Raspunderea Functionarilor Publici In Romania

=== 0f595238368a4daf946c90190f4cc5078a35ad47_587423_1 ===

CUPRINS

INTRODUCERE

CAPITOLUL I CONSIDERATII GENERALE PRIVIND AUTORITATEA PUBLICĂ, FUNCȚIA PUBLICA ȘI FUNCTIONARUL PUBLIC

Autoritățile publice

Funcția publică

Definiția conceptului de funcționar public și clasificările funcționarilor

CAPITOLUL II CONSIDERAȚII GENERALE PRIVIND RĂSPUNDEREA JURIDICĂ A FUNCȚIONARILOR PUBLIC

2.1. Noțiunea de răspundere juridică

2.2. Responsabilitate și răspunderea juridică a funcționarului public

2.3. Principiile răspunderii juridice

2.4. Formele de răspundere juridică aplicabile funcționarului

CAPITOLUL III RĂSPUNDEREA JURIDICĂ A FUNCȚIONARILOR PUBLICI

Răspunderea disciplinară

Răspunderea contravențională

Răspunderea civilă

Răspunderea penală

CAPITOLUL IV PRACTICĂ JUDICIARĂ

CONCLUZII

BIBLOGRAFIE

ABREVIERI

alin. – alineatul

art. – articolul

nr. – numărul

p. – pagina

op.cit. – opere citate

urm. – următoarele

vol. – volumul

INTRODUCERE

Funcția publică reprezintă unul dintre cele mai importante elemente ale statului și orice stat democratic depinde, printre altele, de existența și concretizarea unei funcții publice democratice, stabile, profesioniste și neutră din punct de vedere politic. Astfel, funcția publică reprezintă una dintre cele mai importante legături, care există între cetățenii unui stat democratic și instituțiile publice, din respectiva țară. Este binecunoscut faptul că dacă această legătură este slabă, atunci este afectat întregul sistem democratic al societății.

Într-un stat democratic, activitatea administrației publice prezintă un rol deosebit mai ales în perioada în care creșterea importanței libertății politice și acțiunii colective a determinat și creșterea interesului pentru inițiativele sociale.În acest context intervine responsabilitatea publică, concept concret prin care se urmărește respectarea de către funcționarii publici și de către autoritățile publice atât a principiilor europene, cât și a procedurilor specifice administrației.

În opinia mea, în momentul actual, la nivel național și nu numai, prezintă însemnătate problemele la nivel social, iar domeniul public-administrativ este cel care interacționează cel mai bine cu astfel de probleme, satisfacerea interesului general fiind una dintre premisele activității administrației publice.

Totodată, este necesar ca prin activitatea și atitudinea funcționarilor publici, respectiv a autorităților administrației publice, pe lângă rezolvarea problemelor sociale, să se obțină și consolidarea unor valori precum eficiența și încrederea în administrația publică.

Potrivit funcțiilor publice pe care le ocupă, funcționarii publici trebuie să manifeste interes. Gradul lor de răspundere este unul ridicat, acțiunile, respectiv inacțiunile lor având ca rezultat, în cazul săvârșirii ilicitului administrativ, răspunderea față de cetățean și față de superiorii ierarhici, respectiv față de instituție. Într-adevăr, normele legale prevăd și modalități de reparare a prejudiciilor cauzate, respectiv de sancționare a funcționarului public vinovat, solidar cu instituția din a cărui structură ierarhică face parte.

Complexitatea situațiilor practice, în majoritatea cazurilor accentuează eficiența și randamentul scăzut al domeniului public. Sub acest aspect, consider că este necesar implementarea unor măsuri de remediere, măsuri care să stimuleze totodată și atitudinea funcționarului public față de atribuțiile ce îi revin potrivit funcției deținute.

CAPITOLUL I

CONSIDERATII GENERALE PRIVIND AUTORITATEA PUBLICĂ, FUCNȚIA PUBLICA ȘI FUNCTIONARUL PUBLIC

Autoritățile publice

Noțiunea de administrație publică pornește, din punct de vedere etimologic, de la cuvântul de origune latină “administer” ceea ce înseamnă executant, agent, ajutor al cuiva, servitor. În sens figurativ sensul “administer” este aceea de unealtă, instrument.

Dicționarul limbii române definește noțiunea de administrație ca fiind totalitatea autorităților administrative existente într-un stat, secție sau serviciu, ce se ocupă cu probleme administrative ale unei instituții sau agent economic, iar verbul “a administra” este expplicat ca fiind acținea de a conduce, a cârmui.

În literatura de specialitate se consideră că în conținutul complex al administrației sunt incluse conceptul de a prevedea, a organiza, a conduce, a gospodării, a coordona și de a controla.

De asemenea, s-a subliniat faptul că noțiunea de “administrație” are și o explicație de ordin instituțional, însemnând “totalitatea organelor de stat prin care se desfășoară activitatea de administrație”.

Doctrina a evidențiat o serie de caracteristici considerate trăsături esențiale ale administrației și anume:

Administrația este un acod social

Administrația este preocupată de interesul public

Înainte de toate administrația este un acod activ care țintește spre viitor

Administrația ia măsuri concrete în vederea reglementării cazurilor individuale

La ora actuală, noțiunea de “administrație” beneficiază de numeroase sensuri, însă preocupările la nivel teoretic s-au centrat pe clarificarea noțiunii de administrație publică, respectiv pe clarificarea noțiunii de administrație publică, ca formă de manifestare și exercitare a puterii executive de stat, a modului în care aceasta se impune a fi organizată și pusă în practică, toate acestea având drept stoc realizarea rolului statului în organizarea și conducerea societății.

Marea varietate a activităților pe care noțiunea de “administrație publică” reușeșește să o acopere este, din perspectivă științifică, exterm de greu de definit, aecastă noțiune putând fi cercetată din trei perspectiva fundamentale, și anume: perspectiva politică, juridică și cea manegerială.

Desigur că raportat la aceste perspectiva noțiunea de “administrație publică” presupune abordări și definiții diferite.

În literatura străină marea majoritate a doctrinarilor consideră că noținuea de administrație publică este extrem de greu de definit, însă s-a ajuns la un consens, cu toții oferind un sens al acesteia, deși opiniile privind modul cum ar putea fi definită, realizată și chiar interpretată sunt diferite.

Însă, o definiție a administrației publice este necesară în scopul încadrări acestui domeniu într-un larg context politic, economic și social.

În literatura franceză de specialitate, deși au existat diverse teorii referitoare la administrație, trebuie menționat că, aceste teorii au circumscris sfera administrației în sfera executivului.

O altă opinie formulată de Jean Rivero în lucrarea Droit administratif, prin conceptul de « administrație publică » se desemnează ansamblul de organe prin care se dirijează și se execută problemele publice. În sensul de acțiune, administrația publică un este altceva decât activitatea de organizare și de executare în concret a legii, care se realizează, în principal, de către autoritățile publice și funcționarii acestora și, în subsidiar, de celelalte autorități ale statului precum și de structurile organizatorice particulare care desfășoară activități de interes public.

Alți autori, definiesc administrația mult mai complex, considerând că aceasta reprezintă “acea activitate ce constă în polarizarea teoriilor și proceselor manageriale, politice și juridice, în vederea realizării mandatelor guvernării legislative, executive și judecătorești, pentru a asegura reglementările și serviciile pentru societate în ansamblu, cât și pentru segmentele acesteia”.

De asemenea, termenul de “administrație publică” a fost definit de o parte a autorilor de specialitate ca fiind și “acea categorie a autorităților de stat constituită în temeiul aceleiați funcții (forme) fundamentale de activitate, pe care o înfăptuiesc și prin care se realizează, în mod specific, puterea publică”.

Marea majoritate a autorilor literaturii de specialitate, consideră că scopul administraței publice îl reprezintă interesul public, de aici decurcând și delimitarea administrației publice în funcție de sfera interesului public, delimitarea interesului public fiind diferită de la o perioadă la alta, evoluând și modificându-se în timp în funcție de o serie de factori. Însă, „dacă conținutul variază, scopul rămâne același: acțiunea administrației tinde să satisfacă interesul general”.

Unii autori germani consideră că administrația „se lasă descrisă, dar nu definită”, prin aceasta evitându-se a se da o definiție conceptului de administrație.

În urma considerentelor autorilor germani, s-a reținut ideea potrivit căreia administrația se ocupă de propriile sale afaceri și, în principiu, din propria sa inițiativă.

În doctrina americană au fost emite o serie de definiții, printre care menționăm defințiile potrivit cărora „administrația publică reprezintă activitatea prin care se realizează scopurile și obiectivele guvernului”, „aceasta diferind de tendințele politice, atât prin accentuarea comportamentului birocratic dar, mai ales, prin sistemul structurilor proprii și metodologiilor aplicate pentru realizarea scopurilor guvernamentale”.

În literatura nostră de drept public, administrația a fost definită, în sens larg, ca o activitate ce presupune “o prestație a unei persoane sau a unui grup de persoane în folosul altora, față de care prestatorul activității se află în anumite raporturi juridice și căruia beneficiarul prestației îi pune la dispoziție mijloacele materiale și financiare necesare.”

La modul general scopul crearii adminsitrației publice constă, în principal, în rezolvarea tuturor problemelor publice, în vederea realizării binelui comun al tuturor cetățenilor, administrația fiind investită și cu mijloace de constrângere, mijloace de care uzitează în practică, pe cale de excepție.

În doctrină, termenul de “administrație” se aplică ansamblului aparatului administrativ, însă în administrație există mai multe “administrații”, cu diferențe notabile.

Astfel, in opinia unor autori, termenul de “administrație” este o activitate care constă în prestația unei persoane-fizice sau juridice-în folosul altuia, față de care prestatorul se află în anumite raporturi juridice de: subordonare, colaborare sau participare și căruia beneficiarul prestației îi pune la dispoziție mijloacele materiale și financiare necesare, fără discriminare.

Doctrina a atribuit sensuri diferite definiției administratei publice, mai precis „un sens material sau funcțional și un sens organic sau sistemic.

În sens material, administrația este “ansamblul activităților juridice și materiale aflate în responsabilitatea autorităților publice care au ca scop satisfacerea interesului general”, iar în sens sistemic, administrația este “ansamblul persoanelor fizice (funcționari sau numai auxiliari) și juridice care îndeplinesc activitățile administrative, constituiți într-un sistem de structuri:”

Totodată aceștia consideră că noțiunea de administrație presupune atât administrația publică, cât și administrația privată, diferența între cele două tipuri de administrație fiind făcută de noțiunea de fapt administrativ.

Pe baza numeroaselor sale dimensiuni “administrația publică” poate fi examinată și în funcție de caracterul național sau local al interesului public dar și de nivelul de subordonare: De aseemenea, administrația publică poate fi clasificată în două mari categorii:

administrația publică centrală – de stat

administrația publică locală-autonomă

Așa cum am mai precizat administrația serviste, în principal, interesului public, așa cum rezultă din definițiile date în literatura de specialitate, dintre care amintim pe cea conform căreia “administrația publică reprezintă activitatea de organizare și de executare în concret a legii, cu caracter dispozitiv și prestator, care se realizează, în principal, de către autoritățile publice și funcționarii acestora, și, în subsidiar, de celelalte autorități ale statului, precum și de structurile organizatorice particulare care desfășoară activități în interes public”.

Ideea potrivit căreia administrația acționează ca un “element al statului care nu poate fi comparat sau identificat cu orice fel de organizație politică, aceasta contribuind în mod decisiv la identificarea statului contemporan și tocmai datorita existenței acestei relații intime între stat și administrație, aceasta trebuie să se situeze într-o împrejurare istorică” este una adecvată.

Dintre numeroasele accepțiuni ale termenului “administrație” precum și din diversele definiții date conceptului de „ administrație publică” prezintă interes ideea de administrație publică ca formă de exercitare a puterii executive în stat, fiind un instrument al statului, indispensabil pentru atingerea unor deziderate majore determinate de acesta pentru realizarea unor valori politice stabilite prin acte juridice, în scopul satisfacerii interesului public general, prin acțiunea puterii publice

După cum se poate remarca interesul public general este cel care stă la baza realizării administrației publice, statul fiind cel care are marja de apreciere a interesului public pentru transpunerea în practică a politicilor sociale și economice.

Acesta este motivul pentru care autoritatea legislativa are posibilitatea de a se pronunța asupra existenței unei probleme de interes public, cât și asupra alegerii modalităților de aplicare a normelor adoptate.

Așadar, orice încercare de definire a conceptului de “administrație publică” impune includerea ideii de interes public general, dar și accentuarea ideii participării societății civile la realizarea și punerea în aplicare a actelor autoritățlor publice.

Organizarea administrației publice presupune existența unor sarcini de interes general, național și de interes local, zonal, teritorial ceea ce implică faptul că administrația publică să se organizeze ca o administrație centrală sau ca administrație publică teritorială.

Astfel, administrației centrale îi revin sarcini esențiale, sarcini ce implică întreaga societate. Administrația publică centrală își desfășoară activitatea prin intermediul Guvernului, a ministerelor, a unor organe aflate în subordinea sau sub autoritatea acestora.

Administrația locală include consiliile județene, președinții consiliilor județene, consiliile locale și primarii precum și servicii publice și instituții constituite de către aceste consilii și aflate în subordinea sau sub autoritatea lor.

De asemenea, la nivel local funcționează organe și autorități create de autorități centrale prin acte normative, cum este instituția Prefectului, serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și altor organe centrale precum și a unor structuri regionale, intermediare.

Celor două tipuri de administrație li se alătură instituția șefului statului care deși aparține puterii executive și are competențe naționale, specificitatea acestei autorități face ca ori de câte ori ne referim la administrația centrală a statului, instituția șefului statului să fie așezată diferențiat de celelalte autorități centrale.

Este binecunoscut faptul că exercitarea puterii se realizează pe principiul separației puterilor, între cele trei puteri ale unui stat de drept, respective legislative, executive și judecătorească existând asemănări și deosebiri atât din punct de vedere al ariei teritoriale în care se manifestă, cât și din punct de vedere al structurării autorităților și insituțiilor prin intermediul cărora se realizează fiecare dintre aceste puteri.

Astfel, puterea legislativă se realizează, în sistemul nostrum, ca stat unitar prin existența unui Parlament bicameral format din: Camera Deputaților și Senat, iar în statele federale prin existent a două categorii de autorități legislative și anume: un Parlament la nivelul federației, întotdeauna bicameral și un alt Parlament, la nivelul fiecărui stat component al federației.

În statele unionale, Parlamentul, ca autoritate legiuitoare, funcționeaza ca o structură pentru întreaga societate, legile pe care le adoptă sunt obligatorii pe întreg teritoriul național.

Puterea judecatorească functionează și este este structurată pe diferite paliere având autoritate judecătorească, competente teritoriale și materiale bine definite, între ele nu există raporturi de subodonare ierarhică, așa cum întâlnim în cazul puterii executive, ci doar raporturi de control judiciar, situație ce se regăsește în toate statele lumii.

Prin autoritățile sale este organizată la nivelul anumitor structuri teritoriale, județene, regiuni, sau la nivelul întregii țări, fiecare din aceste autorități având competențe stabilite prin lege organică. Cât privește puterea executivă (administrativă), datorită multiplelor competențe atribuite acesteia și a specificului ei de continuitate, de imposibilitate de inacțiune fără a fi prejudiciate interesele generale sau ale fiecarui cetățean, trebuie organizată după anumite principii, reguli.

Din această perspectivă, la nivelul statului, există interese ale întregii colectivități naționale, interese regionale, județene sau locale.

Această diversitate de interese impune unui stat, stabilirea modului de exercitare a autorității publice prin concentrarea întregii puteri de decizie la nivel central, ori prin transferal de competențe, de puteri, la nivelul colectivităților teritoriale. Aceste moduri de organizare a administrației în raport cu teritoriul este cunoscută sub denumirea de regimuri administrative.

Totuși fiecare stat din punct de vedere al organizării administrației publice stabilește două mari categorii de structure organizational edenumite autorități sau instituții publice, unele central, oiar altele teritoriale.

Autoritățile administrației centrale au competența teritorială la nivelul întregului teritoriu național, fie că aceasstă competență este una generală – situația Președintelui României și a Guvernului, fie o competență specializată sau de specialitate cum este cazul ministerelor, altor organe central care se constituie în administrația guvernamentală aflate sub diferite raporturi față de Guvern sau autoritățile administrației autonome centrale

În sistemul românesc de organizare, potrivit Constituței, avem patru categorii de autorități administrative centrale și anume: Instituția Șefului Statului – Președintele României; Instituția Guvernului și a ministerelor; autorități și organe care se află în raporturi de subordonare sau de autoritate față de Guvern; autorități administrative autonome.

Această structurare a administrației publice centrale se regăsește și la alte state și ea este impusă de necesitatea realizării sarcinilor statale, generale în raport cu specificul acestora, cu gradul de specializare foarte ridicat al unora dintre acestea.

Funcția publică

Referindu-ne la sistemul juridic național actual, conceptul de „funcție publică” presupune mai multe accepțiuni, accepțiuni ce determină, la modul general, o arie mult mai mare de cuprindere a persoanelor ce o exercită.

Ținând cont de acest lucru, în scopul indentificării sensului noțiune, se impune a se face apel, în principal, la circumstanțierile realizate de practica judiciară și de doctrina de drept administrativ, dar și de cea de drept al muncii.

Așadar, în încercarea de a oferi o definiție termenului, se poate susține că noțiunea de „funcție publică” poate îngoba totalitatea persoanelor supuse unui statut de drept public, dar și o parte din cele supuse unui statut de drept privat.

Departe de a avea un înțeles constant, termenul de „funcționar” desemnează “persoanele aflate în ipostaze diferite, în funcție de soluția reținută în legislația fiecărui stat, și care realizează activitatea fie cu titlu permanent, fie cu titlu temporar.

În literatura de specialitate, din perioada interbelică, funcția publică a fost definită ca reprezentând „complexul de puteri și competențe, conferite de lege, în mod temporar, uneia ori mai multor persoane fizice, în vederea satisfacerii unui interes general, scop în care a fost creată funcțiunea”.

De asemenea, se impune a fi remarcat faptul că, începând de la reglementările în vigoare, anterioar adoptării Legii nr.188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, în literatura de specialitate românească funcția publică a fost definită drept “situația juridică a persoanei fizice învestită legal cu atribuții în realizarea competenței unei autorități publice, ce constă în ansamblul drepturilor și obligațiilor ce formează conținutul juridic complex dintre persoana fizică respectivă și organul care l-a investit”.

Privită dintr-o altă abordare, funcția publică este definită ca acea “grupare de atribuții, puteri, competențe, stabilite conform legii, în cadrul unui serviciu public înființat în scopul satisfacerii în mod continuu și permanent, de către funcționarii publici numiți sau aleși în aceste funcții, a intereselor generale ale societății.

Mergând mai departe, funcția publică a mai fost definită și “drept complexul drepturilor și al obligațiilor de interes general stabilite potrivit legii în scopul realizării competenței unei autorități publice, instituții publice sau regii autonome, de către persoane legal învestite.

Lato sensu, funcția publică este definită drept “o situație juridică predeterminată normativ, constituită dintr-un complex unitar de drepturi și obligații prin a căror realizare se înfăptuiește în mod specific competența unui organ de stat, exercitându-se puterea publică în conformitate cu atribuțiile ce revin autorităților respective ori drept situația juridică legal determinată a persoanei fizice învestită cu prerogative în realizarea competenței unei autorități publice, în regim de putere publică, având ca scop realizarea în mod continuu a unui interes public.

Totuși, în doctrină se consideră că noțiunea de ”funcție publică” presupune a fi analizată pornindu-se de la definiție, analiza realizându-se din mai multe perspective. Astfel, într-o primă accepțiune, autoritățile și instituțiile publice au atribuții necesare îndeplinirii funcțiilor și sarcinilor ce le revin, în conformitate cu care exercită competențe determinate, participând, în baza capacității juridice pe care o au, la raporturi juridice de autoritate în nume propriu.

Pornind de la această primă accepțiune, funcția publică se identifică cu conceptul de autoritate publică, ea înglobând persoanele învestite cu prerogative de funcție publică aflate în slujba autorităților care celor trei puteri în stat, respectiv parlamentari, miniștri, magistrați etc, dar și în cadrul altor autorități publice-judecătorii Curții Constituționale, Avocatul Poporului etc.

Într-o a doua accepțiune, funcția publică este definită prin raportare la autoritățile și instituțiile publice din sfera puterii executive.

În cadrul acestei perspective, funcția publică poate fi exercitată numai de persoane care dețin atribuții de putere publică, neinteresând tipul învestiturii, tipul autorității publice sau nivelul la care se exercită.

În cuprinsul Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor public, funcția publică este definită ca “ansamblul atribuțiilor și responsabilităților, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administrația publică centrală, administrația publică locală și autoritățile administrative autonome”.

În doctrină, definiția propusă termenului este următoarea: “funcția publică reprezintă situația juridică, constând dintr-un complex de drepturi și obligații legal determinate-prevăzute sau premise-prin care se realizează, de regulă, competența unei autorități publice, în regim de putere publică și în conformitate cu atribuțiile ce revin autorității în cauză”.

Înțelegerea definiției funcției publice presupune și înțelegerea trăsăturilor noțiunii de competență.

Astfel, se poate remarca că o primă trăsătură a funcției publice o reprezintă exercitarea de drepturi și obligații în realizarea competenței, aceste drepturi și obligații fiind stabilite unilateral, de către organele de stat, prin norme juridice.

Prof. Ilie Iovănaș remarca faptul că “fiind vorba de drepturi și obligații stabilite pe cale unilaterală, reiese că nu ne aflăm în prezența unei instituții a dreptului muncii, a contractului de muncă, care este un acord de voință al unității și persoanelor încadrate în colectivul de muncă, ci a unei instituții a dreptului public, fiind vorba de realizarea unui interes public”.

În al doilea rând, unii autori ai literaturii de specialitate au aderat la opinia potrivit căreia de aici se desprinde o altă trăsătur ce evocă faptul că “aceste drepturi și obligații sunt create și organizate în vederea realizării puterii publice, ca și competența însăși”.

Per a contrario, rezultă că “acele activități ale unor persoane ce fac parte dintr-un organ al statului, dar în săvârșirea cărora nu se realizează puterea de stat, nu constituie funcțiuni de stat.

Așa sunt mai ales activitățile tehnice direct productive care se întâlnesc în număr mai mare în întreprinderile de stat, dar există aproape în toate instituțiile de stat”

Alți autori ai literaturii de specialitate înțeleg instituirea funcției de stat nu numai pentru “realizarea puterii de stat”, ci și pentru “a concura la realizarea acesteia”

Însă, prin intrarea în vigoare a Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici s-a decis definirea noțiunii funcției publice: “Personalul din aparatul de lucru al autorităților și instituțiilor publice, care efectuează activități de secretariat, administrativ, protocol, gospodarire, întreținere-reparații și de deservire, este angajat cu contract individual de muncă. Persoanele care ocupă aceste funcții nu au calitatea de funcționar public și li se aplică legislația muncii”.

O a treia trăsătura a funcției publice o reprezintă continuitatea.

Literatura de specialitate a evidențiat faptul că nu trebuie confundată funcția de stat cu însăși realizarea ei, deoarece, continuitatea funcției presupune existența drepturilor și obligațiilor atât timp cât există competența pe care funcția o realizează.

Din definiția oferită, de diferiți autori, funcției publice, reiese că persoanele învestite cu realizarea funcției, intră într-un complex de raporturi juridice, complex ce se stabilește între ei și organul care l-a învestit.

De fapt, acest raport juridic complex presupune două raporturi juridice concrete, care se află într-o legătură strânsă.

Mergând în aceași ordine de idei se va constata că titularul funcției publice este pe de o pate, subiect subordonat într-un raport juridic de autoritate, de drept constituțional sau de drept administrativ, față de organul care l-a investit, iar pe de altă parte, subiect supraordonat într-un raport de autoritate, de drept administrativ față de terți.

O ultimă trăsătură a funcției publice, pe care dorim a o sublinia, presupune că, din definiție, reiese că funcțiile publice pot fi îndeplinite și persoane fizice care nu sunt încadrate în muncă într-un organ de stat, în general, al administrației publice, în particular.

Aici este vorba de persoanele private care, prin autorizare, sunt învestite, în condițiile legii, cu dreptul de a presta un serviciu public, în regim de putere publică, cum este cazul instituirii unei comisii, ca organ de sprijin a unei autorități sau desemnarea, ca președinte ori ca membri, a reprezentanților unor organizații neguvernamentale sau situația unui împuternicit al primarului în materie de contravenții, împuternicit care nu face parte dintre funcționarii consiliului local.

Toate aceste persoane, care sunt asimilate funcționarilor publici îndeplinind prerogative de putere delegate, de unde și categoria actelor administrative prin delegație, nu trebuie confundate cu persoanele care sunt chemate pentru îndeplinirea unui singur fapt determinat dinainte, cum ar fi efectuarea unei expertize, pe care literatura de specialitate nu-i consideră în funcții publice, chiar dacă prin ceea ce fac contribuie la realizarea atribuțiilor unui organ de stat.

1.3. Definiția conceptulului de funcționar public și clasificările funționarilor publici

Legiuitorul definește funcționarul public ca fiind „persoana numită, în condițiile legii, într-o funcție publică. Persoana care a fost eliberată din funcția publică și se află în corpul de rezervă al funcționarilor publici, își păstrează calitatea de funcționar public”.

Astfel, ținând cont de definiția oferită, titularul unei funcții publice poartă denumirea funcționar public.

În literatura de specialitate se consideră că noțiunea de funcționar public desemnează “persoana fizică legal învestită prin numire într-o funcție publică din structura unei autorități publice în scopul îndeplinirii competențelor acesteia.”

Intrarea în vigoare a Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici a însemnat un pas evolutiv în sistemul democtratic românesc.

Obiectul de reglementare al Legii nr. 188/1999 îl reprezintă regimul general al raporturilor juridice dintre funcționarii publici și stat sau administrația publică locală, prin autoritățile administrative autonome ori prin autoritățile și instituțiile publice ale administrației publice centrale și locale, denumite în continuare raporturi de serviciu.

Modificarea art. 1 alin. (1) nu acoperă obiectul de reglementare al acestei legi.

Prin statuarea expresă legea nu și-a propus reglementarea exclusivă a raporturilor dintre funcționarii publici și stat. Acesta este motivul pentru care obiectul de reglementare al legii îl constituie “determinarea statutului juridic al funcționarului public, organizarea funcției publice și raporturile juridice dintre funcționarii publici și stat sau colectivitățile locale prin autoritățile administrative autonome ori prin autoritățile și instituțiile publice ale administrației publice centrale și locale.”

Unii autori ai literaturii de specialitate consideră că sintagma „administrația publică locală” nu este adecvată pentru definirea dată în art. 1 alin. (1) și asta datorită faptului că prin aceasta se desemnează activitatea pe care o desfășoară autoritățile create pe baza principiului autonomiei locale, respectiv primar și consiliul local. Formularea exactă ar fi aceea de „colectivitate”, aceasta subliniind în mod clar ce a avut în vedere legiuitorul când a elaborat textul.

Scopul reglementării, exprimat în art. 1 alin. (2), constă în asigurarea, în conformitate cu dispozițiile legale, a „ serviciu public stabil, profesionist, transparent, eficient și imparțial, în interesul cetățenilor, precum și al autorităților și instituțiilor publice din administrația publică centrală și locală”.

CAPITOLUL II

CONSIDERAȚII GENERALE PRIVIND RĂSPUNDEREA JURIDICĂ A FUNCȚIONARILOR PUBLIC

2.1. Noțiunea de răspundere juridică

Răspunderea este un fapt social și se rezumă la reacția organizată, instituționalizată, pe care o declanșează o faptă socotită condamnabilă. Ea este întotdeauna legală, de ordin normativ, întrucât nimeni nu-și poate face dreptate singur. În acest fel, există garanții ferme că scopul răspunderii, acela de a conserva sistemul realității sociale, se poate realiza.

Desfășurarea normală a vieții sociale impune respectarea unor norme de conduită, care sunt de natură diferită, nici o persoană neputând încălca drepturile altei persoane. Aceste norme elementare de conduită nu sunt circumscrise exclusiv la raporturile juridice, ci este un foarte vechi precept, cunoscut ca o regulă generală de comportare, încă din cele mai îndepărtate vremuri și la cele mai diferite comunități și orânduiri sociale.

Răspunderea juridică poate fi definită ca „un complex de drepturi și obligații conexe care, în conformitate cu legea, se nasc ca urmare a săvârșirii unei fapte ilicite și care constituie cadrul de realizare a constrângerii de stat, prin aplicarea sancțiunilor juridice”.

Prin răspunderea juridică s-a urmărit la început pedepsirea făptașului, iar ulterior restabilirea în folosul victimei a situației anterioare producerii vătămării.

Prin urmare răspunderea juridică nu poate fi confundată cu sancțiunea juridică, care este consecința finală a antrenării răspunderii juridice.

Referindu-ne la răspunderea juridică, putem observa marea diversitate sub care aceasta se poate manifesta, existând o răspundere civilă, o răspundere penală, o răspundere administrativă, o răspundere disciplinară, precum și alte feluri de răspundere, specifice diferitelor ramuri de drept.

Caracteristicile răspunderii juridice:

a) are ca temei nerespectarea sau încălcarea unei norme de drept.

b) Este legată în mod direct de activitatea exclusivă a unor organe de stat competente

c) Este o răspundere general-obligatorie, promptă și mai eficientă decât celelalte forme ale răspunderii sociale

d) Consecințele răspunderii juridice pot fi deosebit de grave, antrenând sancțiuni privative de libertate sau, în unele sisteme de drept, mergându-se până la pedeapsa capitală.

e) În stabilirea răspunderii și vinovăției se împletesc atât evaluările de ordin strict juridic, cât și cele de ordin moral, de echitate, umanitarism

Răspunderea juridică, dincolo de formele concrete pe care le cunoaște, dispune de un fond de reguli comune, de o seamă de principii generale, valabile pentru toate aceste forme, indiferent de particularitățile fiecăreia dintre ele. Întocmai ca principiile generale ale dreptului, principiile răspunderii juridice joacă un rol călăuzitor pentru instituția răspunderii juridice și pentru răspunderea juridică privită ca fenomen. Aceste principii generale care guvernează răspunderea juridică sunt caracterizate ca expresii ale unor caracteristici comune tuturor formelor de răspundere juridică.

2.2. Responsabilitatea și răspunderea juridică a funcționarului public

În literatura de specialitate, la o analiză mai aprofundată, se face distincție între noțiunile de răspundere și responsabilitate. Aceasta din urmă constă într-o activitate pe care autorul ei o efectuează din inițiativă proprie „și în cunoștință de cauză, pe baza alegerii obiectului dintre mai multe situații posibile.” Responsabilității îi corespunde semnificația „de asumare conștientă și deliberată, în fața colectivității și a propriei conștiințe, a unei atitudini active și militante față de colectivitate, a grijii pentru succesul sau riscul, rezultatul și eficiența, consecințele și valoarea activității pe care agentul o desfășoară sau o conduce în beneficiul colectivității din care face parte și care este afectată de rezultatul acestei acțiuni.” În această ordine de ideii, răspunderii îi este atribuită o altă semnificație, constiuind un raport între autorul acțiunii și societatea din care face parte, adică un raport între faptuitor și autoritatea colectivității. Acest raport, spre deosebire de cel instituit în cazul responsabilității, nu implică latura internă a agentului, nu constă în instituirea lui în mod „voit și interesat”, ci se instituie ca un fenomen exterior atribuit de „autoritatea colectivă” și pe care agentul îl suportă și acceptă ca o obligație.

Într-o altă opinie se susține că între obligație, ca atitudine angajată și precizată prin norma de drept, și responsabilitate se stabilește o diferență rezultată din faptul că, în cazul responsabilității „persoana se simte răspunzătoare și pentru consecințele faptelor ce nu sunt impuse ca o obligație printr-o normă, un ordin, o lege.” Potrivit acestei concepții, termenii de responsabilitate și răspundere se completează unul pe altul, „responsabilitatea nu exclude răspunderea, dar nici nu se reduce la ea, după cum nici răspunderea nu exclude responsabilitatea, dar nici nu o implică cu necesitate.” Tot în vederea stabilirii unei deosebirii între noțiunile de responsabilitate și răspundere, responsabilitatea este considerată a fi o răspundere în abstract, o vocație la răspundere, iar răspunderea concretă, stabilită după o anumită procedură cuprinsă în normele de drept „ de către autoritatea competentă care stabilește sancțiunea, dispune restabilirea situației anterioare, luarea măsurilor de siguranță și fixarea valorii daunelor.”

Problematica răspunderii juridice prezintă un cadru mai vast al raportului dintre individ și colectivitate, dintre libertate și autoritate, fiind evidențiată aici și esența dreptului comunității statale de a impune obligații și de a aplica sancțiuni cetățenilor. Drept urmare, în vederea fundamentării unei teorii generale a răspunderii juridice, sunt necesare a fi luate în considerare „sensul politicii legislative a statului”, normele de drept existente în stat, „dinamica relațiilor sociale, gradul de dezvoltare a conștiinței cetățenești, precum și nevoile jurisprudenței.”

Instituția de drept a răspunderii juridice reprezintă un sistem complex de norme juridice grupate astfel: a) norme juridice referitoare la conduita ilicită; b) norme juridice referitoare la condițiile care trebuie sau nu îndeplinite; c) norme juridice referitoare la sancțiuni și d) norme juridice referitoare la procedură. „Prin intermediul răspunderii juridice sistemul social juridic se autoreglează ”, consfințind fapta ilicită care cauzează dezordinea și pedepsindu-l pe autorul acesteia. Fiind o formă a răspunderii sociale, răspunderea juridică s-a consacrat prin încălcarea normelor de drept prin așa-numita faptă ilicită, sancționarea celui vinovat în vederea restabilirii ordinii de drept anterioare săvârșirii faptei. Astfel, răspunderea urmărește restabilirea ordinii normative încălcate, precum și condamnarea faptei negative și pedepsirea autorului acesteia.

În dreptul administrativ, responsabilitatea a fost conturată diferit, în funcție de opțiunile autorilor și înțelegerea răspunderii juridice în general. În mod tradițional răspunderea administrativă a fost consacrată ca „formă a răspunderii juridice ce constă în aplicarea sancțiunilor contravenționale persoanelor vinovate de încălcarea dispozițiilor care prevăd și sancționează contravențiile, iar celelalte măsuri de constrângere administrativă conturează sfera executării silite.” În acest sens răspunderea administrativă este identificată cu răspunderea contravențională. Această opinie a fost criticată în considerația faptului că se bazează pe o „înțelegere simplistă, rigidă a raportului dintre ramurile de drept și formele răspunderii juridice.”

În completarea acestui argument, se mai adaugă și motivul inexistenței „unei teorii a răspunderii în doctrina administrativă interbelică din țara noastră.” Făcând referire la opiniile doctrinare, și implicit la răspunderea administrativă, este de precizat faptul că noțiunea de răspundere administrativă nu este acceptată de către întreaga noastră doctrină. Răspunderea administrativă constituie o formă eficientă de sancționare a abaterilor de la lege prin activ și simplu în care este provocată și este aplicată, în comparație cu alte forme de răspundere juridică. Cuprinsul ei este unul foarte vast datorat numeroaselor reglementări referitoare la abaterile administrative care por fi săvârșite de o gamă vastă de subiecte de drept, dar și de faptele de natură penală al căror pericol social este unul scăzut, iar frecvența lor se micșorează continuu, trecând din sfera ilicitului infracțional, în sfera abaterilor administrative.

Concluzionând cele afirmate mai sus, responsabilitatea și răspunderea în dreptul administrativ românesc se caracterizează și în același timp diferențiază între ele prin următoarele:

Prin instituția juridică a responsabilității se instituie răspunderea persoanelor de drept public pentru actele sau faptele ilicite ce le înfăptuiesc (personal sau prin alte persoane) în elaborarea, organizarea și executarea atribuțiilor ce le revin potrivit legii. Prin aceasta legiuitorul desemnează persoana de drept public ca fiind potențial responsabilă pentru întreaga activitate;

Răspunderea juridică constituie răspunderea concretă a pesoanei fizice sau juridice ce este stabilită în cadrul unei proceduri prevăzute de lege, prin intermediul organului competent și se concretizează în aplicarea unei sancțiunii, înlăturarea stării de fapt ilicite prin anularea actului ilicit, fiind totodată stabilită și situația de fapt anterioară și reparat prejudiciul cauzat;

Prin urmare, în definirea și determinarea acestor două noțiunii trebuie luate în considerare elementele necesare, și anume: particularitatea lor în comparație cu sfera generală a acestora în dreptul comun; fundamentul responsabilității și răspunderii administrative care se găsește în normele de drept administrativ, respectiv Constituția, legile și actele normative emise de către autoritățile publice abilitate; constatarea faptului că apariția lor se datorează existenței unui fapt ilicit; principiile specifice responsabilității și răspunderii administrative – subordonarea ierarhică, preponderența interesului public general, înfăptuirea necondiționată a servicului public, celeritatea actului administrativ, echivalența între responsabilitate și competență, epuizarea căilor administrative pentru a se ajunge la preschimbarea responsabilității în răspundere, stabilirea unilaterală pe baza și în executarea legii a condițiilor responsabilității și răspunderii juridice de drept administrativ.

2.3. Principiile răspunderii juridice

Principiile răspunderii își propun să explice rațiunea existenței valorilor sociale conservate de normele ce compun această instituție. Ele au valoare explicativă, conținînd temeiurile existenței, evoluției și transformării normelor răspunderii de-a lungul evoluției societății. Principiile răspunderii sunt expresia juridică a fundamentelor vieții sociale, fiindcă ele sunt acele concepte ce orientează restabilirea corectă a normelor încălcate.

La baza răspunderii juridice stau o seamă de principii dintre care amintim:

Principiul legalității a fost formulat inițial în ramura penală sub forma adagiului nullum crimen sine lege, nulla poena sine lege.

Astăzi principiul are valoare constituțională și este valabil în toate ramurile de drept. Datorită faptului că infracțiunea este o faptă periculoasă, ea trebuie expres prevăzută de lege, pentru a o deosebi de celelalte fapte ale omului și pentru a determina prevenirea săvârșirii ei.

Aceasta este, fără îndoială, o cerință de ordin principal, deoarece numai legea este în măsură să aprecieze care fapte intră într-o asemenea categorie, în baza valorilor ce urmează a fi apărate, în așa mod se elimină arbitrariul în aprecierea și calificarea faptelor, atrăgându-se atenția asupra conduitei pe care oamenii trebuie să o urmeze.

Principiul răspunderii subiective sau principiul răspunderii pentru faptele săvârșite cu vinovăție constă în aceea că nimeni nu răspunde decât dacă i se impută și i se dovedește o greșeală și numai în limitele vinovăției sale. Respectarea acestui principiu contribuie în mod esențial la realizarea scopului educativ al răspunderii juridice.

Principiul răspunderii personale se referă la faptul că, de principiu, fiecare răspunde doar pentru fapta sa. Cu toate acestea, în ramura civilă s-a instituit atât o răspundere pentru fapta altuia, cât și una pentru fapta animalelor sau a edificiilor.

Conform prezumției de nevinovăție nimeni nu poate fi tras la răspundere juridică, nimănui nu i se poate aplica o sancțiune până când nu i se dovedește vinovăția. Prezumția de nevinovăție este o prezumție relativă ce poate fi răsturnată prin proba contrarie.

Aceasta prezumție se concretizează, din punct de vedere procedural, în faptul că sarcina probei incumbă celui ce acuză, într-un sens larg sau reclamantului, procurorului, părții vătămate, în funcție de ramura de drept avută în vedere.

Principiul răspunderii personale cere ca răspunderea juridică să fie strict legată de persoana care a produs fapta ilicită; proporțiile răspunderii se stabilesc după circumstanțele personale ale autorului faptei.

Chiar și atunci când, în funcție de situație, răspunderea derivă și din fapta altuia ori din acea produsă solidar cu altul, ea se circumscrie numai pentru ceea ce a săvârșit autorul, pe baza evaluării împrejurărilor obiective și subiective care au marcat autorul faptei ilicite, împrejurări proprii atît momentului săvârșirii faptului, cât și a celuia a stabilirii sancțiunii.

Acest principiu presupune că persoana va răspunde personal pentru fapta sa, adică este de neconceput răspunderea pentru fapta altuia sau răspunderea în grup. Astfel, pentru încălcarea comisă persoana trebuie să suporte singură răspunderea, adică pedeapsa.

Principiul justeței sancțiunii sau al proporționalizării sancțiunii cu fapta, cu rezultatul ei, precum si cu gradul de vinovăție al autorului faptei reprezintă un alt principiu comun tuturor formelor de răspundere juridică.

Principiul conform căruia unei singure violări a normei juridice îi corespunde o singură imputare se refera la aceea că nimeni nu poate fi sancționat de două ori pentru aceeași faptă (non bis in idem ). Se admite însă cumulul formelor răspunderii juridice în cazul în care prin aceeași fapta sunt încălcate mai multe norme juridice.

Astfel, daca un salariat, aflat în exercițiul atribuțiunilor de serviciu, săvârșește o infracțiune, el va trebui sa suporte, pe lângă pedeapsa penală corespunzătoare infracțiunii săvârșite, și o sancțiune civilă patrimonială, corespunzătoare obligației de reparare a prejudiciului produs prin infracțiune, precum și o altă sancțiune disciplinară specifică normei de drept încălcate prin neîndeplinirea întocmai a atribuțiunilor de serviciu.

Principiul celerității tragerii la răspundere pornește de la ideea că momentul aplicării sancțiunii trebuie să fie cât mai apropiat de cel al săvârșirii faptei, pentru ca să se producă efectul sancționator, și mai cu seama efectul preventiv al tragerii la răspundere juridică.

Scopul aplicării sancțiunii constă in repararea, pe cât posibil, a prejudiciului suferit, dar și în prevenirea unor noi încălcări a normelor juridice de către autorul faptei – prevenția individuală – sau de către alte persoane – prevenția generală.

2.4. Formele de răspundere juridică aplicabile funcționarului public

În prezent, pentru răspunderea juridică a funcționarilor publici, sediul materiei îl reprezintă Capitolul VIII din Legea nr.188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată. Specificul răspunderii juridice a funcționarilor publici este dat de conjunctura locului, timpului și modului de săvârșire a faptului ilicit, dar și de calificarea subiectului-activ din punct de vedere al săvârșirii faptei și subiectul pasiv din punct de vederea al răspunderii juridice, acestora cerându-li-se calitatea de funcționari într-un serviciu public. În literatura de specialitate, în perioada interbelică se facea deosebire între greșelile de serviciu. Astfel, existau greșeli realizate cu intenția de îndeplini datoriile de serviciu dar care produceau un prejudiciu particularului. În această situație este inclus exemplul rătăcirii unei cereri/adrese sau comunicarea/îndreptarea lor spre o autoritate necompetentă. Cealaltă categorie de greșeli se referă tot la greșelile personale de serviciu, dar cele săvârșite cu intenția directă de a cauza un prejudiciu, de a încălca atribuțiile respectiv îndatoririle de serviciu. Aici poate fi încadrat exemplul reținerii nejustificate a unei cereri depuse de petiționar cu intenția ca aceasta să nu fie rezolvată.

Răspunderea juridică a autorităților administrației publice survine în situația producerii unor daune cetățenilor datorate inactivității, tăcerii, faptelor sau operațiunilor materiale ori actelor ilegale ale funcționarilor autorităților respective. Privitor la răspunderea Guvernului, Constituția României face precizări în acest sens, mai exact la răspunderea penală a membrilor Guvernului, cazurile și pedepsele aplicabile acestora, incidentă fiind aici și Legea nr. 115/1999 privind rResponsabilitatea ministerială. O prevedere expresă cu privire la natura juridică a formelor de răspundere ale autorităților administrației publice locale nu este cuprinsă în Constituția țării, fiind totuși prevăzute în Legea nr.215/2001, Legea administrației publice locale, arătându-se faptul că, „Primarii, primarul general al municipiului București, președinții consiliilor județene, consilierii și funcționarii din serviciile locale și județene răspund, după caz, material, civil, administrativ sau penal, pentru faptele săvârșite în exercitarea atribuțiilor care le revin”.

Autoritățile administrației publice au obligația de a repara paguba cauzată, această fundamentarea juridică fiind conținută în trei teorii juridice constituite, și anume: teoria echității și egalității, teoria riscului, teoria relei funcționări, teorii care au apărut ca rezultat al raporturilor de drept public existente între cetățeni și autoritățile adminitrației publice. Specific dreptului public, în acest sens fiind vorba de o răspundere patrimonială, este de precizat faptul că răspunderea autorităților administrației publice „este cu precădere o răspundere primară, directă, nemijlocită”, iar identificare funcționarului public care a săvârșit abaterea nu este absolut necesară, în comparație cu dreptul civil unde funcționarului îi revine răspunderea directă și nemijlocită. În dreptul administrativ este obligatoriu întrunirea condițiilor care atrag răspunderea, respectiv existența abaterii și culpa autorității administrației publice, aceasta constituind regula în această materie. În acest sens, este de precizat faptul că, în final, răspunderea revine funcționarului culpabil de săvârșirea faptei ilicite. Actele sau faptele nelegale culpabile ce constituie acte administrative sunt reglementate atât în dreptul administrativ cât și în Constituție, fiind stabilite drepturile persoanelor vătămate prin actele unei autorități publice.

În acest sens și Legea 554/2004, Legea contenciosului administrativ, prevede că: „Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al sau ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public. Se poate adresa instantei de contencios administrativ și persoana vătămata într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept.”

Astfel, dreptului persoanei vătămate de a se adresa autorității în cauză îi corespunde obligația autorității la repararea pagubei, iar dreptul persoanei vătămate de a apela la instațele judecătorești se concretizează în aceea că, potrivit legii, controlul judiciar asupra actelor juridice ale autorităților administrației publice este unul necesar, în același timp instanțele având obligația și competența judecării cererilor celor vătămați .

Orice răspundere juridică intervine doar atunci când s-a comis o anumită formă de ilicit, adică atunci când a fost săvârșită o faptă care încalcă o regulă de drept. În contextul dreptului administrativ, o astfel de faptă poartă denumirea de ilicit administrativ. Luând în considerare fapta comisă și consecințele acesteia, s-au identificat trei mari forme de răspundere specifice dreptului administrativ:

Înfăptuirea ilicitului administrativ propriu-zis, denumit abatere disciplinară, cauzează intervenția răspunderii disciplinare.

O altă formă a ilicitul administrativ, denumită contravenție, determină intervenția unei alte forme de răspunderii administrative și anume răspunderea contravențională.

Săvârșirea ilicitului cauzator de prejudicii materiale sau morale atrage răspunderea administrativ patrimonială.

În acest context, s-a făcut referire la prejudicii morale și materiale, având în vedere faptul că Legea conteciosului administrativ nr. 554/2004 prevede posibilitatea ca acțiunea reclamantului să vizeze atât solicitarea de despăgubiri pentru prejudiciile materiale suferite, cât și repararea prejudiciilor de ordin moral suferite de reclamant.

Legea prevede dreptul persoanelor vătămate într-un drept al lor sau într-un interes legitim al acestora, de a se adresa instanțelor judecătorești, în limitele și condițiile prevăzute de lege, împotriva autorității publice sau instituției publice care a emis actul sau care a refuzat să rezolve cererea referitoare la un drept subiectiv sau un interes legitim al persoanelor.

Săvârșirea unei fapte antisociale poate antrena una sau mai multe forme de răspundere, în raport cu consecințele faptei respective. Pentru a exista o răspundere juridică, fapta săvârșită trebuie să fie incriminată de o normă juridică, iar săvârșirea faptei trebuie să fie făcută cu vinovăție. De asemenea, este necesar existența unui raport cauzal între fapta comisă și urmările antisociale provocate. Faptelor antisociale săvârșite le sunt stabilite anumite forme de răspundere juridică, în funcție de voința și interesele celor aflați la conducerea statului în acel moment, fiind luate în considerare și importanța valorilor sociale ocrotite prin norma de drept încălcată.

CAPITOLUL III

RĂSPUNDEREA JURIDICĂ A FUNCȚIONARILOR PUBLICI

3.1. Răspunderea disciplinară

Considerații generale privind răspunderea disciplinară a funcționarului public

Potrivit art. 75 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată „încălcarea de către funcționarii publici, cu vinovație, a îndatoririlor de serviciu atrage răspunderea disciplinară, contravențională, civilă sau penală, după caz.”

Cee ace trebuie remarcat este faptul că prin art. 75 din Legea nr. 188/1999 se delimitează formele de răspundere aplicabile funționarilor publici.

Regimul juridic al funcționarilor publici presupune și răspunderea acestora, al cărei scop îl reprezintă reprimarea greșelilor comise de agenții publici.

Un asemenea scop are în vedere un singur aspect, care reprezintă numai unul din scopurile răspunderii, cel represiv. Unii autori ai literaturii de specialitate consideră că, indiferent de ramura în care ne-am plasa răspunderea are două finalități:

să restabilească ordinea de drept care a fost încălcată și pe cale de consecință să se revină la starea de legalitate care a fost perturbată prin săvârșirea faptei antisociale;

să exprime o atitudine negativă față de autorul faptei ilicite cu scopul de a-l determina pe acesta să-și conștientizeze semnificația faptei sale, caracterul ei negativ, să o regrete și pe viitor să o elimine din comportamentul său.

În cazul funcționarului public nu este posibil a se vorbi despre răspundere fără să a implica relația ei cu responsabilitatea, noțiuni care nu se confundă.

Responsabilitatea precede răspunderea și o poate elimina dacă subiectul de drept este consecvent în atitudinea sa de a respecta valorile instituite de cetate, de a se supune lor, de a le transforma în propriile valori.

Fiecare subiect de drept trebuie să manifeste responsabilitate. Însă, în cazul funcționarului public, acest lucru presupune aspecte deosebite.

Funcționarul public trebuie să fie fundamental responsabil în îndeplinirea atribuțiilor sale.

El trebuie să urmărească să primeze în comportamentul lui responsabilitatea.

Pentru el nu există o valoare mai importantă decât îndeplinire a sarcinilor sale profesionale.

Funcționarul public trebuie să-și îndeplinească atribuțiile de serviciu nu doar pentru că acestea îi sunt impuse de lege sau de șeful ierarhic, ci pentru că ele reprezintă rostul său profesional, să urmărească în permanență să fie cât mai eficient și competitiv în activitatea pe care o are de îndeplinit.

Legea identifică patru forme de răspundere aplicabile funcționarilor.

Forma actuală a legii a eliminat una din carențele textului în redactarea inițială: este vorba despre folosirea pentru identificarea răspunderii contravenționale a sintagmei improprii de răspundere administrativă.

În concluzie, prin art. 75 din Legea nr. 188/1999 sunt recunoscute patru forme de răspundere aplicabile funcționarilor publici și anume: răspunderea disciplinară, contravențională, civilă sau penală.

Toate aceste forme sunt atrase de încălcarea cu vinovăție a îndatoririlor de serviciu, rezultând că ele reprezintă forme de răspundere subiectivă, bazată pe culpă, absența elementului subiectiv determinând imposibilitatea intervenției lor.

Mergând mai departe art. 76 din Legea nr. 188/1999 consacră o normă cu caracter de principiu, care permite oricărei persoane “care se consideră vătămată într-un drept sau interes legitim să se adreseze instanței judecătorești, chemând în judecată autoritatea sau instituția care i-a produs vătămarea prin actele administrative sau prin refuzul nejustificat de a soluționa o cerere referitoare la un drept subiectiv sau un interes legitim”

Articolul 52 alin. (1) din Constituție prevede că persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei.

Primul articol al Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ prevede în alin. (1) că “orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitimi și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat cât și public”

Se poate remarca, în ciuda unor diferențe de formulare, esența celor trei reglementări este aceeași și ea vizează consacrarea dreptului oricărei persoane pe care administrația a vătămat-o prin actele sale ilegale, într-un drept subiectiv sau interes legitim, să solicite instanței judecătorești de contencios administrativ atât recunoașterea dreptului sau a interesului legitim care au suferit vătămări, cât și anularea actului și repararea pagubei.

Regimul juridic al acestui drept este dezvoltat de Legea nr. 554/ 2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare.

Acțiunea poate fi formulată fie numai împotriva autorității sau instituției publice de la care emană actul vătămător, fie atât împotriva acesteia cât și a funcționarului public, în condițiile articolului 16 din Legea nr. 554/2004, care reglementează introducerea în cauză a funcționarului.

Din interpretarea art. 16 din Legea nr. 554/2004, rezultă următoarele elemente ale
regimului juridic al statutului funcționarului public de parte în litigiile de contencios administrativ:

funcționarul public poate avea calitate procesuală distinctă, de pârât în litigiile de contencios administrativ care privesc acte administrative ale autorităților sau instituțiilor publice prin care s-au vătămat drepturi subiective sau interese legitime ale unor persoane;

o asemenea calitate o poate avea numai dacă se solicită și plata unor despăgubiri.

Rezultă că acțiunile care au ca obiect principal anularea unui act administrativ sau obligarea la emiterea unui act pot fi formulate numai împotriva autorității sau instituției publice;

în ceea ce privește regimul daunelor care pot fi solicitate, Legea nr. 554/2004 recunoaște posibilitatea, prin articolul 19 alin. (3) ca, în cazul soluționării cererii, instanța va hotărî și asupra despăgubirilor materiale și morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru.

în cazul în care se admite acțiunea, atât articolul 16 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cât și articolul 76 alin. (2) din Legea nr. 188/1999, consacră principiul solidarității dintre funcționar și autoritatea publică în suportarea despăgubirilor materiale și morale pe care le-a stabilit instanța.

se recunoaște posibilitatea, pentru funcționarul public, de a chema în garanție pe superiorul său ierarhic, de la care a primit ordin scris să elaboreze sau nu un act administrativ.

Trebuie menționat că se impune să fie vorba despre un ordin scris pentru a putea fi formulată cererea de chemare în garanție. Rezultă că dacă este vorba despre un ordin verbal, care nu poate fi probat în litigiu, posibilitatea nu mai subzistă.

se consacră o cauză exoneratoare de răspundere, pentru situația în care, deși actul administrativ sau refuzul nejustificat a provocat o vătămare unei persoane, funcționarul public a acționat respectând legile și procedurile administrative aplicabile autorității sau instituției publice respective.

Primul element care trebuie subliniat în materia răspunderii disciplinare a funcționarilor publici îl reprezintă modul de definire a abaterii disciplinare.

Temeiul unic al răspunderii disciplinare îl constituie în cazul funcționarului public, ca și în cazul salariatului, săvârșirea unei abateri disciplinare.

Definiția consacrată prin articolul 70 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 trebuie completată prin raportare la dispozițiile art. 24 alin. (1) din Codul de conduită a funcționarilor publici potrivit cu care încălcarea dispozițiilor Codului atrage răspunderea disciplinară a funcționarilor publici, în condițiile legii.

Prin alin. (2) al aceluiși articol se determină sfera faptelor calificate drept abateri disciplinare.

Se impun a fi făcute două precizări în acest sens:

prima vizează caracterul enunțiativ nu limitativ al sferei abaterilor disciplinare, în sensul că textul nu epuizează sfera acestor abateri, și trimite la alte sancțiuni prevăzute de lege;

cea de-a doua observație vizează legalitatea abaterii disciplinare, potrivit cu care sancțiunile disciplinare se pot stabili numai prin lege.

După cum s-a remarcat în doctrină, abaterile disciplinare influențează negativ calitatea serviciului prestat de administrație, slăbesc încrederea cetățenilor în administrație și compromit însuși statul de drept.

De aceea, legiuitorul a prevăzut atât faptele care constituie abateri disciplinare, cât și sancțiunile care sunt atrase de comiterea lor.

Revenind la sfera faptelor care constituie abatere disciplinară, de-a lungul timpului au intervenit modificări, în prezent existând un număr de zece astfel de fapte.

Prima dintre acestea o reprezintă întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor. Ea era prevăzută într-o formă identică și în textul anterior. Calificarea unei asemenea fapte ca abatere disciplinară este fundamentată pe faptul că activitatea unui funcționar public presupune promptitudine, respectarea termenelor pe care șeful ierarhic le stabilește pentru efectuarea lucrărilor.

Este firesc ca nerespectarea acestor termene să atragă consecințe în ceea ce-l privește pe funcționarul care determină aceste întârzieri.

Aceasta deoarece lucrările pe care funcționarul public le are de rezolvat vizează atât raporturile din interiorul instituției, de unde urmările negative asupra activității în ansamblu a autorității sau instituției publice, cât și în exteriorul instituției, în raporturile cu beneficiarii serviciilor prestate de autoritatea sau instituția publică.

Textul nu vorbește despre o simplă întârziere, ci despre o „întârziere sistematică”, care reprezintă astfel o întârziere calificată, nu una incidentală, care, la un moment dat poate fi scuzabilă.

Cea de-a doua abatere disciplinară o reprezintă neglijența repetată în rezolvarea lucrărilor.

Și această a doua faptă, ca și prima, de altfel, vizează modul de ducere la îndeplinire a atribuțiilor de serviciu. Dacă prima abatere vizează unele aspecte care pot fi calificate
“de procedură”, cea de-a doua vizează un element de conținut, modul cum trebuie realizate lucrările, care trebuie să fie unul corect, riguros, atent, cu respectarea legii în litera și spiritul ei.

La abaterea anterioară, faptul că nu este vorba despre o simplă neglijență, despre o neglijență întâmplătoare, pentru a primi încadrarea juridică de „abatere disciplinară”, trebuie astfel să fie vorba despre o neglijență repetată.

La litera c) al art. 77 din Legea nr. 188/1999 se regăsesc calificate ca abatere disciplinară absențele nemotivate de la serviciu. Prezența la serviciu este prima îndatorire aplicabilă atât funcționarului public, cât și salariatului.

La litera d) al art. 77 se regăsește calificată ca abatere disciplinară o faptă care, în opinia unor autori, reprezintă o particularizare a abaterii prevăzută la litera c), și anume nerespectarea în mod repetat a programului de lucru.

Legiuitorul a avut în vedere situația, distinctă de absențele nemotivate, când un funcționar public vine la serviciu, pleacă fără învoire, se întoarce, din nou, astfel încât, din programul de lucru în mod efectiv nu se dedică activității decât o mică parte.

Rațiunile explicate anterior legitimează, în egală măsură, calificarea acestei fapte ca fiind abatere disciplinară.

Intervențiile sau stăruințele pentru soluționarea unor cereri în afara cadrului legal reprezintă o faptă care era prevăzută și în forma anterioară a legii.

Textul impune să se facă distincție între insistența, „intervenția” unui funcționar public de a se răspunde în termen legal unui petiționar, de a urmări respectarea acestui termen, care reprezintă o activitate corectă, legală, și „intervenția” pentru a se soluționa, în afara cadrului legal, o anumită solicitare, care reprezintă elementul obiectiv al abaterii disciplinare respective.

Nerespectarea secretului profesional sau a confidențialității lucrărilor cu acest caracter reprezintă o abatere disciplinară adițională, dat fiind faptul că funcționarul public, în calitatea sa de purtător al autorității publice, prin specificul activității sale, gestionează două categorii de informații:

informații de interes public, pe care are obligația, potrivit cadrului legal actual, să le aducă la cunoștința celor interesați;

informații care reprezintă secret profesional, inclusiv lucrări cu caracter confidențial, pe care are obligația să nu le dezvăluie, fiind astfel ținut de respectarea lor.

Mai mult chiar, legea penală incriminează, cu statut de infracțiune, fapta de neglijență în păstrarea secretului de stat.

Anumite discuții comportă și abaterea prevăzută la litera g) care constă în manifestări care aduc atingere prestigiului autorității sau instituției publice în care își desfășoară activitatea.

Prima observație pe care o facem este că definirea acestei abateri trebuia pusă în acord cu îndatorirea prevăzută la articolul 43 din lege.

În forma anterioară, o asemenea corelare exista, deoarece prin vechiul articol 41 se consacra îndatorirea de a se abține de la orice faptă care ar putea să aducă prejudicii autorității sau instituției publice în care își desfășoară activitatea, iar prin fostul articol 70 alin. (2) lit. h) erau calificate ca abatere disciplinară manifestările care aduc atingere prestigiului autorității sau instituției publice din care face parte.

În urma modificărilor aduse prin Legea nr. 161/2003, la articolul 43, în urma republicării, este consacrată îndatorirea de a se abține de la orice faptă care ar putea aduce prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului corpului funcționarilor publici, pentru ca, la articolul 77, în urma republicării, alin. (2), lit. g), să se regăsească calificate ca abatere disciplinară manifestările care aduc atingere prestigiului autorității sau instituției publice în care își desfășoară activitatea.

Unii autori ai doctrinei consideră că s-ar fi impus ca aceste două articole să fie puse în concordanță, să fie ambele modificate, iar abaterea disciplinară să fie reprezentată de formularea pe care o propunem in viitor, de manifestări care prejudiciază persoanele fizice sau juridice sau prestigiul corpului funcționarilor publici.

Înțelegerea semnificației unei asemenea fapte trebuie raportată la realitatea că funcționarului public îi incumbă atât îndatoriri care privesc activitatea sa profesională, cât și îndatoriri cu caracter extraprofesional, care privesc viața sa privată. Unui funcționar public
nu-i este îngăduit orice în afara serviciului.

Pentru a nu aduce atingere imaginii instituției în care își desfășoară activitatea, funcționarul trebuie să protejeze “prestigiul” instituției, abținându-se, totodată, de la orice faptă care ar putea aduce atingere intereselor autorității publice.

Susținerea acestei idei este completată cu mențiuni prohibitive, funcționarii neavând dreptul de a-și exprima public păreri “neconforme cu realitatea”, păreri ce vizează activitatea, startegiile sau politicile instituției publice în care își desfășoară activitatea.

Prin alineatul (2) al art. 77 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici sunt enumerate anumite fapte, pe care funcționarul public nu are voie să le facă și care, în cazul săvârșirii lor reprezintă abateri disciplinare, care atrag răspunderea disciplinară a funcționarului public.

Astfel potrivit textului citat este vorba de „exprimarea în public de aprecieri neconforme cu realitatea în legătură cu activitate autorității sau instituției în care își desfășoară activitatea, cu politicile și strategia acesteia ori cu proiectele de acte cu caracter normativ sau individual; formularea de aprecieri neautorizate în legătură cu litigiile în care autoritatea sau instituția publică în care își desfășoară activitatea este implicată; dezvoltarea de informații confidențiale, pe care le-a cunoscut cu prilejul exercitării funcției și sfătuirea persoanelor fizice și juridice prin consultanță, să promoveze acțiuni împotriva statului sau autorității unde își desfășoară activitatea.”

Fiecare din aceste fapte reprezintă, ca natură juridică, o abatere prin care se afectează prestigiul autorității sau instituției publice respective.

O altă abatere disciplinară este reprezentată de desfășurarea în timpul programului de lucru a unor activități cu caracter politic.

Dreptul de asociere politică este recunoscut funcționarilor publici, cu precizarea că legiuitorul impune anumite restrângeri în exercitarea lui. Una din aceste restrângeri o reprezintă interdicția ca funcționarul public să desfășoare activități politice la serviciu.

Funcționarul public are dreptul de a se asocia politic, cu respectarea anumitor restricții, însă nu are dreptul nici să-și exprime opiniile politice, nici să desfășoare activități cu caracter politic în timpul programului de lucru.

Exprimarea opiniilor cu caracter politic este una din modalitățile de desfășurare de activități cu caracter politic, dar nu este singura. Ei i se pot adăuga confecționarea de însemne politice, distribuirea acestora, pregătirea de discursuri politice, convocarea și participarea la întruniri sau alte acțiuni cu caracter politic etc.

La litera i) al aceluiași articol este calificat drept abatere disciplinară „refuzul de a îndeplini atribuțiile de serviciu.”

Una dintre îndatoririle oricărui funcționar public, ca și ale salariatului, este aceea de a-și duce la îndeplinire obligațiile de serviciu care îi revin și care se regăsesc prevăzute în fișa postului. De altfel, în urma ultimelor modificări aduse statutului funcționarilor publici, fișa postului a devenit anexă la actul de numire în funcție.

Este normal ca neîndeplinirea atribuțiilor de serviciu să fie sancționată.

Se consideră că trebuie puse în discuție anumite aspecte, pornind de la motivația neîndeplinirii atribuțiilor de serviciu: dacă nu poate, nu are capacitatea profesională să-si exercite atribuțiile, acest lucru va atrage eliberarea din funcție a persoanei respective, iar dacă nu vrea, dacă refuză, va interveni sancționarea lui.

În toate cazurile, refuzul reprezintă abatere disciplinară, cu excepția cazului în care este vorba despre un refuz de îndeplinire a unui ordin ilegal.

Următoarea faptă calificată drept abatere disciplinară este încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri, incompatibilități, conflicte de interese și interdicții stabilite prin lege pentru funcționarii publici.

Și această abatere disciplinară comportă anumite discuții, în funcție de care urmează a se face încadrarea juridică a faptei comise. Astfel, este o axiomă juridică faptul că intervenția unei stări de incompatibilitate atrage încetarea statutului unei persoane. Articolul 105 din Constituție enumera, printre cauzele care determină încetarea funcției de membru al Guvernului și intervenția unei stări de incompatibilitate.

Legea nr. 161/2003 reglementează regimul incompatibilităților și al conflictului de interese și pentru funcționarii publici și procedura de urmat în această situație.

Mutatis mutandis, și intervenția unei stări de incompatibilitate pentru funcționarul public poate reprezenta, dacă sunt încălcate dispozițiile legale susmenționate, după caz, o abatere disciplinară sau o situație care poate atrage încetarea raportului de serviciu.

În sfârșit, la litera k) se regăsește norma de trimitere la alte acte normative în materia funcției publice și a funcționarilor publici prin care pot fi stabilite și alte abateri disciplinare.

Între regimul disciplinar al funcționarului public și cel al salariatului există o asemănare, care constă în faptul că „sancțiunile disciplinare generale și condițiile acordării lor sunt determinate de Codul muncii expres și limitativ. Alte sancțiuni disciplinare generale aplicabile salariaților nu pot exista”.

Se poate remarca că și în materia răspunderii funcționarului public se regăsește caracterul legal al abaterii disciplinare, calificarea unei fapte ca reprezentând abatere disciplinară făcând-o, de o manieră expresă și limitativă, legiuitorul.

Sfera sancțiunilor disciplinare

Prin alineatul al treilea al articolului 77 din statut este delimitată sfera sancțiunilor disciplinare care pot fi aplicate funcționarilor publici.

Se impune precizat faptul că a fost eliminată una din sancțiunile morale, avertismentul, rămânând o singură sancțiune cu acest caracter, mustrarea scrisă.

Din analiza sancțiunilor disciplinare pe care le consacră legea rezultă că ele pot fi clasificate în mai multe categorii;

sancțiuni cu caracter moral – mustrarea scrisă;

sancțiuni cu caracter patrimonial – diminuarea drepturilor salariate cu 5-20% pe o perioadă de până la 3 luni.

Această sancțiune are corespondent în dreptul muncii în reducerea salariului de bază pe o durată de 1-3 luni cu 5-70%, și reducerea salariului de bază și/sau, după caz, și a indemnizației de conducere pe o perioadă de 1-3 luni cu 5-70%.

sancțiuni care afectează cariera funcționarului public -suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau, după caz, de promovare în funcția publică pe o perioadă de la 1 la 3 ani.

O a doua sancțiune din aceeași categorie vizează retrogradarea în treptele de salarizare sau în funcția publică pe o perioadă de până la un an.

Aceste sancțiuni au un caracter complex, deoarece ele afectează nu doar cariera funcționarului public, dar și drepturile materiale cuvenite acestuia, dat fiind faptul că oricărei clase, grad profesional, categorie, le corespunde un alt salariu, superior celui cuvenit pentru gradul, clasa sau categoria precedentă.

sancțiuni care determină încetarea raportului de serviciu, în această ultimă categorie intrând destituirea din funcție.

Deși legiuitorul nu o califică în mod expres astfel, ea reprezintă sancțiunea cea mai drastică atât prin consecințele pe care le atrage, cât și prin gradul de pericol social al faptei care determină luarea ei precum și prin împrejurările în care se produce.

Alineatul (4) ala rt. 77 consacră un principiu fundamental care guvernează regimul răspunderii disciplinare a funcționarului public, și anume principiul individualizării sancțiunii disciplinare, care reprezintă o aplicare, în materia acestei forme de răspundere, a principiului general al individualizării sancțiunii sau pedepsei, care guvernează orice tip de răspundere juridică, și care se face în funcție de următoarele criterii:

cauzele și gravitatea abaterii disciplinare;

împrejurările în care a fost săvârșită fapta;

gradul de vinovăție;

consecințele faptei comise ;

comportarea generală în timpul serviciului a funcționarului public;

existența unor antecedente disciplinare, respectiv a unor sancțiuni disciplinare care nu au fost radiate în condițiile prezentei legi.

Toate aceste criterii vor reprezenta, în funcție de modul în care ele se concretizează în practică, fie circumstanțe agravante, fie circumstanțe atenuante.

Astfel de criterii de stabilire a sancțiunii disciplinare regăsim și în cazul răspunderii disciplinare a salariatului și ele sunt, cu mici diferențieri de formulare, identice celor consacrate de Statutul funcționarilor publici, respectiv: împrejurările în care fapta a fost săvârșită; gradul de vinovăție a salariatului; consecințele abaterii disciplinare; comportarea generală a salariatului; eventualele sancțiuni disciplinare suferite anterior de acesta.

Prin alineatul (5) al textului este prevăzut termenul de prescripție a aplicării sancțiunii disciplinare, care este de cel mult 7 an de la data sesizării comisiei de disciplină, dar nu mai târziu de 2 ani de la data săvârșirii abaterilor.

Impunerea prin lege a unui asemenea termen determină concluzia că procedura disciplinară trebuie să se bucure de o anumita celeritate, pentru a îngădui încadrarea în termenul maxim de 2 ani de la data săvârșirii faptei.

Alineatele (6) și (7) consacră elemente de noutate în regimul juridic al răspunderii disciplinare a funcționarului public, care anterior nu existau reglementate. Sunt completări necesare, care întregesc regimul aplicabil răspunderii disciplinare a funcționarului public.

Prin alineatul (6) al art. 77 este adaptat în materia răspunderii disciplinare principiul cunoscut în procedura civilă, potrivit căruia penalul ține în loc civilul.

În cazul de față, „civilul” este reprezentat de dreptul disciplinar a funcționarului public. Astfel, în situația în care o faptă îmbracă o dublă natură juridică, ea conținând atât elemente ale abaterii disciplinare cât și elemente de natură penală, cercetarea disciplinară este suspendată până se epuizează cea penală, putând fi vorba fie despre neînceperea urmăririi penale, scoaterea de sub urmărire penală sau încetarea acesteia, în cazul în care dosarul nu a fost trimis în instanță, iar în cazul în care acest lucru s-a întâmplat, până la data la care instanța judecătorească a dispus încetarea procesului penal sau achitarea.

Alineatul (7) cuprinde reguli procedurale de natură să elimine riscul ca un funcționar care face obiectul unei cercetări administrative să o influențeze, într-un mod care să îl favorizeze, folosindu-se de documente și informații care au legătură cu abaterea săvârșită.

De aceea legiuitorul a prevăzut interdicția pentru funcționar de a avea acces la astfel de documente sau, după caz, în funcție de complexitatea fiecărei situații, mutarea temporară a funcționarului într-o altă structură a autorității sau instituției respective.

De subliniat că noțiunea de abatere disciplinară este mai largă în cazul funcționarilor publici decât la salariați. La funcționarii publici se enumera exhaustiv abaterile disciplinare, pe când la salariați nu există o asemenea enumerare.

Procedura aplicării sancțiunilor disciplinare

Regula o reprezintă faptul că intervenția răspunderii disciplinare, prin aplicarea unei sancțiuni, implică propunerea unui organ colegial numit comisia de disciplină.

Aceasta vizează toate sancțiunile disciplinare, cu excepția celei morale.

Excepția o reprezintă aplicarea sancțiunii disciplinare fără a mai fi necesară propunerea comisiei de disciplină, la propunerea conducătorului compartimentului în care își desfășoară activitatea subiectul activ al abaterii disciplinare, și vizează sancțiunea mustrării scrise.

Trebuie aubliniat că această sancțiune se aplică fără cercetare disciplinară a comisiei și fără să fie necesară propunerea comisiei. Se consideră că este necesar ca titularul dreptului de sancționare, în speță conducătorul autorității sau instituției, trebuie să facă și el o anumită cercetare pentru a vedea în ce măsură fapta s-a comis, cum s-a realizat aceasta și dacă propunerea șefului ierarhic are temei sau este un mijloc de hărțuire a funcționarului public.

Titularul dreptului de a aplica sancțiunea disciplinară este, pentru funcționarii publici de conducere și de execuție, conducătorul autorității sau instituției publice.

Pentru a evita însă excesul de putere din partea acestuia, legiuitorul leagă dreptul acestuia de a aplica o sancțiune disciplinară de existența unei propuneri, care trebuie să vină fie de la conducătorul compartimentului unde își desfășoară activitatea funcționarul public în cauză, în cazul sancțiunii morale a mustrării scrise, fie de la comisia de disciplină, în cazul celorlalte sancțiuni disciplinare.

Prin alineatul (3) al art. 78 din statut se instituie principiul cercetării prealabile, care impune ca aplicarea sancțiunii disciplinare să nu se poată realiza decât după ce s-a efectuat cercetarea prealabilă a faptei care i se impută funcționarului și audierea acestuia.

Foarte important este și modul în care se face audierea, respectiv textul impune ca audierea să se consemneze în scris, sub sancțiunea nulității.

Prin modul în care este consacrat acest regim al audierii, practic se transpun în practică principiile constituționale privind dreptul la apărare și prezumția de nevinovăție, care trebuie interpretate într-o manieră generoasă, care include toate situațiile în care un subiect de drept este acuzat că a comis o anumită faptă de încălcare a legii și căruia trebuie să i se recunoască dreptul de a dovedi contrariul precum și acela de a fi tratat ca și când nu ar fi comis-o până când nu se dovedește contrariul.

Legea recunoaște în mod firesc și posibilitatea funcționarului de a renunța la audiere, de a nu se prevala deci de beneficiul pe care îl recunoaște legea, în atare situație trebuind să se consemneze refuzul lui într-un proces-verbal, după care sancțiunea poate fi aplicată. Fiind un beneficiu pus la dispoziția funcționarului, acesta poate renunța la el.

Dacă comisia nu face o propunere de sancționare, conducătorul autorității publice nu poate aplica sancțiunea. Mai mult chiar, conducătorul autorității publice este ținut de sancțiunea propusă, el neputând aplica o sancțiune mai gravă, însă poate aplica una mai ușoară.

Doctrina nu este unanimă în ceea ce privește identificarea etapelor procedurale pe care le presupune intervenția răspunderii disciplinare. În opinia unui autor, acțiunea disciplinară cuprinde patru faze procedurale:

cercetarea prealabilă a abaterii disciplinare;

aplicarea sancțiunii disciplinare;

executarea deciziei de sancționare;

contestarea sancțiunii disciplinare atunci când funcționarul public sancționat formulează contestație împotriva actului sancționator.

În opinia altui autor, procedura disciplinară ar cuprinde cinci etape, respectiv cercetarea prealabilă, individualizarea pedepsei, aplicarea sancțiunii disciplinare, controlul legalității sancțiunii disciplinare aplicate și radierea sancțiunii disciplinare.

Alți autori consideră că procedura disciplinară cuprinde următoarele etape, care privesc toate celelalte sancțiuni disciplinare, cu excepția mustrării scrise:

săvârșirea faptei;

sesizarea comisiei de disciplină;

cercetarea prealabilă a abaterii disciplinare;

propunerea comisiei de disciplină;

aplicarea sancțiunii disciplinare;

executarea deciziei de sancționare;

contestarea sancțiunii disciplinare, atunci când funcționarul public sancționat formulează contestație împotriva actului sancționator.

În cazul aplicării sancțiunii disciplinare a mustrării scrise, procedura disciplinară cuprinde următoarele etape:

săvârșirea faptei;

propunerea șefului ierarhic al funcționarului public;

aplicarea sancțiunii de către conducătorul autorității sau instituției publice;

contestarea sancțiunii disciplinare, atunci când funcționarul public sancționat formulează contestație împotriva actului sancționator.

Atribuțiile comisiei de dicsiplină

În regimul juridic al comisiilor de disciplină au intervenit unele importante modificări, care sunt cuprinse atât în Legea nr. 188/1999, astfel cum a fost ea modificată prin Legea nr. 251/2006, cât și în Hotărârea de Guvern nr. 1344 din 31.10.2007 privind normele de organizare și funcționare a comisiilor de disciplină, care a abrogat vechea Hotărâre nr. 1210/2003 care reglementa această materie.

Prin reglementarea legală anterioară fusese consacrată posibilitatea constituirii de comisii de disciplină, în funcție de numărul funcționarilor, pentru fiecare autoritate sau instituție publică sau comisii comune pentru mai multe astfel de autorități sau instituții.

O asemenea posibilitate este în continuare recunoscută prin art. 5 din H.G. nr. 1344/2007, care prevede că prin excepție, comisia de disciplină poate fi constituită pentru mai multe autorități sau instituții publice, în cazul în care în cadrul uneia dintre acestea își desfășoară activitatea mai puțin de 10 funcționari publici.

Anterior, legea prevedea că membrii comisiei de disciplină erau desemnați, pe criterii paritare, atât de către conducătorul autorității sau instituției publice cât și de către funcționari.

În prezent, legea prevede că funcționarii publici pot să-și desemneze în comisia de disciplină un reprezentant, care poate fi, după caz, reprezentantul sindicatului reprezentativ, când acesta s-a constituit și există, sau un reprezentant desemnat prin vot de majoritatea funcționarilor publici pentru care s-a constituit comisia de disciplină, în cazul în care fie nu s-a constituit sindicat, fie acesta nu este reprezentativ.

Există și situația în care comisia de disciplină se constituie în cadrul autorităților sau instituțiilor publice ierarhic superioare celei din care face parte funcționarul public supus procedurii disciplinare. Este vorba despre situația conducătorilor autorităților și instituțiilor publice, ai serviciilor publice înființate de către autoritățile administrației publice locale sau adjuncții acestora.

În cazul lor, procedura disciplinară se va derula prin comisiile constituite în cadrul autorității sau instituției publice ierarhic superioare celei în care își desfășoară activitatea.

Pentru cercetarea administrativă a secretarilor de unități administrativ-teritoriale se constituie la nivelul județelor și al municipiului București câte o comisie de disciplină prin ordin al prefectului, formată din subprefectul care are atribuția de verificare a legalității, secretarul județului sau al municipiului București și un membru desemnat de majoritatea secretarilor unităților administrativ-teritoriale din județul respectiv.

Prin articolele 7 și 8 din H.G. nr. 1344/2007 se prevede constituirea a două comisii naționale de disciplină: una pentru cercetarea abaterilor săvârșite de secretarii județelor și al municipiului București, constitută prin ordin al președintelui Agenției Naționale a Funcționarilor Publici și alta pentru cercetarea abaterilor înalților funcționari publici, constituită prin decizie a primului ministru, la propunerea ministrului administrației și internelor.

Potrivit prevederilor H.G. nr. 1344/2007 privind normele de organizare și funcționare a comisiilor de disciplină, aceasta are în componență trei membri titulari și trei membri supleanți. Câte doi dintre membrii titulari și supleanți sunt desemnați de conducătorul autorității sau instituției publice, iar un membru titular și supleantul său sunt desemnați de funcționari, prin sindicatul reprezentativ sau prin votul majorității funcționarilor.

Mandatul membrilor comisiei de disciplină, titulari și supleanți, este de 3 ani, și el poate fi reînnoit. Art. 4 alin. (1) din H.G. nr. 1344/ 2007 prevede că pot deveni membri în comisia de disciplină, numai funcționarii publici definitivi și numiți pe o perioadă nedeterminată.

Alegerea președintelui se face prin votul secret al majorității membrilor titulari, dintre aceștia. în cazul în care nu se poate întruni majoritatea, este ales președinte membrul titular al comisiei de disciplină care are cea mai mare vechime în specialitatea juridică sau, în cazul în care acesta nu există, membrul titular care are cea mai mare vechime în funcția publică.

Comisia de disciplină are, de asemenea, un secretar și un secretar supleant, care nu sunt membri și sunt numiți de conducătorul autorității sau instituției publice tot pe un mandat de 3 ani, care poate fi reînnoit.

În cazul înalților funcționari publici, comisia se compune din 5 înalți funcționari publici, numiți prin decizie a primului-ministru, la propunerea Agenției Naționale a Funcționarilor Publici.

Misiunea comisiilor de disciplină, astfel cum este ea reglementată prin alineatul (1) al articolului 79, este aceea de a analiza faptele sesizate ca abateri disciplinare și de a propune sancțiunea aplicabilă funcționarilor publici din cadrul autorității sau instituției publice respective. Constatăm astfel că au fost receptate în mod corect principiile consacrate de Statutul funcționarilor publici.

Se poate sesiza că statutule juridice aplicabile funcționarului public și, respectiv, salariatului, se influențează reciproc, își „împrumută”, dincolo de aspectele tradiționale, și alte elemente, care au ca finalitate îmbunătățirea statutului juridic ai salariatului și al funcționarului public.

În realizarea misiunii cu care este învestită, comisia de disciplină este obligată să respecte următoarele principii:

prezumția de nevinovăție, care este garantată prin articolul 23 alin. (11) din Constituție, prin referire la răspunderea penală, potrivit căreia până când vinovăția sa nu a fost dovedită, funcționarul public se consideră nevinovat;

garantarea dreptului la apărare, drept care și el este de sorginte constituțională, prin care se recunoaște funcționarului public dreptul de a fi audiat, de a prezenta dovezi în apărarea sa și de a fi asistat de un apărător sau de a fi reprezentat;

contradictorialitatea, este acea trăsătură a activității unui organ prin care se asigură posibilitatea persoanelor aflate pe poziții divergente de a se exprima cu privire la orice act sau fapt care are legătură cu abaterea disciplinară pentru care a fost sesizată comisia de disciplină.

Contradictorialitatea reprezintă atât o dimensiune a dreptului la apărare, cât și o condiție sine qua non pentru aflarea adevărului, în scopul stabilirii unei sancțiuni care să corespundă criteriilor de individualizare prevăzute de lege sau, după caz, exonerării de răspundere.

proporționalitatea, obligă la stabilirea unui raport corect între gravitatea abaterii disciplinare, circumstanțele săvârșirii acesteia și sancțiunea disciplinară propusă să fie aplicată.

Regula proporționalității este prevăzută în Constituție în articolul 53 alin. (2) teza a doua, care obligă ca măsura de restrângere a exercițiului unui drept sau libertăți să fie proporțională cu situația care a determinat-o;

legalitatea sancțiunii reprezintă regula care obligă comisia de disciplină și, respectiv, pe conducătorul unei autorități sau instituții publice, să propună și să stabilească doar una din sancțiunile pe care legea le prevede;

unicitatea este regăsirea în dreptul administrativ a regulii non bis in idem, și ea impune ca pentru o abatere disciplinară să se poată aplica numai o sancțiune disciplinară.

celeritatea procedurii, caracterizează, în general, procedura judiciară, și ea semnifică obligația comisiei de disciplină de a proceda la soluționarea, fără întârziere, a cauzei, respectând drepturile persoanelor implicate și a regulilor prevăzute de lege și de Hotărârea de Guvern nr. 1344/2007;

obligativitatea opiniei, principiu conform căruia fiecare membru al comisiei de disciplină are dreptul de a se pronunța pentru fiecare sesizare aflată pe rolul comisiei de disciplină.

Spre deosebire de răspunderea contravențională, unde regăsim două categorii de sancțiuni din punct de vedere al caracterului lor, respectiv sancțiuni principale și sancțiuni complementare, în cadrul răspunderii disciplinare există o singură categorie de sancțiuni, sancțiuni disciplinare cu caracter principal, care sunt cele enumerate de articolul 77 alin. (3) din lege.

În ceea ce privește atribuțiile comisiei de disciplină, celor două categorii de atribuții prevăzute de articolul 79 alin. (1) și calificate a reprezenta misiunea acestei structuri, articolele 21 și 22 din H.G. nr. 1344/ 2007 prevăd două categorii de atribuții ale acesteia, respectiv administrative și funcționale.

Atribuțiile administrative sunt cele prin care se alege președintele, se primesc sesizările și documentele care le însoțesc, se întocmesc procese verbale, rapoarte și orice alte înscrisuri.

Atribuțiile funcționale sunt cele prin care se efectuează procedura de cercetare administrativă, se propune sancțiunea sau, după caz, clasarea sesizării, menținerea sau anularea unei sancțiuni disciplinare, în cazul în care s-a formulat o contestație.

Prin ultimul alineat se trimite la o hotărâre de Guvern prin care să se reglementeze modul de constituire a comisiilor de disciplină, componența, atribuțiile, modul de sesizare și procedura de lucru, în prezent fiind vorba, după cum am arătat deja, despre H.G. nr. 1344/2007.

Trebuie remarcat faptul că la salariați reprezentantul sindicatului în comisia de disciplină are vot consultativ și există opinii că același lucru ar trebui să se întâmple și în cazul funcționarilor publici.

Contestația funcționarului public împotriva sancțiunii disciplinare aplicate

Prevederea de al art. 80 din Legea nr. 188/1999 este o dispoziție cu o semnificație deosebită, prin intermediul căreia se tranșează cu claritate deosebirea de regim juridic dintre salariat și funcționarul public.

Faptul că legiuitorul trimite la legea contenciosului administrativ relevă apartenența acestei instituții la ramura dreptului public, mai exact a dreptului administrativ, care nu exclude ci îngăduie existența unor similitudini cu statutul juridic al salariatului

Prin articolul 80 se instituie principiul acțiunii directe a funcționarului public în fața instanței de contencios administrativ, deci se consacră calea acțiunii judiciare directe, fără calea acțiunii administrativ jurisdictional de atac.

Textul prevede că funcționarul public nemulțumit de sancțiunea care i-a fost aplicată, poate solicita instanței de contencios administrativ anularea sau, după caz, modificarea actului sancționator.

Textul, în forma actuală, recunoaște funcționarului public nemulțumit de sancțiunea disciplinară aplicată, dreptul de a se adresa instanței judecătorești de contencios administrativ.

Potrivit principiului ubi lex non distinquit, nec nos distinquere debemus, nemulțumirea poate viza oricare din sancțiunile disciplinare prevăzute de articolul 77 alin. (3), și că, în oricare din aceste situații, se poate adresa instanței judecătorești, contestând sancțiunea care i-a fost aplicată. De altfel, nu puține sunt cazurile când funcționarii publici sau alte categorii de personal contestă sancțiunea morală a avertismentului, atunci când apreciază că ea a fost dispusă în mod netemeinic și nelegal.

Potrivit unor autori, anumite probleme ridică determinarea obiectului acțiunii.

Art. 80 dispune că funcționarul public se adresează instanței de contencios administrativ, solicitând anularea sau modificarea, după caz, a ordinului sau a dispoziției de sancționare. Dacă în ceea ce privește anularea ordinului sau a dispoziției de sancționare lucrurile sunt clare, anumite probleme ridică modificarea acestora. Ce înțelegem prin modificarea acestora? Poate instanța dejudecată să aplice o altă sancțiune?

Astfel, în practica judecătorească orientarea acesteia „în sensul recunoașterii posibilității instanței de judecată de a înlocui sancțiunea desfacerii disciplinare a contractului de muncă cu alta mai ușoară se manifestă constant în ultimul timp.

În cazul funcționarului public, interpretarea literară a textului care vorbește despre anularea sau modificarea ordinului sau dispoziției de repartizare, determină concluzia că instanța de judecată ar putea să modifice sancțiunea, aplicând ea însăși o sancțiune care să fie obligatoriu mai mică decât cea contestată.

Chiar dacă, la o primă analiză, o asemenea soluție poate fi calificată ca o încălcare a principiului separației puterilor în stat, se apreciază că, așa cum este redactat, textul permite diminuarea sancțiunii disciplinare de către instanță.

Se are în vedere și un argument de logică juridică, cine poate mai mult poate și mai puțin. Dacă instanța de judecată poate să anuleze un act de sancționare pentru nelegalitate și netemeinicie, de ce să nu poată să procedeze la modificarea în sensul diminuării, în jos, a unei sancțiuni disciplinare.

Pentru că dacă se lasă posibilitatea conducătorului să aplice o altă sancțiune decât cea anulată, există riscul ca din nou funcționarul să fie nemulțumit, din nou să meargă la instanță, și în acest fel perpetuează o situație litigioasă cu consecințe negative pentru toate părțile implicate.

Cazierul administrativ

Prin art. 81 din statut sunt introduse, urmare a modificărilor aduse Legii nr. 188/1999 prin Legea nr. 161/2003, o instituție inexistentă anterior în statutul funcționarului public, și anume cazierul administrativ.

Rațiunea de a fi a cazierului administrativ nu constă numai în evidențierea situației disciplinare a funcționarilor publici. Evidențierea nu este un scop în sine.

Motivația ei este aceea de a permite accesul la diferite funcții în cariera administrativă al acelor funcționari publici care, pe lângă meritele profesionale, au și calitatea morală care să le îngăduie să evolueze în carieră.

Aceasta deoarece pentru un funcționar public nu este suficient ca el să fie un bun profesionist sau chiar un profesionist de excepție. El trebuie să fie și un om de o calitate morală deosebită, care, atât în viața sa profesională, cât și în viața privată, să aibă un comportament cât mai exemplar.

Că lucrurile stau astfel rezultă și din situațiile pe care le prevede alin. (3) care impun prezentarea acestui cazier; este vorba, într-o primă categorie de situații, despre desemnarea funcționarului public în diferite comisii, cum ar fi cele de concurs, de disciplină sau paritară, iar în a doua categorie de situații, de evoluția în carieră a funcționarului public, de vocația lui de a accede către o funcție publică de conducere sau către o înaltă funcție publică.

Acestor două posibile situații, printr-o normă de trimitere se adaugă orice alte situații prevăzute de lege. Poate fi avută în vedere desemnarea în diferite funcții în cadrul unor structuri asociative profesionale din țară sau străinătate, în care să se impună, prin statutul acestora, prezentarea cazierului administrativ. De aceea ase consideră că termenul „lege” utilizat de legiuitor trebuie înțeles într-o accepțiune lato sensu, incluzând orice act normativ care impune subiectelor de drept sau unei categorii determinate de astfel de subiecte.

Din punct de vedere tehnic juridic, cazierul administrativ se prezintă ca un act care cuprinde sancțiunile disciplinare aplicate unui funcționar public, și care nu au fost radiate în condițiile legii.

Autoritatea care eliberează aceste caziere este desemnată a fi, în mod firesc, cea care realizează gestiunea funcției publice la nivelul țării, și anume Agenția Națională a Funcționarilor Publici.

Eliberarea cazierului administrativ poate fi solicitată, pe lângă funcționarul public în cauză, și de conducătorul unei autorități sau instituții publice, de președintele comisiei de disciplină sau de alte persoane interesate.

În mod greu de explicat, legiuitorul exclude din această enumerare, instanța de judecată de contencios administrativ. în ceea ce ne privește, apreciem că se impune să avem în vedere și utilizarea cazierului administrativ în soluționarea litigiilor disciplinare privind diferiți funcționari publici. Firește că instanța de judecată îl poate cere, în temeiul normelor din Codul de procedură civilă.

Subliniem faptul că la salariați nu se regăsește cazierul administrativ, fiind o instituție existentă exclusiv la funcționarii publici.

Sunt deja constituite și funcționează diferite asociații, cum ar fi Asociația secretarilor de județe, a secretarilor de municipii, a municipiilor din România, a comunelor, orașelor mari etc.

Radierea sancțiunilor disciplinare

Radierea de drept a sancțiunilor disciplinare este un principiu al regimului juridic al răspunderii disciplinare a funcționarilor publici.

Analizând articolul 82, vom constata că radierea de drept a sancțiunilor disciplinare are următorul regim juridic:

regăsim termene diferite în interiorul cărora intervine radierea, în funcție de sancțiunile pe care ea le are în vedere.

Astfel, sancțiunea morală se radiază de drept în termen de 6 luni de la aplicare; restul sancțiunilor (cu excepția destituirii din funcție) se radiază de drept în termen de 1 an, calculat de la expirarea termenului pentru care au fost aplicate.

Comparând textul modificat cu cel prevăzut anterior, vom constata că termenele în care intervine radierea de drept au fost scurtate la jumătate, față de cele prevăzute anterior.

Un alt element de noutate pe care îl prevede legea actuală îl reprezintă consacrarea unui termen privind radierea de drept și pentru destituire, cea mai drastică sancțiune disciplinară, pentru care în forma inițială legea nu recunoștea intervenția radierii de drept.

Termenul de 7 ani este considerat în doctrină excesiv, în comparație cu termenele instituite în alte ramuri de drept și ne referim în special la penal, unde unele infracțiuni, care reprezintă cele mai grave fapte antisociale, pot fi radiate în termen de 3 ani, iar pentru o abatere disciplinară este nevoie de 7 ani, mai mult de dublu față de penal.

În forma inițială, legea condiționa intervenția radierii de necomiterea de către funcționarul public, în termenele precizate mai sus, a unei noi abateri disciplinare. Actuala reglementare nu mai conține o asemenea condiționare, ceea ce reprezintă o gravă carență.

De aceea, apreciez că de lege ferenda ar fi indicat să se revină la formula inițială, prin care se condiționa intervenția radierii de necomiterea unei noi abateri în intervalul pentru care intervine radierea.

De asemenea, se impune reducerea termenului privind radierea de drept a destituirii, care, așa cum este el prevăzut în prezent, este mult prea exagerat.

3.2. Răspunderea contravențională

Răspunderea contravențională este o formă specifică a dreptului administrativ și este compusă din toate normele juridice ce reglementează răspunderea celor care nu respectă dispozițiile de drept administrativ în raporturile dintre autoritățile administrative, precum și dintre acestea și persoane fizice sau juridice.

Această răspundere este angajată în cazul funcționarilor publici doar în cazul în care aceștia au săvârțit o contravenție în timpul și în legatură cu sarcinile de serviciu80 .

Sediul materiei răspunderii contravenționale în dreptul comun este O.G. nr.2/2001 iar pentru funcționarii publici sediul materiei îl găsim în statutul funcționarului public dar și în alte legi speciale, specifice diferitelor categorii de funcționari publici. Acolo unde aceste legi nu cuprind reglementări precise, se vor aplica cele din OG nr.2/2001.

Specificul acestei răspunderi rezidă din faptul că gradul de pericol al abaterilor, este mai ridicat decât al celor disciplinare, dar nu atât de grave ca al celor penale, afectând nu numai autoritatea sau instituția publică ci și societatea în general. Astfel reglementarea acestor abateri nu mai face obiectul doar al statutelor si riglementărilor ci se face cu ajutorul legii, a ordonanțelor și hotărârilor de guvern, hotărâri ale consiliilor locale și județene.

Contravențiile fiind săvârșite în timpul exercitării atribuțiilor sau în legătură cu serviciul, este necesară calitatea specială a autorului faptelor contravenționale adică cea de funcționar public nu numai de simplu cetățean, persoană fizică.

Numai în acest context, încălcarea atribuțiilor de serviciu pe linia prevenirii și stingerii incendiilor, a disciplinei financiare și gestionare a pazei și protecției bunurilor, devin contravenții specifice funcționarului public, ca subiecți calificați, stabilite și sancționate prin procese verbale încheiate de organele de stat competente, prin care se dispune, de regulă, amendarea celui vinovat, putând fi cumulate cu aplicarea unei sancțiuni disciplinare corelative dacă este costatată și o încălcare internă a atribuțiilor de serviciu.

De asemeni răspunderea contravențională mai poate angaja și aplicarea altor sancțiuni ca: avertismentul, obligarea la prestarea unei activități în folosul comunității, iar în cazul în care nu există consimțământul funcționarului public pentru aplicarea acestei sancțiuni se va aplica sancțiunea închisorii contravenționale.

Împotriva procesului-verbal de constatare a contravenției și de aplicare a sancțiunii, funcționarul public poate formula o plângere la judecătoria în a cărei circumscripție își are sediul autoritatea sau instituția publică în care funcționeaza cel sancționat81.

Plângerea suspendă de drept punerea în executare a actului sancționator pe toată durata solutțonarii ei, inclusiv în căile judiciare de atac, până la rămânerea definitivă și irevocabilă a hotărârii judecătorești. Sancțiunile contravenționale nu se înscriu în dosarul profesional al funcționarului public dar poate fi luată în considerare la evaluarea anuală influențând și criteriile de avansare și recompensare a celui în cauză.

3.3. Răspunderea civilă

Raspunderea civila este prevazuta ca o rezultat al exercitarii defectuoase sau neexercitarii functiei, care aduce daune materiale si morale unor personae fizice sau juridice. Autoritatea si institutia publica raspunde civil ca si functionarii publici pentru pagubele provocate tertilor. Tertii pot cere despagubiri direct functionarului public sau institutiei din care acestia fac parte, autoritatea sau institutia publica putandu-se intoarce cu actiune in regres impotriva functionarului.

Raspunderea civila a functionarului public poate interveni si in cazul incalcarii normelor de conduita a functionarilor prin crearea unor prejudicii persoanelor fizice sau juridice.

Fapta functionarului public care a cauzat un prejudiciu autoritatii sau instituiei publice prezinta unele particularitati. Astfel raspunderea civila este conditionata de existenta si indeplinirea cumulative a urmatoarelor conditii:

autorul pagubei sa aiba calitatea de functionar public al autoritatii sau institutiei pagubite, sa fie investit in mod legal si sa existe un raport de serviciu;

fapta si paguba trebuie produse in exercitiul sau in legatura cu exercitarea atributiilor de serviciu, pentru ca altfel poate fi o raspundere delictuala generata de comiterea unei infractiuni contra patrimoniului de genul furtului sau delapidarii. Acest lucru obliga determinarea riguroasa a atributiilor de serviciu incalcate sau nu prin fapta ilicita comisiva (de actiune) sau omisiva (inactiune) de cel caruia ii reveneau spre executare;

prejudiciul cauzat patrimoniului autoritatii trebuie sa constituie o micsorare a acestuia sau prin cresterea obligatiilor. Prejudiciul trebuie sa fie material, efectiv, direct, real, cert si actual;

existenta unei legaturi de cauzalitate intre prejudiciu si fapta functionarului public.

Prejudiciul cauzat de alte cauze si nu determinat de fapta functionarului public, acesta nu mai raspunde civil.

existenta vinovatiei functionarului public (culpa in dreptul civil) trebuie sa existe sub forma intentiei (directe sau indirecte) sau culpei ( cu previziune sau fara previziune).

Statutul contine si reguli procedurale speciale82 cu privire la raspunderea functionarului public fata de autoritatea sau institutia publica la care sunt incadrati. Paguba poate fi reparata prin emiterea unui ordin sau a unei dispozitii de imputare de catre conducerea autoritatii sau institutiei publice ori prin semnarea unui angajament de plata de catre functionarul public. Ordinul sau decizia de imputare trebuie emisa in 30 zile de la constatarea pagubei, dreptul de emitere a ordinului sau deciziei se prescrie in termen de trei ani de la producerea pagubei. Si functionarul public se poate apara impotriva ordinului sau deciziei de imputare prin adresare catre instanta de contencios administrativ.

Raspunderea civila a functionarilor publici exista si in calitatea lor de prepusi ce exercita o autoritate de stat, ca reprezentant al autoritatii sau institutiei publice in calitate de comitent, fata de patrimonial unui tert. Conditiile ce trebuiesc intrunite pentru antrenarea raspunderii civile respective fapta ilicita, prejudiciul, raportul de cauzalitate intre cele doua si existenta subiectului vinovat. Pe langa acestea mai trebuiesc intrunite si conditii specifice:

– existenta unui raport de serviciu ( de prepusenie in dreptul civil) sau de functiune

intre autoritate si functionarul acesteia;

– fapta ilicita sa fi fost savarsita cu prilejul sau in legatura cu exercitiul functiei publice si in nici un caz in afara ei sau fara vreo legatura cu ea (functia), altfel punandu-se raspunderea propie a celui vinovat fara a mai fi implicata instituia sau autoritatea din care face parte.

Potrivit legii contenciosului administrativ, tertul pagubit de catre un functionar public are dreptul sa aleaga in a formula actiunea numai impotriva autoritatii sau institutiei publice, numai impotriva functionarului public sau impotriva amandoura, pentru a raspunde solidar.

Daca actiunea a fost formulata impotriva functionarului public si hotararea judecatoreasca la obligat la plata daunelor materiale si / sau morale va raspunde numai el. Daca autoritatea sau institutia este obligata in solidar cu functionarul public, este pentru al apara pe reclamant de insolvabilitatea functionarului public sporind spiritul de raspundere al functionarului public stiind ca va raspunde totusi solidar cu autoritatea sau institutia publica. Instituirea raspunderii pentru autoritate sau institutia publica se bazeaza pe culpa de a nu fi select cu grija si a nu fi supravegheat corespunzator realizarea sarcinilor si atributiilor.

3.4. Răspunderea penală

Această răspundere intervine în cazul infractiunilor savarsite in timpul serviciului sau in legatura cu atributiile functiei publice pe care o ocupa, si se angajeaza potrivit legii penale83

Faptuitorul (subiectul activ) trebuie sa aiba calitatea de functionar public, fapte comise in aceasta calitate: luarea de mita, abuzul sau neglijenta in serviciu sau alte categorii de infractiuni specifice exercitarii unei functii: delapidarea, falsul intelectual, falsul in inscrisuri oficiale, insubordinea, sa fie cuprinse in legea penala.

Interventia raspunderii penale este insotita de suspendarea din functie a functionarului public, fiind dispusa de conducatorul autoritatii sau institutiei publice doar daca fapta face parte din categoria infractiunilor.

Suspendarea este obligatie a conducatorului autoritatii sau institutiei publice ce rezulta din caracterul imperativ al legii. Suspendarea reprezinta o incetare sau o intrerupere temporara a raportului de serviciu datorita starii de dubiu care planeaza asupra functionarului public cercetat sau in curs de judecata penala. Aceasta masura nu poate dura la nesfarsit prin insasi natura ei provizorie cat si prin nesiguranta ori instabilitatea situatiei de neexercitare a functiei si serviciului public, de aceea constatarea certa a inexistentei cauzelor care au determinat-o conduce la incetarea ei de drept. In cazul condamnarii definitive a functionarului public printr-o hotarare judecatoreasca penala definitiva, masura suspendarii provizorie se va transforma in definitiva determinand incetarea raportului de serviciu.

CAPITOLUL IV

PRACTICĂ JURIDICĂ

Jurisprudență – Tribunalul Mehedinți, Hotărâre nr.4005 din data de 05.06.2013

Acte ale autorităților publice.

Caracterul legal al stabilirii și aplicării sancțiunii disciplinare

În fapt, ST, în funcția de consilier superior în cadrul Serviciului Y din Instituția Prefectului –județului Mehedinți a fost sancționat disciplinar cu „mustrare scrisă”. Fapta imputată acestuia a fost aceea de nerespectare a termenelor impuse prin ordinul Prefectului cu privire la casarea mijloacelor fixe și a obiectelor de inventar din patrimoniul Instituției anterior menționate.

În drept, prin cererea adresată acestei instanțe la data de 08.03.2013 și înregistrată sub nr. 4103/101/2013 reclamantul ST în contradictoriu cu pârâtul Prefectul județului a solicitat instanței ca prin hotărârea pe care o va pronunța să se dispună anularea Ordinului Prefectului nr. X privind aplicarea sancțiunii disciplinare "mustrare scrisă", reclamantului, consilier superior în cadrul Serviciului Y din Instituția Prefectului – județul Mehedinți.

În motivarea acțiunii a arătat că prin Ordinul Prefectului județului Mehedinți a fost sancționat disciplinar, potrivit prevederilor art.77 alin.(l), alin.(2) lit. k, alin.(3) lit.a și alin.(4)-(5), art.78 alin.(2) și (3) și art.80 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarului public, republicată, cu modificările și completările ulterioare, precum și ale art.50 și art.51 din H.G. nr. 1344/2007 privind normele de organizare și funcționare a comisiilor de disciplină, cu modificările și completările ulterioare,cu "mustrare scrisă".

Ordinul Prefectului X s-a bazat pe raportul întocmit de Comisia de disciplină din cadrul Instituției Prefectului-județul Mehedinți cu privire la sesizarea înregistrată la Instituția Prefectului și la comisia de disciplină, sesizare prin care se menționează nerespectarea termenelor impuse de Ordinul Prefectului nr.D cu privire la constituirea comisiilor de inventariere, respectiv de casare a mijloacelor fixe și a obiectelor de inventar din patrimoniul Instituției Prefectului-județul Mehedinți. Prin acest ordin reclamantul a fost desemnat membru în comisia de casare a obiectelor de inventar și mijloacelor fixe din cadrul instituției. Reclamantul exemplifică dintre atribuțiile ce revin comisiei de casarea a bunurilor aflate în patrimoniul instituției: verifică starea bunurilor propuse pentru casare de către comisia de inventariere; verifică încadrarea bunurilor în termenul de folosință conform legii patrimoniului; hotătăște casarea acelor bunuri care au depășit termenul de folosință și scoaterea din uz acelor bunuri care au suferit o deteriorare prematură; întocmește referate care vizează casarea anumitor bunuri.

Procedura de casare trebuia să respecte prevederile Ordinului M.A.I. nr. 231/2012, potrivit cărora „comisia de inventariere trebuie să stabilească dacă bunurile materiale îndeplinesc condițiiloe legale pentru a fi scoase din funcțiune, declasate și casate (…) comisia de inventariere trebuia să întocmească documentele de inventariere în mod corect și la timp și să le prezinte conducătorului înstituției pentru aprobare.” Astfel, membrii comisiei de casare nu si-au putut îndeplini atribuțiile prevăzute prin Ordinul Prefectului nr. 351/2012 datorită faptului că procesul de inventariere nu a fost finalizat. Aceste aspecte au fost aduse în apărare Comisiei de disciplină, însă aceasta a considerat că nu sunt relevante, susținând că „domnul ST nu a luat nici o măsură de a informa conducerea instituției cu privire la imposibilitatea desfășurării activității respective”, considerând astfel că reclamantul se face vinovat de săvârșirea unei abateri disciplinare.

Rezultă astfel că, fapta reclamantului, accea de a nu informa conducătorul instituției despre imposibilitatea desfășurării activității comisiei de casare, nu este descrisă și nici prevăzută ca abatere disciplinară într-un act normativ de exercitare al funcției publice . Din acest caz, comisia de disciplină, văzând că nu poate califica fapta ca abatere disciplinară, a încadrat abaterea, cu titlu generic, pe dispozițiile art.77 alin.2 lit.k din Legea nr.188/1999 privind Statutul funcționarului public, republicată, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora constituie abatere disciplinară alte fapte prevăzute ca abateri disciplinare în actele normative din domeniul funcției publice și funcționarilor publici.

În raportul comisiei de disciplină se consemnează faptul că Prefectul a emis în mod repetat membrilor comisiei de inventariere adrese prin care li s-a pus în vedere acestora să îndeplinească atribuțiile de serviciu stabilite prin ordinul Prefectului. Dintre cei șapte membrii ai comisiei de inventariere, doi dinstre aceștia au fost sancționați selectiv, iar alții trei au fost sancționați gratuit.

În drept, reclamantul își întemeiază acțiunea pe dispozițiile art.1 alin.(1) și următoarele din Legea nr. 544/2004 privind contenciosul administrativ, republicată, cu modificările și completările ulterioare și pe art.50 din Legea 188/1999 privind Statutul funcționarului public.

Pârâtul, Prefectul Județului Mehedinți a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea cererii formulate de către reclamantul ST. În motivare, pârâtul a arătat că necesitatea aplicării consecințelor neîndeplinirii atribuțiilor de serviciu ar putea atrage sancțiuni contravenționale aplicabile (potrivit art.41 din Legea contabilității nr.82/1991) instituției pentru nerealizarea inventarierii anuale, analiza, avizarea și valorificarea bunurilor ce urmează a fi scoase din funcțiune. Totodată susține că sancțiunile acordate sunt minime și nu pot acoperi gravitatea și consecințele ce ar fi revenit în sarcina instituției. În ceea ce privește aplicarea sancțiunilor, s-a arătat că sancțiunile nu au fost aplicate selectiv ci pentru întreaga comisie de casare, fapt ce reiese din raportul Comisiei de disciplină. În raportul comisiei de disciplină s-a consemnat și faptul că Prefectul a emis, în mod repetat, adrese prin care li s-a pus în vedere membrilor comisiei de inventariere să își îndeplinească atribuțiile de serviciu stabilite prin Ordinul Prefectului nr.351/2012. În momentul cercetării și aplicării sancțiunilor de către comisia de disciplină și conducătorul instituției, s-a făcut distincție între gradul de responsabilitate a membrilor celor două comisii. În acest sens, membrii comisiei de inventariere au fost sancționați mai drastic, exemplificând prin următoarele: au fost aplicate sancțiuni de suspendare a dreptului de promovare în grad sau în funcție, rețineri salariale în cuantum și durată maximă. Unul dinstre membrii comisiei, sancționat, a recunoscut că avea obligația de a informa conducătorul instituției asupra faptului că nu își poate desfășura activitatea.

Reclamantul a formulat răspuns la întâmpinare prin care a solicitat să se dispună înlăturarea apărărilor formulate de pârât. În susținere, reclamantul a mai invocat faptul că Prefectul cunoștea faptul că reclamantul și comisia de casare nu puteau să își îndeplinească atribuțiile de serviciu stabilite prin Ordinul Prefectului nr. 351/2012, luând în considerare comunicarea de adrese din partea Prefectului către comisia de inventariere, în scopul îndeplinirii atribuțiilor de serviciu.

Totodată, referitor la declarația unuia dintre membrii comisiei care considera că avea obligație de informare a prefectului despre faptul că nu putea să aducă la îndeplinire atribuțiile de membru al comisiei de casare, reclamantul susține că această obligație nu este menționată în sarcinile de serviciu și ar fi nerelevant să informeze conducerea despre faptul că o altă comisie nu își îndeplinește obligațiile din moment ce comisia de casare putea să procedeze la casare în lipsa raportului de inventariere care putea, în mod ipotetic, să nu cuprindă bunuri ce trebuiau supuse casării și atunci comisia nu avea nici o atribuție.

În urma analizei acțiunii, instanța apreciază că reclamantul nu a săvârșit abatere disciplinară menționată în ordinul atacat în prezenta cauză, pentru următoarele considerente:

Sfera faptelor calificate ca abateri disciplinare este determinată în alin.2 art.77 din Legea nr.188/1999. Acest text nu are caracter limitativ, făcând trimitere la alte abateri disciplinare prevăzute de lege, respectiv acte normative în materia funcției publice și a funcționarilor publici prin care pot fi stabilite abateri disciplinare.

Instanța reține că, în materia răspunderii disciplinare a funcționarului public se regăsește caracterul legal al abaterii disciplinare potrivit căruia doar legiutorul stabilește în mod expres și limitativ faptele ce constituie abateri disciplinare și sancțiunile care pot fi aplicate de către autoritățile competente.

În cauza expusă, s-a constatat că reclamantul a fost sancționat pentru săvârșirea unei abateri disciplinare prevăzute de art.77 alin.2 lit.k din Legea nr.188/1999, fără ca ordinul de sancționare sau raportul comisiei de disciplină să facă trimitere la un alt act normativ care să prevadă ca și abatere disciplinară faptele reținute în sarcina reclamantului.

S-a constatat astfel că pârâtul a încălcat principiul legalității abaterilor disciplinare deoarece a emis ordinul de sancționare în baza dispoziției legale sus menționate, fără să precizeze în mod concret care sunt dispozițiile legale ce prevăd abaterea disciplinară reținută în sarcina reclamantului.

De asemenea s-a constatat că, în lipsa unui proces-verbal de inventariere care să conțină propunerile de scoatere din funcțiune, declasare și casare, comisia de casare din care făcea parte reclamantul nu își putea desfășura activitatea.

Așadar, s-a apreciat că nu se poate reține vinovăția reclamantului în săvârșirea faptei reținute în sarcina sa prin ordinul de sancționare, în considerarea și a celor expuse în paragraful anterior.

În concluzie, instanța a considerat că reclamantul nu a săvârșit, cu vinovăție, vreo faptă prevăzută ca abatere disciplinară într-un act normativ din domeniul funcției publice și al funcționarilor publici, dispunându-se în mod nelegal sancționarea sa.

Pentru aceste considerente, instanța a admis acțiunea, considerând că este întemeiată și a dispus anularea Ordinului Prefectului Județului Mehedinți nr.X prin care s-a dispus sancționarea reclamantului cu mustrare scrisă. Cauza prezentată este irevocabilă prin respingerea recursului formulat împotriva sentinței pronunțate de Tribunalul Mehedinți.

CONCLUZII

Răspunderea este un fapt social și se rezumă la reacția organizată, instituționalizată, pe care o declanșează o faptă socotită condamnabilă. Ea este întotdeauna legală, de ordin normativ, întrucât nimeni nu-și poate face dreptate singur. În acest fel, există garanții ferme că scopul răspunderii, acela de a conserva sistemul realității sociale, se poate realiza.

Funcționarii publici răspund, potrivit legii, de îndeplinirea atribuțiilor ce le revin din funcția publică pe care o dețin, precum și a atribuțiilor ce le sunt delegate.

Funcționarii publici au reglementate drepturile și obligațiile, răspunderea, incompatibilitățile și în general regimul de ocupare și exercitare a funcției, într-un statut special, expresie a situației juridice a acestora.

Fiind vorba de un regim de drept public, în speță de drept administrativ, derogatoriu de

la dreptul comun, acesta presupune si drepturi și obligații speciale care au în vedere că funcționarii publici sunt exclusiv în serviciul interesului public și că trebuie să pună înaintea oricăror interese personale sau de partid, interesele publice, generale, căutând pe toate căile să

înlăture aspectele birocratice din regimul funcțiilor publice, cu care sunt dotate serviciile administrației publice a statului și a colectivităților locale.

Cât privește drepturile, acestea nu sunt avantaje create în reprezentarea funcționarului public, ca persoană, ci în vederea exercitării în bune condiții a funcției în care a fost numit.

Răspunderea disciplinară, contravențională, civilă sau penală ale funcționarilor publici sunt atrase de încălcarea cu vinovăție a îndatoririlor de serviciu. Rezultă că ele reprezintă forme de răspundere subiectivă, bazată pe culpă, absența elementului subiectiv determinând imposibilitatea intervenției lor.

Răspunderea disciplinară intervine în cazul săvârșirii unei abateri disciplinare, definită de lege ca reprezentând încălcarea cu vinovăție de către funcționarii publici a îndatoririlor corespunzătoare funcției publice pe care o dețin și a normelor de conduită profesională și civică prevăzute de lege.

În ceea ce ne privește, abaterea disciplinară poate fi definită ca reprezentând fapta săvârșită cu vinovăție de către funcționarul public prin care acesta încalcă obligațiile ce-i revin din raportul de funcție publică sau în legătură cu acesta și care afectează statutul său socio-profesional și moral

Constatăm că textul introduce principiul conform căruia răspunderea juridică a funcționarului public, ca și a administrației, în ansamblul său, se poate angaja doar când are loc comiterea unor ilegalități, neexistând răspundere atunci când se acționează legal și în conformitate cu procedurile administrative specifice autorității sau instituției publice respective.

Propuneri pentru îmbunătățirea legislației

delimitarea categoriei funcționarilor publici de personalul contractual prin definirea clară a sintagmei prerogativă de putere publică.

aplicarea regulilor privind mobilitatea tuturor categoriilor de funcționari publici, inclusiv categoriei înalților funcționari publici

protecția juridică a funcționarului public în ceea ce privește răspunderea civilă/penală

simplificarea procedurilor de ocupare a funcțiilor publice

descentralizarea competenței de organizare a concursurilor, cu accent pe rolul de monitorizare al ANFP

întărirea rolului formării profesionale în administrația publică.

BIBLIOGRAFIE

Tratate. Cursuri. Monografii

Alexandru, I. Administrația publică, Editura Lumina Lex, București 2006;

Alexandru, I. Administrația publică, Teorii, realități, perspective, ediția a IV-a, revăzută și adăugită, Editura Lumina Lex, București 2007;

Alexandru, I. Drept administrativ european, Editura Universul Juridic, București 2008;

Apostol Tofan, D. Instituții administrative europene, Editura C.H. Beck, București 2006;

Apostol Tofan, D. Drept administrativ, vol. I, ediția a 2-a,Editura C.H. Beck, București 2008;

Constantinescu, M., A. Iorgovan în M. Constantinescu, I. Deleanu, A. Iorgovan, I. Muram. F. Vasilescu, I. Vida, Constituția României, comentată și adnotată, Editura R.A Monitorul oficial, București 1992;

Corbeanu, I. Drept administrativ, curs universitar, ediția a II-a revăzută și completată, Editura Lumina Lex, București 2010;

Deleanu, I. Instituții și proceduri constituționale, Tratat, Editura Servo Sat Arad, 2001 ;

Giurgiu, L., Zaharie, C., Drept administrativ, curs universitar, Ediția a VII-a, Ed. Pro Universitaria, București, 2007;

Gheorghiu, I.R Știința administrației, Editura Economică, București 2005 ;

Iorgovan, A. Tratat de drept administrativ, vol I, ediția a 4-a, Editura All Beck, București 2005;

Ionescu, C. Principii fundamentale ale democrației constituționale, Editura Lumina Lex, București 1997;

Iorgovan, A. Tratat de drept administrativ, Vol. 1, Ed. All-Beck, București, 2001;

Manda, C., C. Manda, Știința administrației, Ediția a III-a, revăzută și adăugită, Editura Univesrul Juridic, București 2008;

Matei, L. Managment public, Ediția a doua, Editura Economică, București 2006;

Matei, L. Romania Public Managment. Reform, Theoretical and empirical studies,Vol. I, Editura Economică, București, 2009;

Miulescu, I. Știința administrației, Editura Universul Juridic, București 2010;

Muraru, I., S. Tănăsescu, Drept contituțional și instituții politice, ediția a IX-a, revăzută și adăugită, Editura Lumina Lex, București 2001;

Muraru, I. E.S. Tănăsescu, Constituția Romîniei, Comentariu pe articoel, Editura C. H. Beck, București 2008;

Petrescu, R.N. Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca 2004;

Preda, M, B. Vasilescu, Drept administrativ. Partea specială, Editura Lumina Lex, București 2007;

Prisăcaru, V. Tratat de drept administrativ român. Partea generală, ediția a 3-a, Editura Lumina Lex, București 2002;

Sîngeorzan, D. Elena Răspunderea patrimonială a autoritaților publice și a funcționarului public responsabil – practica judiciară, Editura Hamangiu 2014

Santai, I. Drept administrativ și știința administrației, vol.I, Editura Risoprint, Cluj-Napoca 2002;

Articole din reviste de specialitate

Legislație internă

*** Legea 188/1999 privind Statutul funcționarului public, Publicată în Monitorul Oficial la 08.12.2014, actualizată.