. Reforma Administratiei Publice In Contextul Integrarii Europene

Drept

. Reforma Administratiei Publice In Contextul Integrarii Europene

Byadmin ianuarie 1, 2024

INTRODUCERE

Inițierea și desfășurarea reformei administrației publice în Republica Moldova s-a făcut posibilă grație democratizării societății la începutul anilor '90. O influență substanțială asupra organizării și funcționării administrației publice a avut-o și factorul extern, exprimat prin afirmarea Republicii Moldova în relațiile cu statele lumii și cu organismele internaționale, dar și prin necesitatea de racordare a administrației publice la standardele europene. La etapa incipientă, prezența unei viziuni plurivalente și controversate asupra reformei administrației publice a imprimat acesteia un caracter tergiversat provenind din lentoarea excesivă a pregătirii și desfășurării acesteia, precum și a lipsei consensului intern asupra căilor juste de urmat.

Transformările intervenite în Republica Moldova după prăbușirea imperiului sovietic în plan politic, economic și social, au determinat în mod firesc schimbări de substanță și în planul concret al organizării și funcționării administrației statului.

Mutațiile survenite în cadrul sistemului de administrare sunt cu atât mai pregnante, cu cât transformările induse la nivelul acestuia, au căpătat consistențe, în urma adoptării Constituției republicii Moldova la 29 iulie 1994.

Atât în plan structural-organizatoric, cât și cel material-funcțional, administrația publică a căpătat o nouă filosofie, dobândind o configurație inedită în sistemul global al administrației din Republica Moldova. Fiind chemată să satisfacă interesul general exprimat prin lege, administrația publică constituie activitatea prin care se exercită legea, ea fiind foarte strâns legată de puterea executivă. Și dacă activitate de stat este o activitate de organizare a relațiilor sociale, ideea de organizare fiind punctul-cheie în administrarea publică, în sens larg “administrația publică este o activitate de organizare a anumitor relații sociale, mai concret a legilor și a celorlalte acte ale organelor statului”.

Reforma administrației publice este o prioritate pentru Guvernul Republicii Moldova.

Aderarea la Uniunea Europeană depinde în mare măsură de îmbunătățirea standardelor administrației publice și de implementarea reformelor în toate domeniile acesteia. Sectorul public trebuie să se adapteze schimbărilor continue ale mediului economic și social. Atât deciziile investitorilor străini, cât și ale celor interni, sunt influențate din ce în ce mai mult de calitatea, eficiența și credibilitatea administrației publice. Pe scena internațională, administrația publică a devenit un factor esențial care determină avantajul competitiv al unei națiuni.

Activitatea administrației publice din Republica Moldova va trebui să nu mai constituie un subiect de critică pentru mass-media și de nemulțumire pentru cetățeni și pentru partenerii internaționali. în ultimii zece ani s-au produs multe schimbări și îmbunătățiri ale administrației publice românești dar reformele au fost stabilite și implementate pentru situații specifice, fără a exista o strategie și o concepție generală a reformei administrației publice. Inițierea și desfășurarea reformei administrației publice în Republica Moldova s-a făcut posibilă grație democratizării societății la începutul anilor '90. Procesele de reformare a administrației publice s-au succedat neuniform, adesea contradictoriu, constituindu-se în perioada preconstituți-onală (1990-1994) în acțiuni de inițiere a reformei; în perioada postconstituțională (1994-1998) în acțiuni de fundamentare constituțională și legislativă a principiilor administrației publice; în perioada reformării active (1998-2000) în depășirea abordării fragmentare a reformei administrației publice, iar în ultimii ani – în acțiuni de negare a procesului de reformă din ultimul deceniu prin reforme ambigue, mai ales a administrației publice de nivel local și regional.

Oricum obiectivele fundamentale ale acestor etape sunt:

• Restructurarea profundă a administrației publice centrale și locale

Administrația publică din Republica Moldova trebuie să adopte și să implementeze valorile administrative care definesc spațiul european: transparența, predictibilitatea, responsabilitatea, adaptabilitatea și eficiența, valori care trebuie să se regăsească în instituțiile și activitățile administrative la toate nivelurile, iar aplicarea lor trebuie să fie verificată de un sistem de control independent.

• Schimbarea de fond a raportului dintre administrație și cetățean

Analiza stadiului actual al procesului de modernizare a administrației publice O administrație publică modernă trebuie să fie orientată către satisfacerea nevoilor cetățenilor, să asigure o mai bună informare a acestora, să coopereze cu cei cărora li se adresează și să întărească controlul public asupra administrației. Se urmărește consolidarea și lărgirea cadrului de participare a societății civile la procesul decizional, asigurarea transparenței actelor administrative precum și comunicarea operativă cu cetățenii.

• Descentralizarea serviciilor publice și consolidarea autonomiei locale
administrative și financiare

Descentralizarea urmărește conștientizarea și creșterea gradului de implicare a colectivităților locale în gestiunea problematicii regionale și locale în vederea îmbunătățirii legăturii dintre politica națională și responsabilitățile locale, a îmbunătățirii ofertei de servicii publice, îmbunătățirii performanțelor financiare, asigurării unui cadru mai bun de răspuns la nevoile locale.

• Eficientizarea administrației publice

Activitățile administrative trebuie să urmărească scopuri și rezultate clare, să reducă costurile, astfel încât acestea să fie proporționale cu rezultatele. Raționalizarea procedurilor administrative, eficientizarea raporturilor dintre administrația publică centrală și locală, dintre autoritățile publice județene și cele din comune, orașe și municipii, crearea unui sistem informațional integrat al administrației publice centrale și locale sunt câteva măsuri pentru îndeplinirea acestui obiectiv.

• Profesionalizarea funcției publice

O administrație modernă se caracterizează printr-un standard profesional ridicat, care trebuie să se regăsească în calitatea muncii, în rezultatele obținute și în serviciile prestate, în cultura administrativă, în stabilitatea și neutralitatea politică a funcționarilor publici. Crearea unei funcții publice profesioniste și a unui sistem de formare continuă pentru toți angajații din administrația publică sunt cerințe esențiale ale profesionalizării.

O organizare optimă nu poate fi rezultatul întâmplării, orice organizare trebuie fundamentată științific. Deci, funcționarea rațională și eficientă a administrării publice cere implimentarea metodelor științifice de organizare a activităților administrative. Aceasta este cu atât mai important pentru Republica Moldova, unde știința adminisrației face primii pași și elaborările teoretice în acest domeniu sunt actuale și țin să fie urmate de îndrumări practice pentru organele administrației publice.

Administrația țării este încredințată unor autorități statale, ele fiind administrația centrală și unitățile sale teritoriale precum și administrația locală, chemată să administreze interesele colectivităților locale, în conformitate cu Constituția Republicii Moldova.

Pornind de la acest raționament putem mai bine să ne dăm seama care sunt deosebirile dintre autoritățile administrației publice locale și diferitele servicii publice ale administrației publice centrale de specialitate (ministere, departamente) care acționează într-un anumit teritoriu, dar sunt structuri exterioare ale anumitor autorități administrative centrale. E necesar de precizat ca în cadrul structurii teritoriale a organelor administrației locale și centrale, relațiile dintre ele sunt foarte variate și, în fine, ele trebuie să colaboreze reciproc, deoarece au un scop comun – organizarea serviciilor publice pentru cetățenii din teritoriu.

Consultând literatura de specialitate existentă și analizând, în particular, conlucrarea serviciilor publice în teritoriul județului Chișinău și autorităților publice în chestiunile de interes comun, am ajuns la concluzia că prea puțin se studiază în republica noastră relațiile dintre diferite nivele ale administrației publice, ceea ce contrazice contemporaneitatea ei. Aceste considerente determinând alegerea temei abordate în lucrarea de față.

Structurat teza a fost concepută în trei capitole.

În capitolul unu se definesc precizări terminologice extrase din literatura de specialitate, utile, după părerea noastră, în elucidarea de mai departe a temei, se face o prezentare generală a administrației publice, în special a administrației publice centrale și locale. Se examinează organele centrale și locale de administrare în Republica Moldova.

Reieșind din considerentul că experiența altor țări în problema dată ne-ar ajuta să depășim situația în care ne aflăm în prezent și ținând cont de direcțiile proprietare ale politicii externe la etapa actuală, am analizat în capitolul doi raporturile și relațiile dintre autoritățile administrației publice contemporane în țările Europei Centrale și de Est. Aceste sinteze ar putea servi drept factori de determinare a unei reforme de administrație publică cît mai adecvată în Republica Moldova.

Ultimul capitol cuprinde o analiză amplă a situației curente în domeniul administrației publice în Republica Moldova, a motivelor și metodelor de reformare a acesteia în contextul integrării europene. Se reflectă detaliat problemele din acest domeniu și prioritățile pe termen scurt și mediu de soluționare a lor.

Sursele bibliografice de bază au servit Constituția Republicii Moldova, legile și alte acte normative referitoare la activitatea autorităților publice cât și literatura științifică de specialitate editată în republica noastră și străinătate.

CAPITOLUL I
ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ – NOȚIUNI GENERALE

1.1 Conceptul de administrație publică

Max Weber a fost fondatorul administrației moderne care s-a dezvoltat mai întâi în Europa Occidentală. Dezvoltarea funcționarilor de carieră și a structurii administrației a fost posibilă datorită existenței unei autorități centrale suficient de puternică. Monarhii aveau nevoie de acești funcționari pentru a-și administra domeniul, iar prin intermediul autorității înlocuiau astfel puterea nobililor locali. Astfel de evoluții au avut loc cu precădere în monarhiile absolutiste din Europa Occidentală, monarhii ce erau caracterizate de dezvoltare continuă, de structuri militare și administrative centrale, dezvoltare care până la urmă a însemnat o acumulare de putere la nivel central. Această acumulare de putere s-a produs în detrimentul vechilor centre de putere din Evul Mediu.

Activitatea executivă (constând în organizarea executării și executarea în concret a actelor normative) în prezent este realizată de un sistem de organe ce poartă denumirea de organe executive. Totalitatea acestor organe ce exercită atribuții executive formează puterea executivă, alături de celelalte două puteri organizate în stat : legiuitoare și judecătorească.

După criteriul competenței materiale, organele executive se clasifică în organe cu competență generală și organe de specialitate, iar din punct de vedere al competenței teritoriale distingem organele centrale și locale.

În funcție de regimul politic al unui stat, dar și de forma de guvernământ, dispozițiile constituționale consacră diferite principii pe baza cărora sunt delimitate noțiunile de putere executiva și administrație publică de noțiunile de autoritate publica și serviciu public.

În baza exemplului Republicii Moldova – conform “Legii privind Administrația publică locală” din noiembrie 1998 – administrația publică este forma de organizare și executare nemijlocită a puterii executive a statului, factor esențial de care depinde în mare parte exercitarea rolului statului în organizarea și conducerea societății.

Conținutul administrației publice este determinat de două categorii de activităe determinat de două categorii de activități:

activități cu caracter de dispoziție;

activități cu caracter prestatal (de a presta servicii publice).

În baza structurii administrației publice stau două criterii:

teritorial;

funcțional.

Aceste două criterii ale sistemului administrativ se completează reciproc.

Structura funcțională a sistemului administrației publice este inseparabil legată de structura teritorială a acestuia, deoarece existența sa este de neconceput fără o bună organizare teritorială a statului.

Amploarea schimbărilor intervenite în ultimul deceniu în structura organelor (autorităților) statului au produs, în mod obiectiv, transformări de esență și în planul administrării publice, în general, și al organizării și funcționării sale, în special.

Procedând la organizarea administrației publice prin Constituție și legi, statul stabilește, pe de o parte, organizarea administrativă a teritoriului, iar pe de altă parte, determină funcțiile autorităților publice în aceste unități administrativ-teritoriale.

O administrație publică este, susține pr. Univ. Dr. Mihail Platon, “procesul de implementare a deciziilor politice și ale aparatului autorităților publice centrale și locale, precum și ale personalului implicat în acest proces”. “Orice orânduire socială dintr-un stat suveran nu are un scop mai nobil decât a folosi toată puterea și toate resursele ca în țara sa să domnească ordinea, să asigure inviolabilitatea frontierelor și securitatea statului; susține cultura, învățământul și știința națiunii, libertatea și drepturile cetățenilor, a contribui la circularea veniturilor bănești necesare acoperirii cheltuielilor de funcționare a organelor sale; a stimula administrarea domeniului public și alte branșe pentru buna funcționare a statului”.

În limbajul curent, termenul de administrație se utilizează în mai multe sensuri și anume:

conținutul principal al activității executive a statului;

sistem de autorități publice care înfăptuiesc puterea executivă;

conducerea unui agent economic sau instituții social-culturale;

un compartiment (direcție, secție, sector, serviciu, birou) din unitățile direct productive sau instituții social-culturale, care nu desfășoară nemijlocit o activitate direct productivă.

În același timp, printre alte sensuri ale termenului de administrație, pe cel de administrație publică îl regăsim ca o sintagmă explicată, în unele dicționare și lucrări de specialitate americane (traducerea aparține lui Ioan Alexandru), prin:

funcția executivă în guvern; executarea (aplicarea) politicii publice;

organizarea și conducerea poporului și a altor resurse pentru atingerea obiectivelor guvernării;

arta și știința aplicată la sectorul public;

activitate prin care se realizează scopurile și obiectivele guvernului;

domeniu de activitate care, în principal, se preocupă de mijloacele pentru implimentarea valorilor politice, ramură executivă a guvernării.

Potrivit acestor opinii, rezultă că administrarea publică este o activitate determinată de voința politică și realizată, în cea mai mare măsură, de executiv pentru organizarea aplicării și aplicarea în concret a legii.

O altă noțiune cu care operează legile țării noastre este cea de autoritate publică. În context constituțional, această noțiune desemnează orice organ sau funcționar care are prerogative de putere publică și în sens restrâns, clasicele puterii (organe) prin care se exercită funcțiile statului. De altfel, în opinia lui Antonie Iorgovan, sensul principal de autoritate publică este de “organ public”, colectivitate de oameni care exercită prerogativele de putere publică, fie într-o activitate statală, fie într-una de administrație locală autonomă.

În sfârșit apare și necesitatea de a explica și noțiunea de organ al administrării publice cu care vom finaliza acest paragraf apelând iarăși la opinia exprimată în literatura de specialitate de către un autor potrivit căruia, noțiunea de organ, ca și cea de autoritate a administrației publice, reprezintă “o categorie de autoritate publică, care, potrivit Constituției și legilor, este chemată să execute legea sau, în limitele legii să presteze servicii publice, uzând, în acest scop, de prerogativele specifice puterii publice”.

1.2 Organe centrale și locale de administrare în Republica Moldova

Pornind de la aceste criterii, administrația publică poate fi împărțită în administrație publică centrală și administrație publică locală, în administrație publică generală și administrație specializată.

Administrația publică centrală, conform art.1 din Legea privind Administrația publică locală, este totalitatea autorităților de specialitate ale administrației publice pentru satisfacerea, sub conducerea Guvernului, a intereselor generale ale societății la nivelul întregii țări.

Administrația publică centrală este realizată de autoritățile puterii executive cu competente generale, în primul rând de Guvern și Șeful statului, în măsura în care ele exercită funcții administrative, de rând cu cele publice, și de administrație publică centrală de specialitate. Aceasta se compune din administrație ministerială, departamentală și alte organe de specialitate ale administrației publice centrale organizate în subordonarea Guvernului și conduse de el.

Președintele Republicii Moldova, potrivit art. 77 p.2 al Constituției R. Moldova, “reprezintă statul și este garantul suveranității, independenței naționale, al unității și integrității teritoriale a țării.” Pornind de la aceste prevederi constituționale, putem contura două funcții prezidențiale: funcția de reprezentare și funcția de garant al statului și al Constituției. Ca șef al statului, Președintele e chemat să asigure buna funcționare a tuturor ramurilor puterii de stat: legislativă, executivă și judecătorească. Iată de ce, în realizarea funcționării sale, Președintele Republicii Moldova îndeplinește un șir de atribuții în raporturile cu celelalte autorități publice.

Din acest punct de vedere deosebim atribuții prezidențiale exercitate în raporturile cu Parlamentul și atribuții prezidențiale exercitate în raporturile cu autoritățile judiciare. Un rol aparte ocupă atribuțiile Președintelui Republicii Moldova în sfera puterii executive, în special în raporturile cu Guvernul, cu autoritățile administrației publice centrale de specialitate și autoritățile administrației publice locale.

Președintele Republicii Moldova este secundat în activitatea sa de un aparat de funcționari dirijat de conducătorul administrației prezidențiale care se află în subordine directă Președintelui. Structura aparatului prezidențial și resursele financiare ale lui se aprobă la propunerea Președintelui de către Parlament.

În sistemul autorităților publice centrale Guvernul ocupă un rol deosebit. Lui îi revine, în conformitate cu principiul separației puterilor în stat, alături de șeful statului, puterea executivă. Reprezentând puterea executivă, Guvernul îndeplinește două funcții principale: asigură realizarea politicii interne și externe a statului și exercită conducerea generală a administrației publice.

În conformitate cu art.97 al Constituției Republicii Moldova, Legea privind administrarea publică centrală, Guvernul este alcătuit din Prim-ministru, prim-viceprim ministru, viceprim-ministru, miniștri și membri stabiliți prin lege organică.

Activitatea Guvernului se organizează în corespundere cu cerințele republicii Moldova, legii cu privire la Guvern, Regulamentului Guvernului Republicii Moldova.

În exercițiul funcțiunii Guvernul se conduce de Programul sau de activitatea pentru perioada de guvernare, acceptat de Parlament. Cel puțin o dată pe an Guvernul ține în fața Parlamentului o dare de seamă amplă despre activitatea sa.

Guvernul își exercită funcțiile sale aflându-se în ședințe cu participarea tuturor membrilor săi. La ședința Guvernului se discută probleme majore de interes statal, care privesc desfășurarea politicii social-economice și politice a statului, prevăzute de programul de guvernare. Prin programul său de activitate, el propune Parlamentului direcțiile politicii interne și externe. Acesta este rolul său politic. Dar, în strânsă legătură cu acest rol, apare și poziția Guvernului de autoritate publică centrală, de competență generală a administrației publice. În virtutea acestui rol, Guvernul desfășoară o activitate executivă, principalul său atribut fiind organizarea executării legilor de către autoritățile administrației publice.

Guvernul este asigurat în rezolvarea atribuțiilor sale de către Cancelaria de Stat, care este condusă de Ministrul de Stat, aflat la rândul său în subordonare directă prim-ministrului.

Structura Cancelariei de Stat este stabilită de Guvern. În baza programului de activitate a Guvernului și la propunerea miniștrilor, ministerelor, departamentelor, comisiilor departamentale, a altor organe ale administrației publice, Cancelaria de Stat întocmește lista chestiunilor principale care urmează să fie examinate de către Guvern și exercită controlul asupra îndeplinirii deciziilor adoptate de Guvern.

Administrația publică centrală este compusă în afară de autoritățile publice cu competență generală de administrațiile ministeriale și neministeriale de specialitate. Autoritățile administrației publice centrale de specialitățile, spre deosebire de cele cu competențe generale, sunt în putere să exercite atribuții numai într-un anumit domeniu sau ramură de activitate. Din acestea fac parte ministerele, alte organe centrale de specialitate, precum și ramificările teritoriale ale acestora. Organul central al administrației publice de specialitate este o așa autoritate, care, fiind o parte componentă a aparatului de stat, are competență, structură, dimensiuni teritoriale, se formează în ordinea stabilită de lege, folosește anumite metode de activitate, este împuternicit cu dreptul de a efectua din numele statului o activitate economică, social-culturală, politico-administrativă.

Ministerul este un organ central de specialitate al statului, înființat și organizat în condițiile legii, pentru a traduce în viață politica Guvernului, hotărârile și dispozițiile lui într-un anumit domeniu de activitate. În această calitate, ministerul este o autoritate a administrației publice centrale de specialitate condus de Guvern.

Practica administrativă contemporană demonstrează că administrația ministerială trebuie să fie flexibilă la sarcinile care pot fi amplificate de mediul social în care funcționează Republica Moldova. Conform Decretului Președintelui Republicii Moldova activează 15 ministere și 9 departamente.

Conducerea administrației ministeriale este înfăptuită de ministru. Ministrul are o funcție dublă: în calitate de membru al Guvernului el îndeplinește o funcție politică, iar în calitate de conducător al ministerului, îndeplinește funcție administrativă. Structura ministerelor depinde de complexitatea, importanța și specificul activității fiecăruia.

Din studiul acestor normative de organizare și funcționare a ministerelor, rezultă că structura organizatorică este prezentată ca o anexă la actul de înființare. Ea cuprinde următoarele subdiviziuni:

departamentul;

direcții generale;

direcții;

secții.

Departamentul reprezintă o subdiviziune a unui minister care desfășoară o activitate strictă de specialitate, de natura celei care constituie obiectul de activitate a ministerului din care face parte.

Direcția generală este un compartiment din structura ministerelor, departamentelor din cadrul ministerelor care desfășoară activitatea cu privire la un domeniu funcțional distinct, în măsura în care importanța acestor activități impune o astfel de structură organizatorică.

Direcția este un compartiment organizatoric în structura ministerelor, departamentelor din cadrul ministerelor, direcțiilor generale care coordonează activitatea a două sau mai multe secții cu atribuții independente.

Secția este un compartiment organizatoric în structura direcției care îndeplinește activități ce necesită o conducere unitară. În cadrul secției ce organizează funcții administrative independente, subordonate șefului de secție.

Cel de-al doilea component al autorităților administrației publice centrale de specialitate sunt departamentele de pe lângă Guvern. Posibilitatea creării unor astfel de organe de specialitate ale administrației publice centrale în afara ministerelor sunt prevăzute de art. 107 (2) al Constituției Republicii Moldova. Norma constituțională cum este și firesc, admite posibilitatea creării unor astfel de autorități administrative fără a preciza care sunt. Departamentele ca autoritate a administrației publice centrale de specialitate sunt formate de Guvernul Republicii Moldova, sunt conduse de directori generali numiți în funcție de către Guvern. Ei exercită numai funcții administrative.

Structura departamentelor, ca și a ministerelor, este stabilită de către Guvern, care aprobă numărul personalului scriptic și mărimea fondului de retribuire a muncii. Actualmente în Republica Moldova pe lângă Guvern funcționează nouă departamente.

Al treilea compartiment al autorităților administrației publice de specialitate îl alcătuiesc diferite servicii de stat, asociații, concerne, companii, consilii, inspectorate, comisii care nu intră în primele categorii de autorități.

Aceste autorități, având o anumită autonomie în activitatea lor, nu pot face, tot odată, abstracție de activitatea Guvernului, nu pot activa fără a ține seama ce s-a decis la acest nivel; aceste autorități nu pot acționa în contradicție cu hotărârile și dispozițiile Guvernului.

Fiecare dintre aceste organe ale administrației publice centrale enumerate mai sus exercită anumite atribuții concrete în dependență de locul pe care îl ocupă în acest sistem. Fiind prin natura lor organe ale puterii executive, ele îndeplinesc funcții de organizare și dirijare, executare și dispoziție. Această activitate se efectuează în baza și în scopul executării legilor și are ca obiectiv asigurarea funcționării puterii de stat.

La dispoziția acestor organe sunt atât resursele materiale, financiare, potențialul uman, cât și resursele informaționale. De aceea problema organizării activității autorităților date este problema-cheie în asigurarea funcționării statalității.

Conceptul de administrație publică locală.

Administrația publică locală este totalitatea autorităților cu competență generală sau specială, constituie pentru satisfacerea intereselor generale ale locuitorilor unei unități administrativ-teritoriale.

Conform Constituției Republicii Moldova administrația locală ține să fie realizată prin voința poporului, exercită prin forme ale democrației directe și reprezentative, adică prin participarea populației la discutarea și rezolvarea celor mai importante problem, alegerea organelor reprezentative, participarea la rezolvarea hotărârilor adoptate și exercitarea controlului asupra activității organelor administrării locale.

Administrația publică locală oferă infrastructura fizică și politică care sprijină eforturile comunității și cetățenilor în domeniul economic, politic, social și cultural.

Rolul administrației publice locale se schimbă și va continua să se schimbe pe măsură ce problemele economice și sociale pe care le întâmpină continuă să crească.

Conform Legii privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova, art. 4 (1) “Teritoriul Republicii Moldova este organizat sub aspect administrativ de județe, orașe și sate. Organizarea administrativă a teritoriului Republicii Moldova se efectuează pe două niveluri: satele (comunele) și orașele (municipiile) constituie primul nivel, iar județele, unitatea teritorială autonomă Găgăuzia și municipiul Chișinău constituie nivelul al doilea”.

Satul este o unitate administrativ teritorială care cuprinde populația rurală unită prin teritoriu, condițiile geografice, relații economice, social-culturale, tradiții și obiceiuri. Două sau mai multe sate se pot uni, formând o singură unitate administrativ-teritorială numită comună.

Municipiul este o localitate de tip urban cu rol deosebit în viața economică, social-culturală, științifică, politică, și administrativă a republicii, cu importante structuri edilitar-gospodărești și unități din domeniul învățământului, ocrotirii sănătății și culturii.

Județul este o unitate administrativ-teritorială alcătuită din sate (comune) și orașe (municipii) și reprezintă denumirea unității administrativ-teritoriale de nivelul doi.

Unitățile administrativ-teritoriale au personalitate juridică, dispun de patrimoniu, beneficiază de autonomie financiară, au dreptul la inițiativă în tot ceea ce privește administrarea treburilor publice locale, exercitându-și în condițiile legii, autoritatea în limitele administrativ-teritoriale stabilite.

În conformitate cu prevederile art. 109 din Constituția Republicii Moldova și art. 3 al Legii privind administrația publică locală, administrația publică în unitățile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile:

autonomiei locale;

descentralizării serviciilor publice;

eligibilității autorităților administrației publice locale;

consultărilor cetățenilor în problemele locale de interes deosebit.

Aceste principii constituie începutul unei noi etape în dezvoltarea și organizarea administrației publice locale în republică, fiind bazate pe cele mai înaintate teorii existente în acest domeniu în practica internațională.

Conceptul de autonomie locală, definit prin art. 3 din Cartea Europeană “exercițiul autonom al puterii locale”, prevede dreptul și capacitatea efectivă a colectivităților locale de a realiza și de a gira în cadrul legii sub propria răspundere și în favoarea populației o parte importantă din treburile publice.

Realizarea autonomiei locale în Republica Moldova este unul din obiectivele esențiale ale reformei administrative. Resursele financiare ale colectivităților provin din:

impozite locale, în limitele stabilite de lege;

venituri realizate din activități proprii (prin prestări de servicii descentralizate);

subvenții pe e posibil necondiționate, acordate în condiții de repartizare justă;

taxe locale.

Principiul autonomiei locale nu presupune o independență totală, o izolare a organelor administrației publice locale de administrația publică centrală. Autonomia locală este o putere de decizie liberă, în facultatea de a decide într-o sferă de atribuții locale, în care interesele locale trebuie reglate și gestionate, dar sub un control al unei autorități superioare. Autoritățile autonomiei locale nu au putere de decizie majoră, ele trebuie să-și desfășoare activitatea în limitele și condițiile legii.

În art. 5 al Legii privind administrația publică locală se menționează că autorități ale administrației publice, prin care se realizează autonomia locală în sate (comune), orașe (municipii), sunt consiliile locale, ca autorități deliberative, și primarii ca autorități executive. Consiliile locale și primarii se aleg în condițiile prevăzute de Codul electoral. În executarea atribuțiilor lor, autoritățile administrației publice locale dispun de autonomie consfințită și garantată prin Constituție și alte legi (art. 9).

Autoritățile administrației publice locale sunt persoane juridice autonome și sunt investite cu prerogativele de putere publică. Unitățile administrativ-teritoriale ale administrației publice locale constituie un sistem din două niveluri:

primul –consiliile sătești (comunale), orășenești (municipale);

doi – consiliile județene.

Competența cu care sunt investite autoritățile administrației publice locale este deplină întreagă. Ea nu poate fi pusă în cauză sau limită de autoritate publică ierarhic superioară, decât în condițiile legii. Autoritățile administrației publice locale se conduc în activitatea lor de Statutul unității administrativ-teritoriale și de regulamentele consiliului respectiv, elaborat în baza unui statut-cadru și regulament-cadru, elaborat de către organul legislativ.

Autoritățile administrației publice locale nu mai sunt supuse puterii ierarhice a autorităților centrale, ele fiind independente de acestea pentru că nu sunt numite de la centru, ci sunt alese de cetățenii unităților administrativ-teritoriale.

Consiliul local este o autoritate colegială a administrației publice locale, se bucură de un statut autonom, în sensul că el deliberează asupra intereselor specifice ale colectivităților locale și decide cu privire la modul de realizare a acestora fără amestecul din partea autorităților administrației de stat.

Fiind aleși după sistemul pluripartid, răspunderea lor politică este numai de ordin electoral, în sensul că ele sunt înzestrate cu competență specifică administrației publice locale pentru a decide asupra modului de soluționare a problemelor administrative ale colectivităților locale.

Primarul este un organ executiv, ce derivă din faptul că el este cel care răspundere de ducere la îndeplinire a hotărârii consiliului local și tot el trebuie să realizeze în colectivitățile locale legile republicii și toate actele normative.

Conform noii legi privind administrația publică locală din 6 noiembrie 1998, Guvernul, prin hotărâre, numește în fiecare județ, în unitatea teritorială autonomă cu statut special și în municipiul Chișinău câte un prefect, confirmat de Președintele Republicii Moldova. Prefectul își prezintă demisia odată cu demisionarea Guvernului care l-a numit.

Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local. El conduce serviciile publice desconcentralizate ale ministerelor, departamentelor și ale celorlalte autorități centrale ale administrației publice, veghează respectarea, pe plan local, a legislației, a decretelor Președintelui Republicii Moldova, a hotărârilor Guvernului și actelor normative ale autorităților centrale de specialitate.

CAPITOLUL II
FACTORII CE O DETERMINĂ O ADMINISTRAȚIE PUBLICĂ CONTEMPORANĂ.

2.1 Raporturile dintre autoritățile administrației publice în țările Europei.

Reieșind din perspectiva cerințelor și nevoilor societății, dar și a exigenților europene în materie, regândirea și reconsiderarea organizării și funcționării administrației publice a condus la transformarea radicală a întregului sistem de relații între autoritățile administrației publice și în statele Europene.

De exemplu, cu pași siguri s-a produs procesul reînnoirii formele de administrare în Slovacia. Actualmente în această țară există două nivele de administrație: Guvernul central cu sediul în capitala Bratislava și administrația locală, reprezentată de municipalități. În legătură cu adoptarea Legii privind autoadministrarea locală în teritoriu a fost instituit și nivelat de jos, fiind create organele descentralizate ale Guvernului central. S-a realizat și o diferențiere între administrația de stat la nivel local și respectiv, autoadministrarea locală.

În problema relațiilor între administrațiile centrale și locale putem menționa că ele sunt strict delimitate prin lege. Autoritățile municipale sunt primarul și consiliul municipal. Primarul este autoritate executivă a municipalității. El conduce administrația municipală și reprezintă municipalitatea în relațiile cu exteriorul. Pe lângă primar, principalul organ autorizat ce ia decizii este consiliul municipalității. În municipalitățile mai mari consiliul municipalității alege un comitet al reprezentanților. Acest comitet este organul executiv și de control al consiliului municipalității și acționează ca organ consultativ pentru primar. Dar opinia comitetului nu este obligatorie pentru primar. Între primar și consiliul municipalității există relații de cooperare. Relațiile de control apar între organele administrației publice de specialitate.

O altă țară ce a trecut de curând la o formă nouă de organizare a autorităților administrației publice este și Ungaria. În consecință au dispărut vechile relații și raporturi dintre organele administrației publice de diferite nivele și în baza reformelor politice efectuate s-a creat în Ungaria următorul sistem de administrare:

primul tip de structuri este reprezentat de organele guvernului central și agențiile lui. Ministerele și celelalte organe centrale cu autoritate la nivel național au diverse organe teritoriale subordonate lor

al doilea tip de structuri este reprezentat de sistemul administrației locale, ea fiind de două niveluri:

municipalitățile ce asigură și administrarea în fiecare localitate;

administrațiile județene ce asigură administrarea și servicii specifice la nivel județean.

Autoritățile administrației publice locale sunt autonome în formarea și activitatea lor. În Ungaria există un singur mod prin care Guvernul poate controla activitatea municipiilor. Acesta-i Oficiul comisarilor republicii, ce are statut de organ regional specific, cu subordonare centrală și cu autoritate generală.

În Ungaria s-au constituit și funcționează relații de cooperare între organele administrației publice. De exemplu, satele învecinate ce au mai puțin de o mie de locuitori înființează un oficiu administrativ al districtului rural pentru realizarea sarcinilor administrative comune. Circa 280 municipalități cooperează între ele în scopul administrării în comun a unui sau mai multor instituții similare (de exemplu, școli, spitale). Se mai practică și diverse forme de cooperare financiară între administrațiile locale. Bugetul central încurajează administrațiile locale să coopereze. De exemplu, o anumită subvenție este mai mare dacă autoritățile locale decid să coopereze.

La nivel local, pe lângă primar, care este șeful politic și administrativ al municipalității, consiliul local numește pe o perioadă nedeterminată un administrator-șef. Între administratorul-șef și primar se stabilesc relații de colaborare, deoarece administratorul este numit de consiliu dar îndeplinește și pregătește ordinele și hotărârile primarului, participă la ședințele consiliului și îl avertizează atunci când acesta ia o hotărâre ce încalcă legea.

Sistemul de guvernare din Bulgaria constă din două grupe majore de instituții; instituțiile Guvernului central și instituțiile autoadministrării locale. Între aceste grupuri de organe administrative exista un șir de raporturi și relații stabilite prin lege . în primul rând există relații de control. Cu toate că municipalitățile sunt libere să acționeze în limitele stabilite de lege, Guvernul central controla modul în care aceste standarde sunt respectate. De exemplu, Ministerul Mediului poate controla nivelul de poluare al apelor reziduale revărsate în râuri, iar Ministerul Sănătății poate controla puritatea apei potabile.

Există domenii în care administrația centrală și administrațiile locale își împart responsabilitățile în exercitarea anumitor funcții. De exemplu, în învățământ. Ministerul învățământului elaborează programe școlare și stabilește anumite standarde care trebuie respectate de școli. De asemenea ministerul stabilește bugetele școlilor și numește directorii acestora. În același timp, administrația locală răspunde de întreținerea clădirilor, de asigurarea asistenței medicale pentru elevi ș.a. în așa caz apar relații de cooperare dintre organele administrației centrale și cele locale.

O relație de control funcționează și în domeniul verificării legalității.

Primul poate contesta o hotărâre a consiliului municipalității prin exercitarea dreptului de veto. Când consiliul insistă în hotărârea respectivă, primarul are dreptul de apel în instanțele judecătorești.

Consiliul municipal poate anula dispozițiile primarului în cazul dacă ultimele contrazic hotărârile consiliului.

Guvernatorul regional, în calitatea lui de organ descentralizat al guvernului poate suspenda hotărârile consiliului municipalității dacă acestea contravin legilor și are dreptul să le supună instanței judecătorești.

Consiliul municipalității are autoritate de a anula actele primarului ce contravin deciziilor consiliului. Dar și primarul are dreptul să contesteze deciziile consiliului în cazul în care acestea contravin intereselor municipalității sau contravin legii. Astfel, la nivel local este o corelație între organele administrației locale, ele aflându-se într-o interdependență unul față de celălalt (adică între consiliul și primar). Acestea nu sunt relații de ierarhie ci relații de coordonare, conlucrare. Între administrațiile centrale și municipale mai există relații de prestări și servicii. Prin activitatea lor, atât municipalitățile, ca organe centrale, cât și direcțiile municipale ca organe locale, prestează servicii populației municipalităților. Rapoartele dintre organele administrației publice de diferite niveluri în țările din Europa sunt bazate pe principiul descentralizării administrative.

2.2 Relațiile dintre diferite niveluri de administrare în RM

Perioada de după 1990 pentru Republica Moldova poate fi definită ca timpul implementării democrației și independenței, a stabilirii suveranității noului stat, recunoscut de multe țări din lume. În societate au loc multe schimbări rapide și radicale, care au făcut să dispară sistemul totalitar centralizat.

Conform Constituției Republicii Moldova “Republica Moldova este un stat suveran și independent, unitar și indivizibil”. Alături de celelalte state ex-sovietice, Republica Moldova își croiește o viață nouă. De rând cu întreaga societate din țară se schimbă și administrația publică. Ea trebuie să servească relațiilor sociale pornind de la dinamica lor concretă. Fiecare popor trebuie să-și făurească o administrație publică proprie, iar limitele și caracterul acestei administrații vor depinde de regimul politic al statului respectiv, de relațiile ce există între organele administrației publice de diferite niveluri, de istoria și tradiția poporului, de principiile de organizare și funcțiile exercitate de administrația publică. Autoritățile administrației publice în procesul realizării funcțiilor sale, stabilite de lege, sunt implicate în diferite relații în cadrul sistemului autorităților administrației publice cât și cu elementele exterioare acestui sistem.

Aceasta reiese din faptul că autoritățile publice activează și sunt influențate de mediul social, politic și juridic.

Mediul social al administrației este ansamblul factorilor externi care îi influențează structura, formele și conținutul acțiunii ei. Activitatea și structura administrației publice evoluează în concordanță cu dinamica exigenților mediului social.

O mare influență asupra administrației publice o are mediul politic. Aceasta se întâmplă din cauza că autoritățile administrației publice sunt cele mai importante instrumente de care dispune puterea politică pentru satisfacerea necesităților societății. Administrația trebuie să se sprijine pe o putere politică, a cărei autoritate față de cetățeni este un factor principal al eficienței sale. Activitatea administrației publice este influențată și diferă în dependență de mediul juridic în care se exercită. Îndeplinind sarcinile primite de la puterea politică, autoritățile administrației politice asigură apărarea drepturilor și intereselor legitime ale persoanelor fizice și juridice. Pe de altă parte, însăși structura administrației, funcțiile ei, sunt stabilite și reglementate prin lege, influența mediului juridic asupra administrației fiind destul de evidentă.

În activitatea organelor administrative accentul se deplasează tot mai frecvent și mai pronunțat de la administrarea directă spre dirijarea indirectă, de la soluționarea problemelor curent spre exercitarea managementului strategic.

Modificarea funcțiilor are influență directă și asupra mecanismului practic de lucru al organelor administrației publice. Tendința predominată în prezent este descentralizarea funcțiilor administrației publice. Exercitându-și funcțiile, autoritățile administrației publice se află în anumite raporturi atât cu elementele interne ale sistemului administrației publice care activează sub influența mediului social, politic și juridic, cât și cu instituțiile ce reprezintă aceste medii.

Sistemul administrației publice cuprinde, pe de o parte, autoritățile administrației centrale și locale, iar pe de altă parte autoritățile administrației publice cu competențe generale și speciale. Între aceste autorități ale administrației publice se cunosc mai multe tipuri de raporturi.

Cunoașterea și aprofundarea relațiilor structurale interne ale administrației publice și instituțiile administrative, autoritățile administrative cu colectivitățile locale, regulile juridice sau nejuridice, mijloacele materiale și umane nu se pot realiza în bune condiții dacă nu stabilim mai întâi care sunt relațiile, de pe o parte, între administrația publică centrală sau administrația publică locală, ca subsisteme ale sistemului social global, și celelalte elemente ce formează sistemele distincte și care, împreună, compun mediul sau cadrul social înconjurător al administrației publice.

Conform Legii privind administrarea publică locală avem două nivele:

Primul nivel îl formează consiliile sătești (comunale), orășenești și primăriile satelor, comunelor, orașelor. Fiind mai aproape de cetățeni, anume aceste organe se confruntă zilnic cu necesitățile soluționării a zeci de probleme ce apar în comunitatea dată. De faptul cum activează această verigă a administrației publice locale, depinde foarte mult opiniile oamenilor despre administrația publică în general.

Al doilea nivel al autorităților administrative ale administrației publice locale îl constituie consiliile județene.

Fiind o verigă intermediară între organele administrației centrale și organele administrației publice locale de nivelul întâi, consiliile județene și municipale coordonează activitatea consiliilor (comunale). Este important de menționat că raporturile lor se întemeiază pe principiile autonomiei, legalității și colaborării în rezolvarea problemelor comune.

La etapa actuală, când Republica Moldova tinde să fie un stat bazat pe drept, administrația publică e preocupată de executarea nemijlocită a prevederilor Constituției, a tuturor actelor normative și celorlalte acte juridice emise de autoritățile statului de drept.

Să precizăm, însă, care sunt relațiile dintre autoritățile publice și perspectivele realizării acestor relații, cunoașterea și aprofundarea relațiilor structurale, interne, ale administrației publice și instituțiile administrative. Autoritățile administrative, regulile juridice sau nejuridice, mijloacele materiale și umane ale administrației publice nu pot fi realizate în bune condiții fără stabilirea relațiilor dintre administrația publică centrală și cea locală ca elemente ale unui sistem.

Țara noastră se confruntă cu mai multe dificultăți în rezolvarea acestei probleme legate de moștenirea sa istorică. În Republica Moldova procesul de reformare a administrației publice a început mai târziu decât reforma economică. Au fost cauze atât obiective cât și subiective, ca de exemplu, situația social-politică, lipsa bazei juridice etc.

Distingem mai multe categorii de relații de care avem actualmente nevoie pentru a obține o administrație efectivă. Mai întâi însă să analizăm raporturile ce apar între autoritățile administrației publice.

Din primul grup fac parte raporturile autoritățile administrației publice centrale de competență generală și autoritățile administrației publice locale de competență generală și specială. Aceste relații sunt determinate de raportul de subordonare și după conținutul lor sunt relații de autoritate ierarhică, care se exprimă prin dreptul organelor administrației publice centrale de competență generală de a controla activitatea celorlalte organe și de a emite acte juridice obligatorii pentru acestea. Din alt grup fac parte relațiile dintre organele administrației publice locale de competență generală și specială de pe altă parte.

Aici este important de menționat că organele administrației publice locale de competență generală nu sunt subordonate organelor administrației publice centrale specializate. Anume din această cauză raporturile dintre ele sunt raporturi de cooperare. În unele cazuri acestea pot fi relații de control, determinate de delegarea pe care o au anumite ministere și departamente de a controla o anumită activitate a organelor administrației publice locale cu competențe generale. De așa drepturi beneficiază, de exemplu, Ministerul Finanțelor și alte ministere. Cât privește raporturile dintre organele administrației publice centrale de specialitate și serviciile publice desconcentrate, acestea sunt relații de autoritate de natură funcțională, dat fiind faptul că ele sunt subordonate vertical celor centrale de specialitate.

În cadrul sistemului administrației publice, în dependență de locul și rolul organelor respective, autoritățile administrației publice centrale pot fi în raport cu aceste organe în relații de subordonare, de cooperare ori de control,

Dar, în afară de relații interne, autoritățile administrației publice sunt implicate în procesul de realizare a funcțiilor ce le au și în multiple relații cu elemente exterioare acestui sistem.

Vorbind despre relațiile autorităților administrației publice centrale cu mediul politic menționăm că, deși administrația publică exercitată prin puterea executivă este chemată să execute decizia politică, partidele și formațiunile politice ca elemente ale sistemului politic nu se subordonează administrației publice. Teza apolitismului administrației publice, în sensul subordonării ei față de partidul de guvernământ, presupune că voința partidelor politice nu poate fi impusă administrației publice decât găsindu-și reflectarea în normele juridice care, fiind raportate la organul legislativ al țării, devin obligatorii pentru administrația publică.

Autoritățile administrației publice centrale realizează relații cu puterea legislativă, în primul rând, în conformitate cu principiile separației puterilor în stat. Deci nu se poate afirma că între autoritățile administrației publice și Parlament există relații de autoritate ierarhică. Acestea sunt în primul rând relații de cooperare, dar și relații de control exprimate prin controlul parlamentar al activităților organelor administrației publice.

Legislativul este autorizat să stabilească structurile organizatorice și modul de funcționare a administrației publice centrale, să elaboreze unele reglamentări directe, interdicții și recomandări pentru ele. Experiența statelor democratice a demonstrat că întărirea și consolidarea puterii legislative constituie o condiție esențială a realizării unei administrații publice eficiente.

Autoritățile administrației publice centrale întrețin relații și cu autoritățile publice care exercită puterea judecătorească. Jurisprudența este chemată să stabilească modul de derulare a acțiunii administrației publice, cadrul normativ ce determină tehnologiile, procedurile potrivit cărora administrația publică acționează în vederea realizării funcțiilor sale. Între organele administrației publice centrale și autoritățile publice care exercită puterea judecătorească pot fi relații de cooperare, de exemplu în domeniul activității de asigurare a legislației. Pot fi și relații de control, atunci când o autoritate a administrației publice controlează autoritatea judecătorească (control financiar), sau invers, când o autoritate judecătorească exercită controlul asupra anumitor activități a autorităților administrației publice.

Relațiile autorităților administrației publice cu organizațiile neguvernamentale sunt, de regulă, relații de cooperare sau relații de reprezentare. Astfel de relații se stabilesc, de exemplu, cu sindicatele pentru realizarea unor obiective în domeniul protecției muncii, șomajului, cât și cu alte organizații neguvernamentale.

O gamă largă de relații se stabilesc și între autoritățile administrației publice și cetățeni. Aceste relații pot fi de cooperare, de prestări servicii, de autoritate sau de subordonare a cetățenilor față de organele administrației publice. Din ultima categorie fac parte, spre exemplu, achitarea diferitor impozite, satisfacerea serviciului militar, executarea altor cerințe obligatorii prevăzute de legislație.

Analizând relațiile cu cetățenii, se cere de evidențiat necesitatea democratizării administrației publice în scopul stabilirii unei legături permanente între cetățeni și administrație. Autoritățile administrației publice centrale activează într-un mediu, care presupune o multitudine de relații cu elementele componente ale administrației publice, cât și cu elementele exterioare acestui sistem, care în totalitatea lor formează sistemul politic al societății.

În conformitate cu Legea privind Administrația publică locală autoritățile administrative constituie un sistem de două niveluri și între ele sunt stabilite un șir de relații. Consiliile județene și municipale coordonează activitatea consiliilor sătești (comunale) și orășenești. Raporturile lor se întemeiază pe principiile autonomiei, legalității și colaborării în realizarea problemelor comune. Pentru confirmare cităm art.8 din Cartea Europeană: Exercițiu autonom al puterii locale: “Orice control administrativ asupra colectivităților locale nu poate fi exercitat decât potrivit cu formele și în cazurile prevăzute de Constituție sau de lege. Orice control administrativ al acțiunii colectivităților locale nu trebuie în mod normal să aibă în vedere decât a asigura respectul legalității și principiilor constituționale. Controlul administrativ poate, totuși, să cuprindă un control de oportunitate exercitat de autoritățile de nivel superior în ce privește sarcinile a căror execuție este delegarea colectivităților locale.

Controlul administrativ al colectivităților locale trebuie să fie executat respectând raporturile între amploarea intervenției autorității care o exercită consiliul și importanța intereselor pe care ea le intenționează a le prezenta”. Unitățile economice și instituțiile social-culturale cu capital de stat, ca subiecții ai raporturilor de drept administrativ, realizează acele activități ale administrației publice care au în principiu caracter de prestări. În județe funcționează în subordinea sa sau alte organe centrale, servicii de specialitate care, prin activitatea lor, realizează administrarea publică în unitățile administrativ-teritoriale.

2.3 Revizuirea administrației publice locale

În prezent, printre problemele cele mai dezbătute se numără și cea referitoare la revizuirea de către autoritățile moldovenești a legislației privind administrația publică locală. Această revizuire a fost previzibilă deoarece că a figurat în lista promisiunilor Partidului Comuniștilor (PC) care a învins la alegerile parlamentare din 25 februarie 2001.

Există temei pentru a presupune că nu considerentele de optimizare a administrației publice locale sau cele de adaptare a acesteia la standardele Consiliului Europei au stat la baza promisiunilor PC de revizuire a sistemului de administrație publică locală, ci o anumită inerție în schimbarea atitudinilor față de unele probleme de maximă importanță. Acest fenomen reflectă o anumită fațetă a culturii politice moldovenești. Pe cînd se afla în opoziție PC nega utilitatea practic a tuturor inițiativelor majorității parlamentare a Alianței pentru Democrație și Reforme (ADR), printre acestea numărîndu-se și reforma din 1998 a administrație publice locale, realizate cu sprijinul unor organizații internaționale specializate. Ulterior, după victoria în alegeri PC a preluat practic în întregime practicile în domeniul economic ale guvernărilor anterioare pe care le critica. Acest lucru se explică în mare măsură prin faptul că reformele economice au fost și continuă a fi coordonate cu organismele financiare internaționale IMF și WB. Reformele din administrația publică locală nu au fost condiționate de către aceste instituții în raporturile cu guvernarea actuală, de aceea se consideră că PC dorește să demonstreze că este capabil să-și îndeplinească promisiunile electorale măcar în domeniul respectiv, fără însă a lua în calcul eventualele efecte negative legate de costuri și asigurarea principiilor constituționale ale autonomiei locale. Că este așa reiese și din spusele purtătorului de cuvînt al Președinției, care a afirmat că există posibilitatea că Președintele țării să nu promulge Legea privind administrația locală adoptată săptămîna trecută de către Parlament pînă la consultarea opiniei experților de la Congresul Puterilor Locale și Regionale al Consiliului Europei.

Dar s-o luăm pe rînd. La 6 noiembrie 1998 Parlamentul de legislatura a XIV-a, cu votul majorității Alianței pentru Democrație și Reforme, a adoptat Legea nr.186 privind administrația publică locală, iar la 12 noiembrie a aceluiași an este adoptată Legea nr.191 privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova, care a statuat reorganizarea teritoriului țării în județe, reducînd de trei ori numărul unităților administrativ-teritoriale de nivelul doi și cu peste 200 numărul primăriilor (unități administrativ-teritoriale de nivelul întîi). Prin Hotărîrea nr.293 din 19.02.1999 Parlamentul a stabilit data alegerilor locale generale pentru 23 mai 1999, reforma administrativ-teritorială finalizînd după această dată prin constituirea autorităților administrației publice de nivel județean și local (municipii, orașe, comune și sate).

La 28 decembrie 2001 Parlamentul de legislatura a XV-a, prin votul majorității parlamentare reprezentate de Partidul Comuniștilor și cîțiva deputați independenți, adoptă Legea nr.781 pentru modificarea și completarea Legii privind administrația publică locală, după ce cu o zi înainte a adoptat noua Lege cu privire la organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova. Esența legilor se reducea la revenirea la vechea organizare administrativ-teritorială pe raioane, modificîndu-se și modalitatea de alegere prin sufragiu direct a primarilor. În conformitate cu aceste legi, la 5 februarie 2002 Parlamentul adoptă Hotărîrea nr.807 cu privire la stabilirea datei alegerilor locale generale pentru data de 7 aprilie 2002. Într-un termen record, după numai 2 săptămîni, Curtea Constituțională declară Hotărîrea respectivă ca fiind în contradicție cu normele constituționale, iar ulterior, prin Hotărîrea nr.13 din 14 februarie 2003, instanța de jurisdicție constituțională declară neconstituționale un șir de prevederi din Legea de modificare a Legii privind administrația publică locală și Legea de modificare a Codului electoral. În consecință, legile respective devin inaplicabile în partea referitoare la alegerile locale și Parlamentul este nevoit mai întîi să le suspende aplicarea, iar ulterior, să purceadă la modificarea lor substanțială.

Concomitent, reprezentanții opoziției parlamentare au sesizat asupra problemelor respective Consiliul Europei, care, prin intermediul organismelor sale specializate, a recomandat autorităților Republicii Moldova să-și revadă poziția fașă de legislația electorală și față de administrația publică locală, supunînd proiectele respective expertizei Consiliului Europei.

Recent, Parlamentul a modificat Codul electoral, restabilind în cuprinsul său prevederile referitoare la alegerea directă a primarilor de către comunitatea locală.

Săptămîna trecută Parlamentul a purces și la examinarea unei noi legi cu privire la administrația publică locală. În cuprinsul acestei legi sînt preluate majoritatea prevederilor din Legea privind administrația publică locală adoptată în anul 1998, renunțîndu-se practic totalmente la principiile inițiale de constituire a "verticalei puterii".

Deosebirile principale rezidă numai în suprimarea instituției prefectului (ceea ce constituie un element esențial al descentralizării) și modificarea principiilor de formare și exercitare a atribuțiilor de către autoritățile executive de nivel local. Totodată, au fost efectuate modificările de rigoare pentru a stabili că autoritățile administrației publice locale se vor constitui în conformitate cu noua organizare administrativ-teritorială, legea respectivă fiind apreciată ca fiind conformă Constituției.

Deși există multe critici aduse noii organizări administrativ-teritoriale de către reprezentanții organizațiilor nonguvernamentale specializate în probleme de administrație publică, se pare că în primăvara-vara anului curent se va realiza cu certitudine revenirea la raioane. Principalele probleme vor apărea însă în procesul realizării prevederilor noilor legi. Experiența demonstrează că orice reformă necesită importante resurse financiare, materiale și umane. În cei 2 ani de guvernare a PC acesta a făcut mai multe declarații publice, precum că nu deține resursele umane necesare pentru formarea unor organe administrative calificate, și dacă la nivel central acest neajuns poate fi soluționat parțial prin schimbarea frecventă a cadrelor (pînă cele devotate puterii acumulează capacitățile și cunoștințele necesare), în cazul formării unor organe noi (de 3 ori mai numeroase decît cele existente) ale autorităților puterii locale problema pare a fi va fi mult mai complicată.

În concluzie, se poate afirma că în aceste împrejurări eforturile opoziției și ale organizațiilor specializate sînt doar de avertizare asupra posibilelor consecințe negative și a costurilor foarte mari ale revizuirii sistemului de administrație publică. Este interesant că costurile respective estimate de reprezentanții guvernării se deosebesc de cele ale organizațiilor specializate de primari de 5-10(!) ori. Totuși există temei pentru a presupune că, indiferent de criticile aduse, reorganizarea administrativ-teritorială va avea loc și împotriva ei nu va insista nici Consiliul Europei și nici organismele financiare internaționale. Însă nu este exclus că reacțiile acestor instituții vor apărea abia în cazul în care reforma și activitatea noilor autorități ale administrației publice nu se vor solda cu anumite rezultate ce ar putea influența pozitiv parametrii economici, sau vor necesita cheltuieli suplimentare din bugetul central. Aceste lucruri vor putea fi clarificate imediat după alegerile locale generale.

În mod paradoxal, partidul de guvernămînt se lansează într-un proiect de revizuire a administrație publice fără să aibă certitudinea că acesta va fi unul de succes pentru îmbunătățirea situației economice. Există riscul că eșecurile în acest domeniu vor genera alte probleme, deja de ordin social, iar ulterior și de ordin politic.

2.4 Temeiuri juridice de implementare a normelor internaționale de administrație publică în Republica Moldova

În statele din Europa Occidentala, capacitatea autorităților publice de a desfășura activități externe este reglementata, mai mult sau mai puțin detaliat, de acte normative interne, de nivel legislativ și regulamentar, care rezulta dintr-o îndelungata practica administrativa. Deși constituțiile nu consacra expres aceasta posibilitate, principiul autonomiei locale, de exemplu, înscris în legile fundamentale ale statelor, este în prezent interpretat de doctrina, dar și de autoritățile publice, ca incluzând în mod obligatoriu dimensiunea suprafrontalieră.

În Franța, legislația reglementează expres aspecte ale activității externe a colectivităților locale. Primele reglementari de substanța datează din anul 1982 și privesc numai cooperarea regionala transfrontaliera, în vederea coordonării unora dintre acțiunile de interes local. în anul 1992, reglementările sunt detaliate, ele referindu-se la toată cooperarea descentralizată, nu numai la aceea de nivel regional și nu numai cu caracter transfrontalier. Autoritățile locale au dreptul sa încheie convenții de concertare și de colaborare, în limitele competențelor lor, rezerva făcând respectarea angajamentelor internaționale ale statului. Dispare necesitatea autorizației guvernamentale prealabile, convențiile transmițându-se prefectului conform dreptului comun.

În Spania, normele referitoare la participarea colectivităților locale la activități externe se găsesc în statutele acestora. Tribunalul Constituțional a recunoscut comunitarilor locale, cu titlu de cooperare transfrontaliera, posibilitatea de a încheia acorduri ci colectivitățile locale străine, daca exista un cadru juridic constituit dintr-un acord interguvernamental între statele interesate.

În Italia, de asemenea, statutele regiunilor cuprind norme care reglementează activitatea lor externă. Potrivit unui Decret din 1977, regiunile au competenta de a desfășura activități externe de promovare în materiile care releva competenta lor, după înțelegerea prealabilă cu Guvernul și în cadrul direcțiilor și actelor de coordonare ale Guvernului.

Cu privire la situația Republicii Moldova, analiza surselor dreptului intern pornește, după cum e și firesc, de la Constituție. în privința politicii externe, Constituția Republicii Moldova stabilește atribuțiile instituției Președinției, Guvernului și Parlamentului, fără a face referire la autoritățile locale. în fapt, însă, activitatea externă a administrației publice locale se desfășoară ca o funcție a autonomiei locale, principiu consfințit în art. 109 al Constituției Republicii Moldova. Reglementarea constituțională a administrației publice trebuie să se țină cont de interpretarea contemporană a acestui principiu și de practica dezvoltată în statele europene, precum și de normele juridice internaționale existente în aceasta materie. Cu aceasta interpretare, putem afirma că dreptul organelor de administrație din Republica Moldova de a desfășura o activitate transfrontalieră este consacrat și garantat constituțional, care trebuie să fie dezvoltat prin legislația ordinară. Iar aceasta trebuie interpretată în corelație cu valorile europene. De aceea, atîta timp cît Constituția nu neagă dreptul organelor de administrație de a participa la relațiile externe, singura concluzie la care se poate ajunge este aceea că acest drept este recunoscut la nivel constituțional, fiind inclus în conceptul, de administrare publica, la dimensiunea lui contemporană.

Analizînd toate actele normative cu tangenta la cooperarea transfrontalieră și fiind conștienți, în același timp, că orice enumerare nu exclude posibilitatea unei omisiuni, distingem următoarele categorii:

a. Internaționale:

Distinct de evoluția interpretării și a conținutului legislației naționale, precum și de dezvoltarea practicilor naționale, dar în strânsă legătura cu acestea, asistam și la consacrarea dreptului colectivităților locale de a întreține relații suprafrontaliere, prin norme ale dreptului internațional public. Printre acestea se enumeră:

Convenția – cadru europeana asupra cooperării trasfrontaliere între colectivitatile sau autoritățile locale, semnată la Madrid la 21 mai 1980, și Protocolul adițional al Convenției-cadru europene privind cooperarea transfrontalieră a colectivităților sau autorităților teritoriale din 9 noiembrie 1995 de la Strasbourg, care formează cadrul de referința pentru orice forma posibilă de relație transfrontalieră. Statele semnatare a acesteia se angajează sa faciliteze și să promoveze cooperarea transfrontaliera între colectivitatile sau autoritățile teritoriale aflate sub jurisdicția sa și să dispună încheierea de acorduri și aranjamente care s-ar dovedi necesare în acest scop, cu respectarea dispozițiilor constituționale ale fiecărui stat. Una din cele mai importante caracteristici ale Convenției-cadru este lipsa unei aplicabilități directe, ea dorind numai să creeze obligația statelor membre a Consiliului Europei de a analiza și a urmări această problema a cooperării trasfrontaliere și de a transpune, eventual, în maniera dorită, în ordinea juridica interna a fiecărui stat. Ea nu încearcă să modifice, în nici un fel, modul de atribuire a competentelor în statele membre (art.2). în acest mod, cooperarea care va avea baze contractuale, va respecta dispozițiile constituționale ale fiecărui stat pe al cărui teritoriu î-și produce efectele (art.1).

Declarația la nivel înalt de la Helsinki din 1992 încurajează și promovează cooperarea între comunitățile locale și autoritățile locale și regionale, în scopul dezvoltării unor relații de buna vecinătate între țări.

Convenția cadru pentru protecția minorităților naționale prevede, de asemenea, ca „edificarea unei Europe tolerante și unite depinde nu numai de cooperarea dintre state, ci și de bunele relații intre autoritățile locale, respectându-se însă Constituția și integritatea teritorială a fiecărui stat”.

O categorie distincta o constituie Acordurile, Tratatele și Protocoalele bilaterale și multilaterale ale tarilor participante la cooperarea transfrontaliera.

Dintre acestea, cu titlu general, menționăm:

Tratate de bună vecinătate, prietenie și colaborare;

Acorduri cu privire la punctele de trecere a frontierei și simplificarea formalităților de trecere a frontierei de către cetățenii care locuiesc în raioanele de frontieră;

Acordul privind colaborarea unităților administrativ teritoriale din două sau mai multe țări;

Acorduri și Protocoale de colaborare sectoriala în domeniul vamal, combaterii criminalității trasfrontaliere, transporturilor, telecomunicațiilor, agriculturii și industriei alimentare, educației, culturii s. a.;

Declarații de colaborare ale Președinților sau Prim-miniștrilor, etc.

Notăm deosebirea dintre acestea. După criteriul funcției pe care o îndeplinesc, primele sunt „tratate-legi” și stabilesc norme juridice ce reglementează raporturi multilaterale cu un anumit grad de generalitate. De exemplu, Convenția -cadru europeana privind cooperarea transfrontaliera a colectivitatilor sau autorităților teritoriale este aplicabilă Franței, Germaniei, Ungariei, Poloniei, ca și României, Ucrainei și Republicii Moldova, cu condiția că țările sunt parte. în cea de-a doua categorie sunt incluse, „tratatele-contracte”, care cuprind dispoziții cu caracter contractual, și vizează raporturi restrânse, de regula bi- sau trilaterale, între subiecte de drept internațional.

De asemenea, menționăm ca uneori încheierea tratatelor internaționale poate avea repercusiuni negative asupra cooperării trasfrontaliere. Un exemplu elocvent în acest sens sunt angajamentele de integrare europeană ale României, rezultat al acestora fiind semnarea Acordului Schengen și extinderea zonei până la rîul Prut cu inserarea cerinței de securizare a frontierilor.

b. Naționale

Potrivit art. 2 paragraful 1 al Convenției-cadru privind cooperarea transfrontalieră a colectivităților sau autorităților teritoriale „cooperarea transfrontalieră se exercită în cadrul competentelor colectivitatilor sau autorităților teritoriale, așa cum sunt ele definite de dreptul intern”. Pentru Republica Moldova aceasta este Legea privind administrația publica locala nr.186-XIV din 06.11.1998 (la momentul constituirii euroregiunilor) și Legea privind administrația publică locală nr. 123-XV din 08.03.2003 în prezent. Pentru România Legea administrației publice locale nr.69/1991, pentru Ucraina Legea privind autoadministrarea locala din 21.05.1997.

Ca și în cazul actelor internaționale, intervenția autoritatilor publice centrale în activitățile trasfrontaliere poate stimula (spre exemplu, Hotărârea de Guvern privind dezvoltarea colaborării trasfrontaliere în cadrul euroregiunilor din 11.03.2003), cît și frâna, chiar bloca, cooperarea transfrontalieră (spre exemplu, adoptarea Legii privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova nr. 1168-III, 18 martie 2003 care ridica mai multe semne de întrebare în privința participării Republicii Moldova în cadrul euroregiunilor, subiect la care ne vom referi în paragraful următor).

c. Euroregionale

Prin acte Euroregionale înțelegem actele bilaterale sau trilaterale încheiate între autoritățile regionale sau locale din tarile participante la cooperarea transfrontaliera. Acestea nu pot fi incluse în categoria actelor internaționale, deoarece sunt încheiate intre autoritățile publice locale și nu centrale. în plus, modalitatea de încheierea a acestora este una diferita de cea a tratatelor, acordurilor și protocoalelor interguvernamentale. Acest tip de acte normative nu pot fi atribuite nici la cele naționale, deoarece efectul juridic al acestora nu se extinde asupra teritoriului întregului stat, ci exclusiv asupra teritoriului euroregiunii, format din unitățile administrativ-teritoriale din țările participante la cooperarea transfrontalieră. în fine, aceste acte nu sunt regionale sau locale, deoarece sfera de aplicabilitate a acestora nu se limitează la teritoriul unității administrativ-teritoriale a unui stat. Efectul juridic al acestora se extinde asupra întregii euroregiunii, teritoriu ce transcende frontierele naționale ale statului.

În această categorie se includ actele emise de organele de conducere (mixte) ale euroregiunii: Statutul Euroregiunii, Deciziile Consiliului Euroregiunii privind aprobarea componentei nominale a Comisiilor pe domenii, privind planul de activitate a Comisiilor pe domenii, privind aprobarea Statutului și Regulamentului de organizare și funcționare a Consiliului, Comisiilor pe domenii și a Centrului de Coordonare ale Euroregiunii. Reglementările în cauza sunt elaborate în baza Convenției-cadru, care conține, în anexa, modele și scheme de acorduri, de statute și de contracte în materie de cooperare transfrontalieră.

d. Regionale sau locale

Prin acte normative regionale sau locale avem în vedere actele emise de autoritățile publice regionale sau locale ale țărilor participante la cooperarea transfrontalieră. Acestea se emit în limita competentelor atribuite de legislațiile naționale ale statelor din care fac parte și au ca scop punerea în acțiune a deciziilor cu privire la promovarea activităților de cooperare transfrontaliera.

Neconcordanța cadrului juridic național al statelor-partenere ale cooperării constituie o barieră în calea cooperării trasfrontaliere și nu poate decât să conducă la încetinirea gradului de interacțiune dintre părți. De aceea, statele implicate în inițiative de cooperarea transfrontalieră trebuie să întreprindă măsuri în vederea armonizării legislațiilor naționale, în perspectiva creării unei administrații publice contemporane.

Capitolul III
Reforma administrației publice în contextul integrării europene

3.1 Noțiuni preliminare argumentative

Avizul Comisiei Europene din iulie 1997 a confirmat că capacitatea administrativă este un ingredient crucial și indispensabil al nivelului de pregătire în vederea asumării obligațiilor atît de stat candidat, cît și de stat membru al UE. În general, capacitatea administrativă este o evaluare a prestației structurii ierarhice a personalului din serviciul public, fiind unul din elementele reformei administrației publice. Sub aspectul integrării europene, capacitatea administrativă poate fi privită ca avînd două componente interdependente, dar în același timp distincte: capacitatea de a pregăti, coordona și încheia procesul de asociere și aderare; și capacitatea de a implementa acquis communautaire și de a interacționa eficient în cadrul Uniunii.

Inițierea și desfășurarea reformei administrației publice în Republica Moldova s-a făcut posibilă grație democratizării societății la începutul anilor '90. O influență substanțială asupra organizării și funcționării administrației publice a avut-o și factorul extern, exprimat prin afirmarea Republicii Moldova în relațiile cu statele lumii și cu organismele internaționale, dar și prin necesitatea de racordare a administrației publice la standardele europene. La etapa incipientă, prezența unei viziuni plurivalente și controversate asupra reformei administrației publice a imprimat acesteia un caracter tergiversat provenind din lentoarea excesivă a pregătirii și desfășurării acesteia, precum și a lipsei consensului intern asupra căilor juste de urmat.

Procesele de reformare a administrației publice s-au succedat neuniform, adesea contradictoriu, constituindu-se în perioada preconstituțională (1990-1994) în acțiuni de inițiere a reformei; în perioada postconstituțională (1994-1998) în acțiuni de fundamentare constituțională și legislativă a principiilor administrației publice; în perioada reformării active (1998-2000) în depășirea abordării fragmentare a reformei administrației publice, iar în ultimii ani – în acțiuni de negare a procesului de reformă din ultimul deceniu prin reforme ambigue, mai ales a administrației publice de nivel local și regional.

Lipsa unui concept și a unei strategii de reformă, a unui organism de coordonare a reformei administrației publice la nivel național, reorganizările administrativ-teritoriale frecvente, calitatea joasă a procesului electoral, ne arată că reforma administrativă este un proces consumator de timp. Aceasta necesită resurse materiale și umane substanțiale și presupune schimbări de atitudini și transformări culturale care se pot obține doar treptat.

Totuși Republica Moldova a făcut anumite progrese în reformarea administrației publice. A fost adoptată legislația care reglementează raporturile de funcție publică și concepția cu privire la formarea și perfecționarea profesională a funcționarilor publici, s-au stabilit mecanisme de compensare a daunelor cetățenilor vătămați în drepturi de o autoritate publică. Sistematizarea legislației electorale prin adoptarea Codului electoral, adoptarea Legii privind statutul alesului local, a Legii privind finanțele publice locale și a altor acte normative care reglementează organizarea și funcționarea administrației publice locale, în Republica Moldova a avut loc chiar înaintea unor state candidate. Au fost create autorități publice responsabile pentru procesul de integrare europeană, inclusiv pentru coordonarea cooperării în cadrul Pactului de Stabilitate pentru Europa de Sud-Est, de asemenea cu implicații în reforma administrativă. În general, au început să funcționeze mecanismele unui stat de drept.

O experiență pozitivă a fost acumulată de autoritățile publice moldovenești în cooperarea cu programul TACIS al UE, în particular prin proiectele „Perfecționarea cadrelor și modernizarea funcționării administrației publice în Republica Moldova" și „Consolidarea administrației publice regionale", aceasta constituind o practică utilă în perspectiva extinderii colaborării în cadrul unor programe ca PHARE, ISPA, SPS, SAPARD ș.a. În pofida unor imperfecțiuni și a modificărilor frecvente cărora sunt supuse legile și alte acte normative care reglementează organizarea și activitatea sistemului administrației publice, aceste acte constituie un început reușit în crearea cadrului legislativ al acestei sfere importante de activitate care, pe viitor, urmează a fi completată cu noi reglementări.

Compartimentul dat al strategiei de integrare europeană apare din necesitatea continuării procesului de reformă legislativă și instituțională în administrația publică, pentru a facilita și accelera procesul de adoptare a legislației comunitare. Ca urmare a implementării strategiei, deja în faza de aderare, Republica Moldova își propune obiectivul de a avea un sistem administrativ și instituții ale administrației publice capabile să transpună, să implementeze și să traducă în viață acquis-ul comunitar și să se apropie de îndeplinirea criteriilor necesare pentru atribuirea calității de membru al UE, adoptate de Consiliile Europene la Copenhaga, Madrid și Luxemburg.

Schimbarea administrației publice este necesară pe patru niveluri:

strategic, redefinirea prestațiilor statului;

legal, asigurarea clarității legislative;

organizațional;

cultural.

Accentul se va situa, preponderent pe înțelegerea de către funcționarii publici cu responsabilități de integrare europeană a faptului că în realitate, între reglementările și structurile administrației publice din statele membre ale UE există deosebiri esențiale. Așa cum un stat membru al UE este liber în a-și determina regimul constituțional, la fel acesta își poate organiza administrația publică cum găsește de cuviință. Mai mult ca atît, nu există un organism special la nivel comunitar cu atribuții în sfera administrației publice a statelor membre. În același timp, există cerința ca statele membre să fie capabile de implementarea la nivel național a politicilor și legislației UE. Pentru aceasta, desigur că trebuie să existe un sistem de administrație publică performant. UE nu are structuri administrative pentru luarea deciziilor la nivel de state membre, prin urmare implementarea deciziilor comunitare rămîne la latitudinea fiecărui stat membru. La fel, statele membre depind unul de celălalt în implementarea reglementărilor Uniunii. UE constituie, de fapt, un „lanț" de administrații naționale. Deși nu există cerințe privind modul de organizare a administrației publice, țările candidate trebuie să satisfacă ceea ce juriștii numesc „criterii de performanță" sau „obligația rezultatelor".

Pe lângă principiul rezultatelor obligatorii pe care trebuie să-1 respecte un stat candidat, Republica Moldova își asumă angajamentul de a realiza reforma administrației publice și în baza altor principii. Cu toate că asemenea principii nu au fost formulate de Comisia Europeană, există jurisprudența Curții Europene de Justiție din care se desprind un șir de principii administrative europene, sistematizarea cărora scoate în evidență patru grupuri: 1) veridicitate și previzibilitate (principiile certitudinii legale); 2) deschidere și transparență; 3) responsabilitate și 4) eficiență. Principiile enumerate își găsesc aplicare în dreptul administrativ din statele europene, în special cele din Europa de Vest, iar aplicarea și respectarea acestora asigură conexiunea la Spațiul Administrativ European.

De asemenea, stabilirea unui sistem de administrație publică funcțional și eficient, capabil să îndeplinească standardele Uniunii Europene și să implementeze acquis-ul comunitar într-un mod eficient, va avea în vedere respectarea și aplicarea următoarelor principii care decurg din Opiniile Comisiei Europene și din criteriile politice de aderare:

separarea funcțiilor politice de cele administrative;

consolidarea unui corp al funcționarilor publici de carieră, profesional și neutru politic;

subsidiaritatea;

claritate privind rolul, responsabilitățile și relațiile dintre instituții;

cooperare interguvernamentală și administrativă cu statele membre și candidate ale UE;

transparența actului de guvernare și administrativ;

simplificarea procedurilor administrative;

implicarea cetățenilor în luarea deciziilor;

coerența actului administrativ; perfecționarea managementului în administrația publică;

descentralizarea serviciilor publice și consolidarea autonomiei administrative și financiare; consolidarea autonomiei decizionale, instituționale, patrimoniale, bugetare și fiscale.

3.2 Managementul și coordonarea procesului de integrare europeană

Rezumat

Sistemul autorităților publice cu responsabilități de elaborare și implementare a politicilor de integrare europeană în Republica Moldova se compune din: Comisia Națională pentru Integrare Europeană (alcătuită, în principal, din membri ai Guvernului, Parlamentului și funcționari ai aparatului Președintelui) prezidată de Primul ministru; Comisia Parlamentară pentru Integrare Europeană (alcătuită din reprezentanții comisiilor parlamentare permanente și a tuturor fracțiunilor parlamentare); Departamentul Integrare Europeană din cadrul Ministerului Afacerilor Externe, condus de un Prim viceministru; subdiviziunile integrare europeană (în formare) din cadrul ministerelor. Cadrul juridic al managementului afacerilor europene se compune din hotărîri de guvern și decrete prezidențiale, mai puțin din legi adoptate de Parlament. La acest capitol problemele principale sunt: lipsa din sistemul acestor autorități a unei structuri pentru dezvoltarea capacității de cooperare interministerială (Comitetul înalților Oficiali, alcătuit în principal din viceminiștri și conducătorii subdiviziunilor de integrare europeană a ministerelor (după modelul altor state candidate)); lipsa unei autorități publice pentru coordonarea armonizării legislației; cadrul legislativ este insuficient și are un caracter preponderent declarativ.

Context actual

Perioada de preaderare impune cerințe considerabile față de autoritățile publice din țara noastră. Procesul de armonizare a legislației trebuie să fie extins dincolo de cerințele Acordurilor Europene în vederea îndeplinirii prevederilor Cărții Albe de la Cannes. Aquis-ul comunitar trebuie să fie în totalitate transpus și implementat. Mai mult, adițional criteriilor instituționale generale de aderare stabilite la summitul de la Copenhaga, în Cartea Albă de la Cannes au fost introduse cerințe detaliate, care nu sunt parte componentă Acordurilor Europene. Aceste cerințe detaliate se referă în particular la structurile de implementare a politicilor de integrare europeană și dezvoltarea mecanismelor de control financiar. În fine, în eventualitatea includerii în procesul de stabilizare și asociere, Republica Moldova trebuie să dezvolte structuri și proceduri pentru pregătirea pozițiilor țării în procesul de negociere a aderării. În aceste condiții, dezvoltarea a noi instituții, structuri și proceduri are ca urmare un proces turbulent de restructurare a autorităților publice de toate nivelele.

Cadrul legislativ pentru crearea acestor structuri administrative se compune din următoarele reglementări:

Decretul Președintelui privind constituirea Comisiei naționale pentru integrare europeană Nr. 957-III din 13.11.2002;

Hotărîrea Parlamentului privind constituirea Comisiei Parlamentului Republicii Moldova pentru integrare europeană Nr. 84-XV din 28.02.2003;

Hotărîrea Guvernului cu privire la crearea Departamentului Integrare Europeană Nr. 960 din 04.08.2003;

Hotărîrea Guvernului cu privire la aprobarea structurii, efectivului-limită și
Regulamentului Departamentului Integrare Europeană Nr. 981 din 08.08.2003.

Deși legislația care formează cadrul instituțional al afacerilor europene se constituie din acte normative subordonate legii (hotărîri și dispoziții de Guvern, hotărîrile Parlamentului, decrete prezidențiale), în textul acestora se conțin referințe la legi, în temeiul cărora acestea au fost emise (Constituție, Legea cu privire la Guvern, Regulamentul Parlamentului, Legea cu privire la serviciul diplomatic ș. a.). A fost elaborat și remis Comisiei Europene proiectul Concepției de integrare europeană a Republicii Moldova. Există practica adoptării unor reglementări ce țin de constituirea și organizarea activității unor organisme de coordonare interministerială, cum ar fi, spre exemplu, hotărîrea de Guvern privind dezvoltarea colaborării transfrontaliere în cadrul euroregiunilor din 11.03.2003. Cu regret, documentele de program (concepția politicii externe, programele de guvernare ș.a.), adoptate pînă în prezent, conțin mai degrabă apeluri adresate UE de a accepta Moldova ca stat-membru decît angajamente asumate pe plan intern pentru apropierea de UE.

La fel ca și legislația de profil, structurile de stat pentru asigurarea managementului și coordonării afacerilor europene, au fost instituite în ultimii doi ani. La 13 noiembrie 2002, prin decret prezidențal, se constituie Comisia Națională pentru Integrare Europeană (CNIE). Potrivit textului decretului, CNIE este constituită în vederea realizării a două obiective:

elaborarea și prezentarea spre aprobare Parlamentului a Strategiei de integrare europeană a Republicii Moldova;

elaborarea și aprobarea planului de acțiuni pentru realizarea Strategiei de integrare europeană a Republicii Moldova și coordonarea îndeplinirii acestuia.

Art. 3 al decretului menționează că „realizarea politicii de integrare europeană va fi efectuată de către un organ al administrației publice, instituit în condițiile legii, lăsînd să se înțeleagă că un asemenea organ va fi constituit ulterior. CNIE are 30 de membri, reprezentanți ai autorităților publice centrale: Guvern (Prim ministru, viceprim-ministru, miniștri (responsabili pentru politicile de stat în domeniile afectate de procesul de integrare europeană), viceminiștri, directori de departamente, conducători ai altor subdiviziuni ale administrației publice centrale de specialitate); Parlament (vicepreședinte, președinte de comisie parlamentară, deputați); Aparatul Președintelui (consilieri prezidențiali, conducători de subdiviziuni); Banca Națională a Moldovei (Guvernator); a unei autorități publice locale: Guvernatorul (Bașkanul) unității teritoriale autonome „Găgăuzia" (Gagauz-Yeri); ai unor institufii academice și a unei ONG.

Primul Ministru are un rol central în procesul de integrare europeană, ilustrînd importanța strategică atribuită acesteia. CNIE este prezidată de primul ministru, care este asistat de un vicepreședinte al Comisiei, în persoana Ministrului Afacerilor Externe și de doi secretari ai Comisiei, reprezentînd MAE și Ministerul Economiei, la nivel de viceminiștri. Deciziile se iau prin consens, dar acestea nu au caracter strict normativ, luînd mai degrabă forma unor recomandări pentru autoritățile publice.

Deoarece decretul Președintelui nu conține referințe la modul de organizare a activității Comisiei, apare necesitatea unui regulament de activitate a acesteia, care a fost elaborat, dar nu este adoptat pînă în prezent. Ar fi necesară includerea în componența Comisiei și a reprezentanților altor autorități publice locale, cum ar fi Primăria generală a municipiului Chișinău, dată fiind ponderea contribuției acestuia în bugetul public național. Un neajuns este și neclaritatea care survine din faptul că în documentul de constituire nu este specificat cine este membru al Comisiei, persoana nominalizată în decret sau titularul funcției acestei persoane, astfel încît nu se știe dacă persoana este membru al Comisiei la plecarea din funcția pe care o deține. Deși nu este clar încă dacă Comisia își va continua mandatul și după o eventuală asociere a Republicii Moldova la UE, sau va delega atribuțiile altui organ al administrației publice, importanța existenței unui organism instituțional performant pentru managementul afacerilor europene nu trebuie să fie subestimată. Calitatea instituțiilor, structurilor și procedurilor create este în stare să influențeze graficul de aderare a Republicii Moldova.

Este important a se lua în considerare faptul că existența unor structuri consolidate de luare a deciziilor în domeniul managementului și coordonării procesului de preaderare la UE, poate fi influențată de schimbările guvernelor. Stabilitatea acestora poate fi destul de fragilă atît timp cît statul nu este pus în situația de a negocia aderarea. Un factor care poate genera o stabilizare a acestor instituții sunt indicațiile clare din avizele Comisiei Europene precum că aceasta este interesată în stabilizarea și consolidarea structurilor cu drept de decizie în domeniul procesului de aderare la UE.

Constituirea CNIE este o primă încercare de a instituționaliza relațiile stabilite acum zece ani între Moldova și UE. Pînă în acest moment au fost create doar structurile stabilite conform Acordului de Parteneriat și Cooperare între Republica Moldova și UE: Consiliul de cooperare Republica Moldova – UE, Comitetul de cooperare Moldova – UE și Comitetul parlamentar de cooperare Republica Moldova – UE.

Experiența statelor din Europa Centrală și de Est, candidate la aderare, demonstrează necesitatea constituirii unei structuri care ar include înalți funcționari publici (viceminiștri și funcționari publici de nivel înalt care reprezintă departamentele (direcțiile, secțiile ș.a.) de integrare europeană din cadrul ministerelor). Această structură se poate constitui sub forma unui Comitet al înalților Oficiali cu caracter permanent, dar poate avea și un caracter nepermanent, fiind convocat ad hoc cînd apare necesitatea. Se presupune că acesta ar avea funcții de preparare și de filtrare a subiectelor ce urmează a fi discutate de CNIE. Crearea unei asemenea structuri la acest nivel va avea o contribuție majoră în dezvoltarea capacităților de coordonare. Ulterior această structură poate sta la baza constituirii unui Minister al Integrării Europene.

De asemenea, actualele state candidate dețin o unitate a administrației publice (secretariat, departament, oficiu) care realizează în general teme preparatorii, dar și monitorizează implementarea politicilor, și funcționează ca o unitate de planificare strategică. Crearea și managementul grupurilor de lucru este o altă sarcină a acestei structuri, la fel ca și comunicarea cu publicul și coordonarea training-urilor în domeniul afacerilor europene. În Republica Moldova rolul acestei unități îl are Departamentul pentru Integrare Europeană (DIE), subdiviziune a MAE. Acesta a fost constituit prin hotărîre de Guvern la 4 august 2003 „în scopul consolidării capacităților instituționale naționale de participare la acțiunile și inițiativele ce țin de integrarea țării noastre în structurile europene, precum și întru promovarea strategiei de aderare a Moldovei la Uniunea Europeană". La 8 august 2003, Guvernul a aprobat structura, efectivul-limită și Regulamentul DIE. Departamentul a fost creat în baza Direcției generale integrare europeană din cadrul MAE, Biroului Național pentru Pactul de Stabilitate pentru Europa de Sud-Est pe lîngă același minister, precum și prin preluarea funcțiilor de domeniu de la Ministerul Economiei. Efectivul-limită de funcționari al acestui departament este de 29 unități. DIE este condus din oficiu de prim-viceministrul afacerilor externe, iar una din atribuții este asigurarea efectuării lucrărilor de secretariat în cadrul CNIE. Este important că concomitent cu constituirea DIE, Guvernul dispune că timp de o lună ministerele și departamentele vor asigura crearea în cadrul acestora a subdiviziunilor de integrare europeană.

În baza atribuțiilor specificate de Regulamentul DIE, concluzionăm că acest organ al administrației publice are cîteva roluri deosebit de importante în procesul de aderare. Astfel, DIE are rolul de coordonator deoarece dispune de mijloacele necesare asigurării unei bune coordonări interministeriale în procesul de preaderare, fiind abilitat să coordoneze raporturile ministerelor și altor organe de specialitate ale administrației publice centrale din Republica Moldova cu instituțiile Uniunii Europene, precum și cu Oficiul Coordonatorului Special al Pactului de Stabilitate pentru Europa de Sud-Est. Potrivit Regulamentului, DIE este în drept să solicite ministerelor și altor organe de specialitate ale administrației publice centrale și locale prezentarea, în termenul stabilit, a informațiilor privind problematica integrării europene, precum și participarea acestora la activitățile ce țin de raporturile Republicii Moldova cu Uniunea Europeana și cele din cadrul Pactului de Stabilitate pentru Europa de Sud-Est, precum și să dea instrucțiuni ministerelor și altor organe ale administrației publice centrale de specialitate și locale în problemele ce țin de integrarea europeană, relațiile cu Uniunea Europeană, precum și participarea Republicii Moldova la inițiativele Pactului de Stabilitate. DIE urmărește, de asemenea, asigurarea compatibilității diferitelor programe și acțiuni guvernamentale cu obiectivele integrării europene și cele ale cooperării regionale în sud-estul Europei.

DIE exercită un rol de mediator, deoarece are atribuția de a facilita cooperarea între instituțiile publice competente din Republica Moldova și structurile Uniunii Europene, statele sau organizațiile finanțatoare, în vederea asigurării corespunderii proiectelor ce urmează a fi înaintate spre finanțare priorităților strategiei de integrare europeană a Republicii Moldova. DIE va asigura managementul financiar al asistenței acordate de UE, inclusiv prin intermediul programelor comunitare de asistență tehnică.

În fine, DIE are și un rol de informare deoarece coordonează organizarea campaniilor de informare a opiniei publice din Republica Moldova despre perspectivele aderării la Uniunea Europeană și efectele procesului de integrare europeană.

Rămîne de văzut dacă este bine ca acesta să rămînă o subdiviziune a MAE, sau să devină o unitate separată, în subordine directă a primului ministru sau a unui ministru.

Urmează a fi extins și numărul angajaților staff-ului departamentului. Se va ține seama de faptul că doar un înalt nivel de descentralizare a acestei structuri ar putea compensa parțial lipsa unui număr suficient de funcționari publici.

În prezent se poartă discuții privind crearea a 31 de grupuri interministeriale cu sarcini tehnice concrete, conform numărului de capitole care se negociază la aderarea în UE. În ministerele-cheie cum ar fi cel al economiei sau agriculturii și industriei alimentare, aceste grupri vor deveni cu timpul destul de mari ca număr de experți implicați și vor absorbi resurse considerabile. Personalul din cadrul acestor structuri va trebui să fie capabil să lucreze în limba engleză sau altă limbă oficială a UE și să cunoască în detaliu politicile și legislația UE pentru sectorul dat. Una dintre funcțiile de bază ale acestor grupuri este să elaboreze pentru structura centrală de coordonare (în prezent DIE) documentele de poziție a sectorului.

Pentru asigurarea armonizării legislației Republicii Moldova cu cea a UE, apare necesitatea unei autorități publice separate. Iarăși, ținînd seama de experiența statelor candidate, acesta poate fi:

un consiliu legislativ pe lîngă Parlament;

un sistem descentralizat, în care fiecare minister este responsabil pentru
compatibilitatea legislației de sector (sub coordonarea Ministerului Justiției);

un oficiu legislativ pe lîngă Oficiul Primului Ministru sau sub coordonarean DIE.

Este cert că un sistem descentralizat necesită un nivel mai înalt de expertizare a legislației UE, decît un sistem centralizat. Realizarea unui sistem descentralizat va avea un efect pozitiv doar dacă nu va exista un deficit de resurse umane calificate. Se pare că o combinație dintre asigurarea descentralizată a armonizării legislației și o funcție coordonatoare acordată unei instituții, poate combina avantajele ambelor sisteme. Această instituție coordonatoare va trebui să dezvolte un program național de armonizare a legislației. Dezvoltarea unui sistem funcțional de armonizare a legislației Republicii Moldova cu cea a UE poate avea succes doar dacă este acompaniat de un program bine elaborat de educație și training pentru judecători, juriști și experți parlamentari.

Este deosebit de important modul și canalele de interacțiune a Guvernului cu Parlamentul în problemele de armonizare a legislației. Lipsa unei majorități parlamentare stabile ar putea perturba activitatea legislativă în direcția armonizării legislației. În Republica Moldova, aceste riscuri sunt diminuate prin atribuirea calității de membru al CNIE unor membri ai Comisiei Parlamentare pentru Integrare Europeană (CPIE) și a altor parlamentari, inclusiv din conducerea Parlamentului. CPIE a fost constituită la 28 februarie 2003 și include membri ai comisiilor permanente ale Parlamentului și a tuturor fracțiunilor parlamentare.

Priorități

• Pe termen scurt

definitivarea procesului de constituire și definirea modului de funcționare a

subdiviziunilor de integrare europeană din cadrul organelor administrației publice centrale de specialitate; aprobarea Regulamentului Comisiei Naționale pentru Integrare Europeană;

constituirea unui comitet de coordonare interministerială (Comitetul înalților

Oficiali) la nivel de viceminiștri și conducători ai subdiviziunilor integrare

europeană din cadrul ministerelor și departamentelor;

antrenarea reprezentanților societății civile în elaborarea și monitorizarea

politicilor de integrare europeană, prin acordarea acestora a unui statut consultativ pe lîngă structurile administrative de integrare europeană;

precizarea în legislație a responsabilităților pentru implementarea politicilor de integrare europeană pentru fiecare autoritate publică;

elaborarea și implementarea unui plan de măsuri pentru optimizarea activității organelor administrației publice cu responsabilități în domeniul managementului afacerilor europene și coordonării procesului de preaderare;

• Pe termen mediu

pregătirea cadrului juridic și instituțional pentru constituirea unor unități administrative în cadrul autorităților locale de nivelul II (administrațiile raionale, Primăria Generală a municipiului Chișinău și Comitetul Executiv al UTA Găgăuzia (Gagauz-Yeri), cu responsabilități de coordonare a procesului de preaderare la nivel local și regional;

elaborarea și implementarea unui program de instruire a funcționarilor publici angajați ai autorităților publice centrale și locale responsabile pentru gestionarea și/sau coordonarea procesului de preaderare;

elaborarea și implementarea unui program de instruire a lucrătorii din justiție și a experților parlamentari în domeniul armonizării legislației Republicii Moldova cu cea a UE;

constituirea Ministerului Integrării Europene, în baza Comitetului înalților Oficiali și a subdiviziunilor de integrare europeană din cadrul administrației publice centrale de specialitate.

3.3 Administrația publică

Reforma administrativă este un proces pe termen lung care poate fi implementat doar de cîteva guverne consecutive în condițiile schimbărilor rapide la nivelul UE. Pentru a atinge acest obiectiv, este necesară crearea unei autorități publice pentru monitorizarea și coordonarea reformelor în administrația publică, după modelul statelor candidate, deoarece la moment diverse structuri de stat împart responsabilitățile în acest domeniu.

Primul lucru care va trebui să fie asigurat la crearea acestei structuri este legătura dintre reforma administrației publice și integrarea europeană.

Administrația publică centrală

Rezumat

Autoritățile administrației publice centrale sunt instituția prezidențială, (în măsura în care șeful statului exercită funcții administrative) și guvernul (asigură, potrivit Constituției, realizarea politicii interne și externe a statului și exercită conducerea generală a administrației publice). Administrația sectorială (ministerele, departamentele, agențiile de stat ș.a.) este examinată separat datorită importanței acesteia în procesul de integrare europeană. Problema principală a domeniului rămîne deficitul de transparență, ca și neglijarea principiului separației puterilor în stat de către instituția prezidențială, precum și supradimensionarea structurilor administrației publice centrale.

Context actual

Organizarea și funcționarea administrației publice centrale este reglementată de cîteva acte normative, între care:

Legea cu privire la Guvern Nr. 64-XII din 31.05.1990;

Legea cu privire la procedura de alegere a Președintelui Republicii Moldova Nr.1234-XIV din 22.09.2000;

Legea privind învestitura Președintelui Republicii Moldova Nr. 1073 din 27.12.96;

Legea privind asigurarea activității Președintelui Republicii Moldova Nr. 1111-XIII din 20.02.97;

Decretul Președintelui privind structura Aparatului Președintelui Republicii Moldova Nr. 716-Ш din 10.06.2002;

Decretul Președintelui privind aprobarea Regulamentului Aparatului Președintelui Republicii Moldova Nr. 720-III din 12.06.2002;

Legea privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe Nr. 304-XV din 11.07.2003.

Șeful statului dispune de posibilități reale de a spori eficiența puterii executive, deoarece aceasta poate suspenda actele Guvernului care contravin legislației, efectua remanieri guvernamentale etc. Majoritatea proceselor de reformă a administrației publice au la bază decretele prezidențiale, fie de instituire a unor autorități publice, fie de promulgare a unor legi. Președintele Republicii Moldova este abilitat cu dreptul de a numi judecătorii, iar modificările recente ale legii supreme (Legea Nr. 1471 -XV din 21.11.2002) acordă acestuia și dreptul de a numi președinții instanțelor judecătorești. Legislația nu interzice Președintelui de a ocupa concomitent și funcția de președinte a unui partid, această situație însă nu este conformă standardelor administrative europene avînd în vedere atribuțiile importante pe care le are șeful statului în raport cu puterea judecătorească.

Amploarea sarcinilor pe care le are instituția prezidențială, nu justifică întreținerea unui aparat prezidențial numeros. În condițiile în care Republica Moldova a devenit la 5 iulie 2000 republică parlamentară, majorarea în iunie 2002 a numărului de funcționari cu circa 30% a fost nejustificată. Există republici prezidențiale cu teritoriul și populația mai mare decît a Moldovei (Franța), dar cu un aparat prezidențial mai mic.

Potrivit art. 96 din Constituție, Guvernului îi este încredințată conducerea generală a administrației publice, care reprezintă, împreună cu șeful statului, puterea executivă, și care pe lîngă funcții politice îndeplinesc și funcții administrative. Pe de o parte, Guvernul participă la elaborarea deciziilor politice necesare reformelor în administrația publică, prin pregătirea proiectelor acestora, pe de altă parte, adoptă decizii administrative proprii care urmăresc crearea cadrului organizatoric pentru implementarea deciziilor politice. A devenit o tradiție deja ca odată cu schimbarea guvernelor, să urmeze schimbări de ordin structural și organizatoric, numărul ministerelor, departamentelor și altor autorități ale administrației publice centrale de specialitate fluctuînd continuu. Astfel, cele 9 guverne care s-au perindat, din 1990 pînă în prezent, au avut: în 1990 – 16 ministere, în 1992 – 20 ministere, ianuarie 1997 – 17 ministere, mai 1998 – 16 ministere, decembrie 1999 – 14 ministere, aprilie 2001 – 15 ministere, recent – 16 ministere. Desigur că orice structură guvernamentală are la originea apariției existența problemei și recunoașterea necesității rezolvării ei, exemplul cel mai recent fiind constituirea Ministerului Reintegrării, pentru coordonarea procesului de soluționare a conflictului transnistrean, dar schimbarea frecventă a structurilor și denumirilor diminuează calitatea realizării politicii de stat în domeniile vizate de restructurări. Deoarece precizarea atribuțiilor și funcțiilor departamentelor, serviciilor și birourilor este de regulă decalată față de momentul înființării unei instituții noi, apar conflicte de competență.

În procesul decizional al Guvernului, un rol central revine Cancelariei de Stat. Aceasta însă nu s-a impus încă ca o unitate de planificare strategică, dovada fiind faptul că cabinetului de miniștri adesea îi sunt înaintate proiecte fără variante de alternativă. Uneori acestea nu iau în calcul suportul financiar necesar și/sau nu sunt rezultatul unei consultări și al consensului dintre toate ministerele interesate. Proiectele sunt focalizate, preponderent, pe măsuri pe termen scurt. În mod normal, funcțiile politice pe care le îndeplinește în prezent Cancelaria de Stat, trebuie să constituie responsabilitatea Oficiului Prim-ministrului, iar funcțiile administrative, de secretariat și de planificare strategică trebuie să revină Cancelariei de Stat.

Se consideră că structura Guvernului pentru o țară de talia Moldovei este inertă și supradimensionată. Asistăm la un cumul de funcții a Guvernului în majoritatea domeniilor sectorului public, iar uneori și a celui privat, în loc ca acesta să-și rezerve exclusiv funcția de elaborare de politici de reglementare generală și de control, ca și pe cea de delegare a funcțiilor de supraveghere, certificare și licențiere către organisme terțe autonome cu care ar urma să interacționeze în mod obiectiv. Există state membre și candidate ale UE mai mari ca teritoriu și populație (Austria, Spania, Ungaria) dar cu 10-12 ministere. Specialiștii consideră rațională reducerea numărului de ministere prin comasare. Se propune ca ministerul industriei să fie comasat cu cel al energeticii, ministerul finanțelor – cu ministerul economiei iar resursele financiare și umane ale acestora să fie redirecționate către alte ministere importante.

Cu toate că la 10.02.2000 este adoptată Legea contenciosului administrativ obiect al acțiunii căruia îl constituie actele administrative cu caracter normativ și individual, prin care este vătămat un drept recunoscut de lege al unei persoane, emise de autoritățile publice și autoritățile asimilate acestora, controlul constituționalității hotărîrilor și ordonanțelor de Guvern continuă să fie exercitat de Curtea Constituțională, împiedicînd astfel solicitarea directă de către cetățeni a respectării drepturilor vătămate printr-o hotărîre sau ordonanță guvernamentală. În același context lipsește cadrul legislativ pentru asigurarea responsabilității ministeriale pentru calitatea guvernării.

Deși Curtea de Conturi efectuează controale ale modului de utilizare a finanțelor publice de către autoritățile publice centrale, adesea hotărîrile privind rezultatele controalelor nu sunt publicate în Monitorul Oficial timp de 10 zile de la data intrării lor în vigoare, așa cum prevede Legea privind Curtea de Conturi Nr. 312-XIII din 8.12.1994. Astfel publicul nu este informat asupra legalității și eficienței cheltuielilor, precum și asupra modului de gestionare a patrimoniului public.

Sunt frecvente, de asemenea, solicitările privind reducerea reglementărilor și simplificarea procedurilor administrative, mai ales în legătură cu accesul publicului și al presei la informație, abandonarea procedurilor care nu sunt necesare și adoptarea unor noi proceduri, adaptate unui sistem politic modern și unei economii de piață funcționale. Datorită creșterii numărului de solicitări față de diverse structuri guvernamentale, este iminentă implementarea, pentru anumite categorii de beneficiari ai serviciilor publice, a unor tehnici de guvernare electronică (eGovernment) în activitatea administrației publice centrale. Este regretabil că pînă în prezent puține autorități publice au acces la Internet și un site care să conțină cel puțin informația de bază. Colaborarea și proiectele comune cu autorități publice din statele membre și candidate ale UE sunt dificil de realizat în lipsa tehnologiilor informaționale.

Deși legislația privind organizarea și funcționarea administrației publice centrale are efect juridic pe întreg teritoriul republicii, acțiunile și actele normative ale administrației publice centrale au efect deplin doar pentru 88 % din teritoriul național, deoarece celelalte 12 % sunt controlate de autoritățile autoproclamate din stînga Nistrului. Aceasta reduce din calitatea procesului administrativ și scade eficiența măsurilor luate fiindcă majoritatea deciziilor sunt afectate de consecințele conflictului transnistrean, ceea ce solicită timp, resurse umane și financiare suplimentare.

În procesul de elaborare a politicilor publice există mai mulți participanți (politicieni, funcționari, cetățeni și asociații ale acestora). Creșterea transparenței administrației publice prin lărgirea asistenței pentru public ajută la îmbunătățirea și armonizarea modului în care cetățenii și administrația înțeleg problemele societății, a modului în care găsesc posibile soluții și permite implementarea mai eficientă a deciziilor pe baza unui acord reciproc. Orice regîndire a structurii administrației centrale ar trebui să facă obiectul consultării cu societatea civilă, evitîndu-se să se ia decizii pe criterii nefundamentate, în care obligațiile ce decurg din angajamentele politice ocupă o pondere prea mare.

Priorități

• Pe termen scurt

instituirea unei autorități publice cu responsabilități de coordonare și monitorizare a măsurilor de reformă în administrația publică, preluarea de către aceasta de la structurile administrației publice centrale a tuturor atribuțiilor de coordonare și onitorizare a reformelor din administrația publică;

alocarea unui buget destinat susținerii acțiunilor specifice implementării,

monitorizării și evaluării reformei în administrația publică;

elaborarea proiectului Legii privind transparența decizională în administrația ublică;

adoptarea practicii de justificare publică a cheltuielilor efectuate de instituțiile dministrației publice centrale;

modificarea legislației pentru instituirea răspunderii pentru limitarea accesului la nformațiile publice;

elaborarea unui plan de măsuri pe termen mediu pentru respectarea principiului eparației și colaborării puterilor în stat; cooptarea experților Uniunii Europene și a onsiliului Europei la elaborarea acestui plan;

modificarea legislației pentru introducerea incompatibilității funcției de Președinte țării cu funcțiile în cadrul unui partid politic;

elaborarea unor scenarii de integrare în sistemul administrației publice a

structurilor administrative existente în localitățile din stînga Nistrului.

• Pe termen mediu

optimizarea numărului de angajați din structurile administrației publice centrale și redirecționarea unităților de personal către alte autorități publice centrale sau locale, conform necesităților reale ale acestora;

mărirea transparenței activității administrației publice, încurajarea dreptului cetățenilor de a participa la procesul de luare a deciziilor publice prin adoptarea Legii privind transparența decizională în administrația publică;

dezvoltarea și sistematizarea sistemului legislației administrative prin adoptarea Codului administrativ;

finalizarea programelor finanțate de donatori pentru susținerea reformei în

administrația publică;

realizarea unui sistem informatic integrat al administrației publice centrale.

Administrațiile sectoriale

Rezumat

Administrația sectorială (potrivit Constituției – administrația publică centrală de specialitate) se compune din ministere, departamente pe lîngă guvern, agenții de stat (concerne, companii, inspectorate, comisii ș.a.). Principalele neajunsuri la acest capitol sunt lipsa transparenței decizionale, calitatea joasă, iar uneori și lipsa coordonării interministeriale și absența unei delimitări stricte între funcțiile politice și cele administrative.

Context actual

Rețeaua administrației publice centrale de specialitate din Moldova, are la bază următoarele acte normative:

Legea cu privire la Guvern Nr. 64-XII din 31.05.1990;

Hotărîrea Guvernului pentru aprobarea Regulilor cu privire la elaborarea actelor normative departamentale Nr. 128 din 05.02.98;

Hotărîrea Guvernului cu privire la structura și efectivul-limită ale serviciilor publice desconcentrate ale ministerelor, departamentelor și altor autorități administrative centrale Nr. 735 din 16.06.2003;

Hotărîrile de Guvern cu privire la structura organizatorică, limita efectivului și/sau regulamentele ministerelor;

Hotărîrile de Guvern cu privire la aprobarea structurii, personalului scriptic și/sau regulamentele departamentelor ș.a.

Toate ministerele vor fi implicate în procesul de integrare europeană. Grupul de ministere cu caracter economic, financiar și de dezvoltare a infrastructurii (Economiei, Finanțelor, Agriculturii și Industriei Alimentare, Industriei, Transporturilor și Comunicațiilor, Energeticii, Ecologiei Construcțiilor și Dezvoltării Teritoriului) devine implicat direct în coordonarea politicilor de integrare europeană, în special la elaborarea politicilor necesare bunei funcționări a pieței interne.

Un rol important îl are Ministerul Justiției ca consecință a unei priorități acordate armonizării legislației, extrem de esențială în procesul de preaderare.

Chiar dacă percepția oficialilor că elaborarea și implementarea politicilor de integrare europeană sunt responsabilitatea MAE trebuie să fie schimbată, acest minister va continua să dețină un rol central, deoarece este perceput ca avînd o poziție neutră în conflictele interministeriale care, de regulă, apar în procesul de aderare.

În domeniul său de activitate, fiecare minister este responsabil pentru elaborarea propriei strategii de reformă, pentru rezultatele generale cît și pentru operațiunile pur administrative. Odată cu constituirea Departamentului pentru Integrare Europeană din cadrul MAE a fost dispusă instituirea unităților specializate de integrare europeană în cadrul ministerelor și departamentelor. Urmează ca acestea să fie standardizate și să fie stabilit planul de lucru și graficul întîlnirilor dintre reprezentanții acestor subdiviziuni, fapt care va contribui la impulsionarea capacității de coordonare interministerială. O altă formă de coordonare sunt grupurile de lucru interministeriale cu caracter permanent sau nepermanent, în dependență de problemele luate în dezbatere de acestea. Important este să fie clar care este autoritatea publică responsabilă pentru constituirea acestor grupuri de lucru. Constituirea și coordonarea grupurilor de lucru de către Departamentul Integrare Europeană va imprima acestor structuri uniformitate și va determina ca politicile guvernamentale de integrare europeană să figureze pe agenda dezbaterilor grupurilor de lucru.

O problemă aparte ce ține de restructurarea internă a ministerelor este delimitarea activităților politice de cele administrative. Pentru accentuarea funcțiilor administrative ale funcționarilor publici ministeriali, în cadrul proiectului de asistență al Uniunii Europene „Perfecționarea cadrelor și modernizarea funcționării administrației publice în Republica Moldova", a fost propusă instituirea funcției de Secretar de Stat în ministere care se bucură de stabilitate în funcție, iar activitatea acestuia, ca și a celorlalți funcționari publici, nu este afectată de procedura de învestitură a Guvernului. Pe lîngă alte responsabilități Secretarul de Stat va prelua atribuțiile de management al resurselor umane de la ministru, acestuia revenindu-i preponderent activitățile politice. Printre avantajele instituirii acestei funcții se numără continuitatea în activitatea personalului și, implicit, reducerea costurilor pentru instruirea funcționarilor publici; imparțialitatea angajaților; obiective clare pentru administratori; o mai bună aplicare a programului de activitate a Guvernului.

Se impune ca necesară adaptarea structurală și funcțională a fiecărui minister, deoarece o parte din atribuțiile acestora au fost delegate autorităților publice locale, extensiunilor teritoriale desconcentrate, sectorului privat, iar unele pur și simplu au dispărut ca fiind depășite de timp. Adesea sunt adoptate noi acte normative care reglementează diverse aspecte ale activității instituțiilor administrației publice centrale de specialitate, fără abrogarea celor vechi. Există ministere care au cîteva regulamente de activitate. Se recomandă o dereglementare în sensul abrogării in integrum a acelor acte normative reglatoare ale activității ministerelor, departamentelor, agențiilor de stat ș.a. care coexistă cu cele noi.

Majoritatea acestor acte normative nu conțin prevederi în legătură cu obligația instituției de a furniza, celor care solicită, informații de interes public, toate însă conțin prevederea potrivit căreia ministrul "asigură păstrarea secretului de stat în aparatul Ministerului și în organizațiile subordonate." Desigur că se pot invoca aici prevederile Legii privind accesul la informație Nr. 982-XIV din 11.05.2000, care reglementează principiile, condițiile, căile și modul de realizare a accesului la informațiile oficiale, aflate în posesia autorităților publice, dar aceste reglementări sunt diminuate de faptul că birourile de presă sau relații cu publicul își limitează rolul la desfășurarea unor conferințe de presă sau informarea la propria discreție a publicului, iar în unele ministere asemenea structuri nici nu există.

Alte autorități ale administrației publice centrale de specialitate sunt departamentele din subordinea Guvernului, agențiile, concernele, companiile, inspectoratele, comisiile ș. a. Este necesară concretizarea statutului acestor instituții, reducerea numărului acestora prin comasare sau trecere ca subdiviziuni ale ministerelor. O parte din ele pot fi transformate în agenții guvernamentale cu autofinanțare completă sau parțială.

Politicile dintr-o țară democratică nu sunt rezultatul activității unui singur actor, ci rezultă din deciziile luate de diferite organizații, la diferite niveluri. Societatea se confruntă cu probleme care nu pot fi încadrate în domeniul de activitate al unui singur minister, de aceea ar fi necesară acordarea unor ONG-uri de profil din republică a unui statut consultativ pe lîngă ministere și alte autorități publice.

Actele normative ale administrației publice centrale de specialitate nu se aplică în localitățile din stînga Nistrului. De aceea la elaborarea politicilor de stat și la introducerea rectificărilor în politicile macroeconomice și fiscale, proiectele investiționale, ministerele sunt nevoite să scoată din calcul această regiune. Aceasta duce la accentuarea diferențelor în toate domeniile sectorului public și privat, și la majorarea discrepanțelor în dezvoltare dintre localitățile din stînga Nistrului și restul țării. Structurile administrative care există în regiunea transnistreană, au fost înființate în mod abuziv, ocolind legislația internă și internațională. Acestea activează în condiții de autoizolare și și-au asumat exercitarea în localitățile din stînga Nistrului a atribuțiilor administrației publice centrale de specialitate.

Totuși, deoarece asemenea structuri există, în eventualitatea unui succes al politicii de reintegrare a țării, urmează ca Ministerului Reintegrării să-i fie atribuită sarcina realizării de analize, politici și scenarii de politici de integrare a structurilor de natură administrativă din regiunea transnistreană în sistemul național de administrație publică și de adaptare a acestora la standardele administrative europene.

Priorități

• Pe termen scurt

departajarea funcțiilor politice de cele administrative prin instituirea funcției de Secretar de Stat în ministere, avînd funcții administrative, inclusiv managementul resurselor umane. Funcțiile politice urmează a fi îndeplinite de ministru;

elaborarea unor programe cu derulare săptămînală pentru subdiviziunile integrare europeană din cadrul administrației publice centrale de specialitate și monitorizarea săptămînală a realizării acestora;

studierea structurilor și practicilor administrative din statele membre și statele candidate pentru aderare la UE;

cooptarea unor structuri de consultanță din afara ministerelor pentru efectuarea expertizei pentru analize, politici și scenarii de politici prin atribuirea unor ONG-uri de profil a unui statut consultativ pe lîngă ministere și departamente;

abrogarea acelor acte normative reglatoare ale activității ministerelor, departamentelor, agențiilor de stat ș.a. care coexistă cu cele noi, actualizarea hotărîrilor de Guvern privind organizarea și funcționarea ministerelor;

elaborarea unui plan de reducere a numărului de agenții, secretariate, departamente și oficii prin comasare sau trecerea ca direcții de specialitate în cadrul ministerelor sau transformarea în agenții guvernamentale cu autofinanțare completă sau parțială;

acordarea Ministerului Reintegrării a sarcinii de coordonare a realizării de către ministere și departamente, agenții de stat a analizelor, politicilor și a scenariilor de politici de integrare a structurilor administrative din regiunea transnistreană în sistemul național de administrație publică și de adaptare a acestora la standardele administrative europene.

• Pe termen mediu

întărirea coordonării și cooperării dintre instituțiile guvernamentale și atragerea cetățenilor în planificarea și controlul activităților din sectorul public;
delimitarea funcțiilor ministerului de cele ale agențiilor subordonate,
îmbunătățindu-se capacitatea decizională a ministerelor – ministerul trebuie să fie
instituția principală pentru formularea, analizarea și susținerea politicilor din
domeniul său de activitate; mărirea capacității decizionale a ministerelor;
adoptarea Legii responsabilității ministeriale;

pregătirea cadrului juridic și instituțional pentru înființarea Ministerului Integrării Europene;

elaborarea unor strategii de modernizare a administrației publice proprii fiecărei instituții;

armonizarea structurilor administrative din administrația publică centrală de specialitate cu standardele din statele membre ale UE.

Administrația publică locală

Rezumat

Moldova are două niveluri de administrație publică locală – de bază (în sate (comune), orașe (municipii)) și intermediar (raioane, municipiul Chișinău și unitatea teritorială autonomă Găgăuzia). Principalele probleme ale domeniului pot fi împărțite în cîteva categorii: 1) limitarea autonomiei financiare; 2) lipsa unei delimitări clare a competențelor dintre stat și autoritățile publice locale, precum și dintre diferite nivele ale administrației publice locale; 3) ingerința autorităților publice centrale în domeniile ce țin de competența administrației publice locale, sub pretextul supravegherii administrative; 4) absența dialogului instituțional dintre stat și autoritățile publice locale.

Context actual

Administrația publică locală este cea care a suferit cele mai frecvente reorganizări de la obținerea independenței, fiind veriga cea mai slabă din sistemul administrației publice moldovenești. Deși fiecare din cele 9 Guverne care au activat a ținut să aducă inovațiile sale în domeniul reformei administrației publice locale, iar Carta Europeană „Exercițiul autonom al puterii locale" a fost ratificată de Parlamentul Republicii Moldova în 1997, autoritățile publice locale din țara noastră se află încă într-o profundă stare de incertitudine.

Începînd cu anul 1994, în vederea traducerii în viață a principiilor autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, eligibilității autorităților administrației publice locale și a consultării cetățenilor în problemele locale de interes deosebit prevăzute la art. 109 din Constituție au fost adoptate o serie de legi, între care menționăm:

Legeaprivind administrațiapublică locală Nr. 123-XV din 18.03.2003;

Legea privind statutul alesului local Nr. 768-XIV din 02.02.2000;

Legea privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova Nr. 764-XV din 27.12.2001;

Legea cu privire la proprietatea publică a unităților administrativ-teritoriale Nr.523-XIV din 16.07.99;

Legea privind finanțele publice locale nr. 397-XV din 16.10.2003;

Legea privind taxele locale Nr. 186-XIII din 19.07.1994.

Statutul municipiului Chișinău și a UTA Găgăuzia (Gagauz-Yeri) este reglementat prin legi speciale.

În anul 1999, Republica Moldova a urmat tendința generală din statele membre ale UE și a procedat la reducerea numărului de unități administrativ-teritoriale de nivelul doi, înlocuind cele 32 de raioane cu 9 județe. De asemenea, a fost redus numărul de unități administrativ-teritoriale de bază prin comasarea unor sate în comune. Municipiul Chișinău și UTA Găgăuzia (cu trei raioane interne) și-a păstrat statutul de unitate administrativ-teritorială de nivelul doi. Reforma nu a afectat cele 5 raioane formate și controlate de autoritățile autoproclamate din stînga Nistrului, pentru acestea fiind prevăzut un eventual statut de autonomie. Unul din scopurile acestei reforme a fost consolidarea sistemului financiar regional și local, care asigură autonomia financiară prin lărgirea bazei fiscale a teritoriului și obținerea veniturilor potrivite pentru necesitățile regionale. Sistemul județean de organizare administrativ-teritorială nu a durat nici un mandat al aleșilor locali, astfel încît este dificil de a realiza care sunt punctele tari și punctele slabe ale acestuia. Totuși, în opinia specialiștilor, potențialul județelor se deosebește radical de potențialul unor raioane mici. De data aceasta se poate vorbi de dezvoltarea unor centre regionale, iar față de fostele raioane, județele au fost mai bine dotate din punct de vedere economic și social, avînd o infrastructură cu mult mai puternică și chiar o identitate în formare. Cu toate acestea, din mai 2003, se revine la sistemul raional de organizare a administrației publice locale iar numărul unităților administrativ-teritoriale de bază este majorat.

Analiza activității administrației publice locale din ultimii ani, inclusiv din perioada care a urmat revenirii la raioane, înregistrează deficiențe în cîteva domenii.

Autonomia financiară

Normele europene subliniază extinderea puterii fiscale a colectivităților locale ca imperios necesară pentru succesul unei autonomii locale care poate genera prosperitate economică la nivelul comunităților. În prezent această extindere este nesemnificativă, întrucît bugetul de stat se alimentează din plin din aceste taxe și impozite.

Potrivit legislației privind finanțele publice, veniturile publice locale se formează din trei surse majore: venituri proprii, defalcări și transferuri. Legea privind taxele locale stabilește un sistem de 15 taxe care pot fi puse în aplicare de către autoritățile publice locale. Administrația publică locală însă nu are libertatea de a decide asupra mărimii taxelor locale, aceasta fiind stabilită de Parlament. Doar 4 taxe locale (pentru amenajarea teritoriului, pentru dreptul de a presta servicii de transport, pentru amplasarea unităților comerciale, taxa de piață) asigură circa 95% din veniturile administrației publice locale. Restul taxelor au o contribuție nesemnificativă, (taxa balneară, taxa pentru dreptul de a vinde în zona vamală), iar unele (taxa de la posesorii de cîini, taxa pentru dreptul de a efectua filmări cinematografice și televizate) nu au adus deloc venituri la bugetele locale (2001). Astfel, costul perceperii unor taxe este mai mare decît suma colectată.

Ponderea veniturilor proprii ale unităților administrativ-teritoriale în veniturile generale este redusă (vezi fig.1). Doar mun. Chișinău dispune de capacitatea de autofinanțare din contul veniturilor proprii și al defalcărilor, acesta fiind și sursa principală de finanțare a activității restului unităților administrativ-teritoriale, cu toate că numai 21% din populația țării locuiește în capitală. Ponderea taxelor locale colectate în mun. Chișinău constituie circa 67% din taxele locale colectate pe țară. Taxele locale, care au o pondere mică în veniturile bugetului public național și sunt mai dificil de colectat, alcătuiesc veniturile proprii ale administrației publice locale, pe cînd taxele și impozitele cu o pondere mai mare (cum sunt, de exemplu, taxa pe valoarea adăugată (TVA) sau impozitul pe venitul din activitatea de întreprinzător a persoanelor juridice, colectate pe teritoriul unității administrative-teritoriale), sunt venituri generale de stat. Acestea pot deveni venituri ale bugetelor unităților administrative-teritoriale exclusiv prin defalcare de la veniturile generale de stat. Procentul minim al acestor defalcări este stabilit de Legea privind finanțele publice locale, iar procentul exact al defalcărilor pentru fiecare raion, municipiul Chișinău și Bălți sau UTA Găgăuzia (Gagauz-Yeri) este stabilit anual la adoptarea Legii bugetului de stat de către Parlament. Potrivit modificărilor recente ale Legii privind finanțele publice locale, din TVA nu se mai calculează normative procentuale de defalcări pentru raioane, municipiile Chișinău și Bălți. Nu toate unitățile administrativ-teritoriale sunt tratate după criterii unice și bine determinate, unele beneficiind de tratament preferențial. Pentru exemplificare, Legea bugetului de stat pentru anul 2004 stipulează (art. 30, alin. 2) că TVA la mărfurile și serviciile livrate de agenții economici înregistrați în UTA Găgăuzia, precum și accizele la mărfurile (producția) supuse accizelor fabricate în această unitate se varsă integral la bugetul ei central. Pe cînd în cazul a 32 de raioane și a municipiilor Chișinău și Bălți, TVA și accizele nu constituie venituri ale bugetelor raionale și municipale. Astfel descentralizarea fiscală este redusă deoarece ponderea veniturilor proprii a unităților administrativ-teritoriale este relativ mică, iar administrația publică locală este limitată în dreptul de a lua decizii cu privire la impozite și taxe.

Dacă în anul 2001, cuantumul total al transferurilor din fondul de susținere financiară a teritoriilor labugetele județene, municipale Chișinău și Bălți, și la bugetul UTA Găgăuzia (Găgăuz-Yeri) a constituit 320000,0 mii lei, atunci pentru anul 2004 (deja la bugetele raionale, municipale și a unității teritoriale autonome) acesta s-a majorat de aproape două ori, fiind planificat, potrivit Legii bugetului de stat pentru anul 2004, în sumă de 636700,0. Asistăm deci la reducerea veniturilor proprii ale administrației publice locale și implicit la limitarea autonomiei financiare a acesteia. Transferurile de la bugetul de stat au un caracter condiționat. Deoarece ponderea transferurilor în totalul veniturilor bugetelor locale este considerabilă, autoritățile centrale sunt cele care stabilesc destinația cheltuielilor. La rîndul ei administrația publică din unitățile administrativ-teritoriale de nivelul doi decide asupra volumului defalcărilor în bugetele satelor, comunelor și orașelor. Administrația publică locală poate decide asupra destinației cheltuielilor în cazul surplusului de venituri, însă localități în care se înregistrează excedente bugetare sunt foarte puține. Astfel este limitată libertatea administrației publice locale în stabilirea priorităților privind orientarea și efectuarea cheltuielilor. Ponderea cheltuielilor publice locale în cheltuielile publice naționale, la fel ca și ponderea veniturilor publice locale, este mică (circa 30%, 2002). Constatăm deci că și descentralizarea financiară este redusă. Nivelul diminuat al acestor doi indicatori (al descentralizării fiscale și financiare), indică limitarea autonomiei financiare locale. Experiența statelor europene arată că cel puțin unul din acești indicatori trebuie să aibă un nivel înalt, pentru a-l contrabalansa pe celălalt.

Practica hotărîrii majorității problemelor bugetare „în centru", pe de o parte descurajează inițiative de parteneriat dintre administrația publică locală și antreprenoriat, iar pe de altă parte favorizează ascunderea veniturilor și evaziunile fiscale, fapt care are repercusiuni negative asupra bugetului public național.

Principiul solidarității solicită existența unui sistem național de egalizare financiară. Acesta se poate obține prin acordarea de facilități fiscale avantajoase agenților economici care vor activa și vor achita impozite în provincie, în special în zonele defavorizate și, concomitent, majorarea procentului de impozitare pentru agenții economici din capitală. Se va insista, de asemenea, ca agentul economic să fie înregistrat acolo unde își are sediul și își desfășoară activitatea economică.

Delimitarea competențelor

În Republica Moldova există incertitudini serioase în privința competențelor comunale, respectiv asupra finanțării lor și mai ales asupra raportului dintre administrația locală și rolul statului în acest sens.

Legea privind administrația publică locală nu stabilește cu claritate domeniile de activitate a fiecărei autorități astfel încît pe unele segmente responsabilitățile consiliului raional coincid cu cele ale consiliului local. Sarcinile delegate de către stat autorităților locale prin aceeași lege sunt prea largi. În mod normal, autorităților locale le pot fi delegate doar responsabilități specifice ce țin de managementul serviciilor cu limitarea maximă a gradului de acțiuni discreționare. Uneori autoritățile publice centrale iau decizii pe probleme ce țin de responsabilitatea autorităților publice locale, unul din exemple fiind destituirea și numirea funcționarilor din administrația publică locală de către Guvern. În același context, există incompatibilități între competențele atribuite prin lege unităților administrativ-teritoriale și cheltuielile pentru exercitarea lor.

O altă problemă care a generat confuzii în privința competențelor locale în comparație cu cele centrale este statutul proprietății publice locale, apărînd sistematic dispute asupra împărțirii gestiunii astfel încît este împiedicată asigurarea unei autonomii locale eficiente. În urma privatizărilor ilicite, nu autoritățile locale au fost beneficiari ai procesului de transmitere a proprietății ori de schimbare a titularilor. Aceasta a condus la falimentare în masă a unor importante servicii publice de interes local și raional. Problemele care apar aici rezidă în suprapunerile între pretențiile de proprietate și lipsa inventarului care ar constitui baza distribuirii. Administrarea proprietății presupune libertate în desfășurarea operațiunilor de vînzare-cumpărare sau arendă a acesteia însă cadrul legislativ actual limitează administrația publică locală în dreptul de a gestiona proprietățile publice locale.

Statele de personal ale primăriilor și consiliilor raionale continuă să fie reglementate centralizat. Ca urmare a reformei administrativ-teritoriale, prin hotărîre de Guvern au fost majorate statele de personal ale autorităților publice raionale în detrimentul unităților administrativ-teritoriale de bază. Aceasta a creat discontinuitate în activitatea primăriilor. De exemplu, acestea întîmpină dificultăți în legătură cu reglementarea regimului proprietății funciare a satelor (comunelor), deoarece unitatea de salariu prevăzută anterior pentru funcționarul din primărie responsabil pentru relații funciare a fost suprimată la 0,5. În condițiile în care una din problemele cu care se coniruntă astăzi comunitățile locale sunt conflictele legate de proprietățile funciare, această modificare nu este binevenită.

Ar fi necesar să se limiteze imixtiunile statului în alegerea și salarizarea personalului în administrația publică locală. În prezent, chiar dacă există necesitatea și resursele bugetare pentru salarizarea unui număr mai mare de funcționari locali într-un anumit domeniu, administrațiile locale nu pot institui aceste funcții deoarece structura, statele-tip de personal și salarizarea angajaților primăriilor și ai aparatului președintelui raionului sunt aprobate centralizat, ceea ce nu este corect, așa cum prevede art. 6 al Cartei Europene a autonomiei locale.

Aceste imperfecțiuni ale legislației au generat adesea interpretări eronate și chiar conflicte între autoritățile publice locale de diferite nivele. Lipsa limitelor de competență dar și a responsabilităților, conduce la faptul că acestea sunt stabilite în mod arbitrar de autoritățile centrale sau raionale, neuniform și în detrimentul autorităților locale.

Supravegherea administrativă

Noțiunea de autonomie locală presupune, de asemenea, reducerea posibilității unor controale de ocazie. La moment, Legea privind administrația publică locală acordă dreptul oricărui organ al administrației publice centrale să ingereze, sub pretextul unui control de oportunitate, în activitatea primăriilor sau a autorităților publice raionale. Din lege lipsesc prevederile privind condițiile și modalitatea atragerii la răspundere a subiecților tutelei administrative care exercită un control ilegal al autorităților publice locale.

Cu toate că a fost adoptată Legea contenciosului administrativ, care reglementează controlul legalității actelor emise de autoritățile publice locale și există recomandarea Consiliului Europei ca orice formă de control de ocazie să fie suprimat astfel încît tutela autorităților să se limiteze la controlul legalității conform art. 8 al Cartei Europene a autonomiei locale, nu a fost stopată practica potrivit căreia orice autoritate publică centrală, poate verifica legalitatea și oportunitatea acțiunilor, inacțiunilor sau deciziilor administrative a autorităților publice locale. În plus, Legea contenciosului administrativ este în permanență modificată în partea ce ține de obiectul acțiunii de contencios (ce fel de acte normative pot fi supuse controlului) și subiecții care, din oficiu, sunt abilitați cu dreptul de a contesta legalitatea actelor administrative.

După reforma administrativ-teritorială constatăm că există similarități vădite între prefecturile desființate (care au reprezentat Guvernul în teritoriu prin controlul legalității actelor emise de autoritățile publice locale și prin conducerea generală a extensiunilor teritoriale ale ministerelor și departamentelor) și oficiile teritoriale ale Cancelariei de Stat, amplasate, practic, în fostele județe. Legea privind administrația publică locală în redacție nouă nu face distincție între serviciile publice descentralizate și cele desconcentrate, iar în prezent nu există o autoritate publică care să asigure conducerea generală a serviciilor publice desconcentrate ale administrației publice centrale de specialitate (ministere, departamente, agenții de stat ș.a.). Oficiile teritoriale ale Cancelariei de Stat au obținut posibilitatea de a invalida orice acțiune a administrației publice locale sub pretextul lipsei de oportunitate, în absența oricărei decizii jurisdicționale calificate. Aceasta permite autorităților centrale să dețină pîrghii de influență asupra aleșilor locali de o altă coloratură politică decît cea de guvernămînt.

Prioritățile reformării administrației publice locale au constituit obiectul unui Program asociat al Comisiei Europene și Consiliului Europei pentru consolidarea unei democrații stabile în Moldova. În cadrul acestui program, la 8-9 iulie 2003 la Chișinău a avut loc Conferința „Descentralizarea în Moldova: performanțe actuale și tendințe spre viitor" în cadrul căreia s-a elaborat un plan de acțiuni pentru consolidarea democrației locale în Moldova. Obiectivele prioritare stabilite în continuare au la bază acest plan de acțiuni. Atingerea acestor obiective va genera accelerarea reformelor în celelalte domenii ale sectorului public și implicit apropierea Republicii Moldova de standardele administrative europene.

Priorități

• Pe termen scurt

elaborarea și adoptarea Legii descentralizării;

– pentru consolidarea autonomiei financiare:

formularea unor criterii clare de repartiție a defalcărilor dintre nivelul I și II
de administrare;

eliminarea autorităților intermediare în procesul de transfer a resurselor
financiare către autorităților locale;

încurajarea colaborării autorităților locale cu inspectoratul fiscal de stat în
colectarea taxelor locale; abilitarea perceptorilor fiscali din primării cu
dreptul de a întocmi procese-verbale răuplatnicilor și de a le înainta în
justiție;

consultarea autorităților publice locale în luarea deciziilor ce vizează
interesele și drepturile patrimoniale ale acestora;

transmiterea în administrarea autorităților publice locale a acelei părți a
patrimoniului public care ar contribui la creșterea potențialului economic al
teritoriului respectiv.

– pentru o delimitare clară a competențelor

modificarea legislației pentru înlăturarea suprapunerilor dintre
responsabilitățile atribuite nivelului I și II al administrației publice locale;

detalizarea responsabilităților și limitarea gradului de discreție al
autorităților locale în privința managementului serviciilor delegate de către
stat.

– pentru asigurarea unei supravegheri administrative efective:

stabilirea unor proceduri clare privind procedura de supraveghere
administrativă;

identificarea domeniilor prioritare ale supravegherii;

limitarea tutelei administrative la supravegherea bazată pe rezultate;

condiționarea supravegherii legale a oportunității actelor emise de
autoritățile locale de către extensiunile teritoriale ale Cancelariei de stat,
prin pronunțarea unor decizii jurisdicționale calificate;

stabilirea răspunderii pentru consecințele exercitării de către autoritățile
publice centrale și a extensiunilor teritoriale ale acestora a controalelor
neîntemeiate și ilegale ale actelor și activității autorităților publice locale.

– pentru promovarea dialogului instituțional între stat și autoritățile publice locale:

introducerea unor mecanisme instituționale de consultare permanentă asupra diferitor aspecte ce țin de democrația locală (finanțele publice locale, responsabilitățile delegate, supraveghere, instruire etc), inclusiv prin intermediul asociațiilor de autorități locale;

majorarea unităților de personal din primării din contul administrației publice locale de nivelul II, acordarea autorităților locale a libertății de decizie asupra numărului unităților de personal necesare;

consolidarea statutului alesului local în conformitate cu propunerile experților de la Consiliul Europei prin eliminarea neconcordanțelor dintre Legea privind administrația publică locală și Legea privind statutul alesului local;

• Pe termen mediu

pregătirea cadrului juridic și instituțional pentru constituirea unor unități responsabile de integrare europeană în cadrul administrației publice locale de nivelul doi;

revizuirea cadrului juridic și administrativ referitor la fiscalitatea locală; revizuirea sistemului taxelor locale, prin comasarea acestora pînă la 3-4 taxe; autorizarea virării directe și integrale a taxei pe valoare adăugată și a impozitului pe venit direct în bugetele locale;

aprobarea transferurilor de la veniturile generale de stat direct în bugetele locale ale unităților administrativ-teritoriale de nivelul I;

monitorizarea aplicării reglementărilor legale referitoare la serviciile de apă și canalizare; salubrizare; transport local; energie termică; iluminatul public;

asociațiile de proprietari; administrarea patrimoniului;

revizuirea și ajustarea legislației care reglementează raporturile patrimoniale ale unităților administrativ-teritoriale;

consolidarea capacității administrației publice locale în apărarea propriilor interese în instanțele de judecată;

sistematizarea legislației în domeniul administrației publice locale, în conformitate cu prevederile Constituției și cu legislația europeană, inclusiv Carta europeană a autonomiei locale.

3.4 Funcția publică

Rezumat

După adoptarea Constituției în 1994, au fost puse bazele juridice ale raporturilor de funcție publică, s-au constituit instituții pentru politica de cadre și instruirea personalului din administrația publică. O lacună serioasă a legislației serviciului public este că aceasta nu face deosebire între funcționarii politici și funcționarii de carieră din administrația publică. Instabilitatea corpului de funcționari reduce din calitatea administrării și necesită fonduri suplimentare pentru instruirea și perfecționarea profesională a acestora. Drepturile și obligațiile atribuite prin lege funcționarilor publici nu se deosebesc cu nimic de drepturile și obligațiile angajaților, prevăzute de legislația muncii, astfel încît se face simțită necesitatea unui Statut original al funcționarului public.

Context actual

Cele trei componente indispensabile ale serviciului public: autoritățile publice, personalul angajat în ele și activitatea acestui personal influențează asupra stării întregului sistem al administrației publice, iar prestația personalului din cadrul autorităților publice reprezintă suportul principal al reformei administrației publice în procesul de asociere și aderare la UE. În acest sens, rolul funcționarilor publici este de a:

conștientiza obiectivelor reformei și a mijloacelor de realizare a acestora;

crea un climat de susținere a reformei din partea cetățenilor;

organiza operativ și eficient executarea deciziilor politice ce vizează reforma.

După adoptarea Constituției la 29 iulie 1994, în Republica Moldova s-a dezvoltat cadrul legislativ specific funcțiilor publice și titularilor acesteia:

Legea serviciului public Nr. 443-XIII din 04.05.95;

Hotărîrea Guvernului pentru aprobarea Regulamentul cu privire la organizarea concursului pentru ocuparea funcției publice vacante în autoritățile publice Nr.1038 din 07.11.1997;

Hotărîrea Guvernului despre aprobarea Clasificatorului unic al funcțiilor publice Nr. 151 din 23.02.2001;

Hotarîrea Parlamentului pentru aprobarea Concepției cu privire la politica de personal în serviciul public Nr. 1227-XV din 18.07.2002 ș. a.

Legislația-cadru este completată de prevederi legale care se referă la categorii speciale de funcționari publici: funcționarii din serviciul fiscal, vamal și diplomatic, judecătorii și procurorii, ș. a.

Un rol aparte revine Legii serviciului public. Aceasta reglementează noțiunea de serviciu public, funcționar public și funcție publică; statuează principiile și sarcinile serviciului public și organele de conducere a serviciului public; categoriile de funcții publice, modalitatea de instituire a acestora; restricții pentru ocuparea unei funcții publice; modalitățile de angajare într-o funcție publică; perfecționarea profesională; retribuirea muncii și garanțiile sociale ale funcționarilor publici; concedierea; răspunderea funcționarilor publici ș. a. Acțiunea Legii serviciului public se extinde asupra persoanelor care dețin funcții în autoritățile publice centrale și locale precum și asupra judecătorilor, procurorilor și ajutorilor acestora, anchetatorilor, colaboratorilor din serviciul diplomatic, serviciul fiscal, garda financiară, din organele controlului vamal, securității statului, din organele de interne, asupra militarilor, în partea în care nu este reglementată prin acte legislative speciale privind statutul lor juridic.

O lacună serioasă a Legii serviciului public este faptul că aceasta nu diferențiază două categorii de funcționari: funcționari politici și funcționarii de carieră din administrația publică. Asupra primei categorii se răsfrînge riscul politic, adică riscul de a rămîne fără serviciu în cazul schimbărilor de guvern sau a administrației publice locale ca urmare a alegerilor sau reorganizărilor. Asupra celei de-a doua categorii nu poate și nu trebuie să se răsfrîngă riscul politic. Aceștia se bucură de stabilitate în funcție deoarece de activitatea lor depinde calitatea procesului de administrare. Această problemă a constituit obiectul atenției proiectului de asistență al Uniunii Europene „Perfecționarea cadrelor și modernizarea funcționării administrației publice în Republica Moldova", în cadrul căruia s-a propus instituirea funcției de Secretar de Stat în ministere care se bucură de stabilitate în funcție și care va realiza managementul resurselor umane în cadrul ministerelor (vezi paragraful privind administrația sectorială).

În general, Legea serviciului public adoptată pune la bază principiile de încadrare unanim recunoscute de practica diferitor țări: numire, alegere, concurs. Numirea în funcție a fost o modalitate pe larg folosită în sistemul sovietic, se mai păstrează și astăzi în aceeași formulă, fapt care împiedică formarea unui serviciu înalt-profesionist, modern și eficient. Disfuncționalitățile apar în momentul în care funcționarii sunt numiți în funcții eligibile, sau în funcții pentru care este necesară anunțarea unui concurs public. Numirea de către Guvern sau altă autoritate publică centrală a autorității executive, care ține de responsabilitatea autorităților publice locale, de asemenea, este un atentat direct la drepturile colectivităților locale de a rezolva și gira de sine stătător, în cadrul legii și sub propria responsabilitate, problemele de interes local.

Cadrul legal pentru organizarea concursului este Regulamentul cu privire la organizarea concursului pentru ocuparea funcției publice vacante în autoritățile publice. Concursul se organizează de către autoritatea publică ce dispune de funcții vacante, pentru persoanele care se încadrează sau avansează în serviciul public, inclusiv pentru funcționarii incluși în rezerva de cadre și include următoarele metode și tehnici: studierea și concursul documentelor, conversația individuală, testarea, proba practică. Deși există prevederea obligatorie potrivit căreia informația despre organizarea concursului și condițiile de participare la el urmează a fi publicate în presa republicană, asemenea informații apar în presă extrem de rar, în special ca urmare a alegerilor locale generale, pentru ocuparea funcțiilor publice vacante din administrația publică locală, iar informația despre funcțiile publice vacante din administrația publică centrală practic nu există. În același timp reorganizările autorităților publice însoțite de concedierea personalului sunt frecvente.

O analiză a drepturilor și obligațiilor funcționarilor publici prevăzute de Legea serviciului public, scoate în evidență cîteva categorii:

drepturi și obligații comune oricărei persoane încadrate în muncă, indiferent dacă e vorba de un raport de muncă sau unul de funcție publică; drepturi și obligații specifice funcționarului public;

drepturi și obligații specifice unor anumite categorii de funcționari publici, al căror izvor sunt actele normative care reglementează organizarea și funcționarea categoriilor speciale de funcționari publici, dar și unele prevederi constituționale. De menționat că toate drepturile funcționarilor publici de la art. 10 al Legii serviciului public, sunt prevăzute de altfel și în legislația muncii, deci nu există nimic ce ar putea să diferențieze funcționarul de ceilalți angajați.

Unul dintre cele mai importante drepturi, care este concomitent și o îndatorire a funcționarului public, cu implicații deosebite pentru procesul de integrare europeană este perfecționarea profesională. Instituționalizarea serviciului public în cadrul reformei administrației publice este strîns legată de crearea unui sistem bine definit de pregătire a funcționarilor publici apți de a asigura calitatea transpunerii în viață a politicilor de integrare europeană. Pe parcursul evoluției reformei administrației publice, pe lîngă adoptarea cadrului normativ cu privire la serviciul public, au fost întreprinse o serie de acțiuni în direcția edificării unui sistem de instruire a funcționarilor publici:

înființarea în 1993 a Academiei de Studii în Domeniul Administrării Publice pe lîngă Guvernul Republicii Moldova (transformată recent în Academia de Administrare Publică (AAP) pe lîngă Președintele Republicii Moldova). Ulterior, au fost constituite centrele regionale de formare continuă pentru administrația publică locală, aflate în coordonarea metodologică a Academiei;

constituirea în 1996 a Direcției pentru Politica de Cadre pe lîngă Guvernul Republicii Moldova (recent Direcția politică de cadre a Cancelariei de Stat).

Pe parcursul anului 2003, cu sprijinul Institutului de Politici Europene din Berlin a fost instruit un grup de formatori orientat spre creșterea graduală a numărului de experți în domeniul afacerilor europene atît din administrația publică centrală și locală cît și din mediul societății civile. După modelul statelor candidate, este necesară crearea (în cadrul AAP), unei subdiviziuni cu responsabilități de instruire a funcționarilor publici activitatea cărora are sau va avea tangențe cu politicile de integrare europeană. Rațiunea înființării AAP care să gestioneze, de o manieră unitară, procesul complex de instruire și de perfecționare constă în nevoia ca în administrația publică să se vorbească aceeași limbă.

Mai recent, aceeași necesitate a apărut și pentru funcționarii publici responsabili pentru elaborarea și implementarea politicilor de integrare europeană.

În decurs de 8 ani, Legea serviciului public a suportat modificări și completări majore fapt care ne conduce la concluzia că acest act normativ este depășit de timp și că ar trebui adoptat unul nou. Specialiștii în administrație publică au concluzionat că de fapt această lege nu este altceva decît un compendiu al legislației muncii cu unele influențe europene (potrivit art. 2, alin. 2 al legii „raporturile de muncă, de asigurare cu pensii, alte relații privind serviciul public, nereglementate prin prezenta lege se reglementează de legislația respectivă"). Un sistem modern de administrație publică realizează un echilibru între responsabilitate și încrederea acordată funcționarilor în condițiile existenței unui cadru juridic bine conturat. Se face simțită lipsa unui Statut original al funcționarului public, care ar reglementa toate aspectele exercitării funcției publice.

În mai 2000, Comitetul de Miniștri al Consiliului Europei a votat recomandarea către statele membre de a adopta un cod de etică pentru funcționarii publici. Experții recomandă ca orice cod de etică să fie astfel formulat și structurat încît să ajute ca normele pe care acesta le statuează să fie asimilate ușor de către funcționarii publici. Aceste norme trebuie să statueze respectarea demnității cetățeanului, loialitatea funcționarului față de instituția în care lucrează, reținere în exprimarea opiniilor politice, comportament corect și demn față de colegi și subordonați. Acceptarea unei funcții publice trebuie să însemne acceptarea acestor standarde.

Un sistem modern de administrație publică este funcțional în condițiile în care salarizarea funcționarilor este la nivelul pregătirii și importanței muncii pe care o desfășoară. Actualul sistem de stimulare are la bază, în cea mai mare măsură, avansarea în carieră odată cu îndeplinirea condițiilor de vechime în muncă și, într-o oarecare măsură, sistemul de premiere. Din contra, sectorul privat are ca mijloc de sensibilizare acordarea de stimulente în raport cu efortul depus de angajat, măsurat prin rezultatele obținute, și cu nivelul de pregătire inițial sau cel atins ca urmare a parcurgerii unor stagii de perfecționare profesională.

Priorități

• Pe termen scurt

întocmirea, cu titlu obligatoriu, a planurilor de formare/perfecționare pentru funcționarii publici, de către fiecare instituție a administrației publice; elaborarea proiectului Statutului funcționarului public și al Codului deontologic al funcționarului public;

delimitarea, în legislația cu privire la serviciul public, a două tipuri de funcționari: funcționarii politici și funcționarii de carieră în administrație publică, care se bucură de stabilitate în funcție;

reglementarea detaliată a dreptului funcționarului public de a fi informat cu privire la orice măsură care intervine în desfășurarea raporturilor de serviciu, ordinele primite de la superiorii săi;

modificarea legislației pentru ocuparea funcțiilor publice administrative exclusiv prin concurs;

modificarea legislației pentru instituirea răspunderii în cazul încălcării legislației cu privire la organizarea concursului pentru ocuparea unei funcții publice vacante; elaborarea și adoptarea Primei strategii de formare europeană a funcționarilor publici (2004-2007);

instituirea în cadrul Academiei de Administrare Publică pe lîngă Președintele Republicii Moldova, a unei subdiviziuni destinate instruirii funcționarilor publici în domeniul elaborării și implementării politicilor de integrare europeană; studierea evoluției reglementărilor funcției publice din legislația statelor membre și candidate la aderare in Uniunea Europeana;

alocarea unui fond special destinat formării personalului, înscris pe linie bugetară distinctă.

• Pe termen mediu

reglementarea unui sistem de salarizare corespunzător și motivat în raport cu efortul depus de angajat, măsurat prin rezultatele obținute, și cu nivelul de

pregătire inițial sau cel atins ca urmare a parcurgerii unor stagii de perfecționare profesională;

simplificarea sistemului de indicatori folosit pentru măsurarea rezultatelor

activităților funcționarilor publici;

adoptarea Statutului și a Codului deontologic al funcționarului public;

armonizarea cu principiile europene care stau la baza unui serviciu public eficient și modern, exercitat în scopul realizării interesului public și aflat la dispoziția cetățeanului;

detalizarea regimului incompatibilităților aplicabil funcționarilor publici, pentru a asigura imparțialitatea și neutralitatea în exercitarea funcției publice; – îmbunătățirea reglementărilor sub aspectul condițiilor de ocupare a funcțiilor publice, pentru a contribui la profesionalizarea corpului de funcționari, dar și la o carieră atractivă;

analiza și reglementarea legislativă a instituției corpului de rezervă a funcționarilor publici;

reglementarea procedurii de redistribuire a funcționarilor publici, eliberați din motive neimputabile lor și asigurarea instrumentelor prin care autoritățile publice centrale sau locale să poată realiza această atribuție;

accentuarea respectării eticii și deontologiei profesionale a funcționarului public;

creșterea calității serviciului public și îmbunătățirea relației administrație-cetățean.

3.5 Dezvoltarea regională

Rezumat

Cadrul juridic și instituțional al dezvoltării regionale este în formare. Principala problemă a dezvoltării regionale este decalajul enorm în dezvoltarea socio-economică dintre mun. Chișinău (capitala) și restul teritoriului. Reorganizările administrativ-teritoriale frecvente au determinat diminuarea calității statisticii regionale. Localitățile din stînga Nistrului care constituie 12% din teritoriul național și 17% din populația țării nu sunt parte a măsurilor de politică regională a statului deoarece autoritățile publice moldovenești nu controlează acest teritoriu.

Context actual

Pînă la moment, crearea unui cadru teritorial, concordat cu cel al statelor membre a UE a constituit în principal preocuparea cercetătorilor și mai puțin a guvernanților. Puținele acte normative care există reglementează doar anumite relații și activități ce țin de unele aspecte ale dezvoltării teritoriului. Politica regională constituie unul din compartimentele Strategiei de dezvoltare social-economică a Republicii Moldova pe termen mediu (pînă în anul 2005), care definește scopul și obiectivele strategice ale politicii de dezvoltare regională, precum și măsurile necesare realizării acestei politici. Deși strategia prevede examinarea oportunității de instituire a unui Fond de dezvoltare regională din contul căruia ar putea fi finanțate diverse proiecte investiționale de dezvoltare a infrastructurii și crearea condițiilor pentru atragerea investițiilor nebugetare în regiunile defavorizate, dar reglementările bugetare adoptate pînă în prezent, inclusiv Legea bugetului de stat pentru anul 2005 nu prevede crearea unui asemenea fond.

Organul de stat abilitat cu elaborarea și implementarea programelor de stat regionale este Ministerul Economiei în structura căruia este prevăzută Direcția principală politică regională. În prezent se poartă discuții pentru constituirea unui sistem de structuri cvaziautonome pentru promovarea politicii de dezvoltare regională după modelul statelor candidate ale UE.

Lipsa reglementărilor pe plan intern, se compensează parțial prin reglementări internaționale: Convenția-cadru europeană privind cooperarea transfrontalieră a colectivităților sau autorităților teritoriale; Carta Europeană „Exercițiul autonom al puterii locale" precum și actele constitutive ale euroregiunilor la care Republica Moldova este parte.

Problema principală a dezvoltării regionale din Republica Moldova este decalajul enorm în dezvoltarea socio-economică dintre mun. Chișinău și restul teritoriului. Acest decalaj este caracterizat prin trei particularități de bază:

concentrare relativ înaltă a activității economice în mun. Chișinău;

decalaj pronunțat în nivelul de trai dintre capitală și restul unităților administrativ-teritoriale;

decalaj enorm dintre capitală și restul teritoriului în dezvoltarea infrastructurii și factorilor de producție.

Deși în mun. Chișinău locuiește 21% din populația țării, acesta creează circa 50% din PIB. În virtutea faptului că Republica Moldova este un stat mic și întrucît nu există un sistem național de egalizare financiară, agenții economici preferă să-și înregistreze afacerile în capitală. Economia fiind orientată preponderent spre agricultură, activitățile economice se desfășoară în provincie, dar impozitele și taxele sunt percepute preponderent în mun. Chișinău.

Reforma administrativ-teritorială din 2003 a fixat limita de jos de la care o localitate poate avea primărie la 1500 locuitori, fiind permise și excepții de la această regulă. Asemenea localități mici, doar dacă nu se vor asocia cu altele, nu vor putea presta eficient servicii publice care solicită resurse financiare ce pot fi acumulate doar avînd mai multe surse de constituire a veniturilor în bugetele locale. Media locuitorilor celor 32 raioane instituite de reformă, care au înlocuit cele 10 județe (unități administrativ-teritoriale intermediare situate între colectivitățile locale de bază și stat) constituie circa 76 mii și este cea mai mică dintre statele Europei Centrale și de Est.

Fiecare județ a fost fracționat în 2-5 raioane astfel încît s-a redus eficiența cooperarării transfontaliere dintre unitățile administrativ-teritoriale din componența euroregiunilor „Dunărea de Jos", „Siret-Prut-Nistru" și „Prutul Superior" la care Republica Moldova este parte.

Localitățile din stînga Nistrului nu sunt parte la măsurile de politică regională, deoarece aceste 12% din teritoriu și 17% din populație nu sunt controlate de autoritățile publice moldovenești. Aceasta adîncește discrepanțele în dezvoltarea regională a țării.

O altă problemă este că reorganizările teritoriale frecvente și conflictul din stînga Nistrului au diminuat calitatea statisticii regionale ceea ce împiedică introducerea la timp a rectificărilor în politicile regionale, politica fiscală, proiectele investiționale etc.

În Republica Moldova pot fi create regiuni de dezvoltare din unități administrativ-teritoriale învecinate, prin asociere în baza liberului consimțămînt. Legea privind administrația publică locală atribuie consiliilor locale și raionale dreptul de a decide, în condițiile legii, asocierea cu alte autorități ale administrației publice locale pentru realizarea unor lucrări și servicii de interes public, precum și colaborarea cu agenți economici din țară și din străinătate în scopul realizării unor acțiuni sau lucrări de interes comun.

Unul din criteriile de bază la delimitarea regiunilor de dezvoltare trebuie să-i constituie încadrarea acestora în criteriile europene ale Eurostat, definite prin Nomeclatorul Unităților Teritoriale Statistice (NUTS) și crearea premiselor pentru eligibilitatea Republicii Moldova pentru alocarea fondurilor de dezvoltare regională din partea UE. Regiunile convenționale de dezvoltare, create prin liberul consimțămînt al autorităților publice locale, trebuie să corespundă nivelului optim al structurilor teritoriale pentru planificarea și implementarea măsurilor de politică regională din UE (nivelul NUTS II). Orice politică regională de stat va lua în calcul, în mod obligatoriu, cele 5 raioane autoizolate din stînga Nistrului care constituie circa 12% din teritoriul național.

Făcînd abstracție de faptul că Republica Moldova nu se află încă în situația de a aborda cadrul de concepere, implementare și evaluare a politicii de dezvoltare regională și a programelor de coeziune economică și socială a UE, în eventualitatea includerii Moldovei în procesul de stabilizare și asociere, putem defini pentru moment, în linii generale, structura teritorială a Republicii Moldova corespunzătoare NUTS:

Nivelul NUTS I: Republica Moldova

Nivelul NUTS II: Nu există (probabil cu excepția unei regiuni de dezvoltare ce s-ar constitui în limitele mun. Chișinău)

Nivelul NUTS III: 40 de raioane (3 raioane interne ale UTA Găgăuzia, 5 raioane autoizolate din stînga Nistrului și 32 raioane din restul teritoriului național)

Nivelul NUTS IV: Nu există asocieri instituționalizate de unități teritoriale

Nivelul NUTS V: 5 municipii (Chișinău (capitala), Tiraspol, Bălți, Bender și Comrat; capitala se poate constitui ca regiune de tip NUTS I) 59 orașe cu 39 de sate incluse în componența orașelor 912 sate (comune) cu 1567 sate incluse în componența lor.

Regiunile de tip NUTS II vor constitui cadrul de culegere a datelor statistice specifice, în conformitate cu reglementările comunitare în vigoare.

Priorități

• Pe termen scurt

adoptarea Legii privind dezvoltarea regională; elaborarea și adoptarea:

Concepției de stat a dezvoltării regionale

Planului național de dezvoltare regională

instituirea mecanismelor de coordonare a politicii regionale la nivel național: Consiliul de coordonare a dezvoltării regionale (alcătuit din reprezentanți ai autorităților publice centrale, locale și ai societății civile) și Agenția națională pentru dezvoltare regională, și abilitarea acestora cu împuternicirile care să asigure realizarea obiectivelor politicii de dezvoltare regională; crearea Fondului național de dezvoltare regională, acordarea asistenței tehnice pentru gestionarea lui și atragerea resurselor financiare; elaborarea unui sistem național de egalizare financiară;

organizarea consultării prealabile a autorităților publice locale (consilii locale și raionale, municipale și Adunarea populară a unității teritoriale autonome Găgăuzia) în vederea delimitării regiunilor de dezvoltare;

– înaintarea demersurilor pe lîngă participanții la negocierile privind soluționarea diferendului transnistrean, pe lîngă autoritățile publice locale din statele vecine și pe lîngă Consiliul Europei pentru includerea localităților din stînga Nistrului în cadrul euroregiunilor la care Republica Moldova este parte;

consultarea autorităților publice locale a unității teritoriale autonome Găgăuzia și a raionului Taraclia în vederea includerii în componența euroregiunii „Dunărea de Jos";

culegerea datelor statistice relevante politicii regionale în cadrul recensămîntului populației de pe ambele maluri ale Nistrului;

explicarea și dezbaterea publică a procesului de delimitare a regiunilor de dezvoltare.

• Pe termen mediu

delimitarea regiunilor de dezvoltare în conformitate cu problemele teritoriale specifice;

constituirea structurii instituționale pentru administrarea politicii de dezvoltare regională la nivelul regiunilor de dezvoltare (Agențiile de dezvoltare regională);

elaborarea și adoptarea Strategiei naționale de dezvoltare a regiunilor și a programelor regionale de dezvoltare pentru fiecare regiune de dezvoltare;

elaborarea unei metodologii unice de estimare a potențialului de dezvoltare și a nivelului de trai în unitățile administrativ-teritoriale și de identificare a zonelor defavorizate în conformitate cu standardele europene;

implementarea de programe și scheme de încurajare financiară a regiunilor pentru a contribui la perfecționarea dezvoltării infrastructurii și business-ului;

atragerea de resurse complementare dezvoltării regionale prin proiecte de cooperare transfrontalieră;

perfecționarea mecanismului de interacțiune pe verticală și orizontală a administrației publice centrale și locale în procesul de elaborare și implementare a politicii regionale;

implementarea sistemului de egalizare financiară; acordarea de facilități fiscale agenților economici care vor activa și vor achita impozite în provincie, în special în zonele defavorizate; majorarea procentului de impozitare pentru agenții economici din capitală;

adoptarea măsurilor pentru înregistrarea agenților economici în localitatea în care desfășoară activități economice;

impulsionarea activității economice în regiuni prin crearea parcurilor industriale,

incubatoarelor de afaceri, a zonelor economice libere și sprijinirea activității celor existente prin atragerea investițiilor autohtone și străine și facilitarea activităților economice externe ale lor.

3.6 Concluzii

În eventualitatea îndeplinirii criteriilor de la Copenhaga și Madrid și implicit pentru alinierea la standardele administrative moderne, Republica Moldova trebuie să-și reformeze administrația publică. Necesitatea reformei este dictată de faptul că majoritatea sferelor guvernamentale au implicații sau tangențe cu aquis communautere. Progresul unui stat candidat este apreciat în baza acestor criterii în termeni de „capacitate administrativă și judiciară de a implementa aquis-ul", ceea ce înseamnă că se va urmări ca rezultatele reformelor să corespundă standardelor administrative europene. În ultimii ani Comisia Europeană plasează un accent deosebit pe capacitatea administrației publice de a implementa aquis-ul comunitar, chiar dacă aceasta nu a fost o prioritate a „valurilor" de aderare precedente.

Pînă la moment, în țara noastră nu au putut fi mobilizate eficient resursele necesare creării cadrului legislativ și instituțional necesar administrației publice centrale și locale și, în special, pentru implementarea eficientă a măsurilor de reformă. Cauzele care au determinat imposibilitatea realizării unei reforme reale a administrației publice au fost:

constrîngerile financiare;

lipsa de voință și determinare politică;

lipsa de pregătire a politicienilor și funcționarilor publici pentru a răspunde

imperativelor timpului;

absența unor reglementări clare privind personalul și structurile administrative.

În prezent nu există o concepție de stat și o strategie de reformă administrației publice. Adesea măsurile de reformă a administrației publice sunt implementate de alte persoane sau instituții decît cele care le-au conceput sau au participat la elaborarea proiectelor de reformă. Se simte lipsa unei autorități publice pentru monitorizarea și coordonarea reformelor în administrația publică, după modelul statelor candidate, deoarece la moment diverse structuri de stat împart responsabilitățile în acest domeniu.

Din experiența statelor candidate se poate deduce că cel mai dificil va fi convingerea funcționarilor din toate structurile administrației publice despre necesitatea conlucrării interdepartamentale, în timpi bine programați și cît se poate de exact. Există capitole ale strategiei de integrare europeană la care trebuie să conlucreze un număr mare de ministere, departamente și agenții, iar funcționarii în aceste structuri foarte greu schimbă între ei documente pe aceiași temă.

ÎNCHEIERE

Afirmarea tot mai activă a Republicii Moldova atât în plan intern cât și în relațiile cu alte state ale lumii și organismele internaționale, au presupus numaidecât și o nouă viziune asupra administrației publice. Trăim într-o perioadă când toate problemele care se referă la dezvoltarea administrației publice sunt actuale, a menționat pr. Univ. Dr. Mihail Platon, rectorul Academiei de Administrare Publică, cu prilejul inaugurării conferinței științifico-practice din 26 aprilie anul 2001. În acest context fără a avea pretenția unei abordări exhaustive, prezentul demers științific și-a stabilit drept scop, relevarea și analiza relațiilor dintre diferite niveluri ale administrației publice din simplul motiv că, chiar dacă relațiile dintre ele sunt variate, ele “trebuie să colaboreze reciproc deoarece au un scop comun – organizarea serviciilor publice pentru cetățenii din teritoriu”.

În cadrul reformei administrației publice care a demarat în 1991, odată cu adoptarea Legii cu privire la bazele autoadministrării locale și continuă cu adoptarea altor acte normative, urmează să se perfecteze relațiile dintre autoritățile administrației publice de diferite nivele. Este necesar de a schimba specificul relațiilor dintre administrația centrală și locală, precum și în interiorul acestor administrări, formând relații noi cu elementele proprii autorităților administrației publice și anume cu:

autoritățile publice care execută puterea legislativă;

autoritățile publice care execută puterea judecătorească;

organizațiile neguvernamentale;

cetățenii republicii;

Și aici se cer menționate câteva momente:

administrația publică centrală și locală trebuie să joace rolul său bine determinat. În acest caz Guvernul nu va fi indiferent față de tot ce avea loc în localități, chiar dacă ele se vor administra autonom.

Administrația trebuie să constituie o rețea de instituții care a fără a domina, oferă serviciile de care are nevoie zilnic populația: educație, asistență medicală, asistența socială, servicii comunale, etc. Contribuie la schimbarea mentalității și participarea cetățenilor la administrarea locală.

Un alt principiu de bază al relațiilor dintre administrația publică centrală și cea locală rămâne a fi descentralizarea teritorială. Ea are menirea principală să permită colectivităților umane sau serviciilor publice să se autoadministreze, dar sub controlul organelor centrale de specializare. Descentralizarea însemnă transmiterea unor funcții ale organelor centrale către autoritățile conducerii locale.

Una din problemele cu care se confruntă în prezent autonomia locală este dependentă substanțională a administrației publice locale de autoritățile administrației de stat, îndeosebi când este vorba de stabilirea resurselor financiare ale bugetelor locale. Aceasta se întâmplă din cauza multiplelor diferende între localitățile noastre rurale și urbane sub aspectul posibilelor surse de venituri ale bugetelor locale.

În prezent prin abordarea Legii contenciosului administrativ s-a amplificat cadrul legislativ al autonomiei locale. Se cere și în acest context și adoptarea Legii autonomiei locale.

Se impune urgentarea elaborării Programului Național de pregătire și perfecționare a cadrelor din administrația publică.

Reforma instituțiilor statului care ar duce la evoluția relațiilor dintre organele administrației publice este de lungă durată, dificilă din punct de vedere politic. Dacă acum dispunem de o imagine mai bună a dimensiunilor reformei conștientizăm mai profund prețul de care va trebui să-l plătim ulterior, dacă vor lăsa lucrurile intacte. Unele reforme pot fi realizate promt, de regulă prin decrete, de câte un grup restrâns de tehnocrați competenți. Este suficientă doar decizia politică pentru a realiza schimbarea. Concomitent, împuternicirile de aprobare centrală cu dirijări forțate ale organelor centrale de putere a autonomiilor locale trebuie anulate. Dar cele mai importante mecanisme de influență centrală asupra organelor locale sunt de ordin bugetar și economic.

Raporturile dintre autoritățile administrației publice locale din sate și orașe și autoritățile administrației publice de la nivel județean trebuie să se bazeze pe principiile autonomiei, legalității, responsabilității, cooperării și soluționării în rezolvarea problemelor întregului județ.

În relațiile dintre autoritățile administrației publice locale și condițiile județean, pe de o parte, precum și între consiliul local și primar, pe de altă parte, nu vor exista raporturi de subordonare.

Autoritățile administrației publice centrale trebuie să consulte, înainte de a adopta orice decizie, autoritățile administrației publice locale, în toate problemele care le privesc în mod direct. Conform legislației actualmente în vigoare, din partea administrației centrale este prevăzut un control al oportunității sub forma unor măsuri împotriva oricărei acțiuni a autorităților locale care este “contra intereselor generale ale cetățenilor”.

Raporturile și relațiile dintre autoritățile administrației publice de diferite niveluri stau la baza dezvoltării tării. De aceea conducerea de vârf trebuie să aplice pârghiile eficiente pentru dezvoltarea normală a acestor relații.

Măsurile necesare de întreprins pentru soluționarea problemelor domeniului sunt reflectate în prioritățile pe termen scurt (anul 2005) și termen mediu (2005-2007) pentru fiecare compartiment al studiului (managementul și coordonarea procesului de integrare europeană, administrația publică centrală, sectorială și locală, funcția publică și dezvoltarea regională). Am încercat, pe cît posibil, să trasăm aceste priorități astfel încît să fie posibilă consemnarea rezultatelor măsurabile. Astfel vom putea estima, la finele anului 2005 și respectiv 2007, măsura în care au fost îndeplinite obiectivele care reies din aceste priorități.

BIBLIOGRAFIE

Literatura:

Administrarea publică locală: teorie și practică. Chișinău, 1998.

Aramă Elena. Din istoricul administrației publice în Moldova medievală. Administrația Publică nr.1 din 1995.

Alexandru Ioan. Structuri, mecanisme și instituții administrative. București, 1966.

Aurel Sîmboteanu, Reforma administrației publice în Republica Moldova, Ed. Museum, Chișinău, 2001;

Bulgari Valeriu. Reforma administrativ-teritorială aspect – important al reformei administrației publice locale. Administrația publică nr.4 din 1997.

Cartea Europeană: Exercițiul autonom al Puterii Locale și principiul subsidiarității: o nouă filisofie în relația dintre Stat și Administrațiile Locale. Chișinău, 1998.

Chatelet F., Pisier E. Concepțiile politice ale sec.XX. București, 1944.

Consolidarea democrației locale în Moldova (plan de acțiuni), Conferința „Descentralizarea în Moldova: performanțe actuale și tendințe de viitor", 8-9 iulie 2003, în cadrul Programului asociat al Comisiei Europene și Consiliului Europei pentru consolidarea unei democrații stabile în Moldova;

Constituția Republicii Moldova. Chișinău, 1994.

Constanța Călinoiu, Lector univ. dr. Virginia Vedinaș, Teoria funcției publice comunitare, Ed. Lumina Lex, București, 1999;

Deliu Tudor. Administrația publică locală. Chișinău, 1998.

Dezvoltarea economică și finanțele publice în Moldova, Conferință științifico-practică, 19-20 septembrie, 2002

Didencu Valeriu. Democrație și administrație publică locală. Chișinău, 1998.

Dumitru Mazilu, Integrarea Europeană, drept comunitar și instituții europene, Ed, Lumina Lex, București, 2001;

Institutul de Politici Publice, Republica Moldova și integrarea europeană. Elemente de strategie, FEP „Tipografia Centrală", Chișinău, 2003;

Iorgovan Antonie. Drept administrativ, editura “Hercules”, 1993, vol.IV.

Materialele Conferinței naționale „Agenda descentralizării în Republica Moldova", 26-27 februarie 2003, Chișinău;

Mihai Roșcovan, Dezvoltarea regională: Republica Moldova vis-â-vis de Uniunea Europeană, mai 2003, http://www.ipp.md/publications/St~Roscovan~fin.doc

Ministerul Administrației Publice, Modernizarea Administrației Publice (document de sinteză), Seminar internațional, Constanța, Septembrie, 2002;

Orlov Gh. Maria. Drept Administrativ. Chișinău, 2000.

Platon Mihail. Introducere în știința administrației publice. Chișinău, 1999.

Platon Mihail. Probleme actuale ale teoriei și practicii administrației publice. Fucționarul public, nr.8, 2001.

Platon M. Roșca S., Roman A., Popescu T., Istoria administrației publice din Moldova, Chișinău, 1999.

Popa Nicolae. Teoria generală a dreptului. București, 1992.

Reforma în contextul evoluției Europene. Administrația publică nr.1 din 1996.

Roman Alexandru. Evoluția universală a sistemelor de administrare publică. Chișinău, 1998.

Veaceslav Ioniță, Analiza sistemului finanțelor publice locale în Republica Moldova, Politici publice, # 4, Editura TISH, Chișinău, ianuarie 2003;

Victor Mocanu, Servicii publice locale: problematici, recomandări, Politici publice, # 7, Editura TISH, Chișinău, martie 2003;

Victor Popa, Regîndirea procesului de reformă al administrației publice locale în Moldova prin politici publice și acțiuni participative, Politici publice, # 3, Editura TISH, Chișinău, ianuarie 2003;

Vida Ioan. Puterea executivă și Administrația Publică. București, 1994.

Словарь административного права. Масква. 1999.

Administrative Reform in the Commission Opinions Concerning the Accession of the Central and Eastern European Countries to the European Union, By Jacques Fournier // SIGMA papers: No. 23, Preparing public administrations for the European administrative space, Paris, 1998;

Document of the World Bank, Poverty Reduction and Economic Management Unit Europe and Central Asia Region, Moldova: Public Economic Management Review: Public Administration Reform: Building Capacity for Increased Government Effectiveness: Background Paper, May 30, 2002.

European Principles for Public Administration, SIGMA papers: No. 27, Paris, 1998;

Acte normative:

Hotărârea Republicii Moldova nr.674 din 22 iulie 1999 “Cu privire la serviciile publice ale ministerelor, departamentelor desconcentrate în teritoriu”.

Hotărârea Guvernului Republicii Moldova nr.976 din 25.09.00 “Cu privire la aprobarea unor regulamente privind modul și condițiile de finanțare a agenților economici pentru crearea locurilor de muncă în scopul angajării șomerilor”.

Legea administrației publice locale a României nr.69/1991, Monitorul oficial al României, nr.238 din 28.11.91, cu modificările și completările Ordonanței de urgență nr.22/1997, Monitorul oficial al României, nr.105 din 29.05.97.

Legea privind organizarea administrației publice locale și regimul general al autonomiei locale (Proiect. București, 1998).

Legea privind administrarea publică locală. Monitorul oficial din 12.02.1999.

Legea privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova. Monitorul oficial nr.116 – 118 din 30.12.1998.

Legea Republicii Moldova nr.835 din 17.05.96 “Cu privire la disciplina în urbanism”.

Legea nr.1265-XIV din 05.10.00 “Cu privire la înregistrarea de stat a întreprinderilor”.

Legea conteciosului administrativ nr. 793-XIV. Chișinău, 10.02.00.

Legea privind organizarea administrativ-teritoriala a RM (nr. 764-XV din 27 decembrie 2001).

Legea pentru modificarea si completarea legii nr. 186-XIV din 6 noiembrie 1998 privind administratia publica locala (nr. 781-XV, 28 decembrie 2001)

Resurse Internet:

http://www.moldova.md/ – Pagina oficială a Republicii Moldova

http://www.parlament.md/ – Parlamentul Republicii Moldova

http://www.president.md/ – Pagina oficială a Președintelui Republicii Moldova

http://law-moldova.com/law_moldova_rom.html – Lista codurilor si Legilor Republicii Moldova

http://www.e-democracy.md/ – Asociația pentru Democrație Participativă

http://www.interlic.md/ – Agenție de noutăți

http://www.google.com/ – Motor de căutare în Internet

Copyright Notice

© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.

Acest articol: . Reforma Administratiei Publice In Contextul Integrarii Europene (ID: 125636)

Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.

. Reforma Administratiei Publice In Contextul Integrarii Europene

Copyright Notice

Actiunea In Revendicarea Mobiliara

Principiul Solutionarii Pasnice a Diferendelor Internationale

Principiul Aplicarii Imediate a Legii Civile Noi

Cοntrаctеlе Rеаlе In Drерtul Rοmаn

Contrafacerea Si Concurenta Neloiala

Democratizarea In Sistemele Post Comuniste Post Razboi Rece. Analiza Comparata

Copyright Notice

Similar Posts