Raspunderea Civila Si Raspunderea Penala a Functionarilor Publici

=== f7b02c5ad1efb07feb8856b29fab9d125f3d2679_153981_1 ===

CUPRINS

INTRODUCERE

CAPITOLUL I ASPECTE GENERALE

Funcțiile răspunderii

Funcția reparatorie

Funcția sancționatoare

Răspunderea punitivă

Funcția publică

Deliminatrea funcției publice de funcția de demnitate publică

CAPITOLUL II RĂSPUNDEREA PENALĂ A FUNCȚIONARILOR PUBLICI

Domeniul de aplicare

Infracțiunile de corupție

Infracțiunile de serviciu

CAPITOLUL III RĂSPUNDEREA CIVILĂ A FUNCȚIONARILOR PUBLICI

Culpa. Gradele culpei

Greșeala de serviviu

Legătura de cauzalitate

Noțiunea de cauză

Forme pe care le îmbracă nexum-ul cauzal

Cazuri în care funcționarul răspunde civil

CAPITOLUL III PRACTICĂ JUDICIARĂ

CONCLUZII

BIBLOGRAFIE

ABREVIERI

alin. – alineatul

art. – articolul

nr. – numărul

p. – pagina

op.cit. – opere citate

urm. – următoarele

vol. – volumul

INTRODUCERE

Într-un stat democratic, activitatea administrației publice prezintă un rol deosebit mai ales în perioada în care creșterea importanței libertății politice și acțiunii colective a determinat și creșterea interesului pentru inițiativele sociale. În acest context intervine responsabilitatea publică, concept concret prin care se urmărește respectarea de către funcționarii publici și de către autoritățile publice atât a principiilor europene, cât și a procedurilor specifice administrației.

În opinia mea, în momentul actual, la nivel național și nu numai, prezintă însemnătate problemele la nivel social, iar domeniul public-administrativ este cel care interacționează cel mai bine cu astfel de probleme, satisfacerea interesului general fiind una dintre premisele activității administrației publice.

Totodată, este necesar ca prin activitatea și atitudinea funcționarilor publici, respectiv a autorităților administrației publice, pe lângă rezolvarea problemelor sociale, să se obțină și consolidarea unor valori precum eficiența și încrederea în administrația publică.

Potrivit funcțiilor publice pe care le ocupă, funcționarii publici trebuie să manifeste interes. Gradul lor de răspundere este unul ridicat, acțiunile, respectiv inacțiunile lor având ca rezultat, în cazul săvârșirii ilicitului administrativ, răspunderea față de cetățean și față de superiorii ierarhici, respectiv față de instituție. Într-adevăr, normele legale prevăd și modalități de reparare a prejudiciilor cauzate, respectiv de sancționare a funcționarului public vinovat, solidar cu instituția din a cărui structură ierarhică face parte.

Complexitatea situațiilor practice, în majoritatea cazurilor accentuează eficiența și randamentul scăzut al domeniului public. Sub acest aspect, consider că este necesară implementarea unor măsuri de remediere, măsuri care să stimuleze totodată și atitudinea funcționarului public față de atribuțiile ce îi revin potrivit funcției deținute.

Pentru elaborarea conținutului lucrării s-a făcut apel la mai multe metode de cercetare fapt datorat specificității conținutului fiecărui capitol.

S-au utilizat principalele surse bibliografice din domeniile de cunoaștere specifice temei, cum sunt: drept administrativ, știința administratției.

Au fost consultate tratate și lucrări de specialitate, analizând în detaliu răspunderea juridică a funcționarilor publici astfel cum este aceasta reglementată de Legea nr. 188/1999, cu modificările și completările ulterioare.

Pentru realizarea unei investigații exhaustive a temei s-a recurs la analiza problemelor prin referirea la anumite puncte de vedere doctrinare, evaluarea și sintetizarea unor aspecte din domeniul dreptului administrativ, stabilirea unor comparații și conexiuni.

Am folosit ca metodă principală-metoda inductivă deoarece știința folosește experiența ca mijloc de confirmare a concluziilor și ipotezelor sale.

Pentru studierea temei s-a avut în vedere complexitatea acesteia pentru care s-a preferat o îmbinare a unor metode clasice de cercetare cu câteva metode noi.

Astfel observația directă s-a utilizat pentru sublinierea importanței reglementărilor naționale care stabilesc, prin Legea nr. 188/1999, reglementări privind răaspunderea civilă și penală a funcționarilor publici.

Observația indirectă s-a folosit prin apelul la unele constatări anterioare clare și bine întocmite în materia studiată.

Alte metode folosite de-a lungul elaborării lucrării se numără :

metoda sociologică necesară pentru colectarea, analiza și interpretarea informațiilor;

cercetarea documentară întreprinsă la unele instituții publice a înțelege pe deplin procedura atragerii răspunderii civile/penale a funcționarilor publici;

cercetarea documentară

CAPITOLUL I

ASPECTE GENERALE PRIVIND RĂSPUNDEREA JURIDICĂ

Funcții ale răspunderii

Prin funcție a unei instituții juridice se înțelege corespondența între această instituție și nevoile societății căreia aceasta le aparține.

Prin raportare la modul de restabilire a stării de drept, trebuie să distingem în materie de sancțiune două scopuri consecutive: scopul sancționator, care trebuie să fie direct realizat prin drept, prin acțiunea justiției de stat, și scopul final, care nu poate fi decât un scop uman.

Dintre aceste două scopuri, primul este subordonat și în mod necesar legat de celălalt ca scop mijloc final. Este recunoscut astfel un raport intim între scopul juridic și scopul etic al sancțiunii, așa cum există în raportul dintre dublul scop al dreptului în general.

Scopul juridic constă în a stabili condițiile de care depinde realizarea scopului final al sancțiunii. Prin această distincție între cele două scopuri ale sancțiunii sunt conciliate două teorii contrare care au apărut în această materie, una care nu are în vedere decât scopul juridic, făcând abstracție de scopul etic, pe care îl plasează în afara acțiunii dreptului și statului, teorie care a abandonat morala, și o altă teorie, ce nu are în vedere decât scopul moral, corectarea individului vinovat, făcând abstracție de ordinea generală de drept și de mijloacele prescrise de justiție.

Responsabilitatea civilă a fost definită, în general, ca fiind o obligație de a răspunde pentru o atingere a unui interes particular.

Această obligație de reparare a prejudiciului are drept scop nu numai repararea pagubei, dar și prevenirea faptelor ilicite care o cauzează. în consecință, această instituție are atât o funcție reparatorie, cât și una preventiv-educativă.

Răspunderea administrativă este, ca regulă, o răspundere pentru culpă, care coexistă cu răspunderea fără culpă. In cazul răspunderii pentru culpă, funcțiile răspunderii sunt cele clasice, reparatorii și sancționatorii, în timp ce în cazul răspunderii fără culpă devin evidente noile funcții ale răspunderii patrimoniale, și anume funcția asiguratorie și de garantare a asigurării reparării prejudiciului suferit de victimă, fundamentate tot mai mult pe ideea de solidaritate socială.

Funcția reparatorie

La stabilirea cuantumului despăgubirilor acordate victimei nu se poate avea în vedere decât întinderea prejudiciului suferit, indiferent de gradul de vinovăție al celui vinovat de săvârșirea faptei păgubitoare.

Aceasta este concretizarea principiului fundamental al răspunderii civile potrivit căruia despăgubirea este integrală, iar aceasta nu poate asigura victimei nici profit și nici pierdere.

Această funcție este specifică răspunderii civile delictuale, deci și răspunderii administrative, întrucât se concretizează într-o obligație de dezdăunare, care se stabilește în sarcina autorului prejudiciului.

Responsabilitatea pentru culpă este, de fapt, cea care posedă cea mai mare capacitate de a îndeplini o gamă întinsă de funcții. Odată cu recunoașterea funcției reparatoare(reparatorii?)- e bine reparatoare, deci nu reparatorii, recunoașterea culpei funcționarului public ori a serviciului public permite totodată victimei să îi fie reparat prejudiciul suportat, fară ca niciun argument patrimonial dedus din dorința de a proteja banii publici să nu poată justifica o reducere a indemnizației. Din acest punct de vedere, responsabilitatea pentru culpă este superioară formelor de responsabilitate fără culpă care presupune(responsabilitatea pt culpa presupune sau formele de responsabilitate fara culpa presupun?)- e bine ce am scris stergeti ce este cu albastru- fie doar repararea prejudiciului ce depășește anumite limite (de exemplu, în materia inconvenientelor ce exced limitările impuse de viața în comun în cadrul vecinătăților), prejudiciul fiind anormal și special.- da- (prejudiciul este anormal si special – aceasta este o clasificare a formelor de responsabilitate pt culpa?)

Totuși, nu trebuie absolutizată funcția reparatorie nici a răspunderii civile delictuale, dar nici a răspunderii administrative, întrucât, din punct de vedere al societății, prejudiciile sunt de neînlocuit. Cu atât mai mult cu cât în cazul răspunderii administrative este vorba de prejudicii cu un puternic caracter personal, chiar dacă sunt de natură patrimonială.

De exemplu, dacă a fost emis din eroare un act de impunere fiscală, chiar dacă acesta a fost anulat în urma acțiunii injustiție, victima a putut suporta consecințe conexe, de exemplu pierderea oportunității de a obține un credit întrucât condițiile de acordare excludeau persoanele care aveau debite restante la bugetul de stat. în această împrejurare, deși recunoscută ilegalitatea și sancționată de instanță, prejudiciul în întregime nu mai poate fi recuperat întrucât banca nu poate fi obligată să acorde creditul în condițiile oferite la data pornirii procesului.

Așadar, funcția reparatorie are un caracter relativ, acesta rămâne chiar dacă prejudiciul este reparat în întregime ca și cuantum, fiind posibil, ca din punct de vedere social, să rămână o pierdere.

Analiza funcțiilor răspunderii sub aspectul fundamentării sale prezintă interes în analiza răspunderii funcționarului public întrucât acesta din urmă răspunde doar pentru faptele săvârșite cu vinovăție, indiferent de forma răspunderii puse în discuție, în timp ce autoritatea sau instituția publică poate să răspundă, în anumite cazuri, așa cum vom vedea, și pentru fapte săvârșite fără culpă.

Dezvoltarea teoriilor răspunderii fără culpă a condus la fundamentarea răspunderii pe riscul creat, astfel că se dezvoltă tot mai mult funcția de asigurare a acoperirii prejudiciului a răspunderii civile delictuale, inclusiv a celei administrative.

Cu toate acestea, chiar analizând ultimele evoluții ale reparării prejudiciului ca urmare a intervenirii răspunderii delictuale, se arată că funcția reparatorie este cea care primează, funcția sancționatoare fiind rezervată răspunderii penale.

Etica responsabilității impune căutarea unei totale echități prin care victima este total despăgubită pentru prejudiciile cauzate de cel responsabil, fără ca aceasta să dea loc unei îmbogățiri: accidentul nu ar fi, altfel, decât o loterie unde unii pierd, alții câștigă. Principiul indemnizării impune, deci, ca despăgubirea să nu fie superioară prejudiciilor suportate.

Funcția sancționatoare

Funcția sancționatoare, educativ-preventivă a răspunderii derivă în special din nevoia de represiune, invocându-se lezarea unor valori sociale care deseori sunt apărate și de norme penale.

Treptat, în materia răspunderii patrimoniale, mai ales a persoanelor juridice, a statului și a autorităților publice, ideea răspunderii care urmărește un scop sancționator cedează celei care are în vedere asigurarea unei tot mai bune acoperiri a prejudiciului suferit de victimă.

Mai ales că există teorii potrivit cărora socializarea excesivă a riscurilor și, implicit a despăgubirilor, poate să conducă la o scădere a responsabilității personale a celor care au un oarecare rol în formarea voinței persoanei juridice.

Funcția sancționatoare a răspunderii administrative pentru prejudiciile cauzate de administrație este accentuată în dreptul anglo-saxon, apreciindu-se că, de exemplu, în dreptul de origine americană acestea sunt acordate facil și cu o deosebită larghețe, de o manieră apreciată chiar „iresponsabilă”, ceea ce ar putea împieta asupra funcționarului public împotriva căruia autoritatea publică ar exercita acțiunea în regres.

Dreptul de a aplica sancțiuni este conferit puterii publice, stalului, în calitate de gardian al interesului general, în timp ce gestiunea nu relevă decât interese particulare și, deci, este vorba de interese particulare care sunt lezate.

Funcția sancționatoare, educativ-preventivă a răspunderii este similară cu funcția de această natură pe care o are dreptul, în general. În concret, în materia ilicitului cauzator de prejudicii, conștiința că orice faptă prejudiciantă nu rămâne nesancționată, ci atrage după sine o obligație de dezdăunare, este de natură a indeplini o funcție educativă și, deci, o funcție socială de prevenire a producerii unor asemenea fapte.

Deseori, chiar în cazul statelor cu jurisdicții administrative speciale, răspunderea cu scop sancționator, pentru fapta proprie, culpabilă a agentului public este competentă a se pronunța asupra existenței obligației de dezdăunare jurisdicția de drept comun și nu jurisdicția administrativă.

Ideea de răspundere patrimonială cu scop reparator pentru faptele săvârșite din culpă trebuie să fie tratată distinct de ideea răspunderii cu scop sancționator pentru încălcarea unor norme de drept penal sau disciplinar, de exemplu, care intervine, de cele mai multe ori, pentru simpla încălcare a unei norme juridice, independent de producerea vreunui prejudiciu.

Inițial, nu se facea distincție între scopul sancționator și scopul reparator al răspunderii patrimoniale.

Ideea de sancțiune în cazul răspunderii patrimoniale vine din fundamentarea ideii de culpă pe greșeala săvârșită de cel vinovat de producerea prejudiciului, care are originea în ideea creștină de greșeală, cu puternice aspecte morale, etice.

Definită ca obligație de reparare a prejudiciului cauzat prin fapta sa de către o persoană vinovată, responsabilitatea civilă apare ca o sancțiune a respectării dreptului general. Principiul este că omul poate să facă tot ceea ce îi place, să acționeze sau să se abțină de la acțiune; dar limita care îi este impusă vizează respectarea drepturilor celorlalți.

Aceasta întrucât, potrivit teoriilor creștine, tendința fundamentală a vieții este o tendință morală, prin virtute neînțelegându-se altceva decât calități morale.

Apariția distincției nete între funcția punitivă și reparatorie a dreptului are loc odată cu fundamentarea teoriei dreptului natural. Potrivit acestei doctrine, grija pentru a păstra societatea în limitele ideilor și sensurilor umane este sursa dreptului, care se reduce la următoarele: trebuie să ne abținem din punct de vedere religios de la bunurile altuia, a restitui ceea ce avem în mâna noastră și aparține altuia, ca și a profitului pe care l-am tras; suntem obligați a ne ține cuvântul; trebuie să reparăm prejudiciul pe care l-am produs. Orice încălcare a acestor reguli merită o sancțiune, chiar din partea oamenilor.

Lipsa culpei nu este reținută, însă, atunci când se poate demonstra intervenirea unor cauze străine de voința autorului faptei ilicite, ci se impune ca aceste cauze să înfrângă total libertatea de voință sau înțelegerea efectelor faptei săvârșite. Această idee derivă din abandonarea teoriei liberului arbitru absolut al omului, recunoscându-se intrarea în concurs a acestuia cu influențe exterioare, mai mult sau mai puțin justificate, dar cărora indivizii umani, ab initio dotați cu inteligență și voință conștientă, trebuie să le opună rezistență dacă tind să îndrepte comportamentul spre producerea unor fapte prejudiciabile semenilor lor.

Funcția sancționatoare a răspunderii, cu aplicare specială asupra răspunderii patrimoniale a fost prezentă în dreptul roman timpuriu, atunci când a fost fundamentată acțiunea noxală: în cazul în care o persoană producea un prejudiciu alteia, autorul faptei ilicite trebuia să fie trecut de familia sa în puterea victimei, în caz contrar trebuia să răspundă pentru el.

Raportat la scopul diverselor forme de răspundere juridică prevalează fie funcția sancționatoare de care este strâns legată funcția preventiv-educativă, fie funcția reparatorie. Primele funcții au prevalență în cazul răspunderii punitive, iar ultima în cazul răspunderii reparatorii.

Nu se poate afirma, însă, că acestea acționează în mod strict, izolat, în cazul diverselor forme de răspundere întrucât, direct sau indirect, se constată o acțiune conjugată a acestora.

Răspunderea punitivă

În funcție de scopul urmărit de legiuitor prin consacrarea diferitelor forme ale răspunderii juridice distingem între răspunderea cu scop punitiv și răspunderea cu scop reparator.

În cadrul răspunderii cu scop punitiv identificăm acele forme ale răspunderii juridice care au un caracter strict personal și care prevăd sancțiuni care urmăresc să producă persoanei sancționate o suferință; această suferință, însă, nu reprezintă scopul final al răspunderii punitive întrucât aceasta urmărește, de fapt, determinare persoanei să își schimbe comportamentul pentru ca pe viitor să nu mai săvârșească fapte ilicite.

Instituirea unor forme diferite ale răspunderii punitive a avut în vedere gradul de pericol social al faptelor ilicite pe care persoanele, inclusiv funcționarii publici, le pot săvârși. în urma unei analize generale asupra acestor instituții juridice se identifică două trăsături comune care sunt fundamentale pentru fiecare în parte: existența pericolului social și săvârșirea faptei cu vinovăție. Chiar dacă referirea la pericolul social în definițiile legale ale abaterii disciplinare, contravenției și infracțiunii este estompată, nu se poate ca aceasta să nu fie avută în vedere întrucât însuși scopul pentru care aceste forme de răspundere au fost instituite are în vedere eliminarea unui pericol care amenință fie întreaga societate fie o comunitate; în lipsa pericolului social specific, indiferent de gradul de imoralitate al faptei sau de prejudiciul cauzat, persoanei nu i se poate aplica o sancțiune punitivă.

Dacă în cazul răspunderii cu scop reparator poate fi identificată și răspunderea obiectivă, în care obligația de reparare a prejudiciului există chiar în lipsa vinovăției, în unele situații chiar în lipsa caracterului ilicit al faptei, răspunderea punitivă subsumează toate aceste condiții, iar răspunderea în lipsa vinovăției este exclusă.

Identificăm ca forme ale acestei răspunderi răspunderea disciplinară, răspunderea contravențională și răspunderea penală.

1.3. Funcția publică

Evoluția reglementărilor cu privire la corpul funcționăresc nu poate fi privită separat de apariția teoriei jusnaturaliste și consacrarea acesteia în declarațiile de drepturi – Declarațiile de independență americane din 1775 și Declarația franceză a drepturilor omului și cetățeanului din 1789; acest fenomen social a dus la concretizarea în doctrină a principiului separației puterilor în stat, acesta fiind considerat un mijloc esențial de ocrotire a drepturilor și libertăților omului astfel cum, de altfel, se arată în chiar cuprinsul ultimei declarații, în art. 16: „Orice societate în care garanția drepturilor nu este asigurată, nici separația puterilor stabilită, nu are constituție”.

Statul este definit în doctrină ca fiind „o instituție având ca suport o grupare de oameni așezată pe un spațiu delimitat, capabilă de a-și determina singură propria sa competență și organizată în vederea exercitării unor activități care pot fi grupate în funcțiile: legislativă, executivă și jurisdicțională ”.

Astfel cum se poate desprinde din însăși definiția statului, acesta își exercită activitatea prin realizarea celor trei funcții – legislativă, executivă și jurisdicțională. însă aceste funcții sunt exercitate prin intermediul persoanelor care sunt competente la un moment dat să formuleze și să aplice voința statului, persoane care poartă denumirea de funcționari publici.

Și aceasta, deoarece, astfel cum s-a remarcat, „la o analiză mai aprofundată, problema statului de drept apare (…) complicată ca urmare a faptului că statul, ca organizație instituționalizată, înzestrată cu suveranitate, a populației unui teritoriu determinat, nu acționează niciodată ca atare în relațiile lui interne și externe, ci prin intermediul diferitelor lui organe”.

Această categorie de salariați nu a apărut din dorința de a crea un grup social distinct, care să se bucure de o serie de drepturi speciale, de anumite privilegii, ci din nevoia de a forma un corp de persoane care să fie capabile să formuleze și să respecte voința statului care, în statele democratice, este voința socială generală.

Considerăm cuprinzătoare descrierea rolului și importanței funcționarilor publici formulată de către prof. M. Ganea care explica astfel apariția acestei categorii de salariați: „(…) Statul, prin funcțiunile lui, și, în special prin funcțiunea executivă, își propune să satisfacă o serie de nevoi generale și colective, printr-o serie de servicii publice, a căror norme de organizare și funcționare formează dreptul administrativ și a căror funcționari devin funcționari publici. (…)

Statul, după ce impune – prin funcțiunea legislativă – un cadru juridic general, pentru toți cetățenii săi, cadru care generează o responsabilitate generală, civilă sau penală, mai impune – prin aceeași funcțiune, un cadru juridic special, numai pentru o parte din cetățenii săi, pe care și alege de funcționari publici, cadrul care generează o responsabilitate specială, izvorâtă din natura juridică a funcțiunii publice și din raporturile ce se leagă între Stat și funcționari, responsabilitate care se adaugă, dar care nu exclude responsabilitatea generală de care și funcționarii sunt ținuți în calitatea lor de oameni. Cu alte cuvinte, cetățeanul – funcționar public, pe lângă drepturile și obligațiunile pe care le are ca membru încadrat în ordinea juridică generală a Statului, numai prin faptul învestirii lui cu o funcție publică, el capătă o serie de drepturi și obligațiuni, se încadrează pentru a doua oară într-un cadru juridic special, care dă naștere unei responsabilități speciale”.

Similar, în doctrina recentă s-a arătat că privită din perspectivă istorică, indiferent de epocă și de forma de organizare „funcționarul public trebuie privit într-o ipostază dublă: cea de cetățean, pe de o parte, cu drepturi și libertăți fundamentale și cea de angajat al aparatului administrativ, pe de altă parte, cu drepturi și libertăți speciale conferite în baza postului deținut”.

Doctrina contemporană de drept public, atât de drept constituțional, cât și de drept administrativ acordă o atenție specială noțiunii de stat, rolului și funcțiunilor pe care acesta trebuie să le îndeplinească într-un stat democratic, dar și în context european, în care suveranitatea statelor este reconsiderată din punct de vedere al conținutului.

Prof. I. Santai arată: „Capacitatea juridică abstractă a unei autorități sau instituții trebuie să se materializeze și să se concretizeze în serviciul public prestat efectiv prin intermediul funcției concrete exercitate de către o persoană fizică în mod individualizat”.

Încercând să determine particularitățile acestei categorii speciale de persoane fizice, doctrina interbelică a definit funcționarul public ca fiind „persoana care, în schimbul unei remunerațiuni, îndeplinește sau colaborează în mod permanent la îndeplinirea unui serviciu public, depinzând de autoritatea administrativă a statului, județelor sau comunelor”, apreciindu-se că există două elemente escnțiale care îl deosebesc pe funcționarul public de alți slujbași. (asa erau cuvintele atunci sau este gresit?)-am modificat. cuvintele

Legislația contemporană internă și europeană cuprinde în domeniul său de acțiune personalul care își desfășoară activitatea în autoritățile publice, identificând funcționari publici în sistemul de autorități interne, al căror statut este reglementat de legislația internă a statelor, și funcționari publici care își desfășoară activitatea în sistemul instituțional al Uniunii Europene, denumiți genetic prin sintagma „funcționari europeni”.

În literatura de specialitate contemporană, funcționarul public a lost definit ca fiind „persoana fizică învestită în mod legal cu exercitarea unei funcții publice”, iar funcționarul public administrativ ca reprezentând „persoana fizică ce face parte dintr-o autoritate sau instituție publică aflată în raporturi ierarhice și care a lost legal învestită cu exercițiul unei funcții publice executive, de regulă, pentru o perioadă nedeterminată, fiind salarizată pentru activitatea depusă”.

După cum se poate observa, noțiunea de funcționar public și cea de funcționar public administrativ este(sunt?) nu sunt pentru ca se acordă cu noțiunea. Este bine cum am scris-definită în strânsă legătură cu funcția publică, ceea ce impune conturarea conținutului acestei noțiuni.

În literatura de specialitate, funcția publică a fost definită ca „o situație juridică, predeterminată normativ, constituită dintr-un complex de drepturi și obligații prin a căror realizare se înfăptuiește în mod specific competența unui organ de stat, exercitându-se puterea publică în conformitate cu atribuțiile ce revin autorității respective”,

1.4. Delimitarea funcției publice de funcția de demnitate publica

În clasificarea funcțiilor publice după modul de dobândire a atribuțiilor identificăm categoria funcțiilor publice statutare, cărora li se aplică legea specială privind statutul funcționarilor publici și funcții publice lato sensu, adică un ansamblu de atribuții și responsabilități care sunt dobândite, în special, pe criterii politice; aceste funcții sunt dobândite fie prin alegeri universale, la nivel național ori la nivel local, fie prin numire pe criterii strict politice.

Deși noțiunile de demnitate publică, demnitar sunt prezente în legislație, în doctrină și în dezbaterile publice, acestea nu au făcut obiectul unor definiții legale. Modul de formare, modificare ori stingere a raportului juridic de demnitate publică, precum și conținutul său pot fi, însă, identificate din ansamblul reglementărilor care vizează aceste instituții juridice.

Așadar, textele normative aplicabile stabilesc obligativitatea suspendării plății drepturilor salariale, spre deosebire de legislația interbelică, ce lăsa la aprecierea celui ce dispunea suspendarea raportului de serviciu dacă funcționarul va fi privat de drepturile salariale total sau parțial.

Având în vedere aceste efecte pe care le produce suspendarea, poate că nu este lipsit de importanță ca în aplicarea acestor dispoziții autoritatea publică să acorde o atenție sporită, mai ales că, așa cum am arătat, în dreptul român suspendarea raportului de serviciu în timpul cercetării disciplinare are un caracter preventiv, certitudinea săvârșirii faptei nefiind constatată.

În dreptul francez, spre exemplu, un funcționar public poate face obiectul unei suspendări în următoarele situații: culpă gravă; încălcarea obligațiilor profesionale; în cazul săvârșirii unei infracțiuni de drept comun.

Pentru a se evita prelungirea stării de incertitudine a situației raportului de serviciu al funcționarului public suspendat, situația acestuia trebuie clarificată într-un termen de maxim patru luni, la expirarea cărora funcționarul va fi reintegrat.

În ceea ce privește salariul, acesta este păstrat, cu excepția situației în care este acuzat de săvârșirea unei infracțiuni de drept comun, când se poate reduce salariul cu cel mult jumătate, însă sunt păstrate integral o serie de avantaje salariale, precum suplimentul pentru sarcini familiale.

Se poate constata că în legislația românească există încă o serie de lacune în reglementarea anumitor aspecte ale statutului funcționarilor publici, iar acestea pot da naștere unor situații care să rămână la stricta apreciere a conducătorului instituției publice, care, uneori, nu este tocmai bine intenționat.

Jurisdicționalizarea funcției publice are ca scop tocmai reducerea situațiilor în care șeful ierarhic are o putere nelimitată de lege asupra subordonaților săi, iar reglementarea și îngrădirea acestei puteri disciplinare trebuie să fie efectivă, și nu doar declarativă.

CAPITOLUL II
RĂSPUNDEREA PENALĂ A FUNCȚIONARILOR PUBLICI

Activitatea pe care o desfășoară personalul din cadrul autorităților publice implică, de regulă, competența de a acționa în numele și pentru puterea publică, împrejurare ce poate să ofere dese prilejuri de a se acționa în contra normelor legale, lezându-se grav valori sociale importante apărate prin norme ale dreptului penal.

Acest aspect era subliniat în vechea legislație penală care, în art. 1 definea scopul legii penale ca fiind apărarea societății împotriva infracțiunilor prin apărarea valorilor sociale cele mai importante, și anume suveranitatea, independența, unitatea și indivizibilitatea statului, persoana, drepturile și libertățile acesteia, proprietatea și întreaga ordine de drept.

Așadar, raportul juridic de drept penal cunoaște o tipologie specială, în sensul că identificăm atât raporturi juridice de drept penal de conformare, care se formează prin respectarea normei penale, cât și raporturi juridice de drept penal de conflict, care se formează prin încălcarea normei juridice penale și în cadrul căruia ordinea de drept este restabilită prin constrângere.

Sancțiunile de drept penal au fost definite ca măsuri de constrângere, de reeducare, de înlăturare a unor stări de pericol și de prevenire a unor noi infracțiuni sau chiar numai a unor fapte penale. Ca și caractere generale au fost identificate următoarele:

sunt măsuri de constrângere, adică restrâng unele drepturi și libertăți;

au caracter legal;

se aplică post delictum;

se aplică infractorilor, adică persoanelor care au săvârșit infracțiuni și care au discernământ, cu excepția măsurilor educative și a unor măsuri de siguranță;

scopul este restabilirea ordinii de drept încălcate și prevenirea săvârșirii de alte infracțiuni.

În ceea ce privește răspunderea penală a funcționarului public apreciem că este o răspundere penală cu subiect activ calificat, ale cărei caracteristici sunt expres definite de legislația penală. Cu toate acestea funcționarul public poate săvârși o serie de infracțiuni care, deși nu sunt specifice activității sale, se regăsesc adesea fie în mod autonom, fie în concurs cu infracțiuni de serviciu sau infracțiuni de corupție.

Răspunderea penală a funcționarilor poate fi atrasă, în conformitate cu dispozițiile legii speciale ca efect a încălcării de către aceștia, cu vinovăție, a obligațiilor de serviciu.

Această ultimă dispoziție considerăm că nu face decât să consacre aplicarea principiilor fundamentale ale răspunderii penale, aplicabile tuturor subiecților de drept; rațiunea inserării acesteia în Statut este de a nu se permite instituirea unui regim juridic distinct pentru modul în care instituția răspunderii penale este aplicată persoanelor în funcție de calități speciale pe care le pot avea anumiți subiecți activi ai infracțiunilor.

Evident că aplicarea regulilor generale nu lipsește legiuitorul de posibilitatea de a consacra o serie de măsuri cu caracter administrativ fundamentate pe existența indiciilor săvârșirii unor infracțiuni de către funcționarii publici în această calitate. De exemplu, suspendarea funcționarului public din funcția publică pe care o deține în cazul în care acesta este trimis în judecată pentru săvârșirea unei infracțiuni de natura celor prevăzute de art. 54 lit. h) din Statut, și anume: infracțiuni contra umanității, contra statului sau contra autorității, infracțiuni de corupție și de serviciu, infracțiuni care împiedică înfăptuirea justiției, infracțiuni de fals ori a unei infracțiuni săvârșite cu intenție care ar putea face funcționarul public incompatibil cu exercitarea funcției publice.

Considerăm că este important de subliniat faptul că noțiunea (cacofonie?) de funcționar public din cuprinsul legislației penale are un conținut special, distinct de noțiunea de funcționar public pe care o regăsim în dreptul administrativ și este conturat de Legea nr. 188/1999 cu privire la statutul funcționarilor publici.

În ceea ce privește răspunderea penală a funcționarilor publici identificăm două categorii de infracțiuni: infracțiunile de corupție și infracțiunile de serviciu, cu particularități distincte, dar și cu aspecte care se întrepătrund și care necesită o analiză specială pentru a se identifica în mod corect norma juridică aplicabilă.

2.1. Domeniul de aplicare

În cadrul analizei instituției răspunderii penale a funcționarului public o atenție specială se impune a se acorda conturării condițiilor pe care trebuie să le întrunească cei care pot să dețină calitatea de subiect activ.

Urmărind respectarea cerințelor legalității incriminării, Codul penal definește noțiunea de funcționar public în art. 175 din Titlul X.

Considerăm că este important a contura sfera persoanelor cărora le sunt aplicabile dispozițiile legale cu privire la faptele de corupție și din perspectiva reglementărilor europene.

Într-o manieră similară este conturat domeniul de aplicare a reglementărilor privind corupția în Convenția Națiunilor Unite împotriva corupției adoptată la New York la 31 octombrie 2003. în art. 2 din Capitolul I. Dispoziții generale sunt definite noțiunile de agent public, agent public străin și funcționar al unei organizații internaționale publice.

Din perspectiva domeniului de aplicare putem constata că noțiunea de funcționar public, subiect al infracțiunilor de serviciu și de corupție, cuprinde și alte categorii de persoane decât cele vizate de legislația administrativă, în sensul dat noțiunii de funcționar public de Legea nr. 188/1999.

Se poate observa că sfera persoanelor considerate a fi funcționari publici sau demnitari publici în sensul dat de Legea nr. 161/2003 este cu mult mai restrânsă decât sfera persoanelor considerate a avea calitatea de funcționar public în sensul legii penale.

Curtea Constituțională a statuat într-o decizie recentă: „semnificația noțiunii de funcționar public din dreptul penal nu este echivalentă cu cea de funcționar din dreptul administrativ. Așa cum s-a arătat și în literatura juridică, potrivit legii penale, noțiunile de „funcționar public” și de „funcționar” au un înțeles mai larg decât acela din dreptul administrativ, datorită atât caracterului relațiilor sociale apărate prin incriminarea unor fapte socialmente periculoase, cât și faptului că exigențele de apărare a avutului și de promovare a intereselor colectivității impun o cât mai bună ocrotire prin mijloacele dreptului penal”.

Având în vedere că această decizie este pronunțată cu privire la dispoziții din Codul penal din 1969, disputele au fost reluate după intrarea în vigoare a noului Cod penal, astfel că înalta Curte de Casație și Justiție s-a pronunțat asupra sferei de cuprindere a noțiunii de funcționar public și sensurile acesteia cu aplicare la personalul medical pe calea soluționării unor chestiuni de drept.

Disputele au fost generate de dispozițiile art. 375 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății care dispune că medicul nu este funcționar public și nu poate fi asimilat acestuia datorită naturii profesiei și obligațiilor fundamentale ale medicului față de pacient.

Infracțiunile de corupție

Prerogativele de putere publică se impun a fi exercitate cu obiectivitate, cu respectarea principiilor legalității, egalității de tratament a persoanelor, transparenței, obiectivității, urmărind desfășurarea unei activități eficiente.

Cu toate acestea, de-a lungul timpului s-a observat că pot exista anumite împrejurări în care decidentul public poate să fie afectat în obiectivitatea sa datorită este corect datorită- nu (din cauza?) situației sale personale.

S-a remarcat că fenomenul corupției este prezent în toate domeniile vieții sociale și politice încă din cele mai vechi timpuri, putându-se discuta de un caracter istoric al corupției, cu anumite particularități de la o etapă la alta, dar putând fi identificate și unele elemente de continuitate.

Dat fiind că tentația câștigului ilicit a existat întotdeauna, ea nu a ocolit nici funcționarii, astfel încât încă din antichitate acest fenomen s-a manifestat pc deplin.

Din punct de vedere al pericolului pentru societate s-a definit corupția ca o “amenințare pentru democrație, pentru supremația dreptului, pentru echitatea socială și justiție, ce erodează principiile unei bune administrări eficiente și subminează economia de piață punând în pericol stabilitatea instituțiilor statele”.

Corupția poate fi privită din două puncte de vedere: din perspectivă familială, socială și din perspectivă patrimonială.

Din punct de vedere familial observăm că este transpusă și în domeniul corupției prezumția legăturilor personale, de afectivitate și sprijin reciproc între persoanele care sunt rude sau afini.

Din punct de vedere patrimonial considerăm că pentru ilustrarea fundamentului acestei abordări vom putea proceda la transpunerea argumentului lui Montesquieu pentru separația puterilor în stat: este omenește ca atunci când omul poate dobândi bunuri, acesta să acționeze în sensul dobândirii lor până acolo unde îl va opri legea cu amenințarea aplicării unei sancțiuni.

Corupția, care a devenit un adevărat flagel mai ales în statele aflate în tranziție, state în care există un slab control al activității autorităților din partea societății civile, amenință grav valorile morale ale societății, subminează încrederea cetățenilor în necesitatea recunoașterii principiilor statului de drept, a democrației pluraliste și respectării drepturilor omului și pune în pericol chiar progresul social și economic al omenirii.

Pentru ca autoritățile publice să își desfășoare activitatea în parametrii optimi în vederea îndeplinirii scopurilor lor este necesar ca toate actele și faptele să fie efectuate în condiții de legalitate, încă din perioade străvechi s-a observat că pot exista situații în care unele persoane să încerce, sau chiar să reușească, să ocolească rigorile impuse de normele juridice și să obțină avantaje de natură patrimonială.

Fenomenul corupției a făcut obiectul de cercetare a sociologilor, psihologilor și juriștilor. Considerăm că pot fi identificate două categorii de concluzii: o parte a cercetătorilor consideră că existența unei societăți democratice și funcționarea mecanismelor economiei de piață sunt nu doar necesare, ci și suficiente pentru a limita sau chiar eradica fenomenul corupției.

O altă parte a cercetătorilor au demonstrat că acest fenomen are caracter endemic în anumite perioade de timp și în anumite tipuri de societăți, însă nu pot fi considerate democrația și mecanismele economiei de piață ca fiind garanții imuabile pentru o societate fără corupție'. Este subliniată importanța deosebită care trebuie să fie acordată întăririi capacității societății prin persoanele care o alcătuiesc — și nu neapărat prin crearea unor instituții de represiune — de a rezista în fața presiunii acestui fenomen.

Corupția este legată în mod indisolubil de modul în care este exercitată puterea, în special puterea publică; prin acte de corupție se abuzează de aceasta și se impun populației în general, sau indivizilor în particular, acte de putere care au o cu totul altă motivație decât îndeplinirea scopului pentru care puterea publică a fost instituită.

Așadar, au fost identificate unele acțiuni care presupun acte de corupție, toate având ca numitor comun, ca scop imediat sau mai îndepărtat, obținerea, pentru sine sau pentru altul, a unor avantaje de natură materială necuvenite, și presupun în principiu următoarele categorii de acțiuni:

La nivel mondial corupția a constituit și constituie un fenomen care creează îngrijorare și care, prin amploarea sa, a determinat organizațiile internaționale să reacționeze prin instituirea unor concepte unitare și a unor măsuri cu scopul de a contracara acest fenomen, mai ales când acesta are dimensiuni transfrontaliere.

În legislația românească infracțiunile de corupție sunt incriminate atât prin Codul penal, cât și prin Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea și sancționarea faptelor de corupție.

O clasificare a infracțiunilor de corupție, în sens larg, regăsim în art. 5 alin. (1) și alin. (2) din Legea nr. 78/2000; regăsim categoria infracțiunilor de corupție, și anume luarea de mită (art. 289 C.pen.), darea de mită (art. 290 C.pen.), traficul de influență (art. 291 C.pen.), cumpărarea de influență (art. 292 C. Pen.), dintre acestea din perspectiva cercetării noastre prezintă interes
(de ce este pauza asta mare pe care nu o pot sterge?) – nu înțeleg insă lasați asa ca este bine ce am scris infracțiunile cu subiect activ calificat, funcționar public, și anume luarea de mită (art. 289 C.pen.) și trafic de influență (art. 291 C.pen.).

O categorie distinctă a infracțiunilor de corupție este formată din acele fapte pe care art. 5 alin. (2) din Legea nr. 78/2000 le consideră infracțiuni asimilate infracțiunilor de corupție, acestea fiind reglementate de art. 10-13 din acest act normativ.

Legea nr. 78/2000 mai reglementează și o altă categorie de infracțiuni, care se află în legătură directă cu infracțiunile de corupție în Secțiunea a 4-a.

Convenția penală europeană precizează în Capitolul II. Măsuri ce trebuie luate la nivel național, tipuri de corupție care fac obiectul convenției și care pot fi regăsite în statele semnatare: corupția activă a agenților publici naționali (art. 2), corupția pasivă a agenților publici naționali (art. 3), corupția membrilor adunărilor publice naționale (art. 4), corupția agenților publici străini (art. 5), corupția membrilor adunărilor publice străine (art. 6), corupția activă în sectorul privat (art. 7), corupția pasivă în sectorul privat (art. 8), corupția funcționarilor internaționali (art. 9), corupția membrilor adunărilor parlamentare internaționale (art. 10), corupția judecătorilor și a agenților curților internaționale (art. 11), traficul de influență (art. 12), spălarea produselor obținute din infracțiunile de corupție (art. 13), infracțiuni contabile (art. 14), acte de participare (art. 15).

Din cele de mai sus se poate observa faptul că actul european acoperă o paletă largă de fapte ilicite pe care le consideră ca fiind fapte de corupție. Prin ratificarea Convenției penale privind corupția, statul român își asumă obligația de a lua măsuri legislative pentru a incrimina astfel de fapte ca și fapte de corupție. Mai mult, prin ratificarea Convenției, aceasta face parte din dreptul intern, astfel că poate constitui un instrument juridic de forță în interpretarea dispozițiilor din dreptul penal intern.

Convenția penală privind corupția adoptată la Strasbourg la 15 mai 2003 a fost completată printr-un Protocol adițional semnat de România la Sofia în 9 octombrie 2003prin acest protocol domeniul de aplicare al convenției este semnificativ lărgit prin includerea în sfera faptelor de corupție și a faptelor săvârșite de arbitrii în cadrul procedurilor de arbitraj sau orice persoană care exercită atribuții în domeniul judiciar, precum jurații din sistemele în care este reglementată această instituție.

S-a remarcat că în urma modificării legislației române se constată o lărgire a conceptului juridic de corupție prin includerea, pe lângă infracțiunile clasice, și a altor infracțiuni care în trecut erau legate de încălcarea patrimoniului, a relațiilor de serviciu, financiare, bancare sau comerciale.

Infracțiunile de serviciu

Alături de infracțiunile de corupție, considerate a fi faptele cu cel mai mare pericol social pe care persoanele ce exercită atribuții de putere publică le pot săvârși – pericol reflectat în cuantumul pedepselor prevăzute de lege – regăsim în reglementarea penală categoria infracțiunilor de serviciu.

Acestea sunt reglementate de Codul penal în Titlul V, Capitolul II. Infracțiunile de serviciu.

Legea penală apără activitatea instituțiilor publice contra abuzurilor și neglijențelor funcționarilor (sau ale altor salariați) săvârșite fie în raporturile interne, adică în prejudiciul imediat al instituțiilor unde sunt angajati, fie în raporturile externe, adică în prejudiciul imediat al unor persoane particulare (dar se poate și în prejudiciul unei unități, alta decât aceea unde se prestează serviciul de către funcționar sau alt salariat).

CAPITOLUL III
RĂSPUNDEREA CIVILĂ A FUNCȚIONARILOR PUBLICI

Săvârșirea unei fapte ilicite de către un funcționar public poate să producă și consecințe de natură patrimonială, împrejurare care atrage răspunderea civilă, care se cumulează sau nu cu o formă a răspunderii punitive – răspundere disciplinară, răspundere contravențională sau răspundere penală.

S-a arătat că răspunderea civilă, ca formă a răspunderii patrimoniale, intervine atunci când aceștia au cauzat un prejudiciu prin actele și faptele lor fie autorității publice sau instituției publice în care își desfășoară activitatea, fie unei alte persoane fizice sau juridice de drept public sau de drept privat.

La momentul adoptării Legii nr. 188/1999 cu privire la statutul funcționarilor publici, legiuitorul a adoptat o soluție novatoare, diferită față de răspunderea persoanelor care își desfășurau activitatea în temeiul unui contract de muncă, aceasta din urmă fiind denumită răspunderea materială.

În Statut este prevăzută răspunderea civilă și nu materială, ceea ce presupune răspunderea atât pentru prejudiciul efectiv (damnum emergens), cât și pentru beneficiul nerealizat (lucrum cessans), ceea ce se constituia într-o deosebire fundamentală, pe planul dreptului material, între regimul juridic aplicabil funcționarului public și restul salariaților, care erau încadrați în temeiul contractului de muncă.

Oricare ar fi forma de răspundere reținută, se poate constata că funcționarul public răspunde civil doar dacă a săvârșit fapta ilicită prejudiciabilă cu vinovăție.

Culpa. Gradele culpei

Spre deosebire de răspunderea penală, răspunderea civilă delictuală instituie obligația de a se repara prejudiciul cauzat victimei indiferent de gradul culpei cu care autorul faptei a săvârșit fapta și indiferent dacă a acționat cu intenție, din neglijență sau imprudență. Ideea centrală a răspunderii civile este restabilirea situației anterioare în care se afla victima la momentul producerii evenimentului prejudiciant. Privită din această perspectivă, răspunderea are un principiu fundamental, cel al unității culpei civile.

Dincolo de ipotezele particulare, gradarea culpei, a greșelilor, există pentru că ea răspunde unei necesități. Evoluția dreptului responsabilității civile este semnificativă din acest punct de vedere. Este cunoscut că redactorii Codului civil Napoleon au dorit să prescrie gradarea greșelilor în trei grade.

Deși aceasta nu s-a realizat în întregime, evoluția ulterioară a dreptului pozitiv și a jurisprudenței a accentuat tendința de gradare a greșelilor care exista în germen-cautati conceptul si veti intelege. E corect ce am scris în Codul civil.

De asemenea, în dreptul civil, în afara situațiilor excepționale, orice greșeală angajează responsabilitatea autorului său, regimul de reparație depinzând adesea de calificarea acestei fapte.

În domeniul răspunderii pentru faptele săvârșite cu vinovăție s-a arătat că în cazul activității instinctive nu se poate discuta de imputabilitate; în activitatea spontană, este vorba de o imputabilitate redusă, iar în cazul unei activități asupra căreia s-a reflectat este vorba de vinovăție pe deplin.

Este de făcut precizarea că răspunderea administrativă intervine pentru fapte care nu au caracter penal, denumite, generic, fapte civile.

În doctrină, faptele, din punct de vedere al gradului culpei, au fost clasificate în fapte săvârșite din culpă simplă, fapte săvârșite din culpă gravă și fapte inexcuzabile, de o gravitate excepțională încadrate, în general, în domeniul excesului de putere.

Culpa gravă, culpa lata, este regăsită în cazul greșelilor pe care le-ar fi săvârșit omul cel mai mărginit; ea poate ascunde intenția malițioasă de a păgubi alte persoane prin alegerea voită a unui comportament care încalcă normele instituite în societate. Cunoașterea consecințelor la nivelul „celui mai mărginit” ar fi putut conduce la evitarea lor, dar s-a urmărit sau doar s-a acceptat producerea lor, cu scopul direct al prejudicierii unor persoane.

Culpa ușoară sau culpa levis reprezintă neglijența sau imprudența pe care nu ar fi săvârșit-o un bun părinte de familie.

Culpa foarte ușoară sau culpa levissima este culpa pe care nu ar fi săvârșit-o un excelent tată de familie.

În cele mai multe cazuri este suificientă o culpă simplă, lejeră pentru a angaja răspunderea administrației. Dar în alte domenii în care funcționarea și/sau executarea prezintă dificultăți, se impune existența unei culpe denumită gravă sau calificată, precum în cazul activităților de poliție, dificile în mod special, activități de supraveghere sau de control special. Cu toate acestea, se observă un declin al culpei grave cu scopul de a asigura victimei o protecție mai bună în fața faptelor prejudiciabile ale administrației.

În ceea ce privește faptele care sunt inexcuzabile, s-a arătat de către Consiliul de Stat francez că un agent al administrației comite un exces de putere nu doar atunci când iese din limitele competenței sale, ci și atunci când nu respectă formele în care legea sau regulamentele prescriu a se pronunța, și când folosește puterea care îi este dată într-un scop diferit de cel pe care legiuitorul l-a avut în vedere.

De asemenea, s-a apreciat ca fiind de o gravitate excepțională, iar fapta inexcuzabilă, fapta intenționată, acțiune sau omisiune, de a pune în pericol victima, săvârșită în cunoștință de cauză, fără o cauză justificativă.

Concepția germană cu privire la responsabilitatea administrativă este, în principiu, largă, în temeiul art. 19 parag. (4) al Constituției germane din 23 mai 1949, dar ea presupune totodată ca greșeala invocată să fi cauzat victimei un prejudiciu care îi este propriu, personal.

Atunci când responsabilitatea puterii publice este pusă în cauză pentru o greșeală, judecătorul ia în considerare gravitatea acesteia, chiar dacă toate serviciile sunt responsabile de greșelile lor. în această materie responsabilitatea se găsește în directă proporție cu dificultățile întâmpinate în exercitarea fiecărei misiunii administrative. Așadar, există o distincție sub acest aspect între răspunderea civilă, unde nu are nici un rol gradul culpei, și răspunderea administrativă, unde culpa trebuie să prezinte o anumită gravitate pentru a antrena răspunderea patrimonială.

În materia răspunderii pentru faptele săvârșite cu vinovăție, cea mai importantă distincție este cea care este realizată în funcție de legătura dintre faptă și activitatea specifică puterii publice. Din acest punct de vedere se face distincție între faptele de serviciu și faptele personale ale agentului puterii publice.

Cu toate acestea, se poate observa o eliminare treptată a exigențelor greșelii grave chiar și în domeniile în care statul nu are decât sarcină de supraveghere.

În dreptul administrativ românesc reglementarea în materie nu face distincție între natura faptelor, fapte de serviciu și fapte personale ale funcționarului public, extinzând răspunderea personală a funcționarului pentru oricare dintre aceste fapte.

Deși din denumirea marginală a acestei dispoziții legale s-ar putea trage concluzia că funcționarul public introdus în cauză este doar un chemat în garanție, pentru a-i fi opozabilă hotărârea judecătorească, din conținutul normei juridice se desprinde ideea că acesta este o parte chemată în judecată alături de autoritatea publică pârâtă.

În aceste împrejurări, funcționarul public ar putea fi tras la răspundere pentru fapta culpabilă a autorității publice sau chiar pentru o faptă neculpabilă, în cazul în care autoritatea publică este obligată la despăgubiri pentru fapte care sunt legale.

Greșeala de serviviu

Având în vedere tema cercetării de față, răspunderea patrimonială a autorităților publice, subliniem faptul că în materia răspunderii pentru faptele culpabile se reține în sarcina autorităților publice greșeala de serviciu, urmând ca greșeala personală a agentului să o tratăm într-un capitol distinct.

Greșeala de serviciu a fost puțin definită în doctrina europeană și cu atât mai puțin în doctrina românească. în cele mai multe cazuri există definiții care însumează trăsăturile specifice acesteia și evidențiază particularitățile sale față de greșeala din dreptul privat.

Fapta de serviciu angajează responsabilitatea administrației în fața jurisdicției administrative și potrivit principiilor dreptului public. Aceasta constă, în esență, într-o disfuncționalitate a serviciului public ce se produce datorită(din cauza?) activității, faptei unuia sau mai multor funcționari, dar care nu întrunește caracteristicile faptei personale; fapta nu poate fi detașată, separată de serviciul public astfel încât responsabilitatea revine administrației.

Greșeala de serviciu este o noțiune funcțională, care se conturează în funcție de scopul indemnizării victimei. Judecătorul este liber să stabilească dacă există sau nu greșeală când analizează situația victimei. O formă particulară de greșeală este iregularitatea. Jurisprudența a reținut, uneori, o concepție largă asupra greșelii de serviciu, apreciind că ea este constituită din greșeala comisă care nu este lipsită în totalitate de orice legătură cu serviciul; această concepție este în beneficiul victimei, având în vedere principiul solvabilității administrației. Prin aplicarea acestei distincții clasice, Consiliul de Stat Francez a adoptat, în Afacerea Papon (12 aprilie 2002) o soluție a cărei deschidere istorică și juridică este considerabilă.

Greșeala de serviciu a fost definită ca fiind o tulburare în funcționarea normală a serviciului public, ce incumbă unuia sau mai multor agenți ai administrației, dar neimputabilă acestora personal.

Conturarea noțiunii de greșeală de serviciu a fost în mod original centrată pe „funcționarea sub umbrela” serviciului public, ea oscilând astăzi între doi poli: fie ea este prezentă ca o violare a unei obligații administrative, fie ca o atingere a drepturilor administraților. Această varietate particulară a greșelii are unele aspecte comune cu greșeala civilistă întrucât și ea presupune o judecată de valoare, fiind înțeleasă ca „o încălcare ușuratică a normei”.

Caracteristicile greșelii de serviciu sunt următoarele:

este o tulburare a funcționării normale a serviciului public.

Ca orice serviciu, și serviciul public este creat cu scopul de a atinge un anumit nivel mediu de funcționare, variabil în funcție de obiective și în funcție de circumstanțe; culpa apare atunci când serviciul funcționează sub acest nivel.

În acest sens este ilustrativă o decizie pronunțată de Curtea Administrativă de Apel din Nancy la 31 ianuarie 2002, care se înscrie pe linia evoluției recente a dreptului responsabilității administrative și care consacră abandonarea noțiunii de culpă în cazul prejudiciilor cauzate de servicii de luptă împotriva incendiilor, mai ales pentru intervenirea tardivă la stingerea incendiului. Prin această decizie se menține hotărârea primei instanțe care a reținut responsabilitatea comunei Bruay-sur-Escaut fundamentată pe greșeală reținând că este vorba de o greșeală de natură a antrena responsabilitatea comunei.

greșeala incumbă agenților serviciului.

Greșeala poate fi comisă doar de indivizi conștienți. Atunci când serviciul public nu funcționează corespunzător, chiar dacă s-a produs un caz de forță majoră sau o greșeală a agentului public, vom vorbi de greșeala statului, de greșeala de serviciu.

greșeala nu este imputabilă agenților personal.

Aceasta este distincția fundamentală între greșeala de serviciu și greșeala personală.

În cazul greșelii de serviciu persoana agentului nu este luată în considerare; el nu este responsabil nici față de victimă, nici față de administrație. Responsabilitatea revine direct persoanei publice. Acesta este și motivul pentru care nu are importanță distincția între producerea prejudiciului de către un agent individualizat, de către un agent neindividualizat ori de serviciu public în ansamblu; în toate situațiile, persoana agentului nu este pusă în discuție.

În privința răspunderii pentru fapte culpabile, este de făcut precizarea că unii autori refuză calitatea de persoană juridică a statului, astfel că acesta neavând o voință proprie, distinctă de a agenților săi, care acționează pe baza unei împuterniciri, a unui mandat, nu poate fi considerat autor al unor fapte ilicite. în principal, pentru susținerea acestei concluzii se aduc două argumente: în primul rând, prin săvârșirea unei fapte ilicite culpabile se încalcă o normă juridică, astfel că mandatul dat de stat agenților săi, care reflectă propria sa intenție și voință, nu poate avea ca obiect săvârșirea unor fapte ilicite; în al doilea rând, se evidențiază caracteristica specifică a puterii publice, și anume aceea de a fi exercitată în interes general, orice deturnare de la acest scop având un caracter ilicit; ca urmare, statul nu poate avea ca scop încălcarea legii sau a ordinii de drept.

Concluzia cea mai importantă a acestei teorii este că puterea publică nu poate fi făcută răspunzătoare pentru faptele culpabile ale agenților săi întrucât pentru acestea răspunderea le aparține în exclusivitate.

Iar consecința este fundamentarea obligației statului de a răspunde pe o prezumție de culpă in eligendo sau pe ideea de garanție.

Atunci când este pusă în discuție o faptă culpabilă săvârșită de agentul administrației prin care s-a produs un prejudiciu și care nu are legătură cu serviciul, acesta din urmă este apărat, de regulă, de răspundere, urmând ca obligația de reparare să fie suportată doar de agentul vinovat. în timp, însă, această regulă a fost atenuată, admițându-se cumulul de responsabilități.

Putem identifica trăsăturile greșelii de serviciu ca fiind următoarele:

Greșeala de serviciu este o noțiune autonomă, nefiind conexată în mod necesar cu alte caractere care definesc actul prejudiciant din alte puncte de vedere. Astfel:

este independentă de caracterul material sau juridic al actului prejudiciabil; operațiune materială, decizie individuală sau regulamentară, toate acestea pot fi în mod egal constitutive de culpă;

este relativ independentă de legalitatea actului. Această problemă apare rar cu privire la operațiunile materiale. Pentru actele juridice, ilegalitatea care le însoțește este, în principiu, constitutivă de culpă, chiar dacă provine dintr-o eroare de apreciere asupra faptelor; uneori coincidența nu este absolută: anumite ilegalități, suficiente pentru a anula unele acte pe tărâmul excesului de putere, pot, ținând cont de circumstanțe, să nu fie considerate ca greșeli; este vorba, în special, de ilegalitățile pur formale, atunci când actul, pe fond, apare justificat;

este independentă de caracterul actului din punct de vedere penal: dacă delictul comis de un agent constituie, cel mai des, o greșeală personală, el poate, de asemenea, să prezinte caracterele greșelii de serviciu.

Greșeala de serviciu este o noțiune extensivă.

Alături de greșeala pozitivă, de actul îndeplinit greșit, Consiliul de Stat a admis ca greșeală de serviciu culpa omisivă, ce rezultă din faptul că administrația nu a acționat atunci când avea obligația să o facă, sau pentru simpla întârziere, în această ultimă ipoteză serviciul funcționând corect, dar prea târziu.

Greșeala de serviciu poate fi gradată.

Consiliul de Stat francez a facut distincție mult timp între greșeala simplă, greșeala gravă și greșeala manifestă și de o gravitate excepțională. Această distincție, ulterior, a fost simplificată: culpa manifestă și de o gravitate excepțională a fost resorbită de culpa gravă.

Chiar dacă se observă o tendință generală de a se elimina distincția între gradele greșelii întrucât, potrivit art. 1382 din Codul civil francez, ca și potrivit art. 998 C.civ. de la 1864, de altfel, nu are importanță gradul culpei, dacă aceasta este prezentă, obligația de reparare integrală a prejudiciului există oricare ar fi gradul greșelii.

Similar, art. 1349 C.civ. dispune în alin. (2) că cel care, având discernământ, încalcă obligația instituită în alin. (1) de a respecta regulile de conduită pe care legea sau obiceiul locului le impune, iar prin această conduită produce prejudicii, are îndatorirea de a repara aceste prejudicii.

În cazul răspunderii administrative, chiar privită ca o formă specială a răspunderii civile delictuale, gradul culpei are importanță chiar pentru antrenarea răspunderii puterii publice. Acest aspect este evident în cazul răspunderii medicale unde intervine răspunderea patrimonială, cu unele excepții, doar pentru greșeala gravă, ca și în cazul activităților de supraveghere a unor activități desfășurate de agenți privați de către autorități statale; de exemplu, în materia supravegherii activității bancare, ca și a cercetărilor științifice care pot fi periculoase pentru indivizi sau bunurile lor. în aceste ultime împrejurări, răspunderea administrativă intervine doar în cazul în care au fost săvârșite greșeli grave, precum nerealizarea controlului la timp ori nerealizarea unui control efectiv la locul unde se produce activitatea potențial prejudiciantă.

Astfel cum s-a arătat, greșeala gravă, cu funcția sa de limitare a responsabilității, este puțin în armonie cu climatul juridic actual sau cu interesele victimelor și voința de a le indemniza cât de mult posibil și cedează treptat, restrângându-și sfera de aplicare.

Greșeala săvârșită cu culpă gravă, ca și condiție pentru a interveni responsabilitatea puterii publice are, sub acest aspect, o funcție limitativă de răspundere. Așa cum s-a apreciat, aceasta nu este în armonie cu climatul juridic actual, unde interesul victimei și voința de a o indemniza cât mai larg posibil se extinde din ce în ce mai mult.

Deseori se poate pune în discuție dacă statul răspunde pentru greșeli omisive sub forma întârzierii emiterii actelor normative prin care să se reglementeze o anumită activitate potențial periculoasă și măsurile de securitate care se impun. în aceste ipoteze se pune în discuție răspunderea fară culpă a autorităților publice, pe care o vom trata în secțiunea ulterioară.

Legătura de cauzalitate

Se impune ca, pentru a se angaja răspunderea funcționarului public, să se stabilească o legătură de cauzalitate între fapta pe care i-o reproșăm acesteia și prejudiciul pe care este chemată să îl repare. Conceptul de cauză este principalul concept cu care operăm, cel puțin în sfera gândirii naturale, pentru a explica stările lumii care ne înconjoară și mai ales, pentru a explica modificările care se produc. Cauzalitatea, raportul cauzal, desemnează în filozofie acea relație (conexiune) între două fapte ori stări de lucruri, care constă în producerea uneia de către cealaltă.

Cauzalitatea a fost definită ca un ansamblu de fenomene legate astfel între ele încât existența unui fenomen este determinată sau condiționată de producerea unui alt fenomen.

Fenomenul care determină existența unui alt fenomen se numește cauză, iar fenomenul astfel determinat sau produs se numește efect. în raport cu efectul, cauza este primordială, independentă și obiectivă, în timp ce efectul este dependent secundar și derivat întrucât izvorul său rezidă în cauză. Legătura dintre cauză și efect este denumită cauzalitate sau raport de cauzalitate (nexum cauzal).

Așa cum s-a arătat, cauzalitatea este o noțiune care determină aproape un consens în sânul doctrinei franceze asupra dificultății sale de conturare; noțiunea de cauzalitate este o redutabilă sirenă: se înșeală conștient cei care sunt seduși de subtilitatea sa ca și cei care caută să pătrundă până în misterele sale cele mai intime.

În general, fenomenele apar ca înlănțuiri de cauze și efecte. Dezvoltarea gândirii a dus la formularea principiului potrivit căruia fenomenele apar ca efect al altor fenomene. Acest principiu a fost definit ca fiind principiul universal al cauzalității.

Raportul de cauzalitate, așa cum s-a arătat, este o categorie obiectivă prin aceea că există în mod obiectiv, indiferent dacă și cum se oglindește în conștiința umană. Orice fenomen are o anumită cauză, un anumit factor generator, iar relația de cauzalitate dintre aceste două fenomene există în mod obiectiv, chiar dacă nu am fost în stare să o stabilim sau am stabilit-o în mod greșit.

Această condiție este dedusă din dispozițiile art. 1086 C.civ. de la 1864, care dispune că „daunele interese nu trebuie să cuprindă decât ceea ce este o consecință directă și necesară a neexecutării obligației”. Această dispoziție legală, consacrată legal doar cu privire la răspunderea contractuală, a primit o interpretare extensivă, devenind aplicabilă și în materia răspunderii civile delictuale apreciindu-se că dă expresie exigenței unei legături de cauzalitate îndestulător de caracterizată pentru a înlătura posibilitatea unei răspunderi care, întinzându-se la tot lanțul de evenimente ce se produc ca urmare a faptei păgubitoare, ar obliga la o răspundere, practic, fără de hotar.

În mod similar, în dreptul francez nu există o definiție a cauzei, aceasta fiind conturată doar de art. 1151 din Codul civil francez, tot în materie contractuală, limitând daunele-interese la ceea ce este „urmarea directă și imediată a neexecutării”. Lipsa definiției legale a condus la o abundență de teorii și concepții care merg de la a admite o interpretare extensivă a legăturii de cauzalitate și până la a contesta necesitatea acestei condiții a răspunderii delictuale.

Urmarea imediată și directă a unei fapte este ceea ce e suficient de aproape pentru a nu se putea considera că alte cauze ale prejudiciului au jucat un rol preponderent în survenirea acestuia.

Noțiunea de cauză

A întreprinde o analiză semantică a conceptului de cauzalitate, se impune a se identifica o poziționare a acestuia mai întâi față de varietatea infinită a verbelor cu rezonanță cauzală din limbajul curent: a face, a provoca, a declanșa, a favoriza, a influența, a domina etc.

De fapt, toate verbele active au o semnificație cauzală, și toate verbele pasive se referă la un subiect care primește efectul unei acțiuni cauzale.

Termenul de „cauză” desemnează un ansamblu de evenimente (acțiuni) funcțional echivalente pentru realizarea unei consecințe determinate, și termenul „efect” va desemna un ansamblu de evenimente (consecințe) funcțional echivalente prin raportare la o acțiune determinată.

S-a arătat că o cauză este o „parte insuficientă, dar necesară a unei condiții care este ea însăși nenecesară, dar suficientă pentru ca rezultatul să se producă. Condiția nenecesară, dar suficientă este unul dintre factorii adiacenți, factori al cărui ansamblu este suficient pentru ca rezultatul să se producă, și totalitatea acestor condiții constituie o serie disjunctivă posibil infinită. Pentru a reda mai precis conturarea cauzei, Makie propune noțiunea de câmp cauzal. Câmpul cauzal este o regiune mai largă în interiorul căruia se află o sub-regiune care se distinge printr-o caracteristică în funcție de care căutăm cauza”.

Există și curente de idei care contestă viabilitatea noțiunii de cauză, care nu poate avea aceeași semnificație ca în cadrul științelor exacte, ale naturii, unde veridicitatea legăturii cauzale se poate verifica pe cale experimentală. De asemenea, s-a remarcat că există deseori concepții care confundă conceptul de cauză cu cel de imputabilitate, sau care le suprapun.

Cauzalitatea este pur formală, ea face abstracție de orice context particular; „cauza” vrea să spună: „variabilă independentă care este în relație de conjuncție regulată asimetrică cu o altă variabilă așa-numită dependentă”; și „efect”: „variabilă dependentă care este în relație de conjuncție regulată asimetrică cu o altă variabilă, așa-numită independentă”

În domeniul relațiilor juridice fenomenul cauză poate avea în conținut, ca și agent generator, atât acțiuni cât și inacțiuni, în funcție de conținutul normei care este încălcată de către autorul faptei ilicite. Acesta are un caracter obiectiv, existând independent de conștiința umană.

În dreptul obligațiilor, se cunosc controversele asupra sensului foarte vast, uneori incert, al noțiunii de cauză cuprinsă în codul civil. Dar această noțiune este în mod egal problematică în dreptul responsabilității, conceptul de cauzalitate fiind proteiform și acoperind în realitate situații foarte diferite. Acest concept acoperă astfel noțiuni ce se pretează la o teoretizare mai mult sau mai puțin abstractă, precum, spre exemplu, teoria echivalenței condițiilor, cauzei proxime sau cauzei adecvate. Dar ea acoperă, de asemenea, noțiunile foarte concrete, aproape materiale, de imputabilitate și de dovadă a consecințelor prejudiciante ale faptului stabilit.

Nimeni nu poate fi declarat responsabil decât dacă este de manieră certă la originea directă a prejudiciului, pentru a răspunde terminologiei unei decizii din 9 noiembrie 1999 a Curții de Casație din Franța, care, deliberând, a ales să utilizeze vocabula „origine” mai mult decât cea de cauză care, așa cum am văzut, are o semnificație prea generică.

Prejudiciul nu este susceptibil de a fi reparat decât dacă el nu s-ar fi produs fară actul culpabil. Este modalitatea în care Curtea de Casație franceză exprimă, cel mai adesea, exigența cauzală. Prejudiciul trebuie să fie legat de fapta culpabilă în mod direct; așadar, o legătură de cauzalitate trebuie să existe între faptă și prejudiciul suportat de victimă. în dreptul din Quebec nu a fost emisă în această materie o teorie particulară a cauzalității, cu singura condiție ca să se poată stabili că fapta este cauza directă și imediată a prejudiciului.

Element constitutiv al responsabilității, inclusiv al responsabilității administrative cauzalitatea poate fi definită ca o legătură care unește faptul generator cu prejudiciul.

Repararea prejudiciului trece în mod necesar prin stabilirea acestei legături. Ideea de responsabilitate se acomodează greu și rău cu o reparare impusă, cu hazardul, fară a se acorda importanță autorului vinovat.

Existența raportului de cauzalitate este deosebit de importantă în stabilirea răspunderii juridice nu numai în cazul în care legea prezumă greșeala – constituind, în acest caz, singura legătură între faptă, prejudiciu și răspundere, spre exemplu, în cazul răspunderii obiective – dar și în anumite forme ale răspunderii, în funcție de statutul juridic al acesteia. Cu toate acestea, se observă că aceasta este necesară, dar nu suficientă pentru existența răspunderii juridice; se atrage atenția că deseori constatarea unei simple relații de la cauză la efect nu este totuși suficientă, aceasta nefiind o problemă juridică, ci una științifică.

Se constată că nu numai cauza, ci, uneori, și condiția au valoare în raportul cauzal, deoarece nu întotdeauna nexum causale se prezintă ca un raport direct (imediat) între cauză și efect, respectiv între faptă și prejudiciu, ci de regulă este mediat, prin intermediul condițiilor, acestea creând premisa transformării posibilității concrete în realitate.

În atare situații, asemenea condiții exterioare, care contribuie substanțial la realizarea efectului păgubitor, alcătuiesc împreună cu fenomenul cauză o unitate indivizibilă în cadrul cărora dobândesc și ele, prin interacțiune cu cauza, caracter cauzal.

În ceea ce privește culpa caracterizată, judecătorii țineau seama de natura riscului la care a fost supusă victima și gravitatea acestuia, în caz de deces, de exemplu, pentru a admite culpa caracterizată până ce legea să facă referire la ea.

Responsabilitatea civilă, în cazul cauzalității indirecte independent de faptul că greșeala a fost sau nu reținută în materie penală în funcție de caracterul său grav sau simplu, va putea fi angajată, însă va fi nevoie a se demonstra legătura de cauzalitate între greșeală și prejudiciul pe care victima ar avea dreptul să îi fie reparat.

Forme pe care le îmbracă nexum-ul cauzal

În doctrină s-a observat că acolo unde dreptul francez, fidel tradiției sale, rămâne general și abstract, chiar dacă el este atent să nu impună decât reguli de principiu, tendința în alte sisteme de drept este de a lua în considerare soluțiile proprii din cazuri particulare.

Este simptomatică această atitudine pentru dreptul englez, în special, care, pe deplin fidel tradiției sale, preferă o abordare cazuistică în distincția pe care o face între diversele tipuri de cauzalitate: cauzalitate concurentă, întreruptă, depășită, cumulativă sau alternativă; dar alte drepturi împrumută căi similare, în special în proiectele naționale de reformă în curs.

Teoriile doctrinare, atât cea a echivalenței condițiilor, cât și cea a cauzei adecvate, sunt cele cunoscute, în special, de doctrină, dar cu privire la care însă, în marea sa majoritate, nu trebuie să ne facem iluzii cu privire la valoarea lor explicativă. Astfel, este simptomatic a se constata că în cadrul studiilor se face distincție între „analiza teoretică a legăturii de cauzalitate” a dreptului pozitiv sau „teoriile cauzalității” care reprezintă „soluții ale dreptului pozitiv”. Dubii cu privire la valabilitatea unei doctrine sau alta apar atunci când aplicarea uneia sau alteia dă naștere unei tendințe favorabile considerării sensului comun, echității sau sentimentului ca unică regulă a cauzalității.

Condiția sine qua non – a fost definită de art. 3101 din Proiectul Codului civil european ca fiind cauza prejudiciului suportat de victima oricărei activități sau conduite (sau activități) în absența căreia prejudiciul nu ar fi survenit.

Potrivit teoriei echivalenței condițiilor, există o legătură de la cauză la efect între greșeala agentului și apariția prejudiciului atunci când comportamentul ilegal a fost, în mod necesar și fără o interpunere a altor cauze, produs victimei sau, altfel spus, prejudiciu, cel care există in contreto, nu putea să se producă.

Denumită și teoria cauzei naturale, este frecvent reținută în practica judecătorească ce trebuie să soluționeze litigii care au ca obiect despăgubiri pentru prejudicii diverse, în mare parte atingeri aduse integrității fizice sau psihice.

Potrivit acestei teorii, din moment ce o condiție poate fi legată de un rezultat, implicit trebuie să considerăm că acea condiție constituie una din cauzele rezultatului. Astfel, oricât de puțin ar fi intervenit o condiție în producerea rezultatului, ea are, prin aceasta, valoare cauzală și deci, este o cauză a rezultatului. Pentru ca o condiție să fie considerată drept cauză, trebuie ca ea să fi contribuit la producerea rezultatului, să fie o condiție „sine qua non” a acestui rezultat, în sensul că fară contribuția acelei condiții, rezultatul să nu se mai fi putut produce, așa cum s-a produs.

Așa cum s-a arătat, o legătură de cauzalitate naturală între un eveniment prejudiciabil și o atingere adusă sănătății presupune ca, fară evenimentul accidental, prejudiciul să nu se fi produs deloc sau ca el să nu fi survenit de aceeași manieră. Totuși, nu este necesar ca accidentul să fie cauza unică sau imediată a atingerii; este suficient ca evenimentul, asociat eventual altor factori, să fi provocat atingerea fizică sau psihică a sănătății.

Principiile europene ale răspunderii civile, elaborate în cadrul unui proiect mai vast care are ca scop elaborarea unui adevărat sistem normativ civil european, consacră, așadar, o definiție „legală” a condiției sine qua non, spre deosebire de dreptul francez, și român, de altfel, care nu conțin o astfel de consacrare legală.

Cu toate acestea, dincolo de diferențele din punct de vedere formal, se poate regăsi o idee de ansamblu. Textele europene optează ambele pentru doctrina denumită a echivalenței condițiilor sau a condiției sine qua non, care nu este contestată nici în dreptul francez.

O bună parte a autorilor arată că aceasta reprezintă în jurisprudența franceză tendința dominantă, implicit constituind un adevărat principiu.

De multe ori, într-adevăr, judecătorii încep prin a elabora un raționament contrar stării de fapt, denumit but for test, observând dacă, fară aceste fapte (adică într-un scenariu contrar celui dedus judecății), prejudiciul s-ar fi produs la fel. Cauzalitatea nu va fi admisă decât în cazul răspunsului negativ, adică dacă fapta apare ca o cauză necesară a prejudiciului. Din acest punct de vedere, caracterul mai mult sau mai puțin direct al legăturii de cauzalitate ca și concurența altor cauze ale prejudiciului, simultane ori succesive, sunt în mod normal fară incidență. La stadiul de principii, dreptul francez și proiectele europene sunt convergente.

Sistemului echivalenței condițiilor i se reproșează că pune semnul egalității între condiție și cauză, ignorând rolul fiecărei dintre acestea în producerea rezultatului; de asemenea, se observă că nu se operează o gradare a condițiilor sine qua non, astfel încât să se cuantifice controlul fiecărei condiții la producerea rezultatului și, în ultimă instanță, la stabilirea răspunderii juridice.

Teoria cauzei adecvate. Aceasta a apărut ca o reacție la criticile formulate împotriva teoriei echivalenței condițiilor.

În doctrina franceză s-a remarcat preponderența teoriei cauzei adecvate în argumentarea nexum-ului cauzal care stă la baza obligării puterii publice la reparații. Potrivit acesteia, se reține, dintre diferitele evenimente care ar fi putut contribui la realizarea prejudiciului, pe cea a cărei intervenire a fost determinantă.

Teoria cauzalității adecvate a înregistrat o oarecare audiență; ea este privită ca o limitare binevenită a teoriei echivalenței condițiilor. Căutând să dobândească o anumită libertate prin enunțarea acestei teorii, interpreții nu ezită să estimeze că ea este utilizată atunci când o condiție a prejudiciului nu este considerată ca având calitate de cauză juridică.

În cadrul acestei concepții are loc o demarcație între condiții și cauza propriu-zisă, întrucât alți factori decât cauza sunt respinși, chiar dacă au avut un oarecare rol în producerea prejudiciului.

Este semnificativ de reținut că, dacă în Canada este respinsă teoria echivalenței condițiilor în materia răspunderii civile delictuale, în Belgia este respinsă teoria cauzei adecvate în această materie, marea majoritate a jurisprudenței orientându-se spre teoria echivalenței condițiilor.

Teoria cauzei proxime. Denumită și teoria cauzei preponderente, provine din doctrina și jurisprudența anglo-saxonă. S-a apreciat că în raport cu teoria echivalenței condițiilor este o teorie mai puțin complicată, în sensul că simplifică lucrurile, reținând drept cauză a producerii rezultatului dăunător, condiția, împrejurarea imediat anterioară care intră într-un raport de proximitate temporară cu rezultatul, apreciindu-se astfel că dacă această condiție nu exista, rezultatul nu s-ar fi produs, chiar și atunci când anterior ei există alte împrejurări.

Proiectul de Cod civil european introduce și conceptul de cauzalitate parțială incertă, arătând că în caz de activități multiple, atunci când este sigur că niciuna dintre ele nu a cauzat totalitatea prejudiciului sau o parte determinabilă a acestuia, toate care au contribuit probabil la producerea prejudiciului (chiar de o manieră minimală) sunt prezumate a fi, în proporție egală, cauza acestuia.

În domenii adiacente răspunderii civile delictuale de drept comun se pot afla sisteme de răspundere cu caracter special, iar problematica raportului de cauzalitate să fie pus în mod distinct, fiind necesară o analiză mai aprofundată.

Cazuri în care funcționarul răspunde civil

Funcționarul public răspunde civil în următoarele situații:

răspunderea pentru pagubele produse cu vinovăție patrimoniului autorității sau instituției publice în care funcționează. în cadrul activității pe care funcționarul public o desfășoară săvârșește acțiuni care se pot constitui fie în acte administrative, fie în fapte juridice cu semnificație administrativă.

Prin ambele categorii se pot produce prejudicii în mod direct patrimoniului autorității sau instituției publice în care își desfășoară activitatea;

răspunderea pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit. în această situație în mod impropriu se stabilește de către legiuitor că este vorba de răspundere juridică întrucât temeiul juridic al obligației de restituire este plata nedatorată, lipsită de cauză juridică pe care autoritatea sau instituția publică a efectuat-o;

răspunderea pentru daunele plătite de autoritatea sau instituția publică, în calitate de comitent, unor terțe persoane, în temeiul unei hotărâri judecătorești irevocabile;

răspunderea pentru emiterea actelor administrative nelegale.

CAPITOLUL IV

PRACTICĂ JUDICIARĂ

În jurisprudență s-a decis că „fapta inculpatului care, fiind delegat în interes de serviciu în alte localități, în mod abuziv a folosit pentru transportul în interiorul acestora taximetre, decontând pe bază de chitanță cheltuielile efectuate cu acest titlu, nu constituie infracțiunea de abuz în serviciu contra intereselor persoanelor. Cât timp nu s-a dovedit că inculpatul ar fi făcut deplasările în interes personal și nici nu i s-a interzis de conducerea societății să folosească alte mijloace de transport decât cele în comun, nu se poate reține în sarcina sa îndeplinirea în mod defectuos a atribuțiilor de serviciu cu consecința vătămării unor interese legale, chiar dacă s-ar aprecia ca fiind exagerate cheltuielile făcute”

Într-o altă speță, s-a stabilit că „existența în structura organizatorică a Casei de Asigurări a unor funcții cu atribuții directe în organizarea licitațiilor, solicitarea firmelor contractante, urmărirea lucrărilor și a legalității decontărilor de lucrări, toate aceste activități prealabile fiind atributul unor specialiști cu responsabilități precise, a căror semnătură asigură certitudinea activității operațiilor, exclude antrenarea răspunderii președintelui Casei de Asigurări pentru comiterea infracțiunii de abuz în serviciu, ci pe aceea de neglijență în serviciu”.

Instanța supremă a decis că „fapta notarului public, săvârșită cu intenție, de a autentifica un contract de vânzare-cumpărare a unui imobil, contract încheiat prin mandatar în numele vânzătorului, în lipsa extrasului de carte funciară, cauzând o vătămare a intereselor legitime ale proprietarului imobilului prin transferarea dreptului de proprietate, în condițiile în care proprietarul a notat în cartea funciară o interdicție de vânzare a imobilului, întrunește elementele constitutive ale infracțiunii de abuz în serviciu. Arată instanța supremă că, în cazul infracțiunii de abuz în serviciu prevăzută în art. 297 C.pen., eliminarea cerinței ca fapta să fie săvârșită „cu știință”, care stabilea ca formă a vinovăției intenția sub imperiul reglementării anterioare, rezultă din dispozițiile art. 16 alin. (6) C.pen. – potrivit cărora fapta constând într-o acțiune sau inacțiune constituie infracțiune când este săvârșită cu intenție, iar fapta comisă din culpă constituie infracțiune numai când legea o prevede în mod expres – dispoziții din care rezultă că forma de vinovăție cerută de lege pentru existența infracțiunii de abuz în serviciu este intenția.

În cazul infracțiunii de abuz în serviciu este necesară cunoașterea de către făptuitor a caracterului necorespunzător al exercitării atribuțiilor de serviciu și urmărirea sau acceptarea ca prin aceasta să se ajungă la vătămarea intereselor legale ale unei persoane.

Or, în speță, făptuitorii N.S. și S.E. nu au avut reprezentarea faptului că își îndeplinesc necorespunzător atribuțiile de serviciu, fiind ferm convinși că respectă dispozițiile legale, cu atât mai mult cu cât nu au făcut altceva decât să respecte o dispoziție dată de I.G.P.R. Astfel, cei doi ofițeri de poliție au acționat în virtutea dispozițiilor primite de la I.G.P.R. cu privire la modul de interpretare a dispozițiilor referitoare la suspendarea permisului de conducere, precum și în raport de dispozițiile legale referitoare la restituirea permisului de conducere reținut.

Situația petentului, față de care în mod greșit s-a apreciat că “ar fi săvârșit infracțiunea prevăzută de art. 86 alin. (2) din O.U.G. nr. 195/2002 (in vigoare la data pronunțării deciziei) și, urmare a acestui fapt, i s-a reținut permisul de conducere, nu este reglementată în mod expres în O.U.G. nr. 195/2002, astfel că s-a făcut aplicarea dispozițiilor referitoare la suspendarea permisului de conducere și la restituirea acestuia, astfel cum au fost interpretate de forurile superioare. Prin urmare, nu se poate nici măcar aprecia că făptuitorii au prevăzut rezultatul acțiunilor lor, socotind fără temei că el nu se va produce și nici că nu au prevăzut rezultatul acțiunilor lor, deși trebuiau și puteau să îl prevadă, deoarece au acționat conform dispoziției primite, procedând în același mod și în alte situații similare.” (care este situatia petentului puteti mentiona, macar sa stiu eu in caz ca sunt intrebata?)-nu mai am speta in fata.

Într-o altă speță, complet discutabilă prin prisma analizei elementului subiectiv al infracțiunii, precum și a consecințelor produse prin fapta inculpaților, s-a reținut că: „nu s-a dovedit un interes specific al inculpaților (nici măcar în legătură cu anumite cauze), în scopul de a nu desfășura acte de cercetare. Dimpotrivă, deficiențele constatate vizează un aspect formal: în anumite cazuri, neaplicarea rezoluțiilor pe actele de sesizare, respectiv omisiunea înregistrării sesizărilor cu autor necunoscut în scopul neevidențierii acestor cauze în evidențele operative, dar fără să se constate producerea altor urmări, deoarece inculpații nu urmăreau nerezolvarea lucrărilor, ci, în concret, se desfășurau activități de cercetare. Efectuarea actelor de cercetare reiese din probele administrate și sunt evidențiate atât în rechizitoriu, cât și în motivele scrise de apel, fiind vorba despre deplasarea echipei operative pentru efectuarea verificărilor preliminare, întocmirea fișelor de intervenție, după caz, efectuarea cercetării la fața locului și audierea unor persoane, în funcție de specificul faptelor sesizate (…). Rezultă, așadar, că deși inculpații și-au încălcat atribuțiile de serviciu, nu au acționat cu intenția specifică infracțiunilor pentru care au fost cercetați(care anume?) și trimiși în judecată. (…). Nu poate fi reținută nici săvârșirea faptelor cu intenție indirectă. Luând în considerare pregătirea profesională a inculpaților și funcțiile deținute de aceștia, se poate conchide că au avut posibilitatea să prevadă rezultatul, însă, din probele administrate reiese că nu l-au urmărit și nici nu l-au acceptat.”

Opinia Parchetului privind imposibilitatea comiterii în formă continuată a unei infracțiuni din culpă nu poate constitui, de plano, un impediment pentru constatarea lipsei intenției.

Pe de o parte, forma de vinovăție se stabilește prin evaluarea elementelor de fapt, iar pe de altă parte, în cazul în care se constată lipsa uneia din condițiile cumulative referitoare la caracterul continuat al infracțiunii, se poate dispune schimbarea încadrării juridice prin reținerea unei pluralități de infracțiuni, desigur, dacă sunt întrunite toate cerințele normei de incriminare.

În speță, pe baza situației de fapt stabilită și în acord cu instanța de fond, Înalta Curte a apreciat că inculpații nu au acționat cu intenție, ci au comis faptele în forma culpei cu prevedere, fără să accepte producerea urmărilor specifice, din moment ce scopul urmărit a fost doar de a evita evidențierea cauzelor cu autor necunoscut, și nu obstrucționarea justiției sau neefectuarea lucrărilor.

CONCLUZII

Funcționarii publici reprezintă cea mai importantă categorie a personalului care își desfășoară activitatea în cadrul autorităților și instituțiilor publice.

Funcționarii publici au reglementate drepturile și obligațiile, răspunderea, incompatibilitățile și în general regimul de ocupare și exercitare a funcției, într-un statut special, expresie a situației juridice a acestora.

Fiind vorba de un regim de drept public, în speță de drept administrativ, derogatoriu de

la dreptul comun, acesta presupune si drepturi și obligații speciale care au în vedere că funcționarii publici sunt exclusiv în serviciul interesului public și că trebuie să pună înaintea oricăror interese personale sau de partid, interesele publice, generale, căutând pe toate căile să înlăture aspectele birocratice din regimul funcțiilor publice, cu care sunt dotate serviciile administrației publice a statului și a colectivităților locale.

Pentru aceste motive, instituirea unor norme juridice care să reglementeze cu claritate și fără echivoc cadrul în care aceștia își desfășoară activitatea prin punerea în acțiune a puterii publice apare ca absolut necesară. Nimic nu este mai periculos pentru o societate decât o reglementare haotică ce gestionează relația autoritate-cetățean, ceea ce generează situații cu potențial de abuz și de corupere a puterii prin deturnarea acesteia de la scopul în care a fost instituită.

Cu toate acestea, dincolo de cadrul legal mai mult sau mai puțin ferm, funcționarii publici au o responsabilitate semnificativ crescută față de societate, întrucât prin acțiunile lor influențează viața unor comunități întregi, în unele cazuri chiar a unei națiuni.

Exercitarea atribuțiilor în mod corespunzător de către funcționarii publici presupune și asigurarea unui cadru legal în care regimul sancționator intervine peste răspunderea juridică de drept comun, care revine oricărei persoane, astfel se suprapune o răspundere specifică. Având în vedere calitatea de funcționar public, aceasta este puternic jurisdicționalizată cu scopul de a nu se putea aduce atingere modului în care este pusă în acțiune puterea publică decât pentru motivele prevăzute în mod expres de lege.

Constatăm că textul legal introduce principiul conform căruia răspunderea juridică a funcționarului public, ca și a administrației, în ansamblul său, se poate angaja doar când are loc comiterea unor ilegalități, neexistând răspundere atunci când se acționează legal și în conformitate cu procedurile administrative specifice autorității sau instituției publice respective.

Propuneri pentru îmbunătățirea legislației

delimitarea categoriei funcționarilor publici de personalul contractual prin definirea clară a sintagmei prerogativă de putere publică.

aplicarea regulilor privind mobilitatea tuturor categoriilor de funcționari publici, inclusiv categoriei înalților funcționari publici

protecția juridică a funcționarului public în ceea ce privește răspunderea civilă/penală

simplificarea procedurilor de ocupare a funcțiilor publice

descentralizarea competenței de organizare a concursurilor, cu accent pe rolul de monitorizare al ANFP

întărirea rolului formării profesionale în administrația publică

BIBLIOGRAFIE

Tratate. Cursuri. Monografii

Alexandru, I. Administrația publică, Editura Lumina Lex, București 2006;

Alexandru, I. Administrația publică, Teorii, realități, perspective, ediția a IV-a, revăzută și adăugită, Editura Lumina Lex, București 2007;

Alexandru, I. Drept administrativ european, Editura Universul Juridic, București 2008;

Apostol Tofan, D. Instituții administrative europene, Editura C.H. Beck, București 2006;

Apostol Tofan, D. Drept administrativ, vol. I, ediția a 2-a,Editura C.H. Beck, București 2008;

Bodoroncea, G. ș.a, Codul penal. Comentarii pe articole, ediția a 2-a, Editura C.H.Beck, București 2016;

Constantinescu, M., A. Iorgovan în M. Constantinescu, I. Deleanu, A. Iorgovan, I. Muram. F. Vasilescu, I. Vida, Constituția României, comentată și adnotată, Editura R.A Monitorul oficial, București 1992;

Corbeanu, I. Drept administrativ, curs universitar, ediția a II-a revăzută și completată, Editura Lumina Lex, București 2010;

Deleanu, I. Instituții și proceduri constituționale, Tratat, Editura Servo Sat Arad, 2001 ;

Giurgiu, L., Zaharie, C., Drept administrativ, curs universitar, Ediția a VII-a, Ed. Pro Universitaria, București, 2007;

Gheorghiu, I.R Știința administrației, Editura Economică, București 2005 ;

Iorgovan, A. Tratat de drept administrativ, vol I, ediția a 4-a, Editura All Beck, București 2005;

Ionescu, C. Principii fundamentale ale democrației constituționale, Editura Lumina Lex, București 1997;

Iorgovan, A. Tratat de drept administrativ, Vol. 1, Ed. All-Beck, București, 2001;

Manda, C., C. Manda, Știința administrației, Ediția a III-a, revăzută și adăugită, Editura Univesrul Juridic, București 2008;

Matei, L. Managment public, Ediția a doua, Editura Economică, București 2006;

Matei, L. Romania Public Managment. Reform, Theoretical and empirical studies,Vol. I, Editura Economică, București, 2009;

Miulescu, I. Știința administrației, Editura Universul Juridic, București 2010;

Muraru, I., S. Tănăsescu, Drept contituțional și instituții politice, ediția a IX-a, revăzută și adăugită, Editura Lumina Lex, București 2001;

Muraru, I. E.S. Tănăsescu, Constituția Romîniei, Comentariu pe articoel, Editura C. H. Beck, București 2008;

Petrescu, R.N. Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca 2004;

Preda, M, B. Vasilescu, Drept administrativ. Partea specială, Editura Lumina Lex, București 2007;

Prisăcaru, V. Tratat de drept administrativ român. Partea generală, ediția a 3-a, Editura Lumina Lex, București 2002;

Sîngeorzan, D. Elena Răspunderea patrimonială a autoritaților publice și a funcționarului public responsabil – practica judiciară, Editura Hamangiu 2014;

Vedinaș, V Drept administrativ, Editura UNiversul juridic, București 2015;

Articole din reviste de specialitate

V. Vedinaș, Considerații asupra proiectului de lege pentru modificarea și completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, în RDP nr. 2/2006;

Legislație internă

*** Legea 188/1999 privind Statutul funcționarului public, Publicată în Monitorul Oficial la 08.12.2014, actualizată.