Repere Istorice Privind Organizarea Si Functionarea Administratiei Publice Locale
REPERE ISTORICE PRIVIND ORGANIZAREA SI FUNCȚIONAREA ADMINISTRAȚIEI PUBLICE LOCALE
Începutul administrației publice locale moderne și în epoca regulamentară
Începutul administrației publice locale moderne
Intrarea Principatelor în secolul al XIX – lea s-a făcut sub semnul conflictului existent între
marile puteri vecine pentru dominația sud – estului Europei și, în special, asupra celor două țărișoare românești care se aflau în calea expansiunii Austriei și Rusiei.
Secolul XVII părea să fi dat câștig de cauză Imperiului Habsburgic în lupta purtată împotriva Porții in vederea controlului zonei, astfel că, numeroase teritorii ocupate de români au căzut episodic sau permanent sub dominație austriacă, sfârșitul de secol aducând pe scenă un actor la fel de important atât în plan politic dar și militar: Imperiul Țarist. Obiectivul fundamental al acestuia fiind clar de a încorpora Țările Române și nicidecum sprijinirea acestora de a devenii entități politice autonome sau independente la nord de Dunăre. Aspectul acesta a fost scos în evidență în momentele în care Rusia a reușit să se impună pe plan militar în fața Turciei, când au ocupat Principatele, impunând o administrație proprie, cum a fost intre anii 1806 – 1812 și 1828 – 1834. În momente în care, din cauza unor presiuni internaționale, Rusia a fost nevoită a se retrage de pe aceste teritorii, nu a plecat cu mâna goală: in urma încheierii tratatului de la București din 28 mai 1812, teritoriul dintre Prut și Nistru – Basarabia, a trecut pentru mai bine de un secol sub dominație rusească.
Prin încheierea tratatelor de la București – 1812, Akkerman – 1826 și Adrianopol – 1829, prin obținerea statutului de autonomie internă pentru Țările Române, și statutul de putere protectoare pentru sine, Rusia avea în vedere îndepărtarea acestora de poartă în scopul de a pregăti anexarea lor.
Această atitudine a Rusiei avea să irite atât Imperiul Otoman, care era suzeranul de drept al Țărilor Române, dar și pe austrieci care erau neliniștiți de expansiunea rusească spre Balcani. Cel mai adesea austriecii reacționau prin proiecte de împărțire pe cale amiabilă a teritoriilor din Principatele Române, Poarta exercitând drepturile de Suzeran, intervine cu brutalitate pentru înăbușirea manifestărilor de autonomie ale acestora. Rusia avea interes față de Principate si făcea tot posibilul de a-și consolida poziția în aceste teritorii tocmai printr-o politică externă activă. Au fost instituite consulate ruse in Principate după războiul ruso-turc din 1768 – 1774, au încorporat în imperiul rus ținuturile din stânga Nistrului după războiul din 1787 – 1791, se consolidează treptat poziția țarismului în ținuturile principatelor, și recunoașterea de către Turcia prin emiterea hateșerifului special din 1802, a dreptului Rusiei de a apăra interesele principatelor in fața Porții. Dorința locuitorilor din principate de eliberare de sub dominație otomană corespundea de fapt, cu aspirațiile de expansiune a țarismului, care în anul 1806, fără a declară război ocupa cu armatele sale Principatele, fapt ce a determinat ca poarta să declare război Rusiei. Rezultatul războiului ruso-turc dintre anii 1806 – 1812, a fost semnarea la București a tratatului de pace prin care teritoriile dintre Prut și Nistru cu cetățile: Hotin, Bender, Cetatea-Albă, și Ismail să fie anexate Rusiei. Teritoriul răpit de la Moldova a căpătat denumirea de Basarabia, denumire ce o purta partea de sud a Moldovei până la actul de anexare, extinzându-se astfel, asupra întregului teritoriu anexat. După înăbușirea răscoalei conduse de Tudor Vladimirescu, din mai 1821 până în toamna anului 1822, turcii instituie o administrație militară, pentru prima dată, care era condusă de un guvernator militar turc. Acesta preia o parte din atribuțiile statului, având sub controlul său pe ispravnici și pe funcționarii județeni pe care îi numea direct. Perioada nu a făcut decât să exacerbeze abuzurile administrației și fenomene ca vanitatea slujbelor.[1 p. 192]
Odată cu restabilirea domnilor pământene în 1822 nu au avut loc schimbări importante în planul administrației publice si aceasta nu pentru că nu au existat încercări de reformă. Astfel, încă din primele luni de domnie ale lui Grigore al IV- lea Ghica pe tronul Țării Românești, a încercat să pună capăt abuzurilor din administrație și, mai ales, vânzării slujbelor care se practica până la acea dată. La 15/17 septembrie 1822, printr-un document al cancelariei domnești se interzice, sub sancțiunea unor pedepse corporale severe, vânzarea slujbelor. La 3/15 august 1823, reglementează atribuțiile ispravnicilor, sameșilor și zapciilor. Pentru a înlătura sau, cel puțin a a limita corupția a interzis cadourile în obiecte, bani și muncă făcute funcționarilor publici și a stabilit havaietuirile ce reveneau fiecărui dregător în parte.[2 p. 50] . Din păcate, înconjurat de un aparat funcționăresc format la școala administrației fanariote, reformele lui Ghica au rămas fără ecou. Vechile practici au continuat să fie respectate. Mai ales vânzarea slujbelor, aducătoare de mari profituri, a continuat să fie practicată, plocoanele pentru numirea în funcții, constata consulul Austriei la București, practicându-se în continuare până la cele mai înalte niveluri.[3 p. 92 -93 ]
Și în Moldova Ioniță Sandu Sturza a continuat vânzarea dregătoriilor, fapt ce a dus la o dublare a numărului de funcționari în administrația publică centrală.
Starea necorespunzătoare a serviciilor publice, corupția, abuzurile nu mai puteau fi tolerate, mai ales în condițiile unei tendințe de modernizare sub influența liberalismului burghez apusean. Pe lângă intense manifestări politice ce urmăreau transformarea boierimi în forța politică dominantă în stat, viața politico – socială intre 1822 – 1828 se evidențiază prin numeroase proiecte de reformă venite din rândurile boierimii mari cât și din partea boierimii mici și mijlocii. Dincolo de caracterul de clasă al acestor propuneri, ce urmăreau să consolideze privilegii de tip feudal, majoritate nu puteau să ocolească aspectele negative din administrație.
Debutul programelor de reformă a fost revoluția lui Tudor Vladimirescu din 1821, care deșii, era îndreptată împotriva stării de lucruri din epoca fanariotă, nu putea ignora problemele administrației ce se făcea vinovată de numeroase abuzuri. În Cererile norodului românesc – februarie 1821 – Tudor Vladimirescu cerea încetarea cumpărării dregătoriilor, abolirea havaieturilor și introducerea de lefuri fixe pentru dregători.
Aceste propuneri au fost reluate și dezvoltate în anii următori, un accent deosebit se punea în Constituția Cărvunarilor, cel mai important proiect al acestei perioade, pe conferirea slujbelor „ numai după meritul bunelor fapte și după puterea vredniciei fieștecăruia. Ca o măsură împotriva intrigilor și prigonirilor, se cerea ca toți funcționarii să fie schimbați anual”, sacrificându-se principiul modern al stabilității funcționarilor în scopul stârpirii abuzurilor.[4 p. 125]
Faptul că aceste doleanțe au fost menținute numai la stadiul de propuneri o dovedește faptul că, în 1828 când au ocupat din nou Principatele, rușii au găsit și reflectat în diverse rapoarte o serie de lucruri identice cu cele specifice din epoca fanariotă. Interesați fiind de a asigura aprovizionarea armatei, rușii care se aflau în conflict cu Poarta, au constatat cu stupoare scara largă pe care se practicau abuzurile în administrația Principatelor.
După războiul ruso – turc 1828 – 1829, Moldova și Muntenia sunt ocupate de armata rusă, fiind administrate de guvernatorul rus P. Kisseleff. Astfel, Rusia impunea Principatelor Regulamentele organice, intrate în Vigoare în Moldova – 1831 și în Muntenia – 1832.
Rescriptul imperial pentru numirea guvernatorului Pahlen – aprilie 1828 – făcea un adevărat rechizitoriu acestei stări de lucruri: „ Ispravnicii de mai multe ori arată intr-un sat numai 20 de case unde sunt 28 și venitul celor 8 case ascunse îl întrebuințează în folosul lor. Dânșii, în locul a una mie de podvoade ce se cer de la județ, scot în modul cel mai insolent două mii și, la jumătate din numărul acestora, permit a se răscumpăra pentru un preț destul de mare. Moșiile persoanelor care ocupă pozițiunile cele mai înalte, le scutesc în mod arbitrar de impozit și prin aceasta întorc toată greutatea impozitelor asupra altor moșii (…). Cu părere de rău trebuie a mărturisi că în amândouă principate, noblețea, deși a câștigat, din deasa cu noi comunicație, oare care grad de civilizație, totuși există încuibate în ea virtuți ce caracterizează pe supușii turci. Nu amor către patrie, nici înaltă înțelegere a virtuții, ci pasiune spre înavuțire este principală țintă a tuturor științelor lor”.[5 p. 21 – 22]
Acuzații grave aducea sistemului administrativ românesc și generalul Kisseleff în darea de seamă privind administrația Principatelor.
În consecință, guvernatorii rușii ai Principatelor au trebuit să ia o serie de măsuri în planul organizării și funcționării administrației publice locale în scopul de a pune capăt „ groazei unei administrații fără reguli și fără principii a unor boieri obișnuiți să trăiască într-un fel de anarhie, exploatând situațiile lucrative și necunoscând altă lege decât bunul lor plac”.[ 5 p. 25]
Regulamentele organice – prin textul inițial dar și prin acte normative adiționale, au reglementat organizarea administrativ – teritorială a celor două Principate, organele de la nivel local precum și atribuțiile acestora în administrarea intereselor generale sau locale. Aceste acte prevedeau modernizarea administrației prin introducerea domniei constituționale. Puterea domnitorului era limitată de Adunarea Obștească care avea atribuții de control și legislative. Activitatea executivă aparține domnitorului, dar cu participarea Adunării Obștești, acare putea să atragă atenția sefului statului cu privire la eventuale nereguli ce se comiteau, dar și posibilitatea de a se adresa Porții și puterii protectoare – Rusiei, dacă domnitorul nu adopta măsurile considerate a fi necesare de către boierime.
Cu privire, la organizarea administrativ – teritorială, Regulamentele au menținut vechile unități administrativ – teritoriale. Schimbări au intervenit in planul atribuțiilor organelor administrative locale cât și în ceea ce privește stabilirea locului și rolului lor în cadrul ierarhiei administrative statale.
Județele și ținuturile
Regulamentele au menținut împărțirea Principatelor în județe ( Muntenia) și ținuturi (Moldova), dar, ca și în trecut lipsite de personalitate juridică. La nivelul acestor unități administrativ – teritoriale centrul își avea proprii agenți, numiți în Muntenia (o)cârmuitori iar în Moldova ispravnici administratori. Aceștia aveau atribuții numai administrative, realizându-se astfel, o reală separare între administrativ și judecătoresc. Erau numiți de domn cu un mandat de 3 ani dintre doi candidați propuși de Sfatul administrativ ( art. 352 R.O.V.), ce depindeau de Departamentul de interne dar puteau primii ordine și de la alți miniștrii cu privire la treburile departamentului lor. ( art. 147 R.O.V.). Deșii numiți de domn, ei nu erau doar simpli reprezentanții domnești în teritoriu, ci agenți ai executivului, care erau obligați de a executa ordinile primite, în realizarea intereselor statului. La dispoziția acestora se afle o cancelarie compusă dintr-un sameș, cap al cancelariei, un ajutor de sameș și doi scriitori.
În Basarabia a fost vechea organizare administrativ – teritorială și instituțiile administrative de nivel local. Astfel, ținuturile erau administrate de către ispravnici, care erau numiți în funcție de către guvernatorul civil pe durata de un an. Aceștia, aveau atribuții administrative, judecătorești, fiscale și de asigurare a ordinii publice. Câte un singur ispravnic aveau ținuturile din Tomarov, Greceni, Codru și Hotărniceni și câte doi ținuturile din Soroca, Hotin, Iași, Bender și Orhei.
În această etapă neexistând un act normativ care să le stabilească obligațiile, ispravnicii își exercitau atribuțiile în conformitate cu uzanțele și cutumele locale, care de cele mai multe ori erau tălmăcite în mod diferit și care duceau la disfuncționalități în activitatea lor. Ținuturile mai mari erau divizate în ocoale.
În cadrul imperiului rus, în etapa autonomiei administrative, autoritatea locală era reprezentată de autoritățile de la nivelul ținuturilor, ocoalelor, orașelor și satelor.
Astfel, la nivel de ținut s-a păstrat instituția isprăvniciei, formată din ispravnic și patru asesori care erau aleși de nobilime și confirmași de către un namesnic. Ispravnicul deținea funcția principală în administrația ținutului, fiind abilitat cu dreptul și obligația de a îndeplinii dispozițiile autorităților ierarhic superioare, de a supraveghea activitățile organelor ierarhic inferioare și de către toți locuitorii a îndatoririlor ce le reveneau. Avea următoarele obligații: să asigure ordinea publică, examina litigiile mărunte, asigura staționarea trupelor militare în ținut, întreținerea în ordine a gospodăriei rutiere, a stării de sănătate a ținutului, și responsabil de securitatea alimentară a populației.
Plașile și ocoalele
Fiecare județ/ținut avea în componență subdiviziuni teritoriale numite plăși în Muntenia și
ocoale în Moldova, care și ele erau lipsite de personalitate juridică. Erau conduse în Muntenia de sub – cârmuitori, numiți pe 3 ani de către domn, la recomandarea Sfatului administrativ, dintre doi candidați pentru fiecare plasă sau ocol de către șeful județului împreună cu proprietarii din județ ( art. 353 R.O.V.). În Moldova, în fruntea ocoalelor se aflau privighetori de ocoale aleși pe durată de 3 ani de către șeful ținutului și vorniceii satelor din ținut, dintre boiernași, mazili sau neamuri, proprietarii in circumscripție ( art. 404 R.O.V.), si era confirmat de către domn.
În Basarabia, ținutul Orhei avea 12 ocoale, Hotin – 8, Iași – 6, Bender – 3. Celelalte ținuturi respectiv; Tomarov, Greceni, Codru și Hotărniceni, din cauza numărului mic de localități nu se divizau în ocoale. Conducerea ocoalelor se realiza de către ocolași care erau numiți de către ispravnici. Acesta era abilitat cu dreptul și obligația de a executa dispozițiile autorităților ierarhic superioare, de a asigura ordinea publică în cadrul ocolului, de a examina litigiile simple dintre locuitorii ocolului, de a duce evidența populației, de a sigura buna funcționalitate a trupelor militare ce erau dislocate pe teritoriul ocolului. Purta întreaga responsabilitate pentru exercitarea atribuțiilor sale față de isprăvnicie, căreia îi prezenta periodic informațiile cerute.
Prin crearea acestei instituții s-a ieșit complet din tiparele tradiției instituționale românești în materie. Pe de o parte, conform modelului rusesc, cei doi funcționari erau aleși și nu numiți ca în epoca fanariotă. Pe de altă parte, prin atribuțiile acordate, s-a urmărit ca organele administrative locale să se transforme în apărătoare ale intereselor comunităților sătești din cadrul ocoalelor și plășilor, ferindu-le de arbitrariul și abuzurile vechii administrații. Pe lângă atribuții care vizau colectarea impozitelor din circumscripția lor și transmiterea acestora la reședința de județ, ei aveau grijă și de apărarea sătenilor de năpăstuiri, raportând neregulile constatate șefului județului, având dreptul, dacă acesta nu lua măsuri, să se adreseze direct Ministrului de interne. Totodată, prin acest sistem al alegerii și nu al numirii, se urmărea recrutarea unor candidați merituoși și destoinici, calități garantate de moșierii locali.
În calitate de agenți ai centrului la acest nivel aveau obligația de a raporta șefilor de județ/ținut toate evenimentele importante ce aveau loc în lumea satelor.
Orașele
Organizarea orașelor s-a făcut diferit în această perioadă după cum ele se aflau în proprietate privată ( embaticare ) sau erau libere, acestea din urmă aveau și personalitate juridică. Și cele două capitale ale Principatelor aveau organizare diferită de cea a celorlalte orașe.
La baza organizării municipale a stat recunoașterea unor interese proprii orașelor, pe care ele puteau să le rezolve prin intermediul organelor alese, simțindu-se astfel, si primele influențe ale teoriei descentralizării administrative.
La Iași și București s-a înființat câte un Sfat orășenesc compus din 5 membrii. Patru dintre aceștia erau aleși la Iași de către staroștii corporațiilor cu vârsta de peste 30 de ani, proprietari de imobil în oraș sau a unui capital de 25.000 lei iar cei 5 din București de către deputații (culorilor) sectoarelor, dintre proprietarii de case sau de moșii în valoare de 50.000 lei. Mandatul acestora era de un an și nu era salarizat. Președintele Sfatului era ales de adunarea obștească moldoveană din sânul ei ca al cincilea membru iar de cea munteană dintre membrii Sfatului la propunerea ministrului de interne. La București se alegea o comisie formată din 10 membri care aveau ca atribuție alcătuirea bugetului. Ca funcționari tehnici ai orașului era un casier al Sfatului și un secretar.
Sfatul se aduna de cel puțin două ori pe săptămână la casa orașului unde participa la dezbateri și un comisar al guvernului. Acesta avea obligația de a raporta ministrului orice constatare de necredință sau lenevire, fără a avea dreptul de a se amesteca în treburile orașului. Ambele sfaturi aveau atribuții destul de reduse și vizau: aprovizionarea cu alimente, curățenia, menținerea ordinii și înfrumusețarea orașului. Puteau aduce la cunoștința ministrului de interne nevoile orașului. Hotărârile sfatului erau executorii doar după ce primeau aprobarea marelui vornic iar socotelile comunei erau supuse controlului finanțelor statului în Moldova și ministrului de interne în Muntenia.
Celelalte orașe și târguri își cârmuiau interesele prin câte un Sfat format din 4 membri în Muntenia si un Sfat numit Magistrat în Moldova format din 3 membri ales de cetățeni cu un anume cens de avere. Ispravnicul județului trebuia să vegheze ca membrii magistratului să nu abată „ către al lor în parte folos ceea ce s-a hărăzit spre binele obștesc”.
Din punct de vedere al organizării administrative orașele din Basarabia se deosebeau în orașe și orașe reședință de ținut. Ele erau administrate de către Dumele orășenești și Consiliile de breaslă, ce funcționau conform regulamentelor rusești. Dumele orășenești aveau următoarea componență; un buromistru, doi ratmani și un copist. Burgomistul și ratmani erau aleși de locuitorii orașelor și nu erau remunerați. În cadrul Consiliilor de Breaslă activau; burgomistul, primarul orașului și staroști breslelor. Acestea erau funcții elective și nu erau remunerate.
Datorită noilor cerințe ale societății unele servicii s-au modernizat iar altele noi au apărut.
Serviciul sanitar s-a modernizat prin crearea de posturi de medici în toate orașele, iar în capitală în fiecare culoare sau cvartal, aceștia fiind obligați să meargă și la sate pentru a verifica starea de sănătate a țăranilor. Se desăvârșea reglementarea carantinei pentru prevenirea ciumei. Pentru ca medicii și moașele să fie plătiți a fost creată o casă a doftorilor. A fost reglementată și regimul de funcționare și inspectarea farmaciilor. Cu privire la spitale în Muntenia se prevedeau cheltuieli pentru funcționarea a trei spitale respectiv în București, Craiova și al treilea într-un oraș din mijlocul țării ce se va stabilii ulterior. În Moldova, spitalul Sf. Spiridon a fost declarat instituție de binefacere și utilitate publică.
Cu privire la învățământ regulamentul înființa în fiecare, capitală de județ, școli primare de ambele sexe, laice, unde urma să se învețe în limba română
O serie de alte acte normative adiționale aveau în vedere și aspecte edilitare și de urbanism ale capitalelor. Tot în această perioadă apar si preocupări în vederea sistematizării orașelor.
Satele
Regulamentele ofereau satelor o organizare sumară, prin comparație cu cea a orașelor, ca
dovadă a dezinteresului pentru viața administrativă a acestora. Sătenii puteau alege, după ani de numiri directe, în Muntenia câte un pârcălab iar în Moldova câte un vornicel cu știrea și învoirea cârmuitorului de județ cât și a stăpânului moșiei, după vechiul obicei. Aveau ca sarcină strângerea capitație pentru care locuitorii satelor răspundeau solidar. Totodată se înființa si un Sfat sătesc format din 6 membri aleși în fiecare an, cărora li se alătura preotul și proprietarul ca membri de drept. Principala atribuție era aceea de gestionare a „cutiei obști” a satului, în scopul plății pârcălabului sau vornicelului ori pentru completarea lipsurilor ce se puteau ivi în suma capitației statului. Prin aceasta se recunoștea satului un „început de personalitate juridică”.[6 p. 355]. Prezența proprietarului in sfat nu făcea decât să confirme situația dificilă a satelor lipsite de proprietatea pământului.
În satele din Basarabia funcțiile administrative erau exercitate de către dvornici. Care erau numiți pe post de către ispravnic. Aceștia trebuiau să locuiască în localitatea respectivă și să se bucure de susținerea populației din localitate. Erau responsabili de tot ceea ce se întâmpla în localitatea asupra căreia își exercita autoritatea.
La baza organizării administrației publice regulamentare au stat o serie de principii respectiv:
Principiul specializării competenței – apar servicii publice specializate, cu competență strict determinată;
Principiul generalizării competenței teritoriale ministeriale – competența materială a miniștrilor se întindea asupra întregului teritoriu al țării;
Principiul legalității – serviciile publice și funcționarii lor își desfășoară activitatea conform legii;
Principiul continuității serviciilor publice – acestea au caracter permanent;
Principiul stabilității în funcție al funcționarilor publici – aceștia nu mai sunt schimbați anual din funcție;
Principiul punerii serviciilor publice în slujba interesului public (general sau local) – tot acum, datorită dezvoltării considerabile a funcțiilor statale, are loc un proces de preluare a unor servicii publice de la particulari ( boieri, mănăstiri, Biserică) și așezarea lor în sarcina unor funcționari publici ai statului;
Principiul salarizării funcționarilor – se generalizează sistemul lefurilor, care sporesc; la ieșirea din funcție, slujbașilor li se asigură o pensie;
Principiul separări atribuțiilor administrative de cele judecătorești;
Principiul răspunderii ministeriale – în sensul trecerii miniștrilor, de la nici un fel de răspundere, la răspunderea pentru activitatea lor în fața domnului;
Principiul descentralizării administrativ – teritoriale – orașele libere dobândesc personalitate juridică și organe proprii alese; [7 p. 147]
Administrația publică locală în epoca regulamentară
La nivel local, toate actele normative care au apărut au avut ca obiectiv fie să aplice în mod corect prevederile regulamentare, fie să aducă îmbunătățiri acestora având în vedere necesitățile de la acea vreme.
Județele/ținuturile
În materia organizării administrativ – teritoriale, Kisseleff, a numit în 1833 o comisie
care avea ca atribuții de a studia modul în care se pot reduce numărul județelor/ținuturilor, în scopul realizării unui decupaj teritorial rațional și uniform. Această reducere avea ca scop atât o bună distribuire a localităților în cadrul ținutului pentru a evita distanțele dintre localități și reședință, improprii intereselor generale și locale, dar și reducerea cheltuielilor cu personalul administrativ în scopul sporirii salariilor funcționarilor publici. [1 p. 156]
În 1834 Adunarea Moldovei a Hotărât, în baza hărții întocmite de Gheorghe Asachi, suprimarea ținuturilor Hârlău, Cărligătura și Herța rămânând astfel, 13 ținuturi, cu 13 isprăvnicii și 13 tribunale. Adunarea Munteniei s-a pronunțat tocmai în 1844, când a desființat județul Scăuienilor (Saac), mărindu-se județele Prahova și Buzău. Rămânând în total 17 județe ulterior Gheorghe Bibescu reducându-le la 13.
În scopul organizării noilor administrații Kisseleff la 16 iulie 1831, solicită Sfatului Administrativ sa trimită în teritoriu agenți care să organizeze cancelarii ale județelor și instaurarea unei ordini în ținerea hârtiilor și registrelor precum și în contabilitate. În Moldova, un manual elaborat în 1835 fixa atribuțiile ispravnicilor – administratori în scopul de a contura sfera lor de competență și de a clarifica rolul lor de reprezentanți ai centrului la nivel ținutal. [ 2 p. 93] Ei se ocupau cu păstrarea ordinii și liniștii publice, cercetarea pricinilor breselor, îmbelșugarea cu hrană a populației, informarea asupra prețurilor produselor, supravegherea măsurilor și greutăților, a semănăturilor, a stării sanitare, îngrijirea drumurilor, alcătuirea unei statistici, protecția pădurilor, creșterea șeptelului, ameliorarea culturilor agricole, a pășunilor, strângerea dărilor, supravegherea poștelor, ocnelor și vămilor [3 p. 456]
O circulară a departamentului de interne muntean din octombrie 1844 așeza în sarcina a ocârmuitorilor de județ aprobarea scutirilor de bir la sate. [ 4 p. 146]
Plășile/ocoalele
În Moldova, o circulară din 1840 prevedea îndatoririle privighetorilor de ocoale cu privire la starea sanitară, lucrul câmpului, drumuri, poduri, magazii de rezervă, și îi obliga să observe ca orândarii de sate să nu însărcineze pe locuitori cu datorii de bătătură pe sume ce se fixau anume.
Pentru a stopa abuzurile în Țara Românească s-a pus problema alegerii în funcția de subocârmuitor a unor persoane cu stare și cu caracter care, în caz de abatere să fie judecați și înlăturați din slujbe pe viață. [5 p. 87]
O circulară di iulie 1847, preciza îndatoririle ocârmuitorilor care trebuiau să-și cunoască bine îndatoririle, să rezide în plasa unde au fost aleși, să controleze administrarea cutiilor sătești, să ia măsuri contra celor ce abuzau de țărani. Le era interzis să ia în arendă pământ în ocolul plasei lor. [6 p. 284 – 289]
Tot în Muntenia o Lege din 1851 modifică codul de recrutare a subadministratorului, acesta fiind numit de guvern dintre 4 candidați aleși de proprietarii plășii.
Orașele
La 15/27 noiembrie 1831 au avut loc alegeri pentru primul sfat orășenesc al Bucureștilor.
În Țara Românească în perioada 1831 – 1832 au mai fost constituite sfaturi orășenești la Focșani, Buzău, Ploiești, Târgoviște, Pitești, Slatina, Râmnicul Vâlcea, Craiova, Cerneți, Curtea de Argeș. Printr-o Lege munteană din 1832 și una din moldoveană din 1833 au fost aduse precizări cu privire la competențele consiliilor comunale. [ 1 p. 1501-1502]
Consiliile comunale aveau ca atribuții: stabilirea veniturilor și cheltuielilor orașului, asigurarea îndestulării, cercetarea pricinilor negustorești ce li se aduceau înainte, întocmirea corporațiilor de brutari și casapi, supravegherea tulumbelor, școlilor, a bâlciurilor, a închisorilor și cvartirurilor militărești, igiena și înfrumusețarea orașului, îngrijirea fântânilor, podurilor, străzilor și iluminatului public. Ispravnicul județului având drept de control cu privire la modul de exercitare a acestor atribuții, și care raporta ministrului de interne neregulile pe care le constata. Însă, aceste atribuții nu aveau caracterul de a da orașului aspect de autonomie administrativă. De altfel, marea majoritate a măsurilor administrative au fost luate de-a lungul întregii epoci, fie de Adunare, fie de domn și guvern desăvârșind astfel, centralismul administrativ. De menționat este că nu numai centru a contribuit, la nereușita descentralizării administrației publice ci, și rezervele unor orășeni de a înființa sfaturi orășenești, precum și slaba dezvoltare a unui spirit comunitar la nivelul locuitorilor orașelor au contribuit și ele la eșecul libertăților locale. [ 2 p. 32-35]
În 1834, în târgurile ce nu putea avea magistraturi, au fost înființate comisii, compuse, în fiecare an, din proprietarul târgului, starostele de patentari și unul sau doi locuitori aleși. În ianuarie 1834 o lege munteană, înființa în fiecare târg și mahala cutii de felul celor sătești, ale căror venituri urmau să fie de aceiași natură. [3 p. 281-282]
Satele
În anii regulamentari o importanță deosebită au avut-o vorniceii satelor în Moldova.
Printr-o instrucție din 20 martie 1834, atribuțiile administrative ale acestora au fost completate. Astfel, împreună cu pacinicii (jurații), aveau grijă ca cislele să fie întocmite cu dreptate, existatau poruncile instituite de stăpânire asupra satului, cerându-le în scris de la privighetorul ocolului și păstrându-le pentru a le pute înfățișa la orice cercetare, vegheau la întreținerea drumurilor și podețelor de pe moși pe care se afla satul, vegheau asupra stării de sănătate a locuitorilor raportând de două ori pe lună privighetorului de ocol numărul bolnavilor din sat, felul și numărul deceselor, în caz de molimă erau obligați să ia măsuri. De asemenea, vegheau, la venirea și plecarea locuitorilor în sat, organizau poteri împotriva tâlharilor, controlau muncile agricole și se preocupau de sănătatea animalelor. Totodată, aveau sarcina de a alege pe privighetorii de ocoale, odată la 3 ani di rândul boierilor fruntași, neamuri sau mazili, domiciliați și cu avere imobiliară pe teritoriul ocolului. Printr-o poruncă domnească din 4 decembrie 1840, atribuțiile vornicelului au fost întărite considerat fiind „ mijlocitorul celor ce vă privesc cătră stăpânire, cătră proprietar și la însuși gospodăreștele voastre îndeletniciri”. [ 1 p. 76- 77]
În octombrie 1844 printr-o circulară munteană se stabileau atribuții cu privire la administrarea cutiei satului, precum și obligația de a alege anual un sfat doar cei fruntași și cu stare. Păstrarea cutiei era încredințată prin vot unuia din cei șase membrii aleși, proprietarului sau preotului. Dincolo de existența cutiei sătești în ambele Principate, nu a existat nici un interes din partea legiuitorului față de viața administrativă sătească, pe baza principiului descentralizării administrative. Faptul că printr-o lege munteană din februarie 1833, introduce în domeniul public al statului o casă a satului destinată păstrării arhivei și întrunirii epitropilor cutiilor sătești nu avea nici un efect sub raportul autonomiei administrative. [ 2 p. 544]
Veniturile cutiilor trebuiau cheltuite în mod corect cu scopurile fixate de lege. Cu toate acestea de cele mai multe ori surplusul din cutii era folosit pentru satisfacerea intereselor comunităților sătești. Utilizarea acestora în drumurile sătești, poduri, podețe fântâni nu era des utilizată în acea vreme. În 1840 în Țara Românească s-a propus utilizarea surplusului cutiilor în interesul obștii sătești dar printr-o dispută dintre Sfatul administrativ, domn și Obșteasca adunare, nu s-a ajuns la nici o decizie. De asemenea, au apărut și cazuri de utilizare de către centru a sumelor din cutiile sătești în alte scopuri deși, Regulamentul interzice expres aceste lucruri.[ 3 p. 159]
Prin Legea agrară din 1851 Barbu Știrbei încearcă reorganizarea sfatului sătesc, totuși nu au fost realizate progrese active în domeniul descentralizării administrativ – teritoriale la nivelul satelor. Pentru prima dată a fost totuși reglementat ca un organ distinct, colegial, dar lipsit de atribuții deliberative în interesul administrației sătești și transformat într-un executant al legilor și celorlalte acte normative venite de la centru. Sfatul era compus din pârcălab, un reprezentant al proprietarului și doi, îi satele cu mai puțin de 100 de locuitori, sau patru, în satele cu peste 100 de locuitori, deputați aleși pentru un an de către toți cei care plăteau capitația. Acesta nu era supus controlului cârmuirii, dar nu avea posibilitatea de a valida sau invalida alegerile și nici să dizolve sfatul administrativ înainte de termen. [ 4. p. 13-14]
Prezența proprietarului în sfatul sătesc nu a fost de natură nici ea de a contribui la descentralizarea administrativă a satelor.
Autoritatea excesivă de care se bucurau reprezentanții statului la nivel teritorial, subordonau cel mai adesea interesele satului celui al proprietarului. În Moldova această autoritate a fost resimțită în procesul de recrutare a pacinicilor și vornicilor, eliminându-se astfel, și umbra de libertate ce se acorda sătenilor în administrarea puținelor lor interese comune.
În această perioadă apar, și primele semne privind interesul de sistematizare a satelor. Aceste interes era determinat de faptul că, satele erau împrăștiate excesiv, mai ales în zonele de câmpie, împiedicând încercările de a crea un sat modern. Împrăștierea satelor, diminua aplicarea reformelor ce vizau perceperea birului, poliția satelor, paza de noapte și construirea caselor sătești. Nu în cele din urmă, în spatele acestui demers stătea nevoia proprietarilor de moșii de a nu scăpa de nici unul din clăcași de la îndatoririle clăcii și, în același timp, de a elibera moșiile de așezările lor împrăștiate, păstrând cea mai mare parte a terenului pentru ei. [ 1 p. 195]
Soluția era de a strângerea și alinierea satele, favorizată de obligația regulamentară a moșierilor de a pune la dispoziția clăcașilor un teren de casă, curte cu împrejmuiri și grădină cu legume, la un loc pe o anumită parte a moșiei.
Cu toate că Regulamentele și măsurile lui Kisseleff puneau la îndemâna principatelor toate mecanismele și acordau toate șansele realizării unor reforme administrative concrete la toate nivelele, contextul politic extern în care s-au dezvoltat, precum și vechile tabieturi au pus piedici serioase în calea unor transformări reale în administrația publică locală.
Deși se garantase autonomia administrativă internă prin tratatele ruso – turcești, interesul rușilor era acela de a anexa cele două principate. Construind Regulamentele pentru a permite mai ușor integrarea lor in marele Imperiu, era firesc pentru ruși să continue, și după retragerea lui Kisseleff, în 1834, să le aplice în spiritul lor. Acest fapt era facilitat și de prezența unui număr destul de mare de ruși în administrația celor două Principate. Nu este de mirare, în consecință, amestecul consulilor ruși de la București și Iași în mai toate chestiunile administrative, mai importante sau mai mărunte, rapoartele făcute periodic de domni către țar și instrucțiunile venite din partea cancelariei țarului pentru aplicarea și aprobarea diverselor reforme. [2 p. 95-104]
În ciuda practicării unui absolutism adesea despotic, ceea ce ar fi trebuit să conducă la un centralism exacerbat, manifestat,la nivel local, printr-o unitate de acțiuni administrative, au apărut numeroase fenomene de disoluție nu doar a autorității administrative a centrului, ci chiar a autorității statale. Cauza celui din urmă fenomen erau numeroșii starosti din județe și ținuturi ai consulilor străini acreditați de Principate. În ciuda numeroaselor intervenții acelor două puteri, situația nu s-a reglementat.
Revoluția de le 1848, în Țările Române, s-a înscris, din punct de vedere ideologic, în curentul de idei specific revoluționarilor europeni pașoptiști.
În acest context apar preocupări pentru proiecte constituționale în vederea reformării administrației publice, fapt tot mai des întâlnit, pentru o organizare proprie, modernă, a administrației publice locale.
Prima referire la principiile de organizare a administrației publice locale a revenit unei Petiții anonime înaintată domnitorului Țării Românești în luna martie 1848, care aparținea reprezentanților boierimii și burgheziri liberale, unde se solicita, pe plan local, independența sfaturilor orășenești. Cel mai important document programatic al Revoluției Muntene a fost Proclamația de la Izlaz – 9/12 iunie 1848. Astfel, la punctul 10 al Proclamației s-a prevăzut ca principiu de bază „dreptul fiecărui județ de a-și alege dregătorii săi, drept care purcede di dreptul poporului întreg de a-și alege domnul”
Din punct de vedere substanțial nu se aducea nimic nou prin această petiție, Sfaturile orășenești fiind o creație a Regulamentelor organice, ci doar sub aspect funcțional, cunoscut fiind centralismul excesiv, de tip fanariot, ce se practica de domni regulamentari.
Petiția din 28 martie/9 aprilie redactată de „toate stările din țeară și de străini de toate națiile ce locuiesc în Moldova”, își limita propunerile în materia administrației publice locale la propuneri de reformă în cadrul dispozițiilor regulamentare. La art. 7 petiționarii cereau „ alegerea privighetorilor, după glasurile regulamentului, fără nici o înrâurire a cârmuirii”. Deci, nu se avea în vedere vreo reformă instituțională în vederea creării unei autonomii locale, se crea numai respectarea dispozițiilor regulamentare.
Cel mai documentat program al revoluției moldovene a fost „ Dorințele partidei naționale din Moldova”, redactat de Mihai Kogălniceanu și care era inspirat din programele revoluționare muntene, și care insista asupra organizării administrației publice locale. În punctul 29 se solicita „dritul fiecărui ținut, oraș și comună de a-și controla administrațiile prin sfaturi ținutale, municipale și comunale”. Concepția lui Mihail Kogălniceanu, cu privire la instaurarea unei autonomii locale, era redata astfel, în art. 56 și 63 al Constituției sale denumită „Drept administrația din lăuntru” ceea ce mai târziu se va numii descentralizarea administrativ-teritorială. Potrivit, acesteia țara se împărțea în ținuturi sau județe, ocoale și comune. La nivelul fiecărei unități administrativ teritoriale existau organe proprii, uni și pluripersonale: la nivelul ținuturilor un administrator numit de domn și un sfat ținutal ales de către toți alegătorilor reprezentanților în Adunare; la nivelul ocolului, un sub-administrator numit de către domn; la nivelul comunei, un vornic, doi paznici și un sfat comunal aleși de către toți gospodarii comunei; la nivelul municipalităților, un president, asesori și un Sfat municipal, aleși de către toți proprietarii de case din acel oraș. O lege separată urma să hotărască atribuțiile sfaturilor ținutale, municipale și comunale (art. 62). Mihail Kogălniceanu considera, de asemenea că, prosperitatea orașelor, comunelor și ținuturilor și implicit, prosperitatea întregii țării depindea de încredințarea realizării intereselor locale, unor organe proprii acestora, cu caracter deliberativ, și anume sfaturilor. Solicita, recunoașterea principiului competenței generale a organelor administrației publice locale în rezolvarea problemelor de interes local: „tot ceea ce se poate face pe loc să se facă de puterile locale”.
Din păcate, finalul destul de tragic al mișcărilor revoluționare, nu a adus în Principate, reformele administrative vizate, dimpotrivă, prin Convenția de la Balta/Liman din 19 aprilie/1 mai 1849, Regulamentele Organice au fost păstrate, dar care în materia organizării statale au avut de suferit considerabil.
Deși se reafirma disponibilitatea de a asigura Principatelor române, „privilegiul unei administrații distincte”, Turcia urma să numească cu acordul Rusiei, domnii numiți acum înalți funcționari, pentru un mandat de 7 ani dintre cei mai demni candidați și care se bucurau de cea mai bună reputație printre compatrioții lor.
Convenția cuprindea sub presiunea numeroaselor sesizări și cerințe de reformă privind abuzurile din administrație, se prevedea înființarea a două comitete de revizuire, la Iași și București, alcătuite din boieri, care aveau ca sarcină revizuirea regulamentelor și de a semnala modificările cele mai potrivite pentru a da administrației țării caracterul și ordine acrea i-au lipsit cel mai adesea.
Garanția unei administrații corecte era dată de prezențe unui comisar turc și a unuia rus, care prin „avizurile și sfaturile lor”, pregăteau un control strict al activității guvernamentale în Principate.
Dispariția adunărilor obștești a rupt echilibrul instituțional regulamentar și a distrus orice șansă a consolidării elementelor regimului parlamentar înfiripat în perioada prerevoluționară.
Din nefericire, din epocă nu au lipsit vechile carențe ale administrației publice românești. Astfel, în Valahia, Bibescu a promovat mari boieri recunoscuți public ca fiind corupți și abuzivi, diverse contracte publice și arendări au fost acordate, în baza unor licitații făcute de formă, apropiaților domnului iar execuția bugetului statului nu a fost făcută publică. [1 p. 11- 49]
În Moldova Grigorie Al. Ghica, a continuat politica traficului de ranguri boierești ajungând ca în perioada 1849 – 1856 să adauge boierimii încă 1529 de persoane [2 p. 125]
Este adevărat că, practicarea venalității slujbelor și nepotismului a fost acreditată de domn ca o concesie făcută unui sistem declarat imbatabil și a cărui aplicare a permis înserarea în corpul funcționăresc a unor tineri capabili, utili procesului de realizare al unirii. [ 3. p. 126]
Administrația publică locală în statul național modern și Vechiul Regat al României
În Moldova, nu puține au fost preocupările cu privire la reforma și organizarea administrației publice locale descentralizate, existând un curent larg în favoarea libertăților locale, printre membrii tuturor claselor sociale. Aceste probleme au fost dezbătute în plenul adunării de către Mihail Kogălniceanu în ședința din 18/30 noiembrie prin propunerea de a se introduce , pe ordinea de zi alături de cele 12 puncte deja aprobate, alte șase, printre care s-au enumerat: înființarea sau completarea municipalităților și a comunelor în toată țara precum și de înființarea de consiliuri generale în toate districtele. Mihail Kogălniceanu în încercarea sa de a justifica necesitatea acestor instituții spunea că acestea vor contribui la deșteptarea patriotismului local;” ori unde cineva este legat de locul nașterii sale, că ori unde cineva se interesează de locul unde a crescut, acolo și patriotismul este mai mare, mai înfocat; că la noi orașele și grămedeniile sătești nu au nici o neatârnare, fiind toate interesele, și generale și locale, centralizate în mâinile guvernului”, dar, și importanța lor pentru ridicarea populației din starea politică și economică înapoiată, în care acesta se afla. Aceste probleme erau dezbătute mai întâi în comitete și apoi aprobate în plen, astfel că fiecare clasă socială a avut posibilitatea de a aborda problematica descentralizării în funcție de propriile interese și propria înțelegere a fenomenului.
Adunarea în ședința sa din 13/25 decembrie 1957, a propus transformarea ținutului în unitate de descentralizare administrativă, care urma să cumuleze elementele necesare autonomiei sale organizatorice și funcționale ce se referea, la acordarea de personalitate civilă și înființarea de Consilii ținutale alese. Aceste Consilii aveau atribuții restrânse ce vizau; întocmirea bugetului și repartizarea în ținut a impozitelor directe stabilite de lege și dreptul de a propune masuri de interes particular ce viza ținutul respectiv. De asemenea, urma să aibă un rol consultativ în chestiuni de ordin general, la cererea expresă a guvernului.
Autonomia comunală a fost propusă Adunării în data de 9/21 noiembrie, de către deputații săteni clăcași, într-o formulă ce considera satul ca celulă de bază, tradițională, a organizării administrative rurale. Doleanțele acestora vizau ca „satele să aibă dregătorii alese chiar din sânul lor însuși, dregătoriile acele să aibă a căuta sub privegherea cârmuirii de toate nevoile satului, precum și ținerea rânduielii în sat, la câmp și la drumuri, privegherea, hotărârea și apărarea asupra avutului, venitului dărilor, cheltuielilor, lucrărilor, alcătuirilor și tuturor drepturilor sătești” [1. p. 267].
Doleanțele micilor proprietari vizau „ statornicirea îndeobște a comunelor” – instituție nouă diferită de instituția satului ca entitate naturală; „alegerea consiliilor comunale să se facă de obștie, slobodă și neatârnată”; „ driturile și îndatoririle județelor comunale se vor prescrie prin o anumită lege”.
Autonomia municipală a fost concepută în baza propunerilor venite de la Comitetul orășenilor. Astfel, deputații din portul Galați solicitau; „ organizarea în orașele României de municipalități cu ale lor consiliuri precum și organizarea regimului municipal în toate orașele României de municipalități, cu consiliuri deliberative și de ori care alte instituții trebuitoare, așa încât să poată răspunde la adevărata lor menire”[ 1. p. 480]
În decembrie 1957 cele două adunării ad-hoc au fost desființate, iar hotărârilor lor împreună cu raportul comisiei europene au fost trimise reprezentanților puterilor garante, care s-au întrunit în luna mai 1858 la Paris.
În urma dezbaterilor s-a elaborat o convenție care reglementa statutul internațional și viitoarea organizare internă a Principatelor.
Potrivit Convenției, cele două țări române rămâneau sub suzeranitatea Porții, și se bucurau de autonomie internă, în condițiile stabilite prin capitulații, și de modificările aduse de Convenție.
În materia administrației publice locale Convenția stabilea numai principiul dezvoltării instituțiilor municipale atât urbane, cât și rurale, lăsând la latitudinea viitorului legiuitor organizarea lor efectivă. Convenția la propunerea Comisiei europene nu reglementa departamentul ( județul) ca unitate de descentralizare administrativă.
Voința românilor de a se unii și trăi în hotarele aceluiași organism politic s-a manifestat prin dubla alegere a lui Alexandru Ioan Cuza la 24 ianuarie 1859 în pofida atitudinii ostile a unora dintre Marile Puteri ca domn al Principatelor.
Reforma administrație publice locale, mai ales cea descentralizatoare era blocată de prezența în Comisia Centrală de la Focșani și în Adunare a marilor proprietari conservatori.
Problema cea mai importantă de care s-au lovit membrii Comisiei centrale în cadrul dezbaterilor pentru proiectul de Constituție din 1859 a fost aceea a recunoașterii personalității juridice comunei și existența unui domeniu pe care aceasta să-l administreze. Soluția de mijloc de a se recunoaște personalitate juridică comunei fără a împroprietării comuna nu a avut succes în condițiile în care reducea la zero șansele de supraviețuire a autonomiei administrative comunale.
Se recunoșteau comunelor, municipiilor și județelor alegerea directă a membrilor consiliilor lor, competența consiliilor în toate interesele ținuturilor, municipalităților și comunelor întocmirea și publicitatea bugetelor și socotelilor. Totodată în această perioada apare și tutele administrativă prin care se recunoștea domnului, Adunării generale și Comisiei centrale dreptul de a exercita un control de legalitate și de oportunitate sub forma unui control tutelar a priori absolut. Neaplicarea proiectului de Constituție a transformat descentralizarea administrativă din nou în deziderat. Reforma administrativă a statului a satului românesc făcându-se pe aceleași principii centraliste. Prin Regulamentul administrativ din 11/23 septembrie 1860, a fost înființat județul sătesc. Fiecare avea peste 50 de familii si se manifesta ca un reprezentant al guvernului la nivel local, și nu ca un reprezentant al intereselor sătești. Regulamentul lui Nicolae Crețulescu promulgat prin decretul nr. 349 din 28 iulie 1862, nu a adus nimic nou în materia descentralizării administrative. Denumirea de Consiliu comunal dat județului sătesc nu a produs decât o schimbare conceptuală deoarece nu rezolva problema proprietății comunale. Manualul pentru trebuința sfaturilor sătești din 1863 identifica Sfatul sătesc identifica ca organ administrativ propriu al colectivităților sătești care să satisfacă interesele satului în baza unui domeniu sătesc, proprietate a satului, și cu sprijinul unui buget de venituri și cheltuieli.
Administrația publică locală a fost organizată prin Legea pentru consiliile județene și legea comunală votate de Adunare în martie 1864.
Cele două legi reglementau județul și comuna atât ca unități de descentralizare administrativ-teritorială, cât și ca circumscripții administrativ-teritoriale pentru funcționarea unor servicii exterioare ale ministerelor. Județul căpăta personalitate juridică și își statornicește un consiliu care se adună periodic și reprezenta interesele locale, colective, economice ale județului. Consiliul era alcătuit din 17 membrii, din rândul cărora se alegea un președinte, cu atribuții principale asupra bugetului de venituri și cheltuieli al județului alături de alte probleme de interes local.
Comunele au fost organizate artificial, prin reunirea mai multor sate în cadrul aceleași unități administrativ-teritoriale. Prin urmare, satul își pierde statutul de entitate administrativ-teritorială. Alături de județ și de comună a fost organizată plasa, ca subdiviziune administrativ-teritorială a județului, lipsită de personalitate juridică, cu rol de supraveghere și control.
În baza principiului francez „ acțiunea este fapta unuia iar deliberarea este fapta mai multora”, – deliberarea fiind încredințate unor organe colegiale – Consilii județene ți comunale – iar execuția unor organe unipersonale – prefectul județului și primarul comunei.
Tot după modelul francez , prefectul și primarul au dobândit dublă calitate: organe ale administrației descentralizate, iar pe de altă parte, reprezentanți ai guvernului la nivel local. Acest lucru a permis, din nefericire politizarea și controlul excesiv al activității prefectului, dar și încărcarea cu atribuții de realizare a interesului general a primarului.
Descentralizarea administrativă acum consacrată era, limitată de tutela administrativă. Astfel, actele consiliilor locale și județene erau supuse unui control tutelar a priori, în baza căruia actele acestora deveneau executorii doar după aprobarea dată de organele tutelare. Acestea, puteau suspenda și revoca pe primari, precum și dreptul de a dizolva Consiliul comunal și județean. În aceste condiții, descentralizarea administrativă, consacrată formal, devenea, pe fond, o centralizare moderată.[ 1. p. 204]
Reforma administrației publice locale a căpătat fundamentare prin noua Constituție a României din 1866.
Constituția a reglementat ca unități administrativ-teritoriale județele, plășile și comunele consacrate încă din 1864. Constituția din 1866, a fost primul act constituțional care reglementa expres descentralizarea administrativă. Conform art. 37 descentralizarea administrativă urma să se realizeze la nivel județean și comunal unde interesele locale urmau să fie „regulate” de consiliile locale și județene. În titlul IV art. 110 se stabilea că „nici o sarcină, nici un impozit județean sau comunal nu se poate așeza decât cu învoirea Consiliului județean sau comunal”. Totodată se consacră și tutela administrativă în materie fiscală prin impunerea impozitelor votate de Consiliile județene și comunale confirmării puterii legiuitoare și aprobării domnului. [2 p. 32]
În perioada 1866 – 1918 administrația publică locală modernă a avut la bază ideea descentralizării administrativ-teritoriale preluată ca principiu constituțional din Constituția din 1866, și asumată de toate programele politice ale partidelor aflate la guvernare. Toate acestea urmăreau „ descentralizarea administrativă mai completă și independența comunală”, care să atenueze centralismului administrativ excesiv al legislației existente.
În ciuda tutelei administrative foarte severe și a censului de avere ce limita unei bune părți a țărănimii accesul la consiliul comunal, sistemul alegerii indirecte a primarului, s-a impus în cele din urmă. Totodată, s-a realizat și separarea atribuțiilor primarului de cele ale administrație generale, urmărindu-se transformarea acestuia într-un funcționar fidel comunei și locuitorilor ei.
Instituțiile administrative la nivel local din Basarabia, la etapa respectivă , de către instituțiile județene, orășenești și sătești, iar din 1870 de către instituțiile administrative de voloste.
Administrația județeană era formată din ispravnicul județului care activa în prezența unui ispravnic și patru asesori numiți în funcție de guvernatorul general. La nivelul județului funcționa viisteriile județene, câte un procuror numit de Cârmuirea regională și confirmat în post de guvernatorul general, precum și de alte structuri administrative județene. De asemenea, funcționau Judecătoriile județene, precum și mareșalii județeni ai nobilimii.
Administrația orășenească a fost instituită în Chișinău, Bender, Ismail, Bălți, Hotin, Akkerman, Chilia și Reni, unde activau Dumele orășenești, consiliile orășenești, consiliile breslelor, Instituția Judecătorească a orașelor, era magistratura.
La sate funcțiile administrative și polițienești continuau să fie exercitate de către staroști, numiți în funcție de către ispravnici, cu consimțământul localnicilor. Precizăm că, pe lângă menținerea divizării administrativ-teritoriale în județe, către anul 1870, în Basarabia a fost extins sistemul de administrație de voloste.[3. p. 105]
Volostea ca unitate administrativ-teritorială, era formată din câteva sate. Administrația volostei, cu sediul în unul din sate, era alcătuită din: adunarea volostei; șeful volostei; cârmuirea volostei; judecătoria de voloste.
Adunarea volostei era formată din cârmuirea volostei în care intrau șeful volostei, conducătorii administrației sătești și reprezentanții sătești în fiecare sat din fiecare voloste. Avea următoarele atribuții; alegea șeful de voloste și reprezentanții pentru adunarea de desemnare a candidaților în adunarea zemstvei județene; numirea și revocarea funcționarilor volostei și le stabilea salariile; aproba sentințele pronunțate de adunările satelor; supraveghea activitatea de colectare a impozitelor; aproba devizul de cheltuieli al volostei; asigura întreținerea școlilor; elabora măsuri de asigurare a averii locuitorilor contra calamităților naturale și a incendiilor.[1p.128]
Șeful volostei era ales pe durată de trei ani și avea funcții administrative ți polițienești. În subordinea lor se aflau staroști satelor și cărmuirea volostei.
Judecătoria de voloste era alcătuită din judecători aleși de adunarea de voloste, sarcina lor fiind de a examina cazurile civile și penale de importanță minoră.
Administrația satelor constituia veriga principală în sistemul administrației publice locale. Satele erau administrate de starosti care erau aleși de adunarea satelor. Starostele convoca și conducea adunările sătești, organiza executarea acestor hotărâri, precum și a deciziilor instituțiilor administrative superioare. Erau responsabili de starea patrimoniului sătesc, supraveghea achitarea de către locuitori a impozitelor, și de menținerea ordinii publice. Starostele satului era ajutat în activitatea lui de doi ajutori: un sutaș – comandant al poliției sătești, și un secretar.
După cum vedem, prin acțiunile întreprinse în conformitate cu „Așezământul!” din 1928, în Basarabia a avut loc o consolidare și centralizare treptată a sistemului rusesc de administrare, prin crearea instituțiilor guberniale comune pentru toată Rusia, după care a urmat introducerea în sfera vieții publice a limbii ruse și antrenarea în sistemul administrativ a cadrelor venite din Rusia.[1 p. 106]
Instituțiile din Basarabia sau uniformizat definitiv cu structurile administrative din Imperiul rus odată cu realizarea reformei zemstrelor, reformei orășenești și reformei judiciare. Acestea și alte reforme au fost condiționate de ajustarea vechiului sistem al autocrației la transformările burgheziei din Rusia. Prin actul din 19 februarie 1861 în Rusia a fost lichidată șerbia, care a stat la baza construcției statale a Imperiului. Pentru sistemul administrativ din Basarabia, era caracteristică introducerea, ca și în alte gubernii din Rusia. A noilor instituții administrative – zemstrele. Acestea au fost create prin punerea în aplicare a unor principii noi de construcție și funcționare a administrației publice locale. Prin promovarea acestor reforme Alexandru a II – lea urmărea scopul „ descentralizării conducerii și inițierea dezvoltării autodeterminării locale în Rusia”[1 p. 28]
Instituția zemstrelor a fost introdusă în Rusia în 1864, iar în Basarabia în 1869. Zemstrele erau de două niveluri: județean și gubernial. Ambele aveau organe distincte respectiv; adunări de zemstră, ca organe de dispoziție și consiliile de zemstră, ca organe executive.
Zemstrele erau organe elective, la alegerea cărora se ținea seama de două criterii, respectiv, cenzul de avere și apartenența socială. Ponderea mai amare în cadrul zemstrelor era deținută de proprietarii funciari și negustori, iar reprezentanții țărănimii și ai altor pături neavute constituiau partea minoritară a acestora. Zemstrele erau alese pe un mandat de trei ani.
Principala verigă din cadrul zemstrelor era zemstra județeană. Președinte al zemstrei, era din oficiu, mareșalul județului al nobilimii. Adunarea yemstrei județene era convocată odată pe an, nu mai târziu de luna octombrie, durata ședințelor fiind de trei zile. Organul executiv al zemstrei județene era Consiliul zemstrei. Președintele consiliului zemstrei era confirmat în funcție de guvernator. Din rândul membrilor adunării era ales un secretar.
Zemstrele județene aveau ca și competență; impozitele speciale în bani și în natură; patrimoniul și finanțele zemstrei; drumurile și pădurile; poșta și telefoanele; instituțiile medicale și de caritate; asigurările mutuale; aprovizionarea; acordarea ajutorului material săracilor, orfanilor și handicapaților; serviciul veterinar; învățământul public; sprijinirea agriculturii, industriei și comerțului. [ 2 p. 121]
Zemstrea gubernială avea un rol aparte în cadrul administrației sub aspectul modului de constituire și funcționare. Consilierii în adunarea zemstrei guberniale, în număr de 36 erau aleși de zemstrele județene. Alături de acești consilieri aleși activau și consilierii desemnați din oficiu. Printre aceștia erau mareșalii județeni ai nobilimii, președinții consiliilor zemstrelor județene, șefii serviciilor județene pentru agricultură. Președinte al zemstrei guberniale, era din oficiu, mareșalul gubernian al nobilimii. Adunarea zemstrei guberniale se convoca o dată pe an, după încheierea ședințelor zemstrei județene, pe o durată de cel mult 20 de zile. Organul executiv al zemstrei guberniale erau aceleași ca și în cazul zemstrelor județene, cu deosebirea că ele erau extinse asupra întregului teritoriu al gubernei.
Zemstrele ca organe de autoadministrare locală nu erau finanțate de către stat. Ele aveau dreptul de a stabili și colecta taxele și impozitele locale, care, de fapt, constituiau principala sursă de venituri, utilizate pentru întreținerea instituțiilor zemstrei.
Competențele acestora erau totuși limitate, ele se aflau sub tutela și controlul instituțiilor de stat. Lucrările Adunării zemstrei grubeniene erau deschise și închise de către guvernator. Acesta și ministrul de interne puteau anula deciziile zemstrei, care, în opinia lor, contraveneau intereselor statului. Autocrația rusă folosea zemstrele ca instrument de realizare a politici și intereselor sale.
La 16 iunie 1870 țarul Alexandru al II – lea, aprobă un nou regulament urban, care prevedea modalitatea de administrare a orașelor. Pentru realizarea reformei administrației orășenești, la Chișinău a fost constituită o instituție regională abilitată cu competențe de implementare a reformei în orașele; Chișinău, Akkerman, Bender, Hotin, Soroca, și în târgurile Păpușoi, Turlaci, Sabo. Orașele Bălți și Orhei fiind proprietate privată, dispuneau de o administrație deosebită, de cea a celorlalte orașe.
Potrivit Regulamentului urban, administrația orășenească era alcătuită din două organe; Duma orășenească, ca organ de dispoziție, și Consiliul orășenesc, ca organ executiv. Duma orășenească era aleasă de locuitorii contribuabili ai orașelor ce erau divizați în trei categorii, în dependență de mărimea impozitelor achitate. La rândul său, duma alegea, Consiliul orășenesc împreună cu primarul. Primarul conducea și coordona atât activitatea Dumei, cât și a Consiliului orășenesc. Primarii orașelor reședință de județ, erau confirmați în funcție de guvernator, iar primarul orașului Chișinău de către ministrul de interne al Rusiei.
Atribuțiile Dumelor și Consiliilor orășenești, erau cele care țineau de rezolvarea problemelor ce vizau amenajarea orașelor, susținerea comerțului și industriei locale, asigurarea protecției împotriva incendiilor și ordinii publice, precum și soluționarea altor probleme ale vieții urbane. Ca și zemstrele aveau puteri limitate, deciziile lor fiind executorii numai după ce erau aprobate de instituțiile de stat.
Transformările din Basarabia în această perioadă au cuprins și reforma judecătorească realizată începând din 1869.
Prin această reformă a fost justiția a fost separată de administrație. Odată cu aplicarea noilor reglementări judecătorești, se introduc aceleași instanțe pentru toate stările sociale, s-a instituit avocatura și curtea cu jurați, judecătoria de gradul doi, ca instanță superioară, ca instanță subordonată palatei de la Odesa. Astfel, că reforma judecătorească a limitat aria de acțiune a dreptului local și la introducerea în exclusivitate a limbii ruse în procesele și documentarea judecătorească.
În anul 1873 Basarabia, a fost transformată prin decizia Consiliului de stat al Rusiei, aprobată de țarul Alexandru al II –lea, în gubernie. În fruntea guberniei se afla guvernatorul, care prezida mai multe instituții și comitete menite să contribuie la buna administrare a guberniei Basarabia.
Astfel, pe parcursul a mai bine de o suta de ani în Basarabia a fost implementat sistemul rusesc de administrație, care a fost menținut până în 1917.
Administrația publică locală în perioada interbelică
După Unirea din 27 martie 1818, s-a păstrat organizarea administrativă formată din nouă
județe; Akkerman, Bălți, Cahul, Chișinău, Ismail, Hotin, Orhei, Soroca, Tighina, dar care ulterior au fost incluse în mediul politic și administrativ al Regatului Român.
Unirea urma să se facă pe următoarele baze; Basarabia își păstra autonomia provincială, având în frunte un Sfat al țării, ales prin vot universal, egal, direct și secret; legile privind organizarea locală rămân în vigoare și vor putea fi schimbate de Parlamentul României numai după ce la lucrările acestuia vor lua parte și reprezentanți ai Basarabiei; doi reprezentanți ai Basarabiei, desemnați de Sfatul Țării vor intra în Consiliul de Miniștrii ai României. Hotărârea a fost salutată și recunoscută ca legitimă de Anglia, Franța, Italia. Guvernul Rusiei Sovietice a ignorat această hotărâre și chiar a protestat față de această „anexare” a Basarabiei.
Una dintre problemele ce necesita o urgentă rezolvare era problema agrară. În ședința din 27 noiembrie 1918, Sfatul Țării adoptă Legea agrară, ajustând sectorul agrar la condițiile din regat. La aceiași ședință, Sfatul Țării a anulat condițiile din actul Unirii din 27 martie 1918 și declară unirea necondiționată a Basarabiei cu Regatul Român. După această ședință Sfatul Țării și-a încetat activitatea de organ legislativ al Basarabiei.
Directoarele generale, au continuat să existe și să funcționeze până în 1920, când odată cu unificarea monetară s-au intensificat și măsurile de unificare a sistemului administrativ.
Unificarea administrativă la nivel național s-a realizat luându-se în considerare atât Basarabia cât și celelalte provincii reîntregite Bucovina, Transilvania, o parte a Maramureșului, Crișanei și Banatului. A fost creată la nivel național o comisie de Unificare, iar în fiecare provincie, câte o Comisie regională de unificare. Procesul de unificare cuprindea activități de aplicare în provinciile reîntregite a legislației naționale, de reorganizare instituțională, de adaptare a tehnicilor de administrare pornind de la noul mediu politico-administrativ al regatului.
Menită a fi primul act politico-juridic fundamental al tuturor românilor reuniți în cadru statului național unitar român construit la 1918, Constituția din 1923, a deschis cel puțin în materia administrației publice locale, drumul spre unificare și uniformizare administrativă. În materia organizării unităților administrativ-teritoriale Constituția stabilea; județele și comunele. Se renunța la plasă ca unitate administrativ-teritorială, practicată la 1866, permițând legiuitorului să o mențină sau să o desființeze, dispunând că numărul, întinderea și subdiviziunile teritoriale ale județelor și comunelor urmau a fi stabilite prin legi de organizare administrativă.
Din punct de vedere tehnico-legislativ legiuitorul interbelic a reglementat intr-un singur act normativ organizarea administrației publice județene și comunale, lăsând ca printr-o lege specială să se organizeze din punct de vedere administrativ capitala București.
Legea de Unificare administrativă din 1925, a stabilit un sistem unitar de organizare administrativă, a prevăzut constituirea unor organe locale, în principal eligibile, marcând prin aceasta un progres, cu toate că accentul se punea pe latura descentralizatoare, și de extindere a legislației vechiului regat, în provinciile unite deci, și în Basarabia. Din păcate, această extindere nu s-a făcut avându-se în vedere și necesitatea înlăturării unor defecte legislative în mod repetat semnalate în doctrină ci, dimpotrivă, anumite reglementări câștigate cu greu în Parlamentul antebelic au fost date la o parte. S-a renunțat astfel, la eliminarea consilierilor de drept și la acordarea primarului doar a unor atribuții de reprezentant al autorității locale. Legea din 1925 a renunțat la sat ca unitate administrativ naturală, a acordat prefectului și primarului atribuții bifuncționale și a înăsprit, în mod fundamental, tutela administrativă asupra organelor administrative descentralizate și ale actelor acestora.
Prin comparație cu legea de unificare din 1925, Legea de organizare administrativă din 1929 a realizat descentralizarea administrativă, în gradul cel mai înalt în istoria României moderne. Alegerea tuturor organelor administrative publice locale, înființarea prefectului administrativ, schimbarea tutelei administrative din arbitrară în jurisdicțională prin înființarea Comitetelor de revizuire ca instanțe jurisdicționale speciale, acordarea de personalitate juridică nu doar comunei ci fiecărui sat în parte, reflectau o reală voință politică de schimbare și progres. Cu toate acestea, nu se poate spune că a fost o lege model de descentralizare administrativă deoarece, numeroasele blocaje și complicații, au determinat ca în perioada 3 august 1929 – 27 martie 1936, legea să sufere nu mai puțin de 11 modificări importante. Aceste modificări au vizat simplificarea aparatului administrativ local, revenirea la prefectul politic cu dublă funcționalitate și redarea tutelei asupra organelor administrațiilor teritoriale descentralizate autorităților administrației de stat.
Pornind de la aceste considerații, legiuitorul prin Legea din 27 martie 1936 deschidea o cale de mijloc, pornind de la starea de lucruri existentă, încercând să aducă modificări și îmbunătățiri unor aspecte ineficiente ale administrației. Ca principii, s-a avut in vedere, pe lângă, autonomia administrativă, înlăturarea politicianismului din administrație, impunerea unor selecții stricte de recrutare a personalului în administrație, colaborarea organelor de stat locale cu administrația locală și controlul activității administrative. Legea din 1936 păstra centralismul administrativ al Legii de unificare acordând o atenție deosebită prefectului politic, dar încerca să protejeze autonomia locală prin menținerea tutelei jurisdicționale exercitată a posteriori a Curții de revizuire de la 1929, transformate acum în Curți administrative. Tutela a priorii se relaxa, fiind exercitată doar asupra actelor de autoritate și se reglementa mult mai eficient dreptul autorităților tutelare de a ataca actele de tutelă.
Cel de-al doilea principiu de organizare a administrației publice din acea perioadă a fost desconcentrarea administrativă recunoscut ca element inerent oricărei organizări administrative locale moderne.
Administrația județului era constituită din două autorități respectiv; Consiliul județean ca organ deliberativ, și Prefectul ca reprezentant al Guvernului în teritoriu.
Consiliul județean – era alcătuit din membrii aleși și din membrii de drept. Numărul membrilor aleși era stabilit în proporție de numărul populației județului, excluzând locuitorii municipiilor și orașelor reședință de județ. În județele cu o populație de până la 200.000 de locuitori se alegeau 24 de membrii. Până la 400.000 de locuitori se alegeau 30 de membrii iar în județele în care populația depășea 400.000 de locuitori se alegeau 36 de membrii. [1 p. 163]
Membrii de drept erau împărțiți în două categorii respectiv; membrii cu vot deliberativ, dintre care făceau parte primarul orașului de reședință de județ. președinții Camerelor județene de agricultură, industrie și comerț; și cei cu vot consultativ, din rândul cărora făceau parte șefii serviciilor județene de specialitate ( ai finanțelor, învățământului, sănătății), reprezentanții clerului. Aceștia erau desemnați de Directorul ministerial local pe un termen de cinci ani, adică pe durata mandatului Consiliului județean.
Membrii Consiliului județean își începea exercitarea atribuțiilor numai după depunerea jurământului în prezența Prefectului. Consiliul județean, își alegea, pe durata unui an, un organ de conducere numit birou, compus dintr-un președinte, doi vicepreședinți, doi secretari doi chestori ( șefi de poliție). Membrii Consiliului județean erau repartizați și activau în cinci comisii si anume; administrativă, financiară și control, lucrări publice, activitate economică, culte și învățământ, sanitară și asistență socială. Conducătorii acestor comisii formau delegația permanentă a Consiliului județean.
Delegația permanentă exercita atribuțiile Consiliului județean în intervalul dintre sesiunile acestuia, care se convocau, de regulă, de două ori pe an. Delegația permanentă avea și atribuții proprii cum ar fi; verificarea conturilor de gestiune financiare ale orașelor și comunelor rurale; apărarea județului în justiție; îndrumarea și inspectarea administrației serviciilor județene; întocmirea împreună cu Prefectul, al proiectului de buget al județului; consultarea prefectului pe probleme de interes local.
Președintele delegației permanente era organ executiv al Consiliului și șef al administrației județene. Organiza executarea hotărârilor consiliului județean, deciziile delegației permanente, precum și hotărârile Guvernului și ale Directorului ministerial, punerea în aplicare în aria județului a prevederilor regulamentelor, instrucțiunilor și a altor acte normative privind administrația generală a județului. Participa la ședințele Consiliului județean, raporta despre activitatea administrativă desfășurată în județ, despre starea social economică a unităților administrativ-teritoriale din județ, precum, și a județului în întregime. Președintele delegației permanente conducea serviciile administrației județene, stabilea obligațiile funcționarilor administrativi județeni, efectuând atât angajarea, cât și demiterea lor din funcții.
Prefectul, era a doua autoritate publică la nivel județean. Era numit în funcție prin decret regal și era reprezentantul Guvernului în teritoriu. Colabora în activitatea sa cu Consiliul județean și cu Directorul ministerial. Prefectul, supraveghea și inspecta toate așezămintele publice și particulare din județ, cu excepția celor care se aflau în subordinea Ministerului Apărării Naționale și Justiției, raportând , cel puțin o dată pe an, Guvernului și ministerelor de ramură.
Prefectul era șeful poliției și al jandarmeriei, cu dreptul de a lua măsurile necesare pentru a asigura paza și liniștea publică. Dispunea de acțiune disciplinară asupra primarilor și adjuncților acestora, cu excepția primarului reședință de județ.
În scopul unei mai bune coordonării a activității serviciilor din județ, prin Legea din 1925 a fost înființat Consiliul de prefectură, compus din șefii serviciilor locale, statut consolidat prin Legea din 1936. Consiliul avea ca scop coordonarea și armonizarea activității serviciilor din județ, înlăturarea dificultăților în procesul de aplicare al legilor, asigurarea măsurilor și acțiunilor promovate de puterea centrală. De asemenea, Consiliul de prefectură avea si un rol consultativ al Prefectului, în calitatea lui de reprezentant al puterii în județ.
Județele ca unitate administrativ-teritorială, erau împărțite în plase – simple circumscripții teritoriale, fără organe proprii de conducere, în care funcționau servicii județene, în temei, de asigurare a controlului activității autorităților locale și menținerea ordinii publice, activității coordonate de către un pretor sub conducerea Prefectului.
Administrația comunală – reprezenta o verigă importantă în cadrul administrației publice locale. Comunele erau învestite cu personalitate juridică, având patrimoniu și organe proprii de conducere. Erau de două tipuri; urbane și rurale. Comunele urbane, la rândul lor, se împărțeau în orașe simple și orașe reședință de județ care, având o importanță economică și culturală deosebită, puteau fi declarate municipii. Municipiile, din punctul de vedere al competenței și tutelei, erau supuse acelorași norme ca și județul.
Comunele rurale erau formate din unul sau mai multe sate cu o populație minimă de zece mii de locuitori. Satele care erau părți componente ale comunei, erau considerate din punct de vederea administrativ ca sectoare. Comunele care erau situate în raza trei kilometri depărtare de orașe și municipii erau declarate comune suburbane.
Comunele erau administrate de un consiliu comunal, ca organ deliberativ, și de Primar, ca organ executiv.
Consiliul comunal era alcătuit din consilieri aleși și de drept. Numărul consilierilor aleși prin vot universal și direct constituia: în comunele rurale – 10 membrii; în orașele nereședință – 18 membrii; în orașele de reședință – 28 de membrii; în municipii – 36 de membrii. Existau și unele particularități cu privire la alegerea consiliilor comunale rurale formate dintr-un sat sau mai multe sate, prin stabilirea unui număr de consilieri aleși diferit, în dependență de numărul populației din satele respective.
Membrii de drept al Consiliului comunal proveneau din rândurile reprezentanților diferitelor servicii publice de pe teritoriul comunei și aveau doar vot consultativ.
Consiliul comunal se alegea pe o durată de cinci ani. Legea administrativă din 1936, prevedea durata mandatului ca fiind nelimitată. Împrospătarea componenței lor se din trei în trei ani li se raporta doar la jumătate din rândul consilierilor.
Înainte de a începe exercitarea mandatului, consilierii comunali depuneau jurământul în prezența Prefectului sau Pretorului delegat de el. consiliul comunal se întrunea în ședințe ori de câte ori era nevoie, dar nu mai rar de o dată pe lună, fiind convocate de primar.
Consiliul comunal delibera asupra tuturor problemelor de importanță locală, se pronunța asupra tuturor chestiunilor ce derivau din prevederile legale, organiza executarea dispozițiilor autorităților centrale de interes general. Se mai preocupa de problemele învățământului din comună, ale cultelor locale, sănătății publice, agriculturii, cooperației, de starea drumurilor din localitățile comunei, de soluționarea altor probleme de interes local.
Consiliul comunal alegea din rândul membrilor săi o delegație formată din până la cinci persoane, în dependență cu numărul populației ce locuia în unitatea administrativ-teritorială respectivă. Din delegație făcea parte de drept Primarul și ajutorul acestuia, care și prezidau după caz, ședințele delegației, dar și membrii aleși din rândul consilierilor. Delegația Consiliului exercita atribuțiile Consiliului în intervalul dintre ședințe și era și un organ consultativ al Primarului în toate problemele ce intrau în atribuțiile lui.
Primarul comunei era un organ executiv al Consiliului comunal. Era ales din rândul consilierilor aleși. În această calitate numea și elibera din serviciu funcționarii, administra interesele comunei, reprezenta comuna în justiție, era ofițer de stare civilă și șef al poliției comunale. Primarul, convoca, prezida și încheia sesiunile Consiliului comunal și ședințele delegației acestuia.
Secretarul comunei, purta și denumirea de notar, era șeful cancelariei administrației comunale și secretarul consiliului comunal. Era considerat reprezentant al puterii centrale, fiind numit în funcție de prefectul județului. Întocmea și contrasemna actele de stare civilă și hotăra cu privire la măsurile necesare executării deciziilor Consiliului comunal. Avea și obligația de a îndruma pe locuitorii comunei în probleme cu care aceștia se confruntau, redactarea petițiilor, alte documente cu care locuitorii i se adresau.
Funcționarii administrațiilor locale erau de două categorii respectiv; funcționari locali – ai județului, comunei; și reprezentanți ai puterii centrale în unitățile administrativ teritoriale respective.
Sistemul de organizare și funcționare a administrației publice locale din România respectiv Basarabia definit prin Legea administrativă din 1936, a funcționat și în anii următori.
Regimul dictaturilor regale, care s-a instaurat treptat și s-a legiferat prin Constituția din 1938, votată prin plebiscit a influențat și sistemul administrativ.
Noua Constituție a menținut principiul potrivit căruia toate puterile statului emană de la popor, precum și acel al separației puterilor în stat, deși în realitate acestea erau concentrate în mâna regelui. El era declarat capul statului și în această calitate el era organul prin care națiunea, titulară a suveranității, își realiza toate puterile. Regele exercita puterea legislativă prin Reprezentanța Națională, puterea executivă prin Guvern, iar hotărârile judecătorești se executau în numele său. Prin aceste modificări puterea regelui devenea dominantă, Guvernul, fiind numit direct de el, purta răspundere numai în fața lui. Regele putea să refuze sancționarea legilor adoptate de Parlament, fără a fi obligat să motiveze acest lucru. El, avea de asemenea , dreptul de a emite decrete cu putere de lege.
Urmărind consolidarea regimului instaurat, guvernele din această perioadă au întreprins, în cursul anilor 1938 – 1940, o serie de măsuri prin care au restrâns considerabil drepturile și libertățile democratice.
Astfel, prin legea administrativă din 1938, organizarea teritoriului țării prevedea existența ținuturilor, județelor, plaselor, comunelor. Teritoriul României a fost împărțit în 10 ținuturi de circumscripții teritoriale, orașe de reședință și organe de conducere.
Județele Basarabiei nu formau un ținut unic. Fiind repartizate în componența diferitelor ținuturi. În ținutul Dunărea de jos, cu reședința la Galați, intrau județele; Ismail, Cahul și câteva județe de dincolo de Prut. Ținutul Nistru, cu reședința la Chișinău, cuprindea județele; Lăpușna, Orhei, Tighina, Cetatea – Albă. În ținutul Prut, pe lângă cele șapte județe din dreapta Prutului, intrau ți două județe basarabene respectiv; Bălți și Soroca, județul Hotin intra în județul Cernăuți.
În calitate de circumscripții administrative, ținuturile erau reprezentate de două tipuri de autorități publice și anume; unul unipersonal – reprezentat de Rezidentul regal, și al doilea colegial – reprezentat de Consiliul ținutal.
Rezidentul regal era numit prin decret regal, pe un termen de șase ani, emis în baza hotărârii Consiliului de Miniștrii la propunerea Ministrului de interne. La intrarea în funcție, depunea jurământul în fața Regelui, Președintelui Consiliului de Miniștri și Ministrul de Interne în prezența unui preot.
În calitate de reprezentant al Guvernului în ținut și de șef al tuturor serviciilor exterioare ministerelor, și ale funcționarilor, care activau în ele, Rezidentul regal supraveghea și controla activitatea acestora, convoca trimestrial pe Prefecții județelor din componența ținuturilor în vederea stabilirii unor acțiuni unitare de activitate. Anual prezenta un raport regelui, organelor centrale și Ministrului de interne.
Consiliul ținutal – era un organ colegial, compus din membrii aleși de către corpul electoral al județelor care intrau în componența ținutului. Fiecare județ, delega în componența Consiliului ținutal câte doi consilieri locali. În componența acestuia, mai intrau și unii membrii de drept, desemnați din rândurile conducătorilor serviciilor ținutale de către Ministerul de Interne la propunerea Rezidentului regal.
Durata mandatului Consiliului ținutal era de șase ani. Era convocat de două ori pe an sub președinția Rezidentului regal. Consiliul ținutal avea atribuții deliberative și consultative. Legea administrativă a adus schimbări esențiale și în administrația județeană. Astfel, au fost consolidate funcțiile prefecților și subprefecților, pretorilor de circumscripții, ca reprezentanți ai puterii centrale, dar totodată, au fost restrânse funcțiile și atribuțiile organelor elective, care se reduceau, numai la executarea necondiționată a ordinelor puterii centrale și ale reprezentanților acestora în teritoriu.
Schimbări profunde au fost și la nivelul administrației publice locale. Astfel, Primarul, în calitate de șef al administrației comunale nu mai era ales de Consiliul comunal, dar era numit în funcție de puterea centrală pe un mandat de șase ani, fiindu-i extinse substanțial atribuțiile. A fost diminuat și rolul organelor eligibile de la nivel local.
Astfel, modificările di sistemul politic, al societății, după adoptarea Constituției din 1938, prin instaurarea dictaturii regale, a avut o influență directă, asupra organizării și funcționării administrației publice, ce reflecta regimul autoritar instaurat.
Situația internațională destul de complicată, în legătură cu pregătirea și ulterior cu dezlănțuirea celui de-al doilea război mondial, presiunile tot mai mari ale Germaniei hitleriste asupra României, în direcția schimbării orientării politice a țării, punerea în aplicare a prevederilor tratatului Ribbentrop – Molotov, încheiat la 23 august 1939 între Germania și Uniunea Sovietică, au condus la cedările teritoriale din vara anului 1940, prin care Basarabia, prin, violență, a fost încorporată la 28 iunie 1940 Uniunii Sovietice. Aceasta având consecințe serioase asupra evoluției ulterioare a regimului politic și administrativ al Basarabiei.
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Repere Istorice Privind Organizarea Si Functionarea Administratiei Publice Locale (ID: 129637)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.