Reglementarea Auditului Public Extern In Romania
Introducere
Auditul instituțiilor publice este în evoluție, în modernitate și perspectivă atât la nivel european cât și la nivel național.
Auditul public extern este un instrument de optimizare a performanței activităților entităților publice prin contribuția lui esențială în identificarea abaterilor si dezechilibrelor financiare.
Motivația alegerii acestei teme are la bază importanța auditului extern la consolidarea stabilității entităților publice și la îndeplinirea obiectivelor acestora, în condițiile anticipării și gestionării corespunzătoare a riscurilor, utilizării eficiente a fondurilor de care dispun în condiții de legalitate.
Lucrarea este structurată în cinci capitole.
În primul capitol am început prezentarea conceptelor de bază cu care operează tema lucrării: audit, instituții publice și am continuat cu prezentarea organizațiilor internaționale de audit și cu desfășurarea auditului extern de către Curtea Europeană.
În capitolul doi am abordat reglementarea auditului public extern în România prezentând cadrul legal și constituțional și am încheiat acest capitol prin prezentarea statului auditorului public extern.
În capitolul al treilea am prezentat noțiuni generale, rolul, atribuțiile și auditul extern desfășurate de instituția supremă de audit extern din România, Curtea de Conturi.
În capitolul patru am prezentat un studio de caz depre raportul de audit al instituțiilor publice în perioada 2008-2009.
În ultimul capitol am prezentat propuneri de reformare a cadrului legal și am încheiat această lucrare prin prezentarea concluziilor.
Cap.I Auditul extern al instituțiilor publice
Noțiuni generale
Termenul de audit a început a fi utilizat acum mai bine de 2000 de ani, când prima dată în Egipt și apoi în Grecia, la Roma și în alte locuri, cetățenii cărora li se încredințaseră fonduri publice trebuiau să prezinte public în fața unui oficial responsabil și să dea socoteală verbal privind modul în care au administrat acele fonduri.
Consacrarea conceptului în epoca modernă ține de domeniul corporatist privat, care administrează fonduri importante aparținând de cele mai multe ori altor persoane decât cele care conduc respectivele afaceri. Nevoia de verificare a situațiilor financiace ale acestor societăți a condus la cristalizarea și consolidarea noțiunii de audit și a profesiei de auditor.
O dată cu progresul economic și social, controlul financiar și examinarea atentă de către factorul politic a bugetului au devenit componente esențiale ale legitimării democratice a cheltuielilor publice.
Declarația de la Lima cu privire la liniile directoare ale auditului adoptată de Congresul al IX-lea al INTOSAI din anul 1977 distinge următoarele tipuri de audit:
Audit preventiv și ulterior – unde auditul preventive reprezintă o examinare a operațiunilor administrative sau financiare anterior acțiunilor, iar auditul ulterior este un audit după efectuarea acțiunilor
Audit intern și audit extern – serviciile de audit intern sunt stabilite în cadrul fiecărui minister și instituție publică, în timp ce serviciul de audit extern nu reprezintă o parte a structurii organizatorice a instituțiilor ce urmează a fi verificate. Instituțiile supreme de audit sunt servicii de audit extern
Auditul legalității, al regularității și al performanței. Funcția tradiționala a Instituțiilor Supreme de Audit este de a verifica legalitatea și regularitatea managementului financiar și a contabilității. Auditul performanței este orientat către realizările, eficacitatea, economicitatea și eficiența administrației publice. Acest audit cuprinde nu numai operațiunile financiar concrete , ci și toată gama de activități ale statului, inclusive sistemele de organizare și administrare.
Necesitatea auditului public derivă din complexitatea activităților și sarcinilor ce le revin entităților publice, din cerința de combatere a risipei în gestionarea fondurilor publice, a birocratismului, a stimulării răspunderii, a prevenirii unor disfuncții care pot apărea în activitatea entităților publice.
Auditul public serveste atât intereselor conducerii entităților publice, prin prevenirea unor disfuncții care pot apărea în procesul de gestionare a resurselor si patrimoniului, cât si ale statului si altor beneficiari interesați în realizarea politicilor financiare si fiscale. Interesul publicului constă în verificarea persoanelor care au fost desemnate să administreze banii publici încredințați, sub raportul utilizării legale si eficiente a acestora.
În ceea ce priveste auditul extern desfăsurat la nivelul entităților publice, din materialul bibliografic studiat, am ajuns la concluzia că acesta reprezintă o activitate independentă exercitată de organisme specializate din afara entității auditate, cu scopul asigurării cunoasterii modului cum sunt constituite si utilizate resursele financiare publice, si are ca principale obiective:
evaluarea întocmirii situațiilor financiare în conformitate cu un cadru general de raportare;
urmărirea respectării dispozițiilor legale;
examinarea performanței gestiunii financiare
Instituțiile Supreme de Audit sunt chemate să își aducă o contribuție decisivă la calitatea și eficacitatea acestui proces. Rapoartele de audit identifică neajunsuri și recomandă măsuri de îmbunătățire a managementului. Prin acestea ele ajută executivul să utilizeze fondurile publice în cel mai bun mod posibil, să se asigure că obiectivele politice ale cheltuielilor sunt atinse cu, costuri minime și că este asigurată transparența costurilor. Publicarea constatărilor auditului permite cetățenilor să se familiarizeze și să acorde legitimitate acțiunilor guvernelor și reprezentanților lor în parlamente.
Subliniez faptul că așa cum a fost ea creată și cum funcționază ea astăzi, Autoritatea de Audit este o instituție de audit modernă, care lucrează după standarde internaționale de audit și după ghiduri și orientări precise, conform unor cerințe armonizate la nivel European, conform Regulamentelor de acordare a fondurilor comunitare.
Noțiuni generale despre institutiile publice
În România, Legea privind finanțele publice stabilește principiile, cadrul general și procedurile privind formarea, administrarea, angajarea și utilizarea fondurilor publice, precum și responsabilitățile instituțiilor publice implicate în procesul bugetar. Conform acestui act normativ, fondurile publice sunt sume activate din:
Bugetul de stat
Bugetul asigurărilor sociale de stat
Bugetele fondurilor speciale
Bugetele trezoreriei statului
Bugetele instituțiilor publice autonome
Bugetele instituțiilor publice finanțate integral din venituri proprii
Bugetele fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat și ale căror rambursare, dobânzi și alte costuri se asigură din fonduri publice
Bugetul fondurilor externe nerambursabile
Instituțiile publice sunt definite de lege astfel – denumire generică ce include Parlamentul, Administrația prezidențială, ministerele, celelalte organe de specialitate ale administrației publice, alte autorități publice, instituțiile publice autonome precum și instituțiile din subordinea acestora, indifferent de modul de finanțare a acestora.
În instituțiile publice răspunderea pentru organizarea și conducerea contabilității revine ordonatorului de credite sau altei persoane care are obligația gestionării entității respective. Activitatea de încasare a veniturilor bugetare și de efectuare a plății cheltuielilor aprobate prin buget, adică execuția bugetară este desfășurată de compartimentul financiar – contabil.
Rolul pe care trebuie să îl îndeplinească instituția publică în cadrul societății moderne este de a asigura:
Elaborarea ansamblului de reglementări specifice noului tip de organizare socială, bazat preponderent pe informație și pe cunoaștere.
Aplicarea prevederilor / dispozițiilor cuprinse în actele normative în așa fel încât să se realizeze ordinea socială predeterminată
Promovarea pluralismului cultural
Libera circulație a resurselor
Respectarea drepturilor fundamentale ale omului
Dezvoltarea infrascruscturii specifice care să permită accesul nediscriminatoriu la informație/cunoaștere
Utilizarea eficientă, eficace a tehnologiilor informaționale, comunicaționale, moderne în cadrul serviciilor publice.
Fiecare dintre instituțiile publice din România, în conformitate cu mandatul său legal joacă un rol important în procesul de globalizare prin care trece țara noastră, în vederea atingerii unor obiective commune cu celelate instituții similare existente în țările democratice ale lumii, obiective de natură economică, socială, culturală.
În funcție de rolul și subordonarea lor , instituțiile publice pot fi:
Înalte autorități ale statului: Parlamentul, Administrația Prezidențială, Guvernul, Senatul, Camera Deputaților, Curtea Constituțională, Curtea de Conturi, Înalta Curte de Casație și Justiție.
Autorități ale administrației publice locale ( consilii orășenești, județene, comunale)
Instituții de subordonare locală
Unități economice finanțate integral sau parțial din fonduri publice având subordonare locală sau centrală, regii autonome, societăți și companii naționale
După modul de finanțare prevăzut de Legea privind finanțele publice finanțarea cheltuielilor curente și de capital ale instituțiilor publice se poate asigura:
integral din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale după caz.
din venituri proprii și subvenții acordate de la bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale după caz.
integral din venituri proprii.
După numărul de angajați, conform numărului de posturi aprobate prin bugetul instituțiilor publice, aceastea se impart în:
mici ( sub 50 de angajați )
mijlocii ( între 50 și 100 de angajați )
mari ( între 100 și 500 de angajați )
foarte mari ( peste 500 de angajați )
La nivelul Uniunii Europene, tratatul privind crearea comunității europene în forma sa consolidată enumeră instituțiile fundamentale care au misiunea de a îndeplini atribuțiile Comunității Europene: un Parlament European, un Consiliu al UE, o Comisie Europeană, o Curte Europeană de Justiție, o Curte de Conturi Europeană.
1.3 Organizații Internaționale de audit
1. INTOSAI – Organizația Internațională a Instituțiilor Supreme de Audit
Schimbul de experiență dintre ISA și colaboratoarea lor se întinde până în perioada dintre cele două războaie mondiale. După al doilea război mondial ISA au considerat necesară dezbaterea problematicii specifice în cadrul unor congrese proprii. Primul congres al Instituțiilor Supreme de Audit desfășurat în noiembrie 1953 la Havana, în care au participat ISA din 34 de țări devine momentul înființării Organizației Internaționale a Instituțiilor Supreme de Audit ( INTOSAI ).
Conform art.1, alin. (1) din statutul său INTOSAI se prezintă ca organizație permanentă autonomă, independentă și apolitică pentru promovarea schimbului de idei și de experiență dintre ISA în domeniul controlului finațelor statului. În cadrul INTOSAI sunt cinci limbi oficiale de lucru: engleza, franceza, germana, spaniola și araba.
Declarația de la Lima
Printre documentele cele mai importante care au fost elaborate de INTOSAI se numără Declarația asupra liniilor directoare privind auditul finanțelor publice de la Lima, adoptată la Congresul al IX-lea din anul 1977.
Însemnătatea Declarației de la Lima constă în determinarea amplă a tuturor obiectivelor privind auditul finanțelor publice, problematica și garanțiile necesare pentru ISA. Ea cuprinde un preambul și următoarele șapte capitole: generalități, independența ISA, relațiile cu Parlamentul, Guvernul și administrația, competențele ISA, metodele de audit, personalul de audit, schimbul de experiență internațional, raportarea, competențe de control ale ISA.
Însemnătatea ei pentru auditul finanțelor publice și dezvoltarea acestuia postulează nu numai consolidarea independenței ISA în constituția statului respective, ciovarea schimbului de idei și de experiență dintre ISA în domeniul controlului finațelor statului. În cadrul INTOSAI sunt cinci limbi oficiale de lucru: engleza, franceza, germana, spaniola și araba.
Declarația de la Lima
Printre documentele cele mai importante care au fost elaborate de INTOSAI se numără Declarația asupra liniilor directoare privind auditul finanțelor publice de la Lima, adoptată la Congresul al IX-lea din anul 1977.
Însemnătatea Declarației de la Lima constă în determinarea amplă a tuturor obiectivelor privind auditul finanțelor publice, problematica și garanțiile necesare pentru ISA. Ea cuprinde un preambul și următoarele șapte capitole: generalități, independența ISA, relațiile cu Parlamentul, Guvernul și administrația, competențele ISA, metodele de audit, personalul de audit, schimbul de experiență internațional, raportarea, competențe de control ale ISA.
Însemnătatea ei pentru auditul finanțelor publice și dezvoltarea acestuia postulează nu numai consolidarea independenței ISA în constituția statului respective, ci mai mult asigurarea ei juridică prin garantarea unei protecții juridice suficiente față de intervențiile împotriva acestei independențe.
Drepturile acordate ISA în afară de cel de independență:
competența de cercetare a ISA
impunerea constatărilor reieșite din verificările ISA
activitatea experților ISA
retribuirea corespunzătoare a personalului de audit ale ISA
dreptul ISA de a întocmi rapoarte
dreptul ISA la publicarea rapoartelor
asigurarea prin constituție a competențelor de audit ale ISA
competența ISA pentru auditul inteprinderilor de importanță publică
dreptul ISA de a audita subvențiile alcordate din fonduri publice.
Dreptul ISA de a prezenta propuneri pentru corectarea legilor
Acestor drepturi solicitate de Declarație li se adugă și obligațiile următoare: aplicarea metodelor de audit, competența, integritatea morală și personalului de audit, luarea în considerare a punctului de vedere al entităților auditate, obiectivitatea și integritatea rapoartelor, apărarea intereselor demne de protejat ca și a secretelor de afaceri și de inteprindere a entităților auditate.
Deși Declarația de la Lima nu exercită o acțiune angajată pentru domeniile statele interne, influența sa în acest sens este deosebit de mare deoarece conținutul său este unanim acceptat. Declarația de la Lima mai este denumită și Magna Carta a auditului finanțelor publice pe care se bazează multe alte documente din cadrul INTOSAI.
Declarația din Mexic
În anul 2007 la treizeci de ani de la adoptarea Declarației de la Lima, Congresul XIX al INTOSAI adoptă Declarația din Mexic privind independența. În preambulul Declarației care este menită să dezvolte și să consolideze prevederile Declarației de la Lima se accentuează faptul că aceste principii nu au character prescriptiv ci doar un rol ilustrativ pentru situația ideală în care ar putea funcționa ISA. În textul Declarației se recunoaște faptul că ISA nu îndeplinește aceste prevederi și că este necesară utilizarea ghidurilor.
2. Cadrul comun de standarde profesionale ISSAI
Cadtrul comun este o dezvoltare recentă în activitatea INTOSAI aflată în curs de implementare. În planul său strategic 2005-2010 INTOSAI și-a propus ca în primul rand să asigure că poate oferi un cadru actualizat de standarde profesionale care să corespundă nevoilor membrilor săi. În lumina acestui deziderat Comitetul comun al Comitetului de Standarde profesionale a decis să reunească standardele INTOSAI curente și pe cele noi ca și linii directoare într-un cadru comun. Scopul global al cadrului este să ofere membrilor INTOSAI și altor părți interesate o imagine generală și o înțelegere comună a standardelor și liniilor directoare INTOSAI.
Cadrul cuprinde toate documentele aprobate de INTOSAI cu scopul de a orienta standardele profesionale utilizate de ISA. S-a propus să se utilizezeze denumirea Standarde Internaționale ale Instituțiilor Supreme de Audit (ISSAI), ca un termen comun pentru ansamblul de documente care privește responsabilitățile ISA.
Pentru clasificarea Standardelor Internaționale INTOSAI s-a decis respecatrea ierarhiei documentelor pe patru nivele:
1.Principii fondatoare: conține principii de bază ale INTOSAI. Declarația de la Lima.
2.Cerințe pentru funcționarea Instituțiilor Supreme de Audit, prezintă și explică cerințele fundamentale pentru buna funcționare și conduită profesională a ISA.
3.Principii fundamentale de audit conțin principiile fundamentale în efectuarea auditului entităților publice.
4.Linii directoare de audit transpun principiile fundamentale de audit în ghiduri specifice, detaliate și operaționale care pot fi solicitate pentru sarcinile de audit.
Denumirea Orientări INTOSAI asupra unei bune guvernări (INTOSAI GOV ) este utilizată pentru documentele emise de INTOSAI care privesc linii directoare în direcția autorităților administrative cum ar fi: controlul intern, contabilitatea și alte aspecte din sfera de responsabilitate administrativă și încurajează buna guvernare.
Dezvoltarea auditului finanțelor publice și odată cu acesta optimizarea îndeplinirii obligațiilor ce revin ISA, capăta astfel o însemnătate de prim rang în cadrul INTOSAI.
O caracteristică comună în ceea ce privește mandatele de audit ale ISA din UE constă în faptul că în toate cazurile se cere să se raporteze asupra modului de utilizare a fondurilor publice.
Această sarcină este prevăzută în Constituția fiecărui stat sau în statut. Ea decurge din ciclul responsabilităților bugetare care începe cu aprobarea de către legislativ a bugetului, continuă cu execuția bugetară de către structurile guvernamentale și se încheie cu aprobarea de către Parlament a execuției bugetare, după examinarea de către ISA a modului în care resursele au fost utilizate raportându-se Parlamentului constatările rezultate.
Scopul auditului constă în esență în verificarea legalității operațiunilor care au fost efectuate. În funcție de aceasta este judecat contabilul public/ ofițerul de conturi. Sunt luate în considerare și aspecte ale mamageentului financiar dar descărcarea vizează exclusive legalitatea operațiunilor efectuate în respectivul cont.
3. Organizația Europeană a Instituțiilor Supreme de Audit (EUROSAI) este organizația regională a Instituțiilor Supreme de Audit din Europa, în ceea ce privește controlul și auditul extern al finanțelor publice.
Constituit în anul 1990 ca și grup de lucru regional al INTOSAI, EUROSAI are în prezent 49 membri.
Curtea de Conturi a României este membru EUROSAI încă de la înființarea sa în anul 1992.
Secretariatul EUROSAI este asigurat de către Curtea de Conturi a Spaniei. Secretariatul menține comunicarea cu membrii EUROSAI în perioada dintre Congrese și facilitează contactele între aceștia. De asemenea, Secretariatul dezvoltă un program care conține propuneri ce urmează să fie prezentate organelor de conducere, la cererea membrilor. Secretariatul publică anual un jurnal și trimestrial un buletin informativ, și găzduiește website-ul EUROSAI.
Limbile oficiale de lucru ale EUROSAI sunt germană, engleză, spaniolă, franceză și rusă.
Congresele EUROSAI se organizează cu o periodicitate de 3 ani. Ultimul Congres a avut loc în Polonia în anul 2008 iar următorul va avea loc în anul 2011 în Portugalia.
4.Comitetul de Contact al Uniunii Europene (CC). Comitetul de Contact este o reuniune a conducătorilor Instituțiilor Supreme de Audit (SAI) din Statele Membre ale UE și a Curții de Conturi Europene (ECA) care se organizează anual în luna decembrie.
În anul 1960 a avut loc prima reuniune a Conducătorilor Instituțiilor Supreme de Audit (SAI) din Statele Membre ale Comunității Economice Europene (CEE), iar Curtea de Conturi Europeană (ECA) s-a alăturat Comitetului de Contact în anul 1978. Rolul Comitetului de Contact a crescut în importanță odată cu aderarea a noi membri la Uniunea Europeană. Tratatul UE prevedea în forma sa inițială că ECA își desfășoară auditurile în cooperare (in "liaison") cu SAI- urile din statele membre UE, iar ulterior prin Tratatul de la Amsterdam a fost adăugat faptul că " ECA și SAI- urile trebuie să coopereze în spiritul încrederii reciproce și în condiții de independență". Apoi, prin Tratatul de la Nisa, s-a mandatat ECA să înființeze un Comitet de Contact cu SAI- urile din statele membre UE, care în fapt deja funcționa.
Limbile oficiale de lucru ale Comitetului de Contact al UE sunt germană, engleză și franceză. În vederea pregătirii Reuniunilor anuale ale conducătorilor SAI- urilor din cadrul Comitetului de Contact, ECA a invitat fiecare SAI să nominalizeze un ofițer de legătură (liaison officer) care trebuie să se constituie și ca punct de contact în efectuarea misiunilor de audit ale ECA la nivel național. Ofițerii de legătură sunt organizați la nivel european într-o rețea profesională activă și au, în principiu, două întâlniri anual, una în primăvară în unul dintre statele membre a UE și cea de-a doua în luna octombrie la ECA.
Scopul principal al acestor întâlniri este de a se asigura premisele cooperării optime a SAI-urilor din Statele membre ale UE și Curtea de Conturi Europeană precum și cu rețeaua de cooperare din cadrul SAI-urilor din țările candidate sau potențial candidate la aderarea la UE. De asemenea, ofițerii de legătură sunt mandatați să asigure din punct de vedere profesional desfășurarea optimă a Reuniunilor anuale ale Comitetului de Contact al UE.
5. Asociația Instituțiilor Supreme de Audit care au în comun utilizarea limbii franceze (AISCCUF)
AISCCUF reunește Instituțiile Supreme de Audit membre ale INTOSAI care au în comun utilizarea limbii franceze si a valorilor francofoniei. AISCCUF a fost creat în anul 1994 și este membru activ al Organizatiei Internationale a Francofoniei (OIF).AISCCUF are în prezent 43 de membri iar Secretariatul general este asigurat de către Curtea de Conturi a Franței . Curtea de Conturi a României este membru al AISCCUF din anul 1994.
Obiectivele AISCCUF sunt următoarele
consolidarea statului de drept prin dezvoltarea instituțiilor supreme de audit în fiecare din aceste state membre
dezvoltarea a schimburilor de experiență între instituțiile membre
cooperarea strânsă între instituțiile membre în materie de pregătire profesională și asistență tehnică.
Comitetul Director al INTOSAI, în cadrul reuniunii din noiembrie 2008 de la Viena, a aprobat aderarea AISCCUF la INTOSAI, în calitate de membru asociat.Asociația Instituțiilor Supreme de Audit care au în comun utilizarea limbii franceze, se reunește din 3 în 3 ani în cadrul unor Adunări Generale ale membrilor. Ultima Adunare Generală a avut loc la Marrakech în data de 28 ianuarie 2008.
În cadrul AISCCUF se organizează seminarii pe teme de interes comun pentru membrii săi. Seminariile AISCCUF au loc la fiecare doi ani. Aceste seminarii au scopul de a facilita schimbul de experiență și răspândirea bunelor practici în cadrul spațiului francofon.
1.4 Desfășurarea auditului de către Curtea Europeană
Curtea de Conturi Europeană este instituția de audit extern a UE.
Creată în 22 iulie 1975, prin tratatul de la Bruxelles, Curtea de Conturi a început să funcționeze în octombrie 1977, având sediul în Luxembourg. Tratatul de la Mastricht, din 7 februarie 1992, a instituit Curtea de Conturi Europeană ca instituție a Comunității europene, asigurându-i independența și puterea necesară. Curtea are obligația de a publica anual o declarație de asigurare, prin care certifică fiabilitatea conturilor europene, în același timp cu legalitatea și regularitatea operațiunilor efectuate.
Tratatul de la Amsterdam, din 2 octombrie 1997, a conferit Curții de Conturi rangul de instituție a Uniunii europene și astfel în mod categoric a creat perspective pentru efectuarea auditului de către, Curte asupra celui de-al doilea și al treilea pilon al Uniunii. Acest lucru a avut efectul de a întări rolul Curții de Conturi în ceea ce privește prevenirea neregularităților și găsirea măsurilor de luptă contra fraudei. Tratatul a confirmat dreptul Curții de a sesiza Curtea de Justiție, în scopul de a-și proteja prerogativele în raport cu alte instituții ale Uniunii.
Prin tratatul de la Nisa, din 26 februarie 2001, se stabilește ca fiecare stat membru să aibă un reprezentant național în structura Curții. Tratatul insistă și asupra importanței cooperării dintre instituțiile supreme de control ale statelor membre. Curtea de Conturi nu are competențe jurisdicționale, rapoartele și verdictele sale nu au rol de constrângere juridică. Nu dispune de putere de decize sau sancțiune ci dispune exclusiv de competențe cu caracter administrativ ce se manifestă în formularea observațiilor în cadrul misiunii sale de control și în verdictele date în cadrul misiunii sale consultative. Lucrătorii Curții permit totuși legislatorului și altor responsabili ai gestiunii programelor și ai celor ce administrează finanțele Uniunii, să îmbunătățească gestiunea financiară.
Tratatul de funcționare a UE definește CCE ca instituție independentă a UE care asigură controlul conturilor Uniunii.
Sfera competențelor Curții de Conturi cuprinde practic totalitatea activităților comunitare ce au în vedere examinarea operațiunilor incluse în bugetul general, dar și pe cele realizate în afara
acestuia cum sunt Fondul european de Dezvoltare, împrumuturile acordate și obținute, cheltuielile și veniturile organismelor satelit. Sunt examinate conturile tuturor organismelor și agențiilor create de Comunitate, cu excepția cazului în care actul constitutiv al acelui organism exclude acest lucru. În cazul Băncii Europene de Investiții și a Băncii Centrale Europene competențele sale de control sunt limitate. În conformitate cu dispozițiile tratatului, controlul Curții de Conturi vizează execuția bugetului general al Uniunii Europene, a fondurilor europene de dezvoltare, precum și conturile organismelor și agențiilor Uniunii.
În acest context Curtea de Conturi Europeană joacă un rol primordial în calitate de auditor extern al Uniunii Europene:
• publicând rapoartele sale Curtea de Conturi europeană contribuie la îmbunătățirea transparenței și la întărirea obligației de bună gestionare a fondurilor comunitare.
• activitățile de audit ale Curții asigură că fondurile comunitare sunt încasate și utilizate conform legislației aplicabile în domeniu.
• observațiile și recomandările Curții ajută la gestionarea fondurilor comunitare, la îmbunătățirea rezultatelor lor și contribuie la buna gestiune financiară;
• rapoartele de audit ale Curții servesc ca bază la controlul democratic de utilizare a fondurilor comunitare exercitat de Parlamentul European și de Consiliu.
Temele de audit sunt foarte variate: de la analiza situațiilor financiare până la examinarea detaliată a unor anumite domenii bugetare sau de gestiune. Misiunile de audit pot fi de diferite tipuri:
1. Misiuni de audit recurente pe care Curtea trebuie să le efectueze în fiecare an, conform dispozițiilor prevăzute în tratat.
2.Misiuni de audit selectate în cadrul cărora Curtea alege anumite domenii bugetare sau de gestiune care prezintă un interes specific pentru a le supune unui audit aprofundat în cadrul auditului performanței.
CCE organizează și efectuează activitățile de audit în deplină independență față de celelalte instituții ale UE și față de statele membre. CCE este cea care ia deciziile în materie de auditori selectate, mai exact deciziile ce privesc temele acestora, modalitatile de abordare si data la care trebuie să fie prezentate observațiile și concluziile referitoare la aceste activități.
Ca și celelalte instituții de audit ale finațelor publice, CCE nu examinează fiecare domeniu bugetar într-un mod detaliat, ci doar o selecție a temelor cu character bugetar sau legate de gestiune. Pentru a putea face o selecție a misiunilor de audit, Curtea realizează în mod sistematic o analiză a riscurilor din întreg domeniul auditului ținând cont de deficiențele și problemele existente precum și de importanța financiară și de rezultatele auditurilor precedente.
CCE realizează auditurile în conformitate cu propriile sale politici și stnadarde de audit.Aceastea au fost adaptate după standardele internaționale general acceptate, mai exact, după normele de audit INTOSAI și după standardele internaționale de audit ale Federației internaționale a experților contabili, adaptate la contextul UE.
Conform prevederilor din Tratat CCE are drept de acces la toate informațiile în verificarea îndeplinirii misiunii sale.
Auditul CCE se desfășoară în conformitate cu standardele internaționale de audit care se aplică atât în sectorul public cât și în cel privat.
CCE participă în mod activ alături de instituții naționale de audit la elaborarea standaredelor internaționale de către organismele de standardizare.
Dacă în cadrul activităților de audit, curtea suspectează existența unui caz de fraudă, de corupție sau orice altă activitate sau orice altă activitate ilegală aceste probleme trebuiesc communicate în cel mai scurt timp posibil Oficiul European de Luptă Antifraudă.
Tratatul stipulează de asemenea obligativitatea Curții de a formula o opieie oficială cu privire la orice propunere de introducere sau modificare a unei rglementări cu, caracter financiar, inclusiv în domeniul luptei împotriva fraudei.
La câțiva ani după efectuarea unui audit CCE efectuează o activitate prin care urmărește impactul pe care l-au avut observațiile făcute anterior. Scopul constă în a se stabili ce măsuri corectoare au fost luate ca urmare a recomandărilor făcute de CCE și de autoritatea care acordă descărcarea de gestiune.
Tratatul stipulează obligația CCE de a coopera cu ISA naționale în spiritual încrederii reciproce și respectând independența fiecăreia.
Tot în Tratat se prevede că toate controalele în statele membre să fie efectuate în colaborare cu ISA naționale sau cu alte organisme naționale abilitate.
Cap.II Auditul public extern în România
2.1 Reglementarea auditului public extern in România
2.1.1 Cadrul constituțional
Activitatea Curții de Conturi este reglementată prin Constituția României din 1991, modificată în anul 2003 articolul 140 care prevede la aliniatul 1) Curtea de Conturi exercită controlul asupra modului de formare, de administrare și de întrebuințare a resurselor financiare ale statului și ale sectorului public.În condițiile legii organice, litigiile rezultate din activitatea Curții de Conturi se soluționează de instanțele judecătorești specializate.
Potrivit aliniatului 2) al aceluiași articol: Curtea de Conturi prezintă anual Parlamentului un raport asupra conturilor de gestiune ale bugetului public național din exercițiul bugetar expirat, cuprinzând neregulile constatate.
Aliniatul 3 precizează: La cererea Camerei Deputaților sau a Senatului, Curtea de Conturi controlează modul de gestionare a resurselor publice și raportează despre cele constatate.
Cu privire la conducerea Curții, Constituția specifică la aliniatul (4) al aceluiași articol: consilierii de conturi sunt numiți de Parlament pentru un mandat de 9 ani, care nu poate fi prelungit sau înnoit.Membrii Curții de Conturi sunt independenți în exercitarea mandatului lor și inamovibili pe toată durata acestuia.Ei sunt supuși incompatibilităților prevăzute de lege pentru judecători.
De asemenea alin.5 Curtea de Conturi se înnoiește cu o treime din consilierii de conturi numiți de Parlament din 3 în 3 ani, în condițiile prevăzute de legea organică a Curții
Și 6 Revocarea membrilor Curții de Conturi se face de către Parlament în cazurile și condițiile prevăzute de lege.
Revizuirea Constituției României în anul 2003 a produs modificări ale prevederilor referitoare la Curtea de Conturi față de Constituția României din anul 1991 Curtea de Conturi era prevăzută și cu atribuții jurisdicționale, noul text stipulează că litigiile rezultate din activitatea Curții de Conturi se soluționează de instanțele judecătorești specializate. A rămas nemodificată însă prima parte a aliniatului 1 al articolului 140 fost 139. Curtea de Conturi exercită controlul asupra modului de formare, de administrare și de întrebuințare a resurselor financiare ale statului și ale sectorului public.
Instituțiile Supreme de Audit din cadrul Uniunii Europene pot fi încadrate în patru mari categorii:
Prima categorie grupează șase instituții numite generic curți având și atribuțiuni jurisdicționale ( Franța, Belgia, Portugalia, Spania, Italia și Grecia). În Grecia și Portugalia de exemplu ISA este parte a sistemului judecătoresc regăsindu-se în Constituție alături de celelate curți care funcționează ca instanțe judecătorești.
A doua categorie cuprinde ISA care funcționează ca organism de tip colegiu fără atribuțiuni judecătorești ( Germania, Luxemburg, Slovecia, Olanda, Republica Cehă)
ISA din a treia categorie sunt de fapt oficii independente de audit conduse de către un auditor general și se regăsec în Ungaria, Malta, Cipru, Brazilia, Estonia, Lituania.
A patra categorie o constituie ISA din Austria și Slovenia unde există un model distinct care sunt conduse de către un președinte și auditează instituțiile publice de la nivel regional și local.
Curtea de Conturi a României funcționeză în prezent ca un organism de tip colegiu, fără atribuții jurisdicționale, membrii asumându-și răspunderea colectivă în domeniul de activitate al instanței.Poate fi cu ușurință încadrată în a doua categorie de ISA.
La fel ca în cazul Curții de Conturi Europene cuprinderea în denumire a termenului de curte reflecta natura de tip colegial a proceselor de luare a deciziilor mai mult decat semnificația intrinsecă a competențelor jurisdicționale suplimentare pe care le au alte curți.
Pe de altă parte noțiunea de Curte conferă o mai mare autoritate ISA ca instituție supremă de audit în rândul celorlalte instituții publice dar în mod deosebit în fața contribuabililor, a opiniei publice.
Aricolul 246 din tratatul de înființare a Comunității Europene care se referă la CCE are sensuri diferite în funcție de limba originală a textului.
Curtea Auditorilor efectuează auditul – traducere din limba engleză
Curtea de Conturi efectuează controlul conturilor – traducere din limba franceză
Cunoscând că documentele Uniunii Europene traduse la toate limbile oficiale ale Comunității au valoare egală se poate trage concluzia că nu semnificația termenului de control sau audit are importanță ci abordarea de conținut a activităților specifice mandatului acordat de lege.
În acest context între control și audit nu există nici o diferență majoră atât timp cât legislația țărilor europene și literatura de specialitate nu fac distincție clară între cele două noțiuni.
Acolo unde termenul de audit nu a fost inclus în dispozițiile legale, a existat o rezistență considerabilă din partea experților legali. Conform unuia dintre ei termenul de auditor intern nu poate fi folosit în legea auditului public deoarece într-o altă lege el a fost folosit deja definit ca un termen legat de sectorul privat.Acest cuvânt poate avea înțelesuri diferite depinzând de modul în care a fost definit în fișele posturilor departamentelor de control, audit și inspecție din cadrul instituției. Suprapunerea funcțiilor face dificilă obținerea unei imagini clare a rolului și responsabilităților personalului implicat în controlul public intern. Astefel controlul financiar se referă deopotrivă la controlul financiar intern cât și la controlul financiar extern. Ultima noțiune este sinonimă cu auditul extern.
Potrivit utilizării acestor noțiuni de către Comisia Europeană deosebirea esențială între control financiar și audit constă în faptul că domeniul controlului financiar cuprinde atât controalele ex-ante cât și controalele ex-post în timp ce auditul se referă exclusiv la controalele ex-post.
Consider că prevederea constituțională cu privire la mandatul Curții de Conturi de a exercita control nu constituie un impediment în a fi abordate toate formele de control sau audit extern specifice ISA, cu condiția ca în legea de organizare și funcționare a instituției să fie clar stipulate aceste competențe inclusiv prin inserarea unui articol special de definiții.
Natura și modul de funcționare a auditului public extern nu fac parte din acquisul comunitar.Cu toate acestea în conformitate cu criteriile stipulate la întâlnirea la nivel înalt de la Copenhaga din 2003 noile state membre trebuie să respecte o serie de condiții politice și economice suplimentare care constau printre altele în obligația de a asigura și a garanta funcționarea instituțiilor democratice și a respecta supremația legii. Aceste condiții includ existența în fiecare țară a câte unei ISA care să funcționeze în mod eficace în conformitate cu principiile enunțate în Declarația de la Lima privind liniile directoare de audit ale finanțelor publice.
Tratatul privind crearea Comunității europene prevede existența unor astfel de instituții care să aibă capacitatea de a coopera cu CCE: În statele membre controlul se efectuează în colaborare cu instituțiile naționale de audit sau în cazul în care acestea nu dispun de competențele necesare, cu serviciile naționale competente. Curtea de Conturi și instituțiile naționale de audit ale statelor membre practică o cooperare bazată pe încredere și pe respectarea independenței acestora.
2.1.2 Cadrul legal
La 1 ianuarie 2007, România s-a alăturat statelor membre ale Uniunii Europene deoarece s-a considerat că îndeplinește criteriile politice necesare aderării.
Ca instituție supremă de audit Curtea de Conturi este membră INTOSAI din anul 1992. În această calitate împreună cu țările europene centrale și est-europene, cu participarea Curții Europene de Conturi și a specialiștilor SIGMA s-a angajat să respecte criteriile de convergență necesare integrării europene, decurgând din liniile directoare europene de aplicare a disfuncționalităților de audit ale INTOSAI elaborate în anul 1992 pe baza:
Declarației de la Lima cu privire la liniile directoare ale auditului finațelor publice, elaborată de INTOSAI și adoptată la Congresul al IX-lea desfășurat la Lima în 1977
Standardizările de audit ale INTOSAI adoptate la Congresul al XIV-lea al INTOSAI din 1992, desfășurat la Washington și actualizat în anul 1995 la Congresul al XV-lea de la Cairo.
Este bine de precizat că încă din anul 1999 președintii ISA din țările Europei Centrale și de Est al Curții Europene de Audit au adoptat o rezoluție prin care dau următoarele recomandări appreciate ca fiind cruciale pentru integrarea europeană:
Perfecționarea cadrului legal
Adoptarea și aplicarea standardelor internaționale de audit
Managementul ISA în contextul noilor cerințe de integrare europeană
Rolul ISA în evaluarea și dezvoltarea controlului intern
Curtea de Conturi si-a extins aria de activitate prin noua lege care ii reglementeaza activitatea, insa puterile institutiei s-au diminuat, intrucat acelasi personal are mai mult de munca. Pe 24 octombrie 2008 a aparut in Monitorul Oficial Legea 217/2008, pentru modificarea si completarea Legii nr. 94/1992 privind organizarea si functionarea Curtii de Conturi.
Principala noutate adusa in activitatea Curtii de Conturi este aceea ca activitatea nu se va mai desfasura numai prin actuni de control la autoritatile publice, ci pe trei paliere: control, audit financiar si audit al performantei. Autoritatile publice au astfel motive de bucurie, deoarece vor fi vizitate mai rar de auditorii publici externi, cum se numesc mai nou angajatii Curtii de Conturi, fostii controlori financiari.
Activitatea de control inseamna, potrivit legii, „activitatea prin care se verifica si se urmareste modul de respectare a legii privind constituirea, administrarea si utilizarea fondurilor publice”. Numarul acestor actiuni se va reduce din cauza largirii activitatii Curtii de Conturi, care se desfasoara prin intermediul camerelor de conturi judetene.
Controalele nu se mai finalizeaza cu binecunoscutele descarcari de gestiune care dadeau batai de cap in special primarilor. Auditorii publici intocmesc insa acte constatatoare la finalul verificarii activitatii autoritatilor publice si, daca este cazul, sesizeaza instantele de judecata sau organele de urmarire penala, pentru stabilirea vinovatiilor si recuperarea prejudiciilor, asa cum s-a procedat si pana acum.
Noile modificari legislative au dus la diminuarea numarului actiunilor de control ale camerelor de conturi cu cel putin o treime, potrivit informatiilor noastre. Controalele se efectueaza dupa un plan anual, care este intocmit de fiecare dintre camerele de conturi judetene si apoi aprobat de conducerea centrala a institutiei.
Cum camerele de conturi au un personal destul de redus, se verifica anual doar institutii cum sunt Consiliile judetene sau primariile municipiilor si oraselor. Primariile din mediul rural sunt controlate odata la cativa ani, atunci cand le vine randul. Acestea pot fi insa incluse in planul anual de control in urma aparitiei unor informatii despre posibile nereguli, de exemplu din presa.
Acum, verificarile la primariile rurale se vor desfasura si mai rar, din cauza noilor atributii ale auditorilor publici. Potrivit legii, controalele Curtii de Conturi se initiaza din oficiu si nu pot fi oprite decat de Parlament si numai in cazul depasirii competentelor stabilite de lege. Hotararile Camerei Deputatilor sau ale Senatului, prin care se cer Curtii de Conturi efectuarea unor controale, sunt obligatorii.
Auditul financiar, nou introdus pe lista activitatilor Curtii de Conturi, este „activitatea prin care se urmareste daca situatiile financiare sunt complete, reale si conforme cu legile si reglementarile in vigoare”. Aceasta verificare se finalizeaza cu formularea unei opinii a auditorilor despre contul de executie.
Activitatea de audit financiar urmareste, in principal: exactitatea si realitatea datelor reflectate in situatiile financiare, legalitatea stabilirii si incasarii veniturilor statului, unitatilor administrative teritoriale, asigurarilor sociale de stat si ale institutiilor publice finantate integral sau partial din venituri proprii, autorizarea si legalitatea modificarilor aduse prevederilor initiale ale bugetelor publice, acordarea de la buget sau din fonduri speciale a subventiilor si alocatiilor pentru investitii si utilizarea lor conform destinatiilor initiale, contractarea imprumuturilor, rambursarea ratelor scadente ale acestora si plata dobanzilor aferente, modul de gestionare a mijloacelor materiale si banesti si asigurarea integritatii patrimoniului.
Raportul de audit financiar intocmit la finalul verificarii cuprinde constatarile auditorilor publici, precum si opiniile acestora. In cazul depistarii unor nereguli, la final are loc o etapa „de conciliere” intre reprezentantii camerei de conturi care a efectuat controlul si cei ai entitatii verificate. Daca si dupa aceasta etapa de conciliere nu se emite un certificat de conformitate din cauza unor abateri constatate, atunci se iau masuri de recuperare a prejudiciului si se sesizeaza, dupa caz, instanta sau organele penale competente.
De asemenea, Curtea de Conturi informeaza organul superior al autoritatii publice verificate despre neemiterea certificatului de conformitate si a motivelor care au stat la baza acestei decizii, ii transmite, daca este cazul, decizia care contine cererea de suspendare din functie a persoanei responsabile si, daca se impune, sunt informate Parlamentul, Guvernul si alte institutii interesate, care pot dispune masuri necesare.
O noua atributie a Curtii de Conturi este auditul performantei utilizarii resurselor financiare si ale sec- torului public. „Auditul performantei reprezinta o evaluare independenta a modului in care o entitate, un program, o activitate sau o operatiune functioneaza eficient si eficace, in conditiile respectarii economicitatii”, se arata in noul Regulament de functionare al Curtii de Conturi.
Pentru obtinerea informatiilor despre entitatea audidata se utilizeaza, in principal, examinarea documentelor, studierea literaturii de specialitate sau organizarea unor grupuri de dezbatere. Aceste grupuri se organizeaza sub forma unor sedinte de lucru intre specialisti din cadrul Curtii de Conturi si alte persoane de specialitate care au legatura cu domeniul auditat, cum ar fi cadre universitare, cercetatori sau membri ai unor organizatii profesionale.
Auditorii publici aduna informatii despre autoritatea publica auditata, denumite in lege probe de audit, iar la finalul procedurii intocmesc un raport de audit al performantei. Acesta poate contine si recomandarile auditorilor in cazul in care s-au gasit solutii eficiente pentru rezolvarea disfunctionalitatilor constatate. Auditorii au apoi o intalnire de conciliere cu sefii autoritatii publice verificate, in care trebuie sa se puna de acord asupra raportului. Daca nu se ajunge la o intelegere asupra concluziilor, fiecare opinie este mentionata separat, iar daca entitatea verificata vine cu argumente, raportul de audit poate fi modificat. Dupa 10 zile are loc o noua intalnire, in care se stabileste forma finala a raportului.
Stimulul” care i-a determinat pe parlamentari anul trecut sa adopte in cele din urma noua Lege a Curtii de Conturi a fost amenintarea ca Uniunea Europeana nu va mai acorda Romaniei fonduri nerambursabile daca nu va exista un organism responsabil cu verificarea cheltuirii acestora. Astfel, prin Legea 217/2008 s-a decis infiintarea Autoritatii de Audit, „un organism independent din punct de vedere operational fata de Curtea de Conturi si fata de celelalte autoritati responsabile cu gestionarea si implementarea fondurilor comunitare nerambursabile”. Autoritatea are sediul in Bucuresti, iar in teritoriu structurile acestea functioneaza in judetele in care isi desfasoara activitatea agentii, autoritati de management si organismele intermediare care gestioneaza fondurile comunitare. Autoritatea de Audit este singura institutie nationala competenta sa efectueze audit public extern a fondurilor neramburabile de preaderare acordate Romaniei de Uniunea Europeana prin programele Phare, ISPA si SAPARD, a fondurilor structurale si de coeziune, a Fondului European de Garantare in Agricultura, a Fondului European pentru Agricultura si Aderare, a Fondului European pentru Pescuit, precum si a fondurilor ce vor fi acordate Romaniei in perioada de dupa aderare. Constatarile rezultate in urma verificarilor efectuate sunt raportate Comisiei Europene. De mentionat ca Autoritatea de Audit a fost infiintata de mai mult timp, prin Hotarare de Guvern, insa atributiile sale nu au fost prea clare intrucat nu a avut o lege care sa-i reglementeze activitatea.
2.2 Statutul auditorului public extern
Statutul auditorului public extern reglementează raporturile de serviciu dintre Curtea de Conturi a României și auditorii publici externi, care își desfășoară activitatea în structurile de control/audit ale Curții de Conturi și ale Autorității de Audit, ca organism independent din punct de vedere operațional față de Curtea de Conturi.
Prin sintagma auditor public extern se înțelege persoana angajată în cadrul Curții de Conturi care desfășoară activități specifice de control/audit în sectorul public și se referă atât la funcția specifică de auditor public extern, cât și la funcțiile de director, director adjunct, șef serviciu, șef birou din structurile de control/audit ale Curții de Conturi. Personalul de control financiar încadrat la Curtea de Conturi a dobândit calitatea de auditor public extern, în temeiul legii.
Pe funcția de auditor public extern pot fi încadrate persoane cu studii superioare economice, juridice și de altă specialitate, necesare desfășurării activității Curții de Conturi. Funcția de auditor public extern este o funcție de interes public, cu un statut special conferit de atribuțiile, răspunderile, complexitatea, riscurile, incompatibilitățile și interdicțiile care decurg din aplicarea legii, precum și din regulamentele Curții de Conturi, elaborate în baza legii.
În exercitarea profesiei, auditorul public extern este independent și nu poate fi supus niciunei îngrădiri sau presiuni de orice tip, având dreptul la opinie profesională.
Auditorul public extern, în exercitarea profesiei, se supune Constituției, legii de organizare și funcționare a Curții de Conturi, Codului de conduită etică și profesională aprobat de plenul Curții de Conturi, prezentului statut, precum și altor regulamente sau dispoziții interne.
Nu pot fi auditori publici externi ai Curții de Conturi persoanele care au suferit o condamnare definitivă pentru delapidare, fals, uz de fals, bancrută frauduloasă sau alte infracțiuni.
Auditorilor publici externi le este interzis :
a) să facă parte din partide politice sau organizații assimilate partidelor politice, sau să desfășoare activități publice cu caracter politic;
b) să desfășoare orice altă funcție publică sau privată, cu excepția funcțiilor didactice din învățământ. Aceste funcții se pot exercita numai cu respectarea regimului incompatibilităților și a conflictului de interese prevăzute de lege;
c) să exercite direct sau prin persoane interpuse activități de comerț;
d) să participe la administrarea sau conducerea altor entități persoane juridice;
e) să fie experți sau arbitri desemnați de părți într-un arbitraj;
f) să permită folosirea funcțiilor pe care le îndeplinesc în scop de reclamă comercială, publicitate sau propagandă de orice fel sau dobândirea de bani, bunuri sau alte foloase necuvenite, pentru ei sau pentru alte persoane ;
g) să se implice în orice activitate sau manifestare care ar prejudicia imaginea și ar știrbi prestigiul Curții de Conturi sau demnitatea funcției lor;
h) să formuleze în mod public, fără temei, acuze, reclamații, calomnii și altele asemenea, colegilor, șefilor și subordonaților ierarhici.
Auditorilor publici externi le este interzis să se afle în relații profesionale de subordonare ierarhică directă cu alți auditori publici externi care sunt soț, soție sau rude de gradul I și II. Dacă un auditor public extern se află într-o astfel de situație, acesta este obligat s-o aducă de îndată la cunoștința conducerii Curții de Conturi, pentru luarea măsurilor care se impun.
Auditorii publici externi au dreptul să se constituie într-o asociație profesională, în scopul promovării și dezvoltării auditului public extern, perfecționării pregătirii profesionale, creșterii prestigiului profesiei, precum și asigurării cooperării cu alte organisme similare din țară și din străinătate.
Auditorii publici externi răspund disciplinar pentru abaterile de la îndatoririle de serviciu, pentru faptele care afectează prestigiul Curții de Conturi.
Constituie abateri disciplinare:
a) întârzierea sistematică sau neglijența repetată, în efectuarea la termen și de calitate a lucrărilor;
b) absențe nemotivate de la serviciu;
c) exercitarea atribuțiilor în afara cadrului legal sau omisiunea de a le îndeplini;
d) nerespectarea secretului profesional și respectiv al caracterului confidențial al informațiilor obținute în exercitarea funcției și divulgarea acestora altor persoane decât celor îndreptățite potrivit legii sau folosirea acestora într-o manieră contrară legii;
e) manifestările care aduc atingere prestigiului și autorității instituției sau onoarei/probității profesionale;
f) intervențiile sau stăruințele pentru soluționarea unor probleme în afara cadrului legal;
g) refuzul nejustificat de a îndeplini sarcinile și atribuțiile de serviciu;
h) superficialitate în rezolvarea lucrărilor repartizate;
i) încălcarea ordinii și disciplinii la locul de muncă;
j) încălcarea principiilor ce stau la baza exercitării atribuțiilor profesiei de auditor public extern;
k) exprimarea publică a unor opinii sau convingeri politice, precum și participarea la activități sau manifestații publice cu caracter politic;
l) încălcarea altor obligații ale profesiei stabilite prin prezentul statut.
Cap.III Curtea de conturi institutia suprema de audit
3.1 Cadrul juridic de organizare și funcționare
Curtea de Conturi a fost înființată prin Legea din 24 ianuarie 1864, publicată în Monitorul Oficial nr.18 din 24 ianuarie 1864, sub denumirea de "Înalta Curte de Conturi", pentru toată România. Potrivit art.15 din lege "Curtea este însărcinată cu cercetarea și hotărârea socotelilor atingătoare de veniturile tezaurului, casieriilor generale din județe, ale regiilor și ale administrațiilor contribuțiilor indirecte, precum și cu încheierea societăților atingătoare de cheltuieli făcute de către toți agenții comptabili".
Art. 116 din Constituția din 1866 (publicată în Monitorul Oficial nr.142 din 13 iulie 1866) prevede că "Pentru toată România este o singură Curte de Conturi", iar art. 114 stipulează că "Regularea definitivă a socotelilor trebuie prezentată Adunării cel mai târziu în termen de doi ani de la încheierea fiecărui exercițiu".
Același art.116 din Constituția din 1923 (publicată în Monitorul Oficial nr.282 din 29 martie 1923) prevede că "controlul preventiv și cel de gestiune al tuturor veniturilor și cheltuielilor statului se va exercita de Curtea de Conturi, care supune în fiecare an Adunării Deputaților raportul general rezultând conturile de gestiune ale bugetului trecut semnalând, totodată, neregulile săvârșite de miniștri în aplicarea bugetului".
Potrivit Legii din 1929 "Curtea de Conturi este o instituție de sine stătătoare, are același rang cu Înalta Curte de Casație și se bucură de aceleași drepturi". Prin această nouă reglementare, Curtea de Conturi își menține atât atribuțiile de control cât și cele judecătorești.
Curtea de Conturi a fost desființată prin Decretul nr.352 din 1 decembrie 1948.
Prin Legea nr.2 din 28 martie 1973, publicată în Buletinul Oficial nr.44 din 30 martie 1973, a fost înființată Curtea Superioară de Control Financiar care funcționa pe lângă Consiliul de Stat. Legea a fost modificată prin Decretele nr.150 din 19 iunie 1974 și nr.36 din 21 februarie 1981. Curtea era abilitată să exercite atribuții de control financiar și jurisdicționale. Legea includea o serie de prevederi specifice statului totalitar, ca de exemplu, "Curtea Superioară de Control Financiar urmărește respectarea hotărârilor de partid și de stat în domeniul financiar și apărarea proprietății socialiste". Această instituție a fost desființată prin Decretul nr.94/1990.
Art.139 din Constituția din 1991 publicată în Monitorul Oficial nr.233 din 21 noiembrie 1991 prevedea că "Curtea de Conturi exercită controlul asupra modului de formare, administrare și întrebuințare a resurselor financiare ale statului și ale sectorului public. În condițiile legii, Curtea exercită și atribuții jurisdicționale".
Legea nr.94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi (publicată în Monitorul Oficial nr.224 din 9 septembrie 1992) completată și modificată prin Legea nr.99/1999 privind unele măsuri pentru accelerarea reformei economice și Legea nr.204/1999 pentru modificarea și completarea Legii 94/1992 consfințesc în deplin acord cu art. 139 din Constituție: "Curtea de Conturi este instituția supremă de control financiar asupra modului de formare, administrare și de întrebuințare a resurselor financiare ale statului și ale sectorului public. Curtea de Conturi exercită și atribuții jurisdicționale în condițiile prevăzute de lege".
Legea nr.94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi a fost republicată în Monitorul Oficial al României nr.116 din 16 martie 2000.
Legea nr.94/1992 a fost modificată si completată ulterior prin Legea nr.77/2002, publicată în Monitorul Oficial al României nr.104 din 7 februarie 2002 și prin Legea nr.217/2008, publicată în Monitorul Oficial al României nr.724 din 24 octombrie 2008.
Legea nr.94/1992 a fost republicată în Monitorul Oficial al României nr.282 din 29 aprilie 2009.
Curtea de Conturi exercită funcția de control asupra modului de formare, de administrare și de întrebuințare a resurselor financiare ale statului și ale sectorului public, furnizând Parlamentului și, respectiv, unităților administrativ-teritoriale rapoarte privind utilizarea și administrarea acestora, în conformitate cu principiile legalității, regularității, economicității, eficienței și eficacității. Curtea de Conturi are competența de a exercita auditul performanței asupra gestiunii bugetului general consolidat, precum și a oricăror fonduri publice.
Structura organizatorică
În structura Curții de Conturi se cuprind departamente, camere de conturi județene și a municipiului București și un secretariat general.
Departamentele și camerele de conturi județene
Departamentele sunt conduse de către un consilier de conturi, care îndeplinește și funcția de șef de departament, numit de plenul Curții de Conturi. În cadrul departamentelor pot fi organizate direcții, servicii, birouri și compartimente de specialitate.
Camerele de conturi județene și a municipiului București sunt conduse de către un director și un director adjunct.În structura camerelor de conturi județene pot funcționa servicii și birouri.
Personalul de specialitate – auditorii publici externi
Pe această funcție pot fi încadrate persoane cu studii superioare, economice, juridice și de altă specialitate necesare desfășurării activității Curții de Conturi.Auditorii publici externi :
1.Sunt supuși incompatibilităților prevăzute de codul etic al profesiei
2.Se pot constitui într-o organizație profesională
3.se bucură de stabilitate
4.sunt suspendați de drept din funcția lor de la data trimiterii în judecată penală
Coordonarea activităților
Coordonarea activităților desfășurate în cadrul departamentelor și al camerelor de conturi județene și a Municipiului București se realizează de către consilierii de conturi și directorii camerelor de conturi în condițiile normelor și procedurilor stabilite de plenul Curții de Conturi.
Secretariatul general
Secretariatul general este condus de un secretar general. Structura organizatorică a secretariatului general și atribuțiile compartimentelor din cadrul acesteia se stabilesc de Plenul Curții de Conturi.
Autoritatea de audit public extern al fondurilor europene
Este organizată și funcționează în vederea îndeplinirii unor obligații în domeniul auditului extern, ce revin României în calitate de stat membru al Uniunii Europene pentru : fondurile nerambursabile de preaderare acordate României de Uniunea Europeană prin programele Phare, ISPA și SAPARD, fondurile structurale și de coeziune, fondul european de garantare în agricultură, fondul european pentru agricultura și dezvoltare rurală, fondul european pentru pescuit
Este un organism independent din punct de vedere operațional față de Curtea de Conturi și față de celelalte autorități responsabile cu gestionarea și implementarea fondurilor europene nerambursabile, cu sediul în municipiul București. În teritoriu, Autoritatea de Audit are structuri regionale organizate în județele în care își desfășoară activitatea agenții, autorități de management și/sau organismele intermediare care gestionează fondurile comunitare.
Autoritatea de Audit este singura autoritate națională competentă să efectueze audit public extern, în conformitate cu legislația comunitară și națională, asupra fondurilor menționate; poate efectua audit public extern și asupra altor categorii de fonduri, urmând ca reglementările care vizează fondurile respective să prevadă și asigurarea resurselor necesare.
Este singura autoritate competentă să organizeze audit public extern în conforfmitate cu legislația europeană și națională
Efectuează audit de sistem și audit al operațiunilor
Autoritatea de audit este condus de un președinte și 2 vicepreședinți numiți de către Parlament
Vezi organigrama în anexa 1.
3.2 Rolul și atribuțiile
Principalele atribuții ale Autorității de Audit sunt următoarele:
a) evaluarea conformității sistemelor de management și control pentru programele operaționale cofinanțate prin instrumentele structurale și prin Fondul European pentru Pescuit, cu prevederile legale comunitare;
b) verificarea, pe bază de eșantion reprezentativ, a cheltuielilor declarate de autoritățile responsabile cu gestionarea și implementarea fondurilor menționate;
c) raportarea anuală privind compatibilitatea sistemelor de management și control ale autorităților responsabile cu gestionarea și implementarea fondurilor menționate, referitor la capacitatea acestora de a asigura conformitatea operațiunilor cu reglementările comunitare;
d) verificarea existenței și corectitudinii elementului de cofinanțare național;
e) eliberarea certificatelor de audit privind conturile anuale ale agențiilor de plăți, precum și pentru contul Euro SAPARD, în ceea ce privește integralitatea, acuratețea și veridicitatea acestor conturi;
f) emiterea opiniei asupra declarației de asigurare, emise de agențiile de plăți pentru agricultură și dezvoltare rurală;
g) emiterea declarațiilor de închidere, însoțite de rapoarte de audit, pentru fiecare program sau măsură, finanțate din fondurile menționate, după caz;
h) urmărirea respectării criteriilor de acreditare a autorităților responsabile cu gestionarea și implementarea fondurilor comunitare nerambursabile, destinate agriculturii și dezvoltării rurale, pe toată perioada de implementare tehnică și financiară a acestora;
i) urmărirea modului de implementare de entitățile auditate a recomandărilor formulate ca urmare a acțiunilor de audit efectuate de Autoritatea de Audit.
Pentru fondurile comunitare nerambursabile, destinate susținerii agriculturii și dezvoltării rurale, Autoritatea de Audit îndeplinește rolul de organism de certificare.
Pentru realizarea atribuțiilor ce îi revin, Autoritatea de Audit poate încheia acorduri cu structurile responsabile pentru managementul fondurilor menționate.
Autoritatea de Audit raportează Comisiei Europene asupra modului de utilizare a fondurilor comunitare nerambursabile menționate, iar principalele constatări și recomandări rezultate în urma auditurilor efectuate sunt incluse în raportul public anual al Curții de Conturi.
Autoritatea de Audit are acces neîngrădit la acte, documente și informații necesare exercitării atribuțiilor sale, oricare ar fi persoanele juridice sau fizice deținătoare.
Autoritatea de Audit poate încheia contracte cu societăți specializate sau cu experți autorizați pentru realizarea unor activități, în vederea îndeplinirii atribuțiilor sale.
Curtea de Conturi are acces neîngrădit la acte, documente, informații, necesare exercitării atribuțiilor sale.
Entitățile auditate de Curtea de Conturi sunt obligate să-i transmită actele, documentele, informațiile solicitate, la termenele și în structura stabilite de Curtea de Conturi, și să-i asigure accesul în sediile acestora.
La solicitarea auditorilor publici, persoanele fizice sau juridice deținătoare de acte sau documente sunt obligate să le pună la dispoziția acestora.
Entitățile auditate sunt obligate să sprijine activitatea auditorilor publici, în cazul efectuării misiunilor de audit la sediile acestora, prin asigurarea unor spații de lucru adecvate și a accesului logistic corespunzător.
3.3 Auditul extern
Principalele activități specifice ale Curții de Conturi sunt cele de control și de audit public extern. Auditul public extern cuprinde auditul financiar și auditul performanței. Acestea se exercită potrivit programului de activitate.
Exercitarea activităților specifice de control, audit financiar și audit al performanței se realizează pe baza procedurilor de audit public extern cuprinse în Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități și în standardele proprii de audit, detaliate în manualele de audit, elaborate și aprobate de Curtea de Conturi. Standardele proprii de audit ale Curții de Conturi sunt elaborate în baza standardelor de audit internaționale, general acceptate.
Acțiunile de control, audit financiar și audit al performanței se inițiază din oficiu și nu pot fi oprite decât de Parlament și aceasta numai în cazul depășirii competențelor stabilite prin lege pentru Curtea de Conturi.
Hotărârile Camerei Deputaților sau ale Senatului, prin care se cere Curții de Conturi efectuarea unor controale, în limitele competențelor sale, sunt obligatorii. Nici o altă autoritate publică, precum și persoană fizică sau juridică, nu o mai poate obliga în acest sens.
Acțiunile specifice care se desfășoară în cadrul Curții de Conturi, pot fi structurate astfel:
A. sub aspectul domeniului de activitate, în conformitate cu prevederile art. 22 și 29 alin. (2) și (3) din lege și ale pct. 12 din Regulament, acțiunile se referă la: a) formarea și utilizarea resurselor bugetului de stat, ale bugetului asigurărilor sociale de stat și ale bugetelor unităților administrativ-teritoriale, precum și mișcarea fondurilor între aceste bugete;b) constituirea și utilizarea celorlalte fonduri publice componente ale bugetului general consolidat; c) formarea și gestionarea datoriei publice și situația garanțiilor guvernamentale pentru credite interne și externe; d) utilizarea alocațiilor bugetare pentru investiții, a subvențiilor și transferurilor și a altor forme de sprijin financiar din partea statului sau a unităților administrativ-teritoriale; e) constituirea, administrarea și utilizarea fondurilor publice de către autoritățile administrative autonome și de către instituțiile publice înființate prin lege, precum și de organismele autonome de asigurări sociale ale statului; f) situația, evoluția și modul de administrare a patrimoniului public și privat al statului și al unităților administrativ-teritoriale de către instituțiile publice, regiile autonome, companiile și societățile naționale, precum și concesionarea sau închirierea de bunuri care fac parte din proprietatea publică; g) constituirea, utilizarea și gestionarea resurselor financiare privind protecția mediului, îmbunătățirea calității condițiilor de viață și de muncă; h) respectarea de către autoritățile cu atribuții în domeniul privatizării a metodelor și procedurilor de privatizare, prevăzute de lege; i) modul în care s-a asigurat respectarea clauzelor contractuale stabilite prin contractele de privatizare; j) respectarea dispozițiilor legale privind modul de administrare și întrebuințare a resurselor financiare rezultate din acțiunile de privatizare; k) alte domenii în care, prin lege, s-a stabilit competența Curții de Conturi.
B. sub aspectul categoriilor de entități care intră în competența de verificare a Curții de Conturi, prevăzute la art. 23 și 24 din lege, în acțiunile de control/audit desfășurate de aceasta se cuprind: a) statul și unitățile administrativ-teritoriale, în calitate de persoane juridice de drept public, cu serviciile și instituțiile lor publice, autonome sau neautonome; b) Banca Națională a României; c) regiile autonome; d) societățile comerciale la care statul, unitățile administrativ-teritoriale, instituțiile publice sau regiile autonome dețin, singure sau împreună, integral sau mai mult de jumătate din capitalul social; e) organismele autonome de asigurări sociale sau de altă natură, care gestionează bunuri, valori sau fonduri, într-un regim legal obligatoriu, în condițiile în care prin lege sau prin statutele lor se prevede acest lucru; f) alte persoane decât cele prevăzute la art. 23 din lege (persoane juridice, indiferent de forma de proprietate și fizice), care: beneficiază de garanții guvernamentale pentru credite, de subvenții sau alte forme de sprijin financiar din partea statului, a unităților administrativ-teritoriale, a altor instituții publice; administrează, în temeiul unui contract de concesiune sau de închiriere, bunuri aparținând domeniului public sau privat al statului ori al unităților administrativ-teritoriale; administrează și/sau utilizează fonduri publice, verificările urmând a se efectua numai în legătură cu legalitatea administrării și/sau utilizării acestor fonduri.
C. sub aspectul tipului de acțiuni de verificare, Curtea de Conturi efectuează: a) acțiuni de control la: instituțiile publice prevăzute la art. 23 și art. 25 alin. (1) din lege, pe parcursul execuției bugetare și pentru perioadele expirate după caz; alte persoane prevăzute la art. 23 (altele decât instituțiile publice), la art. 24 și art. 29 alin. (2) și (3) din lege; b) misiuni de audit financiar, în conformitate cu prevederile art. 26 din lege, asupra conturilor de execuție ale bugetului general consolidat, respectiv: contul general anual de execuție a bugetului de stat; contul anual de execuție a bugetului asigurărilor sociale de stat; conturile anuale de execuție a fondurilor speciale; conturile anuale de execuție a bugetelor locale, ale municipiului București, ale județelor, ale sectoarelor municipiului București, ale municipiilor, ale orașelor și comunelor; contul anual de execuție a bugetului Trezoreriei Statului; conturile anuale de execuție a bugetelor instituțiilor publice autonome; conturile anuale de execuție a bugetelor instituțiilor publice finanțate integral sau parțial de la bugetul de stat, de la bugetul asigurărilor sociale de stat, de la bugetele locale și de la bugetele fondurilor speciale, după caz; conturile anuale de execuție a bugetelor instituțiilor publice finanțate integral din venituri proprii; contul general anual al datoriei publice a statului; conturile anuale de execuție a bugetului fondurilor externe nerambursabile; alte conturi de execuție a unor bugete prevăzute de lege; c) misiuni de audit al performanței utilizării resurselor financiare ale statului și ale sectorului public, atât la finalul, cât și pe parcursul desfășurării proiectelor, programelor, proceselor sau activităților supuse verificării, potrivit prevederilor art. 28 din lege.
În cazul auditului financiar, în competența departamentelor de specialitate din cadrul Curții de Conturi intră, de regulă, instituțiile publice ale administrației publice centrale ai căror conducători au calitatea de ordonator principal de credite.
La nivel teritorial, camerele de conturi efectuează auditul financiar la următoarele categorii de entități: cele de pe plan local subordonate instituțiilor publice centrale, ai căror conducători au calitatea de ordonator secundar sau terțiar de credite; cele de pe raza teritorială ai căror conducători au calitatea de ordonator principal, secundar sau terțiar de credite.
În cazul acțiunilor de control și audit al performanței, în competența de verificare a departamentelor intră, de regulă, entitățile administrației publice centrale, companii naționale, regii autonome, societăți naționale și alte entități de interes național, precum și alte persoane prevăzute de lege, care: beneficiază de garanții guvernamentale pentru credite, de subvenții sau alte forme de sprijin financiar din partea statului, a unităților administrativ-teritoriale, a altor instituții publice; administrează, în temeiul unui contract de concesiune sau de închiriere, bunuri aparținând domeniului public sau privat al statului ori al unităților administrativ-teritoriale; administrează și/sau utilizează fonduri publice, verificările urmând a se efectua numai în legătură cu legalitatea administrării și/sau utilizării acestor fonduri.
La nivel teritorial, camerele de conturi efectuează controlul și auditul performanței la următoarele categorii de entități: cele de pe plan local subordonate instituțiilor publice centrale ai căror conducători au calitatea de ordonatori secundari sau ordonatori terțiari de credite; cele de pe raza teritorială ai căror conducători au calitatea de ordonatori principali, ordonatori secundari sau ordonatori terțiari de credite; sucursalele și filialele companiilor naționale, regiilor autonome, societăților naționale și societăților comerciale cu capital majoritar de stat de pe raza teritorială; companiile naționale, regiile autonome, societățile naționale și societățile comerciale cu capital majoritar al statului sau al unităților administrativ-teritoriale de pe raza teritorială.
În cazul companiilor naționale, regiilor autonome sau societăților naționale cu sediul central în municipiul București, acestea vor fi verificate de către departamentele de specialitate și nu de către Camera de Conturi a municipiului București; regiile autonome și societățile comerciale cu capital majoritar al unităților administrativ-teritoriale, de interes local; alte persoane prevăzute de lege care au sediul pe raza teritorială a camerelor de conturi și care: beneficiază de garanții guvernamentale pentru credite, de subvenții sau alte forme de sprijin financiar din partea statului, a unităților administrativ-teritoriale, a altor instituții publice; administrează, în temeiul unui contract de concesiune sau de închiriere, bunuri aparținând domeniului public sau privat al statului ori al unităților administrativ-teritoriale; administrează și/sau utilizează fonduri publice, verificările urmând a se efectua numai în legătură cu legalitatea administrării și/sau utilizării acestor fonduri .
La entitățile ai căror conducători au calitatea de ordonatori principali de credite și care nu au fost incluse în fiecare an în acțiunile de audit financiar, se pot efectua acțiuni de control pe anumite obiective specifice, în principal, în următoarele situații: existența unor informații privind efectuarea unor cheltuieli semnificative pentru obiective de investiții sau alte achiziții publice în domenii care prezintă un grad ridicat de risc; apariția unor informații, inclusiv prin intermediul mass-media, în legătură cu producerea unor abateri de la legalitate și regularitate în perioada ce a urmat ultimei misiuni de audit financiar; consemnarea în actele întocmite cu ocazia verificărilor anterioare a unor abateri grave de la legalitate și regularitate.
În termen de 6 luni de la primirea conturilor prevăzute la art. 26 din lege, Curtea de Conturi trebuie să elaboreze Raportul public anual și să îl înainteze Parlamentului României.
Cap.IV Studiu de caz – Raportul de audit al instituțiilor publice
4.1 Entități supuse controlului
Acțiunile de audit s-au desfășurat la peste 200 de entități, constatările vizând îndeosebi consolidarea sistemelor de management și control astfel încât riscul de eroare să fie diminuat în mod semnificativ, iar cheltuielile declarate CE să fie reale și conforme, urmărindu-se recuperarea cheltuielilor neeligibile, atunci când a fost cazul.
De asemenea, prin certificatele și rapoartele de audit, Autoritatea de Audit, în calitate de organism de certificare, a avut ca obiectiv obținerea unei asigurări rezonabile că datele din conturile transmise Comisiei sunt adevărate, complete și exacte și că procedurile de control intern au fost aplicate în mod corespunzător. Constatări rezultate în urma misiunilor de audit desfășurate sunt prezentate în continuare.
Pentru perioada de raportare, Autoritatea de Audit în îndeplinirea atribuțiilor sale prevăzute de lege, în baza programului de audit anual aprobat, a realizat 65 misiuni de audit care au vizat în principal sistemele de management și control și cheltuielile declarate Comisiei Europene.
4.2 Abateri constatate
Cu privire la auditul modului de utilizare a fondurilor derulate prin Programul Special de Preaderare pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală în România (SAPARD), prin Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurală (FEADR) și prin Fondul European pentru Garantare Agricolă (FEGA), constatările sunt următoarele:
La sfârșitul anului 2008, stadiul de implementare a Programului SAPARD, aferent întregii perioade de programare, se prezintă după cum urmează:
Reprezentarea grafică a stadiului implementării Programului SAPARD, pe măsuri, la data de 31.12.2008, se prezintă după cum urmează:
203
În cadrul auditului efectuat privind modul de utilizare a fondurilor SAPARD pentru exercițiul financiar 2008 s-a avut în vedere dacă:
1. sistemele de control intern ale Agenției de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit (APDRP) și ale Autorității de Certificare și Plată (ACP) din cadrul Ministerului Economiei și Finanțelor, cu referire specială la criteriile de acreditare specificate de AMF (Acordul Mutual de Finanțare), oferă o asigurare rezonabilă că sumele reprezentând contribuția Comisiei respectă reglementările Comunității;
2. contul anual al APDRP, întocmit pentru anul financiar încheiat la 31 decembrie 2008, este în concordanță cu registrele și înregistrările Agenției;
3. declarațiile de cheltuieli cuprind înregistrări adevărate, complete și clare ale operațiunilor efectuate în cadrul Programului;
4. interesele financiare ale Comunității sunt protejate în mod corespunzător în ceea ce privește sumele ce trebuie să fie colectate;
5. recomandările de îmbunătățire a sistemelor, adresate APDRP, au fost urmate și au fost luate măsuri de remediere a deficiențelor semnalate.
În acest sens au fost efectuate două misiuni de audit (o misiune intermediară, respectiv o misiune finală) la 3 entități (APDRP – central și centrele teritoriale, ACP, MAPDR) și 106 beneficiari finali selectați pe bază de eșantion. Totodată, Autoritatea de Audit, în calitate de organism de certificare, a efectuat verificări asupra unui eșantion reprezentativ de plăți, în valoare totală de 245.338,8 mii lei (66.610,3 mii euro), și de debite constituite și înregistrate în evidențele Agenției,
în valoare de 36.365,7 mii lei (10.382,3 mii euro).
În anul financiar 2008, conform Declarației anuale de cheltuieli și a înregistrărilor din evidența contabilă a Agenției de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit (APDRP), valoarea totală a plăților efectuate de APDRP pentru proiectele finanțate în cadrul a nouă măsuri acreditate a fost de 939.179,5 mii lei (254.024,8 mii euro).
Activitatea de audit desfășurată în ceea ce privește plățile efectuate în cadrul proiectelor în anul 2008 a pus în evidență o serie de deficiențe cu impact asupra situațiilor financiare ale Agenției de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit care, în principal, se referă la:
a) nereguli constatate, în unele cazuri, la beneficiarii de finanțare SAPARD privind autorizarea la plată, decontări de cheltuieli, precum și nerespectarea procedurilor de achiziții publice
• în cazul beneficiarilor: SC COMPANY AGN – SRL; SC VILĂGAȘU BĂTRÂN – SRL; SC PARIMOL – SRL; SC AVICOLA
CREVEDIA, APDRP a autorizat la plată cheltuieli în sumă totală de 1.112,7 mii lei (302,9 mii euro), în condițiile în care pentru bunurile și serviciile achiziționate, a căror valoare a depășit 10,0 mii euro, beneficiarii finanțării nu au prezentat oferte conforme de la cel puțin trei furnizori;
• în cazul beneficiarilor de finanțare: Consiliul Local DRĂGUȘENI; Consiliul Local FĂRCAȘA; Consiliul Local ASĂU; Consiliul Local GHIMPAȚI; Administrația Națională a Îmbunătățirilor Funciare – RA Călărași; Consiliul Local AGĂȘ, APDRP a decontat în mod nejustificat cheltuieli în sumă totală de 402,9 mii lei (108,4 mii euro), reprezentând: lucrări neexecutate; sume decontate de două ori sau incluse în mod eronat în situațiile de lucrări; lucrări neconforme cu cerințele de calitate etc.;
• în cazul SC LEGOFRUCT – SRL, SC VEGETAL NATUR PROD – SRL și Consiliului Local TITEȘTI, APDRP a decontat cheltuieli în sumă de 231,6 mii lei (62,8 mii euro), reprezentând contravaloarea unor lucrări și servicii, în condițiile existenței conflictului de interese în derularea procesului de achiziție;
• în cazul SC PRIMA TOUR – SRL, APDRP a decontat cheltuieli în sumă de 63,8 mii lei (17,2 mii euro), reprezentând contravaloarea unor servicii de consultanță (studiu de fezabilitate, plan de afaceri și memoriu justificativ), în condițiile în care din documentele elaborate de consultant reiese faptul că acesta a executat serviciile înaintea desfășurării procesului de licitație;
• în cazul unor beneficiari de finanțare: SC ALTO Impex – SRL; SC CONSERVFRUCT – SRL; SC YUKSEK INT’L FRUCT – SRL; SC AGRO SUD – SRL; SC ELECTROTRANSCOM – SRL, APDRP a decontat în mod nejustificat cheltuieli în sumă totală de 72,8 mii lei (19,9 mii euro), reprezentând contravaloarea unor lucrări neeligibile;
• în cazul beneficiarilor de finanțare: Consiliul Local STOENEȘTI, Asociația Consiliului Local COSIMBEȘTI și MĂRCULEȘTI, Consiliul Local VEDEA, APDRP a decontat în mod nejustificat cheltuieli în sumă totală de 48,7 mii lei (13,1 mii euro), reprezentând contravaloarea unor consumuri specifice de materiale și manoperă incluse în situațiile de lucrări, care, potrivit documentelor justificative, depășeau valoarea celor prezentate în oferta constructorului și cea a materiilor aprovizionate.
Ca urmare a constatării deficiențelor de natura celor menționate mai sus, Autoritatea de Audit, în calitate de organism de certificare, prin rapoartele de audit întocmite, a recomandat APDRP reanalizarea eligibilității cheltuielilor decontate beneficiarilor de finanțare SAPARD și, după caz, demararea procedurii de înregistrare și recuperare a sumelor plătite nejustificat.
b) nereguli constatate în cazul operațiunilor derulate în cadrul contului Euro SAPARD și a conturilor de debitori
• la data de 31.12.2008 soldul contului debitori și tabelul A1 „Debite de colectat”, anexă la Declarația anuală de cheltuieli, era mai mic cu suma de 3.496,8 mii lei (981,5 mii euro, din care partea CE – 736,1 mii euro). Acest fapt s-a datorat, pe de-o parte, anulării unor debite în sumă totală de 3.196.0 mii lei (899,9 mii euro, din care partea CE – 674,9 mii euro), prin soluționarea eronată a unor contestații ale beneficiarilor la titlurile de creanță emise de Agenție în anul 2008, iar pe de altă parte, neconstituirii unor debite în sumă de 300,9 mii lei (81,6 mii euro, din care partea CE – 61,2 mii euro), în cazul a două proiecte pentru care au fost reziliate contractele de finanțare;
• deducerea cheltuielilor declarate Comisiei cu suma de 29,9 mii euro (partea CE), datorită faptului că în declarația de cheltuieli anuală a fost cuprins un debit încasat de la beneficiar, dar anulat ulterior încasării acestuia și reîntregirii contului Euro SAPARD;
• în anexele la Declarația anuală de cheltuieli nu erau reflectate penalitățile prescrise, încasate de la beneficiari și creditate în contul Euro Sapard în sumă de 103,1 mii euro, suma în cauză nefiind astfel dedusă nici din cheltuielile declarate CE;
• la 31.12.2008 contul Euro SAPARD nu a fost reîntregit cu suma de 4,7 mii euro, aferentă unor depozite la termen constituite din disponibilitățile existente în acest cont, din cauza faptului că banca a utilizat rate de dobânzi mai mici decât cele prevăzute în Convenția de cont.
c) deficiențe în legătură cu aplicarea procedurilor de lucru ale APDRP
• au fost identificate situații în care beneficiarii de finanțare nu au respectat pe durata contractului toate criteriile de eligibilitate avute în vedere la aprobarea cererii de finanțare; Spre exemplu, unii beneficiari au înregistrat, după data semnării contractului de finanțare, pierderi financiare/obligații restante față de bugetul de stat și/sau față de bugetul asigurărilor sociale de stat;
• în unele cazuri, la data vizitei pe teren, s-a constatat că investiția nu funcționa la parametrii stabiliți prin proiectul tehnic, în baza cărora proiectul a fost considerat eligibil. Mai mult, în unele situații beneficiarii finanțați prin Programul SAPARD nu aveau organizată o procedură de urmărire a realizării parametrilor/indicatorilor stabiliți prin cererea de finanțare și proiectul tehnic sau investiția nu era înregistrată corespunzător în evidența contabilă a acestora. De asemenea, au existat situații în care nu au fost respectate regulile de publicitate ale proiectului;
• de asemenea, au fost identificate cazuri în care, în urma recomandărilor organismului de certificare, Agenția a recuperat sumele plătite necuvenit beneficiarilor de finanțare, din tranșa următoare de plată, fără însă a respecta toate etapele prevăzute de procedura de constatare nereguli și recuperare datorii, respectiv de a întocmi documentele necesare constituirii, înregistrării și recuperării debitelor.
Contribuția anuală alocată României în cadrul programului FEADR de către Comunitatea Europeană, în perioada 2008–2013, este în sumă totală de 8.022.504,7 mii euro. Reprezentarea grafică a alocărilor pentru perioada 2008–2013 se prezintă astfel:
Sursa informațiilor: Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit
La sfârșitul exercițiului financiar FEADR, respectiv la data de 15 octombrie 2008, stadiul de implementare a Programului, pe măsurile acreditate, se prezintă după cum urmează:
Sursa informațiilor: Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit
206Din analiza datelor prezentate în tabelul de mai sus rezultă următoarele aspecte:
• cuantumul alocărilor financiare nerambursabile se ridică la suma de 1.115.960 mii euro;
• suma totală angajată până la finele exercițiului financiar a fost în valoare de 390.196 mii euro, ceea ce reprezintă un grad de angajare de 34,97%;
• în cursul exercițiului financiar încheiat la data de 15.10.2008 nu au fost autorizate cereri de plată și, respectiv, nu au fost efectuate plăți în cadrul măsurilor acreditate, acest lucru urmând a se realiza în cursul anului 2009.
Reprezentarea grafică a stadiului implementării FEADR, pe măsuri, în anul financiar 2008, se prezintă după cum urmează:
Pentru anul financiar FEADR 2008, activitatea de audit desfășurată a urmărit evaluarea modului de operare a controalelor cheie operaționale și financiare ale Agenției de plăți și a celorlalte organisme implicate în derularea FEADR, a modului în care acestea asigură conformitatea cu cerințele reglementărilor comunitare și naționale și pe evaluarea operațiunilor derulate.
Astfel, ca organism de certificare, Autoritatea de Audit a efectuat următoarele activități de audit:
evaluarea procedurilor de lucru acreditate ale APDRP și organismelor delegate, precum și modul în care acestea au asigurat separarea funcțiilor și funcționarea controalelor interne în cadrul Agențiilor de plăți, în special cele privind:autorizarea, execuția plăților, contabilitatea, avansurile și garanțiile și managementul debitelor;evaluarea modului în care procedurile de lucru acreditate ale APDRP și Organismelor delegate asigură respectarea criteriilor de acreditare, respectiv a standardelor privind: structura organizațională, resursele umane, sarcinile delegate, activitățile de control, comunicarea, IT, monitorizarea continuă și auditul intern;
evaluarea modului în care sunt însușite și aplicate prevederile manualelor de proceduri de către personalul cu atribuții în derularea FEADR din cadrul APDRP și a organismelor delegate;
efectuarea de verificări la fața locului la 38 beneficiari de finanțare FEADR și participarea la controalele pe teren efectuate de APIA la 34 solicitanți de ajutor în cadrul Plăților Naționale Directe Complementare din sectorul vegetal (PNDC1);
efectuarea de teste de audit asupra integralității și acurateței Contului Euro FEADR, gestionat de Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale prin Direcția generală buget-finanțe și fonduri europene;
reconcilierea informațiilor din conturile anuale ale APDRP transmise Comisiei Europene cu datele cuprinse în evidența contabilă și registrele Agenției de plăți și cu cele privind operațiunile efectuate în cadrul Fondului, pentru a obține asigurarea rezonabilă că acestea cuprind înregistrări adevărate, complete și clare;
În cadrul misiunilor de audit desfășurate au fost efectuate verificări asupra unui eșantion de 115 cereri de finanțare în valoare totală de 382.625,0 mii lei, ce reprezintă 12% din numărul total de 1.017 cereri de finanțare selectate de APDRP până la sfârșitul anului financiar FEADR, în valoare de 590.361,4 mii lei. Autoritatea de Audit a efectuat două misiuni de audit (o misiune intermediară și una finală) la DGDR–MAPDR, APDRP – central și 24 centre regionale și județene, APIA ca organism delegat central cu 23 centre județene și locale și 72 beneficiari finali, selectați pe bază de eșantion.
Urmare misiunilor de audit desfășurate a fost întocmit raportul, însoțit de certificatul de audit, ce conține opinia asupra integralității, acurateței și veridicității contului anual al APDRP și contului Euro FEADR, precum și opinia asupra sistemelor de management și control intern. Acestea au fost transmise Comisiei Europene și autorităților române implicate în derularea FEADR, respectiv Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale (MAPDR), Organismului de Coordonare a Agențiilor de Plăți, Autorității Competente, Agenției de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit.
Prin raportul și certificatul de audit elaborate, Autoritatea de Audit, ca organism de certificare, a oferit o asigurare rezonabilă că datele din conturile transmise Comisiei sunt adevărate, complete și exacte și că procedurile de control intern au fost aplicate în mod corespunzător. În cadrul auditului de sistem desfășurat pentru anul 2008 au fost identificate următoarele aspecte:
Referitor la respectarea criteriilor de acreditare de către APDRP au fost semnalate deficiențe legate
• prevederile manualelor proprii de proceduri, în speță pentru: autorizarea plăților directe pe suprafață în sectorul vegetal, procedurile de contabilizare plăți; manualul privind avansurile și garanțiile acordate, nu asigură respectarea tuturor cerințelor comunitare. Totodată, potrivit Manualului de proceduri privind evaluarea-selectarea cererilor de finanțare, pentru completarea Fișei de verificare a rezonabilității prețurilor, experții accesează baza de date cu prețuri de referință SAPARD, constatându-se că aceasta nu este actualizată din luna aprilie 2007, în consecință neconstituind un reper pentru analiza rezonabilității prețurilor prevăzute în cererile de finanțare;
• acordul de delegare, încheiat între APDRP și APIA pentru implementarea axei II delegate, nu cuprinde prevederi referitoare la verificarea la fața locului a cererilor de plată depuse de fermieri , pentru care APIA a autorizat plata;
• în legătură cu decontarea plăților naționale direct complementare din sectorul vegetal (PNDC1), s-a constatat că Protocolul de colaborare încheiat între APDRP și APIA și Manualul de proceduri autorizare plăți al APDRP nu cuprind prevederi referitoare la verificarea administrativă de către APDRP a cererilor de plată autorizate de către APIA; totodată, la nivelul APIA, în anul agricol 2008 activitatea de control pe teren pentru verificarea PNDC1 s-a desfășurat în perioade cuprinse în afara intervalului optim de control pe teren;
• conform prevederilor art. 3.3 lit. g) din Protocolul de colaborare nr. 53 din 19.06.2008 încheiat între APIA și APDRP pentru implementarea schemelor de plăți naționale directe complementare pentru culturi amplasate pe teren arabil, APIA are obligația să transmită APDRP în termen de trei zile lucrătoare în luna următoare celei pentru care se realizează raportarea, declarația privind cererile de plăți. Pentru anul financiar 2008 s-a constatat că, deși Comisia Europeană a eliberat prima transă de plată (avansul) în luna august 2008 și s-au efectuat plăți din bugetul național pentru PNDC1, totuși, APIA nu a întocmit și transmis APDRP declarația de cheltuieli la termenul prevăzut de protocolul de colaborare astfel încât să se realizeze reîntregirea fondurilor din bugetul național;
• procedurile de achiziții ale APDRP aplicabile beneficiarilor privați (pentru achiziții cu valoare mai mare de 50,0 mii euro) nu prevăd obligativitatea prezentării de către aceștia a minimum trei oferte în cazul achiziției de bunuri, servicii sau lucrări, astfel încât Agenția să se asigure de realitatea și rezonabilitatea prețurilor bunurilor, lucrărilor sau serviciilor achiziționate;
• reflectarea în contabilitatea Ministerului Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale a operațiunilor privind derularea FEADR se efectuează numai în monedă națională, deși potrivit reglementărilor naționale și comunitare înregistrarea în contabilitate a operațiunilor privind contribuția financiară nerambursabilă a Comunității Europene trebuie efectuată atât în lei, cât și în euro. De asemenea, la data auditului, MAPDR nu avea elaborate proceduri proprii de lucru privind operațiunile ce se derulează din fondurile nerambursabile FEADR.
Referitor la conformitatea sistemului, au fost identificate, în principal, următoarele deficiențe:
• din verificările efectuate la fața locului, s-a constatat că, în cazul a 13 fermieri, suprafața declarată de aceștia în cererea de ajutor pentru PNDC1 nu corespundea cu suprafața măsurată la verificarea pe teren și/sau suprafețele nu îndeplineau bunele condiții agricole și de mediu. La data auditului datele din rapoartele de control nu erau introduce în sistemul IACS (Sistemul Integrat de Administrare și Control);
• în cazul unei cereri de finanțare, a fost considerată eligibilă și încadrată în mod eronat la „Proiecte care includ și investiții pentru producerea și utilizarea energiei regenerabile” la care sprijinul financiar nerambursabil este de 50% din valoarea maximă eligibilă de 3.000,0 mii euro, în condițiile în care solicitantul a renunțat la sistemul de producere și utilizare a energiei cu panouri solare. Astfel, proiectul nu se mai încadra în categoria menționată mai sus, valoarea maximă eligibilă fiind de 2.000,0 mii euro, cu o pondere a sprijinului financiar de 50%;
• din reconcilierea datelor din rapoartele de inspecții pe teren, întocmite pentru PNDC1, cu cele existente în baza de date IACS au fost constatate diferențe în ceea ce privește: suprafețele măsurate și confirmate; codurile culturilor etc.
Ca urmare a deficiențelor identificate în ceea ce privește respectarea criteriilor de acreditare și conformitatea cu reglementările comunitare, Autoritatea de Audit, în calitate de organism de certificare, a formulat recomandări de remediere a aspectelor semnalate, pentru care Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit urmează să ia măsurile care se impun și să informeze asupra modului de soluționare a acestora.
În cadrul Obiectivului „Convergență”, pentru perioada de programare 2007–2013, România beneficiază de 7 programe operaționale finanțate din fondurile structurale și de coeziune, după cum urmează:
1.POS Creșterea Competitivității Economice (POS CCE), finanțat din FEDR;
2.POS Transport (POS T), finanțat din FEDR și FC;
3.POS Mediu (POS M), finanțat din FEDR și FC;
4.PO Regional (POR), finanțat din FEDR;
5.PO Asistență Tehnică (POAT), finanțat din FEDR;
6.POS Dezvoltarea Resurselor Umane (POS DRU), finanțat din FSE;
7.PO Dezvoltarea Capacității Administrative (PO DCA), finanțat din FSE.
Pentru perioada 2007–2013 România beneficiază de fonduri nerambursabile în sumă totală de 19.213.036,0 mii euro, din care 12.660.614,0 mii euro vor fi alocate prin Fondurile Structurale în cadrul obiectivului „Convergență” și 6.552.423,0 mii euro alocate prin Fondul de Coeziune.
Defalcarea pe Programe Operaționale a sumei totale corespunzătoare contribuției Fondurilor Structurale din cadrul Obiectivului „Convergență” se prezintă astfel:
Graficul de mai jos arată distribuția procentuală a alocării, conform CSNR, pe Programe Operaționale:
Din graficul de mai sus rezultă că cea mai mare pondere din punct de vedere al alocării o au Programele operaționale din domeniul transportului și mediului, respectiv 23,8% și 23,5%. Pentru Programul Operațional Regional (POR) alocările din fondurile structurale reprezintă 19,4%, iar pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurse Umane alocările sunt de 18,1%.
Potrivit informațiilor furnizate de Autoritatea de Coordonare a Instrumentelor Structurale (ACIS), situația depunerii și aprobării de proiecte, semnării de contracte de finanțare și efectuării de plăți către beneficiari la data de 31.12.2008 se prezintă astfel:
Din datele de mai sus rezultă un grad de contractare a fondurilor nerambursabile alocate (contribuția UE) în perioada 2007– 2008 de 37%, iar plățile către beneficiari (prefinanțări și contribuție UE) reprezintă 5,74% din alocările bugetare ale UE.
În raport cu prevederile articolului 71(2) din Regulamentul Consiliului (CE) nr. 1083/2006, statele membre au obligația să asigure evaluarea conformității sistemelor de management și control instituite pentru fiecare program operațional, cerință care condiționează transmiterea primei cereri intermediare de plată în vederea accesării fondurilor europene. În acest scop, Autoritatea de Audit, prin direcțiile de specialitate, a desfășurat misiuni de audit la nivelul fiecărui program operațional, respectiv autorități de management, inclusiv autorități de certificare și plată, misiuni care s-au finalizat prin întocmirea rapoartelor de audit.
Au fost astfel evaluate sistemele de management și control aferente programelor operaționale finanțate după caz din Fondul European pentru Dezvoltare Regională, Fondul Social European și Fondul de Coeziune, respectiv: Programul Operațional Sectorial de Mediu – POS Mediu, Programul Operațional de Transport – POS Transport, Programul Operațional Regional – POR, Programul Operațional Dezvoltarea Capacității Administrative – PODCA, Programul Operațional de Dezvoltarea Resurselor Umane – POSDRU, și sunt în curs de evaluare Programul Operațional de Pescuit și Programul de Cooperare Teritorială.
În cadrul misiunilor desfășurate s-a urmărit conformitatea sistemelor cu cerințele regulamentelor comunitare. Deficiențele constatate în legătură cu definitivarea structurilor instituționale, separarea funcțiilor și atribuțiilor entităților implicate, stabilirea procedurilor de lucru, definitivarea sistemelor informatice necesare, formalizarea procedurilor de verificare a cererilor de finanțare și a cheltuielilor etc. au fost puse în atenția organismelor implicate prin măsuri cu termene de implementare care au fost stabilite în cadrul rapoartelor de audit.
Rapoartele de audit și opiniile emise privind conformitatea sistemelor de management și control cu cerințele regulamentelor comunitare au fost evaluate și aprobate de către Comisia Europeană, Autoritatea de Audit având în continuare obligația monitorizării nivelului de implementare a recomandărilor formulate.
Pentru perioada de programare 2007–2013, în conformitate cu prevederile art. 62 din Regulamentul Consiliului (CE) nr. 1083/2006, Autoritatea de Audit trebuie să asigure efectuarea unor audituri în vederea obținerii unei asigurări că sistemele de gestiune și control ale programelor operaționale funcționează eficace (audit de sistem) și audituri ale operațiunilor pe baza unui eșantion adecvat, în vederea obținerii unei asigurări că toate cheltuielile declarate sunt corecte și legale. Pe baza rezultatelor acestor audituri vor fi redactate raportul anual de control și opinia ce trebuie transmise Comisiei Europene până
la data de 31 decembrie a fiecărui an.
La data de 31.12.2008 singurul program operațional care a avut cheltuieli declarate a fost Programul Operațional de Asistență Tehnică (POAT).
În urma acțiunilor de audit și control desfășurate la cele 2.024 de entități, s-au constatat nereguli în activitatea financiarcontabilă, care în foarte multe cazuri au generat prejudicii pentru bugetele publice și/sau bugetele proprii. Aceste prejudicii s-au produs în majoritatea cazurilor, pe de o parte, din cauza efectuării unor cheltuieli nelegale, iar pe de altă parte, ca urmare a lipsei monitorizării încasării veniturilor, după cum urmează:
• acordarea de drepturi salariale fără respectarea prevederilor legale care le reglementează;
• angajarea de personal fără a avea funcții finanțate prin buget;
• nerespectarea legislației privind achizițiile publice;
• efectuarea de plăți fără documente justificative care să ateste realitatea și exactitatea sumelor datorate;
• nerespectarea prevederilor legale și a procedurilor cu privire la angajarea, lichidarea, ordonanțarea și plata cheltuielilor;
• decontarea unor lucrări de investiții neefectuate de antreprenori;
• efectuarea de plăți peste normele, cotele și baremele aprobate prin contractele de prestări de servicii;
• nerespectarea prevederilor legale referitoare la administrarea și gestionarea patrimoniului public și privat al statului și al unităților administrativ-teritoriale;
• efectuarea de cheltuieli pentru alte instituții publice;
• drepturi de deplasare acordate peste baremele legale;
• efectuarea necorespunzătoare a controlului fiscal și financiar de stat;
• neconcordanța dintre obligațiile înregistrate în evidența fiscală și obligațiile declarate de operatorii economici;
• neverificarea de către organele de inspecție fiscală a tuturor obligațiilor datorate bugetelor publice de contribuabili.
Cu toate acestea, se poate aprecia că gravitatea unor nereguli care au cauzat prejudicii având la bază nerespectarea legislației în domeniu a fost depășită de gravitatea acelor nereguli care nu au produs prejudicii, dar care s-au produs cu o frecvență semnificativă în activitatea entităților verificate și care reprezintă adevărate surse generatoare de risipă, având la origine aceleași disfuncționalități, incoerențe sau neclarități ale prevederilor legale și, nu în ultimul rând, neaplicarea întocmai a reglementărilor în domeniu.
Prezint în continuare unele dintre aceste nereguli, în ordinea dată de frecvența și importanța deficiențelor constatate:
• multe entități verificate au emis reglementări proprii prin care și-au stabilit limite de cheltuieli și un mod diferit de justificare a acestora. Motivația invocată este că reglementările care stau la baza organizării, funcționării și finanțării activităților acestora nu conțin precizări explicite în legătură cu aceste aspecte sau, cel mult, fac trimitere generică la regulamente proprii. În aceste condiții, entitățile în cauză au înțeles că pot institui prevederi derogatorii de la normele legale cadru și de la cele privind finanțele publice. Această situație a generat tendința ca prin reglementările proprii să se stabilească limite de cheltuieli superioare celor stabilite prin actul normativ cadru;
• în foarte multe cazuri entitățile verificate nu au un sistem de control intern organizat corespunzător, în principal din cauza faptului că nu au fost puse în aplicare prevederile Ordinului ministrului finanțelor publice nr. 946/2005 pentru aprobarea „Codului controlului intern, cuprinzând standardele de management/control intern la entitățile publice și pentru dezvoltarea sistemelor de control managerial”. Au fost constatate aproximativ 850 de cazuri în care entitățile publice nu au emis norme proprii de control intern, fapt cu consecințe negative asupra modului de organizare și funcționare a acestui tip de control. Astfel, în majoritatea cazurilor, riscul de control a fost apreciat la un nivel crescut, iar procedurile de audit au fost extinse. Prin evaluarea modului de organizare și funcționare a controlului preventiv propriu s-au identificat unele nereguli, în sensul că nu au fost respectate în totalitate prevederile legale cu privire la organizarea acestui tip de control, cel mai important aspect constatat fiind nesepararea atribuțiilor persoanelor care exercitau controlul financiar preventiv de cele ale persoanelor care erau implicate în operațiunile supuse acestui control. Per ansamblu, nici auditul intern nu poate fi apreciat în privința activității desfășurate pentru exercițiul bugetar 2008 ca fiind focalizat pe activitatea financiar-contabilă organizată de entitățile verificate;
• într-un număr de 274 de cazuri, activitatea de achiziții publice nu s-a desfășurat cu respectarea strictă a prevederilor legale. S-a constatat că, în majoritatea cazurilor, entitățile verificate nu au instituit proceduri proprii privind inițierea, derularea și monitorizarea proceselor de achiziții publice, care să conțină atribuții și responsabilități concrete pentru personalul implicat în aceste activități, cu accent pe respectarea legalității și a principiilor de transparență, liberă concurență, tratament egal și eficiență a fondurilor publice. Această situație a avut ca efect apariția unor nereguli, constatându-se în cele mai multe cazuri că:
– programul anual al achizițiilor publice nu a fost elaborat conform legii sau/și acesta nu a fost actualizat în funcție de volumul creditelor bugetare alocate;
– valorile estimate ale unor achiziții au fost calculate eronat, prin încălcarea prevederilor legale, fapt ce a generat adoptarea altor proceduri decât licitația publică, în cele mai dese cazuri folosindu-se procedura „cerere de oferte” sau apelându-se la achiziții directe;
– comisiile de evaluare nu și-au îndeplinit atribuțiile conform legii;
– termenele legale ale procesului de achiziție și regulile de publicitate nu au fost respectate;
– atribuirea de contracte fără existența în buget a fondurilor disponibile;
– nepublicarea în SEAP a tuturor etapelor procesului de achiziție;
– aplicarea unor factori de evaluare care nu reflectă avantajele de natură economică și ale căror ponderi în punctajul total sunt disproporționate în raport de avantajele economice ;
• a fost identificat un număr de peste 1.300 cazuri de încălcare a prevederilor legale referitoare la administrarea și gestionarea patrimoniului public și privat al statului și al unităților administrativ-teritoriale. În urma verificărilor s-au constatat următoarele deficiențe:
– abordarea superficială a regulilor și a activităților privind inventarierea patrimoniului;
– neconcordanțe între bunurile înregistrate în evidența contabilă și cele care au fost repartizate entităților verificate în temeiul actelor normative;
– lipsa de interes în clarificarea situației bunurilor proprietate publică;
– gestionarea defectuoasă a bunurilor aflate în patrimoniul public și al entităților verificate, respective închirierea și concesionarea acestuia în condiții dezavantajoase pentru entități și statul român;
– neurmărirea încasării redevențelor și a chiriilor aferente bunurilor închiriate și concesionate;
– nevalorificarea corespunzătoare a materialelor rezultate ca urmare a scoaterii din funcțiune a acestora.
Aceste constatări scot în evidență faptul că patrimoniul public și privat al statului și al unităților administrativ-teritoriale este necorespunzător gestionat și administrat de către cei abilitați în acest scop, respectiv companiile și societățile naționale, regiile autonome de interes național și local, societățile comerciale cu capital majoritar de stat sau al unităților administrativteritoriale, precum și filialele și sucursalele acestora.
• într-un număr de 1.689 de cazuri, entitățile verificate nu au acordat atenția cuvenită modului de organizare a contabilității, fapt care a afectat negativ acuratețea evidențelor contabile și a situațiilor financiare verificate.
Aceasta confirmă încă o dată că fondurile și patrimoniul public sunt gestionate într-un regim al risipei și al nepăsării față de acestea.
În concluzie, Curtea de Conturi recomandă implementarea unor măsuri care să vizeze:
întărirea responsabilității la nivelul conducerilor executive pentru un management financiar-contabil corespunzător și care să fie îndreptat către identificarea acelor soluții menite să prevină fenomenul risipei;
organizarea conform legii a controlului intern și luarea măsurilor reale de implementare a normelor proprii de control intern, precum și acordarea atenției și importanței cuvenite activităților de control intern și audit intern, a căror misiune este de a identifica, diminua și/sau elimina riscurile privind proasta gestionare a resurselor publice
și a patrimoniului. În acest sens, Ministerul Finanțelor Publice, prin structurile specializate, trebuie să se implice mai mult în exercitarea competențelor stabilite de lege în acest domeniu;
includerea cu prioritate în programele anuale de activitate a compartimentelor de audit intern, a unor misiuni de audit privind activitatea financiar-contabilă;
implicarea mai susținută a Autorității Naționale de Reglementare și Monitorizare a Achizițiilor Publice în activitatea de achiziții publice, pentru a preveni nerespectarea reglementărilor legale în domeniu și de a sancționa în timp util abaterile de la aceste reglementări. Totodată, este necesară o colaborare mai strânsă a acestei instituții și cu Curtea de Conturi;
revizuirea actelor normative care nu sunt clare și cele ale căror prevederi sunt interpretative pentru a înlătura starea de ambiguitate care rezultă din prevederile acestora.
Cap.V Propuneri de reformare a cadrului legal
Propun revizuirea și actualizarea standardelor proprii de audit, a manualelor și ghidurilor elaborate anterior modificării cadrului legislativ.
Trebuie dezvoltat un cadru comunitar de control intern care să conțină principii și standarde comune ca bază pentru dezvoltarea de sisteme noi sau a celor existente la toate nivelele administrației.
Controalele trebuie exercitate conform unui standard comun și coodonate pentru a evita suprapunerile inutile.Legislația aferentă trebuie să fie clară și neechivocă și să evite complicațiile inutile.
Propun crearea și/sau consolidarea bazelor legale necesare (legi anticorupție, inclusiv coduri de comportament și coduri de etică), precum și a instituțiilor solide care iau atitudine față de corupție, fraudă și gestionare greșită atît în sectorul public, cât și în sectorul privat.
Propun simplificarea procedurilor interne pentru a reduce întârzierile nejustificate în aplicarea suspendării și a corecțiilor financiare.
Sistemele de control intern trebuie să definească cu claritate standardele și obiectivele care să furnizeze o bază obiectivă pe care Curtea să o evalueze cu ocazia auditului.
Înlăturarea impedimentelor provocate de descentralizare și de dereglementare.
Propun elaborarea unui dicționar de termeni și procese legate de criza economică, precum și a unui model de referință al evaluării bunurilor și instituirea dialogului cu alte grupuri de lucru despre metodele de abordare.
Propun ca auditurile externe efectuate de Instituțiile Supreme de Audit să emită opinii separate cu privire la modul de implementare și funcționare a controlului intern.
Instituțiile Supreme de Audit ar trebui să întreprindă preîntâmpinarea influențelor negative asupra mediului, măsurile pe care le consider oportune sunt:
– efectuarea de audituri de mediu coordonate la niveluri guvernamentale, federale și de stat, urmărindu-se indicatori ca: volumul de apă tratat; volumul de apă colectat; calitatea apei, a aerului, emisiile de gaze poluante, cu efect de seră .
– recrutarea de personal specializat în audituri de mediu și încurajarea pregătirii personalului în acest domeniu;
urmărirea implementării recomandărilor;
desemnarea rezultatelor acestor audituri.
Anularea competențelor Curții de Conturi prevăzute la art.74 alin.6 și 12 precum și art.75 alin.7 din legea nr.273/2006 privind finanțele publice locale, cu modificările și completările ulterioere, în legătură cu elaborarea planului de redresare în situații de insolvență deoarece aceste prerogative sunt incompatibile cu exercitarea în mod obiectiv și independent a atribuțiilor de control/audit conferite de legea nr.94/1992, republicată.Acestă cerință de îmbunătățire a legislației actuale derivă din actualele standarde internaționale în materie care recomandă separarea atribuțiunilor de participare sub orice formă la derularea operațiunilor cu caracter economico-financiar de competențele de control și audit astfel încat instituția să evite vreo implicare care să-i afecteze exercitarea independentă a mandatului său.
Concluzii
Nu cu mult timp în urmă existența auditului extern independent nu era considerată o componentă cheie a sistemului de finanțe publice, dar în ultimii 10-15 ani ca urmare a creșterii nevoii publice de responsabilitate și de preocupare pentru modul în care sunt cheltuite fondurile publice, auditul extern a început să fie privit ca una dintre componentele unei democrații autentice și ale unui sistem public transparent.Sistemul de responsabilitate publică predominant, existent într-o țară trebuie să fie reflectat de modul în care funcționează auditul extern.
În ceea ce priveste auditul extern desfăsurat la nivelul entităților publice, din materialul bibliografic studiat, am ajuns la concluzia că acesta reprezintă o activitate independentă exercitată de organisme specializate din afara entității auditate, cu scopul asigurării cunoasterii modului cum sunt constituite si utilizate resursele financiare publice, si are ca principale obiective:
evaluarea întocmirii situațiilor financiare în conformitate cu un cadru general de raportare;
urmărirea respectării dispozițiilor legale;
examinarea performanței gestiunii financiare
Exercitarea activităților specifice de control, audit financiar și audit al performanței se realizează pe baza procedurilor de audit public extern cuprinse în Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități și în standardele proprii de audit, detaliate în manualele de audit, elaborate și aprobate de Curtea de Conturi. Standardele proprii de audit ale Curții de Conturi sunt elaborate în baza standardelor de audit internaționale, general acceptate.
Acțiunile de control, audit financiar și audit al performanței se inițiază din oficiu și nu pot fi oprite decât de Parlament și aceasta numai în cazul depășirii competențelor stabilite prin lege pentru Curtea de Conturi.
Subliniez faptul că așa cum a fost creată și cum funcționează ea astăzi autoritatea de audit este o instituție de audit modernă care lucrează dupăa standarde internaționale de audit, după ghiduri și orientări precise conform unor cerințe armonizate la nivel European, conform regulamentelor de acordare a fondurilor comunitare. Adopatarea acestor standarde și metode nu a fost îndelungată, nici nu a părut foarte dificilă, ceea ce a dovedit că se poate face pasul înainte când există motivația necesară.
Anexa 1
Structura organizatorică a activității de audit
Bibliografie
Boulescu Mircea, Audit și control financiar, Ediția a II-a, Editura Fundației România de Mâine, 2007
Boulescu Mircea, Audit public extern, Editura Tribuna Economic, 2009
Dobroțeanu Laurențiu, Dobroțeanu Cornelia Liliana, Audit, concept și practici. Abordare națională și internațională, Ed. Economică, București, 2002
Elena Doina Dascălu, Auditul intern în instituțiile publice, Editura Economică, București,2006
Ghiță Emil, Control intern și audit public intern, Editura Sitech, 2009
Isipir Ovidiu, Auditul extern în domeniul public, Editura Economic, 2008
Lepădatu Gheorghe, Audit, Editura Pro Universitaria, 2010
Manual de audit financiar și regularitate – Proiect finanțat de Uniunea Europeană, 2003
Mărginean Cornel, Audit extern, Editura Infomega, 2005
Neagu Aurel, Drept financiar public, Editura Universul Juridic, 2009
Ovidiu Niculescu, Vasile Zecheru, Auditul managementului în instituția publică, Editura Tribuna Economică, București, 2003
Rațiu Monica, Drept financiar pubilic, Editura C.H.Beck,2008
Saguna Dan Dros, Drept financiar public, Editura C.H.Beck, 2009
Tataru Violeta, Controlul Curții de Conturi privind fondurile europene, Editura Cavallioti, 2008
Revista de audit financiar nr. 1/2001
Revista de audit financiar nr. 3/2003
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Reglementarea Auditului Public Extern In Romania (ID: 129556)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.