Raspunderea Avocatului Poporului Si Relatia Sa cu Parlamentul

INTRODUCERE

CAPITOLUL I

REGLEMENTAREA CONSTITUȚIONALĂ ȘI LEGALĂ A AVOCATULUI POPORULUI

1.1. Noțiunea de Avocat al Poporului

Avocatul Poporului este denumirea constituțională sub care s-a organizat și funcționează în România clasica instituție a ombudsmanului. Ombudsmanul își are originea în Suedia și s-a răspândit îndeosebi în Europa sub denumiri diferite precum: comisar parlamentar, apărătorul poporului în Spania, apărătorul public, mediatorul public, mediatorul republicii în Franța, procuror parlamentar etc.

La nivel european dar și internațional au luat naștere asociații a ombudsmanilor. De exemplu în Europa există Rețeaua Ombudsmanilor Europeni prin care sunt împărtășite cele mai bune practici din domeniul protecției drepturilor omului; Institutul European al Ombudsmanului având atribuții în efectuarea unor cercetări cu privire la drepturile omului, protecția drepturilor civile, promovarea schimburilor de experiență la nivel național, european și internațional etc.

În țările europene s-au conturat trăsăturile generale ale ombudsmanul. S-a afirmat despre ombudsman că este o persoană independentă, numită, de regulă de Parlament, având atribuții în special în sfera relațiilor care i-au naștere între administrația publică și cetățean. Ombudsmanul încearcă să deblocheze conflictele cetățean – administrație publică, conflicte generate îndeosebi de birocrație, care a fost și a rămas o gravă maladie a administrației, dar și de abuzuri care au drept consecință încălcarea drepturilor omului, prevăzute de Constituție dar și de actele normative internaționale pe care România lea ratificat.

În țările vest – europene, în afara ombudsmanilor cu competență generală, există și ombudsmani specializați pe domenii precum: protecția consumatorilor, drepturile copilului, protecția persoanelor cu handicap, pensii, presă, armată (cazul Israelului). Iar în unele state, precum Olanda, în afara Ombudsmanului național există și ombudsmani locali.

În esență, Avocatul Poporului trebuie să apere spiritul legilor și să protejeze drepturile și libertățile individului. El nu este un organ care să se substituie altora, dar este un organ alături de altele pentru salvgardarea drepturilor și a libertăților. El nu este un avocat al celor nevoiași, ci un protector al tuturor.

La Conferința Internațională de la Canberra, din 1988 s-a concluzionat că instituția ombudsmanului este o instituție caracteristică țărilor democratice, concepută să opereze într-un spirit de democrație cu un Guvern cooperant și oficialități amiabile, care, în general, funcționează eficient, dar sunt dispuse, totodată, să înlăture orice greșeală sau nedreptate. Este o instituție a cărei implementare cere timp, ambianță democratică, cultură politică și juridică, amiabilitate și solicitudine.

Distinsul profesor de drept constituțional Tudor Drăganu, într-una din lucrările sale a încercat să explice de ce este necesară și de ce trebuie să existe instituția Avocatului Poporului. Astfel, autorul pleacă de la constatarea că Parlamentul (puterea legislativă) exercită controlul asupra activității executivului, iar Guvernul conform art. 109 alin. (1) din Constituția României „răspunde politic numai în fața Parlamentului pentru întreaga sa activitate. Fiecare membru al Guvernului răspunde politic solidar cu ceilalți membri pentru activitatea Guvernului și pentru actele acestuia”. Rezultă din dispozițiile legale menționate anterior caracterul politic al controlului parlamentar, în sensul că parlamentarii nu trebuie să aibă o calificare specială care să-i abiliteze să verifice legalitatea actelor administrative, iar aprecierile lor sunt determinate de motivații politice. Parlamentul nu poate sancționa un act administrativ ilegal și neoportun, decât prin mijloace politice, cel mai întâlnit fiind moțiunea de cenzură împotriva Guvernului. În urma celor prezentate Tudor Drăganu afirmă că „Ținând seama de aceste limitări și piedici inerente controlului parlamentar asupra legalității actelor administrative, dar și nevoia de a implica în cât mai mare măsură și în condiții optime prestigiul organului reprezentativ pe plan național la asigurarea legalității în administrația de stat, în unele țări cu regim parlamentar a fost introdusă instituția ombudsmanului”.

În anul 1991 pe fondul schimbărilor sociale, istorice și economice a fost adoptată o nouă Constituție a României, și apoi revizuită în anul 2003, care a marcat trecerea societății românești spre un stat de drept, democratic și social, în care deminitatea omului, drepturile și libertățile cetățenilor, libera dezvoltare a personalității umane, reprezintă valori supreme și sunt garantate prin mijloace juridice.

Demersul făcut în anul 1991 a determinat constituantul român să reconfigureze ordinea constituțională, creând, în afara instituțiilor tradiționale, și structuri statale noi precum Curtea Constituțională și Avocatul Poporului, instituții de natură să eficientizeze protecția drepturilor cetățeanului.

Preferința constituantului român pentru denumirea de „Avocat al Poporului” în detrimentul noțiunii de „Ombudsman” se explică prin specificul limbajului juridic și politic românesc și pentru că ea exprimă cel mai clar și mai pe înțelesul tuturor și semnificațiile juridice ale acestei instituții.

Cuvântul „ombudsman”, fiind mai dificil de tradus și de recepționat în limba română, nu a putut fi utilizat. De asemenea, nu a fost utilizată exprimarea comisar parlamentar deoarece în limbajul curent evocă comisarul de poliție. Nici expresiile de apărător al poporului sau apărător public nu au fost reținute pentru că termenul apărător este prea larg și prea vag. Exprimarea „mediator public” nu a fost folosită pentru că Avocatul Poporului nu este un arbitru, deși activitatea sa urmărește și aplanarea unor conflicte cetățean – autoritate publică. Cât privește expresia „procuror parlamentar”, ea nu a putut fi reținută, știut fiind faptul că procurorul este mult prea asociat de conceptul de acuzare, trăsătură ce lipsește instituției create. Denumirea de avocat al poporului a fost preferată pentru că în conștiința și limbajul românilor, avocatul este asociat cu cel care apără, mai ales cel care apără pe cel slab și năpăstuit.

Conform dispozițiilor art. 1 alin. (1) din Legea nr. 35/1997 privind organizarea și funcționarea instituției Avocatului Poporului, instituția Avocatului Poporului are drept scop apărarea drepturilor și libertăților persoanelor fizice în raporturile acestora cu autoritățile publice. Art. 2 al aceleiași legi consacră independența instituției și caracterul autonom și public al instituției. Tot art. 2 consacră și independența a însuși Avocatului Poporului, care în exercitarea atribuțiilor sale nu se substituie autorității publice. Mai mult, Avocatul Poporului nu poate fi supus nici unui mandat imperativ sau reprezentativ. Nimeni nu îl poate obliga pe Avocatul Poporului să se supună instrucțiunilor sau dispozițiilor sale.

1.2. Cadrul legislativ privind instituția Avocatului Poporului

Statul român a valorificat experiența practică a statelor, în care funcționează ombudsmanul și din care rezultă că eficiența instituției constă în calitățile persoanei care este desemnată și în maniera de lucru, iar astfel a creat un cadru normativ propice dezvoltării progresive a acestei instituții și totodată de adaptare a cetățenilor români cu ea.

Cadrul legislativ privind instituția Avocatului Poporului cuprinde: Constituția României, care reglementează în Titlul II, Capitolul IV, art. 58 – 60 numirea, rolul, atribuțiile și raportul Avocatului Poporului în fața Parlamentului, art. 65 alin. (2) lit. i), art. 146 lit. a) și d); Legea nr. 35/1997 privind organizarea și funcționarea instituției Avocatului Poporului și Regulamentul de organizare și funcționare a instituției Avocatului Poporului.

Adoptată cu întârziere față de momentul consacrării constituționale, motiv pentru care în doctrină chiar fusese remarcată utilitatea unei prevederi speciale prin care să fi fost precizat un termen și pentru înființarea instituției Avocatului Poporului, Legea nr. 35/1997 a consacrat o competență relativ restrânsă în favoarea acestuia, limitându-i puterea de acțiune. Aceasta în pofida calificării sale, generoase, de „autoritate publică autonomă și independentă față de orice altă autoritate publică, în condițiile legii”.

Alte legi care cuprind dispoziții referitoare la Avocatul Poporului sunt: Legea nr. 677/2001 pentru protecția persoanelor cu privire la prelucrarea datelor cu caracter personal și libera circulație a acestor date; Legea nr. 676/2001 privind prelucrarea datelor cu caracter personal și protecția vieții private în sectorul telecomunicațiilor; Legea nr. 682/2001 pentru ratificarea Convenției pentru protejarea persoanelor, față de prelucrarea automatizată a datelor cu caracter personal; Legea nr. 206/1998 pentru aprobarea afilierii instituției Avocatul Poporului la Institutul Internațional al Ombudsmanului și la Institutul European al Ombudsmanului; Legea nr. 544/2004 privind contenciosul administrativ; Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale.

1.3. Trăsăturile constituționale ale instituției Avocatului Poporului

Unele din trăsăturile constituționale ale instituției Avocatului Poporului sunt explicit formulate, în timp ce altele rezultă din interpretarea sistematică a cadrului constituțional și legal.

Din punct de vedere al trăsăturilor explicit formulate le menționăm pe următoarele: este o instituție conform art. 58 alin. (3) din Constituție; organizarea și funcționarea sunt stabilite prin lege organică conform art. 58 alin. (3) din Constituție; conducătorul instituției este numit de către Camera Deputaților și Senat, în ședință comună; prezintă rapoarte numai Parlamentului conform art. 60 din Constituție; este o autoritate publică autonomă și independentă față de orice altă autoritate publică, nu se substituie autorităților publice, nu poate fi supusă nici unui mandat imperativ; activitatea sa are caracter public; instituția are buget propriu care face parte integrantă din bugetul de stat; funcția de avocat al poporului se asimilează cu funcția de ministru, funcția de adjunct al avocatului poporului cu cea de șef de departament parlamentar iar funcțiile de conducere și de execuție de specialitate se asimilează cu funcțiile din serviciile Parlamentului conform art. 36 alin. (3) din Legea nr. 35/1997; pe durata exercitării mandatului, Avocatul Poporului nu poate fi urmărit și trimis în judecată penală pentru opiniile exprimate sau pentru actele săvârșite în exercitarea mandatului; conducătorul instituției nu poate fi reținut, percheziționat sau arestat fară încuviințarea președinților celor două Camere ale Parlamentului; adjuncții Avocatului Poporului nu pot fi reținuți, percheziționați sau arestați, fară înștiințarea prealabilă a Avocatului Poporului.

Se impun în legătură cu aceste trăsături pe care le-am enumerat anumite precizări de natură a nu crea confuzii.

Astfel, în limbajul juridic românesc, cuvântul „instituție” este utilizat în cel puțin două accepțiuni. Mai întâi ca instituție juridică prin care se înțelege un grup de norme juridice unite pe criteriul unui obiect comun de reglementare. În acest sens, instituția juridică este o parte din ramura de drept. Se utilizează și instituția politică (de regulă, în dreptul public), ea exprimând aici ceva complex (norma plus obiect de reglementare). Într-un sens organizatoric (organic), cuvântul instituție poate desemna o autoritate. De exemplu, instituția bugetară, exprimare utilizată de legi mai ales în domeniul economic și financiar.

Utilizarea legii organice pentru stabilirea organizării și funcționării instituției Avocatul Poporului exprimă, fară îndoială, importanța aparte a acesteia. Legea organică presupune un domeniu de reglementare rezervat, iar potrivit Constituției ea se utilizează în reglementarea domeniilor nominalizate prin art. 73 alin. (3) lit. a)-s), precum și, potrivit lit. t), pentru reglementarea celorlalte domenii pentru care în Constituție se prevede adoptarea de legi organice. Pentru Avocatul Poporului o asemenea prevedere se găsește în art. 58 alin. (3) din Constituție. Totodată, legea organică se adoptă cu votul majorității membrilor fiecărei Camere. Nu este fară importanță să observăm că, în redactarea constituțională actuală, prima Cameră sesizată pentru votarea legii Avocatului Poporului este Camera Deputaților, iar Senatul este Camera decizională (art. 75).

Constituția utilizează denumirea de Avocatul Poporului atât pentru instituție, cât și pentru conducătorul acesteia. Confuziile pot fi evitate prin identificarea corectă a contextului. Aici ne referim la conducătorul instituției care, potrivit art. 58 alin. (1) și art. 65 alin. (2) lit. i) din Constituție, este numit pe o durată de 5 ani, de către Camera Deputaților și Senat în ședință comună. Soluția constituțională actuală este rezultatul unei evoluții în timp. La dezbaterea tezelor privind proiectul de Constituție au fost și propuneri în sensul numirii Avocatului Poporului de către Parlament în întregul său. Desemnarea Avocatului Poporului de către Parlament conferă acestuia o legitimitate aparte și, desigur, îi conferă o natură juridică particulară, proprie pe care o vom examina mai departe.

Este de esența vieții parlamentare ca autoritățile desemnate de către Parlament, în întregul său sau prin structurile sale, să prezinte rapoarte. Suntem aici în prezența funcției de control parlamentar, o funcție deosebit de importantă. Potrivit dispozițiilor constituționale se pot distinge: raportul anual, care se prezintă Parlamentului în întregul său; rapoarte la cererea Camerelor dar și rapoarte speciale pe anumite probleme.

Autonomia și independența unei instituții nu pot exista în afara unei autonomii bugetare. Instituția are buget propriu, care face parte integrantă din bugetul de stat. Prin legile bugetare anuale poate fi aprobat un fond la dispoziția Avocatului Poporului, pentru acordarea de ajutoare. Proiectul de buget se aprobă, cu avizul consultativ al Ministerului Finanțelor Publice, de Avocatul Poporului și se înaintează Guvernului pentru a fi inclus distinct în proiectul bugetului de stat supus legiferării. Obiecțiile Avocatului Poporului la proiectul de buget al Guvernului se prezintă Parlamentului pentru soluționare.

Asimilările cu funcția de ministru, pentru Avocatul Poporului, și cu cea de șefi de departamente din aparatul Parlamentului, pentru adjuncții acestuia, întăresc autonomia și independența instituției.

Lipsa răspunderii juridice pentru opiniile exprimate sau pentru actele pe care le îndeplinesc, atât pentru Avocatul Poporului, cât și pentru adjuncții acestuia, exprimă ideea de „imunitate” aplicată acestei instituții. Aceasta garantează autonomia și independența. Ea trebuie coroborată cu celelalte texte legale, conform cărora: Avocatul Poporului și adjuncții săi nu pot fi membri ai unui partid politic și nu pot îndeplini nici o altă funcție publică sau privată, cu excepția activităților și funcțiilor didactice din învățământul superior.

1.4. Rolul și funcțiile Avocatului Poporului

Rațiunea de a fi a Avocatului Poporului este strâns legată de protecția pe care această autoritate publică o poate oferi cetățenilor, alături de alte instanțe existente într-o societate democratică.

Chiar dacă acesta este aspectul care prevalează și în redactarea Constituției României, nu trebuie pierdut din vedere și reversul medaliei: activitatea Avocatului Poporului vizează în fapt legalitatea administrației publice, măsura în care autoritățile publice din domeniul administrației se încadrează în marjele legale existente și nu depășesc cadrul discreționarității de care pot dispune pentru a transgresa în domeniul arbitrariului și al abuzului de putere.

S-a afirmat, de asemenea, că Avocatul Poporului este organic legat de problematica asigurării legalității în activitatea organelor și aparatului de stat, a respectării drepturilor și libertăților cetățenești contra oricăror abuzuri, acțiuni arbitrare sau erori ale autorităților publice.

În exercitarea atribuțiilor sale constituționale și legale, Avocatul Poporului are rolul de a apăra drepturile și libertățile persoanelor fizice în raporturile acestora cu autoritățile publice.

În ultimul timp s-a discutat tot mai des de specializarea acestei instituții pe mai multe domenii de activitate. Astfel, în structura instituției avocatului Poporului a fost creat un domeniu de specializare pentru armată, justiție, poliție, penitenciare, condus de un adjunct al Avocatului Poporului. Unul din rolurile pe care le îndeplinește acest domeniu de activitate este acela de protecție a drepturilor și libertăților fundamentale ale persoanelor fizice în raporturile acestora cu organele de poliție din subordinea Ministerului Afacerilor Interne, spre exemplu cu Poliția Română, Poliția de frontieră, Jandarmeria Română, Inspectoratul General pentru Imigrări, etc.

Funcția consultativă. Dialogul și contactul direct al Avocatului Poporului cu oamenii, de regulă cu nemulțumiții, și desigur cu problemele lor, constituie o bogată sursă de informație cu privire la sistemul legislativ.

Avocatul Poporului poate identifica mai repede și mai clar mai ales lacunele legislative sau reglementările agresive la adresa drepturilor și libertăților oamenilor. Și, trebuie s-o recunoaștem, drepturile omului sunt de fapt conținutul întregului eșafodaj juridic. Aceasta, deoarece dreptul reglează și comandă conduita umană, chiar dacă omul ca subiect de drept poate apărea și sub forma subiectelor colective de drept (autorități, asociații, persoane juridice).

Legile trebuie să surprindă exact realitățile și să fie în pas cu dinamica economică, socială și politică. Această concordanță începe o dată ce legea prinde viață, iar acest lucru se produce atunci când legea, publicată în Monitorul Oficial, începe să se aplice. Viața legii începe o dată cu aplicarea ei, iar aplicarea este cea care scoate în evidență eficiența și viabilitatea legii. Nemulțumiții care se adresează Avocatului Poporului încearcă de fapt, prin protecția drepturilor și libertăților lor, îndreptarea legii.

Prin art. 60, Constituția stabilește că rapoartele pe care Avocatul Poporului le prezintă Parlamentului pot conține recomandări privind legislația pentru ocrotirea drepturilor și a libertăților cetățenilor.

În același sens, Legea nr. 35/1997 prevede, în art. 26 alin. (2), că „Dacă Avocatul Poporului constată, cu prilejul cercetărilor întreprinse, lacune în legislație (…) va prezenta un raport, conținând cele constatate, președinților celor două Camere ale Parlamentului sau, după caz, primului-ministru”, iar în art. 27 al aceleași legi se arată că „Avocatul Poporului poate fi consultat de inițiatorii proiectelor de legi și ordonanțe, care, prin conținutul reglementărilor, privesc drepturile și libertățile cetățenilor, prevăzute de Constituția României, de pactele și celelalte tratate internaționale privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte”.

Funcția consultativă a Avocatului Poporului se exercită deocamdată la un nivel satisfăcător, ea trebuind să fie abordată cu mai multă atenție de către autoritățile publice.

Putem remarca și unele aspecte interesante. Astfel, Avocatul Poporului a făcut parte din Comisia pentru revizuirea Constituției României; de asemenea, a fost și este consultat asupra unor proiecte de legi.

Funcția de reprezentare. Ea privește, firesc, conducătorul instituției. Potrivit art. 13 lit. g) din Legea nr. 35/1997, republicată, acesta reprezintă instituția Avocatul Poporului în fața Camerei Deputaților, a Senatului și a celorlalte autorități publice, precum și în relațiile cu persoanele fizice sau juridice, iar potrivit art. 32 din Regulamentul de organizare și funcționare a instituției Avocatul Poporului, Avocatul Poporului întreține relații cu autorități similare din alte state și poate participa la activitatea unor organizații internaționale din domeniul său de activitate ori poate să devină membru al acestora.

În fine, prin Legea nr. 206/1998 s-a aprobat afilierea instituției Avocatul Poporului, ca membru cu drepturi depline, la Institutul Internațional al Ombudsmanului, cu sediul la Alberta, Canada, și la Institutul European al Ombudsmanului, cu sediul la Innsbruck, Austria.

Funcția de ordonator de credite. Potrivit art. 13 lit. i) din Legea nr. 35/1997, republicată, Avocatul Poporului exercită funcția de ordonator principal de credite. Este o funcție ce revine, de regulă, conducătorilor autorităților și instituțiilor publice, iar potrivit art. 4 lit. k), Avocatul Poporului „împuternicește personalul de specialitate cu îndeplinirea unora dintre atribuțiile sale, potrivit legii”. În baza acestei dispoziții, coroborată cu cea cuprinsă în art. 20 ale Legii privind finanțele publice, conducătorul instituției poate delega calitatea de ordonator de credite, după caz, adjuncțiilor săi, secretarului general sau altor persoane.

CAPITOLUL II

ORGANIZAREA INSTITUȚIEI AVOCATULUI POPORULUI

Din punct de vedere al organizării instituției Avocatului Poporului prezintă interes condițiile și procedura de numire a Avocatului Poporului, mandatul și incompatibilitățile acestuia, adjuncții Avocatului Poporului, dar și organizarea instituției la nivel teritorial.

2.1. Conducătorul instituției

Avocatul Poporului este cel care conduce instituția, cu sprijinul unor structuri care însă nu depășesc nivelul unor organisme consultative.

2.1.1. Condițiile necesare pentru candidatură

Legea nr. 35/1997 privind organizarea și funcționarea Avocatului Poporului stabilește atât condițiile pentru acces la această demnitate publică, cât și procedura parlamentară de numire.

Astfel, condițiile necesare pentru candidatură sunt: candidatul să fie cetățean român și să îndeplinească condițiile de numire prevăzute pentru judecători la Curtea Constituțională.

Articolul 143 din Constituția României stabilește că judecătorii Curții Constituționale trebuie să aibă pregătire juridică superioară, înaltă competență profesională și o vechime de cel puțin 18 ani în activitatea juridică sau în învățământul juridic superior.

Asimilarea cu judecătorii Curții Constituționale, în ceea ce privește condițiile ce trebuie îndeplinite pentru numire, este solid justificată. Din moment ce eficiența unui ombudsman este garantată de personalitatea celui care exercită funcția, precum și de maniera de lucru, atunci, fără îndoială, este nevoie de profesionalism, experiență și tact. Profesionalismul implică, prioritar, pregătire juridică, deoarece apărarea drepturilor și libertăților persoanelor fizice presupune cunoașterea legilor, interpretarea și aplicarea lor. Totul duce la sistemul normativ, iar cel mai eficient în cunoașterea și aplicarea acestuia este, fără îndoială, juristul.

Mai mult, cetățeanul trebuie să fie convins că Avocatul Poporului este o persoană pregătită profesional, care va fi aptă de a lupta pentru protejarea drepturilor sale. Acesta este și principalul motiv pentru care instituția Avocatului Poporului consideră că prima vocație este aceea de a fi în serviciul cetățeanului, de a-l ajuta să-și cunoască drepturile și îndatoririle față de instituția statului.

Succesul și implicit utilitatea Avocatului Poporului depind de capacitatea sa de a-i asculta pe cetățenii care nu, de puține ori, se pierd în proceduri greoaie, confruntați cu o inflație de legi și cu reglementări schimbătoare.

Profesionalismul Avocatului Poporului se impune și deoarece acesta se implică și în facilitarea relației dintre cetățean și lege. Avocatul Poporului este preocupat ca și legislația să devină mai coerentă și mai operațională, pusă în slujba cetățeanului. Preocuparea pentru îmbunătățirea legislației este de fapt o activitate complementară a eforturilor de mediere între individ și lege, între cetățeni și administrația publică.

Puterea Avocatului Poporului vine din capacitatea lui de a convinge autoritățile, atunci când este cazul, că cetățeanul are dreptate și că el, care de altfel, este și contribuabil, trebuie tratat cu toată deferența, în condițiile prevăzute de lege.

Dialogul și tactul în relațiile cu oamenii și, mai ales, cu autoritățile publice (prioritar administrative) implică experiență, iar certificatul acesteia este dat de vechimea în profesia juridică. Activitatea Avocatului Poporului nu este și nu poate fi a unui amator, ci numai a unui profesionist.

2.1.2. Procedura de numire

Procedura de numire cuprinde următoarele etape: candidații trebuie recomandați Birourilor Permanente ale Camerei Deputaților și Senatului de către grupurile parlamentare din ambele Camere; propunerile se fac de către Birourile Permanente ale celor două Camere; candidații sunt audiați de comisiile juridice din Camera Deputaților și Senat; evident, ei trebuie să depună actele doveditoare ale îndeplinirii condițiilor; candidații vor fi prezenți la dezbaterea din ședința comună a celor două Camere ale Parlamentului.

Este numit ca Avocat al Poporului candidatul care a întrunit cel mai mare număr de voturi ale deputaților și senatorilor prezenți.

Cât privește numirea Avocatului Poporului, trebuie să observăm că potrivit Legii nr. 35/1997, în vechea redactare, ea se realiza de către Senat, prin votul majorității senatorilor. Firesc, în ipoteza mai multor candidați apărea situația mai multor tururi de scrutin. De aceea, legea adăuga că, dacă la primul tur de scrutin nu se obținea această majoritate, urmau a se organiza noi tururi de scrutin, la care participau numai candidații situați pe primele două locuri la turul de scrutin anterior.

În doctrină această soluție a legii a fost, pe bună dreptate, criticată deoarece contravenea dispozițiilor art. 74 alin. (2) din Constituție, potrivit cărora hotărârile se adoptă cu votul majorității membrilor prezenți din fiecare Cameră.

Legea modificată înlătură această abatere, numirea Avocatului Poporului făcându-se cu votul majorității parlamentarilor prezenți.

2.1.3. Mandatul

Mandatul se exercită de la data depunerii în fața președinților celor două Camere ale Parlamentului a jurământului și durează până la depunerea jurământului de către noul Avocat al Poporului.

Jurământul cerut de lege este următorul: „Jur să respect Constituția și legile țării și să apăr drepturile și libertățile cetățenilor, înde-plinindu-mi cu bună-credință și imparțialitate, atribuțiile de Avocat al Poporului. Așa să-mi ajute Dumnezeu!”. Desigur, jurământul poate fi depus și fără formula religioasă.

Dacă se refuză depunerea jurământului este împiedicată intrarea în funcție a Avocatului Poporului și se deschide procedura pentru o altă numire.

Mandatul încetează înainte de termen, în caz de demisie, revocare din funcție, incompatibilitate cu alte funcții publice sau private, imposibilitate de a-și îndeplini atribuțiile mai mult de 90 de zile, deces. Toate acestea urmează a fi constatate de către Birourile permanente ale celor două Camere ale Parlamentului, în cel mult 10 zile de la apariția cauzei care determină încetarea mandatului.

Mandatul poate fi reînnoit o singură dată.

Legea nr. 35/1997 determină în mod explicit procedura revocării mandatului Avocatului Poporului. Astfel, revocarea poate interveni ca urmare a încălcării Constituției și a legilor, realizându-se de către Camera Deputaților și Senat, în ședință comună, la propunerea Birourilor permanente ale celor două Camere ale Parlamentului.

Revocarea se pronunță pe baza raportului comun al comisiilor juridice ale celor două Camere ale Parlamentului, cu votul majorității deputaților și senatorilor prezenți.

2.1.4. Incompatibilități

Față de rolul instituției Avocatul Poporului, pentru a se asigura neutralitatea, imparțialitatea și corectitudinea celor care lucrează în sistem, Constituția și legea prevăd unele incompatibilități cu alte funcții publice sau private.

Astfel, atât Avocatul Poporului, cât și adjuncții săi nu pot îndeplini nici o altă funcție publică sau privată, cu excepția funcțiilor didactice din învățământul superior.

Avocații poporului, iar această exprimare cuprinde și adjuncții din moment ce conducătorul instituției este unul singur, nu pot face parte din partide politice.

Ca o consecință a celor de mai sus, ei nu pot fi aleși în autoritățile reprezentative (deputați, senatori, primari etc.) din moment ce le este interzisă asocierea în partide politice.

Incompatibilitățile menționate mai sus se aplică și personalului cu funcții de conducere și de execuție de specialitate.

Demisia este un act unilateral de voință. Aprobarea ei este firească, eventualele negocieri fiind posibile, dar dacă titularul insistă ea trebuie adusă la îndeplinire.

Imposibilitatea de îndeplinire a funcției poate interveni în caz de boală sau de alte asemenea împrejurări.

Decesul este o cauză clară de încetare a raporturilor de serviciu.

Potrivit art. 9 alin (3) din lege, demisia, incompatibilitatea, imposibilitatea de îndeplinire a funcției sau decesul se constată de către Birourile permanente ale celor două Camere ale Parlamentului, în cel mult 10 zile de la apariția cauzei care determină încetarea mandatului Avocatului Poporului.

Cât privește adjuncții Avocatul Poporului și personalul de conducere și execuție, în lipsa unor dispoziții legale exprese, urmează să li se aplice aceleași reguli ca și cele de mai sus.

2.2. Adjuncții Avocatului Poporului

Potrivit art. 58 din Constituție, adjuncții sunt specializați pe domenii de activitate.

Această soluție a rezultat cu prilejul revizuirii Constituției în anul 2003, când s-a urmărit să se dea o eficiență sporită activității instituției și să se realizeze o bună corelare cu reglementările din alte țări unde este organizat și funcționează ombudsmanul.

Deoarece Constituția nu prevede domeniile de specializare, acestea au fost stabilite prin Legea nr. 35/1997, modificată în anul 2004: drepturile omului, egalitate de șanse între bărbați și femei, culte religioase și minorități naționale; drepturile copilului, ale familiei, tinerilor, pensionarilor, persoanelor cu handicap; armată, justiție, poliție, penitenciare și proprietate, muncă, protecție socială, impozite și taxe.

Revizuirea Constituției a impus noi reglementări privind numirea adjuncților Avocatului Poporului.

În ce privește condițiile de numire, potrivit art. 11 alin. (1) din Legea nr. 35/1997, republicată, acestea se stabilesc prin Regulamentul de organizare și funcționare a instituției Avocatul Poporului. Potrivit Regulamentului menționat, aceste condiții sunt: absolvent, cu diplomă de licență, al unei facultăți de științe juridice, științe administrative, științe politice sau științe economice; vechime de cel puțin 10 ani în specialitatea studiilor absolvite (judecător, procuror, avocat, notar, consilier juridic, economist, polițist sau alte funcții asimilate); cunoașterea unei limbi străine de largă circulație, atestată prin documente oficiale; capacitate deplină de exercițiu și o bună reputație morală; stare de sănătate corespunzătoare funcției pentru care candidează; fară antecedente penale; fără apartenență politică.

Această procedură presupune implicarea conducătorului instituției, a comisiilor juridice ale Camerei Deputaților și Senatului, precum și a birourilor permanente ale acestora.

Ea cuprinde, în ordinea operațiunilor: propunerea de către Avocatul Poporului. Pentru atragerea de candidați, Avocatul Poporului a publicat în presă un comunicat cu precizarea condițiilor și a solicitat celor interesați candidaturi, până la data de 15 august 2004; avizul comisiilor juridice ale celor două Camere ale Parlamentului. Aceasta presupune, bineînțeles, audierea candidaților de către aceste comisii; numirea de către Birourile permanente ale Camerei Deputaților și Senatului; publicarea numirii în Monitorul Oficial al României; depunerea jurământului prevăzut de art. 8 alin. (1) din Legea nr. 35/1997, în fața Avocatului Poporului și a câte unui vicepreședinte al Camerei Deputaților și al Senatului; refuzul depunerii jurământului împiedică intrarea în funcție a adjunctului și deschide procedura pentru numirea în funcție a altei persoane.

Vom observa că, în această procedură, anumite aspecte merită a fi subliniate, și anume: nici o persoană nu poate fi numită fără a fi propusă de către Avocatul Poporului. Prevederea legală este imperativă.

Avizul comisiilor juridice nu este obligatoriu, cât privește efectele sale, pentru Birourile permanente. El trebuie cerut, în mod obligatoriu, dar, strict legal, Birourile permanente pot decide independent. Ele sunt factorul decizional.

Dacă pentru conducătorul instituției durata mandatului este prevăzută chiar în Constituție (5 ani), vom observa că un asemenea lucru nu este prevăzut nici în Constituție, nici în lege, pentru adjuncții acestuia.

Legea prevede însă, prin coroborarea art. 12 cu art. 8 alin. (1), că mandatul se exercită de la data depunerii jurământului și durează până la depunerea jurământului de către noul adjunct.

Potrivit legii, astfel cum a fost ea modificată în anul 2004, funcția de adjunct al Avocatului Poporului este asimilată cu funcția de șef de departament din aparatul Parlamentului.

Se poate observa că, legat de acest aspect legea a fost modificată substanțial, deoarece în vechea reglementare funcția de adjunct al Avocatului Poporului era asimilată cu cea de secretar de stat.

2.3. Biroul teritorial

Experiența acumulată în activitatea instituției de la crearea sa (anul 1997) a învederat utilitatea unor structuri în teritoriu care să apropie centrul de comunitățile umane. Mai mult, erau necesare structuri care să permită accesul lesnicios al oamenilor la serviciile Avocatului Poporului, prin evitarea deplasărilor în capitală, la sediul instituției.

În acest scop s-au gândit birourile teritoriale. Criteriul de amplasare a acestora a fost cel al circumscripțiilor curților de apel, instanțe judecătorești existente în România. Amplasarea concretă a birourilor teritoriale a fost gândită ca realizându-se în orașele reședință ale curților de apel.

Pentru început, prin modificarea Legii nr. 35/1997 (prin Legea nr. 181/2002) s-a stabilit că Avocatul Poporului, cu aprobarea Biroului permanent al Senatului, poate organiza birouri teritoriale în funcție de necesitățile realizării atribuțiilor ce revin instituției. S-a aprobat astfel înființarea unor astfel de birouri în orașele Alba-Iulia, Bacău și Craiova, orașe reședință pentru trei curți de apel.

La modificarea Legii nr. 35/1997 prin Legea nr. 233/2004 s-a stabilit că Avocatul Poporului va organiza birouri teritoriale, în vederea realizării atribuțiilor ce revin, potrivit prezentei legi, instituției Avocatul Poporului, conform anexei la prezenta lege.

Prin această ultimă modificare a legii s-a permis înființarea de birouri teritoriale, ne mai fiind necesară vreo aprobare parlamentară, precum și înființarea de birouri teritoriale în toate cele 15 circumscripții ale curților de apel. Astfel, există birouri teritoriale în următoarele orașe: Alba Iulia, Pitești, Bacău, Oradea, Suceava, Brașov, Slobozia, Cluj-Napoca, Constanța, Craiova, Galați, Iași, Târgu Mureș, Ploiești, și Timișoara.

2.4. Consiliul Consultativ

Pentru eficientizarea conducerii instituției Avocatul Poporului, prin Regulamentul de organizare și funcționare s-a stabilit că în cadrul instituției funcționează Consiliul Consultativ, în componența căruia intră conducătorul instituției, adjuncții acestuia, consilierii săi, secretarul general, precum și alte persoane desemnate prin ordin de către Avocatul Poporului.

Așa cum rezultă chiar din denumire, Consiliul Consultativ este un organism care sprijină actul de conducere, el propune, dar nu decide, fiind un sfătuitor al conducătorului instituției.

CAPITOLUL III

ATRIBUȚIILE AVOCATULUI POPORULUI

3.1. Aspecte generale privind atribuțiile avocatului poporului

Examinarea atribuțiilor instituției Avocatul Poporului, a mijloacelor și procedeelor de exercitare trebuie făcută în lumina dispozițiilor constituționale care definesc funcția acestei instituții. Ca atare, trebuie plecat de la art. 58 din Constituție, potrivit căruia Avocatul Poporului este numit „pentru apărarea drepturilor și libertăților persoanelor fizice”.

Într-o interpretare corectă a textului constituțional, cel puțin două idei domină și determină în același timp competența instituției, și anume: activitatea Avocatului Poporului privește numai drepturile și libertățile persoanelor fizice; apărarea acestora trebuie realizată de Avocatul Poporului în orice domeniu de activitate și față de oricine. Fără îndoială, sub acest aspect, anumite coordonate vor fi impuse de legi, dar aceste legi pot grănițui intervenția Avocatului Poporului numai dacă se fondează pe alte texte constituționale, ele însele privind tot drepturile, libertățile și interesele legitime ale persoanelor fizice.

Legea privind organizarea și funcționarea instituției Avocatul Poporului stabilește competența printr-un procedeu, poate criticabil, de aceea interpretarea corectă presupune identificarea contextului. În capitolul IV, sub titlul „Atribuțiile Avocatului Poporului”, legea enumera mai multe atribuții care, aparent, ar reveni numai conducătorului instituției. Procedeul legal, discutabil desigur, nu încurcă însă lucrurile, dar presupune interpretare.

În acest sens, considerăm că o parte din atribuțiile prevăzute de lege se exercită numai de către conducătorul instituției, în timp ce restul se exercită de către personalul de conducere și de execuție în numele și pentru conducătorul instituției. Unele atribuții pot fi delegate.

Potrivit art. 13 din lege, atribuțiile Avocatului Poporului sunt următoarele: coordonează activitatea instituției Avocatul Poporului; primește și repartizează cererile făcute de persoanele lezate prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenești de către autoritățile administrației publice și decide asupra acestor cereri; urmărește rezolvarea legală a cererilor primite și cere autorităților sau funcționarilor administrației publice în cauză încetarea încălcării drepturilor și libertăților cetățenești, repunerea în drepturi a petiționarului și repararea pagubei; formulează puncte de vedere, la cererea Curții Constituționale; poate sesiza Curtea Constituțională cu privire la neconstitu-ționalitatea legilor, înainte de promulgarea acestora; poate sesiza direct Curtea Constituțională, cu excepția de ne-constituționalitate a legilor și ordonanțelor; reprezintă instituția Avocatul Poporului în fața Camerei Deputaților, a Senatului și a celorlalte autorități publice, precum și în relațiile cu persoanele fizice sau juridice; angajează salariații instituției Avocatul Poporului și exercită dreptul de autoritate disciplinară asupra acestora; exercită funcția de ordonator principal de credite; îndeplinește alte atribuții prevăzute de lege sau de Regulamentul de organizare și funcționare a instituției Avocatul Poporului.

În perioada 2002-2005, instituția Avocatul Poporului a fost, totodată, autoritate de supraveghere în domeniul instituit de Legea nr. 677/2001 pentru protecția persoanelor cu privire la prelucrarea datelor cu caracter personal și libera circulație a acestor date.

Unele atribuții, ce revin mai ales conducătorului instituției, le regăsim în Regulamentul de organizare și funcționare. În acest sens, Avocatul Poporului: prezintă celor două Camere ale Parlamentului rapoarte, anual sau la cererea acestora; exercită atribuțiile legale de autoritate de supraveghere a prelucrării datelor cu caracter personal și poate delega aceste atribuții unor persoane din cadrul instituției; întocmește raportul asupra activității sale referitoare la protecția datelor personale, în condițiile Directivei Parlamentului European și Consiliului Uniunii Europene 95/46; semnează rapoartele, punctele de vedere, obiecțiile și excepțiile de neconstituționalitate, recomandările, precum și orice alte acte necesare bunei desfășurări a activității instituției; aprobă statul de funcții și fișa postului pentru personalul din instituție; aprobă organizarea concursurilor pentru ocuparea posturilor din cadrul instituției; numește, promovează, eliberează din funcție personalul, potrivit dispozițiilor legale; aprobă trecerea personalului dintr-un departament în altul; aprobă deplasările personalului în străinătate; aprobă, îndrumă și coordonează programul de pregătire și lormaiv profesională a personalului de specialitate; împuternicește personalul de specialitate cu îndeplinirea unora dintre atribuțiile sale, potrivit legii; aprobă planificarea și efectuarea concediilor anuale de odihnă; aprobă compensarea orelor prestate peste programul normal de lucru; stabilește și aprobă programul de audiențe; exercită orice alte atribuții care îi revin potrivit legii.

Pentru completarea imaginii privind competența instituției Avocatul Poporului trebuie să avem în vedere și atribuțiile adjuncților acestuia. Acestea sunt prevăzute în Regulamentul de organizare și funcționare, după cum urmează: îndrumă și coordonează activitatea din domeniul lor de specializare; coordonează activitatea privind protecția datelor cu caracter personal; informează Avocatul Poporului cu privire la activitatea departamentelor; repartizează cererile către departamente; avizează rapoartele, punctele de vedere privind excepțiile de neconstituționalitate, recomandările, precum și orice alte acte supuse aprobării Avocatului Poporului; îndeplinesc, în ordinea stabilită de Avocatul Poporului, atribuțiile acestuia în caz de imposibilitate temporară a exercitării funcției; îndeplinesc orice alte atribuții stabilite de Avocatul Poporului. Din analiza prevederilor legii rezultă că, prioritar, atribuțiile Avocatului Poporului privesc autoritățile publice administrative și actele administrative, desigur în cadrul anumitor coordonate.

Dintr-un început, examinarea atribuțiilor Avocatului Poporului, trebuie să aibă în vedere că, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 35/1997, acesta își exercită atribuțiile din oficiu sau la cererea persoanelor lezate.

3.2. Atribuțiile Avocatului poporului în primirea, examinarea și soluționarea petițiilor persoanelor fizice privind faptele și actele emise de autoritățile publice

Legea nr. 35/1997 utilizează termenul cereri în art. 13. Legiuitorul pare a utiliza acest termen, dar asta nu înseamnă că respinge termenul mai cuprinzător de petiție.

Termenul petiție este utilizat de art. 51 din Constituție (dreptul de petiționare), dar art. 52 utilizează termenul cerere (dreptul celui vătămat de o autoritate publică). Mai mult, potrivit dispozițiilor Legii nr. 233/2002 pentru aprobarea O.G. nr. 27/2002 privind re-glementarea activității de soluționare a petițiilor, prin petiție se înțelege cererea, reclamația, sesizarea sau propunerea formulată în scris ori prin poștă electronică, pe care un cetățean sau o organizație legal constituită, o poate adresa autorităților și instituțiilor publice centrale și locale, serviciilor publice descentralizate ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale, companiilor și societăților naționale, societăților comerciale de interes județean sau local, precum și regiilor autonome, denumite generic autorități și instituții publice.

Termenul cerere, utilizat de Legea nr. 35/1997, deși este corect și, am putea spune, semnificativ pentru activitatea Avocatului Poporului, pare a restrânge posibilitatea persoanei fizice de a-și apăra pe această cale drepturile și libertățile.

3.2.1. Persoanele care se pot adresa Avocatului Poporului

Art. 58 din Constituție utilizează exprimarea persoane fizice, terminologie clară și corectă deoarece protecția drepturilor și libertăților acordate se face și trebuie să se facă fără deosebire de ipotezele juridice în care omul apare: cetățean, străin sau apatrid.

Constituția nu utilizează cuvântul om (drepturile omului) pentru a evita orice confuzie sau speculație privind drepturile femeilor și drepturile bărbaților. Mai mult, se evită orice speculație privind protecția persoanelor juridice prin intermediul Avocatului Poporului.

Deși exprimarea constituțională și legală este fară cusur din punct de vedere juridic, Legea nr. 35/1997 ține să facă unele precizări privind persoanele care execută pedeapsa închisorii sau, după caz, se află arestate sau reținute, precum și privind minorii aflați în centrele de reeducare. De asemenea, legea nominalizează explicit persoanele ce îndeplinesc îndatoriri militare. Aceste nominalizări s-au făcut, pe de o parte, pentru a stabili obligația structurilor de conducere de a permite exercitarea dreptului, precum și pentru a evita orice confuzie privind exercitarea drepturilor de către persoanele aflate în aceste situații.

Au dreptul de a se adresa Avocatului Poporului numai persoanele fizice, fără deosebire de rasă, de naționalitate, de origine etnică, de limbă, de religie, de sex, de opinie, de apartenență politică, de avere sau de origine socială.

Cetățenia nu prezintă nici un drept, și nici un impediment în alegerea acestei căi de apărare a drepturilor și libertăților.

Vârsta petiționarului nu afectează posibilitatea exercitării acestui drept. Rezultă, deci, că orice persoană fizică ce se poate exprima în apărarea drepturilor sale se poate adresa Avocatului Poporului.

Avocatul Poporului nu se poate implica în soluționarea petițiilor formulate de către autoritățile și instituțiile publice, partide politice, sindicate, alte persoane juridice, asociații și organizații, petiții prin care acestea ar solicita sprijin în rezolvarea unor probleme proprii.

3.2.2. Actele și faptele supuse petiționării

Sunt supuse petiționarii actele și faptele administrative ale autorităților administrației publice prin care s-au încălcat drepturile și libertățile garantate de Constituție și legi.

Legea include în categoria actelor administrative care fac obiectul activității Avocatului Poporului și pe cele ale regiilor autonome. Sunt asimilate actelor administrative atât tăcerea organelor administrației publice, cât și emiterea tardivă a actelor.

Nu fac obiectul activității Avocatului Poporului cererile privind: actele emise de Camera Deputaților, de Senat sau de Parlament; actele și faptele deputaților și senatorilor; actele și faptele Președintelui României; actele și faptele Guvernului; actele Curții Constituționale; actele și faptele Președintelui Consiliului Legislativ și actele autorității judecătorești.

Nu pot fi luate în considerare următoarele categorii de cereri: cererile anonime; cererile adresate Avocatului Poporului după împlinirea unui an de la data la care s-au produs încălcările sau de la data de la care persoana în cauză a luat cunoștință de ele; cererile vădit nefondate.

Stabilirea unor termene peste care implicarea Avocatului Poporului nu mai este posibilă este în concordanță cu ideea stabilității și securității raporturilor juridice, precum și cu filozofia prescripției. într-un fel legea sancționează dezinteresul manifestat de petiționar care nu mai ține cont de faptul că un an de zile înseamnă mult și în sistemul probator.

În legătură cu cererile vădit nefondate, soluția legii este corectă, dar și prudentă. Acestea, spune legea, vor fi respinse, dar motivat, sau pot fi completate cu date suplimentare.

3.2.3. Condiții privitoare la petiții

Potrivit art. 16 din Legea nr. 35/1995, cererile adresate Avocatului Poporului sunt scutite de taxa de timbru. Acest articol valorifică una din regulile dreptului de petiționare, ca drept fundamental consacrat prin art. 51 din Constituție, conform căruia exercitarea dreptului de petiționare este scutită de taxă.

Această regulă aplicată la activitatea Avocatului Poporului se motivează prin funcția acestuia de apărare a drepturilor și libertaților persoanelor fizice, iar această apărare se realizează printr-o prestație gratuită. Astfel se asigură accesul larg la serviciile instituției, de esența activității ombudsmanului fiind lipsa oricărui tip de opreliști sau piedici. Dialogul cetățean-ombudsman trebuie să fie mereu posibil, eficient.

Legea prevede condițiile ce trebuie îndeplinite pentru ca petiția să fie primită și examinată, și anume: să fie formulată în scris; să fie semnată de petiționar și depusă personal sau prin reprezentantul legal; să conțină informații complete referitoare la datele de identificare a persoanei lezate (nume, prenume, domiciliu), date despre vătămările produse (drepturile și libertățile încălcate, fapte invocate, descrierea lor), date cu privire la autoritatea administrativă sau funcționarul public în cauză, dovada întârzierii sau refuzului administrației publice de a soluționa cererea, potrivit legii, în termenul prevăzut, mențiunea obligatorie dacă cererea face obiectul unei cauze aflate pe rolul unei instanțe judecătorești sau dacă a format obiectul unei judecăți, precizarea autorităților publice care au fost sesizate anterior și orice alte acte care o pot susține.

Orice petiție se înregistrează la registratura instituției Avocatul Poporului, fiind apoi repartizată spre examinare și rezolvare consilierilor sau experților. Înregistrarea are rol probator și este termenul de referință pentru examinarea și soluționarea cererii.

Dacă orice cerere trebuie înregistrată, contactul persoanei fizice cu instituția se poate realiza prin mai multe căi: documentul scris poate fi depus la registratură, documentul scris poate fi depus cu prilejul unei audiențe, documentul scris poate fi trimis instituției, în temeiul art. 6 alin. (4) din O.G. nr. 27/2002 privind reglementarea activității de soluționare a petițiilor, conform căruia „Petițiile greșit îndreptate vor fi trimise în termen de 5 zile de la înregistrare autorităților sau instituțiilor publice în ale căror atribuții intră rezolvarea problemelor semnalate în petiție”.

Audiențele reprezintă principalul mijloc de dialog cu cetățenii, utilizat în majoritatea cazurilor. Urmare a discuțiilor, persoanele depun sau nu și o petiție scrisă, desigur, mai ales când se constată că problema lor trebuie examinată prin administrarea unor dovezi și discuții cu autorități publice.

Prin telefon persoanele interesate solicită instituției Avocatul Poporului informații, lămuriri. Dacă prin acest mijloc se recomandă depunerea unei cereri scrise sau, eventual, persoana stăruie în solicitările sale, urmează ca o petiție scrisă să fie depusă. În orice caz, sub rezerva verificărilor de rutină, informațiile primite prin dispeceratul telefonic pot fi utilizate pentru sesizarea din oficiu. Petiția scrisă poate fi trimisă instituției Avocatul Poporului prin poștă.

3.2.4. Procedurile legale prin care Avocatul Poporului acționează

Legea pune la dispoziția Avocatului Poporului mai multe mijloace și procedee pentru examinarea și soluționarea cererilor ce i-au fost adresate: Avocatul Poporului poate solicita informații sau documente de la autoritățile administrației publice în cauză; Avocatul Poporului poate să audieze funcționarii publici în cauză, să ia declarații de la conducătorii autorităților administrației publice, de la funcționari, precum și de la orice servicii din sistemul acesteia; Avocatul Poporului are dreptul să facă anchete proprii; în exercitarea atribuțiilor sale, Avocatul Poporului emite recomandări care nu pot fi supuse controlului parlamentar și nici controlului judecătoresc. Prin recomandările emise, Avocatul Poporului sesizează autoritățile administrației publice asupra ilegalității actelor sau faptelor administrative; în cazul în care Avocatul Poporului constată, cu prilejul cercetărilor întreprinse, lacune în legislație sau cazuri grave de corupție ori de nerespectare a legilor țării, va prezenta un raport conținând cele constatate, președinților celor două Camere ale Parlamentului sau, după caz, primului-ministru.

3.3. Implicarea Avocatului Poporului în controlul de constituționalitate

Contenciosul constituțional sau, într-o altă denumire, justiția constituțională, se deosebește de activitatea desfășurată de către instanțele judecătorești prevăzute în anexa la Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară.

Principala trăsătură a contenciosului constituțional constă în obiectul său: verificarea conformității legilor sau, după caz, și a unor proceduri legale, cu dispozițiile Constituției. În acest fel, apare limpede scopul unic al procedurilor de contencios constituțional: asigurarea și garantarea supremației Constituției.

În jurisprudența sa, Curtea Constituțională a afirmat că prin Constituție s-a recunoscut dreptul Curții de a soluționa acțiuni specifice contenciosului constituțional și, de pe această poziție, de a rezolva cererile sau sesizările care privesc eventualele abateri de la proceduri prevăzute în Constituție.

Rezultă, indirect, că în sfera contenciosului constituțional intră soluționarea cererilor și sesizărilor adresate Curții Constituționale potrivit Constituției și legii sale organice de organizare și funcționare.

Avocatul Poporului poate sesiza Curtea Constituțională asupra controlului de constituționalitate al legilor în temeiul art. 146 lit. a) și b) din Constituția României.

Se impune precizarea că dreptul acestuia de a sesiza Curtea Constituțională ar trebui raportat strict la atribuțiile sale constituționale și legale. Altfel, acțiunea sa directă de a sesiza Curtea Constituțională este lipsită de legitimitate constituțională, având în vedere că reglementarea instituției Avocatul Poporului în Constituție face parte din Titlul II – Drepturile, libertățile și îndatoririle fundamentale, și că menirea sa constituțională, înscrisă în art. 58 alin. (1) din Constituție, constă în: apărarea drepturilor și libertăților persoanelor fizice.

Conform art. 32 și 33 din Legea nr. 47/1992 Curtea Constituțională hotărăște asupra excepției de neconstituționalitate ridicate direct de Avocatul Poporului privind constituționalitatea unei legi sau ordonanțe ori a unei dispoziții dintr-o lege sau ordonanță în vigoare. La soluționarea excepției de neconstituționalitate se vor aplica dispozițiile art. 29 – 31 din lege, dispoziții care se referă la competența, primirea și soluționarea excepțiilor de neconstituționalitate.

3.4. Implicarea Avocatului Poporului în contenciosul administrativ

Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ prevede în art. 1 alin. (3) că „Avocatul Poporului, în urma controlului realizat, potrivit legii sale organice, dacă apreciază că ilegalitatea actului sau refuzul autorității administrative de a-și realiza atribuțiile legale nu poate fi înlăturat decât prin justiție, poate sesiza instanța competentă de contencios administrativ de la domiciliul petentului. Petiționarul dobândește de drept calitatea de reclamant, urmând a fi citat în această calitate. Dacă petiționarul nu își însușeste acțiunea formulată de Avocatul Poporului la primul termen de judecată, instanța de contencios administrativ anulează cererea”.

Atât în faza de proiect, cât și în forma sa inițială din Legea nr. 554/2004, acest articol a constituit subiectul unor dispute teoretice pro și contra atribuirii calității de subiect de sesizare a instanței de contencios administrativ Avocatului Poporului.

Avocatul Poporului, înainte de promulgarea Legii nr. 554/2004, a sesizat Curtea Constituțională pentru declanșarea controlului de constituționalitate a prevederilor art. 1 alin. (3), susținând, în esență, că această autoritate a fost învestită cu o atribuție excesivă și lipsită de consistență, prin care se ajunge la încălcarea principiului constituțional al accesului liber la justiție, transformat în obligație de către această reglementare.

Curtea Constituțională a stabilit că dispozițiile referitoare la Avocatul Poporului din cuprinsul art. 1 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 sunt constituționale.

De asemenea, Curtea Constituțională a reținut că în urma revizuirii Constituției României în anul 2003 au fost amplificate atribuțiile Avocatului Poporului în ceea ce privește drepturile și libertățile cetățeanului în raportul lor cu autoritățile publice.

Nicio prevedere constituțională nu interzice Avocatului Poporului să apere drepturile și libertățile cetățenilor în raport cu toate autoritățile publice, inclusiv cu autoritatea judecătorească.

Calitatea procesuală conferită Avocatului Poporului prin art. 1 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 concordă cu rolul și atribuțiile ce revin acestei instituții conform dispozițiilor art. 59 alin. (1) din Constituție și ale art. 1 alin. (1) și art. 13 lit. c) din Legea nr. 35/1997 privind organizarea și funcționarea instituției Avocatul Poporului.

Din analiza textului de lege criticat, Curtea Constituțională a mai reținut că Avocatul Poporului are posibilitatea de a sesiza instanța de contencios administrativ în mod circumstanțiat, atunci când, ca urmare a controlului sesizării formulate de o persoană fizică, apreciază că ilegalitatea actului sau excesul de putere al autorității administrative nu poate fi înlăturat decât prin justiție.

Instituirea pentru Avocatul Poporului a atribuției referitoare la posibilitatea sesizării instanței de contencios administrativ în condițiile prevăzute de art. 1 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 asigură atât ocrotirea interesului public, cât și respectarea interesului privat al persoanei fizice ale cărei drepturi, libertăți sau interese legitime au fost vătămate fără a fi încălcat art. 21 alin. (1) din Constituție.

În opinia Curții Constituționale, „acordarea unei asemenea competențe Avocatului poporului, precum și celorlalte autorități – prefect, Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor Publici – prevăzute la art. 1 alin. (4) și (8) din Lege (…) nu exclude și nu limitează dreptul persoanei vătămate într-un drept al său ori într-un interes legitim de către o autoritate publică de a se adresa justiției”.

Exercitând atribuția prevăzută de textul de lege criticat, Avocatul Poporului nu se substituie în drepturile procesuale ale cetățeanului, ci îl sprijină pe acesta, inclusiv prin introducerea acțiunii la instanța de contencios administrativ, el fiind singurul care decide continuarea sau nu a procesului împotriva autorității administrative abuzive, în acord cu principiul înscris la art. 21 alin. (1) din Constituție referitor la accesul liber la justiție.

Atât din interpretarea logico-sistematică a textului, cât și din coroborarea lui cu altele din legea de față, se poate reține că, prin acțiunea promovată la instanța de contencios administrativ, Avocatul Poporului dobândește o dublă calitate procesuală activă: calitatea de titular al acțiunii de contencios subiectiv și calitatea de titular al acțiunii de contencios obiectiv.

Având calitatea de titular al acțiunii de contencios subiectiv, Avocatul Poporului în urma controlului realizat potrivit legii sale organice, poate sesiza instanța competentă de contencios administrativ de la domiciliul petentului, dacă apreciază că ilegalitatea actului sau refuzul autorității administrative de a-și realiza atribuțiile legale nu poate fi înlăturat decât prin justiție.

În astfel de acțiuni de contencios subiectiv, Avocatul Poporului sprijină cetățeanul, fiind un garant al exercitării drepturilor fundamentale de către cetățeni, cu precizarea că se respectă principiul disponibilității specific procedurii civile, care constituie dreptul comun și pentru contenciosul administrativ, deoarece legiuitorul a prevăzut expres că, în cazul în care petiționarul nu își însușește acțiunea formulată de Avocatul Poporului la primul termen de judecată, cererea este anulată.

Pentru a se exercita acest control, trebuie să existe o sesizare din partea persoanei fizice lezate în drepturile și libertățile sale, iar controlul să se exercite în condițiile Legii organice a Avocatului Poporului, numai cu referire la actele autorităților administrației publice asupra cărora Avocatul Poporului exercită atribuții de control.

Avocatul Poporului poate și trebuie să intervină numai în conflictele dintre persoanele fizice și autoritățile administrației publice. Prin urmare, Avocatul Poporului poate introduce această acțiune numai dacă este vorba de încălcarea unor drepturi subiective ale cetățenilor și numai după epuizarea celorlalte mijloace specifice activității sale, fiind necesară menționarea motivelor pentru care se apreciază că acțiunea judiciară este singura posibilă, această concluzie rezultând din expresia folosită de legiuitor „în urma controlului realizat” și „dacă apreciază că ilegalitatea actului sau refuzul autorității de a-și realiza atribuțiile legale nu poate fi înlăturat decât prin justiție”.

În conformitate cu Legea nr. 35/1997 privind organizarea și funcționarea instituției Avocatului Poporului, republicată în 2004, instituția primește și repartizează cererile făcute de persoanele lezate prin încălcarea drepturilor sau libertăților cetățenești de autoritățile administrației publice, urmărește rezolvarea legală a cererilor primire și cere autorităților sau funcționarilor administrației publice în cauză încetarea încălcării drepturilor și libertăților cetățenești, repunerea în drepturi a petiționarului și repararea pagubelor.

Avocatul Poporului nu se poate implica în protecția drepturilor unor colectivități umane organizate: persoane juridice, organe de stat, asociații, ligi, partide politice, sindicate, întrucât aceste subiecte colective de drept au posibilitatea, dar și capacitatea de a se apăra atunci când consideră că li s-au încălcat anumite drepturi sau interese legitime. Actuala redactare a art. 58 alin. (1) din Constituție stabilește expres că Avocatul Poporului are ca funcție de bază apărarea drepturilor și libertăților persoanelor fizice, iar această dispoziție constituțională este transpusă de legiuitor în art. 1 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Această intervenție este legitimată și prin obligația statului de a proteja demnitatea omului, drepturile și libertățile cetățenilor, libera dezvoltare a personalității umane și dreptatea, ca valori supreme consacrate prin art. 1 din Constituția României.

Deoarece finalitatea acțiunii promovate de Avocatul Poporului este anularea actului ilegal atât pentru motive de legalitate, cât și de oportunitate, forma actuală a art. 1 alin. (3) exclude acțiunea în contencios administrativ atunci când se constată excesul de putere al autorității administrative, fiind eliminate în acest fel și discuțiile apărute în doctrina administrativă cu privire la legalitatea și oportunitatea actelor administrative.

De asemenea, textul actual prevede expres obligația petiționarului, la primul termen de judecată, de a-și exercita prerogativele principiului disponibilității cu privire la acțiunea promovată de Avocatul Poporului care are ca obiect un act administrativ individual. Acesta are două opțiuni: fie să-și însușească acțiunea formulată de Avocatul Poporului, caz în care aceasta continuă, însă Avocatul Poporului nu se mai citează, pentru că în acest context menirea instituției este aceea de a rămâne echidistantă față de părțile litigiului în raport de atribuțiile stabilite prin Legea nr. 35/1997, fie să nu procedeze în această modalitate, caz în care cererea se anulează.

Având calitatea de titular al acțiunii de contencios obiectiv, Avocatul Poporului acționează atunci când este sesizat, din oficiu sau constată, urmare a controlului exercitat asupra activității autoritații administrative, că a fost emis sau adoptat un act administrativ cu caracter normativ care afectează drepturile și libertățile cetățenilor și apreciază că singura posibilitate de desființare a lui este acțiunea introdusă la instanța judecătorească.

Spre deosebire de acțiunile de contencios subiectiv, acțiunile de contencios obiectiv sunt introduse de Avocatul Poporului în nume propriu, pentru apărarea ordinii de drept.

Deși actuala formulare a art. 28 alin. (3) nu mai precizează expres faptul că acțiunile introduse de instituția Avocatului Poporului împotriva acestor acte administrative nu mai pot fi retrase, aceasta se subînțelege chiar din aceste dispoziții. în consecință, acțiunea introdusă împotriva actelor administrative normative și de Avocatul Poporului, ca autoritate publică, nu mai pot fi retrase, deoarece dincolo de interesul cetățeanului este interesul public, care dă litigiului un caracter de ordine publică, concluzie care se desprinde și din Decizia Curții Constituționale nr. 507/2004.

3.5. Sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție cu privire la recursul în interesul legii

Codul de procedură civilă oferă Avocatului Poporului calitate procesuală în ceea ce privește sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție cu recursul în interesul legii. Astfel, art. 514 prevede că „Pentru a se asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii de către toate instanțele judecătorești, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, din oficiu sau la cererea ministrului justiției, Colegiul de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție, colegiile de conducere ale curților de apel, precum și Avocatul Poporului au îndatorirea să ceară Înaltei Curți de Casație și Justiție să se pronunțe asupra problemelor de drept care au fost soluționate diferit de instanțele judecătorești”.

Extinderea legitimării procesuale active și la nivelul Avocatului Poporului este apreciată ca fiind o soluție novatoare, benefică și rațională, comparabilă cu viziunea mai amplă asupra legitimării procesuale active în această materie promovată de unele legislații străine, și menționăm aici modelul spaniol, invocat frecvent în literatura de specialitate.

3.6. Actele emise de Avocatul Poporului în exercitarea atribuțiilor prevăzute de lege

Avocatul Poporului își desfășoară activitatea și prin emiterea unor acte în acord cu atribuțiile sale, aceste acte producând anumite efecte juridice.

Denumirile actelor fie sunt explicit prevăzute, fie rezultă din contextul legislativ. Aceasta permite Avocatului Poporului o libertate mai mare de acțiune și de concretizare a mijloacelor și procedeelor prin care intervine în apărarea drepturilor și libertăților persoanelor fizice.

Actele sunt emise, de regulă, de către conducătorul instituției, dar pot fi emise și de către adjuncții acestuia. Aceștia pot emite anumite acte fie prin delegare, fie în nume propriu, în exercitarea atribuțiilor ce le sunt conferite prin art. 6 din Legea nr. 35/1997, și anume: aprobarea trecerii personalului de la un compartiment la altul, în cadrul departamentului pe care îl coordonează; avizarea rapoartelor, recomandărilor, răspunsurilor la interpelări, precum și a oricăror altor acte supuse aprobării Avocatului Poporului.

Toate actele trebuie emise în formă scrisă având obligatoriu următoarele mențiuni: denumirea autorității emitente, data emiterii, număr de înregistrare, temeiul constituțional sau legal, semnătura emitentului, ștampila.

Raportul este actul nominalizat chiar prin dispozițiile constituționale. Acestea stabilesc existența a două categorii de rapoarte, și anume raportul anual și raportul prezentat la cererea Camerelor.

Raportul este, prin excelență, un act complex în conținut. Mai ales raportul anual care este, de fapt, un bilanț al activității instituției pe un an de zile, trebuie să conțină o analiză exigentă a reușitelor și nereușitelor. Rapoartele pot conține recomandări privind legislația sau măsuri de altă natură, pentru ocrotirea drepturilor și a libertăților cetățenilor.

Potrivit art. 5 alin. (2) din Legea nr. 35/1997, raportul anual vizează activitatea instituției pe un an calendaristic și se înaintează Parlamentului până la data de 1 februarie a anului următor, în vederea dezbaterii acestuia în ședința comună a celor două Camere. Raportul anual se dă publicității.

O instituție de tip Ombudsman ar trebui să fie preocupată nu numai de rezolvarea petițiilor individuale, dar și de identificarea acelor probleme sistemice, contribuind astfel la îmbunătățirea, în mod generalizat, a metodelor de lucru, cât și a practicilor și procedurilor administrative. Unul din instrumentele aflate la dispoziția instituției Avocatul Poporului pentru a îndeplini această funcție o constituie întocmirea de rapoarte speciale.

Avocatul Poporului poate însă prezenta rapoarte și din proprie inițiativă. În practica instituției s-au redactat și prezentat Parlamentului dar și Guvernului rapoarte speciale. Temeiul juridic se află în art. 26 alin. (2) din lege, potrivit căruia dacă Avocatul Poporului constată, cu prilejul cercetărilor întreprinse, lacune în legislație sau cazuri grave de corupție ori de nerespectare a legilor țării, va prezenta un raport, conținând cele constatate, președinților celor două Camere ale Parlamentului sau, după caz, primului-ministru.

Raportul special este o sesizare adresată Parlamentului și, eventual, Guvernului. Într-o asemenea situație, cea mai eficientă practică ar fi discutarea raportului special în comisiile permanente competente, cu participarea autorităților publice implicate.

Sesizarea este actul cel mai des utilizat în realizarea celor mai multe din atribuțiile Avocatului Poporului. Prin acest act Avocatul Poporului: formulează obiecțiile de neconstituționalitate și excepțiile de neconstituționalitate; se adresează, după caz, ministrului justiției, Ministerului Public sau președintelui instanței de judecată, în cazul în care soluționarea petiției este de competența autorității judecătorești; se adresează autorităților administrației publice ierarhic superioare, în situația în care autoritatea administrației publice sau funcționarul public nu înlătură în termen de 30 de zile ilegalitățile comise; se adresează prefectului, dacă autoritatea publică sau funcționarul public în cauză aparține administrației publice locale; se adresează Guvernului cu privire la orice act sau fapt administrativ ilegal al administrației publice centrale și al prefecților; se adresează Parlamentului, dacă Guvernul nu adoptă, în termen de cel mult 20 de zile, măsurile privitoare la ilegalitatea actelor sau faptelor administrative semnalate.

Efectele juridice ale sesizărilor sunt diferite. Astfel, cele adresate Curții Constituționale declanșează procedurile pentru verificarea constituționalității textelor legale în cauză. Practic, aici acțiunea se încheie printr-o decizie a Curții Constituționale.

Cât privește sesizarea trimisă ministrului justiției, Ministerului Public sau președintelui instanței de judecată, legea prevede obligația acestora de a comunica măsurile luate.

Dacă sesizarea este trimisă autorității administrației publice sau funcționarului public, aceștia au obligația să înlăture, în termen de 30 de zile, ilegalitățile comise. Dacă sesizarea este trimisă autorităților administrației publice ierarhic superioare, acestea au obligația să comunice Avocatului Poporului măsurile luate în termen de cel mult 45 de zile. Cât privește prefectul, el este obligat să răspundă în termen de 45 de zile, de la data înregistrării sesizării. Guvernul este obligat ca, în termen de cel mult 20 de zile, să adopte măsurile privitoare la ilegalitatea actelor sau faptelor administrative semnalate. în caz contrar este sesizat Parlamentul.

Prin Legea nr. 181/2002 s-a stabilit că în cazul sesizării privind excepția de neconstituționalitate a legilor și ordonanțelor care se referă la drepturile și libertățile cetățenilor, Curtea Constituțională va solicita un punct de vedere al Avocatului Poporului. Valoarea juridică a acestui punct de vedere nu o depășește pe cea a unui aviz obligatoriu.

Recomandarea poate fi considerată atât ca o insistare pe lângă autoritățile administrației publice, cât și ca un avertisment destul de serios adresat acestora.

Avocatul Poporului are competența de a emite ordine atunci când exercită atribuțiile ce țin de organizarea și funcționarea internă a instituției.

Prin adrese se solicită oficial autorităților publice date, informații și se comunică petiționarilor soluții sau îndrumări. Desigur, acest act poate fi identificat din contextul legii, deoarece uneori legea utilizează expresia „se poate adresa” referindu-se, de fapt, la sesizare. Valoarea juridică a adresei este cea a unei sesizări sau mai ales a unui recurs grațios.

Instrucțiunile sunt prevăzute explicit de art. 5 din Regulamentul de organizare și funcționare a instituției, ele fiind utilizate în exercitarea atribuțiilor legate de activitatea internă a instituției. Efectele juridice privesc numai personalul instituției.

Normele metodologice sunt prevăzute de art. 5 din Regulamentul de organizare și funcționare a instituției și, bineînțeles, sunt utilizate în exercitarea atribuțiilor legate de activitatea internă a instituției.

Norme metodologice pot fi elaborate în cazul efectuării unor anchete de mare amploare, anchete care să fie apoi finalizate prin recomandări adresate autorităților administrației publice și rapoarte speciale adresate Parlamentului. Efectele juridice privesc numai personalul instituției.

Potrivit art. 38 din Legea nr. 35/1997, Regulamentul de organizare și funcționare a instituției Avocatul Poporului se aprobă de către Birourile permanente ale Camerei Deputaților și Senatului, la propunerea Avocatului Poporului. Aceasta este reglementarea actuală, perfecționată prin modificarea legii, efectuată prin Legea nr. 233/2004.

Avizul consultativ este prevăzut de art. 27 și este utilizat în situațiile în care, Avocatul Poporului este consultat de inițiatorii proiectelor de legi și ordonanțe care, prin conținutul reglementărilor, privesc drepturile și libertățile cetățenilor, prevăzute de Constituția României, de pactele și celelalte tratate internaționale privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte. Avizul consultativ poate fi emis și de adjuncții Avocatului Poporului atunci când, potrivit Regulamentului, avizează rapoartele, punctele de vedere privind excepțiile de neconstituționalitate, recomandările, precum și orice alte acte supuse aprobării Avocatului Poporului. Valoarea juridică a acestei consultații nu depășește valoarea unui aviz facultativ.

CAPITOLUL IV

RĂSPUNDEREA AVOCATULUI POPORULUI ȘI RELAȚIA SA CU PARLAMENTUL

4.1. Răspunderea juridică a Avocatului Poporului

Răspunderea reprezintă un complex de drepturi și obligații conexe care, în conformitate cu legea, se nasc ca urmare a săvârșirii unei fapte ilicite și care constituie cadrul de realizare a constrângerii de stat, prin aplicarea sancțiunilor juridice.

Răspunderea politică a Avocatului Poporului este exclusă deoarece acesta exercită un mandat constituțional care presupune exercitarea acestuia în anumite condiții.

Conform art. 2 alin. (1) din Legea nr. 35/1997 privind organizarea și funcționarea instituției Avocatul Poporului „instituția Avocatul Poporului este autoritate publică autonomă și independentă față de orice altă autoritate publică, în condițiile legii”. Această caracterizare este dată de legea organică a instituției, dar ea se legitimează pe dispozițiile constituționale, într-o abordare sistematică.

Din conținutul normativ al textului menționat rezultă că autonomia și independența instituției Avocatul Poporului față de orice autoritate publică nu este absolută, ci stabilită în condițiile legii. Independența și autonomia legală poate fi motivată pe legitimitatea mandatului Avocatului Poporului și a adjuncților acestuia, mandat care este fondat pe învestitură parlamentară. Integrându-se în sistemul constituțional al separației, echilibrului și controlului puterilor în stat, instituția Avocatul Poporului este supusă controlului parlamentar prin obligația stabilită de legea fundamentală de a prezenta celor două Camere ale Parlamentului rapoarte. De asemenea, legea organică de organizare și funcționare a instituției Avocatul Poporului stabilește revocarea din funcție a Avocatului Poporului de către cele două Camere ale Parlamentului, ca urmare a încălcării Constituției și a legilor.

Potrivit art. 30 din Legea nr. 35/1997, Avocatul Poporului și adjuncții săi nu răspund juridic pentru opiniile exprimate sau pentru actele pe care le îndeplinesc, cu respectarea legii, în exercitarea atribuțiilor prevăzute de prezenta lege. De aici rezultă că lipsa răspunderii pentru actele direct legate de exercitarea mandatului sau a funcției publice exprimă tocmai ideea de imunitate de tip parlamentar aplicată instituției și o garanție a autonomiei și independenței acesteia.

Protecția mandatului Avocatului Poporului nu numai că nu este incompatibilă cu răspunderea acestuia, dar chiar o presupune. Pornind de la corolarul unanim admis de doctrină că protecția mandatului își găsește justificarea numai dacă el este exercitat în scopul și în limitele stabilite de Constituție și lege, rezultă că, în cazul depășirii acestor deziderate, trebuie să intervină răspunderea titularului său.

Răspunderea Avocatului Poporului este exclusiv juridică. Răspunderea Avocatului Poporului implică și răspunderea adjuncților acestuia, deoarece și aceștia sunt numiți de către Birourile permanente ale Camerei Deputaților și Senatului.

Dacă Avocatul Poporului sau adjuncții săi sunt arestați ori trimiși în judecată penală, ei vor fi suspendați din funcție până la rămânerea definitivă a hotărârii judecătorești. Trebuie reținut că suspendarea din funcție, atât a Avocatului Poporului cât și a adjuncților săi, operează de drept.

În dreptul comparat, menționăm că instituția suspendării ombudsmanului se regăsește în Legea din anul 2005 al ombudsma-nului național al Olandei, care prevede că acesta va fi suspendat din funcție de Camera Reprezentanților dacă este arestat preventiv sau este acuzat că a comis o infracțiune gravă, sau lipsit de libertate printr-o hotărâre a Curții, ori formează obiectul unei cauze de investigare judiciară pentru o infracțiune gravă care presupune demiterea acestuia.

Revocarea din funcție a Avocatului Poporului are ca efect încetarea mandatului acestuia înainte de termen. Revocarea din funcție are ca titular numai persoana Avocatului Poporului, nu și pe adjuncții acestuia. De aici rezultă că dacă o hotărâre de condani nare cu privire la un adjunct al Avocatului Poporului rămâne definitivă, irevocabilă și executorie, potrivit art. 31 alin. (3) din Legea nr. 35/1997, acesta nu poate fi revocat din funcție din lipsa reglementărilor legale privind revocarea; pe cale de consecință, adjunctul Avocatului Poporului aflat în această situație rămâne suspendat sine die. De lege ferenda ar trebui modificată legea de organizare și funcționare a instituției Avocatul Poporului și introdusă procedura revocării din funcție a adjuncților Avocatului Poporului pentru a acoperi această lacună a legii.

Pentru revocarea din funcție a Avocatului Poporului trebuie îndeplinite condițiile de fond și de formă stabilite de art. 9 alin. (2) din Legea nr. 35/1997.

Condiția de fond o reprezintă încălcarea Constituției și a legilor. Stabilirea încălcării Constituției și a legilor revine Parlamentului prin Camerele sale reunite.

Condițiile de formă stabilite de articolul menționat sunt următoarele: propunerea de revocare poate fi făcută de birourile permanente ale celor două Camere ale Parlamentului, motivată pe baza raportului comun al comisiilor juridice ale celor două Camere, dezbaterea propunerii de revocare se face în ședința comună a Camerei Deputaților și Senatului, propunerea de revocare poate fi aprobată de Parlament, cu votul majorității deputaților și senatorilor prezenți.

Protecția mandatului și a libertății individuale, precum și răspunderea juridică a Avocatului Poporului și a adjuncților acestuia.

Regulile legale privind protecția libertății individuale a Avocatului Poporului sunt următoarele: pe durata exercitării mandatului, Avocatul Poporului poate fi urmărit și trimis în judecată penală pentru fapte, altele decât cele pentru care nu răspunde juridic; el poate fi reținut, percheziționat sau arestat, dar numai cu încuviințarea președinților celor două Camere ale Parlamentului.

Acest regim juridic de imunitate a Avocatului Poporului este asemănător imunității acordate parlamentarilor și este motivat prin faptul că Avocatul Poporului este titularul unui mandat acordat de Parlament prin numire și răspunde numai în fața acestuia.

Reguli legale privind protecția libertății individuale sunt stabilite prin similitudine și din considerente oarecum asemănătoare și pentru adjuncții Avocatului Poporului. Acestea sunt: adjuncții Avocatului Poporului pot fi urmăriți și trimiși în judecată penală pentru fapte, altele decât cele prevăzute la art. 30; adjuncții Avocatului Poporului pot fi reținuți, percheziționați sau arestați cu înștiințarea prealabilă a Avocatului Poporului.

Este exprimat aici faptul că adjuncții sunt numiți la propunerea Avocatului Poporului și că este firesc ca autoritățile publice să-1 informeze în asemenea situații particulare.

Dar trebuie reținut că protecția mandatului și a libertății individuale nu înseamnă impunitate. În condițiile și cu procedura prevăzută de lege poate fi angajată răspunderea juridică a Avocatului Poporului și a adjuncților acestuia. Curtea Supremă de Justiție judecă în primă instanță infracțiunile săvârșite de Avocatul Poporului.

De asemenea, sunt de competența Departamentului Național Anticorupție infracțiunile prevăzute în Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea și sancționarea faptelor de corupție, cu modificările și completările ulterioare, săvârșite în următoarele condiții: dacă, indiferent de valoarea pagubei materiale, ori de gravitatea perturbației aduse unei autorități publice, instituții publice sau oricărei alte persoane juridice, ori de valoarea sumei sau a bunului care formează obiectul infracțiunii de corupție, sunt comise de Avocatul Poporului și adjuncții săi .

4.2. Natura juridică a instituției Avocatului Poporului

În literatura de specialitate, atunci când este analizată natura juridică a instituției Avocatul Poporului, se pune adesea întrebarea: în care din cele trei puteri în stat se situează Avocatul Poporului?

Avocatul Poporului nu face parte din puterea legislativă, el este numit de către aceasta, este organizat și funcționează pe baza legii organice votate de Parlament, este supus controlului parlamentar.

Fără îndoială, el se implică în activitatea de legiferare prin propuneri, rapoarte, prin intermediul controlului de constituționalitate, dar acestea nu pot motiva integrarea în puterea legiuitoare.

Nici în puterea executivă nu poate fi integrat. Un argument solid este chiar situarea sa în Constituție, și anume în Titlul II – Drepturile, libertățile și îndatoririle fundamentale, și nu în Titlul III, capitolele referitoare la autoritățile administrației publice.

Avocatul Poporului nu face parte nici din puterea judecătorească, aceasta cuprinzând numai instanțele judecătorești, în frunte cu Înalta Curte de Casație și Justiție.

Puterea judecătorească înfăptuiește justiția prin hotărâri cu forță juridică obligatorie și executorie. Avocatul Poporului încearcă și el deblocarea unor conflicte dar prin medieri, sfaturi, recomandări.

Răspunsul la întrebare poate fi găsit în echilibrul puterilor. Așa cum este formulat în Constituție – separația și echilibrul puterilor -, principiul evocă atât autonomia puterilor, cât și colaborarea lor, pentru că altfel ar exista riscul ca puterile să se blocheze reciproc, să se anihileze, ceea ce nu a fost nici în intenția lui Montesquieu. Ca atare, principiul presupune, implică, frâne și contraponderi, care fac ca mecanismul statal să funcționeze.

Aceste frâne și contraponderi asigură atât suplețea sistemului statal, cât și viabilitatea și eficiența sa. Acest mod de a gândi se integrează în ceea ce noi denumim teoria locomotivei cu aburi, implicând supape și procedee care fac ca mecanismul, chiar bine construit și articulat, să nu devină prea rigid, să nu explodeze.

În cadrul acestor mecanisme care asigură suplețea funcțională, am încadrat Curtea Constituțională, Curtea de Conturi și Avocatul Poporului.

Pe aceste raționamente se motivează și rolul Avocatului Poporului, care nu decide, nu sancționează, ci destinde sistemul, protejând astfel atât persoana fizică, cât și buna funcționare a puterilor publice.

De altfel, aprecierile din doctrină se înscriu pe aceeași linie de gândire. Astfel, se susține că ombudsmanul nu poate fi asimilat cu parlamentul sau cu judecătorul, deoarece: el poate sugera o modificare de lege, dar nu o votează; este independent de administrație pentru că nu este integrat în ierarhia administrativă; diferă de judecător pentru că el nu ia decizii.

El propune soluții care pot fi fondate pe bunul simț și pe justiție, ajutând interpretarea în stricta aplicare a legii.

Ca organ chemat să ajute Parlamentul în înfăptuirea atribuției de control al administrației publice, Avocatului Poporului i se conferă prin lege un statut special, asemănător cu cel al parlamentarilor.

Avocatul Poporului este o entitate distinctă în sistemul democrației constituționale.

4.3. Raportul Avocatului Poporului cu Parlamentul

Raporturile Avocatului Poporului cu Parlamentul se caracterizează prin: dreptul Parlamentului de a numi conducătorul instituției; dreptul Birourilor permanente ale Camerei Deputaților și Senatului de a numi adjuncții Avocatului Poporului; dreptul Parlamentului de a vota legea organică a instituției; dreptul Birourilor permanente ale Camerei Deputaților și Senatului de a aproba Regulamentul de organizare și funcționare a instituției; dreptul Parlamentului de a asculta și a se pronunța asupra rapoartelor Avocatului Poporului.

CONCLUZII

BIBLIOGRAFIE

A. TRATATE, CURSURI, MONOGRAFII

ANTONIE IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, Vol. II, Ediția a IV-a, Editura All Beck, București, 2005;

CONSTANTIN BRÂNZAN, Avocatul Poporului. O instituție la dispoziția cetățeanului, Editura Juridică, București, 2008;

CRISTIAN IONESCU, Contencios constituțional, Editura Universul Juridic, București, 2010;

CRISTIAN IONESCU, Contenciosul constituțional, Editura Universul Juridic, București, 2010;

ELENA SIMINA TĂNĂSESCU, Răspunderea în dreptul constituțional, Editura C.H. Beck, București, 2007;

EMANUEL ALBU, Dreptul contenciosului administrativ, Editura Universul Juridic, București, 2008;

IOAN MURARU, Avocatul Poporului – instituție de tip ombudsman, Editura All Beck, București, 2004;

IOAN MURARU, ELENA SIMINA TĂNĂSESCU, Constituția României. Comentariu pe articole, Editura C.H. Beck, București, 2008;

ION DELEANU, Instituții și proceduri constituționale în dreptul român și în dreptul comparat, Editura C.H. Beck, București, 2006;

IULIANA RÎCIU, Procedura contenciosului administrative, Editura Hamangiu, București, 2012;

LAURA A. HOSSU, Avocatul Poporului. Practică instituțională și mecanisme de intervenție, Editura C.H. Beck, București, 2013;

MIHAI CONSTANTINESCU, ANTONIE IORGOVAN, IOAN MURARU, ELENA SIMINA TĂNĂSESCU, Constituția României revizuită. Comentarii și explicații, Editura All Beck, București, 2004;

NEAMȚU BOGDANA, DRAGOȘ DACIAN COSMIN, Instituția Ombudsmanului: justiție alternativă?, Editura C.H. Beck, București, 2011;

TUDOR DRĂGANU, Drept constituțional și instituții politice, Tratat elementar, Vol. I, Editura Lumina Lex, București, 1998;

VIOREL MIHAI CIOBANU, MARIAN NICOLAE (coordonatori), Noul Cod de procedură civilă. Comentat și adnotat, Vol. I, Editura Universul Juridic, București, 2013.

B. ARTICOLE DE SPECIALITATE

DANA APOSTOL TOFAN, Raporturile Avocatului Poporului cu jurisdicția constituțională, Revista Transilvană de Științe Administrative, nr. 2(29), 2011;

IOAN CETERCHI, Instituția Ombudsmanului în Suedia, Revista de studii de drept românesc, Editura Academiei Române, București, anul 3, nr. 1 – 2, 1991;

MAGDA ȘTEFĂNESCU, Rolul Avocatului Poporului în protecția drepturilor cetățenilor în raporturile cu poliția, Buletinul Informativ al Avocatului Poporului, nr. 2/2013;

C. LEGISLAȚIE

Constituția României revizuită;

Legea nr. 35/1997 privind organizarea și funcționarea instituției Avocatului Poporului;

Legea nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă;

Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ;

Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale;

Regulamentul de organizare și funcționare a instituției Avocatul Poporului;

D. JURISPRUDENȚĂ

Decizia Curții Constituționale nr. 507 din 17 noiembrie 2004.

BIBLIOGRAFIE

A. TRATATE, CURSURI, MONOGRAFII

ANTONIE IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, Vol. II, Ediția a IV-a, Editura All Beck, București, 2005;

CONSTANTIN BRÂNZAN, Avocatul Poporului. O instituție la dispoziția cetățeanului, Editura Juridică, București, 2008;

CRISTIAN IONESCU, Contencios constituțional, Editura Universul Juridic, București, 2010;

CRISTIAN IONESCU, Contenciosul constituțional, Editura Universul Juridic, București, 2010;

ELENA SIMINA TĂNĂSESCU, Răspunderea în dreptul constituțional, Editura C.H. Beck, București, 2007;

EMANUEL ALBU, Dreptul contenciosului administrativ, Editura Universul Juridic, București, 2008;

IOAN MURARU, Avocatul Poporului – instituție de tip ombudsman, Editura All Beck, București, 2004;

IOAN MURARU, ELENA SIMINA TĂNĂSESCU, Constituția României. Comentariu pe articole, Editura C.H. Beck, București, 2008;

ION DELEANU, Instituții și proceduri constituționale în dreptul român și în dreptul comparat, Editura C.H. Beck, București, 2006;

IULIANA RÎCIU, Procedura contenciosului administrative, Editura Hamangiu, București, 2012;

LAURA A. HOSSU, Avocatul Poporului. Practică instituțională și mecanisme de intervenție, Editura C.H. Beck, București, 2013;

MIHAI CONSTANTINESCU, ANTONIE IORGOVAN, IOAN MURARU, ELENA SIMINA TĂNĂSESCU, Constituția României revizuită. Comentarii și explicații, Editura All Beck, București, 2004;

NEAMȚU BOGDANA, DRAGOȘ DACIAN COSMIN, Instituția Ombudsmanului: justiție alternativă?, Editura C.H. Beck, București, 2011;

TUDOR DRĂGANU, Drept constituțional și instituții politice, Tratat elementar, Vol. I, Editura Lumina Lex, București, 1998;

VIOREL MIHAI CIOBANU, MARIAN NICOLAE (coordonatori), Noul Cod de procedură civilă. Comentat și adnotat, Vol. I, Editura Universul Juridic, București, 2013.

B. ARTICOLE DE SPECIALITATE

DANA APOSTOL TOFAN, Raporturile Avocatului Poporului cu jurisdicția constituțională, Revista Transilvană de Științe Administrative, nr. 2(29), 2011;

IOAN CETERCHI, Instituția Ombudsmanului în Suedia, Revista de studii de drept românesc, Editura Academiei Române, București, anul 3, nr. 1 – 2, 1991;

MAGDA ȘTEFĂNESCU, Rolul Avocatului Poporului în protecția drepturilor cetățenilor în raporturile cu poliția, Buletinul Informativ al Avocatului Poporului, nr. 2/2013;

C. LEGISLAȚIE

Constituția României revizuită;

Legea nr. 35/1997 privind organizarea și funcționarea instituției Avocatului Poporului;

Legea nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă;

Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ;

Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale;

Regulamentul de organizare și funcționare a instituției Avocatul Poporului;

D. JURISPRUDENȚĂ

Decizia Curții Constituționale nr. 507 din 17 noiembrie 2004.