Reforma Administrativa In Romania
Capitolul 1
România și globalizarea
1.1. Procesul de tranziție în România
Anul 1989 a fost un an de grație pentru țările satelite europene ale Uniunii Sovietice: regimurile comuniste din aceste țări s-au prăbușit întocmai ca un castel de nisip. Criza generală a comunismului a fost impulsionată de situația economică tot mai precară a Uniunii Sovietice – prima țară unde s-a instalat această orânduire socială care a devenit, apoi, vârful de lance al expansiunii ei la scară mondială. În prezent, dezmembrarea colosului sovietic a devenit o realitate, iar noile state independente se confruntă cu grave probleme interne. Totuși, pe mapamond mai există încă regimuri comuniste, cum ar fi RP Chineză unde se obțin succese economice notabile.
În ceea ce privește România, situația sa economică s-a degradat continuu după 1990 până în 2000, când PIB a început să cunoască o evoluție ascendentă. Acest fapt s-a datorat în special propriilor sale condiții-cadru: o inflație ridicată, scăderea puterii de cumpărare, reducerea investițiilor, întârzieri în domeniul restructurării economiei și a privatizării. Concurența cu alte țări din zonă aspirante la integrarea europeană, precum și cu alte țări dezvoltate a jucat un rol nefavorabil. După intrarea în vigoare a monedei Euro, leul românesc a cunoscut o incertitudine permanentă a ratei de schimb.
Se poate considera că prin aderarea României la UE se vor ameliora într-o măsură însemnată condițiile-cadru exterioare care afectează economia țării noastre. Acesta este singurul mijloc, din punctul de vedere al accesului pe piață și al siguranței ratei de schimb, care asigură întreprinderile românești că se confruntă cu arme egale cu concurenții lor.
O privire retrospectivă asupra economiei românești, în perioada 1990-1996, permite să se constate lipsa unei strategii clare, bine definite. S-a acționat, mai ales, prin măsuri pe termen foarte scurt, de circumstanță. Din păcate pentru România, în afara greșelilor inerente în situația dată, cele determinate de interese subiective, de grup, au fost numeroase și cu implicații grave. Iată pe cele mai importante:
Folosirea inadecvată a rezervei valutare, de circa 1,7 miliarde de dolari, existente în momentul instalării noii puteri. În loc să fie destinată reformei, ea a fost risipită mai ales prin plata unor importuri de bunuri de consum, la începutul anilor ’90.
În pofida crizei de subproducție, moștenită de la fostul regim, au fost adoptate măsuri de reducere a săptămânii de lucru. Totodată, deși productivitatea muncii nu o permitea, au fost majorate salariile în unele ramuri. În acest fel, fenomenul de „nemuncă” s-a accentuat și mai mult.
Fondul de investiții al întreprinderilor de stat a fost serios afectat prin inițiativa guvernamentală de returnare către populație a „părților sociale” – sume uriașe pentru acea epocă. Impactul imediat a fost mai degrabă creșterea presiunilor inflaționiste, decât a nivelului de trai.
Noua putere ar fi trebuit să se ocupe cu precădere de reforma instituțională la începutul anilor ’90, prin înlocuirea vechiului aparat de stat, birocratizat, cu altul modern, eficient și prin elaborarea unui pachet de legi purtând amprenta democrației și economiei de piață, dar și printr-o reformă managerială. Reforma instituțională ar fi fost, în prealabil, rampa de lansare a reformei economice.
Una dintre măsurile luate pe parcurs, în grabă, fără pregătirea premizelor necesare, a fost dezangajarea statului de la conducerea economiei. Preocupată excesiv de propria imagine, din dorința de a convinge opinia publică, din țară și din străinătate, că, în România, s-a produs o ruptură completă de trecutul comunist, puterea instalată după decembrie 1989, s-a grăbit să adopte măsuri de dereglementare, care, așa cum a rezultat anterior, au frânat reforma economică. Statul – principalul proprietar, a fost adus în situația de a se dezinteresa de propria sa avere. Măsurile de descentralizare a proprietății statului, necesare desigur, n-au fost însoțite de un control sever, în condițiile unei legislații imperfecte, plină de ambiguități.
Evoluția procesului de tranziție a condus la o nouă criză economică, manifestată printr-o recesiune puternică și o erodare brutală a nivelului de trai al celei mai mari părți a populației din aproape toate țările est-europene. În România, ca și în celelalte țări ale Europei Centrale și Răsăritene, problemele perioadei de tranziție la economia de piață, reflectate în perioada 1990-1995, de o productivitate scăzută, o rată galopantă a inflației, un proces de restructurare extins la scara întregii economii naționale și o rezervă valutară scăzută, au concentrat atenția guvernului asupra pieței interne și a politicii monetare.
După 15 ani de tranziție, în perioada 2001-2004, pornind de la un nivel foarte coborât, România a făcut un salt dinspre subdezvoltare și înapoiere spre dezvoltare și o creștere a nivelului de trai, având șansa unei evoluții normale în cadrele unei lumi dezvoltate și democratice.
În perioada 1997 – 2004, România a avut o creștere constantă în comerțul exterior. Exporturile din 2004 au reprezentat 18,93 miliarde Euro, ceea ce reprezintă o creștere substanțială de 21,3% față de 2003 (15,61 miliarde Euro) și o medie lunară de 1,6 miliarde Euro. Totuși, această creștere a exporturilor nu a fost suficientă pentru a acoperi totalul importurilor și deficitul comercial a crescut de la an la an. Portofoliul de bunuri exportate s-a schimbat de asemenea. În perioada 1997-2004 mai multe sectoare au înregistrat schimbări în ceea ce privește ponderea diferitelor grupe de produse din totalul exporturilor.
Economia românească are un nivel de competitivitate relativ scăzut în context european și România a atras investiții mai mici per capita, comparativ cu alte țări din regiune, datorită absenței unui cadru legislativ transparent și datorită unei competiții regionale accentuate. Decalajul competitiv față de restul țarilor membre UE nu poate fi ignorat dată fiind importanța pieței europene pentru România. Este foarte probabil ca acest decalaj să crească, dată fiind perspectiva unei și mai mari liberalizări și integrări a comerțului mondial, lăsând exportatorii români într-o situație critică.
În ciuda deschiderii continue a comerțului exterior și în ciuda performanțelor semnificative ale exporturilor, exporturile românești încă nu sunt diversificate îndeajuns. Acest lucru se datorează în parte faptului că puține întreprinderi au activități inovative sau de cercetare în dezvoltarea produselor și serviciilor lor. O scurtă privire prin exporturile principale ale României relevă rapid că majoritatea sunt sectoare tradiționale. A existat puțină inovare și, în consecință, există puține industrii care folosesc în mod intensiv tehnologie nouă.
Prin urmare prioritatea strategică a României trebuie acum să fie avantajele competitive, dezvoltarea capacității și competenței sectoarelor exportatoare, atragerea de investiții locale și străine și de creare a unei economii care să poată să se dezvolte în condiții de comerț liber într-o piață din ce în ce mai globalizată.
În anii din urmă, capătă o amploare tot mai mare ideea că filosofia globalistă poate fi și pentru România o soluție optimă. Pentru că numai prin cunoașterea totalității sistemului global – lumea în care trăim – pot fi înțelese și soluționate problemele zonale.
Globalizarea nu este deloc un fenomen nou. Semnalul a fost dat cu mai multe decenii în urmă. Dar, spre deosebire de trecut, fenomenul se extinde astăzi cu viteza crescută. Se poate spune că sunt câteva domenii în lumea de astăzi aproape în totalitate globalizate, cum sunt computerizarea și transporturile aeriene internaționale.
În timp ce unii construiesc cadrul globalizării și se preocupă ca să se adapteze din mers acestui cadru, alte țări, companii, persoane sunt pur și simplu surprinse de efectele uneori pozitive, alteori negative ale globalizării. Pornind de la această constatare, este posibil ca șansele României de a atrage ceea ce este bun din acest fenomen obiectiv să depindă în mod esențial de crearea cadrului care să permită exploatarea beneficiilor aduse de globalizare și diminuarea efectelor negative sau a costurilor, a constrângerilor acestui fenomen de globalizare și ale integrării, care este o subcomponentă a globalizării.
România, ca economie în tranziție, va avea de făcut față din ce în ce mai mult provocărilor globalizării, având în vedere că procesul de globalizare în mod cert modifică paleta de instrumente de care dispune un stat. Deși perspectiva că globalizarea presupune dispariția statului-națiune este de mult timp pusă sub semnul întrebării, este clar că statele naționale nu mai dispun de instrumentele „clasice” de a gestiona situația economică și relațiile politice cu exteriorul. Existența unor foruri internaționale precum Banca Mondială, Fondul Monetar Internațional sau Organizația Mondială a Comerțului limitează gama de opțiuni ale statului (precum, de exemplu, libertatea de a fixa taxele vamale la nivelul dorit sau politica monetară).
1.2. Stadiul integrării României în Uniunea Europeană
România a fost una dintre puținele țări comuniste care au avut legături economice cu Comunitatea Europeană (Uniunea Europeană de astăzi) încă înainte de 1989. După 1990, parteneriatul UE-România s-a dezvoltat în permanență, reflectând progresele României în procesul de democratizare a societății și construire a economiei de piață. Depunerea, în iunie 1995, a cererii de aderare a condus la includerea României în procesul de extindere al Uniunii Europene. Consiliul European de la Helsinki din decembrie 1999, a hotărât deschiderea negocierilor de aderare a României la UE.
La 1 februarie 1993, România semnează Acordul European care instituie o asociere între România, pe de o parte, și Comunitățile Europene și Statele Membre ale acestora, pe de altă parte. Acest acord, care crea o zonă de liber schimb între România și statele membre, recunoștea obiectivul României de a deveni membru al Uniunii Europene și prevedea asistență financiară și tehnică din partea UE.
Scurt istoric
La 1 februarie 1993 România semna Acordul European (Acordul de Asociere la UE); doi ani mai târziu, Acordul intră în vigoare; prevederile comerciale ale Acordului se aplică încă din mai 1993, prin intermediul unui Acord Interimar;
În iunie 1995, România a depus cererea de aderare la UE;
În iulie 1997, Comisia Europeană adoptă Agenda 2000, care include Opinia privind cererea de aderarea a României la UE;
În martie 1998 se lansează oficial procesul de extindere a UE, proces care include și România;
În noiembrie 1998 se publică primul Raport Anual al Comisiei Europene privind cererea de aderare a României la UE (actualizarea Opiniei);
În iunie 1999 România înaintează Programul Național de Aderare la UE;
În octombrie 1999 are loc publicarea celui de-al doilea Raport Anual al Comisiei Europene asupra progreselor înregistrate de România în pregătirea pentru aderarea la UE;
În decembrie 1999 Consiliul European de la Helsinki decide să înceapă negocierile de aderare cu încă șase țări candidate, între care și România;
În februarie 2000 are loc deschiderea oficială a negocierilor de aderare a României la UE, în cadrul reuniunii Consiliului UE pentru Afaceri Generale dedicată lansării Conferinței Interguvernamentale;
În martie 2000 Guvernul României adoptă Strategia Economică pe Termen Mediu (SETM) și o prezintă în cadrul reuniunii Consiliului de Asociere România – UE; se deschid discuțiile asupra primelor 5 capitole de negocieri;
În mai 2000 Guvernul României adoptă Programul Național de Aderare la UE (actualizat), precum și Planul de Acțiune și Cadrul Macroeconomic, complementare SETM; se încheie discuțiile asupra primelor 5 capitole;
În iunie 2000 Comisia Europeană a acceptat continuarea procesului de negociere cu încă patru capitole.
La 13 noiembrie 2001 a fost publicat Raportul Anual asupra progreselor înregistrate de România în pregătirea pentru aderare; o a Helsinki decide să înceapă negocierile de aderare cu încă șase țări candidate, între care și România;
În februarie 2000 are loc deschiderea oficială a negocierilor de aderare a României la UE, în cadrul reuniunii Consiliului UE pentru Afaceri Generale dedicată lansării Conferinței Interguvernamentale;
În martie 2000 Guvernul României adoptă Strategia Economică pe Termen Mediu (SETM) și o prezintă în cadrul reuniunii Consiliului de Asociere România – UE; se deschid discuțiile asupra primelor 5 capitole de negocieri;
În mai 2000 Guvernul României adoptă Programul Național de Aderare la UE (actualizat), precum și Planul de Acțiune și Cadrul Macroeconomic, complementare SETM; se încheie discuțiile asupra primelor 5 capitole;
În iunie 2000 Comisia Europeană a acceptat continuarea procesului de negociere cu încă patru capitole.
La 13 noiembrie 2001 a fost publicat Raportul Anual asupra progreselor înregistrate de România în pregătirea pentru aderare; o ediție revizuită a Parteneriatului pentru Aderare cu România a fost prezentată de către Comisie;
Consiliul European de la Laeken din 14-15 decembrie 2001 a nominalizat pentru prima dată statele susceptibile să încheie negocierile de aderare până la sfârșitul anului 2002. Zece state candidate sunt nominalizate, cu excepția României și Bulgariei;
La sfârșitul anului 2001 negocierile de aderare asupra a 9 din cele 31 de capitole ale Acquis-ului Comunitar sunt închise provizoriu;
La 9 octombrie 2002 Comisia Europeană a dat publicității Raportul Anual asupra progreselor înregistrate de România în pregătirea pentru aderare;
La 13 noiembrie 2002 pentru România și Bulgaria a fost adoptată câte o „Foaie de parcurs” de către Comisie;
La 20 noiembrie 2002 Parlamentul European ia în considerare data de 1 ianuarie 2007 drept dată țintă pentru aderarea României la Uniunea Europeană;
La 12-13 decembrie 2002 Consiliul European de la Copenhaga decide asupra aderării a 10 noi membri și adoptă propunerile Comisiei de foi de parcurs pentru România și Bulgaria;
La sfârșitul anului 2002 erau închise provizoriu 16 din cele 31 de capitole ale Aquis-ului comunitar;
La 1 februarie 2003 a intrat în vigoare Tratatul de la Nisa;
La 26 martie 2003 Comisia Europeană prezintă ediția revizuită a Parteneriatului de Aderare cu România;
Raportul Comisiei Europene din noiembrie 2003 apreciază eforturile de aderare a României la UE, atrăgând atenția asupra unor probleme nesoluționate încă, așa cum ar fi corupția sau reforma justiției;
Încheierea negocierilor de aderare are loc în decembrie 2004, confirmându-se totodatã în cadrul Consiliului European de la Bruxelles calendarul de aderare;
La 13 aprilie 2005, România primește avizul conform al Parlamentului European, semnând Tratatul de Aderare pe 25 aprilie 2005;
La 25 octombrie 2005, Comisia Europeană a publicat primul Raport Comprehensiv de Monitorizare pentru România care confirmă progresele importante în pregătirea internă și măsurile ce urmează să fie luate în continuare pentru asigurarea aderării la 1 ianuarie 2007.
După semnarea Tratatului de aderare la 25 aprilie 2005, România a devenit stat în curs de aderare, obținând statutul de observator activ la nivelul tuturor instituțiilor comunitare, fiind necesară asigurarea prezenței reprezentanților români la nivelul instituțiilor europene și al grupurilor de lucru ale acestora. Statutul de observator activ permite Românei să își exprime punctul de vedere, fără drept de vot, în procesul de luare a deciziilor la nivel comunitar, putând astfel influența aceste decizii și promovându-și intereselor naționale.
Perioada până la aderarea efectivă la UE poate fi considerată și ca timp acordat pentru a stabili, dezvolta și perfecționa procedurile interne. De asemenea, este importantă întărirea capacității administrative și dezvoltarea infrastructurii tehnice și gestionarea optimă a celor aproximativ 100-140 documente transmise zilnic din partea instituțiilor comunitare.
Obiectivele României, în calitatea de observator activ, sunt: acomodarea cu procedurile de lucru comunitare (formale și informale) și cultura instituțională specifică instituțiilor comunitare, poziționarea interesului național în contextul european, conștientizarea intereselor naționale majore și stabilirea de parteneriate strategice cu state având interese convergente.
România participă în calitate de observator la nivelul următoarelor structuri europene: Parlamentul European; Consiliul European; Consiliul Uniunii Europene; Comitetul Reprezentanților Permanenți – COREPER I și II; Grupurile de lucru ale Consiliului; Comitetele și grupurile de lucru ale Comisiei Europene; Comitetul Regiunilor și Consiliul Economic și Social.
«Negocierile de aderare cu România au fost încheiate cu succes, în decembrie 2004. Tratatul de Aderare a fost semnat în aprilie 2005. România și 17 State Membre l-au ratificat deja. Tratatul prevede aderarea la 1 ianuarie 2007, în cazul în care Consiliul nu decide, pe baza unei recomandări a Comisiei, amânarea aderării până la 1 ianuarie 2008.
După finalizarea negocierilor, Uniunea Europeană a decis că va continua să monitorizeze atent pregătirile și realizările României și că, în acest scop, Comisia va continua să elaboreze raportări anuale privind progresele României în vederea aderării, însoțite de recomandări, dacă este cazul.
Acest raport reflectă situația la sfârșitul lunii aprilie 2006. Este bazat pe o largă paletă de surse. România a fost invitată să furnizeze informații privind stadiul său de pregătire. Raportul este, de asemenea, redactat pe baza informațiilor furnizate în cadrul Acordului de Asociere și a peer-reviewurilor desfășurate pentru a evalua capacitatea administrativă a României în anumite domenii. Au fost luate în considerare deliberări ale Consiliului precum și rapoarte și rezoluții ale Parlamentului European. Acolo unde a fost relevant, Comisia a luat în considerare evaluările făcute de diverse organizații internaționale, instituții financiare internaționale și organizații non-guvernamentale.»
România a atins un nivel considerabil în ce privește alinierea legislației la acquis-ul comunitar. Raportul din octombrie 2005 concluziona că România va fi pregătită pentru aderare într-un număr mare de domenii. Anumite domenii necesitau eforturi susținute și 14 domenii făceau obiectul unor preocupări majore.
De atunci au fost înregistrate progrese importante. România poate fi pregătită pentru aderare în următoarele domenii suplimentare, cu condiția menținerii ritmului progresului în aceste domenii: achiziții publice; protecția datelor personale; bunăstarea animalelor; managementul resurselor și al flotei; activitățile de control și politica de piață; legislația în domeniul politicii regionale; politica de vize; pregătirile în domeniul vamal și protecția intereselor financiare ale UE.
Rămân însă patru domenii care fac obiectul unor preocupări majore și care necesită o acțiune imediată:
− agențiile de plată trebuie să fie întru totul operaționale și acreditate, în vederea acordării de plăți directe agricultorilor și operatorilor și consolidarea progreselor înregistrate în domeniu, în conformitate cu politica agricolă comună (capitol 7 din acquis),
− instituirea unui sistem integrat de administrare și control (IACS) funcțional în domeniul agriculturii și consolidarea progreselor înregistrate (capitolul 7 din acquis),
− crearea unor dispozitive de ecarisaj și tratament în conformitate cu prevederile acquis-ului în domeniul EST și al subproduselor de origine animală (capitolul 7 – acquis),
− sistemele informatice pentru administrarea impozitelor trebuie să fie interoperabile cu cele din restul Uniunii, pentru a permite colectarea TVA-ului din cadrul întregii piețe comune a Uniunii (capitolul 10 din acquis).
Comisia va raporta asupra progreselor României în abordarea problemelor semnificative cel mai târziu în prima parte a lunii octombrie 2006, și va reconfirma, pe această bază, data aderării. Raportul va specifica de asemenea orice domeniu în care ar putea fi necesare măsuri de salvgardare sau alte măsuri corectoare până la data aderării.
Tabel nr. 5: Tabel estimativ privind ratificarea Tratatului de Aderare a României la Uniunea Europeană
Tabel nr. 6: State membre ale UE care au ratificat Tratatul de Aderare
1.3. Evoluția investițiilor străine directe în România
Globalizarea, proces relevant în domeniul producției industriale, al serviciilor, al funcționării piețelor financiare, face ca și activitatea de investiții să devină una de natură globală având implicații asupra economiilor naționale și a economiei mondiale. Investitori și grupuri de investitori, autorități transnaționale își manifestă interesul pentru plasamente investiționale, în țările aflate în tranziție, sub forma investițiilor directe, a investițiilor de portofoliu sau a împrumuturilor investiționale și a creditelor ajutoare.
Deschiderea externă a economiei României a presupus, pe lângă liberalizarea comerțului exterior și a cursului valutar, adoptarea unor legi permisive în ceea ce privește intrările de capital. Adoptarea unei legislații încurajatoare pentru investițiile străine era necesară și pentru că ele erau văzute ca una dintre cele mai importante surse de finanțare externă și de asemenea ca un factor de restructurare în profunzime a economiei.
Dar investițiile străine directe (ISD) ca practică și concept cunoscute în economia mondială au fost abordate direct și deschis numai în 1990, odată cu aprobarea Decretului Lege nr.96/1990, care a anulat o mare parte din prevederile Decretului 424/1972 și Legii nr.1/1971.
Pentru prima dată în perioada postbelică, România legifera dreptul întreprinderilor străine sau a persoanelor fizice de a deține în proprietate în întregime sau majoritar, capitalul social al altei întreprinderi cu sediul în România (societățile mixte de regulă). Totodată, Decretul Lege prevede tot pentru prima dată în politica economică a României, facilități fiscale, materializate în scutirea de impozitul pe profit până la doi ani și chiar cu o prelungire, cu aprobarea Ministerului Finanțelor.
România se apropie de un cadru juridic și instituțional normal, descentralizând și simplificând mult normele de constituire și funcționare a societăților comerciale, inclusiv a celor cu capital străin, parțial sau integral. Sub auspiciile acestei legislații, pe parcursul anului 1990 și la începutul anului 1991, au fost constituite peste 1500 de societăți comerciale cu participarea capitalului străin, începând să se constituie un sistem al investițiilor străine în România.
Deși cadrul juridic a fost favorabil investițiilor străine, iar România deține certe avantaje comparative pentru acestea, intrările de ISD în România au fost mai mult decât modeste, între cele mai mici în Europa Centrală și de Est (alături de Bulgaria).
În 1992 s-au materializat primele proiecte mari ale unor întreprinderi multinaționale recunoscute pe plan internațional (Coca-Cola, Alcatel, Shell).
Întreprinzătorii străini care au investit în România sunt preponderent mici și mijlocii. Sunt prezente totuși întreprinderile multinaționale mari ca: Siemens, ABB, Alcatel, Coca-Cola, Colgate-Palmolive, Pepsi-Cola, Enterprise Oil, Kraft General Food, Daewoo și altele.
Astfel, în perioada 1991-1996, media anuală a investițiilor de capital străin în România a fost de 204,83 mil.USD, iar în perioada 1997-2000, media respectivă s-a ridicat la 1310,75 mil.USD/an, însă, trebuie avut în vedere faptul că, după 1996, valorile investițiilor străine directe însumează și sumele obținute din privatizările cu capital extern.
Din punct de vedere investițional, anul 1997 începuse sub auspiciile unui avânt investițional extern dinspre restul lumii, urmând așteptările ridicate generate de schimbările politice post-electorale (se făceau aprecieri că până în 2000, România urma să devină gazda a aproximativ 60 mld. USD). Drept urmare, fluxurile de investiții străine directe au atins în 1997, valoarea totală de 1,1 mld. USD, din care 55% erau formate din noile investiții.
În 1998, apetitul investitorilor a fost diminuat cvasi-total de reapariția inflației “persistente“ și de criza economică structurală care tindea să se cronicizeze. Astfel, din totalul modest al fluxurilor de investiții străine directe, în 1998, circa 75% au fost constituite din contravaloarea sumelor pentru achiziția companiilor românești de către firme străine, prin procesul accelerat de privatizare (în principal privatizarea Romtelecom).
Conform datelor furnizate de Camera de Comerț și Industrie a României, Oficiul Național al Registrului Comerțului, volumul total al investițiilor străine, înregistrate la sfârșitul anului 2001 în România, a fost de 7,84 mld. dolari SUA, din care 4,8 mld. USD reprezintă investiții străine directe, iar restul reprezintă angajamentele investiționale asumate în cadrul proceselor de privatizare.
În anul 2000, investițiile directe nete au însumat 1036 mil. USD, situându-se ușor peste nivelul anului 1999 (cu 1,1%), pe fondul ameliorării mediului internațional și în pofida efectelor inhibitoare ale anului electoral. Plafonarea investițiilor directe a fost rezultatul limitării încă din aprilie 1999 a importurilor de mașini și echipamente, prin eliminarea facilităților vamale acordate investitorilor străini, dar și al instabilității cadrului legislativ. Cu toate acestea, investițiile directe au constituit, pentru al patrulea an consecutiv, principala sursă de finanțare a deficitului de cont curent (peste 76%).
Anul 2001 a fost considerat ca fiind unul de așteptare pentru investitorii străini. La începutul anului se anunța necesitatea atragerii de investiții străine la un nivel de 1,8 mld. USD, această țintă nefiind atinsă. În primele 9 luni ale anului investiția străină directă abia se ridica la 719 mil. USD (calculată în echivalent în valută), din care numai 202 mil. în valută. Pe ansamblul anului 2001 au fost atrase doar 1371 mld. USD, fiind considerat drept un an staționar din punct de vedere al aportului semnificativ de capital străin.
În anul 2002 investițiile străine directe nete au fost de 1194 milioane de euro, iar în anul 2003 de 1345 milioane de euro. În termeni relativi însă, ISD au finanțat 74% din deficitul contului curent în 2002 și doar 46% din deficitul anului 2003. Din punctul de vedere al investițiilor străine totale pe perioada 2001-2003, România se situa pe ultimul loc în rândul celor 12 țări noi membre sau candidate ale UE. Investițiile directe pe locuitor în România au fost, între 2001-2003, de patru ori mai mici decât media statelor central europene (Polonia, Cehia, Ungaria, Slovacia).
Potrivit analizei „World Investment Prospects”, calificativul mediu al climatului investițional din România a fost, în perioada 1999-2003, de 4,86 puncte, pe o scară unde maximul ajunge la 10.
Anul 2004, pentru România, a marcat o creștere semnificativa a volumului de investiții străine directe atrase, astfel țara noastră reușind să urce în clasament pe locul al doilea după Polonia în regiunea Europei Centrale și de Est.
Datele din Balanța de plăți pentru 2004 a Băncii Naționale a României indica un flux total al investițiilor străine directe atrase în valoare de 4098 milioane euro. Cu o creștere de peste 111% față de cifrele anului 2003, România a micșorat decalajul și a intrat în competiție cu țări performante în atragerea investițiilor străine directe din Europa Centrală și de Est, considerate până acum favorite absolute ale interesului investitorilor străini.
Îmbunătățirea mediului de afaceri, efectele introducerii cotei unice de impozitare și
atitudinea pozitivă a partenerilor străini față de România au condus la atragerea unui volum de investiții străine directe record în valoare de 5197 milioane Euro în anul 2005, conform datelor furnizate de Banca Națională a României. Astfel, au fost depășite cu mult atât previziunile Agenției Române pentru Investiții Străine care preconizau un volum al investițiilor străine directe atrase situat între 3,2-3,8 miliarde Euro, precum și cele ale Comisiei Naționale de Prognoză, cuprinse între 4,1-4,2 miliarde Euro.
În anul 2005, cea mai importantă componentă a investițiilor străine directe atrase de România a fost “profit reinvestit” (1764 milioane Euro reprezentând 33,9% din volumul total de ISD), urmată de “participații la capital” (1760 milioane Euro reprezentând 33,8% din volumul total de ISD) și componenta “alte capitaluri”, adică împrumuturi acordate de compania mamă structurilor afiliate din România (1673 milioane Euro reprezentând 32,2% din volumul total de ISD).
Atractivitatea României ca țară de destinație pentru investitorii străini a fost manifestată și prin numărul de societăți comerciale cu participare străină la capitalul social nou înregistrate în anul 2005, respectiv 11.719. Comparativ cu anul 2004 se constată o creștere de 13,9% a interesului partenerilor străini de a înființa noi societăți comerciale în România.
Potrivit operațiunilor statistice efectuate de Oficiul Național al Registrului Comerțului, volumul total al investițiilor străine înregistrat la 31 decembrie 2005 în România, se ridica la 15,872 miliarde USD. Această valoare reprezintă aportul investitorilor străini la subscrierea capitalului social pentru cele 111,579 mii societăți comerciale înființate cu participare de capital străin.
Grafic nr. 1: Evoluția investițiilor străine de capital
Cel mai mare nivel al investițiilor străine înregistrat în România, în perioada anilor 1991- 2005, este cel realizat în anul 2005, când valoarea capitalului social subscris, în echivalent valută, la societățile comerciale cu participare străină de capital, a fost de 5,197 miliarde USD.
Prin creșterea, în cursul anului 2005 comparativ cu anul 2004, cu 6,8% a capitalului social subscris de societăți comerciale cu participare străină se confirmă și previziunile organizațiilor internaționale, care arată că România este o destinație din ce în ce mai atractivă pentru investitorii străini prin aderarea la Uniunea Europeană, adoptarea acquisului comunitar și prețul redus al forței de muncă superior calificate atât în comparație cu vechii cât și noii membrii ai Uniunii Europene. Această tendință va fi menținută și în anul 2006, când se preconizează că România va atinge un nou record absolut în ceea ce privește volumul de capital străin direct atras în economie, între 5,8 – 6,2 miliarde Euro.
În ceea ce privește clasificarea societăților comerciale cu participare străină la capital după țara de origine a investitorilor, pe primele locuri se situează Olanda, Austria, Germania, Franța și Italia.
Tabel nr. 7: Clasificarea societăților comerciale cu participare străină la capital după
țara de origine a investitorilor
Sursa: ONRC
Tabel nr. 8: Structura numărului de societăți străine pe regiuni la 31.12.2005
Grafic nr. 2: Structura pe regiuni a ISD la 31.12.2005
Din punct de vedere al domeniilor preferate de către investitorii străini, avem aceeași analiză în funcție de numărul de societăți și în funcție de capitalul social subscris.
Dacă analizăm investițiile străine directe din punct de vedere al numărului de societăți, domeniile cele mai vizate au fost comerțul cu ridicata și cu amănuntul, industrie și serviciile profesionale, domenii în care s-au concentrat aproximativ 83% din numărul total al societăților cu capital străin. Societăți mai puțin numeroase se regăsesc în turism, agricultură și transporturi (vezi grafic 3).
Grafic nr. 3: Structura pe domenii de activitate a societăților cu capital străin
Tabel nr. 9: Evoluția înmatriculărilor de societăți comerciale
cu participare străină la capital
Capitolul 2
Transformările administrației publice din România în contextul integrării europene
2.1. Aderarea României la Uniunea Europeană
Principii și proceduri
Pentru a deveni un stat membru al Uniunii Europene, România trebuie să îndeplinească criteriile de aderare stabilite la Copenhaga și să se alinieze la legislația și politicile Uniunii Europene (ceea ce cunoaștem sub denumirea de Aquis comunitar).
Negocierile de aderare au stabilit condițiile în care Aquis-ul comunitar este aplicat în România, înainte și după aderare (în toată perioada de tranziție stabilită în timpul negocierilor – ceea ce semnifică exceptarea temporară de la aplicarea anumitor exigențe ale legislației europene) și maniera în care România va participa la instituțiile și la bugetul Uniunii.
Din motive obiective, legislația Uniunii Europene este divizată în 30 de capitole de negociere, fiecare acoperind un anumit domeniu, la care se adaugă capitolul 31 – Diverse, negociat în final, care se referă la alte aspecte ale negocierilor. Acestea sunt declarate închise în momentul în care toate capitolele sunt închise ("nimic nu este hotărât până când totul este hotărât"). Până în acel moment capitolele de negociere sunt considerate a fi provizoriu închise. O țară candidată are dreptul de a redeschide în orice moment negocierile dacă legislația UE a fost modificată iar țara respectivă nu poate aplica legislația până la momentul aderării sale și cere noi perioade de tranziție sau, dacă situația inițială a țării candidate a suferit modificări și a fost cerută o abordare diferită a unui anumit capitol. Uniunea Europeană poate cere redeschiderea unui capitol dacă Statul candidat nu-și îndeplinește angajamentele (de exemplu nu ajunge să implementeze o lege înainte de termenul limită convenit) sau dacă Uniunea vrea să ceară noi perioade de tranziție sau să le renegocieze pe cele deja stabilite.
Fiecare etapă de negociere (de exemplu deschiderea, închiderea provizorie sau permanentă a unui capitol) este formalizată prin Conferința de Aderare. Deschiderea unui capitol de negociere este condiționată de nivelul de adoptare a Aquis-ului comunitar și de planurile de implementare a Acquis-ului restant în perioada următoare. Închiderea unui capitol de negociere presupune un progres semnificativ în adoptarea aquis-ului, existența unei "capacități administrative" (instituții ce dispun de resurse umane și financiare adecvate) care să poată implementa și supraveghea aplicarea legislației și de asemenea un angajament credibil și complet pentru transpunerea și implementarea aquis-ului rămas.
Rezultatele negocierilor sunt incluse în Tratatul de Aderare. El este prezentat Consiliului în vederea aprobării și Parlamentului European, care trebuie să-și dea acordul. După semnare, Tratatul de Aderare este trimis statelor membre și statelor candidate în vederea ratificării, ceea ce implică uneori un referendum. El intră în vigoare și țara candidată devine stat membru de la data aderării.
Organizarea negocierilor și pregătirea pentru aderare în România
În România, Ministerul pentru Integrare Europeană și Delegația Națională pentru Negocierile de Aderare a României la Uniunea Europeană sunt responsabile de coordonarea negocierilor și pregătirea în vederea aderării. Delegația Națională a elaborat documentele de poziție în care România își prezintă poziția vizavi de fiecare capitol de negociere, situația adoptării legislației europene, calendarul și condițiile adoptării și aplicării aquis-ului care nu a fost încă implementat.
Documentele de poziție au fost discutate la nivelul Comitetelor parlamentare, a sindicatelor și patronatelor și a ONG-urilor. Pentru a facilita aceste consultări, a fost creat un Consiliu Consultativ pentru Negocierile de Aderare la Uniunea Europeană. Documentele de poziție au fost apoi adoptate de către Guvernul României și prezentate Uniunii Europene.
România a încheiat negocierile în 14 decembrie 2004 când Conferința de aderare a ajuns la un acord general final asupra închiderii tuturor celor 31 de capitole de negociere. Consiliul European din 17 decembrie 2004 a anunțat cu satisfacție închiderea negocierilor și a solicitat finalizarea Tratatului de aderare cu România (și cu Bulgaria) care includea rezultatele negocierilor.
Îndeplinirea angajamentelor de negociere este atent monitorizată de către Comisia Europeană în colaborare cu Guvernul României. Un raport complet de monitorizare al Comisiei Europene a fost prezentat la 16 mai 2006.
După aderare, România va beneficia de perioade de tranziție pentru câteva aspecte punctuale cuprinse în 8 capitole : 3 – Libera Circulație a Serviciilor; 4 – Libera Circulație a Capitalurilor; 6 – Concurența; 7 – Agricultura; 9 – Politica în domeniul Transporturilor; 10 – Impozitare; 14 – Energie și 22 – Mediul Înconjurător.
2.2. Asistența UE
Asistența financiară acordată României de Uniunea Europeană în perioada 1992-1999 s-a ridicat la suma de aproximativ 1,2 miliarde euro. Pentru a atinge obiectivele propuse în strategia de pre-aderare și pentru a veni în întâmpinarea nevoilor țărilor candidate, Consiliul European de la Berlin a decis să dubleze asistența financiară începând cu anul 2000 și să creeze alte instrumente specifice: instrumente structurale de pre-aderare. În perioada 2000-2003, România a primit aproximativ 660 milioane euro pe an, prin cele trei instrumente de pre-aderare: PHARE, ISPA și SAPARD. În urma propunerii Comisiei Europene de a spori considerabil ajutorul pentru țările candidate, începând din 2004, pentru a le sprijini în parcurgerea ultimelor etape necesare pentru a îndeplini criteriile de aderare, România va primi fonduri suplimentare (în valoare de până la 40% în 2006), iar asistența financiară UE pentru perioada 2004-2006 ajunge la circa 1,8 miliarde euro.
PHARE
PHARE rămâne instrumentul principal de asistență, concentrându-se asupra a două mari priorități: construcție instituțională (întărirea capacității administrative și instituționale) și sprijinirea investițiilor (finanțarea de investiții pentru a aduce firmele și infrastructura la standarde europene). Rolul programului a continuat să crească, scopul său devenind acela de a sprijini pregătirile pentru integrarea în UE, prin măsuri concrete având drept obiectiv îndeplinirea criteriilor de la Copenhaga. PHARE oferă asistență structurală la nivel regional (construcție instituțională și investiții pentru coeziunea economică și socială) și finanțează măsuri în domeniul cooperării trans-frontaliere și al securității nucleare. În perioada 2000-2003 România a beneficiat de mai mult de 1 miliard euro din fondurile PHARE alocate prin programe naționale, programe de cooperare trans-frontalieră și proiecte în domeniul securității nucleare.
Programele naționale reflectă următoarele priorități: îndeplinirea criteriilor politice și economice, întărirea capacității administrative, respectarea obligațiilor legate de acquis-ul comunitar, realizarea coeziunii economice și sociale. Pentru perioada 2004-2006, urmărind o abordare strategică multi-anuală, programul național include o componentă multi-anuală, constând în programe specifice pentru sectoare cheie (administrație publică, finanțe publice, agricultură, mediu, justiție, gestionarea frontierelor, minorități, coeziune economică și socială), elaborate pe baza strategiilor sectoriale, cu fișe de proiect anuale și o componentă anuală ce acoperă diferite nevoi specifice legate de implementarea acquis-ului comunitar.
Programele de cooperare trans-frontalieră (CBC) finanțează proiecte care au drept scop dezvoltarea cooperării de-a lungul frontierelor. Programele CBC sunt realizate cu Bulgaria și Ungaria, pe baza priorităților stabilite pentru fiecare graniță, în documentele comune de programare. Pentru 2004-2006, în cadrul inițiativei "Wider Europe", PHARE finanțează pentru România programe de vecinătate cu Republica Moldova, Serbia, Muntenegru și Ucraina.
În cadrul finanțării PHARE, România beneficiază de programe specifice, cum sunt cele în domeniul securității nucleare, și de programe/acțiuni destinate mai multor beneficiari (informare și comunicare, protecția mediului și extindere, programe pentru finanțarea unor proiecte mici, cooperare statistică, facilități de finanțare pentru municipalități și pentru întreprinderi mici și mijlocii).
Fonduri PHARE sunt alocate și pentru a acoperi o parte din contribuția financiară a României pentru participarea la programele și agențiile comunitare. România este membră a Agenției Europene pentru Mediu și participă la următoarele programe comunitare: Combaterea discriminării (2001-2006), Mecanismul de protecție civilă (2002-2007), ONG-uri pentru protecția mediului (2002-2006), Programul cadru VI pentru cercetare și dezvoltare (2002-2006), Programul cadru VI al Euratom pentru cercetare și dezvoltare (2002-2006), Fiscalis 2003-2007, Vama 2007, Leonardo da Vinci II (2000-2006), Socrates II (2000-2006), Tineret (2000-2006), Sănătate publică (2003-2008), Energie inteligentă pentru Europa (2003-2006).
ISPA (Instrument pentru Politici Structurale de Pre-Aderare)
ISPA funcționează pe baza Regulamentului Consiliului (CE) nr.1267/1999 din 21 iunie 1999. Finanțarea se concentrează pe următoarele priorități:
– Reabilitarea infrastructurii de mediu (modernizarea surselor de apă, sisteme de canalizare și de tratare a apelor menajere uzate, managementul deșeurilor în zonele urbane);
– Îmbunătățirea și modernizarea infrastructurii de transport (modernizarea drumurilor naționale, reabilitarea și modernizarea secțiunilor de cale ferată etc.).
În perioada 2000-2006, România beneficiază de finanțare ISPA în valoare de aproximativ 240 de milioane de euro pe an. Ca o pre-condiție pentru a asigura o implementare dinamică a programului în România, a fost înființat Comitetul de Monitorizare ISPA, care are rolul de a analiza stadiul proiectelor aflate în derulare și de a evalua capacitatea instituțională de a elabora și implementa proiecte noi.
Pentru perioada 2000-2003 România a încheiat 40 de memorandumuri de finanțare ISPA, în valoare de 1446 milioane euro fonduri UE, reprezentând 70% din asistența financiară acordată României de către UE prin ISPA pe perioada 2000-2006.
SAPARD (Programul Special de Aderare pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală)
SAPARD se bazează pe Regulamentul Consiliului (CE) nr.1268/99 din 21 iunie 1999, având drept obiectiv stabilirea unui cadru comunitar pentru sprijinirea dezvoltării rurale durabile în țările candidate, rezolvarea problemelor care afectează ajustarea pe termen lung a sectorului agricol și a zonelor rurale și sprijinirea implementării acquis-ului comunitar în materie de politică agricolă comună și politici aferente. Planul Național pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală în România 2000-2006 (PNADR), care reprezintă baza pentru implementarea SAPARD în România, a fost aprobat în decembrie 2000. El prevede o sumă totală de peste 2 miliarde euro (cheltuieli publice și private), dintre care 1.113,4 milioane euro reprezintă contribuția UE (versiunea revizuită, august 2003).
Pentru a atinge obiectivele PNADR, strategia pentru SAPARD ia în considerare măsurile și prioritățile prevăzute în Regulamentul Consiliului nr.1268/1999 (art.2 și art.4.3). Din cele 15 măsuri eligibile, România a ales 11, regrupate în patru priorități, după cum urmează: 1. Îmbunătățirea accesului pe piețe de desfacere și competitivitatea produselor agricole prelucrate; 2. Îmbunătățirea infrastructurii pentru dezvoltare rurală și agricultură; 3. Dezvoltarea economiei rurale; 4. Dezvoltarea resurselor umane.
Acordul Multianual de Finanțare (MAFA) a fost semnat la 2 februarie 2001 și definește condițiile privind managementul financiar și tehnic și cadrul administrativ pentru program. Comisia Europeană a emis deciziile 2002/638 și 2003/846 care conferă agenției SAPARD din România dreptul de coordonare a asistenței în perioada de pre-aderare (pentru șase măsuri). Au fost promovate măsuri legale și instituționale care permit crearea și consolidarea unui cadru administrativ pentru implementarea SAPARD în România. Agenția SAPARD este o instituție publică subordonată Ministerului Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale și este responsabilă pentru implementarea tehnică și financiară a programului.
Ministrul finanțelor publice acționează ca și coordonator național pentru asistența financiară acordată României de către Uniunea Europeană și coordonator național ISPA. În cadrul Ministerului Finanțelor Publice funcționează departamentul pentru coordonarea instrumentelor PHARE și ISPA, precum și Autoritatea de management pentru SAPARD.
Capitolul 3
Reforma administrativă din perioada 2001-2004
Există numeroase motive pentru modernizarea structurală și funcțională a administrației publice din România, plecând de la necesitatea funcționării mai eficiente a instituțiilor guvernamentale până la aspirația de a deveni membru al Uniunii Europene.
Necesitatea reformei este impusă de patru categorii principale de motive:
Motive economice: creșterea economică redusă și diminuarea resurselor bugetare alocate administrației publice; nevoia sectorului privat de a avea o administrație modernă, flexibilă și deschisă parteneriatului public-privat;
Motive tehnologice: introducerea tehnologiei informațiilor și a comunicațiilor în administrația publică;
Motive sociologice: cetățenii, ca beneficiari ai serviciilor publice, sunt tot mai exigenți și nu mai acceptă ca necesitățile lor să fie determinate în mod exclusiv de ceea ce le oferă administrațiile;
Motive instituționale: integrarea României în structurile Uniunii Europene implică un alt mod de administrare a serviciilor; structura puternic ierarhizată lasă locul unor noi tipuri organizatorice bazate pe structuri descentralizate.
Prin reducerea funcției autoritare a statului și întărirea funcțiilor sale privind serviciile și promovarea acestora, activitatea administrației trebuie să fie o activitate profesionistă. Sunt frecvente, de asemenea, solicitările privind reducerea reglementărilor și simplificarea procedurilor administrative, abandonarea procedurilor care nu sunt necesare și adoptarea unor noi proceduri, adaptate unui sistem politic modern și unei economii de piață funcționale.
Condițiile existente în societatea românească în prezent impun ca administrația să fie angajată într-un proces de schimbare pe patru planuri:
1. Strategic, prin care să se redefinească rolul statului, în sensul delimitării acestui rol de cel al organizațiilor private.
2. Legal, îndreptat spre o diminuare a densității legislative, o utilizare mai mare a legilor cadru, creând posibilități sporite de acțiune pentru autoritățile executive.
3. Organizațional, orientat spre reducerea ierarhiilor, simplificarea procedurilor delegării execuției sarcinilor publice către organisme care nu fac parte din administrație.
4. Cultural, urmărind o schimbare a valorilor și a modurilor de acțiune a aleșilor politici, a funcționarilor, a utilizatorilor grupurilor de interese și a cetățenilor.
Noile condiții de reușită ale procesului de reformă în administrația publică din România trebuie să aibă ca punct de plecare:
– formularea unor obiective concrete și cuantificabile;
– creșterea capacității strategice a administrației publice de a opta pentru diferite proiecte și de a-și defini singură prioritățile;
– articularea, într-o viziune integratoare pe termen mediu și lung, a transformărilor din administrația publică;
– necesitatea unei mai bune reprezentări a intereselor cetățenilor în procesele de luare a deciziilor;
– asigurarea managementului prin obiective;
– consolidarea infrastructurii organizatorice pentru managementul strategic al proceselor din domeniul economic și social;
– nevoia creșterii funcției de consultanță și monitorizare în administrație.
Principiile care stau la baza elaborării strategiei de reformă în administrația publică
În vederea realizării, atât a obiectivelor Programului de Guvernare pe perioada 2001-2004 prezentat în decembrie 2000 și acceptat de Parlament, cât și a obiectivelor care rezultă pentru România, în calitate de țară candidată în procesul de aderare la Uniunea Europeană, s-a impus accelerarea procesului de reformă legislativă și instituțională în administrația publică.
În procesul de elaborare a strategiei de reformă în administrația publică au fost avute în vedere următoarele principii:
Separarea funcțiilor politice de cele administrative;
Crearea și consolidarea unui corp de funcționari publici de carieră, profesionist și neutru politic;
Definirea clară a rolului, responsabilităților și relațiilor între instituții;
Legitimitate și administrație corectă. Administrația bazată pe lege trebuie să asigure proceduri adecvate și corecte, respectarea valorilor sociale, drepturilor și libertăților cetățenilor;
Adoptarea deciziilor de autoritățile cele mai apropiate de cetățeni sau de problema la care se referă;
Autonomia decizională;
Transparența actului de guvernare și a celorlalte acte administrative, ceea ce va permite participanților să urmărească procesele administrative și să obțină informații referitoare la drepturile lor în relațiile cu sectorul public;
Simplificarea procedurilor administrative;
Respect față de cetățean;
Delegarea unor competențe și deconcentrarea unor servicii;
Orientarea interesului pentru rezultate bazate pe eficiență, eficacitate și calitate a serviciilor. Eficiența și eficacitatea se îmbunătățesc atunci când crește implicarea funcționarilor publici, când responsabilitățile sunt transferate la nivelurile inferioare ale administrației, odată cu stabilirea sistemului de responsabilități, pe fiecare nivel;
Protejarea drepturilor indivizilor. Funcționarii trebuie să se comporte politicos și să acționeze eficient în relațiile cu cetățenii.
Principiile menționate formează baza pentru restructurarea propusă și presupun, atât metode moderne de management public, cât și noi forme de organizare instituțională.
În acest mod, reforma devine un proces amplu, cuprinzător, care schimbă modul de abordare a principalelor probleme cu care se confruntă administrația publică din România.
Scopul și obiectivele generale ale strategiei de reformă
SCOP:
– Scopul reformei este acela de a determina natura problemelor existente în diferitele sale domenii, de a propune soluțiile optime și de a descrie principiile de implementare a acesteia.
– Scopul reformei administrației publice la nivel local este de a crea administrații capabile să-și îndeplinească funcțiile de așa manieră încât să pregătească condițiile și să asigure dezvoltarea economică, socială și organizațională într-un anumit spațiu.
Strategia reformei administrației publice concepută de minister și apoi folosită într-un mod sistematic de către acesta poate deveni un instrument care să ajute la coordonarea cooperării dintre diferite instituții guvernamentale și poate asigura eficiența pe termen mediu și lung.
OBIECTIVE:
1. Restructurarea profundă a administrației publice centrale și locale
– se are în vedere un larg proces de modernizare și adaptare a administrației publice la realitățile economiei și societății românești, răspunzând în același timp structurilor similare din țările Uniunii Europene și din alte state dezvoltate și menținând totodată elementele tradiționale valoroase ale administrației publice românești;
– se urmărește întărirea, la nivel central, a abilităților strategice capabile să ghideze evoluția statului și să îi permită să reacționeze adecvat, simplu și cu costuri scăzute la schimbările externe și diversele interese;
– proiectarea unui model organizațional general al structurilor administrative din cadrul puterii executive;
– reducerea cheltuielilor guvernamentale;
– dezvoltarea capacității de gestionare a autorităților locale.
2. Schimbarea de fond a raportului dintre administrație și cetățean
– se urmărește consolidarea și lărgirea cadrului de participare a societății civile la procesul decizional;
– se are în vedere asigurarea transparenței actelor administrative și comunicarea operativă cu cetățenii.
3. Descentralizarea serviciilor publice și consolidarea autonomiei locale administrative și financiare
– se va urmări accelerarea procesului de descentralizare a serviciilor publice și preluarea atribuțiilor de administrare și finanțare a unor activități de către autoritățile administrațiilor locale;
– se are în vedere transferarea către autoritățile publice locale a activităților și resurselor corespunzătoare de la bugetul de stat pentru finanțarea unor servicii publice destinate comunităților locale: sănătate cultură, poliție comunitară, pompieri, apărare civilă;
– așezarea pe baze noi, echitabile a impozitelor și taxelor locale.
4. Demilitarizarea treptată a unor servicii comunitare
– preluarea evidenței populației și organizarea acesteia ca serviciu comunitar de către consiliile locale și consiliile județene (cartea de identitate, cartea de alegător, întocmirea listelor electorale permanente, permise auto, certificate de înmatriculare, etc.);
– transferarea în subordinea prefecturilor a activității de eliberare și evidență a pașapoartelor simple, organizarea unui serviciu public județean specializat;
– organizarea unor servicii comunitare pentru situații de urgență (incendii, inundații, grindină, cutremure, îngheț), care vor prelua atribuțiile actuale ale unităților de pompieri și apărare civilă;
– înființarea la nivelul fiecărei unități administrative – comună, oraș, municipiu – a poliției comunitare pentru ordinea publică, prin preluarea unor atribuții specifice de la inspectoratele de poliție.
5. Depolitizarea structurilor administrației publice și eliminarea clientelismului politic
– se va aplica cu strictețe Legea privind statutul funcționarului public;
– se va urmări gestionarea coerentă și corectă a carierei funcționarului public prin salarizare corespunzătoare, stimularea și asigurarea unor condiții normale de lucru în scopul respectării principiului stabilității și continuității în muncă.
6. Stoparea birocrației în administrația publică
– se va avea în vedere raționalizarea procedurilor administrative și introducerea echipamentelor și tehnologiilor informatice;
– introducerea conceptului de informatizare a administrației publice;
– generalizarea utilizării sistemului de ghișeu unic.
7. Coerența actului administrativ; perfecționarea managementului în administrație
– eficientizarea raporturilor dintre administrația publică centrală și locală, dintre autoritățile publice județene și cele din comune, orașe și municipii;
– aplicarea unitară și eficientă a sistemului de norme și reglementări în administrația publică centrală și locală;
– crearea unui sistem informațional integrat al administrației publice centrale și locale;
– fundamentarea deciziilor privind politicile sociale pe studii și expertize, constituindu-se oficii sociologice de coordonare metodologică la nivel central, precum și în cadrul consiliilor județene.
8. Aplicarea unor politici raționale de dezvoltare și modernizare a localităților rurale și urbane
– acordarea statutului de comună unui număr de peste 1.000 de sate care îndeplinesc criteriile legale, asigurându-se astfel apropierea autorității administrative de cetățean;
– organizarea ca orașe a unui număr important de comune care, prin dotările tehnico-edilitare (alimentare cu apă, gaze, canalizare, telefonie), îndeplinesc statut de localitate urbană;
– pregătirea condițiilor pentru organizarea administrativ-teritorială în conformitate cu standardele Uniunii Europene.
9. Întărirea autorității statului și a răspunderilor acestuia
– respectarea strictă a drepturilor constituționale și legale ale autorităților publice – ministere și agenții guvernamentale, prefecturi, consilii județene, consilii locale și primării;
– monitorizarea aplicării reformei administrative și a performanțelor operaționale ale autorităților publice centrale și locale;
– întărirea controlului gestiunii banului public și asigurarea transparenței cheltuielilor prin informarea periodică a contribuabililor.
10. Armonizarea cadrului legislativ cu reglementările Uniunii Europene
– asigurarea coerenței și stabilității pe termen lung a cadrului legislativ în domeniul administrației publice centrale și locale;
– inițierea unei ample acțiuni de îmbunătățire a reglementărilor existente în domeniu și elaborarea unor reglementări noi, bazate pe principiile prevăzute de Constituție și de Carta Europeană a Autonomiei Locale: Codul de procedură administrativă; Codul administrativ; Codul electoral.
Obiectivele strategiei:
Restructurarea profundă a administrației publice centrale și locale;
Schimbarea de fond a raportului dintre administrație și cetățean;
Descentralizarea serviciilor publice și consolidarea autonomiei locale administrative și financiare;
Demilitarizarea treptată a unor servicii comunitare;
Depolitizarea structurilor administrației publice și eliminarea clientelismului politic;
Stoparea birocrației în administrația publică;
Coerența actului administrativ; perfecționarea managementului administrației;
Aplicarea unor politici raționale de dezvoltare și modernizare a localităților rurale și urbane;
Întărirea autorității statului și a răspunderilor acestuia;
Armonizarea cadrului legislativ cu reglementările Uniunii Europene.
Grupuri țintă ale strategiei
Grupurile țintă ale strategiei sunt administrația publică centrală și locală.
Pentru ca reforma în acest domeniu să aibă succes este necesar ca grupurile țintă să își exprime sprijinul și angajamentul în recunoașterea necesității schimbărilor și în implementarea acestor schimbări.
Durata strategiei: 2001-2004
Natura reformei
Aplicarea principiilor enunțate, care stau la baza procesului de reformă presupune atât metode de management public cât și modificări instituționale. În acest fel, reforma devine cuprinzătoare. Ea schimbă modul de lucru, atât pe orizontală (inițiativa implică toate ministerele), cât și pe verticală (nivelele administrației centrale și locale).
Dezvoltarea organizațională
Schimbările instituționale se bazează pe modificări în legislația primară și secundară. Realizarea unei politici consecvente de informatizare a administrației publice va avea efecte benefice asupra procesului de schimbări instituționale.
Schimbări instituționale
Legitimitatea acțiunii statului nu se poate rezuma la problemele de gestiune sau eficacitate, ci trebuie să aibă în vedere interacțiunile dintre nivelul global și local, să țină cont de accelerarea și influența fenomenelor teritoriale asupra gestiunii publice și să pună la punct strategii de inovare și dezvoltare care vor permite serviciului public să-și asume misiunea conferită de societate.
Asocierea societății civile, dezvoltarea parteneriatului public-privat, renunțarea la gestiunea pe verticală a colectivităților fac necesară construirea unui nou model de elaborare a strategiei de reformă în administrația publică, care poate juca un rol motor asupra dinamismului social și care va deschide un nou câmp de acțiuni autorităților publice ancorate într-o societate civilă reactivată.
Grafic nr. 4
Grafic nr.5: Evoluția structurii cheltuielilor pe ansamblul bugetelor locale centralizate la nivelul țării
3.1. Strategia actualizată a Guvernului României privind reforma în administrația publică
Scopul strategiei și angajamentul Guvernului privind reforma administrației publice
Existența unei administrații eficiente și democratice reprezintă unul dintre cele mai importante criterii care definesc modernitatea unei țări. În acest moment, România nu dispune de o astfel de administrație.
De aceea, o prioritate majoră a Guvernului României este realizarea, în câțiva ani, a unei reforme reale prin care administrația publică din țara noastră să se situeze la nivelul standardelor europene și să se caracterizeze prin transparență, predictibilitate, responsabilitate, adaptabilitate și eficacitate.
În fapt, este vorba de o reformă profundă. Este evident că, pentru a reuși, reforma nu poate să se realizeze numai prin efortul și voința politică a actualului Guvern. Este nevoie de un efort colectiv și structural la nivelul întregii societăți. Pentru a satisface această prioritate, în anul 2001, Guvernul României a adoptat Strategia privind accelerarea reformei în administrația publică. După trei ani, se recunoaște faptul că, rezultatele obținute nu sunt satisfăcătoare. Obiectivele fixate atunci au fost prea ambițioase, necesitând mijloace financiare considerabile, la concurență cu alte priorități.
Realizarea unor obiective, de o asemenea anvergură, presupune și o schimbare a mentalităților atât în actul de guvernare, cât și la nivelul întregii societăți. S-au înregistrat progrese reale, prin adoptarea unui pachet complex de legi privind funcția publică, descentralizarea serviciilor publice, finanțele publice locale, lupta împotriva corupției și prin înființarea unor noi instituții, care să pregătească și să pună în aplicare reformele.
Practica a arătat, însă, că multe din aceste legi nu au fost bine aplicate, iar noile instituții nu și-au îndeplinit în totalitate misiunea. Această constatare generală a fost de mai multe ori exprimată în rapoartele Comisiei Europene. De aceea, reforma administrației publice rămâne una dintre cele mai importante priorități pentru următorii trei ani, până la momentul aderării țării noastre la Uniunea Europeană. În acord cu Comisia Europeană, Guvernul a identificat trei domenii în care trebuie să se facă progrese semnificative în perioada imediat următoare. Acestea sunt: funcția publică, descentralizarea și deconcentrarea serviciilor publice și procesul de formulare a politicilor publice.
Aceste trei domenii au fost abordate de o manieră unitară sub autoritatea directă a ministrului administrației și internelor. A fost elaborată o strategie coerentă, pe deplin asumată de Guvernul României. În forma sa actualizată, strategia de reformă a administrației publice este rezultatul nu numai al alegerii unei soluții tehnice, ci în egală măsură și al unei decizii și voințe politice. Noua strategie de reformă se bazează atât pe resurse financiare de la bugetul național, cât și pe fonduri europene. Pe de altă parte, strategia consfințește transferul de putere de la nivel central la nivel local, ca o componentă a procesului democratic.
Temele reformei, pe care o propune Guvernul, au făcut obiectul unor dezbateri publice în cadrul Forumului Național, desfășurat în perioada septembrie – decembrie 2003, prin nouă reuniuni regionale.
Strategia, astfel definită și asumată, se concentrează, pentru toate cele trei sectoare prioritare, pe următoarele aspecte: analiza diagnostic a situației actuale, stabilirea obiectivelor pe termen mediu, care vizează redresarea aspectelor critice și lansarea de acțiuni concrete în anul 2004.
Analiza diagnostic a sectorului administrației publice
Cu toate că, în perioada 2001 – 2003, s-au desfășurat o serie de acțiuni concrete de reformă, care s-au axat în principal pe crearea cadrului legislativ și instituțional, necesar realizării obiectivelor generale de reformă a administrației publice, analizele tehnice elaborate de experții români, cu sprijinul unor specialiști străini, au scos în evidență următoarele aspecte:
Până acum, schimbările din sistemul administrativ au fost determinate în special de factori externi (restricții financiare, etc). Astfel, logica internă a funcționării administrației publice a dovedit tot mai multă lipsă de consecvență, iar analiza și fundamentarea politicilor publice a fost inadecvată sau chiar a lipsit, ceea ce a condus la o diminuare a capacității administrative necesare pentru implementarea politicilor sau aplicarea prevederilor legale.
În destule cazuri, autoritatea a fost folosită excesiv, reformele au fost implementate ierarhic, iar funcționarii publici au fost considerați mai degrabă obiecte decât subiecte ale reformei, generându-se astfel disfuncționalități în managementul resurselor umane.
Ministerele sunt preocupate foarte mult de activități administrative curente, acestea având mai ales rol de reglementare, iar agenda politică nu reflectă întotdeauna problemele esențiale ale administrației publice.
Deși elaborarea politicilor reprezintă rolul principal al Guvernului, i s-a acordat o importanță secundară și a existat o susținere tehnică relativă în acest sens. De asemenea, mecanismele de coordonare sunt slab dezvoltate, ceea ce diminuează coerența procesului decizional.
Activitățile angajaților din sectorul public nu sunt planificate adecvat, nu se bazează pe programe pe termen lung, nu există o continuitate a acțiunilor și predomină problemele curente rezolvate ad-hoc.
În ceea ce privește descentralizarea și deconcentrarea serviciilor publice, acest proces nu a fost dus până la capăt, în sensul că nu s-au transferat resursele financiare corespunzătoare și nu s-au stabilit clar competențele transferate și nivelurile de descentralizare.
Capacitatea de implementare a legilor adoptate este slabă, menținându-se o eficiență scăzută și în multe cazuri politizări ale administrației.
Lipsa unui sistem integrat între procesul de formare inițială și continuă a funcționarilor publici și planul de carieră al acestora a condus la lipsa de atractivitate a sectorului public pentru tineri.
Prioritățile reformei
În acord cu cerințele impuse de procesul de modernizare al administrației publice și al integrării europene, și ținând seama de concluziile desprinse în urma analizelor diagnostic, se au în vedere următoarele priorități pentru reforma administrației publice:
reforma funcției publice va asigura crearea unui corp profesionist de funcționari publici, stabil și neutru din punct de vedere politic prin implementarea unui cadru legislativ unitar și coerent și dezvoltarea coeziunii strategiilor de management al resurselor umane și de instruire profesională, prin deplinul angajament al ministerelor, agențiilor și al altor organisme guvernamentale.
reforma administrației publice locale prin continuarea procesului de descentralizare și al celui de deconcentrare a serviciilor publice prin care trebuie să se asigure:
· îmbunătățirea managementului serviciilor publice la nivel local și creșterea calității acestora;
· alocare coerentă a responsabilităților, resurselor financiare și drepturilor legate de serviciile oferite.
îmbunătățirea procesului de formulare a politicilor publice prin crearea sistemelor de coordonare și îmbunătățirea capacității de management a structurilor guvernamentale.
Obiective specifice și direcții de acțiune ale reformei administrației publice
Obiectivul final al reformei administrației publice este reprezentat de reorientarea administrației publice către necesitățile beneficiarilor acesteia și oferirea de servicii de calitate la costuri rezonabile către plătitorii de taxe prin:
Administrație publică mai performantă prin creșterea calității resurselor umane incluzând o strategie națională de formare a funcționarilor publici, noi proceduri și un cadru de management în care aceasta operează;
Descentralizare și deconcentrare sporită a luării deciziilor și alocării de resurse pentru a aduce mai aproape de beneficiar planificarea și furnizarea serviciilor;
Formulare de politici îmbunătățită care să asigure un cadru al politicilor mai articulat bazat pe obiective fezabile și costuri fundamentate.
Realizarea obiectivelor specifice funcției publice, inclusiv cele referitoare la formarea continuă a funcționarilor publici, creează premisele realizării obiectivelor legate de reforma administrației publice centrale și locale, prin creșterea capacității administrative prin componenta de resurse umane.
În domeniul funcției publice
Obiectivele referitoare la funcția publică vor asigura dezvoltarea resurselor umane, în mod evident, componenta cheie a reformei. Acestea, vor constitui, de asemenea, suportul pentru aplicarea măsurilor de reformă pe termen lung.
· În perioada 2004 – 2006 dezvoltarea managementului schimbării și
· În perioada 2007 – 2010 stabilizarea și consolidarea sistemului funcției publice.
De asemenea, pentru asigurarea coerenței reformei pe termen scurt și lung, în cadrul strategiei, se face distincție între măsurile ce implică managementul resurselor umane și dezvoltarea resurselor umane:
Tabel nr. 10: Managementul politic al reformei administrației publice
În domeniul administrației publice locale
Poziția beneficiarilor reformei reprezintă o sursă valoroasă de informație pentru autoritățile publice centrale și locale, referitor la prestarea serviciilor publice. Procesul de apropiere a administrației publice de cetățeni și de sensibilizare a Guvernului față de nevoile locale se regăsește în descentralizarea și deconcentrarea serviciilor publice.
La nivel strategic, importanța tuturor acestor elemente constă în redefinirea obiectivelor ținând seama de calitatea și eficacitatea serviciilor furnizate.
Continuarea procesului de descentralizare și deconcentrare a serviciilor publice se realizează prin proiectarea unor măsuri pe termen scurt, în primul rând, care să pregătească suportul unui cadru coerent pentru derularea unui proces pe termen lung.
Ca un răspuns adecvat la problemele din sistemul administrației publice din România în domeniul descentralizării și al deconcentrării serviciilor publice, au fost identificate următoarele obiective specifice:
Obiectiv 1: Crearea unui cadru adecvat al descentralizării / deconcentrării
serviciilor publice
Obiectiv 2: Clarificarea competențelor la diferitele niveluri și structuri ale
administrației publice
În cadrul reformei administrației publice, descentralizarea și deconcentrarea serviciilor publice trebuie să fie tratate ca procese complementare. În fiecare din sectoarele și domeniile în care se desfășoară aceste procese, trebuie să se realizeze o distribuție rațională a responsabilităților pentru a îmbunătăți utilizarea resurselor, calitatea serviciilor oferite și orientarea către cererile beneficiarilor.
Obiectiv 3: Întărirea autonomiei financiare a autorităților publice locale
Pentru implementarea măsurilor prioritare din cadrul reformei, trebuie să fie întărită autonomia locală și capacitatea de management prin creșterea cuantumului veniturilor proprii la nivel local și prin întărirea predictibilității sistemului de alocare. Trebuie să fie stabilite reguli și proceduri stricte de alocare.
Obiectiv 4: Redefinirea competențelor prefecților
Pentru creșterea coerenței reformei administrației publice, se impune redefinirea instituției și competențelor prefectului. Trebuie să fie clar stabilit rolul acestuia în conducerea serviciilor deconcentrate, resursele și mijloacele de care acesta dispune. În același timp, este necesară o creștere a competențelor profesionale a prefectului, astfel încât, începând cu 2006, acesta să devină înalt funcționar public, pe baza unui concurs național, conform noii legi privind instituția prefectului. Un program de pregătire specializată va asigura atingerea acestui obiectiv. Realizarea acestuia presupune: definirea atribuțiilor prefectului printr-o lege organică; dezvoltarea unor programe de pregătire specializată a prefecților.
Obiectiv 5: Întărirea capacităților administrației publice locale necesare implementării strategiei de descentralizare și pregătirea pentru gestionarea fondurilor structurale
În implementarea strategiei o atenție specială trebuie acordată pregătirii specializate a personalului implicat în implementarea reformei. Trebuie dezvoltate cunoștințele lor despre procesul de descentralizare și deconcentrare, despre noile responsabilități și relații între diferitele structuri și organisme, despre monitorizarea procesului de implementare, astfel încât aplicarea măsurilor de reformă să conducă la o mai bună calitate a serviciilor publice oferite. În paralel cu derularea etapelor reformei trebuie avută în vedere creșterea capacității de elaborare și implementare a politicilor la nivelul structurilor locale:
– Elaborarea unui sistem standard de proceduri și norme care să sprijine implementarea Strategiei;
– Pregătirea resurselor umane necesare susținerii procesului de descentralizare/ deconcentrare a serviciilor publice;
– Crearea cadrului instituțional la nivelul administrației publice locale necesar derulării fondurilor structurale;
– Pregătirea specializată a personalului din administrația publică locală implicat în derularea fondurilor structurale.
În domeniul administrației publice centrale – procesul de formulare a politicilor publice
Reforma administrației publice reprezintă o componentă esențială a strategiei generale de întărire a capacității manageriale la nivelul Guvernului necesară pentru a se atinge obiectivele și standardele așteptate în exercitarea actului de guvernare, considerându-se ca prioritate aderarea României la Uniunea Europeană. Este necesar ca strategiile politice să integreze în conținutul lor prioritățile majore, obiectivele cheie, resursele necesare, indicatorii de progres și responsabilitățile aferente. Astfel se va urmări:
Obiectiv 1: Întărirea capacității de guvernare la nivel central și local pentru susținerea procesului de formulare a politicilor publice.
Obiectiv 2: Creșterea rolului înalților funcționari publici în procesul de formulare a politicilor publice.
Ținând seama de poziția și atribuțiile pe care se preconizează a le avea înalții funcționari publici în sistemul administrației publice, aceștia vor juca un rol important în elaborarea și implementarea politicilor publice la nivel central și local.
Obiectiv 3: Îmbunătățirea procesului de formulare a politicilor publice va avea în vedere:
Îmbunătățirea sistemului de metode și proceduri pentru formularea politicilor publice; Elaborarea unui proiect de act normativ care să reglementeze un sistem standard de formulare a politicilor publice la nivel central și local;
Dezvoltarea unui mecanism privind evaluarea impactului politicilor publice asupra mediului economico-social;
Crearea unui mecanism de monitorizare unitar privind implementarea politicilor publice la nivel central și local; Pregătire specializată a personalului implicat în procesul de formulare a politicilor publice.
Obiectiv 4: Dezvoltarea caracterului transversal în formularea politicilor publice la nivel central și local.
Formularea, implementarea și monitorizarea politicilor publice la nivel central și local, cu asigurarea caracterului transversal, au în vedere următoarele principii general valabile în spațiul administrativ European:
1. Coerența cadrului general de formulare a politicilor publice: metodologie și reguli bine definite privind pregătirea și revederea propunerilor de acte normative și documente de politici, supuse analizei și aprobării în ședințele de Guvern; 2. Pregătirea independentă a politicilor la nivelul fiecărui minister: dezvoltarea de poziții de negociere proprii, în sfera lor de competență, cu respectarea autonomiei și independenței acțiunilor lor în cadrul jurisdicției proprii fiecărui minister; 3. Caracterul interministerial al procesului de formulare a politicilor publice; 4. Definirea unor căi standard de elaborare a politicilor de către ministere; 5. Prioritizarea componentelor politicilor naționale; 6. Reorganizări sau reforme fără schimbări neprevăzute care să afecteze mecanismul de elaborare a politicilor publice; 7. Internaționalizarea politicilor guvernamentale marcată de: aderarea la Uniunea Europeană, accentuarea globalizării proceselor economice, aderarea la NATO, intrarea în Consiliul Europei, etc.
Riscurile și condițiile esențiale pentru implementarea strategiei de reformă a administrației publice
Un aspect important al reformei administrației publice îl constituie managementul reformei în procesul de aplicare a acesteia.
Un risc important în realizarea reformei administrației publice este aglomerarea sarcinilor cotidiene, rămânând astfel puțin timp pentru a căuta noi soluții la disfuncționalitățile apărute. În consecință, pentru ca reforma administrației publice să aibă succes este necesar ca un număr mare de grupuri țintă, (în particular persoane cheie de la nivele de conducere și decizie) să-și exprime sprijinul și angajamentul în recunoașterea necesității schimbărilor și în implementarea acestor schimbări.
Pe baza modelului dezvoltării integrate a organizațiilor, se pot identifica patru factori de blocaj în implementarea strategiei actualizate: strategici (complexitatea decizională), structurali (birocrația specifică oricărui sistem, mijloace umane și financiare limitate, dimensiunea și complexitatea), culturali (teama de risc, tradiția „continuității”, schimbarea mentalității) și comportamentali (absența stimulentelor individuale, neînțelegerea obiectivelor finale, demotivare și frustrări, comportamentele de așteptare).
Administrația publică nu poate fi reformată într-un timp scurt. Este un proces pe termen lung, care trebuie să fie implementat de mai multe guverne consecutive, într-un mediu dificil, competitiv și în continuă schimbare. De aceea, este nevoie de obținerea unui consens în plan politic în ceea ce privește cerințele necesare realizării întregului proces de reformă, prin:
– Diseminarea pe scară largă a informațiilor privind reforma și încurajarea participării cetățenilor, a societății civile, a mediului de afaceri, a funcționarilor publici la realizarea reformei, printr-un schimb democratic de opinii în legătură cu desfășurarea acestui proces;
– Fundamentarea reformei pe baza unei analize profesioniste a stadiului actual, a activității și performanțelor administrației publice;
– Folosirea experiențelor în domeniul reformei administrației publice din alte state, menținând totodată elementele istorice și culturale ale administrației publice românești;
– Abordarea reformei în mod global: nici o schimbare izolată sau parțială nu trebuie realizată, dacă nu a fost concepută ca parte integrantă și organică a întregii strategii;
– Abordarea reformei ca un proces deschis: componentele strategiei de reformă vor fi actualizate și adaptate schimbărilor din mediul extern, dar și transformării altor componente ale reformei, pentru a folosi în cel mai bun mod experiența acumulată;
– Stabilirea priorităților strategice: pentru fiecare etapă este stabilit un număr limitat de obiective prioritare, asupra cărora se va îndrepta întreaga atenție și pentru care vor fi alocate fondurile necesare. Acestea trebuie să fie acele schimbări care determină progresul reformei în ansamblul său și condiționează sau influențează toate celelalte transformări;
– Asigurarea continuității funcționării administrației publice, astfel încât aceasta să își îndeplinească funcțiile în timpul reorganizării, descentralizării.
Capitolul 4
Programul de guvernare pe perioada 2005-2008
4.1. Aspecte cu privire la integrarea europeană
Integrarea europeană constituie, de aproape cincisprezece ani, principalul obiectiv politic al tuturor partidelor aflate la guvernare. Confirmarea politică a încheierii negocierilor de aderare a României și Bulgariei la UE cu ocazia summitului de la Bruxelles din 16-17 decembrie 2004 reprezintă al doilea mare eveniment al anului după realizarea celei mai mari extinderi din istoria UE.
Trecerea la moneda euro și finalizarea discuțiilor cu privire la Constituția europeană reprezintă pentru România semnale clare cu privire la necesitatea de a accelera eforturile interne în scopul obținerii cât mai rapide a convergenței cu structurile UE. Aceasta va permite țării noastre să devină partener cu drepturi depline în cadrul noii construcții instituționale europene și parte a unei structuri economice stabile.
Obiectivele Guvernului României cu privire la integrarea europeană
Odată cu încheierea negocierilor de aderare, România va intra într-o nouă etapă, în care europenizarea va trebui să consolideze instituțiile și reglementările preluate din acquis-ul comunitar pe parcursul negocierilor și în care societatea românească va trebui să își păstreze și reafirme identitatea națională și moștenirea culturală.
În ceea ce privește procesul de integrare europeană, obiectivele Guvernului sunt:
I. Respectarea angajamentelor asumate față de Uniunea Europeană astfel încât 2007 să reprezinte anul integrării politice
Pentru atingerea acestui obiectiv, Guvernul României va accelera implementarea măsurilor prevăzute în acquis-ul comunitar și va elabora și pune în aplicare programele necesare pentru etapa post-aderare. Acest obiectiv presupune accentuarea procesului de europenizare a României prin:
· respectarea condiționalităților rezultate în urma încheierii negocierilor tehnice;
· accelerarea introducerii reglementărilor europene în legislația internă simultan cu asigurarea transparenței cu privire la costurile publice și private, urmare a intrării în efectivitate a reglementărilor conținute în acquis-ul comunitar;
· fundamentarea politicilor publice pe principiile și orientările formulate în documentele UE;
· creșterea capacității instituționale a administrației publice în special în ceea ce privește procedurile europene cu privire la derularea fondurilor de preaderare, de coeziune și a celor structurale;
· redefinirea atribuțiilor autorităților publice, în scopul adaptării la noile forme de colaborare cu structurile UE;
· întărirea colaborării cu societatea civilă în scopul reducerii riscurilor culturale datorate procesului de europenizare.
II. Integrarea instituțională
În viziunea Guvernului României, un obiectiv fundamental post-aderare al țării noastre este participarea la construcția europeană. Acest obiectiv se referă la creșterea capacității țării noastre de a participa la elaborarea și aplicarea politicilor comunitare. În acest sens, Guvernul va adopta o poziție activă cu privire la suportul tehnic corespunzător structurii lărgite a Comisiei Europene în funcției de reprezentativitatea instituțională a țării noastre. În același timp Guvernul României va promova o relație privilegiată cu SUA.
Eficiența participării României la decizia europeană este condiționată de profesionalizarea actului politic. Oamenii politici români, membri ai Parlamentului european, vor trebui să-și asume responsabilitatea de a deveni promotori ai interesului național și ai identității naționale.
III. Atingerea convergenței în raport cu structura economică europeană
Guvernul României va acționa pentru a atinge convergența economică cu UE, în raport cu strategiile de dezvoltare adoptate de structurile decizionale ale acesteia.
Trecerea României de la etapa normativă a integrării – prin raportarea la reglementările acquis-ului comunitar, la etapa europenizării – prin consolidarea sistemului socio-economic reprezintă cea mai mare provocare a perioadei 2005-2008. Acest proces reprezintă, de fapt, a doua modernizare a României.
4.2. Reforma administrației publice pe perioada 2004 – 2008
În domeniul administrației publice, Guvernul României va aplica în perioada 2004-2008 o strategie națională care va avea 3 obiective:
reforma serviciilor publice de bază și a utilităților publice de interes local;
consolidarea procesului de descentralizare administrativă și fiscală;
întărirea capacității instituționale a structurilor din administrația publică centrală și locală.
Aplicarea politicilor de reformă în domeniul administrației publice va ține cont de următoarele condiții:
– definirea în legislația de înființare și organizare a unei autorități publice a principiilor comunicării, transparenței, eficienței, responsabilității, participării, coerenței, proporționalității și subsidiarității și reglementarea mecanismelor de aplicare;
– departajarea de responsabilități între autoritățile publice – în domeniul politicilor publice, finanțării și prestării serviciilor publice;
introducerea unui mecanism simplu și clar de politici publice în baza căruia să fie elaborate și aplicate programe, proiecte, planuri de acțiune și proiecte de lege;
– separarea nivelului de elaborare a politicilor publice de cel de implementare a acestora;
fixarea numărului de funcționari publici în raport cu definirea unui serviciu public și a unui standard de calitate aferent acestui serviciu;
– monitorizarea și evaluarea eficienței măsurilor de reformă aplicate.
I. Reforma serviciilor și a utilităților publice
În următorii 4 ani, Guvernul României se va concentra asupra organizării serviciilor și utilităților publice în raport cu cerințele populației și impozitele plătite pentru funcționarea acestora. În acest scop, va fi aplicat un plan de acțiune ce va cuprinde următoarele măsuri:
– introducerea standardelor de calitate de către autoritatea publică competentă în baza cărora să se poată monitoriza și evalua un serviciu public și activitatea funcționarilor;
– introducerea normativelor de cost aferent standardului de calitate a unui serviciu public, astfel încât cheltuielile publice să devină justificate, transparente și supuse controlului;
– continuarea procesului de descentralizare a serviciilor publice de bază: educație, sănătate, asistența socială și ordine publică;
– realizarea unei departajări administrative și financiare între serviciile publice aflate în managementul primăriilor și cele aflate la consiliile județene ;
– fixarea unui serviciu public în managementul consiliilor județene în raport cu capacitatea managerială și fiscală corespunzătoare furnizării acelui serviciu, corespondența dintre aria geografică a unității administrative și aria beneficiarilor serviciului public ;
– stabilirea unui sistem de planificare strategică pentru fiecare autoritate din sistemul administrației publice centrale și locale în raport cu serviciile publice pe care le furnizează;
– separarea utilităților publice de servicii publice. Introducerea standardelor de calitate;
– liberalizarea pieței utilităților publice, precum și eliminarea din legislație a tuturor barierelor instituționale care împiedică investițiile în utilitățile publice și privatizarea acestora. În acest sens, Legea nr. 326/2001 privind serviciile de gospodărire comunală va fi înlocuită cu un nou act normativ;
– instituirea unui sistem de monitorizare și evaluare a executării contractelor pentru servicii și utilități publice, prin autorități publice autonome de reglementare;
– reglementarea unor modele simple și transparente de privatizare a utilităților publice;
– clarificarea sistemului de subvenții la utilități și îmbunătățirea sistemului de tarifare;
– fixarea sistemului de evaluare și monitorizare a performanțelor pe un serviciu public;
– elaborarea și aplicarea Cartei serviciilor publice în care să se publice standardele de calitate pentru servicii și metodologiile de evaluare a acestora.
II. Continuarea procesului de descentralizare
Procesul de descentralizare început în 1998 va fi relansat și va avea în vedere limitarea sferei de intervenție a guvernului la nivel local numai pentru cazurile în care anumite servicii publice, programe sau proiecte nu pot fi realizate cu resurse locale și de către autoritățile locale, în conformitate cu principiile Cartei Europene al autoguvernării locale. Procesul de descentralizare se va desfășura după principiul eficacității, economicității, eficienței și cuantificării rezultatelor pe 3 direcții: întărirea autonomiei locale, descentralizare administrativă și descentralizare fiscală, în baza unui plan de acțiune aplicat în mai multe etape, pentru a permite evaluarea eficienței măsurilor de descentralizare astfel introduse.
A. Întărirea autonomiei puterilor locale
Guvernul României va interveni legislativ pentru:
A.1. Delimitarea competențelor și a responsabilităților, prin:
– regândirea sistemului de alegere a membrilor consiliilor regionale și emiterea unei noi reglementări;
– redimensionarea rolului consiliilor județene în privința serviciilor publice;
– focalizarea activității consiliilor județene la coordonarea planurilor de dezvoltare la nivel județean, asigurarea corelării acestora cu planurile de dezvoltare regională și planurile operaționale, la realizarea investițiilor în infrastructura de interes județean;
– interzicerea înființării și organizării în subordinea consiliului local a unui aparat propriu, a departamentelor, direcțiilor și serviciilor, precum și a oricăror alte structuri de execuție, cu excepția secretariatului de consiliu;
– desființarea rolului politic al prefectului și limitarea rolului său la controlul legalității;
– limitarea sferei serviciilor deconcentrate aflate în coordonarea prefectului și reglementarea transferului acestor servicii către autoritățile administrației publice locale pe măsura transferării resurselor financiare;
– stabilirea unei relații de subordonare a viceprimarilor față de primar; selectarea pe bază de concurs a secretarilor de consiliu și numirea acestora de către consiliile locale.
A.2. Cooperarea cu reprezentanții comunităților locale la actul de guvernare, prin:
– consacrarea legală a mecanismelor de participare publică la elaborarea planificării strategice privind dezvoltarea localității; consultarea publică pentru fixarea standardelor de calitate pentru serviciile publice și evaluarea acestora;
– extinderea sistemului de parteneriat public-privat la furnizarea serviciilor publice, odată cu modificarea legislației în domeniu.
A.3. Transparență
– consacrarea legală a mecanismelor de participare publică la elaborarea bugetelor locale;
– publicarea tuturor câștigătorilor de licitații publice a căror valoare depășește anual echivalentul a 25.000 de euro;
– modificarea reglementărilor legale în vigoare privind transparența exercitării demnităților și funcțiilor publice în sensul extinderii obligației de declarare a intereselor și la soț și rudele de până la gradul III inclusiv, precum și interzicerea acestora de a încheia, personal sau prin societățile comerciale la care sunt administratori sau acționari, contracte cu autoritățile administrației publice.
B. Descentralizare administrativă
Guvernul României va interveni în plan legislativ pentru:
– delimitarea funcției politice a președintelui și vicepreședintelui de consiliu județean de cea tehnic managerială, în sensul introducerii funcției de manager/director general al serviciilor publice de interes județean care să preia activitatea președinților și vicepreședinților de consiliu legată de conducerea, coordonarea și controlul serviciilor publice de interes județean;
– posibilitatea delimitării funcției de primar de cea de manager al localității;
– reglementarea statutului juridic al orașului București și al administrației sale printr-o lege distinctă de legea administrației publice locale;
– numirea secretarului general de consiliu județean de către membrii acestuia, la propunerea managerului/directorului general al serviciilor publice de interes județean;
– clarificarea statutului juridic al primăriei ca persoană juridică de drept public;
– reanalizarea legii cadru privind descentralizarea, pentru a fixa corelațiile necesare cu toate legile în vigoare ce reglementează administrația publică locală, înainte de apariție;
– armonizarea legii administrației publice locale cu legea finanțelor publice în privința principiilor și mecanismelor decizionale cu privire la aprobarea investițiilor;
– codificarea legislației ce reglementează organizarea și funcționarea autorităților administrației publice locale, statutul aleșilor locali și statutul prefectului;
– codificarea legislației care reglementează serviciile și utilitățile publice de interes local.
C. Descentralizare fiscală
Guvernul României va aplica următoarele măsuri:
C.1. Venituri fiscale
– virarea sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru echilibrarea bugetelor locale direct către localități, prin eliminarea consiliilor județene ca verigi intermediare;
– recunoașterea prin lege a dreptului autorităților administrației publice locale de a-și fixa nivelul de impunere în sistemul impozitelor și taxelor locale într-o limită de + 50% pornind de la baza de impunere reglementată legal;
– asigurarea integrală de la bugetul de stat a prestațiilor în numerar din domeniul asistenței sociale, prin transferuri condiționate, în scopul garantării principiului universalității drepturilor cetățenilor.
C.2. Servicii publice și utilități
– continuarea procesului de descentralizare a serviciilor publice de bază: educație, sănătate, asistență socială și ordine publică;
– evaluarea costurilor transferurilor unor noi responsabilități către administrația publică locală, astfel încât să poată fi identificate cu precizie sursele de finanțare a acestora;
– limitarea sferei serviciilor publice deconcentrate. În acest sens, se va evalua posibilitatea transferării inspectoratelor școlare, a direcțiilor județene de cultură și sanitare către consiliile județene, corelativ cu asigurarea resurselor financiare.
C.3. Managementul financiar
– posibilitatea autorităților administrației publice locale de a angaja cheltuieli pentru co-finanțarea proiectelor de dezvoltare locală și regională peste limita de 20% din veniturile lor anuale, conform legii finanțelor publice locale, exclusiv în completarea fondurilor pre-structurale și apoi a celor structurale;
– elaborarea unui ghid privind colectarea impozitelor și taxelor locale în cooperare cu Ministerul Finanțelor Publice și asociațiile reprezentative ale autorităților administrației;
– elaborarea unui ghid privind planurile investițiilor de capital ca parte componentă a planificării strategice de dezvoltare a localității, în cooperare cu Ministerul Finanțelor;
– elaborarea unui ghid privind participarea cetățenească în elaborarea bugetului local;
– reglementarea obligativității de publicare a execuției bugetelor locale, cel puțin o dată la 6 luni, iar în cazul emiterii de obligațiuni, cel puțin o dată la 3 luni;
– elaborarea unui ghid privind managementul riscului care să fie utilizat pentru realizarea planificărilor strategice, a investițiilor și cu ocazia înființării serviciilor publice;
– modificarea legislației privind contractul de parteneriat public-privat (O.G. nr. 16/2002) în sensul definirii corecte a acestui mecanism de cooperare, simplificării procedurilor de selecției a ofertelor și uniformizării lor cu cele ce privesc achizițiile publice în scopul asigurării transparenței financiare și a selecției de oferte pe baze concurențiale;
C.4. Împrumuturi
– elaborarea unui ghid privind managementul datoriei publice în cooperare cu Ministerul Finanțelor Publice și autoritățile locale; – reglementarea prin lege a constituirii fondurilor de garantare pentru împrumuturile municipale.
III. Capacitate instituțională
Reforma serviciilor publice, continuarea procesului de descentralizare, precum și îndeplinirea cu succes a programelor economice și sociale depind de dezvoltarea capacităților tehnice și organizaționale ale autorităților administrației publice centrale și locale. În acest scop, Guvernul României va interveni prin programe care urmăresc schimbarea organizațiilor publice sub aspectul managementului programelor și proceselor, managementul informațiilor și cunoașterii, pregătirea resursei umane și dezvoltarea legăturilor inter-instituționale. La nivelul autorităților administrației publice centrale, programele ce urmăresc capacitatea instituțională vor respecta următoarele condiții:
a) înființarea ministerelor și agențiilor numai pentru:
– realizarea programului de guvernare și a funcțiilor cu care guvernul a fost învestit;
– aplicarea politicilor publice prioritare conform programului guvernamental și angajamentelor asumate față de Uniunea Europeană în Planul Național de Aderare;
– asigurarea acelor servicii publice ce nu pot fi prestate de sectorul privat și pentru care sectorul public dispune de un avantaj comparativ;
b) clarificarea statutului juridic al agențiilor în legea de organizare și funcționare a guvernului și delimitarea de autoritățile publice autonome ca organisme publice de reglementare și control aflate sub control parlamentar;
c) introducerea efectivă a unui mecanism de elaborare și aplicare a politicilor publice în activitatea ministerelor, agențiilor și primăriilor, pentru a asigura coerența, predictibilitatea și transparența activității acestora;
d) transferul în totalitate al activităților comerciale către sectorul privat, transferul complet al funcțiilor de reglementare și control de la regii autonome către agenții sau ministere;
e) realizarea planificării strategice pe fiecare minister, agenție sau primărie, fixarea misiunii unei autorități publice, a managementului resurselor, precum și a managementului programelor și proiectelor;
f) clarificarea statutului juridic al agențiilor locale și al autorităților de reglementare locale;
g) realizarea interoperabilității între autoritățile administrației publice centrale.
Întărirea capacității instituționale va avea ca țintă întregul sistem al administrației publice și se va concentra asupra următoarelor măsuri:
A. Dezvoltare organizațională
– aplicarea unui ghid privind evaluarea instituțională a autorităților publice, în concordanță cu Cadrul de Lucru Comun privind Evaluarea Instituțională elaborat de UE; aplicarea unui ghid standard privind politicile publice; implementarea unui sistem standard de management al reglementărilor; aplicarea unui ghid standard privind planificarea strategică și managementul programelor și proiectelor; aplicarea unui ghid privind implementarea programelor/proiectelor pilot; introducerea unui sistem de management al riscului;
– introducerea sistemului de monitorizare și evaluare a rezultatelor pe politici publice, precum și a mecanismelor de monitorizare și evaluare a serviciilor și utilităților publice;
– încurajarea înființării rețelelor regionale de învățare și a grupurilor de competență între funcționarii publici din cadrul administrației publice locale pentru încurajarea schimbului de experiență și utilizarea celor mai bune practici în administrația publică;
– dezvoltarea managementului cunoașterii și informației.
B. Managementul resurselor umane
– elaborarea codului privind managementul serviciului civil/funcției publice. Codul va cuprinde regulile managementului resursei umane în administrația publică (recrutare, carieră, indicatori de performanță, formare profesională, salarizare, reguli de disciplină);
– demonopolizarea sistemului de formare și perfecționare profesională în administrația publică prin diversificarea ofertei curiculare și crearea de secții de profil în universități;
– aplicarea codurilor de etică pentru funcționari publici și generalizarea acestora în întregul sistem al administrației publice;
– modificarea legii privind codul de conduită a funcționarilor publici;
– evaluarea trimestrială, semestrială și anuală a funcționarilor publici în raport cu un serviciu public definit; includerea personalului tehnic parlamentar în corpul funcționarilor;
– instruirea funcționarilor publici cu fiecare plan de acțiune prin care se introduc măsuri de reformă; instruirea funcționarilor publici în dreptul comunitar, precum și în aplicarea programelor europene;
– asigurarea transparenței regulilor de concurență și selecție a funcționarilor publici;
– depolitizarea funcției publice, prin eliminarea categoriei de înalți funcționari publici, a evaluării profesionale de factorii politici și constituirea comisiilor de disciplină ca instanțe în afara autorităților publice.
C. Întărirea legăturilor inter-instituționale
– introducerea și utilizarea mecanismelor de participare publică la elaborarea politicilor publice, precum și la evaluarea realizării acestora; – dezvoltarea cooperării între guvern și structurile asociative ale Federației Autorităților Locale din România;
– îmbunătățirea sistemului de cooperare inter-ministerială, în cazul aplicării politicilor de tip integrat; aplicarea mecanismelor de cooperare între autoritățile publice locale în cadrul fixării cadrului de lucru pentru realizarea planificării strategice a localităților care se dezvoltă în sistem policentric.
D. e-Government
Sistemul informațional trebuie să constituie suportul de aplicare și de simplificare a unor reguli și proceduri administrative în scopul asigurării unui acces larg și nediscriminatoriu a publicului la servicii publice, precum și reducerii tarifelor pentru aceste servicii și a costurilor de operare și personal.
Programul de e-government cuprinde următoarele măsuri:
cooperarea cu autoritățile locale pentru dezvoltarea rețelelor informatice care asigură funcționarea rețelelor regionale de învățare și a grupurilor de competență;
cooperarea cu primăriile, serviciile descentralizate și deconcentrate, spitale, școli, instituții culturale, pentru realizarea unei rețele metropolitane de comunicații – City Net – ca sistem de management al informației, pentru furnizarea următoarelor servicii:
– evidența populației; planurile digitale ale localităților și ale teritoriului aparținând acestora; GIS (Geographical Information Systems); managementul serviciilor publice, al utilităților publice, al sistemelor de infrastructură, precum și managementul funcției publice; înregistrarea societăților comerciale; colectarea taxelor de la cetățeni; buget și contabilitate; managementul activităților de educație și cultură; controlul traficului urban; centru de reclamații primite de la cetățeni.
Bibliografie
Alexandru, Albu. Cooperarea economică internațională. Editura Expert, București, 1996
Angelica, Băcescu-Carbunaru. Macroeconomia relațiilor economice internaționale. Editura All Beck, București, 2000
Carmen, Păunescu; Marfa și globalizarea pieței. Editura ASE, București, 2004
Constantin, Moisuc (coordonator); Luminița, Pistol; Elena, Gurgu. Economie internațională. Vol I – Probleme globale ale economiei mondiale. Vol II – Relații economice internaționale. Editura Fundației România de Mâine, București, 2001
Denuța L. lnvestiții străine directe. Editura Economică, București, 2003
Dumitru, Oprea. Globalizarea și riscul securității informațiilor. Universitatea „Alexandru Ioan Cuza”, Iași
Dumitru, Patriche. Comerț și globalizare. Editura ASE, București, 2003
Gabriela, Drăgan; Rodica, Zaharia. Relații economice internaționale: politici comerciale și tranzacții internaționale. Editura ASE, București, 2000
Ilie, Rotariu. Globalizare și turism: cazul României. Editura Continent, Sibiu, 2004
Ioan, Rotariu (coordonator); Octavian, Brândeu; Gabriel, Bâzoi. Tendințele mondializării și mondializarea tendințelor: Integrarea economică regională și globalizarea afacerilor. Editura MIRTON, Timișoara, 2004
Ioan, Rotariu. Sistemul economiei mondiale și mecanismele sale de funcționare. Editura MIRTON, Timișoara, 2001
Korten, C. David. Corporațiile conduc lumea. Editura Antet, Oradea, 1997
Maria, Negreponti-Delivanis. Mondializarea conspiratoare. Editura Eficient, București, 2002
Maria, Popescu. Globalizarea și dezvoltarea trivalentă. Editura Expert, București, 1999
Mihaela, Duțu; Perspective economice ale țărilor din Europa Centrală și de Est. Editura Independența Economică, Brăila, 1998
Ovidiu, Puiu (coordonator); Marius, Gust; Stela, Sigala; Iuliana, Ciochină. Politici economice internaționale. Interdependențe, regionalizare, globalizare – provocare pentru mileniul III. Editura Independența Economică, Pitești, 2000
Serge, Cordellier. Mondializarea dincolo de mituri. Editura TREI, București, 2001
Sterian Dumitrescu; Virgil Gheorghiță. Economie mondială. Editura Era, București, 1999
Prof. univ. Dr. Rodica Milena Zaharia. Uniunea Europeană și blocurile regionale
Prof. univ. dr. Bran Florina; Prof. univ. dr. Moga Toader. Comerț și globalizare. Efecte ecologice ale globalizării fluxurilor comerciale; Nr. 17, Aprilie 2005
Raport de monitorizare Mai 2006 – COMISIA COMUNITĂȚILOR EUROPENE, Bruxelles, 16.05.2006
Raportul Anual ARIS 2004
Raportul Anual ARIS 2005
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Reforma Administrativa In Romania (ID: 125738)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.