Reforma Functiei Publice

INTRODUCERE

Reglementarea conflictului de interese în exercitarea funcțiilor de autoritate și funcțiilor publice în general este o temă care necesită o preocupare majoră atât din partea politicului cât și din partea societății.

Misiunea fundamentală a guvernelor și a instituțiilor publice e aceea de a servi interesul public. Se pune în evidență importanța prevenirii producerii unor conflicte de interese în exercitarea funcțiilor publice și, în cazul în care astfel de conflicte s-au produs, soluționarea lor precum și faptul că apărarea intereselor publice reprezintă baza exercitării funcțiilor publice.

Conflictul de interese poate fi definit ca acea situație în care interesul privat al unui oficial sau al altei persoane se opune interesului public sau al altui interes comun pe care persoana este chemată să-l servească prin poziția pe care o deține, afectând sau putând afecta obiectivitatea acesteia în luarea deciziilor ori în îndeplinirea obligațiilor care îi revin.

Prin interes personal se înțelege orice avantaj patrimonial sau nepatrimonial urmărit de funcționarul public pentru sine sau pentru familia sa, părinții, prietenii sau pentru persoanele apropiate ori persoanele juridice sau organizațiile cu care acesta a avut relații de afaceri sau de altă natură, care poate afecta imparțialitatea și integritatea sa în exercitarea funcției publice.

Prin interes public se înțelege soluționarea solicitărilor legitime ale persoanelor fizice și juridice, de drept public și de drept privat precum și îndeplinirea atribuțiilor de către funcționarii publici în mod regulat și continuu cu imparțialitate și corectitudine, conform competențelor care le revin potrivit legii.

Problema intervine că interesul privat intră în conflict cu al doilea element al definiției și anume” îndatoririle oficiale” de serviciu, sarcinile pe care un oficial le are de îndeplinit în conformitate cu funcția pe care o ocupă.

Aceste îndatoriri se presupune că ar trebui să primeze asupra intereselor private sau personale.

Conflictul de interese interferează cu responsabilitățile profesionale într-un fel specific, și anume prin aceea că afectează sau poate afecta obiectivitatea judecății profesionale și corectitudinea deciziei.

De-a lungul timpului, au existat numeroase modalități de a defini termenul de „conflict de interese”. Cum toți funcționarii publici au interese legitime, datorită calității lor de cetățeni, conflictele de interese nu pot fi pur și simplu evitate sau interzise, ci trebuie definite, identificate și rezolvate.

Argumentația pentru o astfel de temă este una cât se poate de simplă: în contextul integrării europene trebuie ca România să separe interesele de ordin politic de cele publice pe anumite paliere ale administrației, acestea două putând fi complementare doar în condițiile stabilirii unor obiective comune: satisfacerea interesului public.

Fie că sunt funcționari publici numiți, fie că beneficiază de demnitate publică, acești exponenți ai vieții publice ar trebui să știe că sunt plătiți din fonduri publice, aleși sau numiți să apere interesele comunității din care fac parte.

Se știe că eficiența unei administrații se evidențiază în primul rând prin calitatea resurselor umane, așadar este aproape vital inocularea unei conștiințe a funcționarului public dincolo de lege care să permită României încadrarea figurativ vorbind pe harta Uniunii Europene.

Dacă în perioada comunistă statul era văzut drept un mamut care absorbea tot ce însemna economie, resurse, societate civilă, acum statul trebuie surprins din perspectiva dinamică, autonomă respectând și apărând drepturile cetățenilor gestionând eficient fondurile financiare ale acestora dar totodată trebuie avut în vedere și obligațiile fiecărui membru al comunității din care face parte.

Conceptul eticii în cadrul funcției publice presupune anumite linii directoare pe care un funcționar public trebuie să le urmeze pe parcursul exercitării funcției în care a fost ales sau numit în cadrul unui serviciu public astfel încât interesele politice să fie în acest caz surclasate de cele publice.

Importanta acestei abordări este una chiar fundamentală, deoarece politicul și administrația au fost legate simbiotic de-a lungul istoriei, ori societatea de astăzi alege o axioma de valori, etică și morală care devin foarte fragile în fața unor interese private și a instrumentelor de satisfacere a acestora.

De aceea este imperios necesară o reformă a administrației publice, a funcției publice.

CAPITOLUL 1 :ABORDAREA FUNCȚIEI PUBLICE COMPARATIV CU FUNCȚIA POLITICĂ

Noțiunea de funcție publică și cea de funcție politică

Funcția publică a fost definită, în primul rând, de literatura de specialitate, aceasta constituind o preocupare constantă a doctrinei vechi și actuale, dar a fost definită și de Legea privind Statutul funcționarilor publici.

Prof. Antonie Iorgovan înțelegea prin funcția publică o situație juridică a persoanei fizice- investită, legal, cu atribuții în realizarea competenței unei autorități publice – ce constă în ansamblul drepturilor și obligațiilor care formează conținutul juridic complex al relațiilor dintre persoana juridică respectivă și organul care l-a investit.

Definiția legală a funcției publice este dată de art.2 alin.1 din Legea nr.188/1999, republicată,, potrivit căruia „funcția publică reprezintă ansamblul atribuțiilor și responsabilităților, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administrația publică centrală, administrația publică locală și autoritățile administrative autonome”

Noțiunea de funcție publică aparține mai multor științe, fiecare dintre acestea surprinzându-i o abordare distinctă evidențiată prin trăsături specifice științei respective și având la bază coordonate dintre cele mai diverse. Astfel putem spune că acest concept a fost pentru prima oară formulat și explicat în doctrina dreptului public, în principal a dreptului administrativ. Totuși schimbările fundamentale de concepție care au intervenit în managementul public din țările dezvoltate în ultimele decenii ale sec al XX-lea ne determină să susținem dezvoltarea unui nou mod de abordare a funcției publice în teoria și practica din instituțiile publice, în general.

Astfel, dincolo de accepțiunea generală dată de dreptul administrativ și reflectată pregnant în cadrul legislativ, funcția publică apare abordata și dintr-o perspectivă practică specifică managementului public, cea care determină de altfel coordonatele necesare unei bune funcționări a instituției publice în care își desfășoară activitatea funcționari publici cu funcții publice de conducere și execuție și reprezentanți ai politicului.

Funcția publică reprezintă un factor de generalizare al unor posturi similare la nivelul ariei de cuprindere a autorității și responsabilității într-o instituție din sectorul public. În acest context trebuie să precizăm că funcțiile publice trebuie ocupate doar de funcționari publici conform cadrului legislativ, care la rândul lor se împart în două categorii de conducere și de execuție.

Pe de altă parte, din perspectiva dreptului administrativ, funcția publică desemnează „ situația juridică a persoanei fizice – investită legal, cu atribuții în realizarea competenței unei autorități publice ce constă în ansamblu drepturilor și obligațiilor care formează conținutul juridic complex dintre persoana fizică respectivă și organul care l-a investit.”

De altfel cei investiți cu realizarea funcției publice intră într-un complex de raporturi juridice cu organul care l-a investit. De asemenea funcții publice pot să îndeplinească și persoanele fizice care nu sunt încadrate în muncă în organizații de stat, în general, într-o autoritate a administrației publice, în particular. Este vorba de persoanele încadrate în muncă în organizații din sectorul privat, investite, prin autorizare, în condițiile legii, cu dreptul de a presta un serviciu public, în regim de putere publică.”

În accepțiunea profesorului Alexandru Negoiță, sintagma „ funcție publică” are două accepțiuni: una mai largă și alta mai restrânsă, în funcție de natura atribuțiilor care formează conținutul funcției exercitate de angajații diferitelor organe ale administrației publice, mai exact după cum aceste atribuții presupun sau nu folosirea autorității statului.

În continuare legea arată că „ se aplică tuturor funcționarilor publici, inclusiv celor care au statute proprii aprobate prin legi speciale, în măsura în care acestea nu dispun altfel”, cu excepția persoanelor numite sau alese în funcții de demnitate publică cărora li se aplică dispozițiile Legii nr.215 din 2001 privind administrația publică locală sau alte legi speciale, precum și cu excepția personalului din aparatul de lucru al autorităților și instituțiilor publice, care efectuează activități de secretariat, administrative, protocol, gospodărie, întreținere – reparații și deservire, care nu au calitatea de funcționar public și cărora li se aplică legislația muncii.

Autoritatea statului se exercită prin funcțiile publice. Toate categoriile de funcții din structura autorităților publice au la bază atributul de putere publică. În domeniul administrației, de exemplu, prin lege se determină funcțiile publice care sunt ocupate potrivit aceluiași cadru legislativ de către funcționari publici.

Un lucru extrem de important adus în discuție îl reprezintă însă necesitatea orientării puternice a atenției asupra profesionalismului în exercitarea funcțiilor publice de către funcționarii publici, dar mai ales de către reprezentanții politicului.

Funcția politică

În literatura de specialitate există o serie de aprecieri diferite cu privire la conceputul de funcție politică. Cu toate acestea o definiție standard nu a putut fi concepută pentru a desemna reprezentativ funcția politică așa că vom expune mai multe caracteristici ale acesteia din perspectiva politologilor.

Elementul de bază în obținerea unei funcții politice o constituie calitatea de membru al unei formațiuni politice din spectru politic actual. Odată cu trecerea la un sistem democratic de valori s-a făcut și trecerea către un pluralism politic marcat adesea de numeroase schimbări doctrinare dar și din punct de vedere a liderilor politici.

În aceste condiții putem spune că pe baza implicării unui membru în activitățile unui partid acesta poate accede la o funcție în structura filialelor partidului și chiar la nivel național în structura de conducere conformă cu statutul și Regulamentul de Organizare și Funcționare. În urma alegerilor locale și generale partidul câștigător își desemnează reprezentanții din conducerea partidului pe funcții de demnitate publică și autoritate în deplin acord cu votul populației din fiecare circumscripție electorală ( ne referim aici îndeosebi la parlamentari, consilieri județeni și consilieri locali). Pe de altă parte putem spune că și în cazul funcțiilor numite există o apropiere excesivă între politic și administrație, prin urmare secretari de stat , înalți funcționari publici sunt schimbați sub presiunea politicului.

În managementul public se știe că decizia politică surclasează decizia managerială și apoi pe cea administrativă, însă prin programul de guvernare caștigător trebuie aplicate doar normele directoare cu privire la realizarea interesului public. Am adus în discuție problema programului de guvernare creat de specialiști din interiorul unei formațiuni politice cu aspecte administrative, dar ca formă urmărește orientarea doctrinară a respectivului partid. Așadar avem orientări social democrate, orientări populare, orientări liberale și nu în ultimul rând cele naționaliste.

Funcționarii de demnitate publică sau chiar înalții funcționari publici, însă provin din rândurile mediului de afaceri în general și de multe ori odată ajunși în funcții publice apare un conflict de interese între ceea ce înseamnă funcție publică și Statutul Funcționarului Public(Legea 188/1999) și funcția politică.

Acest numite există o apropiere excesivă între politic și administrație, prin urmare secretari de stat , înalți funcționari publici sunt schimbați sub presiunea politicului.

În managementul public se știe că decizia politică surclasează decizia managerială și apoi pe cea administrativă, însă prin programul de guvernare caștigător trebuie aplicate doar normele directoare cu privire la realizarea interesului public. Am adus în discuție problema programului de guvernare creat de specialiști din interiorul unei formațiuni politice cu aspecte administrative, dar ca formă urmărește orientarea doctrinară a respectivului partid. Așadar avem orientări social democrate, orientări populare, orientări liberale și nu în ultimul rând cele naționaliste.

Funcționarii de demnitate publică sau chiar înalții funcționari publici, însă provin din rândurile mediului de afaceri în general și de multe ori odată ajunși în funcții publice apare un conflict de interese între ceea ce înseamnă funcție publică și Statutul Funcționarului Public(Legea 188/1999) și funcția politică.

Acest conflict de interese poate fi definit de următoarea manieră: „ un conflict de interese implică un conflict între datoria față de public și interesele personale ale unui funcționar public , în care funcționarul public are interese, în calitatea sa de persoană privată, care ar putea influența necorespunzător îndeplinirea obligațiilor și responsabilităților oficiale”

În următoarea parte vom detalia pe larg ceea ce determină un funcționar public în a acționa în virtutea propriilor interese sau a interesului public și necesitatea unei astfel de abordări comparative în condițiile unei societăți evolutive către un capitalism excesiv.Statul devine astfel un important pilon pe care cetățenii trebuie să îl înțeleagă ca fiind în permanentă mișcare.

Trăsăturile și principiile funcției publice

Din analiza aspectelor sintetizate în abordările conceptului de funcție publică, prezentate mai sus, rezultă că trăsăturile caracteristice ale acesteia sunt următoarele :

– Funcția publică este o situație juridică reglementată legal, în sensul că atât drepturile cât și obligațiile care formează conținutul acesteia sunt prestabilite pe cale unilaterală, prin norme juridice, de către organele administrației publice.

– Funcția publică reprezintă un ansamblu complex de drepturi și obligații conferite titularului ei, care capătă un adevărat statut propriu și participă la realizarea competenței organului administrației publice din care face parte

– Funcția publică are un caracter propriu, în sensul că aparține numai celui anume investit în cadrul unui organ al administrației publice.Caracterul propriu al funcției publice nu împiedică organele administrației publice să-și realizeze competența prin îndeplinirea unor funcții identice sau similare de către mai multe persoane, cu delimitarea materială a activității fiecăreia.

– Funcția publică are un caracter continuu, în sensul că existența drepturilor și obligațiilor care formează conținutul său durează atâta timp cât durează competența organului administrației publice pe care funcționarul public o realizează, fără intermitențe.

– Funcția publică are un caracter obligatoriu, în sensul că exercitarea drepturilor și îndeplinirea obligațiilor care formează conținutul său nu reprezintă o facultate sau o posibilitate la aprecierea titularului funcției, care este obligat să intervină, din oficiu sau la cerere, potrivit competenței sale.

– Drepturile și obligațiile care formează conținutul funcției publice sunt exercitate în regim de putere publică. Astfel, în cadrul unui organ al administrației publice, în care există o multitudine de funcții, vor putea fi diferențiate funcțiile publice care sunt exercitate în regim de autoritate, de putere publică, de funcțiile nepublice, care sunt exercitate la nivelul compartimentelor funcționale.

Referitor la principiile care stau la baza exercitării funcției publice, acestea sunt enumerate în art.3 din Legea nr.188/1999, republicată:

a) principiul legalității funcției publice, potrivit căruia noțiunea de funcție publică este definită de lege, iar funcțiile publice sunt prevăzute în anexa legii

b) principiul imparțialității, în sensul că funcția publică va trebui să fie exercitată fără părtinire față de toți participanții la raporturile juridice de drept administrativ.

c) principiul obiectivității, în sensul că exercitarea funcției publice trebuie făcută cu respectarea adevărului și a prevederilor legale aplicabile în cauza aflată spre soluționare

d) principiul transparenței, potrivit căruia exercitarea funcției publice implică furnizarea, către cetățeni și asociațiile legal constituite, a tuturor informațiilor de interes public legate de procesul decizional, potrivit prevederilor generale ale Legii nr.52/2003 privind transparența decizională în administrația publică.

e) principiul eficienței și eficacității, potrivit căruia funcția publică trebuie exercitată cu respectarea limitelor bugetului alocat organului respectiv și, totodată, cu urmărirea celui mai bun rezultat social pentru cetățean și/sau colectivitate

f) principiul responsabilității în conformitate cu legea, în sensul că funcția publică trebuie exercitată în conformitate cu prevederile legale, iar încălcarea acestora atrage răspunderea titularului funcției publice

g) principiul orientării către cetățean, în sensul că exercitarea funcției publice trebuie să aibă ca scop satisfacerea drepturilor legale și intereselor legitime ale membrilor colectivității

h) principiul stabilității în exercitarea funcției publice, potrivit căruia titularii funcției publice nu pot fi eliberați sau destituiți decât în condițiile legii

i) principiul subordonării ierarhice a titularului funcției publice, care este obligat la executarea întocmai și la timp a tuturor dispozițiilor legale ale superiorilor săi.

Recomandări în vederea asigurării stabilității funcției publice în relația cu funcția politică

Recomandări la nivelul administrației publice centrale

Optimizarea relației între funcția publică și funcția politică prin crearea statutului de manager public și a mecanismelor de control specifice

Reforma funcției publice este o prioritate a strategiei Guvernului României privind modernizarea administrației publice, ea propunându-și crearea unui corp profesionist de funcționari publici, stabil și neutru din punct de vedere politic, comparabil cu cel existent în țările Uniunii Europene. În acest scop, România a primit fonduri în valoare de 4 milioane Euro, din partea Uniunii Europene prin Proiectul Phare RO 01.06.03 denumit "Crearea unui corp profesionist de manageri publici în administrația publică – Proiectul tinerilor profesioniști", urmând ca, numai după finalizarea sa cu succes, să mai poată beneficia de încă 3,5 milioane de Euro pentru al doilea ciclu, precum și de alte finanțări pentru ciclurile subsecvente din cadrul programării multianuale a acestui proiect.

Prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr.56/2004 privind crearea statutului special al funcționarului public denumit manager public, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.590 din 1 iulie 2004, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr.452/2004, la art.19 alin.(1) s-a prevăzut că managerii publici au dreptul la un salariu egal funcției de conducere publice din minister, echivalentă gradului de manager public, la care se adaugă un spor de manager public, fără însă a se preciza modul de calcul al salariului de bază și al indemnizației de conducere cu care noile funcții sunt echivalente, fapt care a determinat imposibilitatea stabilirii drepturilor salariale la momentul numirii pe funcțiile de manager public, în noul cadru reglementat prin prevederile Ordonanței de urgență a Guvernului nr.92/2004 privind reglementarea drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici pentru anul 2005. Aceasta a împiedicat numirea pe funcțiile specifice de manager public, a absolvenților programului de formare organizat cu asistența Proiectului Phare RO 01.06.03, componenta "Stagiari 2003-2004", fapt ce pune în pericol finalitatea acestuia, cu consecințele negative arătate mai sus.

Astfel se completează reglementările referitoare la modul de stabilire al salariilor managerilor publici, la rolul specific al acestora, asigurând, împreună cu alte prevederi și măsuri tranzitorii propuse, cadrul necesar numirii imediate a absolvenților proiectului sus-menționat pe funcțiile de manager public, conform schemei de repartizare aprobate. Respectivul cadru legislativ este menit să permită acestor tineri profesioniști, care au beneficiat de programe de instruire și stagii de practică în sisteme administrative din țări ale Uniunii Europene, îndeplinirea unui rol deosebit și exercitarea de atribuții și responsabilități specifice în reformarea administrației publice, care să le pună în valoare calitățile profesionale și care să determine la nivelul autorităților și instituțiilor publice unde își desfășoară activitatea o reală schimbare de atitudine și realizarea unei compatibilități treptate, cât mai depline, cu structuri similare din țări ale Uniunii Europene. În acest sens, mecanismul propus de remunerare a managerilor publici are scopul de a îi motiva și de a asigura păstrarea lor în sistemul administrației publice.

În vederea respectării angajamentelor României referitoare la depolitizarea administrației publice prin asigurarea unui mecanism transparent și unor structuri independente de evaluare și monitorizare a performanțelor funcționarilor publici, respectiv a managerilor publici, s-a propus constituirea unei Comisii pentru managerii publici, ca organism independent, liber de ingerințe politice, separat de Comisia pentru bursa specială "Guvernul României", care să-și asume responsabilitatea finală a asigurării, cu diligența necesară, a derulării corespunzătoare a mecanismului de gestionare a funcției publice de manager public. În acest sens, structura și rolul Comisiei pentru managerii publici au menirea să-i asigure atât o independență reală funcțională, cât și reprezentativitatea și încrederea publică.

Prin acest act normativ OUG 6/2005 putem spune ca se înscrie în contextul priorităților Guvernului României în domeniul reformei administrației publice stabilite prin Strategia de accelerare a reformei, urmărind eficientizarea și modernizarea activității acesteia, respectarea termenului pentru implementarea cadrului legislativ corespunzător desfășurării activității managerilor publici în sistemul public – decembrie 2004, precum și respectarea calendarului prevăzut de Foaia de parcurs pentru România a Comisiei Europene privind încheierea capitolelor de negociere cu Uniunea Europeană, elemente care vizează interesul public și constituie situații de urgență și extraordinare.

Reexaminarea Legii nr. 161/2003 privind Conflictul de Interese

În lege se stipulează că reprezentantii administratiei centrale sunt obligati sa nu emita nici un act administrativ sau juridic ori sa nu pariticipe la luarea unei decizii in exercitarea functiei publice de autoritate sau care produce un folos material pentru sine, pentru sotul sau ori pentru rudele sale de gradul I.Propunerea ar fi aceea de a impinge ideea de persoane apropiate catre rudele de gradul al III-lea. Argumentul ar fi acela ca uneori in practica judiciara s-au intalnit o serie de cazuri de acest fel, ori se presupune ca nu ar trebui sa existe scapari in fata legii.

Trebui sa recunoastem faptul ca cu toate precizarile facute in lege cu privire la incompatibilitatile statutului de parlamentar sau de membru al guvernului sau al altor functii de autoritate din administratia centrala implementarea lor se face intr-un mod defectuos datorita mecanismelor de control dominate de birocratie si aflate inca sub presiunea factorului politic.

Unul dintre cele mai importante mijloace de apãrare a intereselor publice, interese care trebuie sã stea la baza exercitãrii oricãror demnitãți publice și funcții publice, este asigurat prin aceasta lege privind conflictul de interese și regimul incompatibilitãților în exercitarea demnitãților publice și funcțiilor publice atat centrale cat si locale.Reglementarea cuprinsã în capitolele referitoare la administratia publica centrala urmãrește prevenirea producerii unor conflicte de interese în exercitarea demnitãților publice și a funcțiilor publice și, în cazul în care astfel de conflicte s-au produs, soluționarea lor.

. De asemenea, prin dispozițiile date este reglementat regimul incompatibilitãților privind demnitãțile publice și funcțiile publice.

Se completeazã astfel cadrul legal, instituit în țara noastrã, pentru prevenirea și combaterea folosirii abuzive a funcțiilor publice, a obținerii unor câștiguri necuvenite în exercitarea acestora.

Prevederile se înscriu, totodatã pe linia documentelor internaționale în materie și se regãsesc în mare mãsurã în unele legislații europene, cum este cea italianã, cehã, spaniolã, portughezã.

În cadrul dispozițiilor generale se stabilește sfera persoanelor cãrora li se aplicã reglementãrile referitoare la conflictul de interese și la incompatibilitãți. Astfel, aceste reglementãri urmeazã sã se aplice Președintelui României, deputaților și senatorilor, consilierilor prezidențiali și consilierilor de stat din Administrația prezidențialã, primului-ministru, miniștrilor, miniștrilor delegați, secretarilor de stat, subsecretarilor de stat și persoanelor care îndeplinesc funcții asimilate acestora, si mai ales funcționarilor publici.Desigur exista referiri facute si la statutul resurselor umane de la nivel local insa acestea vor fi detaliate pe larg la subpunctul urmator.

Conflictul de interese este definit ca fiind situația în care persoana ce exercitã o demnitate publicã sau o funcție publicã are un interes personal de naturã patrimonialã care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative. Principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnitãților publice și funcțiilor publice sunt: imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public. Incompatibilitãțile reglementate în Titlul IV al legii privesc toate categoriile de persoane mai sus menționate și se completeazã cu incompatibilitãțile prevãzute de Constituție și de legile speciale.

De asemenea, este prevãzutã obligativitatea întocmirii declarației de interese a persoanelor care exercitã demnitãți publice și funcții publice, declarație în care se includ funcțiile deținute în cadrul unor asociații, fundații sau alte organizații neguvernamentale ori partide politice, activitãțile profesionale remunerate, calitatea de acționar sau asociat la societãțile comerciale, inclusiv bãncile sau alte instituții de credit, societãțile de asigurare și cele financiare.

Este reglementatã interdicția de utilizare a numelui, a imaginii, vocii sau semnãturii persoanelor care exercitã demnitãțile publice și funcțiile publice, în orice formã de publicitate a unui agent economic român sau strãin, a oricãrui produs comercial sau a unei activitãți care aduce profit, cu excepția publicitãții gratuite pentru scopuri caritabile.

Există și dispoziții specifice privind grupurile de interes economic care au drept principal obiectiv reglementarea acestei noi instituții juridice în cadrul sistemului legislativ românesc, precum și stabilirea condițiilor în care grupurile europene de interes economic sunt recunoscute și pot funcționa în România.

Grupurile de interes economic sunt persoane juridice cu caracter sui-generis. Acestea permit exploatarea în comun de cãtre membrii grupului a anumitor mijloace de producție, care le permite desfãșurarea activitãților proprii într-un mod mult mai eficient și cu costuri mai reduse decât dacã aceastã exploatare ar fi exercitatã în mod izolat. Obiectul de activitate al grupului este lãsat la libera apreciere a membrilor sãi, cu condiția ca acesta sã fie licit, sã aibã un caracter economic (comercial, industrial, agricol sau profesional), activitatea grupului sã aibã legãturã cu activitatea membrilor sãi și nu doar un caracter auxiliar în raport cu aceasta.

Reglementarea acestei instituții a cunoscut consacrare și pe plan european, prin adoptarea Regulamentului nr. 2137 din 25 iulie 1985 privind grupurile europene de interes economic, menitã sã faciliteze cooperarea economicã sub forma acestei instituții între persoanele fizice și juridice din Statele Membre ale Uniunii Europene.

Pentru o deplinã armonizare a cadrului juridic românesc cu dispozițiile legale ale Uniunii Europene, toate dispozițiile imperative vizând constituirea, organizarea și funcționarea grupurilor europene de interes economic au fost prevãzute pentru grupurile de interes economic înmatriculate în România.

Grupul de interes economic împrumutã o serie din caracteristicile societãților comerciale, în special a celor de persoane. Astfel, în cadrul grupului de interes economic, rolul primordial îl joacã membrii grupului, iar nu capitalul. În consecințã, una din trãsãturile grupului de interes economic o constituie rãspunderea nelimitatã și solidarã a membrilor fațã de obligațiile grupului. Regimul drepturilor conferite membrilor în baza deținerii pãrților de interes, precum și motivele de dizolvare a grupului, sunt similare celor prevãzute pentru societãțile de persoane.

Grupul de interes economic are personalitate juridicã, pe care o dobândește de la data înmatriculãrii sale în registrul comerțului. Sunt supuse înmatriculãrii obligatorii în registrul comerțului toate grupurile de interes economic, indiferent de caracterul comercial sau necomercial al grupului.

Titlul V al legii stabilește reguli referitoare la înmatricularea grupului de interes economic și a mențiunilor obligatorii ce trebuie înscrise în registrul comerțului, similare celor prevãzute de legea societãților comerciale.

Membrii grupului au dreptul de a beneficia de serviciile puse la dispoziția acestora de cãtre și prin intermediul grupului, iar, în secundar, dreptul de a percepe o cotã parte din beneficiile grupului, cu titlu de dividende.

O dispoziție importantã, specificã societãților comerciale de persoane, este prevãzutã în legãturã cu eventualele profituri pe care un grup le-ar realiza la sfârșitul unui an financiar. În conformitate cu prevederile Regulamentului nr.2137/1985 și având în vedere scopul declarat al unui grup de interes economic, acela de nu realiza profit pe cont propriu, astfel de eventuale profituri urmeazã a fi distribuite în integralitate membrilor grupului, cu titlu de dividende, potrivit regulilor din actul constitutiv sau proporției rezultate din cota de participare a membrilor la capitalul grupului.

Pe de altã parte, pierderile rezultate la sfârșitul unui an financiar vor urma sã fie acoperite de membri, potrivit regulilor din actul constitutiv sau proporției rezultate din cota de participare a membrilor la capitalul grupului. Atribuțiile referitoare la administrarea grupului sunt exercitate de adunarea generalã a membrilor și de unul sau mai mulți administratori.Administratorii rãspund, fațã de grup și fațã de terți, de îndeplinirea corespunzãtoare a atribuțiilor lor. Rãspunderea urmeazã a fi angajatã și pentru neîndeplinirea corespunzãtoare sau îndeplinirea cu întârziere a obligației de înmatriculare ori înregistrare a unei mențiuni, de depunere a unei semnãturi sau a anumitor acte.

Sunt stabilite sancțiuni pentru fondatorii, membrii, administratorii și lichidatorii grupurilor de interes economic, în funcție de gravitatea abaterilor sãvârșite de aceștia.

Este reglementat, de asemenea, regimul juridic de care se bucurã în România grupurile europene de interes economic. În baza reglementãrilor statuate în Titlul V,al legii acestea sunt recunoscute și pot funcționa, în condițiile legii, în România.

Grupul european de interes economic se constituie în baza unui act constitutiv, având obligația înmatriculãrii sale în registrul special desemnat în acest scop de Statul Membru al Uniunii Europene pe teritoriul cãruia grupul își stabilește sediul. Grupul european de interes economic se bucurã în România de tratamentul juridic consacrat, în privința acestuia, prin Regulamentul nr.2137/1985. Pentru a da eficiențã, în România, dispozițiilor Regulamentului nr.2137/1985.

Astfel se reglementeazã posibilitatea înființãrii, de cãtre grupurile europene de interes economic, de filiale, sucursale, reprezentanțe și alte unitãți fãrã personalitate juridicã.

Se prevede, de asemenea, rãspunderea individualã sau solidarã. reprezentantului sau reprezentanților grupului european de interes economic, atât fațã de grup, cât și fațã de terți.

Cartea II a legii cuprinde modificarea unor reglementãri în scopul prevenirii și combaterii corupției, astfel :

Titlul I – Asigurarea transparenței în exercitarea funcțiilor publice, prevenirea și combaterea corupției

a) Prevenirea și sancționarea faptelor de corupție, precum și a faptelor care aduc atingere intereselor financiare ale organismelor europene constituie o preocupare constantã a acestora, materializatã în numeroase documente, precum:

Convenția penalã privind corupția, a Consiliului Europei, ratificatã de România prin Legea nr.27/2002 sau Convenția privind protecția intereselor financiare ale Comunitãților Europene și Protocoalele sale adiționale, elaborate în baza articolului K.3 din Tratatul Uniunii Europene.

Aceastã preocupare este determinatã atât de necesitatea îmbunãtãțirii legislației penale privind prevenirea și combaterea corupției, cât și de proliferarea faptelor de corupție, fenomen care se manifestã și în România.

Modificarea și completarea Legii nr.78/2000 pentru prevenirea, descoperirea și sancționarea faptelor de corupție urmãrește, pe de o parte, completarea cadrului legal în domeniu cu noi incriminãri, iar, pe de altã parte, extinderea sferei subiectului activ al infracțiunilor de corupție la unele categorii de persoane prevãzute în Convenția penalã privind corupția, precum și în Convenția privind protecția intereselor financiare ale Comunitãților Europene și Protocoalele sale adiționale. De asemenea, pentru asigurarea eficienței în activitatea de urmãrire, judecare și sancționare a faptelor de corupție, legea prevede o reglementare specialã referitoare la alcãtuirea completelor de judecatã.

Astfel, dintre prevederile Titlului I referitoare la noi incriminãri de menționat este dispoziția referitoare la fapta „cumpãrãtorului de influențã”, introdusã la articolul 61 care prevede cã promisiunea, oferirea sau darea de bani, de daruri ori alte foloase, direct sau indirect, unei persoane care are influențã sau lasã sã se creadã cã are influențã asupra unui funcționar, pentru a-l determina sã facã ori sã nu facã un act ce intrã în atribuțiile sale de serviciu se pedepsește cu închisoare de la 2 la 10 ani.

Aceastã nouã incriminare este necesarã, deoarece, în prezent, dacã în cazul mitei este incriminatã, atât luarea, cât și darea de mitã, potrivit art.257 din Codul penal infracțiunea de trafic de influențã privește numai fapta „vânzãtorului de influențã”, nu și fapta „cumpãrãtorului de influențã”. Titlul I introduce în Legea nr.78/2000 o nouã secțiune privitoare la infracțiunile împotriva intereselor financiare ale Comunitãților Europene. Prin dispozițiile noii secțiuni sunt incriminate fapte precum: folosirea sau prezentarea de documente ori declarații false, inexacte sau incomplete, care are ca rezultat obținerea pe nedrept de fonduri din bugetul general al Comunitãților Europene sau din bugetele administrate de acestea ori în numele lor sau care are ca rezultat diminuarea ilegalã a resurselor din aceste bugete. De asemenea, sunt incriminate omisiunea, cu științã, de a furniza datele cerute potrivit legii pentru obținerea de fonduri din bugetul general al Comunitãților Europene sau din bugetele administrate de acestea ori în numele lor, dacã fapta are ca rezultat obținerea pe nedrept a acestor fonduri sau diminuarea ilegalã a resurselor din bugetele menționate, precum și schimbarea, fãrã respectarea prevederilor legale, a destinației fondurilor obținute din bugetul general al Comunitãților Europene sau din bugetele administrate de acestea ori în numele lor. Totodatã, prin dispozițiile secțiunii nou introduse în Legea nr.78/2000 este incriminatã neglijența în serviciu a conducãtorilor agenților economici care are ca rezultat sãvârșirea uneia dintre infracțiunile împotriva intereselor financiare ale Comunitãților Europene sau sãvârșirea unei infracțiuni de corupție sau de spãlare a banilor de cãtre persoanele care se aflã în subordinea lor și acționeazã în numele agenților economici.

În ceea ce privește sfera persoanelor care pot fi subiect activ al infracțiunilor de corupție, Titlul I prevede o extindere a acesteia la: funcționarii, persoanele care își desfãșoarã activitatea pe baza unui contract de muncã sau alte persoane care exercitã atribuții similare în cadrul unei organizații publice internaționale la care România este parte sau în cadrul Comunitãților Europene; membrii adunãrilor parlamentare ale organizațiilor internaționale la care România este parte; persoanele care exercitã funcții judiciare în cadrul curților internaționale a cãror competențã este acceptatã de România, precum și funcționarii de la grefele unor astfel de curți; funcționarii unui stat strãin, precum și membrii adunãrilor parlamentare sau administrative ale unui stat strãin.

Titlul I reglementeazã și constituirea completelor specializate în judecarea faptelor prevãzute în Legea nr.78/2000. La judecãtorii, tribunale și curțile de apel, completele specializate vor fi formate din 2 judecãtori.

b) Parchetul Național Anticorupție, conceput ca parchet specializat în combaterea infracțiunilor de corupție, cu atribuții pe întreg teritoriul țãrii a început sã funcționeze la 1 septembrie 2002. Modificãrile și completãrile Legii nr.78/2000 pentru prevenirea, descoperirea și sancționarea faptelor de corupție precum și unele aspecte semnalate în funcționarea Parchetului Național Anticorupție au impus perfecționarea cadrului legislativ cu deosebire în ceea ce privește organizarea și funcționarea acestei structuri specializate în combaterea corupției.

Dintre prevederile Titlului I referitoare la modificarea și completarea Ordonanței de urgențã a Guvernului nr.43/2002 privind Parchetul Național Anticorupție, aprobatã prin Legea nr.503/2002 menționãm pe cele referitoare la competența și structura acestui parchet.

În ceea ce privește competența Parchetului Național Anticorupție, pentru a-i conferi acestuia posibilitatea unei concentrãri a activitãții de urmãrire spre marile cauze de corupție, au fost determinate precis, prin lege, cauzele care intrã în competența Parchetului Național Anticorupție și a celor care sunt atribuite celorlalte parchete. Totodatã au fost prevãzute în lege și criteriile de departajare a competenței Parchetului Național Anticorupție de competența ce revine parchetelor de pe lângã instanțe. Aceste criterii se referã, în principal, la valoarea prejudiciului cauzat prin sãvârșirea infracțiunilor prevãzute în Legea nr.78/2000, la valoarea sumei ori a bunului care formeazã obiectul infracțiunii de corupție și la calitatea persoanelor care au comis astfel de infracțiuni.

Pentru o mai bunã organizare a activitãții de urmãrire penalã în cadrul Parchetului Național Anticorupție au fost prevãzute unele modificãri în structura parchetului, atât la nivel central, cât și teritorial, cum este, de exemplu, crearea unei secții judiciare sau înființarea de servicii și birouri pentru specialiștii din cadrul parchetului.

c) Un alt aspect abordat în Titlul I privește exercitarea funcțiilor și demnitãților publice în cadrul diferitelor autoritãți care implicã nu numai dreptul la protejarea imaginii persoanelor ce ocupã asemenea funcții, ci și apãrarea dreptului la informație al cetãțenilor pentru a putea semnala organelor competente, în astfel de cazuri, încãlcarea legii. Conform articolului 31 alineatele (1) și (2) din Constituție, fiecare persoanã are dreptul de a avea acces la orice informație de interes public, drept ce nu poate fi îngrãdit. Autoritãțile publice au obligația de a asigura informarea corectã a cetãțenilor în ce privește treburile publice și problemele de interes personal, iar modificarea și completarea Legii nr.115/1996 privind declararea și controlul averii demnitarilor, magistraților, funcționarilor publici și a unor persoane cu funcții de conducere reprezintã unul dintre mijloacele de realizare a acestei obligații. Pentru a înlãtura suspiciunile cu privire la modul în care sunt dobândite bunurile de cãtre demnitari, magistrați, persoane cu funcții de conducere și control și funcționari publici și pentru a impulsiona conduita corectã a acestora în exercitarea atribuțiilor corespunzãtoare funcției sau mandatului, precum și pentru a asigura un control eficient al societãții civile asupra autoritãților publice, prin Titlul I sunt reglementate, în principal, urmãtoarele:

– publicarea declarației de avere, pe paginile de Internet ale Parlamentului, Guvernului, ministerelor, celorlalte autoritãți ori instituții publice centrale, prefecturilor sau consiliilor județene, dupã caz, ori în Monitorul Oficial al României, Partea a III-a;

– indicarea persoanelor obligate sã actualizeze declarația de avere anual sau, dupã caz, din 4 în 4 ani;

– crearea posibilitãții de declanșare, din oficiu, a procedurii de control și în ipoteza în care persoanele obligate sã-și actualizeze declarația de avere încalcã aceastã obligație, având în vedere faptul cã legea nu conține nici o sancțiune în aceastã situație.

De asemenea, a fost actualizat conținutul declarației de avere și s-a prevãzut obligația de depunere a unei noi declarații de avere în termen de 30 de zile de la data intrãrii în vigoare a Titlului I.

d) Titlul I reglementeazã și unele completãri ale procedurii privind responsabilitatea ministerialã.

Trebuie spus ca am facut aceste precizari cu privire la aceasta lege deoarece o consideram esentiala pentru fundamentarea unui pachet de norme metodologice si o serie de alte acte normative care sa permita implementarea intocmai a legii mai sus amintite.

Raspunderea pentru astfel de acte presupune in primul rand o constiinta a celor alesi in functii de demnitate publica sau ca reprezentanti ai executivului si ca atare trebuie constientizata ca posibilitate evolutiva a României catre o societate moderna.

CAPITOLUL 2 : REFORMA ADMINISTRAȚIEI PUBLICE

2.1 Necesitatea reformei administrației publice

În vederea realizării atât a obiectivelor programului de guvernare prezentat în decembrie 2000 și aprobat de Parlament, cât și a obiectivelor ce rezultă pentru România, în calitate de țară candidată în procesul de aderare la Uniunea Europeana, în anul 2001 se impunea continuarea procesului de reforma legislativă și instituțională în administrația publică, pentru a facilita și accelera procesul de adoptare a legislației comunitare.

Pe plan mondial tendinta ultimilor douazeci de ani este cea a globalizarii si dezvoltarii intense a sistemelor sociale. În acest nou context statele nationale sunt puse într-o pozitie cu totul noua, în care institutiile si sistemele administrative trebuie sa fie flexibile pentru a se adaptata acestor transformari. În noul context geopolitic administratia publica centrala si locala au devenit factori definitorii în competitivitatea economica a unei tari sau regiuni economice.

Pentru România procesul de transformari din administratia publica capata noi dimensiuni. Astfel, acestea trebuie sa raspunda noilor schimbari din economia mondiala, dar în egala masura si noilor cerinte ale procesului de integrare în structurile Uniunii Europene. Reforma administratiei publice implica modificari de substanta ale componentelor sale majore, atât la nivelul administratiei publice centrale cât si al administratiei publice locale si a serviciile publice în general. Pe de alta parte, dezvoltarea democratiei reclama instituirea unei noi relatii între cetateni si administratie, cresterea si întarirea rolului autoritatilor si reconsiderarea parteneriatului cu societatea civila si alesii locali.

Adesea, discutiile despre reforma administratiei publice din România dau nastere unor confuzii referitoare la sensul acestei expresii. Concret, reforma înseamna mai mult decât îmbunatatirea capacitatii administrative. Pe scurt, raspunsul este ca acestea sunt doua concepte diferite despre organizarea sectorului public. Totusi, ele sunt corelate functional.

Reforma administratiei publice este un concept larg, care include toate aspectele organizarii sectorului public, printre care se remarca: “arhitectura” generala a ministerelor si agentiilor, organizatiile si institutiile de la nivel local, sistemele, structurile, procesele, motivatiile, precum si modul de supraveghere a acestora si de adaptare periodica a sistemului.

Pe de o parte, administratia se refera la modul în care este autorizata formal, ordonata si organizata coordonarea activitatilor din sectorul public, iar pe de alta parte, capacitatea administrativa care este o evaluare a functionarii structurii ierarhice a personalului din serviciile publice, fiind deci doar unul dintre elementele reformei administratiei publice.

Cu toate acestea, capacitatea administrativa este esentiala pentru reforma si pentru functionarea statului, dar, asa cum am aratat, este doar o parte a acestei viziuni complexe si, în sine, nu poate asigura rezultatele asteptate de la o administratie moderna. De fapt, simpla crestere a capacitatii administrative poate fi un impediment în obtinerea rezultatelor, pentru ca depinde partial de modul în care este organizata si realizata, dar si de modul de încadrare cu personal si de atitudinea acestora referitoare la realizarea atributiilor lor.

Pentru sustinerea procesului de transformare a administratiei publice, în accord cu cerintele procesului de reforma din acest domeniu este nevoie de un ansamblu coerent de masuri ce trebuie întreprinse într-o perioada bine delimitata, în domeniul functiei publice, care urmareste crearea unui corp profesionist de functionari publici, stabil si neutru din punct de vedere politic, în domeniul administratiei publice locale prin continuarea procesului de descentralizare/deconcentrare a serviciilor publice si cel al administratiei publice centrale prin îmbunatatirea procesului de formulare a politicilor publice.

Pentru a combina ierarhia administrativa clasica cu managementul modern, creativ si orientat spre rezultate intr-o organizare unitara a sectorului public, trebuie sa modificam “arhitectura” generala a sistemului, diversele forme ale contractului de munca din sectorul public, rolurile si functiile agentiilor, reproiectarea sistemelor si proceselor decizionale interne, modurile si nivelurile participarii si incluziunii sociale în luarea deciziilor si implementarea politicilor, sistemele de stabilire a obiectivelor, masurarea performantelor, alocarea resurselor, asumarea raspunderii, supravegherea si controlul, etc. Reforma administratiei publice include toate aspectele organizarii statului si fiecare dintre acestea trebuie verificate, testate si, daca este necesar, ajustate, pentru a obtine cea mai potrivita combinare a structurii ierarhice si capacitatii administrative cu eficacitatea si eficienta manageriala si capacitatea de a obtine rezultate si performante. Însa, problema managementului este una esentiala, reprezinta un test-cheie si acopera toate celelalte aspecte deoarece schimba întregul potential al statului si, intr-o lume competitiva, tarile trebuie sa urmeze tendinta globala cat mai repede pentru a nu iesi din competitie.

Pentru sustinerea unui proces consistent si coerent de reforma, la nivelul sistemului, consideram ca este necesara existenta unei retele stabile de promovare a schimbarii alcatuita din principalii actori ai procesului. în practica, reteaua de reforma îsi poate demara activitatea prin a încerca sa dezvolte capacitatile de management, si sa gaseasca solutia pentru inserarea acestor capacitati în ierarhiile existente ale statului. Pas cu pas, acest proces identifica tipul de probleme pe care celelalte tari au trebuit sa le rezolve si în fiecare etapa acestea vor deveni noile preocupari ale reformei administratiei publice. în acest fel, reforma se va dezvolta în timp, animata de nevoia combinarii ierarhiei si managementului intr-un sistem unitar.

Întelegerea tipurilor de probleme cu care s-au confruntat si pe care le-au rezolvat celelalte tari în acest proces va scurta ciclul de învatare pentru România.

Tendința de globarizare, însoțită de dezvoltarea dinamica a sistemelor sociale, așează statele naționale într-o poziție cu totul nouă, în care instituțiile și sistemele administrative trebuie să fie adaptate la noile cerințe, astfel încât să fie reduse decalajele între administrație și societate și să nu ducă la o criză a administrației.

Orice intervenție în domeniul reformei administrației publice implică modificări ale componentelor majore, incluzând :

– administrația centrală;

– administrația locală;

– serviciile publice.

Dezvoltarea democrației reclamă instituirea unei noi relații între cetățeni și administrație, creșterea și întărirea rolului autorităților locale și reconsiderarea parteneriatului cu societatea civilă.

Plecând de la necesitatea funcționării cu eficiență a instituțiilor guvernamentale până la îndeplinirea aspirației de a deveni membru al Uniunii Europene, există motive serioase care să conducă la modernizarea structurală și funcțională a administrației publice românești.

Aceste motive se pot clasifica astfel :

a) Motive economice;

b) Motive tehnologice ;

c) Motive sociale;

d) Motive institutionale.

Dintre motivele economice se pot enumera :

– Creșterea economică redusă; – Alocarea insuficientă a resurselor bugetare necesare administrației publice;

– Nevoia sectorului privat de a avea o administrație modernă, flexibilă și deschisă parteneriatului public privat;

Motivele tehnologice care duc la necesitatea reformei în administratie sunt:

– Introducerea tehnologiei informatiilor si a comunicatiilor în administratia publica;

– Informatizarea administratiei publice.

Motivele sociologice includ :

– Cetatenii, ca beneficiari ai serviciilor publice, tot mai exigenti, care nu mai accepta ca necesitatile lor sa fie determinate în mod exclusiv de oferta administratiei.

Motivele institutionale sunt legate de :

– Integrarea în structurile Uniunii Europene care implica un mod de administrare a serviciilor;

– Descentralizarea si deconcentrarea unor servicii si structuri.

Reforma administratiei publice se mai poate traduce în :

– Reducerea functiei autoritare a statului si întarirea functiilor sale prin serviciile si

promovarea acestora;

– Transferarea activitatii de administrare într-o activitate profesionista;

– Simplificarea procedurilor administrative, reducerea reglementarilor si unificarea

acestora (coduri de lege);

– Abandonarea procedurilor inutile si adoptarea unor proceduri flexibile si simple

care sa creeze un mediu prietenos de dezvoltare a economiei de piata functionale.

Procesul de schimbare al administratiei românesti impune schimbari în urmatoarele planuri si anume:

_ În plan strategic ;

_ În plan legal;

_ În plan organizational;

_ În plan cultural si mental.

Schimbarea în plan strategic presupune redefinirea rolului statului, în sensul ca este necesara delimitarea fata de rolul organizatiilor private.

Din punct de vedere al planului legal trebuie sa se diminueze densitatea legislativa utilizând mai mult legile cadru, creând posibilitati sporite pentru autoritatile executive.

Planul organizational trebuie orientat spre reducerea ierarhiilor, simplificarea procedurii delegarii si uzitarea acestei posibilitati în domeniul executiei sarcinilor publice catre organisme care nu fac parte din administratie prin folosirea parteneriatului public – privat în special în serviciile publice. Planul cultural trebuie sa urmareasca si sa reuseasca o schimbare a valorilor, a modalitatilor de actiune a alesilor politici, a functionarilor publici, a utilizatorilor de interese de grup si nu în ultimul rând a cetateanului, prin schimbarea mentalitatilor.

Pentru reusita procesului de reforma în administratia româneasca, punctele de plecare

se pot defini ca fiind:

– Formularea unor obiective concrete si cuantificabile;

– Cresterea capacitatii strategice a administratiei publice;

– Optiunea administratiei pentru proiecte si definirea propriilor prioritati;

– Transformarile din administratia publica sa aiba o viziune integratoare pe termen mediu si lung;

– O mai buna reprezentare a cetatenilor în procesele decizionale;

– Managementul de programe;

– Consolidarea infrastucturii organizatorice pentru managementul strategic al proceselor economice si sociale; • Dezvoltarea functiei de monitorizare si consultanta în administratie.

– Introducerea tehnologiei informatiilor în administratie ofera posibilitati mai mari pentru o activitate mai eficienta si mai aproape de cetatean, pe de o parte, iar pe de alta parte asigura o participare cât mai activa a cetatenilor la luarea deciziilor care de fapt îi privesc.

Deciziile trebuie luate cât mai aproape de cetateni si trebuie sa tina seama de o serie de principii de organizare si functionare si anume :

– Unitate de actiune;

– Eficacitatea actiunilor;

– Eficienta;

– Unitatea de aplicare;

– Solidaritatea.

Toate aceste principii tin de vointa politica, de deconcentrare si descentralizare administrativa, catre autoritatile alese, ceea ce implica o viziune mai putin formala în a lasa initiativa la nivelul fiecarei colectivitati locale.

Cresterea capacitatii administrative, de fapt, îmbunatateste considerabil posibilitatea tarii de a-si apara cu mai mult succes si în beneficiul nostru al tuturor, interesele pe plan european si mondial.

2.2 Principiile de bază ale strategiei de reformă a administrației publice

Demararea procesului de reforma legislativa si institutionala în administratia publica rezida din calendarul pe care România îl are în calitate de tara candidata la procesul de aderare la Uniunea Europeana.

Strategia de reforma în administratia publica se bazeaza pe urmatoarele principii:

– Separarea functiilor politice de cele administrative;

– Crearea, consolidarea si perfectionarea unui corp de functionari publici de cariera, profesionist si neimplicat politic;

– Definirea si delimitarea clara a rolului, responsabilitatilor si relatiilor dintre institutiile publice si autoritatile publice;

– Întarirea autoritatii legii în administratia publica, ceea ce duce la legitimitate si administrare corecta, pe baza unor proceduri adecvate, corecte, bazate pe respectul valorilor sociale, drepturilor si libertatilor cetatenilor;

– Adoptarea deciziilor de catre autoritatile cele mai apropiate de cetateni si de problemele lor;

– Autonomie decizionala ;

– Transparenta actului de guvernare si a celorlalte acte administrative, participantii, actorii, acestor acte având posibilitatea urmaririi proceselor administrative, a monitorizarii informatiilor referitoare la drepturile lor în relatia cu sectorul public;

– Simplificarea procedurilor administrative;

– Respectul fata de cetatean;

– Deconcentrarea unor servicii, descentralizarea si delegarea unor competente;

– Cresterea interesului pentru o administrare eficienta, eficace si orientata pe cresterea calitatii serviciilor publice oferite de administratie, prin implicarea functionarilor publici si transferul responsabilitatilor la nivelurile inferioare dupa caz, ceea ce presupune si un sistem eficient de stabilire a responsabilitatilor pe fiecare nivel;

– Protejarea drepturilor indivizilor, prin schimbarea mentalitatii functionarilor publici în relatia cu cetatenii.

Schimbarile radicale ce au survenit pe plan politic, economic si social în centrul si estul Europei au inclus si o reforma fundamentala a sistemului legislativ în fiecare din tarile acestei regiuni.

S-a observat, in toti acesti ani de tranzitie, ca schimbarile cadrului legislativ nu vor putea, singure, sa conduca la o transformare totala a sistemului politic si economic.

Notiunea de “reforma legislativa” este înconjurata de o aura de progres si modernizare a sistemului legislativ. Pentru tarile din centrul si estul Europei, aceasta notiune semnifica: întoarcerea în Europa, instaurarea democratiei si a suprematiei legii si conditiile esentiale pentru functionarea unei economii de piata libere.

Masurile de reforma au trebuit, de aceea, sa pastreze ca obiectiv doua lucruri: sa fie adaptate spre a împlini scopul propus si anume de stabilire a unei conduceri bazate pe lege, a unei economii de piata, participarea în procesul de integrare europeana si, de asemenea, sa contribuie la efectiva realizare a acestor obiective.

În acelasi timp, pasii intermediari în vederea realizarii acestor cerinte, trebuie sa contina reglementari si masuri compensatorii care sa diminueze problemele economice si sociale cauzate de procesul de transformare.

În ceea ce priveste cadrul legislativ, în tarile de tranzitie, la începutul procesului de reforma, s-a observat ca este necesara crearea unui spatiu liber, capabil sa duca la dezvoltarea întreprinderilor private.

Cât priveste armonizarea legislativa cu dreptul comunitar, ea nu a fost la început o prioritate a procesului de reforma, dar ea va fi cu siguranta, o provocare la adresa organelor legiuitoare din tarile central si est europene.

Enumerarea acestor principii nu este limitativa, în dinamica reformei.

Acestea pot fi completate, în functie de necesitatile reformei, dar se poate considera ca ele reprezinta atât baza pentru restructurarea administratiei publice prin metode moderne de management public, cât si noi forme de organizare institutionala.

Reforma administratiei publice românesti este un proces amplu, cuprinzator, dinamic care trebuie sa schimbe modul de abordare a relatiilor administratie – cetatean.

2.3 Scopul, obiectivele generale și natura strategiei de reformă

Complexitatea sistemului public si dificultatea punerii în practica a politicilor publice, evaluarea impactului si eficientei masurilor de reformare a administratiei reprezinta elemente esentiale în strategia de reforma.

Scopul reformarii administratiei românesti este acela de a determina natura problemelor existente în diferitele domenii ale sale, de a propune solutii optime si de a descrie principiile de implementare a acesteia.

La nivel local, scopul reformei administratiei publice este acela de a crea o administratie capabila sa îsi îndeplineasca functiile de asa maniera încât sa pregateasca conditiile si sa asigure dezvoltarea economica, sociala si organizationala într-un anumit spatiu.

Reforma administratiei este un proces continuu si trebuie folosita în mod sistematic de la nivel central, la nivelul local, prin cooperarea dintre diferite institutii guvernamentale precum si prin participarea activa a parteneriatului public-privat, ceea ce asigura eficienta procesului pe termen mediu si lung.

Principalele directii ale strategiei de restructurare a administratiei publice sunt :

– Restructurarea profunda a administratiei publice centrale si locale, care este un proces larg, de modernizare si adaptare a administratiei publice, al relatiei economiei si societatii românesti care aspira la integrarea europeana, printr-un raspuns de adaptare la structurile similare din Uniunea Europeana si din alte state dezvoltate, pentru a deveni compatibile cu aceste administratii, pastrând totodata si elementele valoroase si traditionale ale administratiei românesti.

– Restructurarea profunda presupune si întarirea, la nivel central, a abilitatilor strategice capabile sa conduca evolutia statului si sa permita sa reactioneze adecvat, simplu si eficient (costuri scazute) la schimbarile ce apar din interior, din exterior si din diverse interese.

Apare necesar pentru restructurare, sa se proiecteze un model general de organizare a structurilor administrative din cadrul puterii executive care sa functioneze cu cheltuieli de administrare reduse si sa duca la dezvoltarea capacitatii autoritatilor de gestionare a treburilor publice.

Schimbarea de fond a raporturilor dintre administratie si cetateanse poate face prin urmatoarele mijloace:

– Consolidarea si largirea cadrului de participare a societatii civile la procesul decizional;

– Asigurarea transparentei actelor administratiei si comunicarea operativa cu cetatenii.

– Deconcentrarea si descentralizarea serviciilor publice si consolidarea autonomiei locale administrative si financiare.

Realizarea acestui obiectiv al reformei administratiei publice presupune:

– Accelerarea procesului de deconcentrare si descentralizare a serviciilor publice si preluarea atributiilor de administrare si finantare a unor activitati de catre autoritatile publice locale;

– Transferarea catre autoritatile publice locale a activitatilor si resurselor corespunzatoare de la bugetul de stat pentru finantarea unor servicii publice destinate comunitatilor locale (sanatate, cultura, politie comunitara, pompieri, aparare civila, învatamânt, etc);

– Asezarea pe baze echitabile, legale a impozitelor si taxelor locale.

Demilitarizarea unor servicii comunitare prin realizarea graduala a unor activitati ce constau în organizarea sub forma de serviciu comunitar al consiliului local sau consiliu judetean a activitatii de evidenta a populatiei, se poate realiza prin preluarea urmatoarelor activitati:

– Cartea de identitate;

– Permise auto, certificate de înmatriculare;

– Formularistica electorala permanenta;

– Transferarea, la nivelul prefecturilor, a serviciilor de eliberare si evidenta a pasapoartelor, prin organizarea unui serviciu judetean specializat;

– Preluarea evidentei populatiei si organizarea acesteia ca ca serviciu comunitar de catre consiliile locale si judetene;

– Organizarea unor servicii comunitare pentru situatii de urgenta la nivel national si la nivel local;

– Înfiintarea la nivelul fiecarei unitati administrative a politiei comunitare pentru ordine publica.

Depolitizarea structurilor administratiei publice si eliminarea clientelismului politic se poate realiza prin:

– Îmbunatatirea aplicarii statutului functionarului public;

– Gestionarea corecta si coerenta a carierei functionarilor publici prin crearea unui climat de lucru motivant, stabil si continuu.

Stoparea birocratiei în administratia publica presupune :

– Rationalizarea procedurilor administratiei si introducerea tehnologiei prelucrarii automate a informatiilor;

– Informatizarea administratiei publice care consta în legiferarea aspectelor legate de I.A.P. sau „e-administratie“ – care se refera la utilizarea metodelor specifice tehnologiei informationale în modernizarea administratiei noastre.

Coerenta actului administrativ si perfectionarea managementului în administratie reprezinta un obiectiv care se poate realiza prin :

– raporturi eficiente intre administratia publica centrala si locala, intre autoritatiile publice judetene si cele comunale, orasenesti, municipale;

– aplicarea unitara si eficienta a sistemului de norme si reglementari în administratia publica locala si centrala;

– crearea unui sistem informational integrat al administratiei centrale si locale;

– fundamentarea deciziilor privind politici sociale, pe studii si expertize.

Aplicarea unor politici rationale de dezvoltare si modernizare a localitatilor rurale si urbane , care se vor realiza prin :

– acordarea statutului de comuna unui numar important de sate care indeplinesc criteriile legale pentru apropierea autoritatii administrative de cetatean;

– organizarea ca orase a unui numar important de comune care prin dotarile tehnico-edilitare îndeplinesc statutul de localitate urbana;

– crearea conditiilor si pregatirea pentru o organizare administrativ-teritoriala în conformitate cu standardele Uniunii Europene.

Întarirea autoritatii statului si a raspunderii acestuia prin :

– respectarea stricta a drepturilor legale ale autoritatiilor publice;

– monitorizarea reformei administrative si a performantelor operationale ale autoritatilor publice centrale si locale;

– întarirea controlului gestiunii banului public si asigurarea transparentei cheltuielilor prin informarea periodica a contribuabililor .

Armonizarea codului legislativ cu reglementarile Uniunii Europene reprezinta un obiectiv ce poate fi atins prin :

– asigurarea coerentei si stabilitatii pe termen lung a cadrului legislativ în domeniul administratei publice centrale si locale ;

_ initierea unor ample actiuni de îmbunatatire a reglementariilor noi , bazate pe principiile prevazute de Constitutia si de Carta Europeana a autonomiei locale .

Aceste reglementari se refera la : – codul de procedura administrativa ;

– codul administrativ;

– codul electoral .

În consecinta, reforma administratiei publice va urmari atingerea urmatoarelor obiective :

– reforma serviciilor publice de baza si a utilitatilor publice de interes local ;

– consolidarea procesului de descentralizare administrativa si fiscala ;

– întarirea capacitatii institutionale a structurilor din administratia publica centrala si locala.

CAPITOLUL 3 : REFORMA FUNCȚIILOR PUBLICE

3.1 Recomandări pentru reforma funcției publice

În funcție de țara de referință, termenul are mai multe accepțiuni și, în consecință, mai multe arii de cuprindere. În majoritatea cazurilor, nu există o definiție legală riguroasă a acestei noțiuni și, pentru a se preciza sensul acesteia, trebuie să se recurgă la practica și doctrina administrativă. Noțiunea de “funcție publică” poate îngloba totalitatea persoanelor supuse unui statut de drept public, dar și o parte dintre cele supuse unui statut de drept privat.

Astfel, însăși noțiunea de “funcționar” este departe de a avea un înțeles uniform, ea cuprinzând persoane aflate în ipostaze diferite, în funcție de legislația fiecărei țări, și care sunt angajate cu titlu permanent sau temporar. Pentru o bună înțelegere a noțiunii de funcționar, trebuie luate în considerare două tipuri de definire a acesteia:

a) Definiția organică, care impune a fi considerați funcționari cei ce lucrează mai mult sau mai puțin direct în sectorul public, în servicii de drept public în cadrul unităților teritoriale sau în serviciile publice economice și sociale dependente de stat sau de colectivitățile teritoriale. De exemplu, în Franța sunt considerați funcționari agenții din serviciile spitalicești, iar în Belgia cei de la căile ferate.

b) Definiția funcțională include în rândul funcționarilor agenții publici care exercită prerogative ale puterii publice sau care participă la apărarea intereselor statului și ale colectivităților teritoriale. Într-o asemenea concepție, sunt considerați funcționari membrii forțelor armate, ai poliției și ai altor forțe de ordine, cei care lucrează în magistratură, administrație fiscală, diplomație, ca și cei care își desfășoară activitatea în ministere, organisme administrative ale colectivităților teritoriale, bănci centrale, în măsura în care persoanele în cauză exercită atribuții ordonate, din sfera puterii de stat sau din aria dreptului public. O asemenea definire se apropie de concepția germană, care face distincție între funcționari și, respectiv, alți salariați și muncitori, considerându-se că numai primii sunt însărcinați să exercite prerogative ale puterii publice. Este, de altfel, și concepția unor instituții europene, inclusiv a Curții de Justiție a Uniunii Europene. În Danemarca sunt considerate ca fiind funcționari persoanele care îndeplinesc cel puțin funcția de șef de birou, ceilalți fiind considerați lucrători și acestora li se aplică regimul convențiilor colective.

O categorie specială o reprezintă în unele state, cum ar fi Franța, funcționarii care deservesc pe șeful statului sau cei care lucrează pentru parlament. Statutul acestora, cât și regimul aplicabil le sunt în general stabilite printr-o legislație specială.

În privința persoanelor care deservesc colectivitățile locale se întâlnesc mai multe situații. În Franța, aceste persoane sunt considerate funcționari și beneficiază de un statut stabilit prin legi speciale, dar care este diferit de cel al funcționarilor de stat. În Germania și Spania, numai o parte dintre aceștia au statutul de funcționari, restul fiind considerați lucrători, iar în Marea Britanie toți sunt lucrători.

În literatura românească de specialitate, funcția publică a fost definită ca reprezentând complexul de puteri și competențe, organizate de lege, pentru satisfacerea unui interes general, în vedere de a fi ocupată, în chip temporar, de un titular (sau mai mulți), persoană fizică care, exercitând puterile în limitele competenței, urmărește realizarea scopului pentru care a fost creată funcțiunea.

Este interesant de remarcat că, pornindu-se de la reglementările în vigoare, doctrina românească contemporană definește funcția publică ca fiind acea grupare de atribuții, puteri, competențe, stabilite conform legii, din cadrul unui serviciu public înființat în scopul satisfacerii, în mod continuu și permanent, de către funcționarii publici, numiți sau aleși în aceste funcții, a intereselor generale ale societății.

Există două sisteme de funcție publică:

a) Sistemul funcției de carieră, expresie a principiului specificității administrației publice, a cărei funcționare implică existența unui personal care este dotat cu competențe particulare și care își consacră viața profesională serviciului funcției publice. Într-un asemenea sistem, funcția publică este structurată potrivit unei concepții ierarhice. Funcționarul, cu o pregătire adecvată, beneficiază de stabilitate. Esența sistemului constă în stabilirea unei separații nete între cei administrați și administratori și se bazează pe noțiunile de interes general și serviciu public.

b) Sistemul lucrativ (funcția publică de ocupație). Angajații sunt clasați în funcție de nivelul calificării cerute, de capacitatea dovedită și de nivelul remunerației. Ei sunt recrutați pentru o funcție precisă și nu beneficiază de garanții suplimentare de securitate a muncii. Calitatea funcționarului este legată de existența activității respective și de evoluția acesteia. În unele concepții, sistemul permite recrutarea de specialiști și, în paralel, economie de mijloace. Statul nu este obligat să finanțeze școli pentru formarea funcționarilor. Sistemul antrenează o politizare a funcționarilor, altfel spus, o totală adecvare la sensibilitatea politică a guvernului în funcție.

În practică, nici un stat nu aplică strict unul sau altul dintre sisteme. Funcțiile publice europene sunt supuse unei mișcări generale care se produce în defavoarea sistemului funcției de carieră. Totuși, sistemul de carieră oferă posibilitatea supleței și flexibilității, ceea ce nu este de neglijat. Astfel, în țări ca Spania, Belgia și Franța, unde este aplicat acest sistem, procedeul recrutării prin concurs permite selecția prin supunerea candidaților la probe de verificare a cunoștințelor și aptitudinilor, probe din care să rezulte calitatea acestora.

În democrațiile europene unde se aplică acest sistem, recrutarea funcționarilor are la bază două principii: egalitatea la accesul în funcția publică și concursul.

Principiul egalității accesului figurează în Declarația Drepturilor Omului și Cetățeanului din 1789 și este reluat în art. 21 al Declarației Universale a Drepturilor Omului: “Toate persoanele au dreptul a accede, în condiții de egalitate, la funcții publice în țara lor”. Așadar, sunt interzise restricții și discriminări fondate pe sex, rasă, religie sau opinii. Singurele restricții impuse pe cale legislativă sunt cele care țin de cetățenie, exercitarea deplină a drepturilor civile și politice, moralitate, condiții de vârstă și aptitudini psihice.

Recrutarea unui funcționar public, care beneficiază de garantarea postului, implică pentru stat un angajament financiar pe termen lung. De aceea, legislația din unele țări occidentale, dar și din unele țări din Europa Centrală și de Est, precum Polonia și Lituania, prevede efectuarea unei perioade de probă, înainte de definitivarea pe post.

Un al doilea principiu care guvernează recrutarea funcționarilor publici este cel al competiției deschise, al concursului public. Sunt țări care procedează sistematic la o asemenea modalitate de recrutare, cum ar fi Franța, Italia și Spania, unde se folosește acest procedeu pentru aproape toate posturile din administrația publică, cu excepția acelor posturi care sunt rezervate membrilor guvernului sau care fac obiectul unei nominalizări politice.

Dar, chiar dacă modalitățile practice de recrutare sunt diferite de la țară la țară, sunt urmărite în mod constant două obiective: evaluarea corectă a capacităților candidaților și garantarea independenței, obiectivității și calificării celor care au sarcina selecționării.

În plus, publicitatea concursurilor este obligatorie și trebuie făcută în mod repetat prin cât mai multe mijloace de informare. În privința evaluării capacității candidaților, se practică două forme de selecție: prin organisme independente, ca în Marea Britanie și Belgia, sau prin chiar organele administrative care au anunțat posturi vacante.

În Germania, candidații trebuie să urmeze un curs de formare înainte de a solicita un post în funcții publice. În Marea Britanie există o Comisie “civil service” care definește condițiile și nivelul recrutării, nefiind acceptați decât candidații care îndeplinesc, în prealabil, cerințele respective. Italia aplică un sistem similar pentru stabilirea, de către un juriu, a unei liste de posibili candidați. În Franța, recrutarea se face de către un juriu independent de autoritatea de numire, care este obligată să țină cont de opinia juriului și de clasificarea stabilită de acesta. În Olanda și Danemarca se aplică o procedură comparabilă cu cea din sectorul privat, autoritatea care recrutează și numește nefiind legată de criterii generale.

Trebuie precizat că în numeroase țări nominalizarea pentru posturile de înalți funcționari nu se face prin concurs, ci pe criterii politice și de încredere.

Odată ce o persoană a ocupat o funcție publică, este deosebit de importantă, pentru evoluția sa ulterioară, formarea și perfecționarea sa profesională, care se prezintă, în general, sub forma următoarelor forme:

– pregătirea inițială, care are loc imediat după ce o persoană a ocupat o funcție publică și care are ca obiectiv principal așa-zisa socializare, în sensul că funcționarul respectiv trebuie să conștientizeze apartenența sa la o anumită colectivitate, cât și faptul că este în slujba statului și că trebuie să dea dovadă de eficiență, operativitate și neutralitate;

– pregătirea permanentă, care are drept scop menținerea gradului de cunoștințe la nivelul cerut de postul respectiv;

– pregătirea în vederea evoluției, care reprezintă perfecționarea profesională în sensul cel mai larg, aceasta fiind de fapt modalitatea care permite adăugarea de noi competențe, în raport de necesitățile concrete ale îndeplinirii funcției;

– pregătirea managerială, prin care se urmărește oferirea de cunoștințe corespunzătoare pentru ocuparea unor funcții de conducere, pornindu-se de la ideea că nu este suficientă, pentru ocuparea unor posturi superioare, calificarea tehnică a funcționarilor.

Avansarea în carieră a funcționarilor publici, în sistemul funcționarilor de carieră, are loc în general de la grad la grad și, în cadrul gradului, de la eșalon la eșalon.

Avansarea pe eșaloane se face de o manieră continuă, în funcție de vechime și de merite profesionale, și nu are repercusiuni asupra funcției exercitate.

Avansarea în grad înseamnă transferarea de la o activitate la alta, ierarhic superioară. Este însoțită de o schimbare de funcție, o creștere a responsabilității și, în general, de o sporire a gradului de apreciere și tratare. O asemenea avansare nu este posibilă dacă nu există locuri vacante și, la efectuarea ei, se ține cont de meritele celui în cauză, de vechime și de formarea profesională.

Este necesară o reglementare riguroasă pentru a nu se manifesta arbitrarul.

O caracteristică esențială a funcției publice o reprezintă continuitatea, ca expresie a unei funcțiuni specializate care nu trebuie exercitată cu intermitențe.

În țările din Europa Centrală și de Est, care în ultima perioadă sunt supuse unor schimbări profunde, din toate punctele de vedere, pot apărea anumite probleme și disfuncționalități în ceea ce privește aspectul continuității. Având în vedere cele două perspective complexe din care poate fi analizată această situație, cea etică și cea profesională, este necesar să se pună accentul pe aspectul profesional, pentru a se garanta funcționarea instituțiilor în perioada de tranziție, acordându-se totodată atenție formării unor noi funcționari, pregătiți pentru noul tip de societate care se dorește să se construiască.

În toate țările studiate operează principiul potrivit căruia funcția publică este subordonată autorității publice. În regimurile democratice, puterea de decizie politică este exercitată de reprezentanții aleși pe cale electorală, funcționarii publici, nonpartizani din punct de vedere politic, trebuind să execute deciziile responsabililor politici, în conformitate cu legislația în vigoare.

În general se disting trei situații:

Funcția publică este în totalitate separată de autoritatea politică, căreia îi este subordonată. Este sistemul separației între funcția publică și puterea politică și se întâlnește în Marea Britanie și în Belgia. În aceste țări, separarea amintită este realizată prin reglementări legale exprese, funcționarii putând fi demiși numai în situații excepționale, strict delimitate. Pe de altă parte, este însă obligatoriu ca aceștia, prin activitatea desfășurată, să dovedească neimplicare politică;

Funcția publică este, teoretic, separată de puterea executivă, căreia îi este subordonată, dar, practic, un număr mai mult sau mai puțin important de funcționari sunt dependenți de un legământ de credință față de reprezentanții puterii;

Acesta este sistemul osmozei parțiale între funcția publică și puterea politică și se regăsește în Germania și în Franța;

Funcția publică este legată de cea politică, guvernamentală, care este asumată de un partid și este subordonată acestuia. Acest sistem este sistemul integrării între funcția publică și puterea politică și el este propriu regimurilor comuniste.

Neutralitatea politică a funcționarilor publici este o problemă care are răspunsuri diferite, în funcție de tradițiile și legislația fiecărei țări în parte.

Funcția publică este în întregime în serviciul oamenilor politici democratic aleși sau trebuie să fie autonomă?

Au funcționarii publici libertatea de a-și exercita drepturile politice la fel ca orice cetățean? Dacă da, în ce limite?

Au oamenii politici un rol în desemnarea funcționarilor?

Răspunsul la această din urmă întrebare se consideră că ar trebui să fie negativ. O problemă mai controversată este cea care se referă la înalții funcționari. În privința acestora nu s-a cristalizat încă o părere unitară, în sensul că nu se știe încă cum este mai indicat: ca aceștia să fie administratori de carieră, să fie independenți sau să fie numiți pe criterii politice. Dintre toate țările evaluate, numai în Marea Britanie și în Irlanda se consideră că independența este necesară la toate eșaloanele. De obicei, miniștrii au o oarecare putere discreționară în numirea funcționarilor superiori, în dorința de a se înconjura de persoane care le împărtășesc convingerile și le sunt loaiale. Dar s-a constatat că această practică încurajează politizarea funcției publice la toate nivelurile.

În Marea Britanie, funcționarul public este considerat slujitorul guvernului și al cetățenilor, nefiind considerat ca o entitate independentă, cu valori proprii.

În alte țări, precum Franța și Germania, funcția publică este văzută ca o forță independentă, care asigură “continuitatea statului”, care are rol de mediator între stat și societate și asigură urmărirea și îndeplinirea interesului general.

Ca regulă, în toate statele democratice se așteaptă de la funcționarul public, pe lângă o solidă competență profesională, și neutralitate, loialitate, imparțialitate, simț al datoriei și grijă față de interesul general.

Astfel se consideră că doi factori sunt esențiali pentru o bună funcție publică: etica și încrederea. Pentru funcția publică din Europa occidentală, etica include, în general, imparțialitate în exercitarea serviciului public și rezistență la corupție. Administrația trebuie să respecte norme etice severe. Parlamentarii și miniștrii trebuie să ajute funcționarii, stabilind și aplicând norme de conduită stricte. Cei aleși trebuie să se abțină să ceară funcționarilor să depășească limita ce separă ceea ce este just de ceea ce nu este.

Funcționarii sunt mai eficienți dacă au încredere unul în altul și dacă autoritățile sunt convinse că angajații lor dau avize utile și imparțiale. Funcția publică este mai eficace dacă populația consideră că funcționarii o tratează în mod echitabil, fără inegalități, fără corupție.

Influențarea vieții publice de către corupție este o problemă care afectează ansamblul Europei. Ea se manifestă mai grav în unele țări din Europa de Est, după 50 de ani în care sistemul a alimentat neîncrederea cetățenilor la adresa funcționarilor și a deformat conștiința civică a celor care au trăit și s-au format în acea perioadă.

În literatura de specialitate s-a cristalizat noțiunea de infrastructură etică, care cuprinde un set de instrumente pentru prevenirea atitudinilor necorespunzătoare și pentru stimularea unei conduite corecte. Acestea se bazează în principal pe:

o atmosferă politică bazată pe respectarea valorilor etice, care să constituie un exemplu în acest sens; un cadru juridic adecvat; mecanisme de control și de tragere la răspundere eficace; coduri de conduită operaționale; condiții adecvate pentru îndeplinirea funcției publice; mecanisme de perfecționare profesională; mecanisme de coordonare și supraveghere a conduitei etice; o societate civilă activă, care să urmărească și să amendeze activitatea funcționarilor publici.

Interconectarea, într-o măsură mai mare sau mai mică, a elementelor componente ale infrastructurii etice depinde de tradițiile culturale și politico-administrative ale fiecărei țări.

Eficiența acestei infrastructurii presupune ca ea să fie concretizată și utilizată într-o manieră coerentă.La nivel european, cu prilejul discuțiilor care au avut loc asupra acestei problematici, s-a ajuns la concluzia că este necesară elaborarea unui Cod deontologic european al funcționarului public, care trebuie să stabilească marile principii ce urmează apoi să fie incluse de fiecare stat în legislația proprie.

Statele europene dispun de un “soclu” de valori comune, stabilite prin Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Pe această bază este posibilă elaborarea unui cod de valori ale funcției publice, care să definească caracteristicile generale ale unei funcții publice democratice, altfel spus, care să exprime așteptările cetățenilor de la un serviciu public într-un stat democrat. Este vorba de un text cu repere generale, reflectând consensul asupra unui număr de principii, însă deschis unei varietăți de interpretări acceptabile pentru toți.

În Statele Unite ale Americii, principiul etic care guvernează acest domeniu este următorul: “O funcție de interes public este un bun public”, de aici decurgând o anumită abordare specifică a problemelor legate de funcțiile publice și persoanele care le ocupă.

Societatea Americană pentru Administrație Publică a elaborat “Codul eticii funcționarului public din administrație”, care a intrat în vigoare în anul 1981, iar în 1994 a fost revizuit. Principalele principii relevate prin intermediul codului sunt următoarele:

– servirea interesului public;

– respecarea Constituției și a legilor;

– standarde înalte în întreaga activitate, menite a inspira încredere în funcția publică; promovarea criterilor de merit și protejarea împotriva arbitrariului; continua perfecționare profesională.

  Una dintre cele mai importante sarcini ale unui stat democratic este aceea de a-și asuma responsabilitatea administrației publice, a gestionării treburilor publice, și de a angaja persoane potrivite, învestite cu diverse competențe specifice. În îndeplinirea acestui rol specific al său, statul este responsabil de performanțele de eficiență, imparțialitate și calitate ale administrației publice. Această responsabilitate în ceea ce privește gestionarea treburilor publice este condiționată de existența unor reglementări specifice, capabile să asigure selecționarea unui personal adecvat, cât și echilibrul și omogenitatea normelor aplicabile în diverse ramuri de activitate.

Așa după cum am arătat, administrația exercită atribuții care țin de autoritatea publică și depinde de fonduri publice. Ca regulă generală, într-un regim democratic, asemenea competențe sunt dublate de obligativitatea existenței mecanismelor de control a performanțelor celor implicați în această activitate, control care trebuie să fie exercitat atât în interiorul sistemului administrativ, cât și în exteriorul acestuia.

Astfel, rezultă că este absolut necesară adoptarea unor norme legislative care să definească atât statutul funcționarilor publici, cât și mecanismele specifice de control al activității acestora. Asemenea reglementări, ca și cele care țin de drepturile și obligațiile funcționarilor publici, de sancțiunile disciplinare și de procedura de aplicare a acestora, de codul de etică profesională sunt norme care țin de dreptul public, ele neputând fi definite în cadrul contractelor de muncă individuale, specifice dreptului privat, încheiate între o instituție de stat și un salariat.

O asemenea lege privind funcția publică trebuie să asigure echilibrul între drepturile și responsabilitățile pe care le implică serviciul public și să stabilească garanții privind integritatea profesională a celor care exercită asemenea atribuții.

Programul SIGMA este un program de susținere a reformării instituțiilor publice și a sistemelor de gestiune în țările Europei Centrale și de Est, care a fost inițiat de Centrul OCDE (Organizația de Cooperare și Dezvoltare Economică) pentru cooperare cu economiile în tranziție și CE/PHARE.

SIGMA a fost creat în 1992, pe lângă Serviciul de gestiune publică al OCDE, numit PUMA. PUMA furnizează informații și analize ale unor experți în probleme de gestiune publică și facilitează contactele și schimburile de experiență între cei care sunt responsabili cu gestionarea sectorului public.

Având în vedere modificările structurale la care sunt supuse statele din Europa Centrală și de Est, este de înțeles preocuparea acestora pentru crearea unei administrații eficiente și competente, ca instrument de realizare a reformelor instituționale și economice și de gestionare a sistemului social general.

Ținând cont de aceste considerente, credem că este util de reprodus integral în continuare Lista de criterii de referință privind statutul funcției publice întocmită de profesorul Keith W. Patchett, de la Universitatea din Cardiff, Țara Galilor – Marea Britanie și publicată în 1996 în cadrul Documentelor SIGMA.

 Peste tot în lume administrația publică este organizată conform unor modele de bază ce pot fi trasate teoretic. Bineînțeles că în realitate sunt greu de găsit modele pure, dar linii generale de evoluție pot fi recunoscute în fiecare țară. Această parte a lucrării își propune să identifice trendurile cărora li se poate asocia realitatea românească.

Politizare versus insularizare

Modelul ideal presupune existența unei puteri politice liber alese și a unui sector administrativ autonom, eficient și stabil care răspunde la comenzile respectivei puteri. Evident că în practică intervine o contradicție între necesitatea protejării funcționarilor publici și pericolul insularizării lor. Dacă există o administrație total la dispoziția puterii politice, apare pericolul unor disfuncționalități grave în exercitarea atribuțiilor sale. Invers, o protecție absolută poate crea unele blocaje în aplicarea deciziei politice din partea funcționarilor. Sistemul administrativ tinde să se reproducă, reproducându-și inclusiv deficiențele. Reforma administrației și reforma sectorului administrat, ca și elaborarea de politici publice nu se pot face decât prin decizie politică.

Practic, nu putem vorbi despre un model românesc al echilibrului între politizarea excesivă și insularizarea funcționarilor publici. Nu există un concept de best practice, cin doar practici diverse în funcție de condițiile politice. În general vorbind, clasa politică românească a intervenit prea mult în administrație și a subminat eficiența acesteia. Dar această intervenție nu a fost urmată de politici publice eficiente și moderne. Putem spune că intervenția de multe ori brutală a clasei politice în administrație nu a vizat reformarea acesteia ci doar preluarea unor poziții de putere. Această preluare a fost urmată de conservarea sistemului care aducea avantaje. Legea 188 instituie o limită severă a politizării. Funcțiile nepolitizate, așa cum se vede din secțiunea VI, pornesc inclusiv de la secretarul general al ministerului. Se preia astfel o prevedere legislativă prezentă în majoritatea statelor europene. Modul în care este respectată această limită va fi analizat pe larg, mai târziu.

Flexibilitate versus rigiditate

Conform teoriei administrației publice, corpul funcționarilor publici este organizat în țările europene în două modele:

– flexibil – promovarea rapidă în ierarhie este mai facilă, vechimea este un criteriu de avansare inferior competenței. Practic, vechimea este un avantaj numai pentru că examenele prin care se avansează în ierarhie cuprind și probe care cer experiență. În aceste sisteme, examenele care se organizează periodic sunt singurele criterii care asigură promovabilitatea (exemplul tipic este Marea Britanie)

– de carieră – vechimea are o mai mare importanță, fiind criteriul principal pentru care se asigură sporuri salariale și accesul în trepte superioare. Examenele organizate au numai rolul de a certifica gradul la care funcționarul ajunge prin vechime (Germania, Franța)

Interpretarea asupra legii 188 este echivocă, părerile specialiștilor fiind împărțite. Putem afirma mai degrabă că avem un model hibrid, cu accent mai mare pus pe sistemul de carieră. În practică, se pare că sistemul va funcționa ca unul de carieră, dată fiind compatibilitatea sporită a acestuia cu practicile birocratice de la noi și cu sistemul general de drept practicat. Interesant este că una dintre cele câteva modificări aduse legii (care nu au schimbat nimic din esența sa) reduce cele 18 trepte ierarhice preconizate în legea inițiala la numai 9, conferind sistemului o flexibilitate mai mare. Deși modelul flexibil de promovare pare mai atractiv (îndeosebi pentru atragerea tinerilor de valoare) se poate aprecia că în condițiile subiectivismului și a altor deficiențe care se prezintă în sistem (nepotism, politizare, instabilitate) un model de carieră are mai mari șanse să funcționeze în România.

Specialiști versus generaliști

Altă diferențiere privește specializarea și mobilitatea funcționarilor. În acest caz, SUA și Marea Britanie reprezintă cazurile polare. În SUA funcționarii tind să se specializeze strict într-un domeniu îngust. Această specializare nu permite transferul dintr-un domeniu în altul. În plus, administrația este politizată. Astfel, fiecare formațiune politică dispune de o gamă de specialiști pentru fiecare domeniu. Atunci când partidul trece în opoziție, se produce un transfer de personal între administrație și sectorul non-guvernamental și universități. În Marea Britanie, modelul clasic din perioada imperiului presupune o elită de funcționari cu înaltă educație care intră într-un corp în care corectitudinea, dedicația față de interesul public și simțul misiunii sunt foarte dezvoltate – era descrisă adesea ca un fel de preoție seculară. Acești funcționari se mișcă foarte mult între agenții, trecând de la Finanțe la Externe, Apărare, Cultură, păstrând toate beneficiile și gradele dobândite.

Această elită este total apolitică, în condițiile în care cutuma permite schimbarea unui număr fix de demnitari după preluarea puterii (acest număr este de câteva sute – o limită destul de permisivă).

Pe distanța dintre aceste două modele extreme, statele Europei continentale au dezvoltat diverse forme hibride. Este greu de definit unde se află exemplul românesc. Din partea opiniei publice există o presiune implicită către specializare strictă. S-a impus ideea că un ministru trebuie să fie un bun specialist în domeniul pe care îl conduce.

Cu toate acestea, legea 188 are mai multe elemente care par a descrie mai mult un model generalist decât unul specializat: sistemul de salarizare este unitar, în funcție de clase, grupe și trepte, indiferent de domeniul de activitate. În cazul unui sistem cu funcționari publici strict specializați, ca în SUA, se acceptă ideea unor diferențe de salariu între funcționari de aceeași anvergură, dar din domenii diferite. De exemplu, un funcționar din domeniul finanțelor are un salariu mai mare decât unul din domeniul educației. Această diferență este asumată atunci când se optează pentru un domeniu de specializare. În cazul desființării unor instituții, funcționarii sunt puși la dispoziția Agenției Naționale a Funcționarilor Publici. Aceasta va încerca plasarea lor în alte instituții. Se acceptă, deci, posibilitatea ca funcționarul să treacă în alt domeniu de activitate. Se pare că în pofida unei concepții publice despre funcționar ca o persoană specializată, legislația promovează un sistem generalist. Tradiția unei administrații publice care nu dispunea de funcționari cu un statut anume ci doar specializați (la locul de muncă, eventual) intră în divergență cu această nouă legislație, deoarece sunt bazate pe filosofii diferite.

3.2 Cadrul legal pentru reforma funcției publice

Complexitatea procesului de reformă în administrația publică și implicit de reformă a funcției și funcționarilor publici a necesitat și necesită în continuare, acordarea unei atenții deosebite pentru realizarea unui cadru legislativ adecvat.

Având în vedere faptul că realizarea cu succes a reformei în administrația publică este strâns legată și condiționată de reforma funcției publice și a funcționarilor publici s-a creat și îmbunătățit cadrul legal prin elaborarea unor noi acte normative și prin modificarea unora deja existente.

Pachetul actelor normative elaborate sau completate și modificate necesare dezvoltării și realizării reformei arată astfel :

– Acte normative legate de gestionarea functiei publice si a functionarilor publici;

– Acte normative referitoare la managmentul public;

– Acte normative pentru reglementarea selectiei, formarii si perfectionarii functionarilor publici ;

– Acte normative privitoare la administratia publica în general.

Printre actele normative legate de gestionarea functiei publice si a functionarilor publici se pot aminti :

– republicarea legii privind statutul functionarilor publici cu modificarile si completarile aduse prin legislatia ulterioara elaborarii acesteia ;

– elaborarea legii privind Codul de conduita al functionarilor publici;

– emiterea actelor normative privind reâncadrarea functionarilor publici;

– elaborarea legislatiei privind dosarul profesional al functionarului public.

Actele normative referitoare la managementul public pot fi considerate urmatoarele:

– acte normative privind organizarea si functionarea Agentiei Nationale a Functionarilor Publici;

– acte normative referitoare la înființarea, organizarea și funcționarea comisiilor de disciplina și a comisiilor paritare din cadrul autorităților și instituțiilor publice;

– legea privind înființarea Institutului Național de Administrație, organizarea și funcționarea centrelor teritoriale de formare continuă a funcționarilor publici;

– legislația cu privire la crearea statutului special al funcționarului public denumit manager public;

– elaborarea metodologiei de evaluare a performanțelor profesionale individuale ale funcționarilor publici și acordarea calificativelor.

Actele normative privitoare la reglementarea selectiei, formarii si perfectionarii functionarilor publici cuprind :

– acte normative care reglementează organizarea și desfășurarea concursurilor de admitere la programele de formare specializată în administrație publică;

– legislația privind elaborarea și aprobarea planului de ocupare a funcțiilor publice;

– reglementări privind bursele cursanților și stagiarilor la programe de specializare pe manageri publici și salarizarea funcționarilor publici;

– crearea unor standarde de calitate în perfectionarea functiilor publice.

Referitor la actele normative care au fost elaborate ca necesare reformei în administratia publica enumeram :

– legea administrației publice locale;

– legislația referitoare la transparența în exercitarea demnităților publice și a funcțiilor publice;

– reglementări referitoare la organizarea și funcționarea administrației centrale;

– legislația referitore la transparența decizională în administrația publică;

– legea cadru privind descentralizarea;

– legislația privind instituția prefectului;

– reglementări privind informatizarea administrației publice;

– reglementări privind accesul liber la informațiile de interes public.

Acest cadru legislativ creaza premisele realizarii reformei functiei publice si implicit a administrației publice, dar mai există aspecte care nu sunt încă rezolvate cu privire la :

– politizarea administrațiilor;

– nivelul de stimulare (salarizare).

3.3 Rezultatele reformei funcției publice

O componentă importanta a managementului în general, a manageamentului public si a managementului functiei publice o constituie evaluarea performantelor.

Guvernul, factor principal al reformei administratiei in general si a reformei functiei publice in special, trebuie sa evalueze daca reforma a adus administratia la standardele de performanta scontate.

Masurarea performantei nu este o activitate simpla, usor de realizat nici pentru organizatii private, iar pentru sectorul public si în special al reformei, pare sa fie chiar complicat, având în vedere dificultatea stabilirii punctelor de referinta.

Evaluarea este un proces complex prin care un evaluator, folosind o serie de metode, instrumente, mijloace, criterii, transmite celui care a comandat evaluarea, o serie de informatii necesare celui din urma, pentru a lua o decizie referitoare la activitatea desfasurata, decizie ce poate însemna, o îmbunatatire, modificare, renuntare.

Activitatea de evaluare sau autoevaluare a performantelor trebuie sa tina seama de fapte, obiective indentificabile, de criterii prealabil stabilite, definite, cunoscute si recunoscute ca pertinente. Ea trebuie sa se desfasoare continu, iar rezultatele obtinute sa fie utilizate pentru o permanenta reglare sau autoreglare si o continua corectare din mers a reformei, utilizând resurse minime.

Orice reforma trebuie privita prin prisma rezultatelor si în special prin prisma indictorilor de eficienta si eficaciatate.

Legat de masurarea eficientei reformei functiei publice se poate spune ca niciodata nu se cheltuie prea mult pentru a realiza reforma atât timp cât aceasta este reala si daca cetatenii care de fapt platesc costurile ei simt reforma ca ceva benefic pentru ei.

Reforma mentalitatii, atât a celor care realizeaza politicile publice de reforma cât si a celor care aplica aceste politici de reforma, este costisitoare , de lunga durata, dar merita eforturile financiare necesare înfaptuirii.

Pentru realizarea unei evaluari reale a reformei administratiei în general si a functiei publice în special trebuie sa aiba în vedere urmatoarele :

– reforma sectorului public trebuie sa tina cont de experienta sectorului privat în domeniul reformelor;

– trebuie sa puna în aplicare masurile de reforma la toate nivelurile;

– incidenta managementului axat pe rezultate, asupra mentalitatiilor;

– efectele reformei asupra administratiei locale;

– opinia cetatatenilor despre reforma;

– care este parerea guvernantilor, cei care au facut politicile publice, despre rezultatele reformei;

– efectele financiare ale reformei;

– comparatia cu rezultatele altor tari în care s-a realizat cu succes reforma administratiei;

– analiza rezultatelor si utilizarea evaluarii în procesul de continua corectare a parcursului reformei.

Evaluarea sau autoevaluarea performantelor reformei în domeniul functiei publice si în general în sectorul public, este o activitate dificil de realizat, ce presupune experienta în domeniu.

O evaluare obiectiva a succesului sau esecului reformei în sectorul public trebuie sa se bazeze pe o cunoastere profunda si precisa a factorilor de influenta asupra rezultatelor.

Pentru a determina în mod real raportul dintre rezultatele obtinute si obiectivele de atins, deci pentru a determina eficacitatea reformei, trebuie definite foarte clar, riguros stabilitea a doua elemente si anume :

1. definirea prealabila a obiectivelor;

2. etalonul de masurare sau estimare a rezultatelor obtinute.

Pentru a evalua performantele unui proces asa de complex si de dinamic cum este reforma administratiei si implicit a functiei publice, stabilirea obiectivelor trebuie sa aiba o logica strategica si sa fie un ax central al acestui proces în care trebuie tinut cont de urmatoarele :

– coerenta reformei si vocatia înfaptuitorului;

– termenul propus pentru realizare, mediu sau lung;

– definirea rezultatelor si a traseului optim de a ajunge la aceste rezultate;

– ce este masurabil în procesul de reforma, transpus în indici, indicatori cantitativi si calitativi .

O masurare fidela a reformei functiei publice trebuie sa ia în calcul pe lânga eficacitate si eficienta acesteia, si obtinerea de rezultate maxime cu eforturi minime.

Având în vedere dificultatea definirii elementelor care fac parte din evaluarea procesului de reforma a administratiei publice si implicit a functiei si functionarilor publici, precum si dificultatea cuantificarii obiectivelor reformei, nu se poate pretinde obtinerea de rezultate foarte precise ale evaluarii performantelor acesteia.

Plecând de la cele aratate pâna acum si fara a avea pretentia unei cercetari stiintifice si metodologice, se pot identifica cinci obiective tinta majore, ale reformei administratiei si implicit a functiei publice si anume :

– crearea cadrului legislativ si institutional necesar reformei functiei publice si a administratiei publice;

– deconcentrarea si descentralizarea sarcinilor publice si consolidarea autonomiei administrative si financiare a administratiei locale;

– stabilirea functiei publice si a functionarilor publici;

– depolitizarea functiei publice si a functionarilor publici si crearea unui corp profesionist de functionari publici;

– schimbarea de fond a raportului dintre functionarul public ca reprezentant al administratiei si cetatean.

Analizând modul cum au fost atinse aceste obiective în perioada 2000-2005, se pot trage urmatoarele concluzii :

– cadrul legislativ si institutional a fost creat în buna parte, dar cu disfunctii legate de modul de atribuire a competentelor, de modificarile legislative foarte dese, de ineficienta institutiilor cu atributii în managementul functiei publice ;

– descentralizarea si deconcentrarea greoaie si partiala a unor competente fara alocarea resurselor financiare, iar pe de alta parte, centralizarea unor proceduri legate de gestiunea functiei publice (guvernul stabileste câte functii publice sunt necesare in cadrul unei primarii si tot el stabileste când se ocupa acestea);

– perceptia stabilitatii functiei si a functionarului public este afectata de modificarile foarte dese ale legislatiei ( in anul 2002 se înfinteaza functii noi pentru administrarea fiscala a marilor contribuabili la nivelul tuturor Directiilor judetene de finante publice, iar capitala, o directie speciala cu acest obiectiv; în anul 2004, atributiile serviciilor judetene sunt preluate, printr-o centralizare excesiva, de catre Directia Marilor Contribuabili Bucuresti, fara sa se precizeze ce se întâmpla cu functionarii care au ocupat acele noi functii, dupa predarea atributiilor; un alt aspect ar fi cel legat de frisoanele functionarilor publici de conducere la fiecare ciclul electoral).

– referitor la depolitizarea functiei publice si a functionarilor publici, legat de acelasi cicluri electorale si de schimbarea regimului politic, functionarii publici de conducere si, pe langa ei, si ceilalti functionari publici, atât cei din ministere dar mai ales cei din serviciile publice deconcentrate nu au sentimentul stabilitatii, atât timp cât, pentru a se mentine pe functie, trebuie sa aiba girul unui înalt functionar public politic care este prefectul .

– legat de relatia functionar public – cetatean si schimbarea în fond a acestui raport, se poate spune ca se simte o schimbare în bine, dar acest proces este de durata deoarece nu s-a reusit sa se faca o impletire armonioasa a tuturor factorilor ce influenteaza acest proces (motivarea functionarilor publici, pregatirea profesionala, stabilirea pe functie, depolitizarea efectiva a functiei publice), precum si faptul ca mentalitatea unor functionari publici care ocupa functiile publice se schimba mai greu si depinde în mare masura de caliatile personale ale omului functionar public, iar schimbarea pe cale naturala a corpului de functionari publici existent cu un corp de tineri functionari este de durata; acest fenomen are o influenta asupra relatiei functionar public – cetatean, în sensul ca nu toti functionarii publici au înteles ca ei sunt în slujba cetatateanului si nu invers .

STUDIU DE CAZ

Primăria municipiului Turda, județul Cluj Administratorul public – expertiză juridică și un flux mai bun al documentelor

În cadrul rețelei urbane de șase orașe a județului Cluj, Turda este municipiul cu a doua populație ca mărime (55.887 locuitori la recensământul din 2002) însumând aproximativ 14% din populația urbană și aproximativ 8% din populația totală a județului.

Turda se numără printre acele orașe ce se mândresc cu o existență veche atestată, fiind vorba de un spațiu în care s-au întâlnit așezări importante, ale căror urme se văd și astăzi, încă din perioada daco-romană (Potaissa). Diferitele zone ale orașului sunt rezultate ale integrării unor mici așezări medievale.

Viața urbană desfășurată fără întrerupere timp de secole a modelat înfățișarea actuală a Turdei. Momente istorice sunt reamintite la tot pasul informând vizitatorul despre trecutul daco-roman, perioada medievală (biserici reformate, ortodoxe, greco-catolice, romano-catolice), perioada pașoptistă sau interbelică, precum și despre numele personalităților care au marcat viața urbei (familia Rațiu, spre exemplu). Toate elementele istorice și culturale se constituie într-un potențial turistic semnificativ, alături de acestea contribuind și alte elemente antropice sau naturale, aflate în împrejurimi (Salina Turda, Băile sărate, Cheile Turzii, Cheile Turenilor).

Dacă trecutul individualizează Turda, elementele ce țin de istoria recentă sunt cele regăsite în cazul multor localități urbane din România.

Înainte de 1989 în Turda erau concentrate activitățile de industrie grea din județ (cele de industrie ușoară regăsindu-se mai degrabă în Cluj-Napoca), o mare parte din forța de muncă fiind ocupată în ramuri precum producția de materiale de construcții sau piese de mașini, industria chimică etc. În acest sens, tranziția a însemnat și pentru economia Turdei privatizări de întreprinderi și, de multe ori, falimentul acestora. Comerțul și turismul au devenit zone economice spre care s-au îndreptat o mare parte din persoanele disponibilizate. Pe fondul economic actual găsirea unui loc de muncă este un lucru destul de dificil în Turda unde peste 4.600 de persoane s-au înscris pentru a primii ajutoare comunitare constând în alimente.

Mediul asociativ din Turda cuprinde în principal organizații cu caracter cultural, precum Societatea Avram Iancu, Fundația Rațiu etc.

Decizia de înființare a postului de administrator public

Deși nu a avut acces la experiența în materie de administratori publici a altor unități administrativ-teritoriale, primarul municipiului Turda a întrevăzut în noua prevedere prevedere legală o mare oportunitate pentru îndeplinirea condițiilor necesare bunei desfășurări a actului administrativ.

Dacă inițiativa înființării poziției de administrator public a aparținut primarului, oportunitatea luării deciziei a fost dezbătută împreună cu membrii consiliului local. Argumentele pentru adoptarea noii funcții au ținut, pe de o parte, de transferul anumitor sarcini care încărcau activitatea primarului și, pe de altă parte, de nevoia de supervizare juridică a tuturor actelor emise: „Sigur că primarul nu este ceea ce ar trebuie să fie – managerul acestei comunități care să gândească lucrurile importante pentru localitate – și nu semnatarul unor adeverințe, certificate de urbanism ș.a.m.d. Având în vedere că erau sute sau mii de documente care veneau zilnic la semnare la ordonatorul de credite, erai pur și simplu sufocat (…) Nu aveai nici posibilitatea să verifici ce este în spatele acestor documente, pe ce se bazează ele și, în aceleași timp, nu-ți dădeau posibilitatea să gândești lucrurile importante pentru comunitate.” (primar).

În cazul de față, eliberarea agendei primarului se traduce prin timp câștigat care este investit în activități de importanță diferită precum elaborarea strategiilor de dezvoltare sau atragerea investitorilor. Totodată, supervizarea juridică înseamnă reducerea incidenței problemelor specifice, precum cele legate de impozite și taxe locale, legile proprietății, întocmirea documentelor administrative (toate acestea fiind identificate drept cele mai importante pe agenda locală).

Nu în ultimul rând, în procesul local de adoptare a funcției de administrator public s-a argumentat că aceasta este necesară pentru delimitarea funcțională a primăriei de consiliul local: „Trebuia să despărțim cele două instituții, ca și responsabilitate. Secretarul este al consilului local, juridicul nostru era al administrației publice locale, dar fără ca o persoană să fie foarte puternic antrenată într-o responsabilitate, în semnarea și studierea documentelor.” (primar).

Cu toate că nu a existat o opoziție puternică, răspunsul consilierilor locali referitor la adoptarea și ocuparea noii funcții în cadrul primăriei nu a fost unul omogen, indiferent de natura acestuia – acceptare sau respingere. Motivul pentru care, în unele situații, noua funcție a fost privită cu reținere este pus în relație cu anumite practici de comunicare organizațională existente la acea dată: „Unii pro, alții contra pentru că, de obicei, consilierii locali sunt obișnuiți să discute cu primarul, ceea ce este o foarte mare greșeală. Documentele administrative, indiferent de ce natură sunt (…), ei vor să le discute numai cu primarul pentru că nu coboară mai jos de această funcție. Dar, între timp, ei s-au adaptat la acest lucru, colaborarea a început să fie bună și, ca atare, nu avem probleme nici în consiliul local.” (primar).

În cazul municipiului Turda, postul de administrator public a fost scos la concurs însă, întrucât noutatea funcției a fost însoțită și de o incertitudine cu privire la stabilitatea sa, la atribuțiile și responsabilitățile pe care urma să le presupună, a existat un singur candidat: „Nu au existat alte persoane care să participe întrucât era total necunoscut, nu se știa chiar ce se vrea, era ceva nou din partea celorlalți.” (administrator public).

Experiența candidatului anterioară ocupării funcției de administrator public cuprindea trei ani petrecuți ca funcționar în cadrul Direcției de Taxe și Impozite la nivelul Primăriei Municipiului Turda, acest lucru concretizându-se într-o serie de plusuri deopotrivă pentru instituție cât și pentru administratorul public, atât la momentul angajării, cât și ulterior.

Astfel, având în vedere că printre condițiile pe care candidatul pentru poziția de administrator public trebuia să le împlinească se număra experiența în domeniul juridic, faptul de a cunoaște în detaliu problemele specifice a însemnat îndeplinirea din start a unei condiții necesare pentru ca nevoile stringente de natură juridică ale administrației locale să își găsească soluționări. Pe de altă parte, pentru administratorul public, acest lucru a însemnat o bună cunoaștere a procedurilor care conduc la rezultate pozitive în domeniul juridic: „Experiența adunată în cei trei ani m-a ajutat foarte mult să evit comiterea unor greșeli și să fac corect niște lucruri, m-a învățat cum se pot recupera și cum se pot aduce bani la bugetul local și de aceea susțin și activitatea Oficiului Juridic.” (administrator public).

Provenind din structura primăriei, administratorul public nu a întâmpinat probleme majore de integrare în colectiv (indiferent dacă avem în vedere persoanele de pe aceași poziție ierarhică sau cele de pe poziții inferioare), în același timp cel puțin o parte din personalul primăriei cunoscând faptul că urma să apară această funcție.

Cu toate acestea, la început, au existat anumite rețineri ca reacții la o situație caracterizată prin noutate și (implicit) lipsa unui punct de comparație:

„Administratorul public era o noțiune pentru marea majoritate. Pentru mine era un lucru știut, pentru ei era o noțiune.” (primar);

„La început a fost privit mai cu reticență dar, după ce toată lumea a înțeles care este rolul și scopului lui de fapt, nu cred că au mai existat probleme. La un moment dat s-a înțeles și rolul acestei funcții.” (subordonat).

Reticența menționată pare să fie, mai degrabă, caracteristică persoanelor ce dețin o experiență mai îndelungată în câmpul muncii: „Un alt impediment în societatea noastră este vârsta, pentru că sunt persoane de 40-50 de ani cărora nu li se pare normal să fie coordonate de persoane mai tinere și, la fel, m-am lovit și eu de acest impediment acum 5 ani: nu pot ca eu, o persoană de 40 ani, să fiu condusă de o persoana mai tânără decât mine, dar am trecut peste …” (coleg). Dacă la experiența îndelungată se adaugă și deținerea unei funcții de conducere, atunci reticența față de noul administrator public se poate transforma în frustrare. Este important de subliniat că toate aspectele ce țin de percepția colectivului au caracterizat perioada de început a existenței funcției de administrator: „… trebuie să vedem și aspectele pozitive, în principal încrederea în administratorul public care răspunde pentru acțiunile și activitățile din cadrul aparatului de specialitate al primarului, care oferă un grad de încredere, dar și de compentență. (…) Eu zic că s-a construit o relație bună. A fost greu la început, dar am reușit până la urmă.” (administrator public).

Dincolo de reticența întâlnită în cadrul colectivului, la început au fost semnalate probleme legate și de legitimarea funcției în cadrul interacțiunii cu alte instituții/organizații externe: „În cadrul unor ședințe, unor discuții … a fost o conferință în care nu apărea în documente această funcție de administrator public. (…) Deci administratorului public nu i se dădea o valoare, deci practic nu se știa nimic despre această nouă funcție. Asta este una dintre cele mai mari dificultăți pentru că e greu să faci cunoscută o funcție și să îi dai valoare, pentru că fiecare administrator public din țară a făcut și a încercat să îi dea valoare și să facă pe cei din jur să înțeleagă că este un lucru bun, pozitiv.” (administrator public).

Indiferent de tipul de problemă apărut inițial, acceptarea funcției de administrator public a ținut de conștientizarea avantajelor pe care aceasta le aduce, în condițiile în care activitatea celui ce o ocupă are rezultate pozitive.

Importanța postului de administrator public în primărie

În cadrul Primăriei municipiului Turda activitatea administratorului public a debutat prin coordonarea Direcției Taxe și Impozite și a Oficiului Juridic. Pe parcursul timpului, numărul direcțiilor care au ajuns să fie coordonate de administratorul public a crescut pentru ca, în prezent, să cuprindă întregul aparat administrativ. Mai mult decât atât, aria de activitate s-a extins și asupra structurilor asociative în cadrul cărora Primăria municipiul Turda este acționar – Asociația de Comunicare Interculturală, Societatea Comercială pe Acțiuni, Compania de Apă, Societatea Turda-Salină.

Principalele atribuțiile ale administratorului public țin de coordonarea unor direcții, precum și coordonarea, supravegherea și monitorizarea activității Oficiului Juridic. În cadrul unor direcții (precum cea a Patrimoniului Local) sunt îndeplinite și atribuții de control al legalitații actelor (vizare, aprobare). În cadrul structurilor asociative, administratorul public este reprezentantul primăriei în elaborarea acțiunilor generale. Totodată, au intervenit și competențe legate de ședințele consiliului local (analiza proiectelor). Nu în ultimul rând, redactarea unor proiecte de mare importanță pentru municipiu a început cu timpul să țină tot de activitatea administratorului public.

Începând cu anul 2008 (la un an după instalarea în funcție) administratorului public din Turda i-a fost delegată calitatea de ordonator principal de credite, cu importanta mențiune că nu a existat o limitare a plafonului sau a sumelor de care se poate dispune. Importanța acestei specificări rezidă, în primul rând, în înțelesul pe care administratorul public i-l acordă și anume perceperea că funcția deținută este înzestrată cu încredere și importanță, aceste atribute putând genera autoritatea necesară desfășurării activităților: „A făcut-o, cred eu, pentru a permite o dezvoltare a funcției de administrator public pentru că era încadrată într-un anumit plafon din care nu se mai putea ridica și face cunoscută. Probabil că a existat și acel dram de încredere în administratorul public, a fost și o gestiune personală și au fost și niște acțiuni personale care au generat încredere, pentru că trebuie să existe și această relație interpersonală între primar și administratorul public.” (administrator public).

Relația dintre atribuțiile menționate în fișa postului și cele efectiv îndeplinite de administratorul public trebuie privită ținând cont de dinamica unității administrativ-teritoriale și implicit a activității administrative locale. Provocările și problemele locale pot varia în timp astfel că nevoia pentru implicarea administratorului public poate apărea în domenii neincluse formal în sarcinile acestuia. Astfel, fișa postului poate rămâne, cel puțin în situația de față, „în urma” atribuțiilor îndeplinite în mod curent.

Cu toate acestea, dorința de claritate privind această funcție stă la baza intenției atât a primarului, cât și a administratorului public de a reactualiza fișa postului pentru a cuprinde în cadrul acesteia toate responsabilitățile. Urmărirea clarității atribuțiilor este dublată de convingerea, în unanimitate împărtășită, că depășirea unui anumit prag cantitativ al atribuțiilor are drept consecință declinul calitativ al activității oricărui administrator public.

Actuala fișă a postului cuprinde: atribuții de coordonare delegate în privința Direcției Venituri și Serviciului Administrație Publică Locală din cadrul aparatului de specialitate al primarului, calitatea de ordonator principal de credite, avizarea contractelor gestionate de aparatul de specialitate, supervizarea achizițiilor publice și relațiile cu consiliul local.

Situația obiectivelor stabilite prin contractul de management este asemănătoare celei privind atribuțiile. Printre obiectivele menționate a fi incluse în contractul de management se numără cele legate de creșterea gradului de încasare a sumelor la bugetul local (aplicarea măsurilor de executare silită, crearea unor taxe speciale la nivelul localității) și cele referitoare la creșterea numărului de procese câștigate în instanță. Indicatorii de performanță aferenți au fost măsurători ale gradului de încasare și a numărului de procese câștigate: „Administratorul public este evaluat la pachet cu primarul și viceprimarul, până la urmă aici este activitatea lui. Dacă noi reușim să ne atingem performanțele din punct de vedere administrativ este și reușita administratorului public. Dacă nu, el este și marele vinovat. Nu trebuie sa uităm că administratorul public este un om apolitic. (…) Eu nu sunt chiar așa de formalist, rapoartele de activitate el le face pentru activitățiile zilnice pe care le are și atunci când am nevoie de un anume raport el le are pregătite.” (primar).

Exemple de bună practică

Una din realizările importante ale administratorului public este considerată a fi creșterea gradului de încredere a angajaților în superiori. Încrederea mai mare înseamnă, pe de o parte, îmbunătățirea relațiilor de comunicare ierarhică, pe de altă parte, creșterea receptivității față de angajații. Totodată, efectele benefice s-au resimțit și în rezolvarea problemelor interpersonale. Modalitatea prin care s-a obținut o încredere mai mare ține de disponibilitatea permanentă a administratorului, accesul la el fiind unul permanent și mult mai ușor de realizat.

Un alt exemplu de bună practică se referă la îmbunătățirea funcționării în ansamblu a aparatului de specialitate al primarului, acest aspect fiind în viziunea superiorului ierarhic chiar cea mai importantă realizare a administratorului public: „Realizarea de bază este că funcționarea aparatului propriu în gestionarea actelor administrative se face printr-un om care preia responsabilitatea documentului și a acțiunii respective din punct de vedere juridic și, în același timp, asamblează toate activitățile celelalte în așa fel încât să fie bine pregătit.” (primar).

Cumularea responsabilității juridice și a coordonării activității pe acest palier a condus la fluidizarea și eliminarea erorilor din activitatea primăriei în materie de acte emise, aplicare de legi, încasare de taxe și impozite etc.

Totodată, multe din atribuțiile pe care administratorul public le îndeplinește erau în trecut dispersate pe diferite direcții sau servicii, astfel că întreaga informație este acum centralizată într-un singur loc – mai ușor de identificat și accesat. A avea acces rapid și ușor la o semnătură, care în plus este însoțită și de o confirmare a legalității actului (prin prisma expertizei juridice deținute de administrator), înseamnă timp câștigat și posibilitatea sporită de soluționare în termen util a cererilor cetățenilor: „… în momentul înființării acestei funcții s-a făcut o economie masivă în ceea ce privește timpul primarului prin faptul că actele, înainte să ajungă la primar, trebuiau verificate. Dar acum este mult mai ușor și mult mai rapid. În primul rând din punct de vedere al timpului, apoi al calității actelor.” (subordonat);

„Cooperare și operativitate în rezolvarea acestor aprobări care necesitau aprobarea primarului, rezolvarea mai rapidă a diverselor probleme. Pe noi astea ne interesau, probleme de consultare pe diverse chestii care țin de activitatea curentă: procesul decizional se face mai rapid. (coleg)

Comunicarea între diferitele servicii, o zonă în care s-a semnalat existența în trecut a unor probleme, a fost substanțial îmbunătățită odată cu apariția funcției de administrator public. Rețeta prin care au fost obținute rezultate bune cuprinde aceleași ingrediente ca și în cazul activității generale a aparatului de specialitate – coordonare, circulație rapidă a informațiilor și a documentelor, disponibilitate permanentă: „Relaționarea între compartimente [este cea mai importantă realizare a administratorului public] pentru că ajungând să coordoneze întreaga activitate, sau măcar o parte din acestă activitate, a reușit să realizeze o comunicare mai eficientă între servicii. Acolo unde până nu de mult sau până la apariția postului au existat unele divergențe de opinii, dânsul a reușit să îi aducă la un consens, s-a îmbunătățit un pic fluxul documentelor, s-a introdus un sistem de evidență a documentelor, documentele ajung toate la dânsul și el le repartizează mult mai repede decât până în momentul respectiv, ne-a ajutat să păstrăm o legătură cât mai apropiată de domnul primar și, din punctul meu de vedere, este foarte importantă în instituțiile publice și posibilitatea de a te adresa unei persoane fără prea multe formalisme pentru că este disponibil la orice oră.” (coleg).

Fiind vorba de o persoană cu expertiză juridică, a fost posibilă o diviziune a muncii în acest domeniu, ajutorul administratorului public neresimțindu-se doar la nivelul coordonării diferitelor servicii și departamente, ci și în cadrul diferitelor departamente: „Să zicem că a preluat o parte din ceea ce făceam eu. De exemplu, circuitul documentelor, până la apariția funcției eu trebuia să ma ocup și de acest circuit. În plus a preluat și o parte din sarcinile juridice pe care le aveam eu: cele legate de procese, de Legea 10 (eu am rămas cu Legea 110) și, practic, prin apariția acestui post, sarcinile au fost împărțite între mine și dânsul. Dosarele au început să se rezolve mai ușor și mai repede, foarte multe probleme se discută cu el fără a ajunge la domnul primar care a avut încredere în el și i-a delegat aceste atribuții. Când el crede că problema îl depășește și trebuie discutată sub altfel de aspecte, se merge și la domnul primar pentru găsirea unei soluții.” (coleg).

Evoluția funcției de administrator public în viitor

În cazul Primăriei municipiului Turda, o viitoare ajustare a fișei postului va fi făcută, în principal, pentru a cuprinde toate atribuțiile care, de facto, sunt îndeplinite de administratorul public. O suplimentare reală a funcțiilor ar conduce (deopotrivă în viziunea primarului, administratorului public, colegilor sau subordonaților) la crearea unui dezechilibru care, în final, să ducă la diminuarea tuturor avantajelor pe care funcția le-a adus.

Cu toate acestea, nu este exclus ca anumite modificări să apară. În primul rând, dezvoltarea activităților de accesare de fonduri europene poate conduce la o situație în care să fie nevoie ca anumite atribuții să fie în sarcina administratorului public. În momentul de față, acestei ramuri îi este destinat un compartiment specializat în cadrul căruia, până în prezent, administratorul public a avut rolul de supervizare juridică (legalitatea documentelor, proiecte de patrimoniu): „Cred că și administratorul public ar putea fi competent pentru asemenea chestii [accesare fonduri europene], dar asta înseamnă că va limita timpul pentru celelalte activități. Este foarte importantă accesarea fondurilor europene, dar și ce ține de credite interne și-așa-mai-departe este foarte greu. Dacă există un compartiment cu o structură specializată în cadrul administrației, eu cred că o activitate de supraveghere din partea administratorului public este îndeajuns pentru că, efectiv, munca este intensă. Ia mult timp pentru a scrie un dosar, pentru a-i putea da claritate și atunci folosind majoritatea timpului pentru a scrie un dosar e cam greu.” (administrator public). În plus, în funcție de planurile, strategiile sau nevoile locale, este posibil ca la un moment dat o anumită zonă de activitate să „ceară” prezența sporită a administratorului public.

Principalul avantaj adus de funcția administratorului public este acela că reprezintă o posibilitate reală de profesionalizare a aparatului administrativ local. În acest sens, un administrator public poate fi o garanție împotriva subiectivismului bazat pe orientări și practici politice: „Am fost inițiatorul și am crezut în el. Sigur că am pornit cu inițierea pe o perioadă de un an. Văzând că lucrurile merg bine, cred că este necesar ca toată lumea să adopte o asemenea soluție pentru că administratorul public este despărțit în totalitate de factorul politic și aici este un mare câștig. Este un om apolitic care lucrează numai pentru administrație și numai în folosul comunității locale pe problemele pe care le au cetățenii și nu are nici o legătură cu factorul politic, așa că nu poate fi interpretat în niciun fel. Este un bun profesionist.” (primar).

Atât primarul, cât și colegii sau subalternii administratorului public recomandă puternic adoptarea acestei funcții la nivelul cât mai multor unități administrativ-teritoriale (cu excepția localităților foarte mici, unde se apreciează că existența unei astfel de funcții este mai greu justificabilă).

Motivele recurente sunt eficientizarea activității și profesionalismul. Modul în care este selectată persoana și atribuțiile ce i se vor da sunt însă esențiale pentru obținerea succesului. Pregătirea profesională și experiența candidatului trebuie să răspundă acelor probleme și nevoi locale. De asemenea, este necesar un anumit grad de libertate și o plajă de atribuții suficient de mare: „Dacă cineva vrea să angajeze o persoană și pe care să o canalizeze pe un singur culoar, atunci nu va reuși nimic: omul acela nu va fi administrator public. Dacă vrei să îl angajezi ca să îți rezolve o multitudine de probleme trebuie să fie pregatit pentru așa ceva, că altfel iar nu va reuși nimic (…). Administratorul public trebuie să aibă și o bună pregătire profesională și ambiția că poate să fie un bun conducător de servicii. Peste tot în lume există acest director al primăriilor care gestionează toata activitatea din primărie.” (primar).

CONCLUZII

Pentru construirea și consolidarea democrației, este necesară nu numai o reformă politică și economică a societății, ci și o reformă administrativă la toate nivelurile și deci, implicit, o reformare și o modernizare a serviciului public. Democrația depinde de respectarea valorilor democratice, dar și de eficiența celor care ocupă funcții publice, indiferent de poziția lor în ierarhia administrativă.

În noua viziune asupra funcției publice se prefigurează, pe lângă cerințele privind profesionalismul, eficiența, responsabilitatea, onestitatea, dinamismul care sunt de o deosebită importanță și necesitatea respectării stricte a reglementărilor constituționale și legale, dar și o reală aplecare către cerințele și nevoile fiecărui cetățean cu care cei desemnați să îndeplinească funcții publice intră în contact.

Din această perspectivă, democrația apare nu numai ca un principiu de organizare politică, dar și ca un principiu care guvernează relațiile interumane.

Din punct de vedere istoric, ideea unei administrații constituite din agenți recrutați pe baza competenței și a altor criterii prestabilite, și nu ca urmare a alegerii discreționare a Prințului sau în virtutea unui drept ereditar asupra unui post este relativ recentă. Această idee a apărut în Europa odată cu iluminismul și cunoaște o puternică dezvoltare în perioada revoluției industriale. Într-adevăr, statul modern se va dezvolta concomitent cu constituirea și dezvoltarea “birocrației”, în sensul dat de Max Weber acestei noțiuni, care se întemeiază pe caracterul impersonal al funcțiilor și care are o dublă legitimitate: legală și națională.

În secolul al XIX-lea, revoluția industrială și apariția statului liberal duc la mărirea considerabilă a numărului de funcționari. Astfel, în Italia, funcția publică reprezenta 2,2% din populația activă în 1880 și 22,3% un secol mai târziu. O creștere asemănătoare are loc și în Franța, având în vedere că raportul dintre funcționari și populația activă era de  6% în 1880, de 16% la începutul celei de-a IV-a Republici și a ajuns la 27,3% în anul 1981. Dar aceste schimbări nu se referă numai la latura cantitativă, ele manifestându-se și prin rolul pe care funcționarul public, și deci administrația, îl joacă în cadrul statului.

Se poate considera, pe bună dreptate, că funcția publică reflectă evoluția socio-culturală, fiind, într-o anumită măsură, un “produs de sinteză” rezultat din elementele componente ale culturii statale specifice secolului XX.

În acest context, este cunoscut că funcția publică constituie un element esențial al activității statale și că regimul politic democratic depinde, la rândul său, de existența și concretizarea unei funcții publice democratice. Funcția publică reprezintă una din legăturile cele mai importante între cetățean și instituțiile statului. Dacă o asemenea legătură este slabă, este afectat ansamblul sistemului democratic al societății.

În momentul în care este tot mai des evocată noțiunea de “spațiu administrativ european”, nu se pune numai problema cerinței crescânde a colaborării între funcțiile publice din diferite state, ci și aceea a mobilității sporite a activității din sectorul public, concomitent cu armonizarea condițiilor în care se desfășoară asemenea activități.

În studierea evoluției funcției publice la nivel european este obligatoriu de luat în considerare importanța tradițiilor și contextului cultural al țărilor avute în vedere, importanța istoriei politice și administrative a acestora, cât și influențele pe care le-au suferit de-a lungul timpului. Acești factori se completează cu cei care țin de condițiile concrete prezente, având în vedere că există o corelare foarte strânsă între gradul de dezvoltare al societății și caracteristicile funcției publice, acest raport modificând profund instituțiile și comportamentele.

Dacă în Europa occidentală reforma în serviciul public este îndreptată spre o creștere a eficienței și productivității acestuia, în țările central și est europene administrația publică, deci implicit serviciul public, trebuie să fie restructurate complet, o atenție deosebită acordându-se conceptului de servire a cetățeanului.

Succesul tranziției în aceste țări presupune în mare măsură o schimbare de atitudine atât la nivelul statului, cât și la nivelul individului, schimbare care nu întotdeauna poate fi impusă prin forța legilor. De asemenea, este foarte importantă perfecționarea profesională a funcționarului public, atât la inițiativa structurilor ierarhice de decizie, dar și din propria inițiativă a fiecărui funcționar.

Cu toate că avem în vedere, așa după cum am arătat, prezența anumitor deosebiri de la țară la țară, trebuie arătat că există o dimensiune europeană a funcției publice, și anume necesitatea existenței unui corp de funcționari publici care este compus din specialiști ale căror calități au fost selectate și testate riguros.

Nu trebuie neglijat aspectul instruirii în știința conducerii pentru funcționarii publici cu funcții de conducere; numai astfel se va crea o elită capabilă să execute deciziile politice și să administreze competent instituțiile publice.

Integrarea în Uniunea Europeană presupune un ansamblu de schimbări în statutul funcției publice al țărilor candidate; toate aceste țări trebuie să-și modifice legislația, structurile organizaționale și practicile în materie de formare profesională în domeniu.

Modernizarea funcției publice reprezintă un criteriu important pentru Comisia Europeană în evaluarea performanțelor țărilor candidate la integrarea în structurile europene.

Comisia Europeană, nu numai că examinează legislația elaborată de țările candidate din punctul de vedere al compatibilității acesteia cu normele comunitare, dar examinează și capacitatea țărilor respective de a pune în aplicare politicile comune și de a respecta dreptul comunitar.

Nu în ultimul rând, menționăm că îmbunătățirea eficienței funcției publice, prin crearea cadrului propice pentru stimularea competenței, poate deveni un factor important în atragerea investitorilor străini, în crearea unui climat favorabil afacerilor.

Dupa cum am aratat in analiza efectuata influenta politicului in administratie ramane un punct extrem de delicat mai ales prin optimizarea relatiei intre functia publica supusa normelor de drept si functia politica.

In cazul situatiei post electorale 2001 se poate confirma un inceput de reforma a functiei publice mai ales pin conturarea unor parghii de implementare a Legii188/1999 si a Legii 215/2001 a Administratiei Publice Locale. Am constatat in practica insa o migratie masiva mai ales la nivel local a primarilor catre formatiunea politica castigatoare in alegerile locale si parlamentare din 2000 astfel incat procentul de stabilitate a fost de 62,8% iar migratia de 37,2%. Asadar de cele mai multe ori criteriul politic nu vine sa formuleze liniile directoare ale administratiei publice de functionare ci apare ca un factor de presiune a resurselor umane din administratia publica.

De asemenea se poate de multe ori observa lipsa de competente si ineficienta unor membrii de partid ajunsi pe listele acelei formatiuni politice si care odata vazuti in posturi cheie nu raspund decat la comenzile politice, de aceea am recomanda formatiunilor politice ca in cadrul actiunilor si evenimentelor specifice sa organizeze traininguri de specializare a acestor reprezentanti care pot in alegeri deveni lideri de opinie a comunitatii din care provin.

De remarcat este o accelerare a reformei in domeniul functiei publice mai ales prin Strategia din 2004 care propunea o mai mare implicare a ANFP in managementul functiei publice, acelasi ANFP care in 2001 a instituit o serie de masuri care au dus la exacerbarea centralizarii administratiei publice ci inlocuirea pe criterii politice a aproape 20000 de functionari publici. Tot in cadrul acestei strategii un rol important l-a avut INA in formarea unei noi generatii de profesionisti in domeniul administrativ avand constiinta unui nepartizanat politic si suprematia interesului public.

Legea conflictului de interese 161/ 2003 a reprezentat de asemenea un punct important in depolitizarea functiei publice si eliminarea clientelismului politic insa aplicarea ei a lasat de dorit pe parcursul celor 2 ani de cand a fost promulgata. Trebuie acordata o mai mare atentie mecanismelor de control a acestui conflict de interese si a incompatibilitatilor cu functia publica.

Un rol important in acest context in joaca salarizarea functionarilor publici care daca ar suferi procedural anumite modificari pentru a avea o anume baza solida, actele de coruptie in ceea ce-i priveste ar putea fi mult diminuate. Si daca tot am facut referire la sistemul judiciar am putea spune ca reforma in acest domeniu este chiar vitala pentru a asigura mecanismele de control asupra acestor situatii de fapt.

Dupa multe presiuni externe asupra guvernului din perioada 2000-2004 s-a aprobat Legea Prefectului 340/2004 cu aplicabilitate finala in 2006. Legea presupune depolitizarea institutiei prefectului si a subprefectului si constituirea unui Corp al Prefectilor si Subprefectilor la care se poate accede in urma unui concurs.

Intrarea in sfera inaltilor functionari a acestor doua institutii denota un prim pas in depolitizarea administratiei publice la nivel local urmaridu-se eliminarea presiunii factorului politic de la nivelul Guvernului catre administratia locala.

In ciuda eforturilor sustinute ale Guvernului 2000-2004 in scopul depolitizarii administratiei si constituirii unui corp de functionari publici profesionisti au existat conform opiniei publice o serie de scandaluri de coruptie datorita lipsei unei practici coerente sustinute de control atat la nivelul institutiilor centrale cat si la nivelul celor locale. Un sondaj recent al Gallup arata o realitate trista a perceptiei opiniei publice despre transparenta actului de guvernare, conflictul de interese ca de altfel si actele de coruptie din Romania.

Actualul Guvern propune o continuitate in reforma administratiei publice pe acest palier dar aduce in discutie mai ales la nivel local separarea statutului alesilor locali de cel al functionarilor publici prin creearea unei brese numite manager al localitatii sau al judetului care sa preia atributiile tehnice ale primarului si ale presedintilor de CL si CJ lasandu-le acestora doar atributii spectific politice.

Ideea este una laudabila deoarece se presupune ca astfel se ajunge la o separare a criteriului politic de cel administrativ insa termenul de implementare ar trebui urgentat mai ales in contextul Integrarii Romaniei in Uniunea Europeana.

De asemenea se propune urgentarea rezolvarii personalului tehnic parlamentar PL 307/2000 respins de curand in Parlament. Este necesara in acest sens garantarea stabilitatii pe functii a personalului tehnic parlamentar ca de altfel si situatiile d eincompatibilitate cu alte functii.

Poate cel mai important proiect insa il constiutie un Cod Administrativ care sa aiba in vedere toate aceste masuri proiectate intr-o viziune unitara si moderna. Guvernul actual si-a luat angajamentul ca pana in 2008 sa poata elabora un astfel de cod precum si procedura adminstrativa insa in conditiile actualei crize politice tot sistemul administrativ trece printr-o perioada de confuzie in aplicarea masurilor de reforma.

Odata cu aderarea la Uniunea Europeana insa trebuie compatibilizat si sitemul nostru administrativ in sensul reformularii notiunii de functionar public vazut dintr-o perspectiva europeana.

Schimbarea denumirii de functionar public in cea de manager public reprezinta una dintre cele mai mari succese ale Guvernului actual deoarece se face astfel referire la o viziune dinamica a administratiei publice si nu doar la un sistem rigid de norme si legi puternic ierarhizat.

Resursele umane din administratia publica devin motoare cheie in dezvoltarea de ansamblu a administratiei prin mentalitate, constiinta si actionand in virtutea unor principii de impartialitate, integritate, transparenta decizie si suprematia interesului public.

De aceea o separare a puterii politice de administratie dar mergand impreuna pe palierul directivelor generale ale unui program de guvernare este o anticipare a unei noi ere de modernizare a administratiei publice vazuta din perspectiva proceselor si relatiilor intr-o continua dinamica.

BIBLIOGRAFIE

TRATATE, CURSURI

1. Albu Emanuel, Drept administrativ. Partea I, Editura Fundației România de Mâine, București, 2008

2. Iorgovan Antonie “Tratat de drept administrativ” Bucuresti, Editura Nemira, 1996

3. Alexandru Negoiță., „ Drept administrativ și știința administrației”, București, Editura Nemira, 1993

4. Marius Profiroiu, Tudorel Andrei, Dragos Dinca,Radu Carp, Reforma administratiei publice in contextul integrarii europene, Institutul european din Romania- Studii de impact III, p.4-www.ier.ro

5. Auby, Jean-Marie. Droit administratif/Jean-Marie Auby. – Paris: Dalloz, 1973

6. Burke, John P. Bureaucratic responsibility/John , 1986

7. Claisse, Alain Et Neninger, Marie-Christine – Fonctions publiques en Europe – Paris – Montchrethien, E.J.A. 1994

8. Jabes, Jak , Public Administration in transition, Nispa cee, 1995

9. J. Ziller , Fonction Publique et Fonctionnaires (Comparaisons internationales) – Problemes Politiques et Sociaux No. 601, 1989 J. Ziller

10. Standards of ethical conduct for employees of the executive branch. – : Office of Government Ethics, 1992

11. Studiu SAR asupra politizarii administratiei publice

12. Manualul administratorului public, Colaborator AndreiCrăciun,www.administratorulpublic.ro

13. Flaviu Cismașiu (coord.), Turda – 20 de secole de istorie, Editura LogArt, Turda, 2003

REVISTE, ARTICOLE

Monitorul de Cluj – www.monitorulcj.ro

LEGISLAȚIE

Legea nr.115/1996 privind declararea și controlul averii demnitarilor, modificată și completată

Legea nr.188/1999

Legea nr.78/2000 pentru prevenirea, descoperirea și sancționarea faptelor de corupție

Legea nr.27/2002

Legea nr.52/2003, publicată în M.Of., Partea I, nr.70 din 3 februarie 2003

Legea nr. 161/2003 privind Conflictul de Interese

Tratatul Uniunii Europene

OCDE, iunie 2003

OCDE – Promouvoir l’efficacité et le professionnalisme dans la fonction publique, Documents Sigma no. 21

O.U.G. nr.43/2002 privind Parchetul Național Anticorupție, aprobatã prin Legea nr.503/2002

O.U.G. nr.92/2004 privind reglementarea drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici pentru anul 2005

O.U.G nr.56/2004 privind crearea statutului special al funcționarului public denumit manager public, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.590 din 1 iulie 2004, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr.452/2004

H.G. Nr. 1006/2001- M.O. Nr. 660 /19.01.2001

INTERNET

www.ier.ro

www.administratorulpublic.ro

www.monitorulcj.ro