Regimul General al Autonomiei Locale
Cuprins
Introducere……………………………………………………………………………..2
Cap.I Noțiuni generale
Conceptul de autonomie locala………………………………………………………………………3
Evoluția în România……………………………………………………………………………………..8
Principiul autonomiei locale…………………………………………………………………………16
Reglementare legală…………………………………………………………………………………….17
Cap.II Elementele structurale ale autonomiei locale
2.1 autonomia organizatorică……………………………………………………………………………..26
2.2 autonomia funcționala………………………………………………………………………………….35
2.3 autonomia gestionara……………………………………………………………………………………38
2.4 limitele autonomiei locale……………………………………………………………………………..45
Cap.III Aplicarea principiului autonomiei locale în organizarea și funcționarea administrației publice locale……………………………………………………………………………….47
3.1 Principiul descentralizării………………………………………………………………………………47
3.2 Principiul deconcentrării……………………………………………………………………………….58
Cap.IV Practică judiciară…………………………………………………………………………………….60
Concluzii…………………………………………………………………………………………………………..70
Bibliografie
=== regimul general al autonomiei locale ===
Cuprins
Introducere……………………………………………………………………………..2
Cap.I Noțiuni generale
Conceptul de autonomie locala………………………………………………………………………3
Evoluția în România……………………………………………………………………………………..8
Principiul autonomiei locale…………………………………………………………………………16
Reglementare legală…………………………………………………………………………………….17
Cap.II Elementele structurale ale autonomiei locale
2.1 autonomia organizatorică……………………………………………………………………………..26
2.2 autonomia funcționala………………………………………………………………………………….35
2.3 autonomia gestionara……………………………………………………………………………………38
2.4 limitele autonomiei locale……………………………………………………………………………..45
Cap.III Aplicarea principiului autonomiei locale în organizarea și funcționarea administrației publice locale……………………………………………………………………………….47
3.1 Principiul descentralizării………………………………………………………………………………47
3.2 Principiul deconcentrării……………………………………………………………………………….58
Cap.IV Practică judiciară…………………………………………………………………………………….60
Concluzii…………………………………………………………………………………………………………..70
Bibliografie
Introducere
Organizarea internă a statului din punct de vedere administrativ, existența deconcentrării și/sau descentralizării administrative, au reprezentat chestiuni exclusiv interne ale statelor, scoase complet din sfera de interes, reglementare și garantare a dreptului internațional public.
Colectivitățile teritoriale locale își văd astfel existența , competențele și mijloacele afirmate și garantate la cel mai înalt nivel normativ intern, prin pactul constituțional, care leagă și statul, sub unghiul autorităților sale, începând cu autoritatea legiuitoare. Este o armă foarte eficace oferită de legiuitorul constituant colectivităților teritoriale locale, care sunt astfel apărate inclusiv și în special în fața abuzurilor posibile ale autorităților statului, tinzând a le suprima sau a le limita acțiunea.
Statul înțelege astfel ca la cel mai înalt nivel intern cel constituțional să își ia un angajament ferm față de colectivitățile teritoriale locale. El, statul, le-a creat sau le-a recunoscut existența, el le-a acordat sau le-a recunoscut autonomia, tot el, statul le garantează la nivel constituțional că nu va da înapoi, că nu va știrbi sau viola autonomia locală.
Se poate afirma că în momentul în care autonomia locală devine reglementată clar, precis, concret la nivel constituțional, de o stabilitate a reglementării, de un angajament irevocabil luat de stat, la cel mai înalt nivel, față de colectivitățile teritoriale locale și față de autonomia lor.
Lucrarea este structurată în patru capitole.În primul capitol am prezentat noțiuni generale referitoare la conceptul de autonomie locală,la evoluția în România și la reglementare.În al doilea capitol am prezentat elementele structurale ale autonomiei locale.În al treilea capitol am prezentat aplicarea principiului autonomiei locale în organizarea și funcționarea administrației publice locale, iar în ultimul capitol câteva cazuri practice.
Cap.I Noțiuni generale
1.1 Conceptul de autonomie locala
Autonomia locală este o instituție juridică de sine stătătoare care implică descentralizarea administrativă,autonomia fiind un drept,iar descentralizarea un sistem care o presupune.
Dacă descentralizarea se caracterizează deci,prin existența unei autonomii sigure în raport cu administrația centrală,această autonomie nu trebuie înțeleasă în sensul unei libertăți totale, absolute, eliminând orice intervenție a statului atunci când aceasta se dovedește necesară. Autonomia ce caracterizează descentralizarea nu este un dat uniform, ci un concept global, acoperind o realitate diversificată.
Astfel,în sprijinul descentralizării, doctrina administrativă românească a relevat că interesele locale nu pot fi niciodată mai bine cunoscute, mai de aproape și deci,mai bine satisfăcute,decât de organele proprii localității respective.
Principiul autonomiei locale este principiul fundamental care guvernează administrația publică locală și activitatea autorităților acesteia, care constă în dreptul unităților administrativ-teritoriale de a-și satisface interesele proprii fără amestecul autorităților centrale,principiu care atrage după sine descentralizarea administrativă, autonomia fiind un drept,iar descentralizarea, un sistem care implică autonomia.
În opinia doamnei Dana Apostol Tofan autonomia locală constituie principiul fundamental al organizării administrativ teritoriale a unui stat reprezentând dreptul recunoscut unităților administrativ-teritoriale de a-și satisface interesele proprii după cum consideră oportun, cu respectarea legalității,dar fără intervenția puterii centrale
Autonomia locală se manifestă prin alegerea autorităților administrației publice locale de către populația cu drept de vot care domiciliază în unitatea administrativ-teritorială, prin posibilitatea recunoscută consiliilor locale de a adopta statutul localității, organigramele și numărul de personal, a organizării serviciilor publice locale și a înființării unor persoane juridice de drept public.
Autonomia locală presupune determinarea atribuțiilor autorităților locale prin consacrarea plenitudinii de competență în soluționarea problemelor de interes local și exclude implicarea altor autorități în luarea acestor decizii.
Autonomia locală vizează competența autorităților locale de a administra propriul patrimoniu prin intermediul organelor reprezentative.
Autonomia locală, privită exclusiv din punct de vedere administrativ,nu apare decât ca o ultimă treaptă de dezvoltare a descentralizării administrative, ,,o formă modernă a principiului’’, ca atare. In esență,aceasta reprezintă transferarea unor competențe de la nivel central către diverse organe sau autorități administrative, care funcționează autonom în unitățile administrativ- teritoriale,autorități alese de către colectivitățile locale respective,considerate și ,,corpuri administrative autonome.’’
Autonomia locală ’’este forma modernă de exprimare a principiului descentralizării administrative’’ iar ’’ descentralizarea semnifică autoadministrare.’’
Autonomia locală reprezintă, în opinia domnului profesor Ioan Vida, un principiu constituțional, dar și un mod de organizare a administrației colectivităților locale, care nu au o aplicare general valabilă la nivelul întregului sistem al administrației publice locale .În afara autorităților locale, alese,cu drept de decizie și autoritate,în cadrul colectivităților din unitățile administrativ- teritoriale respective, prin autonomie este subînțeleasă totodată și supravegherea pe care o exercită guvernul, potrivit cu dispozițiile constituționale asupra acestor autorități.Aceasta semnifică, pe de o parte, că Guvernul exercită numai un anumit gen de supraveghere, iar pe de altă parte,că nu poate exercita puteri discreționare în unitatea administrativ-teritorială. Genul de supraveghere menționat este denumit în doctrina constituțională ,,control de tutelă’’, și se exercită atât asupra autorităților locale,cât și al actelor acestora.
Conceptul de autonomie locală este consacrat la nivel european de Carta europeană a autonomiei locale, adoptată la Strasbourg în 15 octombrie 1995.
Potrivit art.3 din Carta europeană a autonomiei locale conceptul de autonomie locală are următorul conținut :
“1. Prin autonomie locală se înțelege dreptul și capacitatea efectivă ale autorităților administrației publice locale de a soluționa și de a gestiona, în cadrul legii, în nume propriu și în interesul populației locale o parte importantă a treburilor publice.”
“2. Acest drept se exercită de consilii sau adunări, compuse din membrii aleși prin vot liber, secret, egal, direct și universal, care pot dispune de organe executive și deliberative care răspund în fața lor. Această dispoziție nu aduce atingere în nici un fel, posibilității de a recurge la adunări cetățenești, referendum sau orice altă formă de participare directă a cetățenilor, acolo unde aceasta este permisă de lege”.
Conceptul de autonomie locală prevăzut în Legea administrației publice locale nr.215/2001 are următorul conținut :
Art. 3 din lege prevede:
“(1) Prin autonomie locală se înțelege dreptul și capacitatea efectivă a autorităților administrației publice locale de a soluționa și de a gestiona, în numele și în interesul colectivităților locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condițiile legii.
(2) Acest drept se exercită de consiliile locale și primari , precum și de consiliile județene, autorități ale administrației publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat.
(3) Dispozițiile alin. 2 nu aduc atingere posibilității de a recurge la consultarea locuitorilor prin referendum sau prin orice altă formă de participare directă a cetățenilor la treburile publice, în condițiile legii.
(4) Prin colectivitate locală se înțelege totalitatea locuitorilor din unitatea administrativ teritorială.
De asemenea art. 4,alin.(1) și (2) prevede :
“(1) Autonomia locală este numai administrativă și financiară, fiind exercitată pe baza și în limitele prevăzute de lege .
(2) Autonomia locală privește organizarea, funcționarea, competențele și atribuțiile, precum și gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparțin comunei, orașului sau județului, după caz .”
Autonomia locală în doctrina străină
În practică principiul autonomiei locale cunoaște două forme: autonomia funcțională (tehnică) și autonomia teritorială.
Autonomia funcțională constă în recunoașterea posibilității pentru unele servicii publice de a beneficia de autonomie în domeniile lor de activitate, iar autonomia teritorială este cea prin care se recunoaște unităților administrative dreptul, în condițiile legii, de a se autoadministra .
Autonomia locală este considerată de către doctrina constituțională occidentală, ca fiind una dintre cele mai eficiente forme de autogestiune administrativă.
În acest sens, Piere Pactet apreciază că autonomia locală asigură un înalt grad de democrație, colectivitățile ”teritoriale autonome fiind ”veritabile contra-puteri” și în această calitate pot să prevină abuzul guvernului central.”
Relativa independență a autorităților administrației publice locale presupune autonomia administrativă și mai ales financiară a acestora. Autonomia locală are un caracter pur administrativ, iar autoritățile locale au o competență determinată,și anume:dreptul de reglementare și de răspundere proprie,în condițiile prevăzute de lege pentru rezolvarea treburilor colectivităților locale, adică’’ o sferă proprie de acțiune’’,așa cum este ea denumită convențional în practica administrației.
În doctrina constituțională se recunoaște,pe lângă aspectele pozitive,și unele neajunsuri ale autonomiei locale, fomându-se datorită acestora chiar și un curent de opinie contrar absolutizării și exagerării ideii de autonomie locală mai ales în statele pe teritoriul cărora problema națională poate deveni o sursă de conflict interetnic.
Autonomia locală este concepută în context european ca un element component al ,,principiilor democratice comune tuturor statelor membre ale Consiliului Europei,’’ care, prin reglementarea ei legală și aplicarea concretă,face posibilă descentralizarea puterii.
Conceptul de autonomie locală este consacrat la nivel european de Carta europeană a autonomiei locale, adoptată la Strasbourg în 15 octombrie 1985.
Obiectivul Cartei europene pentru autonomie locală constă în a compensa lipsa de norme europene comune pentru a măsura și proteja drepturile colectivităților locale, care sunt cele mai apropiate de cetățean și îi dau posibilitatea de a participa efectiv la luarea de decizii care privesc mediul cotidian. Carta obligă Părțile să aplice reguli fundamentale garantând independența politică, administrativă și financiară a colectivităților locale. Este, așadar,o demonstrație la nivel european a voinței politice de a da, la toate nivelele administrației teritoriale, un conținut principiilor pe care le apără de la fondarea sa, Consiliul Europei. Acesta are într-adevăr ca vocație,menținerea conștiinței democratice a Europei și apărarea drepturilor omului în sensul cel mai larg. Carta întărește ideea că gradul de autonomie de care se bucură colectivitățile locale poate fi considerat ca piatra de temelie a unei democrații veritabile
Carta europeană pentru autonomie locală este primul instrument juridic multilateral care definește și protejează principiile autonomiei locale, unul din stâlpii democrației pe care Consiliul Europei are ca misiune să o apere și să o dezvolte.
În evoluția instituțiilor administrative europene unul din factorii comuni, importanți îl reprezintă relansarea autonomiei locale, fiind impulsionat de principiul subsidiarității de tradiție germană. Acest principiu apare transpus încă dinainte de apariția Uniunii,în mod tradițional,și la nivel național în raporturile dintre administrația centrală și cea locală. Remarcăm că, în Germania federalismul este consacrat în 1947, în Italia regionalismul e introdus prin Constituția din 1948, iar în Spania prin Constituția din 1978. În Franța reformele din 1982-1983 creează regiunile. În mod asemănător se întâmplă în Grecia, Portugalia, Olanda, Danemarca, Belgia.
Într-un mod general,se poate spune că în cvasi-totalitatea statelor europene democrația locală constituie un fel de corolar al democrației politice.
Preferințele statelor membre ale Uniunii Europene pentru autonomia administrativă trebuie să fie în consens cu implementarea efectivă și uniformă a acquis-ului comunitar.
Sarcinile statului modern sunt atât de complexe, încât ele nu pot fi realizate pe întreg teritoriul său numai cu ajutorul organelor centrale. De aceea, este necesar să se creeze,în cadrul statului, unități administrativ-teritoriale înzestrate cu organe chemate să exercite administrația publică legată de viața locală. În acest context, în doctrină se menționează:’’ În statele cu regim democrat parlamentar, în ambianța pluripartitismului politic și a separației puterilor legislativă, executivă și judecătorească, unităților administrativ-teritoriale li se acordă autonomia necesară capacității de acțiune în interes public. Această autonomie este de natură administrativă, condiționată de existența organelor de conducere cu atribuțiuni deliberative alese de cetățeni, de recunoașterea calității de persoane juridice și de dreptul de a avea buget propriu cu venituri și cheltuieli decise de conducerile lor reprezentative’’.
1.2 Evoluția în România
Deși primele forme de organizare a comunităților locale și, implicit, de finanțare a funcțiunilor realizate de acestea sunt mult mai vechi, abia prin Regulamentul Organic (1848) s-au stabilit principiile organizării finanțelor locale în Moldova și Muntenia. Astfel, resursele financiare ale autorităților publice constau în perceperea de cote adiționale la unele impozite directe și accize asupra tutunului și băuturilor. Conturile Trezoreriei publice a comunităților locale-orașe și sate-numită “cutia”,erau creditate din aceste cote:
la “cutia”orașelor se încasa o zecime din capitație, patentă și accize;
la “cutia” satelor se încasa o zecime din capitație și un impozit asupra veniturilor persoanelor căsătorite;
pentru cele două capitale – București și Iași – se percepeau supraimpozitele asupra încasărilor din exportul de seu, asupra importului de vinuri străine, tutun provenit din Imperiul Otoman;
ulterior, în ambele state au fost constituite alte fonduri locale, de exemplu “fondul școalelor sătești” și “fondul drumurilor”, ca suport pentru învățământul primar,devenit obligatoriu și pentru dezvoltarea rețelei de drumuri.
În România, bazele organizării moderne au fost puse de “Legile pentru înființarea consiliilor județene și de organizarea comunală”din 1864, promulgate de Domnitorul Alexandru Ioan Cuza.
Legea de organizare administrativă din anul 1864 precizează că unitățile administrativ-teritoriale sunt comunele și județele, comunele fiind împărțite în comune urbane și comune rurale.
Un moment crucial pentru evoluția administrației publice locale îl constituie apariția Legii comunale care statuează, pentru prima oară în istoria Țărilor Române, județul și comuna ca persoană juridică, consiliul comunal îndeplinind funcțiunea de organ deliberativ, iar primarul de organ executiv. Cu toate că se acordă mai multă autonomie orașelor și comunelor,atributele organelor locale se exercitau sub tutela organelor centrale. Unele dezbateri mai importante din consiliul comunal, între care se încadrau și cele privind adoptarea bugetului erau aprobate de Ministrul de Interne.
Constituția adoptată în anul 1866 acordă mai multă autonomie comunelor și județelor, ca urmare a descentralizării administrative, dar după această dată a avut loc o îngrădire a autonomiei locale.
Ion Ionescu de la Brad are meritul de a fi printre cei dintâi economiști români care au subliniat importanța finanțelor locale pentru mobilizarea resurselor necesare unităților administrativ-teritoriale.
Legea din anul 1871 a avut o importanță majoră asupra finanțării serviciilor publice la nivelul orașelor și comunelor din Principatele Unite, deoarece preciza taxele și contribuțiile comunale – ca obiect impozabil, asietă și nivel maxim al cotei posibil de aplicat de către consiliul local în comunitatea respectivă.
Impozitele și taxele locale erau foarte variate , atât din punct de vedere al bazei și cotei de impozitare, cât și ca obiect și implicații, ceea ce făcea ca administrarea lor să fie greoaie și să necesite costuri importante.
Localitățile urbane aveau posibilitatea să perceapă 35 taxe de consumație și 32 alte taxe ,iar cele rurale 7 taxe de consumație și alte 10 taxe și contribuții.
Legea din 1871 a fost modificată în 1893 când s-au instituit noi impozite și taxe comunale, s-a lărgit aria produselor pentru care se percepeau accize, sporind astfel sarcinile fiscale. O nouă lege adoptată în 1894 îngrădea autonomia locală a comunelor urbane, stabilind obligația ca ce mai mare parte a deliberărilor consiliilor comunale să fie aprobate de organele centrale.
Legea din anul 1903 înlătura aceste neajunsuri ,desființând barierele vamale dintre administrațiile publice locale și reformulând taxele asupra produselor de larg consum. Totodată, era creat un fond public al comunităților locale,administrat de Ministerul Finanțelor și alimentat cu o zecime din contribuțiile directe și din cote adiționale în proporție de 1/20 din cota normală de impozitare a celorlalte impozite. Destinațiile cheltuielilor realizate din acest fond erau bugetele locale ale orașelor și satelor – orașele primeau o sumă în limita încasărilor medii din accize pe ultimii cinci ani, iar satele cu 50% peste nivelul încasărilor din accize în anul 1901.
Reformele economice și administrative introduse după primul război mondial au vizat și comunitățile locale, atât din punct de vedere al organizării cât și al finanțării serviciilor publice locale. Astfel în anul 1921, a fost modificată legea privind contribuțiile (înțelegând impozitele) directe, desființându-se impozitul asupra clădirilor, locurilor virane și pe spectacole.
În anul 1923 a fost adoptată o lege privind maximul taxelor și contribuțiilor comunale,care prevedea și dreptul comunelor de a înființa taxe pentru folosința temporară a bunurilor din domeniul public.
În anul 1929 a fost adoptată o nouă lege de organizare a administrației publice locale, prin care, odată cu legea anuală a bugetului de stat, se acordau atribuții largi comisiilor comunale privitoare la stabilirea contribuțiilor, a taxelor și a prestațiilor în natură. Veniturile autorităților publice se formau din impozite, taxe asupra serviciilor prestate locuitorilor, venituri din folosirea drumurilor, din închirieri, amenzi și venituri accidentale sau extraordinare, cotizații și prestări în natură , excedente bugetare anuale, sume din vânzarea imobilelor ș.a.
Referitor la legea din anul 1929, Virgil Madgearu aprecia că, deși introducea multe elemente pozitive, legea de organizare a administrației publice locale menținea un sistem de venituri format din cote adiționale la impozitele de stat și venituri de importanță secundară, nereușind să creeze pentru autoritățile publice locale un volum de resurse suficient de stabil.
În 1933, legea pentru organizarea finanțelor locale a fost înlocuită cu una nouă, în care resursele financiare ale autorităților publice locale erau constituite din impozite și taxe centrale, din impozite și taxe comunale așezate asupra persoanelor fizice și din acțiuni economice, precum și venituri extraordinare.
De asemenea,erau stabilite categoriile de cheltuieli publice ce trebuiau suportate de administrațiile publice județene și ale municipiilor, orașelor și comunelor. Tot prin această lege s-a introdus controlul preventiv în administrația comunală și județeană pentru a asigura gospodărirea fondurilor publice.
Veniturile bugetelor locale în perioada 1929-1940 au prezentat, mai întâi, o creștere, pentru ca apoi să manifeste o tendință constantă de scădere.
Constituția și Legea din anul 1938 au limitat autonomia locală în sensul că administrația locală era condusă autoritar, conducerea efectivă aparținând rezidentului regelui și primarului.
Nivelul redus al unor venituri fiscale și, în general, a tuturor resurselor autorităților publice locale au contribuit la menținerea orașelor și satelor într-o stare necorespunzătoare din punct de vedere edilitar.
În timpul celui de-al doilea război mondial și până în anul 1949, veniturile bugetelor locale au fost utilizate nu numai pentru finanțarea serviciilor publice locale, ci și pentru finanțarea unor acțiuni de înlăturare a urmărilor războiului.
Pierderea de facto a autonomiei locale are loc în perioada 1944-1989, în care așa numitul “centralismul democratic” a determinat subordonarea directă a organelor locale ale administrației de stat, Consiliul de Miniștrii și aparatului central al fostului Partid Comunist.
În anul 1949, noul regim comunist a realizat, alături de reforma economică și administrativă adecvată unei economii de comandă și reforma sistemului bugetar. Bugetul statului era format din bugetul republican și bugetele locale, respectiv bugetele județelor și al municipiului București, bugetele municipiilor,orașelor și comunelor.
Parlamentul României a folosit ca surse de inspirație pentru consacrarea principiilor care stau la baza organizării și funcționării administrației publice locale următoarele:
Legile pentru unificare administrativă din 1925, Legea privind administrația publică locală din 1929, Legea administrativă din 1936;
Legislația din Italia, Franța, Spania, Anglia și Belgia referitoare la organizarea și funcționarea colectivităților locale ;
Principiile Cartei europene a autonomiei locale, adoptate la Strasbourg în anul 1985;
Declarația Universală cu privire la autonomia locală, adoptată în 1985 la Rio de Janeiro;
Constituția României din 1991;
Textul revizuit al Cartei mondiale a autonomiei locale prezentat Adunării Generale a Națiunilor Unite și adoptat în sesiunea extraordinară din iunie 2001.
Constituția României , revizuită reglementează prin articolul 120 principiile de bază ale administrației publice locale, în felul următor :
(1) Administrația publică din unitățile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale și deconcentrării serviciilor publice.
(2) În unitățile administrativ-teritoriale în care cetățenii aparținând unei minorități naționale au o pondere semnificativă se asigură folosirea limbii minorității naționale respective, în scris și oral in relațiile cu autoritățile administrației publice locale și cu serviciile publice deconcentrate, în condițiile prevăzute de legea organică.
Celor două principii li se adaugă principiul eligibilității autorităților administrației publice locale și al consultării cetățenilor în problemele locale de interes deosebit, al legalității și subsidiarității, introduse prin modificările succesive ale Legii administrației publice locale.
Constituția României din 1991 tratează materia autonomiei locale în art. 119 – 122, alcătuind secțiunea a 2-a, “Administrația publică locală”.
Articolul 119 din Constituție cuprinde principiile de bază ale administrației publice locale, având următorul conținut:
“Administrația publică din unitățile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei locale și pe cel al descentralizării serviciilor publice”.
Constituția vorbește despre cele două principii și anume principiul autonomiei locale și principiul descentralizării ca despre două principii distincte.
Articolul 122 alin.(2) are în vedere serviciile publice descentralizate ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale din unitățile administrativ- teritoriale, conduse de prefect, reprezentant al Guvernului pe plan local.
Este evident că sensul dat de Constituție descentralizării se referă la organizarea internă a administrației statale, a raporturilor dintre administrația centrală și administrația teritorială de stat, deci este vorba, în terminologia clasică a științei dreptului administrativ, de deconcentrare administrativă.
În acest context considerând că principiile constituționale (art.119) ar semnifica o dublare a descentralizării “ autonomia locală reprezentând o codificare care dă expresie descentralizării administrative “ se impunea ca alături de principiul autonomiei locale (descentralizării) să fie înscris în cadrul normei constituționale a art. 122 și principiul deconcentrării. Observăm că în cadrul normei constituționale a art. 120 este înscris și principiul deconcentrării.
Recunoașterea constituțională a autonomiei locale se face printr-un articol înscris în titlul III al Constituției, “Autoritățile publice “.Plasarea articolului 120 în capitolul V “ Administrația publică “ semnifică faptul că atât autonomia locală, cât și deconcentrarea , au un caracter exclusiv administrativ.
Consacrarea constituțională a celor două principii, autonomia locală și deconcentrarea administrativă, prin art. 120 din Constituția României,republicată , relevă faptul că sintagma “ unități administrativ- teritoriale ” folosită în acest articol are în vedere ambele sensuri : de colectivitate teritorială locală ( cu referire la principiul autonomiei locale) și de circumscripție administrativă a teritoriului de stat (cu referire la principiul deconcentrării administrative).
Corelarea acestui text cu art. 3 alin (3) din Constituția României, republicată impune soluția că, in ambele înțelesuri, unitățile administrativ-teritoriale sunt comunele, orașele și municipiile, respectiv județele.
Principiul autonomiei locale, privește toate autoritățile administrației publice locale, comunale, orășenești și județene, aceasta rezultând din însăși norma constituțională a art. 120, care prevede că “ administrația publică din unitățile administrativ –teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale și deconcentrării serviciilor publice”.
Ioan Vida, arată că autonomia locală este un principiu constituțional dar și un mod de organizare a administrației colectivităților locale, care are o aplicare general valabilă la nivelul întregului sistem al administrației publice locale.
Principiul autonomiei locale nu conferă, dreptul pentru colectivitățile locale de a rezolva singure orice problemă a unității administrativ-teritoriale, acest fapt reiese la o primă citire, din dispozițiile normei constituționale a art. 121 alin.(2) potrivit căreia “consiliile locale și primarii funcționează, în condițiile legii , ca unități administrative autonome și rezolvă treburile publice din comune și din orașe.
În acest context, legiuitorul constituant în art. 123 alin. (2) din Constituția României , republicată, stabilește calitatea prefectului de conducător al serviciilor publice deconcentrate, ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale, subliniind că la nivelul lor acționează și serviciile statului pentru rezolvarea unor probleme ale acestora, în afara autorităților locale.
Ion Deleanu este de părere că oricât de întinse ar părea competențele autorităților prin care se realizează autonomia locală “ele nu pot trece dincolo de statutul unității administrativ – teritoriale chiar dacă sunt înzestrate cu personalitate juridică ” arată profesorul Ion Deleanu, aceste unități administrativ-teritoriale ”nu pot deveni entități statale”, iar autoritățile alese ”nu pot avea puterea de decizie politică majoră” întrucât ele “trebuie să-și desfășoare activitatea în limitele și în condițiile legii” și totodată nu se pot sustrage ”tutelei administrative” supravegherii autorităților centrale .
În consecință principiul autonomiei locale, în contextul Capitolului V, Administrația publică, secțiunea a-2-a, Administrația publică locală, din Constituția României, republicată nu se diferențiază de conceptul de descentralizare administrativă și ca atare, nu poate conduce la independența colectivităților locale, ci la coexistența acestora în cadrul statului unitar și indivizibil.
Adunarea Constituantă a consacrat principiul autonomiei locale și deconcentrarea.
Articolul 120 din Constituția României din 1991, devenit art.121 din Constituția României , republicată și art. 121 din Constituția României din 1991, devenit art. 122 din Constituția României, republicată dezvoltă principiul autonomiei locale.
Articolul 122 din Constituția României din 1991, modificat și completat ulterior prin Legea de revizuire a Constituției României și devenit art.123 din Constituția României , republicată, dezvoltă principiul deconcentrării administrative dar și pe cel al autonomiei locale (referindu-se la tutela administrativă).
Prin această amplă dezvoltare a celor două principii, Adunarea Constituantă în anul 1991 și Parlamentul României în anul 2003 au consacrat principiul autonomiei locale.
Odată statuată prin normele actului fundamental, autonomia locală atrage după sine o serie de alte instituții juridice, de principii subsecvente ce decurg implicit-eligibilitatea autorităților locale, consultarea cetățenilor în probleme de interes deosebit, după cum reclamă cu necesitate un ansamblu de mijloace adecvate menite a exprima practic, autonomia colectivităților locale ( personalitatea juridică, autonomia financiară, proprietatea publică și privată).
Mai există și alte prevederi constituționale care dau expresie dreptului în aplicarea autonomiei locale și în alte domenii care ating problematica vieții administrative a colectivităților locale si anume:prevederile art. 3 alin (3) privind teritoriul din Constituția României, republicată, care arată că ”teritoriul este organizat sub aspect administrativ, în comune, orașe și județe”;prevederile art. 11 din Constituția României , republicată privitoare la raportul dintre dreptul internațional si dreptul intern; prevederile art. 136 din Constituția României , republicată privitoare la proprietatea publică și privată a unităților administrativ-teritoriale; prevederile art. 138 din Constituția României , republicată ce statuează asupra bugetelor locale;prevederile art.139 alin (2)din Constituția României, republicată privitoare la impozitele și taxele locale, ce prefigurează principiul legal al autonomiei financiare a colectivităților locale.
Legea de revizuire a Constituției României, a avut ca scop esențial instituirea temeiurilor constituționale pentru integrarea țării noastre în comunitatea euro-atlantică, adică Uniunea Europeană și Pactul Atlanticului de Nord, optimizarea corespunzătoare a sistemului decizional în cadrul regimului politic, perfecționarea democrației constituționale prin proclamarea unor noi drepturi fundamentale și îndeosebi prin întărirea mijloacelor constituționale de protecție a drepturilor și libertăților cetățenilor.
1.3 Principiul autonomiei locale
Legiuitorul român a utilizat ca surse de inspirație pentru consacrarea principiilor ce stau la baza organizării și funcționării administrației publice locale următoarele:
-experiența românească dobîndită pînă la sfîrșitul deceniului al treilea al acestui secol;
-elemente de drept comparat și legislațiile recente din Italia, Franța, Spania, Anglia și Belgia referitoare la organizarea și funcționarea colectivităților locale;
-principiile Cartei europene privind exercițiul autonom al puterii locale, adoptate la Strasbourg în anul 1985 și Declareția Universală cu privire la autonomia locală, adoptată în 1985 la Rio de Janeiro.
Constituția României din 1991 reglementează prin art.119 principiile de bază ale administrației publice locale, în felul următor:”Administrația publică în unitățile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei locale și pe cel al descentralizării serviciilor publice”.
Celor două principii li se adaugă principiul eligibilității autorităților administrației publice locale și cel al consultării cetățenilor în probleme locale de interes deosebit, al legalității și subsidiarității, introduce, prin modificările successive ale Legii administrației publice locale.
Definiția legală dată autonomiei locale
Surprinderea conceptului de autonomie locală oferă o perspectivă mai amplă asupra sa dacă avem în vedere concepția legiuitorului roman manifestată succesiv, prin intermediul conținutului inițial al Legii nr. 69/1991, ca urmare a modificării și completării Legii administrației publice locale prin intermediul Legii nr. 24/1996 și prin intervenția Ordonanței de urgență nr. 22/1997.
Reglementare legală
Constituția României prin art.72 alin.(3) literele a) și o) modificat prin Legea de revizuire a Constituției României și devenit art.73 din Constituția României, republicată, a impus parlamentului să adopte legile organice privind organizarea administrației locale, a teritoriului, regimul general privind autonomia locală și sistemul electoral.
Autonomia locală în conținutul inițial al Legii nr. 69/1991
Conform dispozițiilor articolului 1, alin.2 din Legea nr. 69/1991; „Autonomia privește atât organizarea și funcționarea administrației publice locale, cât și gestionarea sub propria responsabilitate, a intereselor colectivităților pe care le reprezintă”.
Din acest text rezultă cele trei elemente constitutive ale conceptului de autonomie locală și anume: elementul organizatoric;elementul funcțional;elementul gestionar.
Deci pentru a ne afla în prezența conceptului de autonomie locală trebuie să fie îndeplinită condiția întrunirii cumulative a celor trei elemente.
Elementul organizatoric
Organizatoric, autonomia locală se manifestă prin alegerea autorităților administrației publice locale de către populația cu drept de vot care domiciliază în unitatea administrativ teritorială, prin posibilitatea recunoscută consiliilor locale de a adopta statutul localității, organigramele și numărul de personal, a organizării serviciilor publice locale, și a înființării unor persoane juridice de drept public.
Putem afirma că, în esență autonomia organizatorică conține capacitatea de autoorganizare a autorităților administrației publice locale.
Elementul funcțional
Funcțional, autonomia locală se manifestă, în principal, prin competența consiliilor locale și a primarilor în rezolvarea problemelor de interes local, fără intervenția altor autorități. Ea presupune consacrarea principiului plenitudinii de competență în soluționarea problemelor de interes local.
În plan juridic, autonomia funcțională are două surse normative: una legală și una regulamentară.
Elementul gestionar
Gestionar, autonomia vizează competența autorităților locale ce decurge din calitatea de persoane juridice a unităților administrativ-teritoriale care gestionează patrimoniul local.
Autonomia locală în conținutul Legii nr. 69/1991, modificată și completată prin Legea nr. 24/1991
Legea Administrației Publice Locale nr. 69/1991, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I , nr. 238 din 28 noiembrie 1991, s-a modificat și s-a completat după cum urmează: După aliniatul 1 al articolului 1 se introduce un nou alineat, care devine alineatul 2, având următorul cuprins; „Autonomia este administrativă și se exercită numai în cadrul legii”.
Prin acest alineat se subliniază că autonomia locală este un principiu de natură administrativă și ca aplicarea lui exclude orice autonomie politică.
Alineatul al-2-lea al articolului 1, care devine alineatul 3, se modifică și va avea următorul cuprins: „Autonomia locală privește organizarea și funcționarea administrației publice locale și reprezintă dreptul și capacitatea efectivă a autorităților administrației publice locale de a rezolva și de a gestiona, în nume propriu și sub responsabilitatea lor, o parte importantă a treburilor publice, în interesul colectivităților locale pe care le reprezintă. Prin colectivitate locală se înțelege totalitatea cetățenilor din unitatea administrativ-teritorială”.
Față de definiția inițială a autonomiei locale dată de art.1 alin.2 din Legea nr. 69/1991, definiția dată de articolul 1 alin.3 din Legea nr. 24/1996 este mai apropiată de cea prevăzută de Carta europeană a autonomiei locale.
Autonomia locală în conținutul Ordonanței de Urgență nr.22/1997 pentru modificarea și completarea Legii Administrației Publice Locale nr. 69/1991, republicată.
Conform acestei ordonanțe Legea administrației publice locale nr. 69/1991, republicată în Monitorul Oficial al României, partea I, nr.79 din 18 aprilie 1996, se modifică și se completează după cum urmează:
La articolul 1, după alineatul (3) se introduce alineatul (3)', care va avea următorul cuprins; „Autoritățile administrației publice centrale nu intervin în domeniile care nu țin de competența lor exclusivă, decât dacă și în măsura în care, obiectivele acțiunii nu pot fi realizate de autoritățile administrației publice locale datorită dimensiunilor sau efectelor pe care ar urma să le producă”.
Acest act normativ introduce în legislația internă a României, un principiu nou și anume principiul subsidiarității.
Principiul subsidiarității soluționează raporturile dintre colectivitățile locale și cele regionale-județe, regiuni, dintre acestea din urmă și structurile statale din care, fac parte, iar în plan supraetatic, dintre statele membre ale Uniunii Europene.
Aceste raporturi se referă în primul rând la competența autorităților respective, în sensul că se dă prioritate aproprierii actului de conducere a treburilor publice de comunitățile locale de bază – comune, orașe, municipii.
Ordonanța de Urgență nr.22/1997 pentru modificarea și completarea Legii administrației publice locale nr. 69/1991, republicată a fost declarată, neconstituțională, în întregime prin Decizia Curții Constituționale nr. 83/1998, privind excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor Ordonanței de Urgență a Guvernului nr.22/1997 pentru modificarea și completarea Legii administrației publice locale nr. 69/1991, republicată.
Autonomia locală în conținutul Legii nr.215/2001
Fără a aduce modificări spectaculoase în privința cadrului legislativ de manifestare a autonomiei locale, în raport de reglementările anterioare, unul dintre meritele acestui act normativ îl reprezintă statuarea regimului general al autonomiei locale. Prin acest regim, sunt stabilite cu precizie limitele autonomiei administrative de care se bucură colectivitățile locale, accentuându-se sensurile principiului prin îmbogățirea conținutului autonomiei locale, în materie financiară, patrimonială, a raportului dintre autoritățile administrative, pe plan intern și extern.
Conceptul de autonomie locală prevăzut în Legea administrației publice locale nr. 215/2001 are un alt conținut față de cel din Legea nr. 69/1991, republicată în 1996.
În capitolul 1, Dispoziții generale, Secțiunea 1, Regimul general al autonomiei locale, articolul 3 din Legea nr. 215/2001 are următorul conținut:
Prin autonomie locală se înțelege dreptul și capacitatea efectivă a autorităților administrației publice locale de a soluționa și de a gestiona, în numele și în interesul colectivităților locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condițiile legii.
Acest drept se exercită de consiliile locale și primari, precum și de consiliile județene, autorități ale administrației publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat.
Dispozițiile alin. (2) nu aduc atingere posibilității de a recurge la consultarea locuitorilor prin referendum sau prin orice altă formă de participare directă a cetățenilor la treburile publice în condițiile legii.
Prin colectivitate locală se înțelege totalitatea locuitorilor din unitatea administrativ-teritorială.
Gheorghe Cornea, în articolul ” Discuții și aprecieri critice în legătură cu principiul autonomiei locale în România”, publicat în Dreptul nr.10/2002 consideră că, deoarece, potrivit art.19 din Legea nr. 215/2001, „comunele, orașele și județele sunt persoane juridice de drept public, acestea având patrimoniu propriu și capacitate juridică deplină”, art. 3 alin.1 din Legea nr. 215/2001, nu prevede o definiție limpede a conceptului de autonomie locală. Definiția conceptului de autonomie locală prevăzută în art.3 alin.1 din Legea nr. 215/2001, ar fi fost mai apropriată de cea prevăzută de Carta europeană a autonomiei locale, dacă ar fi avut următorul conținut „prin autonomie locală se înțelege, dreptul și capacitatea efectivă pentru comune, orașe (municipii) și județe de a soluționa și de a administra, în condițiile legii, sub propria lor răspundere și în interesul populațiilor lor, o parte importantă a treburilor publice. Se menționează că art.20 din Legea nr. 215/2001 a fost inspirat corect din art.5 al Cartei europene a autonomiei locale, intitulat „protecția limitelor teritoriale ale colectivităților locale''.
Pentru a fi în prezența unei adevărate autonomii locale, colectivitățile locale (comunele, orașele și județele) trebuie să fie înzestrate cu organe proprii, personalitate juridică de drept public, resurse financiare proprii.
Colectivitățile locale (comunele, orașele și județele) trebuie să dispună de organe proprii. În acest sens art.20 alin.1 din Legea nr.215/2001 prevede:
„ comunele, orașele și județele sunt unități administrativ-teritoriale în care se exercită autonomia locală și în care se organizează și funcționează autorități ale administrației publice locale”.
Totodată, art.23 alin.1 din Legea nr.215/2001, dispune: „Autoritățile administrației publice prin care se realizează autonomia locală în comune și orașe sunt consiliile locale, comunale și orășenești; ca autorități deliberative, și primarii ca autorități executive. Consiliile locale și primarii se aleg în condițiile prevăzute de Legea privind alegerile locale”.
Colectivitățile locale (comunele, orașele și județele) trebuie să dispună de personalitate juridică de drept public. În acest sens, dispozițiile art.21 din Legea administrației publice locale nr.215/2001 prevăd: „Comunele, orașele și județele sunt persoane juridice de drept public cu capacitate juridică deplină și cu patrimoniu propriu ”.
Legea nr.215/2001 statornicește că bunurile ce fac parte din domeniul public sunt inalienabile, imprescriptibile și insesizabile (art.120 alin.2), iar bunurile ce fac parte din domeniul privat sunt supuse dispozițiilor de drept comun, dacă prin lege nu se prevede astfel (art.121 alin.2)
Autonomia aparține colectivităților locale și aceste colectivități locale își pun în operă această autonomie locală, prin intermediul administrației locale, prin intermediul organelor alese în administrația locală. Deci autonomia locală aparține colectivităților ca și concept, dar se exercită, de fapt, pe baza unui mandat, prin aceste organe alese.
.În ceea ce privește modul de reglementare a autonomiei locale la nivelul constituțional al fiecărui stat membru al Comunității Europene, observăm o primă distincție între statele membre care au constituții adoptate înainte de deceniu șase al secolului nostrum și cele ce au adoptat constituții ulterior acestei date.
Astfel, după constituțiile unor state ca Republica Federală a Germaniei(1949), Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord (1215, 1628, 1679, 1689, 1911, 1949, 1958), Republica Irlanda (1937), Regatul Danemarca (1953), nu utilizează expres termenul de autonomie locală, în schimb altele care au adoptat constituții recente: Regatul Spaniei (1978), Republica Grecia (1975), Marele Ducat al Luxemburgului (1868 cu revizuire în 1948 și 1993), Republica Portugalia (1976), au consacrat în reglementările lor fundamentale această terminologie.
O a treia categorie o formează statele care nu utilizează in mod expres o atare terminologie, dar care dispun de o legislație internă ce conține conceptual de autonomie locală.Este cazul Franței.
B.Există, în principiu, două modalități de recunoaștere a autonomiei locale:
-ca regim juridic unic și general;
-ca regim juridic excepțional și particular.
În prima categorie se încadrează acele state care asigură o identitate de tratament juridic comunităților locale, utilizînd o bază juridică unică.
Constituția Republicii Grecia reglementează organizarea administrației de stat pe baza unui sistem de desconcentrare, încredințînd gestiunea afacerilor locale colectivităților locale, care se bucură de autonomie administrativă.
Constituția Marelui Ducat al Luxemburgului recunoaște comunele formate din comunități autonome, constituite pe bază teritorială, posedînd personalitate juridică și girînd, prin propriile organe, propriul patrimoniu și interes.
În a doua categorie se încadrează acele state care, prin legea lor fundamentală, avînd în vedere particularitățile istorice și lingvistice ale constituirii lor, atribuie un anumit sistem particular de autonomie fie comunităților locale, fie comunităților lingvistice, fie anumitor structuri teritoriale.
Astfel, Constituția Republicii Italiene, după ce consfințește organizarea statului în regiuni, provincii și comune,recunoaște pe de o parte, calitatea regiunilor de organisme autonome ce dispun de puteri particulare și funcții proprii, iar pe de altă parte, atribuie Sardiniei, Siciliei etc. forme și condiții particulare de aotonomie în termenii unor statute speciale adoptate prin legi constituționale.
În Spania există două regimuri juridice aplicabile, distingîndu-se între autonomia comunală, guvernată și administrată de consilii municipale și comunitățile autonome.
Art. 113 pct.1 din Constituția Regatului Spaniei, recunoaște provinciile limitrofe, avînd caracteristici istorice, culturale și economice comune, teritoriilor insulare și provinciilor avînd o identitate regională istorică, posibilitatea de a se guverna ele singure, prin constituirea în Comunități autonome.
Principalele atribuții ale comunităților autonome se localizează în domenii ca:
-organizarea instituțiilor de guvernămînt autonome;
-modificarea limitelor comunelor;
-amenajarea teritoriului și urbanismului;
-artizanatul;
-asistența socială etc.
Atributiile autorităților autonome, ce dispun de propriile lor statute sint departajate și prin stabilirea competenței exclusive a statului în urmatoarele domenii:
-reglementarea condițiilor fundamentale ce garantează egalitatea tuturor spaniolilor în exercitarea tuturor drepturilor lor constituționale;
-recunoașterea naționalității, imigrației și emigrației, statutului străinilor și a dreptului de azil, ca domenii ce aparțin în exclusivitate statului;
-relațiile internaționale, apărarea etc. sunt, de asemenea, rezervate competenței de reglementare etatică;
Simpla enumerare exemplificativă a modului de împărțire a atribuțiilor între stat și comunitățile autonome , relevă că acestea din urmă nu exercită competențe ce țin de suveranitatea internă sau externă a unui stat.
În alte cazuri – Portugalia- este reglementat un anumit regim politic și administrative arhipelagului Azorelor și Maderelor, bazat pe “caracteristicele geografice, economice, sociale și culturale a acestor regiuni și pe imemoriabilele aspirații autonomiste ale populațiilor insulare”(art.227 pct.3).
Deși autonomia regiunilor vizează participarea cetățenilor la viața democratică a acestora și la promovarea propriilor interese economice și sociale, ea este limitată prin aceea că “Autonomia politică și administrativă regoinală nu poate atenta la suveranitatea statului. Ea se exercită în cadrul conferit de Constituție” (art.227 pct.3).
Situația Republicii Franța este oarecum diferită, deoarece, deși Constituția acesteia din 1958 nu utilizeazăîn mod expres termenul de autonomie locală, colectivitățile teritoriale se administrează liber,prin consilii aleseîn condițiile prevăzute de lege(art.72 alin. 2).
C. Din punctual de vedere al tehnicii juridice utilizate de legiuitorul constituant în consacrarea autonomiei locale, credem că putem distinge două sisteme, unul ce constă din simpla enunțare a termenului și altul conținînd elementele definitorii ale autinomiei locale.
Din cel de-al doilea sistem face parte și Constituția Regatului Belgiei, care dă competență legii de a reglementa instituțiile provinciale și comunale, pe baza următoarelor principii:
-alegerea directă a membrilor consiliilor provinciale și comunale;
-exercitarea atribuțiilor consiliilor în limita determinată de interesul provincial și comunal;
-descentralizarea atribuțiilor către instituțiile provinciale și comunale;
-publicitatea ședințelor consiliilor;
-intervenția autorității de tutelă ori a puterii legislative pentru asigurarea respectării legii și a protejării interesului general (art.108 alin. 1).
Exemplele utilizate permit surprinderea contextului constituțional European al reglementării autonomiei locale la care se adaugă concluzia diversității modalităților de a concepe autonomia locală.
Practic fiecare constitiție înglobează o formă particulară de reglementare a autonomie locale ce ține de condițiile istorice ale formării statului respective, de structura acestuia și forma de guvernamînt, de coloratura etnică a populației și de aspirațiile și tradițiile cetățenilor respective.
Cap.II Elementele structurale ale autonomiei locale
2.1 Autonomia organizatorică
Dorind să sublinieze această componentă a autonomiei organizatorice, Legea nr.215/2001, recunoaște expres chiar existența unui principiu al eligibilității autorităților administrației publice locale, alături de principiile autonomiei locale, al descentralizării serviciilor publice, legalității și al consultării cetățenilor în probleme locale de interes deosebit.
În realitate, celelalte '' principii'', pe care le reglementează Legea administrației publice locale în plus față de formularea constituțională, sunt cuprinse în sfera noțiunii de autonomie locală, așa după cum a fost definită în documentele internaționale .
Atât consilierii ce compun consiliile locale comunale, orășenești și municipale (art.28 din Legea nr.215/2001, cât și cei ce compun consiliile județene (art.87 alin .2 din Legea nr.215/2001) sunt aleși prin vot universal egal, secret și liber exprimat.
A existat însa o singură deosebire : pe când consiliile comunale, orășenești și municipale erau alese prin vot direct, consiliile județene se alegeau prin vot indirect o dată cu modificarea și completarea Legii nr.70/1991, prin intermediul Legii nr.25/1996 și începând cu alegerile din 1996, consiliile județene au fost alese de asemenea prin vot direct.
(2) Consiliile locale si consiliile județene, primarii si președinții consiliilor județene se aleg prin vot universal, egal, direct, secret si liber exprimat.
În art. 1 alin. (4)se specifică, '' Primarii comunelor, orașelor, municipiilor și sectoarelor municipiului București, precum și președinții consiliile județene se aleg pe circumscripții electorale, prin scrutin uninominal."
De asemenea, în alin (5) al art. 1 se arată că : “Vicepreședinții consiliilor județene, precum și viceprimarii se aleg prin vot indirect de către consiliile județene, respectiv consiliile locale.
Legea nr. 215/2001, reglementează tot ca o manifestare a caracterului eligibil al autorităților administrației publice locale, modul de alegere a viceprimarilor, localității și a vicepreședinților consiliilor județene.
În art. 57 alin (3) din Legea nr.215/2001 se prevede:
viceprimarul, respectiv viceprimarul este ales cu votul majorității consilierilor locali în funcție din rândul membrilor acestuia. Legiuitorul organic precizează că sintagma „membrilor acestuia” se referă la consilierii locali membri ai consiliului local.
În art. 91 alin (2), lit. a se prevede: ”Consiliul Județean alege dintre membrii săi , pe toată durata exercitării mandatului, un președinte și doi vicepreședinți.
Alin. (3) al art. 101, reglementează modalitatea eliberării din funcție a acestora.
(3) "Eliberarea din funcție a vicepreședinților consiliului județean se face cu votul secret al majorității consilierilor în funcție, la propunerea a cel puțin unei treimi din numărul acestora. Eliberarea din funcție a vicepreședinților consiliului județean nu se poate face în ultimele 6 luni ale mandatului consiliului județean."
Concluzionând, se poate afirma că, colectivitățile locale, desemnează ele însele autoritățile care să le reprezinte interesele, fără intervenția altor structuri,aceasta constituind o manifestare a autonomiei locale.
Adoptarea statutului localității , a organigramelor si a numărului de personal
Adoptarea statutului localității prin intermediul hotărârii consiliului local, are în vedere utilizarea unor elemente care să identifice localitatea respectivă.
Statutul cadru al unității administrativ- teritoriale prevăzut în Ordonanța nr. 53 din 16 august 2002, prevede :
Art.1 alin. 2 : ”Unitățile administrativ- teritoriale din România cărora li se aplică prevederile prezentului statut sunt comunele, orașele, municipiile și județele.
Art.6 : “Statutul fiecărei unități administrativ- teritoriale cuprinde date și elemente specifice , care au rolul de a o individualiza în raport cu alte unități similare, privitoare la:
“ întinderea teritoriului administrativ, delimitarea teritorială a unității administrativ- teritoriale , satele componente, iar în cazul orașelor, satele aparținătoare și localitățile componente , amplasarea acestora , prezentată grafic și descriptiv, distanța dintre satele componente , respectiv aparținătoare , și localitățile componente;”
“ determinarea colectivității asupra căreia se exercită autoritatea consiliului local și a primarului, date privind înființarea acesteia, prima atestare documentară , evoluția istorica ”;
Precizările de ordin istoric arată data la care s-au constituit primele formațiuni comunitare cât și evoluția lor in timp.
“ populația unității administrativ- teritoriale, făcându-se mențiune cu privire la componența etnică – în vederea aplicării dispozițiilor privitoare la dreptul cetățenilor aparținând unei minorități naționale de a folosi limba maternă în administrația publică locală, cuprinse in Legea administrației publice locale nr. 215/2001- , precum și la ocupație, defalcate pe sate componente, respectiv aparținătoare , și localități componente ” ;
Numărul populației unei localități, este criteriul după care se realizează reprezentarea colectivității respective, prin determinarea numărului de consilieri ce compun consiliile locale, în conformitate cu art. 29 alin. 1 din Legea nr. 215/2001.
Numărul populației este acela care determină și gradul de dezvoltare al localității, cu implicații substanțiale in ceea ce privește volumul alocațiilor bugetare, stabilirea numărului viceprimarilor, a nivelului de salarizare a funcționarilor publici și a cheltuielilor de protocol.
Deoarece prin activitatea lor , interferează cu sarcinile ce revin consiliilor locale în domeniul social – cultural, se solicită și precizarea subordonării acestor instituții.
Prin statut se stabilesc, în condițiile legii, însemnele specifice ale localității și modalitățile de utilizare ale acestora (art. 19 din Ordonanța nr. 53/2002).
S-a considerat că , însemnele localităților au o importanță deosebită în identificarea tradițiilor unităților administrativ- teritoriale și drept urmare, statutul fiecăruia trebuie sa le individualizeze.
Această concepție, conformă cu principiul autonomiei locale, a fost abandonată de către Guvernul României în momentul adoptării Hotărârii nr. 25/16.01.2003 privind stabilirea metodologiei de elaborare, reproducere și folosire a stemelor județelor, municipiilor , orașelor și comunelor.
Articolul 7 din actul normativ amintit prevede următoarele :
« Proiectul stemei, avizat potrivit prevederilor art.6, împreună cu anexa conținând descrierea acesteia se trimit, prin adresă comună a prefectului și a președintelui consiliului județean, Ministerului Administrației Publice, care va elabora proiectul de hotărâre și nota de fundamentare și le va supune spre aprobare Guvernului.
Procedura de elaborare , avizare și adoptare a stemelor unităților administrativ- teritoriale cuprinde următoarele faze :
1. Elaborarea proiectului stemei
În acest sens art.1 alin (2) din Hotărârea nr. 25 din 16 ianuarie 2003, prevede:
(2) Elaborarea proiectului stemei se face cu respectarea strictă a normelor științei și artei heraldice și a tradițiilor românești în domeniu, pe baza metodologiei stabilite de Comisia Națională de Heraldică, Genealogie și Sigilografie a Academiei Române, denumită în continuare Comisia Națională.
Alineatul (3) al aceluiași articol prevede:
“Proiectul stemei poate fi realizat de autoritățile administrației publice locale prin mijloace proprii sau de către graficieni heraldiști abilitați de Comisia Națională. Macheta originală se realizează manual, cu respectarea culorilor și metalelor specifice heraldicii.
Alineatul (4) prevede:
“Proiectul stemei se elaborează în cel mult trei variante, care se supun dezbaterii și consultării locuitorilor, in vederea stabilirii celei mai reprezentative variante.
2. Insusirea modelelor de steme
In acest sens art.1 alin (5) din Hotărârea nr. 25 din 16 ianuarie 2003, prevede următoarele:
“ Stabilirea variantei finale se face de către consiliul județean sau consiliul local, care va adopta în acest sens o hotărâre de însușire. După însușire de către consiliul județean sau, după caz, consiliul local, proiectul stemei se trimite unei comisii județene special constituite, în vederea analizării conținutului acestuia.
3. Avizarea propunerilor de steme
Avizarea propunerilor de steme se face conform art.5 si art.6 din Hotărârea nr. 25 din 16 ianuarie 2003 care prevăd: Art.5: ”Propunerile de stemă, analizate de consiliile județene, se înaintează pentru avizare, însoțite de un memoriu justificativ, sub semnătura prefectului și a președintelui consiliului județean, birourilor zonale ale Comisiei Naționale, potrivit repartiției prevăzute în anexa care face parte integrantă din prezenta hotărâre.
Art.6: ”Avizul Comisiei Naționale se caracterizează prin semnătura și ștampila președintelui acesteia , aplicate pe spatele machetei care reprezintă proiectul stemei.
4. Înaintarea documentației Ministerului Administrației Publice care va elabora proiectul de hotărâre și nota de fundamentare și le va supune spre aprobare Guvernului.
Procedura de mai sus conform opiniei mele contravine principiul autonomiei locale, care presupunea adoptarea tuturor măsurilor ce vizează interesele locale, de reprezentanții colectivităților respective.
In acest caz, hotărârea consiliilor locale nu produce efecte juridice , fiind o simplă operație tehnico-materială ce constă din însușirea unei propuneri.
Comisia constituită din specialiști, în fiecare județ, prin ordin al prefectului, poate infirma poziția consiliilor locale în domenii ce vizează exclusiv interesul localității respective. Conform art.4 alin. 2 din Hotărârea nr. 25 din 16 ianuarie 2003: ”In cazul în care comisia județeană consideră că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute la art.1, restituie propunerea de stemă primarului sau președintelui consiliului județean, după caz, cu precizarea motivelor neacceptării și cu propuneri concrete de elemente, care să asigure realizarea unui proiect corespunzător din punct de vedere heraldic și istoric.
Pentru aceste situații hotărârile consiliilor locale devin lipsite de eficiența juridică.
Procedura amintită mai are căderea de a stabili trei grupuri de specialiști, care urmează a se pronunța asupra proiectului de stemă :Specialiști cooptați de consiliile locale inițiatoare ;Specialiști numiți de prefect la nivel județean ;Specialiștii Comisiei Naționale de Heraldică Genealogie și Sigilografie care avizează propunerile de steme.
De aceea consider că este necesară corelarea unei astfel de proceduri cu principiul autonomiei locale, mai precis cu plenitudinea de competență a consiliilor locale în soluționarea problemelor de interes local.
O atare corelare ar însemna recunoașterea competenței consiliilor locale în adoptarea propriilor însemne, fiind suficient în acest sens , avizul de specialitate al Comisiei Naționale de Heraldica si Genealogie.
Opinia se bazează pe conținutul art. 36 alin. 1 din Legea nr. 215/2001 care prevede :
“Consiliul local are inițiativa și hotărârile , în condițiile legii, in toate problemele de interes local , cu excepția celor care sunt date prin lege în competența altor autorități publice locale sau centrale.
In acest caz sunt de părere că trebuia să intervină un act normativ, o lege, care să introducă o atare excepție de la principiul plenitudinii de competentă a consiliilor locale și nu o hotărâre de guvern așa după cum s-a procedat.
Organizarea serviciilor publice ale consiliilor comunale, orășenești, municipale și județene (ale comunei, orașului și subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiului București)
Autonomia organizatorică se mai exprimă și prin aceia că atribuția de a organiza serviciile publice ale comunei, orașului, municipiului și județului revine consiliilor respective in temeiul art.36 alin.(2) lit. a) ,art.73, art.74, art.79, lit.h) art. 91 alin.(1) lit. a) și alin.2 lit.b) , din Legea nr. 215/2001, actualizată.
Ca o componentă a autonomiei organizatorice, organizarea serviciilor publice presupune aprecierea interesului localității în funcționarea unor asemenea servicii și adoptarea regulamentelor de organizare și funcționare a acestora, stabilindu-se atribuțiile și salarizarea personalului, cu respectarea dispozițiilor legale.
Organizarea serviciilor publice ale consiliilor comunale, orășenești, municipale și județene poate fi analizată dintr-o perspectivă mai amplă.
Prin organizarea serviciilor publice ale consiliilor comunale, orășenești, municipale și județene, Legea nr. 215/2001 se referea doar la serviciile publice care fac parte din structura organizatorică a consiliilor respective, fără a avea personalitate juridică.
Această interpretare decurge din analiza art.36 alin.(2) lit. a) art. 73, art.74, art.79, art.91 alin.(1) lit. a) și alin.2 lit.b) din Legea nr.215/2001 actualizată.
Se pune însa problema care este forma de organizare a acestor servicii.
In art.73 din Legea nr.215/2001 se menționează:
“Consiliile locale pot înființa și organiza instituții si servicii publice de interes local in principalele domenii de activitate, potrivit specificului și nevoilor locale , cu respectarea prevederilor legale și în limita mijloacelor financiare de care dispun “ iar art.74 alin (1) din aceeași lege arată că: ”Numirea și eliberarea din funcție a personalului din din cadrul instituțiilor și serviciilor publice de interes local se fac de conducătorii acestora, in condițiile legii”
S-a arătat în literatura de specialitate ca una din formele de gestionare a serviciilor publice o constituie ”administrarea printr-o regie autonomă, sau o instituție publică '' (în cazul punerii in valoare a unui bun proprietate publică).
Actul normativ de bază cu privire la organizarea și funcționarea regiilor autonome este Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea și funcționarea unităților economice de stat ca regii autonome și societăți comerciale.
Regiile autonome sunt persoane juridice și funcționează pe bază de gestiune economică și autonomie financiară. Ele se pot înființa prin hotărâre a guvernului pentru cele de interes național sau prin hotărâre a autorităților administrației publice locale.
Prin Ordonanța nr. 15/1993 s-au stabilit măsuri pentru restructurarea activității regiilor autonome în scopul eficientizării lor, respectarea disciplinei financiare , gestionarea bunurilor din domeniul public, precum și reglementarea raporturilor dintre autoritățile administrației publice și regii (art.1 din Ordonanța nr. 15 din 9 august 1993).
Articolul 2 al acestui act normativ, condiționează funcționarea regiilor autonome de îndeplinirea unuia din următoarele criterii:
– activitatea regiei să constituie monopol natural;
– activitatea regiei să fie de interes public;
– regia să producă bunuri și să presteze servicii esențiale pentru apărarea țării și siguranța națională.
Conform art. 3 al Ordonanței nr. 15 din 9 august 1993 , regiile autonome a căror activitate nu se încadrează in prevederile uneia din cele trei criterii urmează fi reorganizate în societăți comerciale.
Prin Ordonanța Guvernului nr. 69/1994 s-au stabilit o serie de măsuri pentru organizarea regiilor autonome de interes local.
Articolul 2 al O.G. nr.69/1994, prevede :
Regiile autonome de interes local pot fi organizate si funcționează sub autoritatea consiliilor locale ale municipiilor si, respectiv, ale orașelor cu o populație mai mare de 30.000 locuitori.
In localitățile prevăzute la alin. (1) se va organiza o singura regie autonomă care va cuprinde toate domeniile de activitate prevăzute la art. 1 lit.
a)-d).
(3) Fac excepție de la prevederile alin. (2) municipiile mari, cu peste 300.
000 locuitori, în care se pot organiza până la două regii autonome, iar la municipiul București, până la trei regii autonome.
(4) Sub autoritatea consiliilor județene, a Consiliului Sectorului Agricol Ilfov, precum si Consiliul Local al Municipiului București se poate organiza si poate funcționa câte o regie autonomă având ca obiect de activitate construirea, întreținerea si modernizarea drumurilor de interes județean si a podurilor.
Consiliile județene si locale vor lua măsuri ca, în termen de 30 de zile de la intrarea in vigoare a prezentei ordonanțe, să reorganizeze regiile autonome de interes local in condițiile prevăzute la art. 1 si 2.
Pentru domeniile care nu constituie obiectul de activitate al regiilor autonome de interes local potrivit art. 1, consiliile județene si locale vor organiza societăți comerciale sau servicii publice de specialitate ale consiliilor locale, in condițiile legii.
(art.4, alin.1 si alin. 2).
Prin Ordonanța de Urgența nr. 30/1997 aprobată cu unele modificări și completări de Legea nr. 2007 din 12 decembrie 1997 privind reorganizarea regiilor autonome s-a prevăzut , printre altele și înființarea de servicii publice de interes local care vor trece sub autoritatea administrației din unitatea administrativ- teritorială respectivă .
In domeniul mijloacelor materiale utilizate de serviciile publice pentru realizarea sarcinilor lor, prin promovarea interesului local, este recunoscută posibilitatea consiliilor locale de a determina în mod autonom, în baza unei competențe exclusive, natura mijloacelor materiale utilizate și volumul lor.
Pe același principiu al autonomiei locale este fundamentat și modul de îndeplinire de către primari a atribuției prevăzute de art. 62 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, unde se precizează că : '' asigură punerea în aplicare a hotărârilor consiliului local. ''
Dreptul de apreciere a consiliilor locale în ceea ce privește organizarea serviciilor publice, sub aspectul numărului de personal, utilizat pentru satisfacerea intereselor cetățenilor, este recunoscut și în practica instanțelor judecătorești.
Forma actuală a Legii nr. 215/2001 cuprinde modificările și completările aduse de O.U.G. nr. 20/2008 publicata in MOF nr. 177 din 07/03/2008; Legea nr. 35/2008 publicata in MOF nr. 196 din 13/03/2008
În momentul de față se utilizează în textul Legii administrației publice locale formula de „serviciile publice de interes local și aparatul propriu de specialitate al primarului (în cadrul Capitolului 4. „Instituțiile, serviciile publice de interes local și aparatul de specialitate al primarului)
În același timp, este prezentă o altă distincție, între serviciile publice ale comunei, orașului, acestea având o organizare autonomă – întrucât personalul acestora este numit de conducătorii acestor servicii, pe de o parte și serviciile administrative organizate în structura primăriei, în cazul acestora personalul fiind numit de către primar.
2.2 Autonomia funcționala
Inspirându-se din principiile liberalismului politic, autonomia locală are la bază, printre altele, ideea că însăși colectivitățile locale sunt cele care pot cunoaște cel mai bine propriile necesități și, drept urmare sunt cele mai interesate pentru realizarea lor.
De aceea, atât Constituția României, revizuită, prin art. 121 alin. 2 care prevede: „Consiliile locale și primarii funcționează în condițiile legii, ca autorități administrative autonome și rezolvă treburile publice din comune și din orașe”, cât și Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale, prin art. 36 alin. 1, recunosc inițiativa consiliilor locale – ca reprezentanțe ale colectivităților locale – în soluționarea treburilor publice din comune și orașe.
Legea nr.215/2001, prin modul de redactare a art. 36 alin. 1 ce are ca obiect de reglementare determinarea competenței materiale a consiliilor locale nu clarifică ce se înțelege prin probleme de interes local.
Rezultă din cele prezentate că autonomia funcțională are două componente principale:
– plenitudinea de competență a consiliilor comunale, orășenești și municipale în soluționarea problemelor locale:
– determinarea consiliului local ca fiind un organism colegial ales democratic.
Elementul care reprezintă conținutul principal al funcționării administrației publice comunale, orășenești și municipale este cel al plenitudinii de competență în soluționarea problemelor de interes local.
Modul de funcționare a consiliilor comunale, orășenești și municipale este determinat în primul rând de competența recunoscută acestora și de natura colegială sau unipersonală a autorităților publice. Cu alte cuvinte funcționarea oricărui organ este corelată cu competența recunoscută acestuia, respectiv cu mijloacele procedurale și materiale puse la dispoziție pentru realizarea sarcinilor pentru care a fost înființat.
În același timp caracterul colegial al unui organ generează anumite consecințe de ordin funcțional, cum ar fi condiția cvorumului și majorității necesare pentru adoptarea unei hotărâri.
Plenitudinea de competență a consiliilor comunale, orășenești și municipale.
Sediul materiei se află în art. 36 alin. 1 din Legea nr. 215/2001.
Plenitudinea de competență a consiliilor în satisfacerea interesului local rezultă din:
– instituirea regulii în conformitate cu care consiliul comunal, orășenesc, municipal are inițiativa și hotărăște în probleme de interes local;
– determinarea ca excepție de la regula de mai sus, a cazurilor când consiliul comunal, orășenesc, municipal nu are o asemenea competență;
– conformitatea cu dispozițiile legale atât a regulii, cât și a excepției.
Caracterul colegial al consiliului comunal, orășenesc, municipal și județean.
Ca expresie a caracterului democratic al Legii nr. 215/2001 este instituit principiul conducerii colective ce stă la baza organizării și funcționării consiliilor locale.
În plan mai larg, legea recunoaște dreptul cetățenilor de a participa la gestionarea intereselor locale și reglementează în paralel două instituții, una aparținând democrației reprezentative și alta democrației directe. În esență, implicarea cetățenilor în conducerea locală se realizează prin desemnarea consilierilor locali (care sunt reprezentații aleși ai colectivității-democrație reprezentativă), dar și prin recunoașterea instituției referendumului local, care conferă posibilitatea alegătorilor să se pronunțe direct asupra unor probleme de importanță deosebită în concurs cu organul reprezentativ.
Conceptul de conducere colectivă presupune cu necesitate participarea mai multor persoane la adoptarea unor decizii, în cadrul unui organ colegial, legal constituit.
Conducerea colectivă, în cazul în care ea este instituită printr-o dispoziție legală, generează două consecințe practice ce afectează legalitatea deciziilor luate de aceste organisme, și anume, îndeplinirea condiției cvorumului și a majorității necesare pentru adoptarea unui act administrativ.
Ori, prin definirea – în art. 23 alin. 1 – din Legea nr. 215/2001 a consiliilor locale ca fiind autorități deliberative, ce se aleg în condițiile legii, s-a consacrat principiul conducerii colective în activitatea consiliilor locale.
În esență, pe lângă caracterul deliberativ al consiliului local, se rețin și alte trăsături care sunt de natură să-i confere calitatea de organism de conducere colectivă:
– determinarea componenței consiliilor locale (art.29);
– existența comisiilor de specialitate a consiliilor locale ;
– consacrarea formei de lucru a consiliului local-ședință ordinară, extraordinară sau de îndată (art. 38 alin.1, alin.2 și alin.4);
– instituirea condiției cvorumului, adică a numărului de consilieri ce trebuie să fie prezenți, pentru întrunirea legala a consiliului local (art.40 alin.1);
– reglementarea majorității necesare pentru adoptarea unei hotărâri, respectiv a numărului de voturi exprimat în favoarea unui proiect de hotărâre (art.45).
Regula generală este obținerea a jumătate plus unu din voturile consilierilor prezenți și recunoașterea posibilității ca, pe cale regulamentară să se determine o altă majoritate decât cea la care am făcut referire. Ca excepție de la regulă, se constituie adoptarea anumitor hotărârii, care se detașează prin importanța obiectului reglementării lor, cu votul a cel puțin două treimi din numărul membrilor consiliului.
Calificarea consiliului local ca fiind un organ colectiv de conducere, are drept consecință, practică, recunoașterea faptului că adoptarea unei anumite hotărâri într-un domeniu ce face obiectul competenței sale, pentru a produce efecte juridice, trebuie să îndeplinească condiția cvorumului și a majorității necesare.
O altă distincție terminologică operată de Legea administrației publice locale este aceea între autoritățile deliberative și cele executive. Astfel, pe când consiliile locale sunt autorități deliberative, primarii localităților sunt autorități executive.
Distincția terminologică utilizată de legiuitor, nu semnifică faptul că numai consiliile locale pot delibera pentru luarea unor decizii și că actul decizional al primarului nu este rezultatul unui proces psihic și cognitiv în același timp.
Prin această terminologie s-a dorit să se accentueze caracterul colegial al consiliului local, cât și particularitățile acestuia de a adopta hotărâri prin votul membrilor săi.
Pe de altă parte, primarul este autoritatea locală cu cea mai profundă legitimare electorală (în sensul că este ales pe baza scrutinului uninominal), cu activitate permanentă, având obligația de a pune în execuție nu numai hotărârile consiliului local dar și celelalte acte normative.
În practică s-a pus problema dacă, consiliile locale și primarii pot adopta deopotrivă acte normative și individuale?
Dacă soluția este relativ simplă în cazul consiliilor locale, ea se prezintă ca fiind mai dificilă în cazul primarilor.
În conformitate cu art. 49 alin. 1 din Legea nr. 215/2001 „Hotărârile cu caracter normativ devin obligatorii și produc efecte de la data aducerii lor la cunoștința publică, iar cele individuale, de la data comunicării.
2.3 Autonomia gestionara
Noțiunea de gestionare a intereselor colectivităților pe care le reprezintă autoritățile locale a fost utilizată de Cartea europeană a autonomiei locale, în art. 3 și exprimată în art. 3 alin. 1 din Legea nr. 215/2001: „Prin autonomie locală se înțelege dreptul și capacitatea efectivă a autorităților administrației publice locale, de a soluționa și de a gestiona în numele și în interesul colectivităților locale pe care le reprezintă, treburile în condițiile legii.”
Termenul de gestiune are următoarele semnificații: desemnează administrarea unui patrimoniu sau a unor bunuri aparținând unei persoane de către reprezentantul ei; totalitatea operațiilor efectuate de un gestionar privind primirea, păstrarea și eliberarea bunurilor materiale sau valorilor bănești dintr-o societate comercială sau instituție; totalitatea a bunurilor încredințate unei persoane în vederea păstrării și mânuirii lor.
În toate cazurile termenul exprimă existența unui patrimoniu sau a unor lucruri care sunt încredințate unei persoane.
Însă în formularea legală, gestiunea privește interesele locuitorilor unei localității, dându-i-se astfel o altă conotație decât cea care se desprinde din accepția sa terminologică.
Noțiunea juridică de gestiune, a fost analizată de doctrina și practica judiciară atunci când s-a impus clarificarea noțiunii de act de gestiune.
Pentru prima oară, distincția dintre actele de gestiune și cele de autoritate a fost realizată în dreptul francez de fostul vicepreședinte al Consiliului de Stat, E. Laferriera, în scopul stabilirii competenței judiciare sau a celei administrative de control al legalității, după cum actele respective, erau de gestiune publică sau privată.
La noi în țară importanța distincției dintre actele de gestiune și cele administrative, impunea în cazul primelor atragerea competenței de control a legalității a instanțelor de drept comun, iar în cazul secundelor, a celor de contencios administrativ.
În opinia profesorului A. Teodorescu actele de gestiune sunt acele acte juridice pe care simplii particulari le-ar face cu privire la patrimoniul lor propriu, în scopul de a-l conserva, mări sau micșora.
Paul Negulescu definește actul de gestiune, ca fiind tot o manifestare de voință realizată de un organ competent, însă el trebuie să creeze unui organism administrativ o situație juridică cu caracter patrimonial.
Eugen Popa consideră că actele de gestiune nu aparțin numai statului ci și unităților administrativ teritoriale cărora Legea administrației publice le recunoaște personalitatea juridică și deci și existența unui patrimoniu propriu.
Este de remarcat că, întotdeauna termenul de gestiune se referă la patrimoniu sau la anumite bunuri, el nefiind asociat cu cel de „interes”, așa cum o face însă Legea nr. 215/2001.
Prin interes, din punct de vedere etimologic, se înțelege: „preocuparea de a obține ceea ce este avantajos, necesar, folositor”.
La nivelul colectivităților locale (comună, oraș, municipiu) această atitudine activă se traduce printr-o anumită socializare a intereselor indivizilor ce compun comunitatea în sensul că autoritățile publice urmează să promoveze ceea ce este avantajos, necesar și folositor pentru colectivitatea umană respectivă.
Astfel, prin noțiunea de gestionare a intereselor colectivităților se desemnează preocuparea autorităților administrației publice locale de a obține ceea ce este avantajos, necesar, folositor, pentru colectivitățile pe care le reprezintă.
Se poate observa că, noțiunea depășește, prin conținutul său, sfera juridicului, deși înglobează și unele noțiuni juridice.
Astfel în cadrul noțiunii de gestionare a intereselor colectivității locale, se include și noțiunea de administrare a patrimoniului localităților și a finanțelor locale, fără însă a se reduce la aceasta.
În conformitate cu art.4 alin.1 și alin.2 din Legea nr.215/2001: „(1) Autonomia locală este numai administrativă și financiară, fiind exercitată pe baza și în limitele prevăzute de lege.
(2) Autonomia locală privește organizarea, funcționarea, competențele și atribuțiile, precum și gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparțin comunei, orașului sau județului, după caz.”
Astfel pe lângă noțiunea de administrare, noțiunea de gestionare a intereselor colectivităților locale, cuprinde și o serie de elemente care țin de tradiția, comportamentul, modul de viață al colectivității respective.
Aici se încadrează organizarea vieții culturale, a celei științifice, sportive și de agrement, înființarea unor servicii publice care să răspundă unor nevoi colective, viața economică specifică, determinată de structura producției și a comerțului, de zona geografică în care se află localitatea, etc.
Promovarea interesului local prin activitatea consiliilor comunale, orășenești, municipale și județene nu se poate realiza în afara autonomiei finanțelor locale.
Autonomia patrimonială
Colectivitățile locale (comunele, orașele și județele), potrivit Legii administrației publice locale, sunt persoane juridice și de drept public, calitate în care ele au o capacitate juridică deplină și un patrimoniu propriu. Acest patrimoniu, distinct de cel al statului, este acordat de legiuitor colectivității locale pentru a-i crea, astfel, posibilitatea de participare, în nume propriu, la raporturile juridice civile dar și să constituie, în același timp, baza materială necesară rezolvării treburilor publice de interes local.
Deși prevalează interpretarea juridică noțiunea de patrimoniu semnifică într-o accepțiune specială, derivată din latinescul „patrimonium” un bun moștenit de la părinți, o avere părintească.
Termenul de patrimoniu mai este utilizat și pentru a defini totalitatea bunurilor materiale care aparțin unei colectivități, unui popor, considerate ca o moștenire strămoșească, transmisă din generație în generație.
În sens juridic termenul de patrimoniu desemnează totalitatea sau universalitatea drepturilor și obligațiilor patrimoniale care aparțin unei persoane.
Noțiunea juridică de patrimoniu este întâlnită în diferite acte normative. Este suficient să subliniez numeroasele utilizări ale acestui concept în Decretul nr.31/1954 privind persoanele fizice și juridice. Astfel printre condițiile de fond sau elementele constitutive ale oricărei persoane juridice, art.26 lit.e al actului normativ menționat prevede constituirea sau existența unui patrimoniu propriu și autonom. De asemenea termenul este folosit de legiuitor în același act normativ și în textele referitoare la reorganizarea, dizolvarea și lichidarea persoanelor juridice.
Termenul este cuprins frecvent și în textele unor legi intrate în vigoare după 1989 cum sunt: art.2 din Legea 31/1990 privind societățile comerciale, art.5 și art.19-20 din Legea nr.15/1990 privind reorganizarea unităților economice de stat ca regii autonome și societăți comerciale, art.35 alin. 2 din Legea nr.18/1991, dar și art.6
Alin. 2 din O.G. nr.26/2000 referitoare la asociații și fundații aprobată cu modificări prin Legea nr.246/2005.
Potrivit Legii 215/2001 cu privire la administrația publică locală constituie patrimoniul unității administrativ teritoriale bunurile mobile și imobile care aparțin domeniului public al unității administrativ – teritoriale, domeniului privat al acesteia, precum și drepturile și obligațiile cu caracter patrimonial.
Dispozițiile art.120 al. 2 și ale art. 121al.2 din Legea administrației publice prevăd, de asemenea, că atât patrimoniului cât și bunurilor mobile și imobile, în funcție de afectarea acestora, le sunt aplicabile un regim special, caracteristic bunurilor din domeniul public, reglementat prin norme de drept public, iar pentru cele din domeniul privat, un regim de drept comun, reglementat de dreptul civil.
Legea organică, precizează că patrimoniul unității administrativ- teritoriale este și o totalitate de drepturi și obligații cu caracter patrimonial, adică drepturi reale de proprietate asupra bunurilor din domeniul public și din cel privat, dar și cele accesorii sau dezmembrămintele cum sunt: uzul, uzufructul, servitutea, superficia și celelalte.
Aici legiuitorul a avut în vedere și drepturile de creanță pe care unitatea administrativ-teritorială, în calitatea sa de persoană juridică, le exercită față de terți, precum și obligațiile corelative.
Aceste drepturi și obligații cu caracter patrimonial sunt manifestările de voință ale persoanei juridice în raporturile cu persoanele fizice sau juridice, concretizate in acte juridice, cum sunt, contractele de vânzare-cumpărare, închirierea, concesionarea toate având un caracter patrimonial.
Autonomia financiară
„O reală autonomie locală nu poate exista fără asigurarea resurselor financiare necesare autorităților, colectivităților locale într-o proporție corespunzătoare competențelor și responsabilităților care le sunt conferite prin lege.”
Articolul 9 al Cartei europene a autonomiei locale intitulat “Resursele financiare ale autorităților administrației publice locale” prevede că, în cadrul politicii economice naționale, autoritățile administrației locale au dreptul la resurse proprii, suficiente de care pot dispune în mod liber, în exercitarea atribuțiilor lor. Resursele financiare ale autorităților administrației publice locale trebuie să fie proporționale cu competențele prevăzute de Constituție sau de lege.
Sistemele de prelevare pe care se bazează resursele de care dispun autoritățile administrației publice locale trebuie să fie de natură suficient de diversificată și evolutivă pentru a le permite sa urmeze practice, pe cât posibil, evoluția reală a costurilor exercitării competențelor acestora.
Se remarcă conținutul general, nedeterminat al sintagmei „resurse suficiente”.
Acest caracter al resurselor trebuie analizat în corelație cu nevoile impuse de exercitarea competențelor, de realizare a unor servicii locale. Suficiența resurselor trebuie analizată și în corelație cu eficiența utilizării acestora.
Protejarea unităților administrative teritoriale cu o situație mai grea din punct de vedere financiar necesită instituirea de prevederi de egalizare financiară sau de măsuri echivalente, destinate să corecteze efectele repartiției inegale a resurselor potențiale de finanțare, precum și a sarcinilor fiscale pe care le incumbă. Asemenea proceduri sau măsuri nu trebuie să restrângă libertatea de opțiune a autorităților administrației publice locale în sfera lor de competență, specifică Carta în pct.5 al. Art.9.
Legea privind finanțele publice locale (O.U.G. nr. 45/2003) stabilește principiile, cadrul general și procedurile privind formarea administrarea angajarea utilizarea și controlul resurselor financiare ale colectivităților locale și ale instituțiilor publice implicate în domeniul finanțelor publice locale.
Potrivit legii, resursele financiare locale sunt constituite din impozite, taxe și alte venituri fiscale, venituri nefiscale, venituri din capital, cote și sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, cote adiționale la unele venituri ale bugetului de stat și ale bugetelor locale, transferuri cu destinație specială de la bugetul de stat și venituri cu destinație specială.
Autonomia locală permite ca fundamentarea, dimensionarea și repartizarea cheltuielilor publice locale, pe destinații și ordonatori de credite să se efectueze în concordanță cu atribuțiile care revin autorităților administrației publice locale și cu prioritățile stabilite de acestea, în vederea funcționării lor în interesul comunității respective.
Principiile legale care stau la baza elaborării, aprobării și execuției bugetelor locale sunt cele statuate și pentru bugetele centrale cu unele particularități.
Principiul unicității nu mai poate fi valabil în condițiile posibilității fiecărei colectivități de a avea un buget propriu. În plus apare recunoscut principiul autonomiei locale care exprimă esența descentralizării finanțelor publice și potrivit cu care între bugetele locale nu există relații de subordonare.
Pentru asigurarea echilibrului bugetar cerut de prevederile art.9 pct.5 al Cartei europene a autonomiei locale, Legea finanțelor publice locale prevede posibilitatea ca prin legea bugetului de stat să se stabilească sume defalcate din unele venituri ale statului, precum și criterii de repartizare a acestora pe unitățile administrativ-teritoriale.
De asemenea Carta autonomiei locale în art.9, pct.6 prevede consultarea autorităților locale cu privire la modalitățile de repartizare a resurselor redistribuite. Pentru respectarea acestei cerințe O.U.G. 45/2003 a prevăzut că repartizarea sumelor defalcate din unele venituri ale statului se realizează de către consiliile județene, „după consultarea primarilor și cu asistența tehnică de specialitate a direcției generale a finanțelor publice și controlului financiar de stat, în funcție de criteriile aprobate”
Dispozițiile articolului 27 al Legii nr.215/2001 actualizată care prevăd că: „În scopul asigurării autonomiei locale, autoritățile administrației publice locale au dreptul să instituie și să perceapă impozite și taxe locale, să elaboreze și să aprobe bugetele de venituri și cheltuieli ale comunelor, orașelor și județelor, în condițiile legii”, arată voința puterii politice de a dezvolta și întări autonomia financiară a colectivităților teritoriale locale.
În doctrină s-a conchis că, atâta vreme cât, în conformitate cu reglementările în vigoare, resursele financiare locale sunt în cea mai mare parte dependente de bugetul de stat, autonomia administrativă a comunelor, orașelor și județelor va fi sever limitată și nu va putea da roadele așteptate''.
2.4 Limitele autonomiei locale
Recunoașterea valorii teoretice și practice a principiului autonomiei locale și consacrarea sa legislativă, ca fundament al organizării și funcționării administrației publice locale, pune în fața analizei științifice și problema limitelor autonomiei locale.
În acest context se pune problema dacă, caracterul de stat național unitar conferit statului român de Constituție, nu este afectat de recunoașterea în același timp a existenței unităților administrativ teritoriale este evident că cele două noțiuni nu se exclud tocmai datorită naturii juridice a unităților administrativ teritoriale, de a fi decupaje geografice ale teritoriului unui stat unitar realizate cu scopul unei mai bune administrări a intereselor cetățenilor care îl compun. Astfel caracterul de stat național unitar se menține în cazul statului român, fiind recunoscute un singur tip de organe centrale, o singură Constituție, un singur sistem de drept iar cetățenilor o singură cetățenie.
O altă distincție terminologică este aceea între actele de guvernământ și actele administrative, ce se impune a fi lămurită cu atât mai mult cu cât, în limbajul politic se manifestă formulări de genul”guvernare locală”, „autoguvernare locală”.
Legislația noastră nu cunoaște distincția dintre actele de guvernământ și cele administrative, utilizându-se un limbaj juridic comun pentru actele juridice de putere emise de autoritățile administrative ele fiind definite prin noțiunea de acte administrative. Noțiunea de acte de guvernământ a fost însă consacrată de legislația română anterioară, respectiv de Legea referitoare la Curtea Supremă de Justiție din 1912 și de legea Contenciosului administrativ din 1925 și viza acele acte administrative emise în scopul satisfacerii unui interes general: ordinea și securitatea statului, actele de comandament militar, executarea și interpretarea tratatelor.
Utilizarea limbajului politic arătat anterior, este determinată și de încercarea de a introduce în limbajul curent noțiuni juridice ce reflectă realități consacrate de sistemul de drept anglo-saxon, unde sinonimul autonomiei locale apare sub forma de self-gouvernament.
Abandonarea acestui limbaj în afara politicului a terminologiei autoguvernare locală, ar putea acredita ideea că autoritățile administrației publice locale pot lua măsuri ce aparțin sferei de competență a Guvernului, situație ce apare ca ilegală din punct de vedere juridic.
Având în vedere caracterizarea statului român, realizată prin art.1 din Constituție, ca fiind stat național unitar Legea administrației publice locale, prin art.2 alin. (2), stabilește limitele autonomiei locale: ”Aplicarea principiilor prevăzute la alin. (1) nu poate aduce atingere caracterului de stat național, unitar si indivizibil al României.” Prin această formulare conformă cu Constituția de altfel, se reafirmă că aplicarea principiilor de organizare și funcționare a administrației publice locale, nu poate permite separatismul politic sau etnic.
Este de remarcat că terminologia utilizată de legiuitorul organic este conformă cu legislația europeană care afirmă că autonomia locală este un principiu de organizare a administrației publice locale, ce funcționează într-un stat unitar.
Principiul autonomiei locale așa cum a fost consacrat de legea organică, este străin de orice abordare a sa din perspectivă etnică, întrucât legislațiile europene care l-au inspirat, utilizează noțiunea de interes local, comunitate locală și nu pe cele de comunitate etnică.
Principalul mecanism prin care se realizează armonizarea intereselor naționale cu cele locale, este reprezentat de aplicarea cu strictețe a principiului legalității în activitatea administrației locale. Consacrarea instituției prefectului a urmărit acest obiectiv: asigurarea respectării legalității și realizarea intereselor naționale la nivel local.
O altă limită a autonomiei locale este legată de perspectiva definirii acesteia. Atunci când Legea 215/2001 definește conținutul autonomiei locale, acest concept este legat de comunitatea locală, respectiv de colectivitatea umană organizată la nivel comunal și orășenesc. De aceea autoritățile reprezentative, prin care se realizează autonomia locală în comune și orașe, sunt consiliile locale și primarii precum si de consiliile județene si președinții acestora acestea funcționând ca autorități ale administrației publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret si liber exprimat.
Respectarea drepturilor și libertăților cetățenilor prevăzute în Legea fundamentală a României este o altă limitare a aplicării principiului autonomiei locale.
Cap.III Aplicarea principiului autonomiei locale în organizarea și funcționarea administrației publice locale
3.1 Principiul descentralizării în administrația publică
În conformitate cu Constituția României republicată „Administrația publică din unitățile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale și deconcentrării serviciilor publice”.
Autoritățile administrației publice, prin care se realizează autonomia locală în comune și orașe sunt consiliile locale alese și primarii aleși, în condițiile legii.
În același timp, legea fundamentală consideră Consiliul Județean drept "autoritatea administrației publice pentru coordonarea activității consiliilor comunale și orășenești, în vederea realizării serviciilor publice de interes județean" (art. 122 alin.1).
Descentralizarea, implicând delegarea de competențe și noi responsabilități la nivelul administrației publice locale, reprezintă un proces început din momentul adoptării Constituției României din 1991.
Un pachet de legi privind sectoare cruciale de dezvoltare, precum organizarea administrației, amenajarea teritoriului și urbanismului, finanțele, impozitele, serviciile de sănătate, asistență socială, educație etc. a fost pus în aplicare, reglementând atât forma de descentralizare politică a unor servicii publice, cât și forma de deconcentrare teritorială și administrativă prin instituția prefectului.
Procesul de descentralizare a reprezentat și începerea unui proces de creare și întărire de noi forme de dialog între administrația centrală și locală reprezentată de Federația Autorităților Locale din România (FALR), corpurile administrative profesionale sau alte structuri asociative ale autorităților locale.
Trebuie afirmat, însă că inițiativele delegării acestor competențe nu au fost întotdeauna coordonate la nivelul ministerelor.Pentru preluarea unor responsabilități, administrația locală nu a fost dinainte pregătită, generându-se dificultăți în procesul de furnizare a unor servicii de calitate pentru comunitățile locale.
Un alt aspect care trebuie menționat este acela că, sub presiunea deficitului bugetar, administrația centrală nu a putut să însoțească pachetul de servicii descentralizate cu resurse financiare corespunzătoare.
Transmiterea de competențe la nivelul comunelor, orașelor și județelor și, implicit, crearea de noi forme de organizare și coordonare a politicilor naționale și locale reprezintă pasul major făcut de România începând din 1990 în descentralizarea de putere, de autoritate și de decizie. La acea dată descentralizarea a fost percepută ca un antidot împotriva tarelor sistemului comunist anterior.
Totuși, rolul persuasiv al administrației centrale în ceea ce privește controlul administrației locale, nivelul inadecvat de resurse la nivel local și disparitățile teritoriale privind calitatea serviciilor sunt tot atâtea domenii de intervenție pentru îmbunătățirea efectului descentralizării.
Procesul de descentralizare actual este justificat de necesitatea definirii rolului administrației centrale față de administrația locală, de competențele politice și administrative care vor fi delegate administrației locale, de sursele necesare, precum și de stabilirea unui cadru de referință privind performanțele procesului de descentralizarea în perioada imediat următoare.
Descentralizarea urmărește conștientizarea și creșterea gradului de implicare a colectivităților locale în gestiunea problematicii regionale și locale în vederea îmbunătățirii legăturii dintre politica națională și responsabilitățile locale; îmbunătățirea eficienței ofertei de servicii publice; îmbunătățirea performanțelor financiare; asigurarea unui cadru mai adecvat pentru a răspunde nevoilor locale.
Principiul descentralizării serviciilor publice este un principiu esențial al autonomiei locale și constă în organizarea, funcționarea, controlul și desființarea serviciilor publice de către autoritățile administrației locale.
Descentralizarea este procesul combinat al:
(1)- transferului de autoritate/responsabilitate administrativă în interiorul aceleiași structuri administrative;
(2)- transferului de autoritate/responsabilitate către structuri ale administrației locale. Transferul de autoritate/responsabilitate se referă la domeniul planificării, la adoptarea deciziei (finanțe, fiscalitate), la responsabilitățile legale (emitere de regulamente, hotărâri locale) și la managementul serviciilor publice pentru care se face transferul.
Procesul de descentralizare se desfășoară în beneficiul cetățeanului prin întărirea puterii și rolului administrației publice locale în scopul dezvoltării economico-sociale durabile a unităților administrativ-teritoriale. În ceea ce privește dezvoltarea localității, se poate vorbi de două aspecte:
Pe de o parte, cu cât o localitate cunoaște o mai mare dezvoltare economico-socială, cu atât mai mult locuitorii săi au nevoie de mai multe servicii publice diversificate și de o calitate superioară.
Pe de altă parte, gradul de dezvoltare economico-socială a localității își pune amprenta asupra posibilității acoperirii costurilor pe care le presupun aceste servicii publice, inclusiv asupra calității, operativității și eficienței lor.
Trebuie spus că principiul descentralizării serviciilor publice nu are în vedere descentralizarea absolută, adică transferarea tuturor activităților de la nivelul central la cel județean sau local.
Acest lucru nu ar fi necesar, nici oportun, nici posibil, mai ales dacă avem în vedere multitudinea de forme în care se pot organiza serviciile publice.
Astfel, serviciile publice organizate la nivel central sub forma autorităților publice (ministere, departamente, direcții) sunt și vor exista întotdeauna la acest nivel.
Rolul acestor servicii este tocmai de a concepe și a asigura strategia Guvernului în acel sector de activitate, căreia i se subsumează activitățile practice, concrete realizate la nivelurile inferioare (județ, localitate).
În ceea ce privește reglementările de ordin constituțional, Constituția din 2003 adaugă principiului descentralizării serviciilor publice pe cel al deconcetrării (articolul 120). Articolul 123 elimină confuzia care se făcea între noțiunea de descentralizare și deconcentrare întrucât precizează că „prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local și conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale“.
În mod concret, unele ministere și organe centrale ale administrației publice de specialitate au organizate servicii publice deconcentrate, cele mai multe dintre ele având sediul în municipiul reședință de județ.
Aceste servicii din teritoriu ale ministerelor și ale altor organe de specialitate ale administrației publice centrale (deci serviciile statale) sunt servicii deconcentrate și nu descentralizate, așa cum prevedea vechea Constituție. Ele sunt servicii exterioare ale ministerelor, adică servicii publice dependente de ministere.
Specialiștii au arătat că, din moment ce aceste servicii sunt conduse de către prefect, în calitatea sa de reprezentant al Guvernului, ele „nu pot fi considerate descentralizate“. Aceasta, deoarece descentralizarea semnifică situația în care conducerea serviciului public este aleasă/numită de către autoritatea deliberativă a administrației locale, în timp ce deconcentrarea presupune numirea conducerii serviciului public printr-un ordin al ministrului, întrucât este vorba de delegarea către alte persoane a unor atribuții concentrate în mâna ministrului.
Specialiștii au arătat că deconcentrarea serviciilor publice ale ministerelor reprezintă împuternicirea unor servicii publice administrative care își au sediul în unitățile administrativ-teritoriale, de a realiza la acest nivel atribuțiile și competențele ce le revin ministerelor.
În concluzie, se poate spune că aceste servicii publice ale ministerelor organizate în teritoriu nu puteau fi decât deconcentrate, singurele servicii publice descentralizate fiind acelea organizate în comune, orașe sau județe de către autoritățile administrației publice locale.
Astfel, Legea 215/2001 stipulează că serviciile publice ale comunei sau localitatii se înființează și se organizează de către consiliul local în principalele domenii de activitate, potrivit specificului și nevoilor locale, cu respectarea prevederilor legale și în limita mijloacelor financiare de care dispune (articolul 87). Acestea sunt servicii publice descentralizate în adevăratul sens al cuvântului.
În decursul ultimului deceniu, România a făcut pași importanți in planul descentralizarii financiare. În cadrul acestui proces au putut fi identificate patru cicluri:
– În primul ciclu (1991-1994) au fost inițiate schimbări importante în structura și finanțarea autorităților locale, care au inclus și introducerea sistemului de taxe și impozite locale.
– În ciclul al doilea al politicii de reformă (1998-2000) s-au făcut noi pași pentru realizarea descentralizării administrative și financiare. În acest sens, pe baza noii legislații privind finanțele autorităților publice locale a crescut nu numai partea din PIB referitoare la bugetele locale, dar și proporția corespunzătoare a cheltuielilor locale din totalul cheltuielilor publice (între 1998-2001 procentul din PIB a crescut de la 3,6 la 6,5% și cheltuielile locale au crescut de la 14,4 la 26,6%).
– În timpul celui de al treilea ciclu (2001 – 2004) noile legi au adoptat și stabilit noi reguli pentru anumite funcții ale autorităților locale, in special privind serviciile/utilitățile publice.
Al patrulea ciclu (2004 până în prezent) a fost demarat odată cu proiectarea și aprobarea Strategiei actualizate privind accelerarea reformei administrației publice (H.G. 699/2004).
O componentă importantă a acestei strategii este axată pe continuarea procesului de descentralizare și deconcentrare.
Prin punerea în aplicare a acestei strategii, a fost elaborat un prim pachet legislativ pentru susținerea procesului (legea cadru a descentralizării nr. 339/2004, legea instituției prefectului nr. 340/2004 și H.G. nr. 2201/2004 privind funcționarea și atribuțiile Comitetului Tehnic Interministerial și a Grupurilor de Lucru pentru descentralizare din instituțiile implicate).
In cadrul celui de al patrulea ciclu reforma a continuat prin aprobarea unei noi legi-cadru a descentralizarii : Legea –cadru nr. 195/ 22 mai 2006 a descentralizarii care realizeaza o clasificarre mai clara a competentelor autoritatilor administratiei publice locale de la nivelul comunelor si oraselor si al judetelor , impartindu-le pe urmatoarele categorii: competente excluive, competente partajate si competente delegate.
Totodata, legea introduce ca element de noutate, conceptul de descentralizare asimetrica, prin posibilitatea acordata ministerelor sau organelor de specialitate ale administratiei publice centrale de a clasifica unitatile administrativ teritoriale in doua categorii , in functie de capacitatea administrativa a acestora , in unitati administrativ-teritoriale care au sau nu au capacitatea administrativa necesara realizarii competentelor transferate , altfel spus care pot sau nu pot exercita competentele transferate in conditii de eficienta.
Criteriile de evaluare a capacitatii administrative , incadrarea unitatilor administrativ-teritoriale si conditiile prin care se realizeaza transferul de competente se stabilesc de catre ministere , respectiv de catre celelalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale , dupa caz, impreuna cu Ministerul Administratiei si Internelor si structurile asociative ale autoritatilor administratiei publice locale .
Totodata legea stabileste faptul ca in situatiile in care ministerele respectiv de catre celelalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale , dupa caz, impreuna cu Ministerul Administratiei si Internelor constata lipsa capacitatii administrative a unei unitati administrativ teritoriale pentru exercitarea in conditii de eficienta a competentelor transferate , competentele respective se transfera , pe perioada determinata , autoritatilor locale de la nivelul judetului pe a carui raza se afla unitatea administrativ-teritoriala in cauza, pana in momentul realizarii capacitatii administrative necesare .
În vederea exercitarii competentelor , in conditii de eficienta , unitatile administrativ-teritoriale se pot organiza in asociatii de dezvoltare comunitara.Ministerul Administratiei si Internelor va stimula asocierea acestora si cresterea capacitatii lor administrative prin programe nationale de dezvoltare, finantate din bugetul de stat.
Totodata prin legea finantelor locale , s-a constituit Comitetul pentru finante publice locale , ca structura de tip partenerial, fara personalitate juridica, cu rol consultativ in elaborarea si implementarea politicilor de descentralizare financiara si fiscala.
Analizele efectuate au scos în evidență următoarele disfuncționalități și aspecte negative înregistrate în derularea procesului de descentralizare și deconcentrare, precum și în funcționarea serviciilor publice descentralizate și deconcentrate:
Capacitate limitată a administrației publice locale de a organiza eficient oferta de servicii;
Posibilități limitate de planificare și previziune financiară la nivel local din cauza persistenței mecanismelor de control direct și a deciziilor discreționare, din partea autorităților centrale;
Preponderența alocărilor cu destinație precisă ce limitează libertatea de decizie a autorităților publice locale;
Lipsa clarității și predictibilității în transferul plăților;
Incertitudinea aspectelor legate de formula alocării acestor transferuri;
Transferul unor competențe fără a fi însoțite de un transfer echivalent de resurse financiare și de autoritate de management adecvată la nivel local;
Capacitate limitată de generare a veniturilor la toate nivelurile;
Lipsa consensului între nivelurile administrației publice cu privire la chestiuni legate de finanțele publice și obiectivele majore în general;
Mecanismele de echilibrare existente nu asigură echitatea sistemului;
Transferul incomplet de proprietate care este un obstacol în gestionarea efectivă a patrimoniului colectivităților locale;
Insuficienta instruire specializată pentru autoritățile publice locale privind gestiunea financiară și managementul serviciilor publice descentralizate.
Având în vedere aceste aspecte, la nivel strategic, trebuie redefinite obiectivele ținând seama de calitatea și eficacitatea serviciilor furnizate.
Principalul obiectiv al descentralizării este îmbunătățirea managementului serviciilor publice și creșterea calității acestora prin:
a) alocare mai substanțială a:
responsabilităților;
resurselor financiare;
drepturilor legate de serviciile oferite.
b) analiza motivațiilor pe care se întemeiază alegerea sistemului de alocare a sarcinilor/funcțiilor între structurile descentralizate ale administrației publice locale și unitățile deconcentrate ale autorităților centrale (echilibru între descentralizare – deconcentrare).
c) Diminuarea conflictelor existente în sistemul administrației publice.
Principii și reguli care susțin descentralizarea
Principiile pe baza cărora se desfășoară procesul de descentralizare în România sunt următoarele:
principiul subsidiarității (exercitarea competențelor de către autoritățile administrației publice locale situate pe nivelul administrativ cel mai apropiat de cetățean);
egalitatea cetățenilor în fața autorităților administrației publice locale;
garantarea calității serviciilor publice oferite cetățenilor de către autoritățile administrației publice, independent de locul de rezidență al acestora;
stimularea competiției ca mijloc de creștere a eficienței serviciilor publice;
asigurarea unui echilibru între descentralizarea administrativă și descentralizarea financiară la nivelul fiecărei unități administrativ-teritoriale;
transparența actului decizional bazat pe accesul cetățenilor la informația publică și participarea acestora la luarea deciziei;
asigurarea descentralizării financiare bazate pe reguli transparente cu privire la calculul resurselor financiare alocate unităților administrativ-teritoriale.
Regulile pe baza cărora se desfășoară procesul de descentralizare sunt:
descentralizarea competențelor de la nivel central la nivel local se face etapizat;
crearea structurilor tehnice specifice pentru realizarea și monitorizarea fiecărei etape din cadrul procesului de descentralizare;
stabilirea măsurilor în cadrul fiecărei etape a procesului de descentralizare numai după analiza rezultatelor etapei anterioare. Analizele și rezultatele sunt discutate public la nivelul autorităților administrației publice locale și al structurilor asociative ale acestora, implicate în procesul de descentralizare;
desfășurarea unor faze-pilot pentru implementarea deciziilor cu privire la descentralizarea anumitor competențe de la nivel central la nivel local, înainte de generalizarea acestora la nivel național;
monitorizarea rezultatelor fiecărei măsuri luate în procesul de descentralizare, pe baza unui sistem de indicatori de performanță.
Prioritățile procesului de descentralizare au în vedere:
Dezvoltarea legislației secundare în domeniu;
Stabilirea unor mecanisme și proceduri standard care să susțină procesul de descentralizare;
Întărirea capacității autorităților publice locale în gestionarea și furnizarea noilor servicii descentralizate;
Pregătirea resurselor umane în vederea susținerii cerințelor din cadrul procesului de descentralizare;
Crearea unui sistem de indicatori de măsurare a performanțelor derulării procesului de descentralizare;
Crearea unui sistem standard de măsurare a performanțelor serviciilor descentralizate;
Dezvoltarea unui sistem dual de monitorizare, intern și extern, al derulării procesului de descentralizare;
Crearea mecanismelor necesare comunicării cu societatea civilă și cu ceilalți beneficiari ai procesului de descentralizare.
Responsabilii descentralizării
Pentru realizarea și monitorizarea procesului de descentralizare trebuie înființate structuri tehnice specifice la nivel ministerial, interministerial, județean și interjudețean:
Comitetul tehnic interministerial, condus de ministrul administrației și internelor în calitate de coordonator al reformei administrației publice, asistat din punct de vedere tehnic de Unitatea Centrală pentru Reforma Administrației Publice, care asigură coordonarea și managementul procesului de descentralizare;
grupurile de lucru pentru descentralizarea competențelor, constituite la nivelul fiecărui minister și al celorlalte autorități ale administrației publice centrale prin ordin al ministrului sau al conducătorului acestora;
comitetul tehnic județean pentru descentralizare, constituit la nivelul fiecărui județ, care va efectua analize de impact și propuneri cu privire la descentralizarea anumitor competențe; comitetele tehnice județene pentru descentralizare participă la negocierile directe privind transferul de competențe și responsabilități de la nivel central la nivel local;
comitetele tehnice județene pentru descentralizare se pot constitui în comitete interjudețene care se întrunesc ori de câte ori este necesar, la solicitarea expresă a acestora, în cazul în care există o problemă comună la nivelul mai multor județe.
Continuarea procesului de descentralizare și deconcentrare a serviciilor publice trebuie să se realizeze prin proiectarea unor măsuri pe termen scurt care să pregătească suportul unui cadru coerent pentru derularea unui proces pe termen lung.
Într-o primă etapă, trebuie identificate schimbările de politici necesare îmbunătățirii sistemului de furnizare a serviciilor publice descentralizate și deconcentrate.
Pe baza direcțiilor analitice și conceptuale dezvoltate în cadrul strategiei pot fi elaborate soluții alternative care să conducă la îmbunătățirea procesului în diferite sectoare și domenii.
În cadrul procesului de descentralizare, noul sistem și relațiile între structurile responsabile pot fi redefinite, evidențiindu-se:
crearea Comitetului tehnic inter-ministerial care va asigura coordonarea implementării strategiei – componenta de descentralizare;
crearea unor mecanisme necesare asigurării comunicării direcțiilor principale de acțiune către societatea civilă și către alți beneficiari ai procesului de descentralizare (rapoarte periodice de monitorizare, forumuri pentru dezbaterea publica a diverselor opțiuni în procesul de descentralizare a serviciilor publice etc.);
înființarea grupurilor de lucru pentru componentele esențiale ale strategiei;
adoptarea legii cadru a descentralizării care va asigura coerența procesului de descentralizare;
elaborarea unui sistem de indicatori de măsurare a performanțelor pe parcursul derulării procesului de descentralizare.
3.2 Principiul deconcentrării în administrația publică
Deconcentrarea constituie un regim juridic administrativ care se situează între centralizare administrativă și descentralizare administrativă, fiind o centralizare atenuată sau o slabă descentralizare. Ceea ce o apropie de centralizare este faptul că titularii puterii locale nu sunt aleși de electoratul local, ci numiți de la centru. Ceea ce o apropie de descentralizare este faptul că titularii puterii locale(deși numiți de centru) au competență să rezolve ei problemele locale, fără să le mai înainteze, în acest scop, șefului ierarhic de la centru, dar ei sunt supuși controlului acestuia și obligați să se conformeze actelor superiorului lor.
În cazul deconcentrării, autoritatea publică locală rămâne parte integrantă în sistemul ierarhiei centrale.
Deciziile date în competența autorităților publice locale sunt luate de aceasta sub puterea ierarhică a autorităților centrale. Autoritatea centrală poate să dea celei locale ordine, instrucțiuni, etc. cu privire la deciziile pe care să le ia, având și dreptul de control asupra deciziilor luate de aceasta.
Dacă ne raportăm la actualul sistem al autorităților administrației publice în România, și dacă avem în vedere că esența regimului de deconcentrare administrativă o constituie faptul că titularii puterii locale sunt numiți de autoritatea centrală dar ei au competența să rezolve problemele locale fără să ceară aprobarea „ centrului” , fiind totuși supuși controlului acestora, putem spune că într-o asemenea situație sunt în prezent serviciile publice ale ministerelor și ale celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale organizate în județe.
După cum am mai spus, deconcentrarea administrativă este situată între centralizare și descentralizare.
Dacă esența deconcentrării este faptul că titularii puterii locale sunt numiți de autoritatea centrală, dar au competența să rezolve problemele locale fără să ceară aprobarea autorităților centrale, fiind totuși supuși controlului acesteia, într-o astfel de situație sunt în prezent serviciile ministerelor și ale celorlalte organe de specialitate ale administrației centrale numite de Constituție ,,servicii descentralizate”, dar care sunt de fapt servicii deconcentrate.
Potrivit reglementărilor în vigoare, conducătorii acestora sunt numiți de către miniștrii, au competență să rezolve problemele din domeniul respectiv care apar în unitatea administrativ-teritorială, iar actele emise de ei sunt supuse controlului administrativ ierarhic.
Pe de altă parte, aceste servicii deconcentrate fac parte integrantă din sistemul ierarhiei centrale, ca orice serviciu deconcentrat.
Acestor trăsături specifice li se mai poate adăuga încă una, prevăzută de Legea administrației publice locale, care atenuează întrucâtva legătura cu regimul administrativ centralizat; este vorba de cerința ca numirea sau eliberarea din funcție a conducătorilor acestor servicii să se facă numai cu avizul prefectului.
Această cerință nu are însă o relevanță semnificativă întrucât ea se realizează în cadrul sistemului administrativ centralizat (avizul acordându-l un reprezentant al puterii executive, organizată pe principiul subordonării ierarhice ).
Alta ar fi situația dacă acest aviz, ori chiar și numai propunerea de numire în funcție ar aparține consiliului județean, de pildă, ca autoritate publică descentralizată, autonomă.
Ar fi , totuși, de amintit și faptul că unii funcționari publici, cu funcții de conducere, care își desfășoară activitatea la nivel județean sau local, sunt numiți fie de o autoritate centrală fie de un reprezentant al acesteia , abilitat de lege.
Este cazul secretarilor generali ai județelelor și al secretarilor comunelor și orașelor (municipiilor) care, deși își desfășoară activitatea pe plan local – în județe, municipii, orașe, comune – ei sunt numiți (și eliberați) în (din) funcție de o autoritate centrală a puterii executive sau de un reprezentant al acesteia, respectiv de Ministerul Administrației și Internelor (în cazul secretarilor generali ai județelor și al municipiului București) sau de prefect (în cazulsecretarilor comunelor, orașelor și municipiilor), chiar dacă numirea și eliberarea din funcție se fac pe baza propunerilor autorităților locale, autonome, alese, deci a celor descentralizate în unitățile administrației teritoriale.
Cap.IV Practica judiciră
Speța 1
DECIZIE nr.363 din 30 septembrie 2003
Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 251 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările ulterioare, excepție ridicată de Societatea Comercială "Art Group Int" – S.R.L. din București în Dosarul nr. 640/C.V./2003 al Tribunalului București Secția a VIII-a conflicte de muncă și litigii de muncă.
La apelul nominal răspunde partea Inspectoratul de Stat în Construcții, prin consilier juridic, lipsind autorul excepției, față de care procedura de citare este legal îndeplinită.
Reprezentantul părții prezente arată că Legea nr. 50/1991, republicată, cu modificările ulterioare, este o reglementare specială, iar Inspectoratul de Stat în Construcții reprezintă, potrivit voinței legiuitorului, instituția specializată care are atribuția de a controla activitățile în acest domeniu, fără a încălca principiul autonomiei locale.
Solicită, pe cale de consecință, respingerea excepției ca neîntemeiată.
Reprezentantul Ministerului Public pune, de asemenea, concluzii de respingere a excepției de neconstituționalitate ca fiind neîntemeiată, arătând că autorizarea executării lucrărilor în construcții este o activitate care implică realizarea interesului național, iar principiul autonomiei locale nu exclude posibilitatea statului de a lua măsuri în domenii care țin de interesul național.
CURTEA,
având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele: Prin Încheierea din 21 februarie 2003, pronunțată în Dosarul nr. 640/C.V./2003, Tribunalul București – Secția a VIII-a conflicte de muncă și litigii de muncă a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 251 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările ulterioare, excepție ridicată de Societatea Comercială "Art Group Int" – S.R.L. din București într-o cauză având ca obiect o plângere împotriva procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției prevăzute la art. 23 lit. a) din actul normativ criticat.
În motivarea excepției, autorul acesteia susține că dispozițiile art. 251 din Legea nr. 50/1991, republicată, cu modificările ulterioare, contravin prevederilor art. 119 și 120 din Constituție, referitoare la autonomia locală, deoarece acordă dreptul inspectoratelor teritoriale în construcții să constate și să sancționeze contravenții în domeniul construcțiilor. În opinia autorului excepției, "singurele organe competente să constate contravenții în construcții și să aplice sancțiuni sunt organele de control ale Consiliului Municipiului București și ale Primăriei Municipiului București", iar imixtiunea Inspectoratului de Stat în Construcții încalcă principiul autonomiei locale, având în vedere că, potrivit acestui principiu, "nici un organ de stat nu poate exercita asupra autorității locale un control al activității – altfel decât pe calea acțiunilor în justiție – și nici nu poate să interfereze cu activitatea acesteia." Tribunalul București apreciază că dispozițiile legale criticate nu contravin prevederilor constituționale și nici legislației aplicabile în materia autorizării construcțiilor.
Stabilirea modalității de control și abilitarea mai multor organe competente în acest sens urmăresc realizarea unei discipline în construcții și nu reprezintă o suprapunere de competențe sau o ierarhizare exclusivă a competențelor de control.
În conformitate cu dispozițiile art. 24 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, republicată, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, precum și Guvernului pentru a-și formula punctele de vedere cu privire la excepția ridicată.
Guvernul consideră că dispozițiile legale criticate sunt conforme prevederilor constituționale, iar excepția ridicată este neîntemeiată. Arată, în acest sens, că prin art. 251 din Legea nr. 50/1991, republicată, cu modificările ulterioare, se instituie un control al statului în activitatea de amenajare a teritoriului, urbanism și autorizare a executării lucrărilor de construcții, exercitat de Inspectoratul de Stat în Construcții, direct și prin inspectoratele sale teritoriale, pe întreg teritoriul țării. Reglementarea prin lege a posibilității "exercitării unui control de strictă specialitate, în domenii expres prevăzute de lege, de către o altă autoritate a administrației publice centrale, […] nu constituie o încălcare a principiului autonomiei locale instituit de art. 119 și 120 din Constituție".
Președinții celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la excepția de neconstituționalitate ridicată.
CURTEA,
examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susținerile părților, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și dispozițiile Legii nr. 47/1992, reține următoarele: Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 144 lit. c) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (1), ale art. 2, 3, 12 și 23 din Legea nr. 47/1992, republicată, să soluționeze excepția de neconstituționalitate ridicată.
Obiectul excepției îl constituie dispozițiile art. 251 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.3 din 13 ianuarie 1997, cu modificările și completările ulterioare. Art. 251 a fost introdus prin Legea nr. 453/2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.431 din 1 august 2001, și are următorul conținut: "(1) Controlul statului în amenajarea teritoriului, urbanism și autorizarea executării lucrărilor de construcții se exercită de Inspectoratul de Stat în Construcții, pe întregul teritoriu al țării, și de inspectoratele teritoriale ale acestuia, care dispun măsurile și sancțiunile prevăzute de prezenta lege.
(2) Inspectoratul de Stat în Construcții și inspectoratele teritoriale pot dispune oprirea executării lucrărilor de construire sau de desființare, după caz, atunci când constată că acestea se realizează cu încălcarea dispozițiilor legale, a cerințelor privind asigurarea calității în construcții, fără proiect tehnic ori pe baza unor autorizații nelegal emise.
(3) Inspectoratul de Stat în Construcții și inspectoratele teritoriale încunoștințează autoritatea administrației publice pe teritoriul căreia s-a efectuat controlul asupra constatărilor și măsurilor dispuse. În această situație organele de control ale consiliilor județene sau locale, după caz, au obligația să urmărească modul de conformare privind cele dispuse de Inspectoratul de Stat în Construcții.
În opinia autorului excepției, dispozițiile legale criticate sunt contrare următoarelor prevederi constituționale:
– Art. 119: "Administrația publică din unitățile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei locale și pe cel al descentralizării serviciilor publice.";
– Art. 120: "(1) Autoritățile administrației publice, prin care se realizează autonomia locală în comune și orașe, sunt consiliile locale alese și primarii aleși, în condițiile legii.
(2) Consiliile locale și primarii funcționează, în condițiile legii, ca autorități administrative autonome și rezolvă treburile publice din comune și din orașe.
(3) Autoritățile prevăzute la alineatul (1) se pot constitui și în subdiviziunile administrativ-teritoriale ale municipiilor." Examinând excepția de neconstituționalitate ridicată și conținutul dispozițiilor legale criticate, cu raportare la prevederile constituționale invocate, Curtea reține următoarele: Potrivit prevederilor art. 120 alin. (2) din Constituție, consiliile locale și primarii, ca autorități administrative autonome, rezolvă treburile publice din comune și din orașe, în condițiile legii. Rezolvarea treburilor publice din comune și orașe nu înseamnă însă exclusivitate în sensul neaplicării ori nerespectării dispozițiilor legale general obligatorii pe întreg teritoriul țării. Prin Decizia nr.136 din 3 mai 2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.647 din 16 octombrie 2001, Curtea Constituțională a statuat că art. 119 și art. 120 alin. (2) din Constituție "se referă la principiul autonomiei locale în cadrul organizării administrației publice din unitățile administrativ-teritoriale, iar nu la existența unei autonomii de decizie în afara cadrului legal, care este general obligatoriu".
Printr-o altă decizie, respectiv prin Decizia nr.219 din 14 noiembrie 2000, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.92 din 22 februarie 2001, Curtea Constituțională a statuat că "statul este îndreptățit să intervină în situații care reclamă un interes național".
Amenajarea teritoriului, urbanismul, autorizarea și executarea lucrărilor de construcții reprezintă, în mod evident, un domeniu de interes național, iar în asemenea situații autoritatea legiuitoare elaborează reglementări general obligatorii pe întreg teritoriul țării. Autoritățile administrației publice centrale de specialitate, organizate conform prevederilor art. 115 din Constituție, au atribuția să asigure și să controleze, în domeniul lor de activitate și conform atribuțiilor lor prevăzute de lege, aplicarea și respectarea reglementărilor legale general obligatorii și să ia măsuri corespunzătoare pentru prevenirea ori sancționarea abaterilor constatate, fără ca, prin acestea, să aducă atingere principiului autonomiei administrației publice locale.
Față de cele de mai sus, în temeiul art. 144 lit. c) și al art. 145 alin. (2) din Constituție, precum și al art. 13 alin. (1) lit. A.c), al art. 23 alin. (1) și (3) și al art. 25 alin. (1) și (3) din Legea nr. 47/1992, republicată,
CURTEA
În numele legii
DECIDE:
Respinge excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 251 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările ulterioare, excepție ridicată de Societatea Comercială "Art Group Int" – S.R.L. din București în Dosarul nr. 640/C.V./2003 al Tribunalului București – Secția a VIII-a conflicte de muncă și litigii de muncă.
Definitivă și obligatorie.
Pronunțată în ședința publică din data de 30 septembrie 2003.
PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE
prof. univ. dr. NICOLAE POPA
Speța 2
Pe rol se afla solutionarea exceptiei de neconstitutionalitate a art. XVI alin. (5) din Legea nr. 161/2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparentei in exercitarea demnitatilor publice, a functiilor publice si in mediul de afaceri, prevenirea si sanctionarea coruptiei. Exceptia a fost ridicata de Oreste Stamatiu din Oradea in Dosarul nr. 8.089/CA/2003 al Tribunalului Bihor – Sectia comerciala si contencios administrativ.
La apelul nominal se constata lipsa partilor, fata de care procedura de citare este legal indeplinita.
Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a exceptiei, aratand ca prevederile de lege criticate nu contravin textelor din Constitutie invocate ca fiind incalcate.
C U R T E A,
avand in vedere actele si lucrarile dosarului, constata urmatoarele:
Prin Incheierea din 30 martie 2004, pronuntata in Dosarul nr. 8.089/CA/2003, Tribunalul Bihor – Sectia comerciala si contencios administrativ a sesizat Curtea Constitutionala cu exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. XVI alin. (5) din Legea nr. 161/2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparentei in exercitarea demnitatilor publice, a functiilor publice si in mediul de afaceri, prevenirea si sanctionarea coruptiei. Exceptia a fost ridicata de Oreste Stamatiu din Oradea, intr-o cauza de contencios administrativ.
n motivarea exceptiei de neconstitutionalitate se sustine ca textul de lege criticat aduce atingere principiului autonomiei unitatilor administrativ-teritoriale, consacrat de art. 119 din Constitutie, precum si "angajamentelor internationale ale Romaniei", prin aceea ca "restrange posibilitatea comunelor, oraselor de a-si stabili (prin conducerea lor aleasa sau prin referendum local) organigrama si statul de functii".
Tribunalul Bihor – Sectia comerciala si contencios administrativ apreciaza ca art. XVI din Legea nr. 161/2003 este constitutionala. In acest sens, in esenta, arata ca, potrivit Constitutiei si Cartei europene a autonomiei locale, "competentele autoritatilor publice locale sunt prevazute de lege, adoptarea normelor legale unitare si obligatorii pentru unitatile administrativ-teritoriale, cum sunt cele de la art. XVI alin. (5) din Legea nr. 161/2003, nu contravin principiului autonomiei locale astfel cum este reglementat de Constitutia Romaniei".
Potrivit prevederilor art. 24 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, republicata, incheierea de sesizare a fost comunicata presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului si Guvernului, pentru a-si exprima punctele de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate ridicate. De asemenea, in conformitate cu dispozitiile art. 181 din Legea nr. 35/1997, cu modificarile ulterioare, s-a solicitat punctul de vedere al institutiei Avocatul Poporului.
Guvernul apreciaza ca exceptia de neconstitutionalitate ridicata este neintemeiata, sens in care arata ca "stabilirea prin lege a modului in care functioneaza si se organizeaza autoritatile administratiei publice centrale si locale, precum si a statutului functionarilor publici din cadrul acestora nu contravine nici unei dispozitii constitutionale, ci, dimpotriva, reprezinta o aplicare a acestora".
Avocatul Poporului considera ca prevederile art. XVI alin. (5) din Legea nr. 161/2003 sunt constitutionale. Astfel, invocand jurisprudenta Curtii Constitutionale (deciziile nr. 347/2001 si nr. 395/2003), arata ca: art. 120 din Constitutie "se refera la principiul autonomiei locale in cadrul organizarii administratiei publice din unitatile administrativ-teritoriale, iar nu la existenta unei autonomii de decizie in afara cadrului legal"; autonomia locala se exercita conform legilor statului, potrivit principiului constitutional al obligativitatii respectarii legilor prevazut de art. 51; art. 3 pct. 1 din Carta europeana a autonomiei locale, facand trimitere la dreptul intern, defineste conceptul de autonomie locala ca "dreptul si capacitatea efectiva ale autoritatilor administratiei publice locale de a solutiona si de a gestiona, in cadrul legii, in nume propriu si in interesul populatiei locale, o parte importanta a treburilor publice".
Presedintii celor doua Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate ridicate.
C U R T E A,
examinand incheierea de sesizare, punctul de vedere al Guvernului si cel al Avocatului Poporului, raportul intocmit de judecatorul-raportor, dispozitiile legale criticate, raportate la prevederile Constitutiei, precum si dispozitiile Legii nr. 47/1992, retine urmatoarele:
Curtea Constitutionala a fost legal sesizata si este competenta, potrivit dispozitiilor art. 146 lit. d) din Constitutie, republicata, precum si celor ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 12 si 23 din Legea nr. 47/1992, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, sa solutioneze exceptia de neconstitutionalitate ridicata.
Obiectul exceptiei de neconstitutionalitate il constituie prevederile art. XVI alin. (5) din Legea nr. 161/2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparentei in exercitarea demnitatilor publice, a functiilor publice si in mediul de afaceri, prevenirea si sanctionarea coruptiei, al caror continut este urmatorul: "(5) La stabilirea numarului maxim al functiilor publice de executie din cadrul autoritatii sau institutiei publice se vor avea in vedere urmatoarele:
a) numarul functiilor publice de executie din grad profesional superior este de maximum 20%;
b) numarul functiilor publice de executie din grad profesional principal este de maximum 40%;
c) numarul functiilor publice de executie din grad profesional asistent este de maximum 30%;
d) numarul functiilor publice de executie din grad profesional debutant este de maximum 10%."
In opinia autorului exceptiei, acest text de lege contravine prevederilor art. 119 [devenit art. 120] din Constitutie, potrivit carora: "(1) Administratia publica din unitatile administrativ-teritoriale se intemeiaza pe principiile descentralizarii, autonomiei locale si deconcentrarii serviciilor publice.
(2) In unitatile administrativ-teritoriale in care cetatenii apartinand unei minoritati nationale au o pondere semnificativa se asigura folosirea limbii minoritatii nationale respective in scris si oral in relatiile cu autoritatile administratiei publice locale si cu serviciile publice deconcentrate, in conditiile prevazute de legea organica."
De asemenea, se invoca si incalcarea "angajamentelor internationale ale Romaniei" referitoare la descentralizarea administrativa si autonomia locala, insa fara precizarea acestora ori a motivelor de neconstitutionalitate.
Articolul XVI alin. (5) din Legea nr. 161/2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparentei in exercitarea demnitatilor publice, a functiilor publice si in mediul de afaceri, prevenirea si sanctionarea coruptiei este cuprins in cartea II – Modificarea unor reglementari in scopul prevenirii si combaterii coruptiei, titlul III – Reglementari privind functia publica si functionarii publici din lege, care dispune cu privire la modificarea si completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul functionarilor publici. Legea nr. 188/1999, cu modificarile si completarile ulterioare, inclusiv cele din legea ce face obiectul prezentului control de constitutionalitate, a fost republicata, in temeiul art. XXVI din Legea nr. 161/2003, in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 251 din 22 martie 2004. In nota cuprinsa in capitolul X – Dispozitii finale si tranzitorii (dupa art. 94), se mentioneaza ca art. XIV-XXV din titlul III al cartii II din Legea nr. 161/2003 nu au fost cuprinse in forma republicata a Legii nr. 188/1999, dar sunt reproduse in continuarea notei.
In legatura cu textul de lege criticat, care prevede ca la stabilirea numarului maxim al functiilor publice de executie din cadrul autoritatii sau institutiei publice sa se aiba in vedere unele procente maxime pe grade profesionale, autorul exceptiei sustine ca acesta este contrar prevederilor art. 120 din Constitutie, republicata, prin aceea ca "restrange posibilitatea comunelor, oraselor de a-si stabili (prin conducerea lor aleasa sau prin referendum local) organigrama si statul de functii".
In jurisprudenta sa, de exemplu, prin Decizia nr. 136 din 3 mai 2001, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 647 din 16 octombrie 2001, Curtea Constitutionala a retinut ca art. 119 din Constitutie, devenit art. 120 in Constitutia republicata, "se refera la principiul autonomiei locale in cadrul organizarii administratiei publice din unitatile administrativ-teritoriale, iar nu la existenta unei autonomii de decizie in afara cadrului legal, care este general obligatoriu". Aceasta intrucat, potrivit principiului obligativitatii respectarii legilor prevazut la art. 51 din Constitutie, devenit art. 1 alin. (5) in Constitutia republicata, "autonomia locala se exercita conform legilor statului". Prin aceeasi decizie Curtea a mai retinut ca insasi Carta europeana a autonomiei locale, adoptata la Strasbourg la 15 octombrie 1985, facand referire, in art. 3 pct. 1, la cadrul legal intern, defineste conceptul de autonomie locala ca "dreptul si capacitatea efectiva ale autoritatilor administratiei publice locale de a solutiona si de a gestiona, in cadrul legii, in nume propriu si in interesul populatiei locale, o parte importanta a treburilor publice".
Aceeasi definitie a conceptului de autonomie locala este preluata in Legea administratiei publice locale nr. 215/2001, iar stabilirea prin lege a organizarii si functionarii organelor administratiei publice locale nu contravine, ci, dimpotriva, este in sensul prevederilor constitutionale mentionate. Asa fiind, sustinerile referitoare la contrarietatea dintre textul de lege criticat si prevederile constitutionale ale art. 120 urmeaza a fi respinse.
Curtea constata ca nici invocarea incalcarii "angajamentelor internationale ale Romaniei" nu poate fi retinuta, intrucat autorul exceptiei nu mentioneaza care sunt documentele internationale incalcate si nici in ce consta aceasta.
Fata de cele de mai sus, in temeiul art. 146 lit. d) si al art. 147 alin. (4) din Constitutie, republicata, precum si al art. 13 alin. (1) lit. A.d) si al art. 23 din Legea nr. 47/1992, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare,
C U R T E A
In numele legii
D E C I D E:
Respinge exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. XVI alin. (5) din Legea nr. 161/2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparentei in exercitarea demnitatilor publice, a functiilor publice si in mediul de afaceri, prevenirea si sanctionarea coruptiei, exceptie ridicata de Oreste Stamatiu din Oradea in Dosarul nr. 8.089/CA/2003 al Tribunalului Bihor – Sectia comerciala si contencios administrativ.
Definitiva si obligatorie.
Pronuntata in sedinta publica din data de 6 iulie 2004.
PRESEDINTELE CURTII CONSTITUTIONALE,
prof. univ. dr. IOAN VIDA
CONCLUZII
Principiile ce fundamentează organizarea și funcționarea administrației publice în România sunt autonomia locală, descentralizarea, deconcentrarea serviciilor publice, eligilibilității autorităților administrației publice locale, legalității și consultării cetățenilor. Ele își au izvorul în Constituția României și în Legea nr.215/2001.
Aplicarea principiilor constituționale ce fundamentează organizarea și funcționarea administrației publice locale, a determinat modificări profunde la nivel administrativ-teritorial în ceea ce privește autoritățile care participă la realizarea activității executive și funcțiile acestora.
Legiuitorul român utilizează ca tehnici ale diminuării concentrării puterii atât descentralizarea cât și desconcentrarea. La rândul ei descentralizarea se realizează pe de o parte, pe baze administrativ-teritoriale, iar pe de altă parte, ea se înfăptuiește și prin intermediul autonomizării serviciului public.
Descentralizarea realizată pe baze teritoriale presupune recunoașterea personalității juridice a unităților administraiv-teritoriale, alocarea unui patrimoniu și existența unor organe de conducere cu caracter reprezentativ, care să permită colectivităților locale organizarea, funcționarea și gestionarea autonomă a propriilor interese.
Descentralizarea pe baza autonomizării serviciului public(pe servicii), constă din desprinderea unui serviciu public din competența locală sau centrală și recunoașterea personalității juridice, a unui patrimoniu și a propriilor organe de conducere. Este cazul serviciilor publice organizate ca regii autonome sau societăți comerciale.
O altă categorie de servicii publice este aceea a serviciilor aparținând localităților, ele făcând parte din structura organizatorică a a primăriilor. Avem în vedere serviciile de autoritate tutelară, stare civilă, gospodărie comunală etc.
Legiuitorul român menține la nivel local și relația de desconcentrare, în sensul că atribuțiile ministerelor sunt exercitate în plan local de serviciile exterioare ale acestora.
Între serviciile exterioare și ministerele de care aparțin, există o relație de desconcentrare, caracterizată prin subordonarea acestor servicii față de conducerea centrală.
Conceptul de autonomie locală, astfel cum se conturează el în Legea nr.215/2001, cuprinde din punct de vedere structural trei elemente:organizatoric, funcțional și gestionar.
Organizatoric, autonomia locală se manifestă prin alegerea autorităților administrației publice locale de către populația cu drept de vot care domiciliază în unitatea administrativ-teritorială, prin posibilitatea recunoscută consiliilor locale de a adopta statutul localității, organigramele și numărul de personal, a organizării serviciilor publice locale și a înființării unor persoane juridice de drept public.
Funcțional, autonomia locală presupune determinarea atribuțiilor autorităților locale, prin consacrarea plenitudinii de competență în soluționarea problemelor de interes local și exclude ingerința altor autorități.
Gestionar, autonomia locală vizează competența autorităților locale ce decurge din calitatea de persoane juridice a unităților administrativ-teritoriale, care administrează propriul patrimoniu prin intermediul organelor reprezentative. Elementul central al autonomiei gestionare este autonomia financiară.
Consacrarea descentralizării administrativ-teritoriale, prin recunoașterea caracterului autonom al colectivităților locale din punct de vedere organizatoric, funcțional și gestionar, pune problema raporturilor dintre autoritățile autonome locale și cele centrale.
Aceste raporturi au fost calificate ca fiind de tutelă, conținutul conceptului fiind diferit în funcție de evoluția istorică.
Bibliografie
Alexandru, Ioan, Drept administrativ european ,Editura Universul Juridic, 2008
Apostol-Tofan, Drept administrativ – Editura C.H. Beck, 2008
Bălan, Emil Instituții administrative , Editura C.H. Beck, 2008
Bucur, Cătălin Drept administrativ român,Editura Sitech, 2008
Ciobanu, Alexandru Drept administrativ ,Editura- Universul Juridic, 2008
Floander, Ion Drept administrativ ,Editura Punct Ochit, 2008
Giurgiu, Liviu Drept administrativ ,Editura Pro Universitaria, 2008
Ioan Alexandru,Mihaela Cărăușan,Sorin Bucur,Drept administrativ,Editura Lumina Lex,București,2007
Iorgovan, Antonie Tratat de drept administrativ , ALL Beck, 2005
Manda, Corneliu Drept administrativ ,Editura Lumina Lex, 2007
Moinescu, Gabriel Drept administrativ ,Editura Pro Universitaria, 2008
Negruț, Vasilica Drept administrativ , Editura Didactic, 2008
Nicu, Alina Livia Drept administrativ , Editura Didactic, 2007
Podaru, Ovidiu Drept administrativ,Editura Hamangiu, 2008
Preda, Mircea, Drept administrativ,Editura Lumina Lex, 2007
Trăilescu, Anton Drept administrativ , Editura C.H. Beck, 2008
Vasile, Ana Drept administrativ , Editura Augusta, 2007
Vedinaș, Vergini Drept administrativ ,Editura Universul Juridic, 2007
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Regimul General al Autonomiei Locale (ID: 126069)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.