Regimul Juridic al Ordonantelor Guvernamentale Emise pe Baza de Abilitare Parlamentara
CUPRINS
REZUMAT
Potrivit Constituiției, Guvernul adoptă o serie de ordonanțe, care la rândul lor se emit în temeiul unei legi speciale de abilitare, în limitele și în condițiile prevăzute de acesta. Aceasta constituie o posibilitate lăsată la aprecierea parlamentelor din țările democratice europene. Delegarea legislativă este totodată considerată a fi și una dintre instituțiile cele mai controversate, deoarece prin intermediul ei, fie direct Constituția, fie Parlamentul prin lege acordă Executivului prerogative de a adopta acte normative.
Doctrina nu a acordat o atenție sporită acestei instituții în primii ani după adoptarea Constituției, recurgându-se rareori la practica delegării legislative în practica statală. În ultimul timp însă, practica a început să privească din ce în ce mai atent instituția delegării legislative, aplicată în mod frecvent de Executiv, fapt ce a dus la îndepărtarea ei de la spiritul Constituției. Intervenția substanțială făcută cu prilejul revizuirii Constituției pe fondul acestor dispoziții constituționale a reprezentat o încercare de clarificare a regimului juridic al ordonanțelor.
Dezbaterile politice purtate pe parcursul recentei legislaturi a determinat examinarea sintetică a unora din problemele privitoare la acest domeniu; un alt factor important, determinant la rândul său în această privință, se datorează implicațiilor juridice pe care o asemenea delegare le implică.
Textul dedicat ordonanțelor din versiunea inițială a Constituției a determinat multe discuții în politică, doarece în practică s-a ajuns la o adevărată avalanșă de ordonanțe. Aceste aspecte au condus la modificarea Constituției din 2003.
Dacă este să acceptăm ideea că Parlamentul este singura autoritate constituțională împuternicită să reglementeze relațiile sociale cele mai importante și generale prin lege, putem considera că fundamentarea științifică a delegării este faptul că Parlamentul lucrează în sesiuni, pe baza unor proceduri îndelungate în timp, neavând viteza de lucru pe care o intervenție operativă ar cere în anumite situații care impun o celeritate; exercitarea puterii însă presupune permanență.
Controlul parlamentar asupra activității Guvernului duce la nașterea unei largi categorii de raporturi între legislativ și executiv. Intervenția organului legislativ în activitatea Guvernului se conturează pe baza a trei aspecte; prima este adoptarea legilor, a căror executare constituie obiectul principal al activității Guvernului, a doua este aprobarea programului Executivului, după aceea putem vorbi despre aprobarea delegării legislative, respectiv controlul propriu-zis asupra Executivului. Dintre aceste aspecte, vom trata pe larg delegarea legislativă împreună cu formele pe care le presupune aceasta.
Delegarea legislativă face parte din instituțiile dreptului constituțional și permite la rândul ei implicarea Guvernului în exercitarea efectivă a funcției legislative. Astfel, Parlamentul îl va abilita pe Executiv să emită norme juridice în domenii care sunt rezervate legii. Considerentele originii acestei instituții ne duc la tradiția constituțională britanică; conform acesteia, monarhului i se acorda prerogativa de a lua pe cale de regulament toate măsurile necesare pentru a garanta siguranța politică și apărarea statului.
Art. 27 alin. (1) și (2) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor prevede că Guvernul adoptă ordonanțe în prezența majorității membrilor săi. Putem afirma în acest cadru că adoptarea ordonanțelor se face prin consens. În eventualitatea nerealizării consensului, primul-ministru este îndreptățit să hotărască. Este important și faptul că ordonanțele sunt adoptate exclusiv pe baza unei legi de abilitare, care trebuie să conțină două elemente în mod obligatoriu, iar una în mod facultativ. Elementele obligatorii se referă la perioada de abilitare și domeniile în care Guvernul este abilitat spre a adopta ordonanțe; elementul facultativ privește supunerea ordonanțelor de către Executiv spre aprobare.
Plecând de la considerația naturii juridice a organului emitent, putem conclude că, fiind adoptate de Guvern, ordonanțele au caracterul unor acte administrative; astfel, ele nu sunt supuse procedurii aplicabile promulgării legilor de către Președinte. Constituția prevede o forță juridică specială pentru ordonanțe de a modifica, abroga sau suspenda legi ordinare. Astfel, din pricina acestei puteri, instanțele de drept comun și cele de contencios administrativ vor fi obligate să se conformeze cu ordonanțele ca și cum acestea ar fi legi emise de Parlament și nu se va putea pune în fața acestor instanțe problema conformității ordonanțelor cu legile ordinare.
CAPITOLUL I. PUNCT DE VEDERE TEORETIC ASUPRA ORDONANȚELOR GUVERNULUI
Secțiunea I. Generalități
§1. Despre terminologie
Elementul care face obiectul tezei noastre, respectiv noțiunea de ordonanță guvernamentală, se înscrie în vasta categorie a legislației delegate sau, cum mai este ea numită, a delegării legislative.
Acest principiu al delegării legislative își are originile în dreptul roman; cu o serie de nuanțări, ea se poate însă regăsi și este îndeosebi practicată și astăzi în majoritatea, or chiar toate sistemele constituționale. Principiul amintit este într-o relație strânsă cu cea a delegării de atribuții, dar rămâne de precizat faptul că cele două principii, deși fondate pe aceeași idee de delegare, trebuie distinse una de cealaltă, sub aspectul unei analizări stricte.
Cu privire la contextul terminologic al delegării legislative, ea este uneori explicată în literatura de specialitate, sub rezerva unei nuanțări desigur, ca fiind ”procedura excepțională de substituire” (Ion Deleanu) ori ca și un ”mecanism de colaborare”.
În stăruința de a explica noțiunea de delegare legislativă, s-a conturat ideea că aceasta semnifică împuternicirea, pe timp limitat, a unei alte autorități decât cea legiuitoare să exercite prerogative legislative.
O altă definiție ne oferă o decizie a Curții Constituționale, în cadrul căruia delegarea legislativă reprezintă o procedură excepțională de substituire a Guvernului în prerogativele legislative a Parlamentului, astfel încât prin ordonanță Guvernul poate să reglementeze primar, să modifice sau să abroge reglementarea existentă.
În acest fel, combinând elementele esențiale din cele două definiții, în opinia noastră delegarea legislativă se concretizează în atribuirea de către legiuitorul ordinar a unei competențe legislative Guvernului, cu caracter temporar și în considerarea unei situații determinate, pe care aceasta o poate exercita printr-un act normativ specific, denumit ordonanță.
Din această însumare se pot desprinde mai multe caracteristici, prima dintre aceștia vizând obiectul delegației; din pricina faptului că este atribuită de către legiuitorul ordinar, delegarea nu poate viza legi constituționale. Obiectul delegării poate fi format numai din domeniile legii ordinare, printr-o lege de abilitare implicând o delegare expresă, iar în cazul în care aceasta este prezumată, potrivit art. 115 alin. (4) al Constituției, obiectul va privi numai măsurile pe care însuși legiuitorul ordinar le-ar fi putut lua pentru a face față situației excepționale, ceea ce justifică prezumția constituțională a delegării.
În al doilea rând, pe baza celor menționate, este de precizat faptul că delegarea legislativă operează în scopul realizării într-un mod specific al competenței constituționale a legiuitorului și nu în detrimentul acesteia. Comparându-se cu orice altă delegare în general, legislația delegată reprezintă exercitarea capacității de folosință prin intermediul celui împuternicit și nu restrângerea acestei capacități de către cel care o acordă; așadar, legiuitorul rămâne competent să legifereze în domeniul delegat și timpul cât delegarea subzistă. Tot în acest cadru trebuie vorbit despre actele prin care se realizează legiferarea delegată, acestea fiind ordonanțele; acte guvernamentale, cu efecte similare legii. Reglementarea instituită prin ordonanțe poate deveni lege numai după aprobarea acestuia de către legiuitor, ceea ce semnalează faptul că exercitarea acestei abilitări este supus controlului parlamentar.
Mai mult, în cursul exercitării a acestei delegări, Guvernul se află în poziția unui intermediar între Parlament, ca și o putere reprezentativă și între corpul electoral, ca putere originară. Pe baza justificării a cerințelor procesului general de guvernare a țării, ordonanța, având o natură guvernamentală, este considerat de legiuitor ca fiind doar un experiment legislativ.
Din pricina că delegarea are efectul de a face Guvernul titularul unei competențe de atribuire, aceasta nu va obligat la exercitarea efectivă a prerogativei sale primite. În cazul exercitării însă, Guvernul, beneficiind de o legitimitate exclusiv condiționată și restrânsă, va fi dator să respecte limitele constituționale și legale impuse, de natură materială și temporară a delegării. Sub acest aspect, se poate observa o importantă deosebire față de delegarea generală, care la rândul ei presupune asumarea unei sarcini; delegarea legislativă are în vedere numai a delegare de atribuții.
Concluzionând asupra amintitelor caracteristici, putem afirma că delegarea legislativă este considerată a fi o modalitate de colaborare între Guvern și Parlament, colaborare ce se încadrează în limitele regimului de separație a puterilor în stat, fără a fi contrară acestei principii.
§2. Raportul dintre Parlament și Executiv
În cursul istoriei, s-au derulat mai multe dezbateri, s-au conturat feluri de construcții statale și juridice. Din toate aceste teorii a învins Parlamentul, devenind autoritatea legiuitoare în mod unic și necontestat.
Tocmai din această cauză putem regăsi în art. 58 alin. (1) din Constituție afirmația, stabilită fără echivoc, că ”Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român și unica autoritate legiuitoare a țării”. Analizând mai profund prevederea constituțională, determinăm o serie de consecințe majore, cum ar fi faptul că Parlamentul este considerat a fi unicul organ legiuitor, precum și importanța legii, actul exclusiv al Parlamentului, chiar și dacă este supus promulgării. Tot din acest cadru se deduce că legea este actul juridic cu forța juridică cea mai mare, unica sa cerință fiind conformitatea cu Constituția.
Continuarea acestei idei presupune afirmarea suveranității naționale, care aparține poporului român, aserțiune prevăzută în art. 2 din Constituție. Tot acest articol adaugă că suveranitatea este exercitată prin organele reprezentative și referendum; nici un grup și nicio persoană nu poate exercita suveranitatea în nume propriu.
Sub privința istoricului, apariția acestei practici a delegării a puterii legislative se poate observa în timpul primului război mondial, mai ales în țările beligerante. Substituirea Parlamentului ca și unic organ legislativ de către Guvern prin procedeul delegării legislative a fost justificat prin respectivele circumstanțe de criză și necesitate. În timpurile prezente, cele mai multe constituții au prezervat acest drept al Guvernului, prevăzând o asemenea abilitare în continuare. Justificarea procedeului rezidă în efectul său; impunându-se ca și un remediu pentru neputința adunărilor de a edicta întreaga legislație necesară, în special măsuri tehnice, impuse de situația economică, delegarea vine în sprijinul elaborării acesteia.
Însumând ideile precedente, în concluzie afirmăm că delegarea legislativă se bucură de un progres față de sistemele antebelice. Ea este reglementată prin însăși Constituție, act care îi prevede în mod clar limitele și condițiile, constituind o notabilă evoluție constituțională. Conformându-se cu necesitatea concordanței cu exigențele statului de drept, delegarea legislativă reprezintă singura modalitate prin care Guvernul are atribuția să intervină în mod nemijlocit în exercitarea activității legiuitoare.
Relațajore, cum ar fi faptul că Parlamentul este considerat a fi unicul organ legiuitor, precum și importanța legii, actul exclusiv al Parlamentului, chiar și dacă este supus promulgării. Tot din acest cadru se deduce că legea este actul juridic cu forța juridică cea mai mare, unica sa cerință fiind conformitatea cu Constituția.
Continuarea acestei idei presupune afirmarea suveranității naționale, care aparține poporului român, aserțiune prevăzută în art. 2 din Constituție. Tot acest articol adaugă că suveranitatea este exercitată prin organele reprezentative și referendum; nici un grup și nicio persoană nu poate exercita suveranitatea în nume propriu.
Sub privința istoricului, apariția acestei practici a delegării a puterii legislative se poate observa în timpul primului război mondial, mai ales în țările beligerante. Substituirea Parlamentului ca și unic organ legislativ de către Guvern prin procedeul delegării legislative a fost justificat prin respectivele circumstanțe de criză și necesitate. În timpurile prezente, cele mai multe constituții au prezervat acest drept al Guvernului, prevăzând o asemenea abilitare în continuare. Justificarea procedeului rezidă în efectul său; impunându-se ca și un remediu pentru neputința adunărilor de a edicta întreaga legislație necesară, în special măsuri tehnice, impuse de situația economică, delegarea vine în sprijinul elaborării acesteia.
Însumând ideile precedente, în concluzie afirmăm că delegarea legislativă se bucură de un progres față de sistemele antebelice. Ea este reglementată prin însăși Constituție, act care îi prevede în mod clar limitele și condițiile, constituind o notabilă evoluție constituțională. Conformându-se cu necesitatea concordanței cu exigențele statului de drept, delegarea legislativă reprezintă singura modalitate prin care Guvernul are atribuția să intervină în mod nemijlocit în exercitarea activității legiuitoare.
Relația de colaborare între Parlament și Guvern, cu o privire specială în ceea ce privește colaborarea pe plan legislativ, este cea în care se regăsește și problematica delegării legislative. Conform opiniei din literatura de specialitate, aceasta este „o modalitate de conlucrare între Parlament și Guvern, în virtutea principiului separației și colaborării puterilor în stat, în temeiul căreia Guvernul este învestit cu exercitarea în anumite condiții a unei funcții legislative”.
§3. Teoria monopolului legislativ
Reprezentând o modalitate de colaborare între Parlament și Guvern, delegarea legislativă nu constituie o modalitate de exercitare a monopolului legislativ al Parlamentului. Deși Constituția reglementează delegarea legislativă, ea nu a îmbrățișat sub nicio formă concepția de monopol, această idee fiind, în mod cert, neconstituțională în actualul regim constituțional.
Originea Parlamentară și constituțională a acestei delegări este de esența definirii actului adoptat în baza lui, respectiv ordonanța, care capătă forța și efectul unei legi; având prioritate față de orice altă reglementare anterioară, cu excepția celei constituționale, ori, după caz, celei organice. Tot așa, ordonanța astfel emisă nu poate fi modificată sau abrogată decât prin lege sau un alt asemenea act, emis tot în cadrul unei delegări. Celelalte reglementări, care sunt inferioare legii sunt, la rândul lor, și ele subordonate acestui act, chiar și în situația în care asemenea reglementări ar fi adoptate de Guvern și ulterior actului respectiv. În final, rămâne de precizat faptul că prevederile și reglementările subordonate legii pot fi numai legislație secundară, în vederea organizării executării prevederilor actului emis în temeiul delegării.
Procedura legislației delegate sau, altfel spus, delegarea legislativă este principala pârghie constituțională și politică prin care s-a realizat o extindere a funcției guvernamentale. Această delegare reprezintă o împuternicire, pe un interval de timp limitat, a unei alte autorități decât cea legiuitoare să exercite prerogative legislative. Această problemă de ordin constituțional este una complexă, determinată de dificultatea de delimitare cu precizie a ceea ce constituie lege și ce constituie ordonanță sau domeniu delegat; domenii care, conform teoriei constituționale, aparțin Parlamentului, respectiv Executivului.
La începutul secolului al XX-lea, importanța rolului puterii executive a crescut în detrimentul celui al Parlamentului în toată Europa. De-a lungul timpului, s-a ivit mai multe transformări privitoare la funcția executivă a guvernământului; Executivul nu s-a mai limitat doar la executarea legilor, dobândind în acest fel un rol preponderent în cadrul diviziunii tripartite a puterilor.
Sub aspecte istorice, putem observa că, începând cu anii 1930, tendința puterii executive s-a manifestat în toată lumea. Momentul efectiv în care executivul dobândește un rol majoritar diferă de la țară la țară, fiecare dintre aceștia având un ritm de dezvoltare propriu.
Parlamentul era organul ce deținea puterea legislativă la începuturile secolului al XX-lea, dar, cu ocazia crizei economice din anii 1930, s-a observat o mare creștere a sarcinilor politice, economice și sociale strâns legate de activitatea Guvernului; aceste considerente au impus extinderea puterii executive. Trebuie ținut cont totodată și de complexitatea vieții moderne, ceea ce a dus la rândul ei la o complexitate a legilor. Parlamentul pur și simplu nu dispunea de aparatul tehnic necesar unei informări rapide și comprehensive, aflându-se uneori în imposibilitatea de a-și exercita prerogativa legislativă. Tot în acest cadru a contribuit și procedura complicată de legiferare a Parlamentului, precum și tematica vastă și caracterul tehnic al legislației, care depășea adeseori posibilitățile Parlamentului.
În literatura de specialitate, Ioan Vida, pe bună dreptate afirmă că „soluția delegării legislative a izvorât din necesități insurmontabile pentru viața politică. Guvernanții au fost puși în situația de a înfrânge un principiu politic – cel al separației puterilor publice – pentru a face față unor exigențe sociale de neînlăturat. În fața unor astfel de exigențe se naște necesitatea contrazicerii principiului și practica legislativă impune excepțiile ce se cuvin a fi reglementate pentru a valida demersul social, lărgind aria manifestărilor sociale reglementate de lege ori închizând-o în parametri impuși de condițiile reale ale vieții economico-sociale”.
Deși unii autori sunt de opinia că extinderea funcției guvernamentale se face în detrimentul celei parlamentare, suntem de părere că aceasta nu diminuează funcțiile puterii legislative, ci mai degrabă constituie un nou tip de colaborare între cele două puteri, fără a se aduce atingere substanței principiului separației puterilor în stat. Tot așa, potrivit acestui principiu, reflectată de Constituție și prin mecanismul de formare și de funcționare a Guvernului, nu se poate afirma că între autoritățile publice care exercită puterea legislativă, adică Senat și Camera Deputaților, ar exista relații de subordonare, de autoritate ierarhică.
Secțiunea a II-a. Aspecte teoretice privind delegarea legislativă
§1. Delegarea legislativă prin prisma principiului delgata potestas non delegatur
Strâns legat de subiectul delegării legislative apare și noțiunea de origine romană delegata potestas non delegatur. Această idee a fost mai înainte în practica constituțională americană, iar mai apoi, în privința europeană, a reușit să pătrundă și în scrierile publiciștilor francezi. Considerăm că în aceste împrejurări se impune o precizare privind ordonanța guvernamentală, referitor la prezența ei în ziua de astăzi în cadrul sistemului constituțional românesc. Clarificarea o dorim a face în privința raporturilor dintre atribuțiile Parlamentului și funcția sa principală, adică cea legislativă. În continuare vom avea oportunitatea de a observa cel puțin două aspecte majore, prima fiind faptul că, în această privință, nu efectiv puterea legislativă se delegă, ci mai degrabă se dă împuterniciri din domeniul legiferării; a doilea aspect se referă la o diferențiere clară între funcția legislativă a Parlamentului și celelalte funcții ale acestui organ.
Dorim să amintim și de o opinie separată formulată în cadrul Deciziei nr. 113/199 a Curții Constituționale, privind constituționalitatea unor prevederi ale Legii privind abilitarea Guvernului de a emite Ordonanțe. În cadrul acestei opinii, se arată că dispozițiile art. 1 lit. c) pct. 16 privind ”Ratificarea Cartei Europene a Limbilor Regionale sau Minoritare”, din Legea privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe, contravin dispozițiilor constituționale, motiv pentru care obiecția de neconstituționalitate formulată de către cei 61 de deputați era întemeiată. Conținutul opiniei separate este următorul:
§2. Fundamentarea delegării în aspecte științifice
Referindu-ne la mai multe probleme juridice anterior, explicarea acestora poate fi făcută având ca și punct de plecare și, mai ales de referință, art. 115 din Constituția privitoare la delegarea legislativă. Aceste prevederi sunt cele care dau posibilitatea Parlamentului de a abilita Guvernului spre a emite ordonanțe. Ca o premisă a examinării mai în detaliu a respectivelor dispoziții, clarificarea unei probleme teoretice este necesară, anume cea a fundamentării științifice a delegării legislative.
Constituția prevede pe de o parte Parlamentul ca și unic legiuitor și, pe de altă parte, dispune și de delegare legislativă. Deși la prima vedere aceste două aspecte par a fi antinomice, în realitate ele pot coexista; odată pentru că posibilitatea delegării legislative este dată chiar de norma constituțională și, în al doilea rând, pentru că delegarea legislativă reprezintă o modalitate particulară de realizare a politicii legislative a legiuitorului.
Fundamentarea științifică se a impune a fi făcută prin două aspecte principale, anume, în primul rând pe aptitudinea practică a Parlamentului și a Guvernului de a realiza procesul de guvernare și, în al doilea rând, pe criza constituțională.
A. Fundamentarea științifică a delegării legislative pe aptitudinea practică a Parlamentului și a Guvernului de a realiza procesul de guvernare
După cum am arătat mai sus, Parlamentul nu deține un monopol legislativ din pricina calității sale de unică autoritate legiuitoare. Se impune și o altă realitate în procesul de guvernare, aceasta fiind determinată de modul de lucru al Parlamentului; acest organ lucrează în sesiuni și în ședințe, iar acestea se țin numai în anumite zile ale săptămânii. În unele situații speciale, Parlamentul nu are viteza de lucru necesară care să-i permită o intervenție operativă; având o compoziție numeroasă, procedura de lucru al Parlamentului se înfăptuie, de regulă, pe o durată destul de lungă în timp. Ca și o putere deliberativă, în cadrul organului trebuie acordată posibilitatea către opoziție de a se exprima și, tot așa, trebuie garantate respectarea garanțiilor de care beneficiază minoritatea politică. Caracterul contradictoriu al procedurii, printre altele, poate duce și ea la o tergiversare a procedurii de lucru.
Potrivit art. 2 din Constituție, exercitarea puterii, ca și o activitate de conducere, presupune în mod logic permanență din partea căruia o deține. Dacă considerăm că legea este metoda principală prin care se realizează exercitarea puterii, modul de operare a Parlamentului, respectiv adoptarea legii și intervenția pe această cale a Parlamentului în procesul de guvernare trebuie și ea să fie permanentă; în privința tehnicilor de guvernare și exercitare a puterii, în activitatea statală, intermitențele fiind inacceptabile.
B. Fundamentarea științifică a delegării legislative pe criza constituțională
Starea de criză constituțională poate fi considerată ca fiind o categorie vastă și complexă, fondată în primul rând pe ideile de pericol public, urgență și operativitate. Definirea acestei noțiuni, cum nici întinderile sale nu sunt cuprinse în Constituție, ele putând fi deduse din situațiile pe care Constituția le reglementează în mod expres. În acest sens, putem identifica o serie de situații ce se abat de la cursul normal al ordinii constituționale, și anume:
Calamități naturale sau sinistru deosebit de grav, menționate în art. 49, precum și în art. 60, art. 83 alin. (3), acestea folosind termenul de catastrofă.
Cazul de război, prevăzut de art. 60 alin. (1), art. 62 alin. (2) lit. d) privitor la declararea stării de război, art. 83 alin. (3), art. 148 alin. (3) care interzice revizuirea Constituției pe timp de război.
Mobilizarea generală sau parțială a forțelor armate, nominalizate de art. 62 alin. (2) lit. c), art. 92 alin. (2).
Ostilitatea militară, prevăzut de art. 62 alin. (2) lit. e).
Starea de asediu și cea de urgență, menționat de art. 72 alin. (3) lit. e), art. 89 alin. (3) care interzice dizolvarea Parlamentului, art. 93, art. 148 alin. (3).
Agresiune armată îndreptată împotriva țării, prevăzută de art. 92 alin. (3).
Situații extraordinare, cuprins în art. 115 alin. (4).
Privitor la categoria situațiilor extraordinare prevăzute de art. 115 alin. (4) din Constituție se impun câteva precizări, deoarece acesta este categoria care dă justificare intervenției Guvernului prin ordonanțe de urgență.
Dorim să ne amintim de o decizie a Curții Constituționale, respectiv cea cu nr. 65/1995, prin care Curtea, aflându-se într-o situație în care trebuia să definească situația extraordinară, a stabilit că ”Prin situațiile extraordinare, în sensul art. 115 alin. (4) din Constituție se înțeleg acele situații care nu se pot încadra în cele avute în vedere în mod expres de lege”.
§3. Actele Guvernului în privința îndeplinirii delegării legislative
Denumirea acestor acte poate fi regăsită chiar în textul Constituției, care prevede că actul prin care Guvernul aduce la îndeplinire delegarea legislativă se numește ordonanță, iar în cazurile prevăzute de art. 115 alin. (4), actul emis este numit ordonanță de urgență. Definițiile date de Curtea Constituțională sunt relevante în acest caz; Curtea a considerat că ordonanța este actul adoptat de Guvern în baza unei delegări legislative, iar legea a fost definită ca fiind actul adoptat de Parlament și promulgat de Președintele României.
Putem observa așadar că pe baza art. 115 din Constituție se pot emite două categorii de ordonanțe, respectiv cea emisă pe baza unei legi de abilitare, adică ordonanța ordinară și ordonanța de urgență.
Privitor la abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe, sunt relevante mai multe exigențe constituționale, dintre care dorim să menționăm, cu caracter exemplificativ, numai cele principale. Primul din acest șir se referă la însăși obiectul ordonanțelor; reglementările acestora nu pot privi domeniul legilor organice ori constituționale, deoarece interdicția constituțională privește chiar legea de abilitare; ordonanța nu poate privi așadar decât domeniul legilor ordinare, pe care poate, în orice măsură modifica sau abroga. Abilitarea Guvernului se poate face numai pe o anumită perioadă, adică trebuie să fie temporară, o eventuală abilitare de principiu fiind considerată neconstituțională. În acest cadru, trebuie prevăzut un termen în care Guvernul este abilitat spre a emite ordonanțe, iar nerespectarea acestuia duce la încetarea efectelor ordonanței, adică la caducitatea acesteia. Din acest motiv, Guvernul va putea abroga sau modifica propria sa ordonanță numai în cadrul acestui termen de abilitare ori pe baza unei noi abilitări.
În mare deci, regimul se poate considera complet. Putem afirma că, prin însăși natura sa, legea de abilitare este una ordinară și nu organică. Dar, în acest context, se pune întrebarea dacă modificarea sau chiar completarea ei putea face obiectul abilitării tocmai acordate? Opinăm că o asemenea procedură ar fi neconstituțională, încălcând principiul delegata potestas non delegatur, menționat anterior. O astfel de abilitare ar presupune delegarea însăși a puterii, a competenței de a delega; astfel s-ar putea ajunge la situația în care delegarea nu ar mai fi limitată în timp. Tocmai din această cauză, competența legiuitorului de a abilita Guvernul spre emiterea de ordonanța este una exclusivă, ceea ce înseamnă că ea nu poate fi sub nicio formă delegată. După cum am arătat, chiar dacă unele atribuții ale Parlamentului se realizează prin adoptarea de legi, ele nu pot fi delegate; tot în această serie de atribuții intră și cea de abilitare a Guvernului.
Ținând tot de principiul delegata potestas non delegatur, este de remarcat în continuare și faptul că la rândul său nici Guvernul nu poate ceda sau delega, total sau parțial, împuternicirea primită către un alt organ, în cursul executării legii de abilitare. O eventuală subdelegare ar fi în mod cert nelegală, adică contrară chiar legii de abilitare precum și normei constituționale care, la rândul ei, permite abilitarea numai a Guvernului, în considerarea investirii acestuia prin vot de încredere și a răspunderii sale politice exclusive față de Parlament.
Abilitarea dată nu privește membri Guvernului în sine, ci întregul executiv ca și o autoritate publică, fiind expresia unei anume politici legislative a legiuitorului. Această politică se realizează în principal în doi timpi și anume, primul, în a cărui caz reglementarea se instituie prin ordonanță și al doilea în care ordonanța, cu eventuale modificări instituite prin efectul aprobării de către legiuitor, devine lege. În acest mod, legiuitorul va avea oportunitatea de a cunoaște rezultatele produse prin aplicarea ordonanței. Din moment ce procedura de delegare legislativă este considerată a fi parte a politicii legislative, o demisie a Guvernului nu va constitui motiv de încetare a abilitării sale, chiar mai mult, de împuternicirea dată va putea beneficia noul Guvern.
Aprobarea Parlamentului privitoare la ordonanțele emise de Guvern pe baza unei legi de abilitare sunt obligatorii numai în situația în care însăși legea de abilitare dispune în acest fel. Putem observa însă că în actuala practică legislativă, toate abilitările au fost acordate cu această obligativitate de a supune ordonanțele spre aprobare către Parlament.
În mod ipotetic însă, dacă ne imaginăm situația în care Parlamentul ar adopta totuși o lege de abilitare în care nu mai prevede obligația de supunere spre aprobare, ordonanța ar putea fi emisă și modificată de Guvern numai înăuntrul termenului de abilitare. Emiterea unei ordonanțe se consideră a fi făcută la data publicării sale în Monitorul Oficial; în sprijinul acestei afirmații vine art. 107 alin. (4) din Constituție, conform căreia cât timp ordonanța nu a fost publicată, ea nu există ca act juridic, constituind o sancțiune constituțională. Tocmai datorită acestei prevederi sancționatoare, Guvernul poate cere aprobarea unei ordonanțe numai după publicarea acestuia în Monitorul Oficial, fiind de neconceput ideea de a cere aprobarea unui act inexistent.
Art. 115 alin. (4) din Constituție stabilește câteva reguli specifice ce se aplică în materia ordonanțelor de urgență; în această privință, dorim să menționăm cele mai relevante dintre ele. Ordonanțele de urgență deci se emit în situații extraordinare și sunt întotdeauna supuse aprobării Parlamentului; numai după depunerea lor spre aprobare pot intra în vigoare și pot fi publicate. În situația în care Parlamentul se află înafara unei sesiuni, organul se va convoca în mod obligatoriu.
Cum am arătat, publicarea unei ordonanțe în Monitorul Oficial poate avea loc numai în situația în care actul a fost depus spre aprobare la Parlament. Din această cauză și pentru a se asigura îndeplinirea acestei cerințe, ar fi necesar ca însăși în Monitorul Oficial în care se publică ordonanța respectivă să se facă mențiune despre data depunerii ordonanței la Parlament.
Notăm însă că acesta este singurul caz în care ordonanța se poate depune la Parlament spre aprobare fără publicarea ei anterioară, nefiind lovită de sancțiunea inexistenței actului. Ordonanța este însă nulă în opinia noastră dacă este supusă aprobării ulterior publicării sale în Monitorul Oficial; potrivit art. 115 alin. (4) din Constituție, numai ordonanța depusă la Parlament spre aprobare poate fi publicată. În mod cert însă, ordonanța va putea fi publicată din nou, după depunerea spre aprobare, eventualele pagube cauzate de nulitatea ordonanței însă vor rămâne în sarcina autorității publice din vina căreia s-au încălcat normele referitoare la aprobarea ordonanței.
Secțiunea a III-a. Domeniile ordonanțelor
§1. Domeniile care pot forma obiect de reglementare prin ordonanța obișnuită
Dacă este să ne raportăm la dispozițiile constituționale cuprinse în art. 115, față de jurisprudența Curții Constituționale precum și de obiecțiile din doctrină, considerăm necesară o diferențiere între ordonanțele obișnuite, acestea fiind desemnate în Constituție prin cuvântul ordonanță, respectiv ordonanța de urgență.
Claritatea textului constituțional, anume „domenii care nu fac obiectul legilor organice” nu ne lasă prea multe de adăugat.
Rezultă din această prevedere că o cerință constituțională în perspectiva emiterii de ordonanțe este că reglementările cuprinse în ele nu se pot referi la domeniul legilor organice sau constituționale, din pricina faptului că interdicția este valabilă chiar privitor la legea de abilitare. Ordonanța așadar poate privi în mod exclusiv domeniul legilor ordinare, putându-le, cum am afirmat și anterior, modifica sau abroga.
Din punctul de privire a lui Ion Deleanu, delegarea legislativă își justifică existența în abia a două împrejurări; dacă domeniul pentru care a fost dată delegarea este în mod expres calificat ca și un domeniu rezervat legii și dacă a intervenit deja în respectivul domeniu o reglementare prin lege. Conform autorului această delegare se poate referi la „un domeniu susceptibil de legiferare” sau „un domeniu legiferat”. În prima situație ordonanța poate reglementa în mod primar un domeniu în care Constituția ori legea stabilește că reglementarea se face prin lege, iar în a doua ipoteză, ordonanța poate modifica, completa sau abroga reglementări deja existente.
În acest sens, Curtea Constituțională a constatat în mai multe rânduri că, pe baza prevederilor constituționale, Guvernul poate fi abilitat spre a emite ordonanțe numai în domeniile ce fac parte a legilor ordinare. Deși Constituția nu delimitează în mod expres acest domeniu, ea se poate identifica prin eliminarea domeniilor rezervate exclusiv Constituției și a legilor organice.
După cum am afirmat anterior, delegarea nu poate avea ca obiect modificarea a însuși legii de abilitare, pentru că în acest fel am ajunge la concluzia că chiar Guvernul ar avea posibilitatea de a se auto-împuternici. Tot din același motiv, nici o ordonanță de urgență nu poate modifica o asemenea lege.
În acest cadru dorim să menționăm și despre principiul neretroactivității legii, care interzice atât Parlamentului cât și Guvernului instituirea unei obligații cu efecte anterioare publicării ordonanței.
Putem lesne observa o creștere de la an la an a numărului ordonanțelor emise de Guvern, iar acest fenomen implică o atenție mai mare din partea Parlamentului la abilitarea și aprobarea lor, dar în principal, necesită a grijă sporită în privința dimensionării procesului legislativ din cadrul organului legiuitor.
§2. Domeniile care pot forma obiect de reglementare prin ordonanța de urgență
Conform celor afirmate anterior, ordonanța de urgență nu poate, sub nicio formă, interveni în domeniul legilor constituționale, ci ține exclusiv de domeniul legilor ordinare.
Dilema ce se conturează este însă aceea dacă ordonanța de urgență poate interveni într-un al treilea domeniu, respectiv cel al legilor organice. La această întrebare putem formula un răspuns numai cu luarea în considerare a doctrinei, a practicii și, nu în ultimul rând, a jurisprudenței Curții Constituționale.
În ceea ce privește doctrina juridică, în cadrul acesteia au apărut, în legătură cu posibilitatea intervenției în domeniul legii organice a ordonanței de urgență, două idei aflate în opoziție; prima neagă această posibilitate de intervenție, iar a doua o admite.
Opinia noastră sub acest aspect este că problema posibilității ordonanței de urgență de a interveni în domeniul legii organice este una actuală și deschisă; dorim în acest context să prezentăm câteva argumente pro și contra, relevante în domeniul acestei intervenții.
A. Justificarea neintervenției ordonanței de urgență în domeniul legilor organice
Adepții acestui punct de vedere o fondează pe ideea că regimul delegării legislative are caracter unitar, interdicția Guvernului de a interveni în domeniul legilor organice privește atât ordonanța emisă pe baza unei legi de abilitare cât și ordonanța de urgență.
Tudor Drăganu susține că ordonanța de urgență nu poate interveni în domeniul legilor organice, aducând o serie de argumente, dintre care dorim să ne amintim cele mai importante, în mod sintetizat.
Prin invocarea stării de urgență, Guvernul nu va avea drept să-și asume consecința de a interveni în sfera legilor organice, din pricina faptului că însăși Parlamentului, organul ce-l abilitează, îi este interzis să-l împuternicească spre a emite reglementări în acest domeniu.
După cum nici Parlamentul, nici într-o situație de urgență, nu poate modifica, abroga sau suspenda legi organice prin legi ordinare, ar fi de neimaginat ca, într-o asemenea situația, Guvernul să fie abil în acest sens.
Noțiunea de ordonanță a Guvernului este definit de Constituție în art. 107 alin. (1) și art. 115 alin. (1) ca fiind „o hotărâre a Guvernului care poate modifica, suspenda sau abroga o lege ordinară, dar nu și o lege organică”. Autorul opiniei consideră că de acest sens trebuie ținut seama și în cazul analizării art. 115 alin. (4), acest articol lăsând fără schimbare conținutul noțiunii de ordonanță, urmărind numai a preciza că ordonanțele de urgență pot fi emise și în absența unei abilitări din partea Parlamentului, în situațiile în cauză.
Tot așa, continuă autorul, în cazul în care am interpreta art. 115 alin. (4) ca și cum aceasta ar drept Guvernului la intervenție în domeniul legii organice, acesta, prin analogie, ar da drept acestuia și pentru intervenție în privința reglementărilor constituționale, concluzie ce este inadmisibilă.
Susținerile lui Ion Deleanu sunt identice; conform afirmației sale, „sunt excluse prin Constituție din spațiul delegării legislative acele domenii care fac obiectul legilor organice”. În argumentarea acestui punct de vedere se poate afirma că este greu de admis că, pe când Constituția consacră principiul că Parlamentul este unica autoritate legislativă, Guvernul să-și poate asuma, prin simpla invocare a unei „situații extraordinare”, competența de a interveni în domeniul legilor organice, deși însuși Parlamentului îi este interzis abilitarea Executivului la emiterea unor reglementări în acest domeniu.
Sub aspectul tehnicii legislative, Dana Tofan Apostol arată că legile de aprobare și cele de abilitare sunt legi ordinare; ele nu sunt incluse nici printre materiile expres precizate de Constituție în art. 72 și nici în alte dispoziții constituționale care implică legile organice. În situația în care Parlamentul ar aproba, printr-o lege ordinară, o ordonanță de urgență care conține norme organice, „se ajunge la situația paradoxală ca, prin votul majorității celor prezenți (fiind vorba de o lege ordinară), să se voteze, în fond, norme organice, încălcându-se astfel Constituția”.
B. Justificarea posibilității Guvernului de a reglementa pe calea ordonanței de urgență în domeniul legii organice
Privitor la acest punct de vedere, ne putem aminti de o altă opinie formulată în literatura de specialitate, conform căreia în ipoteza în care legiuitorul ar fi dorit să restrângă câmpul de extindere al ordonanțelor de urgență, ar fi putut să o facă în mod expres. O proclamare constituțională a unei excepții la o excepție nu se poate presupune.
Deși, potrivit art. 115 alin. (1) din Constituție, legiuitorul ordinar nu are dreptul de a acorda o delegare legislativă în domeniul legilor organice, acest lucru nu înseamnă însă că puterea constituantă, ca și una originară, nu putea să o facă.
Trebuie spus că ordonanța de urgență este singurul mijloc al Guvernului prin care poate reacționa și face față pericolului public pe care îl constituie situația extraordinară. Din această cauză, ideea interpretării sistematice a Constituției nu poate duce la concluzia că voința presupusă a Adunării Constituante ar fi fost aceea de a împiedica Guvernul de a reacționa la situația extraordinară.
Chiar dimpotrivă, prezumția constituțională consacrată de alin. (4) al art. 115, fiind întemeiată pe o stare de criză, presupune oportunitatea adoptării a măsurilor necesare pe care, în lipsa crizei, ar fi putut să le adopte legiuitorul ordinar, indiferent dacă ele sunt, prin obiectul lor, de domeniul legii ordinare ori organice.
Privitor la jurisprudența Curții Constituționale, ne putem aminti de cele arătate în Decizia nr. 83/1998. Conform acesteia, situația extraordinară de care depinde legitimitatea constituțională a ordonanței de urgență se justifică pe necesitatea și urgența reglementării unei situații care, datorită circumstanțelor sale excepționale, impune adoptarea de soluții imediate, în vederea evitării gravei atingeri a interesului public.
Secțiunea a IV-a Abilitarea Guvernului de către Parlament
§1. Împuternicire Guvernului și temeiul constituțional al acesteia
Potrivit art. 115 alin. (1) și (2) din Constituție, abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe este dată exclusiv de Parlament, pe baza unei legi speciale. Această abilitare este însă restricționată; ea poate privi numai domeniul legilor ordinare, fiind excluse domeniile legilor organice și a celor constituționale. Adăugăm în acest context că în privința ordonanțelor de urgență, regimul se conturează potrivit prevederilor art. 115 alin. (4) din Constituție.
În cadrul legii de abilitare trebuie specificate domeniul și data până la care ordonanțele pot fi emise în mod legal. Privitor la precizarea datei, ea se referă la un termen determinat sau determinabil, cum ar fi începutul sesiunii următoare; nerespectarea acestuia va duce la caducitatea ordonanței și la încetarea efectelor acestuia; fiind emisă după expirarea termenului legal al abilitării, aplicarea unei sancțiuni constituționale pentru încălcarea obligației de supune a ordonanței spre aprobare către Parlament se aplică în acest caz.
Art. 115 alin. (3) prevede în continuare că de asemenea, dacă legea de abilitare o cere, ordonanțele se supun aprobării Parlamentului, potrivit procedurii legislative, până la împlinirea termenului de abilitare.
Delegarea legislativă, sub orice formă, presupune deci o acordare de competențe fără de care împuternicirea astfel stabilită n-ar putea fi adusă la îndeplinire. Din această cauză, Guvernul va emite ordonanțele în numele său propriu, iar pe seama celui care l-a autorizat. Competența este una de atribuire, implicând un drept de apreciere, și nu este una de legiferare, față de Parlament ordonanța emisă neavând o valoare superioară oricărei alte inițiative guvernamentale. Din aceasta se poate conclude că Parlamentul va avea dreptul de a respinge sau de a aproba, în tot sau în parte, ordonanța supusă aprobării. Singura caracteristică care îi este specifică competenței rezultate din delegare este așadar caracterul executoriu al inițiativei guvernamentale, materializată în ordonanța tocmai emisă. În conținutul acestei competențe intră două părți; prima dintre acestea reprezentând inițiativa guvernamentală, ceea ce nu implică o abilitare, iar a doua parte, constituită din caracterul executoriu al acestei inițiative, ceea ce și acordă originalitatea competenței. Tocmai de aceea, caducitatea va fi sancțiunea în cazul încălcării regimului ordonanței, adică încetarea efectelor sale ca urmare a pierderii caracterului său executorii. Aceste considerente sunt valabile în privința ambelor categorii de ordonanțe, ordonare și de urgență deopotrivă.
În literatura de specialitate s-a susținut că delegarea legislativă poate fi de două feluri, respectiv de ordin legal și de ordin constituțional. În cazul delegării de ordin constituțional, aceasta va opera în cazuri extraordinare care fac imposibilă adoptarea unei legi de abilitare și care reclamă emiterea unei ordonanțe de urgență sau a unor decrete prezidențiale.
Tot în acest context, într-o altă opinie, după arătarea faptului că abilitarea poate fi în mod exclusiv expresă, temporară și poate viza numai domeniul legilor ordinare, adică cu excluderea a domeniul celor organice, este considerat că în situația ordonanțelor de urgență, abilitarea este acordată Guvernului de însuși norma constituțională cuprinsă în art. 115 alin. (4); aceasta însă nu este expresă, din moment ce Constituția nu definește domeniul în care poate fi exercitată și are un caracter punctual, întrucât privește situația rezultată dintr-o situație extraordinară, pentru reglementarea căruia este imperativ a se stabili unele măsuri a căror urgență reclamă o procedură ce nu poate fi realizată pe calea legislativă obișnuită. În acest mod, se constată că ordonanța de urgență este o excepție de la procedura legislativă normală a delegării legislative, fiind astfel de strictă interpretare.
Din această cauză, situația extraordinară este considerat a fi singurul temei al emiterii unei ordonanțe de urgență. În consecință, putem afirma că prevederile cuprinse în art. 115 din Constituție învederează o concepție dualistă asupra instituției de delegare legislativă. Conform acestei idei, delegarea legislativă se poate defini pe baza a două categorii de ordonanțe – pe baza unei legi de abilitare și de urgență, corespunzând unor rațiuni politice și juridice diferite și anume: prima, ca și o modalitate ordinară, în cadrul unei proceduri normale de exercitare a priori a competenței legislative în ce privește adoptarea legii de abilitare, precum și a posteriori în ce privește aprobarea ordonanței, iar a doua, ca și o modalitate excepțională, în cadrul deci a unei proceduri extraordinare, de exercitare a acestei competențe numai a posteriori, în considerarea unor situații extraordinare, a cărei urgență impune adoptarea unei soluții imediate pentru salvgardarea unui interes public.
În acest context, s-ar putea ivi și cazul în care, cu ocazia aprobării ordonanței legiuitorul, prin modificarea respectivei ordonanțe, ar introduce o prevedere de natura legii organice. Restricția constituțională se referea la Guvern și la legea de abilitare, nu și legea de aprobare, iar rațiunea ei este considerată a fi limitarea abilitării acordate și a competenței de legiferare. În această ipoteză, legea va trebui aprobată ca și o lege organică în cardul votului final.
Privitor la cazul respingerii, legea de respingere constituie o lege ordinară în toate cazurile, pentru că printr-o asemenea lege nu se reglementează în sensul propriu-zis, ci, mai degrabă ca și un legislator negativ, Parlamentul înlătură reglementarea anterior instituită prin respectiva ordonanță respinsă.
Conform opiniei lui Ion Deleanu, abilitarea este acordată unui Guvern determinat, așa încât ea încetează odată cu acel guvern. Anterior însă am arătat cum acest punct de vedere nu este împărtășit de practica legislativă la nivel național. Menționăm însă că reglementările constituționale străine diferă de cea română. Astfel, de exemplu, Constituția Turciei prevede că demisia sau demiterea Consiliului de Miniștri, ori expirarea mandatului legislativ nu înseamnă încetarea puterii acordate pentru această perioadă, în schimb Constituția Portugaliei stabilește că delegările legislative date devin caduce prin demisia Guvernului care le-a obținut, ca și de la sfârșitul legislaturii, la dizolvarea Adunării Republicii.
O sinteză a acestei instituții în dreptul comparat ne oferă Ioan Vida, care constată că se pot deosebi trei situații tipice. Prima se referă la cazul statelor care nu admit intervenția legislativă a Guvernului, în afara unei abilitări parlamentare; a doua este cazul statelor în care delegarea legislativă este permisă în afara unei abilitări parlamentare, în baza unor prevederi constituționale care o acceptă pentru situații extraordinare; iar a treia situație implică cazul stării de urgență aflate în afara unei reglementări juridice exprese, dar care necesită o intervenție legislativă imediată.
În vederea exprimării unei imagini pe cât posibil mai complete, adăugăm că se vorbește de grade de abilitare în privința dreptului comparat. Aceste grade sunt cele care cuprind o abilitare total liberă și fără condiționări; abilitări care se dau cu precizarea conținutului, scopului și întinderii lor; există și alte abilitări ce se dau cu precizarea domeniilor și timpului; iar în fine, unele abilitări care privesc un domeniu concret, fiind clar precizate obiectul și principiile.
§2. Durata abilitării Guvernului
Precizarea datei până la care și a domeniului în care se pot emite ordonanțe este obligatorie prin legea specială de abilitare, adoptată de Parlament, conform celor stabilite de art. 115 alin. (2) din Constituție. Această dată va fi considerată ca fiind termenul de abilitare și, conform alin. (3) al aceluiași articol, va determina durata abilitării.
Putem ușor deduce din aceste prevederi că Constituția dă posibilitatea abilitării prin delegare legislativă atât pe timpul sesiunilor parlamentare cât și pe timpul în care Parlamentul nu este în sesiune. Rămâne de menționat desigur faptul că, din această perspectivă, după cum este conturată și în practica parlamentară, trebuie avute în vedere sesiunile ordinare și nu cele extraordinare care nu pot fi avute în vedere la stabilirea duratei abilitării.
În practică, delegările legislative au fost acordate numai pentru durata dintre sesiunile ordinare ale Parlamentului, fapt ce poate fi apreciat, conform unor autori, ca o tendință a Parlamentului de a fi stăpânul legiferării.
Observăm că abilitarea poate fi numai temporară; o lege care încalcă caracterul temporar, sub forma neprecizării unui termen sau abilitează Guvernul spre a o modifica, este în mod neîndoielnic neconstituțională, termenul de abilitare fiind de esența împuternicirii. În eventuala lipsă a termenului, împuternicirile ar avea un caracter de de-legalizare, ceea ce este inadmisibil în actualul regim constituțional. Termenul de abilitare poate fi precizat în mai multe modalități, respectiv pe zile, caz în care se calculează pe zile pline, până la o anumită dată, care se împlinește la încheierea zilei din acea dată sau determinabil, ipoteză în care el se împlinește în ziua anterioară evenimentului de care depinde epuizarea lui.
Un eventual termen excesiv ar fi neconstituțională, deoarece nu ar corespunde caracterului temporar al delegării; din acest considerent, abilitarea nu poate avea semnificația cedării de către Parlament a executării competenței sale constituționale, precum nici a eludării Guvernului a obligației sale de a realiza politica de guvernare prin exercitarea inițiativei sale legislative.
Putem diferenția două situații; prima, în care, dacă legea de abilitare stabilește în acest fel, ordonanțele trebuie supuse spre aprobare Parlamentului în cadrul termenului de abilitare, potrivit procedurii legislative; a doua situație o întâlnim în ipoteza în care legea nu cere aprobarea unei ordonanțe.
Referitor la prima situație, împlinirea termenului are un efect dublu. Prima dată, după cum termenul este una de decădere, expirarea abilitării duce la faptul ca orice ordonanță emisă după această dată să fie lipsit de un temei legal și devine contrară celor prevăzute în art. 115 alin. (1) din Constituție. În al doilea rând, expirarea termenului de sesizare a legiuitorului cu legea de aprobare a ordonanței astfel încât exercitarea inițiativei legislative guvernamentale este afectată de un termen extinctiv, la împlinirea căruia însăși dreptul pe care îl exprimă inițiativa este stins. În acest fel, soluția pe care Parlamentul o poate adopta va fi de adoptare a unei legi de respingere a ordonanțelor în cauză, această lege fiind o urmare a însăși stingerii dreptului respectiv și a caducității ordonanțelor emise după împlinirea lui.
A doua ipoteză implică împlinirea termenului având un singur efect, cel al expirării abilitării. Se poate afirma că în actuala practică legislativă, termenul de prezentare spre aprobare a unei ordonanțe este una și aceeași cu cel privind expirarea abilitării. Un caz în care ele nu ar putea coincide ar fi cel în care termenul de supunere spre aprobare ar fi înăuntrul termenului de abilitare, fiind neconstituțional stabilirea unui termen de depunere ulterior expirării abilitării.
Privitor la aceste considerente, dorim să menționăm că acestea nu privesc ordonanțele de urgență, regimul juridic al acestora privind doar durata în care ele pot fi emise, adică a cazului excepțional, precum și obligația depunerii lor spre aprobare la Parlament înainte de intrarea lor în vigoare. Relevant în această privință este afirmația din doctrină conform căreia „termenul până la care ordonanța trebuie supusă aprobării este însăși data când încetează delegarea acordată”. Termenul, fiind pe durata cât cazul excepțional subzistă, este în mod evident unul de decădere.
Dacă e să ne ținem sama de regimul ordonanței de urgență, trebuie să facem unele distincții. Așadar, o ordonanță depusă spre aprobare abia după încetarea unui caz excepțional în temeiul căruia ea a fost emisă este considerat a fi neconstituțională, pentru că la data intrării în vigoare ea nu va mai putea fi justificată prin respectivul pericol public implicat. Aceeași este soluția și în cazul unei ordonanțe ce prevede o dată de intrare în vigoare ce este ulterioară încetării cazului excepțional. Precizăm că în aceste ipoteze soluția se impune din pricina faptului că reglementarea instituită prin ordonanță nu se va mai justifica prin interesul public al cazului excepțional, ci reprezintă mai degrabă o modalitate de eludare de către Guvern a obligației sale de a-și realiza politica legislativă prin exercitarea inițiativei sale legislative.
CAPITOLUL AL II-LEA. CONTROLUL PARLAMENTAR AL ORDONENȚELOR
Secțiunea I. Admiterea și respingerea ordonanțelor
§1. Reguli generale privind aprobarea ordonanței guvernamentale
În actualul regim constituțional din România, Parlamentul nu se descarcă de competența sa constituțională de legiferare în materiile în care dă împuternicire Guvernului prin abilitarea acestuia; adoptarea unei asemenea legi de abilitare are o semnificație opusă acesteia, respectiv reprezintă o modalitate de exercitare a menționatei competențe de legiferare. Din această cauză, Parlamentul poate oricând să-și modifice legea adoptată, păstrând totodată această competență și pe timpul cât Guvernul a fost abilitat să reglementeze prin ordonanțe diferite domenii. În concluzie, prin efectul legii de abilitare, Guvernul va fi împuternicit să facă ceea ce numai Parlamentul ar fi competent să facă, în lipsa unei asemenea legi; totodată Guvernul este ținut de deținerea unei poziții superioare Parlamentului, care l-ar împiedica pe aceasta să-și exercite competențele.
Dacă Parlamentul ar legifera în materii delegate anterior Guvernului, ar putea exista un paralelism, ce ar avea ca consecință instituirea unor reguli necorelate. Problema juridică în acest caz constă în posibilitatea evitării unor necorelări, ceea ce se poate realiza din două perspective. Prima, privitoare la Guvern, se realizează prin acordarea acestuia a competenței de a modifica sau abroga orice lege existentă, iar a doua, cu privire la Parlament, implică prerogativa leu de a abroga orice prevedere contrară celei pe care a instituit-o, acesta incluzând și ordonanțele, deoarece și aceștia au puterea de lege. Tot aici arătăm și efectul abrogator ce o are legea nouă față de cea veche, indiferent de izvorul lor juridic, fiind ea o lege adoptată de Parlament sau o ordonanță emisă de Guvern.
Dorim să prezentăm și o opinie din literatura de specialitate, respectiv cea a lui Valentin Prisăcaru, legată de ipoteza unei legi de aprobare constatată ca fiind neconstituțională de către Curtea Constituțională în perioada de reexaminare în Parlament a legii. Conform menționatei opinii „cât timp legea de aprobare a ordonanței nu a fost infirmată, în cadrul procedurii de reexaminare, ordonanța nu poate fi suspendată până la reexaminarea legii, deoarece aceasta ar fi, de asemenea, contrar legii de aprobare, a cărei existență depinde exclusiv de legiuitor și a cărei desființare sau readoptare urmează a se face în cadrul procedurii de reexaminare”.
Prin ipoteză, legea nefiind promulgată în perioada de reexaminare, aceasta nu poate fi publicată și, pe cale de consecință, nici nu poate intra în vigoare, astfel o ordonanță emisă este aplicabilă; singurul motiv care ar putea pune piedică aplicării ei fiind declararea ca și neconstituțională a ordonanței respective, ceea ce se exclude, deoarece procedura de reexaminare este aplicabilă numai legii de aprobare sau de respingere, iar ordonanța, conform art. 144 lit. c) din Constituție, este atacabilă numai cu o eventuală excepție de neconstituționalitate.
În cazul procedurii de aprobare de către Parlament a ordonanțelor emise de Guvern în baza unei legi de abilitare se ivește o problemă interesantă. Astfel după cum se raliază și practica parlamentară, s-a arătat că proiectul de lege prin care Guvernul propune aprobarea unei ordonanțe nu mai este supus avizului Consiliului Legislativ, deoarece acesta și-a dat deja un aviz la proiectul de ordonanță.
Urmarea unei supuneri la Parlament spre aprobare a ordonanței Guvernului poate fi aprobarea pură și simplă a acestuia, o aprobare cu modificări sau completări, ori o respingere a ordonanței.
Odată cu aprobarea ordonanței, adică a normelor juridice cuprinse în ea, acestea devin norme de lege; normele juridice deci vor trece la un nivel superior.
Precizăm sub aceste aspecte însă faptul că, potrivit practicii legislative, marea majoritate a ordonanțelor supuse aprobării sunt modificate și completate în Parlament de către legiuitor. Din această cauză, observăm că aprobarea unei ordonanțe înseamnă mai mult decât o simplă ratificare a acestuia, deoarece presupune desfășurarea unei dezbateri. În situația în care ordonanța este declarată neconstituțională, respectiva procedură de adoptare se va întrerupe, din pricina faptului că aprobarea în sine a rămas în acest mod fără obiect.
§2. Reguli particulare privind aprobarea ordonanței obișnuite
Problema teoretică în acest cadru al regulilor de aprobare al ordonanțelor, cu consecințe juridice imprevizibile, se referă la raportul dintre legea de aprobare și ordonanță.
Știm așadar că, potrivit celor expuse de art. 115 din Constituție, în cazul în care legea de abilitare o prevede, ordonanțele se supun aprobării Parlamentului, care la rândul lui va avea dreptul de a le aproba sau nu. Este important a face deosebire și între aprobarea ordonanței și supunerea ordonanței spre aprobare, operațiuni juridice diferite cu efecte juridice proprii.
În primul rând, supunerea spre aprobare reprezintă o obligație a Guvernului, prevăzută de Constituție, încălcarea acesteia în termenul stabilit ducând la caducitatea ordonanței. Soluția este acceptată și de practică, conform căruia caducitatea va implica dispariția forței juridice a ordonanței în cauză începând cu expirarea termenului în care proiectul de ratificare trebuia depus.
În al doilea rând, aprobarea figurează între atribuțiile Parlamentului, intervenind numai în cazul în care legiuitorului îi este supus o ordonanță spre aprobare, nefiind determinată sub aspectul timpului în care aprobarea se poate realiza; aceasta va fi un drept de apreciere al Parlamentului, în lipsa unui termen constituțional. În mod cert însă, dacă Guvernul a supus în termen ordonanța spre aprobare, se va socoti că Executivul și-a îndeplinit obligația constituțională și, pe cale de consecință, ordonanța respectivă va continua să producă efecte juridice ca un act al puterii executive, până la data pronunțării a Parlamentului. O eventuală respingere a ordonanței nu va valora cu abrogarea ei, deoarece efectele ei vor înceta numai cu privire la viitor, iar la rândul lor, acestea vor afecta și efectele utraactive ale actelor încheiate în timpul aplicării ordonanței.
Dorim să remarcăm că, privitor la legislația națională, în cazul noțiunii de caducitate nu putem vorbi de efecte retroactive, ceea ce înseamnă că încetarea efectelor ordonanței privește în mod exclusiv situațiile juridice în curs. În continuare, respingerea unei ordonanțe reprezintă abrogarea ei și nu echivalează cu caducitatea; această operațiune, anume a respingerii reflectă voința legiuitorului ca ordonanța să nu numai nu se mai aplice, ci ca aceasta să fie desființată.
Putem conclude așadar că prin operațiunea de aprobare, Parlamentul nu numai că verifică și în același timp îl și descarcă pe Guvern de răspunderea acordată, ci și transformă normele cu putere de lege în norme de lege.
Aprobarea așadar are ca efect ridicarea normelor din ordonanțe la nivelul normelor de lege, acestea producând în viitor efecte ca legi. Se pune însă întrebarea care ar fi momentul efectiv în care se produce transformarea. În opinia noastră, răspunsul poate fi găsit cercetând principiile aplicării în timp a legilor. Potrivit acestora, pentru ca o lege să fie aplicabilă, adică să producă efecte, trebuie să intre sau să fie deja în vigoare; așadar, un act juridic produce efecte numai de la momentul în care este valid și finit. În cazul legilor, aceste cerințe sunt satisfăcute la data publicării legii în Monitorul Oficial; este și ceea ce rezultă din art. 78 din Constituție, care stabilește că „legea se publică în Monitorul Oficial al României și intră în vigoare la data publicării sau la data prevăzută în textul ei”. Procedura legislativă este închisă deci cu publicarea, Constituția considerând în principiu inexistente actele juridice cu caracter normativ nepublicate.
Cât timp deci un act normativ nu a parcurs întreaga procedură legală, ea nu poate fi considerată finit și, în consecință, cel puțin din punct de vedere juridic, nu va fi nici validă. Curtea Constituțională a reconfirmat, în mai multe decizii, regula conform căreia o primă obligație a unui judecător în cursul soluționării unui proces este aceea de a verifica dacă legea implicată este în vigoare. O ordonanță va fi considerată aprobată sau nu abia în momentul în care legea va îndeplini și cerința stabilită de art. 78 din Constituție; numai din acest moment vor curge și efectele juridice, în situația în care s-a efectuat controlul de constituționalitate asupra legii de aprobare. Referitor la acest control, menționăm că ea se efectuează pe baza art. 144 lit. a) al Constituției. O soluție contrară ar însemna încălcarea prevederilor constituționale privind complexitatea procedurii legislative. Realizând această posibilitate, Constituția, pentru a permite verificarea unor reguli cuprinse într-o ordonanță care sunt reclamate a fi neconstituționale, prin art. 144 lit. c) instituie un mod de control a posteriori, pe calea excepției de neconstituționalitate. Prin acest control de constituționalitate, Curtea Constituțională are prerogativa de a indisponibiliza, de a face inaplicabil o prevedere cuprinsă într-o ordonanță prin două modalități; prima, în mod direct, prin procedeul prevăzut de art. 144 lit. c), ori indirect, cu aplicarea celor stabilite de art. 144 lit. a). Menționăm că în cazul legilor de aprobare este verificată constituționalitatea legii în sine, iar urmările acestei verificări se vor răsfrânge, eventual, și asupra valabilității ordonanței.
§3. Reguli particulare privind aprobarea ordonanței de urgență
După cum am mai arătat anterior, Constituția stabilește în art. 115 alin. (4) faptul că în situații extraordinare, Guvernul poate adopta ordonanțe de urgență care vor intra în vigoare numai după depunerea lor spre aprobare la Parlament.
Temeiul abilitării în cazul ordonanței de urgență este deci o prezumție constituțională, opus ideii de emitere a unei ordonanțe obișnuite, baza căreia este constituit dintr-o abilitare legală, acordată Guvernului de către Parlament.
Și în acest caz însă, efectivitatea controlului parlamentar în cadrul procedurii de aprobare este asigurată prin art. 115 alin. (4) din Constituție, care prevede că „dacă Parlamentul nu se află în sesiune, el se convoacă în mod obligatoriu”. Putem aprecia această convocare a Parlamentului ca și o suplinire a lipsei unei legi de abilitare.
Dacă e să ne aflăm în situația în care Executivul depune o ordonanță de urgență la Parlament spre aprobare după închiderea unei sesiuni parlamentare, ținând cont de această prevedere constituțională, președinții Camerelor vor dispune convocarea Parlamentului în sesiune extraordinară, potrivit celor expuse de art. 63 alin. (3) din Constituție. Prima dată se convoacă Camera unde a fost depusă ordonanța, iar după ce procedura legislativă din cadrul acesteia s-a încheiat se va convoca și cealaltă Cameră, nefiind astfel necesar convocarea ambelor Camere în același timp. Menționăm și faptul că această modalitate este singura prin care Guvernul poate iniția întrunirea Camerelor Parlamentului în sesiuni extraordinare.
În ipoteza în care Guvernul depune o ordonanță de urgență după închiderea sesiunii parlamentare, organul legiuitor se va pronunța asupra acesteia imediat, drept urmare a convocării sale speciale. Practica însă ne arată că, dacă Guvernul depune ordonanțe în timpul sesiunii, acestea vor fi aprobate în cadrul unei proceduri ce se aplică pentru ordonanțele obișnuite, emise în baza unei legi de abilitare.
Urmărind cursul de idei, amintim de o problemă interesantă ce s-a pus legat de acest cadru, respectiv o cerere ce a fost pe rolul Curții Constituționale, privind aprobarea unei ordonanțe de urgență prin angajarea răspunderii Guvernului, în temeiul art. 113 din Constituție.
Potrivit articolului respectiv, Guvernul își poate angaja răspunderea politică pentru un proiect de lege ce se consideră adoptat, dacă Guvernul nu a fost demis.
Procedura angajării răspunderii a Guvernului este una mixtă, alcătuită dintr-un control parlamentar, din moment ce permite inițierea unei moțiuni de cenzură, și o procedură de legiferare, pentru că proiectul de lege asupra căruia Executivul își angajează răspunderea este adoptat în situația în care nu se depune o asemenea moțiune sau, dacă este totuși depusă, ea se respinge. Dacă e să analizăm textul constituțional, aceasta nu face distincții privitoare la natura proiectului de lege în cauză; deducem că acesta poate fi de domeniul legilor organice ori a celor ordinare.
Fără nicio distincție între ordonanțele emise în baza unei legi de abilitare și între ordonanțele de urgență, aprobarea sau respingerea lor se face prin lege, conform prevederilor art. 115 alin. (5) din Constituție. Procedura de legiferare și cea de control parlamentar se realizează conform regulamentelor parlamentare. Potrivit procedurii constituționale prevăzute în art. 113, este permis exercitarea unui control parlamentar prin procedura inițierii unei moțiuni de cenzură; această moțiune va privi în mod nemijlocit ordonanța propusă prin proiectul de lege în cadrul căruia Guvernul își angajează răspunderea.
§4. Aprobarea ordonanțelor guvernamentale. Efecte juridice
În mod firesc, procedura delegării legislative implică prerogativa Parlamentului de a cunoaște în ce fel și în ce măsură a dus Guvernul la îndeplinire abilitarea acordată, având totodată și dreptul de a decide asupra normelor elaborate de Executiv. Aceste fapte dau expresie caracterului temporar al delegării legislative și, mai mult, ele exprimă calitatea Parlamentului de unică autoritate legiuitoare. Deseori, în doctrină, aprobarea ordonanțelor de urgență este denumit ca și ratificare.
Potrivit literaturii de specialitate, această ratificare poate fi considerat ca având două semnificații; prima se referă la descărcarea de răspundere a Guvernului pentru abuzul de putere săvârșit, iar a doua semnificație este cea a transformării în lege a ceea ce înainte era un act guvernamental.
Privitor la aprobarea ordonanțelor, această operațiune este uneori considerată ca și fiind un procedeu de control parlamentar.
În mod evident, un control al modului de îndeplinire a abilitării Guvernului trebuie să fie implicat în însăși procedura de aprobare, din moment ce ordonanța este un act emis în executarea împuternicirii legale sau, după caz, în temeiul prezumției constituționale. În consecință, cu ocazia aprobării, Parlamentul nu poate valida un viciu de neconstituționalitate ce afectă ordonanța; legiuitorul nu poate, sub nicio formă, să valideze un act contrar legii, neconstituțional.
Dreptul românesc a consacrat două funcții majore pentru aprobarea și respingerea ordonanțelor. Mai întâi, una din funcții o reprezintă controlul parlamentar asupra modului de realizare a delegării legislative de către Guvern; a doua funcție se referă la transformarea normelor cuprinse în ordonanță, cu putere de lege în norme de lege, acestea intrând astfel în normalitatea constituțională a legiferării. Rămâne de menționat însă și faptul că, sub aceste aspecte, vorbim numai despre ordonanțe care sunt supuse aprobării ulterioare a legiuitorului, conform legii de abilitare; cele nesupuse acestui control rămân neafectate de cele arătate anterior. Până în prezent însă nu s-au adoptat astfel de legi de abilitare.
Observăm că Parlamentul are prerogativa, conform procedurii consacrate de art. 115 din Constituție, ca, prin lege, să aprobe sau să respingă o ordonanță. În privința aprobării, aceasta poate fi una pură și simplă ori făcută cu modificări sau cu completări. Cum Constituția prevede că aprobarea sau, după caz, respingerea se poate efectua numai printr-o lege, putem constata că se pune în mod efectiv în mișcare o procedură legislativă, această inițiativă realizându-se prin depunerea proiectului de lege pentru aprobarea ordonanței la Parlament. Conform celor stabilite de Constituție, legea respectivă va trebui fi votată cu un conținut și cu o formă identică de către ambele Camere ale Parlamentului și se va trimite Președintelui României spre promulgare. Între votarea și promulgarea legii, conform regulilor constituționale, poate desigur interveni controlul de constituționalitate. În finalmente, legea va fi promulgată în Monitorul Oficial al României.
Prevederile constituționale de care am ținut seama anterior se impun a fi analizate, la nivelul consecințelor pe care le produc, în trei direcții separate. În primul rând, dorim să menționăm despre câteva reguli generale privitoare la aprobarea ordonanței guvernamentale, după care vom trece la unele reguli particulare privind aprobarea ordonanței obișnuite și, în ultimul rând, vom arăta reguli particulare în materia aprobării ordonanței de urgență.
Se pune în acest cadru întrebarea dacă o ordonanță ce a fost abrogată de Guvern printr-o altă ordonanță sau însăși de legiuitor printr-o altă lege este susceptibil de a fi aprobat sau respins, practic discutat, de către Parlament. În legătură cu această problemă, putem aminti considerațiile lui Ioan Vida, în opinia căruia ordonanțele abrogate sau cele care nu mai au valabilitate, ca urmare a ajungerii la termen, nu mai pot face obiectul unei legi de aprobare sau de respingere, art. 115 alin. (5) din Constituție având în vedere doar ordonanțele în vigoare; examinarea unei ordonanțe abrogate sau care a ieșit din vigoare ca urmare a ajungerii sale la termen este lipsită de sens și sub aspectul consecințelor sale .
Urmând acest curs de idei, ajungem la concluzia că același va fi soluția și în privința ordonanțelor declarate neconstituționale ca urmare a soluționării unei excepții de neconstituționalitate.
Nu este de trecut cu vederea însă situația în care, prin procedeele anterior arătate, Guvernul nu a eludat obligația sa de a supune spre aprobare ordonanța către legiuitor. Scopul abrogării ordonanței pe durata abilitării, fie ea făcută printr-o altă ordonanță sau prin stabilirea unei termen de încetare a aplicării care se plasează înăuntrul aceleiași perioade, este acela de a eluda o verificare din partea legiuitorului. Considerăm că, în aceste cazuri, va interveni sancțiunea caducității ordonanței, stabilită de art. 115 din Constituție, ca și sancțiune pentru încălcarea obligației de supunere spre aprobare a ordonanței; efectul acestei sancțiuni va fi acela că actele încheiate în temeiul ei vor rămâne lipsite de efect în măsura în care respectivele efecte sunt în curs. În cazul în care ordonanța a fost abrogată printr-o altă ordonanță, emisă pe baza unei alte legi de abilitare, ori chiar de către legiuitor printr-o altă lege, argumentele susmenționate sunt pertinente, din moment ce Guvernul nu și-a încălcat obligația de supunere.
§5. Respingerea ordonanțelor guvernamentale
Putem afirma că în cadrul actualei practici legislative, toate ordonanțele sunt supuse controlului parlamentar. Se pune însă și o întrebare legată de acest aspect, respectiv ce sancțiune se poate aplica în eventualitatea în care o ordonanță aprobată nu este ulterior cuprinsă în lege.
O altă problemă, la care ne-am referit deja cu ocazia analizei aprobării ordonanței de urgență, se leagă de dispozițiile art. 115 din Constituție; această prevedere instituie aprobarea ori respingerea unei ordonanțe prin lege, fără a distinge după cum ordonanța respectivă este una de urgență sau emisă pe baza unei legi abilitare.
Pentru a evita încălcarea principiului conform căreia Camerele sunt egale, la fel și cel referitor la structura bicamerală a Parlamentului, art. 115 din Constituție prevede că ordonanțele se aprobă sau se resping prin lege, în mod derogatoriu de la procedura legislativă obișnuită. Întâlnim o posibilă problemă în cazul respingerii ordonanței de către una din Camele Parlamentului, pentru că în situația aprobării, unele diferențe ce se pot ivi dintre forma adoptate de o Cameră față de cea aprobată de cealaltă, pot fi conciliate, conform art. 76 din Constituție, în cadrul procedurii de mediere. În situația în care respectivele diferențe nu pot fi eliminate nici într-o ședință comună a Camerelor, o respingere a ordonanței în cauză nu va fi considerată contrară bicameralismului.
Deducem deci din cele arătate că respingerea unei ordonanțe de către una dintre Camere contravine egalității Camerelor, deoarece conferă Camerei care a respins ordonanța o preeminență.
În eventualitatea în care o ordonanță, prin care se face o modificare sau abrogare a unei reglementări existente, este respinsă de către Parlament, se conturează două soluții posibile; în primul caz, poate reintra în vigoare reglementarea anterioară, ori, al doilea rând, legiuitorul va reglementa în mod expres situația astfel intervenită. Prima situația se poate realiza în sensul unei prezumții rezultate din respingerea ordonanței ce abrogase reglementarea anterioară, adică din infirmarea legiuitorului a politicii legislative instituite de acea ordonanță.
Susținem în continuare că abrogarea unei ordonanțe, din moment ce această procedură presupune ca reglementarea abrogată să nu reintre niciodată în vigoare, nu este sinonimă cu respingerea ordonanței. Aceasta reprezintă o consecință logică privitoare la natura abrogării ca și o modalitate de încetare a unui act normativ și nu de infirmare a unei politici legislative, situație ce se poate întâlni cu ocazia respingerii ordonanței.
Cu o ordonanță constată ca fiind neconstituțională de către Curtea Constituțională nu mai poate fi sesizată Parlamentul; ca să fie susceptibilă de supunere către legiuitor, o ordonanță trebuie să fie în vigoare, după cum am afirmat și anterior. O eventuală contestare a ordonanței pe calea excepției de neconstituționalitate este admisibilă numai până la termenul aprobării acesteia prin lege, după care controlul constituționalității poate privi numai legea de aprobare sau de respingere.
Am arătat anterior însă și faptul că, în cadrul controlului Curții, exercitată asupra legii de aprobare, se poate pronunța numai referitor la ordonanță, fără ca această să că ordonanța este înafara legii de aprobare întrucât a devenit expresie voinței legiuitorului.
În opinia noastră, în situația aprobării unei ordonanțe pe timpul soluționării unei excepții ce a fost ridicată în legătură cu aceasta, motivul de neconstituționalitate subzistând în acest interval, chiar mai mult, menținându-se și în forma rezultată după aprobare, Curtea se va pronunța asupra celei ultime forme. Aceasta constituie o soluție similară cu aceea stabilită de Curte în privința modificărilor legii, după invocarea unei excepții de neconstituționalitate.
§6. Raportul dintre ordonanțele guvernamentale și inflația legislativă
Fenomenul inflației legislative a fost generată în principal după intrarea în vigoare a Constituției din anul 1991, în cadrul procesului de reformă.
În ceea ce privește legislația românească, inflația legislativă în acest caz se datorează și practicii guvernamentale a ordonanțelor. Creșterea în mod exponențial a actelor normative emise de Guvern este considerat a fi drept consecința a necesității lor de a fi aprobate ulterior prin lege, precum și a caracterului conjunctural al ordonanțelor. Cum am arătat, orice ordonanță implică un proces legislativ. Ordonanțe își instituie reglementarea în două etape succesive, anume cea guvernamentală și cea parlamentară. Pe parcursul primei etape, reglementarea are un caracter experimental; ridicarea la nivelul de stabilitate a legii celor cuprinse în ordonanță se va face numai după parcurgerea și a celei de a două etape. De regulă, ordonanța este supusă multor modificări și completări în etapa parlamentară, fie ele făcute prin legea de aprobare cât și prin alte legi sau ordonanțe, din pricina faptului că, în faza guvernamentală, reglementarea se instituie sub imperiul unor cerințe de moment și nu se desfășoară o dezbatere contradictorie. Acest lucru însă duce la o instabilitate legislativă, în sensul unor reglementări nesistematizate ori paralele, fapt ce afectează în mod negativ predictibilitatea, precum și accesibilitatea legislației. Suntem de părerea că reglementarea făcută de Guvern pe calea ordonanțelor constituie o excepție care trebuie considerată ca atare.
Prezentăm desigur și ipoteze care sună în favoarea acestui fenomen; putem aminti în acest context de lentoarea procedurilor parlamentare. Timpul de reacție este o cerință esențială a vieții sociale.
Inflația legislativă, în sensul excesului de ordonanțe a fost prima dată practicat de guvernarea din perioada 1996-2000, timp în care Parlamentul a rămas în fundal cu privire la funcția sa de legiuitor, cedând aceasta în mare parte Executivului, neasigurând nici măcar controlul parlamentar al ordonanțelor. Din această cauză, noul Parlament, venit la putere în anul 2000 a trebuit să soluționeze în jur de 800 de ordonanțe rămase nedezbătute de Parlamentul anterior.
Cele de mai sus pot fi completate cu ideea unor practici parlamentare privitoare la aprobarea sau respingerea ordonanțelor, care amplifică fenomenul inflației legislative în loc să o restrângă sau evite.
În acest sens ne putem referi la practica respingerii ordonanțelor abrogate; cel mai des, ordonanțele sunt abrogate ori prin legi, fie prin alte ordonanțe. Din moment ce un act normativ abrogat nu mai produce efecte, nici o ordonanță abrogată nu mai poate face obiectul unei dezbateri parlamentare, legiuitorul putându-se pronunța numai asupra a ceea ce există. Rezultatul respingerii unei ordonanțe este aceea de încetare a aplicabilității acesteia și negarea sa ca ființă juridică. Din această cauză, o respingere nu se poate conjuga cu o abrogare; o ordonanță abrogată nu poate fi respinsă, iar o ordonanță respinsă nu poate fi abrogată. Art. 115 alin. (5) din Constituție instituie că în cadrul procedurii de legiferare ordonanțele se aprobă sau se resping prin lege trebuie interpretat în sensul că se referă la ordonanțele în vigoare fiindcă, potrivit aceluiași prevederi constituționale, legea de aprobare sau de respingere va cuprinde și ordonanțele caduce, ale căror efecte au încetat ca urmare a nesupunerii lor de către Guvern spre legiferare până la împlinirea termenului de abilitare.
Ca și concluzie referitoare la cele expuse mai sus, putem afirma că respingerea făcută prin lege a ordonanțelor abrogate reprezintă o cauză a inflației legislative; procedeul este una nejustificată sub aspect juridic, deoarece transformă legiferarea într-un act inutil.
Tot în acest cadru, similar respingerii ordonanțelor abrogate, dorim să arătăm și situație privitoare la respingerea unor ordonanțe a căror valabilitate a încetat ca urmare a expirării termenului pentru care au fost emise. În situația de față, trebuie ținut cont și de faptul că reglementarea instituită este în sine una temporară, iar consecința acest fapt este aceea că, la expirarea termenului de valabilitate, efectele ordonanței încetează. Din această cauză, se poate constata că aprobarea sau respingerea făcută ulterior acestui termen este o operație inutilă, pentru că, din moment ce ordonanța nu mai este în vigoare, legiuitorul iarăși se pronunță asupra ceea ce nu există. Scopul acestei pronunțări asupra unei ordonanțe deja încetate ar putea fi eventual o confirmare sau, după caz, o infirmare a reglementării instituite prin ea pentru perioada în care ea s-a aplicat, însă acest punct de vedere este neîntemeiată, deoarece este contrară principiului neretroactivității legii. În acest sens, o lege, fie ea de aprobare sau de respingere, nu poate avea efecte decât pentru viitor, adică de la momentul publicării sale. Cât timp actele încheiate pe baza celor prevăzute de ordonanță rămân neafectate, nici efectele lor nu pot fi negate.
Secțiunea a II-a. Inexistența
O sancțiune posibilă în cazul nerespectării materialelor ce fac obiectul abilitării este inexistența ordonanței. „Nerespectarea termenului atrage încetarea efectelor ordonanței și, prin urmare, repunerea în vigoare a legilor ordinare, pe care aceasta le-a modificat, abrogat sau suspendat”.
Cazuri de inexinstență a ordonanțelor guvernamentale:
În legile de abilitare trebuie precizate în mod obligatoriu data până la care și domeniul în care pot fi emise ordonanțe. De exemplu, o ordonanță guvernamentală este inexistentă dacă nu este publicată în Monitorul Oficial.
O lege care este sancționată cu neconstituționalitate pentru că data până la care se pot emite ordonanțe nu este precizată în ea, ordonanțele emise pe baza acestuia vor fi considerate inexistente.
Secțiunea a III-a. Nulitatea
Considerând că între Parlament și Guvern există un fel de mandat, întâlnit și în cadrul dreptului civil, sancțunea depășirii mandatului este nulitatea; astfel, instanțele de drept comun ori instalțele de contencios administrativ vor fi competente să înlăture ordonanțele respective din soluția procesului, fără a mai trebui să aștepte o decizie din partea Curții Constituționale privitoare la neconstituționalitatea ordonanței în cauză. Acest aspect este consecința și a faptului că, în situația în care Guvernul emite ordonanțe după trecerea termenului prevăzută de legea de abilitare, respectivele ordonanțe își pierd caracterul de ordonanțe și devin simple hotărâri ale Guvernului.
CAPITOLUL AL III-LEA. CONTROLUL CONSTITUȚIONAL AL ORDONANȚELOR GUVERNAMENTALE
Secțiunea I. Natura juridică a ordonanțelor guvernametale
Secțiunea a II-a. Controlul constituțional pe calea excepției de necostituționalitate
Secțiunea a III-a. Excepția de neconstituționalitate ce are ca obiect ordonanțele guvernamentale în contenciosul administrativ
Articolul 9: Actiunile impotriva ordonantelor Guvernului
(1)Persoana vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim prin ordonante sau dispozitii din ordonante poate introduce actiune la instanta de contencios administrativ, insotita de exceptia de neconstitutionalitate, in masura in care obiectul principal nu este constatarea neconstitutionalitatii ordonantei sau a dispozitiei din ordonanta.
(2)Instanta de contencios administrativ, daca apreciaza ca exceptia indeplineste conditiile prevazute de art. 29 alin. (1) si (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, republicata, sesizeaza, prinincheiere motivata, Curtea Constitutionala si suspenda solutionarea cauzei pe fond .
(3)Dupa pronuntarea Curtii Constitutionale, instanta de contencios administrativ repune cauza pe rol si da termen, cu citarea partilor. Daca ordonanta sau o dispozitie a acesteia a fost declarata neconstitutionala, instanta solutioneaza fondul cauzei; in caz contrar, actiunea se respinge ca inadmisibila.
(4)In situatia in care decizia de declarare a neconstitutionalitatii este urmarea unei exceptii ridicate in alta cauza, actiunea poate fi introdusa direct la instanta de contencios administrativ competenta, in limitele unui termen dedecadere de un an, calculat de la data publicarii deciziei Curtii Constitutionale in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I.
(5)Actiunea prevazuta de prezentul articol poate avea ca obiect acordarea de despagubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonante ale Guvernului, anularea actelor administrative emise in baza acestora, precum si, dupa caz, obligarea unei autoritati publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operatiuni administrative.
CONCLUZII
BIBLIOGRAFIE
TRATATE, CURSURI, MONOGRAFII
Constantinescu, M. Constituția României, comentată și adnotată, Regia autonomă Monitorul Oficial, 1992
Deleanu, I. Instituții și proceduri constituționale, vol. I, Ed. Servo-Sat, 1998
Deleanu, I. Instituții și proceduri constituționale, vol. II, Ed. Servo-Sat, 1998
Drăganu, T. Drept constituțional și instituții politice, Tratat elementar, vol. II, Ed. Lumina-Lex, 1998
Grewe, C., Fabri, H. R. Droits constitutionnels europeens, Ed. P. U. F., Paris, 1995
Prisăcaru, V. Tratat de drept administrativ român, Partea generală, Ed. All, 1996
Vida, I. Legistică Formală – Introducere în tehnica și procedura legislativă, Ed. Universul Juridic, București, 2012
Zlătescu, V. D. Introducere în logistica formală, Ed. Rompid, București, 1995
ARTICOLE, STUDII DE SPECIALITATE ȘI NOTE DE JURISPRUDENȚĂ
Apostol Tofan, D. Considerații în legătură cu regimul juridic aplicabil ordonanței guvernului, în „Dreptul” nr. 4/1998
Constantinescu, M. Conținutul ordonanței de urgență a Guvernului, Dreptul nr. 8/1998
JURISPRUDENȚĂ
Decizia Curții Constituționale nr. 5/1991, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 173/1992
Decizia Curții Constituționale nr. 75/1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 190/1994
Decizia Plenului Curții nr. III/1995, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 259/1995
Decizia Curții Constituționale nr. 120/1995, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 27 din 6 februarie 1996
Decizia Curții Constituționale nr. 70/1995, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 156/1995
Decizia Curții Constituționale nr. 9/1996 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr 108/1996
Decizia Curții Constituționale nr. 340/1997, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 392 din 31 decembrie 1997
Decizia Curții Constituționale nr. 43/1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 88/1998
BIBLIOGRAFIE
TRATATE, CURSURI, MONOGRAFII
Constantinescu, M. Constituția României, comentată și adnotată, Regia autonomă Monitorul Oficial, 1992
Deleanu, I. Instituții și proceduri constituționale, vol. I, Ed. Servo-Sat, 1998
Deleanu, I. Instituții și proceduri constituționale, vol. II, Ed. Servo-Sat, 1998
Drăganu, T. Drept constituțional și instituții politice, Tratat elementar, vol. II, Ed. Lumina-Lex, 1998
Grewe, C., Fabri, H. R. Droits constitutionnels europeens, Ed. P. U. F., Paris, 1995
Prisăcaru, V. Tratat de drept administrativ român, Partea generală, Ed. All, 1996
Vida, I. Legistică Formală – Introducere în tehnica și procedura legislativă, Ed. Universul Juridic, București, 2012
Zlătescu, V. D. Introducere în logistica formală, Ed. Rompid, București, 1995
ARTICOLE, STUDII DE SPECIALITATE ȘI NOTE DE JURISPRUDENȚĂ
Apostol Tofan, D. Considerații în legătură cu regimul juridic aplicabil ordonanței guvernului, în „Dreptul” nr. 4/1998
Constantinescu, M. Conținutul ordonanței de urgență a Guvernului, Dreptul nr. 8/1998
JURISPRUDENȚĂ
Decizia Curții Constituționale nr. 5/1991, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 173/1992
Decizia Curții Constituționale nr. 75/1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 190/1994
Decizia Plenului Curții nr. III/1995, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 259/1995
Decizia Curții Constituționale nr. 120/1995, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 27 din 6 februarie 1996
Decizia Curții Constituționale nr. 70/1995, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 156/1995
Decizia Curții Constituționale nr. 9/1996 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr 108/1996
Decizia Curții Constituționale nr. 340/1997, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 392 din 31 decembrie 1997
Decizia Curții Constituționale nr. 43/1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 88/1998
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Regimul Juridic al Ordonantelor Guvernamentale Emise pe Baza de Abilitare Parlamentara (ID: 129522)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.