Relatia Dintre Decizia Politica Si Decizia Administrativa
Cuprins
Capitolul I : DECIZIA – element al managmentului ……………4
1. Conceptul de decizie și cerințele de raționalitate ale acesteia ……………4
1.1 Conceptul de decizie………………..………………………… 4
1.2 Cerințele de raționalitate ale deciziei……….…………………4
2. Clasificarea deciziilor……………………………………………………..5
3. Strategiile de constituire a soluțiilor și de fundamentare
a aplicării lor………………………………………………………….………8
4. Elementele deciziei manageriale………………………………………….8
5. Stilul managerial referitor la decizie………………………………………9
6. Mecanismele deciziei…………………………………………………….10
6.1 Modelul decizional clasic…………………………………….10
7. Abordarea managerială a deciziei………………………………………..13
8. Abordarea juridică a deciziei manageriale………………………………13
9. Definiția procesului decizional…………………………………………..15
10. Etapele procesului decizional…………………………………………..15
11. Componentele sistemului decizional……………………………………16
12. Influențe asupra adoptării deciziei………………………………………17
13. Riscul decizional………………………………………………………..18
13.1 Identificarea riscului decizional……………………………..18
Capitolul II : DECIZIA POLITICĂ………………………………….19
1. Noțiunea de politică………………………………………………………19
2. Cultura politică…………………………………………………………..21
3. Putere și autoritate politică………………………………………………24
3.1 Puterea politică……………………………………………….24
3.2 Autoritatea politică……………………………………………25
4. Impactul mișcărilor politice………………………………………………27
5. Abordarea managerială a deciziei politice……………………………….27
5.1 Critica asupra modelului creșterii…………………………….29
6. Etica în politică…………………………………………………………..30
6.1 Necesitatea moralei în politică………………………………..31
6.2 Virtuți în politică………………………………………………32
Capitolul III : DECIZIA ADMINISTRATIVĂ………………….34
1. Noțiunea de decizie administrativă………………………………………34
2. Stiința administrației……………………………………………………..35
3. Noțiunea de administrație publică……………………………………….36
4. Cultura administrativă……………………………………………………38
5. Etica în administrația publică……………………………………………39
5.1 Importanța eticii în administrația publică…………………….40
5.2 Virtuți în administrația publică……………………………….41
6. Clasificarea deciziilor administrative ca acte juridice de drept administrativ……….……………………………………………………….42
7. Decizia administrativă ca act juridic……………………………………..43
8. Condițiile de operare și de eficiență a decizie administrative…………..43
8.1 Condițiile de operare a deciziei administrative………………43
8.2 Condițiile de eficiență a deciziei admnistrative………………43
9. Inițiativa adoptării deciziei administrative………………………………44
10. Participanții la decizia administrativă…………………………………..44
10.1 Participanții la decizia administrativă în raport cu rolul lor la adoptarea deciziei…………………………………………………45
10.2 Participarea persoanelor din aparatul administrativ…………45
10.3 Participarea cetățenilor ai organizațiilor nestatale…………..45
11. Elaborarea deciziei administrative………………………………………46
11.1 Pregătirea proiectului de decizie…………………………….46
11.2 Etapele elaborării deciziei administrative……………………46
12. Evaluarea variantelor proiectului de decizie și deliberare………………49
13. Tehnica deciziei administrative…………………………………………50
14. Elementele deciziei administrative……………………………………..50
15. Adoptarea deciziei administrative………………………………………51
16. Competența adoptării deciziei administrative………………………….52
17. Executarea deciziei administrative……………………………………..53
18. Controlul executării deciziei administrative – condiția bunei funcționări a administrației publice………………………………………………………55
18.1 Modele de control……………………………………………57
18.2 Forma actului de control…………………………………….57
18.3 Valorificarea constatărilor…………………………………..57
18.4 Controlul funcționării aparatului administrativ……………..58
19.Concluziile ce se pot desprinde din executarea deciziilor administrative………………………………………………………………59
20. Forme de constrângeri administrative………………………………….59
Capitolul IV : RELAȚIA DINTRE DECIZIA POLITICĂ ȘI DECIZIA ADMINISTRATIVĂ……………61
1. Administrația publică – mecanism al statului de executare a deciziei politice………………………………………………………………………61
1.1 Consolidarea capacității administrative în contextul aderării la Uniunea Europeana……………………………………………….62
1.2 Procesul legislativ apanaj al deciziei politice și administrația publică…………………………………………………………….65
1.3 Ministerul Justiției autoritate a administraței publice implicată direct în realizarea procesului legislativ………………………….66
2. Funcționarii publici și politicienii în procesul decizional………………..67
3. Dihotomia politică-administrație publică………………………………..68
4. Modele dezvoltate în relația politică – administrație publică…………….69
Bibliografie…………………………………………………………….72
DECIZIA – element al managmentului
1) Conceptul de decizie și cerințele de raționalitate ale acesteia
1.1) Conceptul de decizie
Conceptul de decizie a fost adoptat si utilizat in teoria organizațională și în sociologie. O decizie este adoptată de o persoana sau de un grup de persoane după ce în prealabil au fost dezbatute mai multe soluții posibile. Din aceste soluții persoana sau grupul de persoane aleg două sau mai multe soluții fezabile pentru rezolvarea unei probleme. Cunoașterea și recunoașterea problemei reprezintă faza inițială în elaborarea unei decizii.
Procesul decizional în majoritatea cazurilor are un grad de incertitudine. Experiența, cunosțiintele, tradiția si inițiativa sunt elementele de baza în luarea unei decizii. Definirea deciziei de conducere presupune:
“mulțimea variantelor este formată din cel putin două elemente;
există un obiectiv sau mai multe de realizat;
c) acțiunile și/sau comportamentul deciziei o să influențeze cel puțin o persoană înafară de decident datorită aplicării variantei alese.”1
1.2) Cerințele de raționalitate ale deciziei
O decizie trebuie sa fie rațională și anume :
să fie fundamentată științific – se vor înlatura practicismul, improvizația, rutina si voluntarismul. Trebuie avută în vedere realitatea din cadrul organizației;
să fie imputernicită – trebuie adoptată de managerul în ale cărui sarcini este înscrisă în mod expres, iar acesta să aibă cunoștiințele , calitățile și aptitudinile necesare fundamentării respectivei decizii;
să fie clară, concisă și necontradictorie – toate persoanele participante la fundamentarea deciziei trebuie să înțeleagă la fel situația respectivă, fară ca decizia sa fie interpretată ;
să fie oportună – decizia trebuie luată în momentul potrivit, să se încadreze într-o perioadă optimă de elaborare și operaționalizare ;
să fie eficientă – se urmarește obținerea unui efect sporit cu un anumit efort ;
să fie completă – adică să cuprindă toate elementele necesare înțelegerii corecte și mai ales elementele implementării. Aceste elemente sunt : obiectivul urmărit, modalitatea de acțiune, responsabilul cu aplicarea deciziei , termenele de aplicare, executantul, subdiviziunile organizatorice implicate în aplicare, fondurile necesare, sursele de finanțare etc.
2) Clasificarea deciziilor
1) După mediul ambiant, deciziile se grupează în:
decizii în condiții de certitudine – se cunosc variantele de realizare a obiectivelor, iar variabilele cu care se opereaza sunt controlabile existând posibilitatea previzionării lor. Deci, aceste decizii nu prezintă incertitudine în ceea ce privește viitorul. Totuși, nu se poate afirma că în viitor nu pot apărea elemente noi care sa ducă la incertitudine. Atunci când se cunoaște viitorul luarea deciziilor potrivite este simplă.
decizii în condiții de risc – condițiile obiective afectează variantele decizionale, acestea din urma fiind mai greu de controlat, iar gradul de certitudine cu privire la obținerea rezultatelor potențiale este mai redus. Cel care ia decizia cunoasțe foarte bine riscurile ce vor apărea dacă decizia va fi adoptată ;
decizii în condiții de incertitudine – se operează cu variabile necontrolabile a căror evoluție nu poate fi previzionată, iar gradul de certitudine privind obținerea rezultatelor potențiale este nul. Cel care ia deciziile nu stăpnește total toate datele problemei, de aici rezultă nesiguranța.
Viziunea deciziilor luate în condiții de nesiguranță este generată de mai multe criterii și anume :
Criteriul MAXIMAX – cel care aplică acest criteriu are o viziune optimistă, asupra consecințelor deciziei luate;
Criteriul MAXIMIN – aparține viziunii pesimiste; cel care ia decizia încearcă o maximizare a profitului minim;
Criteriul MINIMAX – viiitorul este proiectat analizând prea mult trecutul. Tot in cadrul acestui criteriu sunt regretate anumite decizii din trecut;
Criteriul REALIST – presupune o viziune realistă asupra deciziei luate în condiții de incertitudine. Se poate spune că viziunea realistă se află între optimism și pesimism.
Criteriile de selectare ale unor decizii sunt :
Abstracția sau raționamentul – constituie formalizarea, modelarea și stimularea ;
Informația – reprezintă cunoașterea realității ca premisă a alegerii variantei optime ;
Obiectivul.
Aceste criterii stau la baza propunerii soluțiilor de rezolvare a unei probleme.
2) După timpul pentru care se adoptă deciziile se clasifică în :
“decizii strategice – se adoptă pentru un timp mai îndelungat (mai mult de un an) și vizează problemele majore ale unei organizații și activitatea organizației;
decizii tactice – durează aporoximativ un an și influentează doar o parte din activitatea organizației. Cu ajutorul lor se realizează obiectivele derivate din obiectivele strategice ;
decizii curente – au o frecvență mare pe un interval restrâns de timp și afectează un sector restrâns al activității organizației.”1
3) După numărul de persoane care elaborează decizia, deciziile sunt de mai multe tipuri :
decizii unipersonale – sunt elaborate si fundamentate de o singură persoană, vizând problemele curente ale organizației ;
decizii de grup – sunt elaborate și fundamentate de mai multe persoane ;
4) După periodicitatea elaborării deciziile se împart în :
“decizii unice – se elaborează o singură dată sau de puține ori la intervale mari de timp ;
decizii repetitive – se elaborează de mai multe ori într-o organizație.
Acestea pot fi:
● periodice – sunt elaborate la intervale de timp determinate;
● aleatorii – se repetă în mod neregulat, repetarea lor fiind determinată de factori necontrolabili.”2
5) După numărul criteriilor decizionale deciziile se clasifică în:
decizii unicriteriale – care au la bază un singur criteriu;
decizii multicriteriale – care au la bază două sau mai multe criterii.
6) Clasificarea deciziilor pe niveluri:
A. Modelul piramidal tradițional – modelul propune trei niveluri înscrise într-o organizație :
Nivelul 1- cuprinde deciziile mari sau strategice și sunt situate în vârful piramidei, fiind luate de una sau mai multe persoane ;
Nivelul 2 – deciziile de mijloc sau tactice sunt luate de cei din mijloc ;
Nivelul 3 – deciziile mici sau operaționale sunt luate de indivizii de la bază.
B. Modelul celor trei niveluri – după cea mai mare parte a autorilor din literatura de specialitate nivelurile decizionale sunt de mai multe tipuri :
nivelul decizional al planificării strategice – sunt selecționate obiectivele formale ;
nivelul decizional de execuție sau de operare – prin care se ajunge efectiv si eficace la obligațiile anterior stabilite ;
nivelul intermediar – este nivelul de decizie care nu aparține celor două categorii anterioare.
R. Anthony consideră că “toate deciziile vizează obținerea si utilizarea eficientă a resurselor disponibile pentru atingerea obiectivelor prevăzute”. 1
7) Clasificarea deciziilor pe metode:
Din punct de vedere metodic deciziile se clasifică în:
decizii programate – o decizie este programată atunci când poate fi formulată a priori. Deci, aceste decizii sunt repetitive, de rutină, prin care se dispune o procedură definită;
decizii neprogramate – sunt acele decizii npoate afirma că în viitor nu pot apărea elemente noi care sa ducă la incertitudine. Atunci când se cunoaște viitorul luarea deciziilor potrivite este simplă.
decizii în condiții de risc – condițiile obiective afectează variantele decizionale, acestea din urma fiind mai greu de controlat, iar gradul de certitudine cu privire la obținerea rezultatelor potențiale este mai redus. Cel care ia decizia cunoasțe foarte bine riscurile ce vor apărea dacă decizia va fi adoptată ;
decizii în condiții de incertitudine – se operează cu variabile necontrolabile a căror evoluție nu poate fi previzionată, iar gradul de certitudine privind obținerea rezultatelor potențiale este nul. Cel care ia deciziile nu stăpnește total toate datele problemei, de aici rezultă nesiguranța.
Viziunea deciziilor luate în condiții de nesiguranță este generată de mai multe criterii și anume :
Criteriul MAXIMAX – cel care aplică acest criteriu are o viziune optimistă, asupra consecințelor deciziei luate;
Criteriul MAXIMIN – aparține viziunii pesimiste; cel care ia decizia încearcă o maximizare a profitului minim;
Criteriul MINIMAX – viiitorul este proiectat analizând prea mult trecutul. Tot in cadrul acestui criteriu sunt regretate anumite decizii din trecut;
Criteriul REALIST – presupune o viziune realistă asupra deciziei luate în condiții de incertitudine. Se poate spune că viziunea realistă se află între optimism și pesimism.
Criteriile de selectare ale unor decizii sunt :
Abstracția sau raționamentul – constituie formalizarea, modelarea și stimularea ;
Informația – reprezintă cunoașterea realității ca premisă a alegerii variantei optime ;
Obiectivul.
Aceste criterii stau la baza propunerii soluțiilor de rezolvare a unei probleme.
2) După timpul pentru care se adoptă deciziile se clasifică în :
“decizii strategice – se adoptă pentru un timp mai îndelungat (mai mult de un an) și vizează problemele majore ale unei organizații și activitatea organizației;
decizii tactice – durează aporoximativ un an și influentează doar o parte din activitatea organizației. Cu ajutorul lor se realizează obiectivele derivate din obiectivele strategice ;
decizii curente – au o frecvență mare pe un interval restrâns de timp și afectează un sector restrâns al activității organizației.”1
3) După numărul de persoane care elaborează decizia, deciziile sunt de mai multe tipuri :
decizii unipersonale – sunt elaborate si fundamentate de o singură persoană, vizând problemele curente ale organizației ;
decizii de grup – sunt elaborate și fundamentate de mai multe persoane ;
4) După periodicitatea elaborării deciziile se împart în :
“decizii unice – se elaborează o singură dată sau de puține ori la intervale mari de timp ;
decizii repetitive – se elaborează de mai multe ori într-o organizație.
Acestea pot fi:
● periodice – sunt elaborate la intervale de timp determinate;
● aleatorii – se repetă în mod neregulat, repetarea lor fiind determinată de factori necontrolabili.”2
5) După numărul criteriilor decizionale deciziile se clasifică în:
decizii unicriteriale – care au la bază un singur criteriu;
decizii multicriteriale – care au la bază două sau mai multe criterii.
6) Clasificarea deciziilor pe niveluri:
A. Modelul piramidal tradițional – modelul propune trei niveluri înscrise într-o organizație :
Nivelul 1- cuprinde deciziile mari sau strategice și sunt situate în vârful piramidei, fiind luate de una sau mai multe persoane ;
Nivelul 2 – deciziile de mijloc sau tactice sunt luate de cei din mijloc ;
Nivelul 3 – deciziile mici sau operaționale sunt luate de indivizii de la bază.
B. Modelul celor trei niveluri – după cea mai mare parte a autorilor din literatura de specialitate nivelurile decizionale sunt de mai multe tipuri :
nivelul decizional al planificării strategice – sunt selecționate obiectivele formale ;
nivelul decizional de execuție sau de operare – prin care se ajunge efectiv si eficace la obligațiile anterior stabilite ;
nivelul intermediar – este nivelul de decizie care nu aparține celor două categorii anterioare.
R. Anthony consideră că “toate deciziile vizează obținerea si utilizarea eficientă a resurselor disponibile pentru atingerea obiectivelor prevăzute”. 1
7) Clasificarea deciziilor pe metode:
Din punct de vedere metodic deciziile se clasifică în:
decizii programate – o decizie este programată atunci când poate fi formulată a priori. Deci, aceste decizii sunt repetitive, de rutină, prin care se dispune o procedură definită;
decizii neprogramate – sunt acele decizii noi, non-structurate, dependente de circumstanțele pe care le necesită. Deciziile neprogramate trebuie structurate și modelate. Structurarea este o etapă prealabilă de rezolvare a formalizării problemei și de încadrare a deciziei într-un sistem informatic ;
De asemenea, se mai pot afirma următoarele lucruri despre deciziile programate și cele nonprogramate.
Decizia programată – caracterul său ideatic este acela că s-ar putea programa pe calculator, în totalitatea raționamentelor de identificare și de rezolvare ;
Decizia nonprogramată – este strâns legată de metodele utilizate pentru a decide, în speță de deciziile structurate și de cele hibride sau puțin structurate.
În rezolvarea unei probleme, managerul trebuie să recurgă la altgoritmi, raționamente și să apeleze la un anumit număr de structuri în funcție de numărul deciziilor structurate.
3) Strategiile de constituire a soluțiilor și de fundamentare a aplicării lor
Determinarea soluțiilor problemei decizionale prin raționament se face prin analiza a trei factori :
Personalul organizației – care suportă impactul deciziei asupra relațiilor de muncă implicit asupra moralului angajaților;
Imaginea organizației – constă în calitatea produselor/serviciilor organizației;
Raționarea – se referă la capacitatea decidenților de a lua decizii satisfăcătoare în baza informației de care dispun.
4) Elementele deciziei manageriale
Obiectivele strategiilor publice sunt îndeplinite cu ajutorul unor decizii luate de unii dintre administratorii publici.
Luarea unei decizii constă în alegerea dintre alternativele competente, a scopurilor și a mijloacelor pe care un program sau o organizație le vor îndeplini.
Scopul fundamental al unei organizații îl reprezintă luarea și executarea deciziilor. Deciziile pot fi luate individual sau în grup. Într-o organizație fiecare individ ia decizii la nivelul său. Acestea din urmă influențează funcționarea organizației. Un individ care nu ia decizii, practic decide să nu ia nici o decizie pentru rezolvarea unor probleme.
Decizia constituie punctul central al activității de management deoarece ea se regăsește în toate funcțiile acestuia.
“Decizia poate fi definită ca un proces de gândire deliberat și dinamic, ce urmărește alegerea unei alternative optime dintr-un număr de posibilități. A decide înseamnă a identifica și a rezolva problemele organizației”. 1Din aceste posibilități se aleg două sau mai multe soluții.
Soluționarea unei probleme presupune luarea unei decizii. Problema respectivă trebuie analizată logic. Decizia este parte integrală din procesul managerial.
Momentul esențial al procesului managerial este constituit de decizia managerială.
Elementele deciziei manageriale sunt:
“Previziunea – privește obiectivele și direcțiile de acțiune;
Organizarea – reprezintă formele și metodele de organizare;
Coordonarea – se caracterizează prin activitățile realizate cu ajutorul personalului ce vor contribui la atingerea obiectivelor;
Antrenarea – reprezintă decizia de motivare;
Control-reglarea – se incheie cu decizii de corecție pentru realizarea obiectivelor.”2
5) Stilul managerial referitor la decizie
În adoptarea unei decizii managerul poate face uz de urmatoarele strategii de bază:
managerul adoptă personal decizia, utilizând informațiile de care dispune în momentul respectiv;
managerul obține informațiile cerute de subordonați și apoi adoptă decizia. Implicarea celorlalți în procesul decizional se limitează strict la furnizarea de informații;
managerul discută problema decizională în mod individual cu subordonații și apoi adoptă decizia;
managerul discută problema cu subordonații în colectiv, încurajând raționamentul și ideile emise în colectiv, păstrându-și însă rolul de adoptare a deciziei ;
problema decizională este abordată și discutată în colectiv. Managerul și subordonații încearcă să ajungă de comun acord la o soluție care este apoi adoptată.
Stilul managerial pe care îl poate adopta managerul este influențat de anumiți factori strategici:
“Calitatea – în cazul în care managerul este sigur că o soluție va fi mai bună decât alta, el trebuie să adopte stilul care să asigure găsirea soluției cu cea mai înaltă calitate ;
Informarea – dacă managerul dispune de informația necesară privind problema poate adopta singur o decizie. Însă, dacă el este incert cu privire la informația necesară, poate apela la subordonați pentru a obține ajutor în construirea unei soluții de calitate, fie lucrând colectiv cu aceștia, fie consultându-i în mod individual ;
Implicarea – succesul implementarii unei decizii depinde de acțiunile și de interpretarea unui număr mai mare de persoane decât cel care a participat efectiv la adoptarea ei. Cu cât o persoană va fi implicată mai mult în procesul de adoptare a deciziei, cu atât mai mult ea va fi interesată de succesul soluției adoptate ;
Capabilitatea – dacă există un grup de decidenți, pentru a se adopta o decizie de calitate este de preferat ca managerul să apeleze la metode decizionale de grup. În această situație este necesar ca decidenții să se înțeleagă în ceea ce privește soluțiile preferate.“1
6) Mecanismele deciziei
În literatura de specialitate există trei concepții de luare a unei decizii în organizații :
modelul decizional clasic;
modelul organizațional;
modelul politic.
În cele ce urmează ne vom opri asupra modelului decizional clasic.
6.1 Modelul decizional clasic
Modelul decizional clasic – este susținut de economia clasică, considerându-se că omul întreprinde acțiuni raționale. În cadrul acestui model decizia este luată de un actor unic care va acționa logic pentru ca obiectivele să fie atinse. Problema este elaborată în patru etape :
diagnosticul problemei ;
identificarea și explicarea tuturor acțiunilor posibile ;
evaluarea fiecărei soluții pe criterii derivate din obiective ;
alegerea soluției care maximizează rezultatul.
Conform acestui model cel care decide are următoarele atribuțiuni:
“decidentul are preferințe clare și își stabilește singur obiectivele;
decidentul dispune de o informare perfectă asupra mediului și asupra consecințelor alegerii sale;
decizia precede acțiunea și nici o decizie ce provine din acțiunea strategică nu este luată în considerare a priori;
schimbarea sistemului nu depinde decât de voința unui decident unic și rațional. Conflictele în organizații, strategiile indivizilor și grupurilor nu sunt prezente în acest model.”1
În anul 1945 H.A. Simon în lucrarea sa “Comportamentul administrativ: studiul proceselor de luare a deciziei în organizație” analizează comportamentul cognitiv al decidentului. H.A. Simon consideră că decidentul nu are o viziune globală asupra mediului organizației și implicit nu poate interpreta totalitatea informațiilor disponibile. Autorul presupune că decidentul este rațional. Raționalitatea decidentului este influențată de organizație prin anumite mecanisme:
“prin diviziunea muncii care orientează și limitează atenția persoanelor asupra mai multor sarcini;
prin procedurile ce definesc modalitățile de execuție a obiectivelor;
prin autoritatea care definește domeniul în care fiecare poate decide;
prin comunicare, aceasta fiind cea care susține sau contestă autoritatea;
prin identitatea care definește normele implicite asupra deciziilor posibile și imposibile;
prin loialitate, aceasta fiind cea care conduce individual și adoptă anumite valori ale organizației.”2
Luarea deciziei în cadrul modelului organizațional elaborat de către Simon poate fi definită ca o situație de raționalitate limitată prin căutarea unui nivel minim de satisfacție într-un cadru organizațional în care există constrângeri.
R.G. Murdick și J.E. Ross consideră că o decizie trebuie să fie luată, însa o problemă poate să nu fie rezolvată.
În practică întâlnim două modele ale mecanismelor de luare a deciziilor :
modelul analogic;
modelul inteligență-modelare-alegere.
a) Modelul analogic – cuprinde un sistem al informației cu ajutorul căruia se ia decizia. Elementele acestui sistem sunt :
agendele – care cuprind informații simbolice și sunt în legatură cu diverse relații de ordine, date structurate, modele, imagini;
operatorii elementari – reprezintă informațiile utilizate din memorie care sunt utilizate și transformate într-un mod perfect definit;
programele – se combină diverși operatori elementari pentru a se ajunge la un consens decizional. Aceste programe sunt grupate din punct de vedere rațional în programe altgoritmice și euristice.
Modelul analogic nu descrie în totalitate comportamentul celui care decide.
b) Modelul inteligență-modelare-alegere – constituie modelul fundamental al deciziei.
Dezvoltarea procesului decizional este posibilă după trei faze distincte și succesive:
faza de inteligență sau de identificare – se bazează pe inspirație;
faza de modelare sau de concepție – decidentul poate modela și reorganiza un anumit număr de informații chiar dacă acestea au fost anterior reunite într-un anumit sistem. În această fază se pot găsi soluțiile cele mai bune pentru decident ;
faza alegerii – se execută și se definește cel mai simplu astfel: cel care decide alege din multitudinea de soluții numai una dintre ele, aceasta devenind rezultatul deciziei sale.
Pachetul “inteligență, concepție, alegere” mai cuprinde trei faze sinonimice cu fazele prezentate anterior și anume:
“identificarea ocaziilor care justifică deciziile;
ordonarea soluțiilor posibile și urmărirea acțiunilor care se întrevăd;
alegerea unei solutii optime.”1
Aceste activități constituie, în proporții diferite, esența activității executive a unei organizații. Responsabilii executivi supraveghează mediul economic , tehnic, politic și social pentru a identifica situații noi care ar putea să justifice viitoarele acțiuni. De asemenea, responsabilii executivi în mod individual sau cu colegii încearcă să prevadă, să selecteze, soluțiile acțiunilor posibile după ce s-au asigurat că acestea sunt în conformitate cu problemele puse sau că acestea nu au consecințe negative.
H.A. Simon prezintă câteva sfaturi pentru responsabilii executivi :
“Vechile rețete au întotdeauna ceva bun ! J. Dewey, filosof si pedagog american, părintele teoriei pragmatice “instrumentalism”.
Întrebați-vă de fiecare dată:
– “Care este problema ?” (Inteligența) ;
– “Care sunt soluțiile posibile ?” ( Modelarea);
– “Care este cea mai bună soluție ?” (Alegerea).
Această analogie este similară cu cea a lui Foch:
“Despre ce e vorba ?”;
Decizia nu este o acțiune, se poate obiecta, dar execuția unei decizii nu este chiar o activitate de decizie ?;
Decizia este o specialitate care, ca orice specialitate, se învață;
Flexibilitatea sistemelor de informație – dacă mecanismele interne de decizie pot să fie organizate, putem considera că majoritatea sistemelor de informații relativ monolitice se adaptează la diversitate, la simplitatea mecanismelor de decizie.“1
Cea mai importantă problemă a decidentului este aceea de a identifica adevăratele probleme și de a le rezolva.
Identificarea concretă ține de inteligența decidentului, de aptitudinea sa de a diferenția simptomul de cauză, acesta fiind o eroare frecventă în managment.
Rezolvarea unei probleme se face prin:
– definirea unui scop;
– stabilirea diferențelor dintre situația actuală și scop.
Orice problemă generează subprobleme, până când se ajunge la o problemă pe care știm să o rezolvăm în întregime.
7) Abordarea managerială a deciziei
Abordarea managerială permite managerilor să i-a decizii raționale în ceea ce privește următoarele aspecte:
a) eficiență;
b) eficacitate;
c) economicitate;
Pentru a alege alternativele competente managerul trebuie să țină cont de următoarele etape:
“reducerea numărului de alternative ce trebuie luate în considerare;
reducerea numărului valorilor ce trebuie analizate în alegerea dintre alternative;
asigurarea că managerul știe să facă o alegere rațională;
informațiile necesare managerului trebuie să rezulte din alternative”.1
8) Abordarea juridică a deciziei manageriale
Abordarea juridica a deciziei în administrația publică se bazează pe o procedură distinctă, pe adjudecare. Se asigură astfel că indivizii, grupurile, corporațiile sau alte părti nu neaga drepturile lor, fiind tratate corect.
Adjudecarea este o formă specială a deciziei, una delimitată de o procedură elaborată, formalizată, de proceduri și reguli ce intenționează să le identifice:
faptele unei situații;
interesele părtilor opuse;
echilibrul dintre aceste interese care se potrivesc cel mai bine cu cerințele legale sau servesc cel mai bine interesului public.
Adjudecarea incumbă două categorii generale :
prospectivă;
retrospectivă.
1. “Prospectiva implică în mod frecvent cereri obișnuite ale serviciului public, precum și a companiilor de transport, a emisiunilor de TV și radio și așa mai departe pentru dreptul de a modifica unele aspecte ale serviciilor lor, de exemplu cum ar fi ratele lor, rutele sau programarea.“ 2
De asemenea, prospectiva poate privi cererile de licențe pentru a desfașura o afacere sau să furnizeze un serviciu, într-un anume sector al economiei.
În general, agenția publică își asumă raspunderea pentru a analiza cererea. Dacă există vreo controversă, de exemplu dacă solicitantul este potrivit sau garantează cererea în interesul public, se va susține o audiere în fața unui judecător imparțial de drept administrativ sau o audiere examinatorie. În timpul audierii partea care solicită schimbarea, poate prezenta mai multe informații relevante pentru această solicitare. De asemenea, personalul agenției reglementate poate prezenta informații contradictorii conform punctului său de vedere asupra a ceea ce cere interesul public. Ambele părți vor putea să prezinte martori și să-i confrunte și fiecare parte poate să examineze martorii celeilalte. O a treia parte poate fi invitată să înainteze declarații atât oral, cât și în scris. Acest stadiu al judecății se va termina atunci când examinatorul ia o decizie, iar această decizie poate juca un rol activ în încercarea de a clarifica problemele, informațiile și problemele înaintea agenției.
În general, decizia va fi revazută la un nivel mai înalt în cadrul agenției, iar la acest nivel aceasta poate fi ratificată, respinsă sau amendată. Întregul proces va fi supus stabilirii regulilor de procedură (în speță ordinea de desfășurare a procedurii legale, cine poate compărea ca martor, forma pe care o are dubla examinare a martorilor și natura informațiilor ce pot fi prezentate la audiere).
Judecata administrativă folosește procedura adversară și este mult mai flexibilă decât procedura din tribunal.
2. “Retrospectiva – aici un presupus delict intră în atenția unei agenții administrative. Plângerea poate fi înregistrată împotriva unui individ, corporație.” 1Printre diversele tipuri de plângeri întâlnim : concurența neloială, reclama falsă, munca necinstită sau o practică pentru personal sau o altă formă de comportament ce încalcă legea sau regulile agenției.
Agenția poate constata presupusul delict prin investigațiile preliminare, monitorizarea rapoartelor, audieri și mijloace similare.
În cazul în care delictul este afirmat, agenția își va asuma o investigație elaborată pentru a determina ceea ce s-a întamplat în realitate. Dacă afirmația se dovedește ca fiind adevarată, partea ce a săvârșit delictul este notificată. Apoi părții învinuite i se dă posibilitatea de a raspunde formal, oral sau în scris. De cele mai multe ori, acest raspuns va reprezenta o audiere prezidată de un judecator de drept administrativ sau de un examinator al audierii independent. Audierea se va asemăna cu un proces de judecată, fiind însă mult mai flexibilă. Partea acuzată de delict poate avea dreptul de a fi reprezentată de un avocat, să prezinte martorii și să-i confrunte cu martorii părții adverse.
În final, examinatorul audierii va da o decizie ce va servi ca subiect de reconsiderare la o scară mai largă în interiorul agenției.
Adjudecarea este un mijloc important de luare a deciziilor administrative, în multe domenii ale politicii, în special în regulamente, administrația personalului și garantarea bunăstarii sociale.
Conținutul decizional al cazului legal (adică principiile legale ce pot deriva din analiza deciziilor în cazuri anterioare) nu este accesibil publicului sau părților interesate din afara acestui proces.
9) Definiția procesului decizional.
“Procesul decizional este procesul prin care un sistem inteligent stabilește oportunitățile și pertinența unei anumite modificări a comportamentului sau elaborând alternative posibile în acest sens, selecționând pe una dintre acestea ca o acțiune îndreptată conștient către atingerea scopului propus.“ 1
Calitatea procesului decizional influențează spre exemplu :
reducerea costurilor ;
eficiența utilizării fondurilor;
creșterea profitului.
10) Etapele procesului decizional
Etapele procesului decizional sunt:
“Identificarea și definirea problemei;
Stabilirea criteriilor și obiectivelor decizionale;
Stabilirea variantelor decizionale posibile;
Alegerea variantei optime;
Aplicarea variantei optime;
Evaluarea rezultatelor.”2
1. Identificarea și definirea problemei
În cadrul acestei etape se constată problema decizională cu exactitate, iar ea va trebui rezolvată de către decident. După identificarea problemei, decidentul va prezenta într-un scurt rezumat principalele caracteristici ale problemei.
2. Stabilirea criteriilor și obiectivelor decizionale
Criteriile de decizie constituie punctele de vedere ale decidentului cu ajutorul cărora se punctează aspecte ale realității economice. Exemple de astfel de criterii :
profitul ;
cererea pentru economia națională ;
termenul de recuperare a investițiilor.
Obiectivele decizionale derivă din criteriile decizionale și au același număr cu acestea din urmă.
3. Stabilirea variantelor decizionale posibile
Variantele decizionale stabilite în prima etapă sunt cercetate în amănunt, apoi se inventariază alternativele posibile de realizare a obiectivelor decizionale. Această inventariere se face în funcție de gradul de participarea a decidentului prin două moduri :
inventarierea pasivă – decidentului i se prezintă variantele fară ca el să depună vreun efort în acest sens ;
inventarierea activă – decidentul însuși stabilește variantele posibile, în care analogia are un rol important.
4. Alegerea variantei optime
Reprezintă “decizia propriu-zisă” pentru că în cadrul acestei etape se alege o variantă de acțiune dintre cele elaborate anterior.
5. Aplicarea variantei optime
După ce s-a adoptat decizia urmează:
redactarea deciziei ;
transmiterea deciziei;
aplicarea deciziei.
În cadrul acestei etape decidentul trebuie să-l motiveze pe executant și să-i transmită decizia luată. Dacă executantul nu este convins de eficacitatea deciziei, el nu va participa cu toată capacitatea sa la realizarea acestei decizii.
6. Evaluarea rezultatelor
Evaluarea presupune compararea rezultatelor obținute cu obiectivele propuse. Se încearcă astfel depistarea abaterilor.
De asemenea, această etapă presupune tragerea unor concluzii pentru viitor în scopul sporirii calității managmentului pentru viitoarele obiective.
11) Componentele sistemului decizional
Elementele componente ale sistemului decizional din cadrul organizațiilor sunt aproximativ aceleași, diferența fiind făcută de domeniul și complexitatea activităților organizației.
Componentele sistemului decizional sunt :
“decidentul;
mulțimea variantelor decizionale;
mulțimea criteriilor de decizie;
mediul ambiant;
mulțimea consecințelor și obiectivelor.“1
Decidentul – este reprezentat de un individ sau de o mulțime de indivizi care vor alege varianta cea mai avantajoasa din mai multe posibile ;
Mulțimea variantelor decizionale – poate fi finită sau infinită, iar varianta optimă se alege cu ajutorul unui model matematic și anume :
V = { V1, V2, …Vn }
Vopt ε V
Unde V = mulțimea variantelor decizionale ;
Vopt = varianta optima, care se determina din mulțimea
V ca element de preferință maximă.
Mulțimea variantelor decizionale – reprezintă punctele de vedere ale decidentului asupra realității economice din cadrul procesului decizional. Exemple de criterii decizionale:
profitul;
calitatea;
prețul.
Mediul ambiant – este reprezentat de totalitatea condițiilor interne și externe organizației care sunt influențate și influențează decizia. Aceste condiții trebuie să fie obiective. Condițiile interne constau în :
perfecționarea pregătirii personalului;
perfecționarea sistemului informațional etc.
Condițiile externe constituie spre exemplu modificarea legislației țării.
Mulțimea consecințelor – cuprinde ansamblul rezultatelor potențiale ce s-ar obține potrivit fiecărui criteriu decizional și fiecărei stări a condițiilor obiective prin aplicarea variantelor decizionale. Consecințele constituie o activitate de previziune ce nu poate fi 100 % exactă, deoarece nu se cunosc toate variantele consecințelor.
Obiectivele decizionale – sunt propuse de către decident pentru a fi atinse în urma implementării variantei decizionale alese.
12) Influențe asupra adoptării deciziei
Influențele asupra adoptării deciziei sunt condiționate de mai mulți factori precum:
“Implicarea – este constituită de persoanele implicate în procesul decizional care pot influența procesul decizional prin interese personale sau de grup ;
Direcționarea – se referă la persoanele, compartimentele, instituțiile care exercită un grad ridicat de influență asupra adoptării deciziei. Eficiența deciziei poate fi puternic influențată prin direcționare dacă sensul diferitelor tendințe de direcționare este opus;
Externalitatea – apare atunci când organizația este influențată de organisme sau persoane din interiorul organizației;
Autoritatea – este principalul mod în care participanții la procesul decizional își exercită influența în adoptarea deciziei.“1
13) Riscul decizional
Riscul decizional reprezintă posibilitatea ca o acțiune viitoare să genereze pierderi din cauza cunoașterii imperfecte a unor raționamente logice eronate.
De asemenea, riscul mai poate fi definit și ca variația între veniturile posibile într-o situație dată în raport cu veniturile realizate. Gradul de risc este invers proporțional cu capacitatea de a previziona venitul care se va realiza de fapt .
13.1 Identificarea riscului decizional
“Identificarea posibilelor riscuri presupune ca o condiție de baza existența unei informații cât mai cuprinzătoare și actuale privind evoluția mediului micro și macroeconomic”. 2
Elementele care favorizează apariția riscului:
cadrul legislativ și instituțional incomplet;
2. absența unor strategii și politici de dezvoltare de ramură;
3. absența unui sistem informativ coerent privind mediul afacerilor și concurența internă și externă;
4. fluctuațiile imprevizibile ale pieței financiare la care se adaugă accesul greoi la credite, capacitatea proprie financiară limitată, scăderea puterii de cumpărare;
5. insuficiența și lipsa de profunzime a pregătirii manageriale și de specialitate;
6. alți factori de risc.
DECIZIA POLITICĂ
1) Noțiunea de politică
Noțiunea de politică poate fi analizată de la distincția pe care limba engleză o permite între „politics” și „policy”.„Policy” se referă la politica de coodonare a unui organism determinat, în timp ce „politics” se încadrează în sfera luptei pentru putere.
Politica este o competiție pentru cucerirea sau influențarea puterii, un exercițiu general al puterii de guvernare. De asemenea, politica mai privește următoarele aspecte:
alocarea publică a bunurilor și valorilor;
rezolvarea conflictelor ;
modul de conducere a unei țări;
modul de exercitare a funcției de conducere;
Deci, trebuie facută o distincție între politica guvernamentală și politica definită ca exercitare a puterii într-un domeniu distinct bine definit.
În limba română, se întalnesc două categorii de fenomene referitoare la spațiul politic:
politicul;
politica.
1. „Politicul – corespunde nivelului structural prin care sunt clasate și ordonate datele materiale ale unei colectivități. Politicul mai cuprinde si elementele spirituale ale unui popor, acestea formând cultura poporului respectiv.”1 De asemenea, politicul asigură ordinea într-o comunitate și face parte din sistemul social.
Polticul nu poate fi ignorat de nici un membru al comunității, iar acceptarea politicului presupune acceptarea autorității, adică raportarea la „ordine” sau „justitie”.
Rolul politicului este acela de a prelua unele probleme pe care un grup nu le poate rezolva. O societate fară probleme este o societate stagnantă, iar politicul prin funcțiile sale dinamizează colectivitatea în care acționează. Cei care conștientizează problemele vor avea autoritate în fața comunității în cazul în care își asumă responsabilitatea de a le rezolva.
O problema, este considerată o problema politică în momentul în care aceasta este rezolvată cu ajutorul unei puteri instituționalizate. Dacă nu este necesar, politicul nu va interveni în soluționarea unei probleme.
Instrumentul folosit în rezolvarea unei probleme indică caracteristica politicului. Datele inițiale ale politicului se vor schimba odată cu includerea puterii în datele problemei. Acest fenomen poartă denumirea de politizarea problemelor.
Societatea este obișnuită cu problemele prin intermediul politicului. Aceste probleme se rezolvă de politic atunci când se recurge la următoarele procedee adaptate situației cum ar fi:
compromisul;
b) consensul;
c) contractul.
Politicul are următoarele caracteristici:
„se regăsește în toate mișcările sociale și încadrează noile forțe sociale;
are capacitatea de a se adapta, iar acesta face ca politicul să nu fie asimilat unor structuri instituționale;
încadrează grupul în spațiul public, iar societatea ia act de existența lui;
reglează prin instituții contradicțiile și convergențele sociale;
exprimă echilibrul și ordinea necesară vieții sociale;
reprezintă partea stabilă a guvernării.”1
2. „Politica – este activitatea desfașurată de guvernanți sau de un alt grup pentru a ocupa posturi de conducere sau pentru a influența deciziile conducătorilor.” 2Politica poate fi definită și în alte moduri, și anume:
a) politica utilizează sub constrângeri puterea socială;
b) politica cuprinde activitățile de cooperare și de conflict dintr-o societate, precum și producerea și distribuirea resurselor.
Trăsăturile fenomenului de „politică”:
a) partea practică a acestei activități implică o paletă foarte largă de procedee ;
poate fi percepută de către societate într-un sens peiorativ;
introduce măsurile coercitive în cadrul societății;
are o funcție socială și necesară asupra societății, controlând astfel tendințele anti-sociale ale membrilor societății;
creează valori și privește realizarea binelui social;
grupează valorile politice și le schimbă conținutul inițial prin integrarea lor în spațiul puterii;
determină regulile grupului prin mecanisme de autoritate și de spunere;
Politica se bazează în general pe drept, acesta constituind o expresie concentrată asupra politicii.
Dreptul, ca și politica reduc incertitudinile viitorului, iar norma juridică este expresia practică a dreptului ce urmarește să introducă în grup relațiile corespunzătoare valorilor ce trebuie respectate.
Deci, se poate spune că politica asigură prin forța fondată securitatea exterioară, interioară și soluționarea convergențelor interne, fiind garantul ordinii între diferitele divergențe de opinii și interese. Se poate observa o corelație a politicului cu juridicul în cadrul vieții sociale.
2) Cultura politică
Cultura este un proces de umanizare a naturii, se constituie prin dialog activ cu lumea în urma unei acțiuni de individualizare, de personalizare.
Autorul actului cultural este individul, atât ca, creator cât și ca receptor de valori. Cultura pune accent pe trăire, învațare, exercitarea aptitudinilor și a energiilor spirituale individuale.
Cultura este rezultatul educației, civilizația reprezintă sistemul organizat al educației.
Valorile culturale derivă din eforturile culturale individuale, pe când eforturile civilizației se concretizează în bunuri.
O societate poate fi considerată civilizată numai atunci când și-a asimilat și integrat valorile culturale care-i sunt necesare.
Referitor la conceptul de „cultură” Dicționarul Explicativ al Limbii Romane îi oferă acestuia mai multe înțelesuri:
„cultura reprezintă totalitatea valorilor materiale și spirituale create de omenire și a instituțiilor necesare pentru crearea acestor valori;
cultura înseamnă a poseda cunostiințe variate în diverse domenii precum și totalitatea cunoștiințelor;
cultura înseamnă nivelul ridicat de dezvoltare intelectuală la care ajunge cineva.”1
Același dicționar definește și procesul de culturalizare ca fiind:
acțiunea de a se culturaliza și rezultatul ei;
raspândirea culturii;
instruirea.
Discursurile politice, juridice, economice prezintă teme de prezentare și de susținere referitoare la cultura politică. Aceasta reprezintă o modalitate de operaționare a societății, de integrabilitate a cerințelor aflate în competența statului.
Schimbarea este o caracteristică permanentă a sistemelor politicii funcționale. Schimbarea nu este inevitabilă, ea constituie doar o alternativă rezonabilă.
Ideea de schimbare se regăsește în conversii și adaptări, existând aici o tensiune între tradiție și modernitate.
Spațiul politic se transformă datorită schimbarii, însă transformarea nu este posibilă fară acțiunea culturii.
„Cultura politică reprezintă ansamblul de atitudini, credințe și sentimente care pun ordine și dau sens proceselor politice.”1
Conceptul de cultura politică este un produs al școlii americane și este util în măsurarea gradului de democratizare.
Pentru ca o societate democratică să functioneze trebuie să îndeplinească anumite condiții și anume:
„să aibă o economie de piață;
să aibă o clasă de mijloc importantă numeric;
să aibă o elită politică profesionalizată;
să aibă o componentă culturală”.2
Rolul elitei politice este acela de a adapta exigențele transformării economice și sociale la sistemul de valori.
Relațiile specifice ale unei societăți sunt influențate de cultura politică, prin modul în care acesta din urmă acționează asupra tipului de participare politică, prin amprenta pe care și-o pune asupra atitudinilor.
Orice societate cunoaște o forma de cultura politică. Exemple de atitudini politice:
supunerea;
nesupunerea;
toleranța;
intoleranța.
Un sitem politic vizează adaptarea la exigențele mediului său, chiar dacă procesele politice sunt repetate este posibil ca obiectivele societății să fie atinse (se vor repeta procesele politice în caz că ele nu au avut succes prima dată când s-au aplicat). Ca să supraviețuiască, un sistem politic trebuie să aibă asigurat consensul între practicile politice și așteptările populației. Influențele trebuie să fie reciproce între practicile politice și așteptările populației.
Sistemul politic nu poate rezista în timp îndelungat fară o recunoaștere a legitimității sale și a mecanismelor care îl compun.
Cultura politică are influență asupra sistemului politic și invers (sistemul politic poate influența cultura politică în unele condiții).
Revendicările de diferite feluri exercită asupra sistemului politic o anumită presiune. Adaptarea la acestă presiune se realizează în două moduri:
prin recrutarea unui personal politic capabil să adapteze aceste presiuni la caracteristicile sistemului;
prin socializare, respectiv prin difuziunea unei culturi civice compatibile cu exigențele de adaptare ale acestuia la mediu.
Cultura politică poate furniza explicații asupra diferențelor între partidele care revendică aceeași familie polică sau de ce Parlamentul nu funcționează la fel în unele state.
Cultura politică poate desemna un set de convingeri și sentimente care vor determina atitudini și comportamente caracteristice unei comunități umane. Pe baza acelui set se poate evalua eficacitatea unor inițiative politice.
Acțiunea politică dacă nu ține cont de cultură, istorie și viața politică specifică fiecărei comunități riscă să devină un eșec.
Lipsa conservatorismului, a culturii civice, a culturii politice nu constituie obstacole fatale în acțiunea de guvernare.
În anul 1963, Gabriel Almond și Sidney Verba în lucrarea „Cultură civica” au studiat atitudinea membrilor societății în raport cu politicul în urmatoarele etape:
„încrederea în sistemul politic;
cunoașterea modului de funcționare a procedurilor de guvernare;
satisfacția față de procedurile de guvernare.”1
În studiul lor autorii au comparat țări ce erau presupuse democratice.
În general, cultura politică este o componentă unitară a unei comunități statale. Există însă, și diferite tipuri de subculturi cum ar fi:
subcultura elitelor;
subcultura maselor;
subcultura grupurilor etnice;
subcultura religioasă.
Subculturile pot evolua și se pot transforma în culturi politice sau se pot transforma în familii politice.
Contra-culturile pot genera fenomene marginale cu un pronunțat caracter antisistemic.
Dereglările în funcționarea sistemului politic sunt creeate de:
diferențele de cultură politică dintre grupuri;
modelul propus de clasa politică nu este adecvat cu cerințele și comportamentele politice;
Cultura politică poate fi pasivă și tolerantă atunci când are la bază asigurarea „ordinii”. Justiția în scopul ei de a asigura drepturile, presupune mobilitate și implicit instabilitate.
Cultura politică s-a dezvoltat după înfăptuirea credințelor și valorilor asupra activităților sociale.
În general, există două modele de societate:
consensuală;
conflictuală.
În aceeași lucrare „Cultură civică”, Gabriel Almond și Sidney Verba au evidențiat trei tipuri de cultura politică:
„parohială – se caracterizează printr-o modestă constientizare a politicilor naționale;
de supunere – se caracterizează prin normele legale și beneficiile ce țin de asistența și de asigurarea socială;
participativă – este orientată spre articularea cerințelor și formarea deciziilor”.1
Toate aceste trei tipuri de cultură politică dispun de o structură politică. Structura politică în cazul de față poate fi definită ca un ansamblu de elemente structurale ale sistemului politic.
3) Putere și autoritate politică
3.1) Puterea politică
Puterea este asociată frecvent cu ideile de autoritate, forță și violență care presupun relația de comandă/ supunere.
Când vine vorba de putere politică există o ambiguitate cu privire la termen. De aceea, doctrinarii printre care și Aristotel consideră că se poate vorbi de sensuri diferite ale înțelesului de putere:
puterea în stare lentă;
puterea manifestată.
Puterea corespunde aptitudinii umane de a acționa, în timp ce puterea politică prtivește acțiunea colectivă a unei comunități.
„Puterea politică nu poate aparține unui individ, ea aparține grupului atâta timp cât aceasta se menține.”2
Puterea unei persoane particulare înseamnă relația de influențare și capacitatea acesteia de a se manifesta; ea nu implică nicidecum putere politică cu aspect instituțional.
Puterea politică este elementul esențial al oricărei forme de guvernare fiind indispensabilă constituirii tuturor genurilor de comunitate politică.
Cel mai important lucru în politică este acelă de a ști cine pe cine conduce și rolul pe care îl deține fiecare actor în viața socială.
Din punct de vedere relațional, operaționalizarea conceptului de putere introduce două concepte corelative și anume:
autoritate;
legitimitate.
Autoritatea constituie o relație diferențiată care presupune un raport între :
posesorul autorității;
subiectul autorității;
domeniul autorității.
„În cazul în care posesorul autorității este specializat într-un anumit domeniu deține o autoritate epistemică.”1 Autoritatea epistemică nu poate fi delegată fiind exercitată numai de posesor și doar în domeniul său de competență. Dacă îi este recunoscută autoritatea epistemică deținătorului său înseamnă că i-a fost recunoscută mai înainte competența.
Deci, acest tip de autoritate se referă la poziții, iar contestarea poziției exprimate de un expert se poate realiza numai de către specialiști.
„Atunci când autoritatea privește coordonarea unui domeniu și se exercită prin directive autoritatea se numește deontică.”2 Autoritatea deontică constă în recunoașterea autorității de către subiecții asupra cărora se exercită și poate fi delegată.
3.2) Autoritatea politică
Autoritatea politică este un tip de autoritatea deontică fiind exercitată prin instituții.
Schimbarea persoanelor care dețin funcții de autoritate politică nu afectează continuitatea statului datorită caracterului impersonal al instituțiilor.
Rolul puterii de stat nu este minimizat din cauza multiplelor forme de putere și autoritate. Puterea de stat, ca și formă instituționalizată a puterii politice deține locul central prin suveranitate.
Rolul puterii politice în organizarea relațiilor de conducere și supunere constă în analiza formelor de acțiune colectivă și a modurilor de coordonare a activităților particulare.
Specificul politicii ca domeniu de autoritate este dat de urmatorii factori:
felul în care structurile sociale relaționează cu procesele de control social;
rețetele de influență sau de acțiune;
situațiile conflictuale ce pot rezulta din acțiunea structurilor sociale.
Respectul, supunerea sau ascultarea unor persoane față de acțiunile, măsurile sau directivele membrilor unei comunități locale depinde în mare măsura de forma de organizare socială, implicit de autoritatea politică.
Persoanele individuale se identifică temporar cu autoritatea politică. Aceasta aparține instituțiilor și este reflectată în texte de legi, reguli.
Autoritatea politică este dependentă de recunoaștere și este un fenomen de putere. Autoritatea implică dreptul de a comanda.
Consensul dintre o parte din comunitate care recunosc legitimitatea hotărârilor și deciziile deținătorilor autorității este determinant pentru ca directivele să se transforme în acțiuni concrete.
Autoritatea desemnează în același timp instituția (persoana) și puterea formală pe care aceasta o posedă.
Diferența dintre putere și autoritate este facută de atribuțiile acestora. Puterea presupune atât relații de conducere-supunere, cât și de dominare-subordonare, în timp ce autoritatea se rezumă la a prezenta doar relațiile de conducere-supunere.
Caracterul politic al autorității este reprezentat de modul de manifestare și de referințele acesteia.
Pozițiile de autoritate cuprind întreaga societate și poate fi prezentată ca voința natională sau expresia interesului general.
„Legitimarea autorității urmărește concilierea intereselor grupului aflat la guvernare cu interesele generale.”1De asemenea, legitimarea întemeiază un sistem de guvernământ și realizează acomodarea guvernanților cu guvernații. În lipsa unui minim de legitimitate nici un regim politic nu poate funcționa și nu se poate menține.
Legitimitatea presupune caracteristici de natura simbolică și practici ce variază în funcție de context. Autoritatea trebuie acceptată pe baza consimțământului și nu a forței.
Max Weber a clasificat formele de legitimitate după cum urmează:
legitimitatea tradițională – are un caracter interpersonal, deținătorii puterii fiind determinați în virtutea unor reguli transmise și consfințite de tradiție. Cei care recunosc un astfel de tip de legitimitate se află în raporturi de dependență de tip patrimonial;
legitimitatea carismatică – se fondează pe calitățile excepționale ale celui care o deține și în jurul căruia se constituie o comunitate de tip emoțional. Această legitimitate nu se poate permanentiza și nu se poate transmite către eventuali discipoli;
legitimitatea rațională – presupune că relația de supunere este stabilită prin reguli abstracte acceptate. Legitimitatea rațională este un tip de legitimitate democratică. Astfel, legitimitatea presupune că instituțiile puterii vor aplica procedurile electorale corect, chiar dacă beneficiază de autoritate. Poporul se prezintă într-o dublă calitate: ca forță propulsoare a puterii și ca fundament social al acestei puteri.
4) Impactul mișcărilor politice
Autoritățile administrației publice, în decursul timpului, au fost dependente de voința electoratului, de alegeri.
Partidele și coalițiile guvernamentale remodelează frecvent sistemul administrației publice, printre care și posturile ministeriale, strategice.
Cei din conducerea ministerelor, în multe cazuri sunt schimbați mai des decât o dată la patru ani sau la sfârșitul mandatului. Acest lucru creează o breșă în continuitate.
Existența unei administrații publice stabile și profesionale a devenit o cerință esențială pentru a menține în mișcare afacerile statului.
Rolul funcționarilor publici ca și consilieri profesionali în politică a fost cu greu acceptat.
Politicienii în general, apelează la consilieri din afara administrației când vine vorba de realizarea politicilor publice, dar și a strategiilor de reformă ale administrației și nu numai.
În sistemul public, politicienii fac politică, iar funcționarii publici implementează politica.
„Supraviețuirea unui nou regim democratic depinde de calitatea procesului democratic și de abilitatea avută în împlementarea reformelor economice și sociale cerute.”1
Natura relațiilor dintre politicienii și funcționarii publici la nivel central, executiv este un aspect primordial al dezvoltării unei guvernări efective și democratice ce contribuie în final la procesul de transformare.
5) Abordarea managerială a deciziei politice
Abordarea „modelului creșterii” reprezintă abordarea cea mai caracteristică a operațiunilor publice administrative.
Susținătorii acestui model, sunt de părere că acesta se potrivește cu natura politicilor și instituțiilor politce într-o măsura mare. Aceeași susținători afirmă că acestă este un model pe care administratorii publici îl pot pune în aplicare.
Modelul creșterii determină ambiguitatea multora dintre obiectivele declarate ale politicii publice.
„Dacă un obiectiv nu are sprijin politic, administratorii publici vor evita să-și exprime obiectivele în termeni cuprinzători și operaționali.”2
Este posibil ca administratorii publici să dorească mai înainte să adopte decizii care să ducă la îmbunătățirea stării afacerilor. Această abordare va fi crescătoare în mod regulat și poate presupune o revenire și modificare constantă a strategiilor și a mijloacelor de aplicare.
Se poate constata necesitatea receptivității administratorilor publici asupra comunității politice. Deci, administratorii publici sunt reprezentanții politicii pentru grupurile din care fac parte, dar sunt și raspunzători în fața oficialilor aleși.
Din argumentele prezentate mai sus se deduce că:
„luarea deciziei politice trebuie să includă participarea publică;
administrația publică trebuie să fie bazată pe dezvoltarea coalițiilor politice și pe consensul politic;
administrația publică trebuie să permită nespecialiștilor și oficialilor politici nu numai să dea directive administratorilor publici , dar să și exercite presiuni asupra lor și să decidă în favoarea unei aplicari sau a alteia.”1
Modelul creșterii specifică urmatorul proces general pentru luarea deciziei politice:
Redefinirea finalităților – în cadrul acestei etape mijloacele și scopurile nu sunt tratate ca forme distincte unele de celelalte. „Modelul recunoaște că obiectivele politice pot fi neclare pentru a servi ca finalitate în oricare sens operațional.”2 Finalitățile strategiei guvernamentale sunt adesea definite prin mijloacele utilizate într-o agenție pentru mișcarea într-o direcție politică generală;
Ajungerea la un consens – testul unei bune decizii îl reprezintă acordul sau consensul în favoarea politicii și metoda de implementare pe care aceasta o dezvoltă. Mijloacele și scopurile sunt tratate ca pachete, care pot fi mai mult sau mai puțin acceptabile pentru grupuri de interes relevante. Pachetul considerat cel mai acceptabil este susținut de cel mai puternic consens. În acest sens, există riscul ca reprezentativitatea și receptivitatea să înlocuiască eficiența, economia și eficacitatea, acestea din urma fiind valori importante pentru alegerea mijloacelor obiectivelor. Modelul creșterii nu favorizează obiectivele manageriale tradiționale ca având o pozitie determinantă. De asemenea, se poate afirma că modelul creșterii nu tratează valorile manageriale tradiționale ca fiind nesemnificative. Un program care face mai puțin și costă mai mult poate fi acceptat într-un grad mai mare, conform modelului creșterii, decât unul care este mult mai economic și eficient. Această situație depinde de anumite condiții, și anume:
atunci când testul unei politici (strategii) bune este nivelul suportului politic pe care îl generează, deciziile politice nu sunt testate împotriva impactului lor în producerea unei schimbări într-o arie dată a vieții sociale, economice sau politice. De fapt, testul este reprezentat de întreținerea suportului politic, exprimat de multe ori prin creșterea alocațiilor bugetare. Un program poate fi considerat de succes, chiar dacă nu are un impact perceptibil asupra societății, fiind considerat simbolic.
testul unei bune strategii nu îl constituie impactul său asupra unei ținte în societate, ci, mai degrabă, susținerea pe care o generează. Pentru ca un program să nu fie luat în calcul, trebuie să se demonstreze ce ar fi cel mai bine. Este insuficient să se precizeze că un program nu funcționează, trebuie indicat să se precizeze ce anume va funcționa. Ce anume va funcționa poate sa fie nerealizabil politic, deoarece poate amenința coaliția în susținerea programului existent;
ajungerea la un consens în cadrul deciziilor politice tinde să deregleze logica din spatele evaluării politicii și să facă evaluarea performanței dificilă. Se poate observa evidența disjuncturii dintre abordările politice și manageriale ale administrației publice.
Luarea unei decizii satisfăcătoare – cei care iau decizii politice prin abordarea creșterii vor considera câteva pachete de mijloace – scopuri și vor selecta unul care este satisfăcător. În cele din urma, se va ajunge la o decizie optimă ce maximizează valorile pertinente. În general, deciziile nu se sprijină foarte mult pe teorie, ele sunt ghidate de practica precedentă. Cu toate acestea, modelul creșterii de luare a deciziei poate fi clădit cu ajutorul participării unor importante grupuri de interese, alte agenții, membri ai legislativului și indivizii preocupați de procesul de decizie asupra unei strategii.
5.1) Critica asupra modelului creșterii
a) „Abordarea creșterii are unele avantaje majore din punctul de vedere al reprezentării și reprezentativității.” 1Însă, fiecare grup de interese caută propriul său purtător de cuvânt guvernamental (birou sau agenție). Dacă sunt implicate mai multe unități administrative coordonarea devine mai dificilă, apărând multe comitete consultative între agenții. Astfel soluționarea și evitarea conflictului vor creea o stare de tensiune.
Funcționarii publici vor cauta să se asigure că nivelurile relative ale finanțării vor rămâne constante.
Deci, o asemenea abordare poate să ducă la conservatorism și imobilitate.
b) „O a doua dificultate a modelului este aceea că el se sprijină pe o succesiune de pași mici în modificarea politicii; este posibil să se sfârșească cu consecințe total neprevăzute și nedorite.”2
Modelul creșterii poate produce ciclicitate în realizarea politicii. Administratorii publici dacă repetă procesele trecute pas cu pas, fară un obiectiv politic clar și consistent pot face aceleași greșeli din trecut în dorința realizării politicii.
De asemenea, modelul creșterii nu se potrivește deciziilor fundamentale ce intenționează să redirecționeze societatea sau să o angajeze într-o inițiativă la scară largă. Dacă creșterea presupune un sistem politic pluralist și o organizare administrativă fragmentară, respingerea creșterii poate reduce importanța politică.
6) Etica în politică
Politica prin legi distribuie banii publici și nivelurile de impozitare, fiind astfel la originea celorlalte profesii. Dacă politica se practică fară scrupule, probabil celelalte domenii de activitate o să devină mai puțin etice. Cel mai afectat domeniu din acest punct de vedere poate fi administrația publică.
Pentru unii oameni politica este o ocupație vremelnică, pentru alții devine o carieră.
Într-un regim democratic este foarte important ca să existe o coeziune între morală și politică. Iată câteva argumente pentru aceasta:
„democrația presupune soluționarea conflictelor pe cale pașnică, fără violență între grupurile de interese;
pentru instituirea și dezvoltarea unei democrații este necesar ca relatiile între cetăteni, și între aceștia și instituții să existe relații de încredere. Astfel de relații nu se pot instaura și menține dacă se ajunge la înșelarea cetățenilor, la falsitate cronică sau în problemele cruciale, la secretomanie și lipsa de transparență;
societatea democratică este pluralistă și contractuală. Grupurile de interese sunt într-o competiție pașnică. Ele trebuie să negocieze, să concilieze divergențele, prin urmare, aceste practici nu sunt posibile fără înțelegere.”1
De-a lungul timpului s-a conturat o ruptură între morală și politică, iar ruptura a fost justificată astfel :
comportamentul politic este ghidat de maxima : „ Scopul scuză mijloacele ”, iar scopul major îl reprezintă crearea sau păstrarea statutului și a bilelui public;
teoria rațiunii de stat solicită realism politic, adică divorțul de morală atât în mediul intern cât și în mediul extern al societății;
potrivit unor opinii, există o contradicție fundamentală între etica principiilor și etica consecințelor. Dacă se ține cont doar de principii, se poate ajunge la consecințe absurde legate de faptul că se poate sacrifica orice în numele principiilor. Dacă se ține seama doar de consecințe, se poate sacrifica orice categorie de cetățeni sau de interese externe pentru că politica satisface interesele grupului pe care îl reprezintă.
Imoralitatea în politică se manifestă în mai multe moduri:
utilizarea cetățenilor ca mijloace;
înșelăciunea;
încălcarea promisiunilor;
cinismul;
lipsa de compasiune;
compromiterea;
demagogia;
cruzimea;
manipularea;
trădarea;
Aceste tipuri de comportamente prezentate mai sus sunt considerate vicii politice.
Unul dintre cele mai discutate aspecte ale eticii în politică, îl reprezintă minciuna pentru binele public. Scuzele frecvente pentru minciună în politică sunt de tipul urmator:
„există o criză majora în societate. De aceea, în campanie politicienii pot recurge la formula: „spune oamenilor ceea ce vor ei să audă”. Apoi, odată ajunși la guvernare, politicienii vor face ceea ce trebuie din rațiuni de stat, iar cetățenii îi vor scuza dacă vor percepe utile consecințele guvernării;
minciuna este uneori considerată nevinovată. Din acestă categorie fac parte minciunile „albe”, adică acele minciuni care nu produc consecințe negative. Ele mai sunt denumite și minciuni de politețe și sunt folosite în domeniul diplomației;
minciuna poate fi folositoare în protejarea secretelor. Există informații care nu pot fi făcute publice pentru că ar putea aduce prejudicii. Se invocă faptul că prin minciună se ascund informații.”1
Problema corupției, atât sub aspect legal cât și sub aspect moral reprezintă o problemă centrală a politicii. Din punct de vedere moral, corupția are aceleași efecte ca și înșelăciunea: lezează sau prăbușește încrederea în guvernare. De asemenea, și compromisul reprezintă o problemă centrală a politicii.
Compromisul în politică poate fi asimilat cu un târg politic, din care unii agenți pot întrevedea un avantaj obținut din cooperarea reciprocă, temporară pentru obiective limitate. Atingerea obiectivelor limitate, poate reprezenta fundamentul pentru atingerea altor politici sau interese pe termen lung sau de importanță mai mare. Se poate spune că nu este nimic imoral în a face compromisuri.
Deci, compromisul moral este acceptat. Ceea ce nu se acceptă este compromisul inacceptabil sau compromiterea, adică abandonarea marilor scopuri, a intereselor majore, ceea ce lezează major integritatea politicianului sau a partidului. Compromiterea conduce spre responsabilitate negativă și iluzie morală.
6.1) Necesitatea moralei în politică
Actele imorale din politică sunt motivate de acțiunile necesare, nu neaparat de acțiunile bune. Machiavelli consideră că pentru a-ți atinge scopurile în politică trebuie să recurgi la minciuna, crima, cruzime.
Uneori, în politică este necesar să manipulezi, să minți, să tradezi; aceste comportamente sunt mai frecvente în viața privată. Însă, pentru că politicienii sunt reprezentanții cetățenilor și ai grupurilor de interese, aceștia trebuie să aibă acoperire morală pentru faptele lor. Diferența între politică și morală se poate face și astfel: în politică alegerea este a altuia, în morala alegerea este proprie.
Necesitatea moralei în politică este importantă datorită urmatoarelor considerente:
„actele care aparțin politicilor publice schimbă viețile multor oameni, prin urmare, responsabilitatea pentru consecințe este semnificativ mai ridicată decât pentru actele din viața personală sau chiar pentru cele din viața profesională;
autoritățile publice dețin „monopolul violenței” și pot utiliza violența legitimă sau în caz de imoralitate pot utiliza violența ilegitimă;
în democrație guvernanților li se cere să protejeze interesele celor pe care îi reprezintă, indiferent de funcția sau etnia acestora.”1
O altă problemă importantă în politică este porblema imparțialității morale și a neutralității. Spre exemplu, poate fi luată în discuție problema nepotismului sau tratamentul preferențial pe criterii personale.
Guvernanții nu trebuie să profite de putere în scopuri personale.
Alt rol major al politicii este acela de a aplica strategii ale dreptății, chiar de a contura sensurile contextuale ale dreptății. Legea trebuie să fie egală pentru toți. În legatură cu legea, politicienilor aflați la putere li se cere să vadă dincolo de egalitatea în fața normelor și situațiile particulare sau grupurile defavorizate în care poate aparea o nedreptate. Politicienii trebuie să stabilească victimele nedreptății și strategiile de compensare. Astfel de abordări sunt frecvente în raport cu grupurile rasiale, etnice.
6.2) Virtuți în politică
Aristotel a fost inițiatorul tradiției eticii virtuților și al discuției teoretice despre „virtuți civice”.
Etica este practică și trebuie să aibă valoare acțională. Între caracter și acțiune există o legatură cauzală. Pentru ca un om să inițieze acte drepte, trebuie să fie un om drept, să aibă virtutea corectitudinii. Virtuțile se dezvoltă prin reciprocitate și conduc la concordie ca formă reciprocă de recunoaștere și confirmare. Dintre virtuțile conducatorilor politici, se remarcă înțelepciunea practică.
Este de dorit ca rolurile morale să fie în armonie, însă nu este obligatoriu ca acesta să se întâmple. Se poate întâmpla ca politicienii să fie iertați pentru greșelile din rolurile publice din trecut, dacă sunt percepuți ca eficienți în prezent. Desigur, există și situații potrivit cărora greșelile flagrante din viața privată, precum și cele din viața politică anterioară nu pot fi iertate deoarece acestea au intrat sub incidența legii. Problema centrală a politicii este justificarea mijloacelor. Michael Slote a sintetizat virtuțile politicienilor:
simțul proporțiilor;
realismul;
concentrarea interioara;
calmul.
Același autor consideră că trebuie să-ți ții argumentele politice chiar și atunci când ești în conflict moral cu ele.
Simone Weil consideră că moralitatea acțiunii în sfera publică depinde de onestitatea intelectuală. Dacă avem onestitate intelectuală, știm ce și cine suntem, care ne sunt limitele și posibilitățile.
Între compromisurile și dilemele morale ale altor zone și cele ale politicii nu există diferențe de natură morală și nici mai puține dileme.
DECIZIA ADMINISTRATIVĂ
1) Noțiunea de decizie administrativă
Deciziile administrative sunt adoptate de organe ale administrației publice. Decizia administrativă este o manifestare de voință a unui organ al administrației publice, constând într-o opțiune în vederea realizării unui scop.
O decizie administrativă trebuie să se încadreze în limitele legii. Soluția unei probleme administrative presupune o analiză realistă, conștientă și responsabilă a diferitelor propuneri, iar opțiunea este aleasă din cea mai eficientă propunere adecvată situației de fapt.
Decizia administrativă este adoptată întotdeauna pentru înfăptuirea unuia sau mai multor scopuri, prin organizarea de acțiuni, în majoritatea cazurilor, sau a unor inacțiuni.
Decizia administrativă este principala pârghie în mecanismul de funcționare a administrației publice.
Un ciclu de conducere trebuie să determine anumite obiective ce vor fi realizate în procesul activității acestuia.
Prima funcție a conducerii este funcția de elaborare și luare a deciziei de conducere.
În sens general, decizia este o „acțiune conștient aleasă dintr-un număr oarecare de posibilități în scopul de a ajunge la un anumit rezultat”1. Cu ajutorul unei decizii se pun în mișcare colective de oameni cu indicația să procedeze într-un anumit fel, într-un sector concret de acțiune colectivă.
Decizia administrativă este o specie a genului deciziei manageriale. „Decizia administrativă este luată de regulă de autoritățile publice cuprinse în sistemul autorităților administrației publice”. 2
Esența deciziei administrative, a autorităților administrației publice o constituie voința națiunii, exprimată în diversele decizii politice cuprinse în actele normative adoptate de puterea legislativă.
Continuțul deciziilor administrative reprezintă voința puterii legislative. În domeniul administrației publice decizia este un act social, ea reprezentând interesele și cerințele cu caracter social.
Decizia administrativă presupune:
stabilirea gradului de prioritate pe care îl prezintă problema și masura în care se impune sau nu o intervenție;
gruparea problemelor asupra cărora este utilă intervenția;
verificarea realizării, a caracterului și a oportunității problemei respective.
Aceasta etapă prealabilă constituie determinarea obiectului deciziei.
2) Știința administrației
Știința administrației încearcă să explice probleme sau grupări de probleme specifice fenomenologiei administrative.
„Știința administratiei este calificată drept o stiință a principiilor raționale ale administrației”.1 Știința administrației, cercetează administrația în dinamica ei, urmărind stabilirea unor reguli după care să se desfășoare procesul de administrație.
Lorenz von Stein în lucrarea sa „Teoria administrației” consideră că dreptul administrativ reprezintă doar o secțiune din teoria administrației și că stiința administrației poate fi considerată o stiința politică.
Teoria administrației își propune explicarea tuturor forțelor, tendințelor și legităților ce guvernează realitățile vieții statului sub toate aspectele sale.
Profesorul Paul Negulescu consideră că știința administrației, fiind o știință politică nu are caracter juridic. Același autor consideră că știința administrației are un rol de supervizor al aparatului admnistrativ din punct de vedere al resurselor, mijloacelor și rezultatelor.
Într-o altă viziune se consideră că știința administrației este o știință socială și economică, constituind o știință a acțiunii sociale a statului.
Obiectul de cercetare al științei administrației îl reprezintă studierea administrației publice în ansamblul său, cu toate implicațiile, relațiile și corelațiile acesteia cu celelalte elemente ale sistemului social.
Faptul administrativ constituie punctul de plecare al cercetărilor asupra administrației.
Caracteristicile faptului administrativ sunt urmatoarele:
faptul administrativ este un fapt social, el constituie o acțiune ce nu se realizează decât în cadrul unei colectivități umane organizate;
faptul administrativ este o activitate subordonată unor valori superioare și exterioare, spre exemplu sarcinile sale sunt stabilite în sfera politicului;
faptul administrativ se situează între valoarea pe care trebuie să o înfăptuiască și executarea propriu-zisă a acestei valori;
faptul administrativ implică în mod necesar organizarea, activitatea administrativă a statului sau a colectivităților locale constând în principal în organizarea realizării valorilor politice.
În ceea ce privește metoda de studiere a faptului administrativ există două modalități de abordare a administrației publice:
„prima presupune cunoașterea faptului administrativ, a administrației de stat și a administrației colectivităților locale prin studierea cu ajutorul analizei juridice a normelor juridice care le reglementează;
a doua modalitate presupune abordarea global-concretă a faptului administrativ și urmarește surprinderea și explicarea atât a aspectelor juridice, cât si a celor nejuridice.”1
Principiile științei administrației, determină particularizarea și autonomia științei administrației în raport cu celelalte științe sociale. Acestea sunt:
1. Principiile generale cum sunt:
principiul suveranității naționale;
separația puterilor statului;
principiul legalității;
publicitatea actelor normative;
organizarea și funcționarea autorităților administrației publice în vederea unei mai bune serviri a omului;
adaptarea organizării și funcționarii administrației publice potrivit exigențelor reale și posibile;
2. Principii speciale, specifice administrației publice cum sunt:
organizarea și conducerea unitară – privește necesitatea evitării tendințelor divergente ce se pot manifesta în ceea ce privește organizarea și conducerea administrației publice;
autonomia de organizare – acest principiu este generat de caracterul autoreglabil al structurilor sociale;
adaptabilitatea organizării și funcționării administrației publice – acest principiu privește capacitatea administrației publice de a răspunde prompt și eficient comenzilor sociale;
simplificarea raționalizării structurilor organizatorice și funcționale ale administrației publice – aceste principiu se referă la ameliorarea raportului între cheltuielile ce se fac și rezultatul activităților administrative ale statului sau ale colectivităților locale;
perfecționarea stilului, a metodelor a tehnicilor, atât la nivel de comandă cât și de execuție – știința administrației este chemată să găsească în acest sens soluțiile corespunzătoare.
3) Noțiunea de administrație publică
Administrația publică este o categorie atât de abstractă și variată, încât poate fi descrisă în termeni diferiți. Pentru definirea administrației este necesar să se stabilească care sunt granițele generale ale acesteia și să fie exprimate concepte ale disciplinei și practicii administrație publice.
De asemenea, definirea administrației publice ajută la încadrarea acestui domeniu într-un larg context politic, economic și social.
Termenul de administrație poate fi utilizat în mai multe sensuri:
„conținutul principal al activității puterii executive a statului;
sistemul autorității publice care înfăptuiesc puterea executivă;
conducerea unui agent economic sau instituții social-culturale;
un compartiment din unitățile direct productive sau instituții social-culturale, care nu desfășoară nemijlocit o activitate direct productivă.”1
Administrația publică poate fi luată ca o forma de exercitare a puterii executive în stat, mai ales datorită importanței pe care o reprezintă cunoașterea exactă a acestei activități.
De asemenea, de administrație publică depinde în mare masură înfăptuirea rolului statului în organizarea conducerii societății.
Administrația tinde să fie concentrată în ramura executivă a guvernării. Așadar, luând în considerare toate acestea administrația publică poate fi definită astfel: „folosirea teoriilor și proceselor manageriale, politice și juridice, în vederea realizării mandatelor legislative, executive și judecătorești, pentru asigurarea respectării normelor legale precum și pentru îndeplinirea serviciilor necesare satisfacerii nevoilor societății în ansamblu, cât și a segmentelor acesteia”.2
Administrația publică organizează și asigură executarea prevederilor Constituției, alte tuturor actelor normative și ale celorlalte acte juridice emise de autoritățile statului de drept în conformitate cu legea. Aceasta activitate este realizată de către autoritățile administrației publice.
Se pot distinge două elemente ale administrației publice, și anume:
elementul structural-organic;
elementul funcțional.
Structurile organizatorice și funcționale ale administrației sunt amenajate atât la nivelul statului, în care se distinge administrația publică centrală, cât și la nivelul colectivităților locale, unde este organizată și funcționează administrația publică locală.
Chiar dacă este subordonată Guvernului, administrația posedă o anumită autonomie și poate exercita o influență asupra Guvernului.
Există o tendință a administrației de a deveni independentă față de puterea politică, însă Guvernul se preocupă să țină în mână administrația în scopul protejării împotriva nesupunerii și a forței excesive a funcționarilor.
De aceea, Guvernul și-a rezervat anumite mijloace printre care: numește, avansează și îi revocă pe funcționarii publici superiori din administrația de stat, exercitând o putere ierarhică și disciplinară.
Administrația publică nu poate să exercite activitatea sa în propriul său interes economic, nici în interesul agenților săi. Administrația publică, trebuie să rezolve treburile publice și trebuie să acționeze pentru binele comun. În scopul acestor lucruri, administrația este învestită cu autoritate și trebuie să colaboreze cu publicul.
Regimul administrativ este rezultatul unei serii de cauze. Aceste cauze pot fi de natura :
politică;
economică;
socială.
De asemenea, „regimul administrativ al unui popor exercită influențe asupra vieții politice, economice și sociale a poporului respectiv”.1
De-a lungul timpului s-au formulat mai multe definiții ale administratiei publice de către mai mulți autori. Aceste definiții sunt:
1. „ John Corson și J.Harris definesc concis administrația publică drept activitatea prin care se realizează scopurile și obiectivele Guvernului;
2. John Pfiffner și Robert Presthus relevă că administrația publică ca domeniu de activitate se preocupă de mijloacele pentru implementarea valorilor politice;
3. James W.Davis precizează că administrația publică poate fi cel mai bine identificată cu ramura executivă a guvernării;
4.. Nicholas Henry formulează complex definiția administrației publice, în sensul că aceasta diferă de tendințele politice atât prin accentuarea comportamentului birocratic, cât și prin sistemul structurilor proprii și metodologiilor aplicate pentru realizarea scopurilor guvernamentale;
5. Dwight Waldo relevă că procesul administrației publice constă în acțiunile de realizare a intenției Guvernului;
6. Felix și Loyd Nigro dezvoltă definiția administrației publice în cinci puncte:
“este un efort al unui grup care cooperează într-un cadru public;
acoperă cele trei ramuri-executivă, legislativă și juridică și relațiile dintre ele;
are un rol important în formularea politicii publice și de aceea este o parte a procesului politic;
este diferită de administrația privată prin trăsături semnificative;
este asociată de aproape cu numeroase grupuri private și de indivizi.” 2
4) Cultura administrativă
Cultura administrativă presupune o reorintare a activității administrației către asigurarea de servicii de calitate pentru cetățeni.
Funcționarii publici trebuie să-și adapteze munca și atitudinea în scopul furnizării de servicii pentru cetățeni. Deci, scopul administrației este să îndeplinească cererea cetățenilor pentru servicii publice de calitate. Scopul poate fi atins doar prin promovarea unor principii cum ar fi:
transparența decizională;
dreptul la recurs;
protecția datelor;
accesul la informație.
De asemenea, creșterea cerințelor pentru o administrație profesionistă de calitate a devenit o provocare pentru cei care îndeplinesc actul de administrare la nivelul statelor democratice.
Autoritățile administrative pe lângă aptitudini și competențe, trebuie să se ghideze după o serie de valori și norme.
Atunci când valorile nu există, putem interveni spre a schimba percepția valorică asupra societății după cum urmează:
„Bertrand Russell – orice opinie devine respectabilă dacă este susținută destul de mult timp;
Victor Hugo – nimic nu este mai puternic decât o ideea al cărei timp a venit;
Alexis de Tocquiville – inevitabilul devine intolerabil în momentul în care este perceput ca inevitabil;
Bernard Shaw – omul rezonabil se uită la lumea înconjuratoare, observă cum este aceasta și apelează la limitele ei. Omul nerezonabil vrea ca lumea să se schimbe după cum gandește el, iar în acest proces el să iasă în caștig;
Michaelangelo – la intrebarea: Cum se realizează statui așa de frumoase din bucăți de marmură care nu au nici o forma? Acesta a raspuns: Statuia este în mintea mea și o creez din marmura indiferent dacă aceasta face sau nu corp comun cu marmura. Totul depinde de mine și nu de marmură”.1
5) Etica în administrația publică
Factorul uman din care este alcatuită administrația publică trebuie să dețină coordonate etice.
Funcționarii publici au propriile lor valori, propriile lor dorințe de afirmare ca profesioniști ai administratiei și de aceea comportamentul lor nu se reduce la conformism.
„Zona etică a administrației publice este cu atât mai sensibilă cu cât scopul vizat este menținerea încrederii publice în funcționarea instituțiilor, încredere fără de care democrația este doar spectacol politic”.2
Funcționarii publici au nevoie de un cadru moral deoarece activitatea lor presupune satisfacerea interesului public. Acest cadru moral este circumscris unor valori de tipul: demnitate personală, libertate, respect pentru ordine și lege.
Funcționarii publici au datoria să obțină cel mai bun rezultat cu cel mai scazut cost. Moralitatea unui funcționar public constă în acțiunea întreprinsă de el pentru a produce cea mai mare utilitate pentru cel mai mare număr de oameni.
Primele imperative cu care se confruntă funcționarii publici sunt:
să satisfacă standardele de performanța profesională, comportamentală și etică;
să adere la ceea ce le impun Guvernul, politicile publice, publicul însuși;
să împace cerințele legii cu situațiile reale din viața zilnică;
să împace morala privată cu cerințele codului profesional.
Funcționarii publici au două priorități care uneori pot să fie contradictorii:
publicul;
propria instituție.
Funcționarii publici sunt angajați ai administratiei, reprezentanți ai cetățenilor și cetățeni în același timp.
În calitatea lor de angajați ai administrației, funcționarii publici nu au dreptul să facă politici partizane. Partizanatul politic duce la neglijarea obligației legale de a servi publicul. Însa, în calitate de cetățeni funcționarii publici pot participa la procesul politic.
Caracteristicile personale ale funcționarilor publici se diferențiază de alte caracteristici ale altor oameni datorită particularității muncii lor după cum urmează:
„ei se situează într-o zona în care nu pot să fie nici total altruiști, nici egoiști;
funcționarii publici trăiesc într-un climat politic în schimbare, de aceea etica lor este una situațională. În consecință atașamentul rigid față de un anumit set de valori este disfuncțional;
urmarea strictă a procedurilor are paradoxurile ei. Procedurile slujesc ordinii, stabilității, egalității de tratament și eficienței”.1
5.1) Importanța eticii în administrația publică
Funcționarii publici trebuie să își desfășoare activitatea ținând cont de etica profesională din urmatoarele motive:
1. „deciziile administrative sunt luate de către persoane în poziție de încredere publică;
funcționarii publici își exercită profesia în instituții care, în principiu sunt fondate pe valori ca: autoritate, raționalitate, și eficiență pentru viața cetățenilor;
instituțiile publice există într-un mediu politic care are politici, valori scopuri conflictuale;
funcționarii publici sunt cei care caută strategii și mijloace de transfer în practică a politicilor publice;
funcționarii publici trebuie să practice și să mențină valori de tipul: libertate individuală, egalitate, dreptate, participare, responsabilitate în exercitarea drepturilor constituționale, corectitudine, descentralizare, respect pentru demnitatea persoanei”.1
Codul de Conduită al Funcționarilor Publici privește următoarele aspecte:
„ ocupă locul lăsat liber între valorile cadru ale unei comunități și lege;
contribuie la reputația, încrederea, respectul pe care beneficiarii unei activități îl au față de instituția care prestează serviciul respectiv;
reprezintă un contract moral între beneficiari și organizații, între cei care fac parte din organizație și, în acest ultim sens, menține coeziunea unei organizații, instituții;
protejează organizația de comportamente necinstite sau oportuniste și furnizează un model de comportament;
promovează o imagine pozitivă a organizației;
este un mijloc de reglementare a adeziunii și devotamentului colaboratorilor;
influențează crearea sentimentului de unicitate și apartenență pentru membrii grupului;
este un cadru de referință în orientarea deciziilor și orientarea acțiunii;
arată angajamentul de principiu al conducătorilor;
corelează relațiile pur contractuale cu încrederea și responsabilitatea;
creează climatul etic, respectiv climatul în care acțiunile sunt percepute ca drepte;
ghidează comportamentul în caz de dileme etice”. 2
5.2) Virtuți în administrația publică
Virtutile morale implicate în deciziile luate de funcționarii publici sunt:
optimismul;
curajul – constă în capacitatea de a acționa drept, chiar dacă presiunile politice și cererea de favoruri pot să apară;
corectitudinea este asociată cu datoria supunerii față de lege;
empatia – reprezintă capacitatea de a fi în situația celor care depind de deciziile tale.
Aceste virtuți conduc către o buna reputație a funcționarului public.
Nivelurile de moralitate ale funcționarilor publici pot fi influențate de:
onestitatea și conformarea la lege – legea este cea care asigura ordinea juridică dintr-un stat, este cea care veghează asupra relațiilor sociale, cea care ne asigură exercitarea liberă a drepturilor;
confruntarea cu conflicte de interese – poate interveni și poate influența nu numai moralitatea funcționarului dar și activitatea administrației;
orientarea pe sarcini și corectitudinea procedurală – este importantă în principal din cauza tendinței guvenanților de a face ceea ce le este convenabil, de a accentua propria lor autoritate ce se poate manifesta prin secretomanie și lipsă de transparență;
etica responsabilității democratice – funcționarii publici au datoria să mențină controlul democratic. Ei trebuie să țină în balanță: legea, politicile, voința populara și corectitudinea profesională;
orientarea pe etica politicilor publice – soluțiile de implementare a politicilor publice sunt în atribuția funcționarilor publici. Ei trebuie să stabilească cele mai potrivite proceduri;
etica compromisului și integrării sociale – moralitatea înseamnă aderarea la un principiu, fără nici un fel de compromisuri. Acest fapt conduce la o lipsa de conciliere, uneori chiar la radicalisme.
6) Clasificarea deciziilor administrative ca acte juridice de drept administrativ
a) După autoritatea decidentă pot fi decizii administrative ale:
Guvernului;
ministerelor;
celorlalte organe centrale de specialitate ale administrației publice;
consiliilor locale;
primăriilor;
serviciilor descentralizate ale administrației publice;
b) Dupa sfera sau efectele pe care le produc:
decizii care produc efecte asupra unor persoane din afara administrației publice (acte administrative obișnuite) sau asupra unor persoane fizice sau juridice din cadrul structurii proprii;
deciziile care se referă la o persoană sau un grup definit, determinat, de persoane (actele individuale);
deciziile care se referă la o categorie nedefinită, nedeterminată de persoane (actele cu caracter normativ);
deciziile care constituie drepturi sau obligații (acte normative constitutive)
deciziile care recunosc anumite drepturi (actele administrative recognitive).
7) Decizia administrativă ca act juridic
Exista două categorii de decizii administrative:
decizii referitoare la administrația internă din administrația publică;
decizii care privesc administrația externă. Acestea reprezintă acțiunile administrației publice în raport cu alți „actori”.
Definiția deciziei administrative. „Decizia administrativă este acea formă a activității administrative a statului sau a colectivității locale, care constă în manifestarea expresă de voință ce emană de la o autoritate a administrației publice în realizarea voinței puterii legislative și prin care se dă naștere, se modifică sau se sting drepturi și obligații”.1
8) Condițiile de operare și de eficiență a deciziei administrative
8.1) Condițiile de operare a deciziei administrative
a) Condițiile de fond – nerespectarea lor poate duce la nulitatea absolută a deciziei administrative.
Condițiile de fond sunt următoarele:
decizia trebuie sa fie emisă pe baza și în vederea executării legii;
decizia trebuie să fie emisă de organul îndrituit și în limitele competenței sale (teritoriale, materiale, temporale);
decizia trebuie să fie corespunzătoare scopului și spiritului Constituției.
b) Condițiile de formă – nerespectarea lor atrage după sine anulabilitatea deciziei administrative. Acestea se referă la prevederile actelor normative privind procedura de emitere, forma, numerotarea, datarea și terminologia ce se impune a fi utilizată.
De asemenea, o condiție importantă este oportunitatea deciziei administrative, ea constând în actualitatea evoluției realităților administrative.
Dacă nu este oportună, o decizie administrativa în unele cazuri poate atrage nulitatea.
8.2) Condițiile de eficiență a deciziei admnistrative
Eficiența și valoarea socială a unei decizii administrative depind de mai mulți factori, ți anume:
modul de înțelegere al problemei ce trebuie rezolvată; să aibă temei științific;
realismul soluției adoptate;
oportunitatea acțiunii – acțiunea trebuie îndeplinită la timp.
Dacă sunt respectate aceste condiții, se poate realiza misiunea administrației publice, caracterul social politic al deciziei administrative ca factor de realizare al politicii statului.
Deciziile administrative mai pot privi problemele de organizare interioară a administrației publice sau acele probleme ce țin de mediul extern al administrației publice. (spre exemplu relațiile organelor administrației cu factorii din mediul social în care sunt integrate).
9) Inițiativa adoptării deciziei administrative
Inițiativa se referă la acțiunea participanților la procesul decizional. Este primul moment al procesului decizional, pentru că precizează conținutul deciziei care influențează strategia ce urmează a se realiza în etapele destinate ajungerii la scop.
Ea poate aparține organului emitent, unui alt organ al administrației publice sau altor factori externi organului emitent.
De asemenea, inițiativa poate aparține cetățenilor sau organizațiilor nestatale. Organul emitent nu este obligat întotdeauna să adopte decizia administrativă.
Inițiativa mai poate reprezentă o sugestie care nu obligă organul emitent.
„Inițiativa adoptării deciziei administrative intervine în cazul în care se constată existența unei nevoi sociale pentru a carei satisfacere este necesară o decizie administrativă”.1
10) Participanții la decizia administrativă
În general, decizia administrativă este rezultatul activității mai multor persoane, fiecare cu roluri diferite în adoptarea deciziei.
Adoptarea deciziei implică o bună colaborare între:
organele administrației publice;
autoritățile publice;
organizațiile nestatale sau cetățenii.
Chiar dacă în final, decizia administrativă este semnată de o singură persoană fiecare persoană care a participat la adoptarea deciziei va purta raspunderea individuală în legatură cu acea decizie.
10.1) Participanții la decizia administrativă în raport cu rolul lor la adoptarea deciziei
Atunci când se adoptă o decizie administrativă se disting persoanele care decid și persoanele care sunt consultate (specialiști), atunci când se adoptă o decizie. Consultanții pot influența decizia administrativă și de aceea și ei sunt răspunzători pentru eficiența deciziei respective.
10.2) Participarea persoanelor din aparatul administrativ
Cei care dețin funcțiile de conducere sau decidenții trebuie să fie sprijiniți în faza pregătitoare adoptării deciziei administrative de oamenii cu funcții medii. Aceștia din urmă trebuie să fie competenți, constiincioși profesional, corecți și să aibă simțul răspunderii pentru a da deciziei administrative o valoare socială.
Organul de decizie nu are întotdeauna posibilitatea să verifice exactitatea tuturor datelor prezentate de oamenii cu funcții medii; el va cerceta materialul ce i-a fost prezentat și va alege una din soluțiile propuse sau va alege o soluție proprie fundamentata însă, tot pe aceleași documente prezentate.
Persoanele cu funcții înalte fără drept de decizie trebuie să îndeplinească aceleași condiții de profesionalitate ca și oamenii cu funcții medii.
10.3) Participarea cetățenilor ai organizațiilor nestatale
„Eficiența unei decizii administrative depinde, de cunoașterea cât mai deplină și mai exactă a cerintelor sociale, a nevoilor populației de la diferite niveluri ale organizării societății”.1
Cetățenii pot participa la adoptarea deciziilor administrative în diferite moduri:
prin prezența lor în organele de conducere colectivă ale organelor administrației publice;
prin sugestiile și propunerile pe care le fac organelor administrației publice în vederea adoptării unor decizii sau pentru îmbunătățirea celor în curs de adoptare.
De asemenea, cetățenii pot participa la adoptarea deciziilor administrative în mod individual sau într-un cadru instituționalizat (organizațiile nestatale).
11) Elaborarea deciziei administrative
11.1) Pregătirea proiectului de decizie
După ce s-a luat inițiativa elaborării unui proiect de decizie, începe o fază preliminară de pregatire a acestuia, în care se pot distinge patru momente.
Obiectivele și mijloacele se stabilesc de către instituțiile administrației, iar pentru a le înfăptui se procedează la stabilirea priorităților.
Recunoașterea unui scop poate fi înțeleasă precum urmează:
„se admite că există o problemă care ar trebui rezolvată;
instituția Administrației stabilește că un anumit scop trebuie înfăptuit, ceea ce înseamnă consacrarea unui scop definit.” 1
11.2) Etapele elaborării deciziei administrative
1. Determinarea obiectului deciziei – este posibil ca de la început să se stabilească o succesiune de obiective, din care fiecare, odată ce a fost înfăptuit, constituie punctul de plecare pentru următorul.
În elaborarea unei decizii administrative este necesar să se determine obiectivul, scopul urmărit prin decizia care urmează să se adopte, precum și mijloacele de realizare ale acestuia.
Dacă o cerință socială devine prioritară, se suspendă temporar elaborarea deciziei aflate în lucru și se va acorda prioritate deciziei legate de cerința socială urgentă.
În funcție de termenele de executare, se va calcula timpul de realizare a obiectivelor cu aproximație.
Cu cât scopul este mai abstract, cu atât obiectivul trebuie să fie mai concret. „Administrația trebuie să evalueze problemele ce se pun și cu datele de care dispun să definească obiectivul și să aprecieze mijloacele necesare pentru realizarea acestuia”.386
2. Documentarea sau informarea – prin documentare se asigură cunoașterea exactă a situației reale în domeniul în care urmează a fi adoptată decizia
De calitatea informațiilor depinde caracterul rațional și eficient al deciziei. Se recomandă constituirea unui fond de informatii. Informațiile trebuie să fie complete asupra relațiilor sociale în care intervine decizia administrativă.
Adoptarea unei decizii administrative are ca fundament o serie de date. Aceste date se obțin printr-o amplă și aprofundată documentare. Cu cât datele sunt mai cumplete, cu atât decizia va fi mai eficientă.
În functie de datele obținute se propun și soluțiile menite să rezolve nevoile sociale.
Se stabilește dacă datele vizează situația trecută, prezentă sau viitoare
De asemenea, decidenții trebuie să cunoască exact realitățile sociale precum și informațiile referitoare la cele mai noi realizări ale științei și a tehnicii.
Documentarea se realizează prin cercetarea unor lucrări științifice, statistici, rapoarte, procese verbale, dări de seama, anchete etc.
Informațiile se pot întemeia pe supozitii. Informațiile trebuie să fie verificate și actualizate. Datele sunt numeroase, iar pentru sintetizarea lor se folosesc statisticile, sondajele, anchetele, informatica.
Informațiile trebuie clarificate după sursa de la care provin și domeniul la care se
refera. Informațiile verbale trebuie comunicate clar și precis.
Modelul de informații care este în corcondanța cu realitatea se numește izoformism. Informațiile prelucrate sunt prezentate sub forma unor indici sau sub forma unor diagrame, grafice.
Graficele prezentate trebuie să fie simple, lineare și trebuie să conțină termene maxime și minime, precum și cele probabile pentru fiecare activitate.
Documentarea are un dublu obiect: unul teoretic și altul care se referă la situația de fapt.
a) Documentarea teoretică – implică o informare politică, socială, juridică, științifică și tehnică.
„Informarea politică privește cunoașterea programului politic al Guvernului acceptat de Parlament”.1
Informarea socială privește în special culegerea datelor din domeniul politic, administrativ si economic.
Informarea juridică va preciza limitele și condițiile de validitate ale deciziei ce urmează a fi adoptată.
Informarea științifică și tehnică – funcționarii publici trebuie să fie la curent cu cele mai noi date din compartimentul de activitate în care se pregătește proiectul de decizie.Această documentare de specialitate se obține prin consultarea unor specialiști în problemele ce urmează a fi analizate.
b) Documentarea privind situația de fapt – trebuie să asigure o informare completă și exactă în domeniul realităților sociale în care se pregatește o nouă deciziei. Pentru facilitarea selectării unitare a informațiilor se pot utiliza formulare-tip pentru a putea fi cuantificate.
Informațiile se pot deforma atunci când trec prin mai multe compartimente organizatorice până ajung la nivelul superior. De obicei, informații se obțin din:
situații statistice;
dări de seamă;
procese-verbale;
studii;
rapoarte;
referate;
anchete;
alte documente ale instituțiilor administrative.
Informatica este necesară pentru prelucrarea logică și automatică a informației.
Etapele 1) și 2) pot fi considerate faze pregatitoare ale elaborării deciziei.
3. Analiza materialului documentar – în această etapă se elaborează variantele decizionale. Decidentul trebuie să raspundă argumentativ în legătură cu problema la urmatoarele întrebari: „pentru ce?”; „care?”; „când?”; „unde?”; „cine?”; „ce?”.
De asemenea, tot în cadrul acestei etape se studiază toate influențele posibile asupra deciziei și anume:
ce probleme se reliefează;
dacă sunt posibilități de tratare distinctă;
care sunt circumstanțele problemei;
în ce ordine de urgență trebuie acționat;
dacă avem elemente restrictive spre exemplu disponibilități fixe, acte normative în vigoare.
Este recomandabil să se noteze toate sugestiile făcute în cadrul dezbaterilor. În acest mod, se evită omiterea unor aspecte sau uitarea lor, se facilitează clasificarea pe grupe, obținându-se o imagine de ansamblu asupra întregii probleme.
Pentru organele administrației publice sunt importante realizările științei și tehnicile contemporane.
În acest sens, un loc important îl ocupă computerele. Acestea scurtează timpul necesar pentru obținerea unor informații .
Computerele se pot folosi și pentru alegerea unei soluții. Este bine ca această soluție oferită de computer să fie analizată în raport cu situația dată.
O metodă de a obține soluția rațională este aceea a stabilirii limitelor extreme. Prin eliminarea situațiilor defavorabile se ajunge la soluția rațională.
Se recomandă atunci când se studiază fiecare soluție, să se marcheze pe hârtie avantajele și dezavantajele acesteia.
În faza analizei materialului documentar, un element important constă în interpretarea datelor selecționate. Interpretarea trebuie să fie obiectivă, iar materialul informativ este prelucrat prin: inducție, deducție, analiză, critică, sinteză și alte metode.
„Pe lângă ședințele de informare mai pot fi menționate acelea de armonizare, explorare și incursiune”.1
Activitățile consultative sunt un factor important de îmbunătățire tehnică a pregătirii procesului de decizie.
„Este necesar să se stabilească semnificația faptelor și urmările lor, factorii umani implicați în apariția și realizarea lor, locul și timpul, ca și cauzele care le-au produs, împrejurările datorită cărora au devenit o problemă”.2
4. Elaborarea proiectului de decizie cu una sau mai multe variante – elaborarea implică un raport stabilit, pe de o parte între obiective și mijloace și pe de altă parte, scopul urmărit.
Scopul se reflectă în determinarea și alegerea mijloacelor de acțiune. Este preferabil să se evite două situații care aduc prejudicii procesului decizional: ritmul lent al analizei ce duce la tergiversări sau la graba în elaborarea variantelor.
Se vor selecta și interpreta acele date ce se presupune ca vor asigura o eficiență sporită, adică obtinerea rezultatelor maxime cu cheltuieli minime, fară a se neglija condițiile satisfacerii depline și optime a unei cerințe sociale.
Clasificarea variantelor de soluționare se face la sfârșit, când se cunoaște întregul material.
„Este util să se studieze ierarhia evenimentelor posibile începând cu cel care prezintă gradul maxim de probabilitate”.1 Succesiunea evenimentelor posibile pentru fiecare variantă în parte se poate întocmi sub forma unei liste.
Proiectele de decizie sunt alcătuite de organele prevăzute în actele normative sau, în lipsa unor prevederi legale, de organe sau compartimente desemnate, de instituția care decide.
5. Luarea deciziei – constituie momentul manifestării voinței decidentului.
12) Evaluarea variantelor proiectului de decizie și deliberare
Dacă adoptarea deciziei este în competența unui organ de conducere unipersonal, nu se utilizează procedura dezbaterilor deoarece studierea, evaluarea și răspunderea acestor operațiuni revin în sarcina conducatorului instituției.
O metodă folositoare constă în critica organizată a proiectelor de decizie: după ce s-au formulat motivele care justifică proiectul, un alt colectiv are sarcina de a elabora argumente împotriva acestuia (se utilizează argumentele pro si contra).
Metodele deliberării urmaresc și stematizarea dezbaterii, pentru a se ajunge la o concluzie.
„Unele elemente sunt comune oricărei deliberări:
delimitarea întinderii analizei și identificarea normelor științifice sau tehnice ce urmează a fi respectate și aplicate în materia ce face obiectul proiectului de decizie;
stabilirea procedurii legale de deliberare sau precizată de comun acord, dacă ea nu este prevazută în actele normative;
determinarea metodelor folosite pentru culegerea cunoștiințelor științifice solicitate, precum și a datelor concrete în situații similare;
utilizarea unei tehnologii adecvate deliberării”.2
Deliberarea trebuie să fie organizată, ședintele trebuie pregătite și convocate în timp util, transmițându-se membrilor organului colegial textul proiectelor de decizie împreună cu materialele utilizate la întocmirea lor.
Dezbaterea nu înseamnă, în mod obligatoriu, opinii contrare, ci confruntarea lor și asigurarea exprimarii părerilor în cunoștiință de cauză. Se urmarește obținerea cât mai multor păreri cu scopul rezolvării problemelor supuse deliberării.
Normele ce asigură eficiența deliberărilor în ședințe sunt:
precizarea ordinei de zi;
selecționarea judicioasa a participanților;
formularea clară și sintetică a problemei analizate;
stimularea emiterii oricăror păreri;
trebuie să nu se critice opiniile expuse ci doar continuțul proiectului de decizie;
consemnarea exactă a dezbaterilor efectuate.
„De asemenea, participarea la sedințe urmează să se restrângă numai la cei care pot aduce o contribuție la soluționarea unei probleme”. 1
13) Tehnica deciziei administrative
De calitatea deciziilor depinde raționala și eficienta funcționare a administrației. Funcționarul competent să adopte decizia, trebuie să cunoască temeinic relațiile sociale din compartimentul în care funcționează.
De asemeanea, funcționarul trebuie să vizualizeze consecințele generate de decizia sa.
Pentru a nu lua decizii eronate, funcționarul trebuie să cunoască tehnica care poate duce la adoptarea deciziei:
Cel care decide îi poate imita pe alți funcționari. Această tehnică este întâlnită des în practică, dar este nerecomandabilă, deoarece complexitatea vieții sociale, prezintă o mare diversitate de situații, care nu sunt identice unele cu altele;
Decizia poate fi luată pe baza experienței altora, după cazurile similare precedente. „Într-o asemenea situație este necesar ca funcționarul să aibă discernământ precis pentru a alege precedentul rezultatului adecvat pe care îl urmează să-l solutioneze”.2 Metoda prezintă avantajul că situațiile precedente sunt aduse la conștiința funcționarilor;
Cel care decide se întemeiază pe propria sa experiență – reușita acestei metode este asigurată numai dacă există o similitudine între problema ce urmează a fi rezolvată și experiența anterioara;
Decizia poate fi adoptată cu ajutorul intituției și perspicacității funcționarului – cine posedă aceste calitați ilustrează faptul că administrarea este o artă. Aceste calități nu sunt suficiente, este totuși necesar ca activitatea administrației să se realizeze pe baze științifice.
14) Elementele deciziei administrative
Decizia administrativă rezultă din raportul care se stabilește între înțelegere și voință.
a) Înțelegerea – „ansamblul operațiunilor gândirii de a concepe, a judeca și a raționa alcătuiesc facultatea de a înțelege”3
Întelegerea privește toate fenomenele umane, raționale sau neraționale. Utilizarea înțelegerii ca element al deciziei se realizează după anumite procedee ce pot fi grupate în cadrul general al discuțiilor sau deliberării.
b) Voința – chiar dacă obiectivele ce trebuie realizate au fost analizate și sunt clar expuse, este necesar ca funcționarul administrativ să se hotărească pentru a acționa într-o anumită direcție.
Hotărârea funcționarului de a acționa reprezintă expresia voinței. „Voința reprezintă impulsul care-l determina pe om să acționeze, făcândul să treacă de la aptitudinea sa de a acționa la acțiune”.1
Efectul voinței constă în utilizarea anumitor resurse ale instituției administrative, pentru atingerea obiectivelor urmarite. Voința devine obligatorie atunci când se concretizează în decizii administrative.
Voința celor ce decid este determinată de întelegere. Manifestarea voinței implică existența unor calități morale, a unui spirit hotărât, apt să învingă ezitarea generată de riscuri ce ar putea frâna acțiunea.
c) Contopirea înțelegerii cu voința – alcătuirea deciziei se realizează printr-o confruntare rațională, logică, metodică. Pentru a obține o decizie eficientă trebuie ca voința să țină seama de realitățile reflectate în cadrul discuțiilor organizate.
1. În practică pot să apară dificultăți în fuziunea dintre înțelegere și voința. Cu privire la voință există o tendință a conducătorilor de a lua o decizie bazându-se pe avizul colaboratorilor săi.
Uneori, voința celui care decide nu se bazează pe rezultatele deliberării (discuției, analiză), ea se poate baza chiar pe convingerile celui care decide.
2. Cu privire la înțelegere, dezacordul poate proveni din cauza unei deliberări superficiale sau tendențioase și deci neconvingatoare pentru cel care decide.
„Conducătorul poate fi derutat dacă opiniile colaboratorilor săi sunt împărțite”. 2Părerile colaboratorilor trebuie să fie clar conturate, astfel încât cel care decide să fie pus în situația de a alege dintre soluțiile prezentate.
Fără voință nici o decizie nu poate fi adoptată, iar înțelegerea conferă valoare deciziei.
15) Adoptarea deciziei administrative
Membrii organului decizional vor analiza propunerile prezentate pentru soluționarea problemei, după care vor alege o propunere și astfel decizia se va adopta.
Propunerile vor fi dezbătute de către decidenți cu argumente pro și contra, iar în cadrul dezbaterii pot fi invitate și persoane care nu vor participa la vot.
Punctele de vedere exprimate ale tuturor persoanelor trebuie consemnate în scris pentru a putea fi examinate atunci când se va întocmi proiectul de decizie care va fi supus la vot.
Adoptarea deciziei constituie un drept și o datorie a conducerii. Când o decizie este indispensabilă pentru funcționarea unei activități, este preferabil să se adopte o decizie mai puțin eficientă care se va elabora pe parcurs, decât sa nu se ia nici o decizie.
Funcționarii care adoptă decizii la nivel mediu nu pot contrazice, limita sau stânjeni acțiunile funcționarilor de la nivelurile superioare.
Pentru ca adaptarea unei decizii să fie fundamentată științific este necesar să se respecte următoarele principii:
1. Principiul definiției – se referă la adoptarea deciziei eficiente numai în cazul în care problema ce urmează a fi soluționată este precis definită, stabilindu-se exact conținutul acesteia și ce anume trebuie rezolvat.
Trebuie determinate cauzele reale ale faptelor negative și trebuie combătute aceste cauze.
2. Principiul justificării suficiente – „decizia trebuie luată pe baza unor motive temeinic studiate, care o justifică în fața tuturor, astfel încât oricine ar fi chemat a soluționa problema să ajungă la aceeași soluție sau la una apropiată”. 1
3. Principiul identității – „la adoptarea deciziilor este necesar să se analizeze ca faptele implicate să aibă aceeași semnificație cu faptele de referință și să nu fi primit între timp, alte semnificații în funcție de modificările survenite la locul și la data la care se realizează”397
O decizie nu este rațională dacă nu se ține seama de factorii ei iraționali. La fundamentarea științifică a deciziilor este necesar să se faca apel și la alte științe social-umaniste precum psihologia și sociologia.
Etapa opțiunii este cea mai importantă deoarece ea constă în adoptarea deciziei care, din acel moment , dobândește caracter aplicativ și devine obligatorie.
Adoptarea unei decizii urmarește buna funcționare și dezvoltare a instituției administrative în ansamblul ei. Deciziile care rezolvă probleme parțiale sunt considerate decizii eronate.
„Este necesar să se stabilească precis modalitățile de executare a deciziei: de către cine, în ce ordine, în ce perioadă de timp, cu ce mijloace materiale, prin ce procedee, cu ce resurse financiare etc?”.2
Fără prevederea tuturor condițiilor de îndeplinire, decizia adoptată devine insuficientă.
16) Competența adoptării deciziei administrative
Este indicat ca problemele diferitelor colectivități să fie rezolvate de însăși organele administrației publice de la acel nivel, deoarece aceste organe cunosc cel mai bine nevoile sociale locale.
Organele administrative superioare nu ar trebui să intervină decât în masura în care deciziile organelor inferioare ar veni în contradicție cu dispozițiile exprese ale deciziilor organelor superioare.
Unele decizii administrative pot privi situații concrete, particulare. Aceste decizii se mai numesc și decizii administrative individuale.
Valabilitatea unei decizii administrative este dată de dispozițiile în vigoare ale legii. De aceea, cei care adoptă deciziile administrative trebuie să cunoască temeinic și la zi legislația.
„Fundamentarea juridică a deciziilor administrative constituie o condiție hotărâtoare pentru aplicabilitatea acestora”. 1Deci, rezultă că jurisconsulții trebuie consultați pentru a se pronunța în legatură cu fundamentarea juridică a unei decizii.
17) Executarea deciziei administrative
Deciziile devin reale atunci când sunt executate. Continuțul administrației publice este reprezentat de realizarea deciziei administrative.
Executarea poate fi:
directă – administrația publică realizează în mod nemijlocit decizia;
indirectă – decizia este executată de agenții economici sau de instituții specializate.
„Orice act administrativ constituie întotdeauna, în ultimă instanță, executarea unei decizii administrative”.2
Organizarea executării deciziei administrative este o tactică a procesului managerial, ea nu face parte din procesul managerial.
Executarea deciziei administrative constituie o obligație nu numai pentru executanți ci și pentru conducători-decidenți.
Executarea deciziei administrative este etapa imediată a actului de decizie.
Când o decizie este adoptată de un colectiv pot să apară avantaje și dezavantaje din acest punct de vedere.
Avantajele ar putea fi:
experiența specialiștilor, dar și a tuturor participanților;
realizarea unei informări aprofundate despre problema respectivă;
sincronizarea tuturor participanților la luarea decizie;
constituirea unui climat de colaborare;
schimbul de experiență în probleme de decizie.
Dezavantajele apar atunci când colectivul decizional nu este pregătit corespunzator. Acestea sunt:
consumul mare de timp;
insuficienta cunoaștere a problemei;
diluarea responsabilităților.
În administrația publică există situații când decizia este luată de un singur individ. Este necesar ca individul să delege autoritatea decizională nivelelor inferioare deoarece:
crește eficiența compartimentului de lucru realizându-se în același timp o motivatie corespunzatoare;
crește numărul problemelor rezolvate operativ;
colaboratorii vor avea o responsabilitate și o creativitate la un nivel ridicat, crescător;
în timp se vor forma astfel, funcționarii publici capabili să preia activități de conducere.
O autoritate publică nu poate emite o decizie obligatorie. Factorul de decizie din diferitele situații trebuie indicat de acte normative.
Pentru a fi eficientă o decizie administrativa trebuie adoptată la timp. Decizia administrativă trebuie să aibă anumite caracteristici. Ea trebuie să fie flexibilă, mobilă, maleabilă, simplă, clară, să aibă o formă precisă și o succesiune logică.
După adoptarea ei, decizia administrativă devine obligatorie. În caz de neexecutare sau de executare defectuoasă, se vor aplica sancțiunile prevăzute de lege celor care se fac vinovați.
Pentru a se executa corect o decizie administrativă, fiecare acțiune trebuie să aibă un rol bine determinat în procesul executării. Acțiunile trebuie să fie integrate într-un sistem organizat și să se succeadă fără întârzieri pentru a se evita, consecințele nefavorabile care pot duce chiar la imposibilitatea executării.
Decizia administrativă trebuie executată la momentul oportun, nici prea devreme (pentru că nu sunt întrunite toate condițiile necesare unei bune executări), nici prea târziu (există riscul ca o executare întârziată să facă decizia inutilă).
Decizia administrativă se poate executa direct de către organul administrației publice. De asemenea, o decizie administrativă poate fi executată individual de către cetățeni sau de organizațiile nestatale.
Pentru evitarea suprapunerilor și paralelismelor în procesul de executare, este necesar să se țină seamă de competența fiecărui organ în parte. Suprapunerile și paralelismele pot conduce la abateri, întârzieri, incorectitudini, acestea din urma fiind defavorabile procesului executării deciziei administrative
Organizarea executării deciziei administrative și executarea deciziei administrative se desfășoară de cele mai multe ori simultan.
Executarea deciziei administrative este determinată de anumiți factori de influență printre care:
capacitatea administrativă de a mobiliza forța de munca și mijloacele materiale necesare;
capacitatea administrației de a asigura o bună organizare, înțelegând prin aceasta stabilirea stiințifică a începerii acțiunii; fixarea unor ritmuri raționale; stabilirea exactă a metodologiei de coordonare și control;
capacitatea personalului chemat să execute decizia administrativă; motivarea acestuia în vederea unei execuții de calitate.
În cazul în care o decizie administrativă nu este executată la timp, autoritățile administrațieă publice utilizează mijloace de constrângere, singurele prin care se mai poate asigura executarea deciziilor administrative
18) Controlul executării deciziei administrative – condiția bunei funcționări a administrației publice
„Control” înseamnă termenul utilizat pentru verificarea rezultatelor. În cadrul administrației publice controlul vizează eficacitatea unei organizații, viabilitatea deciziilor autorităților publice.
„Pentru a cunoaște concret modalitatea de a materializa decizia administrativă, se impune efectuarea controlului acesteia”.1
Controlul face parte din arta de a conduce, iar cu ajutorul său se stabilesc:
situația rezultatelor actuale față de prevederi; contestarea lor;
răsplătirea oamenilor după performanțe;
dacă este cazul, reprogramarea activității;
efectuarea corecțiilor necesare;
supravegherea activităților.
„Rațiunea de a exista a controlului este, în primul, rând, prezența sa activa în desfășurarea evenimentelor și corectarea la timp a abaterilor ce pot apărea”.2
Necesitatea unui control permanet asupra executării deciziei administrative rezultă din următoarele funcții:
funcția de previziune și îndrumare asupra activității;
funcția de corelare, de sincronizare a activităților. Pe parcursul desfășurării acestei funcții apare riscul siguranței funcționării sistemului administrativ global. Această siguranță poate fi periclitată.
Controlul activității manageriale poate privi atât legalitatea deciziei administrative cât și modalitățile de executare a deciziei administrative.
Realitatea demonstrează obligativitatea controlului de a însuma trei laturi importante în activitatea de conducere:
legalitatea;
oportunitatea;
necesitatea.
Astfel controlul va deveni factorul principal de reflectare a modului de executare a deciziei administrative, va determina luarea unor măsuri administrative noi și va determina modificarea deciziilor administrative existente.
Printre altele, controlul mai are rolul de a favoriza execuția deciziei administrative prin crearea și mentinerea unui cadru organizatoric adecvat acestui scop.
Activitatea de control sfârșește atunci când rezultatul este cel scontat, chiar îmbunătățit; este necesar ca analiza rezultatului să fie obiectivă.
Din punctul de vedere al deciziilor politice și administrative, „autorii controlului ” se împart în trei categorii:
Autoritățile publice – realizează controlul prin:
„autoritățile care exercită puterea legislativă (Senat, Camera Deputaților);
autoritățile care exerciă puterea executivă – Guvern, ministere și celelalte organe centrale de specialitate, inclusiv inspecțiile centrale de control specializat ale statului;
serviciile descentralizate ale autorităților care exercită puterea executivă – prefecturi, primării, consiliile locale;
autoritățile publice care exercită puterea judecatorească”.1
Controlul exercitat de autoritățile publice asigură o bună funcționare a mecanismului social-economic.
2. Organizațiile nonguvernamentale – sunt persoane juridice legal constituite care apără drepturile și libertățile cetățenilor. Acestea, potrivit Constituției,se pot adresa justiției sau oricărei autorități publice, exercitând astfel un control indirect asupra administrației publice.
3. Cetățenii – „din punct de vedere constituțional cetățenii se pot adresa justiției în nume propriu, pentru apărarea drepturilor, libertăților și a intereselor lor legitime, precum și oricărei alte autorităti prin petiții, pentru a determina corectarea eventualelor acte administrative”.2
De asemenea, potrivit Constituției o persoană vătămată într-un drept al său, de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termen legal a unei cereri, este îndreptățit să obțină recunoașterea dreptului pretins, anularea actului și repararea pagubei.
În ceea ce privește controlul intern amintim autocontrolul.
Autocontrolul – fiecare funcționar, serviciu sau birou își controlează activitatea proprie. Autocontrolul evidențiază anumite avantaje:
abaterea poate fi corectată imediat sau prevenită în operațiunile de executare ce urmează a fi efectuate;
conducătorii tuturor birourilor, serviciilor, secțiilor, sectoarelor, oficiilor, în general ai tuturor compartimentelor de specialitate controlează executarea deciziilor administrative ce-i privesc;
unele compartimente de specialitate au menirea să urmăreasca, să controleze executarea deciziilor administrative în toate unitățile unde aceasta se realizează, indiferent de subordonare.
18.1) Modele de control
1. Din punct de vedere al celui controlat:
control planificat sau neplanificat (inopinat);
control parțial (tematic) și control de fond (exhausiv);
control la fața locului sau controlul actelor administrative.
2. Din punct de vedere al agentului de control:
control unilateral sau control în contradictoriu;
control liber sau control pe bază de plan tematic;
control individual și control colegial.
18.2) Forma actului de control
„Procesul verbal” sau „nota de constatare” este actul administrativ întocmit în urma executării controlului.
„Referatul” sau „informarea” se întocmește atunci când controlul privește o anumită temă și s-a executat la mai multe unități din subordine.
Dacă constatările organului de control nu sunt consemnate în acte, pot apărea consecințe negative cum ar fi:
diminuarea responsabilității organului de control;
aparatul controlat nu este stimulat să aprofundeze la cote înalte metodologia de lucru indicată de agentul de control;
factorii de decizie nu au posibilitatea să aprecieze calitatea controlului;
există riscul ca organul controlat să comită în viitor aceleași abateri.
18.3) Valorificarea constatărilor
Se disting urmatoarele valorificări ale constatărilor:
valorificarea directă – are loc în cadrul procesului de control; se folosește mai rar deoarece agenții de control pot fi lipsiți de competență decizională;
valorificarea indirectă – nu este recomandabilă deoarece duce la un mare consum de timp și tergiversează adoptarea deciziei de corecție.
18.4) Controlul funcționării aparatului administrativ
Aparatul administrativ este controlat de către Parlament, presă, opinia publică sau partidele politice.
Controlul poate fi:
declanșat – se soluționează în fața instanței judecătorești (atunci când se constată greșeli ale funcționarilor publici);
temporar – este exercitat de diferite comisii de anchetă și privește părți ale aparatului administrativ ori acest aparat în ansamblu. Acest control poate sugera reforme și uneori măsuri s-au poate sugera modificarea structurii aparatului administrativ;
intern – rezultă din ierarhizarea și diversificarea funcțiilor. El poate fi, la rândul lui, special și general. În ceea ce privește funcția de ierarhizare, aceasta reprezintă ordinele guvernului și urmărește asigurarea supravegherii exercitării masurilor pe care le prescriu aceste ordine. În fiecare serviciu, superiorii verifică și rectifică munca subordonaților lor.
Autoritatea administrativă superioară poate să blocheze actele autorității administrative inferioare, uneori prima autoritate chiar poate substitui actele autoritătii inferioare. De asmeanea, autoritatea superioară poate adopta sancțiuni împotriva autorității inferioare și chiar măsuri externe, de exemplu: pronunțarea suspendării sau revocarea.
Cea mai mare partea a activităților administrative începe cu cheltuielile. De multe ori este necesar acordul a două servicii distincte pentru a se realiza un control, aceasta deoarece un serviciu poate să nu dispună de resurse financiare suficiente. Deci, o autoritate este subvenționată de cealaltă.
Șefii departamentelor ministeriale, a autorităților plasate în fruntea colectivităților sau a serviciilor descentralizate au puterea de a delega autoritatea. Astfel sunt constituite diverse corpuri de control.
Exista două tipuri de control financiar:
controlul îndeplinit în numele parlamentului;
controlul exercitat în interiorul structurii administrației publice.
De asemeanea, se mai pot aminti:
„operațile financiare – în curs de executare sunt controlate în sânul administrației debitoare. După efectuarea operațiilor financiare (plăți, încasări), ele sunt trecute în conturi;
2. controlul asupra conturilor – permite să se vadă felul în care a funcționat administrația. Controlul se mai poate exercita atunci când cei administrați declanșează recursul în fața diferitelor jurisdicții.”1
19) Concluziile ce se pot desprinde din executarea deciziilor administrative
Dacă o decizie executată nu a avut rezultatele scontate, atunci organul administrației publice o poate modifica sau o poate anula, astfel încât să corespundă situației date. (se pot reanaliza obiectivele, scopurile, mijloacele alese sau felul cum s-a efectuat executarea).
Pe parcursul executării deciziei administrative pot apărea aspecte noi ale realităților sociale, ce vor trebui analizate de organele legislative.
Deciziile administrative executate vor constitui o experiență pentru deciziile administrative ulterioare. Astfel, se pot evita eventualele cheltuieli mari sau procedura lentă de executare.
Efectele deciziei administrative, vor indica dacă cel care a luat decizia a fost cel mai indicat decident.
20) Forme de constrângeri administrative
a) Executarea silită – constă în silirea celor obligații la executare de a-și realiza aceastp obligație, fără ca pentru aceasta să li se aplice vreo pedeapsă.
Executarea silită poate fi și consecința aplicării unei sancțiuni. După modelul de realizare executarea silită poate fi:
directă – asupra persoanei sau subiectului pasiv al obligației de executare;
indirectă – asupra bunurilor acestei persoane.
b) Contravenția – sancțiunile administrative sunt aplicabile în situația comiterii unor contravenții. Pot fi considerate faptele care sunt descrise și calificate de un act normativ.
O contravenție are caracter ilicit și reprezintă o abatere de la lege sau de la regulile stabilite prin acte normative ale autorităților administrației publice.
Al doilea element al contravenției este vinovația, cu intenție sau din culpă. Vinovația poate fi directă sau indirectă, în timp ce culpa se înfăptuiește atunci când un rezultat nefavorabil nu este prezazut de cel în cauza, deși acesta ar fi trebuit să-l prevadă.
Din punct de vedere juridic doar infracțiunile se pot sfârși cu privarea de libertate; pentru contravenții această pedeapsă se aplica în mod excepțional.
Abaterea disciplinară – „presupune un raport de subordonare între cel care o comite și autoritatea publică sau organizația care aplică sancțiunea”.1
Abaterea disciplinară nu este necesar să fie descrisă concret printr-un act normativ, ea poate fi stipulată în diferite statute disciplinare, contracte colective.
În cazul comiterii contravențiilor, sancțiunile administrative principale sunt:
avertismentul;
amenda.
Avertismentul și amenda nu se pot cumula.
Avertismentul – „constă în atragerea în scris a atenției făptuitorului asupra pericolului contravenției săvârșite pentru ca încălcarea legii să înceteze și să nu se mai repete în viitor”.2
Amenda – „constă în plata unei sume de bani, care se face venit la bugetul de stat sau local. Obligația de plată a amenzii se stinge prin decesul contravenientului, nefiind transmisibilă succesorilor acestuia”.1
Confiscarea – „este o sancțiune complementară, putând fi cumulată cu avertismentul sau amenda. Ea constă în trecerea fără plată a patrimoniului statului, a obiectivelor care aparțin contravenientului și care au servit la săvârșirea contravenției, a acelora care sunt produsul contravenției sau dobandite prin aceasta, precum și a celor a căror deținere sau circulație sunt interzise.”2
Închisoarea contravențională – se instituie prin lege pentru fapte cu un grad mare de pericol social.
Unele contraveniții, în ceea ce privește regulile de circulație pe drumurile publice pot fi sancționate cu pedeapsa suspendării sau retragerii permisului auto.
Constatarea contravențiilor se efectuează de către funcționarii (primari, ofițeri de poliție) anume prevăzuți de lege sau de alte acte normative, prin încheierea unui proces verbal.
Procesul verbal trebuie să cuprindă toate datele necesare, inclusiv obiecțiunile contravenientului. De asemenea, acesta trebuie semnat pe fiecare pagină, atât de agentul constatator cât și de contravenient.
Dacă legea prevede astfel, agentul constatator poate aplica sancțiunea cu ajutorul porcesului-verbal.
În cazul în care, legea nu permite agentului constatator să aplice sancțiunea, procesul verbal va fi înaintat autorității competente care va aplica sancțiunea printr-o rezoluție pusă pe procesul verbal.
Atunci când sancțiunea constă în amendă, de cele mai multe ori legea prevede că făptuitorul poate achita pe loc jumatate din suma stabilită situație în care nu se mai încheia proces verbal.
În general, un funcționar ierarhic superior, soluționează situațiile în care celui ce i-a fost aplicată sancțiunea apelează la o cale de atac.
RELAȚIA DINTRE DECIZIA POLITICĂ ȘI DECIZIA ADMINISTRATIVĂ
1) Administrația publică – mecanism al statului de executare a deciziei politice
Slăbirea puterii, a autorității și eficacității guvernelor se accentuează direct proporțional cu extinderea câmpului lor de aplicare.
De-a lungul timpului slăbirea puterii politice și transferarea către structurile birocratice a constituit un fenomen frecvent. Atunci, suveranul se lovea de puterea crescândă a:
înalților săi funcționari;
șefilor militari;
preoților;
Astfel, suveranul devenea jucăria propriului său anturaj care putea organiza manifestari de genul:
rebeliunilor militare;
revoluții de palat;
lovituri de stat.
Aceste tipuri de manifestari pot genera o instabilitate politică cronică.
În Europa, de peste două decenii, guvernanții vor să transforme profund administrațiile nationale. Guvernanții în această doriță de transformare, nu țin cont de societatea civilă, iar serviciile statului sunt afectate de măsuri ce au ca obiect adaptarea structurilor la evoluția sarcinilor care le sunt încredințate.
În prezent reorganizările administrației de stat în curs prezintă un interes deosebit, pentru că prerogativele administratiei de stat par să fie amenințate de următorii factori:
construcția europeană;
descentralizarea;
revenirea liberalismului.
De asemenea, în condițiile actuale administrația de stat este într-o pozitie cheie față de :
puterea politică;
puterea economică;
structurile administrative locale.
De viitorul Uniunii Europene depinde slăbirea puterii politice naționale, însă creșterea puterii locale a avut deja repercursiuni în privința administrației de stat. Puterea locală contestă competența, aptitudinea și capacitatea administrației de stat de a interveni eficace în domeniul economic.
Raporturile dintre decizia politică și decizia administrativă au evoluat în sens favorabil, acesteia din urma.
Se poate afirma că subordonarea administrației față de puterea politică s-a redus în mod semnificativ, cu toate că, din punct de vedere juridic, se menține această subordonare reflectată în dreptul de control pe care îl are puterea politică asupra activităților administrative ale statului.
1.1) Consolidarea capacității administrative în contextul aderării la Uniunea Europeana
Încurajarea cercetării și disiminării de cunosțiinte în domeniul administrației publice constituie baza dezvoltării spațiului administrativ european.
Mulți autori și-au pus problema dacă există o administrație europeană sau dacă s-a instituit un mecanism ce vizează asigurarea cooperării între administrațiile naționale.
În cadrul procesului de lărgire a Uniunii Europene, administrația publică se comportă ca un actor aflat în procesul de europenizare.
„Directa influență a U.E. asupra sistemelor administrative ale statelor membre este destul de limitată, U.E. nu are aproape nici o competență în acest domeniu. Organizarea administrativă a statelor membre ține doar de competența acestora. Cu toate acestea există numeroase surse de influențare indirectă a statelor membre cât și a celor care aderă.”1
Un exemplu în acest sens îl constituie articolul 5 al Tratatului de la Roma, care prevede că statele membre trebuie să ia măsurile necesare îndeplinirii obligațiilor ce se nasc din calitatea de membru al U.E. Această prevedere privește și dezvoltarea capacității administrative a statelor membre ce trebuie să demonstreze abilitatea lor de a participa la procesul decizional al U.E.
Statele membre ale U.E., dacă nu își îndeplinesc obligațiile ce rezultă din Tratatul de la Roma pot fi chemate în fata Curții Europene de Justiție.
Cooperarea sistemelor politice a creat ceea ce J. Fournier a numit „Spațiul Admistrativ European”. Noile state membre trebuie să se încadreze cerințelor „Spațiului Administrativ European”.
În iunie 1993, la Copenhaga, Consiliul European a definit explicit criteriile de aderare la U.E. La acea dată, aceste criterii nu au inclus aspecte privitoare la capacitatea administrativă.
Principalele criterii impuse statelor candidate în condițiile de aderare la U.E. privesc:
dezvoltarea democratică a guvernării;
crearea unei economii de piața funcționale;
consolidarea capacității de a implementa și de a aplica acquis-ul comunitar;
Raportul Comisiei Europene stabilește capacitatea administrației de a aplica acquis-ul comunitar prin:
„dezvoltarea unei administrații parțiale și profesionale bazată pe legislația funcției publice;
dezvoltarea sistemului de pregătire și perfectionare a funcționarilor publici bazat pe legislația privind învățământul superior la nivel universitar, departamental-postuniversitar și sectorial-cursuri de perfecționare de scurtă durată;
dezvoltarea unui sistem adecvat de norme privind reglementarea politicilor guvernamentale cât și a capacității de coordonare a acestora;
dezvoltarea unui sistem efectiv și eficient de contol financiar bazat pe legislația privind finanțele publice și cea privind modalitățile de realizare a auditului;
dezvoltarea unor structuri de proceduri speciale delegate să administreze afacerile U.E.”1
Statele care nu au avut structuri și proceduri eficiente de implementare a politicilor europene au avut tendința de a nu lua cele mai bune decizii. Acest lucru este certificat pe baza experienței aderărilor anterioare.
Statele din Centrul și Estul Europei acceptate de U.E. sau în curs de acceptare au început reforma în administrație prin crearea unui cadru legislativ necesar dezvoltării noului sistem administrativ la nivelul guvernului. După adoptare orice reglementare trebuie să fie implementată în totalitate.
Studiile asupra administrației publice la nivelul statelor candidate la aderare au scos în evidență urmatoarele disfuncționalități:
„deficienta structurare a relațiilor politică-administratie;
lipsa unui sistem de recrutare a funcționarilor publici care să asigure atragerea și mentinerea celor mai calificați dintre aceștia;
slaba definire a responsabilităților interne și externe precum și neaplicarea practicilor manageriale în procesul public decizional.”2
Un indicator important în explicarea crizei economice și politice îl constituie administrația și implicit calitatea scăzută a acesteia. De asemenea, și gradul de corupție de la nivelul administrației este unul din factorii care distrug dezvoltarea unei administrații publice profesionale.
În ceea ce privește reforma, ca factor de dezvoltare a statului ca stat democratic a fost înțeleasă mai greu de unele state. Reforma vizează o schimbare în bine a unei stări de lucruri existente.
Obiectivele procesului de reforma sunt reprezentate de dezvoltarea administrației.
Factorii determinanți ai succesului care influențează un proces de reforma sunt:
„reforma nu se copiază, nu se transferă din experiența altor state, nu trebuie facută această greșeală, altfel ea nu va fi decât un alt eșec;
strategia de reforma nu se realizeză pe baze pur teoretice ea trebuie să aibă în spate un test de fezabilitate, care să arate necesitatea și gradul de reformare – trebuie consultată administrația;
utilizarea legislației ca instrument de reformă nu trebuie supraestimată, adoptarea de noi reglementari nu conduce în mod obligatoriu la realizarea de schimbări operaționale;
pe parcurs clasa politică nu trebuie să-și piardă interesul;
reforma nu se poate realiza pe termen scurt sau mediu, ea necesită o mai mare întindere în timp pentru a da rezultate, în consecință procesul de reformă va fi afectat de schimbările guvernamentale;
funcționarii publici nu sunt doar simpli aplicanți ai reformei ei sunt cei asupra cărora se aplică reforma;
lipsa fondurilor necesare și slaba capacitate de atragere a acestora de pe plan internațional dar și național.”1
Factorii ce conduc la implementarea unei reforme de succes sunt:
„situația economică și necesitatea reală de reformă ce trebuie utilizată efectiv pentru că ele sunt cele care produc influență directă asupra guvernului ca inițiator și coordonator dar și asupra cetățeanului;
înainte de toate trebuie să se consolideze administrația pe plan național;
o mai mare implicare a factorilor politici în reformarea organizării statului;
crearea de mecanisme care să însoțească reglementările legale și impunerea acestora ca obligatorii în procesul de implementare legislativă.”2
Dezvoltarea unei capacității administrative asigură aplicarea politicilor comunitare.
Statele membre ale U.E. pot face anumite greșeli în ceea ce privește reforma administrativă:
legislația privind funcționarul public, nu se implementează total și asta va destabiliza serviciul public;
procesul de reformare prin intermediul instituțiilor să fie slab dezvoltat;
structurarea administrației și a porcesului decizional în defavoarea cetățenilor.
Marea varietate a reformelor la care au fost supuse cele mai multe state europene poate fi grupată în câteva categorii și anume:
„privatizarea și deregularizarea – mutarea sarcinilor din sectorul public ori eliminarea unor reglementări;
managmentul resurselor umane – se observă dominarea realizată de noul managment public;
managment financiar – reforma directă prin miminizarea costurilor guvernamentale și creșterea eficienței, în particular prin dezvoltarea și implementarea tehnicilor specifice managmentului financiar în sectorul public;
orientarea clienților – guvernul și angajații acestuia trebuie să se gândească la relația ce se stabilește cu publicul ținând cont de piața liberă a serviciilor publice care oferă posibilitatea alegerii distribuitorului de servicii;
funcționarii publici de la nivelul inferior au actionat la nivelul cerințelor de le nivelul superior, reducându-se astfel numărul managerilor intermediari;
deconcentrarea și descentralizarea – descentralizarea politică se referă la transferul deciziilor de la nivel central către nivel local dar nu și puterea politică de a lua decizii.”1
Aceste tipuri de reformă nu au avut succes în toate statele europene.
Statele membre U.E. trebuie să își acorde unul altuia încredere reciprocă. De aceea, este necesar ca această încredere să se manifeste sub urmatoarele aspecte:
la procesul decizional al U.E. trebuie să participe cât mai multe state membre;
asumarea de capacități naționale pentru implementarea politicilor comunitare.
În procesul de lărgire a U.E. este important ca să existe o dezvoltare a administrației de calitate.
Dezvoltarea structurilor administrative și guvernamentale include și procesul de descentralizare. Descentralizarea implica principiile directoare ale relațiilor dintre administrația publica centrala și locală și stabilirea unei legislații și a unor mecanisme corespunzătoare.
1.2) Procesul legislativ apanaj al deciziei politice și administrația publică
Guvernele sunt ținute să respecte și să țină seama de birocrația diferitelor administrații. Apoi, guvernele trebuie să se înțeleagă cu liderii sindicali și să încheie pacte sociale cu aceștia. În caz contrar atât birocrația cât și justiția sau sindicatele pot obstrucționa reformele pe care nu le agrează. De asemenea, guvernele trebuie să se înțeleagă și cu opoziția care în funcție de poziția și ponderea din parlament, este capabilă să paralizeze inițiativele executivului.
Guvernele de foarte multe ori renunță la reformele structurale ce se pot realiza doar pe termen lung și se rezumă la gestionarea treburilor curente.
Aceste stări de fapt, pot creea o falsă impresie și anume că rolul statului în lume a scazut și ca multe din funcțiile acestuia au fost înstrăinate. Adevărul este că statul, administrația în special, dar și justiția, s-au dezvoltat și se dezvoltă permanent în cea mai mare parte din țările lumii. În acest sens, se caută permanent soluții pentru a degaja statul de strânsoarea birocrației.
Soluțiile apar odată cu transferarea puterii din vârful piramidei, la baza societății prin aplicarea principiilor statului de drept:
descentralizare;
autonomie;
cooperare.
Puterea politică și birocrația care este o derivată a puterii politice trebuie supuse controlului justiției.
Apariția puterii de reglementare a executivului și extinderea progresivă a acesteia face să crescă rolul executivului și înlătură monopolul parlamentelor. Astfel, puterea executivă devine centrul principal de decizie, realizându-se un transfer de competențe în favoarea administrației care se va substitui puterii politice.
„Executivul primește putere de reglementare, având competența de a lua măsuri de aplicare a legilor sub forma unor acte opozabile prin care se precizează conținutul normelor primare.”1
Compețentele acordate de parlament executivului îi lărgesc acestuia puterea de reglementare. Se remarcă aici apariția decretelor-lege, adică a ordonanțelor.
Cu toate acestea, legislativul rămâne primordial atâta vreme cât decretele-lege în temeiul abilitării legislative trebuie aprobate de parlamente. În caz contrar ordonanțele devin caduce.
Un alt aspect confirmă tendința administrației de a „cuceri” puterea politică, fapt ce reduce semnificativ subordonarea administrației față de puterea politică.
1.3) Ministerul Justiției autoritate a administraței publice implicată direct în realizarea procesului legislativ
O analiză cu privire la rolul guvernului în realizarea funcției legislative trebuie să pornească de la poziția constituțională a acestuia.
Ministerul Justiției trebuie să asigure împlinirea actului de justiție, precum și ordinea publică și siguranța cetățeanului. De asemenea, într-un stat de drept Ministerului Justiției îi rămâne un rol important în reforma legislației, în simplificarea și coerența reglementărilor juridice.
Legislația națională trebuie să fie compatibilă cu obligațiile asumate de România prin convențiile internaționale la care este parte.
Ministerele, organele de specialitate ale administrației publice centrale aflate în subordinea Guvernului și autoritățile administrative autonome pot elabora proiecte de acte normative în domeniul lor de activitate.
Misiunea Ministerului Justiției nu se încheie, odată cu înaintarea de către Guvern a proiectelor de acte normative Parlamentului, ci continuă cu asigurarea reprezentării executivului la susținerea și dezbaterea proiectelor atât în comisiile parlamentare de specialitate, cât și în plenul celor două Camere.
De asemeanea, Ministerul Justiției avizează din punct de vedere legal proiectele elaborate de celelalte ministere, de organele de specialitate ale administrației publice centrale, care se supun spre adoptare Guvernului, în vederea exercitării inițiativei legislative de către acesta.
2) Funcționarii publici și politicienii în procesul decizional
Relația dintre decizia politică și decizia administrativă, a fost considerată o problemă aflată într-o continuă dezbatere atât din partea teoreticienilor cât și din a practicienilor din administrația publică încă de la apariția sistemelor politice moderne.
Modul în care relațiile politică administrație-publică se dezvoltă produc influență asupra percepției cetățenilor despre administrația publică și Guvern.
Dacă relațiile dintre acestea nu sunt de cooperare, legitimitatea Guvernului va fi limitată prin crearea unui mediu ostil și non-operativ ce va conduce în final la o guvernare ineficientă.
Relațiile politică-administrație publică au fost studiate de numeroși teoreticieni care în tezele lor au vazut acest fenomen manifestându-se sub aspecte diferite. Cercetarea utilizată în domeniu se realizează prin intermediul relației democrație-birocrație. Sistemul de relații dintre cei doi actori a început să fie cercetat prin prisma răspunsului la întrebarea „Cine conduce?”. Răspunsurile la această întrebare s-au concretizat astfel:
„Page E. (1992) – „ambii atât politicienii cât și funcționarii publici conduc”;
Aberbach J. și Rockman B. (1998) fac distincție între conducerea formală și cea informală astfel:
din punct de vedere legal răspunsul ar fi „politicieni”;
– din punct de vedere informal funcționarii publici posedă cunoștiinte importante, valoroase despre cum lucrează Guvernul și despre lipsurile politicienilor, deci funcționarii publici sunt necesari în funcțiile de conducere ale statului;
Campbell C. si Peters G. susțin că politicienii în mod natural se așteaptă să ia decizii importante atunci când ajung la putere; mai tarziu ei realizează că funcționarii publici le pot limita aceasta putere.”1
Conceptele de influenta și putere, sunt din punctul de vedere al științelor sociale concepte controverse.
De aceea, evaluare influenței functionarilor publici, presupune existența unor cunoștiințe reale asupra obiectivelor acestora, lucru care este imposibil.
Referitor la întrebarea „Cine conduce?”, mulți teoreticieni găsesc raspunsuri analizând comportamentul manifestat de politicieni și funcționarii publici, în procesul decizional.
3) Dihotomia politică-administrație publică
Originile conceptuale ale acestei dihotomii1, existența sa cât și dezirabilitatea au fost teoretizate odată cu ridicarea problemei funcționării democrației.
Argumentul central al dihotomiei politică administrație îl constituie existența unei distinctii între „ politics ” și „policy making” pe de o parte si „policy implementation” pe de alta parte.
Puncte de vedere convenționale conchid relația politică-administrație publica. In acest sens există diverse accepțiuni ale teoreticienilor:
„în timp ce politicienii sunt preocupati de obiectivele politice, administrația este responsabilă doar pentru punerea lor în practică;
politicienii și funcționarii sunt cunoscuți ca viețuitori ai propriei lor lumi, cu valori separate, reguli și metode;
modelul dihotomic este bazat pe ideea controlului democratic și a supremației legii;
politica trebuie facută de oficialii aleși în mod democratic și apoi implementată de administratori.”2
Problemele administrative nu sunt probleme politice chiar dacă politicul stabilește sarcinile administrației.
Dihotomia politică administrație este cuprinsă și în operele lui Max Weber. Weber a fost cel care a trasat clar o distincție între birocrați și politicieni susținând că mutuală lor existența va marca procesul decizional al secolului XX.
Una din problemele invocate de Weber privește creația unei supremații birocratice în care distribuția politicilor guvernamentale este înlocuită de problemele existenței organizațiilor birocratice. De asemenea, Weber dezvoltă numeroase mecanisme ce vor servi limitării puterii administratorilor.
Tot Weber a relatat că principalele instrumente în restricționarea puterii birocratice sunt normele legale, parlamentele efective și liderii politici ce vor fi numiți la conducerea autorităților administrative.
Dihotomia politică-administrație și-a atins culmile existențiale între anii 1920-1930. Aceasta dihotomie din acea perioadă este explicată prin intermediul urmatoarelor motive:
prima decadă a secolului XX a desemnat perioada de instituționalizare a administrației publice ca domeniu de studiu;
dihotomia asigură unul din punctele de plecare în construcția stiinței administrative, cel mai eficient mod de executare a obiectivelor politice;
creșterea popularității dihotomiei poate fi explicată având în vedere evenimentele istorice turbulente din acea perioadă. Implicarea guvernelor a fost realizată prin intermediul agențiilor administrative.
Odată cu începutul anilor 1940 dihotomia politică-administrație a devenit subiectul unui sever criticism dezvoltat din trei puncte de vedere:
„unghiul conceptual – ce pretindea o redefinire a termenilor cheie dezvoltați de stiința politică;
unghiul empiric – demonstrează în mod evident implicarea semnificativă a funcționarilor publici în procesul decizional;
unghiul normativ – ce susține dezirabila implicare a administrației în procesul decizional, astfel se asigură promovarea unor valori rar avansate de oficialii aleși.”1
Cea mai severa critică adusă dihotomiei politică-administrație adusă de doctrinarii preocupați de teoriile politice este aceea că „administrația este fără nici o indoială implicată în politică”.
4) Modele dezvoltate în relația politică – administrație publică
Reconceptualizarea relațiilor politică-administrație publică dezvoltate la nivelul procesului decizional al țărilor aflate în tranziție a constituit baza confirmării accepțiunilor teoretice ale acestei relații. Funcționarii publici au atras și ei atenția doctrinarilor contemporani.
Serviciile publice din tarile Europei Occidentale au fost afectate de deciziile politice. Se poate spune că politicienii încearcă să obțină cât mai mult control asupra administrației dar și asupra loialității funcționarilor publici.
Guy Peters consideră că există cazuri când serviciul public se lasă influențat de către deciziile politice.
În primul model formal/legal se poate observa o separare între decizia politică și decizia administrativă așa cum trebuie să existe, model în care funcționarii publici sunt gata să urmeze deciziile politice.
Cel de al doilea model „village life” prezintă situația în care decizia celor doi membri ai elitei statale nu este implicată în lupta pentru putere în cadrul structurilor guvernamentale.
Cel de al treilea model „functional village life” este cel în care se observă implicarea funcționarilor în politică, chiar lupta acestora de a obține influența la nivel politic.
Modelul “adversial” este cel de al patrulea model în care se afirmă o clară separare a politicienilor de funcționarii publici, dar în același timp și lupta acestora pentru putere.
Funcționarii publici încearcă să obțină încrederea politicienilor, iar politicienii sunt interesați de obținerea unei funcții stabile în cadrul administrației.
Cel de al cincilea model este cel în care linia de demarcație între decidentul politic și administrație este încălcată de funcționarii publici care produc modificări în cadrul sistemului datorită influențării deciziei politice.
BIBLIOGRAFIE
1. “Decizii Manageriale” – Virginia Mărăcine, Editura Economică, București 1998.
2. “Managment” – Ovidiu Nicolescu, Editura Didactică și Pedagogică, Bucuresti 1992.
3. “Stiința administrației” – Ioan Alexandru, Editura Economică, București 2001.
4. “Politică-administrație publică – suport de curs” – Mihaela Cărăușan, București 2006 biblioteca S.N.S.P.A.
5. “Management Public-Ediția a II-a” – Lucica Matei, Editura Economică,București 2006.
6. “Managmentul dezvoltarii locale – descentralizare, inovație, risc – Ediția a II-a”, Editura Economică, București 2004.
7. “Tratat de sțiinta administrației” – Mihai T. Oroveanu, Editura Cerna, București 1996.
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Relatia Dintre Decizia Politica Si Decizia Administrativa (ID: 126033)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.