Responsabilitati Si Obligatii ale Functionarului Public Reglementari Legale

Noțiunea de ‘functie publica’ este deosebit de importantă pentru studiul nostru, pe de o parte pentru a delimita ulterior raporturile de serviciu de cele de muncă, iar pe de altă parte de a identifica ‘sfera’ funcționarilor publici care exercită o funcție publică.

În literature de specialitate s-au exprimat multe definiții ale funcției publice, printer care dorim să evidenitiem una care trimite la obiectivizarea enunțului. Astfel, în exprimarea la care am făcut referire se înțelege prin funcția publică că fiind: ‘ complexul de drepturi și obligații, legal determinate, prevăzute său premise, prin care se realizează, de regulă, compententa unei autorități publice, în regim de putere publică și în conformitate cu atribuțiile ce revin autorității în cauză…’. Astfel funcțiile publice sunt toate cele întâlnite în autoritățile și instituțiile publice, indiferent de puterea în stat. Din definiția menționată, pot fi identificate următoarele trăsături ale funcției publice:

– Orice funcție publică reprezintă totalitatea atribuțiilor (drepturi și obligații) determinate și specializate care formează capacitatea pe care o deține serviciul public, în vederea realizări sarcinilor de organizare și de executare a legii.

– Aproximativ toate funcțiile publice din organele administrației publice au un caracter profesional, dar există și funcții publice cu caracter politic, cum ar fi cele deținute de premieri, miniștri, secretari de stat, primari, etc.

– Conținutul funcției publice trebuie să fie format din atribuții cu caracter legal, care să fie prevăzute prin lege pentru fiecare funcție publică în parte sau prin acte emise în bază și în executarea legii. Aceste atribuții nu pot fi stabilite printr-un contract, astfel încât prin funcția publică se realizează interese generale care nu pot fi negociate între subiectele raportului de funcție publică.

– Atribuțiile funcțiilor publice sunt exprimate în raport cu sarcinile specifice, de specialitate, pe care fiecare serviciu public le realizează pentru satisfacerea unui anumit interes general.

Principiile legale prevăzute în documentele juridice care reglementează funcția publică vizează câteva obligații și responsabilități majore:

Îndatorirea de a respecta normele de conduită profesională și civică prevăzute de lege.

Această primă îndatorire face referire la îndeplinirea funcției publice cu profesionalism, imparțialitate și în conformitate cu legea și a abținerii de la orice faptă care ar adduce prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului corpului funcționarilor publici (art.41 din legea nr.188/1999). Atât imparțialitatea cât și prestigiul profesional reprezintă confirmarea tezei simbiozei între norme juridice și norme morale și schimbariicreciproce a rolului de mijloc și scop.

2. Îndatorirea de a nu prejudicia, în activitatea sa, persoanele fizice sau juridice și de a apăra prestigiul corpului funcționarilor publici.

Norma juridical are în vedere o acțiune și o inacțiune. Acțiunea privește îndeplinirea cu professionalism, imparțialitate și în conformitate cu legea îndatoririle de serviciu, iar inacțiunea privește abținerea de la orice faptă care ar putea aduce prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului corpului funcționarilor publici. Termenul de ‘prejudicii’ trebuie înțeles în complexitatea lui adică atât prejudicii materiale cât și prejudicii morale.

Atât persoana fizică cât și persoana juridical se bucură de prestigiul moral, sau renume astfl încât încălcarea acestor valențe morale pot avea consecințe mult mai grave decât cele materiale. Spre exemplu dacă din neglijența unui funcționar public se distruge un obiect personal al unui cetățean, funcționarul trebuie să-l repare sau să-l înlocuiască cu altul, fie să-l despăgubească pe cetățean. În schimb, dacă îi distruge prestigiul său renumele interlocutorului nu se știe cum ar putea fi reparat acest lucru vreodată. Daunele morale, corecțiile ulterioare reprezintă o palidă încercare de răspuns astfel încât, chiar și din acest exemplu, reise că sensul la care s-a gândit legiuitorul a fost cel complex, nu cel trunchiat.

3. Obligația de a manifesta discreție profesională privind toate informațiile de care ia cunoștință în exercițiul funcțiilor sale.

Această îndatorire este nu numai perenă dar și comună cu cele prevăzute în legislația muncii. Spre deosebire de sectorul privat, sectorul public implică, în acest caz, un plus de atenție atât din partea legiutorului care “fixează regula jocului” cât și din partea funcționarilor publici care acceptă această “regulă” impusă de lege din momentul accesului la funcția publică, confirmată prin depunerea jurământului.

4. Obligația de a manifesta supunere față de superiorul său ierarhic.

Alineatul 2 al aceluiasiarticol de legeintroduce în textul de lege unul din tipurile de conducere ‘omologate’ de știința administrației și anume tipul ‘democratic’, conducere în care inițiativa subalternilor este stimulate, iar propunerile constructive ale acestora sunt încurajate.

De altfel, aici se subliniază spiritual de echipă ce trebuie să-l dezvolte un conducător, pe de o parte și finalitatea urmărită pe de altă parte (creșterea eficienței, a calității serviciilor oferite cetățenilor).

5. Obligația de a manifesta un comportament neutru din punct de vedere politic în exercitarea sarcinilor de serviciu.

Astfel, funcționarii publici au obligația ca, în exercitarea atribuțiilor ce le revin să se abțină de la exprimarea sau manifestarea publică a convingerilor și preferințelor lor politice, să nu favorizeze vreun partid șiș a nu participle la activități politice în timpul programului de lucru.

Faptul că legiuitorul a consacrat un articol întreg destinat sublinierii unei atitudini neuter, imparțiale politic, denotă grija pentru depolitizarea funcției publice, pe de o parte și asigurarea stabilității funcției publice, pe de altă parte (stabilitate ce dă continuitate și ritmicitate serviciului public).

În momentul de față există Legea nr.182/2002 pentru protecția informațiilor clasificate iar în cuprinsul acesteia sunt incluse toate datele privind definirea secretului de stat, de serviciu etc.

6. Obligația de a sprijini propunerile și inițiativele motivate ale personalului din subordine, în vederea îmbunătățirii activității din cadrul autorității sau instituției publice în care își desfășoară activitatea, precum și a calității serviciilor publice oferite cetățenilor – art. 43. (2).

Obligația de perfecționare profesională este ‘revendicata’ atât ca o obligație morală, de către unii autori, cât și ca un drept al fuctionarului public.

Interesul perfecționării profesionale este foarte important pentru că:

– În primul rând de serviciile unui funcționar public pregătit și perfecționat beneficiază cetățeanul care vine în contact cu acel funcționar, repexctiv colectivitatea unde ființează acel serviciu public.

– În al doilea rând beneficieaza de această perfecționare profesională serviciul public respective deoarece își realizează profesionist atribuțiile și competențele legale bucurându-se de credibilitate.

– În al treilea rând, dar nu în ultimul rând, beneficiază chiar însăși fuctionarul deoarece îi crește prestigiul și probitatea profesională având satisfacții în muncă și în final putându-se bucura de calificative superioare ce-l pot promova în grad sau funcție aducându-i și o leafă mai mare.

Această simplă mulțumire reprezintă idealul normei juridice care este deosebit de bine venită și are efecte în toat domeniile.

7. Funcționarilor publici le este interzis să obțină beneficii patrimoniale din exercitarea funcției lor, altele decât cele care sunt reprezentate de plată salariului și a altor drepturi care li se cuvin, potrivit legii.

Art.47(1) stipulează interdicția funcționarului public să solicite sau să accepte, direct sau indirect, pentru el sau pentru alții, în considerarea funcției lui publice, daruri sau alte avantaje.

Această normă prohibitive este deosebit de importantă și conturează chintesența exercițiului onest al funcției publice. Abdicarea de la această prevedere ne conduce, instantaneu, în domeniul corupției ca manifestare patologică a exercițiului funcției publice.

După cum se observă ‘distanta’ dintre onest și pathologic este infim de mică și se trece foarte ușor dintr-o parte în alta. O explicație a acestui fenomen este și tentația foarte mare la care este expus funcționarul public în contextul în care capitolul drepturilor este sfidător de mic.

Pentru a feri funcționarul public de astfel de tentații și pentru a crește transparența în acest sens, fnctionarul public atât la numire cât și la încetarea raportului de serviciu trebuie să depună o declarative de avere conducătorului serviciului public respectiv, declarație care se actualizează anual.

Transparentă, ca obligație legală, are correspondent cu morala, în cee ace numim opinia publică și sancțiunile morale cunoscute (oprobriul, sigmatizarea etc.)

8. Funcționarii publici sunt obligați să respecte întocmai regimul juridic al conflictului de interese și al incompatibilităților, stabilite potrivit legii.

Acest articol 49 concentrează întregul regim juridic al valențelor îndatoririlor funcționarilor publici.

Referitor la conflictual de interese și la incompatibilitățile funcționarilor publici avem de formulat câteva obiecții de tehnică legislativă.

În urma studiului reglementărilor din domeniu care sunt pertinente analizei noastre s-au regăsit reglementate conflictual de interese și incompatibilitățile la Titlul IV, din Legea nr.161/2003 care a apărut în 19 aprilie 2003, în contextul în care Legea 188/1999- republicată în 07.12.2006, deci după apariția Legii nr.161/2003 și a Legii nr.251/2006 nu se găsesc niciun fel de norme referitoare la conflictual de interese și al incompaibilitatilor, despre aceasta din urmă, legiuitorul ntituleaza Secțiunea a 4-a ‘Incompatibilitati’ fără să treacă vreo normă juridică la această secțiune, astfel încât enunțul susmenționat între art.55 și art.56care stipulează aspect legate de concurs.

De asemenea, secțiunea a 4-a din Legea nr.188/1999 republicată, enunțul este cuprins între două norme juridice coerente, pe de o parte, iar pe de altă parte secțiunea cu titlul susmentionatnu este urmată de nici o normă juridical, nici acolo și niciunde în cuprinsul Legii nr.188/1999- republicată. Așa ceva nu este posibil din punct de vedere al unei tehnici juridice coerente.

Efortul oricărui practician și theoretician este de a răsfoi și căuta ‘simutan’ în trei monitoare oficiale diferite- cel din 1999- cel din aprilie 2003, cel din mai 2003, cel din vara anului 2006 și cel din 2010- pentru a putea da coerență juridical unui act normative atât de important cum este Statutul funcționarilor publici (actualmente a apărut republicat și renumerotat). Chiar și Legea nr.161/2003 suferă de aceeași boală, neavând concentrate normele juridice specific “statutului funcționarului public” la ultimul titlu, așa cum ar fi normal, ci actul trebuie răsfoit pe întreg cuprinsul său pentru a putea da o logică enunțurilor juridice pertinente fucntionarului public.

Legea nr.278/2006 pentru modificarea și, completarea codului penal introduce art.253 ca articol nou și indică la rang de infracțiune conflictual de interese pe care îl definește.

Dincolo de inconsecvențele susmenționate ne oprim acum asupra enunțurilor legale ce țin decompletarea îndatoririlor funcționarilor publici respective cel al conflictului de interese și al incompatibilităților.

Prin “conflict de interese” legiuitorul înțelegea conform art.70 din Titlul IV al Legii nr.161/2003 “situația în care persoană ce exercită o demntate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative”.

Interesul personal de natură morală său spiritual poate fi, de exemplu, promovarea într-o funcție publică superioară a celui aflat în conflict, sau a unei rude apropiate, sau a unui prieten care nu înseamnă întotdeauna “interes patrimonial”.

Un alt exemplu ar putea fi confecționarea unor calități morale deosebite în vederea rezolvării unei problem sau a ieși dintr-o situație jenantă.

Infracțiunea poate avea ata scopuri “pozitive” cât și scopuri “negative” ale funcționarului aflat în conflict de interese.

Principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea funcției publice conform art.71 din Legea nr. 161/2003 sunt:

– Imparțialitatea;

– Integritatea;

– Transparența deciziei;

– Supremația interesului public.

Din punct de vedere gramatical integritatea are următoarele condiții:

– Însușirea de a fi integru: cinste probitate

– Însușirea de a fi (sau de a menține) întreg, intact.

Prin urmare, în amble înțelesuri estevorna de “însușire” ce ține de caracterul și comportamentul individului, de a fi cinstit, de a se menține întreg, intact moral. Vecinătatea sensului cu astfel de însușiri cantonează, definitive această valență în sfera morală dar cu toate acestea este un principiu legal al prevenirii conflictului de interese.

Supremația interesului public este o confimare expresă, pentru an u știu câta oară, a principiului interesului general, ca principiu fundamental al administrației publice, ce constituie “izvorul” conceptului de serviciu public, implicit al componenței acestuia, funcția publică.

De altfel, supremația interesului public ne conduce, pe de o parte la altruismul de care ar trebui să dea dovadă un funcționar public, altruism ce ține de vocația administrative a acestuia și de caracterul dobândit prin educație, pe de o parte dar și de interesul implicit pe care functionrul public trebuie să-l aibă pentru primordialitatea interesului general față de cel personal. Pare un paradox această expunere însă, teoria “contractului social” a lui Voltaire este valabilă în această aserțiune: “Beneficiul” funcționarului este renumele bun pe care îl câștiga, prestigiul și demnitatea lui, ccare în final înseamnă apreciere, promovare și, de ce nu, mai mulți bani sau alte avantaje rezultate din aplicarea corectă a legii!

Art. 75 din Legea nr. 161/2003 prevede următoarele: “Persoana care se consideră vătămata într-un drept al său ori într-un interes legitim ca urmare a existenței unui conflict de interese prevăzut în prezența secțiune se poate adresa instanței de judecată competentă, potrivit legii, în funcție de natura actului emis sau încheiat”.

Această normă este importantă din mai multe puncta de vedere. În primul rând coincide cu dispozițiile art. 1 din Legea nr. 554/2004 (așa cum a fost modificată prin Legea nr.262/2007)- privind contenciosul administrativ care prevede ipoteza “încălcării unui drept subiectiv ori al unui interes legitim”. Dacă asupra “dreptului subiectiv” s-a scris foarte mult și știm ce rezultă din acel text de lege, “interesul legitim” este o vocație și până la această normă juridică această vocație nu putea fi valorificată prin intermediul instanței de contecios administrativ.

Pe de altă parte, valorificarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim poate avea în vedere și alte situații care nu țin de contenciosul administrative (act administrative de autotritate înfăptuit de funcționarul public aflat în conflict de interese) ci pot ține de alte genuri de situații ce țin de instanțele civile, fiscal, comerciale și de cenu instanțe penale.

Nespecificarea de către legiuitor a “instanței” care rezolvă vătămarea susmenționată ne conduce în primul rând la instant de contencios administrative (funcționarul public, fnctia publică, atribuții, acte administrative, drepturi subiective încălcate) dar și alte tipuri de activități ce poate desfășura un funcționar public aflat în conflict de interese (acte de gestiune, acte jurisdicționale, fapte sau operațiuni materiale, contracte civile sau comerciale ce țin de autoritatea respective, avize etc.).

Pe de altă parte normele juridice analizate anticipează modificările făcute Constituției din 1991 (referendumul din octombrie 2003) când art.52 care stipulează, pe lângă dreptul subiectiv încălcat și interesul legitim în cadrul dreptului de petiționare statuând, cu forța normei constituționale, această modificare esențială adusă contenciosului administrativ roman lărgind sfera respectării drepturilor omului de către autoritățile publice române.

Scopul final al acestei norme juridice este identificarea de către legiuitor a oricărui filtru de trecere a eventualelor nereguli ce pot apărea în exercițiul funcției publice. Conflictul de interese al funcționarului public este, pe larg, reglementat de legiuitor în curpinsul art. 253 din C.P. introdusde Legea nr.278/2006.

Incompatibilitățile reprezintă cea de a treia component a îndatoririlor legale ale funcționarului public reprezentând în viziunea art.80 din Legea nr. 161/2003 “cele reglementate de Constituție, de legea aplicabilă autorității sau insitutiei publice în care se exercită o demnitate publică sau o funcție publică își desfășoară activitatea, precum și de dispozițiile prezentului titlu”

Acest text răspunde întrebării: Unde găsim incompatibilitățile?

În schimb legea nu răspunde întrebării: Ce reprezintă compatibilitatea?

Din analiza gramatică a sintagmei reținem pe cea pertinentă și aanume “situația a două funcții, profesiuni etc., care nu pot fi ocupate sau exercitate de cineva în acelas timp”.

În acest sens art.94 din legea nr.161/2003 stabilește, expres, incompatibilitățile care vizează, în primul rând, exercitarea altei funcții publice decât cea în care a fost numit, și cu funcțiile de deminitate publică. Acest exercițiu vizează atât simultaneitatea exercitării celor două funcții publice, în parallel, cât și succesiunea celor două funcții publice, un ain prelungirea celeilalte.

Asocierea, pe lângă funcția publică și a ceorlalte elemente susmenționate, la care se adăuga, domeniile incompatibile ne conduc la concluzia reglementării limitative a aceso domenii și nicidecum la reglemetarea exemplificativă. Care este riscul enumerărilor limitative? Aplicându-se logica juridică “per a contrario” ceea ce nu este interzis, este permis, pot apărea în practică situații car ar putea excede cadrului legal stabilit.

Mai precis apare o discordantă între “litera legii” și “spiritual legii”, în sensul că litera legii este limitativă pe când spiritual legii este mult mai curpinzator.

Sfera de incompatibilitate se extinde și asupra raporturilor ierarhice directe în care funcționarii publici respective sunt soți sau rude de gradul I.

Ca și în cazul conflictului de interese și aici facem observație că ideal ar fi fost lărgirea incompatibilităților până la gradul IV inclusiv, ca și afinitatea până la gradul IV inclusiv. Argumentul acestei lărgiri a bazei incompatibilităților în cazul raporturilor ierarhice directe costă în spiritual normei de drept care dorește “ferirea” fuctionarului public de orice subiectivismizvorat în astfel de relații.

Acest text (art.95) are în vedere atât o latură de drept material cât și de drept procesual având date și procedurile de rezolvare a acestei stări de incompatibilitate.

Singurele excepții, anticipate, de astfel și de către autorii susmenționați de către noi la secțiunea obligațiilor morale, le reprezintă funcțiile sau activitățile didactice, al cercetării științifice și al creației literar- artistice.

Incompatibilitatea acționează și în cazul “anterior” deținerii unei funcții de deminitate publică.

Avem în vedere aici ipoteza prevăzută de art.97(2), lit. a, deoarece duce la suspendarea raportului de serviciu al acestuia pe durata campaniei electorale, până în ziua ulterioară alegerilor dacă nu a fost ales.

Dacă suspendarea de drept a raportului de serviciu este pe deplin înțeleasă în cazul în care funcționarul deține o funcție de demnitate publică, fiind concordanță cu spiritul incompatibilității enunțat de legiuitor la art.94, avem de formulat obiecții asupra extinderii incompatibilității asupra momentului “vocațional” anterior deținerii unei astfel de demnități.

Așa cum precizează legiuitorul acesta distinge, pe bună dreptate, două categorii de demnități publice:

deminitati publice alese;

demnități publice numite.

În primul caz, momentul anterior ocupării unei astfel de demnități publice alese, este “sancționat” cu suspendarea temporară a exercițiului funcției publice, în al doilea caz “propunerea” de numire a unui funcționar public într-o funcție de demnitate publică numită nu este sactionata cu suspendarea temporară a raportului de serviciu.

Incompatibilitatea privind intregimentarea politică, regăsita și în cazul îndatoririlor legale ale funcționarului public are aceeași logică și ca atare îi aducem aceleași critici.

Singura “nuanțare” a acestei reglementări are în vedere categoria înalților functionary publici care nu au voie să fie înregimentați politic (art.98, alin 3).

Ideal ar fi fost ca această normă să poată fi extinsă asupra întregii categorii a functinarilor publici! Abia atunci ar fi avut o protecție față de fenomenul de politizare, ar fi crescut stabilitatea în funcție a acestora și astfel s-ar fi dat curs continuității și celebrității funcției publice.

În acest context acest text ar fi creat mari confuzii asupra unor funcții publice declarate “înalțe” în contextual în care, în finalul Legii nr.161/2003 nu s-ar fi făcut precizarea ca această incompatibilitate, în cazul prefecților și a subprefecților intră în vigoare din 2006. Important este faptul că prefectul a devenit din funcționar politic, înalt funcționar public-functie publică de carieră, depolitizată. În momentul de față acest deziderat a fost atis prin Legea nr.340/2004, iar din 2007 prefecții și subprefecții au devenit înalți funcționari publici, funcții publice de carieră.

În finalul secvenței conflictului de interese și a incompatibilităților legiuitorul obligă pe funcționarii publicisa depună o declarative dede interese, pe proprie răspundere, cu privire la funcțiile și activitatiile pe care le desfășoară (art.111). Funcțiile și activitatiile care se include în declarația de interese sunt cele limitative prevăzute de lege.

Prevăzător, legiuitorul introduce o normă juridical acoperioare care face trimitere la alte cazuri de incompatibilități și interdicții stabilite prin legi special care sunt incidente în situația funcționarilor publici (art.115).

O astfel de normă incidentă este, de exemplu, art.83 din Lege nr.215/2001 prin care secretarul este oprit a face parte din partide sau formațiuni politice.

Distinct de cele menționate anterior, ca o prelungire a posibilității de introducere și acestei “obligații” funcționarilor publici este anticipat de art.111- din Legea nr.115/1996 privind declarația și controlul averii demnitarilor, magistraților, funcționarilor publici și a unor persoane cu funcții de conducere modificată și completată prin Legea nr.161/2003 situație reglementată în momentul de față de Legea nr.144/2007.

Prin această lege se instituie, conform art.1 “obligația declarării averii pentru demnitari… Și pentru funcționarii publici precum și procedura controlului averilor acestora în cazul în care există dovezi care că anumite bunuri ori valori nu au fost dobândite în mod ilicit”, iar procedura introdusă de Legea nr.144/2007 este cea care se aplică în momentul de fată în România constituind o modificare și completare a reglementărilor anterioare.

Această procedură are menirea, pe de o parte, de a preveni faptele de corupție, iar pe de altă parte, de a respecta transparența necesară creșterii prestigiului și demnității celor aflați în exercitarea unor funcții publice. Aceste declarații de avere au stârnit destul de multe controverse constituind totuși un debut promițător pentru combaterea corupției.

Codul de conduit al funcționarilor publici

Structura legii a fost gândită astfel încât să consacre normele de conduit morală și profesională ale functionrilor publici în îndeplinirea atribuțiilor ce le revin din funcita publică I care au fost numiți, iar aceasta se poate realiza numai prin reglementarea clară a drepturilor și îndatoririlor acestora.

Multe din legile modern actuale cunosc aceste standard (ex. Legea fânațelor publice nr.500/2002) modern, definind noțiunile și normele juridice pe care le vehiculează. Prn conținutul său, legea fundamentează domeniul de aplicare, scopul și mai ales principiile fundamentale care guvernează conduit morală și profesională a funcționarilor publici.

Managementul funcției publice aparține Agenției NAtionael a Funcționarilor Publici, care reprezintă organul legal chemat să coordoneze șiș a controleze aplicarea normelor de conduit morale și profesionale. La elaborarea Codului s-au avut în vedere mai multe surse:

activitatea desfășurată de Agenția Națională a Funcționarilor Publici în domeniul monitorizării și managementului funcției publice;

recomandările consultanților programului cu asistență PHARE RO 98.04.05.01;

experiență practică a diferitelor asociații profesionale (ex. Asociația Secretarilor Generali de Județe din România);

opiniile exprimate de specialiștii americani, îndeosebi experții Americani Barr Association precum și USAID România;

precedentele diferitelor țări din Uniunea Europeană (Italia, Grecia) precum și din state aflate în curs de aderare sau, pur și simplu care au adoptat astfel de reglementări;

recomandarea nr. (2000)10 a Comitetului Miniștrilor Statelor Membre asupra codurilor de conduit pentru funcționari publici-adoptata de Comitetul Miniștrilor la 11 mai 2000 la a 106 a sesiune a sa;

Codul privind un bun comportament administrativ al Comisiei Europene;

Reglementări din SUA și unele state membre OECD (ex. Noua Zeelandă).

Astfel, Recomandarea nr.10/2000 a Comitetului Miniștrilor I’nca din peambul pune accentual pe administrația publică care: “joacă un rol essential în societățile democratice și că ele trebuie să aibă la dispoziție un personal corespunzător pentru a îndeplini în mod convenabil sarcinile care le sunt incredintate’, consideră funcționarii publici: “elemental cheie al administrației publice care au îndatoriri și obligații specifice și care trebuie să posede calificările necesare șiș a dispună de un cadru juridic și material corespunzător pentru a putea să se achite de sarcinile lor într-un mod adecvat”.

Conform art.2, alin.2, Codul: “va face parte din condițiile de lucru ale funcționarilor publici din momentul în care ei au certificat că au luat la cunoștință de el. Recomandarea stabilește obiectul codului, principiile generale, (achitarea functionarilui de îndatoririle sale, respective față de lege, neutralitatea politică, loilitatea față de autoritățile publice, professionalism, prestație, confidențialitatea) conflictual de interese, declararea intereselor, incompatibilitățile, activitatea politică și publică a acestuia, problema cadourilor și avantajelor nedatorate.

Recomandarea nr. R (2000) 10 își regăsește, de astfel, correspondent în legislația noastră internă după cum urmează:

În Codul de conduit al funcționarilor publici;

Domeniul de aplicare și obiectul codului;

Principiile generale;

În Legea nr.188/1999- Raportară cazurilor în care se solicita unui funcționar public să actionize fără respectarea Codului;

În Legea nr.161/2003-Conflictul de interese și declararea intereselor;

Activitatea politică ssau publică;

Partial-protejarea vieții private;

Cadouri și avantaje nedatorate;

Partial-vulnerabilitatea la influența altora;

Abuzul în poziția oficială;

Legea nr.544/2001-accesul liber la informațiile publice;

Securizarea și confidențialitatea datelor;

Ordonanța nr.27/2002- reglementarea activității de finanțare a partidelor;

Responsabilitatea superiorilor ierarhici;

Relația cu cetățenii;

În Legea nr.144/2007- selectarea și prestația inspectorilor de integritate.

Din Codul privind un bun comportament administrative C.E. au fost preluate următoarele:

Principiile generale:

Legalitatea;

Tratamentul legal și nediscriminatoriu;

Proporționalitatea;

Consecventă;

Alte dispoziții:

acordarea unui serviciu de calitate;

informarea beneficiarilor, ascultarea parților, justificarea deciziilor, evitarea căilor de atac;

norme privind solictiarea documentelor, corespondeta, comunicații telefonice, poștă electronică, relația cu mass-media;

protejarea datelor cu character personal și informațiilor confidențiale;

plângeri având ca obiect nerespectarea acestor prevederi;

Din informațiile primate de la Agenția Națională a Functionarilo Publici și ținând cont de precedentele create în statele susmenționate, ideile care au inspirit colectivul

Legea nr. 161/2003, prin două articole, unul situat în titlul IV din cartea I, și celălalt situat în titlul III din cartea a II-a, recunoaște dreptul funcționarului public de a fi ales sau numit într-o funcție de demnitate publică.

În Europa și în lume sunt țări unde un asemenea drept este recunoscut funcționarilor publici, cum ar fi Franța, unde majoritatea demnitarilor provin din corpul funcționarilor, și țări în care un asemenea drept ori este interzis, sau este permis, dar cu anumite limitări. De exemplu, în Irlanda sau în Regatul Unit, sistemul impune practic o alegere între carieră administrativă sau cea politică.

Nu doar în România, ci și în celelalte state democratice din Europa, administrația este supusă unui proces de modernizare, căutându-se cele mai potrivite soluții de așezare a sa în slujba cetățeanului. Aceasta înseamnă un corp de funcționari publici competenți, care să întrunească anumite criterii, și anume meritocrație, transparență sau neutralitate politică. De asemenea, se impune ca deziderat o funcție publică bine structurată, cu funcționari publici plătiți corespunzător și bine dimensionați din punct de vedere numeric și al nevoilor cetățenilor, în scopul sporirii responsabilității profesionale și garantării unui nivel cât mai scăzut al corupției. Personalul va trebui să fie tot mai bine instruit, cu vocația de a obține performanță și de a atinge, astfel, standarde cât mai înalte. Actuala Lege nr.7/2004 privind Codul de conduită a funcționarilor publici răspunde cerințelor formulate mai sus. El este structurat în patru capitole, însumând 27 de articole, fiecare articol reglementând, în succesiune, următoarele probleme: În capitolul I se regăsesc reglementate domeniul de aplicare și principiile generale. În capitolul II, intitulat Norme generale de conduită morală și profesională a funcționarilor publici este reglementată conduita generală a funcționarilor publici atât în timpul activității profesionale, cât și în afara acesteia, inclusiv în timpul liber.

Codul de etică este prezentat sub următoarele aspecte pentru care se prescrie conduita funcționarilor publici:

Norme generale de conduită a funcționarilor publici;

Ocrotirea proprietății publice și private;

Conflictul de interese;

Relațiile funcționarilor publici cu persoanele fizice sau juridice, precum și cu mijloacele de informare în masă;

Aceste categorii de norme, împreună cu valorile generale edictate de Codul etic, au posibilitatea de a realiza un cadru general privind conduita tuturor funcționarilor publici.

Legea privind Codul etic al funcționarilor publici reprezintă un cadru de reglementare absolut necesar, dat fiind că normele sunt aplicabile tuturor funcționarilor publici, așa cum sunt ei definiți de lege, indiferent de sfera de competență materială în sistemul administrativ românesc.

Norme generale de conduită a funcționarilor publici

Raportul funcționar public – funcție publică își are originea și se subordonează conceptului de administrație publică, fiind mobilul realizării activităților specifice autorității publice. Așadar, în dublă accepție, cea de apărat și cea de distribuție pe orizontală și pe verticală a competenței de exercitare a autorității publice ce revine administrației, funcționarul public este elementul mobil central, fiind instituția însărcinată să exercite administrația publică.

Respectarea legii prin actele și faptele funcționarilor publici este dublată de obligația acestora de a acorda sprijin autorităților competente în înfăptuirea actului de justiție și, de asemenea, prin obligația de a pune în aplicare hotărârile judecătorești. Acesta prevedere nu este nouă în dreptul administrativ, ea se regăsește ca obligație a autorităților publice locale prevăzută de legea 215/2000 privind administrația publică locală și ca o obligație a tuturor autorităților publice centrale și locale prevăzută în Legea privind organizarea instanțelor judecătorești. Preluarea acestor obligații ale autorităților la nivelul funcției publice ține de raportul funcționar-administrație.

Ca normă generală de conduită, autorul inițiativei legislative a prescris funcționarului public un comportament rezervat care să înlăture atitudinea vedetistă prin obligația ca, în exercitarea atribuțiilor lor, funcționarii publici să nu se lase influențați de „considerente de popularitate și notorietate". În completare, se prescrie funcționarilor și o atitudine conciliantă pentru a evita situațiile de animozitate și conflict.

Principiul ierarhizării ca element definitoriu al administrației publice este reflectat la nivelul instituției funcției publice prin introducerea obligației de a acționa în conformitate cu dispozițiile primite de la funcționarii publici de conducere. Obligația de subordonare este prevăzută la nivel normativ concret în toate regulamentele de organizare și funcționare ori în regulamentele de ordine interioară, precum și în Statutului funcționarilor publici. Am menționat deja faptul că această subordonare nu este absolută și este prevăzută sub rezerva obiectivității și responsabilității personale. Ceea ce prezintă importanță este faptul că această normă este reglementată într-un cod etic, iar în sistemul administrativ românesc principiul ierarhizării este prevăzut că o condiție psiho-profesională pentru ocupanții funcțiilor publice, de vreme ce este reglementat într-un cod deontologic.

O altă normă generală de conduită constă în îndatorirea funcționarilor publici de a manifesta o atitudine ireproșabilă. Acest termen relativ este și mai mult anihilat prin prevederea că stabilirea unor asemenea situații se va face „din perspectiva unei persoane rezonabile care să cunoască toate elementele relevante din situația respectivă". Eficiența unei asemenea norme este redusă la minim prin formularea ambiguă.

Comportamentul social în mediul de lucru, conduita etică în raport cu ceilalți participanți la realizarea actului de administrație publică trebuie să fie guvernate de respect reciproc, bună credință, amabilitate și sprijin, politețe, loialitate și onestitate.

Un element asupra căruia s-au declanșat vii dispute în perioadă în care Codul era în dezbatere, îl reprezintă obligația funcționarilor „de a nu aduce onoarei, reputației și demnității conducătorului instituției publice" prin dezvăluirea unor aspecte ale vieții private, întrebuințarea unor expresii jignitoare, dezvăluirea unor aspecte ale vieții private sau
Formularea unor sesizări sau plângeri calomnioase. Aceste precizări făceau din conducătorul autorității o persoană de neatins, contribuind la dezvoltarea unui cult al personalității. Astfel, o critică la adresa unei anumite politici său program, chiar și dacă ar fi fondată, ar reprezenta o atingere adusă reputației ori demnității etc. În ceea ce privește funcționarii publici care temporar sau permanent desfă§oară activități de control ori de conducere le este interzis să-§i îndeplinească atribuțiile de control, consiliere, reglementeze, evalueze din motive de du§mânie, răzbunare sau în scopul creării de prejudicii din motive personale.

În ceea ce privește relațiile cu reprezentanții altor state, funcționarii trebuie să se abțină de la exprimarea opiniilor proprii asupra unor aspecte naționale sau dispute internaționale și să se comporte cu diplomație și discreție.

Obligația de confidențialitate este introdusă de autorul Codului tot în categoria normelor generale privind conduita funcționarilor publici și are o reglementare acoperitoare. Astfel, funcționarilor publici le este interzis să divulge orice fel de informație cu caracter confidențial, chiar și atunci când este vorba de informații care ar urma să devină publice, dar care, până la momentul publicării au caracter confidențial. Reglementarea ține seama de normele legislației cadru, Legea Accesului la informațiile publice și Legea informațiilor clasificate. Ceea ce dă caracterul specific pentru funcționarul public este faptul că obligația persistă până la 3 ani de la încetarea raporturilor de serviciu.

Conduita apolitică și de echidistanța politică, specifică administrației publice, este reglementată pentru funcționarii publici prin interdicția ca, în exercitarea atribuțiilor, să participe la activități cu caracter politic, colectare de fonduri sau activități desfășurate în cadrul campaniilor electorale.

Respectarea normelor morale, adoptarea unei conduite corecte a individului față de colectivitate, decurge dintr-un firesc impuls interior al omului. Simțul moral nu este însă înnăscut, ci el este dobândit prin educație, însușirea exigențelor, moravurilor, obiceiurilor și deprinderilor promovate de societate. Trebuie avute în vedere și intervențiile politice în administrarea funcției publice. Adesea, inovația nu poate fi adoptată decât dacă există un mandat politic în acest sens. În plus, schimbările de orientare politică sunt dese și uneori incompatibile unele cu altele. Aceste schimbări pot influența negativ inițiativele de reorganizare a muncii, deturnând eforturile spre obiective organizaționale care, născute fiind din ideologii politice, nu se bazează pe concepte de eficiență și eficacitate, ci mai mult pe consensul public.

Aceste elemente structurale, fiind influențate de controlul central, de autonomia de gestiune locală ca și de intervențiile politice, pot lua înfățișări diferite în funcție de sectorul în care acționează. Intensitatea lor diferă în funcție de serviciul oferit și dimensiunea organismului public.

Codul european al bunei conduite administrative

Parlamentul european a adoptat, la 6 septembrie 2001, printr-o rezoluție, un Cod al Bunei Administrări, pe care instituțiile și organismele comunitare, autoritățile administrative și funcționarii lor au obligația să-l respecte în relațiile cu cetățenii. În elaborarea și definitivarea procedurii de adoptare, un rol deosebit l-a avut și Mediatorul European, căruia Tratatul de la Maastricht i-a stabilit rolul de a lupta împotriva cazurilor de administrare defectuoasă în activitatea instituțiilor și organismelor comunitare. Instituția Mediatorului european (consacrată prin art. 138 ECE (actual articol 195), art. 107 D Euratom, 20 D CECA și inserată în Tratatul Uniunii Europene) este inspirată din sistemele naționale unde se regăsește, sub diferite denumiri, cum ar fi Mediator Public, Avocat al Poporului, la rândul lor influențate de tradiționalul Ombusman din Suedia, și are rolul de a decela cazurile de proastă administrare în acțiunea instituțiilor și organelor comunitare și a face recomandări în vederea eliminării lor. În această competență nu intră Curtea de Justiție și Tribunalul de primă instanță, care îndeplinesc funcții jurisdicționale și un statut special.

La Reuniunea la nivel înalt care a avut loc la Nișa în decembrie 2000 a fost adoptată Carta Drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, între aceste drepturi regăsindu-se și dreptul la o bună administrare și dreptul de a sesiza Mediatorul European în cazul unei administrări defectuoase. Consacrarea acestor drepturi a impus adoptarea Codului, la 6 septembrie 2001, al cărui obiectiv principal îl reprezintă tocmai să explice pe larg care este conținutul dreptului de bună administrare, consacrat de Cartă.

Astfel, dreptul la o bună administrare reprezintă „dreptul recunoscut oricărei persoane de a-și vedea tratate imparțial, echitabil și într-un termen rezonabil problemele, de către instituțiile și organismele comunitare.” În conținutul acestui drept se regăsesc, în principal:

dreptul oricărei persoane de a fi ascultată înainte ca o măsură individuală care ar afecta-o defavorabil să fie luată împotriva sa;

dreptul oricărei persoane de a avea acces la dosarul care o privește, respectând confidențialitatea și secretul profesional;

obligația administrației de a-și motiva deciziile;

obligația administrației și a funcționarilor săi de a repara pagubele produse cetățenilor;

dreptul oricărei persoane de a se adresa instituțiilor Uniunii într-una din limbile tratatelor, primind răspuns în aceeași limbă.

În ceea ce privește principiile unei bune administrări, acestea sunt enunțate de articolele 4-27 din Codul sus menționat, și le vom enumera în cele ce urmează:

legitimitatea – care obligă funcționarul public să își desfășoare activitatea în conformitate cu dreptul, aplicând astfel regulile și procedurile prevăzute de legislația comunitară.

Rudolf Von Ihering afirmă, într-o manieră foarte plastică și sugestivă: „Dreptul nu este o pură teorie, ci o forță vie. De aceea, Justiția ține într-o mână balanța, cu care cântărește dreptatea, și în cealaltă sabia, cu care o apără. Sabia fără balanță este forță brutală, iar balanța fără sabie reprezintă neputința dreptului. Una nu poate exista fără cealaltă și o ordine juridică desăvârșită stăpânește numai acolo unde forța cu care Justiția folosește sabia este egală cu îndemânarea cu care ea mânuiește balanța”.

interdicția discriminării, care impune un tratament egal, nediferențiat al funcționarilor față de toți cei care li se adresează și ale căror probleme și solicitări sunt chemați să le rezolve;

proporționalitatea, prin care se urmărește asigurarea unui echilibru între măsurile luate de funcționarii publici și obiectivul urmărit prin aceste măsuri. Proporționalitatea în raport cu cauza care a impus o anumită măsură trebuie respectată și atunci când se dispun acțiuni de restrângere a unor drepturi sau orice alte restricții. Proporționalitatea este prevăzută și de articolul 53 din Constituția României, care reglementează restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți, și care impune proporționalitatea între măsura de restrângere și cauza care a determinat-o;

absența abuzului de putere, care se realizează prin respectarea strictă a competenței pe care legea o stabilește pentru fiecare autoritate, depășirea acestei competențe atrăgând abuzul de putere;

imparțialitatea și independența impune funcționarului public să se abțină de la orice măsură care ar afecta cetățenii și de la orice formă de tratament diferențiat, indiferent de situație. Din aceste principii derivă și trăsătura constantă din comportamentul funcționarului public, de a nu se lăsa condus în activitatea sa de interese personale, familiale sau naționale, sau de presiuni politice, sau de a se implica în luarea unor decizii în care el sau una din rudele sale are interese financiare (aceasta este problema conflictului de interese, care în prezent a fost și la noi reglementată prin Legea nr. 161/2003, menționată în subpunctul anterior, prin care se interzice funcționarului public să se implice, el sau rudele acestuia, în luarea unor decizii în care au un interes patrimonial);

obiectivitatea este un mod de acțiune, în care sunt eliminate din acțiunile funcționarilor orice elemente subiective, relevanță având doar aspectele pertinente;

coerență și sfat, sunt exigențe care impun funcționarului să fie consecvent în conduita sa administrativă, să răspundă cererilor justificate și rezonabile ale cetățenilor, raportându-se și la modul în care aceste probleme au fost rezolvate în trecut și să îndrume publicul asupra modului în care trebuie să formuleze și adreseze o cerere, ca și asupra procedurii parcurse în soluționarea ei;

echitatea, este un mod rațional de a acționa al funcționarului, bazat pe imparțialitate;

politețea, este „prima dintre virtuți și originea, poate, a tuturor celorlalte”. Ea este acea trăsătură a comportamentului funcționarului public care îl obligă pe acesta să fie conștiincios, amabil, deschis în relația cu publicul, indiferent de forma în care acesta i se adresează (prin corespondență, telefon, poștă electronică). În același timp, funcționarul public este dator să prezinte scuze în cazul în care, din eroare, prejudiciază pe un cetățean, și să facă eforturi pentru a diminua prejudiciile pe care le-a produs.

obligația formulării răspunsurilor la scrisori în limba maternă a cetățeanului, impune funcționarului să aibă în vedere că fiecare cetățean sau membru al Uniunii Europene care se adresează în scris instituției, să primească răspuns în aceeași limbă. În măsura în care este posibil, această obligație subzistă și în cazul în care răspunsul urmează să fie adresat unei persoane juridice, întreprinderi sau organizații nonguvernamentale (ONG). Corelativ acestei exigențe, este și confirmarea de primire, potrivit căreia orice petiție adresată instituției presupune o confirmare de primire, în termen de două săptămâni, cu excepția cazului în care poate fi trimis un răspuns concret în această perioadă;

obligația îndrumării către serviciul competent al instituției apare atunci când o anumită petiție este adresată unei direcții generale, unei direcții sau unități necompetente, ceea ce impune necesitatea că petiția respectivă să fie transmisă, fără întârziere, serviciului competent din instituția respectivă.

dreptul de a asculta și dreptul la replică presupune că în cazurile în care sunt implicate drepturi sau interese ale cetățenilor, funcționarul trebuie să urmărească respectarea dreptului la apărare a cetățeanului în toate fazele procedurale de adoptare a deciziei;

termenul rezonabil pentru adoptarea deciziei impune funcționarului că deciziile prin care se soluționează cererile sau plângerile cetățenilor să fie adoptate în termen rezonabil, fără întârziere, prevăzându-se și un termen maxim care nu poate fi depășit, și care este de două luni de la data depunerii petiției;

obligația de motivare și de comunicare a deciziilor, precum și de indicare a căilor de recurs (a se vedea articolele 18–20 din Cod). Obligația de motivare vizează deciziile care ar putea afecta drepturile și libertățile individuale, semnifică indicarea concretă a faptelor care au determinat adoptarea lor și a fundamentului lor legal. Motivarea are, ca și finalitate, diminuarea puterii discreționare a celor care au puterea de decizie, și eliminarea, în acest mod, a abuzurilor și ilegalităților din administrație. Atâta vreme cât funcționarul este obligat să expună, în decizia pe care o ia, argumentele de fapt și de drept care l-au dus la acea decizie, atâta vreme cât motivele pe care le-a avut în vedere trebuie să fie întemeiate și să nu vizeze raționamente și interese individuale, este de presupus că și deciziile respective vor fi cât mai obiective, cât mai apte să satisfacă interesele destinatarilor lor, în conformitate cu normele legale. Indicarea căilor de recurs obligă ca, în cadrul deciziilor care afectează drepturile și interesele cetățenilor să fie precizate și modalitățile de introducere a recursului, în vederea atacării deciziei respective în situația în care destinatarul nu este satisfăcut de conținutul acesteia. Trebuie să se precizeze calea de atac (natura recursului), autoritățile în fața cărora ea se exercită și termenul în limitele căruia trebuie introdusă.

Comunicarea deciziei trebuie să se facă destinatarului ei. Decizia poate fi comunicată și altor subiecte, însă funcționarul are obligația să informeze în prealabil despre acest lucru pe destinatarul ei.

protecția datelor revine funcționarilor publici care prelucrează datele personale ale unui cetățean și care este obligat să respecte viața privată și integritatea persoanei. Această obligație a fost impusă prin dispozițiile Regulamentului CE nr. 45/2001 al Parlamentului European, referitor la protecția datelor persoanelor fizice cu privire la prelucrarea datelor cu caracter personal de către instituțiile și organismele comunitare și la libera circulație a acestor date.

accesul la informații este garantat cetățenilor, funcționarul având obligația să ofere persoanelor informațiile care le interesează pe acestea. În situația în care unui funcționar i se solicită informații care nu pot fi comunicate, deoarece ele se încadrează în categoria celor care impun confidențialitate, atunci el are obligația să comunice persoanei motivele care îl împiedică să-i furnizeze informațiile cerute.

obligația păstrării unui registru, la toate departamentele din cadrul unei instituții, în care sunt evidențiate intrările și ieșirile documentelor și măsurile care se întreprind;

accesul publicului la prevederile Codului european al bunei conduite administrative este garantat prin articolul 25, instituția fiind obligată să ia măsuri pentru a informa publicul cu privire la drepturile pe care le are și să asigure publicitatea dispozițiilor acestui document, prin publicarea lui pe Internet sau prin alte mijloace posibile și accesibile cetățenilor.

În cazul în care prevederile Codului nu sunt respectate de către unele instituții comunitare sau de către funcționari, cetățenii au dreptul să se plângă în fața mediatorului european. Instituțiilor europene le revine obligația ca la doi ani de la adoptarea Codului să analizeze modul în care au fost aplicate prevederile acestuia, și să informeze Mediatorul European despre rezultatele înregistrate.