Regimurile Juridice DE Functionare A Administratiei Publice
REGIMURILE JURIDICE DE FUNCȚIONARE A ADMINISTRAȚIEI PUBLICE
CUPRINS
CAPITOLUL I: CONSIDERAȚII GENERALE PRIVIND ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ ȘI ROLUL ACESTEIA ÎN SOCIETATE
Secțiunea 1: Conceptul de Administrație Publică
Secțiunea 2: Principiile Adminsitrației Publice
Secțiunea 3: Caracteristicile și rolul Administrației Publice
CAPITOLUL II: CENTRALIZAREA ȘI DECONCENTRAREA ADMINISTRAȚIEI
Secțiunea 1: Definiția și prezentarea conceptelor
Secțiunea 2: Centralizarea administrației (avantaje și dezavantaje)
Secțiunea 3: Deconcentrarea administrației (avantaje și dezavantaje)
CAPITOLUL III: DESCENTRALIZAREA ADMINISTRAȚIEI
Secțiunea 1: Definirea și prezentarea motivelor
Secțiunea 2: Caracteristicile descentralizării
Secțiunea 3: Descentralizarea în România (avantaje și dezavantaje)
CAPITOLUL IV: TUTELA ADMINISTRATIVĂ
Secțiunea 1: Identificarea motivelor
Secțiunea 2: Realizarea controlului de tutelă
CONCLUZII
BIBLIOGRAFIE
INTRODUCERE
În toate sistemele de guvernare, pentru o bună desfășurare a treburilor sociale, pe care orice societate le incumbă este necesară o formă de organizare sau după cum spune profesorul V.I. Prisăcaru societatea omenească organizată în stat suveran are interesul, dar și calitatea, ca între persoanele fizice și juridice să domnească ordinea, înlăturând dezordinea, să păzească granițele țării și securitatea statului, să asigure o instruire a populației, circulația cetățenilor, asigurarea veniturilor bănești necesare acoperirii cheltuielilor funcționării organelor sale, gospodărirea domeniului public și alte necesități pentru buna funcționare a acestui angrenaj care este statul.
Pentru realizarea acestor sarcini, statul înființează servicii publice, de menținerea ordinii, de educație, finanțe publice, de pază a granițelor țării, administrarea domeniului public. Etimologic, termenul de administrație derivă din dreptul roman administer, cel care are sensul de a fi de folos, de a ajuta, de a fi util la ceva, prefixul „ad" arată direcția, „sensul" și subliniază starea de inferioritate în raport cu magister, acesta fiind superiorul, cel care comandă, sau cel care duce la îndeplinire o misiune comandată, în același sens, în literatura de specialitate, se precizează că termenul provine din latinescul minister care înseamnă servitor și este în legătură cu cuvântul magister ce îl desemnează pe stăpân căruia i se subordonează servitorul și pe care acesta trebuie să-l slujească.
Pornindu-se de la sensul etimologic al cuvântului, în doctrină, s-a dat și o altă semnificație noțiunii de administrație, aceea a serviciului celui mai mic, al celui supus, sau ca o activitate subordonată, sub comandă, altfel spus a celui care execută.
Noțiunea de „a administra" arată acțiunea cuiva de a ajuta, de a putea servi la ceva, după care acest termen a fost utilizat pentru a indica o activitate de ordin administrativ, care este în fapt o activitate subordonată, ce se îndeplinește la ordinele cuiva.
Ca atare, se apreciază că însuși ministrul este în primul rând servitor, desigur al cetățeanului, pe care acesta trebuie să-1 servească, deoarece se poate considera ca deși ajuns pe o funcție administrativă importantă, el, ministrul a ajuns acolo prin votul cetățeanului,m astfel că el, în mod ideal vorbind are un stăpân,, pe cel care i-a dat votul formațiunii sale politice. Aceasta însă se poate considera a fi o caracteristică a dreptului administrativ francez, în care o puternică amprentă și-a lăsat principiile Revoluției franceze.
Este evident că în funcție de regimul politic existent, și administrația publică este diferită. Astfel una este o administrație publică care este impusă de Guvern (a șa cum se întâmplă în statele totalitare) și o altă administrație este cea care este aleasă specifică democrațiilor, când cetățenii unui stat își depășesc statutul de umili supuși, denumiți generic administrați, aceștia devenind adevărații stăpâni ai administrație.
Este de fapt o extensie a principiilor franceze Ca orice activitate ce urmărește realizarea de obiective are nevoie de două trăsături și anume organul (autoritatea) care o desfășoară, și însărcinarea, pe care trebuie să o rezolve.
CAPITOLUL I: CONSIDERAȚII GENERALE PRIVIND ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ ȘI ROLUL ACESTEIA ÎN SOCIETATE
Secțiunea 1: Conceptul de Administrație Publică
Societatea este cea care indică dacă și în ce mod sistemul administrației publice poate fi unul penetrabil de mediul social, și în funcție de aceasta, dacă poate fi sau nu comparabil cu societatea globală.
Raportul de incompatibilitate dintre sistemul admnistrației publice și societate, derivă din însăși neadaptarea administrației la cerințele mediului social. Compatibilitatea existentă între sistemul administrației publice și societate este conferită și de felul în care acest sistem are capacitatea să-și autoregleze structurile și acțiunile raportat cu nevoile societății, impunându-se o cunoaștere cât mai amănunțită a sistemului social global.
Funcția publică în Uniunea Europeană este, indiscutabil, segmentul sistemului politicoadministrativ cel mai marcat de interferențele socio-culturale ale unei națiuni și mult mai puțin afectat de integrarea europeană. Întrucât, până în prezent, nici un tratat european nu a stipulat în mod concret competențele comunitare pentru organizarea funcției publice, UE nu este competentă să reglementeze funcția publică și nici să reformeze sau să reorganizeze într-un anumit fel administrațiile publice și structurile administrative ale statelor membre.
Chiar dacă Comunitatea nu deține competențe privind reglementarea funcției publice, serviciile naționale sunt influențate în mod indirect de integrarea europeană ca urmare a faptului că sistemele administrative și juridice ale statelor membre sunt obligate a se adapta exigențelor transpunerii și aplicării dreptului comunitar.
Creșterea conexiunilor dintre administrațiile naționale, regionale și locale, intensificarea cooperării și coordonării dintre aceste servicii și, într-o mare măsură, competențele crescute ale Uniunii Europene la nivel legislativ și executiv conferă o importanță crescută unei analize în ceea ce privește administrația publică.
Serviciul specializat de management public al Organizației de Cooperare și Dezvoltare Economică (OCDE) și-a făcut remarcată prezența printr-o activitate laborioasă și a publicat o serie de lucrări și studii referitoare la administrația publică din țările OCDE. Totodată, compatibilitățile dintre diferitele stadii ale dezvoltării administrației publice prezintă un bilanț contrastant. Este foarte dificil de făcut o descriere și de dat o definiție a administrației publice în Europa.
Serviciile publice din Europa sunt legate prin similitudini și diferențe la nivelul structurii și al culturii administrației publice. Privitor la acest aspect este necesar a se analiza în primul rând problemele privind conceptele de: „administrație publică”, „funcție publică”, dar și modurile de organizare a ministerelor ca de altfel și a cabinetelor ministeriale și a instituțiilor publice atașate ministerelor cât și diferitelor structuri etatice proprii statelor membre ale Uniunii Europene, dat fiind faptul că acestea constituie un aspect major al serviciilor publice.
Politica administrativă a fiecărui stat în parte al Uniunii Europene reprezintă un factor predominant al practicii unitare în ceea ce privește administrația la nivelul uniunii însăși, iar marea diversitate a structurilor etatice semnifică unul dintre aspectele caracteristice proprii administrației publice europene. Fiecare dintre state deține o structură etatică unică, dar putem distinge elemente structurale comune. În fiecare dintre aceste state membre există cel puțin unul, însă cel mai adesea două sau trei niveluri administrative, aflate sub guvernarea centrală.
În toate statele membre ale Uniunii Europene există mai multe nivele administrative, care se află în general sub formă de municipalități sau comune. Referitor la nivelurile administrative situate între nivelul central și cel local, se poate face o distincție clară între un nivel regional de guvernare care are alocate în anumite state competențe de ordin legislativ, un nivel provincial de guvernare (numit și department sau county) și o formă a guvernării intermunicipale.
Statele membre ale Uniunii Europene se pot diviza în state federale și cvasifederale, în state unitare care sunt descentralizate ori în state unitare. Statele federale ale Uniunii Europene sunt Belgia, Germania și Austria.
În țări precum Belgia și Austria, legislația din regiuni, comunități și landuri nu este una secundară în ceea ce privește cu legislația produsă de către guvernul federal. În Germania întâlnim noțiunea de ierarhie între legislația produsă de land și cea federală. Spania poate fi descrisă ca și un stat cvasifederal chiar dacă ea constituie un stat unitar conform Constituției Spaniole. Aceasta admite și garantează dreptul la autoguvernare pentru naționalități și regiuni care compun regatul. În practică, comunitățile autonome dețin un mare grad al independenței.
În cazul existenței unui conflict între legile statului și legile comunităților locale, întotdeauna primele prevalează în fața celorlalte. Italia constituie un stat dificil de situat în această clasificare a structurilor etatice. Ea nu se poate defini nici ca un stat federal, dar nici un stat descentralizat. Particularitatea acesteia rezidă din existența a cinci regiuni având un statut definit, ca și din crearea a 15 regiuni speciale în anul 1970, regiuni ce au un statut definit într-o legislație specială având rang constituțional.
Puterea de ordin legislativ a regiunilor „ordinare ” este cu mult mai limitată și mult mai supusă unui control foarte strict din partea Guvernului. Statele unitare descentralizate ale Uniunii Europene sunt: Franța, Țările Scandinave și Olanda. Dintre aceste trei state, Franța deține patru niveluri administrative în afara Guvernului central, acestea fiind regiuni, departamente și comune.
Olanda, Danemarca și Suedia dețin trei niveluri administrative, iar Finlanda numai două. Regiunile franceze nu au fost instaurate ca fiind un nivel de guvernare în întregime democratic decât ca urmare a procesului de descentralizare teritorială care a fost instaurat în primii ani ai președinției Mitterand, în debutul anilor ”80.
Danemarca și Suedia dețin două sisteme de comitate ce se constituie în sistemul administrativ interemediar și cel al municipalităților. În aceste două țări, comitatele au asumate responsabilități în cadrul sectorului public de sănătate.
În Finlanda, municipalitățile reprezintă cel de-al doilea nivel și cel mai important. Cu toate acestea, variate forme de cooperare intermunicipală au impus de facto un nivel intermediar al administrației (și nu cel de guvernare) între administrația centrală și cea locală.
Olanda este subdivizată în mai multe provincii și municipalități. Statele unitare membre UE sunt Grecia, Luxemburgul și Portugalia. În aceste țări, administrația centrală se află departe de nivelul de guvernare care este cel mai puternic.
Nu sunt decât două niveluri ale guvernării în țări precum Irlanda, Luxemburgul și Portugalia (în afara celor două regiuni care beneficiază de autonomie- Azore și Madère).
În Grecia, sunt funcționale trei niveluri administrative. În anul 1994, prefecturile au fost transformate în așa-numitele „guverne autonome prefecturale” bazate chiar pe principiul democrației.
Marea Britanie constituie un caz special. De mult timp aceasta este un stat unitar în cadrul căruia toate competențele de ordin legislativ revin la Westminster. Totuși, o schimbare destul de radicală a avut loc de curând. Procesul de delegare a responsabilităților îndreptate către Țara Galilor și Scoția a antrenat formarea unei Adunări galeze cât și a unui Parlament scoțian care are abilitatea de a e subdivizată în mai multe provincii și municipalități. Statele unitare membre UE sunt Grecia, Luxemburgul și Portugalia. În aceste țări, administrația centrală se află departe de nivelul de guvernare care este cel mai puternic.
Nu sunt decât două niveluri ale guvernării în țări precum Irlanda, Luxemburgul și Portugalia (în afara celor două regiuni care beneficiază de autonomie- Azore și Madère).
În Grecia, sunt funcționale trei niveluri administrative. În anul 1994, prefecturile au fost transformate în așa-numitele „guverne autonome prefecturale” bazate chiar pe principiul democrației.
Marea Britanie constituie un caz special. De mult timp aceasta este un stat unitar în cadrul căruia toate competențele de ordin legislativ revin la Westminster. Totuși, o schimbare destul de radicală a avut loc de curând. Procesul de delegare a responsabilităților îndreptate către Țara Galilor și Scoția a antrenat formarea unei Adunări galeze cât și a unui Parlament scoțian care are abilitatea de a exercita competențe legislative. Acest proces, conlucrat cu organizarea Adunării Irlandei de Nord și a Comitetului executiv de miniștri al acesteia a modificat caracterul unitar pe care îl avea Regatului Unit al Marii Britanii .
Conceptul administrației publice publice își găsește originile în interiorul statului. Aristotel a distins trei forme prin care poate fi exprimată puterea. Acestea pot fi interpretate, folosind o terminologie modernă ca și putere legislativă, putere executivă, cât și putere judecătorească.
În timp ce în statul absolutist activitățile statale ca întreg erau cunoscute sub denumirea de „administrație” sau guvern, difalcarea organizațională a puterilor a condus la îngustarea acestui concept de administrație. Administrația, pe cale de consecință, a devenit o componentă a puterii executive, care a fost separată de puterea legislativă și judecătorească.
Prin „administrație publică” se face referire la organismele care sunt în mod direct subordonate puterii politice și care se găsesc în serviciul executivului în cadrul procesului politic.
Privind dintr-o abordare doctrinară, administrația publică este constituită din folosirea teoriilor și a proceselor manageriale, politice și juridice în scopul efectuării mandatelor guvernării legislative, executive și judecătorești, și pentru a asigura regementările și serviciile necesare pentru societate în ansamblu, cât și pentru toate segmentele acesteia. Rolul administrației publice nu este în mod limitat cel de punere în practică a politicii deoarece aceasta participă la astfel de procese de pregătire a politicii. Pe cale de consecință, administrațiile publice se prezintă în general sub formă de ministere plasate sub autoritatea unui ministru.
Se poate face o deosebire concretă între statele membre în care ministerele sunt foarte extinse și integrate și statele membre în cadrul cărora ministerele sunt entități având dimensiuni relativ reduse, specializate în formularea politicilor, în timp ce agențiile sunt implementate pentru a putea pune în practică aceste politici. Majoritatea țărilor europene aparțin primei categorii.
Danemarca, Finlanda, Suedia și Marea Britanie aparțin celei de a II-a categorie, deși în Danemarca și Marea Britanie regăsim ministere/departamente relativ mari. Exemplul cel mai tipic pentru această a II-a categorie este reprezentat de Suedia care posedă un sistem de agenții cu începere din anii 1830 și unde 98% din personalul administrației centrale are drept angajator aceste agenții.
În alte țări, această „agențificare” este un fenomen mai recent, fiind definită ca și rezultatul unui proces de modernizare care se bazează pe ipoteza că agențiile sunt mult mai eficiente în punerea în practică a politicilor, datorită faptului că ele au dobândit un nivel suficient de autonomie atât la nivel financiar cât și de personal.
Ideile care stau la baza acestei evoluții au fost pe larg dezbătute în cadrul literaturii referitoare la noul management public, și au avut importante repercursiuni asupra conceptului public la modul general.
Noul management public se poate descrie în principal ca fiind un ansamblu de idei și mai puțin ca o teorie bazându-se, pe de-o parte, pe un „managerialism” fundamentat pe întreprinderea privată și, pe de altă parte, chiar pe teoria „alegerii publice” din sectorul public.
Administrația guvernului suedez este împărțită în departamente ministeriale (sau ministere) și în autorități administrative la nivel central (sau agenții executive). Agențiile, în număr de 270 sunt independente de guvern în domenii referitoare la aplicarea legii și la exercitarea autorității față de particulari sau de autoritățile locale.
Autoritățile administrative dețin o poziție independentă, diferită de cea a guvernului sau a Parlamentului (Riksdag), fapt care, într-o oarecare măsură, este similar rolului tribunalelor în anumite state membre.
În momentul în care autoritățile administrative aplică legea în fiecare caz în parte, acestea au dreptul să o facă fără interferența autorităților politice ale statului. Această diviziune în departamente și în autorități administrative semnifică, de asemenea, că administrația centrală suedeză se confruntă cu o serie de probleme intrinseci referitoare la controlul agenților care ar trebui, teoretic, să fie exercitat prin numirea directorilor de agenție de către guvern, la fel ca și prin decizii privind funcționarea și finanțarea agențiilor, concretizat prin contractele de gestiune.
Marea Britanie nu are constituție scrisă în forma unui singur document. Cea mai imortantă trăsătură a Constiuției Britanice este ceea ce se numește „supremanția Parlamentului” Aceasta însemnaă că parlamntul poate aproba sau respinge orice lege dorește și hotărârile sale primează față de cele date de instanțe. Aceasta face ca ministrul britanic și cabinetul său să fie foarte puternici findcă atâta timp cât ei controlează majoritatea în Camera Comunelor, ei pot promulga ce legi doresc.
În Marea Britanie au fost aplicate reforme încă de la sfârșitul anilor ”80 în scopul de a transfera/delega agențiilor numite „Next Steps” numărul cel mai mare posibil de funcții executive îndeplinite de ministerele guvernului central și de a separa punerea în aplicare a acestora în politică. Această reformă vizează a consolida eficiența administrației publice și a garanta managementul performant al acestor servicii.
Agențiile au relații de tip contractual cu ministerele, ca urmare a faptului că ele depind de acestea și au un înalt grad de responsabilitate față de public în ceea ce privește administrarea conștiincioasă a serviciilor cu care sunt însărcinate.
În jur de 60% din funcția publică britanică este angajată în agenții. În statele membre care dețin ministere integrate, cum este cazul Franței și al Germaniei (atât la nivelul central cât și la nivelul de landuri), aceste ministere sunt în general organizate după o structură piramidală clasică. Totuși, această organizare nu semnifică în mod necesar faptul că majoritatea membrilor aparatului guvernamental central din statele membre ale UE lucrează în capitală, unde direcțiile politice fundamentale ale ministerelor sunt în mod obișnuit stabilite. Din contră, majoritatea personalului guvernului central al statelor membre este dispersat în toată țara. Această formă de gestiune se poate numi și administrația regională a statului. Aceasta poate fi de multiple feluri. Primul tip regrupează unitățile administrative care au obiectiv unic, fiind vorba în general despre birourile regionale ale unui minister ori ale unei agenții centrale.
Al doilea gen de unități regionale ale statului înglobează birourile autorităților polivalente, ce au responsabilități extinse, cum ar fi cazul, de exemplu, al prefecturilor în Franța și al consiliilor administrative ale comitatelor în Suedia.
Al treilea gen de autorități regionale statale sunt cele care depind de două sau mai multe ministere aflate la nivel central, cum sunt spre exemplu birourile regionale pe care le are Guvernului Marii Britanii.
Un criteriu pertinent de diferențiere pentru structurile politico–aministrative privește relația și modul de comunicare dintre structurile politice și administrative din minister. În unele state membre, responsabilii de natură politică sunt asistați de propriul lor „cabinet” care are rolul de a asigura contactele cu administrația publică.
Astfel de cabinete există în Belgia, Franța, Italia, Spania și Portugalia. Personalul cabinetului în general este foarte legat de ministrul lor sau de ministrul adjunct pe planul politic. În practică, adesea, aceștia sunt funcționari permanenți, dar nu în mod obligatoriu.
Filozofia care susține existența cabinetelor este aceea conform căreia responsabilul politic are încredere totală într-un număr redus de persoane care îl asistă cu loialitate în ceea ce privește pregătirea politicii publice. În alte state membre, există contacte directe între nivelurile politic și administrativ.
În acest cadru sunt posibile mai multe opțiuni: în Marea Britanie și în Irlanda, de exemplu, secretarul permanent, care este funcționar principal, este un funcționar neutru care nu are dreptul de a fi membru de partid și care nu este înlocuit o dată cu schimbarea guvernului. O altă variantă, pentru care a optat Germania, spre exemplu, presupune existența unui funcționar politic care, la discreția Guvernului, își exercită funcțiile sale la cel mai înalt nivel din minister. În plus, majoritatea administrațiilor publice sunt legate de instituțiile publice, adică de organisme care, pentru executarea unor sarcini, sunt oarecum independente de guvern.
Aceste organisme funcționale, care sunt în general aflate sub control politic indirect, de exemplu prin desemnarea consiliului de administrație, există în cele mai multe state membre. Non-governmental public bodies în Marea Britanie, enti pubblici non economici în Italia, établissements publics în Franța și în Grecia, organismes d”intérêt public în Belgia și Zelfstandige bestuursarganen (organisme administrative independente) în Olanda sunt exemple pentru acest tip de organisme.
Secțiunea 2: Principiile Adminsitrației Publice
Originile juridice ale dreptului la o bună administrare pot fi identificate în cadrul unor rezoluții ale Consiliului Europei ca și în unele decizii de jurisprudență ale Curții Europene de Justiție.
Înainte de adoptarea Tratatului Constituțional al Uniunii Europene și apoi a Tratatului de la Lisabona conceptul a fost definit în două documente internaționale fără forță juridică obligatorie. Este vorba de Charta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene care are natura unui act politic, respectiv este doar o proclamație solemnă a trei din cele mai importante instituții ale Uniunii Europene.
Cel de-al doilea document, întemeiat pe art. III-398 din Tratatul Constituțional, intitulat Code of Good Administrative Behavior (Codul bunei conduite administrative) adoptat de Ombudsman-ul European a încercat să dezvolte acest concept cu scopul de a contribui la reforma calitativă a administrației publice în Europa.
Cu toate acestea, numai ratificarea și intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona în conținutul căruia a fost preluat fostul art. III-398 din Tratatul Constituțional va fi de natură a conferi forță juridică conceptului unei bune administrări și principiilor fundamentale de conținut ale acesteia, care, la ora actuală au doar un caracter politic provocativ pentru guvernele statelor membre.
Cu toată această ambiguitate a reglementărilor europene, se poate observa un trend incontestabil și ascendent al întăririi regulilor procedurale de apărare a drepturilor individuale în fața deciziilor administrației în majoritatea statelor membre ale Uniunii Europene.
În ultimii 15-20 de ani au fost abrogate sau modificate un număr semnificativ de acte de drept administrativ procesual observându-se o tendință clară de creștere a gradului de reglementare a procedurilor administrative ca și o preocupare crescândă privind conținutul etic al acestor reglementări.
Majoritatea noilor state membre și-au reformulat reglementările în materie în perioada de preaderare iar state occidentale mai vechi și-au modificat chiar și Constituțiile în acest sens. Astfel Finlanda, spre exemplu, a încorporat în textul constituțional o secțiune specială întitulată: Secțiunea 21- Protecția în fața legii al cărei conținut este următorul : „Regulile privind publicitatea deciziilor,dreptul de a fi ascultat, dreptul de a primi o decizie motivată și dreptul de apel ca și toate celelalte garanții ale unui proces echitabil și ale unei bune guvernări vor fi stabilite prin lege.” În ceea ce privește România, noua lege a contenciosului administrativ nr. 554/2004 , a regândit o serie de instituții juridice nu numai în litera și spiritului Constituției României revizuită ci și în contextul negocierii de către autoritățile române a capitolelor de aderare la Comunitatea și Uniunea Europeană.
Noua lege a reușit întrucâtva să depășească o optică tradițională rezervată față de instituția contenciosului administrativ, mai ales exercitat prin instanțe specializate de tipul Consiliului de Stat din Franța sau sistemului de tribunale administrative din Germania.
O importanță contribuție în evoluția reglementărilor din materie în statele membre ale Uniunii Europene au avut-o și recomandările și rezoluțiile adoptate la nivelul Consiliului Europei dat fiind statutul de state membre și în această organizație. Astfel Consiliul Europei a recomandat membrilor săi a se ghida după o serie de principii unitare.
Termenul de principii – principles- a fost preferat aceluia de reguli – rules – cu scopul de a sublinia că scopul rezoluțiilor acestei organizații nu este acela de a armoniza reglementările administrative naționale ci, îndeosebi, de a promova o recunoaștere unitară a unui set de principii valabile pentru toate statele membre. Această idee lasă statelor membre toată libertatea în alegerea mijloacelor prin care să se asigure dacă procedurile administrative naționale respectă, în substanța lor, principiile comune instituite în această materie
Secțiunea 3. Caracteristicile administrației publice:
Funcțiile administrației publice sunt:
execuție;
considerare a valorilor societății;
organizare și coordonare a activităților.
Administrația publică este un corp social sau un grup uman, fiind constituită ca un corp intermediar între stat, autoritățile publice și cetățeni, corp creat în vederea realizării acțiunii permanente a serviciilor publice în care scop este investită cu anumite puteri de către stat și aflată sub conducerea generală a Guvernului.
Ea este întotdeauna subordonată guvernului, care îi dă direcția de mișcare ce trebuie să facă, îi numește șefii și îi furnizează mijloacele.
Administrația, instrumentul Statului, posedă totdeauna puteri de care nu dispun particularii: puterea de rechiziție asupra oamenilor și lucrurilor, puterea de a percepe impozite, de a utiliza oamenii pentru serviciul militar, de a lua bunuri imobiliare prin procedura de expropriere. Potrivit dispozițiilor constituționale, administrația publică nu mai este exclusiv de stat, ea fiind divizată în administrația de stat și administrația locală autonomă și, în consecință, este centralizată și deconcentrată, în cazul structurii administrației publice a statului și descentralizată, în cazul administrației publice din unitățile administrativ-teritoriale.
Administrația publică are obligația să respecte dispozițiile Constituției și supremația acesteia, subordonându-se totodată legii care îi stabilește obiectivele, însă, având aprecierea oportunității acțiunilor sale.
Administrația publică îndeplinește două mari categorii de sarcini: sarcini de executare și sarcini de elaborare; executarea are la bază organizarea executării legii (potrivit art. 108, alin (2) din Constituție), iar elaborarea comportă pregătirea de către administrație a proiectelor de acte normative, a proiectelor de legi, de hotărâri și ordonanțe ale Guvernului, a proiectelor de ordine și instrucțiuni ale ministerelor, precum și ale proiectelor de acte ale autorităților administrației publice locale.
Administrația publică este:
structurată vertical și orizontal, adică este împărțită în departamente, direcții, servicii, oficii și birouri, regii sau agenții ori societăți comerciale și divizată în plan orizontal în administrația publică centrală de specialitate (ministerele și celelalte organe de specialitate, autorități administrative autonome) și administrația publică locală (consiliile locale, primari, consiliile județene precum și prefectul și serviciile publice descentralizate ale ministerelor și celorlalte organe centrale de la nivelul unităților administrativteritoriale);
Figura nr. 1: Sarcinile Administrației
b) ierarhizată, ordonată și controlată; este ierarhizată în sensul că fiind divizată pe verticală și pe nivele orizontale, organele care sunt situate la nivele superioare își exercită autoritatea asupra organelor aflate la nivele inferioare, în cazul ierarhiei sunt exercitate puterile de control, dar și puterile disciplinare," ele acționând, în mod special, asupra funcționarilor numiți.
c) formală, scrisă și birocratică; acționând conform procedurilor administrative, pe baza documentelor și faptelor, deciziile sale sunt consemnate în scris, ele putând fi astfel invocate și utilizate; acționează întotdeauna din birouri, adică din interiorul sediilor unde sunt instalate autoritățile și serviciile cu personalul respectiv;
d) remunerată, civilă, laică și egalitară; personalul din administrația publică este salarizat din bugetul public (de stat sau cel local) funcțiile gratuite neexistând practic; nevoile publice, altele decât cele militare, care sunt în atenția unei administrații militare, sunt rezolvate prin administrația civilă; personalul folosit în administrația publică este laic și el nu intervine direct pentru asigurarea unor nevoi religioase; administrația furnizează servicii, în mod egal, tuturor cetățenilor români, fără a face distincții de rasă, naționalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, opinie, apartenență politică, avere sau origine socială;
e) continuă, permanentă și tehnică; acționează cu reprezentanți aleși ai cetățenilor sau numiți de autoritatea ierarhică, cu personal auxiliar, temporari și funcționari publici permanenți, constituiți în corpuri.
Atribuțiile și sarcinile sale impun competență și specializare, personalul său fiind alcătuit din cele mai variate profesii (juriști, economiști, ingineri sau medici și din personal administrative.
Ansamblul de drepturi și libertăți publice, conferite de dispozițiile constituționale (art. 22-53), permit cetățenilor să-și valorifice doleanțele față de administrație, să obțină ameliorarea unor servicii și să fie protejate împotriva abuzurilor astfel că în general toate acțiunile administrației sunt atent monitorizate și, în caz de eșec, sancționate de către opinia publică sau prin vot, la alegerile ordinare sau extraordinare.
Administrația publică este supusă presiunilor politice. Scopul administrației îl reprezintă satisfacerea interesului general, a binelui public. Un scop ca acesta impune ca autoritățile administrative, pe de o parte să dispună de anumite mijloace, iar, pe de altă parte, de anumite prerogative, respectiv de o poziție de superioritate față de cei administrați.
Dacă raporturile dintre particulari se bazează pe egalitatea juridică a lor, cele dintre administrație și cei administrați presupun o inegalitate juridică, în sensul caracterului supraordonat al celor care administrează.
Regimul juridic specific administrației este generat de prerogativele exorbitante pe care le deține administrația și care implică, de exemplu, dreptul de expropriere, dreptul de poliție administrativă. Regulile de drept administrativ se caracterizează mai întâi prin existența unor drepturi exorbitante recunoscute administrației, drepturi care sunt calificate ca prerogative de putere publică.
Administrația poate să acorde particularilor drepturi dar, in special, poate să-i încarce cu obligații, fără consimțământul acestora
Administrația publică românească exercită printre alte funcții, în mod deosebit pe cele de execuție, de informare, de pregătire, și de prevedere.
Funcția de executare, care are rolul de a organiza executarea deciziei politice, reflectată în legi ,este principala funcție deoarece practic prin ea se traduce în fapte voința politică
Funcția de informare, care are ca și scop informarea sistematică, ritmică și completă a puterii politice asupra stării sistemului în ansamblul său. Această funcție este vitală deoarece pe baza ei se iau deciziile politice, iar Guvernul, Președinția, ministerele conform dispozițiilor art. 111 din Constituția României, republicată au obligația să prezinte informațiile cerute de Parlament , informații care nu pot fi procesate decât în urma prelucrării unor surse informative reprezentate de administrația publică. Informațiile sunt cerute în mod ierarhic și decizional de la paliere superioare către palierele inferioare , pe baza unor raționamente logice și în funcție de anumite necesități. Informațiile pe care le deține administrația publică sunt puse la dispoziția societății, potrivit prevederilor constituționale ale art. 31, cunoscându-se faptul că, în România, precum în orice țară democratică, fiecare cetățean are dreptul de „a avea acces la orice informație de interes public", are dreptul de a cunoaște modul în care se derulează procesul de organizare a executării și de executare în concret a deciziilor autorităților publice. Potrivit art. 78 și 108, alin. (4) din Constituția României, republicată, precum și prin alte acte normative, administrației publice îi incumbă sarcina atât la nivel național, cât și local, de a aduce la cunoștință publică toate actele emise sau adoptate de autorități și, în mod deosebit, pe cele normative, asigurându-se cunoașterea lor de către cetățeni, ca și de către cei care urmează a le aplica în mod concret.
Deci funcția de informare are dublu scop:
a) furnizarea informațiilor necesare pentru a crea cadrul legislativ adecvat unei anumite perioade
b) cunoașterea de către cetățenii statului a cadrului legislativ, legal la acea oră, pentru a putea fi aplicat și respectat
3. O altă funcție a administrației publice este cea de pregătire sau de elaborare a deciziilor politice, a proiectelor ce vizează acte normative și a proiectelor de acte administrative, precum și colaborarea la adoptarea sau emiterea lor. Această funcție vine în completarea funcției de informare, deoarece ea închide un ciclu care începe cu oferirea de informații și se încheie cu publicarea actului normativ în Monitorul Oficial. De reținut că, în cadrul sistemului nostru constituțional, administrația publică își are bine precizat rolul său de organizator al procesului prin care se realizează valorile politice, exprimat prin lege, poziție de pe care se pregătește decizia politică și colaborarea la elaborarea acesteia
4. O ultima funcție a administrației publice este funcția de prevedere a opțiunilor pe termen scurt, mediu și lung, la nivelul întregii societăți, ca și la nivelul colectivităților locale. Noțiunea de administrare este inseparabilă de aceea de prevedere. H. Fayol spune ca a prevedea, coincide cu pregătirea viitorului, a programului de acțiune și constituie îndatorirea primordială a unui administrator.
Profesorul Ioan Alexandru nu vede în aceste 4 funcții decât demultiplicări ale funcției primare pe care o are administrația publică, de mecanism intermediar de execuție al puterii politice, subliniază rolul administrației publice de colaborator al puterii politice în organizarea societății și reglementarea funcționării ei.
CAPITOLUL II: CENTRALIZAREA ȘI DECONCENTRAREA ADMINISTRAȚIEI
Secțiunea 1: Definiția și prezentarea conceptelor
Centralizarea/descentralizarea administrativă are legătură cu concentrarea sau dispersarea puterii decizionale la nivel administrativ (dacă birourile descentralizate din teritoriu au autoritatea de a lua decizii importante) față de puterea de a hotărî natura politicii (deși cunoaștem lipsa unei delimitări clare și eficiente dintre politică și administrație).
Centralizarea/descentralizarea economică se referă la locația deciziilor economice – descentralizat e mai răsfirat în mecanismul pieței spre consumatori, iar centralizat dacă este concentrat în mâinile guvernului.
În anumite cazuri, deciziile luate mai întâi pe plan politic pot fi transformate în decizii economice prin descentralizare în relațiile cu clienții, evitând cu totul guvernele locale. Plățile pentru educație sau locuințe sunt exemple posibile. (O altă tradiție a dezbaterilor despre descentralizarea economică se bazează pe concentrarea sau punerea pe piață a firmelor din cadrul unei industrii, adică dacă industria este controlată de una sau câteva firme cu o majoritate a acțiunilor pe piață sau care este caracterizată de mai multe, dintre care una este dominantă). Aceste felurite forme ale centralizării/descentralizării trebuie păstrate distincte din punctul de vedere conceptual în încercarea de a evalua efectul sau dezirabilitatea descentralizării.
Deci, centralizat înseamnă o autoritate politică decizională concentrată în guvernul central (sau național) relativ la unitățile subnaționale, în timp ce descentralizarea se referă la dispersia autorității către unitățile subnaționale.
Descentralizarea politică implică deci unități subnaționale ale guvernului care au autoritatea de a se angaja în decizii efective (nu iluzorii) referitoare la politica ce afectează acea zonă, de exemplu, ce politică să se urmeze, cât să se cheltuie etc.
Prin această definiție, puterea politică este centralizată dacă deciziile sunt concentrate la nivelul central-guvernamental, chiar dacă autoritatea de a le lua este în mare măsură dispersată printre multe instituții din cadrul guvernului central (ca în cazul SUA). De notat este că distincția dintre centralizare/descentralizare nu este sinonimă cu cea dintre statele federale și cele unitare.
Statele unitare pot fi caracterizate de descentralizare, în timp ce statele federale pot fi caracterizate de decizionarea centralizată. În cele din urmă, definiția noastră implică mai multe grade de descentralizare (sau de centralizare); centralizarea/descentralizarea este mai degrabă un continuum decât o dihotomie. Dar de ce ar trebui să se facă vreun efort pentru a o susține? Contează dacă o structură este centralizată sau nu? Teoretic, structura este importantă deoarece există un set (sau mai multe) de valori importante care sunt accentuate sau împiedicate de descentralizare față de structurile centralizate. Aceste valori pot fi clasificate ca valori economice sau de eficiență, valori de guvernare și valori politice sau distributive.
Aceasta este justificarea alegerii publice în cadrul descentralizării. Eficiența este definită drept maximizarea asistenței sociale. Pentru ca aceasta să fie maximizată, preferințele individuale trebuie exprimate în mod exact. În cadrul economiei private, preferințele personale sunt exprimate prin mecanismul pieței.
Când se oferă bunurile publice, pachetele de taxe și servicii trebuie să reflecte cât mai exact cu putință preferințele totale ale membrilor comunitari. Totuși, deoarece preferințele individuale pentru bunuri publice diferă, vor putea exista divergențe între preferințele indivizilor dintr-o comunitate și pachetul de taxe și servicii ce reflectă preferințele în ansamblu ale comunității.
Este posibil ca diferența medie a preferințelor individuale din pachetul taxe-servicii adoptat de comunitate prin guvern să fie mai mică în comunitățile de dimensiuni reduse cu indivizi ce gândesc relativ la fel, decât în cele mari, zone mai heterogene.
Drept consecință, centralizarea mai mare a autorității politice, decizionale la nivelul guvernului național e, cu cât este mai mare diferența medie a preferințelor rezidenților individuali pentru bunuri publice din pachetul taxe și servicii adoptat. În contrast, dacă decizia politică este descentralizatoare, prin unitățile subnaționale (și considerând că preferințele pentru bunuri publice diferă în aceste zone), fiecare unitate îsi poate croi pachetul de taxe și servicii conform preferințelor cetățenilor.
Drept rezultat, diferența medie a preferințelor individuale față de pachetul de taxe și servicii va fi redusă. Într-adevăr, această logică sugerează că, cu cât este mai mare numărul unităților politice față de care autoritatea politică este descentralizată, cu atât va fi mai mică diferența medie a preferinței individuale față de pachetul real de taxe și servicii.
Aceasta deoarece un mare număr de unități politice pot să servească mai multe unități mici de indivizi cu aceleași opinii. Eficiența și asistența socială sunt deci în măsură să fie maximizate prin structuri politice cu un înalt grad de descentralizare.
Se poate spune că centralizarea implică în mod inevitabil disparități substanțiale între comunități referitor la baza de taxe și necesitatea ca anumite comunități să se impoziteze singure întro mai mare măsură decât altele pentru a atinge nivele echivalente de servicii. O asemenea situație face o comparație între pachetele de taxe și servicii să fie în mod clar tendențioasă. Totuși, subvențiile generale de la guvernele superioare pot, în principiu, să egalizeze resursele intercomunitare și disparitatea nevoilor.
Pe de altă parte, descentralizarea către multe unități mici poate inhiba obținerea nivelurilor optime de eficiență nepermițând economiilor la scară în anumite domenii de asigurare a serviciilor (în principiu, aceasta poate fi luată în considerație prin districte speciale ce acoperă diferite arii geografice de servicii cu diferite economii la scară). Un argument mai serios al alegerii publice pentru descentralizare este problema externalităților.
Acestea (reprezentând costuri necompensate sau profituri impuse de o unitate către altele) reduce eficiența societății ca întreg și pretind în general impunerea autorității în mod teritorial prin unitățile centralizate ale guvernului. Argumentul eficienței alegerii publice pentru descentralizare ridică alte chestiuni. În primul rând, acesta operează în cadrul paradigmei suveranității preferinței individuale. Deci ignoră posibilitatea legitimității „intereselor naționale” preponderente chiar dacă aceste interese acționează împotriva preferințelor anumitor comunități cu o mentalitate comună.
În SUA, de exemplu, suntem de acord că, în calitate de națiune, nu se mai acceptă discriminarea rasială în mod legal chiar dacă majoritatea indivizilor din comunitate doresc acest lucru.
Cele trei regimuri care fac referire la organizarea puterii administrative sunt următoarele: 1) Centralizarea administrativă. Definiția cel mai des întâlnită a acestui concept descrie centralizarea ca fiind “organizarea și funcționarea sistemului administrativ în cadrul căruia exercitarea atribuțiilor de ordin administrativ este efectuată doar de organele statului”. Caracteristici:
– Autoritatea și puterea de decizie se află în mâna guvernului central și a reprezentanților săi;
– Nu există sau există foarte puține organe alese;
– Sfera atribuțiilor care revine organelor locale este foarte restrânsă;
– Între organele centrale și cele locale există raporturi de subordonare;
2) Deconcentrarea administrativă. Aceasta este considerată o variantă a sistemului de centralizare administrativă; ea este superioară centralizării în ceea ce privește eficacității activitaea administrației. Caracteristici fundamentale care descriu acest regim al organizării administrative sunt următoarele:
– sunt menținute caracteristicile centralizării administrative cu o singură excepție: în teritoriu nu mai există doar agenți ai centrului ci autorități administrative propriu-zise, ce au competențe proprii;
– aceste structuri sunt instaurate și revocate de centru, față de care sunt subordonate și direct răspunzătoare;
– autoritățile deconcentrate au posibilitatea de a adapta la specificul local măsurile și ordinele primate de la centru.
Deconcentrarea poate îmbrăca două forme:
– pe verticală: sporesc competențele serviciilor exterioare ale ministerelor și/sau a celorlalte organe din administrația centrală;
– pe orizontală: sunt amplificate competențele conducătorului serviciilor deconcentrate dintr-o circumscripție administrativă cum ar fi de exemplu prefectul.
3) Descentralizarea administrativă. Conceptul acesta reprezintă transmiterea sau transferul unei părți destul de însemnate din atribuțiile, competențele și responsabilitățile proprii guvernului și celorlalte organe ale administrației publice centrale spre autoritățile administrației publice locale.
Câteva dintre caracteristicile de bază includ :
– Statul încetează să mai fie singura colectivitate teritorială recunoscută în țară și unica persoană juridică de drept public;
– Toate colectivitățile teritoriale locale posedă personalitate juridică și interese publice proprii, care sunt distincte de cele ale statului;
– Colectivitățile locale au la dispoziție autorități administrative proprii în scopul satisfacerii intereselor publice locale cât și mijloace materiale, financiare și umane necesare în scopul desfășurării activității lor;
– Autoritățile reprezentative aflate la nivelul colectivităților locale sunt selectate prin vot universal; astfel puterea și legitimitatea acestora nu provine de la centru ci de la corpul electoral care le-a votat;
– Controlul ierarhic exercitat de către puterea centrală dispare; există numai o tutelă administrativă care presupune prezența unui control de legalitate din partea instanțele judecătorești;
Descentralizarea are importante avantaje. Dintre acestea menționăm:
– Soluționarea mult mai rapidă, în funcție de specificul și de resursele locale, a problemelor existente în fiecare unitate administrativ-teritorială;
– Resursele materiale, umane și de natură financiară pot fi utilizate cu mult mai mare eficiență și pot fi ghidate spre a putea răspunde unor nevoi prioritare, pe care autoritățile locale le știu mai bine decât autoritățile centrale;
– Serviciile publice la nivel local sunt organizate, coordonate și conduse de către autoritățile locale în deplină concordanță cu nevoile locale;
– Operativitatea luării deciziei care nu mai necesită aprobări venite de la centru;
– Aleșii sunt obligați să răspundă în mod direct în fața corpului electoral;
– descentralizarea permite promovarea managementului participativ în ceea ce privește gestionarea intereselor fiecărei colectivități locale;
Există și o serie de dezavantaje, însă acestea sunt minore în comparație cu avantajele oferite:
-Descentralizarea poate micșora forța puterii centrale și poate să stânjenească cumva acțiunea ei;
– Interesele locale au câteodată un caracter mult mai îngust decât interesele generale ale țării.
Aceste modalități de organizare a administrației publice trebuie înțelese sub forma unui continuum; centralizarea și descentralizarea pot cunoaște diferite grade.
Descentralizarea și deconcentrarea nu sunt modalități prin care se organizează administrația public, sau care se exclud reciproc. Aceste două forme „conviețuiesc” în numeroase sisteme administrative moderne democratice iar această îmbinare se regăsește și în România.
În țara noastră, pe lângă autoritățile alese ale administrației publice locale, există în unitățile administrativ-teritoriale și servicii sau instituții deconcentrate. Ele sunt reprezentate prin serviciile exterioare ale ministerelor și/sau a celorlalte organe ale administrației publice centrale. Exemple ale serviciilor deconcentrate: Inspectoratul Școlar Județean, Inspectoratul de Stat în Construcții etc.
Descentralizarea administrativă se regăsește în practică sub două forme. Deși se pot folosi și alți termeni, mai ales în literatura din alte țări (de ex. pentru descentralizarea pe servicii se mai folosește conceptul de descentralizare funcțională), aceste două modalități de descentralizare sunt practic folosite pe scară largă.
Descentralizarea teritorială (definiție): unităților administrativ-teritoriale li se conferă personalitate juridică, organe reprezentative alese și un patrimoniu propriu care le permite să se 24 organizeze, să funcționeze și să se gestioneze ele singure, în mod independent.
Această modalitate de realizare a descentralizării se suprapune aproape peste conceptul de autonomie locală.
Descentralizarea pe servicii (definiție): Serviciul public este scos din competența centrală sau locală și i se conferă personalitate juridică, organe proprii și un patrimoniu propriu.
Secțiunea 2: Centralizarea administrației (avantaje și dezavantaje)
Organizarea administrativ-teritorială a unui stat reflectă un element esențial de suprastructură, care, realizat pe cale legislativă, determină constituirea sistemului administra- ției statului și a subsistemelor sale locale, încadrează, sub aspect teritorial, viața politică și organizează viața economică și socială a unei națiuni.
Necesitatea organizării teritoriului sub aspect administrativ este incontestabilă, realizarea oricărui interes general al societății fiind înfăptuit anume prin intermediul structurilor colectivităților special organizate și al persoanelor desemnate în cadrul lor, menite să dirijeze comunitatea și să influențeze colectivitatea în ansamblu pentru un comportament prescris să realizeze interesele publice.
În orice stat, în special în cazul celor cu teritorii mari, ar fi foarte dificilă exercitarea unitară a puterii de stat doar prin intermediul organelor de stat centrale și lipsindu-se de susținerea în teritoriu. Astfel, pentru a asigura o administrare eficientă a întregului teritoriu, acesta se organizează în unități administrativ-teritoriale ca subdiviziuni ale unității teritoriale naționale.
De asemenea, delimitarea teritoriului țării în unități administrativ-teritoriale este chemată să asigure realizarea principiilor autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, eligibilității autorităților administrației publice locale, asigurării accesului cetățenilor la organele puterii și consultării lor în problemele locale de interes deosebit.
Prin urmare, orice stat, pentru o administrare eficientă a întregului teritoriu, îl delimitează în unități administrativ-teritoriale, ca subdiviziuni ale unității teritoriale naționale, cărora le recunoaște personalitatea juridică.
Tudor Drăganu susține că este necesar de a crea un număr de unități teritoriale în cadrul statului, care să fie înzestrate cu organe chemate să exercite administrația publică legată de viața locală.
Victor Popa consideră că delimitarea teritoriului statului în unități administrativ-teritoriale are loc în scopul realizării unitare a puterii de stat și realizării unor interese publice locale ale colectivităților integrate în unitățile respective.
Organele centrale ale administrației publice, dacă ar avea în competența lor rezolvarea tuturor problemelor mărunte, infinit de numeroase, legate de viața locală, ele ar trebui să ducă pe umerii lor o muncă prea apăsătoare pentru posibilitățile acestora
Prin centralizare administrativă se înțelege organizarea și funcționarea unui sistem administrativ în cadrul căruia exercitarea atribuțiilor administrative este efectuată numai de organele statului.
În centralism, autoritatea vine întotdeauna de sus, guvernul central și reprezentanții săi dețin puterea de decizie, nu există sau sunt prea puține organe alese, iar atribuțiile acestora sunt restrânse.
Între organele centrale și cele locale ale administrației există raporturi de subordonare riguros reglementate. Centralizarea administrativă ca sistem de organizare statală prezintă următoarele caracteristici:
statul este singura persoană morală de drept public, politico-teritorială;
interesul public este unic, cel al statului centralizat;
organizarea administrației se bazeaza pe o ierarhie strictă, subordonată față de centru;
activitatea și competența autorităților locale este limitată, reprezintă voința statului și nu a colectivităților locale;
statul exercită un riguros control ierarhic anterior, concomitent și posterior, putând anula, modifica sau suspenda actele autorităților locale.
Pe lângă avantajele prezentate mai sus, centralizarea în administrația publică are și unele dezavantaje.
În regimul organizării și funcționării centralizarii administrației publice interesele locale nu-și pot găsi o rezolvare optimă, deoarece autoritățile centrale nu pot cunoaște în specificitatea lor aceste interese care diferă de la o localitate la alta.!oncentrarea, la nivel central, a modului de conducere a unor servicii publice de interes local, fapt ce are ca urmare supraaglomerarea autorităților centrale ceea ce duce la rezolvarea cu întârziere și superficialitate a problemelor care s-ar rezolva mai operativ și mai bine de către autoritățile locale.
Într-un regim administrativ centralizat, bazat pe numirea funcționarilor publici de către centru, cetățenii nu mai participă la administrarea treburilor lor, și sunt lipsiți de inițiativă.
Secțiunea 3: Deconcentrarea administrației (avantaje și dezavantaje)
Pe plan mondial, tendința ultimilor douãzeci de ani este este aceea a globalizãrii și dezvoltãrii intense a sistemelor sociale. În cadrul acestui nou context, statele naționale se găsesc într-o poziție cu totul nouã, în care instituțiile și sistemele administrative trebuie sã fie flexibile, pentru a se adaptata acestor transformãri.
În acest nou cadru geopolitic creat, administrația publicã centralã și cea localã au devenit factori definitorii în competitivitatea economicã a unei țãri sau regiuni economice. Pentru România, în aceste condiții, procesul de transformãri din administrația publicã capãtã noi dimensiuni.
Astfel, acestea trebuie sã rãspundã noilor schimbãri din economia mondialã, dar în egalã mãsurã și noilor cerințe ale procesului de integrare în cadrul structurilor Uniunii Europene. Reforma din cadrul administrației publice implicã modificãri de substanțã ale componentelor sale majore și la nivelul administrației publice centrale, cât și la nivelul administrației publice locale și al serviciilor publice în general.
Pe de altã parte, dezvoltarea democrației reclamã instituirea unei noi relații între cetãțeni și administrație, creșterea și întãrirea rolului autoritãților locale și reconsiderarea parteneriatului cu societatea civilã și aleșii locali.
Principiul deconcentrării serviciilor publice este inclus în norma constituțională în urma principiului descentralizării și cel al autonomiei locale. Acest fapt deține o semnificație proprie, care survine din faptul că serviciile publice deconcentrate proprii ministerelor și celorlalte organe centrale sunt legate din punct de vedere structural și organic chiar de administrația statului, și nu de autoritățile administrației publice locale, între acestea și autoritățile publice neexistând, din păcate, niciun fel de legătură, chiar dacă serviciile publice deconcentrate își exercită atribuțiile în anumite domenii care interesează în mod direct colectivitățile locale și, prin urmare, autoritățile administrației publice locale”
Deconcentrarea ține cont de desfășurarea la nivel local a acelor activități care reprezintă atributul statului, întrucât ele exprimă un interes național general la care acesta nu poate renunța. Rolul acestor servicii este tocmai acela de a asigura strategia Guvernului într-un domeniu sau altul de activitate, prin realizarea atribuțiilor specifice ce aparțin unor ministere la nivel inferior, local sau județean .
Deconcentrarea serviciilor publice este un principiu de management public. Serviciiile publice deconcentrate reprezintă structuri organizatorice ale ministerelor sau ale altor organe proprii administrației publice centrale de specialitate, care sunt organizate în unități administrativ-teritoriale, prin intermediul cărora acestea își exercită toate atribuțiile în județe, municipii, orașe și comune.
Anumite ministere își organizează astfel de servicii publice nu doar la nivelul județelor, ci și al municipiilor, orașelor și comunelor (de exemplu Ministerul Finanțelor Publice). Însă, nu toate ministerele își organizează în unitățile administrativ teritoriale servicii publice deconcentrate, întrucât atribuțiile acestora sunt realizate, în mod concret, la nivelul întregii țări, nu la nivelul unităților administrativ-teritoriale (de exemplu Ministerul Afacerilor Externe).
În literatura de specialitate s-a opinat în sensul că organizarea unor servicii publice deconcentrate deține, totuși, în ceea ce privește afirmarea autonomiei locale, un efect și o semnificație mult mai redusă decât descentralizarea. Acest lucru rezidă, în principal din următoarele:
– la nivel organizatoric, aceste servicii publice sunt integrate organic în structura proprie a ministerelor de resort, așadar în administrația statului, acestea desfășurându-și, totuși, activitatea nu la centru (ca și celelalte compartimente ce fac parte din organigrama ministerului), ci în cadrul unei unități administrativ-teritoriale, așadar deconcentrat;
– mijloacele lor financiare cât și baza materială sunt asigurate prin ministerul de resort (așadar nu în mod autonom, descentralizat), și numărul de personal aparține totalului de personal aprobat ministerului. De asemenea, și structura organizatorică a serviciului public deconcentrat, precum și criteriile de constituire a compartimentelor sale componente și funcțiile de conducere sunt supuse aprobării prin ordinul ministrului de resort;
– cei care se află la conducerea serviciilor publice deconcentrate sunt numiți și eliberați din funcție prin ordinal ministrului, cu avizul prefectului, aviz care deține doar caracter consultativ, actele emise de către aceștia pot fi anulate de asemenea de către miniștrii cărora li se subordonează din punct de vedere ierarhic.
Înființarea sau desființarea serviciilor publice deconcentrate din cadrul ministerelor, precum și ale celorlalte organe centrale din unitățile administrativ teritoriale, obiectul de activitate, structura organizatorică, numărul și încadrarea personalului, criteriile de constituire a compartimentelor și funcțiile de conducere ale acestora se aprobă prin ordin al ministrului, respectiv al conducătorului organului de specialitate în subordinea căruia aceste servicii sau organe își desfășoară activitatea.
CAPITOLUL III: DESCENTRALIZAREA ADMINISTRAȚIEI
Secțiunea 1: Definirea și prezentarea motivelor
Constituția adoptatã în 1991 a reprezentat primul act legislativ al României postcomuniste care a recunoscut „autoritãțile comunale și orãșenești” „pe baza principiului descentralizãrii” (Art. 119) „drept autoritãți administrative autonome” (potrivit Art. 120/2).
Strategia cu privire la accelerarea reformei administrației publice aprobatã în 2001 de Guvernul României a identificat necesitatea descentralizãrii anumitor servicii publice în vederea reducerii cheltuielilor și a întãririi capacitãții manageriale a administrației publice locale.
De asemenea, s-au elaborat strategii sectoriale însoþite de planuri de acþiune aferente privind procesul de descentralizare din anumite domenii (de exemplu asistența socialã – protecția copilului).
În conformitate cu Constituția revizuitã și adoptatã în 2003 „ Administrația publicã din unitãțile administrativ-teritoriale se întemeiazã pe principiile descentralizãrii, autonomiei locale și deconcentrãrii serviciilor publice”.
În același timp, actul fundamental considerã Consiliul Județean drept „autoritatea administrației publice pentru coordonarea activitãții consiliilor comunale și orãșenești, în vederea realizãrii serviciilor publice de interes județean” (Art. 122/1).
Descentralizarea financiarã este o componentã importantã a procesului de descentralizare deoarece autoritãțile publice locale dețin cele mai complete informații, pe baza cãrora pot lua decizii mult mai bine justificate decât organele de specialitate existente la nivel central, în legãturã cu alocarea resurselor financiare locale.
Evident, descentralizarea financiarã și cea administrativã sunt strâns corelate. De-a lungul ultimului deceniu, România a fãcut pași importanți în planul descentralizãrii financiare, dar procesul de implementare a acestei politici a întâmpinat multe probleme datoritã absenței unei strategii naționale a descentralizarii.
În cadrul acestui proces s-au putut identifica patru cicluri. În primul ciclu (1991-1994) au fost inițiate schimbãri importante în structura și finanțarea autoritãților locale, care au inclus și introducerea sistemului de taxe și impozite locale.
În ciclul al doilea al politicii de reformã (1998-2000) s-au fãcut noi pași pentru realizarea descentralizãrii administrative și financiare. În acest sens, pe baza noii legislații privind finanțele autoritãților publice locale, a crescut nu doar partea din PIB referitoare la bugetele locale, ci și proporția corespunzãtoare a cheltuielilor locale din totalul cheltuielilor publice (între 1998-2001 procentul din PIB a cunoscut o creștere de la 3,6% la 6,5%, iar cheltuielile locale au crescut de la 14,4% până la 26,6%).
În timpul celui de-al treilea ciclu (perioada 2001-2004), noile legi adoptate au stabilit noi reguli pentru anumite funcții ale autoritãților locale, în special privind serviciile/utilitãțile publice
Tendințe de centralizare și de descentralizare au existat în acest interval. Câteva prevederi legale noi au întãrit controlul autoritãților centrale asupra funcțiilor autoritãților locale, în timp ce altele au acționat în direcția descentralizãrii.
Al patrulea ciclu (2004 pânã în prezent) a fost demarat odatã cu proiectarea și aprobarea Strategiei actualizate privind accelerarea reformei administrației publice (HG nr. 699/2004). O componentã importantã a acestei strategii este axatã pe continuarea procesului de descentralizare și deconcentrare.
Aplicarea acestei strategii a început în 2004 prin elaborarea unui prim pachet legislativ pentru susținerea procesului de reformã și, în special, a susținerii descentralizãrii (legea-cadru a descentralizãrii, legea instituției prefectului, precum și alte reglementãri privind cadrul instituțional și operațional).
Procesul de implementare a strategiei a continuat pe parcursul anului 2005, prin operaționalizarea cadrului instituþional stabilit. De asemenea, la nivelul ministerelor de resort (Ministerul Administrației și Internelor respectiv Ministerul Finanțelor Publice) a fost demarat un amplu proces de revizuire și amendare a legislației existente privind descentralizarea.
Pe lângã aspectele pozitive, în derularea procesului de descentralizare au fost înregistrate și anumite aspecte negative: drepturi majore nu au fost acordate autoritãților APL, ceea ce limiteazã capacitatea acestora de a putea organiza în mod eficient oferta de servicii (de exemplu dreptul de a putea stabili prețuri pentru aceste servicii); în unele domenii mecanismele de control direct și deciziile discreționare persistã.
Existã puține domenii cu reglementãri clare și transparente. Acest lucru limiteazã atât planificarea și predictibilitatea financiarã, cât și posibilitatea de a experimenta și de a introduce soluții la nivel local cât mai creative pentru a putea oferi servicii cât mai eficiente.
Indirect, acest aspect limiteazã și capacitatea de absorbție a fondurilor din partea Uniunii Europene; autonomia managementului financiar la nivel local este limitatã de reglementãrile privind alocarea veniturilor proprii prin restricționarea utilizãrii transferurilor; preponderența alocãrilor cu destinație precisã este un obstacol pentru o eficientã cheltuire a banilor deoarece limiteazã coordonarea și integrarea serviciilor locale; mecanismele de echilibrare existente nu asigurã echitatea sistemului; transferul incomplet al proprietății este un obstacol în gestionarea efectivã a bunurilor locale; insuficienta precizare privind garanțiile legale și constituționale legate de autonomia localã; politici publice insuficient argumentate și parțial implementate nu au putut oferi soluții raționale pentru problemele existente; preponderența ordonanțelor emise în procedurã de urgențã, în loc de legi emise pe cale ordinarã; autoritãțile APL nu au beneficiat în toate cazurile, în avans, de instruire specializatã privind gestiunea financiarã și managementul serviciilor publice descentralizate; înregistrarea unui decalaj între competențele decizionale transferate cãtre autoritãțile locale și resursele alocate în vederea susținerii acestora (alocarea resurselor locale nu reflectã schimbãrile de responsabilitate).
Un proces al descentralizării gestionat în mod defectuos poate conduce la apariția unei game largi de eșecuri ale statului: atât „erori prin omisiune”, atunci când statul nu reușește sã facã ceva care ar fi îmbunãtãțit performanța economicã/ administrativã, cât și „erori de acțiune”, atunci când statul desfãșoarã acțiuni care conduc la înrãutãțirea performanțelor economice.
Nu numai cã aceste erori împiedicã dezvoltarea unei politici semnificative în domeniul descentralizării, care ar putea converge către o ofertã de servicii locale mai eficiente și echitabile, ci are și efecte negative privind credibilitatea autoritãților locale.
Prioritãțile descentralizãrii. Ca un rãspuns adecvat la problemele identificate la nivelul sistemului administrației publice din România în domeniul descentralizãrii și deconcentrãrii serviciilor publice, au fost identificate urmãtoarele prioritãți:
Îmbunãtãțirea sistemului de furnizare a serviciilor publice descentralizate/deconcentrate. Într-o primã etapã, este necesar a se identifica schimbãrile de politici necesare îmbunãtãțirii sistemului de furnizare a serviciilor publice descentralizate/deconcentrate.
Pe baza direcþiilor analitice și conceptuale dezvoltate în cadrul strategiei pot fi elaborate soluții alternative, care sã conducã la îmbunãtãțirea procesului în diferite sectoare și domenii. Dintre cele mai importante mãsuri care sã sprijine aceastã prioritate menționãm: stabilirea mecanismelor necesare pentru coordonarea implementãrii strategiei; crearea unor mecanisme necesare asigurãrii comunicãrii direcțiilor principale de acțiune ale strategiei societãții civile și altor beneficiari ai procesului de descentralizare; înființarea grupurilor de lucru pe componentele esențiale ale strategiei; adoptarea legii descentralizãrii, care va asigura coerența cadrului de descentralizare; elaborarea unui sistem de indicatori de mãsurare a performanțelor derulãrii procesului de descentralizare.
Clarificarea competențelor la diferitele niveluri și structuri ale administrației publice. În cadrul reformei administrației publice, descentralizarea și deconcentrarea serviciilor publice trebuie sã fie tratate ca procese complementare.
În fiecare din sectoarele și domeniile în care se desfășoarã aceste procese, o distribuþie raționalã a responsabilitãților trebuie sã fie realizatã pentru a îmbunãtãți utilizarea resurselor, calitatea serviciilor oferite și orientarea cãtre cererile beneficiarilor.
În acest sens, se derulează proiecte-pilot incluzând negocierile, identificarea resurselor și transferul efectiv al competențelor la nivel local conform mecanismelor și procedurilor standard stabilite, înainte de generalizarea sistemului propus.
Obiectivele amintite mai sus pot fi realizate în condițiile desfãșurãrii unei activitãți analitice și conceptuale bazate pe strategii sectoriale agreate de comun acord cu beneficiarii.
Întãrirea autonomiei financiare. Pentru implementarea mãsurilor prioritare din cadrul reformei, trebuie sã fie întãritã autonomia localã și capacitatea de management prin creșterea cuantumului veniturilor proprii la nivel local și prin întãrirea predictibilitãții sistemului de alocare.
Trebuie sã fie stabilite reguli și proceduri stricte de alocare, precum și mecanisme de echilibrare, revizuite periodic, astfel încât sã garanteze un nivel mimim al serviciilor în conformitate cu standardele naþionale.
O autonomie financiarã crescutã trebuie sã fie însoțitã de constrângeri bugetare severe, de o transparențã sporitã și o mai bunã aplicare a reglementãrilor privind utilizarea resurselor și raportarea.
Dintre cele mai importante mãsuri care sã sprijine aceastã prioritate menționãm:
creșterea veniturilor proprii la nivelul administrațiilor locale;
introducerea sistemului de calcul bazat pe alocarea subvențiilor operaționale;
proceduri și reguli stricte pentru derularea finanțãrilor pentru investiții;
îmbunãtãțirea sistemului de predictibilitate a alocãrilor de la nivel central;
îmbunãtãțirea sistemului de egalizare a distribuției resurselor pe orizontalã;
îmbunãtãțirea sistemului de management al bugetului și de raportare la nivel local.
4. Redefinirea competențelor prefecților. Trebuie sã fie clar definite rolul acestora în coordonarea serviciilor deconcentrate, resursele și mijloacele de care dispun. În același timp, este necesarã o creștere a competențelor profesionale ale prefecților, având în vedere faptul cã, începând cu 2006, aceștia au devenit înalți funcționari publici.
5. Crearea capacitãții, instrumentelor și procedurilor necesare implementãrii strategiei. În implementarea strategiei o atenție specialã trebuie acordatã pregãtirii specializate a personalului implicat în implementarea reformei.
Trebuie întãrite cunoștintele lor despre procesul de descentralizare și deconcentrare, despre noile responsabilitãți și relații între diferitele structuri și organisme, despre monitorizarea procesului de implementare, astfel încât aplicarea mãsurilor de reformã sã conducã la o mai bunã calitate a serviciilor oferite.
În paralel cu implementarea etapelor reformei, creșterea capacitãții de elaborare și implementare a politicilor la nivelul structurilor locale trebuie avutã, de asemenea, în vedere. Dintre cele mai importante mãsuri care sã sprijine aceastã prioritate menționãm:
elaborarea unui sistem standard de proceduri și norme care sã sprijine implementarea strategiei;
întãrirea capacitãții autoritãþilor locale în gestionarea și furnizarea noilor servicii descentralizate;
pregãtirea resurselor umane necesare susținerii procesului de descentralizare/deconcentrare.
Centralizarea presupune concentrarea tuturor sarcinilor administrative din teritoriul unei țări în persoana statului, sarcini a căror îndeplinire este asigurată printr-o administrație ierarhizată și unificată.
Descentralizarea este acel sistem potrivit căruia administrarea intereselor locale, comunale, orășenești și județene se realizează de către autorități care sunt liber alese de către cetățenii colectivității respective.
Având la dispoziție mijloace financiare proprii și beneficiind de putere autonomă de decizie, acest sistem răspunde ideii de libertate . Conform Cartei Europene a Autonomiei Locale, adoptată la Strasbourg la 15 octombrie 1985, descentralizarea serviciilor publice se manifestă prin deplasarea serviciilor publice de la centru către comunitățile locale.
Descentralizarea conferă cadrul necesar asigurării de servicii publice conform cerințelor cetățenilor și generează libertatea locală care are ca rezultat dezvoltarea colectivității locale. Conform articolului 120 din Constituția României "Administrația publică din unitățile administrativ-teritoriale este întemeiată pe principiile descentralizării, ale autonomiei locale și ale deconcentrării serviciilor publice".
Centralizarea și descentralizarea se operează mai ales în profitul sau detrimentul colectivităților locale, dar afectează și modelează ansamblul aparatului administrativ, făcându-se resimțită în toate serviciile, cu o intensitate care diferă de la o țară la alta și de la serviciu la serviciu .
Scopul descentralizării este crearea de unități administrabile și delegarea autorității, permițând astfel luarea de decizii mult mai repede și mult mai flexibile, care se adaptează și la cerințele cetățenilor.
Sistemul administrativ descentralizat acordă atribuții largi pentru organele inferioare; colectivitățile locale, de regulă, au în fruntea lor autorități alese; puterea de decizie aparținând, în majoritatea cazurilor, acestora.
Autonomia locală se îmbină cu descentralizarea locală, aceasta presupune că în unitățile administrativ teritoriale există autorități administrative locale, autonome, care sunt alese de colectivitățile locale, care pot satisface interesele publice locale, precum și autorități ale administrației teritoriale de stat, desconcentrate la nivelul circumscripțiilor teritoriale, care exercită, prin delegare, unele atribuții statale, dar satisfac și interese ale colectivităților de la nivel local .
Autonomia locală reprezintă forma modernă de exprimare a principiului descentralizării administrative. Aceasta poate fi asociată cu stabilirea unui anumit statut distinct al colectivității locale și al autorităților acestora, în raport cu administrația de stat și cu autoritățile care exercită funcțiile acestuia în unitățile administrativ – teritoriale.
Carta adoptată la Strasbourg la 15 octombrie 1985, obligă statele membre să ratifice garantarea independenței politice, administrative și financiare a autorităților locale. Acesta prevede că principiul autonomiei locale trebuie să fie recunoscut în legislația internă și, dacă este posibil, în Constituție.
Conform legislației românești principalele servicii aflate în gestiunea autorităților locale pot fi grupate astfel:
Servicii publice cu caracter statal:
serviciul de pază;
serviciul public de protecție civilă;
serviciul de autorizare a construcțiilor
serviciul public de stare civilă;
serviciul public pentru administrarea creșelor;
servicii publice sociale;
serviciul public comunitar de evidență informatizată a persoanei;
Servicii de utilități publice:
serviciul public de alimentare cu apă și serviciul public de canalizare;
serviciul public de producere, transport, distribuție și furnizarea energiei termice în sistem centralizat;
serviciul public de salubritate;
serviciul public de iluminat public;
serviciul public de administrare a domeniului public și privat;
serviciul public de transport public local de călători;
serviciul public de întreținere a spatiilor verzi;
serviciul public pentru întreținerea, repararea și exploatarea străzilor.
Servicii publice cu caracter comercial:
serviciul public de exploatare a piețelor publice agroalimentare;
serviciul public de administrare și exploatare a parcărilor publice;
serviciul public de administrare și întreținere a cimitirelor;
serviciul public de ecarisaj;
serviciul public de administrare portuară
Servicii publice cu caracter cultural și sportiv;
Serviciul public pentru relații externe;
Serviciul public financiar, fiscal și bugetar.
Un alt aspect demn de amintit în cadrul acestui subcapitol este acela al prezentării modalităților de gestionare a serviciilor publice locale și a prestatorilor de servicii publice la nivel local.
Serviciile de utilități publice la nivel local se înființează, organizează și gestionează de către administrațiile publice locale, respectiv de către consiliile locale, consiliile județene sau de către asociațiile de dezvoltare intercomunitară înființate conform prevederilor legale.
În organizarea, funcționarea și dezvoltarea serviciilor de utilități publice, interesul general al comunităților locale este prioritar. În acest sens, serviciile de utilități publice urmăresc satisfacerea cât mai completă a cerințelor utilizatorilor, protejarea intereselor acestora, întărirea coeziunii economice-sociale la nivelul comunităților locale, precum și dezvoltarea durabilă a unităților administrativ teritoriale.
Gestionarea serviciului public poate fi realozată de către o persoană publică (stat, comunități locale, instituții) sau de o persoană privată (fizică sau juridică) .
Noțiunea de gestiune desemnează administrarea patrimoniului ori a unor bunuri ale unei persoane de către un reprezentant sau totalitatea operațiunilor efectuate de un gestionar privind primirea, păstrarea și eliberarea bunurilor materiale sau a valorilor bănești dintr-o societate comercială sau instituție.
Modalitățile prin care se realizează organizarea și gestionarea serviciului public la nivel local sunt:
– gestiunea directă;
– delegarea;
– gestiunea privată.
Organismele care prestează servicii publice pot fi grupate în trei categorii:
• autorități ale administrației publice;
• instituții publice;
• regii autonome de interes public. Această grupare se întemeiază pe următoarele deosebiri:
– activitatea autorităților administrației publice se caracterizează prin adoptarea și emiterea de acte administrative, activitatea instituțiilor publice este mai mult o activitate de reglementare, iar cea a regiilor autonome este preponderent economică;
– mijloacele financiare necesare desfășurării activității autorităților publice și, în mai mică măsură a instituțiilor publice, se asigură de la bugetul statului, iar regiile autonome își asigură mijloacele bănești, în mare măsură, din veniturile obținute din activitatea proprie;
– autoritățile administrației publice și, în mai mică măsură, instituțiile publice furnizează servicii în mod gratuit, în timp ce regiile autonome prestează servicii contra cost.”
Practica a făcut să se creadă că gestionarea serviciilor publice nu poate fi realizată decât de către persoane juridice de drept public, respectiv de către stat, județ, oraș sau comună.
Pe măsură ce tipul serviciilor ce trebuie asigurate s-a diversificat , statul și colectivitățile locale s-au văzut în imposibilitatea de a presta aceste servicii, și prin urmare au fost nevoite să încredințeze prestarea acestor servicii publice unor persoane de drept privat.
O colectivitate locală trebuie să dispună de o libertate totală în alegerea celui pe care îl deleagă astfel încât pentru efectuarea și gestionarea unui serviciu public să fie aleasă persoana cea mai aptă să gestioneze serviciul public în conformitate cu cerințele interesului general.
În funcție de forma de organizare a prestatorilor de servicii publice locale distingem următoarele categorii de prestatori: autorități ale administrației publice locale, instituții publice, regii autonome, societăți comerciale, agenții economice specializate.
Procesul de descentralizare/deconcentrare se întemeiazã pe principii și reguli ce asigurã urmãtoarele:
Privind transferul responsabilitãților:
fundamentarea tehnicã acceptatã de aparatul de specialitate din domeniu;
aplicarea subsidiaritãții ca mijloc de asigurare a transparenței și eficienței serviciilor publice;
stabilitatea drepturilor și responsabilitãților;
respectarea standardelor de calitate în oferirea serviciilor publice;
sistem stabil de reglementare referitor la încurajarea strategiilor locale și rãsplãtirea soluțiilor inovatoare;
considerarea cetãțeanului drept „consumator” al serviciilor publice;
acceptarea competiției ca și mijloc de creștere a eficienței și eficacitãții serviciilor publice.
Privind sistemul de finanțare a autoritãților locale:
alocarea veniturilor conform responsabilitãților descentralizate;
mecanism de finanțare respectat de administrația centralã care sã asigure un standard minimal pentru serviciile publice oferite de autoritãțile locale;
conferirea transparenței fondurilor deja allocate, având în vedere criterii obiective și reglementãri clar stabilite referitoare la volumul sarcinilor alocate, localizarea veniturilor precum și elemente de regularizare;
conferirea transparenței în cadrul procesului de elaborare a bugetelor locale și a procedurilor care asigurã un management financiar corespunzãtor;
simplificarea procedurilor de redristribuire a veniturilor;
predictibilitatatea și siguranța sistemului de alocare care sã permitã planificãri la nivel local;
un sistem eficient de control legal al utilizãrii fondurilor la nivel local;
autonomie localã privind managementul financiar acompaniatã de constrângeri bugetare severe.
Privind transferul competențelor decizionale:
un caracter stabil și stimulativ pentru procesul de coordonare în locul mecanismelor actuale;
autonomia decizionalã bazatã pe resurse și responsabilitãți proprii;
limitarea controlului autoritãților locale asupra managementului serviciilor publice de cãtre autoritãțile de la nivel central, doar la prevederile legislației naționale;
transparența actului decizional fundamentat pe accesul publicului la informația publicã și participarea acestuia la luarea deciziilor.
Secțiunea 3: Descentralizarea în România (avantaje și dezavantaje)
Adesea, discuțiile referitoare la reforma administrației publice din România dau naștere unor confuzii majore referitoare la sensul acestei expresii.
În mod concret, reforma înseamnă ceva mai mult decât îmbunătățirea capacității administrative. În sens restrâns, răspunsul este că acestea reprezintă două concepte diferite în ceea ce privește organizarea sectorului public. Totuși, acestea sunt corelate din punct de vedere funcțional.
Reforma administrației publice reprezintă un concept larg, care include totalitatea aspectelor organizării din cadrul sectorului public, printre acestea remarcându-se: “arhitectura” generală proprie ministerelor și agențiilor, organizațiile și instituțiile care se află la nivel local, sistemele, structurile, procesele, motivațiile, cît și modul de supraveghere a acestora și de adaptare în mod periodic a sistemului.
Pe de o parte, se poate afirma că administrația reprezintă modul în care este autorizată formal, corelat cu ordonarea, organizarea și coordonarea activităților din sectorul public, iar pe de altă parte, această capacitate administrativă reprezintă o evaluare a funcționării structurii de ordin ierarhic a personalului din cadrul serviciilor publice, fiind așadar doar unul dintre elementele proprii reformei din domeniul administrației publice.
Cu toate acestea, capacitatea administrativă este fundamentală pentru reform, dar și pentru funcționarea statului, însă este numai o parte a acestei viziuni complexe și, de sine stătător, nu poate asigura rezultatele așteptate din partea unei administrații moderne. De fapt, simpla mărire a capacității administrative poate constitui un impediment în obținerea rezultatelor, deoarece depinde parțial de modul în care este organizată și înfăptuită, dar și de modul de încadrare a personalului și de atitudinea acestora în ceea ce privește realizarea atribuțiilor pe care le au.
Pentru susținerea procesului de transformare din cadrul administrației publice, în acord cu cerințele întreg procesului de reformă din acest domeniu este fundamental a avea un ansamblu coerent de măsuri ce ar trebui întreprinse într-o perioadă de timp bine delimitată, în domeniul funcției publice, care să urmărească crearea unui corp profesionist al funcționarilor publici, stabil și cât mai neutru din punct de vedere politic, în cadrul administrației publice locale prin desfășurarea procesului de descentralizare/deconcentrare a serviciilor publice cât și cel al administrației publice centrale ca urmare a îmbunătățirii procesului de formulare a politicilor publice proprii.
Pentru a putea combina ierarhia administrativă clasică cu componentel managementului modern, creativ și orientat către rezultate într-o organizare unitară a întregului sector public, ar trebui modificată întreaga “arhitectură” a sistemului, cât și diversele forme ale contractului de muncă din cadrul sectorului public, rolurile și funcțiile agențiilor, reproiectarea sistemelor și a proceselor decizionale interne, modurile și nivelurile de participare și incluziunea socială în ceea ce privește luarea deciziilor și implementarea politicilor, sistemele pentru stabilirea obiectivelor, măsurarea performanțelor, alocarea resurselor necesare, asumarea răspunderii, supravegherea și controlul, etc.
Atunci când vorbim despre reforma administrației publice trebuie să includem toate aspectele referitoare la organizarea statului și fiecare dintre aceste aspecte trebuie verificate, testate și, atunci când este necesar, acestea trebuie ajustate, pentru a putea obține cea mai potrivită combinație a structurii ierarhice și a capacității administrative cu eficacitatea și eficiența de ordin managerial și capacitatea de a putea obține rezultatele și performanțele scontate. Însă problema managementului este una vitală, aceasta reprezintă un test-cheie și acoperă totalitatea celorlalte aspecte deoarece are capacitatea de a schimba întregul potențial al statului și, în cadrul unei lumi competitive, țările trebuie să se ralieze tendinței globale cât mai repede pentru a nu fi eliminate din competiție.
Pentru a putea susține un proces consistent și coerent al reformei, la nivelul sistemului este necesară prezența unei rețele stabile pentru promovarea schimbării formată din principalii actori ai acestui proces.
În practică, rețeaua de reformă își poate începe activitatea prin a încerca să-și dezvolte capacitățile de management, și să găsească soluția optimă pentru introducerea acestor capacități în ierarhiile deja existente ale statului.
Pas cu pas, acest proces complex identifică tipul de probleme pe care și celelalte țări au fost nevoite să le rezolve și în fiecare etapă acestea devin noile preocupări din cadrul reformei administrației publice.
În acest mod, reforma se va putea dezvolta în timp, animată fiind de însăși nevoia combinării ierarhiei și a managementului în cadrul unui sistem unitar.
Întelegerea tipurilor de probleme cu care au trebuit să se confrunte și pe care le-au depășit celelalte țări în cadrul acestui proces va diminua ciclul de învățare pentru România.
CAPITOLUL IV: TUTELA ADMINISTRATIVĂ
Secțiunea 1: Identificarea motivelor
Tutela administrativă reprezintă o instituție de drept public, pe cât de veche, pe atât de actuală, care se regăsește în majoritatea statelor democratice europene, context în care, dreptul național nu poate rămâne în afara influențelor legislative, doctrinare și jurisprudențiale ale statelor din “Spațiul administrativ european” – „spațiu care include un set de standarde de acțiune comune în cadrul administrației publice, definite prin lege și întărite de practici și mecanisme responsabile” .
Într-o definiție generală, formulată în doctrina de specialitate, tutela administrativă desemnează „totalitatea mijloacelor prin intermediul cărora organele centrale supraveghează respectarea legalității de către organele din teritoriu” .
În sensul larg, tutela administrativă reprezintă supravegherea exercitată de Guvern, în virtutea atribuției sale de conducere generală a administrației publice, asupra respectării legalității de către autoritățile administrației publice locale, precum și de către alte autorități sau instituții ale administrației publice, organizate la nivel local sau central, fie prin reprezentantul său local, prefectul, fie prin intermediul unor organe ale administrației publice centrale organizate în subordinea sa, ori a ministerelor, precum Agenția Națională a Funcționarilor Publici (A.N.F.P.), potrivit competențelor materiale și teritoriale ale acestora, stabilite prin lege; această formă de supraveghere exercitată în sfera puterii executive, se finalizează în fața instanțelor de contencios administrativ, prin exercitarea unui control judecătoresc asupra actelor administrative considerate ca fiind ilegale de către subiectele de drept public prevăzute de lege.
În ceea ce privește controlul judecătoresc exercitat asupra administrației publice, reperele doctrinare cercetate arată fundamentarea acestuia pe principiul separației și echilibrului puterilor legislativă, executivă și judecătorească, care se realizează în cadrul democrației constituționale.
Potrivit concepției marelui autor de drept constituțional, “baronul Charles Secondat de Montesquieu, părintele necontestat al separației puterilor” , “cele trei puteri trebuie să se exercite separat, dar nu independent, să se autolimiteze, echilibrându-se și trebuie să colaboreze între ele” . „Montesquieu mai arată că, separația puterilor este singurul mijloc de a asigura respectarea legilor într-un stat, în care este posibilă existența unui guvernlegal” , chiar și în țări precum Marea Britanie unde, deși doctrina politică a lui Montesquieu nu-și găsește decât o „aplicabilitate limitată”, nu se poate afirma că „nu există o separație a puterilor” .
În sistemul de drept francez, autonomia locală este limitată de existența unui control de stat, cunoscut mult timp sub numele de tutelă (“tutelle”) care se referă la toate competențele de supraveghere acordate prin lege unei autorități, față de autoritățile locale și acțiunile lor, în scopul de a proteja interesul general, tutela fiind concepută pentru a preveni ca autonomia locală să pună în pericol unitatea și coeziunea statului.
Spre deosebire de doctrina românească de drept administrativ, în doctrina franceză se face distincție între controlul de tutelă „le contrôle de tutelle” și controlul administrativ de legalitate „le contrôle administratif de légalité”, după cum urmează:
Controlul de tutelă: pune accent pe legalitatea unui act, tutela permite exercitarea prerogativelor de anulare, de autorizare, de aprobare și, rareori, de substituire a acțiunii; tutela poate continua cu alte forme de control financiar sau de control tehnic; exercitarea acestuia este supusă controlului judecătorului administrativ care poate anula actele autorității de tutelă pentru tragerea acesteia la răspundere în caz de vinovăție.
Controlul administrativ de legalitate: conform principiului constituțional al unității și indivizibilității Republicii, reprezentantul statului are sarcina de a proteja interesele naționale în colectivitățile teritoriale.
În Franța, care de altfel reprezintă modelul în materie, preluat de legiuitorul constituant român, [în cuprinsul art. 123 alin. (5) din Constituția României, republicată], după o lungă perioadă de timp, în care a fost exercitat un control de tutelă, Legea din 2 martie 1982 a consacrat un control administrativ.
Controlul jurisdicțional asupra administrației publice, în majoritatea țărilor europene, cu excepția Marii Britanii și a Irlandei, a suportat influența modelului francez caracterizat de dualitatea de jurisdicții (înființarea unor formațiuni de judecată chiar în interiorul puterii executive, constituind o jurisdicție distinctă, căreia Consiliul Constituțional îi protejează independența și competența).
Modelul francez al exercitării controlului de tutelă de către autoritățile administrației statale și al existenței unor organe administrative specializate, s-a impus ca un model mondial, alături de modelul anglo-saxon, în care asemenea litigii sunt de competența instanțelor de drept comun, controlul de tutelă fiind exercitat de judecător.
Controlul de tutelă în Danemarca. Constituția din 1953 consacră o monarhie constituțională bazată pe separația puterilor în stat, sens în care parlamentul exercită puterea legislativă, actele sale necesitând consimțământul formal al monarhului, guvernul și miniștrii exercită puterea executivă, iar tribunalele pot hotărî în privința limitelor exercitate de autoritățile administrative.
Conducerea generală a administrației publice este încredințată Guvernului care, alături de monarh, reprezintă autoritățile puterii executive, iar ministrul afacerilor interne este supraveghetorul comitatelor/ nivelul departamental și al orașelor comitat Copenhaga și Frederiksberg.
Controlul de tutelă în Germania
Legea fundamentală din anul 1949 consacră structura federativă bazată pe principiul legalității și justiției sociale, la art. 20, demarcând puterile administrative între statul federal și landuri.
Constituția Germaniei consacră, la art. 31, principiul supremației legii federale, constând în aceea că legea federală prevalează asupra dreptului landului, iar la art. 37 statuează că, în cazul în care un Land nu respectă obligațiile care îi revin în temeiul Legii fundamentale sau al altei legi federale, Guvernul Federal, cu acordul Bundesrat-ului, poate lua măsurile necesare pentru îndeplinirea obligațiilor de către acesta.
Controlul de tutelă în Grecia
Potrivit Constituției Greciei din 1975, în vigoare, art. 102, parag. 1 și 2, administrarea treburilor publice locale este exercitată de către colectivitățile teritoriale, care se bucură de autonomie administrativă și financiară, iar administrația statului este organizată după un sistem deconcentrat, potrivit art. 101 parag. 1, circumscripțiile de administrare generală fiind departamentele și regiunile.
“Tutela exercitată de stat asupra colectivităților teritoriale, care constă exclusiv în controlul de legalitate, și nu permite intervenția în libertatea lor de inițiativă și de acțiune”, este consacrată de Constituția Greciei la rt. 102 parag. 4.
În literatura de specialitate, se vorbește de prefecți și subprefecți, la fel ca în Franța și Italia.
Jurisdicția administrativă a Greciei este compusă din Tribunale Administrative de Primă Instanță, Curți Administrative de Apel și din Consiliul de Stat, în cadrul dualismulului de jurisdicție consacrat de Constituția Greciei.
Controlul de tutelă în Italia
Din punct de vedere al organizării administrativ-teritoriale, Republica Italiană este constituită, din comune (municipalități), provincii, orașe metropolitane și regiuni, entități autonome cu statute proprii, astfel cum statuează art. 114, din Constituția Republicii Italiene din 1947, în vigoare.
Potrivit art. 120 din Constituția Italiei: “Guvernul poate substitui organele regiunilor, orașelor metropolitane, provinciilor și comunelor”, atunci când este necesară protecția unității juridice sau economice, în special pentru protecția (“la tutela”) nivelurilor esențiale ale serviciilor privind drepturile civile și sociale.
Legea definește procedurile pentru a se asigura că puterile sunt exercitate în conformitate cu principiul subsidiarității și principiul cooperării loiale.
După revizuirea constituțională din 2001, Decretul Legislativ al Președintelui Republicii nr. 300/1999 privind Oficiile teritoriale ale Guvernului a fost modificat prin Decretul Legislativ al Președintelui Republicii nr. 29/2004, în sensul că: Prefectura, denumită Oficiul teritorial al Guvernului, asigură coordonarea activității administrative a serviciilor statului în teritoriu și garantează colaborarea loială cu entitățile locale, cu respectarea competențelor ce revin regiunilor cu statut special și provinciilor autonome (art. 11).
Jurisdicția administrativă: „Consiliul de Stat și celelalte organe de justiție administrativă sunt jurisdicții care asigură protecția („la tutela”) față de administrația publică a intereselor legitime și egale, în materiile prevăzute de lege și a drepturilor subiective”, conform art. 103 din Constituția Italiei. În dreptul italian, noțiunea de tutelă (“tutela”) este consacrată de textul constituțional și are două accepțiuni: cea statuată de art. 103 din Constituție, tutela jurisdicțională a Consiliul de Stat și a celorlalte organe de jurisdicție administrativă, constând în asigurarea protecției față de administrația publică a intereselor legitime și egale, în materiile prevăzute de lege și a drepturilor subiective, și cea prevăzută de art. 120 din Constituție, tutela Guvernului, constând în puterea acestuia de a substitui organele regiunilor, orașelor metropolitane, provinciilor și comunelor, pentru asigurarea protecției unității juridice sau economice, în special pentru protecția nivelurilor esențiale ale serviciilor privind drepturile civile și sociale.
Reglementarea și contenciosul funcției publice: Constituția Ialiei prevede competența legiuitorului de a stabili regulile aplicabile funcției publice, la art. 51, parag. 1.
Italia, ca și Franța de altfel, este recunoscută ca având un contencios privind recrutarea funcționarilor publici extrem de dezvoltat.
Controlul de tutelă în Spania
Potrivit prevederilor Constituției Spaniei din 1978, în vigoare, administrația statului în teritoriul comunității autonome este condusă de un delegat numit de Guvern care o va coordona, când este posibil, cu administrația proprie a comunității (art. 154).
Delegatul Guvernului reprezintă instituțiile statului spaniol în cadrul comunității și poate suspenda actele entităților locale, în mod excepțional, “dacă prin acestea se atentează, în mod grav, la interesul Spaniei”, suspendarea având însă un caracter temporar, până când tribunalele de contencios administraiv decid cu privire la legalitatea acestora .
După cum știm, Regatul Unit (UK) este organizat potrivit tradițiilor istorice în patru mari regiuni, Anglia, Țara Galilor, Scoția și Irlanda de Nord.
Deși autoritățile locale se bucură în mare măsură de independență, ele nu sunt organisme suverane, fiind supuse controlului exercitat de către autoritățile centrale, în toate domeniile: legislativ, judecătoresc și executive, problema fiind a găsi relația dintre Parlament și administrația locală, având în vedere echilibrul corect între control și independență.
În teritoriu, nu există o autoritate guvernamentală care să reprezinte statul, de genul prefectului cunoscut în țări precum Franța, Italia, România, dar la nivel central există câte un secretar de stat responsabil de relațiile dintre stat și autoritățile locale, pentru Scoția, Țara Galilor și Irlanda de Nord.
Oficial, nu există o tutelă a priori, însă practic, controlul exercitat asupra colectivităților locale poate avea uneori chiar efectul unui control de oportunitate, el vizând următoarele direcții principale de acțiune: plafonarea impozitelor locale, după 1984; în Anglia, verificarea conturilor, o practică care vizează nu numai regularitatea procedurilor de cheltuieli, dar și eficacitatea acestora (mai ales din anul 2000), care este considerată o formă de tutelă; aprobarea prealabilă a unui secretar de stat pentru a împrumuta banii necesari pentru finanțarea achiziției unui teren sau pentru realizarea unei construcții.
În consecință, colectivitățile teritoriale locale nu pot acționa decât în cadrul competenței atribuite, iar Guvernul nu poate acționa, în raporturile cu administrația locală, decât în limita puterilor ce i-au fost conferite.
Secțiunea 2: Realizarea controlului de tutelă
La art. 3 – “Tutela administrativă”, alin. (1) și (2), textul Legii nr. 554/2004 prevede două accepțiuni ale acestei instituții: pe de o parte, prefectul “poate ataca direct în fața instanței de contencios administrativ toate actele emise de către autoritățile administrației publice locale, dacă le consider a fi nelegale”, iar pe de altă parte, A.N.F.P. „poate să atace în fața instanței de contencios administrativ actele autorităților publice centrale sau locale prin care este încălcată legislația privind funcția publică, în condițiile prezentei legi cât și ale Legii nr. 188/1999 referitoare le Statutul funcționarilor publici, republicată”; în ambele cazuri, până la soluționarea cauzei, actul atacat este suspendat de drept.
Totodată, Legea nr. 188/1999 republicată statuează la art. 22 alin. (5) faptul că “Președintele A.N.F.P. poate sesiza și prefectul în legătură cu actele ilegale emise de autoritățile sau instituțiile publice locale”, desigur, „rolul acestei sesizări fiind acela ca prefectul să poată promova o acțiune în contenciosul administrativ împotriva actelor ilegale în materia funcției publice”.
Obiectul controlului de tutelă administrativă exercitat de prefect, respectiv actul administrativ, se poate analiza prin raportare la autoritățile administrației publice locale ale căror acte administrative sunt supuse controlului de legalitate exercitat de prefect.
În acest sens, dezvoltând dispozițiile constituționale ale art. 123 alin. (3), potrivit cărora “atribuțiile prefectului se stabilesc prin lege organică”, Legea nr. 340/2004 republicată, cu modificările și completările ulterioare, la art. 19 alin. (1), stabilește atribuțiile principale îndeplinite de prefect în calitate de reprezentant al Guvernului pe plan local, statuând la lit. e) faptul că: prefectul “verifică legalitatea tuturor actelor administrative ale consiliului județean, cât și ale consiliului local ori ale primarului”.
Aceeași Lege – cadru în materie, la art. 19 alin. (2) prevede că: „prefectul îndeplinește și alte atribuții prevăzute de lege și de celelalte acte normative”.
Legea nr. 554/2004, de asemenea lege organică potrivit art. 73 alin. (3) lit. k) din Constituție, prevede la alin. (1) al art. 3, faptul că prefectul poate ataca „actele emise de autoritățile administrației publice locale”, fără a distinge între aceste autorități.
Asemenea actelor administrative ale celorlalte autorități ale administrației publice locale, și dispozițiile cu caracter normativ și individual emise de președintele consiliului județean sunt comunicate prefectului, în baza prevederilor art. 106 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, coroborat cu art. 48 alin. (2), desigur, în vederea exercitării controlului de legalitate, deși textul Legii nr. 215/2001 a omis să prevadă expres acest lucru, statuându-l doar de o manieră implicită.
În acest sens, Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, cu modificările și completările ulterioare, ale cărei dispoziții au aceeași forță juridică cu cele ale Legii nr. 340/2004, la art. 30 alin. (3), prevede că: „Prefectul (…) exercită controlul asupra legalității actelor administrative ale consiliului local, ale primarului, ale consiliului județean și ale președintelui consiliului județean”.
Așadar, deși textul constituțional nu cuprinde reglementări privind dispozițiile cu caracter normativ și individual emise de președintele consiliului județean, potrivit legii acestea sunt comunicate prefectului, în vederea exercitării controlului de legalitate.
Dispozițiile art. 48 alin. (3) din Legea nr. 215/2001 statuează: “comunicarea, însoțită de eventualele obiecții cu privire la legalitate, se face în scris de către secretar și va fi înregistrată într-un registru special destinat acestui scop”.
Pornind de la aceste prevederi, nu de puține ori, în practica administrativă a fost semnalată necesitatea instituirii prin lege a obligativității comunicării către prefect, odată cu actul administrativ, și a documentației care stă la baza emiterii/ adoptării actului, în vederea verificării legalității acestuia.
Înțelegem aceasta ca o obligație corelativă dreptului la o bună administrare, statuat de prevederile Cartei Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, drept ce include și „obligația administrației de a-și motiva deciziile” [Titlul V – „Drepturile cetățenilor”, articolul 41 alin. (2) lit. c)].
Categoriile de acte administrative supuse controlului de legalitate sunt următoarele: cele tipice, unilaterale, cele asimilate în care sunt incluse și contractele administrative, precum și refuzul nejustificat.
Plecând de la semnificația noțiunii de act administrativ, în înțelesul Legii nr. 554/2004, [art. 2 alin. (1) lit. c), potrivit căreia actul administrativ reprezintă: “actul unilateral cu caracter individual saunormativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de către autoritățile publice care au ca și obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, efectuarea lucrărilor de interes public, desfășurarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ”, se poate afirma că potrivit aceleiași legi [art. 2 alin. (2)], ”este asimilat actelor administrative unilaterale și refuzul nejustificat de a duce la îndeplinire o cerere referitoare la un anumit drept sau la un interes legitim sau, în funcție de situație, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenii legali”.
În ceea ce privește obiectul controlului de tutelă administrativă exercitat de prefect – acesta este reprezentat de actul administrativ emis sau adoptat de autoritățile administrației publice locale, tipic sau asimilat.
În vederea interpretării prevederilor constituționale ale art. 123 alin. (5), precum și pe cele ale legislației infraconstituționale în care își găsesc concretizarea, am considerat ca fiind relevantă Decizia Curții Constituționale nr. 1353/2008 , prin care a fost respinsă excepția de neconstituționalitate în ceea ce privește prevederile art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004, referitoare la verificarea legalității actelor administrative de către prefect.
a). Cu privire la actele administrative tipice, unilaterale, supuse controlului de legalitate al prefectului, Legea nr. 215/2001 republicată, cu modificările și completările ulterioare, statuează obligativitatea comunicării către prefect a actelor administrative ale primarului, ale consiliului local și ale celui județean, precum și ale președintelui consiliului județean, în vederea verificării legalității acestora, potrivit prevederilor art. 19 alin. (1) litera e) din Legea nr. 340/2004, ale art. 115 alin. (7) din Legea nr. 215/2001, precum și ale art. 30 alin. (3) din Legea nr. 90/2001, după cum am arătat deja.
b). Privitor la actele asimilate actelor administrative, Hotărârea Guvernului nr. 460/2006 pentru aplicarea unor prevederi ale Legii nr. 340/2004 prevede la art. 6 alin. (1) pct. 2 lit. c) faptul că: structurile de specialitate ale instituției prefectului “verifică legalitatea contractelor încheiate de autoritãțile administrației publice locale, asimilate potrivit legii actelor administrative, ca urmare a sesizării prefectului de către persoanele care se consideră vătămate într-un drept sau interes legitim”.
c). În ceea ce privește refuzul nejustificat al autorităților administrației publice locale de a rezolva o cerere cu privire la un drept sau la un interes legitim sau, după caz, faptul de a nu oferi un răspuns solicitantului în termenul legal, asimilate actelor administrative unilaterale, potrivit art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, de asemenea, se apreciază faptul că prefectul poate să le atace în fața instanței de contencios administrativ, dacă le consideră nelegale, ca urmare a sesizării adresate acestuia de către persoanele care se consideră vătămate într-un drept sau un interes legitim, în mod similar cu acțiunea prefectului în cazul contractelor încheiate de autoritățile administrației publice locale, asimilate potrivit legii actelor administrative, pentru care reglementările în vigoare consacră această posibilitate, după cum am precizat.
Actele care nu sunt supuse controlului și limitele controlului, potrivit Legii nr. 554/2004, la art. 5, alin. (1) reia dispozițiile constituționale ale art. 126 alin. (6), care garantează controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, pe calea contenciosului administrativ „cu excepția celor privind raporturile cu Parlamentul, cât și a actelor de comandament ce au caracter militar”, la alin. (2) textul legii adăugă „actele administrative pentru modificarea ori desființarea cărora este prăzută, prin lege organică, o altfel de procedură judiciară ”.
Din coroborarea prevederilor constituționale ale art. 123 alin. (5), cu cele ale art. 126 alin. (6) potrivit cărora „controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat”, precum și cu cele ale art. 52 alin. (2) potrivit cărora prin lege organică se stabilesc „condițiile și limitele exercitării” dreptului persoanei vătămate de o autoritate publică, se poate afirma că: prefectul poate ataca orice act administrativ al autorităților administrației publice locale pe care îl consideră ilegal, cu excepția celor menționate de textul constituțional (dezvoltate în cuprinsul Legii contenciosului administrativ), care nu impune condiționări sau limite pentru acțiunea introdusă de prefect, ca în cazul persoanei vătămate de o autoritate publică.
În lumina dispozițiilor constituționale și legale evocate, am apreciat că prefectul are calitatea procesuală activă de a ataca orice act administrativ al autorităților administrației publice locale, dacă îl consideră ilegal, fie că acesta este tipic sau asimilat, fie că i se comunică obligatoriu, este sesizat sau se autosesizează, cu privire la un astfel de act, cu excepția celor pe care legiuitorul constituant și mai apoi, cel organic, le exclude expres controlului instanței de contencios administrativ, excepția fiind de strictă interpretare.
Totodată, pentru analizarea condițiilor generale de legalitate a actelor administrative supuse controlului, se au în vedere fundamentele doctrinare, potrivit cărora aceste condiții sunt: emiterea sau adoptarea actului administrativ în conformitate cu litera și spiritul Constituției, legilor și ordonanțelor, de către organul competent și în limitele competenței sale, în forma și cu procedura prevăzute de lege.
Controlul administrativ al activității autorităților administrației publice locale este reglementat și de Carta europeană a autonomiei locale, la art. 8, care prevede faptul că acesta “nu trebuie să privească, în mod normal, decât asigurarea respectării legalității și a principiilor constituționale” și „trebuie exercitat cu respectarea unei proporționalități între amploarea intervenției autorității de control și importanța intereselor pe care aceasta înțelege să le protejeze”.
În ceea ce privește condițiile de oportunitate, acestea sunt considerate „un subsistem al condițiilor de legalitate”, iar „excesul de oportunitate este stabilit de judecător tocmai prin raportare la scopul legii (ratio legis)”, conducând la ”excesul de putere”, astfel cum este definit la art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea contenciosului administrativ: „exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prinîncălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor”.
În ceea ce privește obiectul controlului de tutelă administrativă exercitat de A.N.F.P., Legea nr. 118/1999, prevede calitatea procesuală activă a Agenției, de a sesiza instanța de contencios administrativ cu privire la două categorii de acte administrative:
acte administrative tipice, prin care autoritățile și instituțiile publice încalcă legislația referitoare la funcția publică și funcționarii publici, ca urmare a activității proprii de control (art. 22 alin. (3) lit. a) din Legea nr. 188/1999); în doctrină a fost criticat faptul că A.N.F.P. nu poate sesiza instanța de contencios administrativ cu privire la aceste acte administrative, decât în urma activității proprii de control, în condițíile în care Agenția trebuie să fie “un avocat”, „un apărător al funcționarilor publici” .
În practică, controalele tematice au fost efectuate de Agenție “fie ca urmare a unor reclamații și sesizări ale unor persoane fizice sau juridice sau ca urmare a unor informații prezentate de mass-media, fie din inițiativa președintelui A.N.F.P.”, după cum se arată în cuprinsul Raportului privind managementul funcției publice și al funcționarilor publici pe anul 2011, publicat de A.N.F.P.
De aici, am apreciat că rațiunea textului de lege citat anterior, ar fi aceea că Agenția, fie că este sesizată, fie că se autosesizează cu privire la legalitatea unor astfel de acte administrative, numai în urma desfășurării activității proprii de control – înțeleasă în sensul verificării legalității actului – își poate exercita dreptul de tutelă administrativă, constând în sesizarea instanței de contencios administrativ, în măsura în care consideră respectivele acte ca fiind ilegale. De asemenea, în cuprinsul Raportului de activitate al Agenției, pe anul 2012, Cap. III.4, pct. A.1.3, se arată că, monitorizarea modului de aplicare a legislației privind funcția publică și funcționarii publici din cadrul autorităților și instituțiilor publice s-a realizat prin: monitorizarea și controlul modului de aplicare a legislației, formularea de propuneri pentru exercitarea acțiunilor de control, propuneri privind exercitarea tutelei administrative sau note privind verificarea suplimentară a situațiilor juridice identificate pe baza petițiilor.
Din Sinteza activității de monitorizare generală, prezentată în cuprinsul aceluiași Raport, la Cap. III.4, pct. B, reiese că, un indicator de monitorizare utilizat a fost cel al modului de rezolvare a petițiilor, fiind formulate 9 propuneri de exercitare a tutelei administrative, în anul 2012.
Aspectele mai sus relevate susțin aprecierea potrivit căreia: Agenția exercită tutela administrativă, în urma activității proprii de control (verificării legalității actelor administrative), și în cazurile în care este sesizată cu privire la încălcarea legislației privind funcția publică.
acte administrative asimilate, respectiv refuzul autorităților și instituțiilor publice de a aplica prevederile legale în domeniul funcției publice și al funcționarilor publici (art. 22 alin. (3) lit. b) din Legea nr. 188/1999).
În ceea ce privește conducerea de către prefect a serviciilor deconcentrate, am analizat critic prevederile permisive ale Legii nr. 340/2004 republicată, care contravin textului imperativ al legii fundamentale, conform căruia prefectul conduce serviciile deconcentrate.
Astfel, deși normele consacrate de textul constituțional în acest sens, [art. 123 alin. (2) din Constituție], au caracter imperativ, Legea nr. 340/2004 republicată, pe de o parte, preia dispozițiile textului constituțional, statuând că „prefectul conduce serviciile publice deconcentrate atât ale ministerelor cât și ale celorlalte organe din administrația publică centrală din subordinea Guvernului, care sunt organizate la nivelul unităților administrativ-teritoriale” [art. 4 alin. (1)], iar pe de altă parte, prevede prin norme juridice permisive faptul că: „miniștrii și conducătorii celorlalte organe ale administrației publice centrale din subordinea Guvernului pot delega prefectului unele dintre atribuțiile lor de conducere și control cu privire la activitatea serviciilor publice deconcentrate din subordine” [art. 1 alin. (4)].
Referitor la înființarea, organizarea și funcționarea serviciilor publice deconcentrate, se constată unele inadvertențe în cuprinsul actelor normative în vigoare, care se impun a fi corectate pe viitor.
Astfel, Legea nr. 90/2001, cu modificările și completările ulterioare, prevede la art. 44 alin. (1): ”Înființarea sau desființarea serviciilor publice publice descentralizate66 ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale din unitățile administrativ-teritoriale, (…) se aprobă prin ordin al ministrului, respectiv al conducătorului organului de specialitate în subordinea căruia aceste servicii sau organe își desfășoară activitatea”.
În același timp, organizarea și funcționarea serviciilor publice deconcentrate înființate în subordinea, autoritatea sau coordonarea ministerelor, sau a celorlalte organe de specialitate din cadrul administrației publice centrale, sunt prevăzute prin hotărâri ale Guvernului, și se impune realizarea corelării legislative corespunzătoare.
Statutul de servicii publice deconcentrate al agențiilor regionale pentru protecția mediului nu era în accord-ăn acest sens- cu prevederile textului constituțional, potrivit căruia serviciile publice deconcentrate se organizează la nivelul unităților administrativ-teritoriale, acestea fiind comunele, orașele, municipiile și județele [potrivit art. 3 alin. (3) din Constituție].
În același sens, specialiștii în materie au apreciat ca fiind “neconstituțională practica înființării de instituții regionale în anumite domenii. Ele reprezintă servicii deconcentrate constituite pe alt criteriu decât cel al județului și după caz al municipiului București, criteriu impus de art. 123 alin. (2) din Constituție.” „Toate acestea reprezintă soluții legislative și instituționale care exced unei administrații moderne, care să prezinte garanții de eficiență, transparență și accesibilitate și care să asigure cetățeanului dreptul la o bună administrare” .
Această situație a fost remediată prin adoptarea și publicarea Hotărârii Guvernului nr. 1000/2012, care, la art. 2 alin. (1) și (2) prevede că: “Agenția Națională pentru Protecția Mediului are în subordine 42 de agenții județene pentru protecția mediului” și “agențiile județene pentru protecția mediului au statut de servicii publice deconcentrate.”
În ceea ce privește conducerea serviciilor publice deconcentrate prin intermediul conducătorilor acestora, referitor la regimul juridic ce reglementează statutul conducătorilor serviciilor publice deconcentrate, aceștia au fost schimbați din funcții urmare a mai multor intervenții legislative, în decursul ultimilor ani, creându-se astfel o situație fără precedent, putem spune, sub aspectul constituționalității acesteia, în lumina jurisprudenței Curții Constituționale, chemată să își exercite rolul de “garant al supremației Constituției”.
Prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 37/2009 referitoare la anumite măsuri de îmbunătățire a activității desfășurate de administrația publică, funcțiile de „director executiv și de director executiv adjunct” ai serviciilor publice deconcentrate s-au eliminat din categoria funcțiilor publice de conducere, fiind înființată funcția de „director-coordonator” al acestor servicii, în regim contractual.
Prevederile Legii pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 37/2009, și implicit ale ordonanței de urgență, au fost declarate ca fiind neconstituționale prin Decizia Curții Constituționale nr. 1.257/2009, pronunțată în urma controlului a priori de constituționalitate.
CONCLUZII
Din cercetarea realizatã asupra procesului de descentralizare s-au desprins urmãtoarele concluzii:
Teoretic, România este deja un stat descentralizat. Aducem în acest sens urmãtoarele argumente: Constituția garanteazã administrarea liberã a colectivitãților locale și lipsa tutelei între diferitele niveluri; legile succesive au atribuit județelor și colectivităților locale competențe largi în materie de educație, sãnãtate, ajutor social, acțiune culturalã, gestiune a serviciilor publice locale etc.
Realitatea din teren pare rãmasã mult în urmã, adeseori din motive de ordin financiar. De exemplu, transferurile din TVA care servesc finanșării noilor competențe sunt atribuite în mod relativ opac și nu par sã respecte mereu criterii obiective;
Efectele descentralizãrii la nivel local nu s-au manifestat într-o manierã consistentã pânã-n prezent;
Existã o opinie favorabilã în ceea ce privește procesul de descentralizare cu avantajele pe care le poate genera.
BIBLIOGRAFIE
Alesina, A., Perotti, R., „The Politics of Economic Growth”,Harvard University, Cambridge, Working Paper, nr. 4341, Cambridge
Ioan Alexandru, Drept Administrativ Comparat, Ediția a II a, Editura Lumina Lex, București 2003
Ioan Alexandru, Administrația publică, Teorii, Realități, Perspective, Ediția a IV a, Editura Lumina Lex, București 2007
Ioan Alexandru, Ivan Vasile Ivanoff, Claudia Gilia, Sisteme politico-administrative europene, 2007
Alexandru, I. și colectivul, Drept Administrativ, Editura Economică, București, 2002
Dana Apostol Tofan, Instituții administrative europene, Editura C.H. Beck, București, 2006
Arsene A. Drept constituțional și instituții politice. Tratat elementar. Volumul I, Chișinău: CEP USM, 2005
Jean-Marie Auby, Robert Ducos-Ader, Jean-Bernard Auby, Institutions administratives – Organisation générale. Fonction publique. Contentieux administratif. Intervention de l’administration dans l’économie. Prix. Planification. Aménagement du territoire., 1989.
Bălan, E., Instituții de drept public, Editura All Beck, București, 2003
Carta Drepturilor Fundamentale, Portalul Europa – Sinteze ale legislației UE
Bennett, R. B., Decentralization, Local Government and Markets, Clarendon Press, Oxford, 1990
Constanța Călinoiu, Victor Duculescu, Georgeta Duculescu, Drept constituțional comparat, Tratat, (Din partea autorilor, la Ediția a treia), Vol. I, Ediția a IV-a, Editura Lumina Lex, București, 2007
Élisabeth Chaperon, Droit administratif, Sup’Foucher 14, www.qcmfoucher.com , Fiches & QCM, LMD Collection, 2009
Constituția Danemarcei
Danielle Bossaert, șa.., Funcția publică în Europa celor cincisprăzece, Noi tendințe și evoluții, Editura Economică, București 2002
Drăganu T. Drept constituțional și instituții politice. Tratat elementar. Volumul I, București, Editura Lumina Tex, 1998
Gf Braibant, G. „ Existe-t-il un systeme europeen de fonction publique?”, Revue Francaise d Administartion Publique nr. 55, 1990
Millon Delsol, C., Statul subsidiar, EFES, Cluj-Napoca, 2000
Deleanu, I., Instituții și proceduri constituționale, vol.I, Arad: Servo-Sat, 1998
Dincă, D., Managementul serviciilor publice,Suport de curs, București, 2007
Duțu, M., Dreptul urbanisului, București : Edtura Universul Juridic, 2009
J. Harvey, L. Bather, The British Constitution, Ediția a 2-a, Macmillan ST Martin’S Press, Published by Macmillan And Co LTD – London and Basingstoke
Gheorghe Iancu, Drept constituțional și instituții politice, Ediția a IV-a revizuită și completată, Editura Lumina Lex, București, 2007
Antonie Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ, Geneză, explica- ții și jurisprudență. Ediția a II-a, Edit. Kullusys, București, 2006
Isabel Corte-Real, șa.., Administrații în tranziție, Modernizarea administrației publice în Portugalia, Olanda, Iralanda și Franța, Editura Economică, București, 2001
Legea 215/2001 privind administrația publică locala publicata în Monitorul Oficial nr. 204 din 23.04.2001, cu modificarile și completările ulterioere
Loffler, E., „The Modernisation of the Public Sector in an International Comnparative Perspective-Implementation Strategies in Germany, Great Britain and United States” Speyerer Forschungsberischte 174, Forschngsinstitut fur offentliche Verwaltung, Speyer 1997
Corneliu Manda, Cezar C. Manda, Știința administrației, Curs universitar, Ediția a III-a, revăzută și adăugită, Editura Universul Juridic, 2008
Matei, L., Managementul Public, Editura Economică, București, 2006
Matei, A., Anghelescu, A., Săvulescu, C., Modele teoretice și empirice ale dezvoltării locale, Editura Economică, București, 2009
Iulian Nedelacu, Deconcentrarea serviciilor publice în România în Caietul Științific al ISA „Paul Negulescu” nr. 9/2007, Editura Burg, Sibiu 2007
Nicola, I., Managementul serviciilor publice locale, București: Editura All Beck, 2003
Pennink, C., Parteneriat public privat în dezvoltare urbană. Management și Dezvoltare Urbană, Chisinau, 2004
Plăcintescu, D., Nădejde, Ș., Bădilă A., „Zona Metropolitană București – Ghid de informare pentru autoritățile publice locale”, 2006, Asociația Alma-Ro
Popa, E., Autonomia locală în România, București: Editura All Beck, 1999
Popa V. Drept public. Chișinău, 1998
Mircea Preda, Deconcentrarea serviciilor publice,un concept nou pentru administrația publică, în Buletin de informare legislativă nr.1/2004
Prisăcaru, Victor, Tratat de drept admnistrativ român, Editura All, 1996
Raport privind managementul funcției publice și al funcționarilor publici pe anul 2011, București, 2012
Juergen Schwarze, European Administrative Law, Sweet&Maxwell, London, 1992
Luciana Tomescu, Poate prefectul să exercite controlul asupra legalității actelor administrative ale președintelui consiliului județean, potrivit legislației în vigoare?, Revista de Drept Public, Publicație a Institutului de Științe Administrative „Paul Negulescu”, Nr. 4/2011, Editura C. H. Beck, București
Verginia Vedinaș, Drept Administrativ, Curs Universitar, Ediția a V-a, revăzută și actualizată, Editura Universul Juridic, București, 2009
J. Ziller, Administrations comparees. Les systemes politico- administratifs de l Europe de Douze, Editions Montcherestien, Paris, 1993
Surse web:
http://www.cdep.ro/pls/dic/site.page?id=339
BIBLIOGRAFIE
Alesina, A., Perotti, R., „The Politics of Economic Growth”,Harvard University, Cambridge, Working Paper, nr. 4341, Cambridge
Ioan Alexandru, Drept Administrativ Comparat, Ediția a II a, Editura Lumina Lex, București 2003
Ioan Alexandru, Administrația publică, Teorii, Realități, Perspective, Ediția a IV a, Editura Lumina Lex, București 2007
Ioan Alexandru, Ivan Vasile Ivanoff, Claudia Gilia, Sisteme politico-administrative europene, 2007
Alexandru, I. și colectivul, Drept Administrativ, Editura Economică, București, 2002
Dana Apostol Tofan, Instituții administrative europene, Editura C.H. Beck, București, 2006
Arsene A. Drept constituțional și instituții politice. Tratat elementar. Volumul I, Chișinău: CEP USM, 2005
Jean-Marie Auby, Robert Ducos-Ader, Jean-Bernard Auby, Institutions administratives – Organisation générale. Fonction publique. Contentieux administratif. Intervention de l’administration dans l’économie. Prix. Planification. Aménagement du territoire., 1989.
Bălan, E., Instituții de drept public, Editura All Beck, București, 2003
Carta Drepturilor Fundamentale, Portalul Europa – Sinteze ale legislației UE
Bennett, R. B., Decentralization, Local Government and Markets, Clarendon Press, Oxford, 1990
Constanța Călinoiu, Victor Duculescu, Georgeta Duculescu, Drept constituțional comparat, Tratat, (Din partea autorilor, la Ediția a treia), Vol. I, Ediția a IV-a, Editura Lumina Lex, București, 2007
Élisabeth Chaperon, Droit administratif, Sup’Foucher 14, www.qcmfoucher.com , Fiches & QCM, LMD Collection, 2009
Constituția Danemarcei
Danielle Bossaert, șa.., Funcția publică în Europa celor cincisprăzece, Noi tendințe și evoluții, Editura Economică, București 2002
Drăganu T. Drept constituțional și instituții politice. Tratat elementar. Volumul I, București, Editura Lumina Tex, 1998
Gf Braibant, G. „ Existe-t-il un systeme europeen de fonction publique?”, Revue Francaise d Administartion Publique nr. 55, 1990
Millon Delsol, C., Statul subsidiar, EFES, Cluj-Napoca, 2000
Deleanu, I., Instituții și proceduri constituționale, vol.I, Arad: Servo-Sat, 1998
Dincă, D., Managementul serviciilor publice,Suport de curs, București, 2007
Duțu, M., Dreptul urbanisului, București : Edtura Universul Juridic, 2009
J. Harvey, L. Bather, The British Constitution, Ediția a 2-a, Macmillan ST Martin’S Press, Published by Macmillan And Co LTD – London and Basingstoke
Gheorghe Iancu, Drept constituțional și instituții politice, Ediția a IV-a revizuită și completată, Editura Lumina Lex, București, 2007
Antonie Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ, Geneză, explica- ții și jurisprudență. Ediția a II-a, Edit. Kullusys, București, 2006
Isabel Corte-Real, șa.., Administrații în tranziție, Modernizarea administrației publice în Portugalia, Olanda, Iralanda și Franța, Editura Economică, București, 2001
Legea 215/2001 privind administrația publică locala publicata în Monitorul Oficial nr. 204 din 23.04.2001, cu modificarile și completările ulterioere
Loffler, E., „The Modernisation of the Public Sector in an International Comnparative Perspective-Implementation Strategies in Germany, Great Britain and United States” Speyerer Forschungsberischte 174, Forschngsinstitut fur offentliche Verwaltung, Speyer 1997
Corneliu Manda, Cezar C. Manda, Știința administrației, Curs universitar, Ediția a III-a, revăzută și adăugită, Editura Universul Juridic, 2008
Matei, L., Managementul Public, Editura Economică, București, 2006
Matei, A., Anghelescu, A., Săvulescu, C., Modele teoretice și empirice ale dezvoltării locale, Editura Economică, București, 2009
Iulian Nedelacu, Deconcentrarea serviciilor publice în România în Caietul Științific al ISA „Paul Negulescu” nr. 9/2007, Editura Burg, Sibiu 2007
Nicola, I., Managementul serviciilor publice locale, București: Editura All Beck, 2003
Pennink, C., Parteneriat public privat în dezvoltare urbană. Management și Dezvoltare Urbană, Chisinau, 2004
Plăcintescu, D., Nădejde, Ș., Bădilă A., „Zona Metropolitană București – Ghid de informare pentru autoritățile publice locale”, 2006, Asociația Alma-Ro
Popa, E., Autonomia locală în România, București: Editura All Beck, 1999
Popa V. Drept public. Chișinău, 1998
Mircea Preda, Deconcentrarea serviciilor publice,un concept nou pentru administrația publică, în Buletin de informare legislativă nr.1/2004
Prisăcaru, Victor, Tratat de drept admnistrativ român, Editura All, 1996
Raport privind managementul funcției publice și al funcționarilor publici pe anul 2011, București, 2012
Juergen Schwarze, European Administrative Law, Sweet&Maxwell, London, 1992
Luciana Tomescu, Poate prefectul să exercite controlul asupra legalității actelor administrative ale președintelui consiliului județean, potrivit legislației în vigoare?, Revista de Drept Public, Publicație a Institutului de Științe Administrative „Paul Negulescu”, Nr. 4/2011, Editura C. H. Beck, București
Verginia Vedinaș, Drept Administrativ, Curs Universitar, Ediția a V-a, revăzută și actualizată, Editura Universul Juridic, București, 2009
J. Ziller, Administrations comparees. Les systemes politico- administratifs de l Europe de Douze, Editions Montcherestien, Paris, 1993
Surse web:
http://www.cdep.ro/pls/dic/site.page?id=339
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Regimurile Juridice DE Functionare A Administratiei Publice (ID: 129548)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.