Regimul Juridic al Serviciilor Publice

Cuprins

=== Regimul jurid al serviciilor pub ===

REGIMUL JURIDIC AL SERVICIILOR PUBLICE

Cuprins

CAPITOLUL I REGIMUL JURIDIC AL SERVICIILOR PUBLICE

Secțiunea I Serviciile publice în lumina Constituției din 1991 revizuită

Constituția noastră face referiri exprese sau implicite la ideea de serviciu public, fie ca activitate, fie ca ansamblu de mijloace (organe) în: art. 1 alin. (3); art. 6 (pentru garantarea de către stat a dreptului la identitate); art. 7 (pentru sprijinirea de către stat a întăririi legăturilor românilor din străinătate cu România); art. 10 (pentru întreținerea și dezvoltarea relațiilor pașnice cu statele lumii); art. 17 (pentru protecția de către statul român a cetățenilor români aflați în străinătate); art. 18 (pentru protecția cetățenilor străini și a apatrizilor care locuiesc în România); art. 21 (pentru asigurarea accesului liber la justiție); art. 22 și 23 (pentru garantarea vieții, a integrității fizice și psihice, precum și a libertății individuale); art. 24 (pentru garantarea dreptului la apărare); art. 25 (pentru a oferi posibilitatea cetățenilor de a-și exercita dreptul cu privire la stabilirea liberă a domiciliului, reședinței ori cu privire la emigrare); art. 26, 27 și 28 (pentru a se ocroti viața intimă, respectiv a se garanta inviolabilitatea domiciliului și a corespondenței); art. 29 (pentru a se garanta libertatea cultelor și a credințelor religioase); art. 31 [pentru informarea opiniei publice, în alin. (5) se face referire expresă la „serviciile publice de radio și de televiziune”]; art. 32 (pentru asigurarea realizării dreptului la învățătură, textul admițând pe lângă instituții de stat și instituții particulare); art. 33 (pentru asigurarea igienei și a sănătății publice); art. 34 și 35 (pentru asigurarea cadrului de exercitare a drepturilor politice); art. 36 (pentru garantarea libertății mitingurilor și demonstrațiilor); art. 38 (pentru garantarea securității și igienei muncii); art. 39 (pentru satisfacerea serviciului cu caracter militar și, respectiv, pentru executarea pedepselor privative de libertate); art. 41 (pentru exercitarea infracțiunilor și a contravențiilor); art. 43 (pentru asigurarea cetățenilor a unui nivel de trai decent); art. 45 (pentru acordarea alocațiilor de stat cuvenite copiilor etc); art. 46 (pentru protecția persoanelor handicapate); art. 47 (pentru garantarea dreptului de petiționare); art. 48 (pentru exercitarea contenciosului administrativ); art. 51 (pentru garantarea supremației Constituției); art. 52 (pentru apărarea țării); art. 53 (pentru perceperea impozitelor și taxelor); art. 55-57 (pentru garantarea tuturor drepturilor – instituția Avocatul Poporului); art. 79 (pentru sistematizarea și coordonarea legislației); art. 117 (pentru asigurarea apărării naționale, ordinii publice și siguranței naționale); art. 119 (pentru a realiza autonomia locală); art. 122 alin. (5) (pentru realizarea desconcentrării administrative), art. 123 (pentru înfăptuirea justiției); art. 134 alin. (2) lit. a)-f); art. 135 alin. (4) (pentru folosirea bunurilor proprietate publică în interes public); art. 139 (pentru exercitarea controlului finanțelor publice).

Desigur că nu toate aceste situații vizează servicii publice administrative, dar cu certitudine vizează servicii publice statale. La dreptul administrativ interesează numai serviciile publice prin care se realizează administrația publică, înțelegând prin aceasta o dimensiune a administrației publice ca activitate.

Secțiunea a II-a Reglementările actuale ale serviciilor publice

Doctrina administrativă de după cel de-al doilea război mondial, față de evoluția legislației, ca efect al intervenției statului în activități de aceeași natură cu cele ale particularilor (serviciile publice industriale și comerciale), a nuanțat teoria serviciului public. În Franța, cum s-a arătat în primul volum al studiului nostru, este foarte puternic un curent de idei după care noțiunea de serviciu public a devenit desuetă; în orice caz, se vorbește despre declinul noțiunii de serviciu public.

Desigur, la ora actuală, când în țări cu rigoarea precedentului ancestral, ca Anglia, se experimentează cu succes efectuarea pedepsei privative de libertate în închisori private, este greu, dacă nu imposibil, să se susțină ad litteram teoria serviciului public în viziunea lui Jeze, Berthelemy, Negulescu, Alexianu sau Tarangul. Dar este și mai greu, cel puțin în stadiul actual al legislației noastre, să achiesăm la teza caracterului desuet al noțiunii de serviciu public. Este vorba, în opinia noastră, despre o nouă bază constituțională a serviciului public, care nu-l leagă cu necesitate de activitatea exclusivă a persoanelor de drept public și nici de punerea, obligatoriu, în valoare a unor bunuri ale domeniului public. S-a văzut că în definiția pe care am dat-o administrației publice am reținut doar ca o dimensiune a acesteia organizarea de servicii publice, care proces este, la rândul său, foarte complex, presupunând atât o activitate nemijlocită a autorității administrației publice ori a unei structuri (inclusiv regie sau societate) pe care ea a înființat-o, cât și a particularilor autorizați, însă, de autoritatea publică. „Autorizările” pentru prestarea de servicii, care până nu demult formau „un monopol de stat sacrosant”, au început să fie din ce în ce mai dese, sfera acestora având o tendință de creștere. De fapt, aceste discuții și orientări nu sunt altceva decât ecoul „luptelor” între concepțiile liberale sau neoliberale și cele social-democratice. Exagerările fie într-o parte, fie în alta, au adus grave prejudicii, cel puțin pentru România, inclusiv în „epoca postrevoluționară”. După zeci de ani de regim politic etatist, s-a trecut brusc la un regim ultra-liberal, „liberalizându-se” nestematele și vechile noastre icoane ori alte valori culturale naționale, dacă ne referim la abrogarea Legii nr. 63/1974.

Este adevărat că distincția dintre activitatea publică și cea privată nu se mai pune cu atâta rigoare ca în perioada interbelică, că statul a devenit și patron, iar firme particulare îndeplinesc complexe servicii publice, inclusiv pentru fabricarea armamentului necesar apărării naționale, dar nu este mai puțin adevărat că tot ceea ce ține de punerea în valoare a bunurilor publice ori de realizarea serviciilor administrative menite a reprezenta o garanție statală a drepturilor fundamentale ale cetățenilor, a democrației constituționale, se află, direct sau indirect, sub controlul autorităților publice. Se poate admite că, sub un anumit aspect, sfera drepturilor regaliene ale statului s-a diminuat, în sensul că unele activități ce le presupuneau, acum, cel puțin în țări foarte dezvoltate sunt exercitate și de persoane private, dar la fel de bine se poate susține că, sub alte aspecte, această sferă se lărgește, dacă avem în vedere problemele juridice ce le ridică energia atomică, spațiul cosmic, protecția planetei etc. Dincolo de aceste elemente, este de remarcat că anumite drepturi rămân exclusiv ale statului, fiind pârghii juridice ce țin de caracterele generale ale oricărei puteri statale: de exemplu dreptul de a organiza și înfăptui justiția; dreptul de a apăra teritoriul național; dreptul de a bate monedă; dreptul de a percepe impozite etc, fiind veritabile constante ale dreptului public. Peste tot în lume se duce o luptă acerbă de către poliție și justiție împotriva falsificatorilor de monedă, cum s-ar putea concepe demonopolizarea acestui serviciu public?

Pe de altă parte, nu trebuie să confundăm un drept al statului sau al altui subiect public cu regimul juridic aplicabil serviciului public, organizat de stat în virtutea acestui drept. Cum s-a văzut încă din perioada clasică, în special prin lucrările lui G. Jeze, s-a admis concesionarea și a serviciilor publice monopol de stat.

Așa cum subliniază și prof. J. Rivero, calificarea unei activități ca fiind serviciu public comportă încă consecințe juridice care nu pot fi neglijate, arătând, totodată, că două idei sunt esențiale pentru o atare calificare: a) să fie vorba de satisfacerea unor nevoi de interes general și b) activitățile respective, direct sau indirect, să releve o autoritate publică.

În consecință, autorul se oprește la o definiție foarte simplă: serviciul public este forma acțiunii administrative prin care o persoană publică își asumă satisfacerea unei nevoi de interes general,2 opinie la care ne raliem.

Secțiunea a III-a Noțiunea și importanța serviciilor publice

Lumea nu s-a schimbat prea mult, implicarea unui particular în satisfacerea unei nevoi de interes general este determinată, înainte de toate, de ideea profitului personal, fac excepție fundațiile și alte activități dezinteresate, pe când serviciul public are ca rațiune de a fi satisfacerea interesului general.

În societatea românească post totalitar-comunistă egoismul individual și goana după capital au făcut să scadă spiritul de responsabilitate față de interesul general, bau mai mult, cei care promovau asemenea idei erau imediat calificați tributari ai vechii ideologii comuniste. Sunt întreprinzători particulari, și nu puțini, care nu se dau înapoi de la nimic pentru a obține bani, s-au adus tot felul de reziduuri și substanțe toxice în țară, s-au sacrificat turme de animale, se distrug păduri seculare, se fură ca-n codru din societățile comerciale cu capital de stat sau, mai grav, sunt administrate de așa natură pentru a ajunge în pragul falimentului și a fi cumpărate pe nimic de către o firmă privată unde chiar directorul societății, soția, fiica ori alt interpus sunt patroni etc. „De aici până a vinde și porțiuni din țară nu mai este decât un pas”. În același timp, masa mare a românilor, păstrătorii ancestralelor noastre valori, ori s-au resemnat în fața „biciului” post-revoluționar, ori așteaptă, răbdarea istorică a românului, să vină vremuri mai bune. Vremuri mai bune nu pot să vină dacă aparatul de stat nu va funcționa la dimensiunea nevoilor sociale, dacă serviciile publice nu vor fi exercitate cu profesionalism, cu imparțialitate, cu omenie și dreptate, așa cum cere art. 1 alin. (3) din noua Constituție. Numai printr-o luptă a autorităților publice se poate stopa goana ciocoimii „post- revoluționare” de a se îmbogăți distrugând bogățiile publice, patrimoniul național. Este, poate, un paradox al istoriei, dacă în occident se discută despre declinul teoriei serviciilor publice, în Europa răsăriteană, inclusiv în România, trebuie discutat despre dezvoltarea teoriei serviciilor publice. Prin urmare, serviciile publice ne apar ca fiind strict necesare în sistemul nostru constituțional, în primul rând, pentru că ele evocă obligații ale statului față de drepturile fundamentale ale cetățeanului.

Secțiunea a IV-a Particularitățile și clasificarea serviciilor publice

Față de fondul comun de idei din literatura contemporană occidentală, apreciem că serviciul public, ca dimensiune a administrației publice, se caracterizează prin: a) continuitate; b) egalitatea tuturor în fața lui; c) un regim juridic dominat de regulile dreptului public în spatele cărora se află o autoritate a administrației publice.

După natura lor, serviciile publice se pot clasifica în trei categorii: a) tehnico-administrative; 2) industriale și comerciale și 3) socio-culturale.

După modul în care realizează interesul general, deosebim, de asemenea, două mari categorii: 1) servicii publice al căror scop este satisfacerea directă și individuală a cetățenilor (aceștia având calitatea de uzageri ai serviciului public, în regulă, aici întră serviciile industriale și comerciale) și 2) servicii publice care oferă avantaje particularilor în mod indirect (aceștia sunt utilizatori, dar nu uzageri); 3) servicii publice destinate colectivității în ansamblu (apărarea națională, serviciul diplomatic etc).

Din punct de vedere al gradului de extensie, deosebim servicii naționale sau de importanță națională (care sunt organizate la scara întregului teritoriu național) și servicii locale, care pot fi județene, municipale, orășenești și comunale. Serviciile organizate pentru folosirea în interes public a unui bun proprietate publică sunt fie naționale (în cazul bunurilor proprietate de stat), fie locale (în cazul bunurilor proprietate a unităților administrativ-teritoriale). Din punct de vedere al raporturilor cu serviciul privat se pot identifica trei categorii: a) servicii monopolizate (de stat sau de o unitate administrativ-teritorială) și b) servicii pe care administrația publică le exercită în paralel cu persoanele particulare autorizate și c) servicii publice exercitate de persoane private autorizate sub paza unei autorități a administrației publice.

Cât privește modul de gestionare a serviciilor publice, față de legislația noastră în vigoare, putem distinge: a) administrarea printr-o regie autonomă sau o instituție publică (în cazul punerii în valoare a unui bun proprietate publică); b) contract de concesionare pentru punerea în valoare a unui bun proprietate publică, fie pentru efectuarea de lucrări publice, fie pentru satisfacerea altor nevoi colective, ca de pildă transportul public; c) contractul de închiriere (mai ales în cazul punerii în valoare a unui bun proprietate publică); d) locația în gestiune; e) contractul civil; f) contractul comercial, aspecte la care vom reveni.

De asemenea, putem să deosebim serviciile publice în două mari categorii, după cum obiectul lor îl reprezintă asigurarea folosirii în interes public a unui bun public sau satisfacerea altor nevoi publice.

CAPITOLUL II PRINCIPIILE DE ORGANIZARE ȘI FUNCȚIONARE ALE SERVICIILOR PUBLICE

Secțiunea I Considerații introductive

Spre deosebire de administrația publică centrală, competentă la nivelul întregii țări, administrația publică locală este competentă numai în limitele unității administrați v-teritoriale în care funcționează.

Organizarea locală reflectă regimul politic, transpunând pe plan local spiritul și instituțiile.

Astfel, un regim politic liberal va avea drept consecință complementară recunoașterea sau atribuirea unor libertăți colectivităților locale. Uneori, un regim politic autoritar poate tolera, până la un anumit grad, libertățile locale, dar acestea sunt întotdeauna riguros limitate și aproape invariabil, regimurile autoritare instituie în materia administrației locale, o strictă subordonare.

Independent de caracterul regimului politic, organizarea autorităților centrale va influența organizarea și funcționarea autorităților locale.

Între cele două categorii, administrația publică centrală și administrația publică locală, există legături strânse în statele unitare, dar și delimitări, determinate de faptul că la baza organizării și funcționării administrației publice locale se află principiul autonomiei locale, având de cele mai multe ori o consacrare constituțională.

Autonomia locală este considerată ca fiind una dintre cele mai eficiente forme de autogestiune administrativă, asigurând, potrivit unui autor francez, un înalt grad de democrație, colectivitățile teritoriale autonome fiind „veritabile contraputeri”, calitate în care pot să prevină abuzul guvernului central.

În ce privește principiile contemporane de organizare a administrației publice locale, se poate susține fără teamă de a greși că organizarea administrației publice locale din țara noastră, potrivit actualei Constituții, se bazează pe aplicarea principiilor fundamentale dominante în prezent, nu doar în Europa, ci peste tot în lume.

În doctrina occidentală, ca și în cea românească actuală, se analizează, în mod tradițional, principiul descentralizării prin raportare la cel al centralizării, decon-centrarea ca formulă intermediară și federalismul.

De altfel, după cum afirmam într-un studiu elaborat cu 15 ani în urmă, bazat pe o solidă documentație, cercetarea fenomenului descentralizării a constituit și pentru școala românească interbelică de drept public un obiect permanent de studiu și preocupări.

Astfel, dacă sub aspectul naturii sau esenței ei, descentralizarea a fost prezentată, de regulă, ca un mod de organizare a statului și a administrației, sub aspect juridic, profilul noțiunii de descentralizare a fost conturat în principal de doctrină, legislației și jurisprudenței revenindu-le un rol secundar.

După cum susține un alt autor, inițial centralizarea și descentralizarea nu au fost noțiuni juridice, ci ele exprimau tendințele politicii administrative, legate de istorie, de regimul constituțional, de cerințele practice. Ca orice tendințe, ele comportă grade și modalități. Prin dreptul administrativ, centralizarea și descentralizarea au luat forme prin care se concretizează.

Secțiunea a II-a Principiul descentralizării

Prin aplicarea centralizării și descentralizării se încearcă rezolvarea celor două tendințe care se manifestă în guvernarea oricărei țări și anume: tendința la unitate (centralizatoare) și tendința la diversitate (descentralizatoare).

Centralizarea, caracterizată prin dependența organelor locale de cele centrale ce stabilesc deciziile aplicabile în teritoriu, presupune o strictă subordonare.

Cu alte cuvinte, centralizarea concentrează ansamblul sarcinilor administrative din teritoriul național la nivelul statului, sarcini a căror îndeplinire și-o asumă printr-o administrație ierarhizată și unificată.

Centralizarea administrativă, fiind privită ca raportul natural al puterii centrale cu cea locală, opusul ei este lipsa de raport, ceea ce nu ar fi posibil, pentru că în realitate există întotdeauna raport, o legătură între interesul general și cel special.

Prin urmare, descentralizarea nu reprezintă opusul centralizării, ci micșorarea ei, diminuarea concentrării puterilor, ea sporind pe măsură ce scade centralizarea, amândouă fiind fenomene relative în viața oricărei societăți. Problema ce preocupă orice națiune este deci cea a gradului de descentralizare necesar, ce variază după întinderea teritoriului, mărimea populației, condițiile economice și politice existente, tradiții etc.

Descentralizarea administrativă presupune existența unor persoane publice locale, desemnate de comunitatea teritoriului, cu atribuții proprii, ce intervin direct în gestionarea și administrarea problemelor colectivității, implicând autonomia locală.

Astfel, prin descentralizare se renunță la unitatea caracteristică centralizării, rezervându-se colectivităților locale, în primul rând, sarcina de a-și rezolva problemele și de a-și satisface interesele lor specifice.

Dacă, de-a lungul evoluției societății, instituția descentralizării a fost influențată întotdeauna de evoluția situației politice, descentralizarea administrativă nu implică descentralizarea politică; cele două noțiuni au un conținut total diferit.

În timp ce centralizarea politică este specifică statelor unitare, descentralizarea politică o întâlnim în cazul statelor federale, în care puterea legislativă este împărțită între autoritățile federației și autoritățile statelor membre, descentralizarea politică putând fi privită ca o descentralizare a funcției legislative.

Cu alte cuvinte, descentralizarea administrativă nu trebuie confundată cu descentralizarea politică, ce implici federalismul.

De altfel, chiar dintr-o asemenea perspectivă este caracterizat statul federal, într-o valoroasă teză de doctorat consacrată în întregime problematicii autonomiei locale și integrării europene. Potrivit definiției, statul federal formează o uniune de drept constituțional, el este un stat descentralizat politic, rezultat din suprapunerea a două tipuri de state, statul federal și statele federate, acestea din urmă renunțând la utilizarea exclusivă a suveranității lor.

Alături de raportul deconcentrare-descentralizare, numeroși specialiști au sesizat confuzia creată adesea între descentralizare și federalism, acesta din urmă fiind privit ca „o opțiune constituțională majoră, deseori asociată unor circumstanțe istorice excepționale”.

În doctrina clasică s-a exprimat opinia conform căreia cele două instituții sunt fundamental diferite. Este vorba, de fapt, despre două descentralizări: una politică, federalismul, care presupune ruptura unității legislative, marile diviziuni administrativ-teritoriale devenind state secundare și deci dispunând de legislație proprie și alta, administrativă, care nu este legată decât de funcțiuni administrative.

Aceasta nu va pune deci în discuție, unitatea legislativă, unitățile administrativ-teritoriale dispunând doar de competențe administrative și nu de putere legislativă. Vom distinge deci după cum este vorba de un stat unitar sau un stat federal. O poziție asemănătoare se regăsește și în doctrina contemporană. Se afirmă, astfel, că situația unei colectivități teritoriale descentralizate este diferită de cea a unui stat membru al unui stat federal. El atinge însăși structura statului, realizând un dezmembrământ al acestei puteri în materii determinate, statul membru al statului federal dispunând de o competență proprie acordată de Constituție, asupra căreia statul federal nu-și exercită controlul.

Se consideră, astfel, că federalismul ar fi forma cea mai profundă de descentralizare.

Evoluția procesului descentralizării presupune noi dimensiuni în cazul unui stat federal. Este interesant sub acest aspect modelul german, unde interesul crescând purtat descentralizării poate fi interpretat ca o reacție în fața procesului practic întrerupt de centralizare și de birocratizare.

Descentralizarea apare a fi sinonimă cu reîntărirea intereselor locale teritoriale, față de birocrația funcțională, care reprezentase soluția ideală de combatere a dificultăților economice, sociale și politice de moment. Acest proces s-a realizat prin redistribuire și dezvoltare, atribuții caracteristice statului-providență modern.

În timp ce redistribuirea, efectuată la nivel național, consistă în politici vizând asigurarea egalității șanselor între diferitele grupuri sociale și diferitele regiuni geografice, dezvoltarea se exercită prin intermediul activităților ce urmăresc susținerea și stimularea unui progres material, printr-o orientare către eficacitate.

Părțile constitutive ale Federație germane (Landurile) sunt considerate ca state propriu-zis federate, ca dispunând fiecare de o ordine constituțională autonomă, care face obiectul unui număr de constrângeri foarte generale. Ne referim în prezent la 16 landuri ca entități federale, dimensiunile sub aspectul populației variind de la 670.000 de locuitori (în landul Breme) la 18.000.000 de locuitori (în landul Rhinanie du Nord-Westphalie). Fuziunea sau diviziunea între entitățile federale este posibilă doar în urma unui referendum, potrivit Legii fundamentale federale, dar această procedură a avut succes doar o dată, în anul 1952, la crearea landului Baden-Wiirttemberg.

La nivelul fiecărui land regăsim o Dietă, aleasă prin sufragiu universal direct, durata mandatului fiind, de regulă, de 4 ani, și un Guvern, responsabil în fața Dietei. Guvernul este condus de Ministrul-Președinte, ales de Dietă.

Stat federal descentralizat, Germania se caracterizează prin partajul puterii între diferitele niveluri ale guvernului, dar contrar altor sisteme federale, unde responsabilitățile sunt repartizate în domeniile politicului, federalismul german se remarcă printr-un partaj al funcțiilor legislative, administrative și financiare. Acest lucru a condus la o mai mare capacitate de adaptare a eșaloanelor regionale și locale la cerințele extrem de diversificate ale cetățenilor, creând, totodată, condițiile unei concurențe productive însoțite de o mai bună aptitudine în considerarea tuturor intereselor. Axată deci pe necesitățile reale ale individului, descentralizarea presupune ca serviciile să fie prestate în rețele sociale restrânse, legate de cerințele maselor largi de cetățeni.

Sub influența situației economice, repartiția veniturilor publice între landuri și autoritățile federale a făcut obiectul unor profunde schimbări, dar mai ales reajustări, unele dintre ele antrenând o accentuare a disparităților regionale, cu repercursiuni imediate asupra structurii interguvernamentale a resurselor.

În istoria recentă a Europei, o formă de descentralizare de tip etnic și lingvistic care a dus în final la federalizarea statului o întâlnim în Belgia. În perioada 1970-1980, Belgia a cunoscut o etapă intermediară între federalism și descentralizare, o semi-federalizare, pentru ca începând cu anul 1988 să alunece vertiginos spre federalizare, caracter declarat expres de art. 1 al Constituției belgiene din 17 februarie 1994.

Astfel, Belgia este singurul stat din Uniunea Europeană a celor 15 membri (după aderarea celor noi 10 state la 1 mai 2004, situația fiind mult mai complexă) care a trecut, după cel de-al doilea război mondial, de la structura unitară la structura federală.

Italia este țara europeană a cărei Constituție prevede „cea mai amplă descentralizare administrativă în serviciile dependente de stat.” Această descentralizare are ca element esențial regiunile care „sunt constituite în organisme autonome având puteri proprii și funcții care le sunt proprii, după principiile stabilite de Constituție”.

Astfel, în Italia, autonomia regională nu prezintă aceleași caracteristici ca autonomia Ideală; regiunile își stabilesc statutul, care trebuie aprobat de Parlament, și exercită o putere legislativă în cadrul competenței de care dispun. Subzistă, totuși, o eterogenitate datorată existenței regiunilor cu statut special, ale căror competențe și putere legislativă sunt mai extinse. Regiunile italiene nu răspund însă aspirațiilor regionaliste, exceptând pe cele cu statut special din nord, în care există minorități lingvistice.

Prin revizuirea Constituției italiene din anul 2001, autonomia regiunilor a fost lărgită, aplicarea principiului subsidiarității, pentru repartizarea competențelor între stat și regiune, fiind prevăzută în mod expres. Astfel, potrivit noului conținut al art. 118, subsidiaritatea dobândește valoare de principiu constituțional sub două aspecte: nivelul superior păstrează doar atribuțiile ce nu pot fi realizate, într-un mod satisfăcător, de nivelul inferior; autoritățile publice se ocupă doar de acțiunile care nu pot fi realizate, în mod satisfăcător de sectorul privat. De asemenea, prin modificarea art. 116 se recunoaște bilingvismul în două regiuni (Trentino – Alto Adige/Sudtirol și Valle d'Aosta) și se recunoaște dreptul regiunilor cu statut obișnuit de a accede la forme speciale de autonomie, stabilindu-se, totodată, procedura de obținere și limitele acestei autonomii speciale.

Prin urmare, regiunile italiene dispun în prezent de o foarte largă autonomie, motiv pentru care se apreciază în doctrina recentă că ar fi vorba de un pas important spre federalism.

Statele unitare cunosc un grad mai mic sau mai mare de descentralizare administrativă, în funcție de raporturile de dependență dintre organele locale și cele centrale. Descentralizarea administrativă reprezintă deci sistemul în care autoritățile reprezentative alese la nivelul unităților administrativ-teritoriale au posibilitatea de a supraveghea satisfacerea intereselor lor speciale, prin organe alese de cei administrați și cu mijloace financiare proprii.

Indiferent însă de statul în care o regăsim, descentralizarea se prezintă ca un proces relativ complex, care poate avea consecințe diametral opuse în funcție de contextul politic în care se aplică. Este motivul pentru care specialiștii evidențiază existența unei strânse legături între regimul politic și descentralizare.

După cum am precizat în considerațiile introductive, un regim liberal o dezvoltă, în timp ce un regim autoritar o combate. Progresul liberalismului politic, se subliniază în doctrină, a întărit în mod constant descentralizarea, în majoritatea țărilor europene, aceasta fiind legată de evoluția favorabilă a parlamentarismului liberal.

Nu mai puțin adevărat este că și tradițiile istorice ale fiecărei țări au marcat profund descentralizarea.

În Franța, spre exemplu, descentralizarea a fost puțin câte puțin redescoperită în secolul al XIX-lea, după excesele centralizatoare ale monarhiei absolute și iacobinismului revoluționar și napoleonian. Temă mai întâi reacționară, devenită apoi principiu forte al doctrinei liberale, ideea descentralizării reține atenția stângii abia după cel de-al doilea război mondial.

Deși, în timp, teoria descentralizării a evoluat cunoscând diferite faze de dezvoltare, doctrina franceză actuală, pornind de la premisa că unitatea Republicii implică o putere centrală unică și o putere locală uniformă, a conceput descentralizarea ca o metodă de gestiune administrativă. Colectivitățile teritoriale sunt identice de-a lungul teritoriului, cetățenii fiind supuși unui regim juridic identic, iar participarea lor având tehnici uniforme.

Dintr-o perspectivă globală, se poate constata că procesul descentralizării contribuie la modificarea relațiilor între stat și colectivitățile teritoriale, în principal, sub aspectul regulilor de funcționare, al clarificării în repartizarea competențelor, precum și al definirii noilor reguli bugetare.

În esență, doctrina franceză grupează întreaga problematică a evoluției descentralizării în jurul a trei mari fenomene: complexitatea sistemelor de legătură între unități teritoriale de mărimi și niveluri diferite, ambiguitatea soldului financiar (nimic nu garantează aprioric că transferul de responsabilități va fi însoțit de transferul corespunzător de resurse), precum și activarea inegalităților pe care le generează, inevitabil, o autonomie mai redusă a spațiilor și centrelor de decizie.

În doctrina administrativă au fost identificate, în mod tradițional, două forme ale descentralizării, și anume: descentralizarea teritorială și descentralizarea tehnică sau prin servicii.

Descentralizarea teritorială presupune existența unor autorități alese, la nivelul unităților administrativ-teritoriale, autorități ce dispun de competență materială generală. Ea prezintă atât o semnificație administrativă, cât și una politică.

Descentralizarea tehnică sau prin servicii presupune existența unor persoane morale de drept public care prestează anumite servicii publice, distincte de masa serviciilor publice prestate de autoritățile statale, fiind generată mai degrabă de rațiuni de eficiență a activității.

În esență, gradul descentralizării administrative depinde de: numărul serviciilor publice aflate în competența autorităților publice locale; modul cum sunt organizate autoritățile publice locale și raporturile lor cu cele centrale și forma în care se exercită controlul special efectuat de autoritatea centrală.

În cadrul evoluției procesului descentralizării, o importanță deosebită prezintă problema pregătirii resurselor umane implicate în activitatea autorităților administrative.

Competențe exercitate înainte de către stat și agenții săi vor fi de acum încolo exercitate de către colectivitățile locale, cu concursul funcționarilor teritoriali. Aceasta înseamnă că definirea noului rol al unităților teritoriale conduce logic la reformularea statutului principalilor lor protagoniști, reprezentanții aleși și lucrători publici locali.

Cum aceștia vor trebui să-și asume noi atribuții, ei vor trebui să dispună de posibilități de pregătire și să aibă o evoluție profesională mai bună decât cea anterioară.

Se impune deci respectarea unor principii fundamentale, cum ar fi: paritatea cu funcția publică de stat, separarea gradului și funcției, unitate și unicitate, mobilitate. La acestea se adaugă suplețea și autonomia, dublate de redefinirea specificității în cadrul unei funcții publice teritoriale unitare, raționale.

O problemă aflată adesea în atenția specialiștilor este cea a raportului dintre democrație și descentralizare. Descentralizarea, privită ca un corolar indispensabil al democrației, corespunde, pentru organizarea administrativă, cu ceea ce democrația reprezentativă înseamnă pentru organizarea constituțională.

Asociațiile naturale de cetățeni, colectivitățile teritoriale reprezintă corpuri intermediare, interpuse între individ și stat, determinând reguli adaptate fiecărui cadru geografic și personalizând autoritatea statală, în funcție de problemele locale.

Iată de ce descentralizarea nu reprezintă un scop în sine, ci un mijloc care permite apropierea nivelului deciziei de cel care o va suporta sau va beneficia de aceasta.

Dacă privim democrația ca o exigență a libertății, a justiției sociale și nu doar ca o formulă de organizare instituțională, ne putem întreba în ce măsură descentralizarea contribuie la întărirea acestei exigențe morale. Dacă avem în vedere rolul prefectului de agent al statului, simbol mult timp al ierarhiei rigide și distanței sociale, constituind dintr-o anume perspectivă contrariul democrației, necesitatea repartizării judicioase a competențelor la nivelul unităților administrativ-teritoriale, în vederea lărgirii procesului democratic, apare cu atât mai evidentă.

Societatea modernă, caracterizată prin contradicții și pluralism, implică o mare varietate de obiceiuri și comportamente, motiv pentru care nu este suficientă luarea deciziilor doar la nivel central, ci este necesară și adaptarea lor specificului local.

În prezent, se vorbește mult de „statul subsidiar” care ar urma să înlocuiască „statul-providență”, cel care, promovând soluția, favorizează pasivitatea democratică, transformând cetățenii în subiecte, deși este evident că fără concursul societății civile statul ar fi rapid paralizat și lipsit de putere.

Iată de ce, în raport cu democrația privită ca o luptă niciodată câștigată și niciodată sfârșită, descentralizarea ne apare complementară și inseparabilă.

Descentralizarea permite realizarea în mai bune condiții a justiției, dezvoltă solidaritatea și simplicitatea; asigură apropierea locului de decizie de teren; cetățeanul, în prealabil informat, va fi direct implicat în elaborarea deciziei și deci în participarea efectivă la afacerile publice.

Elementele descentralizării sunt: personalitatea juridică, rezolvarea propriilor afaceri, autonomia locală.

Secțiunea a III-a Principiul deconcentrării

Deconcentrarea constituie o măsură intermediară în procesul descentralizării, fiind privită ca transfer de atribuții de la centru la agenții puterii centrale aflați la conducerea diferitelor organisme locale; ea înseamnă mult mai puțin decât descentralizarea și presupune recunoașterea unei anumite puteri de decizie, în favoarea agenților statului repartizați pe întreg teritoriul țării {prefectul și serviciile exterioare ale ministerelor răspund ideii de deconcentrare).

Între deconcentrare și descentralizare teritorială nu trebuie pus semnul egalității. Ele au elemente care le aseamănă și elemente care le disting fundamental. Ceea ce le unește este faptul că decizia se ia de o autoritate care se află implantată în teritoriu. Dar, în cazul deconcentrării se vorbește despre o autoritate etatică, supusă autorității ierarhice a puterii centrale, în timp ce în cazul descentralizării teritoriale deciziile sunt luate de autorități autonome, responsabile în fața electorilor și supuse nu unei puteri ierarhice, ci doar unui control al autorității ierarhice.

Rezultă că ceea ce le deosebește este natura diferită a organului care ia decizia. În cazul deconcentrării este vorba de un organ de stat, iar în cazul descentralizării este vorba de un organ autonom, ales de comunitatea locală.

Deconcentrarea este însă însoțită de o întreagă gradare în întinderea acestor atribuții; de la o simplă funcție de informare și de control a executării directivelor elaborate pe plan național până Ia acordarea de atribuții foarte extinse agentului puterii centrale, în aprecierea priorităților de acțiune și a modalităților convenabile de a urmări satisfacerea intereselor generale.

În acest caz, luarea deciziei asupra fondului problemei rămâne la latitudinea autorității supreme, prin intermediul puterii ierarhice.

Astfel privită, deconcentrarea nu antrenează pentru organele care beneficiază de ea nicio autonomie materială în exercițiul competențelor lor administrative, motiv pentru care numeroși specialiști consideră deconcentrarea ca o tehnică internă a centralizării.

În cazul deconcentrării, caracteristicile centralizării administrative se mențin, cu excepția faptului că în teritoriu nu mai există simpli agenți ai centrului, ci autorități administrative propriu-zise, care dispun de competențe proprii. Ele rămân structuri numite și revocabile de centru, subordonate acestuia și răspunzătoare în fața lui, servind interesele publice unice ale statului, dar dobândesc putere de decizie proprie, cel puțin pentru unele dintre chestiunile de interes local, cele importante rămânând rezervate centrului. Partajul între atribuțiile dobândite de autoritățile administrative deconcentrate și cele rezervate centrului reflectă gradul de deconcentrare administrativă.

Deconcentrarea poate fi verticală (sporindu-se competențele serviciilor exterioare ale administrației ministeriale) sau orizontală (sporindu-se competențele conducătorului serviciilor deconcentrate dintr-o circumscripție administrativă, cum ar fi, prefectul).

Deconcentrarea apare în general ca o cale intermediară și premergătoare pentru descentralizare, fără a se confunda cu aceasta.

La nivelul principiilor, deconcentrarea permite acordarea unei mai mari coerențe acțiunii statului pe plan local, o mai bună echilibrare a puterii reprezentanților locali și satisfacerea mai bună a necesităților cetățenilor.

În Franța, spre exemplu, cu peste 20 de ani în urmă a fost creat Comitetul Interministerial al Administrației Teritoriale cu rolul de a veghea la realizarea efectivă a deconcentrării administrative și a propune toate măsurile de natură a o favoriza.

Rolul statului de garant al libertății și securității persoanelor și bunurilor și de gardian al legalității este, de regulă, îndeplinit de prefect, ca agent al puterii centrale la nivel local; el trebuie să asigure misiunile tradiționale de apărător al intereselor naționale și să se afirme ca un negociator și ca un arbitru.

Negociator, deoarece este necesar să concilieze puncte de vedere diferite prin forța împrejurărilor și, în egală măsură, arbitru, deoarece este vorba de garantarea intereselor superioare ale colectivității naționale și de echilibrul social.

Iată de ce calitatea de prefect tinde a se apropia de aceea de diplomat. Uneori, chiar prefectul, cu aparatul de care dispune, va îndeplini rolul de consilier tehnic și juridic pe lângă primari, mai ales pentru comunele mici, lipsite de mijloace. Reușita unui prefect sau subprefect este condiționată de îmbinarea autorității, care este cea a statului, cu o comportare suplă și plină de înțelegere. Acest amestec de rigoare, ca o regulă obișnuită de comportare și maleabilitate, în anumite situații reprezintă un imperativ și totodată o dificultate majoră în exercitarea controlului legalității.

În Marea Britanie nu există o autoritate guvernamentală distinctă care să reprezinte Statul în unitățile administrativ-teritoriale, cum ar fi prefectul în Franța. Există însă câte un secretar de stat, responsabil cu relațiile dintre stat și autoritățile locale, pentru Scoția, Țara Galilor și Irlanda De Nord.

Secțiunea a IV-a Principiul autonomiei locale

Pătrunderea autonomiei locale în câmpul internațional este încă timidă sub aspectul reglementărilor și, mai ales, al ariei de extindere geografică. Ea nu s-a impus la nivel universal, ci cu tărie numai la nivel regional european.

Autonomia locală este concepută în context european ca un element component al „principiilor democratice comune tuturor statelor membre ale Consiliului Europei” (din care țara noastră face parte de la 1 octombrie 2003 – subl. ns.) care, prin reglementarea ei legală și aplicarea concretă, face posibilă descentralizarea puterii.

Autonomia locală reprezintă dreptul recunoscut unităților administrativ-teritoriale de a-și satisface interesele proprii, după cum consideră oportun, cu respectarea legalității, dar fără intervenția puterii centrale. Autonomia locală constituie principiul fundamental al organizării administrativ-teritoriale a unui stat.

În ce privește modul de reglementare a autonomiei locale în constituțiile principalelor state membre ale Uniunii Europene, în doctrina românească, într-o lucrare consacrată în totalitate acestei problematici, s-a realizat o delimitare între statele care au constituții adoptate înainte de anii '60 ai secolului trecut (ca de exemplu, Germania, Irlanda, Danemarca etc.) și cele care au adoptat constituții ulterior acestei perioade (ca de exemplu, Spania, Grecia, Portugalia etc). Astfel, dacă constituțiile statelor din prima grupă nu utilizează expres termenul de autonomie locală, în schimb, constituțiile statelor din a doua grupare, mai recente, au consacrat expres această terminologie. O a treia categorie o formează statele care nu utilizează în mod expres o atare terminologie, dar care dispun de o legislație internă ce conține conceptul de autonomie locală.

În opinia aceluiași autor, există, în principiu, două modalități de recunoaștere a autonomiei locale, și anume: ca regim juridic unic și general și ca regim juridic excepțional și particular.

În prima categorie se încadrează acele state care asigură o identitate de tratament juridic comunităților locale, utilizând o bază juridică unică.

Astfel, Constituția Greciei reglementează organizarea administrației de stat pe baza unui sistem de deconcentrare, încredințând gestiunea afacerilor locale colectivităților locale, care se bucură de autonomie administrativă (art. 102 pct. 2).

Potrivit unui autor elen, Grecia este un Stat unitar cu o administrație decon-centrată, divizată în circumscripții, în considerarea factorilor geografici, economici, sociali și a condițiilor de transport. Organele administrației centrale, la rândul lor, dispun de dreptul de a coordona activitatea și de a controla legalitatea actelor organelor deconcentrate. Potrivit unei dispoziții de interpretare, datorată celei mai recente revizuiri constituționale, este datoria legiuitorului ca și a administrației, atunci când își exercită puterea de reglementare, de a ține cont de condițiile specifice regiunilor insulare.

La rândul ei, Constituția Luxemburgului recunoaște comunele formate din comunități autonome, constituite pe bază teritorială, dispunând de personalitate proprie, organe proprii, patrimoniu și buget proprii.

În a doua categorie se încadrează acele state care, prin regimul constituțional, având în vedere particularitățile istorice și lingvistice ale constituirii lor, atribuie un anumit sistem particular de autonomie fie comunităților locale, fie comunităților lingvistice, fie anumitor structuri teritoriale.

Astfel, Constituția Italiei, după ce consfințește organizarea statului în regiuni, provincii și comune (art. 114), recunoaște, pe de-o parte, calitatea regiunilor de organisme autonome ce dispun de puteri particulare și funcții proprii (art. 115), iar pe de altă parte, atribuie Sardiniei, Siciliei etc. forme și condiții particulare de autonomie, în termenii unor statute speciale adoptate prin legi constituționale.

După cum precizează un alt autor, sintetizând, Constituția Italiei creează un stat regional, favorizând autonomia locală, pe baza principiului descentralizării, reglementat detaliat.

În Spania există două regimuri juridice aplicabile, distingându-se între autonomia comunală, guvernată și administrată de consilii municipale și comunitățile autonome. Art. 143 pct. 1 din Constituția Spaniei recunoaște provinciilor limitrofe cu trăsături istorice, culturale și economice comune, teritoriilor insulare și provinciilor cu entitate regională istorică, posibilitatea de a se autoguverna, prin constituirea în comunități autonome.

Cele 17 comunități autonome dispun de autonomie politică, în măsura în care statutele lor constitutive au stabilit modul de organizare și competențele acestora și în măsura în care ele exercită o putere legislativă, în limitele atribuțiilor lor.

Autonomia regională nu are aceeași natură ca autonomia administrativă recunoscută colectivităților locale; puterea legislativă și cea administrativă ce aparțin comunităților autonome conferă acestora o „autonomie de natură politică”.

Sistemul regional spaniol nu este omogen, comunitățile autonome diferențiindu-se în funcție de experiențele lor istorice, de identitățile lor culturale, de aspirațiile lor, precum și de nivelul lor de dezvoltare și coeziune socială.

Lărgirea autonomiei provinciale nu a avut drept urmare stăvilirea atentatelor organizației separatiste ETA (fondată în 1959) care luptă, prin acțiuni teroriste, pentru independența Țării Bascilor față de Spania.

Constituția Portugaliei afirmă că organizarea democratică a statului include colectivitățile locale, care sunt autonome, cuprinzând reglementări ample privind autonomia locală.

Totodată, în constituția portugheză este reglementat un anumit regim politic și administrativ arhipeleagului Azorelor și Maderelor, bazat pe „caracteristicile geografice, economice, sociale și culturale ale acestor regiuni și pe imemorabilele aspirații autonomiste ale populațiilor insulare” (art. 227 pct. 1). Deși autonomia regiunilor vizează participarea cetățenilor la viața democratică a acestora și la promovarea propriilor interese economice și sociale, ea este limitată prin dispoziția din Constituție potrivit căreia autonomia politică și administrativă regională nu poate atenta la suveranitatea statului. Ea se exercită în cadrul conferit de Constituție.

Constituția Franței garantează și dezvoltă și ea autonomia colectivităților locale, vorbind de libera lor administrare. În Franța, libera administrare a colectivităților teritoriale locale și statutul acestora sunt materii înscrise în Constituție (art. 34 și art. 72), materii în care legea stabilește principiile fundamentale. Termenul utilizat de Constituție pentru a desemna autonomia locală este libera administrare.

Doctrina subliniază că, dacă descentralizarea administrativă privește numai raporturile statului cu colectivitățile teritoriale locale, libera administrare are în vedere și raporturile între colectivitățile teritoriale locale.

O situație interesantă s-a creat în decembrie 2001, când legea privind autonomia insulei Corsica adoptată de Parlament, din inițiativa guvernului socialist a lui Lionel Jospin, a stârnit atât protestele dreptei, cât și nemulțumirea naționaliștilor corsicani, fiind vorba totuși de un stat unitar.

Și în Suedia, stat unitar, administrația este organizată pe două nivele: comitatul și comuna. La nivelul comitatului coexistă și cooperează o colectivitate locală și o administrație de stat, aflată sub autoritatea unui guvernator. Poziția comitatului este oarecum ambiguă, dar putem considera că, în plan instituțional, această entitate este orientată mai degrabă spre exprimarea intereselor regionale.

Constituția Germaniei, o constituție a unui stat federal, reglementează, în special, raporturile dintre federație și landuri, autonomia locală relevând pe acestea din urmă.

În Austria, alt stat federal al Uniunii, repartizarea competenței între stat și landuri se face prin Constituție, atribuțiile fiind de patru categorii: atribuții legislative și administrative exclusive ale federației (afaceri externe, apărare și siguranță națională, finanțe, transporturi, telecomunicații etc), atribuții legislative care aparțin federației, atribuțiile administrative corespunzătoare aparținând landurilor (cetățenie, asociații profesionale, programe naționale privind locuințele, igiena publică etc), atribuții legislative comune federației și landurilor, în care competența de executare revine landurilor (în domeniul protecției persoanelor defavorizate, protecției copiilor și a tinerilor, organizării și funcționării spitalelor și a caselor de odihnă etc.) precum și atribuții legislative și executive ale landurilor, formulate generic, în sensul că rămân după excluderea celorlalte trei categorii.

Și Constituția Belgiei, cu sistemul federal extrem de complicat pe care îl creează, instituie patru regiuni lingvistice și trei comunități, trei regiuni, provincii și comune. Se îmbină aici federalismul și autonomia locală, într-un mod complex, cu un partaj constituțional laborios de competențe între structuri.

Cu o influență determinantă asupra constituțiilor secolului al XIX-lea, datorită modelului liberal promovat, Constituția Belgiei din 1831 a fost marcată de schimbări nesemnificative timp de aproape un secol și jumătate, pentru ca începând cu anii '70 să suporte modificări radicale, care au condus spre transformarea progresivă a unui stat cu structură unitară într-un stat de tip federal. În plus, și Constituția belgiană, la rândul ei, a fost influențată de constituțiile mai recente, inspirându-se din ele, în ce privește fenomenul integrării europene și, implicit, definirea locului izvoarelor de drept național, de drept comunitar sau de drept internațional.

Multiplele transformări aduse textului inițial, începând cu anul 1970, au condus la adoptarea în 1994 a unei Constituții corelate și renumerotate.

Astfel, viața postbelică a Belgiei a fost marcată de disputa lingvistică dintre vorbitorii de limbă franceză (valonii) și cei de limbă olandeză (flamanzii). În anul 1988, Belgia a devenit stat federal (cu trei regiuni autonome – Flandra, Vallonia și enclava francofonă Bruxelles), iar în anul 1993 au fost adoptate importante amendamente constituționale, ce au adâncit autonomia regiunilor federale, fără a reuși însă să pună capăt disputelor lingvistice.

Parlamentul belgian a aprobat în iulie 2001, după intense dezbateri, noi măsuri vizând extinderea autorității celor trei regiuni federale. Începând cu anul 2002, responsabilitățile privind politica agricolă, comerțul exterior, cooperarea și dezvoltarea, precum și controlul asupra consiliilor provinciale și comunale, trec din plan național în atribuțiile autorităților regionale.

Și în Belgia, repartizarea competenței între statul federal și structurile federale se face prin Constituție, distingându-se cinci categorii de competență: competența legislativă și executivă exclusivă a statului federal, competența legislativă comună Statului federal și Comunităților, competența legislativă comună Statului federal și Regiunilor, competența legislativă și executivă exclusivă a Comunităților, precum și competența legislativă și executivă exclusivă a Regiunilor.

În pofida transformării Belgiei în stat federal, organizarea comunală și cea a provinciilor rămân în competența legiuitorului național. În genere, competențele regionale, bazate pe o putere legislativă și pe mijloace financiare importante, creează o anumită dependență funcțională și financiară a colectivităților locale față de regiune.

La rândul său, sistemul anglo-saxon al autonomiei locale, cunoscut sub numele de autoguvernare (self-governement), are drept trăsături: absența centralizării, inexistența unei autorități regionale de control direct, lipsa unei autorități de tutelă administrativă (prefectul), alegerea autorităților locale prin vot direct sau indirect.

Prin urmare, atunci când se vorbește de activitatea autorităților locale din Marea Britanic, termenul utilizat este cel de „guvernare locală”.

În realitate, este de părere un autor român, într-o lucrare consacrată în întregime analizei sistemelor administrative europene, exceptând nivelul regional din Scoția și Irlanda de Nord, avem de-a face cu echivalentul continental al autonomiei locale, deoarece competența guvernării locale este strict determinată de lege, iar actele sale sunt supuse controlului din partea statului, atât celui administrativ, cât și celui jurisdicțional.

Regatul Unit, fără o constituție scrisă, lasă „guvernarea locală” pe seama legii. Fiecare dintre cele patru părți care îl compun (Anglia, Țara Galilor, Scoția și Irlanda de Nord) are o organizare locală proprie.

În ce privește Constituția Irlandei, aceasta nu menționează autonomia locală, problema fiind tot de domeniul legii. Colectivitățile locale sau teritoriale sunt recunoscute prin Constituție, dar Constituția nu garantează nici puterile și nici limitele lor teritoriale, existența și rolul autorităților locale fiind recunoscute de o manieră foarte generală.

Autonomia limitată, atât prin sfera relativ restrânsă a atribuțiilor, dar mai ales prin sistemul de control excesiv din partea statului, face ca, dintre toate statele Uniunii Europene, Irlanda să aibă administrația locală cea mai centralizată.

În sfârșit, din punctul de vedere al tehnicii juridice utilizate de legiuitorul constituant în consacrarea autonomiei locale, se distinge între două sisteme, unul ce constă în simpla enunțare a termenului și altul conținând elementele definitorii ale autonomiei locale.

În concluzie, se apreciază că fiecare constituție înglobează o formă particulară de reglementare a autonomiei locale, ce ține de condițiile istorice ale formării statului respectiv, de structura acestuia și de forma de guvernământ, de coloratura etnică a populației și de tradițiile și aspirațiile cetățenilor respectivi.

În ce privește autonomia financiară, componentă esențială a autonomiei locale, aceasta este reglementată expres în legislația specială a unor state, în timp ce, în legislația altor state europene nu se fac referiri la acest principiu.

Autonomia locală constituie un drept, iar descentralizarea administrativă reprezintă un sistem ce o presupune. Ea nu trebuie înțeleasă însă, în sensul unei libertăți totale, cu eliminarea oricărei intervenții a statului atunci când aceasta se dovedește necesară. Autonomia ce caracterizează descentralizarea nu este un dat uniform, ci un concept global, acoperind o realitate diversificată.

Prin urmare, descentralizarea administrativă nu poate fi concepută în statele unitare, fără existența unui control statal, cunoscut în doctrină sub denumirea de tutelă administrativă.

Tutela administrativă constituie, în esență, dreptul autorităților centrale de a controla activitatea autorităților locale învestite cu personalitate juridică.

Într-o formulare mai generală, tutela administrativă reprezintă totalitatea mijloacelor prin intermediul cărora organele centrale supraveghează respectarea legalității de către organele din teritoriu.

Unii autori occidentali includ în noțiunea de tutelă, pe lângă controlul legalități actelor, și tutela asupra persoanelor, constând în puterea recunoscută autorității ierarhice de a suspenda sau revoca pe anumiți reprezentanți aleși ai colectivităților descentralizate sau chiar, mai mult, puterea de a dizolva organele colegiale.

Indiferent că utilizăm sau nu denumirea de tutelă administrativă (suprimată, de exemplu, în Franța, încă din 1982), important este faptul că aceasta se exercită în exclusivitate, doar în cazurile expres prevăzute de lege, poziție unanim acceptată de specialiști.

Criticile aduse tutelei clasice, ce consacra tutela asupra persoanelor, tutela asupra actelor și procedeul aprobării prealabile, au condus la promovarea unei concepții moderne asupra acestei instituții, bazată pe trei tehnici noi de realizare: concursul tehnic dat de serviciile statului pentru îndeplinirea unor atribuții ale comunelor; alocarea de subvenții și alte dotări din partea bugetului de stat comunităților locale, precum și procedeul actelor-tip, constând în elaborarea de regulamente-tip, statute-tip de către serviciile centrale și transmiterea lor cu titlu orientativ comunelor.

Intrarea în vigoare a primei reglementări din anul 1982, care s-a aflat la baza unui amplu proces de descentralizare în Franța, a condus, după cum am subliniat mai sus, la abandonarea noțiunii de tutelă administrativă, atât în accepțiunea sa clasică, cât și în cea modernă. Astfel, chiar primul capitol al legii respective, intitulat „Suprimarea tutelei administrative”, a introdus principiul potrivit căruia „Actele adoptate de către autoritățile comunale sunt executorii de plin drept, sub condiția publicării sau a comunicării lor”.

Dacă ne referim la controlul ierarhic, vom observa că distincția între acesta și tutela administrativă constă în faptul că, în timp ce controlul ierarhic reprezintă un drept firesc al superiorului, tutela administrativă nu poate exista în absența unui text legal și nici dincolo de vreun text legal.

În plus, în timp ce controlul ierarhic se exercită în toate fazele adoptării și executării unei decizii de organul subordonat, organul de tutelă administrativă nu poate verifica decât legalitatea acelor decizii care au fost deja adoptate.

Secțiunea a V-a Instrumente ale dezvoltării economice în contextul globalizării

Este unanimă părerea cercetătorilor în domeniul dezvoltării economice locale conform căreia principalele surse de atractivitate și, totodată, de competitivitate în arealul unei colectivități locale sunt:

calitatea vieții rezultă dintr-o serie de factori, cum ar fi nivelul veniturilor, structura consumului, nivelul de prețuri la nivel local, în special al terenurilor, construcțiilor și tarifelor la serviciile publice precum și de condițiile de mediu înconjurător;

structura economiei, respectiv ponderea serviciilor și nivelul capitalului intelectual;

infrastructura de toate categoriile și serviciile publice locale de calitate;

instituții locale capabile și eficiente în procesul decizional și o societate civilă, ambele cu o disponibilitate pentru a realiza un mediu economic atractiv pentru investitorii locali, naționali și străini;

costul afacerilor, legate și de legislație, reglementări și normative naționale.

Din prezentarea anterioară succintă rezultă că autoritățile locale, respectiv colectivitățile locale dețin direct numai o parte din instrumentele care concură la propria lor dezvoltare economico-socială, respectiv:

proiectarea și implementarea planului de dezvoltare la nivel local;

reabilitarea, modernizarea și gestionarea infrastructurii locale și a serviciilor publice locale.

Într-o serie de alte domenii, comunitatea locală are un rol important în parteneriat cu autoritățile centrale și alte entități la nivel național sau internațional: mediu înconjurător, cultură, învățământ etc.

Toate aceste aspecte conduc la necesitatea revizuirii și actualizării periodice a unor componente ale planurilor strategice de dezvoltare economică a Municipiului București.

După identificarea scopurilor, obiectivelor și strategiilor și a aspectelor cadru menționate anterior, următoarele etape ale planificării strategice sunt:

identificarea, evaluarea și ordonarea proiectelor conform priorităților;

dezvoltarea planurilor de acțiune;

implementarea planurilor de acțiune;

monitorizarea și evaluarea rezultatelor.

Indiferent de poziția în care se situează o colectivitate locală ca actor în dezvoltarea economico-socială, o primă necesitate o constituie capabilitatea acesteia de a genera sau a atrage finanțarea pentru proiectele sale de dezvoltare locală.

Obiectivul oricărui sistem bugetar al colectivităților locale este ca, prin prevederile sale, să permită autorităților locale din respectivele colectivități locale să îndeplinească atribuțiile și responsabilitățile pe care le au, inclusiv susținerea proiectelor de dezvoltare locală.

În ultimii ani, pe plan mondial și în special în țările membre ale Uniunii Europene, sectorul public a evoluat în sensul creșterii autonomiei financiare. Această tendință a fost pozitiv influențată de aplicarea principiului descentralizării activităților de la nivel central către nivelul local, fapt ce conferă autorităților locale avantajul existenței atât a competențelor, cât și a mijloacelor financiare de îndeplinire a acestor competențe, în plus pot apela, independent de guvernare, la împrumuturi externe de pe piața internațională de capital.

Deși este practic imposibil să se proiecteze un model unic de finanțare a administrației publice locale în țările membre U.E., totuși analizele Direcției generale pentru Afaceri economice și Financiare din cadrul Comisiei Europene au condus la un model de clasificare a surselor de venituri ale bugetelor locale, model pe care îl reproducem în continuare.

În prezent globalizarea operațiunilor financiare, ca rezultat al dezvoltării economice și a progresului general, este un proces ireversibil care produce modificări structurale și funcționale în ansamblul economiei mondiale, iar Uniunea Europeană, cel mai puternic bloc economic integraționist, joacă un rol important în cadrul acestui proces. Astfel, principalele instituții financiare ale U.E., Banca Europeană de Investiții (BEI) și Banca Europeană pentru Reconstrucție și Dezvoltare (BERD) au un rol esențial în finanțarea colectivităților locale fie prin acordarea împrumutului direct pe piața financiară, fie prin finanțarea indirectă rezultată din emisiunea de obligațiuni. Prin utilizarea instrumentelor financiare indirecte colectivitățile locale își fac intrarea în circuitul mondial al pieței de capital, o piață globală.

Instrumentele financiare pe piața de capital sunt: valorile mobiliare (securities), care pot fi obligațiuni (bonds) și acțiuni (stocks). Obligațiunile (bonds) sunt „instrumente financiare (titluri) pe care investitorul le cumpără azi, cu promisiunea că va primi suma înscrisă pe titlu la o dată în viitor". Plata promisă cuprinde suma principală de scadență și o dobândă, de obicei semestrială.

Euro-obligațiunile sau euro-bondurile sunt titluri de creanță pe termen lung, negociate pe piețele europene.

Autoritățile locale vând obligațiuni pentru a-și crea surse suplimentare în finanțarea investițiilor din infrastructura publică locală, transport, canalizare, protecția mediului etc.

În cursul anului 2006 împrumuturile au totalizat 250 milioane EURO (Primăria Municipiului București și primăriile celor șase sectoare). Această valoare a fost destinată investițiilor pentru dezvoltare și reprezintă împrumutul din creditele externe de la instituțiile financiare internaționale, cât și împrumutul realizat în anul 2005 prin emisiunea de obligațiuni municipale pe piața externă . Pentru anul 2007, cheltuielile pentru investiții realizate din împrumuturi sunt de aproximativ 900 milioane EURO.

Evaluarea calității politicilor locale de dezvoltare durabilă revine, în principal, autorităților locale a căror importanță se înțelege prin enumerarea factorilor care influențează direct și indirect politicile locale. Astfel, autoritățile locale:

utilizează mari resurse financiare, materiale și de energie;

ele pot avea un impact asupra consumului de energie locală (în Anglia, acesta este, de exemplu, de circa 10% din consumul național);

gestionează și utilizează terenuri, șosele, transport, coordonează

colectarea și depozitarea gunoiului, alimentarea cu apă, agent termic, lumină și energie;

sunt în legătură directă cu administrația centrală, cu guvernul și trebuie să fie alături de cetățean;

pot influența prin activitatea lor politicile guvernelor într-o serie de domenii, prin clauzele conferite de lege, sunt autorizate să aprobe sistematizarea teritoriului (la nivel local);

dezvoltarea economică (locală);

dezvoltarea infrastructurii locale;

controlul și limitarea poluării;

managementul deșeurilor;

transportul local;

informarea și educarea cetățenilor, în special educația eco-civică.

Activitățile care concură la realizarea dezvoltării durabile se desfășoară într-un cadru de lucru în care responsabilitățile sunt împărțite între mai multe zone ale autorităților publice, dintre care autoritățile publice locale au rolul cel mai important.

Comunitățile locale din întreaga lume se străduiesc să construiască și să întrețină o economie locală prosperă.

Dezvoltarea economică locală este rezultatul eforturilor colective ale: sectorului public (în principal al administrației publice locale); sectorului privat; colectivității locale.

Realizarea acestui deziderat presupune:

promovarea inițiativei private ca principal creator de bunăstare;

utilizarea resurselor locale în scopuri productive;

crearea de noi locuri de muncă;

generarea de noi venituri personale pentru crește, ea nivelului de trai;

lărgirea bazei de impozitare pentru susținerea administrației publice

Lipsa unor facilități de transport care să permită distribuția și exportul produselor, deficiențele în comunicații, în alimentarea cu apă și energie electrică sunt câteva exemple care pot descuraja investitorii interni sau străini.

Apariția și expansiunea societăților multinaționale (denumite adesea și societăți transnaționale) reprezintă principala caracteristică a evoluției economiei mondiale în ultima jumătate de secol.

Societățile multinaționale, recunoscute ca principal vector al globalizării de majoritatea cercetătorilor în domeniu, au un impact economic, politic, social și uman, sfera lor de influență fiind atât la nivel mondial, dar și național, iar în ultimele decenii și la nivel local.

Penetrarea societăților multinaționale în plan local, aproape fără excepții, a avut loc, într-o primă fază, în sfera comerțului și a serviciilor (lanțuri de magazine, hipermarket-uri, supermarket-uri, IT și telecomunicații).

De aceea administrația publică locală trebuie să dispună de creativitate și management performant, care să conducă la îmbunătățirea sistemelor de infrastructură locală.

O infrastructură modernă este, pe de o parte, un cadru atractiv pentru afaceri și pentru economia locală deoarece facilitează și stimulează activitățile productive, comerțul și serviciile în general.

Majoritatea lucrărilor de reabilitare și dezvoltare a infrastructurii și serviciilor publice locale, în special în marile aglomerări urbane, implică un volum uriaș de muncă, de resurse umane și echipamente, active de care nu dispun marea majoritate a firmelor locale de profil. în multe cazuri și condițiile tehnice impuse prin documentațiile de licitații și atribuire a lucrărilor3 fac eligibile din start numai marile companii, majoritatea firmelor de profil multinaționale.

Realizarea unui comerț de calitate și de anvergură a atras după sine obligația autorităților locale de a dezvolta corespunzător și infrastructura, domeniu în care societățile multinaționale au cucerit imediat o poziție dominantă în adjudecarea proiectelor de consultanță, de execuție și apoi de realizare propriu-zisă a lucrărilor. Spre exemplificare, în continuare vom prezenta succint câteva din proiectele și lucrările de anvergură la nivelul unei mari metropole, cum este Municipiul București și anume:

Câteva societăți multinaționale, vectori ai globalizării în procesul de reabilitare a infrastructurii locale și serviciilor publice locale în Municipiul București.

Reabilitarea stației de epurare a apelor uzate în București-GIina, etapa I, reprezintă lucrări de investiții în valoare de 93 milioane euro dintr-un total de 220 milioane euro – investiția finală. Realizarea acestui proiect implică societăți multinaționale pe cele trei compartimente principale și anume:

Asistența tehnică pentru Managementul Proiectului a fost atribuită firmei SWECO International AB, Suedia, lider al consorțiului SWECO International AB & HALCROW GROUP Ltd., Marea Britanie, SOGREAH Consultants s.a.s. Franța quot; valoarea totală a contractului fiind de 3.765.418 euro;

Licitația privind supervizarea lucrărilor a fost încheiată cu firma JACOBS UK Ltd, lider al consorțiului JACOBS GIBB Ltd., Marea Britanie, FICHTNER GmbH & Co. KC, Germania, Placenter Ltd., Finlanda, valoarea totală a contractului fiind de 3.689.923 EURO;

Contractul de Lucrări ce cuprinde antreprenoriat, proiectare și execuție a fost încheiat cu societatea mixtă AKTOR S.A. – ATHENA S.A., valoarea totală a contractului fiind de 83.533.625 EURO.

Pasaj rutier denivelat superior BASARAB este un proiect major în Capitala României, care contribuie Ia fluidizarea traficului. Proiectul constă în realizarea unui pasaj suprateran și cuprinde trei zone principale: podul peste Dâmbovița de la Grozăvești, viaductul de legătură Orhideelor și podul principal peste liniile de cale ferată cu stația de tramvai de la Basarab, execuția și proiectarea fiind atribuită unui consorțiu multinațional – Joint Venture ASTALDI SPA (Italia) și FCC CONSTRUCCION S.A. (Spania) în cadrul unui contract în valoare de circa 114 milioane EURO fără TVA, cu o durată de execuție de 28 de luni (2006-2009).

Reabilitarea sistemului de alimentare cu apă potabilă are ca principal actor Societatea APA NOVA, divizie românească a firmei VEOLIA ENVIRONMENT, lider mondial în domeniul serviciilor de mediu, cu o cifră de afaceri de 28,6 miliarde EURO în 2006. în București lucrările realizate de
această firmă au în vedere reabilitarea uzinelor de tratare a apei potabile, precum și dezvoltarea și modernizarea rețelei de distribuție.

Alte firme transnaționale importante implicate în reabilitarea locală a infrastructurii sunt HILL INTERNATIONALES (consultanță și proiectare) și LENA CONSTRUCCOES (execuție infrastructură rutieră).

CAPITOLUL III GESTIUNEA SERVICIILOR PUBLICE

Secțiunea I Considerații generale cu privire la gestionarea serviciilor publice

Există mai multe moduri de a gestiona un serviciu public, fie de către o persoană publică (stat, comunități locale, instituții), fie de către o persoană privată (fizică sau juridică).

Persoana publică poate gestiona un serviciu fie în regie proprie, fie printr-o instituție specializată.

Persoanele private pot gestiona un serviciu public în mai multe moduri:

• în baza unui contract administrativ;

• în temeiul unui contract de locație;

• prin împuternicirea dată de autoritatea administrației publice locale sau mai bine spus prin delegare;

• prin concesionare (trebuie făcută distincția față de arendarea recunoscută în legislația altor state, dar interzisă în România).

În afara unor dispoziții contrare, autoritățile administrației publice locale acționează atât în beneficiul statului, cât și al colectivităților locale și au posibilitatea de a alege una din aceste forme de gestiune.

Autoritățile administrației publice locale au dreptul de a încredința gestiunea unui serviciu public intuitu personae, indiferent dacă agentul este public sau privat. Desigur această nominalizare a prestatorului de servicii trebuie făcută potrivit unei proceduri (exemplu: licitația), aspect pe care-l vom trata distinct.

Încredințarea unui serviciu public către o persoană publică sau privată trebuie să respecte transparența, sau altfel spus, publicitatea necesară pentru a pune candidații interesați în concurență și a permite celui mai bun să obțină gestiunea.

Chiar și în legislația comunitară s-a stipulat obligația transparenței în toate cazurile în care urmează a se încheia „contracte de delegare”.

În practică s-a pus problema de a excepta instituțiile publice de concurență

pe ideea că ele aparțin statului și, ca atare, obligațiile acestora sunt garantate; putem garanta această idee, deoarece scopul unui serviciu public este satisfacerea unui interes general la un nivel cât mai ridicat calitativ. În plus, încheierea unui contract direct între administrație și altă instituție publică lasă deschisă posibilitatea favoritismului.

Secțiunea a II-a Concesionarea serviciilor publice

1. Generalități.

Practica transmiterii „sarcinilor” cu caracter administrativ către persoane fizice/juridice private este lungă și foarte diversă; tocmai de aceea vom întâlni în

doctrină mai multe definiții ale concesiunii.

În opinia lui Pierre Delvolve, prin concesiune se înțelege „o convenție prin care o persoană publică însărcinează cu prestarea unui serviciu public o întreprindere privată, care asigură finanțarea lucrărilor, exploatarea lor și care este remunerată din redevențele percepute de utilizatori.

După alt autor francez, Gilles Lebreton, concesiunea serviciului public este „actul administrativ prin care o persoană publică numită concedent încredințează unei persoane private, numită concesionar, gestiunea serviciului

public pe riscul său, recunoscându-i dreptul de a percepe redevența de la beneficiarii serviciului”.

În doctrina românească actuală, Antonie Iorgovan arată că „prin contractul de concesiune o parte – cedentul – transmite altei părți – concesionarul – spre administrare rentabilă, pe un termen determinat, în schimbul unei redevențe, o activitate economică, un serviciu public, o subunitate productivă sau un teren proprietate de stat”.

Aceste definiții necesită unele precizări.

În primul rând, trebuie făcută distincția între concesionarea serviciului public și actele, foarte variate, în cazul cărora, datorită unui limbaj administrativ insuficient de precis, se utilizează, de asemenea, termenul de concesionare.

Concesionarea serviciului public se distinge radical prin faptul că reprezintă un mod de gestionare a unui serviciu public. În cazul concesionării lucrărilor publice diferența este, spre exemplu, mult mai puțin semnificativă, reducându-se la un simplu procedeu: este vorba de concesionarea serviciului public, dar concesionarul nu se angajează numai să asigure funcționarea serviciului, ci, în prealabil, se angajează să efectueze el însuși lucrările publice necesare acestei funcționări. Gestiunea serviciului trebuie să-i permită, ca atare, printre altele, să suporte cheltuielile și să amortizeze aceste lucrări publice, care, la finele contractului de concesionare, revin gratuit cedentului. De aceea, concesionarea lucrărilor publice se face pe perioade lungi. Astăzi, procedeul se aplică și în cazul constituirii și exploatării autostrăzilor cu plată și a parcurilor subterane de garare a autovehiculelor. Există și cazul concesionării în stare pură, fără lucrări publice, atunci când serviciul nu necesită construirea de infrastructuri publice (rețeaua de autobuze).

În al doilea rând, conform accepțiunii clasice a concesionării, gestiunea serviciului public este încredințată, în principiu, unei persoane private,

individuale sau de tip societate, care păstrează acest caracter și se raportează la dreptul privat. Procedeul concesionării are un câmp limitat de acțiune, din cauza naturii sale, cât și a surselor de proveniență. El nu se poate aplica decât serviciilor care încasează în contrapartidă o sumă de la beneficiarii săi, ceea ce exclude din plecare serviciile gratuite (ajutor social) și cele ce permit individualizarea utilizatorilor (ansamblul căilor publice, mai puțin autostrăzile care permit individualizarea și a căror construcție/întreținere poate fi concesionată). Procedeul, pe de altă parte, presupune, cel puțin în forma sa clasică, adeziunea statului la liberalismul economic. Atunci când statul liberal, în secolul al-XIX-lea, s-a văzut obligat să intervină pentru a permite dezvoltarea întreprinderilor (rezultate în urma progresului tehnic a cărui realizare excludea concurența și cerea măsuri de autoritate publică în domenii precum: căi ferate, gaze, electricitate), a considerat că gestionarea unor astfel de întreprinderi nu ține de competențele sale normale; exista teama riscului pe care aceste întreprinderi păreau să le suporte la înființare.

Procedeul concesionării a permis statului să mențină aceste întreprinderi în afara sferei publice, să introducă în gestionarea lor conceptul de profit capitalist, element necesar al progresului economic din punct de vedere liberal, și, în sfârșit, să se elibereze de riscurile financiare ale acestor inițiative.

Regimul concesionării clasice rezultă din concilierea între cele două elemente fundamentale, și aparent opuse, ale sistemului; pe de o parte, un serviciu public subordonat imperativelor interesului general; pe de altă parte, un particular care nu acceptă să-l gestioneze decât prin prisma interesului personal.

A fost necesar, ca urmare, să se mențină cedentului o autoritate strictă

asupra serviciului și să se garanteze concesionarului beneficiile la care poate spera în mod legitim. Necesitatea acestei concilieri domină regimul concesionării. După cum se poate observa, obiectul concesiunii poate fi diferit. Chiar în art. 25 din Legea nr. 15/1990 se arată care poate fi acesta:

• o activitate economică;

• serviciile publice;

• unitățile de producție aparținând regiilor autonome;

• terenurile proprietate de stat.

O primă observație trebuie făcută cu privire la faptul că serviciile publice, la rândul lor, pot avea caracter economic, ceea ce justifică tratarea lor separată.

Ca atare, trebuie să restrângem sfera noțiunii de „activitate economică” numai la acele activități care satisfac un interes general pentru care este responsabilă administrația publică. Jurisprudența interbelică și mai puțin cea actuală au considerat că prin noțiunea de “activitate economică” trebuie avute în

vedere două situații:

lucrările publice în cazul în care exploatarea lor nu era un prerogrativ

al serviciului public;

monopolul de exploatare, adică dreptul exclusiv al statului/colectivității locale de a administra și/sau de a emite licențe de exploatare.

La rândul ei noțiunea de „lucrări publice” comportă două sensuri:

în sens strict, lucrările publice sunt numai cele care au caracter imobiliar, în scopul de utilitate generală și se supun regimului juridic administrativ;

în sens larg, pe lângă elementele enumerate mai sus, se înțeleg și obiectele ce sunt înglobate în cadrul lucrărilor publice.

Practic, prin contractul de concesionare se realizează o fuziune între serviciul public și lucrarea publică executată din moment ce concesionarul preia

serviciul public ce beneficiază de lucrarea respectivă sau, invers, persoana privată care gestionează un serviciu public va face lucrările necesare și le va exploata în continuare.

În ceea ce privește regimul juridic aplicabil concesiunilor de servicii publice, trebuie precizat că acesta este diferit în funcție de natura lor:

pentru regiile autonome care gestionează servicii publice de interes național sau local sunt aplicabile normele dreptului public (administrativ);

pentru societățile comerciale care desfășoară activități industriale sau comerciale pentru satisfacerea interesului general, dar obțin profituri prin vânzarea de furnituri sau servicii către usageri, se aplică un regim mixt de drept public/privat; pentru serviciile publice concesionate de regiile autonome unor persoane private și care, deci, nu realizează un interes general, este aplicabil regimul juridic civil.

În practică, s-au făcut adesea confuzii cu privire la clauza contractului de concesiune, în special pentru transmiterea unor terenuri spre folosință unor persoane private. De aceea, autoritățile administrației publice trebuie să stabilească de la început care este destinația terenului sau a construcției ce trebuie realizată:

dacă terenul este numai un accesoriu pentru lucrările publice, el va putea fi concesionat;

dacă terenul este obiectivul exploatării, atunci trebuie încheiate contracte de închiriere (art. 30-31 din Legea nr. 15/1990).

2. Subiectele contractului de concesiune.

Având în vedere natura juridică a contractului de concesiune care se aplică totdeauna asupra unui bun/serviciu public rezultă că nu poate fi concedent decât o persoană publică (statul, colectivitățile locale, alte instituții publice). Ca atare, poate fi concedent:

regie autonomă, în cazul în care transmite folosința asupra unor unități productive sau activități economice ori servicii;

autoritățile administrative publice, centrale și locale, în cazul concesionării terenurilor din patrimoniul lor sau al unităților de producție pe care le-a avut în administrare directă.

În ceea ce privește concesionarul, legea permite practic oricărei persoane să preia în gestiune proprie un serviciu public. Potrivit art. 25 alin. 4 din Legea

nr. 15/1990 poate fi concesionar “orice persoană fizică sau juridică, română sau

străină, respectiv, societate comercială (cu capital de stat, cu capital privat sau cu capital mixt), comercianți persoane fizice, de naționalitate română sau străină, dacă profiturile obținute din activitățile comerciale sunt destinate realizării scopului lor nelucrativ.

3. Structura contractului de concesiune.

Concesiunea se bazează pe un contract încheiat între autoritatea cedentă și particularul pe care l-a ales în mod liber, cu respectarea, însă, a prevederilor legii.

Contractul se compune din două documente distincte:

convenție, care consemnează acordul părților;

Un caiet de sarcini în care sunt înscrise detaliat drepturile și obligațiile lor și, în special, regulile de organizare și funcționare ale serviciului.

Actul concesionării era considerat în secolul al-XIX-lea ca fiind pe deplin contractual. Dar, pe măsura dezvoltării serviciului public și a bunei conturări a exigențelor sale, jurisprudența și doctrina au revizuit această soluție. Ele afirmă, în prezent, principiul dublei naturi a actului concesionării, făcându-se astfel distincția între clauzele contractuale specifice dreptului administrativ și cele contractuale specifice dreptului civil, respectiv comercial.

Clauzele obligatorii sunt impuse de faptul că orice contract de concesiune se încheie având în vedere un interes general al colectivității. Tot în virtutea acestui interes general, autoritățile administrației publice au dreptul de a modifica unilateral aceste clauze.

Clauzele care formează „partea regulamentară” sunt prestabilite de către administrația publică prin caietul de sarcini; participanții cunosc dinainte obligațiile ce le revin în cazul câștigării licitației; ei nu se pot sustrage acestor norme prestabilite decât sub sancțiunea rezilierii unilaterale a contractului.

Contractul de concesiune conține însă și clauze care satisfac interesele private ale concedentului și concesionarului, clauze de ordin comercial ce formează „partea contractuală”.

Clauzele pot fi modificate cu acordul autorității administrației publice pe parcursul desfășurării licitației prin negociere directă; după licitație clauzele vor figura în contractul de concesiune așa cum au fost modificate prin acordul părților.

Este vorba, în esență, de prevederile financiare care garantează concesionarului remunerarea sa și care sunt dominate de principiul fundamental

pentru contracte administrative, și anume, cel al echilibrului financiar al contractului.

4. Drepturile și obligațiile concedentului.

Autoritățile administrației publice locale în calitatea lor de concedente în contractele de concesiune au următoarele obligații:

stabilirea, urmărirea și încasarea prețului stabilit; prin preț se realizează venitul garantat al colectivității locale, așa încât el constituie element de fond al contractului asupra căruia nu se poate negocia. Art. 27 din Legea nr. 15/1990 se referă atât la prețul concesiunii, cât și la redevență. Sub acest aspect, facem distincția între preț și redevență în sensul că aceasta din urmă constituie un venit suplimentar pentru autoritățile administrației publice (de exemplu, în cazul

concesiunii unui teren, în cazul că acesta conține bogății în subsol, administrația

are dreptul la un venit în natură sau bani, suplimentar față de prețul concesiunii);

obligația de a plăti concesionarului o indemnizație în cazurile în care intervine o situație de forță majoră și concesionarul trebuie repus într-o situație normală (în cazul în care administrația refuză plata acestei indemnizații concesionarul poate renunța la contract);

dreptul concedentului de a controla pe concesionar cu privire la modul în care își execută obligațiile contractuale; deși în jurisprudență se consideră că dreptul de control decurge din calitatea de parte contractuală, credem că în ceea ce privește administrația publică locală această clauză trebuie înscrisă expres în contract;

dreptul concedentului de a modifica unilateral clauzele contractule ori de câte ori este periclitat interesul general; pe de altă parte, nimic nu se opune la acordul concesionarului cu modificarea unor clauze atâta timp cât nu-i sunt lezate interesele comerciale;

obligația concedentului de a despăgubi pe concesionar în cazurile în care se constată că cheltuielile efectuate pentru prestarea serviciului public au depășit încasările.

Acest aspect este impus de faptul că prestatorul serviciului nu mai poate reveni asupra tarifelor încasate de la clienți. Diferența între cuantumul tarifelor și cuantumul cheltuielilor trebuie acoperită din bugetul local pentru faptul

că serviciul public a fost prestat în interesul colectivității locale.

5. Drepturile concesionarului.

Drepturi aferente gestionării serviciului. Cedentul pune la dispoziția concesionarului, în virtutea contractului, un ansamblu de mijloace materiale sau

juridice, care-i sunt necesare în funcționarea serviciului. Este vorba fie de bunuri

ale domeniului privat sau public care-i sunt repartizate, sau de privilegii exagerate de drept comun: el beneficiază cel mai adesea de un monopol de drept, pe care regulile comunitare îl repun de acum în discuție, administrația angajându-se să nu trateze cu un alt concurent și chiar să nu favorizeze indirect concurența. Concesionarul poate chiar să beneficieze de prerogative de putere publică: expropiere din motive de utilitate publică etc.

Drepturi pecuniare. Sunt cele mai importante pentru concesionarul sau întreprinzătorul privat care înțelege să obțină beneficiile scontate pe seama gestiunii serviciului.

a) În mod normal, concesionarul se remunerează păstrând pentru el produsul taxelor percepute de la utilizatori în contrapartida serviciului prestat. Dar tarifele care fixează suma fac parte din clauzele de reglementare: cedentul își păstrează stăpânirea asupra tarifelor, ceea ce explică incidentele lor economice și sociale; concesionarul nu-l poate constrânge să le modifice, ceea ce, în perioada de instabilitate economică, ar risca să dezechilibreze total gestiunea în lipsa unei contraprestații. Totuși, acest principiu tradițional este în regresie: statul acceptă, în prezent, ca uneori să-l lase pe concesionar să stăpânească tarifele (autostrăzi), cu scopul de a-i spori sentimentul responsabilității gestiunii.

b) Pe linia asocierii între cedent și concesionar, contractele prevăd deseori, în favoarea concesionarului, și alte avantaje financiare, mai ales garanția unui interes minim acordat împrumuturilor sale către cedent.

c) În afara clauzelor formale, concesionarul poate să se preleveze de principiul echilibrului financiar al contractului. Comun tuturor contractelor administrative, acest principiu joacă un rol esențial în cazul concesionării, datorită timpului mare la care se referă acesta.

Acest drept îi permite să fie indemnizat dacă administrația impune modificări la convenția inițială. Concesionarul dispune, de asemenea, în principiu, de un monopol în ceea ce privește exploatarea serviciului.

6. Obligațiile concesionarului.

Obligațiile concesionarului se referă în întregime la asigurarea funcționării

serviciului. Aceasta presupune, mai întâi, respectarea regulilor înscrise în caietul de sarcini, precum și a regulilor generale comune tuturor serviciilor publice.

a) Concesionarul trebuie să asigure continuitatea serviciului. Nu se poate sustrage acestei obligații invocând vina administrației sau dificultăți materiale/pecuniare. Numai forța majoră îl poate exonera pe concesionar.

Obligația de continuitate se referă și la agenții serviciului. Acești agenți, aleși liber de concesionar, sunt salariați de drept privat, supuși dreptului comun al muncii; dar, în ceea ce privește dreptul la grevă, ei sunt supuși acelorași limitări ca și agenții publici, după regulile stabilite de legiuitor. În contrapartidă, caietul de sarcini impune uneori concesionarilor, în favoarea lor, condiții de muncă și de remunerare mai avantajoase decât cele care decurg din dreptul comun.

b) Obligația de a respecta egalitatea beneficiarilor în fața serviciului se impune concesionarului, în sensul furnizării prestațiilor solicitate tuturor celor ce

îndeplinesc condițiile cerute și aplicării tarifelor fixate de autoritatea cedentă. Totodată, tarifele tind să se diferențieze din ce în ce mai mult în funcție de situația utilizatorilor, conform cu o gestionare comercială; dar toți cei care se află în condițiile prevăzute pot să se prevaleze de condițiile tarifare care sunt atașate.

c) Puterea administrației de a modifica regimul oricărui serviciu pentru a-l adapta noilor aspecte ale interesului general se aplică serviciilor concesionate. Această regulă, pe care o atașăm uneori naturii de reglementare a clauzelor relativ la organizarea serviciului, impune concesionarului obligația de a se adapta modificărilor decise de către cedent.

d) Dacă administrația nu mai are ca sarcină gestionarea serviciului, ea mai are responsabilitatea față de utilizatori și opinia publică; de unde controalele stricte, tehnice și financiare pe care le exercită asupra gestiunii; concesionarul este determinat să se supună.

e) Obligația de a-și executa personal obligațiile contractuale (în cazul în care se transmite patrimoniului prin reorganizarea persoanei juridice sau prin succesiune, în cazul persoanei fizice, atunci cel care preia serviciul public trebuie să aibă acordul expres al autorității administrației publice).

f) Obligația de a exploata bunurile/serviciile în condiții de eficiență, pentru a putea conserva și crește valoarea lor; în cazul pagubelor produse din culpa sa, concesionarul va trebui să despăgubească administrația.

g) Obligația de a realiza investițiile specificate prin caietul de sarcini, a programului de retehnologizare, a celorlalte condiții tehnico-economice.

h) Concesionarul mai are o serie de obligații referitoare la respectarea normelor legale din sfera protecției mediului, încadrării și concedierii personalului, pazei etc.

7. Încetarea concesiunii.

a) În mod normal, concesiunea se sfârșește la expirarea perioadei pentru care a fost instituită; ea poate fi, însă, reînnoită.

La expirarea termenului stipulat în contract, potrivit art. 8-11 din Anexa la H.G. nr. 1228/1990, concesionarul este obligat să predea autorităților administrației publice locale toate bunurile utilizate, precum și cele rezultate din investițiile făcute, în mod gratuit și libere de sarcini. Concesionarul nu va primi despăgubiri pentru aceste bunuri.

Trebuie specificat că reglementarea H.G. nr. 1228/1990 vine în contradicție cu prevederile Legii nr. 15/1990 în ceea ce privește gratuitatea trecerii în patrimoniul statului/colectivităților locale a bunurilor rezultate ca urmare a concesiunii.

b) Concesiunea poate lua sfârșit și înainte de termen în următoarele

cazuri:

prin rezilierea contractului de către autoritățile publice în cazurile în care concesionarul nu-și îndeplinește obligațiile contractuale;

este evident că funcționarea defectuoasă a serviciului public justifică retragerea concesiunii.

Tocmai de aceea trebuie înscrisă și clauza privind penalitățile datorate în cazul rezilierii contractului, precum și a daunelor:

prin renunțarea concesionarului, fie pentru că a dispărut obiectul concesiunii, fie că este în imposibilitate de a-și desfășura activitatea din cauze obiective; autoritățile administrației publice vor verifica însă aceste situații mai înainte de a aproba renunțarea;

există și posibilitatea răscumpărării concesiunii, atunci când intervin alte interese ale colectivității locale; trebuie precizat că răscumpărarea se va face la prețul stipulat în documentația tehnico-economică.

În situația încetării concesiunii asupra bunurilor folosite sau dobândite de concesionar se aplică un regim juridic special:

toate bunurile imobile și mobile folosite de concesionar reintră în patrimoniul concedentului;

bunurile mobile aparținând concesionarului și folosite pe durata concesiunii reintră în patrimoniul acestuia (cu condiția să nu fi devenit imobile prin destinație conform art. 468 și următoarele din Codul civil român);

bunurile imobile edificate de concesionar pe terenul proprietate publică (a statului sau a colectivității locale) trec în proprietate publică potrivit principiului ascensiunii artificiale;

bunurile mobile dobândite de concesionar prin exploatarea concesiunii trec în proprietatea acestuia; în cazul în care aceste bunuri sunt „fructe”, ele se supun regimului de comerț, iar dacă sunt „producte” ele revin proprietarului fondului din care au rezultat.

c) Cedentul, ca o aplicare a teoriei generale a contractului administrativ, poate, dacă estimează că interesul general o cere și fără vreo vină a concesionarului, să pună capăt concesiunii, fie pentru a suprima serviciul, fie pentru a-l gera (a-l administra) după o altă metodă. Este cazul răscumpărării concesiunii. În această situație, concesionarul are dreptul la o indemnizație de despăgubire, ca urmare a acestui fapt. Judecătorul își rezervă, însă, puterea de a verifica temeiul motivelor de interes general invocate de cedent în sprijinul deciziei sale și o poate anula chiar dacă o consideră nejustificată.

d) Se poate întâmpla ca împrejurările să facă definitiv deficitară, fără posibilități de redresare exploatarea unui serviciu, mai ales dacă el nu mai corespunde nevoilor publicului. În acest caz, este inutil să se prelungească efectul teoriei impreviziunii, invocat pentru a permite concesionarului să suporte un deficit temporar până la restabilirea previzibilă a unei situații normale. Oricare

dintre părți, în lipsa unui acord amiabil, poate, deci, cere judecătorului să pronunțe rezilierea concesiunii.

Secțiunea a III-a Asocierea în participație

Potrivit art. 251 din Codul Comercial, „asociațiunea în participațiune are loc atunci când un comerciant sau o societate comercială acordă uneia sau mai multor persoane ori societăți o participare în beneficiile și pierderile uneia sau mai multor operațiuni sau chiar asupra întregului lor comerț”.

Din păcate, în practica autorităților administrației publice locale s-a generalizat tipul de asociere în participațiune cu diferite persoane private pentru a se eluda în acest mod obligația organizării de licitații publice. Odată ce administrația devine „asociată” ea nu-și poate scoate la licitație propria prestație întrucât nu se află în concurență cu alt prestator de servicii.

În fapt, nu suntem nici măcar în prezența unui contract de asociere în participațiune pentru că, de cele mai multe ori, administrația publică pune la dispoziția comercianților un spațiu comercial contra unei sume de bani, adică o chirie „mascată”.

Este știut că, atunci când una din părți procură munca, iar cealaltă parte se folosește de această prestație remunerând-o, este vorba de un contract de locație a lucrărilor (locatio operarum) conform art. 1412 Cod Civil.

Din însăși definiția Codului Comercial rezultă mai multe condiții obligatorii pentru legalitatea încheierii unor asemenea contracte de asociere în participațiune.

În primul rând, persoana care se asociază trebuie să aibă calitatea de comerciant sau societate comercială, iar din acest punct de vedere autoritățile administrației publice nu convin definiției:

este adevărat că art. 252 din Codul Comercial permite și necomercianților să încheie astfel de contracte, dar precizează pentru „operațiuni comerciale”;

sarcinile administrației publice sunt expres stipulate în legea organică fără a exista nici o competență pentru desfășurarea de „operațiuni comerciale”.

În al doilea rând, pentru a fi în prezența unei participațiuni, trebuie ca asociații să participe atât la beneficii, cât și la pierderi. Din acest punct de vedere, administrația publică nu poate accepta încheierea unui contract în condiții de risc pentru că nu are dreptul să accepte pierderi din patrimoniul colectivităților locale (întrucât prin asocierea în participațiune nu se naște o persoană juridică nouă, urmează ca, în cazul pagubelor, să intervină răspunderea nemărginită și solidară a asociaților).

În al treilea rând, asocierea în participațiune are caracter ocult (fiind cunoscută numai de asociați) și ca atare nu are nici firmă, nici sediu, nici semnătură sau capital social. Activitatea desfășurată în asociere are caracter ilicit pentru că lipsa de publicitate și a înregistrării la administrația financiară pentru plata impozitului pe profit constituie evaziune fiscală.

În sfârșit, implicarea autorităților administrației publice în asocieri cu persoane fizice/juridice private are ca efect scăderea imaginii acestora în fața cetățenilor:

prestarea de servicii în asociere cu agenți economici privați duce atât la scăderea cantității și calității produselor furnizate, cât și la inechitarea în distribuirea lor (asociatul luând partea leului);

administrația publică nu are compartimente specializate pentru a urmări contabilitatea asociaților și nici servicii de control financiar proprii pentru a urmări în ce măsură asociații își respectă obligațiile;

administrația publică nu poate verifica modul în care asociații își realizează investițiile; ori, este de notorietate că orice comerciant are intenția de a-și crește valoarea investițiilor proprii cu scopul de a-și micșora cota de participare pe care o plătește primăriei;

mai amintim doar faptul că mijloacele materiale, echipamente, instalații etc. sunt utilizate de așa-numiții asociați în alte scopuri decât cele stabilite prin contractul de participațiune.

Potrivit art. 38 (j) din Legea Administrației Publice Locale nr. 215/2001, consiliile locale pot să hotărască „în condițiile legii, asocierea cu alte autorități ale administrației publice locale din țară sau din străinătate, precum și aderarea la asociații naționale sau internaționale ale autorităților administrației publice locale, în vederea promovării unor interese comune”.

Textul de mai sus are două părți distincte: în prima parte menționează de „asociere” și este mai restrictiv chiar decât Codul Comercial, întrucât se referă numai la alte autorități ale administrației publice, iar în partea a doua se referă la „colaborare”, ceea ce implică un sens mult mai larg decât acela comercial.

Este evident că asocierea cu un comerciant de băuturi nu se realizează în interes public atâta timp cât profitul se împarte între comerciant și primărie;

În practică, s-a ridicat, însă, problema ca profitul încasat de primărie de la comercianți să fie destinat unor lucrări publice; ori, această schimbare în practică nu este încă posibilă.

Nici asocierea cu agenți economici furnizori de produse alimentare (pâine, lapte, carne) nu corespunde interesului public prevăzut de lege (comerciantul

desfășoară într-adevăr o activitate de interes social, dar în scopul obținerii de profit).

În ceea ce privește „colaborarea” considerăm că sunt permise acele contracte economice prin care se realizează investiții întrucât legea se referă la execuția unor „lucrări” de interes comun (evident, pentru colectivitatea locală). Contractele comerciale nu intră așadar în discuție atunci când avem în vedere

„colaborări”.

Indiferent de asociere sau colaborare ele trebuie să fie încheiate „în condițiile legii”; ori, singura lege care reglementează asocierile este Legea nr. 31/1990 privind societățile comerciale.

Secțiunea a IV-a Arendarea serviciilor publice

În practica țărilor occidentale este posibilă arendarea serviciilor publice printr-un contract de affermage, adică printr-un contract administrativ prin care o persoană publică deleagă unei persoane private, numită fermier, gestiunea unui

serviciu public. Forma de remunerare a fermierului este identică celei pentru concesionar, însă contractul diferă sub trei aspecte:

în primul rând, fermierul are obligația de a restitui autorității administrației publice o parte din încasările primite de la usageri;

al doilea aspect constă în faptul că fermierul primește utilajele necesare de la administrație și le utilizează pe toată durata contractului (administrația păstrându-și dreptul de proprietate);

al treilea aspect diferit de contractul de concesiune rezidă în caracterul exclusiv comercial al contractului (administrația neavând dreptul de a-l rezilia unilateral ca în cazul concesiunii).

De regulă, aceste contracte de arendare survin după terminarea duratei unei concesiuni, adică după ce s-au realizat mijloacele necesare funcționării unui serviciu public și aceste mijloace pot fi arendate unui fermier.

Potrivit legislației române, pot fi date în arendă numai bunurile agricole (terenuri cu destinație agricolă) cu interdicția expresă pentru regii, instituții publice sau stațiuni de cercetare de a administra terenuri proprietate de stat și de a arenda aceste terenuri. Per a contrario, rezultă că administrația publică locală, instituțiile publice pot da în arendă terenuri aparținând domeniului privat.

Legiuitorul român a definit arendarea ca un „contract ce se încheie între proprietar, uzufructar sau alt deținător legal de bunuri agricole și arendaș, cu privire la exploatarea bunurilor agricole pe o perioadă determinată și la un preț stabilit prin acordul părților”.

Contractul de arendare trebuie să cuprindă clauze referitoare la:

părțile contractante, inclusiv domiciliul;

obiectul contractului (descrierea exactă a tuturor bunurilor agricole arendate);

obligațiile fiecăreia dintre părți și durata lor (minim 5 ani);

arenda și modalitățile de plată (în natură, în bani sau în natură și bani).

Pentru a fi opozabile terților, contractele de arendă se înregistrează la consiliul local în raza căruia se află situat bunul arendat; dacă bunul arendat se află pe raza administrativă a mai multor localități, contractul va trebui înregistrat la fiecare consiliu local din acele localități.

Specificul contractului de arendă rezidă în posibilitatea arendașului de a

dobândi dreptul de proprietate asupra bunurilor exploatate. Legea stipulează că „la expirarea contractului se poate recunoaște arendașului, prin hotărâre judecătorească, un drept de retenție cu privire la contraprestațiile sale față de

cealaltă parte, izvorâte din contract”.

În plus, arendașul, persoană fizică, are un drept de preemțiune înaintea statului, în cazul vânzării-cumpărării terenurilor arendate dacă sunt situate în

extravilan.

Pentru persoanele fizice care au dobândit calitatea de acționar conform art. 36 din Legea nr. 18/1991 există opțiunea de a deveni locatar. Contractul de locațiune se încheie pe o perioadă de minim 5 ani între societatea comercială care deține terenul și persoana fizică devenită locatar.

După emiterea titlurilor de proprietate de către comisiile județene asupra terenurilor în echivalent arabil, se pun în posesie persoanele îndreptățite, iar după expirarea termenului arendei, persoanele rămân proprietare de drept.

Secțiunea a V-a Prestarea serviciului în regie proprie

Un serviciu public se prestează în regie proprie, atunci când este gestionat direct de către persoana publică, autoritatea care l-a înființat. Ca urmare, serviciul public nu va avea personalitatea juridică distinctă față de persoana publică prin care s-a înființat. În principiu, toate serviciile publice administrative sunt gestionate în regie proprie. Unele servicii publice cu caracter industrial sau comercial pot fi gestionate în regie proprie:

Potrivit legilor române, serviciul de spațiu locativ se desfășoară în regie proprie, deși el poate fi mult mai eficient ca serviciu comercial (agenție imobiliară). De lege ferenda ar fi utilă restructurarea acestor servicii publice și transformarea lor în agenți comerciali sub controlul administrațiilor locale.

Gestiunea serviciului public în regie proprie poate fi directă, adică pe baza

finanțării de către administrație, sau indirectă, pe baza unei autonomii financiare.

Această distincție este absolut necesară, atunci când este vorba de servicii cu caracter industrial sau comercial, deoarece acestea trebuie să-și acopere cheltuielile din veniturile proprii (nu de la bugetul local).

Ca atare, serviciile în regie prezintă următoarele trăsături:

Serviciile în regie nu constituie persoane juridice distincte. Ele depind de colectivitatea teritorială, de stat, de regiune, departament sau comună, care sunt

titularele drepturilor și obligațiilor ce rezultă din activitatea lor. Nu cu serviciul de „poduri și șosele” contractează întreprinderile lucrări publice, ci cu statul, prin intermediul „Serviciului de poduri și șosele”. Trebuie să se insiste asupra acestui

aspect care dă naștere la confuzii datorită limbajului folosit.

În ceea ce privește organizarea lor, serviciile în regie sunt dependente direct de colectivitatea căreia îi aparțin. Pentru stat, ele constituie serviciile descentralizate ale diverselor departamente ministeriale. Agenții cărora le sunt încredințate aceste servicii sunt subordonați ierarhic ministrului, cu considerarea

relației aferente autorității prefectului la nivel județean sau departamental. Este, în special, cazul serviciilor de poliție. Serviciile municipale, regionale și departamentale țin de consiliul și puterea executivă aferente colectivității respective.

Din punct de vedere financiar, serviciul nu are nici caracter individual (nici personalitate). Creditele necesare funcționării sale sunt prevăzute în bugetul general de venituri și cheltuieli al colectivității. Dacă serviciul are încasări, acestea se transferă masei încasărilor bugetare pe baza căreia sunt suportate majoritatea cheltuielilor.

Ca excepție, în cazul colectivităților locale, termenul de „regie” desemnează atât servicii fără personalitate, cât și servicii cu autonomie financiară cu sau fără personalitate.

Principalele categorii de servicii în regie

Cadrul general permite două variante. De regulă, serviciile în regie sunt servicii administrative. Ca atare, toate regulile și toate procedurile de drept administrativ sunt valabile: agenții lor sunt funcționari în cea mai mare parte, lucrările realizate sunt lucrări publice, responsabilitatea lor este angajată conform dreptului administrativ, iar litigiile sunt rezolvate de jurisdicția administrativă.

În mod excepțional, procedeul regiei se aplică și în cazul serviciilor comerciale și industriale, mai ales în cadrul colectivităților locale. În acest caz, regulile precedente suferă anumite modificări: în lipsa autonomiei financiare, serviciul are individualizare contabilă, care îi permite să știe dacă obține sau nu profit, iar dreptul privat se aplică relațiilor lor cu furnizorii și utilizatorii. Observație: Serviciile în regie pot exercita fie o activitate de serviciu public (cazul general), fie de control administrativ, fie o acțiune de sprijinire a activităților private de interes general și control a acestora.

Pentru satisfacerea unor necesități ale populației, administrația publică locală poate crea servicii publice, fără personalitate juridică, sub forma unor departamente, direcții, birouri etc. a căror organizare și funcționare se caracterizează prin:

serviciile publice fără personalitate juridică nu au buget propriu de venituri și cheltuieli și, ca atare, nici autonomie financiară;

conducerea serviciului public se face de către un funcționar subordonat direct primarului sau președintelui consiliului județean, care nu se află într-un raport juridic de management, ci de muncă, față de administrație;

atât capacitatea de folosință, cât și capacitatea de exercițiu a acestor servicii nu se pot manifesta decât ca o ficțiune a legii, în sensul că recunoașterea lor ca subiecte de drept civil se face prin intermediul persoanei juridice a consiliului local. Ca atare, aceste instituții publice pot încheia acte juridice în nume propriu,

urmând însă ca răspunderea să revină consiliului local în numele căruia acționează.

De aici, rezultă necesitatea ca autoritatea administrației publice să precizeze, la înființarea oricărui serviciu, categoriile de acte pe care acestea le pot încheia.

Secțiunea a VI-a Serviciile publice în sistemul franchising

Conceptul istoric al acestui tip de comerț se regăsește încă din perioada Evului Mediu, iar după anii 1980 a cunoscut o largă răspândire în țările capitaliste, în special, în SUA.

Contractele de franchising au ca obiect transmiterea sau concesiunea mărcii, a mijloacelor de comercializare a mărfii sau serviciului. Franchisingul a fost conceput ca un tip de extindere a unei afaceri prin producerea și comercializarea unor bunuri/servicii (deja cunoscute anterior în alte regiuni) în zone noi. Avantajul franchisingului constă în faptul că cel care concesionează marca unui produs pune la dispoziția comerciantului toate informațiile necesare

(experiența anterioară), metodele sale comerciale, copyright, îi asigură acces la sistemul de publicitate și reclamă, îi asigură asistență tehnică și pune la dispoziție rețeaua de distribuție.

În țările occidentale, administrația utilizează contractele de franchising pentru a menține astfel simbioza dintre sistemul politic și cel privat; față de avantajele prestatorului în franchising enumerate mai sus, administrația publică își rezervă un singur drept, și anume, acela de a stabili planul general de marketing. În acest fel, administrația publică rămâne producătoare de servicii publice, dar distribuția lor se face prin intermediul unui agent economic privat.

Pentru domeniul serviciilor publice contractul de franchising poate fi benefic din următoarele considerente:

agentul economic privat are tot interesul să-și mărească permanent piața de desfacere pentru a-și crește profiturile;

administrația este degrevată de riscuri atâta timp cât producerea sau desfacerea se realizează cu banii agentului economic privat;

agentul economic privat este obligat să respecte normele impuse, să asigure funcționarea comercială, să efectueze investiții, să plătească o redevență (calculată în procente sau cotă fixă) în funcție de desfacerile realizate.

O variantă foarte modernă constă în preluarea unui contract la cheie pe baza căruia agentul privat alocă fonduri, proiectează și construiește obiective de interes public pe care apoi le administrează pe termen lung.

Secțiunea a VII-a Serviciul public în locație de gestiune

Locația de gestiune este un contract administrativ prin care o persoană publică încredințează unei persoane private (pe care o plătește cu sume forfetare) exploatarea unui bun din domeniul public sau a unei afaceri (închirierea fondului de comerț).

Cele mai cunoscute, în practică, sunt contractele de locație ale lucrărilor de construcții, încredințate unor antreprenori specializați care, după terminarea

lucrărilor, beneficiază în continuare de exploatarea lor conform clauzelor stabilite prin contractul administrativ.

Spre deosebire de contractul de concesiune sau de arendă, titularul contractului de locație este remunerat direct de către administrația publică, iar, spre deosebire de regie, remunerația este forfetară (pe bază de comision calculat asupra facturii).

În România, după 1989, potrivit legii de transformare a întreprinderilor socialiste în regii autonome sau societăți comerciale s-a permis locația de gestiune în cazul unor „secții economice din structura regiei autonome”. Locația de gestiune se atribuie persoanelor fizice/juridice române sau străine prin decizia administrației publice centrale (în cazul regiilor autonome de interes național) sau decizia consiliilor locale (în cazul regiilor de interes local).

Prin noțiunea de „decizie” trebuie să înțelegem actul administrativ, respectiv Hotărârea de Guvern (Hotărârea Consiliului Local).

În practică, s-a generalizat tipul locației de gestiune care implică economia

de fonduri (comerciantul suportând toate cheltuielile), în condițiile în care comerciantul, are dreptul de a folosi domeniul public o perioadă relativ mare de timp.

În jurisprudență, locația de gestiune a fost tratată ca regim juridic asemănător concesiunii din două considerente: întâi, că se bazează pe un contract guvernat de dreptul comercial și apoi pentru că rezilierea lui unilaterală nu este posibilă (în afara clauzelor contractuale) ca în cazul oricărui contract comercial.

Secțiunea a VIII-a Prestarea serviciilor publice în gestiune delegată unilateral

Posibilitatea de a transmite gestiunea unui serviciu public nu se reduce numai la tipul actelor juridice bilaterale (contracte), ci se poate face prin act juridic unilateral (lege, hotărâre a autorității administrației centrale sau locale).

În țările occidentale, acolo unde autoritățile administrației publice locale dețin capitalul majoritar în cadrul unei societăți comerciale, se realizează privatizarea acestora prin act juridic unilateral. Astfel, prin hotărârea autorităților deliberative, se cedează cota de participare la capital către acționari, urmând ca

serviciul public să funcționeze în continuare în regim privat.

Un alt mod de prestare a serviciilor publice prin delegare unilaterală se realizează ca urmare a dispozițiilor legale:

formarea unei asociații de comune în scopul realizării unor lucrări de interes local prin dispozițiile legii;

constituirea asociaților, federațiilor, cooperativelor ca urmare a unor hotărâri de guvern;

constituirea societăților mixte prin hotărârea consiliului local.

Procesul de privatizare a serviciilor publice, fie prin transformarea regiilor autonome în societăți comerciale, fie prin cesiunea acțiunilor în cazul societăților

comerciale cu capital majoritar de stat, trebuie obligatoriu însoțită de norme care să garanteze supremația interesului general față de considerentele comerciale.

În ceea ce privește instituțiile publice prin intermediul cărora se prestează servicii de interes general, privatizarea se realizează conform dreptului comun, în cazul nostru, administrativ, astfel încât prin actul unilateral de delegare să fie precizate principiile de organizare și funcționare a serviciului public respectiv.

În fapt, însăși hotărârea autorității administrației publice de privatizare a unui serviciu constituie actul delegării; nu sunt necesare acte administrative separate atâta timp cât instituția (cu sau fără personalitate juridică) funcționează sub autoritatea administrației publice.

Administrația publică locală are posibilitatea de a delega gestiunea unui serviciu public către o persoană juridică, de regulă, un agent economic specializat, prin intermediul unui contract. Se poate afirma că elementul esențial pentru definirea gestiunii delegate îl constituie contractul, deoarece, prin clauzele sale, acesta trebuie să precizeze atât drepturile, cât și obligațiile administrației și prestatorului. Fiind, sub aspect juridic, un contract administrativ rezultă că autoritatea publică are dreptul oricând de a rezilia contractul cu prestatorul inițial și de a-l continua cu un alt prestator.

Din tabelul prezentat în continuare, se poate observa că responsabilitatea maximă a prestatorului intervine în cazul contractului de concesiune.

Indiferent de contractul juridic utilizat, între cel care deleagă (administrația) și cel căruia i se deleagă (prestatorul de servicii) trebuie fixată regula delegării, adică măsurile asiguratorii pentru fiecare dintre părțile contractante în cazurile în care nu se respectă clauzele contractuale.

Forma juridică a raporturilor dintre administrație și prestatorii de servicii este prima condiție pentru realizarea cantității și calității serviciilor publice. Ea este obligatorie pentru că administrația răspunde direct față de cetățeni de asigurarea acestor servicii.

Secțiunea a IX-a Achiziția de bunuri și servicii

Autoritățile administrației publice pot, potrivit legii (HG nr. 63/1994 republicată în 4 august 1995) să achiziționeze prin licitație publică bunuri sau servicii.

prin bunuri se înțelege gama tuturor obiectelor fizice (produse, echipamente, instalații, inclusiv imobile etc.);

prin servicii se înțelege activitatea de exploatare a acestor bunuri, reparațiile (cu excepția reparațiilor capitale și a demolărilor la construcții și instalații pentru care se aplică normele achiziției de investiții).

Achiziția de servicii se poate realiza numai prin licitație publică potrivit metodologiei elaborate de Ministerul Finanțelor.

Pentru achiziția de active corporale, comisiile de licitații se numesc prin ordin al ministrului de resort (în cazul regiilor de interes național) sau prin decizia autorității administrației publice locale (pentru regiile de interes local).

în cazul în care valoarea bunurilor sau serviciilor este mai mică de 50 milioane lei nu este obligatorie licitația și se poate utiliza procedura selecției de preț;

în practică, pentru a se eluda obligația licitației, administrația selecționează un ofertant pentru servicii sub 50 milioane lei, dar, de mai multe ori, pe parcursul timpului, astfel că, în realitate, serviciile plătite de la buget se ridică mult peste limita legală.

În cazul achizițiilor de bunuri și servicii, se pot organiza mai multe tipuri

de licitație:

licitația fără preselecție, la care pot participa un număr nelimitat de ofertanți interni sau externi cu condiția să îndeplinească cerințele specificate de administrație;

licitația cu preselecție, care se organizează în două etape: în prima, participă toți cei interesați și care răspund anunțului publicitar; în a doua – ofertanții selecționați de comisia de licitație ca fiind competenți și potențiali;

licitația publică restrânsă, determinată de faptul că nu există ofertanți sau pentru că la o licitație anterioară nu s-a încheiat contractul. Oricum, numărul participanților este de minim doi.

Autoritatea administrației publice achizitoare trebuie să facă anunțul publicitar în presă cu minimum 10 zile înaintea datei stabilite pentru desfășurarea licitației. Conținutul minim al anunțului publicitar cuprinde:

denumirea și sediul instituției publice achizitoare;

condițiile de participare;

forma și obiectul licitației precum și descrierea serviciilor ce urmează a fi contractate (cantitate, calitate, termene, condiții de livrare sau de furnizare, plată etc.);

locul, data și ora limită de depunere a ofertelor.

Ofertele se depun sau se transmit prin poștă cu scrisoare recomandată semnată de reprezentantul persoanei juridice interesate până la ora și locul stabilit.

Deschiderea ofertelor se face în prezența membrilor comisiei de licitație.

Aceștia vor consemna într-un proces verbal toate elementele necesare din timpul desfășurării licitației.

Comisia de licitație are dreptul de a cere ofertanților să precizeze anumite aspecte din oferta lor, fără însă a modifica valoarea sau conținutul.

Evaluarea se face pe baza unor punctaje, prestabilite de comisia de licitație, specificate în caietele de sarcini, a prețului și a condițiilor tehnice propuse. În cel mult 10 zile, comisia de licitații va redacta o hotărâre de acceptare a ofertei, în două exemplare, prin care se arată: componența comisiei, numele ofertantului câștigător, justificarea tehnico-economică a alegerii, semnătura participanților și data.

Legea obligă autoritățile publice achizitoare să redacteze caiete de sarcini

(specificații tehnice) pentru bunurile sau serviciile ce vor fi achiziționate prin care

să se țină seama de:

necesitatea definirii bunului/serviciului funcție de parametrii tehnico-calitativi ai acestuia și mai puțin în raport de aspect sau formă;

încadrarea în standarde și norme internaționale sau în reglementări și norme naționale, dar recunoscute internațional.

Fiecare din modalitățile de gestiune a serviciilor conține, așa cum s-a demonstrat, aspecte de particularizare publice cu avantaje și limite pentru contractanți. În acest context legislativ și luând în considerare toate oportunitățile oferite, autoritățile deliberative de la nivel central și local trebuie să aibă competența managerială pentru a identifica cea mai eficientă modalitate de gestiune a serviciilor publice și abilitatea de a iniția și dezvolta cele mai potrivite forme contractuale, pentru ca, prin furnizarea serviciilor publice în forma selectată, să se satisfacă cel mai bine interesul public.

CAPITOLUL IV CONCLUZII

Se știe că administrația publică reprezintă sistemul în care se desfășoară activitatea de organizare a executării și de execuție concretă a legii. Această activitate se realizează de către autoritățile administrative centrale sau locale,

putând avea caracter:

de dispoziție – reglementări elaborate și emise pe bază de lege și în interesul execuției legii;

de prestație – servicii publice de interes general sau local.

Având în vedere faptul că nevoile și cerințele societății în general sau ale fiecărui cetățean în parte suferă modificări frecvente în timp și spațiu, administrația publică trebuie să aibă un caracter dinamic, să se adapteze la aceste realități, fapt pentru care își creează și organizează structuri care să răspundă acestor cerințe și nevoi reclamate de societate. Aceste cerințe și nevoi pot fi:

generale – la nivelul întregii comunități organizate de către stat (apărare, ordine publică, educație, sănătate);

specifice – la nivelul colectivităților din județe, orașe sau comune (alimentare cu apă, gaze, lumină, energie termică, salubrizare).

Autoritățile administrative au menirea de a transpune în practică prevederile legii, executând-o sau organizând executarea acesteia. În acest scop, ele dispun de resurse (financiare, materiale, umane) și de competențe atribuite corespunzător sarcinilor ce revin fiecăreia.

Varietate și complexitatea acestor sarcini, precum și nevoia sporită de eficientizare a activităților administrative au impus structurarea sistemului administrației publice pe mai multe paliere cărora li s-au atribuit nivele de competență și, implicit, de decizie adecvate.

Datorită mobilității în timp și spațiu a cerințelor și nevoilor societății, colectivităților și cetățenilor, evoluția autorităților administrative este continuă, atât în organizare, cât și în activitate. Pe măsura modificării cerințelor și nevoilor, dorințelor și aspirațiilor, apar noi servicii, altele dispar, iar altele își modifică parametrii de funcționare.

În prezent, administrația publică din România este structurată pe două mari nivele:

administrația publică de stat, care poate presta servicii publice centrale sau teritoriale;

administrația publică locală.

Serviciile publice cu caracter de stat sunt realizate și furnizate de administrația centrală și ele au existat în țările române încă înainte de organizarea guvernului ca organ de stat.

Regulamentele Organice din 1831 în Muntenia și 1832 în Moldova, conțin atribuțiile unor înalți demnitari, de a transforma unele ranguri boierești în funcții de miniștrii, astfel:

„marele vornic din lăuntru” avea atribuții în domeniul problemelor interne, agriculturii, lucrărilor publice, învățământului, sănătății și asistenței sociale;

„marele vistiernic” se ocupa de problemele finanțelor, industriei și comerțului;

„secretarul statului” era șeful cancelariei, ținea legătura cu celelalte departamente și autorități interne și cu agenți externi și contrasemna toate decretele domnului;

„marele logofăt al dreptului” răspundea de organizarea și buna funcționare a justiției;

„marele logofăt al credinței” se ocupa de problemele cultelor;

„marele spătar” răspundea de problemele oștirii.

Unirea din 1859 sub Alexandru Ioan Cuza a dus la o nouă transformare în

organizarea administrației prin organizarea a opt ministere: Interne, Finanțe, Justiție, Culte, Instrucțiune Publică, Afaceri Străine, Lucrări Publice, Război și Control. La acestea s-a adăugat în perioada cuprinsă între 1859 și Marea Unire din 1918 apariția Curții de Conturi în locul Ministerului Controlului în 1984 și înființarea Ministerului Domeniilor în 1883.

Constituția din 1938 a instaurat dictatura regală, puterea executivă a regelui executându-se prin miniștrii (nu prin Guvern al cărui rol a fost redus la zero), care răspundeau politic numai în fața regelui.

Anii 1940 – 1944 au reprezentat o nouă perioadă de schimbări semnificative în structura administrației publice prin suspendarea Constituției și realizarea conducerii statului de către președintele Consiliului de Miniștrii care avea puteri depline pentru a conduce statul, el fiind și cel care-i numea pe miniștrii.

Aceștia erau răspunzători de actele lor și puteau fi trimiși în judecată în fața Înaltei Curți de Casație și Justiție.

După 1944 până în 1989 a avut loc instaurarea treptată a dictaturii totalitare materializată în statul comunist condus de partidul unic.

Perioada imediat următoare anului 1989 s-a caracterizat printr-un proces rapid de reorganizare și înființare pe baze noi a organismelor indispensabile noului stat democratic. Era necesară înființarea unor ministere al căror obiect de activitate trebuia urgent racordat la obiectivele cuprinse în Proclamația de la 22 decembrie 1989.

Instituțiile publice centrale prestatoare de servicii publice centrale sunt:

Președinția României prin administrația prezidențială;

Guvernul prin aparatul de lucru al Guvernului;

Administrația centrală de specialitate prin intermediul ministerelor, autorităților subordonate ministerelor și autorităților autonome.

Privitor la administrația publică locală din România, aceasta este reglementată, în principal, de Constituție și de Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale. În plan secund, există multe alte reglementări care completează sau detaliază cadrul legal în care se desfășoară activitatea autorităților locale.

Acestor legi li se adaugă ordonanțe și hotărâri ale Guvernului, ordine ale ministerelor ce vizează direct sau indirect activitatea autorităților administrative locale.

În plus, pentru aplicarea prevederilor legilor, ordonanțelor și hotărârilor de Guvern, autoritățile locale elaborează și emit propriile acte administrative care pot fi hotărâri ale primarului sau dispoziții ale președintelui consiliului județean.

Potrivit reglementărilor Legii nr. 215/2001, autoritățile administrației

publice locale sunt:

Consiliul local – autoritate deliberativă autonomă (care adoptă hotărâri), care funcționează în comună, oraș sau municipiu și are rolul de a soluționa problemele de interes local, dispunând de autonomie în ceea ce privește rezolvarea treburilor publice ale comunității;

Primarul – autoritatea executivă autonomă la nivelul comunei, orașului sau municipiului, care are rolul de a acționa în vederea satisfacerii cerințelor și nevoilor membrilor comunității de către care a fost ales și, în plus, acționează ca reprezentant al statului în unitatea administrativ-teritorială respectivă.

Consiliul județean – autoritate a administrației publice județene, are rolul de a coordona activitatea consiliilor comunale și orășenești și este condus de un președinte.

În Legea 215/2001 sunt formulate principiile pe care se întemeiază administrația publică din unitățile administrativ – teritoriale din România, și anume:

1. Principiul autonomiei locale. Conform art. 3, alin 1 „prin autonomie locală se înțelege dreptul și capacitatea efectivă a autorităților administrației publice locale de a soluționa și de a gestiona, în numele și în interesul colectivităților locale pe care le reprezintă, treburile publice”. Acest drept se exercită de către consiliile locale și primari, precum și de către consiliile județene, acestea fiind autorități ale administrației publice locale.

Trebuie spus că autonomia locală este administrativă și financiară și ea se exercită pe baza și în limitele prevăzute de către lege. Ea privește organizarea, funcționarea, competențele, atribuțiile, precum și gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparțin comunei, orașului sau județului.

Autonomia locală este determinată de o serie de factori cum sunt: tradiția istorică, cadrul geografic, resursele economice, gradul de pregătire civică sau politică, nivelul atins de reglementările naționale și internaționale.

În prezent, problemelor autonomiei locale li se acordă o importanță sporită în scopul menținerii păcii și stabilității politice, asociindu-li-se în același timp și rezolvarea problemelor etnice, culturale sau lingvistice.

Autoritățile administrației publice locale pot înființa servicii publice în condițiile Legii nr. 215/2001 în orice domeniu de activitate. Pentru funcționarea normală a oricărei comunități, sunt necesare o serie de activități specifice de interes general, cum ar fi alimentarea cu apă, transportul de energie termică, distribuirea gazelor, canalizare, salubritate etc. Aceste activități care satisfac interese generale trebuie asigurate de către autoritățile publice locale în virtutea faptului că ele răspund față de cetățenii care le-au desemnat pentru a le reprezenta interesele.

Ca atare, serviciul public este mijlocul administrației prin care se prestează cetățenilor servicii de interes general, în regim de putere politică.

Înființarea serviciilor publice este atributul exclusiv al autorităților deliberative, respectiv al consiliilor locale, iar organizarea și funcționarea lor constituie atributul autorităților executive, adică al prefecților și primarilor.

În categoria serviciilor publice locale se includ:

servicii publice cu caracter statal;

serviciile comunitare (înființate la nivel local, dar și județean);

servicii publice de gospodărie comunală;

alte servicii publice locale (care nu fac parte din categoria serviciilor de gospodărie comunală);

servicii publice comerciale;

serviciul public pentru activități culturale.

Serviciile publice cu caracter statal sunt:

serviciul de pază, asigurat de corpul gardienilor publici;

serviciul public de protecție civilă;

serviciul de autorizare a construcțiilor.

Încheiem prin a preciza faptul că prin lucrarea de față am încercat să facem un demers în studiul instituției serviciilor publice, analizând formele acestora, precum și principiile care stau la baza organizării lor.

Concluzii

De-a lungul timpului, noțiunea de stat s-a conturat ca fiind o colectivitate umană relativ omogenă datorită:

♦ unei istorii comune;

♦ unui teritoriu delimitat de frontiere recunoscute;

♦ unei puteri politice proprii, în baza căreia acesta realizează anumite funcții: elaborarea legilor, constituirea unui sistem de guvernare propriu; constituirea unui sistem de recunoaștere și corectare a abaterilor de la prevederile legilor; apărarea frontierelor; dezvoltarea relațiilor internaționale; alegerea reprezentanților.

Formarea statului a însemnat, practic, desprinderea unei forțe publice din cadrul colectivității, organizată în instituții (armată, poliție, justiție), care avea drept scop susținerea clasei dominante și a ordinii sociale corespunzătoare intereselor acesteia.

În sens restrâns, statul cuprinde ansamblul organizațiilor care susțin exercitarea puterii lui. Această definire presupune identificarea unor categorii cum sunt: persoană fizică, organizație, persoană juridică, organ al statului.

Persoana fizică reprezintă un individ, un membru al colectivității (populației).

Persoana juridică semnifică o organizație recunoscută legal.

Organul statului este instituția specializată în vederea realizării activitățiilor specifice statului.

Pentru înțelegerea completă a semnificației noțiunii de „stat” este necesară și clarificarea unor termeni ca „administrație publică” și „autoritate administrativă”.

Astfel, administrația publică cuprinde ansamblul instituțiilor care organizează elaborarea, executarea și prin care se realizează aplicarea legilor. Autoritatea administrativă este organul care emite acte administrative valabile.

Statul, alături de partidele politice și alte grupuri sociale formează un ansamblu complex, care are ca obiectiv realizarea intereselor generale ale societății.

Statul reprezintă unul din principalele instrumente pentru exercitarea puterii politice. În cadrul acestuia, se identifică trei componente:

a) puterea legislativă (generatoare de legi);

b) puterea executivă (care aplică legile);

c) puterea judecătorească (care identifică și rezolvă abaterile de la legi).

Într-un stat de drept, cele trei puteri (legislativă, executivă și judecătorească) sunt exercitate de persoane diferite, în cadrul unor organe diferite, asigurându-se astfel principiul separației puterilor.

Totodată, atribuțiile, competențele și responsabilitățile acestor trei categorii de organe sunt disjuncte și complementare, iar legile, scrise și publicate, respectă principiile și reglementările internaționale în vigoare.

Raportat la poziția față de societate, statul îndeplinește următoarele funcții

interne și externe:

• reglementează acțiunile membrilor societății;

• asigură aplicarea și respectarea reglementărilor adoptate;

• furnizează servicii în favoarea membrilor societății;

• reprezintă națiunea în raport cu alte state, inclusiv în elaborarea și aplicarea legislației internaționale;

• facilitează schimburile internaționale reciproc avantajoase;

• apără suveranitatea și integritatea teritoriului național.

Una din cele mai importante funcții ale statului este aceea de a oferi servicii publice în general și servicii colective necomerciale, în special.

Această funcție constă în:

a) furnizarea către colectivitate a unor servicii la un preț inferior costului lor de producție (servicii necomerciale), fie producându-le el însuși, prin intermediul serviciilor publice, fie încredințând producția lor sectorului privat subvenționat;

b) finanțarea acestei producții prin intermediul prelevărilor obligatorii asupra utilităților și asupra întreprinderilor.

Serviciile colective furnizate de stat răspund unui triplu obiectiv:

1) satisfacerea (înlăturarea) lacunelor pieței;

2) facilitarea accesului la factorii externi pozitivi care influențează serviciile (infrastructurile, cercetarea fundamentală, protecția mediului înconjurător etc.);

3) accesibilitatea tuturor cetățenilor la servicii, chiar și a celor mai săraci: ele sunt oferite în mod gratuit sau la un preț inferior costului lor de producție (educația, sănătatea etc.).

Oferta de servicii colective necomerciale poate fi grupată în două mari categorii:

Statul reprezintă funcția de apărare a teritoriului național și de garantare a securității bunurilor și persoanelor pe care statul o are încă de la constituirea sa.

Această funcție constă în:

asigurarea securității persoanelor și bunurilor în interiorul țării, cu ajutorul poliției și justiției;

apărarea teritoriului național împotriva oricărei agresiuni externe, cu ajutorul diplomației (Afaceri Externe) și Apărării Naționale (armata).

Celelalte servicii colective necomerciale sunt oferite de stat, inclusiv de autoritățile sau colectivitățile locale în două moduri:

a) Statul asigură el însuși producția de servicii.

Este cazul ansamblului serviciilor publice de învățământ, medicale (spitale publice), culturale (muzee, biblioteci, case de cultură etc.), de cercetare, de echipare și de întreținere a rețelei rutiere, de iluminat public etc.

b) Statul nu asigură decât finanțarea și deleagă producția de bunuri și servicii sectorului privat.

Învățământul și sănătatea sunt două domenii unde coexistă instituțiile publice și cele private; pentru acestea din urmă (școli private, clinici etc.), statul își poate asuma o parte din finanțare (în special cheltuielile de funcționare). Statul își păstrează prerogativa de a acredita aceste instituții și un drept de control asupra gestiunii lor, deoarece este vorba despre activități subvenționate.

Bibliografie

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. IV, ed. a III-a, Ed. All Beck, București, 2005;

A. Teodorescu, Tratat de Drept administrativ, vol. I, 1929;

Anton Trăilescu, Drept administrativ, Ed. All Beck, București, 2002;

C.-L Popescu, Autonomia locală și integrarea europeană, Ed. All Beck, colecția Studii juridice. București, 1999;

C. Manda, Drept administrativ. Tratat elementar, Ed. Lumina Lex, București, 2001;

C. Stătescu, C. Bîrsan, Drept civil. Teoria generală a obligaților, Ed. All Beck, București, 2002;

C. Dissescu, Curs de drept public român, vol. III, Dreptul administrativ, Stabiliment Grafic IV, Socec, București, 1981;

D. Apostol Tofan, Probleme actuale ale descentralizării administrative (I), în Studii de drept românesc nr. 3-4/1991;

D. Apostol Tofan, Probleme actuale ale descentralizării administrative (III), în Studii de drept românesc nr. 2/1993;

D. Apostol Tofan, Drept administrativ. Tematica prelegerilor. Repere bibliografice, vol. I, Ed. All Beck, colecția Curs universitar, București, 2003;

E. Popa, Autonomia locală în România, Ed. All Beck, colecția Studii Juridice, București, 1999;

Eugen Popa, Drept administrativ, Ed. Servo-Sat, Arad, 2000;

G. Plastara, Curs de drept civil, vol. IV, Ed. Cartea Românească, București, 1925;

I. Albu, Libertatea contractuală, în Dreptul nr. 3/1993;

I. Alexandru (coordonator), Al. Negoiță, 1. Santai, D. Brezoianu, I. Vida, S. Ivan, I. Popescu Slăniceanu, Drept administrativ, Ed. Omnia Uni S.A.S.T., Brașov, 1999;

I.G. Mihuță, „Repertoriu de practică judiciară în materie civilă a Tribunalului Suprem și a altor instanțe judecătorești pe anii 1980-1985” Ed. Științifică și Enciclopedică, București, 1986;

J.-M. Forges, Droit administratif, P.U.F., Paris, 1991

J.-P. Joseph, Decentralisation et democrație, apres-demain, nr. 340, janvier, 1992;

J. Vermeulen, Contractul de concesiune de serviciu public, în Revista de drept public, 1928;

Liviu Pop, Drept civil român. Teoria generală a obligațiilor, Ed. Lumina Lex, București, 2000;

M.B. Cantacuzino, Elementele dreptului civil, Ed. Cartea Românească, București, 1921;

M. Ceorgescu, D, Toma, Europa și arhitectura de mâine, în Revista de drept public nr. 1/1999;

M. Preda, Drept administrativ. Partea specială, ed. revăzută și actualizată, Ed. Lumina Lex, București, 2001;

S. Biarez, Theorie du pouvoir local en France, în Revue International de Sciences Administratives, no. 3, 1988;

T.R. Popescu, Teoria generală a obligațiilor, Ed. Științifică, București, 1968;

V. Prisăcaru, Tratat de drept administrativ. Partea generală, ed. a III-a revăzută și adăugită, Ed. Lumina Lex, București, 2002;

V. Vedinaș, Centralizare, descentralizare, federalism, în Analele Universității București, seria Drept, 1997;