Raspunderea Administrativ–disciplinara a Functionarului Public. Studiu de Caz
CUPRINS
=== 9 Bibliografie selectiva 98-100 ===
BIBLIOGRAFIE
*
* *
=== 3 Introducere 3-5 ===
Introducere
Prin răspunderea disciplinară a funcționarului public înțelegem răspunderea juridică a funcționarului public stabilită de autoritatea ierarhic superioară sau autoritatea administrativă anume desemnată de lege ori de instanța de judecată conform unei proceduri reglementate de lege pentru abaterile de la disciplina funcției publice definite de lege sau alte acte normative date în baza legi.
Răspunderea disciplinară a funcționarului public este o instituție juridică, independentă de răspunderea de drept penal sau civil a funcționarului public. Aceasta isvorăște din raportul juridic de subordonare ierarhică, raport de drept administrativ ce poate coexista cu raportul juridic de drept penal. În cazul săvârșirii de infracțiuni cu autor calificat (funcționar public), se angajează și răspunderea disciplinară a acestuia. Chiard acă funcționarul public a fost achitat penal, deci s-a dovedit inexistența infracțiunii pentru care a fost trimis în judecată penală, el încă poate fi sancționat disciplinar pentru că a ocazionat o instrucție penală care în anumite situații poate fi de natură a prejudicia serviciul public sau corpul din care face parte.
Se poate observa că, sfera responsabilității disciplinare a funcționarului public este mult mai cuprinzătoare decât sfera responsabilității penale sau civile a acestuia, întrucât orice responsabilitate civilă sau penală a sa poate duce la o responsabilitate disciplinară la care se mai adaugă și alte fapte proprii dreptului disciplinar. Fapta civilă sau infracțiunea penală interesează responsabilitatea disciplinară numai în măsura în care prin comiterea lor se aduce prejudiciu funcției publice sau corpului din care face parte funcționarul public. De aceea, abaterea disciplinară, acțiunea disciplinară, sancțiunea disciplinară, procedura disciplinară, respectiv, responsabilitarea și răspunderea disciplinară sunt cu totul independente de fapta civilă sau infracțiunea penală, de acțiunea, sancțiunea, procedura penală sau civilă, adică de responsabilitatea și răspunderea penală și civilă.
În ceea ce privește natura juridică a răspunderii disciplinare a funcționarului public în literatura de specialitate s-au prezentat mai multe puncte de vedere.
Natura juridică a răspunderii disciplinare a funcționarului public nu poate fi deslușită decât plecând de la natura juridică a raportului juridic ce se naște între Stat, autoritatea administrativă pe de o parte și funcționarul public pe de altă parte.
Răspunderea disciplinară a funcționarului public apare numai în raportul de drept administrativ sub forma raportului de subordonare ierarhică. În acest tip de raporturi juridice, drepturile și obligațiile apar sub forma competenței, care este stabilită unilateral prin lege și deci no pot fi limitate sau extinse pe calea negocieri nici în cadrul unui contract de muncă și nici al unui contract civil.
Raportul juridic în care apare răspunderea disciplinară a funcționarului public este un raport juridic de drept public specific dreptului administrativ, care este reglementat de principiile și normele de drept administrativ, respectiv raportul juridic de subordonare ierarhică. Astfel răspunderea disciplinară a funcționarului public este o răspundere administrativă ce isvorăște din lege, direct sau indirect, în baza unui fapt juridic administrativ după o procedură specifică domeniului organizării și executării în concret a legii.
Atât actul de numire sau cele de alegere și investire pe funcție a funcționarului public sunt condiții ale răspunderii disciplinare dar nu fundamente.
Numirea nu este un schimb contractual de consimțământ între administrație și funcționar ci un act de putere unilateral, funcționarul acceptănd numirea ca pe o lege sau ordonanță, iar nu ca pe un contract. Competența administrativă este conferită, în special, organelor administrației publice și în subsidiar celorlalte subiecte din alte sisteme. Competența funcției obligă subiectele active în raportul de drept administrative, să facă numai actele juridice sau operațiunile administrative prevăzute de normele juridice.
Competența funcției în dreptul administrativ are un caracter impersonal, spre deosebire de capacitatea de folosință sau exercițiu din dreptul civil care sunt strâns legate de persoană.
Exercitarea drepturilor conferite de capacitatea de folosință sau exercițiu constituie facultăți, pe când competența funcției publice, transformă drepturile funcționarilor publici în obligații de îndeplinire a acestora, pentru cel investit legal în funcția publică. Nerespectarea regulilor privitoare la constituirea și exercitarea competenței, atrage după sine sancțiuni cu totul speciale (specifice responsabilității funcționarului public) în comparație cu nerespectarea regulilor juridice care privesc capacitatea juridică civilă.
Competența funcționarului public răspunzător disciplinar, precum și competenșa autorității care angajează răspunderea disciplinară a acestuia au ca izvor în primul rând norma legală de drept administrativ care reglementează responsabilitatea disciplinară a funcționarului public, procedura înfăptuirii acesteia, organele abilitate și actele sau faptele generatoare, săvârșirea faptului sau a actului administrativ, precum și hotărârea prin care se stabilește și înfăptuiește răspunderea disciplinară a funcționarului public.
Răspunderea disciplinară decurge din fapte precis determinate de lege, dar dat fiind diversitatea competențelor funcțiilor publice, este imposibilă definirea de lege a tuturor abaterilor de la disciplina funcției publice.
Astfel în sfera abaterilor disciplinare ale funcționarului public intră și abaterile de la încălcarea interdicțiilor stabilite de legiuitor, prin reglementarea incompatibilitților funcției publice.
În cazul în care un funcționar public își încalcă competența, deci săvârșește o abatere disciplinară și produce prejudicii morale și materiale, se face distincție între două situații :
greșeala funcționarului public, admisibilă omului cu prebătirea și experiența medie pe funcția publică respectivă, așa zisa greșeală de serviciu, inerentă, săvârșită fără știință, sau fără o culpă gorsolană.
greșeala, culpa, adică fapta a fost săvârșită cu rea credință, sau într-un mod grosolan, în care orice funcționar cu pregătirea corespunzătoare funciei, nu ar fi făcut așa ceva ; astfel, în raport de cum se găsește în această situație, poate sau nu, să fie angajată răspunderea disciplinar a funcționarului public.
=== 4 Capitolul I 6-41 ===
CAPITOLUL I
RĂSPUNDEREA ÎN DREPTUL ADMINISTRATIV
I.1 Aspectele generale privind răspunderea juridică și răspunderea administrativă.
I.1.1 Aspecte generale privind răspunderea juridică.
Sub aspectele ei generale, răspunderea juridică interesează și intervine în cadrul aplicării dreptului, deci al aplicării normelor juridice în vigoare în fiecare stat. Teoriile, caracterizările și definițiile referitoare la răspunderea juridică, răspund necesității aplicării conforme a dreptului în vigoare și chiar sunt determinate de această necesitate.
Pornind de la aceasta, răspunderea juridică a fost și este caracterizată în cadru nu numai strict juridic, ci și extins social.
Relativ la definirea noțiunii de răspundere juridică, este faptul că legislația și jurisprudența nu definesc în nici un fel noțiunea de răspundere, limitându-se doar la oferirea unor forme de răspundere, sferă în care se ocupă mai ales de redarea condițiilor angajării unei anumite răspunderi, naturii sancțiunilor prevăzute și întinderea acestora, a principiilor răspunderii, fără a viza aspectele generale legate de instituția răspunderii juridice, de natură a contura o teorie a răspunderii juridice.
Pornind de la înțelesul etimologic al cuvântului răspundere, putem lega ideea de răspundere cu aceea de obligație ce rezultă dintr-o încălcare a legii, răspunderea fiind rezultatul săvârșirii unui delict sau cvasidelict.
Deși dominant este. termenul de „răspundere“, în literatura juridică se folosește cu aceeași valoare și sens, termenul de „responsabilitate“. Chiar și Dicționarul Explicativ al Limbii Române face referire, deopotrivă la termenul de „răspundere“ si „responsabilitate“, adăugând în plus, în cazul celui dintâi, că în sens juridic, acesta înseamnă „consecința rezultată din neîndeplinirea unei obligații legale“.
În literatura juridică românească au existat, de asemenea, preocupări ample în sensul definirii acestei noțiuni. Astfel, noțiunea răspunderii juridice este expusă începând cu aprecierea că „ideea de răspundere poate fi întâlnită în toate domeniile vieții sociale ce cad sub incidența unor reguli de conduită“, astfel că există nu numai răspundere juridică pentru situațiile când se încalcă dreptul, ci și răspundere morală, când se încalcă reguli morale de conduită, răspundere politică, când persoana care îndeplinește o anumită activitate politică încalcă îndatoriri cu caracter politic.
Într-o viziune parțial asemănătoare, răspunderea juridică este prezentată ca făcând parte din „răspunderea socială care privește comportamentul pe care îl aleg membrii societății din multiple variante posibile“ și „raportat la interesele generale ale societății“.
După cum se poate observa, există o destul de largă convergență de idei între diferiți cercetători ai științei dreptului care sunt unanimi în a arăta faptul că în cuprinsul răspunderii sociale există răspundere morală, răspundere politică și alte forme între care răspunderea juridică este atrasă de încălcarea normei de drept și în consecință antrenează aplicarea unei constrângeri de stat în scopul restabilirii ordinii de drept încălcate, și ca atare răspunderea juridică „este strâns legată de activitatea unor organe de stat“.
Pornind de la cele arătate mai sus, răspunderea juridică a fost definită în doctrina juridică, cel mai adesea, ca fiind, obligația de a suporta consecințele nerespectării unor norme de conduită, obligație ce revine autorului faptei contrare acestor reguli, sau altfel spus, răspunderea juridică se definește ca fiind „obligația celui ce a încălcat ordinea de drept de a suporta o sancțiune juridică“.
Diferit de aceasta, în alte lucrări de specialitate, s-a ajuns la concluzia că răspunderea juridică este mai mult decât obligația de a suporta o sancțiune juridică, ci este chiar modalitatea de realizare a constrângerii de stat. Astfel, juriștii germani au apreciat că răspunderea individului pentru actele sale de conduită are un dubiu sens, nuanțând conținutul teoretic atribuit acestei instituții juridice, după cum urmează: răspunderea juridică nu este doar o măsură a conduitei cerută de lege, ci chiar expresia unui sentiment de responsabilitate din partea individului ca membru al unei comunități politice organizate.
Intr-o altă concepție exprimată în literatura juridică străină, respectiv în doctrina penală italiană, răspunderea penală a fost definită ca fiind „obligația de a suporta consecința juridică a infracțiunii“ , în timp ce autorii francezi, teoreticieni ai dreptului civil, leagă ideea de răspundere de aceea de obligație afirmând importanța conceptului de „responsabilitate“, pe această concepție bazându-si teoria și autorul francez Rene Savatier dând răspunderii civile următoarea formulare: „responsabilitatea civilă este obligația ce incumbă unei persoane de a repara paguba cauzată alteia prin fapta, sau prin faptele persoanelor, ori lucrurilor ce decurg de la această persoană“.
În literatura română de specialitate, opiniile exprimate, aparent nu conțin diferențe esențiale asupra acestei întituții juridice. Cu toate acestea vom arăta că s-au exprimat păreri diferite, pornind de la aceea care arată că în materia dreptului penal, de exemplu, răspunderea juridică reprezintă obligația de a suporta o sancțiune juridică pentru săvârșirea unei fapte ilicite (aceasta după ce se arătase în prealabil ca, în sens larg, răspunderea juridică este un raport juridic).
Având la bază aceeași teorie, alți autori au definit răspunderea juridică ce se manifesta în cadrul dreptului muncii, ca fiind „obligația angajatului de a repara total sau în parte prejudiciul ce 1-a cauzat unității din vina sa și în legătură cu munca sa“, iar în materia dreptului administrativ, răspunderea patrimonială a organelor administrației de stat a fost apreciată ca fiind „obligația de a repara prejudiciile cauzate printr-o faptă ilicită“.
Pornind de la un alt punct de vedere ce ține cont de locul și rolul răspunderii juridice în procesul realizării dreptului, răspunderea juridică a fost definită ca fiind „o situație juridică de avertizare expresă a anumitor subiecte de drept despre consecințele juridice ale încălcării unor norme juridice, iar în cazul nerespectării normelor în vigoare, de aplicarea constrângerii de stat în modul corespunzător încălcării constatate“. Astfel, se desprinde pregnant concluzia că răspunderea juridică, este o instituție complexă și ca atare nu se poate pune semn de egalitate între aceasta și sancțiunea juridică deoarece ultima este doar un element (chiar dacă unul esenția, al celei dintâi.
Și alți teoreticieni ai dreptului român au explicat și definit această instituție juridică importantă.
Astfel, vom menționa definiția potrivit căreia „răspunderea juridică este expresia condamnării de către stat a unei conduite ilicite, care constă într-o obligație de a suporta o privațiune“, precum și pe aceea care arată că „răspunderea juridică este complexul de drepturi și obligații conexe care, potrivit legii, se nasc ca urmare a săvârșirii unei fapte ilicite și care constituie cadrul de realizare a constrângerii de stat prin aplicarea sancțiunii juridice în scopul asigurării stabilității raporturilor sociale și respectării ordinii de drept“.
În același sens, într-o exprimare mai concisă, răspunderea juridică a mai fost definită ca fiind „acea formă a răspunderii sociale stabilită de stat în urma încălcării
normelor de drept printr-un fapt ilicit și care determină suportarea consecințelor corespunzătoare de către cel vinovat, inclusiv prin utilizarea forței de constrângerea statului, în scopul restabilirii ordinii de drept astfel lezate“.
Din cele arătate mai sus rezultă că elementele determinante ale răspunderii juridice în configurarea ei distinctă de alte forme ale răspunderii sociale sunt: săvârșirea unei fapte ilicite, încălcarea unei norme juridice prin comiterea respectivei abateri și intervenția organelor de stat după o procedură strict determinată.
Referitor la temeiul răspunderii juridice, este remarcabil faptul că norma juridică încălcată reprezintă singurul temei al răspunderii juridice, întrucât încălcarea oricăror altor norme (ex. morale, politice, religioase, etc. ) nu antrenează răspunderea juridică, doar dacă respectivele norme încălcate au și o consacrare juridică.
I.1.2 Aspecte generale privind răspunderea administrativă.
În doctrină, răspunderea administrativă a fost definită ca fiind „acea formă a condamnării statale ce constă într-o privațiune represivă (de natură, materială sau morală), care intervine când au fost încălcate raporturi de drept administrativ și al cărei regim juridic este reglementat de normele de drept administrativ“.
O altă definiție caracterizată, însă, printr-un mai mare grad de generalitate este cea care apreciază răspunderea administrativă ca fiind „acea formă a răspunderii juridice ce intervine în urma încălcării normelor de drept administrativ“, iar potrivit unei opinii mai recente, „răspunderea administrativă cuprinde totalitatea normelor ce reglementează răspunderea juridică a celor ce nesocotesc și care încalcă normele de drept administrativ, adică acele norme de drept care reglementează raporturile sociale ce apar între organele administrației publice în realizarea sarcinilor puterii executive, precum și între aceste organe și particulari (persoane fizice sau juridice)“.
În literatura de specialitate s-a mai arătat că prin intermediul răspunderii se urmărește atât stabilirea ordinii normative, sistându-se pe calea costrângerii acțiunea contrară acesteia, cât și concretizarea unei reacții negative a autorităților sociale asupra autorului faptei respective, punându-l pe acesta în situația de a conștientiza semnificația negativă a faptei sale și necesitatea unei conduite conforme normelor sociale.
În consecință, răspunderea intervine direct prin mecanismul constrângerii sociale, dar nu se identifică cu aceasta, pentru că răspunderea are ca finalitate atât autoreglarea sistemului social, cât și condamnarea faptei dereglatoare, pe când constrângerea vizează numai funcția de autoreglare a sistemului social. Astfel, marii autori ai dreptului administrativ din perioada interbelică, deși au pus accente diferite asupra semnificației constrângerii administrative, atunci când își pun problema „responsabilității în dreptul administrativ“ se opresc numai la aspectele răspunderii statului, a administrației publice sau, după caz, a funcționarilor publici pentru pagubele cauzate celor administrați.
Spre deosebire de perioada interbelică, în perioada postbelică, ideile referitoare la răspundere în general se cristalizează și se polarizează.
Astfel, în literatura de specialitate se arată că răspunderea juridică poate fi utilizată fie în accepțiunea de ansamblu de norme juridice care reglementează relațiile sociale în cazul încălcării altor norme juridice, fie de situație juridică în care se află persoana care a încălcat normele juridice. În această ultimă accepțiune, răspunderea juridică apare ca o formă de constrângere psihică, întrucât constrânge psihic pe membri societății de a nu încălca normele juridice, deoarece aceștia sunt conștienți de faptul că, în cazul încălcării lor, li se vor aplica sancțiunile corespunzătoare. Astfel, constrângerea juridică se realizează, în principal, prin aplicarea sancțiunii juridice, iar aplicarea sancțiunii este o consecință a angajării răspunderii. Mai mult, în literatura de specialitate s-a mai arătat că anumite măsuri de constrângere administrativă intervin tocmai pentru a preveni săvârșirea unor fapte antisociale (ca măsuri de siguranță), ori pentru protecția drepturilor omului, sau pentru apărarea valorii cetății (și sunt prevăzute de lege).
Este vorba de acele măsuri administrative care intervin în procesul „pozitiv“ de aplicare a legii și nu pentru că s-a încălcat o lege.
De cele mai multe ori ele urmăresc tocmai prevenirea încălcării legii, întărind această idee, reținem că aceste măsuri nu intervin ca urmare a existenței unei stări conflictuale determinată de săvârșirea unei fapte ilicite, concretizând o tragere la răspundere, ci pentru a concretiza valoarea cuprinsă în substanța normei (legii).
În asemenea situații, răspunderea juridică poate să apară numai dacă „agentul
acțiunii sociale“ (persoană fizică sau o colectivitate) se opune realizării de către autoritatea socială competentă (organ sau funcționar public, în cazul constrângerii administrative) a măsurilor respective, în această ordine de idei, trebuie să admitem, inclusiv în știința dreptului administrativ, că răspunderea juridică, prin formeie specifice dreptului administrativ, apare doar ca un cadru subsidiar de manifestare a constrângerii administrative.
În concluzie, punctele de vedere exprimate în literatura de specialitate, exprimă ideea că orice măsură cu caracter sancționator dispusă de un organ al administrației publice este, implicit, și o formă de manifestare a constrângerii administrative, dar nu orice „sancțiune de drept administrativ“ (adică orice măsură de poliție administrativă) este o formă de concretizare a răspunderii specifice dreptului administrativ.
În lumina celor arătate mai sus, constrângerea administrativă este definită ca fiind „ansamblul măsurilor (acte juridice, operațiuni administrative, fapte materiale) luate (efectuate) utilizate de autoritățile administrației publice, în baza legii, cu folosirea puterii de stat si, dacă este cazul, împotriva voinței unor subiecte de drept, pentru a sancționa încălcarea normelor de drept administrativ, a preveni săvârșirea unor fapte antisociale și a apăra drepturile cetățenilor sau, după caz, pentru a asigura executarea actelor autorităților judecătorești, respectiv ale Avocatului Poporului, Curții Constituționale și Curții de Conturi“.
Sfera largă a răspunderii administrative cuprinde, iar doctrina juridică actuală este unanima în a aprecia situația ca atare, forme specifice ale răspunderii juridice ce se manifestă în realizarea fenomenului administrativ. Astfel, în literatura de specialitate se vorbește despre trei categorii mari de ilicit administrativ:
a) ilicitul administrativ propriu-zis;
b) ilicitul contravențional;
c) ilicitul cauzator de prejudicii materiale și morale.
Alți autori, referindu-se la răspunderea administrativă apreciază că se poate vorbi despre trei categorii de regimuri juridice, toate trei fiind instituții (forme ale răspunderii) ale dreptului administrativ. Astfel, doctrina este aproape unanimă în a aprecia că există, la ora actuală în dreptul administrativ, trei forme de răspundere administrativă, din care două sunt forme de răspundere cu caracter sancționator represiv, iar una este o formă de răspundere cu caracter reparatoriu, după cum urmează:
a) răspunderea administrativă, care a mai fost supranumită, în literatura de specialitate, și „propriu-zisă“;
b).răspunderea contravențională;
c).răspunderea administrativ-patrimonială, fiind acea subdiviziune a răspunderii administrative cu caracter reparatoriu.
Alți autori, într-o formulare nu mult diferită au arătat că răspunderea administrativă, în sens larg, se subdivide la rândul său în :
a) răspundere contravențională;
b) răspundere administrativ-disciplinară;
c) răspundere administrativă propriu-zisă;
d) răspunderea administrativ-patrimonială.
Răspunderea administrativă, în sensul larg al acestui concept, cuprinde mai multe subdiviziuni, forme de răspundere juridică ce beneficiază de un regim juridic autonom și distinct, fiind formată din următoarele:
a) Răspunderea contravențională, care este-o formă tipica de răspundere juridică, a cărei antrenare se realizează ca urmare a săvârșirii unui anumit tip de fapt ilicit (abatere administrativă, în sens larg), având anumite caracteristici (contravenția) și fiind guvernată de anumite reguli juridice specifice și exclusive. Această formă de răspundere juridică beneficiază și de sancțiuni ce țin de esența sa și care o caracterizează determinant;
b) Răspunderea administrativ-disciplinară, care aparține cu precădere funcționarilor publici și care își are temeiul (izvorul) în conținutul raportului juridic de funcțiune (de investire în funcție), respectiv în calitatea de funcționar public, Această formă de răspundere administrativă mai poate să aibă izvoarele în dispozițiile normative ațe statutelor profesionale ori ale regulamentelor de ordine interioară. Și în acest caz săvârșirea de abateri administrativ-disciplinare circumscrise sferei descrise anterior poate atrage sancțiuni specifice acestei forme de răspundere juridică;
c) Răspunderea patrimonială a organelor administrative pentru daunele cauzate prin actele lor ilegale, care este acea formă de răspundere administrativă centrată pe ideea de reparare a prejudiciilor cauzate ca urmare a săvârșirii de abateri administrative al căror rezultat imediat îl reprezintă întocmirea de acte administrative ilegale și vătămătoare în raport cu drepturile subiective ale celor lezați. Sancțiunea, specifică dealtfel tuturor formelor de răspundere juridică cu caracter patrimonial, constă în obligația organului administrativ emitent ai actului vătămător de a repara prejudiciul cauzat unei alte persoane (fizice sau juridice).
Este adevărat că aceasta implică ideea de despăgubire, însă, deși aceastăformă de răspundere juridică are un pronunțat carcter reparator, aceasta nu înseamnă că ea își pierde caracterul sancționator. Implicit nici sancțiunea nu își pierde-componenta coercitivă, chiar dacă ea are și o conotație reparatorie. Din prespectiva răspunderii juridice, consecința imediată a antrenării acesteia este aplicarea sancțiunii, în subsidiar față de acesta profilându-se necesitatea reparării prejudiciului;
d) Răspunderea administrativă atipică, care vizează situații distincte, fiind diferită de primele trei forme de răspundere administrativă descrise anterior, cum ar fi: aplicarea art. 90 și 91 Cod Penal, care se referă la „înlocuirea răspunderii penale cu răspunderea care atrage o sancțiune cu caracter administrativ“. Atâta vreme cât legiuitorul vorbește explicit despre o sancțiune a cărei natură este administrativă, neîndoielnic că și natura juridică a răspunderii ce generează aplicarea unei asemenea sancțiuni va fi tot administrativă.
Pe de altă parte, este adevărat că această formă de răspundere juridică nu este încadrabilă în nici una din cele trei forme de răspundere administrativă descrise mai sus. Pentru aceste motive, precum și pentru faptul că înlocuirea răspunderii penale cu răspunderea administrativă este un fenomen frecvent întâlnit în practica instanțelor noastre, considerăm că el nu trebuie ignorat, ci ar fi de preferat să i se găsească locul în sistemul răspunderii juridice românești. Ceea ce este interesant la această formă de răspundere juridică administrativă, constă în aceea că fapta ilicită declanșatoare a răspunderii juridice este practic reglementată de legea penală.
Acest fapt o distinge fundamental de contravenție, însă nu putem trage nici concluzia că ar apropia-o de infracțiune, deoarece ea nu prezintă un grad de pericol social suficient de ridicat pentru a beneficia de o asemenea încadrare „nu constituie infracțiune fapta prevăzută de legea penală, daca prin atingerea minimă adusă uneia din valorile apărate de lege și prin conținutul ei concret, fiind lipsită în mod vădit de importanță, nu prezintă gradul de pericol social al unei infracțiuni“. Evaluarea pericolului social are un puternic eiement subiectiv, el nefiind stabilit de către legiuitor, acesta stabilind doar la criteriile de apreciere a pericolului social. Potrivit elementelor expuse mai sus se poate trage ușor concluzia că această formă de răspundere juridică nu este încadrabilă în nici una din formele de răspundere juridică consacrate simultan de lege, de doctrină și de practica judiciară de până acum.Ceea ce este neîndoielnic însă. este faptul că această formă de răspundere juridică are o natură administrativă, fapt demonstrat și de sancțiunile cu care ea este prevăzută de lege (chiar dacă tot de către legea penală), în art. 91 Cod Penal, care ține de esența dreptului administrativ în materie de răspundere juridică (mustrarea, mustrarea cu avertisment și amenda).
Răspunderea administrativă atipică, generatoare de sancțiuni administrative altele decât cele consacrate în dreptul administrativ, aplicate ca urmare a săvârșirii de fapte ilicite administrative ce nu au nici natura contravențiilor, nici pe cea a abaterilor administrativ-disciplinare și nici fapte ilicite reglementate de legea penală nu sunt (nu au gravitatea unor infracțiuni), în anumite domenii de activitate se întâlnesc frecvent asemenea situații ce sunt reglementate prin legile speciale ce acționează exclusiv în acele segmente de activitate. Sfera de cuprindere a răspunderii administrative rămâne la fel de largă, fapt ce ne îndreptățește să concluzionăm că, din acest punct de vedere doctrina administrativă este unitară.
I.2 Responsabilitatea juridică și răspunderea juridică.
I.2.1 Responsabilitatea juridică și răspunderea juridică în timp.
Responsabilitatea are o istorie proprie. Inițial, responsabilitatea era o funcție a colectivității, impusă, îndeplinită, apreciată și controlată de aceasta. Desigur, se are în vedere perioada organizării gentilico-tribale a societății, în care interesele și soarta individului se confundau cu cele ale colectivității. Individul nu era suficient diferențiat de colectivitate și acționa ca instrument al acestei colectivități.
Insuficienta diferențiere a vieții sociale se referă și la alte comunități, cum ar fi, familia patriarhală, care se suprapune, în esență, în ginta. Solidaritatea indivizilor era expresia unui slab nivel de dezvoltare și diferențiere a vieții sociale.
Treptat, responsabilitatea se individualizează, devenind, din ce în ce mai mult, un atribut al individului. Acestei individualizări îi corespunde o diferențiere a vieții sociale, căci apar structuri sociale care nu mai coincid, nici ca mărime, nici ca natura, societatea pierzând structura de monolit care o caracteriza la începuturi.
Această mutație exprimă un progres, căci pe măsura diversificării vieții sociale cu consecința individualizării maxime a responsabilității, aceasta din urma dobândește o nouă dimensiune, aceea a generalității, universalității. Aceasta înseamnă și presupune un grad de integrare a indivizilor în societate, atât pe verticală, cât și pe orizontală, deosebit.
Vertical, el este sinonim cu superioritatea, cu consecința sa imediata, constând în perfecționarea ființei umane. Orizontal, îi corespunde dimensiunea generalității, cu consecința perfecționării sistemului social global – ambele fiind de natură a stimula progresul social, înregistrăm, în acest fel, o dimensiune superioara responsabilitâții colective demersul fiind responsabilitatea colectivă responsabilitatea individuală și, din nou, responsabilitatea colectivă, dar calitativ deosebită de cea inițială, căci implică niveluri superioare, de natură a imprima responsabilității, dimensiunea universalității. Dar, pentru o astfel de evoluție sunt necesare anumite posibilități, anume, crearea acestor posibilități, în primul rând, prin lărgirea activității de acțiune a individului, multiplicarea statutului sau în plan social general.
Relative la dezvoltarea responsabilității juridice în țara noastră sunt, posibilitățile create prin Constituția României, privind inițiativa legislativă, căci, în principiu, responsabilitatea juridică a individului se manifestă în raport cu sistemul legislativ.
Astfel, inițiativa legislativă aparține Parlamentului, deputaților, senatorilor, precum și unui număr de cel puțin 250.000 cetățeni cu drept de vot, care trebuie să provină din cel puțin un sfert din județele țârii, iar în fiecare din aceste județe sau în Municipiul București trebuie să fie înregistrate cel puțin 10.000 de semnături în sprijinul acestei inițiative.
Este adevărat însă, că autoritatea legislativa unica a țării noastre este Parlamentul, dar, la fel de bine, se poate concepe că, oricărui individ îi revine o partea din meritul sau culpa pentru rezultatul general. Căci, privită din interior problema vizează responsabilitatea unui grup relativ restrâns, dar, în sens larg, responsabilitatea celorlalți indivizi acționează prin intermediul reprezentării lor în cadrul direct în care se iau deciziile, de către acele persoane abilitate de lege a desfășura activități specifice în plan legislativ. „Cele 10.000 de semnături“ poartă, în fapt, aspirațiile, idealurile, valorile impuse de marea masă a indivizilor, aparent invizibilă, dar de natura a contura obiectivul pentru care se militează. Altfel, poziția individului în raport cu sistemul legislativ ar fi calificată simplu, conformist.
Desigur, există și alte căi de stimulare, de dezvoltare a responsabilității juridice.
Dezvoltarea ei se poate realiza în cel mai înalt grad prin instrucție și educație. Căci, instrucția constituie baza cunoașterii, în timp ce, educația deschide drumul interiorizării afective a normelor, asigurând convertirea lor în valori și norme proprii indiviului. Nu întâmplător, la nivel statal, sunt elaborate adevărate programe de educație juridica, civică, morală a cetățenilor, căci diferențierea în diverse forme de responsabilitate socială este mai ales de ordin teoretic. Practic, ele se manifestă în strânsă corelație, evident cu pondere diferită de la o situație la alta și apar, mai degrabă, ca aspecte diferite ale unui fenomen unitar de autoangajare responsabilă.
De asemenea, în plan juridic, organismele destinate a înfăpiui justiția la nivel
statal desfășoară, în paralel cu activitățile specifice, activități de prevenire a faptelor antisociale, prin instiluționalizarea unui adevărat sistem informațional, studii sociologice, juridice, economice, o activitate susținută de o popularizare a legilor, propagate într-o manieră de a ajunge cu siguranță la destinatar. Desigur că, asemenea activități, de natură a influența conștiința individului, nu își au rostul în condițiile în care individul nu posedă o independență materială, economică.
O alta cale de stimulare a responsabilității juridice, în măsura în care admitem ca responsabilitatea se poate naște și ca o consecința a răspunderii, o constituie întărirea răspunderii juridice în toate elementele ce compun această instituție juridica și nu exclusiv prin înăsprirea regimului sancționator. Ea trebuie sa vizeze, în principal, calitatea normei juridice destinată a reglementa relațiile sociale, ca expresie a unor cerințe sociale, cărora trebuie sa li se răspundă cu promptitudine și competență.
Se impune astfel realizarea unei organizări a celor mai variate relații sociale, căci numai o asemenea organizare stă la baza unor posibile reglementări.
Într-un anumit fel, responsabilitatea reprezintă dimensiunea interioara a răspunderii juridice, de natură a inspira și fundamenta însăși principiile răspunderii juridice, căci calificarea acestor principii implică neapărat responsabilitate.
Totodată, responsabilitatea este strâns legată de calitatea normei juridice, de însușirile calității agentului social, de calitățile părților diverselor raporturi juridice generate de instituția răspunderii. Responsabilitatea îmbină procese subiective și obiective deosebite în raport cu ființa umană, manifestându-se la două nivele, unul interior, subiectiv, de natură a crea sistemul atitudinal, altul obiectiv, ce se concretizează prin manifestarea atitudinilor în planul activității juridice, cu influență asupra acțiunii sociale, căci finalitățile dreptului, ale regulii de drept au o rezonanța deosebită în sistemul social global.
Nu întâmplător, se vorbește în drept despre o trilogie a valorilor, concretizată în ceea ce numim: justiție, siguranță juridică și progres social. Din acest punct de vedere, putem afirma că, responsabilitatea juridică este una din cele mai complexe instituții juridice, un instrument de bază al dreptului, ea fiind și un mijloc de aprecierea comportamentelor supuse normelor juridice, o măsură a activității juridice și a calității ei. Așadar, dezvoltarea responsabilității individului implică însăși perfecționarea individualității umane, iar factorii meniți a contribui la aceasta, în mod firesc, sunt de natură diversă, acțiunea orientată în acest scop fiind rezultatul convergenței unor multiple activități, nu numai de ordin juridic, dar și civic, moral, psihologic etc.
Responsabilitatea juridică se evidențiază, în principal, ca atitudine a individului în raport cu legislația, și mai puțin în raport cu sistemul normativ juridic, în general.
Evidențierea responsabilității juridice în raport cu sistemul normativ juridic global implică o analiză atentă a reacției individului în raport cu sistemul legislativ existent la un moment dat, iar, mai apoi, o sinieză a reflecțiilor, rezultatelor obținute în urma analizei respective, deci o muncă susținută cu suficiente elemente de creativitate. De aceea, vom opera în continuare câteva reflecții de atitudine a individului si consecințele lor, în raport cu valorile sociale esențiale care au intrat în sfera de reglementare juridica.
Astfel, sfera relațiilor sociale ce vizează ocrotirea vieții si integrității corporale constituie domeniul de reglementare primordial al dreptului penal, în principal, prin intermediul instituției râspunderii penale. Atitudinea individului în raport cu aceste valori sociale, intrate în sfera juridica datorita importanței lor, se manifestă cu pregnanță și în cele mai evidente moduri.
Este suficient să reflectăm aceste atitudini în raport cu sancționarea penală, constând în pedeapsa capitală, Un anumit nivel cultural al individului, asociat cu anumite condici social-economice, existențiale, sunt de natura a produce manifestări în sensul impunerii pedepsei capitale sau eradicării ei. Fenomenul reprezintă o măsură a responsabilității juridice.
În țara noastră, decembrie 1989 a echivalat în conștiința națiunii cu înlăturarea sistemului comunist si instaurarea unei noi ordine juridice, democratice, premize care au facilitat înlăturarea pedepsei capitale. Ulterior, condițiile social-economice existente, criza tranziției spre o economie libera și un sistem de viață demn, bazat pe principii democratice, au stârnit o adevărată avalanșă în conștiința oamenilor, care prin atitudinile lor urmăresc restaurarea pedepsei capitale preconizându-se prin mass-media un adevărat referendum popular care să impună modificări legislative corespunzătoare.
Manifestări similare au determinat reconsiderarea instituției proprietății private. Atitudinea individului în raport cu legislația ce guvernează instituția proprietății private a determinat apariția unor serii de amendamente, prin intervenția organelor administrative ale puterii de stat, în special, în modul de aplicare al legislației ce vizează domeniul proprietății. Legea Fondului Funciar, cu toate consecințele ei ivite în procesul aplicării, a determinat poziții, atitudini dintre cele mai diferite, ce nu au putut fi ignorate de legiuitor.
De asemenea, în sfera dreptului muncii, în legislația muncii se resimte puternic influența angajaților în determinarea unor reglementări, care să cuprindă opțiunile lor, interesele lor. Acest lucru a devenit posibil, mai ales, prin dobândirea de către sindicat a unui statut real, prin aceste organizații profesionale membrii societății putându-și manifesta organizat atitudinile față de legislația muncii, de cele mai multe ori, influențând-o în folosul, interesul lor. Contractele colective de muncă pot conține norme, reguli proprii, specifice, care, uneori, suplinesc un vid de legislație, dar, evident, ele trebuie să fie în acord cu principiile ce guvernează dreptul muncii și, evident, integrate în sistemul general al principiilor dreptului român.
Dar, domeniul cel mai vast de apreciere a responsabilității juridice, ca atitudine a individului în raport cu sistemul normativ juridic, în general, rămâne cel guvernat de dreptul constituțional. Normele constituționale au constituit obiect al reflecției individului, o măsură a responsabilității sale sociale. Referendumul organizat în România cu privire la Constituția țării a marcat un moment decisiv în formarea, iar, mai apoi, în manifestarea atitudinii cetățeanului în raport cu Legea Fundamentală a țării.
Desigur că, particularități ale responsabilității juridice regăsim și în alte compartimente ale vieții sociale, elementul lor comun constând în apărarea și promovarea valorilor sociale, în scopul conservării, ameliorării, perfecționării sistemului social global, ele fiind, în același timp, și o măsură a aprecierii perfecționării ființei umane, individualității omului.
I.2.2 Responsabilitatea juridică și răspunderea juridică asemănări și deosebiri
Pentru a semnala apropierile dintre cele doua concepte, este necesară evidențierea deosebirilor dintre ele.
Astfel, răspunderea se întemeiază pe factorii externi diferiți și presupune o serie de factori subiectivi diferiți. Răspunderea presupune supunerea individului, responsabilitatea presupune cunoaștere și capacitate de apreciere, atitudine activa, convingere și angajare.
Apoi, cele două fenomene se deosebesc prin structurile sociale și obiectivele la care se raportează în al treilea rând ele prezintă o natură diferită.
Răspunderea este, mai ales, de ordin normativ, iar responsabilitatea este de ordin valoric
În al patrulea rând, răspunderea se manifesta, mai ales, ca expresie a unor cerințe pe care societatea le impune agentului, în timp ce, responsabilitatea se manifestă ca prezență umană liberă, ca expresie a cerințelor pe care agentul le formulează, la adresa societății.
Apoi, ca finalitate, răspunderea vizează în mod direct conservarea sistemului social dat, în timp ce, responsabilitatea vizează, mai ales, ameliorarea sistemului social și dezvoltarea lui, prin perfecționarea ființei umane.
De asemenea, căile și mijloacele prin care societatea asigură și stimulează funcționalitatea răspunderii și responsabilității sunt diferite. În cazul răspunderii, societatea a instituit un sistem de sancțiuni, care prescriu individului din exterior obligații precise, determinate, cu consecințe de natură coercitivă, în timp ce, în cazul responsabilității acțiunile societății sunt concertate în vederea producerii unor consecințe de alta natură, cu rol de stimulare, educație a individului. De aceea, răspunderea se raportează la orice individ, în timp ce, responsabilitatea este proprie indivizilor cu un anumit nivel cultural, ea fiind legata de capacitatea internă de alegere, pe baza de opțiune. Deci, ea poate și lipsi, fie ca urmare a unor motive de ordin obiectiv și exterior în raport cu individul, fie de ordin subiectiv și interior, urmare a incapacității individului de a înțelege contextul și natura activităților desfășurate în societate, ori a înrobirii individului fața de anumite interese înguste, particulare, în dezacord cu interesul general, al colectivității din care face parte etc.
Absența responsabilității nu implică automat și absența răspunderii. însă absența răspunderii totdeauna implică absența responsabilității.
Deși distincte prin natură și conținut, răspunderea și responsabilitatea sunt legate între ele.
Ambele vizează raportul dintre individ și colectivitate, fiind forme de integrare a individului în societate. Dar. și sub aspectul gradului de integrare semnalăm diferențe, responsabilitatea, implicând o formă superioară de integrare în raport cu răspunderea, care reprezintă o formă primară, elementara de integrare ceea ce nu înseamnă că, punctul lor comun nu poale fi găsit tocmai în această integrare, care, în fond, în final produce progresul individualității umane, cu consecința firească a antrenării progresului social, în acest context, răspunderea și responsabilitatea dobândesc caracterul de valori sociale.
Evident că, la nivelul evoluției istorice, cât și la nivelul evoluției individuale a omului, răspunderea se conturează, ca realitate obiectivă, înaintea responsabilității.
Așadar, procesul de formare la nivelul individului uman a atitudinii de răspundere și responsabilitate corespunde procesului de formare și dezvoltare a conștiinței de sine, fenomen prin care omul reflectă propria sa existență în raport cu ceilalți și cu societatea.
Desigur ca, răspunderea și responsabilitatea se găsesc într-o interacțiune, ele influențându-se reciproc. Aslfel, responsabilitatea poate apare uneori ca o consecință a răspunderii, dar ea poate exista și independent de răspundere.
În concluzie, se poate afirma ca, răspunderea și responsabilitatea sunt două fenomene simultane și unitare.
Când ele nu coincid, ca sens și ca obiective, apare un conflict, individul fiind nevoit să aleagă între acțiunile ce-i sunt prescrise de norma și de răspundere și cele adoptate pe calea liberei alegeri și a responsabilității.
1.2.3 Factorii pe care se întemeiază responsabilitatea și răspunderea juridică
Factorii pe care se întemeiază răspunderea și responsabilitatea sunt multipli și diferiți, atât de ordin obiectiv, cât și de ordin subiectiv.
Necesitatea conviețuirii sociale a indivizilor reprezintă factorul general și comun al răspunderii și responsabilității, el demonstrând, în același timp, originea comună a răspunderii și responsabilității.
Cât privește răspunderea și responsabilitatea juridică, apreciem că, factorii de bază pe care se întemeiază cele două noțiuni sunt exprimați de norma juridică și valoarea sociala conținută și exprimată de normă.
Raportând răspunderea juridica la ordinea juridică, ca ansamblu de norme juridice, cristalizate la un moment dat, într-o societate dată, vom dobândi semnificația exactă a normei juridice, atunci când afirmăm că, norma juridică reprezintă factorul de baza pe care se întemeiază răspunderea. Dar, dacă, în acest cadru, condiția suficienței este întrunită, chiar atunci când vizăm doar semnificația de obligație a normei juridice, nu același lucru se poate spune si susține relativ la responsabilitatea juridică. Căci, în sfera responsabilității individul se raportează la norma juridică în așa fel, încât aceasta nu are valoarea unei obligații, ci o altă valoare. Individul poate înțelege adevăratul conținui al normei, poate opta pentru aceasta, ca fiind în acord cu interesele și idealurile sale, astfel încât, norma juridică nu-i apare ca o obligație exterioară.
Prin urmare, răspunderea juridică este de ordin normativ, ține de domeniul autorității publice și vizează, în fapt, respectarea sau nerespectarea unor prescripții conținute de normele juridice, fiindu-i indiferentă poziția individului, în raport cu aceste prescripții, căci ea nu presupune din partea individului, nici opțiune, nici interes, nici convingere ori inițiativă în timp ce, responsabilitatea juridică este de ordin valoric, căci individul se raportează la valorile exprimate și conținute de sistemul normativ juridic al societății, prin prisma propriilor sale opțiuni, interese, creându-și un sistem propriu valoric, în raport cu care își manifesta atitudinea.
Acestea pot fi în acord cu sistemul normativ juridic existent la un moment dat sau împotriva acestuia, tinzând la revoluționarea acestui sistem și instaurarea unei noi ordini juridice. Explicația acestui lucru poate fi aceea că, normele nu stabilesc, decât acțiunile obligatorii și cele interzise, iar între acestea se găsesc acțiunile posibile, nereglementate juridic, în marea lor parte, care constituie astfel un „spațiu al libertății“, în care individul operează reglementări proprii în raport cu propria sa voință.
Evident însă, responsabilitatea nu poate fi redusă la această zonă, căci această zonă este mai degrabă o măsură în aprecierea conformității sau neconformitâții dintre responsabilitatea individului și sistemul normativ juridic dat, cu implicații asupra ordinei juridice, manifestările din aceasta zonă putând sugera și determina ameliorarea, modificarea sau chiar înlocuirea ordinii juridice, în ansamblul ei. Ceea ce ar însemna că, acolo unde încetează răspunderea începe responsabilitatea ceea ce nu este real, cunoscut fiind că, în sfera obiectivului de apreciere al individului intră, în principal, sistemul normativ juridic existent la un moment dat, în raport cu care se apreciază dealtfel dimensiunea realității responsabilității, ea nefiind o noțiune abstractă. Aceasta nu înseamnă că, pe acest teren, răspunderea și responsabilitatea coincid, căci natura lor diferită nu permite coincidența. Situația respectivă generează mai degrabă posibilitatea aprecierii acordului sau dezacordului dintre responsabilitatea individului și sistemul normativ juridic existent.
Alăturat acestor factori, desprindem și un temei determinat al responsabilității și răspunderii, căci răspunderea se întemeiază pe o necesitate brută, resimțită ca un fenomen exterior și impus, în timp ce, responsabilitatea se bazează pe o „necesitate înțeleasă“, astfel că, raportul dintre responsabilitate și răspundere angajează și vizează raportul dintre necesitate și libertate, căruia îi corespunde raportul dintre normă și valoare.
Și în acest cadru se remarcă necoincidența dintre răspundere și responsabilitate, căci ele vizează perspective diferite, consecință a faptului că, individul face parte, simultan, din mai multe structuri sociale diferite între ele, care coexista în aceiași societate, în timp ce, în aceeași societate există un singur sistem normativ juridic. Dar, această situație aparent contradictorie generează, în realitate, formele răspunderii și responsabilității.
1.3 Responsabilitatea juridică.
1.3.1 Responsabilitatea juridică. Definiție. Cadrul de manifestare. Efecte.
Pornind de la noțiunea responsabilității sociale, vom defini responsabilitatea juridică, ca formă a responsabilității sociale, care cuprinde complexul de atitudini ale omului in raport cu sistemul normativ juridic cristalizat în societatea în care trăiește, în vederea însușirii, conservării și promovării acestui sistem și valorilor pe care le exprimă, în scopul menținerii și promovării ordinei juridice și binelui public.
Astfel, se poate observa că, responsabilitatea presupune interiorizarea normelor și valorilor în forul interior al individului ca o necesitate conștientizată în planul reflecției individuale, proces în urma căruia se nasc atitudinile individului, în raport cu valorile exprimate de sistemul normativ juridic, căci responsabilitatea este de ordin valoric.
Responsabilitatea juridică, fiind raportată la un sistem juridic, s-ar putea înțelege, că a apărut pe o anumită treapta a dezvoltării sociale, anume, odată cu apariția dreptului ori a normei juridice, ceea ce nu este exact, căci responsabilitatea este un fenomen intern, subiectiv care se obiectivează în planul acțiunii sociale, prin intermediul atitudinilor, care îmbracă diverse forme. Ea este, deopotrivă, o dimensiune interioara, universală a individului.
Se pune astfel, în mod firesc, problema determinării momentului nașterii responsabilității juridice. O dezlegare în acest sens ar fi imposibilă, dacă nu am reconsidera raportul drept – morală, căci, valorile sociale esențiale, ce cad sub incidența dreptului, a normei juridice sunt de sorginte morala. Ori, responsabilitatea juridică se analizează în raport cu aceste valori, conținute și exprimate prin sistemul normativ juridic, iar individul nu a fost indiferent în raport cu aceste valori, nici înainte de înregistrarea fenomenului trecerii de la norma sociala, de la norma morală, la norma juridică. Astfel, se regăsesc pe teren juridic marile reguli dictate de conștiința: sa nu dăunezi aproapelui tău, să nu te îmbogățești pe nedrept în favoarea altuia, să acționezi cu bună credință, să nu ucizi, să nu furi etc. Fără a identifica dreptul cu morala, se poate remarca – responsabilitatea juridică este complementară responsabilității morale și aceasta, apare firesc, căci atitudinea individului este de ordin valoric și nu normativ. Aceasta înseamnă că, așa-zisele norme juridice cu caracter tehnic nu sunt, de principiu, generatoare de responsabilitate juridică, lor asociindu-li-se mai degrabă noțiunea de răspundere, căci nefiind de ordin valoric, individul nu le apropie afectiv, în aceste cazuri, responsabilitatea putându-se totuși genera, ca o consecință a răspunderii individuale, în situația antrenării acesteia, ca urmare a încălcării normelor respective. Avem în vedere, de exemplu, Codul Rutier care cere să se circule pe dreapta, fără ca, pe plan moral, ceva sa impună acest lucru, normele respective fiind neutre din punct de vedere moral, ele fiind consecința unor rațiuni de ordin tehnic ori psihologic, care nu au de-a face cu morala.
Noțiunile de răspundere și responsabilitate, țin de un anumit nivel cultural al individului, a cărui măsură constă în gradul de integrare a individului în societate.
Necesitatea vieții în comun este o cerință obiectivă impusă de necesitatea supraviețuirii speciei, omul neputând trăi izolat în natură, ci în raport cu alți oameni, aceasta constituind condiția transformării naturii, în conformitate cu nevoile sale de viața materială și spirituală. Intervenția omului asupra naturii se realizează prin intermediul acțiunii sociale, definită ca, totalitatea activităților materiale și spirituale desfășurate de indivizi sau grupuri sociale, intreprinse în cunoștință de cauză și orientare spre un scop, ce constă în transformarea realității naturale, sociale și umane în acord cu necesitățile de viață ale societății.
Organizarea și funcționarea societății ca sistem, implică anumite cferințe ce nu pot fi realizate, decât în măsura în care sunt convertite în norme de conviețuire socială, impuse cetățenilor prin mecanisme instituționalizate, create anume în acest scop. Prin intermediul normelor sociale se realizează o integrare a individului în organismul social. Gradul de integrare este măsurat prin eficiența acțiunilor sociale.
Apariția normelor juridice a reprezentat o etapă de cristalizare și clarificare a modului de organizare și conducere a societății, căci aceste norme au dat naștere răspunderii juridice care reprezintă o treaptă de integrare a individului în societate.
Prin urmare, cadrul de manifestare al răspunderii și responsabilității juridice este reprezentat de cadrul normativ juridic și valoric și, în mod indirect, de cadrul general al acțiunii sociale, căci toate raporturile interumane normate sau nenormate își au izvorul în necesitățile sociale obiective.
În raport cu eficiența individului față de acest cadru, desprindem două nivele de integrare a individului în societate, diferite calitativ: un nivel primar, când individul nu are suficient dezvoltată conștiința solidarității sale la comunitatea din care face parte, nivel în care predominant este elementul de integrare prin intermediul normelor și a răspunderii-juridice și un nivel secundar, dar superior, căci individul aderă conștient și voluntar la normele sociale, respectiv juridice, aplicându-le liber, căruia îi corespund elemente de integrare prin intermediul valorilor și responsabilității juridice.
Așadar, responsabilitatea juridică reprezintă o formă de integrare a individului în societate, ea marcând, în fapt, un proces firesc, acela al dezvoltării individualității umane, la baza căruia, a stat, mai ales, răspunderea, căci de-a lungul istoriei, chiar în perioadele în care societatea nu dispunea de sisteme normative, obiceiurile și regulile morale constituiau o bază solidă a răspunderii.
1.3.2 Responsabilitatea juridică. Condiții. Criterii. Funcții.
Dacă răspunderea juridica are ca unic temei conduita ilicită, nu același lucru îl putem afirma relativ la responsabilitate, căci aceasta poate exista înaintea săvârșirii unui fapt ilicit, poate surveni în momentul declanșării acțiunii ce va califica conduita ca ilicită, pe parcursul desfășurării ei sau ca o consecință a răspunderii juridice, declanșată după finalizarea acțiunii respective.
Un exemplu în acest sens îl constituie instituția desistării din dreptul penal. Deși. din punct de vedere penal, nu importă considerațiunile pentru care subiectul infracțiunii renunță la rezoluția sa infracțională, desistarea poate fi consecința intrării în joc a responsabilității juridice a individului, în măsura în care ea nu s-a produs ca o consecință a fricii față de sancțiunea penală, de pedeapsă ori de alte consecințe.
Deci, responsabilitatea intră în joc după declanșarea acțiunii. Dar, acest lucru este posibil, doar dacă agentul dispune de libertate și capacitatea de hotărâre, de decizie, libertatea fiind nu doar o condiție fundamentală a responsabilității, dar și una esențială a responsabilității juridice. Alăturat ei, se manifestă și cea de a doua condiție a responsabilității, denumită sociologic decizie, deși, din punct de vedere al dreptului, noțiunea specifică ar fi aceea de hotărâre, rezoluție. O vom însuși sub forma deciziei, căci ea în adevăr, libertatea reprezintă condiția indispensabilă pentru fundamentarea atitudinii comportamentale și acționale a individului, ea fiind simultan rezultat și premiză a acțiunii, se manifesta ca libertate de alegere, atât atunci când este în acord cu sistemul normativ juridic existent, cât și atunci când îi este contrară.
Libertatea de alegere poate viza chiar și conținutul unor norme juridice, ca elemente ale sistemului normativ, în care se înscriu, atunci când norma juridică respectivă conține posibilități de alegere a unor comportamente din mai multe posibile, juridicește reglementate. Dar, ea există și dincolo de cadrul unor norme precis determinate.
Spre a nu rămâne în planul conștiinței, libertății de alegere trebuie să i se asocieze voința agentului, împreună, exprimându-se în ceea ce numim, opțiune, în acest fel, se trece de la libertatea de alegere, la libertatea de decizie, care, la rândul ei, implică angajare, căreia îi corespunde, în mod direct, responsabilitatea și uneori, chiar răspunderea.Terenul real al responsabilității îl constituie libertatea de acțiune. Individul este responsabil întrucât alege și decide în mod liber.
În adevăr, pe măsură ce normele juridice sunt interiorizate, indivizii aderând la ele și contribuind la realizarea lor din convingere, în raport cu obiectivele și finalitățile urmărite cu care sunt în acord, urmează faze superioare de integrare a individului în societate, în sensul că, se trece din sfera obligațiilor și restricțiilor, în sfera libertății de acțiune, prin inițiativă, autoangajare și creativitate.
Un exemplu, tipic în drept, al demersului spre norma juridică, ce surprinde responsabilitatea juridică în formele ei cele mai complexe îl oferă tehnica legislativă. De altfel, responsabilitatea juridică a individului se manifestă, cu pregnanță, în special, ca atitudine în raport cu legislația, responsabilitatea fiind mai puțin vizibilă în raport cu ansamblul normelor juridice, în general. Aici, responsabilitatea se raportează la valori care nu sunt intrate în sfera de ocrotire a normei, dar pe care cerința socială le reclamă a fi reglementate. Procesul este deosebit de complex, căci vizează determinarea soluțiilor viitoarei reglementări. Până la decizie se parcurge un drum anevoios, primul demers fiind în sensul cercetării profunde a cerinței sociale ce reclama noua reglementare, apoi urmează analiza felului în care aceasta nouă reglementare urmează a fi integrată în sfera principiilor generale ale întregului sistem de drept.
În literatura de specialitate, tema deciziei a fost larg reprezentată, însă problema interdependenței dintre decizie și responsabilitate, nu s-a bucurat de aceeași atenție. Ea este definită ca fiind, acea acțiune prin care agentul folosește libertatea în perspectiva creației, fiind, în același timp, un proces de sinteză a unei etape a acțiunii, cât și actul final al acestei etape, etapă ce cuprinde trei operațiuni: conceperea, proiectarea și decizia.
Prin decizie se alege varianta cea mai corespunzătoare scopului urmărit, dintre cele evidențiate de-a lungul întregului proces. Ea implică evaluări, aprecieri, comparații de ordin teoretic și practic, tehnic și economic, științific și valoric iar, în finat, alegerea, care, la rândul ei, este condiționată de alți factori subiectivi, cum ar fi: preferința, voința, aceasta din urmă fiind determinată de pasiune sau de rațiune.
Așadar, alegerii îi urmează hotărârea, care reprezintă actul final al deciziei și momentul angajării răspunderii și responsabilității individului. M. Florea, arată deosebit de sugestiv că, „decizia implică nu numai informație și cunoaștere, deliberare rațională pe bază de calcul riguros, ci și perspicacitate și intuiție, iar luarea deciziei nu este numai o știință, ci și o artă; nu numai calcul riguros, ci și prognoză statistică, nu numai siguranță, ci și risc; nu numai curaj, ci și cumpătare, iar agentul are nu numai perspectiva gloriei, ci și pe cea a sacrificiului; el este nu numai liber, ci și responsabil“. În raport cu decizia, indivizii se distribuie în patru categorii:
a).categoria celor care inițiază și decid în mod direct asupra diferitelor acțiuni sociale (agenți ce îndeplinesc funcții oficiale de conducere și decizie);
b).categoria celor care se pot raporta competent la problemele domeniului de reglementat, care fac propuneri concrete de modificare sau ameliorare a conținutului proiectelor propuse;
c).categoria celor care aderă și aprobă, luând act de proiectele propuse;
d).categoria indivizilor lipsiți de interese ori de capacitatea de înțelegere a proiectelor propuse, și care manifestă o atitudine de indiferența și nepăsare.
Responsabilitatea nu se distribuie egal între toți membrii societății, ea poate chiar lipsi la o parte din ei. Ea mai este condiționată obiectiv de dezvoltarea fizică și psihică normală a individului, de particularități de vârsta ere., fiind influențată și de existența sau inexistența posibilității responsabilității omului.
Nu este vorba doar de existența unui regim care să permită omului să gândească și să acționeze în mod liber. Sunt necesare posibilități economice, un regim politic și juridic democratic, echitabil alcătuit, care să ofere indivizilor condiții egale de dezvoltare și afirmare. Pentru ca omul să poată răspunde pe măsura exigențelor sociale, societatea trebuie să-i asigure posibilități de instruire și educație, de informare.
Așadar, societatea este răspunzătoare pentru modul în care asigură de faptele și atitudinile lor.
I.4 Răspunderea juridică.
I.4.1 Răspunderea juridică. Definiție. Condiții. Principii.
Cu privire la definirea răspunderii juridice, se poate constata că, legislația, jurisprudența, nu definesc noțiunea de răspundere, acestea limitân-du-se doar la oferirea unor forme de răspundere, sferă in care se ocupă, mai ales de redarea condițiilor angajării unei anumite răspunderi, naturii sancțiunilor prevăzute și întinderii acestora, a principiilor răspunderii, fără a viza aspectele generale legate de instituția răspunderii juridice, de natură a contura o teorie a răspunderii juridice.
De altfel în acest domeniu sarcina creării unei astfel de teorii revine Teoriei Generale a Dreptului. care are datoria de a furniza o terminologie unitară în problema răspunderii, și a delimita următoarele noțiuni:
a) răspunderea ce se bazează pe conținutul încălcării legii, ca unic temei al acesteia;
b) așa-numita răspundere ce rezultă din prevederile exprese ale legii;
c) așa-numita răspundere ce rezultă din contract sau acte normative;
d).așa-numita răspundere a ministerelor, a altor organe fața de agenții subordonați.
Teoria Generală a Dreptului este chemată așadar, spre a defini răspunderea juridică, a evidenția tendințele acesteia, formele, condițiile și principiile ei. Pornind de la înțelesul etimologic al cuvântului răspundere, leagă ideea de răspundere cu aceea de obligație ce rezultă dintr-o încălcare, rezultat al săvârșirii unui delict sau cvasidelict. Concepția conform căreia „răspunderea civilă este obligația ce incumbă unei persoane de a repara paguba cauzată alteia prin fapta sa sau prin fapta persoanelor ori lucrurilor ce depind de această persoană“ a fost extrapolata de dreptul penal prin doctrina penala italiană, pentru care, răspunderea penală înseamnă obligația infractorului de a suporta sancțiunea penală.
În doctrina sovietică, răspunderea juridică este considerată o categorie a Teoriei Generale a Dreptului. în concepția sovietică noțiunea răspunderii juridice este legată de ideea de stat, anume, de cea de constrângere publica, precum și de cea de societate, care nu poate fi indiferentă la încălcările de lege. în acest fel, răspunderea juridică este o modalitate de realizare a constrângerii de stat.
În dreptul german, noțiunea de răspundere se leagă de un sentiment de responsabilitate și, în același timp, ea este expresia „unei masuri a conduitei cerute de lege“, și anume, un mod specific de obligarea socială a individului, răspunderea devenind o cerință, care face ca drepturile și obligațiile individului sa fie determinabile.
În literatura juridică românesca au existat preocupări în același sens. Astfel, răspunderii îi este atribuit un sens mai restrâns, anume, acela de obligație a celui ce a săvârșit o fapta ilicită de a suporta sancțiunea juridică și un sens mai larg, acela de raport juridic, fără a opera o distrincție între elementele de conținut ale raportului juridic și norma juridică însăși.
Un rol important îl ocupă studiul condițiilor răspunderii juridice, precum și al principiilor ce se cer a fi întrunite de către fapta ilicită și autorul ei pentru ca răspunderea juridică să fie antrenată în oricare din formele (felurile) pe care aceasta poate să le îmbrace.
Dacă răspunderea juridică nu poate fi redusă la o simpla obligație, ea nu este suficient definită nici prin asocierea sa la noțiunea de raport juridic de constrângere.
Căci, analiza diferitelor forme ale răspunderii juridice, în diferite domenii ale dreptului, atât sub aspect conceptual, cât și sub aspectul conținutului lor, al materializării lor, ne inspiră ideea și ne conduce înțelegerea în sensul că, răspunderea juridică reprezintă mult mai mult, decât un complex de drepturi și obligații corelative, raportul juridic de constrângere fiind de natură a înlesni mai degrabă înțelesul conținutului răspunderii juridice, decât a-i defini esența.
Răspunderea juridică este instituția juridică ce cuprinde ansamblul normelor juridice, care vizează raporturile juridice ce se nasc în sfera activității specifice, desfășurată de autoritățile publice, în temeiul legii, împotriva tuturor celor care încalcă sau ignoră ordinea de drept, în scopul asigurării respectării și promovării ordinii juridice și binele public. Această definiție necesității exprimării următoarelor elemente:
a).necesitatea calificării răspunderii juridice din punct de vedere al Teoriei Generale a Dreptului, în acest sens, răspunderea nu apare ca un simplu raport juridic, în cadrul instrumente lordreptului, răspunderea juridică nu reprezintă un simplu concept sau categorie juridică ci. făcând pane din sfera complexelor de drept, ea reprezintă o insliluție juridică, cu toate consecințele ce decurg din aceasta, și anume: organizarea siste-micâ și principii proprii, care guvernea/ă întreaga instituție, deci. element organic și temporar;
b).realizarea unui nivel de generalizare și abstractizare mult mai înalt, propriu definițiilor ce tind să acopere un domeniu vast al realității, asemenea instituției răspunderii juridice;
c).determinarea finalităților globale ale instituției, în raport cu exigența dreptului de astăzi, străbătut de imperativul ordinii publice și binelui public;
d).sugerarea unui conținut mai amplu al instituției prin referirea la activitatea specifica a autorităților publice, de natură a genera raporturi juridice mai complexe, mai diverse, decât circumsianțierea, în explicarea conținutului răspunderii juridice, la raportul juridic de constrângere, ca raport statornicii între stat și autorul faptului ilicit;
e).evitarea circumscrierii faptelor la ilicitarea lor, caracter care comportă controverse și evitarea circumscrierii faptelor la manifestări umane constând doar în acțiuni directe, care vizează încălcarea ordinii de drept, ignorarea dreptului, fiind, de regulă, consecința unor inacțiuni, inacțiunile putând produce consecințe similare acțiunilor;
f).evidențierea suportului activității specifice a autorităților publice, aceasta avându-și temeiul exclusiv în lege;
g).evidențierea elementului temporar și organic, căci răspunderea juridică exista și dincolo de încălcarea unor norme juridice.pe de o parte, iar, pe de altă parte, vizează și un „construit“, adică un cadru furnizat de drept dezvoltării ei.
Răspunderea nu poale fi instituție, dacă nu va fi confirmata de dreptul obiectiv într-o formă oarecare permisă și reglementată de lege.
Referitor la condițiile răspunderii juridice, trebuie arătat că acestea reprezintă practic cumulul factorilor esențiali ce se cer a fi reuniți, atât sub aspectul faptei ilicite, cât și al autorului ei, în vederea creării cadrului necesar obligării celui vinovat la suportarea consecințelor conduitei sale.
Ele constau în existența conduitei sau a faptei ilicite, a rezultatului sau efectului social-juridic produs de aceasta, a legăturii cauzale dintre faptă și rezultat, existența autorului încălcării normei juridice și vinovăția acestuia, precum și, ca o condiție negativă, lipsa unor împrejurări care să excludă caracterul ilicit al faptei. Dacă primele cinci condiții sunt pozitive ele trebuind sa existe cumulativ și simultan, ultima condiție este negativă, interdicția existenței acesteia trebuind îndeplinită simultan cu primele cinci.
Posedarea calității de subiect al răspunderii juridice este considerată fie ca premisa, fie ca o condiție propriu-zisă a răspunderii juridice . Ea a fost considerata de către teoreticienii dreptui că exprimă aptitudinea persoanei fizice de a da seama în fața organelor jurisdicționale pentru faptele săvârșite si de a suporta consecințele juridice pe care la presupune aplicarea constrângerii de stat, sub forma sancțiunii.
Astfel definită, capacitatea de a răspunde este considerată ca o formă specifică a capacității juridice, deosebită de capacitatea de folosință și capacitatea de exrcițiu.
Într-o opinie parțial diferită, capacitatea de a răspunde a fost definită ca aptitudinea persoanei fizice de a da socoteală în fața societății pentru faptele ilicite săvârșite, și chiar de a evalua corect semnificația sancțiunii juridice corespunzătoare acestor fapte și de a suporta consecințele negative pe care exercitarea constrângerii de stat le presupune ca necesare și indispensabile. Astfel capacitatea de a răspunde a fost tratată ca formă specială de manifestare a capacității de exercițiu. Același autor mai precizează că nu există capacitate de a răspunde în absența capacității de a înțelege si a voi, dar că în ceea ce privește dobândirea calității de subiect al răspunderii juridice, aceasta are loc împotriva voinței subiectului, prin efectul legii. Astfel, și atunci când s-au analizat condițiile răspunderii civile delictuale s-a arătat că persoana care a săvârșit fapta ilicită trebuie să aibă capacitate delictuală, în cazul răspunderii pentru fapta proprie, astfel ca aceasta să îi poată fi imputabilă.
Alăturat condițiilor de mai sus, pentru antrenarea răspunderii juridice trebuie avut în vedere și cadrul general fundamental în care aceasta operează, ceea ce a generat apariția unui sistem de principii aflate în strânsă legătură cu unele dintre principiile fundamentale ale dreptului, dar și cu principiile ce stau la baza unor ramuri de drept. Aceste principii sunt:
a).Principiul legalității răspunderii, care constă în aceea că răspunderea juridică nu poate opera decât în condițiile sau în cazurile prevăzute de lege, în forma și limitele stabilite de aceasta, precum și doar potrivit unei proceduri legale desfășurate de organe special investite în acest sens;
b).Principiul răspunderii pentru fapta săvârșită cu vinovăție, care are la bază concepția juridică a răspunderii subiective, statuând astfel că, fără vinovăție nu există răspundere juridică, chiar dacă sunt întrunite toate celelalte condiții, iar vinovăția, ca și reaua-credință, trebuie, de cele mai multe ori, dovedită;
c).Principiul răspunderii personale, potrivit căruia răspunderea juridică revine numai ceiui efectiv vinovat de comiterea faptei ilicite, regulă cu caracter absolut în cazul formelor sancționatorii sau represive, dar care prezintă un număr limitat de excepții ce se manifestă cu deosebire în materia răspunderii civile delictuale, respectiv când este antrenată răspunderea pentru fapta altuia cu cele trei cazuri limitativ prevăzute de lege și răspunderea pentru „fapta lucrului sau a animalului“, când răspunderea civilă revine celui ce are paza juridică a bunului sau a animalului. În toate aceste cazuri răspunderea juridica declanșată are un caracter reparator.
Cu privire la cazurile invocate anerior, considerăm că ele nu pot fi apreciate ca excepții de la principiul mai sus enunțat, deoarece, așa cum este fundamentată răspunderea civilă delictuală, nu se răspunde practic pentru „fapta altuia“, ci răspunderea se întemeiază pe propria culpă, indiferent dacă este vorba despre culpa in eligendo, ori de culpa in vigilando. Astfel, cel care suportă sancțiunea este și cel care poartă culpa, doar elementul declanșator al răspunderii juridice este „fapta altei persoane“, „a lucrului“, sau „a animalului“;
d).Principiul justeței sau proporționalității răspunderii juridice, în conformitate cu care se impune corelarea răspunderii sau a sancțiunii cu gravitatea faptei ilicite săvârșite;
e).Principiul unicității răspunderii juridice, potrivit căruia pentru o faptă ilicită comisă există o singură răspundere și implicit se aplică o singură sancțiune „non bis in idem“ având aceeași natură juridică ca și norma de drept încălcată;
f).Principiul umanismului răspunderii juridice, care vizează realizarea caracterului educativ al răspunderii juridice, având ca scop reintegrarea socială a celui vinovat, cu respectarea personalității și demnității acestuia;
g).Principiul prevenției prin răspundere, care urmărește transformarea răspunderii juridice dintr-un instrument eminamente sancționator, într-un instrument de prevenire a săvârșirii de fapte ilicite la nivel macro-social;
h) Principiul celerității sau operativității tragerii la răspundere, care are ca scop sporirea efectului preventiv al răspunderii juridice prin eliminarea cât mai rapidă a stării de insecuritate în raporturile sociale și implicit eliminarea neîncrederii cetățenilor în justiție și în organele chemate să o aplice.
Toate aceste, principii ale răspunderii juridice sunt aplicabile indiferent de forma pe care o îmbracă la un moment dat răspunderea juridică antrenată ca urmare a încălcării unei anumite norme de drept.
Este necesar să se rețină că în afară de principiile generale ale răspunderii juridice, comune pentru toate formele de răspundere juridică, există și principii care sunt proprii numai unei anumite forme de răspundere juridică. Astfel, de exemplu, unui din principiile care particularizează răspunderea administrativă este principiul egalității în fața sarcinilor publice.
La baza acestui principiu se află ideea că activitatea administrativă se exercită în interesul comun al tuturor administraților, iar în cazul în care unul dintre cei administrați devine victima unui prejudiciu provenit din activitatea administrativă, interesul său personal a fost sacrificat, în măsură mai mare sau mai mică, în avantajul interesului general.
I.4.2 Temeiul răspunderii juridice.
Cei mai mulți juriști consideră că, temeiul oricărei răspunderi juridice constă în a descoperi în faptele celui care încalcă legea, conținutul încălcării, conținut ce rezultă din totalitatea elementelor prevăzute de lege pentru fiecare caz în parte, în acest fel, conținutul încălcării are rolul de fapt juridic ce dă naștere la raportul juridic între cel ce a încălcat legea și stat, reprezentat de organele sale, ori între
autorul prejucidiului și persoana prejudiciată.
În această problemă, controversele apar în următoarele direcții:
a) în privința noțiunii de conținui al încălcării, care, după unii juriști, se aplică numai în domeniul dreptului penal, iar în cazul celorlalte forme de răspundere este mai potrivii să se vorbească de condițiile în care cel ce a încălcat legea poate fi tras la răspundere;
b) în privința elementelor ce alcătuiesc conținutul unei anumite încălcâri, adică a acelor trasaturi care în totalitatea lor caracterizează conținutul, ca temei general al răspunderii;
c) în controversa: conținutul nu este numai temeiul general, dar și unicul temei ai răspunderii.
Controversata este și problema corelației dintre ilicitarea faptelor, ca premizâ inițială și necesara a oricărei răspunderi juridice și pericolul social. Unii autori, considera că, pericolul social este o trăsătură definitorie numai a infracțiunii.
Alții, dimpotrivă, privesc pericolul social ca trăsătură specifică oricărei încălcări a legii, dar, cu precizarea că, gradul de periculozitate sociala nu este același în toate cazurile de încălcare a legii. Astfel, ilicitatea faptelor este considerata identică cu noțiunea de pericol social, căci ambele caracterizează, în esență, fapta păgubitoare pentru societate și membrii săi, cu singura deosebire ca, ilicitatea caracterizează faptele din punct de vedere juridic, iar pericolul social din punct de vedere politico – social.
În același cadru, se considera că, sunt elemente al conținutului încălcării prejudiciul, raportul de cauzalitate și vinovăția.
Având în vedere aceste considerații, vom spune că Teoria Generală a Dreptului este datoare să asigure o uniformitate în utilizarea conceptelor, în acest domeniu al răspunderii juridice, fiind datoare a furniza distinctive de natură conceptuală, respectiv a delimita temeiul răspunderii juridice, de condițiile răspunderii juridice.
Din acest punct de vedere, se poate observa că, unii autori identifică cele două noțiuni, cea de temei cu cea de condiție, tratând global faptul ilicit, vinovăția, prejudiciul, raportul de cauzalitate, iar alții separă aceste elemente și evidențiază un temei obiectiv al răspunderii juridice, care consta în conduita ilicită și un temei subiectiv, constând în vinovăția făptuitorului, ignorând faptul că, orice noțiune, concept poate cuprinde în chiar conținutul său, atât elemente obiective, cât și subiective, fără a fi necesară apelarea la un element de antiteză, exterior conceptului de definit.
Răspunderea juridică își are unicul temei în faptul ilicit, adică în conduita ilicita, ca măsură a conformității dintre normalitatea activității umane și ordinea de drept, văzută ca un ansamblu de norme juridice de natură diferită, câci, în absența conduitei ilicite, răspunderea juridică, indiferent de formele ei, nu se poate declanșa.
Celelalte elemente, care caracterizează conținutul încălcării nu sunt, decât condiții ale răspunderii juridice, care o pot face operantă, întrucât, noțiunea “temei” trebuie să existe și să poată fi utilizată, ori de câte ori ne vom afla în fața aplicării unei forme de răspundere, în mod concret. Ori, conduita ilicită este de natură să caracterizeze orice încălcare, spre deosebire de celelalte elemente ale conținutului încălcării, care pot lipsi nu sunt obligatorii, în raport cu diversele forme de răspundere juridica.
În condițiile în care răspunderea juridică manifestă o tendință de obiectivizare, rezultat al complexității vieții sociale și progresului tehnic, indiferent dacă dreptul nostru admite această realitate, doar prin fundamentarea ideii de risc sau garanție, nu vom putea considera vinovăția, ca temei al răspunderii juridice.
I.5 Fundamentarea formelor răspunderii juridice în dreptul administrativ.
Compararea și delimitarea formelor răspunderii juridice prezintă o deosebită importanță teoretică, dar mai ales practică, deoarece stabilirea naturii juridice a răspunderii în fiecare caz concret privește calificarea juridică a situației de fapt ca
fază a aplicării dreptului, de interes major atât pentru individ cât și pentru societate.
Prin forme sau feluri ale răspunderii juridice se înțeleg moduri de manifestare ale acesteia determinate de diverse criterii, respectiv, scopul urmărit, natura faptei ilicite, natura normei încălcate, gradul de pericol social al faptei, caracterul sancțiunilor.
În stabilirea formelor răspunderii juridice, în literatura de specialitate s-au propus mai propus și alte criterii, cum ar fi: natura, gravitatea și rezultatul dăunător al încălcării obligațiilor prevăzute de lege, natura și importanța socială a interesului lezat prin fapta ilicită, particularitățile definitorii ale conduitei ilicite, din punctul de vedere al normei juridice și al interesului social lezat, etc.
În ciuda numeroaselor criterii de clasificare a răspunderii juridice exprimate în literatura de specialitate, cea mai importantă clasificare pe care a înregistrat-o știința dreptului în ceastă materie este aceea care are în vedere criteriul normei de drept încălcată prin fapta ilicită și al raportului juridic generat de aceasta, în această împrejurare aproape fiecare ramură de drept determină un gen propriu de răspundere juridică. Din acest punct de vedere distingem:
a) Răspunderea penală, ce se declanșează ca urmare a săvârșirii unei infracțiuni, reprezentând o încălcare tipică a normei de drept penal;
b)Răspunderea contravențională, care este rezultatul săvârșirii unei contravenții ca abatere specifică dreptului administrativ;
c)Răspunderea disciplinară, care este antrenată în urma săvârșirii unei abateri disciplinare ce constituie o încălcare a unei îndatoriri profesionale (de muncă, de
serviciu, de ordine interioară, etc,), ori o încălcare a unei îndatoriri derivată din calitatea de funcționar public;
d) Răspunderea materială, care intervine pentru pagube cauzate unității de către personalul propriu angajat în legătură cu munca sau cu activitatea profesională a acestuia, fiind o formă a răspunderii juridice specifică dreptului muncii;
e) Răspunderea patrimonială (civilă) ce intervine în cazul prejudicierii persoanelor fizice sau juridice, fie prin neîndeplinirea sau îndeplinirea defectoasâ a obligațiilor contractuale (răspundere contractuală), fie prin săvârșirea unei fapte ilicite cu caracter prejudiciant (delictul civil) față de o altă persoană fizică sau juridică și înafara oricărui raport contractual.
Există, pe de altă parte și alte criterii de delimitare a formelor răspunderii juridice, nu mai puțin importante. Astfel, corelativ cu cele două mari diviziuni ale dreptului, în literatura de specialitate se face distincție între răspunderea de drept public și răspunderea de drept privat, având fiecare dintre ele, temeiuri diferite.
Un alt criteriu important de delimitare analizat de literatura de specialitae se referă la subiectul căruia îi incumbă răspunderea, subiect care poate fi un individ (subiect al răspunderii penale, ori disciplinare), sau o colectivitate (subiect ai răspunderii civile, ori administrative).
I.6 Corelația dintre constrângerea administrativă și răspunderea juridică.
În dicționarul Petit Larousse, se arată că verbul „contraindre“ vine, de la latinescul constringer și este definit ca „obligarea cuiva prin forță să facă un lucru“, or în dicționarul de neologisme, termenul „constrângere“ este definit ca “acțiunea” de constrângere și rezultatul ei, forțare, iar verbul “a constrânge“ este definit astfel: „a sili, a obliga (pe cineva) să facă ceva, a forța“.
De reținut că în ambele definiții, acțiunea este însoțită de o forță, ceea ce în Dreptul Administrativ se traduce prin forța Statului, singurul împuternicit prin Constituție, de a dispune de constrângerea publică. Pe de altă parte, se știe că nimeni nu poate fi constrâns, doar pentru „intenție“, ci numai pentru o faptă concretă, exterioară, prevăzută de lege.
În practică, actul de constrângere este condiționat de descoperirea faptei păgubitoare, a daunei, de concretizarea voinței exprimate legal de a folosi forța și de existența autorității împuternicite să realizeze constrângerea. In lipsa oricăreia din aceste condiții, constrângerea nu poate interveni, iar dacă ar interveni, ea ar fi
lipsită de o bază legală.
Nu trebuie să se confunde constrângerea cu „temerea“ indusă, ca urmare a sancțiunii prevăzute de lege (în cadrul responsabilității) pentru o faptă viitoare, deci posibilă. Pe de altă parte temerea, de sancțiunea pentru fapta săvârșită, poate să existe până când intervine fenomenul uitării, dacă nu s-a declanșat în termenul legal procedura constrângerii corelativă cu răspunderea stabilită de organul competent, respectiv dacă nu sunt îndeplinite condițiile obligatorii la care am făcut referire mai sus.
Este adevărat că existența normei juridice sancționatoare, prin temerea ce se induce, are un caracter preventiv atât pentru individ, cât și pentru societate, dar atâta timp cât nu este folosită forța în executarea unei hotărâri definitive, se poate spune că nu ne aflăm în prezența unei adevărate constrângeri administrative. Așa cum arătat, sunt foarte multe norrne juridice încălcate de persoane pentru care, din diferite motive, nu a fost folosită constrângerea și astfel nici răspunderea juridică pentru acestea nu s-a înfăptuit.
Dilema prevenirii apare ca răspuns la întrebarea: ce este mai eficient, să majorăm sancțiunile și respectiv pedepsele, sau să asigurăm operativitatea în descoperire, Și un procent cât mai mare de fapte și autori descoperiți, din cele comise, concomitent cu asigurarea reparării prejudiciului și aplicarea unor pedepse modice? În gândirea juridică s-a exprimat de multe ori ideea că în locul severității sancțiunilor este preferabilă promptitudinea represiunii. Din păcate, se constată că la redactarea noului Cod Penal, precum și a actelor normative de drept administrativ s-a avut în vedere prima soluție, evident cu toate implicațiile negative ce decurg din aceasta.
Dar ce este constrângerea administrativă? Profesorul Antonie Iorgovan definește constrângerea administrativă ca fiind „ansamblul măsurilor (acte juridice, operațiuni administrative, fapte materiale) luate (efectuate) de autoritățile administrației publice, în baza legii, cu folosirea puterii de Stat și dacă este cazul împotriva voinței unor subiecte de drept, pentru a sancționa încălcarea normelor de drept administrativ, a preveni săvârșirea unor fapte antisociale și a apăra drepturile cetățenilor sau după caz, pentru a asigura executarea actelor autorităților judecătorești, respectiv ale Avocatului Poporului, Curții Constituționale și Curții de Conturi“.
După unii autori români, pe baza legislației anterioare Constituției din 1997 , măsurile de constrângere se clasifică în două mari categorii:
a) măsuri de constrângere administrativă;
b) măsuri de constrângere judecătorească.
Argumentul de fond era formulat astfel, de vreme ce înfăptuirea responsabilității juridice presupune aplicarea unei constrângeri, atunci logic, trebuie sa ajungem la concluzia că și instanțele judecătorești aplică măsuri de constrângere, stabilind răspunderea civilă, penală, administrativă etc, în această opinie se pune semnul egalității între „constrângerea judecătorească“ și activitatea instanțelor prin care se stabilește răspunderea civilă, penală, administrativă., ceea ce este discutabil.
De asemenea, se susține, că instanța când „aplică“ măsurile prevăzute în art 91 din Codul Penal (mustrare cu avertisment și amendă) cât și în art. 198 din Codul de Procedură Penală, efectuează constrângere judecătorească, asupra celor vinovați de încălcarea unor dispoziții legale. Mergând pe același raționament, și în baza Legii nr. 29/1990 privind contenciosul administrativ, s-ar putea susține că în aplicarea articolelor 10 și 16, instanța constrânge pe conducătorul autorității administrative, să trimită lucrările cerute, ori să execute hotărârea judecătorească definitivă sub sancțiunea amenzii de 500 lei pentru fiecare zi de întârziere nejustificată și a plății către reclamant a daunelor pentru întârziere. Ca urmare, și în acest caz am avea de-a face cu constrângerea judecătorească. Astfel, specific contenciosului administrativ este executarea operativă a procedurilor, și a hotărârilor judecătorești definitive, instanța implicându-se direct prin cele două instrumente, respectiv aplicarea amenzii pentru fiecare zi de întârziere și stabilirea de daune cauzate de întârziere.
Dar, amenda și daunele de întârziere pot fi plătite de bună voie, direct sau la simpla intervenție a executorului judecătoresc, situație în care evident nu mai este vorba despre constrângere. Numai în caz de refuz și opunere la executarea silită a plății amenzii și daunelor de întârziere, când prin urmare dispoziția și respectiv hotărârea judecătorească definitivă nu poate fi executată, este necesară forța de constrângere a poliției, deci a autorității administrative.
În concepția unor autori este extinsă sfera constrângerii extra-administrative (judecătorești) și la măsurile de constrângere pe care le dispun organele parchetului, pe care o denumește constrângere procesual-juridică, spre a evoca o constrângere neadministrativă.
Această opinie este discutabilă, deoarece instanțele și parchetul, nu posedă forța de constrângere a statului și nu realizează în principal constrângerea, deoarece autoritățile judecătorești înfăptuiesc acte administrative numai în secundar și numai în aceste situații se poate vorbi de o activitate administrativă.
În acest sens, se exprimă și dl. prof. Antonie Iorgovan, care arată: „în anumite situații, îndeosebi în cazurile procesuale, instanțele judecătorești, precum și Ministerul Public, recurg la anumite măsuri care ne apar ca măsuri administrative, din punct de vedere al naturii fizice, al criteriilor intrinseci și, oarecum, al măsurilor procesuale, penale sau civile, după caz, din punct de vedere al scopului ce 1-a avut în vedere, implicit al regimului juridic menit a realiza această finalitate, regim al procedurii penale, sau după caz, al procedurii civile. Așa încât, sub aspectul naturii juridice, o atare măsură de constrângere poate să primească o calificare prin intermediul științei dreptului administrativ, precum și o calificare prin prisma altei ramuri de drept, fără ca una să o excludă pe cealată, dimpotrivă, ele se presupun reciproc“.
Aceeași idee o regăsim și la unii specialiști în dreptul penal și procesual penal, care arată că „persoanele care au nesocotit legalitatea în care trebuie să se desfășoare procesul penal, pot fi trase la răspundere administrativă , civilă sau penală.“ După cum se observă există o deosebire clară între sancțiunile juridice aplicate de instanță, fiind categorisite după natura lor ca: administrative, penale sau civile, pentru a se concretiza formele de răspundere juridice respective, sancțiuni ce vizează persoanele fizice și sancțiunile procedurale ce privesc actele încheiate prin nerespectarea legii.
Referindu-se la amenzile aplicate în baza art. 198 din Codul de Procedură Penală, dl. prof. Antonie Iorgovan, arată că: „Dacă avem în vedere pe lângă criteriul formal și criteriul regimului juridic aplicabil acestei măsuri înțeles atât sub aspectul naturii (determinată prin raportarea regulilor sale la o ramură de drept), cât și, mai ales, al finalității (scopului) – vom constata că fie și numai în parte, apare întemeiată și calificarea de sancțiune administrativă …“. Ca atare, normele de drept administrativ, care se aplică acestei sancțiuni, indiferent de ponderea pe care o au în conturarea regimului juridic, nu apar ca un scop în sine, ci tocmai ca un mijloc de realizare al regimului juridic penal.
Activitatea de organizare și de executare in concret a legii este în aceste cazuri subsidiară celei principale și specifice sistemului în care se realizează puterea judecătorească.
În același sens, nu trebuie să omitem și argumentele că amenzile prevăzute în art. 198 din Codul de Procedură Penală, pot și sunt aplicate și de autoritățile administrative, respectiv poliția judiciară, precum și faptul că pot fi aplicate și înafara procesului penal, adică în faza actelor premergătoare.
De asemenea, după unii autori, procurorul în faza actelor premergătoare sau a urmăririi penale are atribuțiuni specifice unui organ de natură administrativă, și sub acest aspect amenzile aplicate de el în baza art. 198 din Codul de Procedură Penală, sunt acte administrative.
De asemenea, articolele 90 și 91 din Codul Penal prevăd dreptul instanței judecătorești să înlocuiască răspunderea penală cu o răspundere care atrage o sancțiune cu caracter administrativ. În acest caz, fapta nu mai constituie infracțiune ci abatere administrativă, aspect ce rezultă și din ultima parte a art. 90 din Codul Penal, deci sancționarea acesteia vizează responsabilitatea și nu constrângerea.
De altfel, condamnarea se consideră inexistentă în situația prevăzută de art. 38 (Cod Penal) și deci nu este o pedeapsă care să constituie prim termen al recidivei penale. Executarea pedepselor și sancțiunilor administrative aplicate de instanță, se asigură de alte organe, respectiv organele polițienești, care sunt special investite cu forța de constrângere, în lipsa, sau în cazul ineficientei acestora, (organelor polițienești), hotărârile judecătorești ar rămâne neexecutate, și atunci nu s-ar putea vorbi de constrângere judecătorească.
De asemenea în cazul prezentării la locul de deținere, sau al plății amenzii din proprie inițiativă, nu este vorba de constrângere juridică ci o obligație însușită, o acceptare a răspunderii pentru fapta săvârșită în fața organelor în drept.
În consecință activitatea instanței și parchetului prin care se aplică articolele 90, 91 și 198 din Codul de Procedură Penală constituie o activitate administrativă care vizează responsabilitatea administrativă și contravențională neputănd fi calificată drept constrângere judiciară.
De altfel, principiul separației puterilor, impune ca forța de constrângere să aparțină numai puterii executive și nu puterii judecătorești. Este adevărat că în condițiile actuale, în baza Constituției, Legea 92/1992 a pus la dispoziția magistraturii poliția instanțelor, dar aceasta deși este subordonată în activitatea ce o desfășoară (legat de instanțe și parchete), președinților de instanțe și primilor procurori, face parte din puterea executivă, fiind condusă și instruită de Ministerul de Interne.
Din cele prezentate, rezultă diferența evidentă dintre responsabilitate, răspundere și constrângerea administrativă, instituții distincte ale dreptului.
I.7 Clasificarea măsurilor de constrângere administrativă.
În literatura de specialitate sunt făcute diverse clasificări ale acestor masuri de constrângere. Cea mai pertinentă ni se pare a fi cea făcută de Prof. Antonie lorgovan care le clasifică după următoarele criterii:
După scopul urmărit, acestea pot fi:
a) măsuri cu caracter sancționator;
b) măsuri de siguranță, protecție și de prevenire ;
c) măsuri de executare silită.
După obiectul lor:
a) unele măsuri de referă la bunuri;
b) altele se referă la persoane ori atât la bunuri, cât și la persoane;
c) altele privesc mediul înconjurător;
d) altele se referă la acte juridice sau operațiuni tehnico-administrative.
După natura regimului juridic aplicabil:
a) unora li se aplică un regim juridic administrativ;
b) altora li se aplica un regim juridic mixt.
După organul care le aplică:
a) unele sunt aplicate exclusiv de autorități ale administrației publice;
b).altele sunt aplicate de autorități ale administrației publice împreună alte autorități publice;
c).altele pot fi aplicate de autorități ale administrației publice cu concursul organizațiilor nestatale sau al cetățenilor.
După temeiul obiectiv (juridic):
a) unele sunt consecința unor abateri administrative;
b) altele sunt consecința unor abateri de altă natură;
c) unele pot fi urmarea unor fapte care nu sunt sancționate juridic dar care pun în pericol viața și sănătatea.
După efectul (consecințele) neaplicării lor:
a) unele atrag răspunderea penală, în caz de aplicare;
b) alteie atrag răspunderea de altă natură decât cea penală;
c).unele sunt producătoare de prejudicii patrimoniale care dau dreptul la despăgubiri;
d).altele sunt producătoare de prejudicii materiale care nu dau dreptul la despăgubiri.
După sfera (domeniul) în care intervin;
a) în economie și comerț;
b) în sănătate și protecție socială;
c) în sectorul financiar-bancar;
d) protecția mediului;
e) apărare națională și ordine publică ș.a.
Prof. Antonie Iorgovan precizează că putem vorbi despre trei categorii mari de ilicit administrativ: ilicit administrativ propriu-zis, ilicit contravențional și ilicii cauzator de prejudicii materiale și morale. Ca atare, pe planul abaterii și răspunderii administrative vom avea:
a) abaterea și răspunderea administrativă propriu-zisă;
b) abaterea și răspunderea contravențională;
c) abaterea și răspunderea patrimonială (administrativ-patrimonială).
Așa cum vom vedea în cele ce urmează, răspunderea administrativă propriu-zisă privește sfera raporturilor de drept administrativ și, implicit, a participanților la aceste raporturi și se fundamentează pe nerespectarea de către aceștia a obligațiilor ce le-au revenit în cadrul acestor raporturi juridice. Aceasta este o răspundere tipic administrativă, spre deosebire de răspunderea contravențională care, deși este tot o răspundere de natură administrativă, este totuși o formă atipică a acesteia
Argumentând prin faptul că răspunderea tipic administrativă își are fundamentul obiectiv în încălcarea de către un subiect de drept a unei discipline administrative, în general, Prof. Antonie Iorgovan propune și, de altfel, folosește în mod constant sintagma de „răspundere administrațiv-disciplinară“, în locul celei de „răspundere administrativă propriu-zisă“, iar pentru a ilustra faptul că și „răspunderea contravențională“ se înscrie în sfera ilicitului administrativ (chiar dacă nu este forma tipică a răspunderii administrative), propune și folosește noțiunea de „răspundere administrațiv-contravențională“, în locul celei de de răspundere contravențională.
Fără a aprofunda aspecte de detaliu ale acestei probleme, se poate observa că propunerea respectivă nu are „acoperire“ integrală. Astfel, dacă ne rereferim la expresia de „răspundere administrativ-disciplinară“, reamintim că într-un raport juridic de drept administrativ unul dintre subiecți poate fi și o persoană fi juridică privată (nu numai o autoritate publică), situație în care problema unei „discipline” în serviciu, și deci a aplicării unei sancțiuni „administrațiv-disciplinare se pune în alți termeni decât în cazul unei autorități a administrației publice sau al unui funcționar public.
Ca atare, cel puțin în această ipoteză, expresia de , răspundere administrativă propriu-zisă„ este mai corectă, față de sintagma „raspundere administrativ disciplinară„.
Dacă ne referim la expresia „răspundere administrativ-contravențională“ putem observa că uneori sancțiunile contravenționale se aplică și de către alte autorități decât cele administrative, când nu ar mai exista nici un temei ca în loc de „răspundere contravențională“ să folosim expresia de „răspundere administrațiv-contravențională“. O asemenea observație este susținută și de argumentele acelor autori care pledează pentru constituirea unei ramuri distincte de drept, dreptul contravențional cu atât mai mult cu cât și practica din ultimii ani în acest domeniu este în sensul sporiri sancțiunilor contravenționale, prevăzându-se în multe din actele normative și contravenționale și, implicit, sancțiuni contravenționale, inclusiv dezincriminarea de fapte și calificarea lor drept contravenții.
=== 5 Capitolul II 42-56 ===
CAPITOLUL II
RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIV – DISCIPLINARĂ
II.1 Noțiunea, condițiile și trăsăturile răspunderii administrativ – disciplinare.
II.1.1 Noțiunea de răspundere administrativ-disciplinară.
În literatura de specialitate s-a arătat că răspunderea administrațiv- disciplinară se fundamentează pe existența, în prealabil, a unui raport de drept administrativ, rezultat dintr-un act administrativ, în speță din actul de numire (investire) într-o funcție publică. Astfel, problema răspunderii administrativ- disciplinare privește numai funcționarii publici, adică pe aceia care sunt părți într-un raport juridic de drept administrativ, exercitând o funcție publică prin investirea lor printr-un act administrativ, fie pe bază de numire, fie în urma unui scrutin.
Răspunderea administrativ-disciplinară a fost definită într-o altă concepție, în doctrina administrativa, ca fiind situația juridica care constă în complexul de drepturi și obligații conexe, conținut al raporturilor juridice sancționatorii, stabilite, de regulă, între un organ al administrației publice sau, după caz, un funcționar public, și autorul unei abateri administrative (organ de stat, funcționar public, structură nestatală, persoană fizică) ce nu este contravenționalizată.
Apreciem că, prima concepție exprimată în doctrina administrativă limitează sfera de cuprindere a acestei forme de răspundere juridică. O definiție a acestei forme de răspundere juridică ar trebui să facă referire și la răspunderea ce se antrenează ca urmare a nerespectării obligațiilor ce derivă din regulamentele de ordine interioară sau din statutele profesionale. Cea de a doua opinie exprimată și prezentată mai sus, considerăm că are o sferă de cuprindere prea largă, extinzând această formă de răspundere până la limita contravenționalului. Apreciem că, în felui acesta, în sfera de cuprindere a răspunderii administrativ-disciplinare ar intra și abateri, altele decât de natură disciplinară, fără a mai respecta chiar titulatura acestei forme de răspundere.
Pe de altă parte, există o definiție legală a abaterii disciplinare săvârșită de funcținarii publici, care considerăm că influențează nemijlocit orice încercare de definire a instituției răspunderii administrativ-disciplinare.
Astfel, legiuitorul a arătat că ''încălcarea cu vinovăție de către funcționarii publici a îndatoririlor de serviciu constituie abatere disciplinara și atrage sancționarea disciplinara a acestora"
Prin aceasta se consideră că, implicit, legiuitorul a definit și răspunderea disciplinară, limitată însă la răspunderea funcționarilor publici.
În sens larg, răspunderea administrativ-disciplinară este mult mai amplă și nu se poate limita exclusiv la răspunderea disciplinară a funcționarilor publici. Aceasta este o componentă, într-adevăr foarte importantă, a sferei mai largi a răspunderii administrativ-disciplinare.
Conform argumentelor de mai sus, răspunderea administrativ-disciplinară este acea formă de răspundere juridică ce sancționează săvârșirea de abateri administrative cu caracter de acte de indisciplină, ce își au izvorul fie în raportul juridic de funcțiune (împrejurare în care titular al răspunderii juridice este persoana fizică având calitatea de funcționar public ce răspunde pentru nerespectarea obligațiilor ce îi derivă din această calitate), fie în dispozițiile cuprinse în statutele profesionale (împrejurare în care titular al răspunderii juridice este persoana fizică având calitatea de membru al acelei profesiuni pentru nerespectarea obligațiilor ce-i derivă din această calitate), fie în dispozițiile cuprinse în regulamentele de organizare și funcționare, ori în regulamentele de ordine interioară (împrejurare în care titular al răspunderii juridice este persoana fizică ce intră în raporturi juridice cu organul sau instituția a căror activitate este organizată prin respectivele acte normative susmenționate).
II.1.2 Condițiile răspunderii administrativ – disciplinare.
Abaterea administrativ-disciplinară, nu poate fi săvârșită decât de către persoane fizice, dar având, o calitate specială, respectiv aceea de funcționar public, cu precădere, dar și aceea de membru al unei profesiuni liberale (atunci când se face referire la nerespectarea unei obligații reglementate de către un statut profesional), ori de persoană ce intra, în raporturi de administrative cu un organ administrativ sau instituție publică (atunci când se încalcă un regulament de ordine interioară sau de organizare și funcționare). De aici rezultă, așadar, faptul că răspunderea administrativ-disciplinară este o răspundere personală, ca și răspunderea penală.
De asemenea considerăm este neîndoielnic și faptul că, dacă subiect activ al abaterii administrativ – disciplinare este întotdeauna o persoană, fizică (desigur, având o anumită calitate, așa cum am arătat mai sus), subiect pasiv este întotdeauna o persoană juridică (organ administrativ, instituție publică, organizație nestatală, etc.).
Analizând condițiile de existență ale oricărei forme de răspundere juridică și raportându-le la răspunderea administrativ-disciplinară, constatăm următoarele:
a) fapta ilicită, în cazul în speță, este abaterea administrativ-disciplinară, privită, în
principal, ca act de indisciplină (în sensul larg al cuvântului), ce constă în nerespectarea unor obligații ce derivă dintr-o calitate specială a subiectului activ, pe care am subliniat-o în cele arătate mai sus;
b) rezultatul prejudiciant constă într-o tulburare a activității unui organ administrativ, instituție publică, organizație nestatală etc., ca urmare a săvârșirii abaterii administrativ-disciplinare mai sus menționate;
c) raportul de cauzalitate dintre abaterea administrativ-disciplinară și tulburarea provocată activității unei persone juridice trebuie să fie direct și nemijlocit;
d) făptuitorul este întotdeauna o persoană fizică, așa cum am mai arătat;
e) vinovăția cu care trebuie să se acționeze pentru declanșarea răspunderii juridice vizează toate cele patru forme ale sale, cunoscute în sistemul judiciar român.
II.1.3 Trăsăturile răspunderii administrativ – disciplinare.
Considerând toate aspectele analizate anterior, apreciem că răspunderea administrativ-disciplinară este caracterizată prin următoarele trăsături:
a) este o specie a răspunderii administrative;
b) are un pregnant caracter sancționator;
c) este o forma de răspundere personală;
d) se fundamentează pe încăcarea unui raport de drept administrativ;
e) subiectul pasiv este întotdeauna o persoană juridică:
f) se bazează pe vinovăția subiectului activ și implicit pe aptitudinea acestuia de a
g) figura în raporturi juridice (capacitatea acestuia de drept administrativ);
h) sancțiunile sale, indiferent dacă au sau nu o configurație sistemică. nu sunt privative de libertate.
II.2 Cumulul răspunderii disciplinare cu celelalte forme ale răspunderii
juridice.
II.2.1 Cumulul răspunderii disciplinare cu răspunderea contravențională.
Salariatul poate săvârși la locul de munca o faptă ilicită care poate întruni și elementele unei contravenții. În acest caz este posibil cumulul răspunderii disciplinare cu răspunderea contravențională, dacă, prin aceeași faptă, salariatul aduce atingere atît ordinii interioare, cît și unor relații sociale de un interes mai general , apărate prin norme legale care stabilesc și sancționează contravențiile, fără a se aduce atingere principiului “non bis in idem”. Posibilitatea acestui cumul este stabilită de exemplu de art. 9 din Legea nr.12/1990, privind protejarea populației împotriva unor activități comerciale ilicite, conform căruia aplicarea sancțiunilor contravenționale prevăzute de această lege nu înlătură răspunderea disciplinară a făptuitorilor.
II.2.2 Cumulul răspunderii disciplinare cu răspunderea patrimonială.
Elementul comun celor două forme de răspundere este faptul că ambele sunt specifice dreptului muncii, atât răspunderea disciplinară, cât și răspunderea patrimonială păstrându-și propriile ei particularități.
Răspunderea disciplinară prezintă similitudini mai mult cu răspunderea penală și răspunderea contravențională. Elementele abaterii, trăsăturile faptei ilicite, cauzele de nerăspundere, formele și gradele vinovăției se analizează prin analogie cu noțiunile din dreptul penal.
Răspunderea patrimonială are unele caracteristici care o apropie de răspunderea civilă, identificându-se aproape cu răspunderea civilă contractuală.
Atât răspunderea disciplinară, cât și răspunderea patrimonială pot fi angajate prin comiterea uneia și aceleiași fapte ilicite: printr-o abatere disciplinară se aduc concomitent prejudicii patrimoniale unității. Referitor la obiectul celor două forme de răspundere, prin aceeași faptă se aduce atingere atât ordinii disciplinare, cât și patrimoniului angajatorului; raportul de cauzalitate se dedublează și el, legând fapta ilicită a persoanei vinovate de 2 urmări dăunătoare, pe 2 planuri diferite.
Este posibil ca răspunderea patrimonială să nu implice și angajarea răspunderii disciplinare.
Lezarea ordinii disciplinare ar putea fi lipsită de importanță, răspunderea disciplinară în acest caz nemaiavând loc, dar ar putea fi declanșată răspunderea patrimonială. Putem astfel afirma că a cumula cele 2 forme ale răspunderii este posibil, dar nu și necesar.
II.2.3 Cumulul răspunderii disciplinare cu răspunderea penală.
Între cele 2 forme ale răspunderii juridice există o deosebire esențială , determinată de izvorul lor diferit : răspunderea penală își are izvorul în lege , fiind de natură legală, pe când răspunderea disciplinară își are izvorul în contractul încheiat între părți ,fiind de natură contractuală.
Între infracțiune și abatere disciplinară există însă și asemănări , ambele sunt fapte ilicite , cu urmări antisociale, săvârșite cu vinovăție, care lezează o anumită ordine stabilită în societate.
Sub aspectul obiectului există o asemănare în ceea ce privește natura sa generică – apărarea unei ordini sociale prestabilite, într-o anumită zonă de activitate – dar există și o deosebire calitativă, atât cu privire la felul, specificitatea și importanța relativă a relațiilor ocrotite, cât și în ceea ce privește întinderea ariei de aplicațiune a răspunderii, răspunderea penală apărând relații și valori considerate esențiale la nivelul întregii societăți: suveranitatea, independența, unitatea statului, proprietatea publică și privată, persoana și drepturile acesteia etc.
Sub aspectul laturii obiective, ambele răspunderi presupun săvârșirea unei unei fapte ilicite, contrară unor norme prestabilite, dar diferă sub aspectul periculozității urmărilor produse, al gravității. Gravitatea și periculozitatea socială reprezintă, în ultimă instanță, elementul laturii obiective care determină cel mai bine diferențele de grad , de intensitate ce separă cele 2 răspunderi și determină dozarea gradată a sancțiunii înlăuntrul fiecăreia dintre ele.
Cumulul răspunderii penale cu răspunderea disciplinară este posibil având în vedere deosebirea calitativă de obiect menționată mai sus. Aceeași faptă comisă de un salariat la locul de muncă poate aduce atingere atât ordinii sociale la nivelul valorilor majore apărate de legea penală, cât și ordinii disciplinare din unitatea respectivă. Deoarece există o diferență graduală, sub aspectul periculozității sociale, între cele două forme ale răspunderii, în momentul în care se declanșează răspunderea penală, se produce o sistare a disciplinarului, ceea ce face ca și cumulul între răspunderi să nu se realizeze la paritate și simultan, pe baza independenței lor, ci într-un raport de subsecvență, condiționare și derivare. Astfel, angajatorul, de îndată ce ia cunoștință de săvârșirea de către salariat a unei fapte ce întrunește elementele constitutive ale unei infracțiuni, este obligat să sesizeze organul de urmărire penală competent imediat. Dacă salariatul a fost trimis în judecată pentru o faptă penală ce îl face incompatibil cu funcția ce o deține, angajatorul îl poate suspenda din funcție. În raport cu soluția pronunțată în procesul penal are loc, după caz, fie reluarea raporturilor de muncă, cu plata integrală a salariului pe timpul suspendării, fie continuarea anchetei administrative sau concedierea celui în cauză.
Angajatorul nu poate proceda la declanșarea anchetei disciplinare și la aplicarea sancțiunii disciplinare paralel și separat de desfășurarea procesului penal. Atunci când un salariat este învinuit de săvârșirea unei fapte cu caracter penal în legătură cu munca, ce creează o incompatibilitate cu exercitarea funcției, procedura disciplinară se suspendă până la soluționarea definitivă a procesului penal. Cu alte cuvinte, penalul ține pe loc disciplinarul, în același mod în care ține pe loc și civilul.
Când se constată, în cadrul judecății penale, că fapta întrunește elementele constitutive ale unei infracțiuni în legătură cu munca, săvârșită cu vinovăție de salariat, acesta fiind condamnat printr-o sentință definitivă, angajatorul este în drept să aplice ulterior, prin cumul, sancțiunea disciplinară a desfacerii contractului de muncă.
II.3 Natura juridică și funcțiile răspunderii administrativ – disciplinare a funcționarului public.
Prin răspunderea disciplinară a funcționarului public înțelegem “răspunderea juridică a funcționarului public stabilite de autoritatea ierarhic superioară sau autoritatea administrativă anume desemnate de lege ori instanța de judecată conform unei proceduri reglementate de lege, pentru abaterile de la disciplina funcției publice, definite de lege sau alte acte normative date în baza legii.”
Referitor la natura juridică a răspunderii disciplinare a funcționarului public, literatura de specialitate a apreciat că aceasta este o răspundere administrativă ce izvorăște din lege, direct sau indirect, în baza unui fapt juridic administrativ, după o procedură specifică domeniului organizării executării și executării în concret a legii. Atât actul de numire, cât și cel de alegere și învestire pe funcție a funcționarului public sunt condiții ale răspunderii disciplinare, dar nu fundament. Competența funcționarului public răspunzător disciplinar, precum și competența disciplinară a funcționarului public, procedura înfăptuirii acesteia, organele autorității care angajează răspunderea disciplinară acestuia au ca izvor, în primul
rând, norma legală de drept administrativ care reglementează responsabilitatea disciplinară a funcționarului public, procedura înfăptuirii acesteia, organele abilitate, săvârșirea actului sau faptului administrativ, precum și hotărârea judecătorească sau actul autorității publice competente prin care se stabilește și înfăptuiește răspunderea disciplinară a funcționarului public.
În ceea ce privește izvoarele răspunderii disciplinare a funcționarului public, acestea sunt următoarele, cumulativ :
a) Legea (în sens larg) care reglementează responsabilitatea disciplinară a funcționarului public, procedura înfăptuirii acesteia, actele sau faptele administrative generatoare de responsabilitate, precum și organele abilitate să constate, să aplice sancțiunile, să anuleze actul ilegal, să restabilească situația anterioară, să stabilească procedura de urmat în astfel de cazuri. În acest sens, în baza dispozițiilor constituționale, există legea care reglementează răspunderea disciplinară a majorității funcționarilor publici prin Statutul funcționarilor publici, instituind cadrul general și chiar special pentru cea mai mare categorie de funcționari publici, precum și legile care reglementează statutele diferitelor categorii speciale de funcționari publici ( polițist, medic, judecător, ministru etc.) și alte dispoziții legale care pot fi complementare sau derogatorii de la celelalte.
b) Săvârșirea de către funcționarul public a unei abateri disciplinare prevazute de lege
c) Actul autorității publice administrative sau judecătorești, împuternicite de lege să cerceteze, să pună în mișcare acțiunea disciplinară, să judece, să stabilească și să aplice sancțiunile disciplinare.
Trăsăturile răspunderii disciplinare a funcționarului public sunt următoarele :
a) Răspunderea disciplinară a funcționarului public este o răspundere juridică de drept public și întrunește toate trăsăturile acesteia
b) Răspunderea disciplinară a funcționarului public este o materializare a responsabilității disciplinare a funcționarului public și are toate trăsăturile acesteia
c) Răspunderea disciplinară a funcționarului public se angajează numai pentru o abatere de la disciplina funcției publice,care poate să fie unică sau în concurs cu o faptă penală sau civilă
d) Răspunderea disciplinară a funcționarului public se angajează numai după judecarea acestuia, administrarea probelor în acuzare și în apărare, ascultarea funcționarului public, o procedura specială prevăzută de lege, care presupune cercetarea prealabilă,
după anumite reguli de o autoritate administrativă sau judecătorească învestită de lege și asigurarea unui drept de contestație.
e) Răspunderea disciplinară a funcționarului public se înfăptuiește numai dacă nu există o cauză care să împiedice aceasta ( prescripția, cazul fortuit, legitima apărare etc.)
f) Răspunderea disciplinară a funcționarului public se angajează pentru simpla încălcare a competenței functionarului public sau a interdicțiilor impuse de legiuitor prin stabilirea incompatibilităților funcției, indiferent dacă se cauzează prejudiciu material sau moral.
II.4 Abaterea administrativ – disciplinară; elemente constitutive.
Temeiul singur si suficient care justifică intervenția răspunderii disciplinare a salariaților este săvârșirea de către aceștia, cu vinovăție, a unei abateri disciplinare, definită de articolul 100 alin. 1 din Codul Muncii ca fiind încălcarea cu vinovăție, de către cel încadrat în muncă, indiferent de funcția sau postul pe care îl ocupă, a atribuțiilor sale, inclusiv a normelor de comportare.
O serie de abateri disciplinare reglementate de lege și care, prin săvârșirea lor, deși încalcă relații de muncă, totuși ele se realizează în sfera serviciilor publice publice:
a) întârzierea sistematică sau neglijarea repetată în efectuarea lucrărilor;
b) absențele nemotivate de la serviciu;
c) exercitarea în afara cadrului legal sau omisiunea de a îndeplini atribuțiile prevăzute de lege;
d) nerespectarea secretului deliberării sau a confidențialității lucrărilor care au acest caracter;
e) manifestările care aduc atingere onoarei sau probității profesionale.
Cel de-al doilea element al abaterii disciplinare este latura obiectivă. Indiferent dacă ne referim la salariat sau expres la funcționarul public, elementul obiectiv îl constituie fapta ilicită, ale cărei efecte se răsfrâng negativ asupra bunului mers și ordinii interioare din unitatea sau instituția respectivă. Se impune precizarea că, în cazul funcționarului public poate fi lezat nu doar echilibrul interior al unei instituții, ci si modul în care aceasta este apreciată în exterior, de societatea civilă, imaginea sa, în contextul care fapta funcționarului are un conținut specific.
Abaterea salariatului încalcă obligații deduse din normele dreptului muncii în cazul răspunderii administrativ disciplinare a funcționarului public după curn se pronunță doctrina, este vorba despre:
a) neîndeplinirea sau îndeplinirea necorespunzătoare a unor obligații izvorâte din norme de drept administrativ, aceasta fiind regula;
b) încălcarea, în mod excepțional, a unor norme de drept penal, care prezintă un grad de pericol social redus, ceea ce îndreptățește aplicarea unor sancțiuni de natură administrativă, conform articolului 91 din Codul Penal.
Latura subiectivă a abaterii administrativ disciplinare (vinovăția), fiind o răspundere bazată pe culpă, lipsa acestui element înlătură posibilitatea intervenției acestei forme de răspundere în cazul funcționarului public sau al salariatului.
Vinovăția implică, pe de-o parte, conștiința încălcării regulilor de conduită obligatorii, iar pe de altă parte, voința de a le înfrânge.
În dreptul penal se teoretizează două tipuri de vinovăție, indirectă, după cum subiectul prevede și dorește efectele faptei și culpa, care poate îmbrăca forma ușurinței când se prevede efectul dar se speră fără temei, că nu se va produce și al nesocotinței când nu se prevede efectul deși subiectul trebuia și putea să-l prevadă, în cazul funcționarului public întotdeauna formele atenuate ale vinei determină și o atenuare a răspunderii sale. Comun materiei răspunderii disciplinare a funcționarului public și a salariatului este faptul că, în cazul în care sunt dovedite celelalte elemente constitutive ale abaterii și vinovația,rezultatul dăunător și legătura de cauzalitate sunt prezumate .
În proiectul de Statut regăsim o definiție apropiată a abateri ddisciplinare care impune însă unele precizări, si anume „încălcarea cu intenție de către funcționarii publici, indiferent de funcția pe care o ocupă, a îndatoririlor de serviciu, inclusiv a normelor de comportare”.
În ceea ce privește subiectul activ al abaterii disciplinare, în dreptul muncii se recunoaște existența unei reguli în această materie, care îl vizează pe salariatul încadrat în muncă într-o unitate.
Dat fiind caracterul unic al disciplinei dintr-o unitate, faptul că ea este comună și obligatorie pentru toți cei implicați în activitatea desfășurată, într-un moment dat, în acel loc indiferent de titlul sub care o desfășoară, rezultă concluzia că, în afara salariatului, mai pot fi subiecte active ale răspunderii disciplinare:
a) persoanele detașate sau delegate;
b) elevi, studenți, care fac practică.
Menționăm că răspunderea în cazul nerespectării de către aceștia a disciplinei, îmbracă forme specifice, cum ar fi la personalul detașat, celui detașat i se vor putea aplica de către unitatea la care este detașat, toate sancțiunile disciplinare, cu excepția desfacerii contractului de muncă, pe care o poate dispune numai unitatea care l-a detașat. Cât privește calitatea de subiect activ al abaterii administrative în cazul funcționarului public, constatăm, că spre deosebire de situația salariatului, această calitate nu poate să o aibă decât un funcționar public aflat în exercițiul prerogativelor sale, deci care a fost legal investit.
Pentru a stabili dacă o anumită faptă, poate fi calificată drept abatere disciplinară este necesar a se analiza elementele ei constitutive, după cum urmează :
a) obiectul abaterii disciplinare îl constituie relațiile sociale de muncă, ordinea și disciplina la locul de muncă;
b) latura obiectivă este fapta ilicită, rezltatul dăunător ordinii interioare din unitate și raportul de cauzalitate de la faptă îa prejudiciul cauzat. Caracterul ilicit al faptei rezultă din neconcordanța acesteia cu normele de comportare și/sau ordinele superiorilor ierarhici. Fapta ilicită poate să fie comisivă, omisivă sau mixtă, în ce privește legătura de cauzalitate și rezultatul dăunător, trebuie spus că, în general, în dreptul muncii acestea sunt prezumate de lege, și ca atare ele nu mal trebuiesc dovedite. Când însă aplicarea sancțiunii este condiționată de producerea unui anumit efect dăunător (potrivit pevederiior legii, contractului colectiv de muncă, regulamentului de ordine interioară sau contractului individual de muncă), unitatea este obligată să dovedească existența acestui rezultat. Mai trebuie, de asemenea menționat că fapta ilicită respectivă nu trebuie să întrunească condițiile unei infracțiuni, contravenții, abateri administrativ disciplinare, deci trebuie să aibă un pericol social scăzut.
c) subiectul activ al abaterii disciplinare este un subiect calificat, în sensul că el trebuie să aibă calitatea de salariat, deci de încadrat în muncă la o anumită unitate In ce privește calitatea subiectului pasiv, trebuie spus că, el întotdeauna trebuie să fie angajatorul (unitatea la care este încadrat în muncă subiectul activ);
d) latura subiectivă sau vinovăția (intenția directă ori indirectă și culpa ce prevedere sau fără prevedere) se apreciază concret în funcție de pregătirea profesională, capacitatea, aptitudinile și experiența salariatului respectiv, iar dozarea sancțiunii și individualizarea ei se face și în funcție de gradul de vinovăție.
Existența întrunită a elementelor abaterii disciplinare duce la declanșarea răspunderii disciplinare, însă considerăm că se impune precizarea că răspunderea disciplinară nu implică producerea unui prejudiciu patrimonial angajatorului prin abaterea disciplinară săvârșită de salariatul său.
II.5 Cauzele care înlătură răspunderea administrativ – disciplinară.
Nu orice abatere determină intervenția răspunderii administrativ disciplinare,
este vorba de fanumite împrejurări sau situații care determină înlăturarea caracterului anti-social, ilicit al faptei, precum și vinovăția subiectului. Este vorba de cauzele de neresponsabilitate prevăzute de Codul Penal.
Aceste cauze se manifestă într-un mod diferit în sfera relațiilor de muncă față de aspectele pe care le comportă în dreptul penal. De exemplu, legitima apărare, des întâlnită în penal, are infime șanse de a se regăsi în sfera raporturilor de muncă.
Tăcerea cu privire la cauzele exoneratoare din legislația jmuncii determină concluzia evocată anterior, că în această materie dreptul penal este drept comun în materie. Cum și proiectul de lege privind statutul funcționarului public tace, de lege ferenda. se impune consacrarea situațiilor care apără de răspundere disciplinară pe funcționarul public.
În cazul săvârșirii unei abateri administrativ-disciplinare, trebuie verificat mai întâi dacă nu există vreo cauză care să înlăture răspunderea juridică aferentă acestei categorii de fapte ilicite.
În acest sens, menționăm că în materia răspunderii administrativ-disciplinare următoarele cazuri exoneratoare de răspundere:
a) legitima apărare,
b) starea de necesitate,
c) constrângerea fizică sau morală,
d) cazul de forță majoră,
e) cazul fortuit,
f) eroarea de fapt.
În ce privește starea de beție, în materie administrațiv-disciplinarâ. provocarea ei, chiar involuntară, spre exempiu în timpul exercițiului funcțiunii, constituie el însuși un act de indisciplină și ca atare nu mai are valoarea unei cauze exoneratoare de răspundere, ci dobândește natura unei abateri administrativ-disciplinară.
Pe de altă parte nici iresponsabilitatea și nici minoritatea nu sunt cauze exoneratoare de răspundere, întrucât, în materie administrativ-disciplinară ele devin inaplicabile. Astfel, nici o persoană fizică aflându-se în perioada minoratului, și cu atât mai puțin fiind declarată iresponsabilă, nu poate avea, spre exemplu, calitatea de funcționar public sau pe aceea de membru al unei profesiuni liberale. în cazul săvârșirii de către un elev (minor) a unei abateri administrativ-disciplinare prin încălcarea dispozițiilor regulamentului de ordine interioară din școala în care învață, minoritatea acestuia tot nu va acționa ca o cauză exoneratoare de răspundere, întrucât dispozițiile normative încălcate se adresează tocmai acelei categorii de persoane din care face parte elevul, respectiv minorilor, iar sancțiunile desigur că vor fi adaptate persoanelor având o asemenea calitate.
Alături de cauzeie de neresponsabilitate, sunt și cazuri în care, deși toate condițiile răspunderii administrativ-disciplinare sunt îndeplinite, răspunderea este înlăturată pentru cauze prevăzute de lege, cum ar fi de exemplu prescripția, care nu înlătură existența abaterii, ci numai consecințele acesteia.
II.6 Delimitarea sancțiunilor administrativ – disciplinare de sancțiunile de drept administrativ.
Răspunderea administrativă propriu-zisă reprezintă acea formă de răspundere juridică, instituită prin normele dreptului administrativi cu caracter represiv, care intervine în cazul încălcării cu vinovăție a normelor dreptului administrativ, altele decât cele ce instituie o răspundere contravențională ori una materială.
Cum într-un raport de drept administrativ părțile nu se află pe poziții de egalitate, ca în raporturile juridice civile, subiectul care se situează pe treapta superioară oara a raportului juridic are și abilitarea juridică de a trage la răspundere pe celălalt subiect în cazul în care acesta din urmă are o conduită care excede drepturilor și obligațiilor ce-i revin din raportul juridic respectiv, adică săvârșește o abatere administrativă care nu este, totuși, calificată drept contravenție. Acest drept (de tragere la răspundere) îl au nu numai autoritățile administrației publice, ci și autoritățile publice din sfera celorlalte puteri ale statului când acestea desfășoară activități administrative ca activități auxiliare celor ce constituie obiectul principal, adică atunci când intră în raporturi juridice administrative. În același mod se pune problema și în situațiile în care subiectele situate pe un plan superior în raporturile de drept administrativ nu sunt autorități publice sau servicii publice ale statului, ci pur și simplu servicii publice (chiar private), dar de interes public – cazul notarilor publici, al avocaților, executori lor judecătorești etc.
Răspunderea administrativă propriu-zisă se bazează pe reguli procedurale adecvate care, în unele cazuri, pot constitui un proces mai complex ce presupune: constatarea abaterii administrative de către organele de control, aplicarea sancțiunilor administrative de către cel care a constatat existența abaterilor (dacă el este abilitat cu acest drept), sau de către autoritatea competentă, soluționarea căilor de atac folosite împotriva sancțiunilor aplicate și, eventual, recurgerea la procedura executării silite.
Răspunderea administrativă propriu-zisă poate interveni însă nu numai în cazul nerespectării obligațiilor ce revin subiectului aflat în raporturi de subordonare dintr-un raport juridic concret de drept administrativ, ci si în cazul în care im subiect de drept, persoană fizică sau juridică, nu-și îndeplinește obligațiile rezultate nu neapărat dintr-un raport juridic determinat, ci din prevederile legale. Este cazul, de pildă, al aplicării sancțiunii administrative de plată a majorării de întârziere pentru neîndeplinirea obligației de plată a impozitului prevăzut de lege, sau altor ase menea obligații instituite prin norme juridice.
Cât privește sistemul sancțiunilor administrative propriu-zise, de la început trebuie subliniat că în prezent nu există o lege-cadru, care sa reprezinte sediul materiei în domeniul abaterii și răspunderii administrative propriu-zise, care să cu prindă și sistemul sancțiunilor administrative propriu-zise, așa cum există în materie contravențională, unde există Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor.
Sancțiunile administrative propriu-zise sunt cuprinse în diverse acte normative si sunt foarte diversificate, atât ca denumire, cât și ca regim juridic, în unele domenii având chiar și o configurație sistemică. Unele dintre ele sunt numite amenzi (denumire pe care o întâlnim și în domeniul ilicitului penal și a celui contravențional), precum și ca sancțiune procesuală; altele privesc retrogradarea din funcție, destituirea din funcție, revocarea alegerii, încetarea mandatului etc., care, după unii autori sunt sancțiuni administrative care se aplică funcționarilor publici.
Sancțiunile administrative propriu-zise trebuie deosebite și de „sancțiunile de drept administrativ", întrucât acestea din urmă:
a) intervin indiferent dacă s-a săvârșit sau nu o faptă ilicită;
b).ele pot precede sancțiunile administrative propriu-zise sau pe cele contravenționale, sau le pot succede, având un caracter complementar acestora
c) ele au ca scop fie înlăturarea unei stări de pericol, fie protecția unor persoane sau bunuri.
Așa cum subliniază Prof. Antonie Iorgovan, uneori este destul de dificlă calificarea unei anumite măsuri ca reprezentând o sancțiune administrativă, „propriu-zisă" sau o sancțiune „de drept administrativ", pentru această delimitare urmând, a fi avută în vedere și existența sau inexistența vinovăției. Așa de pildă, dacă retragerea unei autorizații este determinată de conduita culpabilă a titularuîui ei, măsura reprezintă o sancțiune administrativă, iar dacă retragerea ei esie determinată de considerente de oportunitate (de pildă pentru protejarea vânatului), ea reprezii o sancțiune de drept administrativ.
Unele aspecte sunt de relevat și cu privire la regulile procedurale de aplicare a sancțiunilor administrative propriu-zise. în principiu, legislația noastră cuprinde proceduri speciale de aplicare a sancțiunilor administrative propriu-zise. În această situație se aplică regulile generale ale procedurii administrative.
Aplicarea unei sancțiuni administrative se face prin emiterea în acest sens a unui act administrativ de autoritate sau a unui act administrativ jurisdicțional după caz. Ca atare, se vor aplica procedurile specifice emiterii acestor acte.
Dar, aceasta este o procedură administrativa necontencioasă, iar o serie de
reguli fundamentale privind: constatarea faptei, termenele de prescripție sau de cădere, autoritatea competentă, conținutul actului de sancționare, exerciiarea căilor de atac, modalitățile de executare, reabilitarea, recidiva etc. ar trebui totuși să fie reglementate în cadrul unei proceduri administrative contencioase. Este de ordin principial faptul că, în spiritul prevederilor constituționale, împotriva sancțiunilor administrative, atât a sancțiunilor administrative propriu-zise, cât și a celor celor contravenționale să se poată face plângere la instanțele de contencios-administrativ
Or, în prezent rezolvarea plângerilor împotriva procesului-verbal de constatare și sancționare a contravențiilor nu este în competența instanței de contencios administrativ, ci a judecătoriei, deci a instanțelor de drept comun. Sunt și cazuri în care competența soluționării cauzelor revin acestor instanțe, deși obiectul lor îl constituie acte și fapte din sfera administrației publice.
În finalul acestor succinte considerații, ar mai trebui relevat că uneori, legiuitorul face o asimilare implicită între răspunderea administrativă propriu-zisă și răspunderea contravenționaiă, instituind fie numai răspunderea contravențională, numai pe cea administrativă, pe lângă alte forme de răspundere juridică.
Spre exemplu, prevederile articolului 69 din Statutul funcționarilor publici, care precizează că „încălcarea de către funcționarii publici, cu vinovație, a îndatoririlor de serviciu atrage răspunderea disciplinară, contravențională, civilă sau penală, după caz”.
Se poate lesne observa ca legiuitorul nu prevede, în mod expres, și o răspundere administrativă propriu-zisă a funcționarilor publici, ci numai una „contraventională”. De aici însă nu poate fi trasă însă trage concluzia că funcționarii publici sunt absolviți de răspundere administrativă propriu-zisă, ci numai faptul că legiuitorul a avut în vedere o răspundere administrativă „în sens larg”, în care alături de răspunderea administrativă propriu-zisă include și răspunderea „contravențională” aceasta din urmă fiind, de fapt, o răspundere administrativă atipică.
În alte legi speciale sau alte acte normative este totuși prevăzută răspunderea „administrativă” în mod distinct de răspunderea „contravențională”, soluție care elimină orice controversă, confirmând considerațiile de mai sus.
=== 6 Capitolul III 57-72 ===
CAPITOLUL III
RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIV – DISCIPLINARĂ A FUNCȚIONARILOR PUBLICI
III.1 Disciplina profesională a funcționarilor publici; natura juridică și izvoarele acesteia.
Sintagma „deontologie" provine din cuvintele grecești deon, deonios care înseamnă ceea ce se cuvine si logos care înseamnă știință. Inițial ea a fost identificată cu morala, și o regăsim astfel în lucrarea Deontologia sau știința moralei a filozofului și juristului englez Jeremy Bentham. Lucrarea este structurată în două părți, consacrate una teoriei virtuții, iar cealaltă practicii virtuții.
Deontologia, prin specificul obiectului său de cercetare, se află la interferența între drept și morală.
Ea poate fi definită ca reprezentând ansamblul normelor care conturează un anumit tip ac comportament profesional sau privat. O parte din aceste norme sunt consacrate jurîdicește, putând fi deci impuse prin intervenția forței de coerciție a statului, altele sunt sancționate doar de opinia publică, înscriindu-se în categoria normelor etice.
Vom regăsi o deontologie profesională a salariatului si, plecând de la normele comune consacrate de aceasta, un specific al deontologiei funcționarului public. Recunoașterea existenței unei deontologii a salariatului se deduce din chiar modul în care este conccepută intervenția răspunderii disciplinare a salariatului.
Este vorba de încălcarea disciplinei muncii, concepută a fi ordinea necesară în cadrul raportului social de muncă și în cadrul unui colectiv determinat, rezultată din respectarea, de către cei care compun colectivul, a unor reguli sau norme de conduită care asigură desfășurarea, în condiții de eficiență, a procesului muncii. în mod firesc, răspunderea disciplinară va sancționa încălcarea cu vinovăție de către salariat atât a normelor care constituie disciplina muncii, cât si a obligațiilor rezultate din contractul individual de muncă.
În ceea ce privește privește răspunderea funcționarului public, ea intervine, ca și în cazul salariatului, atât pentru încălcarea obligațiilor profesionale deduse din raportul de funcție publică, dar și din încălcarea normelor de comportament în sau în afara instituției.
Abaterea disciplinară este astfel concepută ca fiind o faptă săvârșită cu vinovăție, prin care se încalcă atât obligațiile profesionale, cât și obligațiile care au o legătură directă sau indirectă cu acestea, care vizează statutul socioprofesional și moral. Este vorba despre faptele prin care se produce lezarea demnității, prestigiul unui funcționar public.
Articolul 58 alin. (1) din proiectul Legii de aprobare a Statutului funcționarului public vorbește despre încălcarea de către funcționarii publici, cu vinovăție, a obligațiilor de serviciu, care angajează răspunderea lor disciplinară, administrativă, patrimonială sau penală, după caz.
Lăsând la o parte inconsecvența din textul citat a distincției între răspunderea disciplinară si cea administrativă, întreaga doctrină occidentală contemporană exprimă ideea că este insuficient să limităm cauzele care determină intervenția răspunderii disciplinare a funcționarului public doar la încălcarea obligațiilor de serviciu.
Revenind la problematica deontologiei, cum se apreciază în literatura juridică, ea trebuie să se regăsească în toate formele de exprimare ale existenței individului. Omul, în acțiunile sale, se exprimă pe sine, își exprimă propria individualitate, propriile aspirații, raportându-se în același timp și la nevoile celorlalți, pe care are datoria să nu le afecteze.
Exercitarea unei funcții publice se încadrează în categoria acelor profesii care prezintă cel mai mare risc potențial ca, prin modul în care are loc, să îi afecteze pe cei cu care titularul ei intră în contact. Majoritatea funcțiilor publice presupune o relație directă, continuă și nemijlocită cu utilizatorii serviciilor publice, în activitatea sa, funcționarul duce la îndeplinire prevederile legii, care nu sunt întotdeauna just înțelese de cei care cad sub incidența lor. De aici se naște o primă problemă, care vizează modul diferit în care percep legea cei care o pun în aplicare și cei în considerațiunea cărora este pusă în aplicare. Cei care se adresează unei autorități publice au, de regulă, un anumit interes care trebuie reglat în limitele legii
Este greu să convingi, că legea nu îngăduie o soluție pozitivă într-un caz determinat. Regimul totalitar, prin rigiditatea sa, a acutizat preocuparea de a se găsi soluții ocolitoare, elastice, care prin frecvența situațiilor s-au impus cu valoare de constantă
Exigențele statului de drept impun domnia legii, trecerea de la dreptul statului la statul dreptului, ceea ce presupune suveranitatea legii dincolo de interesele individuale. Pentru a se realiza acest imperativ se impune ca funcționarul public să aibă aptitudinea de a sluji legea, nu de a o îngenunchea. Pe acest teren, apare problema puterii discreționare a administrației publice, care poate naște abuzuri, corupție, încălcarea drepturilor și intereselor cetățenilor.
Principalul izvor de drept este Constituția, legea supremă în stat, în care se regăsesc multe principii care fundamentează comportamentul profesional al funcționarului public prevăzute de art. 16 alin. (1) și (2).
Legea, ca act juridic al Parlamentului și având în vedere ceea ce va constitui reglementarea cadru în materie, legea organică privind statutul funcționarului public. Ei i se adaugă alte legi prin care se reglementează sau urmează să se reglementeze aspecre privind diferite categorii de funcționari publici.
Alte categorii de acte normative (Hotărâri de Guvern, Ordonanțe de Guvern, alte acte administrative cu caracter normativ) inclusiv regulamente de ordine interioară prin care se prescriu norme speciale privind o instituție determinată.
Alături de aceste izvoare scrise considerăm că se cuvine a fi amintit și Tratatul Internațional, care potrivit articolului 11, prin ratificarea de către Parlament devine parte integrantă a dreptului intern.
Izvoare nescrise, cutuma, existând funcții sau demnități publice pentru care sunt instituite norme cutumiare care au căpătat în timp forță de lege (mai ales îți domeniul diplomației).
Adăugăm cutumei și jurisprudența, dreptul administrativ fiind socotit în țările din sistemul francofon un drept esențialmente jurisprudențial sau, cum se exprimă constant doctrina, făcut mai mult de judecător decât de legislator.
De altfel, în doctrina actuală de drept public, acest statut al practicii judecătorești de a constitui principal izvor al dreptului administrativ este evocat prin sintagma jurislator.
Principii de bază în deontologia funcționarului public:
a) Egalitatea de tratament față de toți beneficiarii serviciului public, al cărui izvor se regăsește în art. 16 din Constituție și care obligă funcționarul public la un comportament echilibrat și nediscriminatoriu față de toți cei care i se adresează pentru rezolvarea diferitelor probleme.
b).În activitatea sa, funcționarul public trebuie să apere principiul supremației Constituției si respectul legii. Prevăzută de art. 51 ca una din îndatoririle fundamentale, respectarea Constituției și a legilor nu reprezintă doar o obligație a cetățenilor, ci, în egală măsură, am spune chiar într-un mod mai accentuat, un principiu pe care purtătorii autorității publice îl așează la baza activității lor, a comportamentului lor profesional, în interiorul sau în afara instituției.
c) În activitatea sa, funcționarul public trebuie să apere prestigiul instituției pe care o reprezintă funcționarul public trebuie să manifeste discreție profesională privind toate iile de care ia cunoștință în exercițiul funcțiilor sale.
d) Funcționarul public trebuie să apere și să respecte demnitatea uzageriîor servilului public, să respecte si să ocrotească viața intimă, familială sau privată a acestora (art. 26 coroborat cu art. 1 alin. (3) din Constituție). Legiuitorul constituant califică drept primă valoare supremă și garantată demnitatea omului.
e) În întreaga sa activitate, funcționarul public trebuie să exprime credința și fidelitatea față de țara căreia îi aparține (art. 51 alin. (2) din Constituție).
f) În activitatea prestată, funcționarul public manifestă supunere față de superiorul său ierarhic. Disciplina funcției publice include, între alte elemente, și obligația de respect a șefului ierarhic.
Cele arătate se vor o provocare pentru doctrină, dar, în mod special, o sensibilizare a autorităților competente cu privire la stringența si seriozitatea aspectelor pe care le ridică funcția publică într-un stat de drept. Formulăm în acest scop propunerea de a se avea îi vedere întocmirea unui cod deontologic al funcționarului public, în care să se regăsească principii de bază, ce urmează a fi particularizate prin coduri speciale.
III.2 Particularități ale răspunderii administrativ – disciplinare a funcționarilor publici față de celelalte categorii de funcționari.
Există, în sfera executivului, anumite categorii de funcționari sau demnitari publici care, prin specificul activității prestate, se supun unor norme deontologice speciale cum ar fi deontologia diplomatului și cea a magistratului.
Cuvântul diplomat provine din grecescul diploo care înseamnă „dublez”, fiind vorba de dublarea actelor oficiale din care unul era dat ca scrisoare de împuternicire, iar celălalt era păstrat în arhivă. Purtătorul documentului se numea diplomat, iar activitatea desfășurată de el, diplomație.
În timp, sintagma a ajuns să fie folosită pentru a desemna o categorie distinctă de funcționari publici, care desfășurau activități diplomatice prin care se urmărea realizarea politicii externe a statului și apărarea drepturilor statului respectiv în străinătate.
Într-o lucrare de referință în materie, care conturează deontologia diplomatului: patriotism, disciplină, conștiinciozitate, punctualitate, cultură, abilitate, calm, tact, perseverență, respect pentru adevăr, cinste, loialitate, integritate.
Harold Nicolson considera dragostea de adevăr drept prima din virtuțile unui diplomat.
Aspecte interesante prezintă și deontologia magistratului, care din punct de vedere al statutului său excede preocupărilor lucrării noastre și care, într-o opinie ar fi guvernată de zece principii, care se completează cu trăsăturile care trebuie să contureze profilul etic al magistratului și anume: cumpătare, înțelepciune, demnitate, sobrietate, responsabilitate și enumerarea ar putea continua.
Esențial nu este ca în comportamentul privat sau profesional al unei persoane să se poată regăsi toate elementele care, întrunite, ar determina starea de perfecțiune, ci ca omul, profesionistul să le conștientizeze necesitatea și să tindă să le împlinească.
Nu este necesar si nici posibil ca omul să fie ideal, este important ca el să aspire către ideal și să se autodesăvărșească, prin căutare și studiu. Cât privește funcționarii publici, există autori care rețin în statutul lor nevoia continuei perfecționări, sub diferite forme, de la studiu individual la cercuri de perfecționare si alte multe variate forme.
III.3 Condițiile răspunderii disciplinare a funcționarului public.
Deci, fundamentul răspunderii disciplinare a funcționarului public îl constituie:
a) legea care reglementează responsabilitatea funcționarului public în baz căreia se nasc și raporturi juridice de subordonare ierarhică în activitatea de organi zarea executării și executarea în concret a legii;
b) abaterea disciplinară săvârșită de funcționarul public;
c) actul de stabilire a răspunderii disciplinare a funcționarului public, emis di autoritatea publică, investită de legiuitor (autoritate administrativă sau judecătorească.
Pentru existența răspunder disciplinare a funcționarului public sunt necesare următoarele condiții:
a).abaterea disciplinară a funcționarului public să îndeplinească toate condițiile prevăzute de lege pentru răspunderea administrativă, referitoare la subiect, obiei latură obiectivă și latură subiectivă;
b) abaterea disciplinară trebuie să fie în cadrul raportului juridic de subordo nare ierarhică;
c) atât subiectul pasiv, cât și subiectul activ, sunt subiecte de drept adminis trativ, cu excepțiile expres prevăzute de lege, când subiectul activ poate să fie instan' de judecată. În mod obligatoriu, funcționarul trebuie să fie funcționar public de drept, iar autoritatea care aplică sancțiunea trebuie să fie împuternicită legal în acest sens;
d).sesizarea, constatarea, cercetarea, judecarea, aplicarea și radierea sancțiunii disciplinare a funcționarului public se face numai după o procedură specială de drept administrativ, și numai în lipsa acestor reglementări și a principiilor de drept administrativ se aplică prevederile Codului de Procedură Civilă;
e) este necesar să existe intenția de a sancționa funcționarul public vinovat de săvârșirea unei abateri disciplinare. Prin acest element se face legătura între comiterea abaterii disciplinare și aplicarea sancțiunii prevăzute în normele juridice, în felul acesta vom deosebi situațiile în care intervin anumite măsuri care dezavantajază pe funcționar în evoluția carierei sale, dar care nu au caracterul unor sancțiuni disciplinare. Astfel, în cazul unei reorganizări a serviciului, trecerea funcționarului dintr-o funcție superioară în una inferioară nu poate fi considerată o sancțiune disciplinară, deși formal s-ar putea interpreta în acest fel schimbarea situației juridice a funcționarului, în toate celelalte cazuri, retrogradarea constituie o sancțiune disciplinară, deci trebuie aplicată numai cu respectarea întregii proceduri prevăzută de lege pentru aceasta.
III.4 Abaterea administrativă potrivit Legii 188/1999, republicată – unicul temei juridic al răspunderii disciplinare; faptele considerate abateri disciplinare.
Așa cum am arătat, în mod similar celorlalte forme ale răspunderii – penală sau contravențională – unicul temei al răspunderii disciplinare este abaterea disciplinară.
Deși Codul Muncii enunță numai definiția generală a abaterii disciplinare, neprecizând faptele care constituie abatere disciplinară, Legea nr.188/1999 prezintă atât definiția abaterii disciplinare, cât și faptele ce constituie sancțiuni disciplinare.
Astfel, art.70 alin. (1) stabilește că “ încălcarea cu vinovăție de către funcționarii publici a îndatoririlor corespunzătoare funcției publice pe care o dețin și a normelor de conduită profesională și civică prevăzute de lege constituie abatere disciplinară și atrage răspunderea disciplinară a acestora.”
Dacă un salariat a săvârșit o abatere de la disciplina muncii , răspunderea disciplinară poate fi declanșată. Abaterea disciplinară reprezintă condiția necesară și suficientă, unicul temei pentru declanșarea răspunderii disciplinare, care se exprimă prin aplicarea sancțiunilor disciplinare.
Constituie abateri disciplinare urmatoarele fapte1) :
a) Întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor
b) Neglijența repetată în rezolvarea lucrărilor
c) Absențe nemotivate de la serviciu
d) Nerespectarea în mod repetat a programului de lucru
e) Intervențiile sau stăruințele pentru soluționarea unor cereri în afara cadrului legal
f) Nerespectarea secretului profesional sau a confidențialității lucrărilor cu acest caracter
g) Manifestări care aduc atingere prestigiului autorității sau instituției publice în care își desfașoară activitatea
h) Desfășurarea în timpul programului de lucru a unor activități cu caracter politic
i) Refuzul de a îndeplini atribuțiile de serviciu
j) Încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri, incompatibilități, conflicte de interese și interdicții stabilite prin lege pentru funcționarii publici
k) Stabilirea de către funcționarii publici de execuție de relații directe cu petenții în vederea soluționării cererilor acestora
O mențiune specială trebuie făcută cu privire la Codul de conduită al funcționarilor publici1). Codul reglementează normele de conduită profesională a funcționarilor publici, înscriindu-se în categoria codurilor deontologice. Obiectivele acestui cod urmăresc să asigure creșterea calității serviciului public, o bună administrare în realizarea interesului public, precum și să contribuie la eliminarea birocrației și a faptelor din corupție din administrația publică2). Dintre normele generale de conduită profesională a funcționarilor publici amintim :
a) Asigurarea unui serviciu public de calitate
b) Loialitatea față de Constituție și lege
c) Loialitatea față de autoritățile și instituțiile publice
d) Obligația de a respecta libertatea opiniilor
e) Obligația de a nu desfașura activitate politică
f) Obligația de a nu folosi numele sau imaginea proprie pentru promovarea unor activități comerciale sau în scopuri electorale
g) Obligația de a nu aduce atingere onoarei, reputației și demnității persoanelor din cadrul autorității sau instituției publice în care își desfașoară activitatea
h) Obligația de a promova o imagine favorabilă țării și autorității sau instituției publice pe care o reprezintă în cadrul activităților cu caracter internațional
i) Obligația de a nu accepta cadouri, servicii sau avantaje
j) Obligația de a cționa conform prevederilor legale în procesul de luare a deciziilor
k) Obligația de a asigura egalitatea de șanse și tratament cu privire la dezvoltarea carierei în funcția publică pentru funcționarii publici din subordine
l) Obligația de a nu folosi, în alte scopuri decât cele prevazute de lege, a
prerogativelor funcției publice deținute.
m) Obligația de a asigura ocrotirea proprietății publice și private a statului și a unităților administrativ-teritoriale.
Încălcarea dispozițiilor Codului atrage răspunderea disciplinară a funcționarilor publici1), competența de a cerceta și a aplica sancțiunile disciplinare aparținând comisiilor de disciplină.
III.5 Autoritățile competente a constata, cerceta, judeca și aplica sancțiunea disciplinară.
În principiu, puterea disciplinară o are autoritatea publică, care a fost investită cu putere de numire a funcționarului pubiic. Această competență decurge într-adevăr din puterea de care dispune autoritatea de a revoca agenții săi. Acest principiu trebuie aplicat cu suplețe, pentru rațiuni practice, pe de o parte pentru a evita abuzurile contra funcționarului, iar pe de altă parte pentru a nu dauna menținerii unui climat corespunzător de disciplina în rândul funcționarilor publici.
De asemenea, în administrațiile cu număr mare de funcționari publici este dificil ca autoritatea care îi numește să exercite și puterea disciplinară asupra acestora, deoarece din acest punct de vedere nu ar avea o bună funcționalitate.
De aceea, sub acest aspect apare ca necesară, delegarea de către autoritatea de numire, a unei părți din puterea sa disciplinară unei alte autorități, rezervân-du-și în general intervenția sa pentru cele mai grave abateri, mai ales cele susceptibile de a antrena ruptura dintre funcționar și funcția sa.
Delegarea de putere a unei autorități inferioare, se justifică de asemenea prin faptul că autoritatea delegată este mai aproape de funcționari și poate aprecia mai corect și realist situația juridică a funcționarului care a săvârșit abaterea disciplinară. Pe de altă parte, această delegare de putere disciplinară este necesară pentru a asigura un echilibru între puterea și responsabilitatea șefului față de starea disciplinară din compartimentul pe care îl conduce. Neacordarea unei anumite puteri disciplinare șefului ierarhic nemijlocit, (de sancțiune și recompensare), înseamnă a-l lipsi pe acesta de instrumentele conducerii și în special ale autorității funcționale, ceea ce ar fi în detrimentul funcției și serviciului pubiic. Este știut că centralizarea puterii disciplinare afectează calitatea raporturilor juridice de subordonare ierarhică, favorizează apariția corupției, denaturarea relațiilor funcționale dinte funcționarul public și șeful său nemijlocit, lipsit de putere disciplinară. Este știut că șeful ierarhic nemijlocit cunoaște operativ și corect abaterile precum și rezultatele pozitive, cauzele acestora, or, din aceste rațiuni, Investirea sa cu un minim de competență disciplinară este strict necesară. Pe de altă parte, acordarea în exclusivitate de puteri disciplinare, autorității ierarhice, șefului ierarhic nemijlocit sau autorității ce are și puterea de numire, ori împărțire a puterii numai între ei, a dus la abuzuri, fapt care a determinat, ca în scop de garanție contra abuzului, legiuitorul să interpună între funcționarul public și autoritatea disciplinară o comisie sau consiliu, care să cerceteze și judece abatere disciplinară a funcționarului public.
Astfel, în proiectul Legii Statului funcționarilor publici (1992) se prevede: „Nici o măsură disciplinară nu poate fi luată împotriva unui funcționar public fără să fie ascultat punctul de vedere al comisiei mixte consultative din cadrul autorității publice respective". Iar în art. 35 din Legea nr. 80/1995 a Statutului cadrelor militare, se arată că pentru apărarea onoarei cadrelor militare și evitarea abuzurilor, cercetarea și judecarea abaterilor grave sau a altor fapte de aceeași natură săvârșite de acestea în armată, se înființează consilii de onoare și consilii de judecată.
Din rațiuni asemănătoare, în cazul judecătorilor și procurorilor, toate sancțiunile disciplinare se aplică, după caz, de Consiliul Superior al Magistraturii și Consiliul de Disciplină al Parchetului General, în art. 73 din Legea nr. 188/1999 se dispune: „în cadrul autorităților și instituțiilor publice se constituie comisii de disciplină, competente să cerceteze și să propună sancțiunea aplicabilă funcționarilor publici din autoritățile sau instituțiile publice respective. Modul de constituire a comisiilor de disciplină, de lucru a acestora, se vor stabili prin hotărâre a Guvernului, la propunerea Agenției Naționale a Funcționarilor Publici."
Comisiile de disciplină ale funcționarilor publici (consilii de onoare, consilii de judecată etc.) se constituie pe lângă fiecare autoritate publică centrală, județeană, prefectură, consiliu județean ori al municipiului București, pentru funcționarii publici proprii, precum și pentru cei din toate instituțiile publice și regiile autonome din subor-dinea acestora. De asemenea, în proiectul de statut se prevede că aceste comisii de disciplină să fie compuse din: un judecător al tribunalului județean sau, după caz, al municipiului București, ca președinte, desemnat de președintele instanței, doi funcționari publici care se bucură de prestigiu prin competența și comportarea lor, desemnați unul de conducătorul unității și celălalt de către salariați. Președintele și membrii comisiei de disciplină se desemnează pe termen de 3 ani.
În ceea ce privește compunerea comisiei de disciplină s-au formulat critici, arătându-se că nu este de conceput față de principiul separației puterilor, ca un organ administrativ cu caracter jurisdicțional să fie condus de un magistrat, chiar dacă această formulă s-a practicat și în perioada interbelică și se mai practică în prezent și în alte materii (de exemplu, la alegeri, sau în domeniul acordării cetățeniei).
III.6 Sancțiunile administrativ-disciplinare.
Unele dintre sancțiunile administrativ-disciplinare sunt sancțiuni cu caracter general, adică sunt aplicabile tuturor categoriilor de subiecți de drept administrativ persoane fizice, în timp ce altele se aplică numai anumitor categorii de subiecți de drept, ce pot fi regăsiți numai în anumite domenii ale vieții economice, sociale și politice.
Sancțiunile administrativ-disciplinare sunt considerate în doctrină ca fiind măsuri de constrângere cu efect educativ, prin aplicarea cărora se urmărește apărarea ordinii și a disciplinei în instituții . Noi considerăm că sancțiunile administrativ-disciplinare sunt mai muît decât simple măsuri de constrângere cu efect educativ. Este adevărat că au o importanță deosebită în planul prevenției săvârșirii de noi fapte ilicite, însă ele nu își pierd nici o clipă caracterul principal coercitiv.
Răspunderea administrativ-disciplinară prezintă o paletă largă de categorii de sancțiuni. Dintre acestea ne vom referi la câteva dintre ele, pe care le-am considerat mai importante sancțiuni administrativ-disciplinare sunt cele reglementate de Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici.
Mustrarea
Constă în notificarea scrisă prin care i se pune în vedere făptuitorului abaterii administrativ-disciplinare că nu și îndeplinit în mod corespunzător sau deloc obligațiile de natură administrativă pe care le avea în baza calității de funcționar public, de membru al unei profesiuni liberale ori de persoană fizică intrată în raporturi administrative cu o persoană juridică.
Avertismentul
Constă într-o prevenire, în scris, a funcționarului public, prin care : se pune în vedere, în mod expres, faptul că, în cazul săvârșirii de noi abateri, îi vor fi aplicate sancțiuni mai grave, putând merge până la eliberarea sa din funcție (destituire).
Diminuarea drepturilor salariate cu 5-10%, pe o perioadă, de 1-3 luni.
Această sancțiune are caracter preponderent patrimonial, coercițiunea realizându-se prin intermediul diminuării veniturilor făptuitorului abaterii administrativ-disciplinare. Considerăm că, deși reducerea salariului este o sancțiune reglementată de Legea privind Statul funcționarilor publici, totuși ea vizează toate categoriile de persoane având calitatea de salariat și care a săvârșit abateri administrațiv-disciplinare în legătură cu atribuțiile sale de serviciu (altele decât abaterile disciplinare derivate din nerespectarea obligațiilor ce decurg din contractul de muncă).
Suspendarea dreptului de avansare pe o perioadă de 3 ani.
Este o sancțiune ce se adresează cu precădere funcționarilor publici, având un preponderent caracter coercitiv.
Trecerea într-o funcție inferioară, pe o perioadă de 12 luni, cu diminuarea corespunzătoare a salariului.
Este o sancțiune cu precădere coercitivă, dar care produce și importante consecințe patrimoniale. Ea este considerată sancțiunea disciplinară cea mai severă ce se poate aplica menținându-se raportul juridic de funcțiune. Ea se aplică pentru săvârșirea de abateri grave de natură să aducă prejudicii deosebite persoanei juridice în care își desfășoară activitatea făptuitorul.
Destituirea din funcție.
Are ca efect direct încetarea raporturilor de serviciu ale funcționarului public căruia i s-a aplicat o asemenea sancțiune. Această sancțiune, cu caracter de excepție, este. o măsură extremă a cărei aplicare trebuie limitată numai atunci când continuarea raportului juridic de funcțiune, cu funcționarul public vinovat de săvârșirea unei abateri administrativ-disciplinare: deosebit de grave, nu mai este posibilă.
Individualizarea sancțiunii.
Se aplică, în urma antrenării răspunderii disciplinare a funcționarilor publici, așa cum pretinde legea, se face ținându-se. seama de:
a) cauzele care au determinat săvârșirea abaterii administrativ-disciplinare;
b) gravitatea abaterii administrativ-disciplinare;
c) împrejurările în care a fost săvârșită fapta;
d) gradul de vinovăție al făptuitorului;
e) consecințele abaterii administrativ-disciplinare;
f) comportarea generală în serviciu a făptuitorului;
g) existența unor antecedente ale. făptuitorului, în sensul săvârșirii și a altor abateri administrativ-discipiinare.
Considerăm că aceste criterii de individualizare a sancțiunilor disciplinare ale funcționarilor publici pot fi extrapolate și ca atare aplicate întregii sfere a răspunderii administrativ-disciplinare, întrucât ele pot funcționa precum niște principii generale, aplicabile răspunderii administrativ-disciplinare, indiferent dacă își trage sau nu izvorul din răspunderea disciplinară a funcționarilor publici.
în acest sens, dorim să subliniem faptul că Legea privind Statutul funcționarilor publici aduce un spirit nou, novator în materia răspunderii juridice, în general, a funcționarilor publici, dar cu precădere în ce privește răspunderea administrativ-disciplinară.
Pentru acest motiv, este necesar ca principiile generale aplicabile tuturor abaterilor administrativ-disciplinare să se extindă și asupra altor categorii de titulari ai răspunderii administrativ-disciplinare.
III.7 Constatarea abaterii disciplinare și aplicarea sancțiunilor corespunzătoare. Aspecte procedurale.
Pe baza sesizării sau a constatării din oficiu privind săvârșirea unei abateri administrativ-dîsciplinare, conducerea persoanei juridice ce apare ca titular pasiv în cadrul acestei forme de răspundere juridică, va trebui să dispună efectuarea unor cercetări, întrucât Legea Statutului funcționarilor publici instituie un principiu foarte important potrivit căruia sancțiunea disciplinară se aplică numai după efectuarea cercetării prealabile a faptei ilicite vizate.
Astfel, încă de la început, deși ne referim la răspunderea administrațiv-disciplinară. în ansamblul său, suntem nevoiți să facem trimitere la regulile instituite prin actul normativ mai sus menționat. Aceasta, pentru că până la apariția acestei legi procedura sistemului decizional administrativ obișnuit era complet depășită de complexitatea aspectelor cărora trebuia să Ie facă. față. Din acest punct de vedere, apariția Legii nr. 188/1999 este un mare câștig, măcar pentru motivul că înlocuiește anterioara procedură administrativă necontencioasă, cu o procedură administrativă contencioasă, ale cărei principii fundamentale sunt foarte clar conturate.
Datorită acestei, noutăți legislative cu implicații profunde în viața social-politică a țării, precum și datorită vidului legislativ existent încă, imediat ce depășim limitele răspunderii disciplinare a funcționarilor publici, în cele ce urmează ne vom referi la cele mai importante principii pe care le instituie acesta lege sub aspectul procedurii de constatare a abaterii disciplinare și de aplicare a sancțiunilor corespunzătoare.
În acest sens legea stipulează că aplicarea sancțiunilor disciplinare de natura avertismentului și mustrării se poate realiza de către conducătorul compartimentului în care funcționează persoana sancționată. Dacă însă sancțiunea ce ar trebuii aplicată este una din cele prvăzute de Legea nr. 188/1999, alta decât mustrarea sau avertismentul, acest lucru nu mai poate fi făcut decât de conducătorul autorității sau instituției publice, la propunerea comisiei de disciplină.
Comisiile de disciplină sunt organisme ce se constituie în cadrul fiecărei autorități și instituții publice, ele fiind competente să cerceteze fiecare abatere săvârșită de funcționarii publici din instituția sau autoritatea publică respectivă, și să propună modalitatea de sancționare a persoanelor ce se fac vinovate de săvârșirea vreunei abateri disciplinare.
De reținut faptul că acest organism are dreptul doar de a face propuneri cu privire la oportunitatea sancționării și la modalitatea de sancționare, decizia aparținând conducătorului autorității ori instituției publice respective.
O mare importanță prezintă și maniera în care va fi reglementată, în conctret și în detaliu activitatea acestor comisii de disciplină. Este binevenită înființarea lor, întrucât în felul acesta este eliminat într-o mare măsură arbitrariul și comportamentul abuziv al conducătorului autorității sau instituției publice ce se poate exercita asupra subordonaților săi, însă considerăm important să se creeze un sistem de pârghii care sa mențină un anumit echilibru între puterea deținută de comisia de disciplină și cea a conducătorului autorității sau instituției publice vizate.
Dacă nu se realizează acest lucru se creează riscul transformării comisiilor de disciplină în ''organe de conducere" ale respectivelor instituții sau autorități publice, și implicit transformarea conducătorului unității într-o simplă "marionetă" lipsită de forță și autoritate. Acest lucru ar putea determina proliferarea unor practici nesănătoase, de natură infracțională (cum ar fi de exemplu șantajul) chiar în interiorul autorităților și instituțiilor publice.
Acest lucru se poate evita punând la îndemâna conducătorului unității un drept de veto care să poată fi exercitat de către acesta în anumite condiții împotriva deciziilor abuzive ale comisiei de disciplină îndreptate împotriva vreunui funcționar public subordonat.
De asemenea, este important ca hotărârea de Guvern ce va reglementa modul de constituire a comisiilor de disciplină, componența , atribuțiile, modul de sesizare și procedura de lucru a acestora, să cuprindă reglementări referitoare la sancționarea membrilor acestor comisii, nu pentru abateri săvârșite ca simpli funcționari publici, ci pentru cazul săvârșirii de fapte ilicite în exercitarea atribuțiilor de membrii ai comisiei de disciplină.
De asemenea, nici controlul judecătoresc direct exercitat prin intermediul instanțelor de contencios asupra actelor de sancționare disciplinară și instituit pentru prima oară de Legea nr.188/1999 nu se poate constitui într-o pârghie suficient de puternică pentru a putea menține un echilibru care să nu permită săvârșirea de abuzuri de către comisiile de disciplină.
Fără nici o îndoială că, legiuitorul a urmărit tocmai o cenzurare, de către instanțele
de contencios, a actelor cu caracter sancționator emise de autorități și instituții publice, fapt care s-ar produce dacă cei lezați în drepturile lor prin actele cu caracter sancționator ar și recurge întotdeauna la această modalitate de apărare.
Din păcate, în practică se constată adeseori că lucrurile nu stau așa, întrucât cei lezați în drepturile lor nu odatâ renunță la "a-și mai caută drepturile", temându-se de eventuale repercursiuni ulterioare ale demersurilor lor. în plus, să nu uităm că instanțele de contencios vor fi sesizate cu judecarea legalității și oportunității unui act care emană de la conducătorul unității și nu de la comisia de disciplină. Pentru aceste motive considerăm oportună legiferarea dreptului de veto asupra deciziilor de sancționare ale comisiei de disciplină, în anumite condiții, la îndemâna conducătorului unității, fără însă a-i da acestuia, la rândul său posibilitatea de a decide în acest sens iară acordul comisiei de disciplina. Pe de altă parte, chiar mai eficient considerăm a fi sub acest aspect crearea unui sistem de sancțiuni foarte severe la adresa membrilor comisiei de disciplină ce se fac vinovați de săvârșirea unor abuzuri în legătură cu activitatea desfășurată în cadrul acestei comisii.
Cu privire la aplicarea sancțiunii, mai trebuie spus că potrivit art. 74 din Legea nr.188/1999, constatarea abaterii și aplicarea sancțiunii se face în scris (cerință mai puțin obligatorie în cazul mustrării, însă de preferat a fi respectată și în cazul acesteia), prin ordin sau dispoziție de sancționare emisă și semnată, de către conducătorul autorității sau instituției publice (cu excepțiile menționate mai sus și prevăzute tot de lege), la propunerea comisiei de disciplină.
Acest ordin sau dispoziție de sancționare, în cazul în care funcționarul public este nemulțumit de sancțiunea ce i-a fost aplicată, se poate adresa instanței de contencios administrativ, putând să solicite fie anularea, fie modificarea ordinului sau deciziei de sancționare.
Referitor la acest aspect legiuitorul nu mai face nici o precizare, sens în care considerăm că în continuare se aplică dispozițiile Codului de procedură civilă și ale Legii nr. 29/1990 cu privire la contenciosul administrativ, cu modificările ulterioare. Astfel, instanțele competente să judece asemenea cauze sunt: tribunalul (pentru "procesele și cererile în materie de contencios administrativ, înafară de cele date în competența curților de apel" ) și curtea de apel (pentru ''procesele și cererile în materie de contencios administrativ privind actele de competența autorităților administrației publice centrale, ale prefecturilor, ale serviciilor publice descentralizate la nivel județean, ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale, ale autorităților pubiice județene și a minicipiului București" ), prin secțiile lor de contencios administrativ. Din acest punct de vedere tribunalele au plenitudine de jurisdicție, competența curților de apel în acesta materie fiind una de excepție.
Totodată, ar trebui să se facă o precizare necesară cu privire la dispozițiile art. 3, pct. l din Codul de procedură civilă, întrucât excepția prevăzută de acesta (de la regula instituită în art. 2, alin. l, pct. c), trebuie interpretată în sensul că textul se referă la actele administrative ce emană de la orice autoritate publică centrală, pe de o parte, iar pe de altă parte textul se referă și la actele administrative emise de autorități publice locale care se încadrează în noțiunile de "servicii publice descentralizate la nivel județean" șfautorități publice județene".
Axându-ne pe principiu! potrivii căruia, unde legea nu prevede nici noi nu putem prevedea și implicit interpreta, nu ne rămâne decât să subliniem că din acest punct de vedere se vor aplica toate dispozițiile legale referitoare la contenciosul administrativ, inclusiv a celor referitoare la căile de atac (ordinare și extraordinare) ce pot fi promovate.
O ultimă precizare referitoare la o problemă procedurală vizează dispozițiile art. 75 din Legea nr. 188/1999 și se referă la radierea de drept a sancțiunilor disciplinare. Acest text de lege este complet nou, sub aspect conceptual, în materia răspunderii administrativ-discipiinare. Instituția radierii sancțiunii pare a fi preluată, principial, din dreptul penal".
Astfel, ea se aseamănă foarte mult cu instituția reabilitării de drept, care este acea formă de înlăturare a consecințelor condamnării ce operează automat, prin efectul legii, fiind dobândită prin simpla îndeplinire a condițiilor cerute de lege în acest scop, tară să fie necesara o constatare formală pe calea unei proceduri speciale . Doctrina dreptului penal a reținut în cadrul instituției reabilitării o serie de condiții necesare a fi îndeplinite pentru care reabilitarea să se producă. O mare parte din aceste condiții se regăsesc si în ce privește radierea sancțiunilor disciplinare ale funcționarilor publici, după cum urmează:
1. Condiții privitoare la sancțiune:
a) avertismentul și mustrarea se pot radia de drept în anumite împrejurări ce au legătură directa cu condițiile ce vor fi enumerate mai jos;
b) sancțiunile disciplinare reglementate în art. 70, alin. 3, lit. c-e se pot radia în împrejurări diferite decât cele necesare pentru avertismentși mustrare aflate și ele în legătură directă cu condițiile pe care le vom prezenta în cele ce urmează;
2. Condiții referitoare la timpul scurs de la aplicarea sancțiunii disciplinare anterioare, după cum urmează:
a) mustrarea și avertismentul, așa după cum am mai arătat, se radiază în anumite împrejurări. Astefel, cu privire la termen menționăm că în cazul acestora radierea de drept operează după împlinirea unui termen de un an de zile ce începe să curgă de la data aplicării sacțiunii anterioare. In cursul acestui termen cel sancționat disciplinar trebuie să îndeplinească încă o categorie de condiții cu privire la care vom face referire mai jos;
b) în cazul celorlalte sancțiuni administrartiv-disciplinare radierea de drept operează doar după împlinirea unui termen de doi ani, timp în care ca și în cazul mustrării și avertismentului, cel sancționat disciplinar trebuie să îndeplinească anumite condiții, după cum urmează;
`3. Condiții referitoare la conduita celui sancționat disciplinar:
a) pentru ca radierea de drept să opereze este necesar ca cel sancționat disciplinar cu avertisment sau mustrare sa nu mai săvârșească nici o abatere disciplinară în interiorul termenului de un an de zile menționat anterior;
b) în cazul celorlalate sancțiuni disciplinare reglementate în art. 70, alin. 3, lit. c-e. radierea operează de drept doar daca funcționarul public sancționat cu una dintre aceste sancțiuni nu a mai săvârșit nici o abatere disciplinara înainte de împlinirea termenului de doi ani la care ne-am referit în aliniatul precedent.
Față de cele arătate mai sus, putem constata apariția unei noi instituții în materia răspunderii administrativ-disciplinare, introdusă prin Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici. Astfel, art. 75 regelementeazâ pentru prima oară instituția radierii de drept a sancțiunilor disciplinare și condițiile ce trebuiesc îndeplinite pentru ca aceasta să opereze. Această instituție, datorită asemănărilor sale cu reabilitarea de drept, considerăm, că a fost creată după modelul omoloagei sale din dreptul penal.
=== 7 Capitolul IV introducere + comentariu sdc 73-75 ===
CAPITOLUL IV
STUDIU DE CAZ
SANCȚIUNEA DISCIPLINARĂ
Comisia de disciplină din cadrul Administrației Domeniului Public și Privat – Ploiești numită prin Decizia nr. 992/29.09.2004 s-a întrunit în datele de 01 și 07 iulie 2005 în vederea analizării referatului nr. 13086/28.06.2005 prin care dl. Ionescu Ionuț Cristian – director general adjunct aduce la cunoștința directorului general al unității faptul că di. Mărgărit Ovidiu – Șef Serviciu Horticol nu și-a îndeplinit sarcinile de serviciu trasate în data de 17.06.2005. sarcini care vizau rezolvarea problemelor legate de achiziția de butași, pentru a reintroduce în producție Sera Olandeză.
Domnul Ionescu Ionuț Cristian în calitate de șef direct al domnului Mărgărit Ovidiu i-a solicitat acestuia să se ocupe personal de achiziția menționată mai sus, astfel încât până la data de 24.06.2005 să procure ofertele necesare sau procesul verbal de negociere cu o singură sursă în cazul în care există mai mulți ofertanți.
In vederea efectuării cercetării disciplinare prealabile prevăzută de Codul muncii, conform, articolului 267, alin. (1) și (2) au fost convocați salariații :
Mărgărit Ovidiu – Șef Serviciu Horticol.
Iorga Maria – Inspector de specialitate în cadrul aceluiași serviciu.
Istrate Valeria – Șef Formație Seră.
În vederea soluționării cauzei semnalate prin referat 13086/28.06.2005 au fost analizate apărările formulate, notele explicative ale salariaților mai sus menționați, precum și circumstanțele în care s-a produs fapta.
Comisia de disciplină a început analizarea cazului pornind de la definirea abaterii disciplinare dată de articolul 263 alin. (2) din Codul muncii:
a) o faptă în legătură cu munca ;
– Comisia de disciplină constată că sarcina dată (achiziția de butași, pentru a reintroduce în producție Sera Olandeză) intră în zona de responsabilitate a Serviciului Horticol, al cărui șef este dl. Mărgărit Ovidiu.
b) care constă într-o acțiune sau într-o inacțiune săvârșită cu vinovăție de către salariat ;
– în acest caz este vorba de o inacțiune, întrucât sarcina primită de Șeful Serviciului Horticol, dl. Mărgărit Ovidiu, trebuia să fie îndeplinită până la 24.06.2005, lucru care nu s-a realizat, abia în data de 28.06.2005 d-na. Iorga Maria deplasându-se la Miercurea Ciuc pentru a procura o ofertă conformă de la o firmă de profil.
c) prin care acesta a incălcat normele legale, regulamentul intern, contractul individual de muncă sau contractul colectiv de muncă aplicabil, ordinele și dispozițiile legale ale conducătorului ierarhic.
– fapta săvîrșită poate fi încadrată ca încălcare a obligațiilor pe care le avea în calitate de salariat, conform articolului 13 lit. a) din Regulamentul Intern al A.D.P.P. – Ploiești, săvârșind abaterea disciplinară prevăzută de articolul 113 alin. (1) din același regulament.
Analizând :
a) împrejurările în care a fost comisă fapta ;
b) gradul de vinovăție al salariatului;
c) consecințele abaterii disciplinare :
– periclitarea relațiilor de muncă și disciplina muncii prin neîndeplinirea sarcinii primite precum și crearea unui climat de tensiune prin atitudinea sa.
d).comportarea generală în serviciu a salariatului și eventualele sancțiuni disciplinare :
– Domnul Mărgărit Ovidiu nu se află la prima situație în care a dat dovadă de neimplicare în rezolvarea sarcinilor de serviciu, acesta fiind unul din motive pentru care a fost depunctatla evaluarea performanțelor profesionale individuale pe anul 2004. mai mult domnul Mărgărit Ovidiu a mai fost supus unei cercetării disciplinare privind procurarea tărzie a unor produse în anul 2003, nefiind însă sancționat disciplinar. A fost sancționat prin decizia nr. 528/31.03.2003 cu avertisment scris, decizie anulată însă prin decizia nr. 679/18.04.2005.
Având in vedere:
1. Articolul 40 alin. (1) din Codul muncii conform căruia printre drepturile angajatorului se număra si:
– lit. c) „sa dea dispoziții cu caracter obligatoriu pentru salariat, sub rezerva legalității lor”;
– lit. d) „sa exercite controlul asupra modului de îndeplinire a sarcinilor de serviciu”;
– lit. e) „sa constate săvârșirea abaterilor disciplinare si sa aplice sancțiunile corespunzătoare, potrivit legii, contractului colectiv de munca aplicabil si regulamentului intern.”
2. Articolul 13, lit. a) din Regulamentul Intern al A.D.P.P. – Ploiesti;
3. Articolul 113 alin. (1) din Regulamentul Intern al A.D.P.P. – Ploiesti.
Comisia de disciplină propune:
Sanctionarea disciplinară cu avertisment scris a d-lui. Mărgărit Ovidiu conform articolului 264 alin. (1), lit. a) din Codul muncii, cea mai ușoară sancțiune disciplinară pe care un angajator o poate aplica unui salariat al său, având doar un efect moral.
Art.1 – Sancționarea disciplinara a d-lui Mărgărit Ovidiu – consilier IA șef serviciu cu avertisment scris,
Art.2 – Serviciul Resurse Umane si Serviciul Finaciar vor duce la îndeplinire prezenta decizie;
Art.3 – Serviciul Administrativ, Secretariat, Registratura va ocupare difuzarea prezentei decizii d-lui. Mărgărit Ovidiu in termen de 5 zile calendaristice de la data emiterii, cu semnătura de primire, ori, in caz de refuz al primirii, prin scrisoare recomandata, la domiciliul sau reședința comunicatele acesta;
Art.4 – Cu drept de contestație în termen de 30 de zile de la data comunicării la Tribunalul Prahova.
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Raspunderea Administrativ–disciplinara a Functionarului Public. Studiu de Caz (ID: 124889)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.