Repere Istorice Privind Organizarea Si Functionarea Administratiei Publice Locale Moderne

REPERE ISTORICE PRIVIND ORGANIZAREA SI FUNCȚIONAREA ADMINISTRAȚIEI PUBLICE LOCALE MODERNE

2.1 Începutul administrației publice locale moderne și în epoca regulamentară

Începutul administrației publice locale moderne. Intrarea Principatelor în secolul al XIX – lea s-a făcut sub semnul conflictului existent între marile puteri vecine pentru dominația sud –estului Europei și, în special, asupra celor două țărișoare românești care se aflau în calea expansiunii Austriei și Rusiei.

Secolul XVII părea să fi dat câștig de cauză Imperiului Habsburgic în lupta purtată împotriva Porții în vederea controlului zonei, astfel că, numeroase teritorii ocupate de români au căzut episodic sau permanent sub dominație austriacă, sfârșitul de secol aducând pe scenă un actor la fel de important atât în plan politic dar și militar; Imperiul Țarist. Obiectivul fundamental al acestuia fiind clar de a încorpora Țările Române și nicidecum sprijinirea acestora de a deveni entități politice autonome sau independente la nord de Dunăre. Aspectul acesta a fost scos în evidență în momentele în care Rusia a reușit să se impună pe plan militar în fața Turciei, când au ocupat Principatele, impunând o administrație proprie, cum a fost intre anii 1806 – 1812 și 1828 – 1834. În momente în care, din cauza unor presiuni internaționale, Rusia a fost nevoită a se retrage de pe aceste teritorii, nu a plecat cu mâna goală: in urma încheierii tratatului de la București din 28 mai 1812, teritoriul dintre Prut și Nistru – Basarabia, a trecut pentru mai bine de un secol sub dominație rusească.

Prin încheierea tratatelor de la București – 1812, Akkerman – 1826 și Adrianopol – 1829, prin obținerea statutului de autonomie internă pentru Țările Române, și statutul de putere protectoare pentru sine, Rusia avea în vedere îndepărtarea acestora de poartă în scopul de a pregăti anexarea lor.

Această atitudine a Rusiei avea să irite atât Imperiul Otoman, care era suzeranul de drept al Țărilor Române, dar și pe austrieci care erau neliniștiți de expansiunea rusească spre Balcani. Cel mai adesea austriecii reacționau prin proiecte de împărțire pe cale amiabilă a teritoriilor din Principatele Române, Poarta exercitând drepturile de Suzeran, intervine cu brutalitate pentru înăbușirea manifestărilor de autonomie ale acestora. Rusia avea interes față de Principate si făcea tot posibilul de a-și consolida poziția în aceste teritorii tocmai printr-o politică externă activă. Au fost instituite consulate ruse în Principate după războiul ruso-turc din 1768 – 1774, au încorporat în imperiul rus ținuturile din stânga Nistrului după războiul din 1787 – 1791, se consolidează treptat poziția țarismului în ținuturile principatelor, și recunoașterea de către Turcia prin emiterea hateșerifului special din 1802, a dreptului Rusiei de a apăra interesele principatelor în fața Porții. Dorința locuitorilor din principate de eliberare de sub dominație otomană corespundea de fapt, cu aspirațiile de expansiune a țarismului, care în anul 1806, fără a declară război ocupa cu armatele sale Principatele, fapt ce a determinat ca poarta să declare război Rusiei. Rezultatul războiului ruso-turc dintre anii 1806 – 1812, a fost semnarea la București a tratatului de pace prin care teritoriile dintre Prut și Nistru cu cetățile: Hotin, Bender, Cetatea-Albă, și Ismail să fie anexate Rusiei. Teritoriul răpit de la Moldova a căpătat denumirea de Basarabia, denumire ce o purta partea de sud a Moldovei până la actul de anexare, extinzându-se astfel, asupra întregului teritoriu anexat. După înăbușirea răscoalei conduse de Tudor Vladimirescu, din mai 1821 până în toamna anului 1822, turcii instituie o administrație militară, pentru prima dată, care era condusă de un guvernator militar turc. Acesta preia o parte din atribuțiile statului, având sub controlul său pe ispravnici și pe funcționarii județeni pe care îi numea direct. Perioada nu a făcut decât să exacerbeze abuzurile administrației și fenomene ca vanitatea slujbelor.[1 p.192]

Odată cu restabilirea domnilor pământene în 1822 nu au avut loc schimbări importante în planul administrației publice si aceasta nu pentru că nu au existat încercări de reformă. Astfel, încă din primele luni de domnie ale lui Grigore al IV- lea Ghica pe tronul Țării Românești, a încercat să pună capăt abuzurilor din administrație și, mai ales, vânzării slujbelor care se practica până la acea dată. La 15/17 septembrie 1822, printr-un document al cancelariei domnești se interzice, sub sancțiunea unor pedepse corporale severe, vânzarea slujbelor. La 3/15 august 1823, reglementează atribuțiile ispravnicilor, sameșilor și zapciilor. Pentru a înlătura sau, cel puțin a limita corupția a interzis cadourile în obiecte, bani și muncă făcute funcționarilor publici și a stabilit havaietuirile ce reveneau fiecărui dregător în parte.[2 p.50] . Din păcate, înconjurat de un aparat funcționăresc format la școala administrației fanariote, reformele lui Ghica au rămas fără ecou. Vechile practici au continuat să fie respectate. Mai ales vânzarea slujbelor, aducătoare de mari profituri, a continuat să fie practicată, plocoanele pentru numirea în funcții, constata consulul Austriei la București, practicându-se în continuare până la cele mai înalte niveluri.[3 p. 92 -93 ]

Și în Moldova Ioniță Sandu Sturza a continuat vânzarea dregătoriilor, fapt ce a dus la o dublare a numărului de funcționari în administrația publică centrală.

Starea necorespunzătoare a serviciilor publice, corupția, abuzurile nu mai puteau fi tolerate, mai ales în condițiile unei tendințe de modernizare sub influența liberalismului burghez apusean. Pe lângă intense manifestări politice ce urmăreau transformarea boierimii în forța politică dominantă în stat, viața politico – socială intre 1822 – 1828 se evidențiază prin numeroase proiecte de reformă venite din rândurile boierimii mari cât și din partea boierimii mici și mijlocii. Dincolo de caracterul de clasă al acestor propuneri, ce urmăreau să consolideze privilegii de tip feudal, majoritate nu puteau să ocolească aspectele negative din administrație.

Debutul programelor de reformă a fost revoluția lui Tudor Vladimirescu din 1821, care deși, era îndreptată împotriva stării de lucruri din epoca fanariotă, nu putea ignora problemele administrației ce se făcea vinovată de numeroase abuzuri. În Cererile norodului românesc – februarie 1821 – Tudor Vladimirescu cerea încetarea cumpărării dregătoriilor, abolirea havaieturilor și introducerea de lefuri fixe pentru dregători.

Aceste propuneri au fost reluate și dezvoltate în anii următori, un accent deosebit se punea în Constituția Cărvunarilor, cel mai important proiect al acestei perioade, pe conferirea slujbelor „ numai după meritul bunelor fapte și după puterea vredniciei fieștecăruia. Ca o măsură împotriva intrigilor și prigonirilor, se cerea ca toți funcționarii să fie schimbați anual”, sacrificându-se principiul modern al stabilității funcționarilor în scopul stârpirii abuzurilor.[4 p. 125]

Faptul că aceste doleanțe au fost menținute numai la stadiul de propuneri o dovedește faptul că, în 1828 când au ocupat din nou Principatele, rușii au găsit și reflectat în diverse rapoarte o serie de lucruri identice cu cele specifice din epoca fanariotă. Interesați fiind de a asigura aprovizionarea armatei, rușii care se aflau în conflict cu Poarta, au constatat cu stupoare scara largă pe care se practicau abuzurile în administrația Principatelor.

După războiul ruso – turc 1828 – 1829, Moldova și Muntenia sunt ocupate de armata rusă, fiind administrate de guvernatorul rus P. Kisseleff. Astfel, Rusia impunea Principatelor Regulamentele organice, intrate în Vigoare în Moldova – 1831 și în Muntenia – 1832.

Rescriptul imperial pentru numirea guvernatorului Pahlen – aprilie 1828 – făcea un adevărat rechizitoriu acestei stări de lucruri: „ Ispravnicii de mai multe ori arată într-un sat numai 20 de case unde sunt 28 și venitul celor 8 case ascunse îl întrebuințează în folosul lor. Dânșii, în locul a una mie de podvoade ce se cer de la județ, scot în modul cel mai insolent două mii și, la jumătate din numărul acestora, permit a se răscumpăra pentru un preț destul de mare. Moșiile persoanelor care ocupă pozițiunile cele mai înalte, le scutesc în mod arbitrar de impozit și prin aceasta întorc toată greutatea impozitelor asupra altor moșii (…). Cu părere de răutrebuie a mărturisi că în amândouă principate, noblețea, deși a câștigat, din deasa cu noi comunicație, oare care grad de civilizație, totuși există încuibate în ea virtuți ce caracterizează pe supușii turci. Nu amor către patrie, nici înaltă înțelegere a virtuții, ci pasiune spre înavuțire este principală țintă a tuturor științelor lor”.[5 p. 21 – 22]

Acuzații grave aducea sistemului administrativ românesc și generalul Kisseleff în darea de seamă privind administrația Principatelor.

În consecință, guvernatorii rușii ai Principatelor au trebuit să ia o serie de măsuri în planul organizării și funcționării administrației publice locale în scopul de a pune capăt „ groazei unei administrații fără reguli și fără principii a unor boieri obișnuiți să trăiască într-un fel de anarhie, exploatând situațiile lucrative și necunoscând altă lege decât bunul lor plac”.[ 5 p. 25]

Regulamentele organice – prin textul inițial dar și prin acte normative adiționale, au reglementat organizarea administrativ – teritorială a celor două Principate, organele de la nivel local precum și atribuțiile acestora în administrarea intereselor generale sau locale. Aceste acte prevedeau modernizarea administrației prin introducerea domniei constituționale. Puterea domnitorului era limitată de Adunarea Obștească care avea atribuții de control și legislative. Activitatea executivă aparține domnitorului, dar cu participarea Adunării Obștești, acare putea să atragă atenția sefului statului cu privire la eventuale nereguli ce se comiteau, dar și posibilitatea de a se adresa Porții și puterii protectoare – Rusiei, dacă domnitorul nu adopta măsurile considerate a fi necesare de către boierime.

Cu privire, la organizarea administrativ – teritorială, Regulamentele au menținut vechile unități administrativ – teritoriale. Schimbări au intervenit în planul atribuțiilor organelor administrative locale cât și în ceea ce privește stabilirea locului și rolului lor în cadrul ierarhiei administrative statale.

Județele și ținuturile

Regulamentele au menținut împărțirea Principatelor în județe ( Muntenia) și ținuturi (Moldova), dar, ca și în trecut lipsite de personalitate juridică. La nivelul acestor unități administrativ – teritoriale centrul își avea proprii agenți, numiți în Muntenia (o)cârmuitori iar în Moldova ispravnici administratori. Aceștia aveau atribuții numai administrative, realizându-se astfel, o reală separare între administrativ și judecătoresc. Erau numiți de domn cu un mandat de 3 ani dintre doi candidați propuși de Sfatul administrativ ( art. 352 R.O.V.), ce depindeau de Departamentul de interne dar puteau primii ordine și de la alți miniștrii cu privire la treburile departamentului lor. ( art. 147 R.O.V.). Deși, numiți de domn, ei nu erau doar simpli reprezentanți domnești în teritoriu, ci agenți ai executivului, care erau obligați de a executa ordinile primite, în realizarea intereselor statului. La dispoziția acestora se afla o cancelarie compusă dintr-un sameș, cap al cancelariei, un ajutor de sameș și doi scriitori.

În Basarabia a fost vechea organizare administrativ – teritorială și instituțiile administrative de nivel local. Astfel, ținuturile erau administrate de către ispravnici, care erau numiți în funcție de către guvernatorul civil pe durata de un an. Aceștia, aveau atribuții administrative, judecătorești, fiscale și de asigurare a ordinii publice. Câte un singur ispravnic aveau ținuturile din Tomarov, Greceni, Codru și Hotărniceni și câte doi ținuturile din Soroca, Hotin, Iași, Bender și Orhei.

În această etapă neexistând un act normativ care să le stabilească obligațiile, ispravnicii își exercitau atribuțiile în conformitate cu uzanțele și cutumele locale, care de cele mai multe ori erau tălmăcite în mod diferit și care duceau la disfuncționalități în activitatea lor. Ținuturile mai mari erau divizate în ocoale.

În cadrul imperiului rus, în etapa autonomiei administrative, autoritatea locală era reprezentată de autoritățile de la nivelul ținuturilor, ocoalelor, orașelor și satelor.

Astfel, la nivel de ținut s-a păstrat instituția isprăvniciei, formată din ispravnic și patru asesori care erau aleși de nobilime și confirmați de către un namesnic. Ispravnicul deținea funcția principală în administrația ținutului, fiind abilitat cu dreptul și obligația de a îndeplinii dispozițiile autorităților ierarhic superioare, de a supraveghea activitățile organelor ierarhic inferioare și de către toți locuitorii a îndatoririlor ce le reveneau. Avea următoarele obligații: să asigure ordinea publică, examina litigiile mărunte, asigura staționarea trupelor militare în ținut, întreținerea în ordine a gospodăriei rutiere, a stării de sănătate a ținutului, și responsabil de securitatea alimentară a populației.

Plașile și ocoalele

Fiecare județ/ținut avea în componență subdiviziuni teritoriale numite plăși în Muntenia și

ocoale în Moldova, care și ele erau lipsite de personalitate juridică. Erau conduse în Muntenia de sub – cârmuitori, numiți pe 3 ani de către domn, la recomandarea Sfatului administrativ, dintre doi candidați pentru fiecare plasă sau ocol de către șeful județului împreună cu proprietarii din județ ( art. 353 R.O.V.). În Moldova, în fruntea ocoalelor se aflau privighetori de ocoale aleși pe durată de 3 ani de către șeful ținutului și vorniceii satelor din ținut, dintre boiernași, mazili sau neamuri, proprietarii în circumscripție ( art. 404 R.O.V.), și era confirmat de către domn.

În Basarabia, ținutul Orhei avea 12 ocoale, Hotin – 8, Iași – 6, Bender – 3. Celelalte ținuturi respectiv; Tomarov, Greceni, Codru și Hotărniceni, din cauza numărului mic de localități nu se divizau în ocoale. Conducerea ocoalelor se realiza de către ocolași care erau numiți de către ispravnici. Acesta era abilitat cu dreptul și obligația de a executa dispozițiile autorităților ierarhic superioare, de a asigura ordinea publică în cadrul ocolului, de a examina litigiile simple dintre locuitorii ocolului, de a duce evidența populației, de a sigura buna funcționalitate a trupelor militare ce erau dislocate pe teritoriul ocolului. Purta întreaga responsabilitate pentru exercitarea atribuțiilor sale față de isprăvnicie, căreia îi prezenta periodic informațiile cerute.

Prin crearea acestei instituții s-a ieșit complet din tiparele tradiției instituționale românești în materie. Pe de o parte, conform modelului rusesc, cei doi funcționari erau aleși și nu numiți ca în epoca fanariotă. Pe de altă parte, prin atribuțiile acordate, s-a urmărit ca organele administrative locale să se transforme în apărătoare ale intereselor comunităților sătești din cadrul ocoalelor și plășilor, ferindu-le de arbitrariul și abuzurile vechii administrații. Pe lângă atribuții care vizau colectarea impozitelor din circumscripția lor și transmiterea acestora la reședința de județ, ei aveau grijă și de apărarea sătenilor de năpăstuiri, raportând neregulile constatate șefului județului, având dreptul, dacă acesta nu lua măsuri, să se adreseze direct Ministrului de interne. Totodată, prin acest sistem al alegerii și nu al numirii, se urmărea recrutarea unor candidați merituoși și destoinici, calități garantate de moșierii locali.

În calitate de agenți ai centrului la acest nivel aveau obligația de a raporta șefilor de județ/ținut toate evenimentele importante ce aveau loc în lumea satelor.

Orașele

Organizarea orașelor s-a făcut diferit în această perioadă după cum ele se aflau în proprietate privată ( embaticare ) sau erau libere, acestea din urmă aveau și personalitate juridică. Și cele două capitale ale Principatelor aveau organizare diferită de cea a celorlalte orașe.

La baza organizării municipale a stat recunoașterea unor interese proprii orașelor, pe care ele puteau să le rezolve prin intermediul organelor alese, simțindu-se astfel, și primele influențe ale teoriei descentralizării administrative.

La Iași și București s-a înființat câte un Sfat orășenesc compus din 5 membri. Patru dintre aceștia erau aleși la Iași de către staroștii corporațiilor cu vârsta de peste 30 de ani, proprietari de imobil în oraș sau a unui capital de 25.000 lei iar cei 5 din București de către deputații (culorilor) sectoarelor, dintre proprietarii de case sau de moșii în valoare de 50.000 lei. Mandatul acestora era de un an și nu era salarizat. Președintele Sfatului era ales de adunarea obștească moldoveană din sânul ei ca al cincilea membru iar de cea munteană dintre membrii Sfatului la propunerea ministrului de interne. La București se alegea o comisie formată din 10 membri care aveau ca atribuție alcătuirea bugetului. Ca funcționari tehnici ai orașului era un casier al Sfatului și un secretar.

Sfatul se aduna de cel puțin două ori pe săptămână la casa orașului unde participa la dezbateri și un comisar al guvernului. Acesta avea obligația de a raporta ministrului orice constatare de necredință sau lenevire, fără a avea dreptul de a se amesteca în treburile orașului. Ambele sfaturi aveau atribuții destul de reduse și vizau: aprovizionarea cu alimente, curățenia, menținerea ordinii și înfrumusețarea orașului. Puteau aduce la cunoștința ministrului de interne nevoile orașului. Hotărârile sfatului erau executorii doar după ce primeau aprobarea marelui vornic iar socotelile comunei erau supuse controlului finanțelor statului în Moldova și ministrului de interne în Muntenia.

Celelalte orașe și târguri își cârmuiau interesele prin câte un Sfat format din 4 membri în Muntenia și un Sfat numit Magistrat în Moldova format din 3 membri ales de cetățeni cu un anume cens de avere. Ispravnicul județului trebuia să vegheze ca membrii magistratului să nu abată „ către al lor în parte folos ceea ce s-a hărăzit spre binele obștesc”.

Din punct de vedere al organizării administrative orașele din Basarabia se deosebeau în orașe și orașe reședință de ținut. Ele erau administrate de către Dumele orășenești și Consiliile de breaslă, ce funcționau conform regulamentelor rusești. Dumele orășenești aveau următoarea componență; un buromistru, doi ratmani și un copist. Burgomistul și ratmani erau aleși de locuitorii orașelor și nu erau remunerați. În cadrul Consiliilor de Breaslă activau; burgomistul, primarul orașului și staroști breslelor. Acestea erau funcții elective și nu erau remunerate.

Datorită noilor cerințe ale societății unele servicii s-au modernizat iar altele noi au apărut.

Serviciul sanitar s-a modernizat prin crearea de posturi de medici în toate orașele, iar în capitală în fiecare culoare sau cvartal, aceștia fiind obligați să meargă și la sate pentru a verifica starea de sănătate a țăranilor. Se desăvârșea reglementarea carantinei pentru prevenirea ciumei. Pentru ca medicii și moașele să fie plătiți a fost creată o casă a doftorilor. A fost reglementată și regimul de funcționare și inspectarea farmaciilor. Cu privire la spitale în Muntenia se prevedeau cheltuieli pentru funcționarea a trei spitale respectiv în București, Craiova și al treilea într-un oraș din mijlocul țării ce se va stabilii ulterior. În Moldova, spitalul Sf. Spiridon a fost declarat instituție de binefacere și utilitate publică.

Cu privire la învățământ regulamentul înființa în fiecare, capitală de județ, școli primare de ambele sexe, laice, unde urma să se învețe în limba română

O serie de alte acte normative adiționale aveau în vedere și aspecte edilitare și de urbanism ale capitalelor. Tot în această perioadă apar și preocupări în vederea sistematizării orașelor.

Satele

Regulamentele ofereau satelor o organizare sumară, prin comparație cu cea a orașelor, ca

dovadă a dezinteresului pentru viața administrativă a acestora. Sătenii puteau alege, după ani de numiri directe, în Muntenia câte un pârcălab iar în Moldova câte un vornicel cu știrea și învoirea cârmuitorului de județ cât și a stăpânului moșiei, după vechiul obicei. Aveau ca sarcină strângerea capitație pentru care locuitorii satelor răspundeau solidar. Totodată se înființa și un Sfat sătesc format din 6 membri aleși în fiecare an, cărora li se alătura preotul și proprietarul ca membrii de drept. Principala atribuție era aceea de gestionare a „cutiei obști” a satului, în scopul plății pârcălabului sau vornicelului ori pentru completarea lipsurilor ce se puteau ivi în suma capitației statului. Prin aceasta se recunoștea satului un „început de personalitate juridică”.[6 p. 355].

Prezența proprietarului în sfat nu făcea decât să confirme situația dificilă a satelor lipsite de proprietatea pământului.

În satele din Basarabia funcțiile administrative erau exercitate de către dvornici. Care erau numiți pe post de către ispravnic. Aceștia trebuiau să locuiască în localitatea respectivă și să se bucure de susținerea populației din localitate. Erau responsabili de tot ceea ce se întâmpla în localitatea asupra căreia își exercita autoritatea.

La baza organizării administrației publice regulamentare au stat o serie de principii respectiv:

Principiul specializării competenței – apar servicii publice specializate, cu competență strict determinată;

Principiul generalizării competenței teritoriale ministeriale – competența materială a miniștrilor se întindea asupra întregului teritoriu al țării;

Principiul legalității – serviciile publice și funcționarii lor își desfășoară activitatea conform legii;

Principiul continuității serviciilor publice – acestea au caracter permanent;

Principiul stabilității în funcție al funcționarilor publici – aceștia nu mai sunt schimbați anual din funcție;

Principiul punerii serviciilor publice în slujba interesului public (general sau local) – tot acum, datorită dezvoltării considerabile a funcțiilor statale, are loc un proces de preluare a unor servicii publice de la particulari ( boieri, mănăstiri, Biserică) și așezarea lor în sarcina unor funcționari publici ai statului;

Principiul salarizării funcționarilor – se generalizează sistemul lefurilor, care sporesc; la ieșirea din funcție, slujbașilor li se asigură o pensie;

Principiul separări atribuțiilor administrative de cele judecătorești;

Principiul răspunderii ministeriale – în sensul trecerii miniștrilor, de la nici un fel de răspundere, la răspunderea pentru activitatea lor în fața domnului;

Principiul descentralizării administrativ – teritoriale – orașele libere dobândesc personalitate juridică și organe proprii alese; [7 p. 147]

Administrația publică locală în epoca regulamentară.La nivel local, toate actele normative care au apărut au avut ca obiectiv fie să aplice în mod corect prevederile regulamentare, fie să aducă îmbunătățiri acestora având în vedere necesitățile de la acea vreme.

Județele/ținuturile

În materia organizării administrativ – teritoriale, Kisseleff, a numit în 1833 o comisie

care avea ca atribuții de a studia modul în care se pot reduce numărul județelor/ținuturilor, în scopul realizării unui decupaj teritorial rațional și uniform. Această reducere avea ca scop atât o bună distribuire a localităților în cadrul ținutului pentru a evita distanțele dintre localități și reședință, improprii intereselor generale și locale, dar și reducerea cheltuielilor cu personalul administrativ în scopul sporirii salariilor funcționarilor publici. [1 p. 156]

În 1834Adunarea Moldovei a Hotărât, în baza hărții întocmite de Gheorghe Asachi, suprimarea ținuturilor Hârlău, Cărligătura și Herța rămânând astfel, 13 ținuturi, cu 13 isprăvnicii și 13 tribunale. Adunarea Munteniei s-a pronunțat tocmai în 1844, când a desființat județul Scăuienilor (Saac), mărindu-se județele Prahova și Buzău. Rămânând în total 17 județe ulterior Gheorghe Bibescu reducându-le la 13.

În scopul organizării noilor administrații Kisseleff la 16 iulie 1831, solicită Sfatului Administrativ să trimită în teritoriu agenți care să organizeze cancelarii ale județelor și instaurarea unei ordini în ținerea hârtiilor și registrelor precum și în contabilitate. În Moldova, un manual elaborat în 1835 fixa atribuțiile ispravnicilor – administratori în scopul de a contura sfera lor de competență și de a clarifica rolul lor de reprezentanți ai centrului la nivel ținutal. [ 2 p. 93] Ei se ocupau cu păstrarea ordinii și liniștii publice, cercetarea pricinilor breselor, îmbelșugarea cu hrană a populației, informarea asupra prețurilor produselor, supravegherea măsurilor și greutăților, a semănăturilor, a stării sanitare, îngrijirea drumurilor, alcătuirea unei statistici, protecția pădurilor, creșterea șeptelului, ameliorarea culturilor agricole, a pășunilor, strângerea dărilor, supravegherea poștelor, ocnelor și vămilor [3 p. 456]

O circulară a departamentului de interne muntean din octombrie 1844 așeza în sarcina a ocârmuitorilor de județ aprobarea scutirilor de bir la sate. [ 4 p. 146]

Plășile/ocoalele

În Moldova, o circulară din 1840 prevedea îndatoririle privighetorilor de ocoale cu privire la starea sanitară, lucrul câmpului, drumuri, poduri, magazii de rezervă, și îi obliga să observe ca orândarii de sate să nu însărcineze pe locuitori cu datorii de bătătură pe sume ce se fixau anume.

Pentru a stopa abuzurile în Țara Românească s-a pus problema alegerii în funcția de subocârmuitor a unor persoane cu stare și cu caracter care, în caz de abatere să fie judecați și înlăturați din slujbe pe viață. [5 p. 87]

O circulară din iulie 1847, preciza îndatoririle ocârmuitorilor care trebuiau să-și cunoască bine îndatoririle, să rezide în plasa unde au fost aleși, să controleze administrarea cutiilor sătești, să ia măsuri contra celor ce abuzau de țărani. Le era interzis să ia în arendă pământ în ocolul plasei lor. [6 p. 284 – 289]

Tot în Muntenia o Lege din 1851 modifică codul de recrutare a subadministratorului, acesta fiind numit de guvern dintre 4 candidați aleși de proprietarii plășii.

Orașele

La 15/27 noiembrie 1831 au avut loc alegeri pentru primul sfat orășenesc al Bucureștilor.

În Țara Românească în perioada 1831 – 1832 au mai fost constituite sfaturi orășenești la Focșani, Buzău, Ploiești, Târgoviște, Pitești, Slatina, Râmnicul Vâlcea, Craiova, Cerneți, Curtea de Argeș. Printr-o Lege munteană din 1832 și una din moldoveană din 1833 au fost aduse precizări cu privire la competențele consiliilor comunale. [ 1 p. 1501-1502]

Consiliile comunale aveau ca atribuții: stabilirea veniturilor și cheltuielilor orașului, asigurarea îndestulării, cercetarea pricinilor negustorești ce li se aduceau înainte, întocmirea corporațiilor de brutari și casapi, supravegherea tulumbelor, școlilor, a bâlciurilor, a închisorilor și cvartirurilor militărești, igiena și înfrumusețarea orașului, îngrijirea fântânilor, podurilor, străzilor și iluminatului public. Ispravnicul județului având drept de control cu privire la modul de exercitare a acestor atribuții, și care raporta ministrului de interne neregulile pe care le constata. Însă, aceste atribuții nu aveau caracterul de a da orașului aspect de autonomie administrativă. De altfel, marea majoritate a măsurilor administrative au fost luate de-a lungul întregii epoci, fie de Adunare, fie de domn și guvern desăvârșind astfel, centralismul administrativ. De menționat este că nu numai centru a contribuit, la nereușita descentralizării administrației publice ci, și rezervele unor orășeni de a înființa sfaturi orășenești, precum și slaba dezvoltare a unui spirit comunitar la nivelul locuitorilor orașelor au contribuit și ele la eșecul libertăților locale. [ 2 p.32-35]

În 1834, în târgurile ce nu putea avea magistraturi, au fost înființate comisii, compuse, în fiecare an, din proprietarul târgului, starostele de patentari și unul sau doi locuitori aleși. În ianuarie 1834 o lege munteană, înființa în fiecare târg și mahala cutii de felul celor sătești, ale căror venituri urmau să fie de aceiași natură. [3 p. 281-282]

Satele

În anii regulamentari o importanță deosebită au avut-o vorniceii satelor în Moldova.

Printr-o instrucție din 20 martie 1834, atribuțiile administrative ale acestora au fost completate. Astfel, împreună cu pacinicii (jurații), aveau grijă ca cislele să fie întocmite cu dreptate, existau poruncile instituite de stăpânire asupra satului, cerându-le în scris de la privighetorul ocolului și păstrându-le pentru a le putea înfățișa la orice cercetare, vegheau la întreținerea drumurilor și podețelor de pe moșii pe care se afla satul, vegheau asupra stării de sănătate a locuitorilor raportând de două ori pe lună privighetorului de ocol numărul bolnavilor din sat, felul și numărul deceselor, în caz de molimă erau obligați să ia măsuri. De asemenea, vegheau, la venirea și plecarea locuitorilor în sat, organizau poteri împotriva tâlharilor, controlau muncile agricole și se preocupau de sănătatea animalelor. Totodată, aveau sarcina de a alege pe privighetorii de ocoale, odată la 3 ani din rândul boierilor fruntași, neamuri sau mazili, domiciliați și cu avere imobiliară pe teritoriul ocolului.Printr-o poruncă domnească din 4 decembrie 1840, atribuțiile vornicelului au fost întărite considerat fiind „ mijlocitorul celor ce vă privesc cătră stăpânire, cătră proprietar și la însuși gospodăreștele voastre îndeletniciri”. [ 1 p. 76- 77]

În octombrie 1844 printr-o circulară munteană se stabileau atribuții cu privire la administrarea cutiei satului, precum și obligația de a alege anual un sfat doar cei fruntași și cu stare. Păstrarea cutiei era încredințată prin vot unuia din cei șase membrii aleși, proprietarului sau preotului. Dincolo de existența cutiei sătești în ambele Principate, nu a existat nici un interes din partea legiuitorului față de viața administrativă sătească, pe baza principiului descentralizării administrative. Faptul că printr-o lege munteană din februarie 1833, introduce în domeniul public al statului o casă a satului destinată păstrării arhivei și întrunirii epitropilor cutiilor sătești nu avea nici un efect sub raportul autonomiei administrative. [ 2 p. 544]

Veniturile cutiilor trebuiau cheltuite în mod corect cu scopurile fixate de lege. Cu toate acestea de cele mai multe ori surplusul din cutii era folosit pentru satisfacerea intereselor comunităților sătești. Utilizarea acestora în drumurile sătești, poduri, podețe fântâni nu era des utilizată în acea vreme. În 1840 în Țara Românească s-a propus utilizarea surplusului cutiilor în interesul obștii sătești dar printr-o dispută dintre Sfatul administrativ, domn și Obșteasca adunare, nu s-a ajuns la nici o decizie. De asemenea, au apărut și cazuri de utilizare de către centru a sumelor din cutiile sătești în alte scopuri deși, Regulamentul interzice expres aceste lucruri.[ 3 p. 159]

Prin Legea agrară din 1851 Barbu Știrbei încearcă reorganizarea sfatului sătesc, totuși nu au fost realizate progrese active în domeniul descentralizării administrativ – teritoriale la nivelul satelor. Pentru prima dată a fost totuși reglementat ca un organ distinct, colegial, dar lipsit de atribuții deliberative în interesul administrației sătești și transformat într-un executant al legilor și celorlalte acte normative venite de la centru. Sfatul era compus din pârcălab, un reprezentant al proprietarului și doi, în satele cu mai puțin de 100 de locuitori, sau patru, în satele cu peste 100 de locuitori, deputați aleși pentru un an de către toți cei care plăteau capitația. Acesta nu era supus controlului cârmuirii, dar nu avea posibilitatea de a valida sau invalida alegerile și nici să dizolve sfatul administrativ înainte de termen. [ 4. p. 13-14]

Prezența proprietarului în sfatul sătesc nu a fost de natură nici ea de a contribui la descentralizarea administrativă a satelor.

Autoritatea excesivă de care se bucurau reprezentanții statului la nivel teritorial, subordonau cel mai adesea interesele satului celui al proprietarului. În Moldova această autoritate a fost resimțită în procesul de recrutare a pacinicilor și vornicilor, eliminându-se astfel, și umbra de libertate ce se acorda sătenilor în administrarea puținelor lor interese comune.

În această perioadă apar, și primele semne privind interesul de sistematizare a satelor. Aceste interes era determinat de faptul că, satele erau împrăștiate excesiv, mai ales în zonele de câmpie, împiedicând încercările de a crea un sat modern. Împrăștierea satelor, diminua aplicarea reformelor ce vizau perceperea birului, poliția satelor, paza de noapte și construirea caselor sătești. Nu în cele din urmă, în spatele acestui demers stătea nevoia proprietarilor de moșii de a nu scăpa de nici unul din clăcași de la îndatoririle clăcii și, în același timp, de a elibera moșiile de așezările lor împrăștiate, păstrând cea mai mare parte a terenului pentru ei. [ 1 p. 195]

Soluția era de a strângerea și alinierea satele, favorizată de obligația regulamentară a moșierilor de a pune la dispoziția clăcașilor un teren de casă, curte cu împrejmuiri și grădină cu legume, la un loc pe o anumită parte a moșiei.

Cu toate că Regulamentele și măsurile lui Kisseleff puneau la îndemâna principatelor toate mecanismele și acordau toate șansele realizării unor reforme administrative concrete la toate nivelele, contextul politic extern în care s-au dezvoltat, precum și vechile tabieturi au pus piedici serioase în calea unor transformări reale în administrația publică locală.

Deși se garantase autonomia administrativă internă prin tratatele ruso – turcești, interesul rușilor era acela de a anexa cele două principate. Construind Regulamentele pentru apermite mai ușor integrarea lor în marele Imperiu, era firesc pentru ruși să continue, și după retragerea lui Kisseleff, în 1834, să le aplice în spiritul lor. Acest fapt era facilitat și de prezența unui număr destul de mare de ruși în administrația celor două Principate. Nu este de mirare, în consecință, amestecul consulilor ruși de la București și Iași în mai toate chestiunile administrative, mai importante sau mai mărunte, rapoartele făcute periodic de domni către țar și instrucțiunile venite din partea cancelariei țarului pentru aplicarea și aprobarea diverselor reforme. [2 p. 95-104]

În ciuda practicării unui absolutism adesea despotic, ceea ce ar fi trebuit să conducă la un centralism exacerbat, manifestat,la nivel local, printr-o unitate de acțiuni administrative, au apărut numeroase fenomene de disoluție nu doar a autorității administrative a centrului, ci chiar a autorității statale. Cauza celui din urmă fenomen erau numeroșii starosti din județe și ținuturi ai consulilor străini acreditați de Principate. În ciuda numeroaselor intervenții acelor două puteri, situația nu s-a reglementat.

Revoluția de le 1848, în Țările Române, s-a înscris, din punct de vedere ideologic, în curentul de idei specific revoluționarilor europeni pașoptiști.

În acest context apar preocupări pentru proiecte constituționale în vederea reformării administrației publice, fapt tot mai des întâlnit, pentru o organizare proprie, modernă, a administrației publice locale.

Prima referire la principiile de organizare a administrației publice locale a revenit unei Petiții anonime înaintată domnitorului Țării Românești în luna martie 1848, care aparținea reprezentanților boierimii și burgheziri liberale, unde se solicita, pe plan local, independența sfaturilor orășenești. Cel mai important document programatic al Revoluției Muntene a fost Proclamația de la Islaz – 9/12 iunie 1848. Astfel, la punctul 10 al Proclamației s-a prevăzut ca principiu de bază „dreptul fiecărui județ de a-și alege dregătorii săi, drept care purcede din dreptul poporului întreg de a-și alege domnul”

Din punct de vedere substanțial nu se aducea nimic nou prin această petiție, Sfaturile orășenești fiind o creație a Regulamentelor organice, ci doar sub aspect funcțional, cunoscut fiind centralismul excesiv, de tip fanariot, ce se practica de domni regulamentari.

Petiția din 28 martie/9 aprilie redactată de „toate stările din țeară și de străini de toate națiile ce locuiesc în Moldova”, își limita propunerile în materia administrației publice locale la propuneri de reformă în cadrul dispozițiilor regulamentare. La art. 7 petiționarii cereau „ alegerea privighetorilor, după glasurile regulamentului, fără nici o înrâurire a cârmuirii”. Deci, nu se avea în vedere vreo reformă instituțională în vederea creării unei autonomii locale, se crea numai respectarea dispozițiilor regulamentare.

Cel mai documentat program al revoluției moldovene a fost „ Dorințele partidei naționale din Moldova”, redactat de Mihai Kogălniceanu și care era inspirat din programele revoluționare muntene, și care insista asupra organizării administrației publice locale. În punctul 29 se solicita „dritul fiecărui ținut, oraș și comună de a-și controla administrațiile prin sfaturi ținutale, municipale și comunale”. Concepția lui Mihail Kogălniceanu, cu privire la instaurarea unei autonomii locale, era redata astfel, în art. 56 și 63 al Constituției sale denumită „Drept administrația din lăuntru” ceea ce mai târziu se va numi descentralizarea administrativ-teritorială. Potrivit, acesteia țara se împărțea în ținuturi sau județe, ocoale și comune. La nivelul fiecărei unități administrativ teritoriale existau organe proprii, uni și pluripersonale: la nivelul ținuturilor un administrator numit de domn și un sfat ținutal ales de către toți alegătorilor reprezentanților în Adunare; la nivelul ocolului, un sub-administrator numit de către domn; la nivelul comunei, un vornic, doi paznici și un sfat comunal aleși de către toți gospodarii comunei; la nivelul municipalităților, un president, asesori și un Sfat municipal, aleși de către toți proprietarii de case din acel oraș. O lege separată urma să hotărască atribuțiile sfaturilor ținutale, municipale și comunale (art. 62). Mihail Kogălniceanu considera, de asemenea că, prosperitatea orașelor, comunelor și ținuturilor și implicit, prosperitatea întregii țării depindea de încredințarea realizării intereselor locale, unor organe proprii acestora, cu caracter deliberativ, și anume sfaturilor. Solicita, recunoașterea principiului competenței generale a organelor administrației publice locale în rezolvarea problemelor de interes local: „tot ceea ce se poate face pe loc să se facă de puterile locale”.

Din păcate, finalul destul de tragic al mișcărilor revoluționare, nu a adus în Principate, reformele administrative vizate, dimpotrivă, prin Convenția de la Balta/Liman din 19 aprilie/1 mai 1849, Regulamentele Organice au fost păstrate, dar care în materia organizării statale au avut de suferit considerabil.

Deși se reafirma disponibilitatea de a asigura Principatelor române, „privilegiul unei administrații distincte”, Turcia urma să numească cu acordul Rusiei, domnii numiți acum înalți funcționari, pentru un mandat de 7 ani dintre cei mai demni candidați și care se bucurau de cea mai bună reputație printre compatrioții lor.

Convenția cuprindea sub presiunea numeroaselor sesizări și cerințe de reformă privind abuzurile din administrație, se prevedea înființarea a două comitete de revizuire, la Iași și București, alcătuite din boieri, care aveau ca sarcină revizuirea regulamentelor și de a semnala modificările cele mai potrivite pentru a da administrației țării caracterul și ordine care i-au lipsit cel mai adesea.

Garanția unei administrații corecte era dată de prezențe unui comisar turc și a unuia rus, care prin „avizurile și sfaturile lor”, pregăteau un control strict al activității guvernamentale în Principate.

Dispariția adunărilor obștești a rupt echilibrul instituțional regulamentar și a distrus orice șansă a consolidării elementelor regimului parlamentar înfiripat în perioada prerevoluționară.

Din nefericire, din epocă nu au lipsit vechile carențe ale administrației publice românești. Astfel, în Valahia, Bibescu a promovat mari boieri recunoscuți public ca fiind corupți și abuzivi, diverse contracte publice și arendări au fost acordate, în baza unor licitații făcute de formă, apropiaților domnului iar execuția bugetului statului nu a fost făcută publică. [1 p. 11- 49]

În Moldova, Grigorie Al. Ghica, a continuat politica traficului de ranguri boierești ajungând ca în perioada 1849 – 1856 să adauge boierimii încă 1529 de persoane [2 p. 125]

Este adevărat că, practicarea venalității slujbelor și nepotismului a fost acreditată de domn ca o concesie făcută unui sistem declarat imbatabil și a cărui aplicare a permis înserarea în corpul funcționăresc a unor tineri capabili, utili procesului de realizare al unirii. [ 3. p. 126]

2.2 Administrația publică locală în statul național modern și Vechiul Regat al României

În Moldova, nu puține au fost preocupările cu privire la reforma și organizarea administrației publice locale descentralizate, existând un curent larg în favoarea libertăților locale, printre membrii tuturor claselor sociale. Aceste probleme au fost dezbătute în plenul adunării de către Mihail Kogălniceanu în ședința din 18/30 noiembrie prin propunerea de a se introduce, pe ordinea de zi alături de cele 12 puncte deja aprobate, alte șase, printre care s-au enumerat: înființarea sau completarea municipalităților și a comunelor în toată țara precum și de înființarea de consiliuri generale în toate districtele. Mihail Kogălniceanu în încercarea sa de a justifica necesitatea acestor instituții spunea că acestea vor contribui la deșteptarea patriotismului local;” ori unde cineva este legat de locul nașterii sale, că ori unde cineva se interesează de locul unde a crescut, acolo și patriotismul este mai mare, mai înfocat; că la noi orașele și grămedeniile sătești nu au nici o neatârnare, fiind toate interesele, și generale și locale, centralizate în mâinile guvernului”, dar, și importanța lor pentru ridicarea populației din starea politică și economică înapoiată, în care acesta se afla. Aceste probleme erau dezbătute mai întâi în comitete și apoi aprobate în plen, astfel că fiecare clasă socială a avut posibilitatea de a aborda problematica descentralizării în funcție de propriile interese și propria înțelegere a fenomenului.

Adunarea în ședința sa din 13/25 decembrie 1857, a propus transformarea ținutului în unitate de descentralizare administrativă, care urma să cumuleze elementele necesare autonomiei sale organizatorice și funcționale ce se referea, la acordarea de personalitate civilă și înființarea de Consilii ținutale alese. Aceste Consilii aveau atribuții restrânse ce vizau; întocmirea bugetului și repartizarea în ținut a impozitelor directe stabilite de lege și dreptul de a propune măsuri de interes particular ce viza ținutul respectiv. De asemenea, urma să aibă un rol consultativ în chestiuni de ordin general, la cererea expresă a guvernului.

Autonomia comunală a fost propusă Adunării în data de 9/21 noiembrie, de către deputații săteni clăcași, într-o formulă ce considera satul ca celulă de bază, tradițională, a organizării administrative rurale. Doleanțele acestora vizau ca „satele să aibă dregătorii alese chiar din sânul lor însuși, dregătoriile acele să aibă a căuta sub privegherea cârmuirii de toate nevoile satului, precum și ținerea rânduielii în sat, la câmp și la drumuri, privegherea, hotărârea și apărarea asupra avutului, venitului dărilor, cheltuielilor, lucrărilor, alcătuirilor și tuturor drepturilor sătești” [1. p. 267].

Doleanțele micilor proprietari vizau „ statornicirea îndeobște a comunelor” – instituție nouă diferită de instituția satului ca entitate naturală; „alegerea consiliilor comunale să se facă de obștie, slobodă și neatârnată”; „ driturile și îndatoririle județelor comunale se vor prescrie prin o anumită lege”.

Autonomia municipală a fost concepută în baza propunerilor venite de la Comitetul orășenilor. Astfel, deputații din portul Galați solicitau; „ organizarea în orașele României de municipalități cu ale lor consiliuri precum și organizarea regimului municipal în toate orașele României de municipalități, cu consiliuri deliberative și de ori care alte instituții trebuitoare, așa încât să poată răspunde la adevărata lor menire”[ 1. p. 480]

În decembrie 1857 cele două adunării ad-hoc au fost desființate, iar hotărârilor lor împreună cu raportul comisiei europene au fost trimise reprezentanților puterilor garante, care

s-au întrunit în luna mai 1858 la Paris.

În urma dezbaterilor s-a elaborat o convenție care reglementa statutul internațional și viitoarea organizare internă a Principatelor.

Potrivit Convenției, cele două țări române rămâneau sub suzeranitatea Porții, și se bucurau de autonomie internă, în condițiile stabilite prin capitulații, și de modificările aduse de Convenție.

În materia administrației publice locale Convenția stabilea numai principiul dezvoltării instituțiilor municipale atât urbane, cât și rurale, lăsând la latitudinea viitorului legiuitor organizarea lor efectivă. Convenția la propunerea Comisiei europene nu reglementa departamentul ( județul) ca unitate de descentralizare administrativă.

Voința românilor de a se uni și trăi în hotarele aceluiași organism politic s-a manifestat prin dubla alegere a lui Alexandru Ioan Cuza la 24 ianuarie 1859 în pofida atitudinii ostile a unora dintre Marile Puteri ca domn al Principatelor.

Reforma administrație publice locale, mai ales cea descentralizatoare era blocată de prezența în Comisia Centrală de la Focșaniși în Adunare a marilor proprietari conservatori.

Problema cea mai importantă de care s-au lovit membrii Comisiei centrale în cadrul dezbaterilor pentru proiectul de Constituție din 1859 a fost aceea a recunoașterii personalității juridice comunei și existența unui domeniu pe care aceasta să-l administreze. Soluția de mijloc de a se recunoaște personalitate juridică comunei fără a împroprietări comuna nu a avut succes în condițiile în care reducea la zero șansele de supraviețuire a autonomiei administrative comunale.

Se recunoșteau comunelor, municipiilor și județelor alegerea directă a membrilor consiliilor lor, competența consiliilor în toate interesele ținuturilor, municipalităților și comunelor întocmirea și publicitatea bugetelor și socotelilor. Totodată în această perioada apare și tutele administrativă prin care se recunoștea domnului, Adunării generale și Comisiei centrale dreptul de a exercita un control de legalitate și de oportunitate sub forma unui control tutelar a priori absolut. Neaplicarea proiectului de Constituție a transformat descentralizarea administrativă din nou în deziderat. Reforma administrativă a statului a satului românesc făcându-se pe aceleași principii centraliste. Prin Regulamentul administrativ din 11/23 septembrie 1860, a fost înființat județul sătesc. Fiecare avea peste 50 de familii si se manifesta ca un reprezentant al guvernului la nivel local, și nu ca un reprezentant al intereselor sătești. Regulamentul lui Nicolae Crețulescu promulgat prin decretul nr. 349 din 28 iulie 1862, nu a adus nimic nou în materia descentralizării administrative. Denumirea de Consiliu comunal dat județului sătesc nu a produs decât o schimbare conceptuală deoarece nu rezolva problema proprietății comunale. Manualul pentru trebuința sfaturilor săteștidin 1863 identifica Sfatul sătesc identifica ca organ administrativ propriu al colectivităților sătești care să satisfacă interesele satului în baza unui domeniu sătesc, proprietate a satului, și cu sprijinul unui buget de venituri și cheltuieli.

Administrația publică locală a fost organizată prin Legea pentru consiliile județene și legea comunală votate de Adunare în martie 1864.

Cele două legi reglementau județul și comuna atât ca unități de descentralizare administrativ-teritorială, cât și ca circumscripții administrativ-teritoriale pentru funcționarea unor servicii exterioare ale ministerelor. Județul căpăta personalitate juridică și își statornicește un consiliu care se adună periodic și reprezenta interesele locale, colective, economice ale județului. Consiliul era alcătuit din 17 membrii, din rândul cărora se alegea un președinte, cu atribuții principale asupra bugetului de venituri și cheltuieli al județului alături de alte probleme de interes local.

Comunele au fost organizate artificial, prin reunirea mai multor sate în cadrul aceleași unități administrativ-teritoriale. Prin urmare, satul își pierde statutul de entitate administrativ-teritorială. Alături de județ și de comună a fost organizată plasa, ca subdiviziune administrativ-teritorială a județului, lipsită de personalitate juridică, cu rol de supraveghere și control.

În baza principiului francez „ acțiunea este fapta unuia iar deliberarea este fapta mai multora”, – deliberarea fiind încredințate unor organe colegiale – Consilii județene și comunale – iar execuția unor organe unipersonale – prefectul județului și primarul comunei.

Tot după modelul francez, prefectul și primarul au dobândit dublă calitate: organe ale administrației descentralizate, iar pe de altă parte, reprezentanți ai guvernului la nivel local. Acest lucru a permis, din nefericire politizarea și controlul excesiv al activității prefectului, dar și încărcarea cu atribuții de realizare a interesului general a primarului.

Descentralizarea administrativă acum consacrată era, limitată de tutela administrativă. Astfel, actele consiliilor locale și județene erau supuse unui control tutelar a priori, în baza căruia actele acestora deveneau executorii doar după aprobarea dată de organele tutelare. Acestea, puteau suspenda și revoca pe primari, precum și dreptul de a dizolva Consiliul comunal și județean. În aceste condiții, descentralizarea administrativă, consacrată formal, devenea, pe fond, o centralizare moderată.[ 1. p. 204]

Reforma administrației publice locale a căpătat fundamentare prin noua Constituție a României din 1866.

Constituția a reglementat ca unități administrativ-teritoriale județele, plășile și comunele consacrate încă din 1864. Constituția din 1866, a fost primul act constituțional care reglementa expres descentralizarea administrativă. Conform art. 37 descentralizarea administrativă urma să se realizeze la nivel județean și comunal unde interesele locale urmau să fie „regulate” de consiliile locale și județene. În titlul IV art. 110 se stabilea că „nici o sarcină, nici un impozit județean sau comunal nu se poate așeza decât cu învoirea Consiliului județean sau comunal”. Totodată se consacră și tutela administrativă în materie fiscală prin impunerea impozitelor votate de Consiliile județene și comunale confirmării puterii legiuitoare și aprobării domnului. [2 p.32]

În perioada 1866 – 1918 administrația publică locală modernă a avut la bază ideea descentralizării administrativ-teritoriale preluată ca principiu constituțional din Constituția din 1866, și asumată de toate programele politice ale partidelor aflate la guvernare. Toate acestea urmăreau „ descentralizarea administrativă mai completă și independența comunală”, care să atenueze centralismului administrativ excesiv al legislației existente.

În ciuda tutelei administrative foarte severe și a censului de avere ce limita unei bune părți a țărănimii accesul la consiliul comunal, sistemul alegerii indirecte a primarului, s-a impus în cele din urmă. Totodată, s-a realizat și separarea atribuțiilor primarului de cele ale administrație generale, urmărindu-se transformarea acestuia într-un funcționar fidel comunei și locuitorilor ei.

Instituțiile administrative la nivel local din Basarabia, la etapa respectivă , de către instituțiile județene, orășenești și sătești, iar din 1870 de către instituțiile administrative de voloste.

Administrația județeană era formată din ispravnicul județului care activa în prezența unui ispravnic și patru asesori numiți în funcție de guvernatorul general. La nivelul județului funcționa visteriile județene, câte un procuror numit de Cârmuirea regională și confirmat în post de guvernatorul general, precum și de alte structuri administrative județene. De asemenea, funcționau Judecătoriile județene, precum și mareșalii județeni ai nobilimii.

Administrația orășenească a fost instituită în Chișinău, Bender, Ismail, Bălți, Hotin, Akkerman, Chilia și Reni, unde activau Dumele orășenești, consiliile orășenești, consiliile breslelor, Instituția Judecătorească a orașelor, era magistratura.

La sate funcțiile administrative și polițienești continuau să fie exercitate de către staroști, numiți în funcție de către ispravnici, cu consimțământul localnicilor. Precizăm că, pe lângă menținerea divizării administrativ-teritoriale în județe, către anul 1870, în Basarabia a fost extins sistemul de administrație de voloste.[3. p. 105]

Volostea ca unitate administrativ-teritorială, era formată din câteva sate. Administrația volostei, cu sediul în unul din sate, era alcătuită din: adunarea volostei; șeful volostei; cârmuirea volostei; judecătoria de voloste.

Adunarea volostei era formată din cârmuirea volostei în care intrau șeful volostei, conducătorii administrației sătești și reprezentanții sătești în fiecare sat din fiecare voloste. Avea următoarele atribuții; alegea șeful de voloste și reprezentanții pentru adunarea de desemnare a candidaților în adunarea zemstvei județene; numirea și revocarea funcționarilor volostei și le stabilea salariile; aproba sentințele pronunțate de adunările satelor; supraveghea activitatea de colectare a impozitelor; aproba devizul de cheltuieli al volostei; asigura întreținerea școlilor; elabora măsuri de asigurare a averii locuitorilor contra calamităților naturale și a incendiilor.[1p.128]

Șeful volostei era ales pe durată de trei ani și avea funcții administrative și polițienești. În subordinea lor se aflau staroști satelor și cârmuirea volostei.

Judecătoria de voloste era alcătuită din judecători aleși de adunarea de voloste, sarcina lor fiind de a examina cazurile civile și penale de importanță minoră.

Administrația satelor constituia veriga principală în sistemul administrației publice locale. Satele erau administrate de staroști care erau aleși de adunarea satelor. Starostele convoca și conducea adunările sătești, organiza executarea acestor hotărâri, precum și a deciziilor instituțiilor administrative superioare. Erau responsabili de starea patrimoniului sătesc, supraveghea achitarea de către locuitori a impozitelor, și de menținerea ordinii publice. Starostele satului era ajutat în activitatea lui de doi ajutori: un sutaș – comandant al poliției sătești, și un secretar.

După cum vedem, prin acțiunile întreprinse în conformitate cu „Așezământul!” din 1928, în Basarabia a avut loc o consolidare și centralizare treptată a sistemului rusesc de administrare, prin crearea instituțiilor guberniale comune pentru toată Rusia, după care a urmat introducerea în sfera vieții publice a limbii ruse și antrenarea în sistemul administrativ a cadrelor venite din Rusia.[1 p. 106]

Instituțiile din Basarabia sau uniformizat definitiv cu structurile administrative din Imperiul rus odată cu realizarea reformei zemstrelor, reformei orășenești și reformei judiciare. Acestea și alte reforme au fost condiționate de ajustarea vechiului sistem al autocrației la transformările burgheziei din Rusia. Prin actul din 19 februarie 1861 în Rusia a fost lichidată șerbia, care a stat la baza construcției statale a Imperiului. Pentru sistemul administrativ din Basarabia, era caracteristică introducerea, ca și în alte gubernii din Rusia a noilor instituții administrative – zemstrele. Acestea au fost create prin punerea în aplicare a unor principii noi de construcție și funcționare a administrației publice locale. Prin promovarea acestor reforme Alexandru a II – lea urmărea scopul „ descentralizării conducerii și inițierea dezvoltării autodeterminării locale în Rusia”[1 p.28]

Instituția zemstrelor a fost introdusă în Rusia în 1864, iar în Basarabia în 1869.Zemstrele erau de două niveluri: județean și gubernial. Ambele aveau organe distincte respectiv; adunări de zemstră, ca organe de dispoziție și consiliile de zemstră, ca organe executive.

Zemstrele erau organe elective, la alegerea cărora se ținea seama de două criterii, respectiv, cenzul de avere și apartenența socială. Ponderea mai mare în cadrul zemstrelor era deținută de proprietarii funciari și negustori, iar reprezentanții țărănimii și ai altor pături neavute constituiau partea minoritară a acestora. Zemstrele erau alese pe un mandat de trei ani.

Principala verigă din cadrul zemstrelor era zemstra județeană. Președinte al zemstrei, era din oficiu, mareșalul județului al nobilimii. Adunarea zemstrei județene era convocată odată pe an, nu mai târziu de luna octombrie, durata ședințelor fiind de trei zile. Organul executiv al zemstrei județene era Consiliul zemstrei. Președintele consiliului zemstrei era confirmat în funcție de guvernator. Din rândul membrilor adunării era ales un secretar.

Zemstrele județene aveau ca și competență; impozitele speciale în bani și în natură; patrimoniul și finanțele zemstrei; drumurile și pădurile; poșta și telefoanele; instituțiile medicale și de caritate; asigurările mutuale; aprovizionarea; acordarea ajutorului material săracilor, orfanilor și handicapaților; serviciul veterinar; învățământul public; sprijinirea agriculturii, industriei și comerțului. [ 2 p. 121]

Zemstrea gubernială avea un rol aparte în cadrul administrației sub aspectul modului de constituire și funcționare. Consilierii în adunarea zemstrei guberniale, în număr de 36 erau aleși de zemstrele județene. Alături de acești consilieri aleși activau și consilierii desemnați din oficiu. Printre aceștia erau mareșalii județeni ai nobilimii, președinții consiliilor zemstrelor județene, șefii serviciilor județene pentru agricultură. Președinte al zemstrei guberniale, era din oficiu, mareșalul gubernian al nobilimii. Adunarea zemstrei guberniale se convoca o dată pe an, după încheierea ședințelor zemstrei județene, pe o durată de cel mult 20 de zile. Organul executiv al zemstrei guberniale erau aceleași ca și în cazul zemstrelor județene, cu deosebirea că ele erau extinse asupra întregului teritoriu al gubernei.

Zemstrele ca organe de autoadministrare locală nu erau finanțate de către stat.Ele aveau dreptul de a stabili și colecta taxele și impozitele locale, care, de fapt, constituiau principala sursă de venituri, utilizate pentru întreținerea instituțiilor zemstrei.

Competențele acestora erau totuși limitate, ele se aflau sub tutela și controlul instituțiilor de stat. Lucrările Adunării zemstrei grubeniene erau deschise și închise de către guvernator. Acesta și ministrul de interne puteau anula deciziile zemstrei, care, în opinia lor, contraveneau intereselor statului. Autocrația rusă folosea zemstrele ca instrument de realizare a politici și intereselor sale.

La 16 iunie 1870 țarul Alexandru al II – lea, aprobă un nou regulament urban, care prevedea modalitatea de administrare a orașelor. Pentru realizarea reformei administrației orășenești, la Chișinău a fost constituită o instituție regională abilitată cu competențe de implementare a reformei în orașele; Chișinău, Akkerman, Bender, Hotin, Soroca, și în târgurile Păpușoi, Turlaci, Sabo. Orașele Bălți și Orhei fiind proprietate privată, dispuneau de o administrație deosebită, de cea a celorlalte orașe.

Potrivit Regulamentului urban, administrația orășenească era alcătuită din două organe; Duma orășenească, ca organ de dispoziție, și Consiliul orășenesc, ca organ executiv. Duma orășenească era aleasă de locuitorii contribuabili ai orașelor ce erau divizați în trei categorii, în dependență de mărimea impozitelor achitate. La rândul său, duma alegea, Consiliul orășenesc împreună cu primarul. Primarul conducea și coordona atât activitatea Dumei, cât și a Consiliului orășenesc. Primarii orașelor reședință de județ, erau confirmați în funcție de guvernator, iar primarul orașului Chișinău de către ministrul de interne al Rusiei.

Atribuțiile Dumelor și Consiliilor orășenești, erau cele care țineau de rezolvarea problemelor ce vizau amenajarea orașelor, susținerea comerțului și industriei locale, asigurarea protecției împotriva incendiilor și ordinii publice, precum și soluționarea altor probleme ale vieții urbane. Ca și zemstrele aveau puteri limitate, deciziile lor fiind executorii numai după ce erau aprobate de instituțiile de stat.

Transformările din Basarabia în această perioadă au cuprins și reforma judecătorească realizată începând din 1869.

Prin această reformă a fost justiția a fost separată de administrație. Odată cu aplicarea noilor reglementări judecătorești, se introduc aceleași instanțe pentru toate stările sociale, s-a instituit avocatura și curtea cu jurați, judecătoria de gradul doi, ca instanță superioară, ca instanță subordonată palatei de la Odesa. Astfel, că reforma judecătorească a limitat aria de acțiune a dreptului local și la introducerea în exclusivitate a limbii ruse în procesele și documentarea judecătorească.

În anul 1873 Basarabia, a fost transformată prin decizia Consiliului de stat al Rusiei, aprobată de țarul Alexandru al II –lea, în gubernie. În fruntea guberniei se afla guvernatorul, care prezida mai multe instituții și comitete menite să contribuie la buna administrare a guberniei Basarabia.

Astfel, pe parcursul a mai bine de o sută de ani în Basarabia a fost implementat sistemul rusesc de administrație, care a fost menținut până în 1917.

2.3 Administrația publică locală în perioada interbelică

După Unirea din 27 martie 1818, s-a păstrat organizarea administrativă formată din nouă

județe; Akkerman, Bălți, Cahul, Chișinău, Ismail, Hotin, Orhei, Soroca, Tighina, dar care ulterior au fost incluse în mediul politic și administrativ al Regatului Român.

Unirea urma să se facă pe următoarele baze; Basarabia își păstra autonomia provincială, având în frunte un Sfat al țării, ales prin vot universal, egal, direct și secret; legile privind organizarea locală rămân în vigoare și vor putea fi schimbate de Parlamentul României numai după ce la lucrările acestuia vor lua parte și reprezentanți ai Basarabiei; doi reprezentanți ai Basarabiei, desemnați de Sfatul Țării vor intra în Consiliul de Miniștrii ai României. Hotărârea a fost salutată și recunoscută ca legitimă de Anglia, Franța, Italia. Guvernul Rusiei Sovietice a ignorat această hotărâre și chiar a protestat față de această „anexare” a Basarabiei.

Una dintre problemele ce necesita o urgentă rezolvare era problema agrară. În ședința din 27 noiembrie 1918, Sfatul Țării adoptă Legea agrară, ajustând sectorul agrar la condițiile din regat. La aceeași ședință, Sfatul Țării a anulat condițiile din actul Unirii din 27 martie 1918 și declară unirea necondiționată a Basarabiei cu Regatul Român. După această ședință Sfatul Țării și-a încetat activitatea de organ legislativ al Basarabiei.

Directoarele generale, au continuat să existe și să funcționeze până în 1920, când odată cu unificarea monetară s-au intensificat și măsurile de unificare a sistemului administrativ.

Unificarea administrativă la nivel național s-a realizat luându-se în considerare atât Basarabia cât și celelalte provincii reîntregite Bucovina, Transilvania, o parte a Maramureșului, Crișanei și Banatului. A fost creată la nivel național o comisie de Unificare, iar în fiecare provincie, câte o Comisie regională de unificare. Procesul de unificare cuprindea activități de aplicare în provinciile reîntregite a legislației naționale, de reorganizare instituțională, de adaptare a tehnicilor de administrare pornind de la noul mediu politico-administrativ al regatului.

Menită a fi primul act politico-juridic fundamental al tuturor românilor reuniți în cadru statului național unitar român construit la 1918, Constituția din 1923, a deschis cel puțin în materia administrației publice locale, drumul spre unificare și uniformizare administrativă. În materia organizării unităților administrativ-teritoriale Constituția stabilea; județele și comunele. Se renunța la plasă ca unitate administrativ-teritorială, practicată la 1866, permițând legiuitorului să o mențină sau să o desființeze, dispunând că numărul, întinderea și subdiviziunile teritoriale ale județelor și comunelor urmau a fi stabilite prin legi de organizare administrativă.

Din punct de vedere tehnico-legislativ legiuitorul interbelic a reglementat într-un singur act normativ organizarea administrației publice județene și comunale, lăsând ca printr-o lege specială să se organizeze din punct de vedere administrativ capitala București.

Legea de Unificare administrativă din 1925, a stabilit un sistem unitar de organizare administrativă, a prevăzut constituirea unor organe locale, în principal eligibile, marcând prin aceasta un progres, cu toate că accentul se punea pe latura descentralizatoare, și de extindere a legislației vechiului regat, în provinciile unite deci, și în Basarabia. Din păcate, această extindere nu s-a făcut avându-se în vedere și necesitatea înlăturării unor defecte legislative în mod repetat semnalate în doctrină ci, dimpotrivă, anumite reglementări câștigate cu greu în Parlamentul antebelic au fost date la o parte. S-a renunțat astfel, la eliminarea consilierilor de drept și la acordarea primarului doar a unor atribuții de reprezentant al autorității locale. Legea din 1925 a renunțat la sat ca unitate administrativ naturală, a acordat prefectului și primarului atribuții bifuncționale și a înăsprit, în mod fundamental, tutela administrativă asupra organelor administrative descentralizate și ale actelor acestora.

Prin comparație cu legea de unificare din 1925, Legea de organizare administrativă din 1929 a realizat descentralizarea administrativă, în gradul cel mai înalt în istoria României moderne. Alegerea tuturor organelor administrative publice locale, înființarea prefectului administrativ, schimbarea tutelei administrative din arbitrară în jurisdicțională prin înființarea Comitetelor de revizuire ca instanțe jurisdicționale speciale, acordarea de personalitate juridică nu doar comunei ci fiecărui sat în parte, reflectau o reală voință politică de schimbare și progres. Cu toate acestea, nu se poate spune că a fost o lege model de descentralizare administrativă deoarece, numeroasele blocaje și complicații, au determinat ca în perioada 3 august 1929 – 27 martie 1936, legea să sufere nu mai puțin de 11 modificări importante. Aceste modificări au vizat simplificarea aparatului administrativ local, revenirea la prefectul politic cu dublă funcționalitate și redarea tutelei asupra organelor administrațiilor teritoriale descentralizate autorităților administrației de stat.

Pornind de la aceste considerații, legiuitorul prin Legea din 27 martie 1936 deschidea o cale de mijloc, pornind de la starea de lucruri existentă, încercând să aducă modificări și îmbunătățiri unor aspecte ineficiente ale administrației. Ca principii, s-a avut in vedere, pe lângă, autonomia administrativă, înlăturarea politicianismului din administrație, impunerea unor selecții stricte de recrutare apersonalului în administrație, colaborarea organelor de stat locale cu administrația locală și controlul activității administrative. Legea din 1936 păstra centralismul administrativ al Legii de unificare acordând o atenție deosebită prefectului politic, dar încerca să protejeze autonomia locală prin menținerea tutelei jurisdicționale exercitată a posteriori a Curții de revizuire de la 1929, transformate acum în Curți administrative. Tutela a priorii se relaxa, fiind exercitată doar asupra actelor de autoritate și se reglementa mult mai eficient dreptul autorităților tutelare de a ataca actele de tutelă.

Cel de-al doilea principiu de organizare a administrației publice din acea perioadă a fost desconcentrarea administrativă recunoscut ca element inerent oricărei organizări administrative locale moderne.

Administrația județului era constituită din două autorități respectiv; Consiliul județean ca organ deliberativ, și Prefectul ca reprezentant al Guvernului în teritoriu.

Consiliul județean – era alcătuit din membrii aleși și din membrii de drept. Numărul membrilor aleși era stabilit în proporție de numărul populației județului, excluzând locuitorii municipiilor și orașelor reședință de județ. În județele cu o populație de până la 200.000 de locuitori se alegeau 24 de membri. Până la 400.000 de locuitori se alegeau 30 de membrii iar în județele în care populația depășea 400.000 de locuitori se alegeau 36 de membri. [1 p. 163]

Membrii de drept erau împărțiți în două categorii respectiv; membrii cu vot deliberativ, dintre care făceau parte primarul orașului de reședință de județ, președinții Camerelor județene de agricultură, industrie și comerț; și cei cu vot consultativ, din rândul cărora făceau parte șefii serviciilor județene de specialitate ( ai finanțelor, învățământului, sănătății), reprezentanții clerului. Aceștia erau desemnați de Directorul ministerial localpe un termen de cinci ani, adică pe durata mandatului Consiliului județean.

Membrii Consiliului județean își începea exercitarea atribuțiilor numai după depunerea jurământului în prezența Prefectului. Consiliul județean, își alegea, pe durata unui an, un organ de conducere numit birou, compus dintr-un președinte, doi vicepreședinți, doi secretari doi chestori ( șefi de poliție). Membrii Consiliului județean erau repartizați și activau în cinci comisii si anume; administrativă, financiară și control, lucrări publice, activitate economică, culte și învățământ, sanitară și asistență socială. Conducătorii acestor comisii formau delegația permanentă a Consiliului județean.

Delegația permanentă exercita atribuțiile Consiliului județean în intervalul dintre sesiunile acestuia, care se convocau, de regulă, de două ori pe an. Delegația permanentă avea și atribuții proprii cum ar fi: verificarea conturilor de gestiune financiare ale orașelor și comunelor rurale; apărarea județului în justiție; îndrumarea și inspectarea administrației serviciilor județene; întocmirea împreună cu Prefectul, al proiectului de buget al județului; consultarea prefectului pe probleme de interes local.

Președintele delegației permanente era organ executiv al Consiliului și șef al administrației județene. Organiza executarea hotărârilor consiliului județean, deciziile delegației permanente, precum și hotărârile Guvernului și ale Directorului ministerial, punerea în aplicare în aria județului a prevederilor regulamentelor, instrucțiunilor și a altor acte normative privind administrația generală a județului. Participa la ședințele Consiliului județean, raporta despre activitatea administrativă desfășurată în județ, despre starea social economică a unităților administrativ-teritoriale din județ, precum, și a județului în întregime. Președintele delegației permanente conducea serviciile administrației județene, stabilea obligațiile funcționarilor administrativi județeni, efectuând atât angajarea, cât și demiterea lor din funcții.

Prefectul, era a doua autoritate publică la nivel județean. Era numit în funcție prin decret regal și era reprezentantul Guvernului în teritoriu. Colabora în activitatea sa cu Consiliul județean și cu Directorul ministerial. Prefectul, supraveghea și inspecta toate așezămintele publice și particulare din județ, cu excepția celor care se aflau în subordinea Ministerului Apărării Naționale și Justiției, raportând , cel puțin o dată pe an, Guvernului și ministerelor de ramură.

Prefectul era șeful poliției și al jandarmeriei, cu dreptul de a lua măsurile necesare pentru a asigura paza și liniștea publică. Dispunea de acțiune disciplinară asupra primarilor și adjuncților acestora, cu excepția primarului reședință de județ.

În scopul unei mai bune coordonării a activității serviciilor din județ, prin Legea din 1925 a fost înființat Consiliul de prefectură, compus din șefii serviciilor locale, statut consolidat prin Legea din 1936. Consiliul avea ca scop coordonarea și armonizarea activității serviciilor din județ, înlăturarea dificultăților în procesul de aplicare al legilor, asigurarea măsurilor și acțiunilor promovate de puterea centrală. De asemenea, Consiliul de prefectură avea si un rol consultativ al Prefectului, în calitatea lui de reprezentant al puterii în județ.

Județele ca unitate administrativ-teritorială, erau împărțite în plase – simple circumscripții teritoriale, fără organe proprii de conducere, în care funcționau servicii județene, în temei, de asigurare a controlului activității autorităților locale și menținerea ordinii publice, activității coordonate de către un pretor sub conducerea Prefectului.

Administrația comunală – reprezenta o verigă importantă în cadrul administrației publice locale. Comunele erau învestite cu personalitate juridică, având patrimoniu și organe proprii de conducere.Erau de două tipuri; urbane și rurale. Comunele urbane, la rândul lor, se împărțeau în orașe simple și orașe reședință de județ care, având o importanță economică și culturală deosebită, puteau fi declarate municipii. Municipiile, din punctul de vedere al competenței și tutelei, erau supuse acelorași norme ca și județul.

Comunele rurale erau formate din unul sau mai multe sate cu o populație minimă de zece mii de locuitori. Satele care erau părți componente ale comunei, erau considerate din punct de vederea administrativ ca sectoare. Comunele care erau situate în raza trei kilometri depărtare deorașe și municipii erau declarate comune suburbane.

Comunele erau administrate de un consiliu comunal, ca organ deliberativ, și de Primar, ca organ executiv.

Consiliul comunal era alcătuit din consilieri aleși și de drept. Numărul consilierilor aleși prin vot universal și direct constituia: în comunele rurale – 10 membri; în orașele nereședință – 18 membrii; în orașele de reședință – 28 de membri; în municipii – 36 de membri. Existau și unele particularități cu privire la alegerea consiliilor comunale rurale formate dintr-un sat sau mai multe sate, prin stabilirea unui număr de consilieri aleși diferit, în dependență de numărul populației din satele respective.

Membrii de drept al Consiliului comunal proveneau din rândurile reprezentanților diferitelor servicii publice de pe teritoriul comunei și aveau doar vot consultativ.

Consiliul comunal se alegea pe o durată de cinci ani. Legea administrativă din 1936, prevedea durata mandatului ca fiind nelimitată. Împrospătarea componenței lor se făcea din trei în trei ani și se raporta doar la jumătate din rândul consilierilor.

Înainte de a începe exercitarea mandatului, consilierii comunali depuneau jurământul în prezența Prefectului sau Pretorului delegat de el. Consiliul comunal se întrunea în ședințe ori de câte ori era nevoie, dar nu mai rar de o dată pe lună, fiind convocate de primar.

Consiliul comunal delibera asupra tuturor problemelor de importanță locală, se pronunța asupra tuturor chestiunilor ce derivau din prevederile legale, organiza executarea dispozițiilor autorităților centrale de interes general. Se mai preocupa de problemele învățământului din comună, ale cultelor locale, sănătății publice, agriculturii, cooperației, de starea drumurilor din localitățile comunei, de soluționarea altor probleme de interes local.

Consiliul comunal alegea din rândul membrilor săi o delegație formată din până la cinci persoane, în dependență cu numărul populației ce locuia în unitatea administrativ-teritorială respectivă. Din delegație făcea parte de drept Primarul și ajutorul acestuia, care și prezidau după caz, ședințele delegației, dar și membrii aleși din rândul consilierilor. Delegația Consiliului exercita atribuțiile Consiliului în intervalul dintre ședințe și era și un organ consultativ al Primarului în toate problemele ce intrau în atribuțiile lui.

Primarul comunei era un organ executiv al Consiliului comunal. Era ales din rândul consilierilor aleși. În această calitate numea și elibera din serviciu funcționarii, administra interesele comunei, reprezenta comuna în justiție, era ofițer de stare civilă și șef al poliției comunale. Primarul, convoca, prezida și încheia sesiunile Consiliului comunal și ședințele delegației acestuia.

Secretarul comunei, purta și denumirea de notar, era șeful cancelariei administrației comunale și secretarul consiliului comunal. Era considerat reprezentant al puterii centrale, fiind numit în funcție de prefectul județului. Întocmea și contrasemna actele de stare civilă și hotăra cu privire la măsurile necesare executării deciziilor Consiliului comunal. Avea și obligația de a îndruma pe locuitorii comunei în probleme cu care aceștia se confruntau, redactarea petițiilor, alte documente cu care locuitorii i se adresau.

Funcționarii administrațiilor locale erau de două categorii respectiv; funcționari locali – ai județului, comunei; și reprezentanți ai puterii centrale în unitățile administrativ teritoriale respective.

O particularitate aparte, au constituit-o teritoriile din stânga Nistrului, care fusese alipite de Rusia ca rezultat al războiului ruso – turc din 1787 – 1791. Până atunci acest teritoriu a fost disputat de cazaci, ucraineni, polonezi pentru partea de nord și de turci pentru partea de sud a provinciei. În perioada următoare, teritoriul respectiv și locuitorii săi au fost supuși proceselor politice și administrative ale Imperiului Rus, din a cărui componență făceau parte, și la care, cu începere din 1812, prin anexare forțată, se alătura Basarabia.

După unirea Basarabiei cu România din 27 martie 1918, teritoriile din stânga Nistrului au continuat să facă parte din guberniile Podolia și Herson, după care Odesa, care la rândul lor făceau parte din Republica Sovietică Socialistă Ucraineană, ce se formase între timp, și care începând din 30 decembrie 1922, intra în componența Uniunii Sovietice.

În aceste condiții, Uniunea Sovietică, întreprindea inclusiv pe plan internațional, măsuri intense, de redobândire a teritoriului Basarabiei.

După conferința din 1924 de la Viena în care România declara hotărât că nu este dispusă a ceda teritoriile strămoșești ale poporului său, Uniunea sovietică trece la formarea în partea stângă a Nistrului, a unei formațiuni statale, care să facă impresia unei legături cu Basarabia, promovând ideea „reunificării RASS Moldovenească”. [1 p. 167] Prin aceasta se urmărea nu numai soluționarea problemei basarabene în interesul Uniunii Sovietice, dar și extinderea influenței acesteia, în partea de sud – vest, asupra Balcanilor, Europei Centrale [1 p. 172]

Formarea RASS Moldovenești în componența RSS Ucrainene s-a produs la 12 octombrie 1924, la sesiunea a treia a Comitetului executiv central din Ucraina ce a avut loc la Harkov.

Din punct de vedere administrativ teritoriul RASS Moldovenești, ladata formării, consta, din 11 raioane de pe malul stâng al Nistrului respectiv; Ananiev, Balta, Bîrzula, Grigoriolopol, Dubăsari, Cameanca, Crasnîe Ocnî, Rîmbița, Slobozia, Tiraspol. Teritoriul acesteia era de 8,1 mii km pătrați în care locuiau 545,5 mii de oameni. Capitala republicii autonome era la început în orașul Balta, iar din 1929 la Tiraspol.

Administrația publică locală cuprindea nivelul raional, orășenesc și sătesc. Comitetele revoluționare instituite ca organe extraordinare ale puterii de stat prin directivele administrației militare, treptat au fost desființate și începând cu 1921 – 1922, s-a trecut la soviete ca organe elective, constituindu-se astfel, sistemul sovietic de administrare și la nivel local.

Astfel, existau 11 soviete raionale în calitate de organe elective ale puterii de stat, care aveau ca atribuții conducerea problemelor economice și sociale din unitatea administrativă respectivă. Acestea, se aflau sub conducerea Sovietului Comisarilor Norodnici din RASSM, responsabile de aplicarea politicilor promovate de guvernul republicii.

Existau și două Soviete orășenești, la Balta și Tiraspol, dar și patru Soviete de orășel, la Ananiev, Bîrzula, Rîbnița și Dubăsari. Acestea erau responsabile de dezvoltarea lor urbană precum și de starea lor social – economică.

Administrația locală se completa, cu 228 Soviete sătești, în componența cărora existau peste 800 de localități rurale. Acestea, aveau ca responsabilitatea rezolvarea problemei agrare, inclusiv realizarea colectivizării care era caracteristică întregului spațiu sovietic.

Odată cu formarea RASSM și constituirea organelor sale locale și centrale, s-au constituit și organele de partid, care impuneau politica lor și deveneau determinante în conducerea de stat.

La început ca organ de partid a fost creat Comitetul Central al Partidului Comunist ( al bolșevicilor) din Ucraina, ulterior în cadrul primei Conferințe regionale de partid, din decembrie 1924 de la Balta, a fost ales Comitetul regional moldovenesc al Partidului Comunist (al bolșevicilor) din Ucraina. La prima plenară fiind ales ca secretar al Comitetului Regional de partid I. I. Badeev.

Sub conducerea Comitetului regional al Partidului Comunist (al bolșevicilor) din Ucraina, s-au desfășurat toate acțiunile organelor administrative locale și centrale. Activitatea acestora a fost drastic diminuată prin implicarea organelor de partid dând naștere, regimului politic totalitar, exercitat sub forma organizatorică a dictaturii proletariatului, sub conducerea partidului comunist.

Sistemul de organizare și funcționare a administrației publice locale din România respectiv Basarabia definit prin Legea administrativă din 1936, a funcționat și în anii următori.

Regimul dictaturilor regale, care s-a instaurat treptat și s-a legiferat prin Constituția din 1938, votată prin plebiscit a influențat și sistemul administrativ.

Noua Constituție a menținut principiul potrivit căruia toate puterile statului emană de la popor, precum și acel al separației puterilor în stat, deși în realitate acestea erau concentrate în mâna regelui. El era declarat capul statului și în această calitate el era organul prin care națiunea, titulară a suveranității, își realiza toate puterile. Regele exercita puterea legislativă prin Reprezentanța Națională, puterea executivă prin Guvern, iar hotărârile judecătorești se executau în numele său. Prin aceste modificări puterea regelui devenea dominantă, Guvernul, fiind numit direct de el, purta răspundere numai în fața lui. Regele putea să refuze sancționarea legilor adoptate de Parlament, fără a fi obligat să motiveze acest lucru. El, avea de asemenea , dreptul de a emite decrete cu putere de lege.

Urmărind consolidarea regimului instaurat, guvernele din această perioadă au întreprins, în cursul anilor 1938 – 1940, o serie de măsuri prin care au restrâns considerabil drepturile și libertățile democratice.

Astfel, prin legea administrativă din 1938, organizarea teritoriului țării prevedea existența ținuturilor, județelor, plaselor, comunelor. Teritoriul Românieia fost împărțit în 10 ținuturi de circumscripții teritoriale, orașe de reședință și organe de conducere.

Județele Basarabiei nu formau un ținut unic. Fiind repartizate în componența diferitelor ținuturi. În ținutul Dunărea de jos, cu reședința la Galați, intrau județele; Ismail, Cahul și câteva județe de dincolo de Prut. Ținutul Nistru, cu reședința la Chișinău, cuprindea județele; Lăpușna, Orhei, Tighina, Cetatea – Albă. În ținutul Prut, pe lângă cele șapte județe din dreapta Prutului, intrau și două județe basarabene respectiv: Bălți și Soroca, județul Hotin intra în județul Cernăuți.

În calitate de circumscripții administrative, ținuturile erau reprezentate de două tipuri de autorități publice și anume; unul unipersonal – reprezentat de Rezidentul regal, și al doilea colegial – reprezentat de Consiliul ținutal.

Rezidentul regal era numit prin decret regal, pe un termen de șase ani, emis în baza hotărârii Consiliului de Miniștrii la propunerea Ministrului de interne. La intrarea în funcție, depunea jurământul în fața Regelui, Președintelui Consiliului de Miniștri și Ministrul de Interne în prezența unui preot.

În calitate de reprezentant al Guvernului în ținut și de șef al tuturor serviciilor exterioare ministerelor, și ale funcționarilor, care activau în ele, Rezidentul regal supraveghea și controla activitatea acestora, convoca trimestrial pe Prefecții județelor din componența ținuturilor în vederea stabilirii unor acțiuni unitare de activitate. Anual prezenta un raport regelui, organelor centrale și Ministrului de interne.

Consiliul ținutal – era un organ colegial, compus din membrii aleși de către corpul electoral al județelor care intrau în componența ținutului. Fiecare județ, delega în componența Consiliului ținutal câte doi consilieri locali. În componența acestuia, mai intrau și unii membri de drept, desemnați din rândurile conducătorilor serviciilor ținutale de către Ministerul de Interne la propunerea Rezidentului regal.

Durata mandatului Consiliului ținutal era de șase ani. Era convocat de două ori pe an sub președinția Rezidentului regal. Consiliul ținutal avea atribuții deliberative și consultative. Legea administrativă a adus schimbări esențiale și în administrația județeană. Astfel, au fost consolidate funcțiile prefecților și subprefecților, pretorilor de circumscripții, ca reprezentanți ai puteri centrale, dar totodată, au fost restrânse funcțiile și atribuțiile organelor elective, care se reduceau, numai la executarea necondiționată a ordinelor puterii centrale și ale reprezentanților acestora în teritoriu.

Schimbări profundeau fost și la nivelul administrației publice locale. Astfel, Primarul, în calitate de șef al administrației comunale nu mai era ales de Consiliul comunal, dar era numit în funcție de puterea centrală pe un mandat de șase ani, fiindu-i extinse substanțial atribuțiile. A fost diminuat și rolul organelor eligibile de la nivel local.

Astfel, modificările din sistemul politic, al societății, după adoptarea Constituției din 1938, prin instaurarea dictaturii regale, a avut o influență directă, asupra organizării și funcționării administrației publice, ce reflecta regimul autoritar instaurat.

Situația internațională destul de complicată, în legătură cu pregătirea și ulterior cu dezlănțuirea celui de-al doilea război mondial, presiunile tot mai mari ale Germaniei hitleriste asupra României, în direcția schimbării orientării politice a țării, punerea în aplicare a prevederilor tratatului Ribbentrop – Molotov, încheiat la 23 august 1939 între Germania și Uniunea Sovietică, au condus la cedările teritoriale din vara anului 1940, prin care Basarabia, prin, violență, a fost încorporată la 28 iunie 1940 Uniunii Sovietice. Aceasta având consecințe serioase asupra evoluției ulterioare a regimului politic și administrativ al Basarabiei.

Având începuturile sale în RASS Moldovenești, sistemul sovietic de administrare s-a impus, prin violență de către Uniunea Sovietică și Basarabiei după anexarea forțată din 1940 la Uniunea Sovietică și formarea RSS moldovenești unionale. [1. p.137]

În pofida existenței pactului semnat le 23 august 1939 de către Uniunea Sovietică și Germania prin care se prevedea pe lângă angajamentul de neagresiune reciprocă, și delimitarea sferelor de influență în Europa a celor două state, la 22 iunie 1941, Germania împreună cu aliații săi pornesc războiul împotriva Uniunii Sovietice.

Practic teritoriul RSS Moldovenești va fi divizat în două unități administrativ – teritoriale respectiv Basarabia, în hotarele sale tradiționale dintre Prut și Nistru, și teritoriile din stânga Nistrului, denumit Transnistria.

La organizarea administrativă a acestor teritorii s-a pornit de la înțelegerile dintre România și Germania ca aliați în războiul antisovietic. Astfel, războiul schimbând statutul politico administrativ al Basarabiei și Transnistriei.

După 22 iunie 1941 teritoriul Basarabiei, este inclus în componența României, revenindu-se la situația de dinainte de 28 iunie 1940, când Basarabia a fost anexată forțat la Uniunea Sovietică.

La 4 septembrie 1941, Guvernul României, emite „Decretul – Lege cu privire la organizarea administrativă a Basarabiei și Bucovinei de Nord”, prin care Basarabia era declarată provincie românească, cu administrației proprie și cu reședința la Chișinău.

Administrația din Basarabia era coordonată și supravegheată direct de șeful statului și Guvernul României.

Mareșalul Ion Antonescu stabilește o regulă conform căreia, legătura tuturor organelor centrale cu organele provinciale din Basarabia să se facă prin conducerea Consiliului de Miniștri ai României.

În perioada 1941 – 1944, în Basarabia a funcționat Guvernământul Basarabiei, format din organele administrative de nivel provincial și local.

La nivel provincial funcționau:

Guvernatorul Provinciei – era reprezentantul șefului statului în teritoriu, care era numit în funcție de Șeful statului, și responsabil față de acesta și Guvern. Guvernatorul exercita controlul asupra tuturor organelor administrative din Basarabia, numea, avansa și licenția funcționarii publici de toate nivelurile.

Avea dreptul de a elabora și pune în aplicare pe tot cuprinsul Basarabiei regulamente și ordonanțe prin care își exercita autoritatea.

Directoratele – erau organe administrative de ramură care erau conduse de către un director, numit în funcție de șeful statuluila propunerea ministerului de ramură și cu avizul guvernatorului. Atribuțiile acestora vizau rezolvarea problemelor ce țineau de ramura respectivă pe teritoriul Basarabiei. În Basarabia au funcționat Directoratele: afacerilor administrative, agriculturii și domeniilor, economiei naționale, învățământului și cultelor, muncii și asigurărilor sociale, lucrărilor publice și comunicațiilor, românizării, colonizării și inventarului.

Consiliul provinciei – era un organ consultativ, format din șefii Directoratelor de ramură în frunte cu Guvernatorul. Acesta, examina toate problemele și propunea soluții Guvernatorului și ministerelor de ramură. Activitatea lui era asigurată de către un Secretar General al Provinciei, care era și locțiitorul Guvernatorului.

La nivel local autoritatea se exercita prin intermediul autorităților județene și comunale. Existau următoarele județe; Bălți, Cetatea Albă, Cahul, Chilia, Ismail, Lăpușna (Chișinău), Orhei, Soroca și Tighina.

Prefectul – era conducătorul județului. Era numit în funcție de Șeful statului, la propunerea Guvernatorului din rândurile cadrelor didactice universitare sau din rândurile ofițerilor care aveau cel puțin gradul de locotenent – colonel. Prefectul efectua controlul asupra tuturor autorităților din județ și punea în aplicare politica de stat în teritoriul județului. Județele erau împărțite în plase conduse de pretori.

Prin decretul Lege nr. 67 din 5 februarie 1943 s-a dat dreptul pretorului de a delega pretorului aprobarea bugetelor comunelor rurale și orașelor nereședință și se instituia un organ tutelar comuna urbană ce urma să aprobe bugetele comunelor suburbane.

Pretorii – în calitate de conducători ai plasei, era numit în funcție de guvernatorul Basarabiei. Supraveghea menținerea ordinii publice pe teritoriul plasei, era șeful ierarhic al notarilor comunelor, controla activitatea tuturor funcționarilor și agenților publici din perimetrul plasei.

Primarii – erau conducătorii comunelor, ca unități administrativ – teritoriale. Numirea lor se făcea diferențiat, în dependență de statutul unității administrativ –teritoriale. Primarii de municipii erau numiți de Șeful statului la propunerea Guvernatorului, iar cei ai comunelor urbane reședință de județ de către Guvernatorul Provinciei, iar primarii comunelor rurale de către Prefectul Județului.

Primarul exercita conducerea comunei pe baza deciziilor organelor ierarhic superioare. Era ajutat de Consiliul primăriei pe care îl prezida și din componența căruia mai făceau parte; pretorul, directorul școlii, notarul, agronomul, inginerul silvic, medicul sanitar, medicul veterinar, dar și alte persoane din comună.

Pe lângă primar, funcționau în continuare ajutorii de primari. Ei erau numiți de aceleași organe ce numeau și primarii, fără a li se cere condiții de studiu și făceau parte automat parte din consiliu. Principala lor atribuție a rămas aceea de a exercita, în lipsa primarului, atribuțiile acestuia. La nivel sătesc, s-a menținut o organizare administrativă proprie, transformându-l pe delegatul sătesc în ajutor de primar sătesc.

Prin Legea din 10 iulie 1943, s-a stabilit ca satele care depindeau de o comună rurală, cu excepția aceluia în care comuna își avea reședința și care aveau o populație de cel puțin 300 de locuitori, urmau să aibă un ajutor de primar sătesc. Satele care nu aveau un asemenea număr de locuitori se puteau grupa pentru a avea o asemenea instituție.Acesta era numit de pretor, la propunerea primarului, și îndeplinea atribuțiile, conferite prin lege. Un secretar comunal funcționa la nivelul fiecărei comune, în calitate de șef al cancelariei și secretar al consiliului comunal,

Cu privire la răspunderea disciplinară a primarilor și ajutorilor de primar, aceasta se agrava, prin Legea din 1943, nu mai prevedea expres cauzele de sancționare, ci stipula doar posibilitatea suspendării sau revocării lor, în caz de abatere de la îndatoririle ce îi revin. Se aplicau aceleași pedepse ca și funcționarilor administrativi; prevenirea, mustrarea cu pierderea salariului pe o perioadă de 1 – 15 zile, avertisment cu pierderea salariului pe 15 -30 zile și revocarea.

În organizarea administrativă a Transnistriei se ținea cont de faptul că acesta era un teritoriu militar ocupat , fiind o entitate aparte de România,față de care, spre deosebire de Basarabia și Bucovina, existau frontiere între cele două state separate, care aveau puncte de acces și servicii vamale.

Regiunea Transnistreană avea ca organe administrative;

Guvernatorul civil – activa sub conducerea Șefului statului și al armatei. Era răspunzător de activitatea instituțiilor publice și asigura funcționarea sistemului administrativ din regiune.

Prefectul – era șeful județului și asigura prin serviciile subordonate buna funcționare a serviciilor publice din județ. activitatea lui se desfășura sub conducerea directă a Guvernatorului civil.

Pretorul – era autoritatea publică care asigura conducerea raionului. Era numit în funcție de Guvernatorul civil și își exercita atribuțiile prin serviciile de specialitate din raion, respectiv; agricol, economic, de mecanizare, financiar, comerț, învățământ, sanitar, drumuri, poștă și telefoane, transport. Răspundea de activitatea sa atât în fața Prefectului cât și a Guvernatorului Civil.

Primarii – dețineau funcția de conducători de orașe și de comune. În orașe primarii erau numiți de Guvernatorul Civil iar în comune de Prefectul județului.

Guvernământul din Basarabia a funcționat până la 30 mai 1944, când administrația din Basarabia, a trecut în subordinea instituțiilor militare sovietice. Iar cel din Transnistria, a funcționat până la 29 ianuarie 1944.

Concluzii la capitolul 2

Intrarea principatelor în secolul XIX s-a făcut sub sem nul conflictului existent între

marile puteri vecine pentru dominația sud – estului Europei, și în special pentru expansiunea Austriei și Rusiei. Prin încheierea tratatelor de la București -1812, Akkerman -1826 și Adrianopol – 1829, prin obținerea de autonomie internă pentru Țările Române, și statutului de putere protectoare pentru sine, Rusia avea în vedere îndepărtarea acestora de poartă în scopul pregătirii anexării lor. Dorința locuitorilor din principate de a se elibera de dominația otomană corespundea de fapt, cu aspirațiile de expansiune ale țarismului, care în 1806 ocupă principatele.

După războiul ruso – turc din 1828 – 1829 Rusia impune Principatelor regulamentele

Organice care reglementau organizarea administrativ – teritorială a principatelor, organele de nivel local precum și atribuțiile acestora în administrarea intereselor locale dar și generale.

Organizarea administrativ – teritorială și instituțiile administrative au fost păstrate.

ținuturile fiind administrate de ispravnici, ce erau numiți în funcție de guvernatorul civil pe durata unui an și care aveau atribuții administrative, fiscale și judecătorești. Fiecare ținut avea ca subdiviziune teritorială plasa in Muntenia conduse de sub – cârmuitori, numiți pe 3 ani de domn la propunerea Sfatului administrativ , iar în Moldova de privighetori de ocoale aleși pe o durată de 3 ani și confirmați de domn.

Orașele au fost organizate diferit după cum acestea se aflau în proprietate privată sau erau libere. La baza organizării lor a stat recunoașterea unor interese proprii, pe care puteau șă le rezolve prin intermediul organelor alese, fapt ce coincide și cu primele influențe ale teoriei descentralizării administrative.

Satele aveau o organizare sumară, sătenii putând alege în Muntenia câte un pârcălab iar în Moldova un vornicel, cu acordul cârmuitorului de județ și a stăpânului de moșie conform vechiului obicei. În Basarabia funcțiile administrative se exercitau de către dvornici, care erau numiți de către ispravnici.

Începând cu 1857, s-a propus transformarea ținutului în unitate de descentralizare

administrativă, acre urma să cumuleze elementele necesare autonomiei sale organizatorice și funcționale ce viza acordarea de personalitate civilă și înființarea de Consilii ținutale alese.

Autonomia comunală este propusă Adunării în data de 9/21 noiembrie, de către

deputații săteni clăcași prin care se considera satul ca celulă de bază, tradițională, a organizării administrative rurale.

Proiectul de Constituție din 1859 prevedea recunoașterea personalității juridice

Comunei și existența unui domeniu pe care aceasta să-l administreze. Se recunoștea comunelor, municipiilor și județelor alegerea directă a membrilor consiliilor lor. Apare tutele administrativă prin care se recunoaște domnului, Adunării Generale și Comisiei centrale dreptul de a exercita un control de legalitate și oportunitate sub forma unui control tutelar a priori absolut.

Începând cu 1864 administrația publică locală se organizează în baza Legii consiliilor

Județene și Legii comunale. Consiliul județean avea 17 membri, din rândul cărora se alegea un președinte, cu atribuții ce vizau în principal bugetul de venituri și cheltuieli al județului, dar și alte probleme de interes local. Comuna era organizată din mai multe sate. Alături de acestea a fost organizată plasa, ca subdiviziune administrativ – teritorială județului, cu rol de supraveghere și control.

În perioada 1866 – 1918 administrația publică locală modernă a avut la bază ideea

descentralizării administrativ – teritoriale preluată ca principiu constituțional din Constituția din 1866. Instituțiile de nivel administrativ din Basarabia, la etapa respectivă, erau reprezentate de instituțiile județene, orășenești și sătești, iar din 1870 de către instituțiile administrative de voloste.

În 1869 în Basarabia este introdusă instituția zemstrelor care erau de două niveluri:

județean și gubernial. Acestea aveau organe distincte reprezentate de : adunări de zemstră, ca organe de dispoziție și consiliile de zemstră, ca organe executive.

În 1870 țarul Alexandru al II –lea, aprobă un nou regulament urban, prin care se

prevedea modalitatea de organizare a orașelor. Astfel, în vederea realizării reformei administrației orășenești se constituie la Chișinău o instituție regională ce avea ca și competență implementarea reformelor în orașe. În baza Regulamentului urban, administrația orășenească era compusă din două organe: Duma orășenească ca organ de dispoziție și Consiliul orășenesc, ca organ executiv.

După unirea din 1918 se păstrează organizarea administrativă formată din nouă județe

care ulterior au fost incluse în mediul politic și administrativ al Regatului României. Procesul de unificare cuprindea activități de aplicare în provinciile reîntregite a legislației naționale, de reorganizare instituțională, de adaptare a tehnicilor de administrare pornind de la mediul politico – administrativ al regatului.

Constituția din 1923 deschide în domeniul administrației publice locale, drumul spre

unificare și uniformizare administrativă.

Legea de unificare administrativă din 1925, stabilește un sistem unitar de organizare

administrativă, prevede constituirea unor organe locale, în principal eligibile, marcând prin acest progres, în condițiile în care accentul se punea pe latura descentralizatoare, și de extindere a legislației în toate provinciile unite.

Legea de organizare administrativă din 1929 realizează o descentralizare

administrativă efectivă. Astfel, se prevedea alegerea tuturor organelor administrative publice locale, înființarea prefectului administrativ, schimbarea tutelei administrative din arbitrară în jurisdicțională prin înființarea Comitetelor de revizuire ca instanțe jurisdicționale speciale, acordarea de personalitate juridică nu doar comunei ci fiecărui sat în parte. Din august 1929 până în martie 1936, legea este modificată de 11 ori. Aceste modificări au vizat simplificarea aparatului administrativ local, revenirea la prefectul politic cu dublă funcționalitate și redarea tutelei asupra organelor administrațiilor teritoriale descentralizate autorităților administrației de stat.

Sistemul de organizare și funcționare a administrației publice locale definit prin

Legea administrativă din 1936, a funcționat nealterat până în 1938 când regimul dictaturilor regale s-a instaurat treptat și legiferat prin Constituția din 1938, votată prin plebiscit și care a influențat și sistemul administrativ. Astfel, prin Legea administrativă din 1938, organizarea teritoriului țării prevedea existența: ținuturilor, județelor, plaselor, comunelor. Teritoriul României fiind împărțit în 10 ținuturi de circumscripții teritoriale, orașe reședință și organe de conducere.

După anexarea forțată a Basarabiei din 28 iunie 1940 la Uniunea Sovietică și

formarea RSS Moldovenești teritoriul va fi divizat în două unități administrativ – teritoriale respectiv Basarabia, în hotarele sale tradiționale dintre Prut și Nistru, și teritoriul din stânga Nistrului, denumit Transnistria.

După 22 iunie 1941, teritoriul Basarabiei, este inclus în componența României,

revenindu-se la situația dinainte de 28 iunie 1940 când a fost anexată la Uniunea Sovietică.

În perioada 1941 – 1944, în Basarabia a funcționat Guvernământul Basarabiei,

formate din organe administrative de nivel local și provincial.

3. ORGANIZAREA STRUCTURILOR ADMINISTRATIVE ÎN ȚĂRI ALE UNIUNII EUROPENE

Termenul de structură provine din cuvântul latin struere, care înseamnă a construi, a clădi. Astfel, prin termenul de structură putem înțelege modalitatea de alcătuire, de construcție, de organizare a unui domeniu de activitate.

Plecând de la modul în care sunt ordonate elementele unui sistem precum și de la relațiile ce se stabilesc între acestea, în procesul de realizare a funcțiilor sistemului respectiv, teoria și practica au definit numeroase tipuri de structuri.

Din acest punct de vedere, putem spune că un sistem se poate organiza sub forma următoarelor tipuri de structuri;

structură liniară (ierarhică), ce asigură coerența în conducere;

structură funcțională, care determină pluralitatea conducerii;

structură mixtă, ce îmbină cele două tipuri de structuri și este mai răspândită în practica administrativă și economico – socială;

Cu privire la administrația publică, din multitudinea autorităților administrative ale satului și al colectivităților locale – în vederea realizării funcțiilor pe care le au, ordonarea lor se realizează pe baza a două criterii respectiv; criteriul teritorial, care are o structura ierarhică și criteriul competenței materiale, care are o structura funcțională. Astfel, întregul sistemul administrației publice este ordonat sub forma unei structuri mixte, ierarhic – funcționale.

Criteriul teritorial – este la baza împărțirii administrației publice în autorități centrale și autorități locale, după raza teritorială în care poate acționa autoritatea publică respectivă. Ulterior, dintr-o altă perspectivă, motivarea structurii teritoriale a administrației publice o constituie colectivitatea de cetățeni pentru care acționează în interesul întregii colectivități umane existente în sistemul social global, adică la nivelul statului, în timp ce autoritățile administrației publice locale au în vedre soluționarea intereselor colectivităților locale, într-o anumită parte a teritoriului, interese care sunt armonizate cu cele generale.

Relațiile dintre aceste autorități – locale și centrale – sunt variate și exprimă fie o centralizare accentuată, fie o autonomie diferențiată. Însă, caracteristica esențială este colaborarea dintre ele. Această colaborare fiind asigurată în principal prin intermediul prefectului, autoritate a administrației publice locale creată în acest scop.

Organizarea administrativ – teritorială constituie este o problemă importantă, necesar a fi abordată în contextul studierii structurilor administrație publice. [1. p. 27]

Organizarea administrativ teritorială are ca obiectiv, creșterea eficienței activități autorităților publice, sporirea inițiativei și a operativității acestora, îmbunătățirea legăturilor dintre autoritățile centrale și locale, în special cu unitățile de bază, asigurarea unui control mai eficient și a unui sprijin competent unităților administrativ – teritoriale.[1. p. 12]

Progresul societății fiind legat de organizarea judicioasă a teritoriului și a administrației locale, care favorizează amplasarea rațională a investițiilor publice pe cuprinsul țării, dezvoltarea diferitelor zone și localități.

Organizarea administrativă a teritoriului interesează nu numai administrația publică, dar și întregul sistem de autorități și servicii publice.

O delimitare corespunzătoare a unităților – administrativ teritoriale asigură condițiile necesare pentru accesul și participarea populației la activitatea autorităților publice, pentru raționalizarea și simplificarea aparatului birocratic.

Criteriul funcțional sau al competenței materiale – stă la baza împărțirii autorităților administrației publice în autorități cu competență generală și autorități publice cu competență de specialitate, determinând o structurare a administrației publice respectiv structura funcțională a acesteia.

Activitatea administrativă a statului, dar și a colectivităților locale, cuprinde o multitudine de sarcini care se pot realiza fie printr-o singură grupare de funcționari, fie prin amenajarea mai multor grupări specializate funcțional.[ 2. p. 18]

În a două situație se realizează o distribuție funcțională, specializată, a sarcinilor autorităților administrației publice, atribuindu-li-se o competență specifică, astfel că fiecare autoritate are obiectul său de activitate. Atât doctrina, cât și legislația utilizând termenul de ramuri și domenii de activitate.

Structura pe specific de activitate – funcțională a sistemului autorităților administrației publice are o însemnătate deosebită, deoarece, în mare măsură, de modul cum este așezată această structură depinde eficiența activității acestora. De exemplu, se consideră deosebit de importantă, în această ordine de idei, problema stabilirii numărului optim, cât mai apropiat de nevoile reale, de ministere și organe centrale de specialitate ale administrației publice, cunoscut fiind faptul că un număr prea mic, cât și un număr prea mare de ministere poate crea dificultăți în capacitatea de administrare a autorităților administrației publice.[ 3. p. 78]

3.1. Organizarea administrației publice locale în Franța

Centralizarea administrativă în Franța este una dintre cele mai pronunțate, cu vechi rădăcini în istoria țării, care s-a păstrat și accentuat în timpul lui Napoleon și continuat în toate regimurile politice ulterioare. Cu toate acestea începând din, 1970, a fost posibilă începerea descentralizării prin schimbarea orientării în sensul cedării puterii de decizie de la stat către autoritățile administrative autonome, și către deconcentrare respectiv transmiterea puterii de decizie de la departamentele centrale către cele aflate în subordine și cele locale. Acestea au fost consacrate prin reformele regionale și municipale din 1972, 1982/1983 și 1992.

Legislația anilor 1972, 1982/1983 a realizat unele reforme regionale și municipale, dar fără a afecta exercițiul unitar al puterii centrale, în modul de conducere directă și unitară a Franței și nici asupra controlului central al statului.

Administrația publică centrală directă – are o structură ierarhică condusă fiind de către președintele republicii și prim – ministru. Președintele este cel care numește pe primul ministru, iar la propunerea acestuia din urmă numește și revocă pe ceilalți miniștri.

Șeful statului este cel care numește în funcții civile și militare, prezidează ședințele Consiliului de Miniștri, semnează decretele și ordonanțele adoptate de guvern, care de regulă sunt contrasemnate de către primul ministru, și de către miniștri de resort.

Guvernul este cel acre stabilește politica națională, fiind reprezentat în teritoriu de către prefecți.

Prin reforma constituțională din 2003 și cea din 2008 s-a stabilit că unitățile administrativ teritoriale au un rol important în stabilirea politicii naționale și comunitare. Delegation a′ l′ Amenagement du Territoire et a′ Action Regionale ( DATAR)prin modificările administrației guvernamentale, din 2005 s-a trecut după 40 de ani de activitate în amenajarea teritoriului la noile situații economice.

În primă fază DATAR, era un serviciu subordonat primului ministru, care ulterior a trecut în subordinea Ministrului funcției publice, al reformei de stat și amenajarea teritoriului, urmând a se transforma ulterior în De′le′gation interministeriele a′ l′amenageame′nt et a′ la compe′titivite′ des territorires DIACT), aflat în coordonarea Ministrului de interne și al amenajării teritoriului.

Astfel, Franța prin revizuirea Constituției din 2003 și 2008 și mai ales prin legea privind libertățile și responsabilitățile locale din 13 august 2004, să descentralizeze responsabilitățile statului și modernizarea managementului public.

Statul era reprezentat în departamente de către un comisar sau împuternicit al Republicii, căruia ia luat locul prefectul. Prefecții sun numiți prin decret al Președintelui în baza hotărârii Consiliului de Miniștri la propunerea Primului Ministru și a Ministrului de interne. Prefectul reprezintă guvernul și este șeful serviciilor deconcentrate ale statului în teritoriu. Prefectul de departament unde se află capitala/ centrul de regiune acționează și ca prefect de regiune și este asistat de sub – prefecții de arondismente. Între prefectul de departament și cel de regiune nu există raporturi de subordonare în exercitarea atribuțiilor, însă după 1992, prefectul de regiune fixează pentru prefectul de departament orientarea necesară în vederea dezvoltării politicilor economice și sociale precum și direcțiile cu privire la amenajarea teritoriului.

Prefectul este reprezentantul Primului ministru și al celorlalți miniștri fiind, responsabil de ordinea publică, cu organizarea diferitelor alegeri și organizarea în caz de calamități. Are un rol important în stabilirea relațiilor contractuale, acordurilor și convențiilor care se încheie în numele statului și al colectivităților locale, precum și rol de negociator al contractelor de urbanism dintre stat și regiuni.

Administrația indirectă – funcția publică teritorială – este reprezentată de autoritățile publice teritoriale respectiv: zone de apărare civilă, regiuni, departamente, arondismente și comune care au fost constituite ca un model uniform, care nu ține cont de delimitările reale geografice, electorale sau economice. După descentralizare administrația publică locală se caracterizează prin existența a trei nivele de colectivități locale și anume: regiuni, departamente și comune.

Franța este Republică parlamentară, parlament bicameral, stat unitar descentralizat format din 26 de regiuni, 100 de departamente și 36.763 de comune.

Unitățile administrativ-teritoriale reprezintă colectivități locale, de nivel diferit, cu statut propriu ce exercită multiple atribuții expresie a autonomiei locale și a descentralizării având o natură administrativă, stabilite conform legii, și garantată constituțional (art. 72 alin. 1 și 2).

Statul, deținătorul suveranității naționale, fiind degrevat de multiple sarcini locale, își exercită supremația puterii publice prin emiterea reglementărilor legislative și executive de nivel central, obligatorii de aplicat concomitent cu exercitarea controlului juridic (administrativ și judiciar, în special) în mod curent, constant, din oficiu sau la sesizare, ori de câte ori acesta se dovedește a fi necesar, util și eficient pentru remedierea încălcărilor de lege, indiferent de autoritatea locală în culpă.

Exercitarea atribuțiilor organelor reprezentative ale comunităților locale are la bază unele principii:

– administrarea liberă, prin consilii alese, în condițiile prevăzute de lege;

– interdicția exercitării tutelei administrative a unei colectivități locale asupra alteia;

– transferul de competență sau putere normativă de la nivel central spre nivel local pentru exercitarea corespunzătoare a sferei de atribuții transmise în acest mod;

– transferarea de bunuri, persoane și servicii în competența locală însoțită de compensarea financiară pe baza cheltuielilor suportate de stat la data transmiterii acestora.

Caracteristicile structurilor administrative ale comunităților locale constau în:

a) existența consiliilor ca organe de conducere locală, cu caracter eligibil, colegial, deliberativ, reprezentativ și de conducere, alăturat cărora există un președinte executiv, respectiv primar pentru localități, persoane alese de către și din rândul membrilor organului colegial;

b) între autoritățile locale de diferite nivele nu operează principiul subordonării, dar nici între acestea, pe de o parte, și reprezentantul statului în teritoriu, pe de altă parte (tutela administrativă), ci numai principiul colaborării și subsidiarității;

c) exercitarea unor atribuții comune acestor autorități locale fie de ordin general (precum elaborarea planului de dezvoltare locală, cel de amenajarea teritoriului, sau, după caz a celui de urbanism, adoptarea bugetului, organizarea serviciilor administrative publice locale, gestionarea patrimoniului propriu, protecția mediului înconjurător, etc.), precum și aunor atribuții specifice (stare civilă, turism, etc.), are loc în funcție de nivelul organizării administrative și de particularitățile acesteia;

d) distribuția echilibrată a unor atribuții comune între stat și comunitățile locale, în funcție de natura și amploarea interesului social promovat, în care sens, de exemplu, în materie de învățământ primul are responsabilitatea organizării generale a sistemului educativ, recrutarea, gestionarea și salarizarea personalului didactic, inclusiv finanțarea învățământului universitar, în timp ce finanțarea liceelor revine regiunilor, a colegiilor revine departamentelor, iar pentru școli și grădinițe obligația revine localităților (comunelor) ;

e) reprezentarea statului în cadrul acestor entități are loc prin prefect (regiunea), comisar (împuternicit al Republicii) care a luat locul prefectului (pentru departament), respectiv primarul pentru localități prin unele atribuții speciale încredințate în acest sens;

f) prefectul își exercită autoritatea numai asupra serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și altor organe centrale constituite la nivel regional și departamental;

g) controlul administrativ general asupra actelor autorităților publice locale este numai de legalitate, nu și de oportunitate, se exercită numai ulterior activității verificate și se înfăptuiește de prefect (comisar) prin sesizarea tribunalului administrativ competent.[ 1. p. 104]

Zonele de apărare civilă – sun eșaloane specializate care au ca rol: elaborarea de măsuri non – militare de apărare și cooperare cu autoritățile militare; coordonarea mijloacelor de securitate din zonă; administrarea unui număr de mijloace ale poliției naționale și de mijloace de transmisie a ministerului de interne. Cele 7 zone de apărare au fost create în 1959 și redefinite în 2000. Acestea sunt conduse de prefecții de zone, care acționează și ca prefecți de regiune.

Regiunea – a fost recunoscută oficial prin legea 72 – 619 din iulie 1972, modificată ulterior de cel puțin 15 ori având ca fundament creșterea autonomiei locale. Astfel, regiunea devine colectivitate teritorială iar în 16 martie 1986 au avut loc primele alegeri ale consilierilor regionali cu un mandat de 6 ani. Competențele Consilierilor regionali sun legate de: administrarea bugetului, conducere personalului și a politici regionale bazată pe dezvoltarea economică si socială , amenajarea teritoriului formare profesională. În Franța sunt 26 de regiuni din care 4 în teritoriile de peste mare. Conducerea executivă a Consiliului regional se realizează de un președinte și mai mulți vicepreședinți aleși din rândurile lor, care împreună cu alți consilieri formează comisia permanentă care exercită atribuțiile curente delegate de plenul organului colegial. Prefectul regiunii reprezintă statul și este funcționar executiv al guvernului,exercitând aceeași funcție și asupra departamentului component în care își are sediul regiunea (comisar, după 1982/83, care a luat locul prefectului), având autoritate ierarhică asupra celorlalți comisari din departamentele care alcătuiesc regiunea, conducând, totodată, serviciile deconcentrate ale ministerelor constituite la nivelul regiunii.

Departamentul – a fost creat încă din 1790, modificări în structura acestuia având loc până în 1988. Acesta reprezintă eșalonul de drept comun însărcinat să conducă în ansamblu politica guvernamentală.

Organul reprezentativ și deliberativ al departamentului este reprezentat de consiliul general format din consilieri aleși prin sufragiu direct și universal, pentru un mandat de 6 ani.

Consilierii aleg din rândul lor, un președinte, ca autoritate executivă, precum și mai mulți vicepreședinți, care împreună cu alți membri aleși formează comisia permanentă care exercită și unele atribuții curente delegate de plen. Există 100 de departamente din care 4 în teritoriile de peste mare. În frunte administrației teritoriale se află prefecții.

Departamentul are ca atribuții asigurarea solidarității și echilibrării intercomunale, iar ca atribuții proprii, distincte, asigurarea unor servicii și ajutoare sociale, sanitare, a transportului școlar din afara perimetrelor comunale, realizarea programelor de dotate a localităților rurale.

Arondismentul – reprezintă un eșalon specializat în administrația de proximitate, în vârful căruia se află sub – prefectul, care este subordonat ierarhic. Există un număr de aproximativ 340 de sub – prefecți din care 13 sunt în teritoriile de peste mare.

Comunele – reprezintă nivelul de bază al administrației publice locale. Franța mai multe comune decât ansamblul partenerilor săi din Uniunea Europeană respectiv – 36. 580, la care se adaugă încă 183 aflate în teritoriile de peste mare.

Având în vedere art. 34 și 72 din Constituție, comunele sunt colectivități teritoriale care se administrează în mod liber, pin consilieri aleși în condițiile legii.

Comunele sunt conduse de către: aut

autoritatea deliberativă – consiliul municipal;

autoritatea executivă – primarul;

Consiliul municipal – este ales prin sufragiu universal direct, pentru 6 ani fiind un organ deliberativ. Este format din 9 consilieri în comunele inferioare cifrei de 100 de locuitori, ajungând la 69 în comunele cu mai mult de 300.000 de locuitori. În total fiind aproximativ 500.000 de consilieri municipali în toată Franța.

În alegerea consilierilor municipali există anumite reguli de neeligibilitate care vizează îndepărtarea indivizilor indezirabili, fie pentru a împiedica funcționarii cu autoritate să domine consiliul municipal, fie pentru legături de rudenie sau raporturi financiare cu o comună să nu trezească suspiciuni asupra obiectivității deciziilor.

Sunt două modalități de scrutin. Astfel, dacă comuna are sub 3500 de locuitori se utilizează scrutinul majoritar, iar dacă comuna este mai mare se utilizează scrutinul mixt în care jumătate din membrii sunt aleși prin vot majoritar iar cealaltă majoritate prin reprezentare proporțională.

Consiliul își poate organiza diverse comisii, compuse din consilieri, având profile diferite, care efectuează analize, documentații, inițiază proiecte de hotărâri, le avizează fără a avea atribuții decizionale care aparțin plenului.

Comuna are ca misiune principală organizarea urbanistică a localității și utilităților publice de detaliu.

Consiliul are ca atribuții proprii organizarea învățământului elementar, transportul școlar în perimetrul său, acordarea ajutoarelor de urgență, elaborarea planurilor de dezvoltare intercomunală.

Ca atribuții delegate de stat, stabilite sectorial prin reglementări speciale indicăm pe cele în materia stării civile, ordinii publice și cea electorală.

Municipalitatea – cuprinde primarul, pe adjuncții săi și pe consilieri. Consiliul municipal ales prin sufragiu universal odată la șase ani, alege dintre membrii săi pe primar și adjuncții lui.

Primarul – este ales din rândul consilierilor municipali și are trei misiuni diferite respectiv: agent al statului atunci când implementează legea; agent al comunei și șeful administrației comunale.

Primarul are ca atribuții proprii conducerea ședințelor consiliului, eliberarea autorizațiilor de construcție, iar ca reprezentant al statului asigură punerea în executare a legilor și hotărârilor de guvern, este ofițer de stare civilă și de poliție judiciară.

În exercitarea atribuțiilor proprii dispune de autonomie locală, dar pentru cele delegate de stat este subordonat ierarhic prefectului.

Astfel, organizarea administrativă a Franței rămâne una coerentă având în vedere că: arondismentele sunt formate dintr-un număr întreg de comune; departamentele cuprind un număr întreg de arondismente; regiunile un număr întreg de departamente iar zonele de apărare civilă un număr întreg de regiuni.

Cu toate acestea din lipsă de flexibilitate au apărut tipuri noi de unități administrative. În acest sens, menționăm corporațiile publice, care sunt entități legale supuse dreptului public cărora li s-au conferit funcții publice pentru a fi exercitate cu un grad considerabil de autonomie și a căror acțiune este supusă controlului de stat.

Cooperarea intercomunală – este un mijloc de fărâmițare a comunelor franceze. Este larg răspândită și cuprinde un număr de 17.000 de instituții publice de cooperare intercomunală. Prin Legea administrației teritoriale din 3 februarie 1992, pentru a stimula cooperarea intercomunală pe lângă cele trei instituții clasice respectiv: sindicatul, districtul și comunitatea urbană două forule noi: comunitatea de comune și comunitatea orașelor.

Sindicatul intercomunal – permite comunelor învecinate să raționalizeze costurile serviciilor cum ar fi apa și transporturile. Poate avea vocație unică (SIVU) sau vocație multiplă (SIVOM) spre mai multe competențe sau legat de un proiect global.

Există și varianta sindicatului mixt, care permite asocierea unei comune cu o regiune, cameră consulară etc. pentru SIVU dar și pentru SIVOM, finanțarea intervine prin participări ale comunelor. Poate fi fiscalizat, SIVU sau SIVOM, percepând contribuții direct de la contribuabili. La ! octombrie 1992 existau 14.449 SIVU și 2.478 SIVOM.

Districtul – asigură diferite servicii în locul comunelor și face față problemelor de echipare ale aglomerațiilor suburbane. Au fiscalitate proprie și sunt în număr de 242.

Comunitate urbană – este formată din mai multe comune de mai mult de 50.000 de locuitori și exercită un drept deplin, în locul comunelor, au competențe în materie de amenajare a teritoriului, de echipare și dezvoltare economică. Există un număr de nouă comunități urbane cu fiscalitate proprie.

Comunitatea comunelor sau orașelor – au competențe în materie economică și amenajarea teritoriului. În afară de acestea, competențele lor trebuie să acopere cel puțin unul din cele patru domenii: mediu, locuințe, drumuri, echipamente culturale, sportive și școlare, având o fiscalitate proprie.

Gradul lor de autonomie este legat de importanța resurselor proprii, printre care găsim:

fiscalitatea locală și încasările tarifare induse de gestionare serviciilor și veniturile

domeniului;

fiscalitatea locală: taxa funciară asupra terenului construit și a celui neconstruit, taxa profesională, taxa de locuire. Fiscalitatea locală reprezentând aproape jumătate din finanțare;

transferuri: dotarea globală de funcționare și dotarea globală de echipare;

împrumuturi: se apropie de 10% din resurse.[1. p. 94]

3.2. Organizarea administrație publice locale în Marea Britanie

Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord are ca formă de guvernământ monarhia parlamentară (constituțională), un executiv puternic, respectiv cabinetul de miniștri condus de premier și parlamentul deținător al suveranității naționale.

Primul ministru a evoluat, de-a lungul timpului, de la rangul de ministru delegat de rege pentru a conduce ședințele cabinetului în absența monarhului, la persoana pe care monarhul trebuia să o numească obligatoriu în fruntea guvernului deoarece reprezenta liderul majorității parlamentare câștigătoare din Camera Comunelor.

În prezent cabinetul este format din aproximativ 20 de miniștri, majoritatea fiind și membri ai parlamentului, alți făcând parte din Camera Lorzilor.

Responsabilitățile membrilor cabinetului se împart între cele două ramuri ale guvernării, ei fiind în același timp și membrii ai executivului dar și legislativului.

Prerogativele Premierului au la bază mai mult pe convențiile și mai puțin pe dreptul, având printre altele, următoarele atribuții:

– alcătuirea listei cabinetului;

– propune monarhului numirea sau revocarea miniștrilor;

– stabilirea și realizarea direcțiilor politice ale guvernării, aprobate de parlament;

– controlul asupra majorității parlamentare din cameră.

Executivul britanic exercită o legislație delegată de parlament în limitele împuternicirii conferite precum și procedurile prestabilite de ea, fără a putea depăși sau încălca puterile încredințate.

Sistemul executiv britanic este unul unitar, în care există un singur rând de organe centrale în cadrul cărora ministerele (departamente) pot avea funcții majore în cazul unor interese naționale generale de prim ordin (sănătate, interne, apărare, externe) sau funcții minore, mai reduse ca importanță națională (artă, vamă, informații, etc.).

În teritoriu aparatul administrativ local acționează, mai degrabă, ca agent guvernamental, chiar dacă unele zone se bucură de un anumit grad de independență regională care nu conduce, însă, la o structură de tip federal a statului.

Structura teritorială a Marii Britanii ține de tradiția istorică a principalelor sale regiuni istorice, Anglia, Țara Galilor, Scoția și Irlanda de Nord, în cadrul cărora diferă atât modul de organizare administrativ-teritorială, cât și gradul de autonomie a comunităților locale, reflectate în particularitățile reglementărilor juridice din domeniu.

Marea Britanie nu are o Constituție unitară, sistematizată și integral scrisă în care să fie prevăzută și garantată autonomia locală sau descentralizarea, așa cum întâlnim în cazul noilor constituții sau a celor revizuite din cadrul statelor europene continentale, mai ales în cadrul legilor fundamentale adoptate în ultima perioadă, din care cauză se impun unele constatări.

Parlamentul britanic stabilește sau modifică, oricând și fără nici o îngrădire constituțională, raporturile dintre puterea centrală și cea din teritoriu, recunoscând existența unei „guvernări locale”, echivalentul european al autonomiei, consacrate legal, concomitent cu dreptul de control al statului, prin intermediul administrației și a justiției, asupra actelor autorităților locale.

De asemenea, nu există o reglementare care să atribuie autorităților locale o competență generală, cadru, în problemele de interes local ale comunității ci numai împuterniciri special conferite pe anumite domenii de activitate în baza legii scrise sau a cutumei (obiceiului) locale, ori chiar a unor reglementări proprii locale în probleme de strict interes local neprevăzute în conținutul legilor, dar recunoscute de puterea centrală.

Guvernul acționează în raporturile sale cu administrația locală, numai în limitele puterilor (atribuțiilor) conferite de parlament prin lege oricând modificabilă de către legislativ.Depășirea competenței încredințate de parlament executivului central sau celui local („ultra vires”) este sancționată, printre altele , cu nevalabilitatea actului juridic administrativ emis în acest fel.

În sfârșit, cu toate aceste limitări legislative și chiar în condițiile absenței unor prevederi constituționale în materie, totuși în Marea Britanie există o reală, profundă și originală autoguvernare locală similară autonomiei locale continentale în rezolvarea problemelor de interes local de către autoritățile locale comunitățile respective.

Structura autorităților locale a fost reorganizată începând cu 1972 prin Legea guvernului local, în vigoare din 1977, și care a redus corpurile locale prin sporirea puterilor acestora. Anglia fiind împărțită în ținuturi, iar Țara Galilor în districte. Aceste autorități locale sunt conduse de către un consiliu ales.

Acestora le este garantată autoritatea de un act al parlamentului, în plus departamentele guvernului central care exercită supraveghere administrativă, cu privire la managementul financiar. Astfel, corpurile ce se autoguvernează sunt desemnate cu puteri administrative importante pe care le exercită cu autonomie. Ordinea publică era un atribut al acestor corpuri și nu agentului local al guvernului central, ca în statele continentale. [ 1 p. 75]

O altă categorie de autoritate administrativă este reprezentată de „corporațiile publice”. Acestea sunt responsabile de unitățile organizatorice, stabilite prin act parlamentar și investite cu datoria de a îndeplini anumite îndatoriri publice. Se comportă ca întreprinderi comerciale în industriile naționalizate, ca diferite corpuri administrând beneficiile sociale conferite de stat, sau ca organe consultative speciale sau de supraveghere. [2 p. 101]

Organizarea autorităților locale. În Anglia și Scoția cu excepția Londrei, autoritatea locală este exercitată prin intermediul:

– comitatelor (ținuturi sau departamente), la care se adaugă Londra (formată din 32 de burguri și City);

– districtelor, ca entități intermediare, la cere se adaugă districtele metropolitane (marile orașe care cunosc subdiviziuni municipale, sectoare,secții, etc.);

– parohiilor, ca entități de bază ale comunităților locale.

Cele 47 de consilii ale ținuturilor non – metropolitane erau, comitate istorice vechi, ce aveau ca centru un oraș mai important.

Ținuturile metropolitane erau formate dinurmătoarele conurbații (6): Greater Manchester, Meseyside, West Midlande, Tyne and Wear, South Yoryshire.

În ținuturile metropolitane erau 36 de consilii districtuale, ce aveau populații cuprinse între 170.000 de persoane și 1.000.000 (Birmingham).

Districtele non – metropolitane sunt bun amestec de urban și rural, predominând ruralul. Precizăm că nu toate districtele au consilii parohiale. Atunci când parohia avea mai puțin de 200 de electori, aceasta este opțional.

În Londra Consiliul marii Londre (GLC), avea o suprafață de aproape 800 de mile pătrate, cu o populație de 7 milioane de locuitori. În interiorul zonei se aflau 32 de burguri londoneze, la care se adaugă City –ul, respectiv, acea milă pătrată în care sunt concentrate principalele instituții financiare, care și-a menținut independența față de stat având chiar propria forță de poliție.

În vederea coordonării serviciilor din educați într-o capitală cum este Londra, a fost creată – autoritatea internă londoneză pentru educație (ILEA), considerată ca și comitet al GLC.

După 1986 a avut loc un transfer de competențe de la consiliile ținuturilor metropolitane în favoarea consiliile districtuale metropolitane, iar în cazul Londrei, desființarea GLC a creat unele probleme fapt ce a determinat crearea unui nou comitet londonez – London Residuary Body ( LRB).

Membri LRB sunt numiți pe o durată de 5 ani, perioadă care poate fi prelungită dacă nu intervine o altă reformă în administrarea Londrei.

Cu toate modificările făcute, Londra rămâne singura capitală din lume care nu dispune o autoritate responsabilă pentru serviciile și activitățile ce se desfășoară la nivelul său și pe care orice mare oraș este îndreptățit să le ceară.

Anglia nu cunoaște nici regiunile administrative și nici autorități regionale, dar din anul 1997 s-au creat agenții regionale de dezvoltare care nu sunt autorități decizionale.

În privința celorlalte trei regiuni istorice ele se constituie în comunități regionale care cunosc doar o singură subdiviziune administrativ-teritorială(circumscripții sau districte), au adunări legislative proprii, alese pe un mandat determinat, precum și un executiv propriu condus de un premier.

Scoția are Parlamentul scoțian, un executiv propriu condus de primul ministru, având un grad ridicat de autonomie administrativă, dispunând de departamente proprii pentru sănătate, agricultură, pescuit, etc.

După reorganizarea din 1975, autoritățile locale și cele centrale, își desfășoară activitatea prin departamente, care diferă între ele prin rangul celor care le conduc la nivel politic.

Departamentele locale răspund și sunt controlate de către comitete. Aceste comitete, la nivelul întregii țării cuprind un număr de aproximativ 100.000 de consilieri aleși. Activitatea lor este temporară și nu sunt remunerați. Deosebirea dintre guvernarea centrală și cea locală se referă și la gradul de pregătire pe care îl au conducătorii departamentelor. În acest sens, secretarii permanenți nu aveau o specializare anume fiind considerați și „generaliști”, în timp ce „ofițerii locali”, sunt specialiști în diferite domenii de activitate ( inginerești, economice, etc.).

Baza financiară a guvernării locale este una nesatisfăcătoare, șidatorită componenței politice a consiliilor locale de multe ori se aflau în conflict deschis cu autoritățile centrale. Existând de asemenea, și restricții cu privire la cheltuielile publice.

Irlanda de Nord are o adunare semiautonomă, un comitet executiv și un prim ministru.

Irlanda de Nord, are propriul Senat și Cameră a Comunelor, propriul Cabinet și un Guvernator general, are și proprii săi reprezentanți în parlamentul britanic.

Ultimele două regiuni cunosc un regim de autoguvernare regională recunoscându-lise statutul de comunități autonome, deși toate trei sunt, în egală măsură, și comunități regionale, ceea ce nu este și cazul Angliei. Totuși gradul diferit de independență regională nu conduce, în cazul Marii Britanii, la o structură de tip federal.

Toate colectivitățile locale, indiferent de existența sau nu a mai multor nivele de subdiviziuni administrativ-teritoriale, își aleg consiliile locale în mod diferit pe un mandat de 3 ani, cu reînnoirea anuală a unei treimi din consilieri, organisme care, în plenul lor, hotărăsc asupra bugetului local și a taxelor locale în acord cu legislația națională.

Consiliile pot delega unele atribuții unor comitete sau comisii, ce reflectă componența politică a consiliului sau unui funcționar public desemnat de ele.

Comitetele sau comisiile funcționează între ședințele plenului pregătind lucrările și proiectele acestuia.

Consilierii locali nu au funcții în executivul local, iar funcționarii locali nu pot desfășura activități politice și nici să candideze pentru consiliu, fiind executanții deciziilor adoptate de plenul organului colegial.

Nu există funcția de primar, ci alte funcții ca:

– „mayor”, persoana aleasă dintre consilieri care prezidează ședințele consiliului, reprezentându-l în exterior, ales pe termen de 1 an cu posibilitatea de a fi reales;

– „leader” cel care prezidează comisia de politică generală locală;

– „președinții” („chairmen” sau „chais”) care prezidează celelalte comisii;

– „șeful executivului local” („chief executive”) este un funcționar public retribuit ajutat de șefii de servicii, cu care formează echipa administrativă având atribuții paralele sau suprapuse competenței comisiilor de profil.

Chiar dacă, nu există o autoritate guvernamentală care să reprezinte statul în teritoriu, de genul prefectului cunoscut în Franța, Italia, România, etc., totuși la nivel central avem câte un secretar de stat responsabil cu relațiile dintre guvernul britanic cu regiunile respective, Scoția, Țara Galilor și Irlanda de Nord, iar departamentele sau ministerele centrale britanice supraveghează, pe domeniul lor, activitățile autorităților similare din regiuni, exercitând și un control financiar.

Repartizarea atribuțiilor între autoritățile locale

În Anglia distingem următoarele structuri:

– consiliile de comitat au atribuții vizând ordinea publică, servicii sociale, educația, drumurile, transporturile, protecția consumatorilor, prevenirea și stingerea incendiilor, prelucrarea și depozitarea deșeurilor;

– consiliile de district au atribuții în materia fondului locativ, regimul construcțiilor, protecția sanitară și a mediului, igienă publică și salubritate, colectarea deșeurilor;

– atribuțiile comune celor două categorii vizează urbanismul, gestiunea muzeelor și parcurilor, organizarea activităților recreative, etc.;

– consiliile de parohii răspund de lotizarea terenurilor, construcții publice, amenajarea și întreținerea parcurilor, zonelor verzi, bazelor sportive, drumurilor, trotuarelor, parcărilor, iluminatului public, cimitirelor, etc.

În Țara Galilor Adunarea Națională reglementează ulterior („secundum legem”) parlamentului britanic în domenii expres încredințate precum sănătate, educație, formare profesională, preluând de la Secretariatul de stat britanic pentru Țara Galilor atribuții ce vizează telecomunicațiile, finanțele publice, ordinea publică, justiția și penitenciarele.

Consiliile de circumscripții au atribuții vizând dezvoltarea economică locală, agricultură, silvicultură, pescuit, drumuri, transporturi, urbanism, protecția consumatorului, servicii sociale, cultură, artă, sport, prevenirea și stingerea incendiilor, colectarea și procesarea deșeurilor.

În Scoția, Parlamentul poate reglementa în mod propriu (primar), cât și în baza legilor naționale în domenii similare Adunării Galeze, dar având și competența de a majora sau micșora, cu anumite procente, impozitele regiunii. Comisiile de circumscripție au atribuții asemănătoare cu cele din Țara Galilor.

În Irlanda de Nord Adunarea semiautonomă reglementează, atât în mod propriu, cât și în baza legii britanice, în domenii ca justiția, administrația locală, sănătate, educație, cultură, patrimoniu local și fond locativ. Secretarul de stat britanic pentru Irlanda de Nord poate suspenda activitatea Adunării, după caz, și are atribuții proprii privind telecomunicațiile, finanțele publice, politica de securitate, ordinea publică, justiția penală, penitenciare.

Consiliile de district au pierdut treptat atribuțiile proprii preluate de consilii de circumscripție – ca autorități ale puterii centrale începând cu anul 1973 – în domenii ca urbanism, fond locativ, drumuri principale, asistență sanitară și socială, educație,etc.

Rolul autorităților locale în exercitarea unor atribuții diferă, astfel:

– rol de reglementare, de exemplu în materia controlului – rol de reglementare și stimulare a organismelor locale și private, în domenii ca dezvoltarea economică, urbanismul, etc.;

– rol de prestator de servicii publice și de monopol asupra acestora în materii precum, salubritatea, colectarea deșeurilor, etc.

Astfel, guvernul central dorește încetarea statutului autorităților locale de furnizoare directe de servicii publice care să fie transferate unor corporații publice de genul întreprinderilor, societăților comerciale, deci societăți concurențiale care îndeplinesc sarcini publice economice, sociale, etc., administrând întreprinderi, bunuri, fonduri sau unor corpuri ce se autoguvernează, cum ar fi de exemplu, în domeniul ordinii publice locale, preluate de la agentul teritorial al guvernului.

Relațiile între autoritățile locale și controlul celor centrale.

În Anglia, toate consiliile, indiferent de nivel, au statute egale, fără relații de subordonare sau control între ele, fiind autonome pe linia competențelor exclusive, iar pentru cele paralele sau comune ori concurente (ca, de exemplu, domeniul urbanismului) au obligația să se pună de acord acționând împreună.

În Țara Galilor și Scoția, Adunarea Națională și respectiv, Parlamentul, exercită controlul de legalitate și cel financiar asupra consiliilor locale fără ca acestea să le fie subordonate.

În Irlanda de Nord cvasi inexistența atribuțiilor proprii ale consiliilor de district, conduce la inexistența oricăror raporturi cu Adunarea semiautonomă.

Controlul este exercitat în mod diferit de către puterea centrală asupra structurilor locale.

a) În cazul secretariatelor de stat create pe anumite domenii guvernul verifică, în Anglia, sectoare precum mediul, transporturile, iar în cazul celorlalte regiuni se exercită un control similar.

În cazul Irlandei de Nord, secretariatul de stat anume creat controlează circumscripțiile administrative înființate de puterea centrală în teritoriu pe anumite sectoare de activitate.

b) Miniștrii și funcționarii publici centrali, din celelalte sectoare controlează colectivitățile locale numai în baza unor împuterniciri legale exprese exercitând, după caz, sectorial, mai multe forme de verificare după cum urmează:

– controlul prealabil (anterior), prin autorizarea prealabilă a actelor emise de autoritatea locală pe anumite domenii expres prevăzute, de exemplu, în materie de împrumuturi publice;

– controlul ulterior activității verificate, în urma sesizării autorităților centrale de cetățeni vătămați prin actele organelor locale când un inspector desemnat anchetează și se pronunță în caz în cadrul unei proceduri cvasi jurisdicționale;

– controlul prin stabilirea limitelor de acțiune a autorității locale împuternicite în acest sens de către secretariatul de stat competent, de exemplu în materia impozitelor și taxelor locale.

În general, autoritățile locale acționează independent atât în exercitarea atribuțiilor proprii sau încredințate (transferate) ori recunoscute de puterea centrală, fără acordul sau avizul prealabil al autorităților naționale.

Autoritățile locale au libertatea de a încheia contracte, iar controlul financiar asupra cheltuielilor este exercitat de întregul consiliu, apoi de comisia (comitetul) pentru finanțe din cadrul acestuia împreună cu un trezorier, dar și de către un agent al guvernului central („District auditor”) care examinează toate conturile.

Rezultă că departamentele executive centrale exercită o supraveghere continuă administrativă în materia legalității actelor organelor locale, indiferent de natura publică (de autoritate) sau privată (contractuală) a acestora, și, mai ales, cu precădere în domeniul managementului financiar.

Justiția britanică de drept comun soluționează, potrivit principiilor generale de drept civil, conflictele dintre particulari și autorități, generate de actele ilegale ale organelor locale, ori conflictele dintre autoritățile locale și cele centrale privind deciziile guvernamentale ilegale, ori de câte ori se invocă depășirea competențelorproprii („ultra vires”) sau a celor delegate, încredințate organelor locale.

Practic în Marea Britanie nu există, pe deplin format ca și în Europa continentală, un drept administrativ național unitar și nici un sistem de tribunale administrative anume specializate în litigiile purtate de particulari cu executivul local sau central, pentru actele și faptele de autoritate cu caracter vătămător sau ilicit.[1 p. 57]

3.3. Organizarea administrației publice locale în Germania

Republica Federală Germania este un stat compus ca structură și o republică parlamentară sub aspectul formei de guvernământ.

Din această cauză separația puterilor în stat se realizează atât la nivel federal sau central, cât și la nivelul fiecărui land, respectiv orizontal, între legislativ, executiv și justiție, cât și pe nivel vertical între autoritățile federale precum și cele din aceeași categorie aparținând landurilor componente ale federației.

Constituția din anul 1949 (art. 20) reglementează repartizarea competențelor întreautoritățile federale și landuri, acestea din urmă având acele atribuții în măsura în care ele nu au fost conferite expres puterii centrale.

Parlamentul german este alcătuit din două camere, una inferioară (Bundestag), unde electoratul este reprezentat în funcție de ponderea numerică a opțiunii politicea alegătorilor, și camera superioară (Bundesrat) în care această reprezentare, numai a landurilor care compun statul, este egală numeric.

În mod evident și landurile își au propriile parlamente locale.

Puterea executivă este exercitată pe plan central de guvernul federal condus de cancelar și alcătuit din miniștri federali; premierul fiind propus de președintele republicii și ales de camera inferioară cu majoritatea voturilor exprimate.

Cancelarul stabilește liniile directoare ale politicii guvernamentale interne și externe și își asumă responsabilitatea aplicării acesteia de către executivul condus de el.

Guvernul federal răspunde în fața cancelarului și a parlamentului, el decide și asupra divergențelor dintre miniștri care îl compun sau dintre aceștia și omologii lor din guvernele de land.Miniștrii federali sunt numiți și revocați de șeful statului la propunerea cancelarului, fiecare din ei conducând în mod autonom propriul departament și pe propria sa răspundere.

La nivelul landurilor funcționează guverne distincte conduse de un prim ministru.

În afara nivelului federal sau central de organizare, Germania mai cunoaște și următoarele nivele teritoriale:

– landurile (Länder), țări ale federației, reprezentând nivelul regional;

– arondismentul (Landkreise) – județ, departament, district, după diverse terminologii, ca

nivel intermediar;

– comuna (Gemeinden) sau localitatea (urbană ori rurală) ca nivel de bază.

Alăturat acestora, potrivit tradițiilor istorice recunoscute legislativ, Germania mai cunoaște și așa numitele orașe libere sau autonome respectiv:

– orașe stat, cu regim asemănător landurilor (Berlin, Hamburg, Bremen); – marile orașe arondisment, cu un statut specific în cadrul landurilor și de egalitate cu respectiva structură administrativ-teritorială căreia îi corespund.

Germania este o federație în care:

– landurile au preexistat istoric federației, având o suveranitate originară, înăscută, care, în urma unificării statale, s-a limitat, transferându-și unele atribuții (de exemplu, în domeniul apărării, finanțelor, politicii monetare, acelei externe, etc.), în beneficiul federației, păstrându-și unele competențe specifice și având parlament, guvern și justiție proprii;

– arondismentele și comunele au autonomie limitată la rezolvarea problemelor specifice în baza competenței atribuite de federație și land, conform Constituție federale precum și a Constituției și a codurilor proprii landului, potrivit statutelor respectivelor colectivități locale și a tradițiilor istorice locale.

Fiecare din cele trei nivele de organizare, land, arondisment și comună dispune de:

– autorități reprezentative proprii, alese de comunitate;

– autonomie proprie, distinctă și determinată ca aptitudine de a acționa în nume propriu pentru rezolvarea problemelor comunității locale respective;

– capacitate de drept public și privat care permite exercitarea în regim de putere sau de inițiativă particulară, prin acte de autoritate administrative sau contractuale emise sau încheiate în vederea realizării propriilor atribuții.

Autoritățile federale cât și landurile își pot exercita funcțiile direct prin propriile organe federale sau de land în cadrul tuturor structurilor inferioare până la nivel de arondisment sau comunal ori în mod indirect, în cazul competențelor locale exclusive, asupra cărora exercită doar un control de legalitate superior (aparținând de stat sau de land). Competențele legislative, executive și judiciare sunt riguros determinate la nivelul structurilor teritoriale și în raport cu puterea centrală.

Competența legislativă are ca subdiviziuni:

– competența proprie sau exclusivă a federației;

– competența concurentă sau comună (paralelă) a federației și a landului;

– competența proprie landului.

Competența legislativă generală deși, teoretic este atribuită landului, practic este încredințată federației, în condițiile în care, totuși, Consiliul Federal (camera superioară, Bundesrat), format din reprezentanții numeric egali ai landurilor, contribuie decisiv la elaborarea legii federale aplicate efectiv de administrația landurilor, în domenii de importanță națională precum apărarea, politica externă, finanțe, servicii publice naționale (poștă, telecomunicații, căi ferate).

Competența concurentă (comună sau paralelă) vizează justiția, asistența socială, domeniile dreptului civil, penal, muncii, iar în caz de conflict între cele douăare prioritate legislația federală.

Competența proprie (exclusivă) a landurilor vizează învățământul, cultura, ordinea publică, statutul colectivităților locale și procedurile administrative.

Respectarea repartizării de atribuții și soluționarea conflictelor juridice derivând din acest domeniu revine Tribunalului Federal Constituțional.

Arondismentele și comunele au:

– caracter de colectivitate teritorială locală, dispunând de autonomie administrativă proprie, și nu de autonomie legislativă încredințată doar landului din care fac parte;

– exercită competențe executive proprii și exclusive pentru rezolvarea problemelor specifice, iar, alăturat lor, au și competențe delegate de federație sau de land;

– principiul subsidiarității, respectiv intervenția autorităților superioare în sprijinul celor inferioare, acționează ori de câte ori acestea din urmă sunt depășite economic sau financiar de amploarea unei sarcini, care nu o pot realiza integral prin efort propriu, caz în care landul intervine în sprijinul arondismentului, iar acesta din urmă în sprijinul comunelor.

Arondismentul

Acesta reprezintă o colectivitate teritorială locală intermediară între land și comună, având un statut special stabilit printr-un cod adoptat ca lege a landului și care dispune de autonomie administrativă.

Adunarea arondismentului este organul colegial, reprezentativ, aleasă pe un mandat de 5 ani prin vot universal, egal, direct și secret de către electoratul local respectiv.

Adunarea decide în toate problemele de competența arondismentului și poate delega unele atribuții președintelui ei sau unor comitete restrânse formate din membrii acesteia.

Președintele de arondisment este ales de adunare pe un mandat cuprins între 6-12 ani, având atât statutul de ales și de reprezentant local, dar și calitatea de funcționar public, fiind atât conducătorul organului colegial, cât și șef al aparatului administrativ al arondismentului.

Arondismentul desfășoară activități ce depășesc mijloacele financiare și capacitatea de gestiune a comunelor componente, având atribute de activitate publică în acest sens constând în capacitatea de a organiza, recruta și gestiona personalul administrativ, dispunând de puterea bugetară și financiară necesară, având competența de a emite reglementări juridice aplicabile întregului arondisment, precum și dreptul la sigiliu, stemă și drapel propriu.

Atribuțiile arondismentului se clasifică în:

– atribuții proprii care, la rândul lor, sunt obligatorii vizând amenajarea teritoriului și a drumurilor intercomunale, întreținerea parcurilor naturale, construirea și întreținerea spitalelor, școlilor profesionale și liceelor, asistența socială, colectarea, depozitarea și prelucrarea reziduurilor menajere și atribuții facultative precum susținerea activităților culturale, a bibliotecilor publice, bazelor sportive, promovarea turismului, în funcție de capacitatea financiară; – atribuții delegate încredințate, respectiv transferate sau preluate după caz,comunelor mai mari sau de la comunele mai mici în funcție de posibilitățile reale aleacestor comunități de a le realiza efectiv.

Aparatul administrativ al arondismentului are o alcătuire dualistă, atât ca serviciu propriu al acestei structuri, cât și ca serviciu deconcentrat al landului, fiind format din funcționari aparținând celor două entități.

Ca serviciu propriu exercită atribuțiile stabilite potrivit statutului său, iar ca serviciu al landului exercită competențe de poliție, disciplină în construcții, amenajarea drumurilor, căilor de navigație și teritoriului, iar costurile prestațiilor administrative fiind împărțite între land și arondisment.

Președintele arondismentului ca șef al adunării conduce lucrările acesteia, fără drept de vot, pregătește și execută hotărârile adoptate de plen, având drept deopoziție („veto”) împotriva celor ilegale, putând decide în domeniile conferite de lege, în cele delegate de adunare, iar în situațiile de urgență în toate domeniile de competența acesteia din urmă.

Președintele, ca șef al aparatului administrativ al arondismentului, este superior ierarhic atât propriilor funcționari locali de arondisment, cât și celor ai landului de la nivelul arondismentului răspunzând de activitatea lor.

Administrația publică locală comunală.

Administrația comunală cuprinde localitățile urbane (orașele) și cele rurale. Statutul comunei este supus principiului liberei administrări și celui al autonomiei locale ceea ce permite să decidă în nume și pe răspunderea proprie pe ansamblul problemelor locale în domenii precum dezvoltarea economică și financiară, recrutarea și gestionarea personalului propriu, adoptarea de reglementări proprii, etc.

Atribuțiile proprii exclusive pot fi:

– obligatorii în domeniul urbanismului, construcției și întreținerii școlilor primare, drumurilor locale, cimitirelor, ajutoarelor sociale; – facultative privitoare la promovarea economiei locale, infrastructura transportului local în comun, susținerea activităților sportive, culturale, distractive, a unor obiective sociale, crearea unor case de economii comunale, etc.;

Atribuțiile neexclusive pot fi:

– delegate de land în materia stării civile, evidenței populației, recensământ, control alimentar, a comerțului cu băuturi alcoolice, a alimentației publice;

– transferate de arondisment.

Comunele pot acționa ca agenți economici, în limitele legii, putând înființa întreprinderi economice pentru nevoi locale, cu caracter rentabil, vărsând în întregime tot profitul la bugetul local. Un mare număr de sarcini administrative locale au fost transmise unor particulari ca, de exemplu, în materie de transport public local, salubritate, etc., sub controlul autorităților locale, realizându-se, după caz, asociații comunale, acolo unde interesele economice și efortul financiar impun o asemenea colaborare.

În funcție de mărimea comunelor distingem:

– marile orașe, asimilate arondismentelor, având o populație de peste 100.000de locuitori care exercită atât atribuții de arondisment cât și de comună;

– orașele mijlocii (peste 20.000 de locuitori) care exercită numai unele atribuții de arondisment, cât și atribuții proprii;

– orașele mici și satele care exercită atribuții proprii, iar alte atribuții sunt exercitate pe seama lor de către arondisment.

Comunele cunosc trei modele distincte de organizare și exercitare a conducerii administrative locale.

Modelul „consiliului” (utilizat în nord) de inspirație engleză, respectiv unorgan colegial, deliberativ, ales pe un mandat de 4 ani, în mod direct de locuitorii comunei, care deține toate atribuțiile importante, alegând la rândul său, un primar onorific, dar și un director executiv numit care conduce toate serviciile administrației comunale locale.

În Saxonia există un comitet de administrație care cuprinde pe acest director și adjuncții săi, precum și un număr de consilieri comunali, care pregătește și execută hotărârile consiliului local având, totodată, și un drept de decizie în domenii limitate.

Modelul „magistratului” care presupune un consiliu ca organ colegial, deliberativ și eligibil și „magistratul” ca organ executiv restrâns, format din primar și adjuncții săi, aleși de consiliu, fiecare având atribuții proprii, cu rolul de a pregăti ședințele și proiectele de acte ale consiliului pe care le duce la îndeplinire.

Modelul „primarului” ce presupune un primar ales direct de locuitori, cu puteri importante, dublat de un consiliu comunal, organism colegial, deliberativ și eligibil prezidat de primar ca organ comunal executiv și șef al administrației locale.

Primarul conduce atât administrația locală (aparatul), cât și consiliul local, având sau nu, în funcție de legislația locală, și un drept de vot, fiind ales, de regulă, pentru un mandat de 5 ani.

Oricum, cetățenii și nivelele inferioare ale organizării administrative, au dreptul la reprezentare legală la nivel de comună, respectiv arondisment și land, prin alegeri generale și nemijlocite (directe).

Relațiile locale și controlul administrativ

Între toate nivelurile organizării administrative din Germania nu există raporturi administrative ierarhice de subordonare datorită recunoașterii autonomiei.

Controlul landului asupra arondismentului vizează atât actele emise în exercitarea atribuțiilor proprii acestei structuri cât și asupra atribuțiilor delegate de land.

Controlul asupra actelor emise în exercitarea atribuțiilor proprii este ulterior emiterii, vizează numai legalitatea actului administrativ și este înfăptuit de un organ deconcentrat subordonat direct ministrului de interne al landului.

Controlul nu este general (de fond) și nici de oportunitate, nu este sistematic ori periodic, sau din oficiu, fiind declanșat numai dacă există o sesizare privind legalitatea actelor adunării de arondisment sau a președintelui acesteia. Atribuțiile acestei forme de verificare constau în:

– dreptul de informare a autorității de control, la cererea acesteia, și obligația de furnizare a tuturor datelor solicitate în problema respectivă, existând posibilitatea organului de control de a participa la ședințele adunării de arondisment, a comitetului ei, putându-se face recomandări în cadrul acestora;

– dezaprobarea oficială a actului ilegal ceea ce poate antrena revocarea măsurii de către emitent sau, în caz de menținere a actului, organul de control poate hotărâ anularea lui, ca sancțiune coercitivă, indicându-se ce măsuri trebuie luate, inclusiv un termen rezonabil de îndeplinire;

– substituirea organului de control în atribuțiile autorității verificate, prin emiterea unui act administrativ contrar, asigurându-se punerea în executare a acestuia, inclusiv atitudinea celui verificat de conformare față de dispozițiile noului act, iar în cazul în care nu se mai pot dispune măsuri administrative asupra actelor verificate se va declanșa, după caz, controlul judecătoresc de anulare a acestora, la sesizarea autorității de control;

– numirea unui comisar, dacă autoritățile arondismentului nu mai funcționează, și care va prelua, total sau parțial, atribuțiile arondismentului, când apar blocaje sau disfuncționalității grave în activitatea executivului local, cu respectarea unor condiții strict determinate legal privind preluarea atribuțiilor;

– demiterea sau dizolvarea, după caz, a președintelui sau a adunării de arondisment, pentru încălcări deosebit de grave.

În cazul controlului exercitat asupra atribuțiilor delegate de land arondismentului verificarea poate să fie și de oportunitate, nu numai de legalitate, exercitându-se și verificarea prealabilă sau anterioară emiterii actului, nu numai ulterioară acestui moment, declanșată din oficiu sau la sesizare, concomitent cu dreptul de a emite îndrumări obligatorii de urmat de către organul supus verificării.

În cazul verificării de oportunitate asupra actelor emise în temeiul atribuțiilor delegate nu se exercită controlul judiciar declanșat de autoritatea de control în justiție.

În mod similar sau analog arondismentul exercită asupra comunelor, același gen de verificări ca și landul asupra arondismentului, președintele de arondisment exercitând controlul asupra administrației locale comunale atât în calitatea de autoritate locală cât și de reprezentant al landului.

În mod identic, privitor la atribuțiile proprii ale comunei verificarea este numai de legalitate și exclusiv ulterioară emiterii actului, iar referitor la atribuțiile delegate localității controlul mai poate fi și de oportunitate, cât și prealabil emiterii actului, indiferent că delegarea inițială s-a încredințat de land ori de arondisment.

3.4 Organizarea administrației publice locale în România

Potrivit art. 3 alin. 3 din Constituția României, teritoriul statului cuprinde următoarele unități administrativ – teritoriale: comune, orașe și județe. În baza art. 20 alin. 3 din Legea administrației publice locale nr. 215/ 2001, unele orașe pot fi declarate municipii în condițiile legii. Municipiile pot avea subdiviziuni administrativ – teritoriale a căror organizare și delimitare se stabilesc prin lege. Comunele sunt formate din unul sau mai multe sate.

Delimitarea teritorială a comunelor, orașelor și județelor se stabilește prin lege. Modificarea limitelor teritoriale ale comunelor, orașelor și județelor se stabilește prin lege și numai cu consultarea cetățenilor din unitățile administrativ – teritoriale respective, prin referendum.

Aceste unități administrativ –teritoriale au personalitate juridică. În această calitate, ele au în proprietate bunuri din domeniul privat, iar în calitate de persoane juridice de drept public ele sunt proprietare a bunurilor din domeniul public de interes local.

Aleșii locali sunt primarul, consilierii locali, președintele consiliului județean si consilierii județeni. Îndeplinesc o funcție de autoritate publica, beneficiind de dispozițiile legii penale cu privire la persoanele care îndeplinesc o funcție ce implica exercițiul autorității de stat.

Autonomia locală în comune, orașe și municipii se exercită prin intermediul consiliilor locale, comunale, orășenești și municipale, ca autorități deliberative, și primarii, ca autorități executive. Consiliile locale și primarii se aleg în condițiile prevăzute de legea privind alegerile locale.

Consiliile locale sunt autorități deliberative ale administrației publice locale prin care se realizează autonomia locală, având rolul de a rezolva problemele publice din comune și orașe în condițiile legii.

Consiliile locale au un număr cuprins între 9 și 31 de consilieri și se stabilește prin ordin al prefectului având în vedere numărul de locuitori ai comunei sau orașului, număr raportat de Institutul Național de Statistică și Studii Economice la date de 1 ianuarie al anului în care au loc alegerile sau 1 iulie al anului care precede alegerile [ art. 29 alin. 1 din Legea 215/2001].

Calitatea de consilier al consiliului local comunal, orășenesc, municipal sau ala sectorului municipiului București se dobândește prin alegere, pe baza votului universal, egal, direct, secret și liber exprimat.

Numărul consilierilor, prevăzut de lege, care compun consiliul local, are caracter imperativ și trebuie realizat ca atare, sau în procent de două treimi, altfel consiliul local nu pe poate constitui.

Pot fi aleși consilieri cetățenii cu drept de vot care au împlinit până în ziua alegerilor, vârsta de cel puțin 23 de ani, dacă nu le este interzisă asocierea în partide politice. Pot candida numai persoanele care au domiciliul în circumscripția electorală în care urmează să fie alese, cu excepția sectoarelor municipiului București, indiferent de sector.

In conformitate cu modificările aduse Legii 215/2001 prin OUG nr. 66/2008, constituirea consiliilor locale se face în termen de 20 de zile de la data desfășurării alegerilor. Convocarea consilierilor locali aleși și validați în funcție se face de către prefect.

Prin modificările introduse prin Ordonanța de urgenta nr. 66/2008 se revine la termenul consacrat în formularea inițială a Legii 215/2001, constituirea consiliilor locale realizându-se în termen de 20 de zile de la data desfășurării alegerilor, după îndeplinirea prevederilor art. 38 alin. (1) si (11) din Legea nr. 334/2006 privind finanțarea partidelor politice și a campaniilor electorale, cu modificările și completările ulterioare.

Convocarea consilierilor declarați aleși pentru ședința de constituire se face de către prefect. La ședința de constituire pot participa prefectul sau reprezentantul sau, precum și primarul, chiar daca procedura de validare a mandatului acestuia nu a fost finalizată.

Atribuțiile consiliului local. Consiliul local are inițiativă și hotărăște, în condițiile legii, în toate problemele de interes local, cu excepția celor care sunt date prin lege în competența altor autorități publice, locale sau centrale.

Consiliul local exercită următoarele categorii de atribuții (art. 38, alin 2):

A) atribuții privind organizarea și funcționarea aparatului de specialitate al primarului, ale instituțiilor și serviciilor publice de interes local și ale societăților comerciale și regiilor autonome de interes local :

– aprobă statutul comunei, orașului sau municipiului, precum și regulamentul de organizare și funcționare a consiliului local;

– aprobă, în condițiile legii, la propunerea primarului, înființarea, organizarea și statul de funcții ale aparatului de specialitate al primarului, ale instituțiilor și serviciilor publice de interes local, precum și reorganizarea și statul de funcții ale regiilor autonome de interes local;

– exercită, în numele unității administrativ-teritoriale, toate drepturile și obligațiile corespunzătoare participațiilor deținute la societăți comerciale sau regii autonome, în condițiile legii.

B) atribuții privind dezvoltarea economico-socială și de mediu a comunei, orașului sau municipiului :

– aprobă, la propunerea primarului, bugetul local, virările de credite, modul de utilizare a rezervei bugetare și contul de încheiere a exercițiului bugetar;

– aprobă, la propunerea primarului, contractarea și/sau garantarea împrumuturilor, precum și contractarea de datorie publică locală prin emisiuni de titluri de valoare în numele unității administrativ-teritoriale, în condițiile legii;

– stabilește și aprobă impozitele și taxele locale, în condițiile legii;

– aprobă, la propunerea primarului, documentațiile tehnico-economice pentru lucrările de investiții de interes local, în condițiile legii;

– aprobă strategiile privind dezvoltarea economică, socială și de mediu a unității administrativ-teritoriale;

– asigură realizarea lucrărilor și ia măsurile necesare implementării și conformării cu prevederile angajamentelor asumate în procesul de integrare europeană în domeniul protecției mediului și gospodăririi apelor pentru serviciile furnizate cetățenilor.

C) atribuții privind administrarea domeniului public și privat al comunei, orașuluisau municipiului :

– hotărăște darea în administrare, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate publică a comunei, orașului sau municipiului, după caz, precum și a serviciilor publice de interes local, în condițiile legii;

– hotărăște vânzarea, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate privată a comunei, orașului sau municipiului, după caz, în condițiile legii;

– avizează sau aprobă, în condițiile legii, documentațiile de amenajare a teritoriului și urbanism ale localităților;

– atribuie sau schimbă, în condițiile legii, denumiri de străzi, de piețe și de obiective de interes public local.

D) atribuții privind gestionarea serviciilor furnizate către cetățeni :

– asigură, potrivit competențelor sale și în condițiile legii, cadrul necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes local privind: 1. educația; 2. serviciile sociale pentru protecția copilului, a persoanelor cu handicap, a persoanelor vârstnice, a familiei și a altor persoane sau grupuri aflate în nevoie socială; 3. sănătatea; 4. cultura; 5. tineretul; 6. sportul; 7. ordinea publică; 8. situațiile de urgență; 9. protecția și refacerea mediului înconjurător; 10. conservarea, restaurarea și punerea în valoare a monumentelor istorice și de arhitectura, a parcurilor, grădinilor publice și rezervațiilor naturale; 11. dezvoltarea urbană; 12. evidența persoanelor; 13. podurile și drumurile publice; 14. serviciile comunitare de utilitate publică: alimentare cu apă, gaz natural, canalizare, salubrizare, energie termică, iluminat public și transport public local, după caz; 15. serviciile de urgență de tip salvamont, salvamar și de prim ajutor; 16. activitățile de administrație social-comunitară; 17. locuințele sociale și celelalte unități locative aflate în proprietatea unității administrativ-teritoriale sau în administrarea sa; 18. punerea în valoare, în interesul comunității locale, a resurselor naturale de pe raza unității administrativ-teritoriale; 19. alte servicii publice stabilite prin lege;

– hotărăște acordarea unor sporuri și altor facilități, potrivit legii, personalului sanitar și didactic;

– sprijină, în condițiile legii, activitatea cultelor religioase;

– poate solicita informări și rapoarte de la primar, viceprimar și de la șefii organismelor prestatoare de servicii publice și de utilitate publică de interes local;

– aprobă construirea locuințelor sociale, criteriile pentru repartizarea locuințelor sociale și a utilităților locative aflate în proprietatea sau în administrarea sa;

E) atribuții privind cooperarea interinstituțională pe plan intern și extern :

– hotărăște, în condițiile legii, cooperarea sau asocierea cu persoane juridice române sau străine, în vederea finanțării și realizării în comun a unor acțiuni, lucrări, servicii sau proiecte de interes public local;

– hotărăște, în condițiile legii, înfrățirea comunei, orașului sau municipiului cu unități administrativ-teritoriale din alte țări;

– hotărăște, în condițiile legii, cooperarea sau asocierea cu alte unități administrativ-teritoriale din țara sau din străinătate, precum și aderarea la asociații naționale și internaționale ale autorităților administrației publice locale, în vederea promovării unor interese comune.

F) Consiliul local poate conferi persoanelor fizice române sau străine cu merite deosebite titlul de cetățean de onoare al comunei, orașului sau municipiului, în baza unui regulament propriu. Prin acest regulament se stabilesc și condițiile retragerii titluluiconferit.

G) Persoanele împuternicite să reprezinte interesele unității administrativ-teritoriale în societăți comerciale, regii autonome de interes local, asociații de dezvoltare intercomunitară și alte organisme de cooperare sau parteneriat sunt desemnate prin hotărâre a consiliului local, în condițiile legii, respectându-se configurația politica de la ultimele alegeri locale.

H) Consiliul local îndeplinește orice alte atribuții stabilite prin lege.

Comunele, orașele și municipiile au câte un primar și un viceprimar, iar municipiile reședință de județ au un primar și 2 viceprimari, aleși în condițiile legii. Pe durata exercitării mandatului, viceprimarul își păstrează statutul de consilier local, fără a beneficia de îndemnizația aferentă acestui statut.

Primarul îndeplinește o funcție de autoritate publică. Primarul asigură respectarea drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor, a prevederilor Constituției, precum și punerea în aplicare a legilor, a decretelor Președintelui României, a hotărârilor și ordonanțelor Guvernului, a hotărârilor consiliului local; dispune măsurile necesare și acordă sprijin pentru aplicarea ordinelor și instrucțiunilor cu caracter normativ ale miniștrilor, ale celorlalți conducători ai autorităților administrației publice centrale, ale prefectului, precum și a hotărârilor consiliului județean, în condițiile legii.

Pentru punerea în aplicare a activităților date în competența sa, primarul beneficiază de un aparat de specialitate, pe care îl conduce. Aparatul de specialitate al primarului este structurat pe compartimente funcționale, în condițiile legii.

Compartimentele funcționale ale acestuia sunt încadrate cu funcționari publici și personal

contractual. Primarul conduce serviciile publice locale. Primarul reprezintă unitatea administrativ-teritorială în relațiile cu alte autorități publice, cu persoanele fizice sau juridice române ori străine, precum și în justiție.

Viceprimarul este subordonat primarului și înlocuitorul de drept al acestuia, care îi poate delega atribuțiile sale. În practica administrativă se observă uneori o reținere a primarilor de a-și delega atribuțiile.

Viceprimarul este ales cu votul majorității consilierilor locali în funcție, din rândul membrilor acestuia. Schimbarea din funcție a viceprimarului se poate face de consiliul local, prin

hotărâre adoptată cu votul majorității consilierilor în funcție, la propunerea primarului sau a unei treimi din numărul consilierilor locali în funcție.

Alegerea primarului.Potrivit Legii 129/2011privind modificarea Legii 67/2004, pentru funcția de primar, centralizarea voturilor se face de biroul electoral de circumscripție. Este declarat ales primar candidatul care a întrunit cel mai mare număr de voturi valabil exprimate in primul tur de scrutin. In caz de balotaj se va organiza un nou tur de scrutin la doua săptămâni de la primul tur, la care vor participa doar candidații care se afla în această situație.

În cazul în care situația de balotaj intervine între 2 candidați la funcția de primar, între care urmează sa se desfășoare turul al doilea de scrutin, iar unul dintre aceștia decedează, renunță sau nu mai îndeplinește condițiile prevăzute de lege pentru a fi ales, nu vor mai avea loc alegeri, biroul electoral de circumscripție declarându-l primar pe celalalt candidat.

Atribuțiile primarului.Primarul îndeplinește următoarele categorii principale de atribuții:

atribuții exercitate în calitate de reprezentant al statului: îndeplinește funcția de ofițer de

stare civilă și de autoritate tutelară și asigură funcționarea serviciilor publice locale de profil, atribuții privind organizarea și desfășurarea alegerilor, referendumului și a recensământului.

Exercitarea acestor atribuții de către primar se face nu în calitatea sa de autoritate locală autonomă, ci în calitate de reprezentant al statului în comuna sau în orașul în care a fost ales; în consecință, asupra acestor atribuții Ministerul Administrației și Internelor exercită prin intermediul Prefectului un control ierarhic, nu unul de tutelă administrativă. În aceasta calitate, primarul poate solicita prefectului, în condițiile legii, sprijinul conducătorilor serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale, dacă sarcinile ce îi revin nu pot fi rezolvate prin aparatul de specialitate.

B) atribuții referitoare la relația cu consiliul local :

– prezintă consiliului local, în primul trimestru, un raport anual privind starea economică, socială și de mediu a unității administrativ-teritoriale;

– prezintă, la solicitarea consiliului local, alte rapoarte și informări;

– elaborează proiectele de strategii privind starea economică, socială și de mediu aunității administrativ-teritoriale și le supune aprobării consiliului local.

C) atribuții referitoare la bugetul local :

– exercită funcția de ordonator principal de credite;

– întocmește proiectul bugetului local și contul de încheiere a exercițiului bugetar și le supune spre aprobare consiliului local;

– inițiază, în condițiile legii, negocieri pentru contractarea de împrumuturi și emiterea de titluri de valoare în numele unității administrativ-teritoriale;

– verifică, prin compartimentele de specialitate, corecta înregistrare fiscală a contribuabililor la organul fiscal teritorial, atât a sediului social principal, cat și a sediului secundar.

D) atribuții privind serviciile publice asigurate cetățenilor :

– coordonează realizarea serviciilor publice de interes local, prestate prin intermediul aparatului de specialitate sau prin intermediul organismelor prestatoare de servicii publice și de utilitate publică de interes local;

– ia măsuri pentru prevenirea și, după caz, gestionarea situațiilor de urgență;

– ia măsuri pentru organizarea executării și executarea în concret a activităților din domeniile prevăzute la art. 38 alin. (6) lit. a) – d);

– ia măsuri pentru asigurarea inventarierii, evidenței statistice, inspecției și controlului efectuării serviciilor publice de interes local prevăzute la art. 38 alin. (6) lit. a) – d), precum și a bunurilor din patrimoniul public și privat al unității administrativ-teritoriale;

– numește, sancționează și dispune suspendarea, modificarea și încetarea raporturilor de

serviciu sau, după caz, a raporturilor de muncă, în condițiile legii, pentru personalul din cadrul aparatului de specialitate, precum și pentru conducătorii instituțiilor și serviciilor publice de interes local;

– asigură elaborarea planurilor urbanistice prevăzute de lege, le supune aprobăriiconsiliului local și acționează pentru respectarea prevederilor acestora;

– emite avizele, acordurile și autorizațiile date în competența sa prin lege și alte acte normative;

– asigură realizarea lucrărilor și ia măsurile necesare conformării cu prevederile angajamentelor asumate în procesul de integrare europeană în domeniul protecției mediului și gospodăririi apelor pentru serviciile furnizate cetățenilor.

E) alte atribuții stabilite prin lege.

Pentru exercitarea corespunzătoare a atribuțiilor sale, primarul colaborează cu serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale, precum și cu consiliul județean.

Numirea conducătorilor instituțiilor și serviciilor publice de interes local se face pe baza concursului organizat potrivit procedurilor și criteriilor aprobate de consiliul local, la propunerea primarului, în condițiile legii. Numirea se face prin dispoziția primarului, având anexat contractul de management.

Delegarea atribuțiilor primarului. Legea 215 din 2001 modificată în 2006 prevede posibilitatea delegării unora dintre atribuțiile primarului, deci o delegare facultativă. Astfel art. 70 precizează că atribuțiile de ofițer de stare civilă și de autoritate tutelară pot fi delegate și secretarului unității administrativ-teritoriale sau altor funcționari publici din aparatul de specialitate cu competente în acest domeniu, potrivit legii.

Actele primarului. În exercitarea atribuțiilor sale primarul emite dispoziții cu caracter normativ sau individual. Acestea devin executorii numai după ce sunt aduse la cunoștință publică sau după ce au fost comunicate persoanelor interesate, după caz.

Dispozițiile legii privind hotărârile de consiliu local referitoare la contrasemnarea de către secretar, comunicarea actului și aducerea la cunoștință publică a actelor normative se aplică și în cazul dispozițiilor primarului.

În fiecare județ se constituie un consiliu județean, ca autoritate a administrației publice locale, pentru coordonarea activității consiliilor comunale, orășenești și municipale, în vederea realizării serviciilor publice de interes județean. Consiliul județean este ales în condițiile Legii privind alegerile locale 67/2004, iar autoritatea executivă este asigurată de un președinte, ales prin scrutin uninominal. Consiliul județean este autoritatea administrației publice locale, constituită la nivel județean pentru coordonarea activității consiliilor comunale, orășenești și municipale, în vederea realizării serviciilor publice de interes județean.

Consiliul județean este compus din consilieri aleși prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat, în condițiile stabilite de Legea privind alegerile locale 67/2004.

Numărul membrilor fiecărui consiliu județean se stabilește prin ordin al prefectului, în funcție de numărul locuitorilor județului, raportat de Institutul Național de Statistică la data de 1 ianuarie a anului în curs sau, după caz, la data de 1 iulie a anului care precede alegerile, și este între 30 și 36. Consiliul județean ales in conformitate cu prevederile legii se completează cu președintele consiliului județean, care are drept de vot și conduce ședințele acestuia.

OUG 66/2008 a modificat constituirea consiliilor județene astfel: constituirea consiliilor județene se face in termen de 3 zile de la data depunerii jurământului de către președintele consiliului județean. Convocarea consilierilor declarați aleși pentru ședința de constituire se face de către președintele consiliului județean. La ședința de constituire pot participa prefectul sau un reprezentat al acestuia.

Ședința este legal constituita dacă participă cel puțin doua treimi din numărul consilierilor județeni aleși. În cazul în care nu se poate asigura aceasta majoritate, ședința se va organiza, în aceleași condiții, peste doua zile, la convocarea președintelui consiliului județean. Dacă nici la a doua convocare reuniunea nu este legal constituită, se va proceda la o nouă convocare de către președintele consiliului județean, peste alte doua zile, în aceleași condiții.

Atribuțiile consiliului județean.Consiliul județean, ca autoritate deliberativă a administrației publice locale constituită la nivel județean, îndeplinește următoarele categorii principale de atribuții:

A) atribuții privind organizarea și funcționarea aparatului de specialitate al consiliului județean, ale instituțiilor și serviciilor publice de interes județean și ale societăților comerciale și regiilor autonome de interes județean:

– alege, din rândul consilierilor județeni, 2 vicepreședinți;

– hotărăște înființarea sau reorganizarea de instituții, servicii publice și societăți comerciale de interes județean, precum și reorganizarea regiilor autonome de interes județean, în condițiile legii;

– aprobă regulamentul de organizare și funcționare a consiliului județean, organigrama,

statul de funcții, regulamentul de organizare și funcționare ale aparatului de specialitate, precum și ale instituțiilor și serviciilor publice de interes județean și ale societăților comerciale și regiilor autonome de interes județean;

– exercită, în numele județului, toate drepturile și obligațiile corespunzătoare participanților deținute la societăți comerciale sau regii autonome, în condițiile legii;

– numește, sancționează și dispune suspendarea, modificarea și încetarea raporturilor de

serviciu sau, după caz, a raporturilor de muncă, în condițiile legii, pentru conducătorii instituțiilor și serviciilor publice de interes județean.

B) atribuții privind dezvoltarea economico-socială a județului:

– aprobă, la propunerea președintelui consiliului județean, bugetul propriu al județului,

virările de credite, modul de utilizare a rezervei bugetare și contul de încheiere a exercițiului bugetar;

– aprobă, la propunerea președintelui consiliului județean, contractarea și/sau garantarea împrumuturilor, precum și contractarea de datorie publică locală prin emisiuni de titluri de valoare în numele județului, în condițiile legii;

– stabilește impozite și taxe județene, în condițiile legii;

– adoptă strategii, prognoze și programe de dezvoltare economico-socială și de mediu a județului, pe baza propunerilor primite de la consiliile locale; dispune, aprobă și urmărește, în cooperare cu autoritățile administrației publice locale comunale și orășenești interesate, măsurile necesare, inclusiv cele de ordin financiar, pentru realizarea acestora;

– stabilește, pe baza avizului consiliilor locale ale unităților administrativ-teritoriale implicate, proiectele de organizare și amenajare a teritoriului județului, precum și de dezvoltare urbanistică generală a acestuia și a unităților administrativ-teritoriale componente; urmărește modul de realizare a acestora, în cooperare cu autoritățile administrației publice locale comunale, orășenești sau municipale implicate;

– aprobă documentațiile tehnico-economice pentru lucrările de investiții de interes județean, în limitele și în condițiile legii.

C) atribuții privind gestionarea patrimoniului județului:

– hotărăște darea în administrare, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate publică a județului, după caz, precum și a serviciilor publice de interes județean, în condițiile legii;

– hotărăște vânzarea, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate privată ajudețului, după caz, în condițiile legii;

– atribuie, în condițiile legii, denumiri de obiective de interes județean.

D) atribuții privind gestionarea serviciilor publice din subordine:

– asigură, potrivit competentelor sale și în condițiile legii, cadrul necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes județean privind: 1. educația; 2. serviciile sociale pentru protecția copilului, a persoanelor cu handicap, a persoanelor vârstnice, a familiei și a altor persoane sau grupuri aflate în nevoie socială; 3. sănătatea; 4. cultura; 5. tineretul; 6. sportul; 7. ordinea publică; 8. situațiile de urgență; 9. protecția și refacerea mediului înconjurător; 10. conservarea, restaurarea și punerea în valoare a monumentelor istorice și de arhitectură, a parcurilor, grădinilor publice și rezervațiilor naturale; 11. evidența persoanelor; 12. podurile și drumurile publice; 13. serviciile comunitare de utilitate publică de interes județean, precum și alimentarea cu gaz metan; 14. alte servicii publice stabilite prin lege;

– sprijină, în condițiile legii, activitatea cultelor religioase;

– emite avizele, acordurile și autorizațiile date în competența sa prin lege;

– acordă consultanță în domenii specifice, în condițiile legii, unităților administrativ teritoriale din județ, la cererea acestora.

E) atribuții privind cooperarea interinstituționala:

– hotărăște, în condițiile legii, cooperarea sau asocierea cu persoane juridice române ori străine, inclusiv cu parteneri din societatea civilă, în vederea finanțării și realizării în comun a unor acțiuni, lucrări, servicii sau proiecte de interes public județean;

– hotărăște, în condițiile legii, înfrățirea județului cu unități administrativ-teritoriale din alte țări;

– hotărăște, în condițiile legii, cooperarea sau asocierea cu alte unități administrativ – teritoriale din țară ori din străinătate, precum și aderarea la asociații naționale și internaționale ale autorităților administrației publice locale, în vederea promovării unor interese comune.

F) Persoanele împuternicite să reprezinte interesele unității administrativ – teritoriale

în societăți comerciale, regii autonome de interes județean, asociații de dezvoltare intercomunitară și alte organisme de cooperare sau parteneriat sunt desemnate prin hotărâre a consiliului județean, în condițiile legii, respectând configurația politică rezultată după alegerile locale.

G) alte atribuții prevăzute de lege.

Executivul consiliului județean: președintele și vicepreședinții.

În conformitate cu art. 77 din Legea 35/2008 președinții consiliilor județene se aleg pe circumscripții electorale, prin scrutin uninominal.

Art. 89 al Legii 215/2001 în urma modificării prin Ordonanța de urgență nr. 66/2008 prevede că validarea alegerii președintelui consiliului județean se face în termen de 20 de zile de la data desfășurării alegerilor, în camera de consiliu a tribunalului, de către președintele tribunalului sau înlocuitorul acestuia, după îndeplinirea prevederilor art. 38 alin. (1) si (11) din Legea nr. 334/2006, cu modificările și completările ulterioare. Invalidarea alegerii președintelui consiliului județean se poate pronunța în cazurile prevăzute la art. 31 alin. (4). Rezultatul validării sau invalidării alegerii președintelui consiliului județean se aduce la cunoștință publica.

Hotărârea de validare sau invalidare a președintelui consiliului județean poate fi atacată de cei interesați la Curtea de Apel în termen de doua zile de la aducerea la cunoștință publică.

Curtea de Apel se pronunță în termen de două zile de la sesizare, hotărârea fiind definitivă și irevocabilă. În termen de două zile de la rămânerea definitivă și irevocabilă a hotărârii de validare, președintele consiliului județean care a fost validat depune în fața președintelui tribunalului si a prefectului, în ședință publică, următorul jurământ în limba română: «Jur sa respect Constituția și legile țării și să fac, cu bună – credință, tot ceea ce stă în puterile și priceperea mea pentru binele locuitorilor județului _. . Așa să-mi ajute Dumnezeu!»

Președintele consiliului județean care refuză să depună jurământul este considerat demisionat de drept. Jurământul poate fi depus și fără formulă religioasă.

În caz de invalidare a alegerii președintelui consiliului județean sau demisie, se aplică în mod corespunzător prevederile art. 59 alin. (2).

Consiliul județean alege dintre membrii săi 2 vicepreședinți. Vicepreședinții se aleg cu votul secret al majorității consilierilor județeni în funcție.

Eliberarea din funcție a vicepreședinților consiliului județean se face cu votul secret al majorității consilierilor în funcție, la propunerea a cel puțin unei treimi din numărul acestora. Eliberarea din funcție a vicepreședinților consiliului județean nu se poate face in ultimele 6 luni ale mandatului consiliului județean.

Vicepreședinții consiliului județean își păstrează calitatea de consilier județean.

Pe durata mandatului, președintele și vicepreședinții consiliului județean primesc o îndemnizație lunară, ca unica formă de remunerare a activității corespunzătoare funcțiilor de președinte, respectiv de vicepreședinte al consiliului județean, care reprezintă baza de calcul pentru stabilirea drepturilor și obligațiilor care se determină în raport cu venitul salarial. Președintele și vicepreședinții consiliului județean nu beneficiază de sporul de vechime în muncă și nici de alte sporuri prevăzute de lege.

Durata mandatului constituie vechime în muncă și în specialitatea studiilor absolvite.

Președintele consiliului județean reprezintă județul în relațiile cu celelalte autorități publice, cu persoanele fizice și juridice române și străine, precum și în justiție. Președintele consiliului județean răspunde în fața alegătorilor de buna funcționare a administrației publice județene.

Aparatul de specialitate al consiliului județean este subordonat președintelui acestuia. Funcționarii din cadrul aparatului de specialitate al consiliului județean se bucură de stabilitate în funcție, în condițiile legii.

La nivelul județelor, președintele consiliului județean poate propune consiliului județean înființarea funcției de administrator public, în limita numărului maxim de posturi aprobate.

Numirea și eliberarea din funcție a administratorului public se fac de președintele consiliului județean, pe baza unor criterii, proceduri și atribuții specifice, aprobate de consiliul județean. Numirea în funcție se face pe bază de concurs.

Administratorul public poate îndeplini, în baza unui contract de management, încheiat în acest sens cu președintele consiliului județean, atribuții de coordonare a aparatului de specialitate sau a serviciilor publice de interes județean.

Președintele consiliului județean poate delega către administratorul public, în condițiile legii, calitatea de ordonator principal de credite.

Președintele consiliului județean răspunde de buna funcționare a aparatului de specialitate al consiliului județean, pe care îl conduce. Coordonarea unor compartimente din aparatul de specialitate poate fi delegată, prin dispoziție a președintelui consiliului județean, vicepreședinților sau altor persoane, în condițiile legii.

Președintele consiliului județean asigură respectarea prevederilor Constituției, punerea în aplicare a legilor, a decretelor Președintelui României, a hotărârilor și ordonanțelor Guvernului, a hotărârilor consiliului județean, precum și a altor acte normative.

Atribuțiile președintelui consiliului județean. Președintele consiliului județean îndeplinește, în condițiile legii, următoarele categorii principale de atribuții:

A)atribuții privind funcționarea aparatului de specialitate al consiliului județean, a instituțiilor și serviciilor publice de interes județean și a societăților comerciale și regiilor autonome de interes județean;

– întocmește și supune spre aprobare consiliului județean regulamentul de organizare și funcționare a acestuia, organigrama, statul defuncții și regulamentul de organizare și funcționare a aparatului de specialitate, precum și ale instituțiilor și serviciilor publice de interes județean și ale societăților comerciale și regiilor autonome de interes județean;

– numește, sancționează și dispune suspendarea, modificarea și încetarea raporturilor de serviciu sau, după caz, a raporturilor de muncă, în condițiile legii, pentru personalul din cadrul aparatului de specialitate al consiliului județean.

B) atribuții privind relația cu consiliul județean;

– conduce ședințele consiliului județean și dispune măsurile necesare pentru pregătirea și desfășurarea în bune condiții a acestora;

– prezintă consiliului județean, anual sau la cerere, rapoarte cu privire la modul de îndeplinire a atribuțiilor sale și a hotărârilor consiliului județean;

– propune consiliului județean numirea, sancționarea, modificarea și încetarea raporturilor de serviciu sau, după caz, a raporturilor de muncă, în condițiile legii, pentru conducătorii instituțiilor și serviciilor publice de interes județean.

C) atribuții privind bugetul propriu al județului;

– exercită funcția de ordonator principal de credite;

– întocmește proiectul bugetului județului și contul de încheiere a exercițiului bugetar și le supune spre aprobare consiliului județean, în condițiile și la termenele prevăzute de lege;

– urmărește modul de realizare a veniturilor bugetare și propune consiliului județean adoptarea măsurilor necesare pentru încasarea acestora la termen;

– inițiază, cu aprobarea consiliului județean, negocieri pentru contractarea deîmprumuturi și emisiuni de titluri de valoare în numele județului.

D) atribuții privind relația cu alte autorități ale administrației publice locale și serviciile publice;

– îndrumă metodologic, prin aparatul de specialitate al consiliului județean, activitățile de stare civilă și autoritate tutelară desfășurate în comune și orașe;

– poate acordă, fără plată, prin aparatul de specialitate al consiliului județean, sprijin, asistență tehnică, juridică și de orice alta natură consiliilor locale sau primarilor, la cererea expresă a acestora.

E) atribuții privind serviciile publice de interes județean;

– coordonează realizarea serviciilor publice și de utilitate publică de interes județean prestate prin intermediul aparatului de specialitate al consiliului județean sau prin intermediul organismelor prestatoare de servicii publice și de utilitate publică de interes județean;

– ia măsuri pentru organizarea executării și executarea în concret a activităților din domeniile prevăzute la art. 104 alin. (5) lit. a)- d);

– ia măsuri pentru evidența, statistică, inspecția și controlul efectuării serviciilor publice și de utilitate publică de interes județean, prevăzute la art. 104 alin. (5) lit. a)- d), precum și a bunurilor din patrimoniul public și privat al județului;

– emite avizele, acordurile și autorizațiile date în competența sa prin lege sau prin hotărâre a consiliului județean;

– coordonează și controlează organismele prestatoare de servicii publice și de utilitate publică de interes județean înființate de consiliul județean și subordonate acestuia;

– coordonează și controlează realizarea activităților de investiții și reabilitare a infrastructurii județene.

F) alte atribuții prevăzute de lege sau sarcini date de consiliul județean.

Președintele consiliului județean poate delega vicepreședinților, prin dispoziție, atribuțiile prevăzute la lit. e), respectiv atribuțiile privind serviciile publice de interes județean.

Președintele consiliului județean poate înființa, în limita numărului maxim de posturi aprobate, cabinetul președintelui, compartiment distinct, format din maximum 4 persoane.

Personalul din cadrul cabinetului președintelui este numit și eliberat din funcție de președintele consiliului județean. Personalul din cadrul cabinetului președintelui consiliului județean își desfășoară activitatea în baza unui contract individual de muncă pe durată determinată, încheiat în condițiile legii, pe durata mandatului președintelui consiliului județean. Atribuțiile personalului din cadrul acestui compartiment se stabilesc prin dispoziție a președintelui consiliului județean.(art. 116^1).

Actele președintelui consiliului județean, emise în exercitarea atribuțiilor sale sunt dispozițiile cu caracter normativ sau individual. Acestea devin executorii numai după ce sunt aduse la cunoștință publică sau după ce au fost comunicate persoanelor interesate, după caz. Prevederile art. 49 și ale art. 50 alin. (2) se aplică în mod corespunzător.

În cazul suspendării președintelui, atribuțiile acestuia vor fi exercitate de unul dintre vicepreședinți, desemnat de consiliul județean prin votul secret al majorității consilierilor județeni în funcție. În celelalte cazuri de absență a președintelui atribuțiile sale vor fi exercitate, în numele acestuia, de unul dintre vicepreședinți, desemnat de președinte prin dispoziție.

Vicepreședinții consiliului județean își păstrează calitatea de consilier județean.

Mandatul primarului, consilierului local, respectiv al președintelui consiliului județean si al consilierului județean este de 4 ani. Mandatul se exercita în condițiile legii.

Consiliul local sau consiliul județean, primarul, precum și președintele consiliului județean ales în cursul unui mandat, ca urmare a dizolvării consiliului local sau județean, respectiv a vacantei postului de primar sau de președinte al consiliului județean, încheie mandatul precedentei autorități a administrației publice locale.

Consiliul local sau consiliul județean, precum și primarul sau președintele consiliului județean, aleși în urma organizării unor noi unități administrativ-teritoriale sau în urma dizolvării unor consilii, respectiv a rămânerii vacante a unor posturi de primari sau de președinți ai consiliilor județene, își exercita mandatul numai pana la organizarea următoarelor alegeri locale generale.

3.5 Concluzii la capitolul 3

1. Prin termenul de structură administrativă se înțelege modalitatea de alcătuire, construcție, organizare a acestui domeniu de activitate. Din acest punct de vedere, există următoarele tipuri de structuri:

– structură liniară (ierarhică), ce asigură coerența în conducere;

– structură funcțională, care determină pluralitatea conducerii;

– structură mixtă, care îmbină cele două tipuri de structuri fiind cea mai răspândită practică administrativă și economico – socială;

2. Franța este republică parlamentară, parlament bicameral, stat unitar descentralizat format din 26 de regiuni, 100 de departamente și 36.736 de comune. Unitățile administrativ teritoriale reprezintă colectivitățile locale, de nivel diferit, cu statut propriu ce exercită multiple atribuții expresie a autonomiei locale și a descentralizării având o natură administrativă, stabilite conform legii, și garantată constituțional.

3. În Franța atribuțiile organelor reprezentative ale comunității locale are la bază următoarele principii:

– administrarea liberă, prin consilii alese, în condițiile prevăzute de lege;

– interdicția exercitării tutelei administrative a unei colectivități locale asupra alteia;

– transferul de competență sau putere normativă de la nivel central spre nivelul local în vederea exercitării corespunzătoare a sferei de atribuții transmise în acest fel;

– transferarea de bunuri, persoane și servicii în competența locală însoțită de compensare financiară pe baza cheltuielilor suportate de stat la data transmiterii acestora.

4. În Marea Britanie aparatul administrativ din teritoriu acționează, ca un agent guvernamental, chiar dacă unele zone se bucură de un anumit grad de independență regională, care, însă nu conduce la o structură de tip federal al satului. Cu excepția Londrei autoritatea locală se exercită prin:

– comitate (ținuturi sau departamente), la care se adaugă Londra ( formată din 32 Burguri și City;

– districte, ca entități intermediare, la care se adaugă districtele metropolitane;

– parohii, ca entități de bază ale comunităților locale.

5. Germania este un stat compus ca structură și republică parlamentară sub aspectul formei de guvernământ. Motiv pentru care separația puterilor în stat se realizează atât pe orizontală de la nivel federal sau central către fiecare land, cât și pe verticală între autoritățile federale și cele din aceiași categorie aparținând landurilor componente ale federației.

6. În afara nivelului federal sau central de organizare, Germania are următoarele tipuri de structuri locale:

– landurile ( Länder), țări ale federației, reprezentând nivelul regional;

– arondismentul ( Landkereise), județ, departament, district, după diverse terminologii, ca nivel intermediar;

– comuna ( Gemeinden) sau localitate ( urbană sau rurală) ca nivel de bază.

Alături de acestea, potrivit tradițiilor istorice recunoscute legislativ, Germania mai cunoaște și anumite orașe libere sau autonome.

7. În Germania comunele cunosc trei modele distincte de organizare și exercitare a conducerii administrative locale respectiv:

– modelul consiliului, organ colegial cu rol deliberativ, care alege din rândul său un primar onorific, dar și un director executiv numit care conduce serviciile administrației comunale.

– modelul magistratului care presupune existența unui organ colegial, deliberativ și eligibil și magistratul, format din primar și adjuncții săi, aleși de consiliu, fiecare având atribuții proprii.

– modelul primarului ce presupune un primar ales de locuitori, dublat de un consiliu comunal, organism colegial, deliberativ, eligibil prezidat de primar ca organ comunal executiv și șef al administrației locale.

8. Teritoriul României este organizat în următoarele unități administrativ – teritoriale: comune, orașe, județe.

9. Autoritățile administrației publice din România, prin care se realizează autonomia locală în comune, orașe, municipii sun consiliile locale, ca autorități deliberative și primarii, ca autorități executive. Consiliile locale, ca autorități deliberative și primarii ca autorități executive, se aleg de către locuitori prin vot universal, egal, direct și liber exprimat în condițiile Legii privind alegerile locale având un mandat de 4 ani.

10. În fiecare județ există un consiliu județean, ca autoritate a administrației publice locale, pentru coordonarea activității consiliilor comunale, orășenești și municipale, în vederea realizării serviciilor publice de interes județean.

11. Consiliul județean, ca autoritate deliberativă, este compus din consilieri aleși prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat în condițiile stabilite de Legea privind alegerile locale având un mandat de 4 ani. Din rândul lor aleg doi vicepreședinți cu votul secret al majorității consilierilor județeni în funcție. Aceștia își păstrează calitatea de consilier județean.

12. Autoritate executivă la nivelul Consiliului județean se exercită de către un președinte, ales prin scrutin uninominal, pe durata unui mandat de 4 ani, care conduce ședințele Consiliului județean și are drept de vot.

13. Președintele Consiliului județean reprezintă județul în relațiile cu celelalte autorități publice, cu persoane fizice și juridice române și străine, precum și în justiție.

14. Consiliul local sau Consiliul județean, primarul, precum și președintele consiliului județean ales în cursul unui mandat, ca urmare a dizolvării consiliului local sau județean, respectiv a vacanței postului de primar sau președinte al consiliului județean, încheie mandatul precedentei autorități a administrației publice locale.