele. Sumele angajate de participanți reprezintă un pachet total de lichidități de 1100 miliarde dolari, din care 750 de miliarde destinate FMI pentru a ajuta financiar țările solicitante. Suma de 250 de miliarde este destinată finanțării comerțului pe timp de 2 ani, în condițiile respingerii protecționismului, ca politică comercială și de investiții. Suma de 100 de miliarde dolari este destinată împrumuturilor prin BMD (Bănci Multilaterale de Dezvoltare).
În mod sintetic, angajamentele asumate de G20 se grupează în 6 categorii:
1. restabilirea încrederii, a creșterii economice și crearea de locuri de muncă;
2. reluarea creditării prin echilibrarea bancară;
3. consolidarea reglementării financiare pentru restabilirea încrederii;
4. capitalizarea și reformarea instituțiilor, în scopul depășirii crizei și prevenirea unor noi accente;
5. promovarea comerțului global și a investițiilor și respingerii protecționismului în scopul reluării creșterii;
6. construirea unei relansări cu caracter ecologic și durabil.
Reformarea sistemului bancar global, în viziunea summit-ului, ar trebui să respecte patru principii de bază:
a) construirea unei rețele globale de reglementare, inclusiv a fondurilor speculative;
b) noi standarde internaționale de contabilitate și cooperarea internațională;
c) reglementarea agențiilor de rating;
d) desființarea paradisurilor fiscale.
Pe termen lung, declinul consumului va dura ani de zile, deoarece consumatorii au devenit foarte precauți. Conform teoriei keynesiene, înaintea de transformarea banilor economisiți în investiții, într-o anumită perioadă de timp se produce contracția consumului. Banii guvernamentali investiți în surse noi de energie, urbanizarea unor zone sărace, care să ofere condiții decente de trai pot avea eficiență și oferi locuri de muncă.
Statele UE au luat măsuri pentru curățarea băncilor de active toxice și de sprijinirea mediului de afaceri pentru relansarea economică. Iată câteva exemple:
Cehia: – a anulat taxele în avans plătite de companii statului,
– a refinanțat Banca Cehă de Export pentru creditarea exporturilor;
– a redus cerințele fiscale ale microîntreprinderilor etc.
Slovacia: – creșterea capitalului de bază al Băncii Slovace de Garantare și Dezvoltare, care să ofere (33 milioane de euro) sprijin specializat IMM-urilor.
– capitalizarea Eximbank pentru creditarea exportatorilor,
– microcreditare pentru 500-750 antreprenori,
– ajutoare de stat pentru IMM-uri,
– scutiri de fiscalitate privind contribuția angajatorilor microîntreprinderilor (CA sub 170.000 euro).
Germania a acordat cele mai viabile soluții creative de finanțare pentru bănci și companii prin planul anticriză de 115 miliarde de euro. Industria auto a primit subvenționare masivă și inițierea programului ,,rabla”, prin care deținătorii de mașini vechi și poluante, prin schimbarea autoturismului pot primi 2500 euro ajutor nerambursabil. Guvernul a stabilit programe de creditare și garantare a companiilor valide și cu CA sub 500 milioane euro.
A avut loc relaxarea poverii fiscale, prin reducerea contribuțiilor pentru asigurări medicale și un bonus de 100 euro acordat familiilor pentru fiecare copil.
Franța: planul guvernamental anticriză de creditare în valoare de 22 mld euro, din care 17 mld euro pentru bănci, care creditează micile afaceri, și 5 mld. Euro către OSEO, agenția guvernamentală care va stimula inovația și dezvoltarea IMM-urilor. Subvenții consistente au fost orientate către industria auto autohtonă și către industria presei (600 mil. euro) pentru acoperirea costurilor tipăriturilor și abonamente gratuite pentru tineri de 18 ani la un cotidian.
Guvernul a anulat taxa minimă anuală sau impozitul forfetar, percepută IMM-urilor și suspendarea taxelor pentru echipamente și proprietăți cumpărate.
Marea Britanie a naționalizat bănci, total sau parțial, a redus taxele locale ale companiilor și guvernul a decis reducerea TVA de la 17,5% la 15%, pentru stimularea consumului.
Italia a decis creșterea fondului de garantare de la 500 milioane euro la 1,5 mld. Euro, precum și accelerarea plăților TVA de recuperat către companii.
Aceste măsuri intervenționiste vor avea efecte abia în trimestru patru al anului 2010. Este necesară revenirea la economisire, familie și locuri de muncă stabile.
Pe plan extern, s-a discutat propunerea Comisiei europene pentru un ambițios Parteneriat estic, cu Armenia, Azerbaidjan, Belarus, Georgia, Moldova și Ucraina, țări care vor fi sprijinite pentru reforme esențiale pentru promovarea păcii, prosperității și securității. Acesta ar oferi siguranța energetică europenilor și bună vecinătate în est.
Statele est-europene luptă împotriva măsurilor protecționiste din SUA (cumpărături din producția autohtonă), Germania și Franța (industria auto).
2.5. Criza în România și măsurile anticriză
Criza economico-financiară s-a manifestat începând de la sfârșitul anului 2008, favorizată de factori externi, dar și mediul financiar intern: deficite, creditul cu buletinul, cheltuirea iresponsabilă a banilor publici, politici instabile, cum a fost taxa de primă înmatriculare, creșterea economică nesănătoasă, bazată pe consum pe credit de bunuri din import etc.
Criza putea avea un mai mare impact dacă nu erau măsurile prudențiale ale BNR, privind creditarea, rezervele minime obligatorii și susținerea cursului de schimb având rata de schimb flexibilă, supravegherea pieței financiare, gradul de îndatorare în limite acceptabile. România este în zona capitalismului de tip european, în care ansamblul de relații economice este mult mai atent supravegheate decât în SUA, este țară cu caracter rural, natural inflexibilă la criză. Funcționarea piețelor în condițiile liberalizării continuă, apar accente de intervenție a statului în economie, o combinare cu măsuri keynesiste.
Politica economică folosită de Keynes, în anii ’30 avea drept componente principale politica fiscală și monetară. Prin creșterea sau diminuarea ratei impunerii si cheltuielile publice, a masei monetare și a ratei dobânzilor, guvernele urmăreau diminuarea șomajului și stabilitatea relativă a prețurilor.
Limitarea intervenției statului în economie nu poate fi confundată cu înlăturarea sa totală. În economiile dezvoltate, pe fondul globalizării proceselor economice și a concurenței pe piața mondială statul intervine în excesele pieței. Profesorii americani Paul Samuelson și William Nordhaus, în 1995 afirmau: “În toate economiile industriale avansate găsim o economie mixtă în care piața determină producția și prețurile în majoritatea sectoarelor individuale, în timp ce guvernul dirijează economia totală prin programe de impozitare, de cheltuieli și prin reglare monetară. Ambele jumătăți – piața și guvernul – sunt esențiale pentru o funcționare sănătoasă a economiei”).
Creșterea consumului până anul acesta nu a avut loc în paralel cu creșterea similară a ofertei interne. Este necesar să importăm bunuri de investiții, să le punem la lucru și să atragem capital autohton și extern pentru prelucrarea resurselor disponibile. Calitatea bunurilor determină obținerea valutei atât de necesară.
Efectele crizei au apărut zi de zi: arieratele, din nou în actualitate, scăderea creditării, scăderea consumului, șomaj, prețuri mai mari în industrie etc.
Guvernul român a decis pachete de măsuri anticriză:
– reducerea cheltuielilor publice administrative abuzive și inutile, simplificarea și eficientizarea aparatului birocratic central și local, cu până la 30% din nivelul cheltuielilor publice,
– plățile guvernului restante către companiile prestatoare de lucrări și servicii,
– absorbția rapidă și eficientă a fondurilor europene, din care 80% din fondurile structurale destinate administrației publice centrale și locale, cofinanțarea proiectelor,
– politici salariale restrictive în 2009 și noi pagini de legislație,
– investiții publice în infrastructură, sector energetic, reabilitarea termică a locuinței, pentru noi locuri de muncă, confort și bunuri,
– recapitalizarea, prin renunțarea guvernului la dividende cuvenite, a băncilor CEC Bank și Eximbank, vitale pentru funcționarea economiei, în vederea creditării afacerilor și exporturilor,
– contractarea a 20 mld dolari de la FMI pentru rezerva BNR, și imprumuturi de la bănci din UE, pentru relansare economică,
– în domeniul fiscal, introducerea impozitului forfetar pentru firmele mici, dar și plata ajutorului de șomaj prelungit cu 3 luni, suspendarea contribuției medicale, introducerea șomaj tehnic plătit cu 75% din salariu, desființarea a peste 150 de taxe, scutirea de impozit pe profit reinvestit. Reforma fiscală este ușor de implementat și are efecte imediate,
– continuarea programului ,,Rabla” extins, apariția programului ,,prima casă” și finanțarea energiei regenerabile,
– măsuri sociale speciale: creșterea venitului minim garantat cu 15% și pensia socială de 350 ron etc.
– susținerea pe cale bancară a agenților economici: de la credite la asigurări și garanții, în funcție de produsele bancare și criteriile băncii față de performanțe și bonitatea potențialilor creditori. Este vorba de garanții pentru exportatori, pentru IMM-uri, pentru companii, pentru domenii prioritare, finanțări în lei cu dobândă subvenționată etc.
Guvernatorul BNR a apreciat cu optimism că dificultățile generate de criză au fost depășite pe patru componente: cursul de schimb, balanța de plăți, inflația și disponibilul de capital. A rămas valabil îndemnul guvernatorului către producție. Acest deziderat se poate realiza prin valorificarea tuturor resurselor naturale și în special cele din agricultură și resurse balneare, spre a evita importul de produse sau o criză alimentară și unde există un potențial de invidiat (dacă nu este secetă), cu impact economic asupra celorlalte domenii de activitate: industrie, construcții, comerț, turism, servicii. Scăderea prețurilor terenurilor, accesarea fondurilor comunitare pentru dezvoltarea rurală, regională și locală reală și de durată, scăderea ponderii produselor agricole de import, atragerea investitorilor și dezvoltarea industriei alimentare sunt măsuri favorizante agriculturii și nouă tuturor.
După părerea mea, aceste măsuri trebuiesc însoțite de dorința de bine pentru mai mulți, reducerea reală a birocrației, prin replasarea funcționarilor publici din administrație, numeric supradimensionați, în sfera producției și noi servicii, reducerea corupției și a intereselor de partid, crearea și susținerea unei clase creative suficient de numeroase, economisirea banilor și buna utilizare a lor și a științei.
Pe termen lung, francezul Jaques Attali apreciază: Viitorul României va depinde de… modul în care se va pricepe să urmeze regulile succesului: să-și creeze un ambient relațional, să suscite dorința unui destin comun, să favorizeze libertatea creației, să se doteze cu un mare port și cu o mare piață financiară, să formeze în mod echitabil cetățeni pentru noile orizonturi științifice, să stăpânească tehnologiile viitorului, să elaboreze o geopolitică și să pună bazele alianței necesare. Fără îndoială, România este pe cale să realizeze mai bine decât alții aceste condiții, grație formidabilei sale veleități, capacități de a strânge industriași, specialiști în finanțe, artiști și oameni de afaceri, grație potențialului calității vieții din această țară, care poate deveni prima piață economică și o importantă forță politică în bazinul Mării Negre).
CAPITOLUL III
RESURSELE COMUNELOR DIN ROMÂNIA
ÎN PERIOADA 2008-2011. MĂSURI DE SPRIJIN PENTRU DEZVOLTAREA RURALĂ PENTRU 2014-2020
3.1. Evoluția bugetelor comunelor. Veniturile
În perioada 2008-2011 veniturile consolidate ale bugetelor centralizate ale unităților administrativ-teritoriale au crescut de la 46,1 mld lei la 51,6 mld lei, cu 12%. Ponderea în PIB a rămas peste 9%, iar cea în totalul veniturilor publice a oscilat între 28% și 30%. Aceste variații reduse nu înseamnă și păstrarea autonomiei locale în limitele din anul 2008. După cum am descris în capitolul anterior, în ultimii trei ani au avut loc schimbări importante în structura competențelor autorităților locale, a gestiunii bugetare, a surselor de venituri și a politicii salariale. Pentru a discerne tendințele și efectele acestora asupra categoriilor de venituri la bugetele unitatății administrativ-teritorială trebuie să aprofundăm analiza. Așadar, vom discuta separat despre bugetele locale propriu-zise și despre bugetele instituțiilor publice de interes local subvenționate sau autofinanțate.
Veniturile bugetelor locale au rămas aproape constante față de anul 2008, la 44,8 de mld. lei; în anul 2011 ele au fost cu numai 3% mai mari decât în urmă cu trei ani. În schimb, în structură, pe diferite categorii de venituri, evoluțiile au fost diferite. Astfel:
– veniturile din taxe și impozite locale au crescut cu circa 750 de mil. lei, adică 12% comparativ cu 2008, ca urmare a creșterii nivelului impozitelor în anul 2009;
– veniturile din cote defalcate din impozitul pe venit au rămas constante din cauza tăierilor succesive din procentele defalcate;
– au scăzut sumele defalcate din TVA cu 29%, ca urmare a reducerii salariilor cadrelor didactice și a personalului din asistența socială, precum și preluării plății ajutorului social la bugetul de stat; în aceeași ordine de idei, sumele defalcate din TVA pentru echilibrare s-au înjumătățit, de la 4 mld. lei la 2 mld. lei, ca și cele pentru programul de dezvoltare a infrastructurii și a bazelor sportive din spațiul rural, de la 950 de mil. lei la 460 de mil. lei;
– au crescut subvențiile cu aproape 40%; aproape jumătate din creștere se datorează contribuției bugetului de stat la proiectele cu finanțare externă nerambursabilă (proiectele co-finanțate de Uniunea Europeană), o cincime sumelor alocate pentru plata restanțelor centralelor termice către furnizorii deținuți de stat, iar restul – circa 600 de mil. – programelor naționale de investiții;
– sumele reprezentând contribuția Uniunii Europene la proiectele de dezvoltare locală au evoluat de la zero la 3,6 miliarde lei.
Figura 3.1. Tendințele surselor de venituri la bugetele locale 2008- 2011
Cumulat, veniturile cu destinație generală – pentru care decizia de alocare revine exclusiv autorităților locale – au scăzut cu 3% până la 24,5 de mld. lei, iar cele cu destinație specială au crescut cu 8%, până la 20,5 de mld. lei.
În privința veniturilor bugetelor instituțiilor subordonate, se remarcă o creștere substanțială ca urmare a descentralizării a peste 370 de spitale publice în anul 2010. Astfel, veniturile acestei categorii de bugete se ridicau la 9,2 mld. lei în anul 2011, din care 2,7 mld. lei subvenii de la bugetele locale, iar alte 5 mld. lei venituri proprii ale spitalelor de la Fondul Național Unic de Asigurări Sociale de Sănătate în contul serviciilor medicale efectuate. Spre comparație, în anul 2008 veniturile totale erau de 3,2 mld. lei, din care 1,8 mld. lei subvenții de la bugetele locale.
Așadar, constatăm tendințe divergente: scăderi în domeniile afectate de intervenții legislative menite să restabilească echilibrul bugetar național și creșteri la proiectele cu finanțare externă nerambursabilă și în sectoarele descentralizate.
3.1.1.Structura pe tipuri de unități administrativ-teritoriale
Deși populația comunelor reprezintă 45%, veniturile bugetelor acestora ajung la numai 23% din totalul unităților administrativ-teritoriale. Diferența are două explicații, pe care le vom ilustra cu date: (i) dată fiind dezvoltarea economică inferioară, capacitatea fiscală a comunelor este mult mai mică decât a municipiilor și orașelor; (ii) în anumite servicii, nevoile de cheltuieli sunt mai mici la comune, iar transferurile de la bugetul de stat sunt și ele mai reduse.
Figura 3.1. -Ponderea veniturilor în funcție de categoria unitatăți administrativ-teritoriale-2011
În ultimii patru ani bugetari, veniturile totale ale județelor 30 au crescut cu peste o treime, ca urmare a descentralizării majorității spitalelor. Municipiile au înregistrat o creștere ușoară, datorată implementării proiectelor europene și sprijinului suplimentar pentru achitarea restanțelor centralelor de termoficare. Orașele au raportat valori constante ale veniturilor totale. În schimb, comunele marchează o reducere de 15%, de la 14,2 mld. lei la 12,2 mld. lei.
Figura 3.2. Tendințele surselor de venituri categorii de unitatăți administrativ-teritoriale- 2008-2011
Unul dintre efectele crizei economice și reducerii cheltuielilor bugetului de stat a fost diminuarea sumelor defalcate din TVA pentru echilibrarea bugetelor locale ale comunelor; de fapt, în cea mai mare parte, resursele pierdute provedeau din Fondul de rezervă la dispoziția Guvernului. Acestea s-au diminuat cu 1,5 mld. lei față de 2008, de la 2,6 mld. lei la 1,1 mld. lei. O altă diminuare importantă a fost operată la alocările în cadrul Programului de dezvoltare a infrastructurii și a unor baze sportive din spațiul rural, cu peste 500 de mil. lei. La fel, sumele defalcate pentru întreținerea drumurilor comunale s-au diminuat cu peste două treimi. De asemenea, sumele alocate pentru investiții în unitățile de învățământ preuniversitar de stat au dispărut din anul 2008 până în anul 2010. Aceste ultime trei involuții explică și recrudescența plăților restante în rândul comunelor: în anii 2007-2008 administrațiile locale au contractat lucrări de investiții multianuale, crezând că alocările masive vor dura, însă au rămas fără resurse de plată odată cu reducerea drastică a transferurilor de la bugetul de stat.
Figura 3.3.Variatii ale veniturilor comunelor 2010 vs.2008
De cealaltă parte, bugetele comunelor au beneficiat de resurse suplimentare importante din Programul Național de Dezvoltare Rurală, pentru proiectele de investiții – aproximativ 600 de mil. lei -, dar și din impozitele pe proprietate – circa 200 de mil. lei. Totuși, acestea nu au compensat nici pe departe pierderile suferite în același interval.
Importanța diferitelor surse de venituri pentru bugetele categoriilor de unitatăți administrativ-teritoriale din România nu este uniformă, drept rezultat al gradului inegal de dezvoltare economică și al diferențelor de câștiguri dintre locuitori. Pentru bugetele comunelor, cele mai importante cinci surse de venituri sunt sumele defalcate din TVA – inclusiv de echilibrare -, cotele defalcate din impozitul pe venit, contribuția UE la proiectele locale de investiții (în special prin PNDR), impozitele pe clădiri, terenuri și autovehicule și subvențiile de la bugetul de stat – ¾ pentru investiții și reparații în cadrul diverselor programe naționale de profil. Toate aceste surse însumate reprezintă 86,3% din veniturile comunelor. O analiză a ponderii acelorași surse în veniturile municipiilor și orașelor relevă diferențe importante:
Figura 3.4. Ponderea diferitelor surse din venituri pe categorii de unitatăți administrativ-teritoriale 2011
– cele cinci surse de venituri însumate reprezintă numai 75,4% la municipii și 73,5% la orașe;
– dependența de bugetul de stat e mult mai mică: 26% la municipii și 33% la orașe, față de 44% la comune;
– veniturile discreționare, care sunt esența autonomiei fiscale locale, totalizează 46,5% la municipii și 37,7% la orașe, față de numai 29% la comune;
În aceeași ordine de idei, pentru municipii și orașe veniturile obținute de spitale din prestările de servicii medicale reprezintă surse importante: 10% și, respectiv, 12%; la comune, acestea depășesc cu puțin 1%.
Dezechilibrele dintre comune, pe de o parte, și municipii și orașe, pe de altă parte, devin evidente la analiza veniturilor per locuitor. Cele mai mari dezechilibre se manifestă în privința impozitelor locale: municipiile colectează de 2,7 ori mai mult pe locuitor decât comunele, respectiv 323 de lei față de 121 de lei. În al doilea rând, diferențele de dezvoltare economică se materializează în veniturile din cote defalcate, care sunt de 2,5 ori mai mari la municipii decât la comune; diferența ar fi și mai mare în lipsa sistemului de echilibrare. Transferurile de la bugetul de stat sunt apropiate, însă comunele primesc o parte mai mare în contul mecanismului de echilibrare. Așadar, resursele disponibile autorităților locale – măsurate în lei per locuitor – nu sunt nicidecum comparabile: dacă un primar de comună se bucură în medie de 1.282 de lei per locuitor, unul de oraș dispune de 1.830 de lei (+42%), iar unul de municipiu de 2.144 de lei (+67%).
Figura 3.5. Principalele surse de venituri la bugetele unitatăților administrativ-teritoriale valori per locuitor aferente anului bugetar 2010
3.1.2.Estimări ale transferurilor de la bugetul de stat către bugetele locale 2010-2014
Legea nr. 293/2011 a bugetului de stat pe anul 2012 a aprobat sumele defalcate din TVA și alte transferuri de la bugetele ministerelor către bugetele locale. Cuantumul total al sumelor defalcate este de 13,37 mld. lei. În schimb, Strategia fiscal-bugetară 2012-2014, care, potrivit legii responsabilității fiscal-bugetare, stabilește și cadrul de cheltuieli pe termen mediu al bugetului de stat, preconiza – în vara anului 2011 – alte valori ale sumelor defalcate pentru anul 2012, și anume 13,7 mld. lei. În final, legea bugetului de stat a aprobat sume mai mici cu 307 mil. lei pentru echilibrarea bugetelor locale, cu 200 mil. pentru drumurile județene și comunale și cu 114 mil. lei pentru Programul de dezvoltare a infrastructurii și a unor baze sportive din spațiul rural. Or, majoritatea acestor resurse erau destinate comunelor, care vor fi nevoite să se descurce cu mai puțin decât în anul 2011.
Lipsa de predictabilitate a transferurilor pentru echilibrare și investiții din bugetul de stat către bugetele locale este un neajuns care obstrucționează orice planificare multi-anuală a proiectelor, cheltuielilor și datoriei publice. Deși există cifre orientative în Strategia fiscal-bugetară pe un orizont de timp de 3 ani, practica a demonstrat că legile anuale ale bugetului de stat nu le respectă. De aceea, Asociația Comunelor din România solicită Guvernului ca anexele referitoare la sumele defalcate din TVA ale legii bugetului de stat să includă, pe lângă valorile pentru anul în curs, și previziuni pentru încă 2 ani ulteriori.
Figura 3.6. Evolutii prognozate ale transferurilor pentru echilibrare și investitii din bugetul de stat catre bugetele locale
Conform legii bugetului de stat pe anul 2012 și Strategiei fiscal-bugetare 2012-2014, în următorii trei ani, cuantumul sumelor defalcate din TVA și al transferurilor din bugetele ministerelor către bugetele locale va crește ușor față de anul 2011, pe seama majorărilor salariale preconizate în învățământ și asistență socială și a creșterii contribuției naționale la co-finanțarea proiectelor europene. În schimb, sumele de echilibrare rămân constante, iar subvențiile pentru investiții scad la jumătate față de realizările anului 2011. În aceste condiții, subfinanțarea bugetelor comunelor se va croniciza, iar principalii pierzători vor fi cetățenii și operatorii economici cu creanțe nerecuperate.
3.1.3. Propuneri de creștere a veniturilor proprii ale bugetelor locale
În ceea ce privește perspectiva asupra veniturilor comunelor, lipsa de predictabilitate și riscul diminuărilor neanticipate se vor menține atât timp cât dependența de transferuri de la bugetul de stat va rămâne ridicată. Aceste incertitudini pot fi parțial compensate printr-o serie de măsuri de natură fiscală, cu impact pozitiv asupra veniturilor bugetelor locale. Astfel, Asociația Comunelor din România propune:
– eliminarea limitei de 20% până la care autoritățile deliberative pot majora impozitele locale, prevăzută la art. 287 din Legea nr. 571/2003 privind Codul fiscal, cu modificările și completările ulterioare;
– descentralizarea către administrațiile locale a impozitului forfetar pentru desfășurarea activităților economice de către persoanele fizice autorizate, întreprinderile individuale și întreprinderile familiale, precum și pentru o serie întreagă de alte activități economice;
– descentralizarea către administrațiile locale a tuturor amenzilor aplicate persoanelor fizice, în funcție de domiciliul fiscal al contravenientului;
– descentralizarea către administrațiile locale a amenzilor aplicate persoanelor juridice, în funcție de domiciliul fiscal al contravenientului.
3.2. Evoluția bugetelor comunelor. Cheltuielile
În anul 2011, cheltuielile agregate ale bugetelor centralizate ale unităților administrativ-teritoriale au depășit 53 de miliarde de lei, reprezentând 9,7% din PIB și 26% din totalul cheltuielilor publice. Evoluțiile în ultimii 4 ani au fost relativ constante, cu o creștere nominală 2,5% și menținerea constantă a ponderilor în PIB și total cheltuieli publice. Administrațiile locale, în ansamblu, continuă să fie principala sursă de investiții publice, cu 45% din total.
Cifrele consolidate ascund o serie de evoluții importante, rezultat al schimbărilor legislative din perioada 2009-2011. În acele ce urmează vom analiza aceste tendințe, luând în calcul valorile raportate pentru bugetele centralizate ale unitatăților administrativ-teritorială.
Din totalul cheltuielilor, ponderea cea mai mare – 83% – revine bugetelor locale propriu-zise; cifrele raportate în ultimii 3 ani au rămas relativ constante, deși în structură au fost evoluții disjuncte. Ca o consecință, excedentele bugetelor locale au scăzut la 0,8 mld. lei de la 1,4 mld. lei în anul 2008. Bugetele instituțiilor publice de interes local reprezintă 17%, de trei ori mai mult față de 2008, ca urmare a descentralizării celor 370 de spitalele publice. Cheltuielile în contul datoriei publice contractate se opresc sub 4 procente, în scădere cu o treime față de anul 2008. Din anul 2011 bugetul fondurilor evidențiate în afara bugetului local (ex. fondul de rulment) a fost integrat în bugetul local al fiecărei unitatățr administrativ-teritoriale, astfel încât acesta nu mai este raportat separat; oricum, pe măsura diminuării excedentelor bugetelor locale și a transferurilor pentru echilibrare, și din fondul de rulment s-au efectuat tot mai puține cheltuieli.
Figura 3.7. Contributia diferitelor bugete la totalul cheltuielilor unitatăților administrativ-teritoriale
În structura economică, cea mai importantă categorie de cheltuieli rămâne cea cu personalul, care, în urma reducerilor salariale și de efective din anii 2010 și 2011, a scăzut cu aproape 1 mld. lei față de anul 2008, la 29,5%. Cheltuielile cu bunuri și servicii au evoluat la aproape un sfert din total, ca urmare a contribuției spitalelor descentralizate (+2 mld. lei). Cheltuielile de capital au scăzut și nominal și procentual – la 20% -, însă reducerea este compensată de proiectele cu finanțare externă nerambursabilă post-aderare, care au ajuns la 9% din total. Observăm și o ușoară scădere a cheltuielilor cu indemnizațiile, alocațiile și ajutoarele sociale, ca urmare a preluării – în anul 2011 – a plății ajutorului social la bugetul de stat. Serviciul datoriei publice este în creștere continuă, ca urmare a exploziei contractării de împrumuturi în anii 2006-2008.
Figura 3.8. Ponderea titlurilor de cheltuieli in bugetele unitatăților administrativ-teritoriale
În structura funcțională, învățământul continuă să fie cel mai important capitol, însă ponderea sa e în scădere – de la 27% la 20% – din cauza reducerii salariilor profesorilor și a disponibilizării unei părți din personal. Cel de-al doilea capitol de cheltuieli, transporturile, se află tot pe un trend descendent, de la 22% la 15%, ca urmare a reducerii sumelor de echilibrare și din Fondul de rezervă la dispoziția Guvernului, care erau utilizate în acest domeniu. Sănătatea a devenit al treilea capitol de cheltuieli, cu 13% din total. Serviciile sociale au scăzut sub 12% atât ca rezultat al centralizării ajutorului social, cât și al politicilor salariale și disponibilizărilor. Mai remarcăm și involuția de la capitolul autorități publice, și ea consecința politicilor salariale și de personal impuse în anii 2010 și 2011.
Figura 3.9. Ponderea capitolelor de cheltuieli in bugetele unitatăților administrativ-teritoriale
În ceea ce privește tendințele pe categorii de unități administrativ-teritoriale, ca și în cazul veniturilor se remarcă o creștere importantă la nivelul județelor, tot consecință a descentralizării în sănătate, dar și scăderea cheltuielilor comunelor, cu 14% mai mici în anul 2011 față de anul 2008. De fapt, această ultimă tendință oglindește scăderea veniturilor, deja discutată în subcapitolul anterior.
Figura 3.10.Tendintele cheltuielilor totale pe categorii de unitatăți administrativ-teritoriale
Cele mai importante scăderi de cheltuieli ale comunelor au avut loc la investiții; față de anul 2008, cheltuielile de capital au fost mai mici cu circa 2 mld. lei în anul 2010, iar creșterea celor din proiectele cu finanțare nerambursabilă nu a putut compensa pierderile. Consecința acestei involuții a fost – după cum vom vedea în subcapitolul următor – acumularea plăților restante în contul comunelor. Capitolul bugetar cu cele mai mari pierderi de resurse a fost „Transporturile”. O altă categorie de cheltuieli cu scăderi importante în anul 2010 au fost cele de personal, cu -0,4 mld. lei mai puțin față de anul 2008. De asemenea, se remarcă o involuție și la cheltuielile cu bunuri și servicii, probabil rezultat al restricțiilor impuse prin O.U.G. nr. 55/2010 privind unele măsuri de reducere a cheltuielilor publice.
Figura 3.11. Evoluții pe tipuri de cheltuieli în bugetele comunelor 2010 față de 2008
La nivelul categoriilor de unități administrativ-teritoriale, structura cheltuielilor nu este similară, reflectând disponibilitatea resurselor și nevoile specifice de cheltuieli. Dacă cele de personal sunt comparabile – între 34% și 39% din total -, cele cu bunuri și servicii, cu alocațiile sociale și cu investițiile variază. Astfel, comunele au ponderi mai mici ale cheltuielilor cu bunuri și servicii decât municipiile și orașele, datorită nevoilor mai mici în salubrizare, întreținerea spațiilor verzi și a altor infrastructuri recreative; pe de altă parte, și resursele disponibile pentru – de exemplu – reparațiile curente ale drumurilor sunt mult mai reduse decât la celelalte două categorii de unitatăți administrativ-teritorială. În schimb, comunele se confruntă cu nevoi suplimentare de alocații de încălzire cu lemne și alți combustibili solizi, ca rezultat al situației demografice și economice mai precare. În sfârșit, proiectele europene au o pondere mai mare la comune – 35% – mulțumită alocărilor din Programul Național de Dezvoltare Rurală; în cazul acestui indicator, nu trebuie neglijat efectul statistic de bază, cheltuielile totale ale comunelor fiind mai mici relativ la cele ale municipiilor și orașelor.
Figura 3.12. Ponderea titlurilor de cheltuieli in total, pe categorii de unitatăți administrativ-teritoriale 2011 ( estimare)
Analiza valorilor totale nominale și a ponderilor nu este întrutotul obiectivă; indicatorii per capita / locuitor compensează, însă, acest neajuns. Decalajele deja analizate în privința veniturilor se reflectă și la cheltuieli. În anul 2010, un primar de comună cheltuia în medie de 1.228 de lei pentru fiecare locuitor al comunei, față de 1.785 de lei un primar de oraș (+45%) și 2.126 de lei unul de municipiu (+73%).
Figura 3.13. Cheltuieli pe locuitor pe categorii de unitatăți administrativ-teritoriale 2010
Dezechilibrele s-au prelungit la nivelul cheltuielilor de personal, cu bunuri și servicii și de capital; comunele au cheltuit semnificativ mai puțin decât orașele și municipiile cu aceste categorii. În schimb, cheltuielile per capita cu proiectele finanțate de UE și cu asistența socială au fost superioare.
Același indicator – cheltuielile per locuitor – arată decalajele dintre comune și celelalte unitatăți administrativ-teritoriale. și în cazul capitolelor funcționale de cheltuieli. În anul 2010, lipsa resurselor și/sau nevoile mai reduse s-au concretizat în cheltuieli inferioare în cazul învățământului, transporturilor, dezvoltării publice și protecției mediului. În schimb, costurile fixe și-au lăsat amprenta în privința capitolelor autorități publice și servicii sociale, unde comunele au realizat cheltuieli per locuitor superioare orașelor și municipiilor.
Figura 3.14. Cheltieli pe locuitor pe categorii de unitatăți administrativ-teritoriale 2010
Constatările legate de evoluția și structura cheltuielilor ne duc la concluzia că, exceptând proiectele cu finanțare externă nerambursabilă – de care beneficiază oricum o minoritate a colectivităților rurale -, resursele utilizate de primăriile de comune pentru investiții în infrastructura rurală – fie din resurse proprii, fie din programe naționale – sunt în scădere. Or, în lipsa unei infrastructuri acceptabile, nu poate fi vorba de progrese economice și sociale, majoritatea comunelor rămânând condamnate la subdezvoltare. Așadar, din punct de vedere bugetar, este necesară identificarea unor resurse suplimentare pentru investiții la bugetele comunelor, care să întoarcă actualele tendințe descrescătoare și să le dea o șansă spre mai bine pe viitor.
3.3. Sistemul de echilibrare a bugetelor locale
Sistemul de echilibrare a bugetelor locale este principalul mecanism de corectare a dezechilibrelor provocate de capacitatea fiscală diferită a unităților administrativ-teritoriale. Principalii beneficiari ai echilibrării sunt comunele; sistemul este conceput astfel încât să aloce resurse invers proporțional cu gradul de dezvoltare al colectivităților locale – exprimat prin impozitul pe venit pe locuitor. Fondurile de echilibrare se constituie la nivelul fiecărui județ și al municipiului București din transferuri de la bugetul de stat cu această destinație și dintr-un procent al impozitului pe venit colectat în jurisdicția respectivă. Astfel, județele mai bogate și municipiul București constituie fonduri de echilibrare mai mari decât în cele sărace. În alocarea fondurilor, colectivități care inițial aveau o situație similară, primesc sume diferite doar pentru că sunt situate în județe diferite.
Plecând de la aceste premise și de la alocările pentru echilibrare tot mai reduse de la bugetul de stat.În acest subcapitol vom prezenta principalele concluzii ale analizei utilizând doi indicatori:
– media veniturilor per locuitor, pe categorii de unitatăți administrativ-teritorială.;
– coeficientul de variație al veniturilor per locuitor calculat în cadrul fiecărei categorii de unitatăți administrativ-teritorială.
În cadrul simulărilor au fost calculați cei doi indicatori în patru situații distincte, utilizând situațiile financiare aferente anului 2009, și anume:
a. pentru veniturile fiscale locale (acestea arată capacitatea fiscală locală);
b. pentru veniturile fiscale locale plus cota defalcată din impozitul pe venit rămasă la sursă (în anul 2009, 47%);
c. veniturile de la punctul b. plus alocarea prin sistemul actual de echilibrare, exclusiv pe bază de formulă;
d. veniturile de la punctul b. plus alocarea printr-un sistem de echilibrare constituit nu la nivel de județ, ca în prezent, ci la nivel național; într-un asemenea sistem s-ar aplica aceeași formulă de repartizare, însă ierarhizarea ar include toate colectivitățile locale.
După cum se poate observa în tabelul de mai jos (col. 2), în cazul veniturilor fiscale locale, coeficientul de variație la comune arată existența unor discrepanțe mari între cei 2860 de subiecți; aceeași situație se regăsește și la orașe; la nivel național, dispersia este și mai mare. După alocarea cotelor defalcate, dispersia se amplifică la toate nivelurile, deoarece aceste venituri sunt strâns legate de dezvoltarea economică (col. 3). Formula actuală de echilibrare reușește să compenseze în mare măsură dezechilibrele inițiale în interiorul categoriilor de unitatăți administrativ-teritorială, concentrându-le în jurul mediei pe categorie (col. 4); comunele beneficiază cel mai mult de efectele benefice ale echilibrării, iar municipiile cel mai puțin deoarece li se alocă sume neînsemnate. Chiar și la nivel național, colectivitățile cele mai sărace urcă spre medie, astfel reducându-se dispersia.
Un sistem de echilibrare la nivel național ar avea rezultate și mai bune în privința eliminării dezechilibrelor dintre unitatățile administrativ-teritoriale, mai ales în cazul comunelor (col. 5). Într-un asemenea sistem comunele ar beneficia de mai multe resurse potențiale, iar alocările ar fi mai echitabile, indiferent de județele de proveniență. Sectoarele municipiului București ar fi singura categorie care ar avea de pierdut prin acest mecanism.
Tabelul 3.1. Veniturilor fiscale locale
Aceleași constatări se pot face și în analiza veniturilor medii pe locuitor pe categorii de unitatăți administrativ-teritoriale. Inițial, veniturile comunelor sunt de peste 2 ori mai mici decât ale județelor, iar după adăugarea cotelor defalcate raportul crește la 3,6. Sistemul actual de echilibrare reușește să înjumătățească dezechilibrele, însă cel la nivel național ar apropia și mai mult categoriile de u.a.t.: între municipii și comune raportul ar scădea la 1,7.
Impactul sistemului de echilibrare asupra bugetelor locale simulare cu date aferente anului 2009 ( lei per locuitor)
Figura 3.15. Sistemul de echilibrare asupra bugetelor locale
Desigur că dezvoltarea unui sistem de echilibrare la nivel național va trebui să găsească soluții pentru probleme dificile, precum (i) utilizarea sumelor rezultate din penalizările aplicate în funcție de gradul de necolectare a veniturilor fiscale locale, (ii) alocarea sumelor destinate co-finanțării locale pentru proiecte de dezvoltare – actualmente distribuite de consiliile județene, (iii) instituirea unor marje de variație a alocărilor în primii ani, astfel încât să fie evitate creșterilor sau scăderile radicale de venituri. Având în vedere contextul economic, care nu permite o creștere substanțială a transferurilor pentru echilibrare de la bugetul de stat și situația dificilă a comunelor cu investiții în continuare și furnizori neachitați, Asociația comunelor din România consideră că revizuirea sistemului de echilibrare a bugetelor locale, pentru a direcționa mai multe din resursele actuale către comune, este o soluție reală.
3.3.1. Plățile restante
Plățile restante au devenit un fenomen frecvent în contextul situației economice recente. Pe lângă restabilirea echilibrului bugetar, achitarea datoriilor restante a fost a doua prioritate a măsurilor de ajustare structurală implementate de guvernele de după anul 2008. Acestea atinseseră niveluri considerabile mai ales în administrația locală. Deși în sine valorile nu erau exagerate, ajungând la numai 0,4% din PIB, fenomenul era îngrijorător și de rău augur pentru anii dificili ce urmau, arătând inadecvarea regulilor și practicii bugetare din perioada 2005-2008. Așadar, o bună parte din amendamentele aduse în anul 2010 legii finanțelor publice locale au fost menite să prevină acumularea și să reducă stocul plăților restanțe ale bugetelor unitatăți administrativ-teritorială către furnizori.
Valoarea datoriilor exigibile și neachitate a cunoscut o explozie la sfârșitul anului 2008, ca rezultat al numeroaselor lucrări de investiții declanșate de autoritățile locale în acel an și în anul precedent, finanțate fie din veniturile proprii, fie din transferuri de la bugetul de stat. Odată cu reducerea veniturilor bugetare, ca efect imediat al crizei economice, sursele de finanțare a investițiilor respective s-au redus, iar restanțele s-au acumulat. Cauzele acestei situații au fost deja discutate în capitolul anterior, la fel și mecanismele de răspuns. Drept urmare, plățile restante la nivelul tuturor administrațiilor locale au intrat pe un trend descendent, coborând sub 1,4 mld. lei la finalul anului 2011. Arieratele – motiv și mai mare de îngrijorare deoarece indică cronicizarea incapacității de plată – au urmat o tendință asemănătoare din anul 2010.
Figura 3.16. Evolutia platilor restante ale bugetelor u.a.t. din care arierate 2008- 2011
Ritmul de reducere a plăților restante nu este unul alert, așa cum ar fi fost de dorit în contextul noilor reguli bugetare din legea finanțelor publice locale; în 2011 arieratele erau cu numai 20% mai mici decât la apogeul din anul 2009. Explicația se regăsește în tendințele diferite între categoriile de unitatăți administrativ-teritoriale în tot acest interval. Astfel, municipiile au reușit să reducă stocul arieratelor cu aproape jumătate, însă județele și comunele se confruntă cu o evoluție contrară. Dacă în cazuljudețelor motivul e legat de preluarea în subordine a aproape 300 de spitale, la comune cauza este subfinanțarea, care a împiedicat finalizarea și/sau achitarea miilor de lucrări de investiții începute în anii creșterii economice.
Figura 3.17. Evolutia arieratelor pe categorii de unitatăți administrativ-teritoriale
Drept urmare, în anul 2011 comunele au ajuns să dețină peste 35% din stocul arieratelor în cursul anului 2011, mai mult decât triplu față de anul 2008. Numai municipiile depășesc plățile restante ale comunelor, însă ele se găsesc pe un trend puternic descendent.
Figura 3.18. Distributia arieratelor pe categorii de unitatăți administrativ-teritoriale
În cazul comunelor, plățile restante au crescut nu numai ca valoare totală și pondere, ci și ca număr al primăriilor afectate. Dacă în urmă cu doi ani 1.150 de comune înregistrau plăți restante, în cursul anului 2011 peste 1.320 se aflau în aceeași situație, în ciuda prevederilor speciale din legea finanțelor publice locale. Acest fenomen este îngrijorător, indicând nu neapărat că primarii de comune nu vor să achite datoriile, ci că nu au resursele necesare
Figura 3.19. Număarul unitatăților administrativ-teritoriale cu plați restante
O analiză detaliată a raportărilor comunelor din trimestrul III al anului 2011 arată că valoarea medie a plăților restante la comune nu este foarte ridicată, 360 de mii de lei, însă numărul bugetelor afectate este mare și în creștere netă. Concentrația valorilor este moderată, primele 50 primării cu restanțe cumulând 37% din total și 46% din arierate. Totuși, peste 80% dintre comunele vizate raportează valori sub 500.000 de lei; aceasta sugerează că un transfer dedicat de circa 100 de milioane de lei din partea Guvernului ar scurta lista primăriilor cu restanțe la numai câteva sute, permițând ceorlalte să-și desfășoare normal activitatea.
Tabelul 3.2. Indicatori ai restațelor de plată la comune – 2011
Tendința din ultimii 3 ani de reducere a veniturilor cu destinație generală și/sau pentru continuarea/ finalizarea investițiilor începute în perioada 2006-2009 afectează în primul rând comunele. Acestea nu pot mobiliza resurse suplimentare la nivel local pentru achitarea plăților restante, în paralel cu furnizarea continuă a serviciilor publice. Așadar, noile prevederi ale legii finanțelor publice, care obligau autoritățile locale să achite restanțele de plată până la sfârșitul anului 2011 vor fi fost încălcate nu din rea-voință, ci din lipsa resurselor. Având în vedere că la comune majoritatea plăților restante provin de la investiții co-finanțate și de bugetul de stat – prin diverse programe naționale – a fost necesar un sprijin special din partea Guvernului pentru depășirea acestei situații dificile, respectiv alocarea unor sume pentru stingerea obligațiilor neachitate până în valoare de 500.000 de lei.
3.3.2. Datoria publică locală
Autoritățile administrației publice locale din România au contractat împrumuturi de la bănci comerciale începând cu anul 2002, cu avizul Comisiei de aprobare a împrumuturilor locale. Până în prezent, Comisia a avizat aproape 1.600 de împrumuturi totalizând echivalentul a aproximativ 18 mld. lei. Majoritatea împrumuturilor contractate de autoritățile locale au fost denominate în lei; moneda europeană le domină pe cele în valută, care reprezintă 38% din total.
Figura 3.20. Totalul datoriei publice locale contactate 2002 2011
Cele 103 municipii și sectoarele municipiului București cumulează două treimi din totalul împrumuturilor și obligațiunilor contractate. Comunele au contractat cu puțin peste 1,1 mld. lei, adică 6% din total. Situația este explicabilă prin lipsa de atractivitate pentru creditori a comunelor și capacitatea redusă de a genera venituri proprii importante, care să permită o limită generoasă de îndatorare.
Figura 3.21. Distributia datoriei publice locale contractate pe categorii de unitatăți administrativ-teritoriale 2002 2011
Totuși, în ultimii ani comunele tind să revină la valorile contractate în anii creșterii economice, în principal ca urmare a nevoilor de co-finanțare a proiectelor cu finanțare externă nerambursabilă. Acestea din urmă sunt exceptate de la cele trei limite de îndatorare prevăzute în legea finanțelor publice locale, iar serviciul datoriei asigurat de rambursarea cheltuielilor de către Uniunea Europeană și bugetul de stat; totodată, comunele pot obține și garanții de stat pentru returnarea împrumuturilor. În aceste condiții, creditorii sunt receptivi la cererile de oferte formulate de administrațiile locale rurale, valoarea creditelor contractate în anul 2011 depășind 230 de milioane de lei.
Figura 3.22. Evolutia datoriein publice locale contractate de commune 2005 2011
Numărul comunelor care au contractat credite în perioada 2005-2011 este relativ mare, depășind 900, adică 30% din total. Valorile medii ale împrumuturilor sunt mai mici decât la celelalte categorii de unitatăți administrativ-teritoriale, reflectând capacitatea mai redusă de îndatorare și/sau nevoile mai mici de co-finanțare a proiectelor europene. În medie, o comună a împrumutat între 1,3 mil. lei și 1,5 mil. lei sau echivalentul în euro. În anul 2011 valoarea medie a depășit 1,6 mil. lei, ca urmare a nevoilor în creștere de co-finanșare.
Figura 3.23. Numărul comunelor care au contractat împrumuturi 2005 -2011
Accesul comunelor pe piețele financiare nu mai este un simplu deziderat. Aproape o mie au contractat împrumuturi în ultimii ani, iar tendința se va menține și în viitorul apropiat, dacă luăm în considerare numai necesarul de co-finanțare al proiectelor europene.
Cu toate acestea, autoritățile locale trebuie să depășească multe obstacole până la contractarea și utilizarea disponibilităților dintr-un împrumut. În prezent, coexistă trei limite de îndatorare pe care o primărie interesată trebuie să le respecte; ele se referă nu numai la bonitatea debitorului, ci și la permisiunea de contractare și la eșalonarea tragerilor. Asemenea piedici, impuse încă dinanul 2009 în scopul limitării deficitului bugetului general consolidat, reprezintă o încălcare flagrantă a autonomiei locale. Deși am traversat o perioadă dificilă, Asociația Comunelor din România nu este de acord cu abdicarea de la principiile descentralizării pentru imperative pe termen scurt sau mediu, întrucât o măsură ce astăzi pare excepțională în scurt timp poate deveni normalitate.
3.4. Personalul angajat sau salarizat de administrația publică locală
Măsurile de reformă a politicilor de personal și salarizare în perioada 2009-2011 au avut consecințe importante și asupra administrației locale.
La sfârșitul anului 2009, bugetele unităților administrativ-teritoriale salarizau 700 de mii de persoane, cele mai multe în educație și servicii sociale. După doi ani totalul ajunsese la 683 de mii, consecință a unor reforme ample, care au dus la disponibilizarea a peste 125 de mii de persoane, dar și la preluarea altor 115 mii, odată cu descentralizarea spitalelor.
Cea mai mare reducere a avut loc în rândul personalului reglementat de normativele stabilite prin O.U.G. nr. 63/2010; 29% din personalul inițial (59 de mii de salariați) a fost disponibilizat în perioada septembrie 2010 – decembrie 2011, totalul ajungând la 144 de mii. Pentru comparație, în aceeași perioadă, din administrația centrală au fost disponibilizate mai puțin de 30 de mii de posturi.
Reduceri importante de personal au avut loc și în învățământ (-30 de mii) și în servicii sociale (-36 de mii); dacă în primul caz cei mai mulți disponibilizați erau cadre didactice suplinitoare, în cel de-al doilea a fost vorba de asistenții persoanelor cu handicap și asistenți sociali.
În sănătate, ca urmare a descentralizării din anul 2010 a 374 de spitale publice, majoritatea la județe și municipii, numărul personalului a evoluat de la 13 mii – în anul 2009 – la 122 de mii – la sfârșitul anului 2011.
Figura 3.23. Evoluții generale ale personalului ocupat în administratia publică locală
În privința personalului supus normativelor, tendințele pe categorii de unități administrativ-teritoriale au fost unanim descrescătoare, însă unele mai accentuate. Astfel, sectoarele municipiului București au disponibilizat echivalentul a 41% din numărul inițial de posturi, municipiile 33%, orașele 30%, județele 27%, comunele 26%, iar primăria municipiului București 20%. Totuși, nominal, municipiile și comunele dețin partea leului, cu 20 de mii și, respectiv, 19 mii de posturi ocupate pierdute.
Figura 3.24. Evoluții ale personalului de sub incidența normativelor pe categorii de unităților administrativ-teritoriale
La comune, personalul total a scăzut cu 50 de mii de persoane, respectiv 20%. Cele mai mai scăderi au avut loc în rândul personalului normat și în servicii sociale, cu câte 19 de posturi pierdute. În învâțământ au fost reduse 13 mii de posturi.
Figura 3.25. Evoluții ale personalului ocupat în administrația locală a comunelor
La sfârșitul lunii decembrie 2011, din cele 2.861 de comune numai 75 nu îndeplineau normativul de personal. În aceste condiții, comunele mici aveau un număr mediu de 12 angajați, inclusiv primarul și viceprimarul, comunele medii 20 de angajați, iar cele mari 44. Normativele calculate pe baza O.U.G. nr. 63/2010 permit comunelor să angajeze personal, însă blocarea ocupării posturilor vacante le împiedică. Astfel, există, în medie, 4 posturi disponibile neocupate la comunele mici și până la 16 la comunele mari.
Tabelul 3.4 Categorie populație
Între comune există 251 de cazuri în care numărul personalului de sub incidența normativului este mai mic de 12 persoane, inclusiv cei doi aleși locali din executiv; în peste 20 dintre situații populația comunelor depășește 3.000 de locuitori. În aceste condiții, este foarte dificil pentru administrațiile locale să-și realizeze competențele. Numărul personalului de execuție este pur și simplu insuficient pentru toate sarcinile legale. Dacă ar fi să le menționăm numai pe cele esențiale, concluzia este evidentă:
Fără a analiza în detaliu și nivelul salariilor, cu siguranță mai mic decât în urmă cu 2-3 ani, se poate afirma fără rezerve că situația multor comune este dificilă. Prin lege, ele trebuie să furnizeze aceleași servicii ca orașele sau municipiile, însă resursele disponibile sunt net inferioare. În sute de situații, personalul existent nu are cum să se achite de toate responsabilitățile legale, iar mijloacele de suplimentare sunt blocate. De aceea, ACoR solicită eliminarea interdicției de ocupare a posturilor vacante, până la limita normativului de personal comunicat fiecărei primării. Astfel, locuitorii spațiului rural vor avea o șansă în plus să se bucure de servicii mai bune.
3.5. Măsuri de sprijin pentru dezvoltarea rurală pentru 2014-2020
În ediția din anul 2008 a Agendei Comunelor și în Planul Strategic de Dezvoltare Durabilă a Spațiului Rural, realizat în anul 2011 în parteneriat de M.A.I. și Asociația Comunelor din România, s-a arătat că starea infrastructurii publice în majoritatea comunelor din România este încă de parte de standardele unei colectivități rurale medii europene. De asemenea, am arătat că există peste o mie de comune în care intervențiile sunt necesare neîntârziat, a prezentat necesarul minim de dotări imobiliar-edilitare ale colectivităților rurale și a făcut apel la utilizarea coordonată și rațională a fondurilor publice naționale și europene pentru investiții în mediul rural.
În acest paragraf, Asociația Comunelor din România prezintă recomandările de măsuri de sprijin din partea Guvernului în perioada 2014-2020 pentru dezvoltarea durabilă a comunelor. Ele răspund nu numai nevoilor imediate de dezvoltare, ci și celor pe termen mediu și lung. Având în vedere contextul elaborării – în această perioadă – a Cadrului Național Strategic de Referință, pe baza căruia vor fi stabilite prioritățile și domeniile de intervenție ale programelor operaționale co-finanțate de Uniunea Europeană, Asociația Comunelor din România consideră această contribuție drept binevenită și invită factorii de analiză și pe cei de decizie implicați să o ia în considerare.
Dotările imobiliar-edilitare și serviciile publice locale trebuie să rămână responsabilitatea comunelor proprietare. Totuși, resursele financiare insuficiente – după cum am arătat – impun acordarea unui sprijin substanțial din partea bugetului de stat și al Uniunii Europene pentru construirea, extinderea sau modernizarea acestor obiective, urmând ca întreținerea curentă să revină bugetelor locale. Asociația Comunelor din România recomandă, potrivit legii finanțelor publice locale, ca sprijinul – indiferent de instrumentul de finanțare – să facă obiectul unor proiecte dedicate, consfințite prin contracte de finanțare, în care să fie prevăzute clar obligațiile părților, inclusiv al autorităților locale.
Nevoile totale imediate de investiții sunt mult peste posibilitățile financiare și instituționale ale țării. De aceea, pledăm pentru o implementare etapizată, ținând cont de priorități de dezvoltare, de fondurile disponibile, de capacitatea de execuție și de administrare ulterioară. Scopul Asociația Comunelor din România este să atragă surse de finanțare a dezvoltării rurale într-un mod organizat și rațional, care să garanteze și funcționalitatea pe termen mediu a dotărilor și serviciilor publice locale astfel realizate.
Propunerile de măsuri de sprijin sunt grupate în câteva categorii funcționale. Cele mai multe sunt destinate sectorului public, însă există și intervenții în sprijinul economiei rurale. Dacă justificarea multora este evidentă, în anumite situații motivațiile aferente sunt noi, dar nu mai puțin importante. Majoritatea ideilor de proiecte pot fi implementate prin asociații de dezvoltare intercomunitară, care au avantaje multiple: de a propune proiecte de mari dimensiuni, de a realiza economii de scară, de a exersa colaborarea între autoritățile locale și de a putea angaja personal în afara normativelor aplicabile instituțiilor publice.
Domeniul 1 – strategie, funcționalitate, transparență
Domeniul 2 – servicii publice locale generale
Domeniul 3 – învățământ preuniversitar
Domeniul 4 – transporturi
Domeniul 5 – servicii comunitare de utilități publice
Domeniul 6 – protecția mediului
Domeniul 7 – economie rurală
Măsurile în sprijinul dezvoltării spațiului rural propuse mai sus nu se vor a fi implementate imediat. Recunoaștem că resursele publice sunt limitate. Totuși, utilizând coordonat fondurile puse la dispoziție de Uniunea Europeană și reformând actualul mecanism de finanțare prin programe naționale de investiții, putem obține un plus de eficiență. În opinia noastră, stabilirea clară a priorităților, a solicitanților eligibili, a contribuției fiecărei părți contractante și a planului de implementare și plăți sunt pași universal valabili și necesari pentru obținerea eficienței. În plus, în cadrul programelor naționale, decizia de finanțare trebuie luată coordonat, într-un cadru mai larg, cu participarea structurilor asociative ale administrației publice locale, și pe baza criteriilor de evaluare prestabilite. Numai în acest fel putem asigura predictabilitatea și raționalitatea alocărilor pentru investiții publice, condiție sine-qua-non a dezvoltării rurale durabile.
CONCLUZII ȘI PROPUNERI
Debutul crizei economice și financiare internaționale la sfârșitul anului 2008 a scos la suprafață dezechilibrele majore acumulate de economia românească în perioada pre-criză. Creșterea economică înregistrată de România în perioada 2005-2008 a fost susținută de un consum privat și guvernamental exuberant finanțat într-o proporție ridicată prin credite externe, în special pe termen scurt. Cererea internă a fost satisfăcută în această perioadă în special prin importuri, care au condus la acumularea unui deficit de cont curent de până la 14,3% din produsul intern brut (PIB) în anul 2007. În același timp, veniturile la bugetul de stat au crescut într-o manieră nesustenabilă, fiind alimentate de creșterea accelerată a consumului, creând premizele unor politici fiscale pro-ciclice. Astfel, chiar dacă în perioada 2005-2007 deficitul bugetar s-a încadrat în limita de 3% din PIB, o analiză mai detaliată a poziției fiscale evidențiază că încă din anii de creștere economică finanțele publice românești se situau pe o traiectorie nesustenabilă. Deficitul bugetar structura se situa încă din 2006 la un nivel de 4,3% din PIB, care reclama un comportament prudent în proiectarea și implementarea politicilor fiscale.
Criza economică și financiară globală, manifestată cu intensitate în anul 2009, a reprezentat contextul dominant nefavorabil în care a funcționat economia românească. Creșterea aversiunii la risc pe plan global și intrarea în recesiune a țărilor dezvoltate a determinat o scădere semnificativă a resurselor de finanțare externe. Prin urmare, a fost necesară o ajustare rapidă și amplă a deficitului extern pentru a aduce fundamentele macroeconomice către niveluri sustenabile.
Acordul semnat de autoritățile române cu UE-FMI-IFI în martie 2009 a reprezentat un factor stabilizator în acest proces de ajustare. Prin acest acord, instituțiile financiare internaționale au pus la dispoziția autorităților românești un pachet de asistență financiară de 20 de mld euro, în perioada 2009-2011, pentru a atenua impactul economic al ajustării deficitului extern, a limita deprecierea cursului de schimb și îmbunătăți percepția investitorilor străini asupra economiei locale. În schimbul acestui pachet de finanțare, autoritățile publice s-au angajat să implementeze un set extins de măsuri de reforme structurale, menite să readucă finanțele publice pe o traiectorie sustenabilă. Programul a fost încheiat cu succes în luna martie 2011, autoritățile române îndeplinind toate criteriile de performanță și implementând o parte din reformele structurale stabilite în acordul inițial de finanțare.
Asociația Comunelor din România recomandă, potrivit legii finanțelor publice locale, ca sprijinul – indiferent de instrumentul de finanțare – să facă obiectul unor proiecte dedicate, consfințite prin contracte de finanțare, în care să fie prevăzute clar obligațiile părților, inclusiv al autorităților locale.
Nevoile totale imediate de investiții sunt mult peste posibilitățile financiare și instituționale ale țării. De aceea, pledăm pentru o implementare etapizată, ținând cont de priorități de dezvoltare, de fondurile disponibile, de capacitatea de execuție și de administrare ulterioară. Scopul Asociația Comunelor din România este să atragă surse de finanțare a dezvoltării rurale într-un mod organizat și rațional, care să garanteze și funcționalitatea pe termen mediu a dotărilor și serviciilor publice locale astfel realizate.
Propunerile de măsuri de sprijin sunt grupate în câteva categorii funcționale. Cele mai multe sunt destinate sectorului public, însă există și intervenții în sprijinul economiei rurale. Dacă justificarea multora este evidentă, în anumite situații motivațiile aferente sunt noi, dar nu mai puțin importante. Majoritatea ideilor de proiecte pot fi implementate prin asociații de dezvoltare intercomunitară, care au avantaje multiple: de a propune proiecte de mari dimensiuni, de a realiza economii de scară, de a exersa colaborarea între autoritățile locale și de a putea angaja personal în afara normativelor aplicabile instituțiilor publice.
Alături de cele de mai sus recomandăm următoarele măsuri:
Pe termen scurt:
1. Lichidarea arieratelor crizei, prin plata sumelor amânate (fără ștergerea de datorii), cu îmbunătățirea relației întreprideri-firme-stat-populație, imediat și permanent, după ce avem creștere economică.
2. Aplicarea urgentă a programului de reabilitare termică a blocurilor de locuințe, în vederea diminuării riscurilor în fața cutremurelor, a pierderii de căldură și a inexteticului. Măsura conduce la sporirea confortului, a locurilor de muncă, dezvoltarea consumului, turismului și confortului.
3. Declanșarea procedurilor de producere a energiei din surse alternative de către investitor, pentru el personal, agenți economici, alte persoane fizice și E-on. În acest sens, se vor definitiva:
– legislația adecvată și unde este cazul acordarea subvențiilor,
– stabilirea unor prețuri și tarife orientative pentru instalarea tehnologiilor (eoliene, solare, fotovoltaice etc.), nivelului contorizării și garanțiilor acordate utizatorilor și de securitatea muncii, cât și posibilitățile de înmagazinare sau comercializarea energiei produse.
Efectele sunt multiple: se pot înființa sere, firme, pensiuni turistice, oriunde (nu depind de existența rețelei de gaz metan sau linii de distribuție a energiei electrice), acestea pot aduce taxe și impozite bugetelor, pot aduce siguranță alimentară, utilizatorii pot economisi și investi în alte domenii.
Pe termen mediu:
1. Măsurile ce decurg din capitolele de negociere (renegociere) privind aderarea și integratea țării în UE.
2. Crearea infrastructurii, legislației, pieței și implementarea TiC, a invențiilor proprii firmelor bazate pe cunoaștere, universităților, instituțiilor de cercetare, persoanelor fizice. Crearea unei instituții care să urmărească aplicarea invențiilor, a tehnologiilor înalte, monitorizarea efectelor, organizarea de concursuri pe profesii, locale și naționale și selectarea rezultatelor, sunt absolut necesare.
BIBLIOGRAFIE
J. Attali, Scurtă istorie a viitorului, Ed. Polirom Iași, 2007.
M. Băcescu, & D. Fota, Criza economică din România anului 2009, Editura Universitară, București, 2009.
D. Dăianu, Capitalismul încotro? Criza economică, mersul ideilor, instituții, Editura Polirom, București, 2009.
L. Voinea, Sfârșitul economiei iluziei, Editura Publică, București, 2009.
D. Colței, Cine câștigă din criza financiară globală?,2009, disponibil on – line: http://www.wall-street.ro/Cine-câștigă-din-criza-financiară-globală.html, accesat la data de 31.04.2010;
C. Orgonaș, Cum afectează criza profitul băncilor din România, disponibil on – line: http://khris.ro/, accesat la data de 2.05.2010.
I. Urban, Cum este afectată România de criza economică mondială,2008, http://www.ghișeulbancar.ro/Cum_este_afectată_România_de_criza_economică_mo ndială.htm, accesat la data de 4.05.2010.
V. Vioreanu, Relansarea economică în România, 2010, disponibil on – line: http://www.capital.ro/articol/băncile-întârzie-relansarea-economică-din-românia-134202.html/, accesat la data de 31.04.2010.
A. Voicu, Criza din SUA, mai gravă decât cele mai pesimiste așteptări,2009, disponibil on–line: http://www.ziare.com/Criza-din-SUA-mai-gravă_decât-cele-maipesimiste-așteptări-709706.html; accesat la data de 2.05.2010
*** Previziuni intermediare pentru 2009 – 2010, disponibil on – line: http://ec.europa.eu/romania/news/previziuni_economice_ianuarie_2009_ro, accesat la data de 30.04.2010
www.bnr.ro, accesat la data de 3.05.2010
* * * Finanțare pentru stabilitate și competitivitate, Tribuna Economică, București, 11 martie 2009
BIBLIOGRAFIE
J. Attali, Scurtă istorie a viitorului, Ed. Polirom Iași, 2007.
M. Băcescu, & D. Fota, Criza economică din România anului 2009, Editura Universitară, București, 2009.
D. Dăianu, Capitalismul încotro? Criza economică, mersul ideilor, instituții, Editura Polirom, București, 2009.
L. Voinea, Sfârșitul economiei iluziei, Editura Publică, București, 2009.
D. Colței, Cine câștigă din criza financiară globală?,2009, disponibil on – line: http://www.wall-street.ro/Cine-câștigă-din-criza-financiară-globală.html, accesat la data de 31.04.2010;
C. Orgonaș, Cum afectează criza profitul băncilor din România, disponibil on – line: http://khris.ro/, accesat la data de 2.05.2010.
I. Urban, Cum este afectată România de criza economică mondială,2008, http://www.ghișeulbancar.ro/Cum_este_afectată_România_de_criza_economică_mo ndială.htm, accesat la data de 4.05.2010.
V. Vioreanu, Relansarea economică în România, 2010, disponibil on – line: http://www.capital.ro/articol/băncile-întârzie-relansarea-economică-din-românia-134202.html/, accesat la data de 31.04.2010.
A. Voicu, Criza din SUA, mai gravă decât cele mai pesimiste așteptări,2009, disponibil on–line: http://www.ziare.com/Criza-din-SUA-mai-gravă_decât-cele-maipesimiste-așteptări-709706.html; accesat la data de 2.05.2010
*** Previziuni intermediare pentru 2009 – 2010, disponibil on – line: http://ec.europa.eu/romania/news/previziuni_economice_ianuarie_2009_ro, accesat la data de 30.04.2010
www.bnr.ro, accesat la data de 3.05.2010
* * * Finanțare pentru stabilitate și competitivitate, Tribuna Economică, București, 11 martie 2009
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Resursele Comunelor din Romania In Perioada 2008 2011. Masuri de Sprijin Pentru Dezvoltarea Rurala Pentru 2014 2020 (ID: 146008)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.