Regimul Patologic Birocratia

INTRODUCERE………….1

CAPITOLUL I: Birocrația – apariție și evoluție…………2

Scurt istoric al funcției publice………….. 2

Regimul deontologic al funcției publice………… 7

Statul ca factor determinant al birocrației………….. 9

CAPITOLUL II: Conceptul de birocrație……….12

Definiția birocrației……………14

Birocrația și administrația publică.………. 19

Democrația și eficiența administrativă……………31

CAPITOLUL III: Împrejurări de manifestare a birocrației………36

Birocrația între pozitiv și patologic…………36

CAPITOLUL IV: Cauze și efecte ale birocrației…………40

Decizia politică – principala cauză a birocrației………….40

Cauze externe………..43

Cadrul legislativ. Efectele deciziei politice și ale

cadrului legislativ incoerent și instabil în plan economic….43

Ineficiența managementului și menținerea vechilor

structuri……….53

Cauze interne…………..55

Decizia personală………….55

Mentalitatea. Efecte în plan social și moral……..….57

CAPITOLUL V: Măsuri de prevenire și limitare a birocrației…………59

Reforma în administrația publică din România…………..60

Reforma instituțională și morală………….66

Eficiența managementului – un demers antibirocratic…………67

CAPITOLUL VI: Propuneri „de lege ferenda”…………..71

CONCLUZII………….71

BIBLIOGRAFIE…..……..73

=== l ===

INTRODUCERE

Tema lucrării pe care am pregătit-o în vederea susținerii examenului de absolvire este „BIROCRAȚIA” „. Mi-am ales această temă deoarece birocrația este o realitate pe care tuturor ne place s-o detestăm. Ea prezintă simultan imaginea contradictorie a ineficienței lucrului făcut de mântuială și a puterii amenințătoare. Incompetență, formalism și delăsare, pe de o parte; pe de alta, manipulare, obstrucționism și intrigi bizare: aproape că nu există vreun rău care să nu fi fost pus pe seama ei.

„Dictatura funcționarului este în plin avânt”, scria Max Weber, cel mai distins teoretician al birocrației. Aceasta se întâmplă, argumenta el, datorită capacității ei unice de a face față scopurilor complexe ale societății industriale de masă. Necesară, dar neîncetat problematică: acesta este paradoxul cu care birocrația pare să se confrunte.

Pentru a ne forma o părere aprofundată despre birocrație cercetarea trebuie să înceapă de la „rădăcini”, odată cu apariția funcționarului public și a științei care se ocupă de funcția publică – deontologia funcției publice. Lucrarea mai cuprinde de asemenea o analiză a definițiilor date birocrației, împrejurări de manifestare a birocrației (cauze și efecte ale birocrației, birocrația între pozitiv și patologic), măsuri de prevenire și combatere a birocrației.

Capitolul I

BIROCRAȚIA – APARIȚIE ȘI EVOLUȚIE

Apariția birocrației coincide cu momentul punerii bazelor administrației publice care s-a realizat în a doua jumătate a secolului trecut. Ulterior avea să se dezvolte cunoscând forme și definiții din ce în ce mai complexe. Sensurile birocrației derivă din mai multe materii:

► sistemul politic

► administrația publică

► sociologia organizațiilor

► economia politică

Scurt istoric al funcției publice

Momentul de referință al nașterii administrației publice poate fi considerat ca cel al nașterii statului modern, apărut după Revoluția franceză din anul 1789, care a pus bazele afirmării principiului legalității în organizarea și funcționarea statului și a instituțiilor sale.

În România, dreptul administrativ a început să se contureze, ca ramură de sine stătătoare, mult mai târziu decât în țările din vestul Europei, începând cu Regulamentele Organice (1831-1832), chiar dacă unele norme privitoare la administrarea treburilor țării au fost elaborate cu mult timp înainte, pe vremea lui Mircea cel Bătrân, în Muntenia și lui Alexandru cel Bun, în Moldova. Mai mult, în anul 1855, din dispoziția domnitorului Ghica, a fost elaborat și un cod administrativ care, practic, cuprindea toate reglementările de natură administrativă din perioada 1832-1855.

Reformele legislative înfăptuite de Alexandru loan Cuza între care adoptarea legii instrucțiunii precum și a legii cu privire la Consiliul de Stat în baza principiilor statornicite prin Statutul dezvoltător al Convenției de la Paris considerat prima Constituție românească au cuprins unele referiri, fie și implicite, la funcționarii din administrația de stat. Constituția lui Cuza stabilește principiul „indivizilor” care sunt chemați să constituie organul executiv și să voiască în numele lui. Unele dispoziții cu privire la funcțiile publice sunt cuprinse și în Legea electorală din 1864 care face parte din Constituția lui Cuza.

Constituția din 1866, în art. 88, consacră principiul după care regele numește și revocă pe miniștrii săi, respectiv numește sau confirmă în „funcțiunile publice potrivit legii”. În baza acestui text din Constituție au apărut o serie de legi speciale prin care se reglementau anumite sisteme după care statul urma să facă numirea în funcțiile publice respective. Reținem Legea Curții de Conturi din 14 martie 1874 care în art. 8 stabilea că președintele și membrii curții se numeau de Rege „după lista de prezentațiune în număr îndoit, dată de Adunarea deputaților.”

Cât privește funcțiunile publice din administrația de stat sub imperiul Constituției din 1866 nu se poate vorbi despre o reglementare juridică unitară, deși doctrina românească era foarte clară în privința funcției publice încă de la 1904, odată cu apariția primei ediții a Tratatului de drept administrativ al prof. P. Negulescu, iar Constituția prevedea expres, în art. 131 alin. 5, adoptarea unei legi speciale „asupra condițiilor de admisibilitate și înaintare în funcțiunile administrației publice”. Abia în 1923 la 19 iunie era adoptat primul Statut al funcționarilor publici ca urmare a principiilor stabilite prin Constituția din 1923.

Legea statutului funcționarilor publici se referea la funcțiunile publice în general, nu numai la funcțiunile publice administrative, ceea ce nu a împiedicat ca

la 25 iunie 1924 să fie adoptată Legea pentru organizarea judecătorească care prevedea o serie de dispoziții speciale pentru „membrii ordinului judecătoresc”. Dispozițiile legii din 19 iunie 1923 nu se aplicau în cazul funcțiilor publice administrative pentru care existau reglementări speciale, așa cum era Legea contabilității publice ori legile speciale cu privire la corpul ofițerilor, corpul agronomic etc., dintre care unele erau anterioare Constituției din 1923.

La 3 noiembrie 1923 a fost adoptat Regulamentul legii statutului funcționarilor publici care stabilește, în detaliu, regimul juridic al funcționarului public din administrația de stat (funcția, gradul, postul, etc.). Dispoziții cu privire la funcționarii din administrația centrală, la demnitari, erau prevăzute și în legea din 2 august 1929 pentru organizarea ministerelor, iar cu privire la funcționarii din administrația locală, în Legea pentru unificarea administrativă, din 1925. Dispoziții foarte importante ce întregesc regimul juridic al funcției publice din administrația de stat românească după adoptarea Constituției din 1923 se aflau și în Legea din 23 decembrie 1925 pentru contenciosul administrativ.

Legea statutului funcționarilor publici din 19 iunie 1923 a rămas în vigoare, cu mici modificări, până la 8 iunie 1940 când s-a promulgat Codul funcționarilor publici. Acest cod a suferit numeroase modificări, motiv pentru care în baza Legii din 7 februarie 1942, codul a fost republicat, fiind abrogat în mod expres după 23 august 1944, când s-a adoptat în această materie o reglementare nouă corespunzătoare noilor principii constituționale ce au fost consacrate printr-o serie de acte juridice, începând cu Decretul nr. 1626/1944, de repunere în vigoare, cu unele modificări ale Constituției din 1923.

La 22 septembrie 1946 se adoptă Legea nr. 746 pentru Statutul funcționarilor publici, abrogată după 3 ani, prin Decretul nr. 418 din 16 noiembrie 1949.

Rezultă că în România, din 1923 și până în 1949, funcționarii publici au avut un statut legal unitar.

Realitățile politice prin care a trecut România după cel de-al doilea război mondial nu au putut rămâne fără efect în ceea ce privește reglementarea funcției publice. Cum puterea fusese luată de comuniști și trebuia instaurată dictatura proletariatului, este ușor de înțeles că o atare ideologie nu se mai concilia cu teza unui drept la carieră al funcționarului public, cu principiul profesionalismului și garantării stabilității în funcție prin contenciosul administrativ. Funcția publică, în mod clar, trebuia politizată, iar în funcțiile publice trebuiau să ajungă reprezentanți ai fostelor clase oprimate, devenite „clase conducătoare” în noul regim, neavând relevanță dacă se pricepeau sau nu. Iată o prima etapă în care birocrația se modifică și evoluează de la preocupare pentru carte sau documente la preocuparea pentru alte aspecte ale activității, ca urmare a instituirii mentalității de „clasă conducătoare” și neștiinței în ale administrației.

Nici una din cele trei Constituții socialiste nu a cuprins vreo referire cu privire la funcția publică, această noțiune devenind desuetă, funcționarii publici dobândind statutul de „om al muncii” supus acelorași principii juridice ale Codului Muncii și angajați în lupta de lichidare a exploatării omului de către om și de construire a socialismului. Articolul 2 din primul Cod al Muncii, care a intrat în vigoare în 1950, prevedea foarte clar: “Codul Muncii se aplică, pe de o parte, organelor și instituțiilor de stat, întreprinderilor și organizațiilor economice ale statului, organizațiilor cooperatiste și celor cu caracter obștesc, precum și persoanelor fizice și juridice din sectorul particular, care folosesc munca salariată”.

În pofida argumentărilor din literatura de specialitate, un statut general al funcționarilor din administrația publică nu s-a adoptat până la Revoluție.

În concluzie, regimul funcției publice, în toată această perioadă (1949-1989) a fost topit în regimul contractului de muncă, aplicându-se Codul Muncii și celorlalte reglementări cu caracter general (Legea 12/1971 privind încadrarea și promovarea în muncă a personalului din unitățile socialiste de stat, Legea nr. 1/ 1970 privind disciplina muncii), iar pentru anumite sectoare au fost acceptate și reglementări speciale, fără a ieși din regimul contractual.

2. Regimul deontologic al funcției publice

Pentru cea de-a doua parte a acestui subcapitol, pentru a înțelege mai bine birocrația, vom analiza regimul deontologic. Dintre cele două coordonate fundamentale ale exercitării funcției publice: exercițiul onest al funcției publice și exercițiul patologic al funcției publice îl vom analiza pe cel din urmă.

Exercițiul patologic

Conceptul de patologie în accepțiunea dicționarului îmbracă două forme:

► care se referă la o boală

► ca ramură a medicinei care studiază cauzele și simptomele bolii.

Ambele variante se circumscriu științei medicinei, însă în limbaj obișnuit acest termen este vehiculat în multe alte domenii. Exercițiul patologic al funcției publice surprinde ca atare elementele negative de periferie ale exercitării acesteia încercând să determine cauzele care provoacă aceste manifestări, împrejurările în care se produc, efectele acestora pe plan economic, juridic, moral, etc … Din analiza dreptului comparat rezultă că elemente de patologie al exercițiului funcției publice au existat în toate timpurile și pe cuprinsul tuturor statelor lumii. Organismul social structurat este format din oameni cu imperfecțiunile lor biologice și sociale care au fost sau sunt conduși de o anumită ideologie. În timp organismul social se perfecționează, ideologia se schimbă, astfel încât progresul, în general, își spune cuvântul și în acest domeniu. Dar indiferent de această constantă a dezvoltării și a perfecționării, apare și cealaltă constantă patologică. Această constatare nu trebuie să fie considerată fatalistă, deoarece istoria a demonstrat că dezvoltarea și progresul sunt dominantele care propulsează mecanismul social, dar nici nu trebuie ignorată, deoarece elementele patologice ar putea afecta grav dezvoltarea socială.

Constatarea elementelor patologice se face la fiecare moment dat în funcție de elementele pozitive, morale, juridice, filozofice, acceptate ca atare de opinia publică.

Pe de altă parte, elementele patologice nu sunt aceleași pentru fiecare societate pe parcursul timpului. De exemplu, politizarea funcției publice nu era considerată ca fiind element patologic în perioada socialistă, ci ca un element pozitivS de prim rang. Aceeași politizare a fost însă considerată ca element negativ în perioada interbelică ca și actualmente. Totuși, pe parcursul dezvoltării istorice au început să fie omologate unele concepte ca fiind pozitive sau negative, fiind transmise și generațiilor următoare. Incriminează darea și luarea de mită, primirea de foloase necuvenite, reaua credință etc.

Dintre elementele negative cel mai întâlnit este birocrația.

Birocrația – etimologic cuvântul provine din limba franceză și este definit prin prisma cuvântului “birocratism” ce are atât rădăcini franceze cât și rusești; este definit ca fiind un sistem, o metodă de conducere sau de activitate în problemele publice caracterizat printr-un stil de muncă formalist, strict dominat de preocuparea exagerată pentru lucrările de birou, pentru aspectele formale ale problemelor. Prin acest punct până la un anumit punct nu ne găsim în domeniu patologic al exercițiului funcției publice, deoarece orice activitate administrativă trebuie să fie organizată din punct de vedere formal, structural având ca temei chiar legea sau regulamentele.

Exercitarea funcției publice presupune existența unei structuri formale a unei ierarhii în interiorul serviciului public respectiv care formal – procedural corespunde unei necesități obiective și anume realizarea atribuțiilor și competențelor acelui serviciu public. Exagerarea însă a acestui aspect intră în domeniu patologic al exercițiului funcției publice, suprastructura organigramei constituie deja elemente patologice.

3. Statul ca factor determinant al birocrației

Pentru cea de-a treia parte a acestui subcapitol, pentru a înțelege de ce statul este cel care determină birocrația vom porni de la definiția acestuia: statul este forma instituționalizată de organizare politică a unei colectivități umane constituită istoric și localizată geografic pe un anumit teritoriu, în care un grup de indivizi, declinând în virtutea suveranității poporului și ca expresie a voinței acestuia, ori ilegitim, prerogativele și instrumentele exercitării autorității publice, ale elaborării și aplicării normelor de conviețuire socială, exprimă și apără interesele fundamentale ale statului și ale națiunii și impune voința acestora ca voință general – obligatorie. Societatea omenească organizată în stat suveran avea așadar interesul ca între persoanele fizice și juridice să domnească ordinea, să fie păzite granițele țării și securitatea statului, să asigure veniturile bănești necesare acoperirii cheltuielilor funcționării organelor sale. Pentru realizarea acestor sarcini statul înființează servicii publice prin mijlocirea cărora se înfăptuiesc sarcinile puterii executive în vederea asigurării satisfacerii intereselor generale ale societății. Toate aceste servicii alcătuiesc administrația publică. Deci statul pentru a-și putea exercita prerogativele a înființat o serie de instituții care să asigure satisfacerea cererilor cetățenilor. În cadrul acestor instituții a apărut birocrația: este legată de exercitarea prerogativelor pe care le presupune o funcție publică. Nu se poate vorbi despre birocrație în afara acestor instituții. La prima vedere afirmația pare greșită pentru că într-un stat există instituții publice și private, este greu de crezut, cel puțin la ora actuală, ca din multitudinea de funcționari care își desfășoară activitatea în sectorul privat nici măcar unul nu are un comportament birocratic. În realitate tot statul, prin intermediul puterii legislative, este cel care reglementează activitatea sectorului privat și, în consecință, tot statul se face răspunzător de birocrația din acest sector. Birocrația comportă doua laturi: una morală și una dimensională. Dacă în cadrul instituțiilor publice unde își desfășoară activitatea numeroase persoane dintre care unele cu o moralitate îndoielnică birocrația este un fenomen ce ia amploare pe zi ce trece, în cadrul instituțiilor private unde cuvântul de ordine este eficiența, birocrația fie nu există, fie există dar într-un număr foarte redus astfel ca efectele acesteia sunt aproape nesimțite. De regulă, munca “la stat” este plătită prost iar dacă privim birocrația ca atitudine față de muncă vom înțelege de ce statul este considerat ca fiind factorul determinant al birocrației; este normal ca în domeniul particular să nu se poată vorbi despre birocrație pentru că aici performanța, eficiența sunt plătite corespunzător.

Munca este eficientă în măsura în care statul știe să o facă de așa natură cu ajutorul mijloacelor legale (salarii,etc.). Dar cum statul este reprezentat de o mână de oameni care sunt interesați mai mult de propriile privilegii decât de nevoile societății, este normal ca România să înregistreze o stagnare economică prin încurajarea unui stil de muncă greoi, ineficient și neperformant, adică tocmai elementele ce caracterizează birocrația ca organizație. De aceea, încrederea în instituțiile statului scade, oamenii sunt dispuși să apeleze pentru rezolvarea problemelor la mijloace nelegale iar fenomenul de disoluție înregistrează o creștere îngrijorătoare.

Cea mai prolifică perioadă de extindere a birocrației este cea actuală când statul este incapabil să facă față cerințelor societății, considerând că nevoile cetățenilor (multe dintre ele identice cu cele din perioada de dinainte de 1989) nu pot fi rezolvate decât de un număr imens de funcționari publici. Se continuă linia trasată în perioada comunistă când toți oamenii trebuiau să muncească, să-și justifice într-un fel salariul. A fost și este o chestiune care ține de grija pentru imagine (statul paternalist) și nu de cea pentru om.

În statul democrat fiecare om este liber să facă ce dorește cu condiția să nu aducă atingere drepturilor celorlalți, astfel că un asemenea mod de gândire, azi nu se mai justifică.

Totuși, indiferent că este vorba despre un stat totalitar sau unul democrat

“Guvernele vin și pleacă, miniștrii se schimbă, dar administrația rămâne”.

Capitolul II

CONCEPTUL DE BIROCRAȚIE

Dar ce este, totuși, birocrația? Există o mulțime de înțelesuri diferite ce au fost atribuite termenului de birocrație. Iată de pildă, o listă a acestora, care nu se vrea exhaustivă:

► domnia funcționarilor

►un sistem profesionist de administrație

► ineficiență organizațională

► administrația publică

► instituție noneconomică

►un mod nedemocratic de organizare.

Confruntați cu această varietate de sensuri, cei care scriu despre birocrație tind să adopte una sau două strategii de definire.

Prima ține de o abordare prescriptivă: ei declară plini de încredere că birocrația înseamnă cu adevărat administrație publică, sau ineficiență organizațională, sau orice altceva, după cum este cazul. Această abordare evită confuzia, dar numai atâta vreme cât studentul nu citește și lucrările altcuiva.

A doua abordare este una mai descriptivă și mai agnostică, prin care scriitorul explorează chiar înțelesurile diferite ce au fost atribuite termenului și conchide, poate cu regret, că nu există birocrație, ci doar o mulțime de fenomene diferite, fără nici o legătură între ele, cărora le-a fost atașat în mod greșit un nume comun.

Întrebuințarea standard a termenului „birocrație” în secolul al XIX-lea a fost aceea de a indica un tip de sistem politic, „domnia” efectivă a „biroului”. El denota un sistem în care pozițiile ministeriale erau deținute de funcționari de carieră, răspunzători de regulă în fața unui monarh ereditar. Birocrația era opusă unui sistem al guvernării reprezentative, în care politicienii aleși prin vot răspundeau în fața unei adunări reprezentative, sau a unui parlament. Astfel J.S. Mill, de exemplu, în lucrarea sa clasică “Representative Government”, considera birocrația ca singura alternativă serioasă la un sistem reprezentativ, descriind avantajele și dezavantajele principale ale fiecăruia din cele două tipuri de guvernare.

În secolul al XX-lea, birocrația este trăsătură a dictaturilor militare, a guvernărilor monopartite sau a altor forme de guvernare autoritară în aceeași măsură ca și a monarhiilor ereditare, dar opoziția la democrația parlamentară încă se aplică. Ea este o opoziție ce aparține disciplinei intitulate guvernământ comparat, care își propune să exploreze diferențele de natură și de funcționare dintre diferitele sisteme politice.

Un al doilea sens al termenului este în legătură cu sociologia organizației și își are originea în opera lui Max Weber. Pentru Weber birocrația înseamnă nu un tip de guvernământ, ci un sistem de administrație efectuată continuu de profesioniști pregătiți în vederea acestui scop și în conformitate cu anumite reguli prescrise: Weber nota cum acest tip de administrație, deși își află originea în statele birocratice de genul Prusiei, devenea precumpănitor într-o măsură tot mai mare în toate sistemele politice, fie ele reprezentative sau monarhice, ca și în toate organizațiile a căror activitate presupunea îndeplinirea unor ample obligații administrative: întreprinderi, sindicate, partide politice etc. Acest concept al birocrației ca administrație profesionistă presupune o dublă opoziție: mai întâi, între administrație și formularea politicilor, care este responsabilitatea asociației ce folosește birocrația, aceasta din urmă fiind legal subordonată ei; în al doilea rând, între metodele moderne și tradiționale de administrație, ultimele fiind punctate de neprofesioniști. Acest concept general ține de sociologia organizației, care își propune să înțeleagă tipurile de organizații și caracteristicile principale ale acestora în societățile moderne.

1. Dejiniția birocrației

În definiția sa a birocrației, Weber a căutat să identifice trăsăturile fundamentale comune sistemelor moderne de administrație pe scară largă. E1 a deosebit zece sau unsprezece astfel de trăsături, care pot fi însă reduse, pentru comoditate, la patru. Administrația birocratică este, potrivit lui Weber, caracterizată prin: ierarhie (fiecare funcționar are o arie de competență bine definită în cadrul unei diviziuni ierarhice a muncii și este răspunzător pentru performanțele sale în fața unui superior); continuitate (funcția constituie o ocupație salarizată permanentă, cu o carieră structurată astfel încât să ofere perspectiva unei promovări periodice); impersonalitate (activitatea este organizată potrivit unor reguli precise, excluzând arbitrarul sau favoritismele, fiind păstrată o înregistrare scrisă după orice tranzacție); expertiză (funcționarii sunt selectați potrivit meritelor lor, sunt pregătiți special pentru funcțiile pe care le vor deține și controlează accesul la cunoașterea înmagazinată în dosare). Toate aceste trăsături constituie modelul definițional al birocrației, elaborat de Weber; criteriile pe care le are de îndeplinit un sistem de administrație pentru a putea fi numit cu adevărat birocratic.

Dar ce anume este administrația, sau un sistem de administrație? La modul cel mai simplu, administrația poate fi înțeleasă ca o coordonare executivă a unei politici, iar un sistem de administrație ca o ordonare a funcțiilor menite să preschimbe politicile în directive pentru a fi executate de către cei din prima linie (în magazine, în mine, pe câmpul de luptă etc.). Aceasta înseamnă că nu oricine care lucrează într-o organizație birocratică este un birocrat. Ca administratori, birocrații trebuie deosebiți atât de șefii lor de deasupra, cât și de lucrătorii din prima linie, de dedesubt. Să precizăm pe rând cele trei grupuri.

Discutând despre birocrație, Weber a distins între personalul administrativ și asociația sau grupul care îl angajează. Un grup este o asociație voluntară sau obligatorie de oameni (de la națiune până la un sindicat, o companie, un partid politic, o universitate etc.) care, direct sau indirect, își alege o conducere sau un organism de guvernământ pentru a-i gestiona afacerile (un cabinet, un comitet, un consiliu etc). La rândul său, organismul de guvernământ angajează personalul administrativ pentru a-i executa politicile. Acest personal administrativ, dacă se constituie potrivit criteriilor menționate mai sus, va fi denumit, “birocrație”. Este deci important să distingem între o birocrație și organismul de guvemământ care o angajează. Membrii celor două grupuri diferă prin natura poziției lor, a funcțiilor și a responsabilităților. Membrii unui organism de guvernământ sunt de regulă aleși, iar munca lor poate să nu fie continuă; funcția lor este de a preciza cât mai clar politicile și regulile asociației, ca și de a furniza fondurile necesare administrării ei; responsabilitatea lor se manifestă față de asociație ca întreg (electorat, acționari, membrii etc.). Prin contrast, membrii unei birocrații sunt întotdeauna numiți de sus și sunt responsabili în fața organismului de guvernământ pentru executarea politicilor acestuia și pentru administrarea fondurilor. Deși în practică această distincție poate fi uneori vagă, în principiu ea este vitală.

Dacă la vârful unei organizații distincția dintre birocrați și conducători este relativ clară, trasarea unei limite precise la baza ei este mai problematică. Potrivit lui Weber, caracteristica principală a unui birocrat o constituie exercitarea autorității în cadrul unui birou. Muncitorii productivi nici nu-și exercită autoritatea, nici nu lucrează în birouri. Secretarele sau dactilografele lucrează în birouri, munca lor fiind esențială pentru activitatea birocratică de bază, cea de a păstra dosarele. Dar ele nu exercită nici o autoritate, nefiind funcționari, ci doar lucrători în birou. Pe de altă parte, o mulțime de lucrători guvernamentali, din zona inferioară a ierarhiei, își exercită autoritatea asupra unui public relevant dacă nu chiar și asupra altor lucrători (asistenți sociali, cei insărcinați cu colectarea taxelor etc.). Excluderea acestor figuri birocratice arhetipale din rândul birocrației ar fi un lucru cât se poate de paradoxal. Astfel, granița nu poate fi trasată pur și simplu deasupra „lucrătorilor din prima linie”, după cum am sugerat inițial; ea depinde de natura organizației. Într-o întreprindere particulară, autoritatea birocrației va fi sinonimă cu managementul; într-o agenție guvernamentală, ea s-ar putea extinde până la lucrătorii de la ghișee, care dețin un rol esențial în administrarea politicilor și în exercitarea autorității.

Limitele constituie o problemă pentru orice concept, iar insistența de a fi cât mai precis în toate ocaziile se poate preschimba în simplă pedanterie. Presupunând clar faptul că birocrații sunt prin definiție supuși unei autorități mai înalte și implicați în exercitarea autorității, atunci putem numi birocratice acele organizații rânduite conform principiilor propuse de modelul weberian, chiar dacă nu toți cei care activează în interiorul lor, la capătul de sus sau de jos al ierarhiei, pot fi considerați birocrați. Cu alte cuvinte, Weber credea că trăsăturile definitorii ale birocrației constituiau și condițiile necesare ale eficienței administrative sau organizaționale; în fapt, că modelul său definițional servea și ca un model normativ. „Experiența tinde să arate, scrie el, că tipul pur birocratic de organizare administrativă este, dintr-un punct de vedere pur tehnic, capabil să atingă cel mai înalt grad de eficiență … fiind superior oricărui altuia în precizie, în stabilitate, în strictețea disciplinei și în soliditate”. Și într-un alt pasaj, nota: „mecanismul birocratic pe deplin dezvoltat se compară cu alte organizații la fel ca mașina cu modurile ne-mecanice de producție”.

Cum și-a justificat Weber această pretenție? Sunt, dintru început, două lucruri ce trebuie precizate. Primul este că, atunci când a insistat asupra superiorității birocratice, Weber nu avea drept standard de comparație vreun ideal absolut, ci formele de administrație cunoscute în trecut: voluntari neplătiți, notabilități locale, organisme colegiale sau rețele familiale. Adaptând analogia sa, putem spune că motorul cu ardere internă poate părea ne-economic în comparație cu un ideal de utilizare maximă a energiei, dar el este cu mult superior unui cal. Cel de-al doilea este că, prin eficiență, Weber nu înțelegea o trăsătură unică, ci un complex de valori ce includea calitatea performanței (viteza, predictibilitatea etc.), întinderea sferei de aplicabilitate și eficiența financiară a operației. Acestea erau, din punctul său de vedere, caracteristicile necesare unui sistem administrativ care să satisfacă nevoile administrative complexe și vaste ale societății industriale de masă, mai degrabă decât cele ale unei economii localizate, adaptate la ritmurile, și la cerințele politice ale unei elite restrânse.

Dacă examinăm diferitele elemente ale modelului birocratic weberian, putem vedea cum fiecare dintre ele contribuie la satisfacerea acestor criterii de eficiență. Trăsătura fundamentală a birocrației este diviziunea sistematică a muncii, prin care problemele administrative complexe sunt fragmentate în obiective realizabile și repetative, fiecare depinzând de un departament anume, și apoi coordonate de o ierarhie centralizată de comandă. Analogia mecanică este aici cât se poate de precisă; divizarea unui set complex de mișcări în elementele sale constituente și reasamblarea lor într-un proces coordonat asigură o enormă expansiune a sferei de aplicabilitate, o uluitoare precizie și eficiență financiară a operației. Alte aspecte ale birocrației contribuie la realizarea aceluiași țel.

Impersonalitatea asigură că nu există favoritism nici în selecția personalului, care este numit potrivit meritelor, și nici în activitatea administrativă, care este liberă de imprevizibilitatea legăturilor personale.

Faptul că este guvernată de reguli îngăduie unei birocrații să se ocupe de un număr mare de cazuri într-o manieră uniformă, prin categorizări, în timp ce procedurile sistematice de modificare a regulilor eliberează administrația de inflexibilitatea tradiției („felul în care lucrurile au fost făcute dintotdeauna”). Pentru Weber, contrastul cu formele tradiționale de administrație oferea nu doar posibilitatea unei comparații, ci și un mijloc de identificare a trăsăturilor birocrației care altfel ar fi fost acceptate fără argumente. Astfel, separarea funcționarilor de proprietatea asupra mijloacelor de administrare asigura că operația ca întreg era eliberată de limitările financiare ale unei gospodării private și că individul era făcut dependent de organizație în ceea ce privește asigurarea traiului, putând fi astfel disciplinat. Aceste trăsături garantau o creștere enormă a capacității și predictibilității administrative în comparație cu sistemele non-birocratice ale trecutului.

2. Birocrația și administrația publică

Unii din cei ce studiază administrația publică vor pune la îndoială faptul că ar exista un singur ansamblu teoretic, sau o singură perspectivă caracteristică disciplinei lor, sau chiar că ar exista vreo diferență principială între managementul din sfera publică și cel din sfera privată. Într-adevăr, o dată ce guvernul însuși devine tot mai mult orientat către piață, fiind supus tehnicilor de organizare de tipul celor utilizate în sectorul privat, economia politică, sau abordarea „opțiunii publice” pare să fie tot mai adecvată analizei acestuia. Limitele acestei abordări pot fi totuși cel mai bine înțelese dacă îi opunem o mai veche tradiție a analizei, a cărei importanță devine evidentă pe măsură ce sunt expuse vederii limitele practice ale viziunii potrivit căreia guvernul este o formă imperfectă a instituțiilor de piață. Faptul de a numi această tradiție „administrație publică” pur și simplu poate părea o simplificare excesivă; ea este însă una ce ne ajută să evidențiem o perspectivă și o metodologie opuse celor ale economiei politice.

Vom începe chiar cu conceptul de „public”. Abordarea sferei publice de către economia politică este una în mare măsură negativă. Ea definește piața ca fiind logic anterioară guvernului, acesta din urmă cuprinzând o categorie reziduală de funcții pe care piața nu le poate îndeplini. În afară de faptul că deține întâietate logică, piața este considerată și ca fiind în principiu preferabilă în calitate de metodă de coordonare socială, de vreme ce ea implică tranzacții voluntare, orizontale și descentralizate, opuse activităților obligatorii, ierarhice și centralizate ale guvernului. O astfel de opoziție conduce cu ușurință la concluzia că sfera publică ar trebui să fie limitată la un minim de funcții absolut necesare sprijinirii pieței.

Studiul administrației publice oferă o concepție cu totul diferită despre sfera publică, accentul principal căzând pe ideea de public. Acest concept are mai multe înțelesuri diferite. Primul este ideea de public ca o realitate ce atinge toți cetățenii și rândurile societății ca întreg, practic în orice privință. Orice se poate transforma într-un obiectiv legitim al acțiunii publice, dacă îi privește pe toți sau dacă satisface o nevoie socială recunoscută. Cum indivizii au mai multe fațete, iar viața socială este una complexă, sarcinile administrației publice vor fi la rândul lor variate, ele neputând fi reduse la un simplu apendice al economiei. În al doilea rând, publicul se referă nu doar la ceea ce este de interes general, ci și la cele ce au loc în public, fiind supuse privirii publicului. Fără îndoială că măsura în care lucrurile se petrec astfel va diferi în cazul unor sisteme politice diferite, reprezentând unul din dezacordurile dintre ele; dar principiul potrivit căruia acțiunile întreprinse în numele tuturor trebuie să fie supuse inspecției publice, cei ce acționează având de dat socoteală publicului, distinge net administrația publică de cea a unei organizații sau întreprinderi private. În al treilea rând, conceptul de public sugercază o formă de administrație exercitată pentru public, potrivit unci norme sau unei etici a serviciului public. Faptul că administratorul este numit funcționar, civil sau funcționar public în loc de manager poate conține un element de idealizare, dar termenul însuși indică întru câtva așteptările privitoare la modul în care trebuie exercitată funcția. Aceste dimensiuni ale sferei publice constituie trăsături ce contrastează cu cele ale sferei private și pun sub semnul întrebării gradul în care concepțiile despre eficiență și modelele de organizare și de comportament uman ale uneia pot fi aplicate, fără restricții, celeilalte.

Să luăm de pildă definiția eficienței. În contextul guvernului, ce anume este un serviciu eficient? Produsul guvernului nu este unul precis și ușor de măsurat, ca acela al unei forme, ci unul general și difuz. Să luăm în considerare câteva agenții diferite, precum serviciile de sănătate, forțele de poliție și armata. Care anume este produsul lor, produs a cărui livrare să constituie un indice al eficienței? Răspunsul, evident, va fi: sănătatea, întărirea legii și securitatea națională. Dar să fie măsurate aceste produse: prin bolile, delictele și războaiele prevenite cu succes, sau prin cele vindecate, pedepsite sau purtate cu succes o dată ce s-au declanșat?

Se presupune că prevenirea unui rău este de preferat tratării lui. Dar reușita unei prevenții e dificil de măsurat, depinzând de ipoteze contrafactuale; și, în orice caz, ea necesită coordonarea politicilor între mai multe departamente. Rezultă că cererea pentru un indice cantitativ al rezultatului, și prin acesta a rentabilității acțiunii diferitelor agenții guvernamentale, va îndrepta eforturile acestora către tratarea răului mai degrabă decât către prevenirea lui, pentru că o astfel de acțiune este măsurabilă și poate fi controlată de acestea. Serviciul de asistență socială poate să măsoare mai ușor eficiența contribuției sale în vindecarea cancerului pulmonar decât în prevenirea lui, o forță de poliție – contribuția la rezolvarea unui anumit tip de delict decât la reducerea numărului de cazuri. Cum ambele depind de factori ce nu se află sub controlul agenției, dacă vrem realmente să prevenim mai degrabă decât să tratăm, atunci coordonarea devine mai curând o problemă de coordonare a politicilor între diferite departamente sau agenții decât măsurarea rezultatelor obținute de oricare dintre ele.

Astfel, deciziile privind definirea sau măsurarea eficacității sunt judecăți calitative, sau politice. Acest lucru este valabil și pentru judecățile asupra nivelului până la care trebuie furnizat un anumit serviciu social. Cât de mult trebuie să intervenim pentru a apăra viața cetățenilor, a garanta siguranța drumurilor sau dreptul la educație? Cât de mult trebuie să intervenim pentru sprijinirea șomerilor și a handicapaților? Se poate argumenta că astfel de decizii calitative sunt luate zilnic în întreprinderile particulare, atunci când se hotărăște cum să se armonizeze calitatea unui produs cu costurile de producție. Dar „corectitudinea unor astfel de decizii este validată de indicele cantitativ al nivelului profitului și din această cauză ea este în fond o judecată tehnică asupra a ceea ce va accepta piața. În sectorul exterior pieței, unde oferta este legată mai degrabă de nevoi decât de cererea efectivă, asemenea judecăți sunt exclusiv calitative. Nevoile cui trebuie satisfăcute: cele ale societății sau cele ale individului? Cum pot fi defînite astfel de nevoi? Cu ce preț trebuie ele satisfăcute? Aceste întrebări țin de domeniul judecăților politice.

Și, cum în practică judecățile privind relația dintre costurile și eficiența unui anumit serviciu nu pot fi separate de problemele privind nivelul până la care trebuie furnizat serviciul respectiv, acestea devin la rândul lor judecăți politice. Criteriile fîxate la nivel național privind de exemplu costul unui pat de spital, al unui loc în învățământ sau al transportului unui pasager precizează nivelul până la care trebuie furnizat serviciul respectiv, fiind în același timp și indice al eficienței financiare a serviciului furnizat.

O trăsătură distinctivă a administrației publice este deci caracterul politic al serviciilor sale. Conținutul și nivelul unor astfel de servicii este determinat de judecăți calitative și de un compromis acceptat de public între valori rivale mai degrabă decât de un criteriu unic, precum rentabilitatea. Cererea de a satisface criteriile economiei de eficiență este ea însăși una politică, ce are consecințe asupra naturii serviciului și a nivelului de furnizare a acestuia. Administrația publică nu ține deci de atingerea unor scopuri fixate de politicieni în modul cel mai eficient din punct de vedere financiar, ci ține de administrarea politicilor potrivit valorilor care le-au determinat, între care considerațiile asupra eficienței financiar un rol mai mic sau mai mare. Cu alte cuvinte, scopurile și mijloacele sunt legate între ele; politicile și administrarea lor nu sunt întru totul distincte unele în raport cu celelalte.

Un exemplu limpede al acestei legături îl constituie cerința generală ca administrația publică să trateze în același fel cazuri asemănătoare și să funcționeze într-o manieră impersonală și guvernată strict de reguli. Aceasta nu este o cerință instrumentală pentru a maximiza eficiența rezultatelor, ci o valoare reală, cuprinzând idei privind domnia legii și egalitatea drepturilor cetățenești. Un om de afaceri care încalcă regulile dă dovadă de flexibilitate, iar o listă de reguli cu un grad înalt de generalitate îngăduie o mai mare inițiativă individuală în urmărirea profitului. Dar un funcționar civil care încalcă regulile se face vinovat de proastă administrare, iar o listă de reguli care îi îngăduie acestuia să trateze publicul după bunul său plac invită la arbitrariu în tratamentul aplicat diferiților cetățeni. Respectul față de reguli nu este un mijloc în scopul profitului, care să poată fi înlocuit dacă anumite ocazii o cer, ci este o valoare în sine. Tocmai din acest motiv, modelul weberian al birocrației, cu accentul pus pe principiul raționalității legii, este cât se poate de adecvat sferei publice. De fapt, administrația publică combină două practici rivale, dreptu1 și managementul: livrarea efectivă a unui produs, respectiv interpretarea și aplicarea regulilor legale. Echilibrul dintre acestea două va diferi în funcție de natura serviciului (politic, asistență socială, furnizarea apei menajere). Dar tensiunile dintre cele două practici nu sunt întotdeauna ușor de reconciliat, ele constituind o sursă tipică a acuzațiilor de formalism adresate administrației publice într-o măsură mult mai mare decât întreprinderilor particulare.

Administrația publică diferă astfel fundamental, prin natura activității sale, de cea a întreprinderilor particulare, ea ocupâdu-se de nevoile generale ale publicului într-o manieră care satisface atât criteriile politice, cât și pe cele legale ale performanței. Ea diferă de asemenea și de tipul de disciplină căreia îi este supusă. Aici intră în joc conceptul de public menționat mai sus: publicul ca publicitate. Standardul de performanță al întreprinderii particulare este, după cum am văzut, reglat de concurența existentă pe piață și de rata profitului. Preocupată cum este de influența acestor mijloace de menținere a ordinii, economia politică observă doar că ele lipsesc în sectorul public, fără să mai remarce prezența, în cadrul acestuia, a unui mijloc propriu de menținere a ordinii: cel al controlului public. Administrația guvernamentală este supusă unor tipuri și niveluri diferite de control, care de regulă includ: răspunderea generală a guvernului în fața Parlamentului pentru actele sale, atât direct, cât și prin comisii independente de auditare; investigarea zonelor individuale de administrație de către comitetele specializate; dreptul cetățenilor de a recurge la reprezentanții săi aleși, la funcționarii însărcinați cu sondarea opiniei publice și la curțile de judecată în cazul unei proaste administrări. Ceea ce contează într-un astfel de control nu este simpla eficiență financiară a serviciului public, ci faptul dacă banii sunt cheltuiți pentru realizarea scopului propus și în condițiile stabilite prin vot și dacă administrația acționează în concordanță cu puterile și drepturile legale ale cetățenilor.

Faptul că administrația publică este supusă controlului public nu înseamnă că ea este efectuată sub privirea constantă a cetățenilor. Multe dintre activitățile administrative nu pot fi efectuate în aceste condiții, birocrația guvemamentală fiind supusă propriilor sale presiuni privind sectorul și monopolizarea informațiilor, presiuni care amenință eficiența procedurilor de control în același fel în care tendințele monopoliste ale corporațiilor ameniță eficiența pieței. Există un conflict între opacitatea birocrației și transparența acesteia. Acest principiu al transparenței cere în primul rând ca administrația să fie supusă unor forme bine cunoscute de control repetat și, în al doilea rând,să existe posibilitatea ca orice decizie să poată deveni publică dacă privește o chestiune suficient de relevantă pentru public. O decizie care urmează niște reguli prestabilite pentru a îngădui planificarea unor noi construcții de blocuri sau schimbarea destinației unui spațiu; pentru a subvenționa o anumită producție artistică; pentru a elibera condiționat un prizonier: oricare dintre aceste decizii poate deveni publică pentru că ele se referă la chestiuni fundamentale privind politicile sau controversele dintre valori. Iar dacă devin publice, nu doar conținutul deciziei, ci și maniera în care aceasta a fost luată va fi supusă controlului. Nu faptul că administrația publică este supusă privirii constante a cetățenilor, ci cunoașterea faptului că în orice moment ea poate fi astfel controlată este cea care îi asigură disciplina și îi garantează comportamentul responsabil în raport cu publicul.

Există un ultim aspect al definirii publicului care își aduce propria sa contribuție la activitatea administrației guvernamentale, acesta fiind reprezentat de existența unei etici a serviciului public, a unor anumite credințe și norme de comportament ce nu pot fi separate de rolul și de privilegiile unui funcționar civil. Acestea includ trăsături precum: preocuparea pentru interesul public și nu pentru cel particular; respectul față de legi și de drepturile stabilite legal, ca și obligația de a îndeplini cu conștiinciozitate îndatoririle funcției respective. Dilema cronică a ineficienței birocratice, pe care economiștii politici o atribuie guvernului, este în parte produsul extinderii prezumției acestora privind interesul personal, în așa măsură încât scopul oricărui administrator ajunge să fie cel de a face orice, cu excepția promovării conștiente a scopurilor organizației, dacă nu este constrâns să procedeze astfel. Aceasta înseamnă să te folosești de premisa respectivă chiar și în contextele în care ea generează absurdități. Există, fără îndoială, stimulente și sancțiuni asociate unei etici a serviciului public, așa cum există în orice ordine normativă; rapiditatea sau încetineala cu care îți este îngăduit să urci treptele ierarhice nu sunt decât cele mai evidente dintre acestea. Dar să consideri comportamentul administrativ ca fiind supus calculelor favorabile interesului propriu înseamnă să treci cu vederea trăsăturile distinctive ale normelor de conduită socială. Aceste norme sunt recunoscute drept valide și constrângătoare pentru individ, fie printr-un proces de acceptare conștientă, fie printr-unul de internalizare inconștientă, și devin astfel un factor determinant autohton al acțiunii.

Faptul, că o descriere coerentă chiar și a activității economice, poate fi oferită pornind doar de la premisa interesului personal, este îndoielnic. Deosebirea fundamentală pe care economia politică încearcă să o facă între relațiile ierarhice și cele de piață nu depinde numai de distribuția inegală a resurselor, care îngăduie superiorilor să își controleze subordonații, de vreme ce un astfel de fenomen este tipic atât pentru relațiile de schimb, cât și pentru ierarhii. Conceptul de ierarhie nu poate fi distins decât în termenii unor poziții de autoritate care sunt recunoscute ca legitime și ai unor reguli de comportament care sunt recunoscute ca fiind constrângătoare: de pildă, prin prezența unei ordini normative, definind relațiile dintre superiori și subordonați. O dată ce acest lucru este recunoscut, nu mai este nimic surprinzător că diferitele ierarhii au propriile lor norme de comportament și că, dacă etica societăților comerciale implică urmărirea avantajului particular, cea a administrației publice este orientată mai mult către normele serviciului public. Printr-un proces de diferențiere ulterioară, este posibil într-adevăr să identificăm etici particulare care deosebesc diferitele departamente sau agenții guvernamentale, și care sunt produsul tradiției și al experienței, în tratarea tipurilor particulare de probleme. De exemplu, British Home Office, având în primul rând o funcție și o rnentalitate regulatorie, nu a oferit niciodată un mediu favorabil unor preocupări precum asistența copiilor, libertățile civile sau politicile rasiale, pentru că acestea nu intră în vederile ei.

Dar ce au de-a face astfel de considerații cu eficiența? Concluzia generală la care ele duc este că nici o discuție despre eficiență nu poate fi separată de înțelegerea activității particulare a instituției examinate. După cum am văzut, chiar și definirea a ceea ce este eficient sau eficace depinde de natura și de scopurile activității în care este implicată o organizație. Datorită multitudinii de scopuri ale guvernului, scopuri care sunt legate între ele, criteriile pentru stabilirea eficienței modului în care sunt administrate sunt la rândul lor multiple și controversate din punct de vedere politic. Oricum ar fi însă definite aceste criterii, administrația guvernamentală își are propriile sale norme și proceduri pentru a asigura eficiența activității, care sunt inerente acestei activități: o etică a serviciului public și o disciplină ce rezidă în responsabilitatea publică. Ținând cont de aceste caracteristici generale, diferitele departamente sau agenții își vor elabora propria lor filosofie, necesară pentru îndeplinirea eficientă a activităților. A înțelege întreaga semnificație a publicului în administrația publică, înseamnă, deci, a înțelege atât criteriile și condițiile funcționării ei eficiente, cât și deosebirea dintre ea și administrația întreprinderilor particulare. În timp ce o parte din tehnicile acesteia din urmă își pot găsi locul în arena publică, transpunerea integrală a acestora implică ignorarea deosebirii fundamentale dintre cele două sfere, deosebire subliniată de definirea birocrației ca administrație publică.

Ar trebui să fie deja clar care este abordarea caracteristică adoptată în cazul studiului administrației publice față de o anumită problemă. Majoritatea studenților de la administrație publică ar respinge fără îndoială ideea că sunt implicați în ceva așa de grandios cum este crearea de modele; munca lor este în mare măsură descriptivă și istorică în ce privește metoda. Cu toate acestea, o asemenea abordare sau metodă implică o teorie specifică asupra instituțiilor sociale și politice. Adică, pentru a explica ceea ce se întâmplă în cadrul lor, trebuie să le înțelegem natura proprie sau spiritul caracteristic, felul activității în care sunt implicate și valorile pe care această activitate le presupune. E probabil ca metodele sau măsurile administrative care sunt în concordanță cu acest spirit caracteristic să se dovedească eficiente, iar cele care sunt în contradicție cu el, nu. Cu alte cuvinte, atenția față de cultura unei organizații și forma ei caracteristică de punere în practică ne oferă cheia pentru înțelegerea sa.

Această abordare explică importanța analizei comparative pentru studiul administrației publice, deoarece numai printr-o astfel de comparație putem identifica specificul culturii unei organizații și o putem vedea ca pe un produs social mai degrabă decât ca pe un rezultat al naturii umane. Până acum am fost preocupați în special de studierea opoziției între administrația publică și cea a întreprinderilor private, pentru a distinge caracterul specific al primeia. Dacă însă vom face o comparație între țări diferite, vom vedea că intensitatea acestei opoziții este variabilă de la una la alta. În S.U.A., spiritul caracteristic administrației guvernamentale este mai apropiat de cel al administrației întreprinderilor private decât în Marea Britanie sau Franța, unde serviciul guvernamental constituie o elită mai închisă și exclusivistă. (Din acest motiv, poate că nu este surprinzător faptul că S.U.A. reprezintă terenul cel mai propice încercărilor de extindere a obligației alegerii raționale de la sfera economică înspre cea politică). Chiar dacă un anume spirit caracteristic al serviciului public nu este chiar atât de pronunțat dezvoltat în S.U.A, acest fapt este compensat de o cerere mult mai putemică de transparență în procesul guvernării și o rigoare mult mai mare a procesului investigator – ambele având la bază o mai accentuată separare constituțională a puterilor și o cultură mult mai puțin diferențială ca în Marea Britanie sau Franța. Cu alte cuvinte, rolul jucat de spiritul caracteristic unui serviciu guvernamental și de procedurile responsabilității publice în asigurarea unei administrații eficiente variază între diferitele state.

Cu toate acestea, astfel de diferențe par mai puțin pronunțate dacă extindem aria comparației la sisteme politice aflate dincolo de democrațiile liberale împământenite. Însemnătatea dictaturilor, în acest context, este că acestea sunt prin definiție supuse unei responsabilități publice reduse, fie ale instituțiilor politice față de opinia publică, fie ale celor legale față de autoritatea legii. Din această cauză ele constituie un test eficient pentru valoarea sectorului public în eficiența administrativă. Există multe voci care susțin că autoritatea unei personalități putemice, indiferent de dezavantajele implicate, va fi măcar eficientă, deoarece administratorii vor fi supuși unor directive politice categorice și unor sancțiuni aspre în cazul unei activități necorespunzătoare. Dar o asemenea concepție are mai puțin de-a face cu realitatea decât cu imaginea despre sine a dictatorilor înșiși, care justifică în mod tipic puterea susținând că au desființat ineficientele ședințe de discuții ale Parlamentului și au impus respectarea orarului trenurilor.

Investigarea în contemporaneitate a unor astfel de pretenții, în scopul de a le demasca, este prin definiție dificilă, dacă nu chiar imposibilă. Însă cercetarea istorică ni le dezvăluie ca fiind în realitate regimuri centrate în jurul unei personalități, a căror administrație este supusă cerințelor variabile ale menținerii poziției dictatorului, care este prin ea însăși nesigură. În lipsa legitimității, dictatorii vor avea tendința de a dezvolta agenții administrative concurente, ce se pot învinovăți una pe alta, în care vina poate fi trecută de la una la alta, de a încredința funcțiile mai degrabă pe criterii de loialitate decât de competență și de a considera administrația guvernamentală ca o bază pentru recompensa personală mai degrabă decât cea aflată în slujba serviciului public. Rezultatul caracteristic constă în probleme cronice de coordonare, calificare scăzută a cadrelor administrative și exploatarea funcțiilor publice în scopul câștigului personal. Concepția alegerii raționale a birocrației ca sistem de administrare ai cărui membri caută să-și mărească avantajul personal fără o disciplină exterioară există într-adevăr, dar este un fenomen patologic, tipic dictaturilor, unde lipsește responsabilitatea neîngrădită a unei administrații cu adevărat „publice”.

Opoziția între caracterul administrației publice din economiile dezvoltate și din cele în curs de dezvoltare, ridică o altă serie de întrebări: în special întrebarea dacă un sistem birocratic poate efectiv opera în contextul unei culturi care oferă numai un suport slab pentru câteva din trăsăturile sale esențiale. Pe de o parte, există deosebirea dintre necesitatea caracteristic birocratică a numirii în funcții după merit, după proceduri impersonale și guvernate de anumite reguli, și raporturile societăților tradiționale, stabilite în funcție de statut, înrudire și etnie. Pe de altă parte, rolul dominant al administrației guvernamentale în cadrul unei economii care poate oferi relativ puține alte șanse de angajare și în cadrul unei organizări statale ale cărei instituții politice nu sunt decât slab dezvoltate îngreunează supunerea sa unei discipline sistematice. După cum se știe, nu este ușor să izolezi, în cadrul activității guvernamentale, elementul administrativ de obiectivele dificile și fragile ale dezvoltării economice și politice, realizate în circumstanțe nefavorabile. Totuși, aceste îndatoriri și circumstanțe influențează ele însele natura sistemului administrativ. În același timp, separată, cât și determinată de societatea tradițională pe care încearcă să o transforme, administrația guvernamentală este în general supusă influenței așteptărilor și normelor culturale.

În concluzie, se poate susține că analiza comparativă nu numai că dezvăluie varietatea și specificitatea culturilor organizaționale – atenția față de acestea fiind importantă pentru calitatea activității – ci evidențiază și condițiile necesare pentru susținenea unui sistem eficient de administrație publică. Din diferite motive, regimurile dictatoriale și multe din țările în curs de dezvoltare nu au o etică bine pusă la punct a serviciului public și nici proceduri de asumare a responsabilității publice. Administrațiile lor sunt adesea criticate pentru arbitrariu sau aroganță birocratică. Ne putem totuși pune întrebarea în ce măsură denumirea de birocrații le este adecvată, de vreme ce ele ignoră sistematic criteriile weberiene stricte ale birocrației: proceduri guvernate de legi și tratarea impersonală a cazurilor, „fără pasiune și fără prejudecăți”. Astfel de criterii necesită atât o tradiție a domniei legii, cât și un public avizat care să le susțină.

3. Democrația și eficiența administrativă

Ideii de democrație îi este proprie o distincție între deciziile cu privire la principii și prioritățile în materie de politici și de legislație, și expertiza tehnică necesară luării deciziilor pe baza unor informații suficiente și executării optime a acestora. Dacă examinăm cea mai timpurie dintre democrațiile occidentale cu privire la care avem informații istorice, cea a Atenei antice, vom descoperi că cetățenii acesteia aprobau personal legile și politicile de urmat, în cadrul unor adunări publice, și în același timp participau prin rotație administrarea treburilor cetății. Totuși, ei se foloseau în mare măsură de experți precum arhitecți, constructori navali etc., atât cât să-i sfătuiască, cât și ca să execute anumite componente particulare ale politicilor. Distincția dintre expertiza acestor specialiști și cunoașterea necesară pentru hotărârea legilor și a politicilor de urmat era fundamentală în justificarea democrației, fiind adesea criticată de oponenții acestui regim. Fundamentarea filozofică a democrației rezidă în afirmația că abilitatea de a concepe o viață bună și de a pune în practică această concepție nu depinde de nici o cunoaștere tehnică, ci putea fi deținută de oricine, deși este bine cunoscut faptul că femeile și sclavii erau excluși din viața publică a cetății.

Întemeierea filozofică a egalității dintre cetățeni în lumea modernă este în esență similară celei din Atena antică. Dar stabilirea politicilor și legislația, pe de o parte, și administrația, pe de alta au devenit ocupații permanente din motive ce țin atât de timp, cât și de spațiu. Într-o lume tot mai complexă nu toți cetățenii au timpul necesar pentru a se ocupa personal de politică și de administrație, astfel încât judecățile lor să poată fi luate în considerare; iar mărimea teritoriului îi împiedică să se întrunească cu toții într-un singur loc. Pe de o parte, se manifestă nevoia de a simplifica și a cristaliza multiplicitatea diferitelor puncte de vedere ale unei societăți complexe în cadrul unei adunări reprezentative în care diferențele politice să poată fi mai bine precizate astfel încât să existe posibilitatea negocierilor. Partidele politice își au rațiunea lor de a fi tocmai în această nevoie. Pe de altă parte, informațiile și capacitățile administrative trebuie concentrate în cadrul unui grup suficient de restrâns pentru ca ele să poată fi folosite cu ușurință la formularea și implementarea diferitelor politici. Iar acest lucru poate fi făcut cel mai eficient numai de către cei care posedă experiență în administrație atât în general, cât și în domeniile particulare ale politicilor.

Acum, distincția atenienilor antici între evaluarea și stabilirea scopurilor, lucruri de care sunt capabili toți cetățenii, și evaluarea tehnică și stabilirea mijloacelor, lucruri ce depind de experți, este menținută în cadrul ordinii democratice moderne prin distincția dintre politician și administrator și prin două tipuri radicale de „profesionalizare”. Politicienii, ca reprezentanți, acționează pur și simplu în locul cetățenilor prin aceea că poziția pe care o dețin le îngăduie să aloce mai mult timp activităților politice.

Pe de altă parte, responsabilitatea administratorilor depinde de calitatea serviciilor de consultanță sau de implementare pe care aceștia le oferă. Ei însă nu au nici o răspundere în ceea ce privește politica însăși; obligația lor este cea a subordonatului, adică de a accepta ceea ce reprezentanții decid direct sau aprobă.

Avem mai multe cazuri în care criteriile democratice pot fi aduse în scenă pentru a ne ajuta să definim tipul specific de administrație democratică. Un prim caz este cel potrivit căruia politicienii care răspund de formularea unor politici ar trebui să aibă la dispoziție canale de informare prin care să obțină cât mai multe date tehnice, fie prin intermediul serviciului civil însuși, fie prin accesul la alte surse de expertiză. Din punct de vedere democratic însă, ar trebui îndeplinită și o cerință suplimentară: cea potrivit căreia considerațiile și analizele care au condus la formularea unor politici ar trebui să fie supuse examinării publice, astfel încât ele poată fi testate în contextul mai larg al unei opinii publice informate.

Un al doilea caz în care considerațiile privind implementarea unei politici ajung în cele din urmă să determine rezultatele acesteia este cel în care eficiența acestora depinde de cooperarea dintre interese economice puternice – de afaceri profesionale, sindicale sau de orice alt tip ale căror relații directe cu birocrația pot influența judecata politicienilor și pot chiar prevala asupra acesteia. Democratizarea procesului consultativ cere ca toate grupurile relevante de interese să aibă dreptul formal de a accede la informațiile deținute de administratori în timpul formulării unei politici, existând reguli clare de procedură, astfel încât ponderea acordată lor în cadrul unei politici să fie transparentă și să poată fi justificată public.

Un al treilea caz în care distincțiile dintre scopuri și mijloace este greu de aplicat ține de modul în care caracterul unei politici poate fi afectat de maniera în care este pusă în practică. Formularea neclară a scopurilor unei politici poate asigura administratorilor o mare libertate de interpretare a politicii respective. Pe de altă parte, alocarea unor resurse neîndestulătoare poate necesita stabilirea unor priorități cu privire la implementarea unei politici. Sau, în fine, politica însăși poate lăsa în mod intenționat un spațiu de manevră la discreția administratorilor. Tocmai acest spațiu de manevră este cel care oferă cetățenilor posibilitatea de a se implica, mai ales în deciziile privitoare la furnizarea serviciilor publice. Această implicare poate lua forma, după caz, a descentralizării unui serviciu la nivel local; a sondajelor de opinie și a comitetelor cetățenești care să ajute la stabilirea priorităților locale și a criteriilor adecvate de performanță în ceea ce privește furnizarea serviciilor. Deși astfel de forme ale implicării cetățenești nu exclud acțiunea individuală de redresare a unei activități în cazul unei proaste administrații (de pildă cu ajutorul unui funcționar însărcinat cu sondarea opiniei publice sau al unuia ce înregistrează și clarifică nemulțumirile clienților), ele oferă un model al responsabilității administrative diferit de cel al pieței: unul ce constă în negocieri colective premergătoare formulării politicilor mai degrabă decât în acțiunile individuale ulterioare acesteia.

Acest exemplu indică faptul că nu absența unei birocrații profesioniste este cea care caracterizează un sistem democratic de administrație, ci valorile și normele culturale potrivit cărora funcționează o astfel de birocrație: diversitatea consultanței profesionale oferite și sinceritatea acesteia; echitatea și transparența în ceea ce privește accesul la consultanță; responsabilitatea față de cetățeni în ceea ce privește furnizarea serviciilor.

Sunt însă oare aceste criterii democratice compatibile cu eficiența administrativă? Onestitatea, caracterul consultativ și adaptarea la voința publică par întotdeauna să consume mai mult timp și deci să implice mai multe cheltuieli din punctul de vedere al eficienței pe termen scurt. Pe termen lung însă, astfel de criterii garantează disciplina unui sistem administrativ din domeniul public care nu este supus concurenței de piață; ele minimizează proasta administrație, dau la iveală corupția și previn adoptarea sau continuarea unor politici neraționale sau ineficiente. Nu putem vorbi de un singur criteriu (precum cel al profitabilității) pe baza căruia să stabilim eficiența politicilor din sectorul public; eficiența depinde de găsirea unui echilibru între valori rivale, echilibru pe care publicul îl consideră acceptabil, care poate fi justificat în fața acestuia și care poate fi pus în practică. În acest caz, forma de administrație își aduce propria sa contribuție la principiul democratic mai general al guvernării prin consimțământul majorității.

În stabilirea contribuției sistemului administrativ la punerea în practică a acestui principiu, este însă important să nu îl facem responsabil de acele defecte care pot aparține de fapt sistemului politic. Din pricină că birocrația este omniprezentă, ea fiind cea care face ca oamenii să resimtă direct efectele guvernării, cele mai multe probleme sunt transmise prin intermediu1 ei și astfel sunt percepute ca probleme ale birocrației, cu toate că sursa lor ar putea fi alta. În acest sens, birocrații sunt supuși tirului opiniei publice de fiecare dată când democrația nu funcționează cum trebuie. Astfel, de exemplu, multe din caracteristicile care fac ca poporul să se simtă neputincios în relația sa cu guvernul, aparțin de fapt procesului reprezentativ: încetinelii acestuia, inexistenței unei responsabilități veritabile sau a unei reprezentativități adecvate și așa mai departe.

Același lucru poate fi spus și cu privire la procesele politice și sociale mai ample care pot duce, în anumite condiții, la transformarea birocrației într-o forță antidemocratică. Ar trebui să fie clar că deși birocrația posedă trăsături precum concentrarea informațiilor și a capacităților de organizare care pot fi utilizate într-o manieră antidemocratică, acestea nu sunt antidemocratice în ele însele, și sunt necesare cerințelor administrative din cadrul unei ordini democratice. Cei care nu recunosc acest lucru și susțin în schimb că democrația și birocrația sunt în mod natural opuse una alteia tind să ajungă fie la concluzii utopice, fie la unele pesimiste. La utopie ajung cei care consideră că o ordine democratică nu poate fi realizată în practică decât dacă se renunță la administrația profesionistă în întregul ei. Concluziile pesimiste aparțin celor care acceptă necesitatea administrației profesioniste și consideră că democrația este iremediabil compromisă prin existența unei puteri antidemocratice în chiar inima acesteia.

Capitolul III

ÎMPREJURĂRI DE MANIFESTARE A BIROCRAȚIEI

Birocrația între pozitiv și patologic

Birocrația se manifestă atât în domeniul public cât și în domeniul privat.

În ce privește împrejurările de manifestare a birocrației în domeniul public ne vom referi la complicatul proces de adoptare a actelor normative și la revizuirea Constituției din inițiativa cetățenilor. Astfel, în articolul 72 din Constituție se prevede „Parlamentul adoptă legi constituționale, legi organice și legi ordinare”. Acestora li se adaugă Hotărârile de Guvern și Ordonanțele care sunt obișnuite și de urgență, Regulamentele și Ordinele miniștrilor. Așa cum vom arăta pe parcursul lucrării, lipsa de comunicare sau a acordului între Parlament și Guvern nu de puține ori au condus la crearea unor situații contradictorii, chiar conflictuale datorită prevederilor diferite cuprinse în aceste acte normative. Atât Senatul, cât și Camera deputaților au atribuții identice astfel că în cazul inițiativei legislative „propunerile legislative se supun întâi adoptării în Camera în care au fost prezentate (art. 73, alin. 5 din Constituție) după care, proiectele de legi sau propunerile legislative adoptate de una din Camere se trimit celeilalte Camere a Parlamentului” (art. 75 din Constituție). Aceasta reprezintă prima etapă.

Cea de-a doua etapă constă în aceea că, dacă una din Camere adoptă o propunere legislativă într-o redactare diferită de cea aprobată de cealaltă Cameră se înființează o comisie de mediere. Dacă comisia nu ajunge la un acord, textele aflate în divergență se supun dezbaterii Camerei Deputaților și Senatului în ședință comună care adoptă textul cu votul majorității.

După adoptarea legii, aceasta este trimisă spre promulgare președintelui României care are posibilitatea de a verifica constituționalitatea ei, astfel că promulgarea se poate face în 10 zile de la primirea deciziei Curții Constituționale.

Acest proces „creează” rapoarte, informări, note. Pentru realizarea acestora lucrează câteva zeci de funcționari; cu alte cuvinte procesul contribuie la creșterea aparatului funcționăresc implicit la creșterea birocrației. “De lege ferenda” propunem simplificarea procesului de adoptare a actelor normative prin unificarea momentului când Curtea Constituțională se pronunță asupra constituționalității legii adoptate cu cel al acordului dat de către Consiliul Legislativ și restrângerea domeniilor vizate prin adoptarea Ordonanțelor de urgență.

Referitor la revizuirea Constituției din inițiativa cetățenilor la articolul 146 se prevede „revizuirea Constituției poate fi inițiată de cel puțin 500.000 de cetățeni cu drept de vot” care trebuie să provină din cel puțin jumătate din județele țării, iar în fiecare din aceste județe trebuie să fie înregistrate cel puțin 20.000 de semnături. Fiind vorba despre revizuirea legii fundamentale nu vom ridica obiecții asupra numărului de cetățeni care pot propune revizuirea, ci asupra cerinței ca aceștia să provină din cel putin 20 de județe. Oricum modificarea Constituției se face prin lege constituțională adoptată de Parlament care este alcătuit din reprezentanți ai cetățenilor din toate județele, și prin referendum la care participă toți cetățenii. Aceasta trebuie privit ca o situație anormală, posibilitatea îndreptării ca fiind la îndemâna cetățenilor.

În domeniul privat avem în vedere încheierea contractului individual de muncă și a contractului de vânzare – cumpărare.

Potrivit legii 105/1996 actele necesare pentru încheierea contractului sunt: buletinul de identitate, curriculum vitae, actele privind existența studiilor, carnetul de muncă (Decretul 92/1976), avizul medical, recomandarea de la locul de muncă anterior, cazierul judiciar și nota de lichidare.

În situația în care se organizează concurs este necesară și cererea de înscriere la concurs. Considerăm că din aceste acte sunt elementare: cartea (buletinul) de identitate, cererea de înscriere, copii de pe diploma de studii.

Există profesii unde actele enumerate mai sus sunt suficiente, dar și profesii unde sunt necesare actele prevăzute în Legea 105/1996 și desfășurarea examenului atât scris, cât și oral. Propunem adoptarea metodei utilizate în sectorul privat și anume interviul sau propunerea directă de încheiere a contractului individual de munca.

În cazul contractului de vânzare – cumpărare a unui bun, pentru încheierea acestuia este necesară o adeverință (între alte documente) din care să rezulte că respectiva persoană își desfășoară activitatea în baza unui contract de muncă.

Altfel spus nu este posibilă încheierea contractului în baza unei adeverințe date de patronul unde persoana angajată pe bază de convenție civilă de prestări servicii, deși aceasta garantează cu bunul în cazul în care face un împrumut la bancă, banca putând recupera oricând bunul.

Toate cele menționate anterior nu sunt decât câteva exemple de împrejurări în care se manifestă birocrația, pe cât de absurdă, pe atât de patologică.

Birocrația oscilează între pozitiv și patologic în funcție de efectele pe care cauzele interne (despre care vom vorbi în capitolul următor) le au asupra funcționarului public.

Pe baza oricărei idei care permite formarea unei viziuni de ansamblu asupra unei situații și în consecința a unei acțiuni se află două tipuri de elemente necesare și suficiente. Atâta vreme cât elementele necesare sunt egale cu cele suficiente sau acestea din urmă sunt îndestulătoare, birocrația poate fi considerată pozitivă asigurând respectarea cadrului legal.

În momentul în care apar elemente care nu sunt necesare sau se au în vedere elementele care sunt deja suplinite de cele existente, birocrația depășește limita normalului devenind patologică cu multiplele cauze și efecte negative. De regulă această situație apare atunci când funcționaru1 public dorește să se remarce dar nu în baza unei adevărate competențe sau când urmărește să creeze celor cu care vine în contact impresia de atoateștiutor într-un domeniu. Birocrația devine patologică și atunci când o decizie sau un act care pot fi adoptate (luate) de o singură persoană trebuie consemnate de organul de conducere al unei instituții. Într-o asemenea situație se minimalizează rolul celui care adoptă actul dar înseamnă și fuga de răspundere.

Capitolul IV

CAUZE ȘI EFECTE ALE BIROCRAȚIEI

În cadrul acestui capitol vom face referire la câteva din cauzele care determină apariția birocrației sau consolidarea acesteia (ar fi imposibilă identificarea tuturor cauzelor care determină un funcționar public să acționeze altfel decât cere deontologia funcției publice, cel puțin datorită complexității naturii umane), respectiv efectele acesteia în plan economic, social și moral.

Aceste cauze le vom clarifica și vom comenta după cum provin din mediul sau au legătură cu mediul în care își desfășoară activitatea funcționarul public (din cauze externe) sau sunt determinate de neatenții (cauze interne) ș.a.m.d.

Cea mai importantă cauză a birocrației este decizia politică.

1. Decizia politică – principala cauză a birocrației

Reprezintă o hotărâre luată la cel mai înalt nivel al clasei politice și se materializează în instituții în cadrul cărora birocrația, ca organizație, capătă o unitate de monolit, în legi, ordonanțe, hotărâri, adoptate de cele mai multe ori pentru satisfacerea unor interese obscure, altele decât interesul național. Cum într-o anumită măsură lipsa de coerență caracterizează acțiunile clasei politice (cel puțin a unei părți din aceasta) putem afirma fără a greși că și deciziile adoptate prezintă aceeași caracteristică.

În ceea ce privește materializarea deciziei politice în instituire ne vom referi la ministere. De regulă numărul acestora este determinat de masa sarcinilor administrației publice într-un domeniu sau altul de activitate; poate fi determinat și de concepțiile și interesele politice care se manifestă la factorii care compun sistemul politic. Astfel la un anumit moment la aceeași masă de sarcini numărul ministerelor se poate schimba prin contopirea unor ministere sau despărțirea lor, prin înființarea unor noi ministere. Totuși, un număr prea mare de ministere, pe lângă faptul că împovărează bugetul statului mai prezintă și dificultatea coordonării anevoioase la nivelul guvernului.

Dar și un număr prea mic de ministere crează dificultăți în funcționalitatea administrației prin blocajul care se produce prin aglomerarea miniștrilor responsabili cu prea multe probleme din domeniul pe care îl conduc. În aceste cazuri, de obicei, în cadrul unui minister sunt create mai multe departamente care în realitate sunt veritabile ministere. Acestea trebuie organizate în așa fel încât să rezolve într-un timp cât mai scurt cât mai multe probleme.

În România, în luna decembrie 1998 a fost adoptată Legea privind reorganizarea și funcționarea Guvernului când din 20 ministere au rămas 15 iar din 24 de membri ai Guvernului au rămas 18. La prima vedere pare o adevărată restructurare a Executivului, însa în realitate nu a fost decât o rebotezare a fostelor ministere sau a direcțiilor acestora și un prilej de rotație a cadrelor. De asemenea, pe lângă instituțiile guvernamentale deja existente au apărut noi agenții, oficii, unele sub pretextul că organismele internaționale acordă bani numai dacă există instituții autohtone care să-i gestioneze. Au apărut astfel șase agenții aflate în subordinea primului ministru, trei dintre acestea preluând atribuțiile ministerelor:

Turismului, Cercetării și Comunicațiilor. Prin legea menționată anterior au fost înființate două noi organisme: Agenția pentru Întreprinderi Mici și Mijlocii și Agenția Română pentru Dezvoltare Regională.

Cele peste 23 de agenții care primesc bani direct de la finanțele publice „înghit” peste 2,5% din bugetul de stat întrucât, potrivit legii, personalul din fostele ministere este transferat „în interes de serviciu” la noile agenții, personalul din aparatul de lucru al Executivului a crescut foarte mult.

Astfel, fostul Consiliu pentru Reformă avea 96 de angajați. După restructurarea Guvernului, Consiliul s-a împărțit în: Agenția pentru Întreprinderi Mici și Mijlocii, Agenția pentru Dezvoltare Regională și Departamentul pentru Reforma Administrației Publice Centrale. Prima are dreptul la 35 salariați, a doua la 101 salariați, iar cea de-a treia la 45 salariați.

Deși s-a susținut că prin restructurarea Guvernului nu s-a dorit decât o debirocratizare a sistemului, în realitate, ca urmare a aplicării stricte a algoritmului politic au apărut noi posturi pentru unele partide politice. Cu alte cuvinte, deciziile politice nu au vizat nicidecum reducerea birocrației, ci creșterea numărului lor care constituie clientela politică a fiecărui partid. Ce a însemnat această faimoasă restructurare? Oamenii au fost mutați dintr-un birou în altul, de la un etaj la altul, fac același lucru pe care îl făceau și înainte dar sub o altă conducere, cu alte ștampile, antete, etc. De exemplu Ministerul Turismului a devenit autoritatea Națională pentru Turism, are cu 14 angajați mai mult, a rămas în aceeași clădire dar s-a mutat la un etaj superior. Chiar dacă existența unora din aceste agenții este justificată, aceasta înseamnă și creșterea birocrației, dezastru financiar (irosesc fonduri externe, „usucă” bugetul, iar posturile de conducere s-au înmulțit).

Din cele menționate mai sus se desprind două concluzii: prima, că birocrația a devenit un fenomen scăpat de sub control, a doua, că respectul față de contribuabil și grija pentru banul public trebuie să ia locul intereselor personale sau de grup.

Un rol deosebit de important revine opiniei publice care, ca for sancționator al activității guvernanților, și-ar putea impune punctul de vedere.

De regulă, aparatul administrativ este de origine politică. Politica trebuie să ocolească însă funcționarii de carieră. Cu toate acestea, prin decizii politice se ajunge la politizarea excesivă a funcții1or și a instituțiilor, astfel că foarte puțini funcționari nu se află sub patronajul politic al unuia din partide.

Cauze externe

a) Cadrul legislativ

Înseamnă totalitatea actelor normative emise de către organul competent. De regulă legile sunt adoptate pentru crearea unor situații juridice sau pentru sancționarea altora. În funcție de modul cum sunt elaborate acestea produc fie efecte pozitive, fie contribuie la creșterea birocrației.

Cadrul legislativ este coerent și stabil într-un stat cu vechi tradiții democratice și incoerent sau instabil în statele nedemocrate sau în cele aflate în tranziție de la o formă de guvernare la alta, cum este și cazul României.

Instabilitatea și incoerența cadrului legislativ, alături de birocrație constituie unul din motivele invocate de către investitori care doresc să facă afaceri în România. În realitate, acesta reprezintă una din cauzele birocrației datorită afluxului de legi, ordonanțe, hotărâri care contribuie la derutarea funcționarului public, implicit la creșterea preocupării acestuia pentru reglementări în detrimentul nevoilor cetățeanului. Ca urmare a incoerenței, birocrația se face simțită datorită timpului pierdut de cetățeni pentru obținerea unor acte, pentru plata taxelor și impozitelor tot mai numeroase pentru care se solicită numeroase formulare. De exemplu, în România în 1996 se adoptă Hotărârea de Guvern nr. 389. Normele metodologice apar abia în 1998 împreună cu Hotărârea Guvernului nr. 505 care modifică H.G. nr. 389/1996 sau Ordonanța Guvernului nr. 3/1992 care a cunoscut în ultimii doi ani 26 de intervenții de modificare sau completare între care Legea nr. 130/1993, O.G. nr. 1/1993, O.G. nr. 6/1994. În anul 1999 la 12 ianuarie Guvernul adoptă o Ordonanță în care este prevăzută pentru desfășurarea activităților comerciale, folosirea a 112 documente fiscale după ce în 1998 prin O.G. nr. 50 se prevedea ca până la 30 noiembrie 1998 chitanțele fiscale să fie înlocuite cu facturi fiscale însă, o perioadă, aceste două tipuri de documente au circulat în paralel. Ordinul nr. 2055 al ministrului finanțelor aprobă formularele speciale prevazute de O.G. nr. 50/1998. Cu o săptămână înainte de intrarea în vigoare a Ordinului este emisă o circulară care amână cu un an data expirării chitanțelor fiscale.

Citind toate acestea probabil că nu mai este nevoie de alte argumente în ce privește considerarea cadrului drept cauză a a birocrației.

Dacă în statele democrate nici nu poatc fi vorba despre incoerență sau instabilitate, în alte state între care și România, procesul de legiferare stă încă sub semnul improvizației. Astfel, în raportul pe care Consiliul legislativ l-a elaborat în legătură cu activitatea desfășurată în 1997 se menționează că s-au făcut cu ocazia examinării a 839 proiecte legislative, 7000 propuneri, observații, obiecții care au avut în vedere vicii de neconstituționalitate, alegerea greșită a naturii proiectului normativ, soluții legislative insuficient conturate, redactarea defectuoasă a textului, reglementări incomplete, ș.a.m.d.

Oricât ar lupta un funcționar să nu devină birocrat, acest lucru este imposibil din cauza legislației pe cât de stufoasă, pe atât de ineficientă.

Această incoerență legislativă nu numai că împiedică dezvoltarea economică sau crearea efectelor dorite, dar contribuie și la codarea autorității legii, aducând după sine neîncrederea în instituțiile statului, în timp ce oamenii politici, de afaceri și sociologii încearcă să descopere unde stă rădăcina birocrației care apare firesc pe un astfel de teren.

Instabilitatea ar putea fi mai ușor de suportat dacă, din punctul de vedere al coerenței, legile ar duce toate spre un rezultat anunțat și relativ cunoscut. Dar instabilității i se adaugă și incoerența care aruncă în pragul disperării orice om bine intenționat care ar dori să respecte aceste legi.

Efectele birocrației, generată de cele două cauze menționate anterior (decizia politică și cadrul legislativ instabil și incoerent) sunt negative răsfrângându-se asupra cetațenilor și chiar a funcționarilor sau, dacă avem în vedere situația economică precară a unor state, chiar dezastruoase: birocrația stopează, îngreunează, blochează. În plan economic, în statele dezvoltate, birocrația apare ca fiind ceva firesc care nu ridică probleme deoarece este ținută sub control, cunoscute fiind valoarea timpului, importanța investigațiilor și efectele benefice pe care le au asupra populației (creșterea nivelului de trai ca urmare a unei salarizări corespunzătoare, reducerea șomajului). În aceste state economia este concepută ca un organism viu care are nevoie în permanență de condiții bune spre a se dezvolta. Cum birocrația apare ca o cauză ce stagnează sau blochează se acționează în direcția limitelor acestuia, menținerii la un nivel acceptabil, lucru posibil datorită voinței politice și primordialității interesului național. Nu același lucru se poate spune despre statele „create” după 1989.

Trecerea României de la economia centralizată în care statul reprezentat de clasa politică era unicul proprietar, la economia de piață a însemnat adoptarea unor măsuri care vizau între altele trecerea din proprietatea statului în cea privată a întreprinderilor. Se pornea pe drumul spre democrație și economie de piață cu o moștenire care parcă la prima vedere destul de atractivă pentru investitori (mai ales cei străini) și aducătoare de profit pentru stat și implicit pentru cetățenii săi. Pentru că se impunea crearea unui cadru favorabil privatizării în 1991 este adoptată de către Parlament legea privatizării care prevedea o serie de facilități și prin care înființau Fondul Proprietății de Stat, având ca principale responsabilități privatizarea întreprinderilor și facilitarea accesului pe piața românească a investitorilor străini, și Fondul Proprietății Private. Era primul pas spre economia liberă de piață, în mod involuntar s-au creat și condiții pentru organizarea birocrației prin angajarea în cadrul acestor instituții a unui număr mare de persoane sub pretextul că multitudinea de probleme inerente oricărei privatizări pot fi rezolvate de o mulțime de funcționari.

Această măsură s-a întors împotriva celor ce au propus-o, pentru că, în loc să ajute, personalul de multe ori neinstruit sau copleșit de numeroase modificări ale legilor economice mai mult încurcă, astfel că, dacă la început birocrația era considerată o mică piedică, acum este considerată una din principalele cauze pentru investitorii străini care ocolesc România preferând să investească în țări stabile din punct de vedere legislativ și unde de privatizare se ocupă un număr restrâns de instituții (este cazul Bulgariei care pe Internet are un program de privatizare de 5 pagini; România are 35 pagini).

Începând cu 1992, întreaga societate românească a intrat sub zodia politicului, iar instituțiile abilitate de lege să faciliteze accesul pe piața românească a investitorilor străini nu constituie o excepție. De aceea este nedrept să aruncăm întreaga vină pentru blocarea, stoparea, îngreunarea inițiativei private: deci pentru stagnarea sau regresul economic al României, pe birocrație. Cea mai mare responsabilitate revine clasei politice care de multe ori a constituit un exemplu (evident negativ) pentru ceilalți în ce privește munca. Efectele birocrației în plan economic se identifică într-o anumită măsură cu efectele pe care legile, nu întotdeauna bine gândite și de multe ori întruchipări ale unor interese personale le produc.

Revenind la instituții: acestea au fost create inițial pentru a-și desfășura activitatea o perioadă de timp determinată și după un plan considerat a fi bine gândit. Realitatea existentă la ora actuală dovedește că întreaga concepție despre privatizare a fost fundamentată greșit pentru că nu mereu mulți oameni rezolvă multe probleme, ba dimpotrivă crează altele noi: nocive pentru mediul de afaceri din România. Ne referim la instituții care, fie nu au atribuții bine stabilite, fie le au dar sunt identice cu ale altora. Vom exemplifica amintind Fondul Proprietății de Stat și Fondul Proprietății Private (devenit Societate de Investiții Financiare), primul reușind contraperformanța de a transforma în proprietate privată mai puțin de o treime din capitalul social care îi fusese repartizat în 1991 și devenind un exemplu pentru modul cum se poate organiza birocrația sub forma unei case de privilegiați, sau Agenția Națională pentru Dezvoltare Regională și Agenția de Dezvoltare a Zonelor Miniere de parcă dezvoltarea zonelor miniere nu s-ar putea înscrie în politica de dezvoltare regională. Prima a primit, în 1999, 1l0 miliarde lei de la bugetul de stat din care 30 miliarde au fost destinate cheltuielilor de înființare, iar cea de-a doua 3 miliarde pentru înființare și cheltuieli de personal. Pentru reconstrucția zonelor miniere nimic. Ceea ce deosebește România de un stat occidental este faptul că o instituție apare, se menține sau dispare după cum este sau nu eficientă. Pasarea problemelor de la una la alta, timpul pierdut cu întocmirea de acte sau obținerea de informații face ca și cel mai răbdător și binevoitor om să renunțe la a mai investi. Poate că birocrația nu ar fi o problemă atât de mare, dacă nu ar fi dublată de corupție care este mai frecventă în țările dominante de investițiile ca străin în care ocaziile de a obține avantaje contractuale sau de altă natură prin intermediul cumpărării bunăvoinței oficialilor sunt mai frecvente. Samuel Huntington aprecia că „din punct de vedere al acesteia și frecvenței corupției, legiuitorii de la nivel național sunt mai corupți decât oficialii locali, birocrații de la nivele superioare sunt mai corupți decât cei de la nivele inferioare”. Dacă corupția este un fenomen care prin amploare și intensitate măsoară adevărata stare de legalitate, moralitate și normalitate a unei societăți orice comentariu ar fi de prisos. Cum multiplicarea legilor reprezintă o cauză a birocrației, „multiplicarea legilor multiplică posibilitatea de corupție”. Cu alte cuvinte atât birocrația, cât și corupția au în comun o serie de factori. Remediul constă nu în adoptarea unor legi noi, ci în perfecționarea sistemului politic și instituțional. Atât birocrația, cât și corupția pot fi privite ca două fenomene separate sau aflate în interdependență dacă privim birocrația ca modalitate de obținere a unor avantaje materiale. lndiferent de optică, în marea majoritate a cazurilor efectele se răsfrâng asupra bazei societății, respectiv asupra cetățeanului de rând (este vorba de efectele în plan social asupra cărora ne vom referi în capitolul următor).

O persoană care dorește să investească se confruntă cu birocrația atât în momentul în care începe investiția, cât și pe parcursul derulării acesteia. Pentru a deveni proprietarul unei întreprinderi aflate în patrimoniul Fondului Proprietății de Stat de cele mai multe ori trebuie să participe la licitație. Pentru aceasta trebuie să se întocmească un dosar care să cuprindă acte ce atestă că este eligibil (trebuie îndeplinite 15 criterii). În cazul în care câștigă licitația, pe parcurs va fi nevoie de un număr impresionant de acte (formulare tip pentru plata numeroaselor taxe și impozite) care îl vor determina să revină asupra planurilor inițiale de desfășurare a afacerii și este posibil să ia hotărârea de a lichida afacerea. Dacă are un profit acceptabil va angaja pe bază de contract civil una sau mai multe persoane care să se ocupe de plimbatul hârtiilor de la un ghișeu la altul. Iată cum se derulează de cele mai multe ori o afacere în România. Acest aspect vizează activitatea investitorilor de calibru mic sau mijlociu și nu cea a trusturilor sau consorțiilor pentru că, spre deosebire de primele, la cele din urmă menționate există interesul de a încheia afacerea datorită comisionului, deși primele constituie motorul oricărei economii de piață.

Spre deosebire de corupție care a devenit o problemă națională, birocrația este considerată ca având efecte mult mai puțin nocive, deși prima dată orice investitor (român sau străin) se confruntă cu birocrația și abia apoi cu corupția. Din cauza birocrației mediul economic a devenit de necontrolat în sensul că aproape oricine este dispus să ocolească legea (acea lege care prevede un număr mare de acte) practicând evaziunea fiscală pentru a nu mai pierde timp cu statul la cozi pentru plata a zeci de taxe și impozite. Aproape oricine este dispus să dea o sumă de bani (a se citi mită) pentru ca termenele stabilite pentru obținerea diverselor autorizații să scadă ca prin minune. Efectele birocrației se simt nu doar privitor la instituții, ci și la casele inerente desfășurării oricărei afaceri. După ce pierde timp mergând de la o instituție la alta pentru a primi lămuriri, investitorul va constata că realitatea, spre deosebire de cea prezentă în țara de origine (este vorba despre investitorul străin), este cu totul alta, nu puține fiind situațiile când firme străine au cerut sprijinul ambasadelor în lupta cu birocrația din România ceea ce înseamnă că vor să facă afaceri în țara noastră și nu reușesc, frustrarea provenind din faptul că, pe de o parte, la nivelul înalt se exprimă o mare voință politică de a se încuraja investițiile străine în România, iar pe de alta, atunci când se ajunge la etapele practice, lucrurile se împotmolesc adesea datorită dificultăților întâmpinate, ceea ce denotă că firmele nu s-au obișnuit cu specificul românesc. Drept consecință birocrația apare ca bariera ce îndepărtează anual milioane de dolari de granițele României, bani de care are atâta nevoie, în această perioadă sumbră, când nevoile sunt atât de multe iar posibilitățile atât de puține.

Se impune pe drept cuvânt că economia României este una încă centralizată deoarece multe întreprinderi se află încă în proprietatea statului. Dacă s-ar acționa în mod real în sensul acordării de facilități care să nu fie modificate ulterior, dacă instituțiile care trebuie să se ocupe de privatizare nu ar mai avea atâtea niveluri ierarhice, dacă în cadrul acestora salariul s-ar plăti în funcție de realizări (performanță), dacă ar fi simplificate modalitățile de obținere a diferitelor acte, cu alte cuvinte, dacă s-ar dori cu adevărat reforma economică, România ar putea câștiga sume importante fără a fi nevoie de ajutorul unor organisme financiare internaționale. Niciodată regulile economiei de piață nu vor putea fi aplicate câtă vreme există încă o concepție centralistă despre economie. Cea mai bună dovadă este prețul produselor care se stabilește nu în funcție de cerere și ofertă, ci de cursul de schimb al monedei naționale în raport cu dolarul.

În economie, birocrația apare ca efect al ciocnirii între două mentalități diametral opuse: cea a investitorului străin care, datorită numeroaselor promisiuni parlamentare, consideră că în România orice investiție se poate face rapid și cunoscând valoarea timpului solicită persoanelor cu care intră în contact același ritm de desfășurare a acțiunilor și cea a funcționarului public român obișnuit cu un ritm lent de muncă, cu atenție și cu respectul pe care consideră că trebuie să-1 aibă oamenii față de acesta dar nu și invers. Dacă primul are nevoie de diverse acte într-un timp cât mai scurt, iar cel de-al doilea consideră că nu a fost tratat cu respectul cuvenit, acesta din urmă va deveni în mod brusc preocupat de diferite aspecte ale activității desfășurate, dau dovadă de lipsă de profesionalism și de iresponsabilitate pentru că nu ia în calcul efectele faptei sale; investitoru1 se poate retrage, sumele pe care le-ar fi investit inclusiv impozitele și taxele nu mai ajung la bugetul de stat astfel că nu vor mai fi fonduri pentru acordarea unor indexări salariale sau, mai rău, România ar putea intra în încetare de plăți ca urmare a lipsei de susținere financiară internațională, astfel că se poate ajunge chiar la neacordarea drepturilor salariale pe o perioadă de timp mai scurtă sau mai lungă. Din toate acestea rezultă că între birocrația irațională și iresponsabilitate se poate pune semnul egalității sau o putem privi ca pe o poartă care se închide în fața investitorilor dacă ne amintim sloganul care circula la începutul anilor 90 „nu ne vindem țara” cum economia este cea care hrănește și nu politica, ar trebui acordată o mai mare atenție acesteia în sensul de a facilita accesul pe piața românească a investitorilor prin desființarea instituțiilor care trebuiau să se ocupe de privatizare și care au creat României o impresie penibilă în afara granițelor și crearea uneia în care toți angajații să fie independenți din punct de vedere politic și puși la punct cu toate modificările legislative astfel încât întregul sistem de privatizare să poată fi comparat cu un mecanism care dă întotdeauna rezultatele obținute.

Cum întreaga societate românească s-a separat în două clase antagonice este normal ca sentimentul destinului comun să dispară încât fiecare devine preocupat numai de propriile interese. O asemenea gândire și transpunerea și în practică produce efecte care vor fi resimțite o lungă perioadă de către contribuabil care este sufocat de atâtea taxe și impozite, bani care vor merge la buget unde vor lua denumirea de fonduri pentru cheltuielile de personal și se vor întoarce la cei pe care majoritatea îi numește birocrați.

Un alt efect, prea puțin cunoscut al birocrației, este creșterea prețurilor pentru serviciile publice. Ca și restructurarea Guvernului care a însemnat posturi noi, și restructurarea Regiilor Autonome a însemnat aproape același lucru. Acestea s-au divizat în două sau mai multe societăți comerciale și aproape același număr de salariați. Cum pentru plata salariilor (unele din cele mai mari în cadrul economiei) era nevoie de bani s-au luat deseori hotărâri pentru creșterea prețului serviciilor care nu justifică cu nimic calitatea acestora astfel că întreprinzătorul a fost obligat să crească la rândul său prețul produselor pentru a avea un profit minim. Birocrația devine din acest punct de vedere o boală care secătuiește bugetul public sau bugetele locale fără a-și justifica în vreun fel existența. Restructurarea trebuie să vizeze nu numai sectorul minier sau industrial, ci și aparatul funcționăresc de stat. Dar, pentru aceasta este nevoie de voință politică, iar aceasta în condițiile de instabilitate politică privită ca luptă pentru posturi care de care mai bine plătite este greu dacă nu imposibil de obținut.

Că birocrația stagnează investițiile economice o dovedește și O.G. nr. 92/1997 privind acordarea unor facilități vamale. La scurt timp Guvernul emite o O.U. nr. 32 din 26 martie 1999 în care se precizează că taxa pe valoarea adăugată se aplică aportului pentru bunuri și servicii la capitalul social. Dar O.G. nr. 34/1997 care completează O.G. nr. 1992 privind T.V.A.-ul precizează că acest aport este scutit de taxa pe valoarea adăugată. Dacă investitorul dorește lămuriri nu știe cui să se adreseze: Direcției Generale a Vămilor sau Ministerului Finanțelor. Problema rămâne și acum. La sfârșitul anului 1998 prin ordinul 2509 al Ministerului Finanțelor se suspenda temporar plata TVA. Această suspendare nu înseamnă scutire, ci doar amânare. De aceasta beneficiază numai cel care obține un certificat de la Ministerul Finanțelor, însă pentru acesta trebuie să prezinte un vraf de documente: o cerere – tip de suspendare a plății TVA aferente importurilor, copie de pe înștiințarea de plătitor de TVA, copie de pe documentul prin care s-a aprobat realizarea investiției respective, copii de pe contractele externe, copii de pe deconturile de TVA pe ultimele luni și copii de pe documentele de plată, adeverința de la oganul fiscal teritorial din care să rezulte achitarea la zi a obligațiilor către bugetul de stat. Această listă poate fi mai lungă după bunul plac al inspectorului vamal. Dacă nu este mulțumit, acesta poate să ceară mai mult, când legea îi permite prevăzând „orice alte documente necesare analizei cererii dispuse”. După atâta bătaie de cap, beneficiarul este scutit cel mult patru luni de la plata TVA. Iată o mostră de birocrație. Cu atâtea condiții de îndeplinit, aproape oricine renunță.

b) Menținerea vechilor structuri

În perioada comunistă fiecare superior ierarhic era un mic dictator dacă avem în vedere stilul de conducere practicat. De cele mai multe ori subordonații erau subordonați și atât. Datorită constrângerii, a sentimentului de teamă, conducătorul fiecărui compartiment a încetat să mai fie preocupat de personalul din subordine, făcându-și griji pentru propria persoană astfel că situația, cel puțin referitoare la modul de desfășurare a activității, a scăpat de sub control.

Ineficiența managementului a fost determinată în principal de exacerbarea cadrului normativ care detalia până la componente de neimaginat comportamentul economic, social și chiar individual de rigiditatea structurilor de organizare și proliferarea diferitelor tipuri de organisme intermediare care au condus la amplificarea personalului administrativ – funcționăresc, lipsa comunicării atât în plan vertical (ierarhic) cât și orizontal (între compartimentele instituției), operarea pe scară largă cu informații nereale care au perturbat funcționalitatea diferitelor organisme și multitudinea de evidențe, rapoarte, informări, planuri, în cea mai mare proporție inutile, neurmărite și nefinalizate adesea, care ocupau activitatea unui număr imens de salariați.

Ineficiența înseamnă și lipsa unor măsuri necesare dinamizării activității desfășurate, adică munca înseamnă în proporție foarte mare formalism exacerbat, monotonie, „plictiseală”, aceasta ducând la alienare în muncă, sentimentul inutilității sociale, adaptare pasivă și nu în ultimul rând la corupție. Toate acestea au contribuit la formarea unei concepții greșite despre muncă și deci la apariția birocrației privită ca deviere comportamentală a funcționarului public astfel că se impune implementarea principiului muncii îmbogățite. Ceea ce a caracterizat atât perioada comunistă cât și cea actuală este lipsa de principialitate, incorectitudinea, favoritismul, cultivarea intereselor personale care sunt distructive pentru moralul colectivului de muncă, lipsa conștiinței morale care nu a mai putut îndeplini funcția de reglare a comportamentului uman. Indiferent de regimul politic de schimbările sociale funcționarul public și mai ales conducătorul instituției trebuie să fie dependent de morală, dar cum ideile clasei dominante tind să se impună ca idei generale ale întregii societăți idealul moral apare într-un plan prea îndepărtat de neatins de către funcționar.

Ceea ce caracterizează perioada actuală este disprețul față de cetățean care a fost instituționalizat și lipsa gândirii pozitive, adică instituția a fost creată pentru a veni în sprijinul oamenilor care continuă să practice un stil de muncă ce poate fi numit birocrație (ineficient) înseamnă reducerea substanțială a șanselor generațiilor viitoare de funcționari de a ocupa un loc de muncă. Este vorba despre oameni a căror moralitate și mentalitate (a unora dintre ei) pot fi puse sub semnul întrebării datorită îndoctrinării la care au fost supuși, căci în perioada 1948 —1989 întregul aparat funcționăresc de stat a fost distrus fiind considerat „un instrument în mâna burghezomoșierimii pentru exploatarea muncitorilor și țăranilor” și înlocuit cu „oameni ai muncii”, de fapt simple unelte folosite pentru realizarea scopurilor clasei politice de la acea vreme.

În prezent se consideră că frecventarea unor cursuri administrative, juridice sau economice, sau participarea la simpozioane naționale sau internaționale pe teme ce vizează administrația constituie o soluție pentru eficientizarea managementului, pentru perfecționarea conducătorilor. Greșit! O persoană care trăiește prea mult timp într-un anumit fel, care este deprinsă cu un anumit tip de comportament nu se va putea adopta niciodată realităților și cerințelor societății românești oricât ar apela la structura cameleonică.

Vom încheia menționând că de comportamentul șefului colectivului depind într-o măsură semnificativă atitudinea față de muncă a fiecărui membru al colectivului, motivația sa și performanțele obținute.

3. Cauze interne

Există două mari cauze interne care determină funcționarul public să adopte un comportament birocratic ca atitudine față de muncă: decizia personală și mentalitatea.

Decizia personală înseamnă o hotărâre cu privire la activitatea desfășurată și este determinată de o serie de factori care pot fi grupați în trei categorii: obiectivi (nepecuniari), subiectivi și pecuniari.

Factorii obiectivi sunt: lipsa de apreciere a reușitei în activitatea desfășurată, neîncurajarea inițiativei și creativității, lipsa autonomiei și a libertății în luarea deciziilor, lipsa motivației interioare.

În cea de-a doua categorie intră: absența satisfacției față de munca depusă, relațiile tensionate cu managerii (managerul) și colegii de echipă, existența unor condiții improprii desfășurării activității, corupția (preocuparea excesivă pentru formalități sau de aspecte „secundare ca modalitate mascată de obținere a unor foloase materiale), lipsa încrederii în conducerea instituției sau imitarea comportamentului acesteia, a transparenței determinată de simpatia față de un partid politic sau formațiune politică, inexistența unui sistem corect (obiectiv) de evaluare a performanțelor.

Factorii pecuniari sunt recompensele directe și indirecte. Cele directe înseamnă salarii mici în comparație cu munca făcută ce nu asigură o reală protecție socială sau, dimpotrivă salarii mari, astfel că funcția este privită ca o modalitate de îmbogățire, lipsa indexărilor salariale în funcție de nivelul inflației, absența unor sporuri sau alte stimulente. Recompensele indirecte se referă la facilități minime acordate angajaților atât în perioada de activitate efectivă, cât și după încetarea acesteia, în calitate de fost angajat: recompense legale minime, pensii, asigurări, etc.

Funcționarul public ia decizii și în funcție de preferințe determinate de apartenența la o anumită clasă socială (se tinde spre transformarea funcționarilor într-o castă prin acordarea unor privilegii, mai ales materiale), de presiunea modelatoare a mediului social, de posibilitățile oferite de societate. Când mediul de desfășurare a activității este alterat din punct de vedere moral, pentru că birocrația înseamnă și lipsa de moralitate, este foarte greu pentru un funcționar venit din afara acestuia și intrat în contact cu el să-și păstreze principiile, să nu se lase corupt să se comporte altfel decât ceilalți, pentru că în caz contrar relațiile dintre ei și aceștia vor deveni tensionate, constrângerea va înlocui cooperarea, iar în cazul luptei dintre subiectiv și obiectiv în cele mai multe cazuri primul va triumfa. Se spune că „presiunea societății asupra individului dă naștere la respect ca sursă a ordinii morale”. Ce se întâmplă însă și dacă societatea este bolnavă? Singurul „leac” este reforma morală.

Decizia personală a individului este o cauză mult mai puternică ce determină birocrația decât orice cauză externă pentru că acesta are de ales care este calea de urmat, are libertatea morală care exprimă capacitatea omului de a acționa în vederea unor scopuri umane, de a nu fi robul unor interese materiale, are posibilitatea de a opta pentru interesul general în defavoarea celui personal.

Mentalitatea

Vom vorbi în continuare despre mentalitate. După 1989 este foarte des utilizată expresia „mentalitate moștenită din vechiul regim”. Cu ce se deosebește un funcționar care a desfășurat o activitate în perioada comunistă de unul care exercită o funcție publică acum? Cu nimic. Și atunci, ca și acum, funcționarul are aproape aceleași sarcini, aceeași concepție despre muncă, aceiași superiori pe care i-a copiat atât de bine încât aproape se identifică cu ei. „Experiența condiției umane ne face să înțelegem că în noi avem de recunoscut două tendințe ale subiectului. Una de a ne reîntoarce asupra a ceea ce este, adică asupra a ceea ce prelungește trecutul în prezentul nostru; alta se manifestă cerându-ne să întoarcem spatele trecutului și să ne raportăm la viitorul indeterminant al idealului pentru a-1 determina prin acțiunea noastră asupra lui”. Privitor la birocrație, aceasta a existat și în trecut, există în prezent, deși România a cunoscut o schimbare de regim politic și va exista cu siguranță și în viitor pentru că mentalitatea nu este ceva care se formează în funcție de un regim politic. Să nu uităm că munca în perioada comunistă era considerată ca o modalitate de înnobilare a omului, în timp ce acum apare strict ca mod de a obține un venit. Și atunci ca și acum unii funcționari suferă de complexul puterii, oamenii fiind mijloace pentru atingerea unor scopuri, există aceeași siguranță a vieții de salariat, oamenii continuă să ofere mici atenții ca urmare a interiorizării servilismului. Folosirea acestei expresii „mentalitate moștenită din vechiul regim” se face ca scuză, ca încercare de a explica că birocrația nu s-ar fi putut forma în condițiile actuale, deși realitatea confirmă contrariul: birocrația nu numai că s-a modificat, dar capătă și proporții inimaginabile, dovada fiind sumele alocate de la bugetul de stat pentru cheltuielile cu personalul din instituții.

Pentru contracararea efectelor birocratici de cele mai multe ori s-a acționat cu mijloace pe cât de occidentale, pe atât de inutile. Este vorba despre conferințe și simpozioane având ca temă centrală șomajul, tranziția, etc. S-au format comisii atât la nivel național, cât și la nivel local ca și cum nu s-ar cunoaște expresia „dacă vrei să îngropi o problemă, faci o comisie”. Bineînteles că nu în această direcție trebuie acționat, ci în sensul reducerii numărului de funcționari din administrație.

În plan moral birocrația contribuie la crearea unei imagini negative față de instituțiile statului, la neîncrederea din partea cetățenilor, adică aceasta nu va mai fi capabilă să facă față cerințelor societății. Vina revine în exclusivitate funcționarilor publici care, deși sunt obligați „să se abțină de la orice fapt care ar putea să aducă un prejudiciu instituției în care își desfășoară activitatea” (art. 1, alin. 2 H.G. nr. 667/1991), în realitate acțiunile acestora nu numai că prejudiciază instituția prin crearea unei imagini negative, dar determină și cetățenii să le ocolească și implicit să încalce legea. Se mai poate vorbi despre moralitate într-o asemenea situație? Dacă tot ce este drept este și moral înseamnă că imoralitatea se identifică cu nedreptatea. Din nefericire, în afara opiniei publice ce apare ca for sancționator, birocrația nu este pedespită prin lege. Și cum tot ceea ce legea nu interzice este permis, birocrația nu apare ca o încălcare a acesteia, deși nimic nu este moral.

Capitolul V

MĂSURI DE PREVENIRE ȘI LIMITARE A EFECTELOR BIROCRAȚIEI

Adoptarea unor măsuri care să contribuie la prevenirea sau limitarea birocrației este absolut necesară cunoscut fiind faptul că birocrația nu poate avea decât efecte nocive sau chiar dezastruoase pentru statele aflate într-o lungă perioadă de tranziție, cum este cazul României. Aceste măsuri se pot materializa în programe de restructurare care vizează atât administrația centrală, cât și cea locală, modificarea grilelor de salarizare în sensul creșterii sau scăderii salariului în funcție de performanță, existența unei legislații eficiente sau impunerea unui stil de muncă specific occidental („timpul înseamnă bani”).

Din nefericire nu se poate vorbi despre măsuri pentru eradicarea birocrației (decât cel mult în campaniile electorale) căci aceasta există și va exista atâta timp cât vor exista funcționari și funcții publice.

1 .Reforma în administrația publică din România

În toate țările din Europa Occidentală și, aproape fără excepție în întreaga lume, o parte importantă a activităților economice se desfășoară la nivelul autorităților locale. Gradul de implicare al autorităților locale în aceste activități poate să difere mult de la țară la țară și depinde în mare măsură de condițiile istorice, de specificul cultural și de contextul social și politic dintr-o țară.

Procesul de transformare a României într-un stat democratic de drept, bazat pe pluripartitism și separația puterilor, cu o economie întemeiată pe libera inițiativă și spirit concurențial, a determinat o schimbare radicală de concepție. Trecerea de la totalitarism la democrație a fost marcată prin Legea nr. 69/1991 și prin art. 119-121 din Constituție.

În programul de înfăptuire a reformei economico-sociale se acordă un loc special administrației publice. Procesul reformei presupune definirea clară a relației între decizia politică și cea administrativă, întărirea autonomiei și descentralizarea sistemului administrativ.

În domeniul managementului public în administrația centrală, Programul de Guvernare și Strategie de Reformă Economico-Socială prevăd, în principal, deplasarea treptată a centrului de greutate al activității guvernului și instituțiilor administrației centrale de stat dinspre gestionarea vieții economice și sociale spre elaborarea strategiilor de dezvoltare națională și protejarea intereselor naționale, precum și optimizarea pe această bază a funcțiilor membrilor guvernului, ministerelor și celorlalte instituții ale executivului, inclusiv pentru elaborarea unor reglementări noi privind organizarea și funcționarea guvernului, organizarea și funcționarea ministerelor și a răspunderii ministeriale, statutul funcționarilor publici în general.

Realizarea acestor obiective presupune, potrivit strategiei guvernului, pe de o parte, degrevarea guvernului și aparatului acestuia de o parte din decizii, în special din sfera deciziei cu caracter tehnic, eminamente administrativ și delegarea lor către structurile subordonate, guvernul rămânând să acorde atenție deosebită procesului decizional guvernamental exclusiv de natură politică. Pe de altă parte, se impune restrângerea funcțiilor de comandă administrativă a ministerelor economice, concomitent cu amplificarea de coordonare și control și relații publice internaționale în domeniul propriu de activitate.

Deși constituie un capitol din strategia programului de reformă a guvernului, reforma administrației pare să nu fie în acest moment o prioritate. În România, coexistă instituțiile democratice locale cu structurile de tip centralizat, aparținând vechiului sistem. Acestea sunt nevoite să funcționeze într-un cadru legislativ organizat și economic incompatibil. Această situație hibrid creează numeroase disfuncționalități și generează tendințe care rămân implicite în cazul în care Guvernul și clasa politică nu fac o opțiune clară a cărei realizare să fie urmărită apoi cu consecvență.

Fără îndoială că o astfel de situație riscă să genereze compromiterea aleșilor locali, a consiliilor locale și județene care, lipsite de mijloace, de o reală autonomie, sunt percepute de către cetățeni ca incapabile să rezolve interesele comunităților locale, ceea ce poate conduce în ultimă instanță la compromiterea a însăși autonomiei locale ca o componentă a democrației. Trebuie accentuat faptul că tendințele de conservare și chiar de refacere a sistemului administrativ existent până în 1989 comportă riscuri importante precum:

– contradicția flagrantă cu strategia guvernamentală declarată și aprobată de parlament;

– imposibilitatea coexistenței unui sistem administrativ centralizat cu un sistem de economie de piață în dezvoltare;

– lipsa de cooperare a instituțiilor guvernamentale și serviciilor ministeriale din teritoriu cu consiliile locale și județene, în detrimentul comunității locale și al sistemului social în general;

– menținerea societății civile și procesului de democratizare, în general, într-un stadiu subdezvoltat.

Declanșarea procesului de reformă nu este suficientă, iar o stagnare a acestuia poate avea implicații profunde asupra dezvoltării economice și sociale contribuind la menținerea unor structuri tipice societăților subdezvoltate.

Exprimate de altfel și în programul de guvernare, schimbările necesare și de mult așteptate, în sensul unei politici reale de reformă a administrației, coerentă și integrată cu procesul general de reformă necesită:

=> crearea cadrului legislativ și a mecanismelor caracteristice unei autentice autonomii locale;

=> punerea de acord a reglementărilor existente și adoptarea unor noi reglementări care să respecte și să pună în practică prevederile Constituției și Cartei Europene a Autonomiei Locale îndeosebi în ceea ce privește finanțele și patrimoniul local;

=> descentralizarea deciziei, resurselor și responsabilitătilor până la nivel local, pentru a obține maximă operativitate și eficiență;

=> crearea sau trecerea unor servicii descentralizate sub autoritatea comunităților locale, în coformitate cu competențele atribuite prin lege, consiliilor locale și județene în domenii cum ar fi dezvoltarea economică socială, buget finanțe și fiscalitate locală;

=>administrarea domeniului public și privat al unităților teritorial – administrative;

=>coordonarea activităților regiilor și societăților de interes local care asigură serviciile edilitare;

=>organizarea și dezvoltarea urbanistică;

=>introducerea unor criterii clare de eficiență și eficacitate, ca și a unor elemente riguroase, obiective în acordarea transferurilor bugetare;

=>stabilirea unor proceduri clare de aplicare a prevederilor legale și simplificarea procedurilor administrative, îndeosebi în domeniile financiar și investițional în care există o serie întreagă de ordonanțe și hotărâri ale Guvernului, precum și acte normative ale ministerelor care anulează autonomia consacrată prin lege în aceste domenii;

=>instituirea unui serviciu public profesional și prin urmare modernizarea structurilor actuale.

Unul din principa1ele obiective ale reformei este descentralizarea în vederea dezvoltării socio – economice locale. Guvernul este dator să adopte o politică de solidaritate națională, care să realizeze în practică o conciliere între conceptul de descentralizare și cel de dezvoltare echilibrată.

Declanșarea procesului reformei a determinat revigorarea rolului unor vechi actori și la apariția altor noi pentru dezvoltarea locală. Dintre cei tradiționali menționăm Camerele de Comerț și Industrie. Activitatea lor s-a concretizat pe trei domenii:

• mijlocirea comunicării și dezvoltarea relațiilor de afaceri

• realizarea unui sistem propriu de reconversie și pregătire profesională a personalului în domenii care promovează cultura antreprenorială

• participarea la investiții de interes public la nivel regional, urmărind dezvoltarea în noul cadru economic și atragerea de noi resurse financiare suplimentare pentru dezvoltarea și sporirea contribuției Camerelor de Comerț și Industrie la crearea unui mediu de afaceri cât mai favorabil.

Un alt actor tradițional este Guvernul. Din păcate, se constată practic absența unui organism central cu atribuții specifice de promovare a dezvoltării locale în ansamblul său și de proiectare a unor politici regionale.

Într-un context nou a fost iminentă apariția unor noi actori locali dintre care menționăm:

1. autoritățile locale nou create după 1989. Se poate aprecia că autoritățile locale din România nu au o influență semnificativă în promovarea dezvoltării socioeconomice, deoarece:

a) există unele ambiguități legislative privind separarea clară a atribuțiilor nivelurilor central și local referitoare la cine și ce face, cine este proprietarul anumitor active, ambiguități care constituie handicapuri reale în activitatea autorităților locale.

b) blocarea unor inițiative locale prin atacarea în contencios de către prefect, ca reprezentant al guvernului, a unor decizii ale consiliilor județene. Acestea cu atât mai mult cu cât actele emise de Consiliul județean sunt avizate de către secretar, care este numit.

c) lipsa de colaborare cu autoritățile centrale în probleme privind dezvoltarea socio-economică locală.

2. agențiile de dezvoltare locală, care sunt înființate ca organizații neguvernamentale sunt actori puternic implicați în dezvoltarea zonei în care își desfășoară activitatea.

3. centrele de servicii și instruire reprezintă un actor relativ nou implicat în dezvoltarea socio – economică locală, care au susținut crearea centrelor pentru dezvoltarea întreprinderilor mici și mijlocii și centrelor de consultanță înființate, în cea mai mare parte, ca organizații neguvernamentale, respectiv fundații în Pitești, Constanța, Craiova, Brăila, Alexandria, Alba-Iulia, Buzău, Galați, București.

Propuneri de lege ferenda

Reforma în administrația publică în România presupune luarea în considerare a următoarelor aspecte:

• asigurarea unor servicii pentru populație. În acest sens, se poate dezvolta o colaborare cu organizațiile neguvernamentale care pot organiza controlul calității serviciilor pe sectoare ale localității sau pe zone de lucru ale diferiților prestatori, oferind astfel rezultatele serviciilor de specialitate din primării;

• orientarea predilectă a activității funcționarilor publici pe ideea că se află în slujba cetățenilor;

• angajarea funcționarilor pe criterii de competență;

• stabilirea standardelor de calitate pentru serviciile oferite de administrația locală;

• accentuarea autonomiei financiare locale, controlului prin buget, planuri de acțiune și Curtea de Conturi;

• dezvoltarea relațiilor publice între funcționarii publici, ca reprezentanți ai instituțiilor publice și cetățeni;

În acest sens se dezvoltă relațiile cu organizațiile neguvernamentale și direct cu cetățenii implicați în culegerea de informații în urma unor sondaje de opinie direcționate pe probleme de interes public.

Atunci când managementul instituțiilor din administrația locală intenționează să transmită informații în legătură cu activitatea desfășurată se poate apela la mass-media locală și la serviciile orgnizațiilor neguvernamentale, care se pot implica în mod direct în transmiterea informațiilor până la cele mai mici unități administrativ-teritoriale, de la cartiere până la blocuri, scări, apartamente și case folosindu-se pentru aceasta de afișe, foi volante informative. De asemenea organizațiile neguvernamentale pot colabora cu primăriile pentru culegerea informațiilor în legătură cu modul în care sunt aplicate deciziile administrative luate de alte organisme.

Prin urmare, demararea rapidă a schimbărilor solicitate de reformă devine o necesitate care nu mai poate suporta o altă amânare. Orice întârziere înseamnă amplificarea dereglărilor care și așa încep să se accentueze din ce în ce mai mult în societatea românească.

2. Reforma instituțională și morală

Se impune ca fiind prima și cea mai eficientă măsură. Fiecare perioadă de timp, fiecare regim politic presupune îndeplinirea anumitor cerințe.

Cât privește reforma instituțională, aceasta apare ca unică modalitate de desființare a unor instituții (unele vechi, altele noi, dar la fel de ineficiente) și reducere a aparatului funcționăresc de stat care a cunoscut și continuă să cunoască dimensiuni grotești (se vorbește despre o adevărată armată de funcționari) ca efect al gândirii că oricine este obligat să aibă un loc de muncă și care contribuie din plin la secătuirea bugetelor (de stat și locale) datorită fondurilor mari alocate salariilor.

Există numeroase propuneri legislative pentru punerea în aplicare a reformei instituționale (între care inițiativa unui grup de deputați de a sparge Fondul Proprietății de Stat în zece fonduri închise de investiții) dar de fiecare dată apare ca fiind un obiectiv din ce în ce mai îndepărtat. După cum am mai menționat este nevoie de voința politică atât a partidelor aflate la putere, cât și a celor aflate în opoziție, lucru greu de obținut dacă avem în vedere tradiția împământenită după 1989 conform căreia fiecare partid politic odată ajuns la putere își formează o clientelă politică din cadrul căreia fac parte și funcționari.

Numai atunci când se va trece la reformarea întregului aparat de stat, începând cu Parlamentul, reformele vor deveni o realitate, iar efectele acestora, cel puțin privitoare la birocrație vor fi simțite.

Pentru realizarea reformei instituționale și morale este necesară o nouă concepție despre felul cum trebuie să se desfășoare lucrurile în România. Cadrul legal există. Parlamentul poate adopta legi care să facă posibil asanarea morală a societății. Problema este omul, atât cel politic cât și cetățeanul obișnuit. Primul se poate folosi de lege, al doilea trebuie să conștientizeze rolul pe care îl are în societate. Legile dau acum posibilitatea de a propune proiecte de legi. Dacă clasa politică nu este capabilă să înfaptuiască reforma instituțională și morală, o poate face cetățeanul.

Totul ține de inițiativă.

3. Eficiența managementului — un demers antibirocratic

Trecerea României de la comunism la democrație, de la o economie supercentralizată la o economie de piață reclama o detașare rapidă a instituțiilor și în primul rând a statului de procesele birocratice. Dacă în perioada anterioară, anului 1989 noțiunea de management nu exista, după acest an s-au creat condițiile pentru ca managementul să devină ceea ce este cu adevărat adică știința și arta de a conduce. Într-o anumită măsură expresia „management ineficient” este puțin forțată pentru că prin definiție managementul înseamnă a crea, a organiza, a produce cât mai eficient, a folosi tehnici și metode în vederea obținerii unor rezultate, dacă nu excepționale, cel puțin bune.

Privitor la managementul instituțiilor publice din România, dacă în perioada comunistă însemna aplicarea ordinelor și dispozițiilor cu caracter politic venite de la nivel superior la ora actuală managementul poate da rezultatele scontate, adică reducerea aparatului funcționăresc, implicit a birocrației, însă numai în condițiile de descentralizare și autonomie. Numai așa managerul va avea autonomie de decizie și va putea aplica programe de restructurare a aparatului din subordine, va putea crea un nou cadru de muncă și sancționa subordonații pentru incompetență și ineficiență fără teama de repercursiuni motivate politic căci se constată că atunci când un funcționar public este sancționat pe motiv de incompetență vor fi invocate cele politice.

Managementul eficient înseamnă în primul rând o bună pregătire a conducătorului instituției care trebuie să dea dovadă de flexibilitate, înțelegere, deschidere spre nou, spirit de inițiativă. Cum perioada de tranziție se caracterizează între altele printr-un buget de austeritate, iar birocrația a atins cote alarmante, managementul eficient se concretizează în capacitatea de a bloca fenomenele birocratice printr-o gestionare eficientă a resurselor financiare ale instituției (în fapt banul public) care înseamnă reducerea deplasărilor inutile (în țară și străinătate), a cheltuielilor făcute cu dotarea instituției pe de o parte, iar pe de alta creșterea salariilor, acordarea unor sporuri, prime, alte avantaje bănești numai în condiții de eficiență și competență (se impune stabilirea unor criterii de performanță) adoptarea unui stil de conducere corespunzător (în perioada actuală când România trece printr-o perioadă de criză generală este destul de eficient stilul autoritar), menținerea tinereții instituției prin promovarea tinerilor în funcții cu recondiția reeducării educatorilor pentru asigurarea sănătății morale a acestora, gestionarea eficientă a resurselor umane care se poate realiza printr-un permanent contact cu Departamentul Resurse Umane, înlocuirea acolo unde este posibil a funcționarilor cu computere, în sensul creării „ghișeului unic” unde un singur funcționar cu ajutorul calculatorului poate face munca a doi sau mai mulți oameni, crearea unui sistem informațional care să permită accesul la informații a tuturor funcționarilor, nu doar a superiorilor ierarhici și în sfârșit stabilirea unor relații de cooperare în cadrul instituției și nu constrângere, căci astfel conștiința de sine morală dispare, lasând loc conștiinței morale a altuia.

Eficiența managementului depinde și de eficiența personalului din subordine și în principal de funcționarii care își desfășoară activitatea în cadrul Biroului pentru relații cu publicul a căror obligație este de a informa corect cetățenii, aceasta fiind „interfața” dintre instituție și contribuabil.

Pentru realizarea restructurării și pentru ca aceasta să fie eficientă trebuie realizată o nouă definire a profesiilor cu deschidere spre interdisciplinaritate care implică o redistribuire a sarcinilor implicit reducerea nivelurilor ierarhice, adevărate bariere care distorsionează informațiile dinspre și înspre manager (conducător), trebuie să se stabilească noi criterii de comensurare a valorilor care să permită promovarea în funcții nu numai a persoanelor competente, este necesară o bună colaborare între superiori și subordonați care să reducă numărul de evidențe, rapoarte, operațiuni tehnice de birou.

În România, primul pas îl constituie identificarea unor surse extrabugetare cu ajutorul cărora să fie construite sedii în cadrul cărora să fie reunite cât mai multe compartimente ale unui serviciu public, reducându-se astfel perioada de timp necesară obținerii diferitelor acte. Acest aspect se referă la organizarea ergonomică a locului de muncă. Până a zăbovi asupra ergonomiei, vom menționa că aceasta prin conceptele și soluțiile pe care le propune spre aplicare poate contribui la reducerea efectelor birocrației privită ca modalitate inconștientă de apărare împotriva agresiunilor ce provin din mediul de muncă.

Managerul poate și trebuie să constituie un exemplu pcntru subordonați. În caz contrar se va perpetua același stil de muncă al administrației care dă și definiția birocrației.

Capitolul VI

PROPUNERI „DE LEGE FERENDA”; CONCLUZII

Alături de măsurile menționate în capitolul anterior și a căror aplicare permite reducerea birocrației și menținerea acesteia la un nivel acceptabil și impun și câteva propuneri „de lege ferenda” care vizează atât administrația publică centrală, cât și cea locală.

O primă propunere este existența unui Parlament cu atribuții diferite pentru fluidizarea activității legislative, reducându-se asttel perioada de adoptare a actelor normative. O altă propunere este introducerea votului uninominal paralel cu cel pe liste și publicarea tuturor dosarelor persoanelor care ocupă funcții importante în administrația centrală și locală.

Se mai impun: adoptarea Codului de procedură administrativă, adoptarea Statutului funcționarului public care să cuprindă prevederi referitoare la comportamentul birocratic și la sancționarea morală a acestuia, înființarea liceelor administrative care să formeze funcționari cu studii medii pentru administrația locală, acordarea stabilității pentru funcționarii de carieră, obligativitatea persoanelor care ocupă funcții de conducere în cadrul administrației publice centrale sau locale de a avea atât studii juridice cât și economice, în cazul concursului juriul să fie alcătuit din persoane independente din punct de vedere politic și a căror moralitate să nu poată fl pusă la îndoială, disponibilizarea în baza O.G. nr. 9/1997 a persoanelor din administrația publică a căror activitate urmează a se încheia în maxim doi ani.

Pentru asigurarea prestigiului instituției publice și coerenței activității desfășurate sunt necesare: publicarea declarației de avere a funcționarului public incluzând-o pe cea a celuilalt soț și a copiilor în momentul investirii într-o funcție publică, crearea în cadrul instițutiei a unui organism de control intern alcătuit din funcționari apolitici, crearea unui sistem informatic între instituțiile publice și cele private care să permită comunicarea în timp util a informațiilor fără a mai fi nevoie de acte care să adeverească o anumită stare de fapt. Înlocuirea unora din actele solicitate pentru obținerea diverselor autorizații, certificate sau alte documente cu declarația pe propria răspundere autentificată de către notar, contopirea mai multor formulare într-unul singur, desființarea posturilor care nu-și justifică existența, eliminându-se astfel nivelurile ierarhice dintre persoanele care dețin funcții de conducere și cele care exercită funcții de execuție, reducerea sferei actelor catalogate ca fiind „secret de serviciu” pentru justificarea cheltuielilor, crearea „ghișeului unic”, monitorizarea pe o perioadă de cel puțin un an a activității funcționarilor nou angajați, înființarea în cadrul instituțiilor a unui cabinet în care să-și desfășoare activitatea un psiholog.

În concluzie: birocrația a existat, există și va exista fiind indispensabil legată de funcția publică; a cunoscut și cunoaște definiții și forme de manifestare dintre cele mai diverse; măsurile pentru preveninea și limitarea efectelor birocrației sunt eficiente în măsura în care există voință politică, iar acțiunile clasei politice în această direcție sunt eficiente; funcționarilor publici, la investirea în funcție trebuie să li se amintească faptul că instituția a fost creată pentru a ajuta, iar funcția înseamnă a ajuta; birocrația produce efecte cel puțin nocive care afectează România pe termen lung.

BIBLIOGRAFIE

1. Dr. Valentin Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român, Editura Lumina Lex, București, l993

2. Constituția României, Editura Romfel, București, 1992

3. Cătălin Zamfir, Muncă și satisfacție, Editura Politică, București, 1980

4. Ioan Hum, Conștiință și moralitate, Editura Junimea, București, 1981

5. Genoveva Vrabie, Politică, morală și dreptul, Editura Politică, București, 1977

6. Antonie Iorgovan – Tratat de drept administrativ, vol.I și XI, Editura Nemira, București, 1996

7. Marietta C.Moraru – Valoare și etos, Editura Politică, București, 1975

8. Hotărârea Guvernului nr.667 din 23.09. 1991

9. Cristian Ionescu, Drept constituționa1 și instituții politice, vol. I, Editura Lumina Lex, București, 1997

10.Dan Banciu, Sorin M. Rădulescu, Corupția și crima organizată în România, Editura Continent XXI, București, 1994

11.Mihail Dumitrescu, Introducere în management și management general, Editura Eurounion SRL, Oradea, 1995

12.Alexandru Negoiță, Drept administrativ și știința administrației, Imprimeria Coresi, București, 1993

13.Ion Traian Ștefănescu, Tratat elementar de dreptul muncii, Editura Lumina Lex, București, 1999

14.Armenia Andronicianu – Management public, Editura Economică, București, 1999

15. Alexandru I., Structuri, Mecanisme și Instituții Administrative, vol. I și XI, Note de curs, București, 1996

16.Androniceanu A., Managementul schimbărilor, All Educational, București, 1998

17. Hotărârea Parlamentului României nr. 47/16.12.1998 privind modificarea structurii și componenței Guvernului

18. Legea privind organizarea ministerelor din 2.08.1929

19. Legea pentru contenciosul administrativ din 23.12.1995

20. Legea Curții de Conturi din 14.03.1874

21. Constituția României din 1866

22. Legea statutului funcționarilor publici din 19.07.1923

23. Legea pentru organizarea judecătorească din 25.06.1924

24. Legea pentru republicarea Codului Funcționarilor Publici din 7.02.1942

25. Legea nr. 746/22.09.1946 pentru statutul funcționarilor publici

26. Legea nr. 12/1971 privind încadrarea și promovarea în muncă a personalului din unitățile socialiste de stat

27. Legea nr. 1/1970 privind disciplina muncii

28. Legea nr. 105/1996 privind încheierea contractului individual de muncă

29. Legea nr. 107/1998 privind reorganizarea și funcționarea guvernului

30. Ordonanța Guvernului nr. 3/1992 privind plata T.V.A.

31. Legea 130/1993, O.G. nr. 1/1993 și O.G. nr. 6/1994 pentru modificarea

0.G. nr. 3/1992

32. Ordonanța Guvernului nr. 92/1997 privind acordarea unor facilități vamale agenților economici

33. Ordonanța Guvernului nr. 34/1997 pentru completarea O.G. nr. 3/1992.