Raporturile Între Puterea Legislativa a Parlamentului Si Puterea de Reglementare a Guvernului

Raporturile între puterea legislativă a Parlamentului și puterea de reglementare a Guvernului

Introducere

Capitolul 1 Noțiuni introductive

Secțiunea 1. Principiul separației puterilor in stat – criteriul principal al delimitării puterii legislative de cea executivă

Secțiunea 2. Rolul Parlamentului ca unica autoritate leguitoare.

Secțiunea 3. Rolul Guvernului de a pune în executare legile adoptate de Parlament

Capitolul 2 Funcția legislativă a Parlamentului

Secțiunea 1. Domeniul legii

Secțiunea 2. Categorii de legii adoptate de Parlamentul României

Secțiunea 3. Rolul Guvernului în procesul legislativ desfășurat de Parlament

Capitolul 3 Puterea de reglementare a Guvernului

Secțiunea 1. Noțiunea de putere de reglementare a Guvernului

Secțiunea 2. Categorii de acte normative adoptate de Guvern

Secțiunea 3. Raporturile între legiile adoptate de Parlament și actele normative

adoptate de Guvern

Capitolul 4 Delegarea legislativă

Secțiunea 1. Noțiune de delegare legislativă

Secțiunea 2. Argumente pro și contra delegării legislative

Secțiunea 3. Categorii de ordonanțe și caracterul lor

Secțiunea 5. Aprobarea și respingerea ordonanțelor – arbitrul suveran al

Parlamentului Romaniei

Introducere

Cele trei ipostaze tradiționale sub care apare și este examinat statul – stat legislator, stat administrator, stat judecător – pot constitui punct de plecare și de sprijin în demersul nostru științific. Cu toate nuanțările, dezvoltările și mai ales speculațiile, statul, această constantă naturală a societății umane cu un anumit grad de complexitate și organizare, se exprimă în fond sub și în aceste trei ipostaze. Pe această construcție se explică celebra și în același timp contestata teorie a separației puterilor. Tot pe această construcție teoretică s-au dezvoltat și practicat regulile privind reprezentarea populară, democratismul sau autoritarismul, autonomia și colaborarea puterilor, funcțiile și atribuțiile autorităților publice. Iar în cadrul funcțiilor vitale ale statului, legiferarea se impune ca fiind prima. Aceasta pentru că din moment ce guvernanții cer guvernaților un anumit comportament, este firesc ca această exigență să fie comunicată și exteriorizată prin reguli de conduită. Iar aceasta se exprimă, în principal și decisiv, prin norme juridice. În cadrul izvoarelor de drept în familia dreptului continental, romano-germanic, din care face parte și țara noastră, din totdeauna s-a situat în frunte legea, ca expresie a voinței generale potrivit Declarației drepturilor omului și cetățeanului a revoluției franceze din 1789. Iar dacă în limbajul juridic legea are două accepțiuni -lato sensu și stricto sensu sau, altfel spus, lege în sens material ori formal” – aici discutăm despre lege ca act juridic al Parlamentului.

Funcția de legiferare, cât privește mai ales titularul, s-a înscris în evoluția sistemelor constituționale. Este bine știut că statul și dreptul au cunoscut o evoluție cu mari semnificații și implicații, cu răsturnări și reforme, cu progrese și restricții, iar toate acestea și-au pus amprenta și asupra legiferării.

Inițial legiferarea a aparținut suveranului, care asigura și executarea legii cât și împărțirea dreptății, lucru explicabil prin cel puțin două motive: poziția constituțională aparte a monarhului (la început de origine divină); apariția târzie a parlamentului, care legitimându-se pe voința populară a preluat legiferarea, ca o funcție vitală în conducerea societății.

Istoria modernă, având ca punct de plecare (relativ desigur) secolul XVIII, aduce, pe planul juridico-statal, principii și formule noi de guvernare, marcate de constituționalism, legalitate, reprezentare, protecția libertăților individului contra abuzului și atotputerniciei guvernanților.

Noile construcții filozofice și juridice au determinat schimbări de roluri, alternanțe, privind desigur cele două puteri, Legislativul și Executivul. Aceste alternanțe au cunoscut în timp tendințe fie spre democrație, fie spre autoritarism, uneori vorbindu-se chiar de tirania adunărilor parlamentare, de regimuri de adunare, etc.

Din aceste zbateri, teorii și construcții statale și juridice, a învins Parlamentul, care a devenit autoritate legiuitoare, necontestată și unică.

De aceea Constituția României prin art. 58 (1) stabilește, fără echivoc, că „Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român și unica autoritate legiuitoare a țării”. De aici rezultă unele consecințe majore și anume: legea, chiar dacă supusă promulgării este, în exclusivitate, actul parlamentului; parlamentul constituie unicul organ legiuitor; legea reprezintă actul juridic cu forța juridică cea mai mare, ea trebuind să fie conformă numai cu Constituția.

Potrivit art. 2 din Constituție, suveranitatea națională aparține poporului român, care o exercită prin organele sale reprezentative și prin referendum; nici un grup și nici o persoană nu pot exercita suveranitatea în nume propriu.

Este un principiu care, sub formulări, nuanțate desigur, s-a regăsit în toate constituțiile române.

„Prin instaurarea .acestui principiu națiunea redevine titularul tuturor drepturilor, al căror exercițiu îl încredințează vremelnic unor mandatari”.

Încredințarea dreptului de a legifera în competența parlamentului, s-a fondat și se fondează pe ideea de reprezentare, dar în practica normativă s-au ivit dificultăți, determinate de realitatea că normalitatea constituțională și parlamentară a fost și este, obiectiv am spune, supusă unor „ruperi” sau unor „suspendări”. Această realitate a impus instituirea de proceduri și mecanisme adecvate, simple, variabile, care permit „transferuri” de autoritate între Legislativ și Executiv, creându-se uneori paralelisme în legiferare.

Deși art. 2 din Constituție stabilește că, deținător al suveranității naționale, poporul o exercită prin organele sale reprezentative și prin referendum, legiferarea, ca dimensiune a exercițiului puterii, este realizată în anumite condiții și de Executiv. Aceasta pentru că, deseori, derularea fenomenelor politice și social-economice readuce în actualitate întrebarea de a ști cum trebuie procedat și, în consecință, care trebuie să fie raportul dintre doctrină, tradiție și oportunitate sau eficiență. După ce Parlamentul a acaparat în totalitate puterea de legiferare, sub rezerva respectării Constituției, s-a văzut incapabil de a o exercita în exclusivitate. De aici ideea ca guvernul să-1 suplinească pe baza delegării de puteri, ținând seama de avantajele conferite de faptul că întotdeauna Guvernul asigură conducerea administrației, deci beneficiază nemijlocit de specializarea acesteia și de contactul său nemijlocit cu realitatea vieții sociale.

Istoric, practica delegării puterii legislative a apărut în timpul primului război mondial în toate țările beligerante. Circumstanțele de criză au justificat substituirea parlamentului de către guvern prin procedeul delegării legislative. Astăzi cele mai multe constituții prevăd o asemenea abilitare. Procedeul s-a impus ca remediu al neputinței adunărilor de a edicta întreaga legislație necesară, mai ales măsurile tehnice și conjuncturale impuse de situația economică.

În aceste evoluții găsim și răspunsul care se dă astăzi problemei de a ști dacă Parlamentul este sau nu putere legislativă. În teoria clasică a separației puterilor, puterea legislativă este Parlamentul.

Mai nou, pentru explicațiile pe care le vom da în capitolul următor, parlamentul este considerat a fi o putere deliberativă, astfel încât delegarea legislativă nu poate fi considerată contrară naturii specifice a puterii pe care o exercită parlamentul ci, dimpotrivă, conformă competenței sale constituționale și legitimității sale elective de a dezbate și a se pronunța asupra problemelor politice ale națiunii.

O întrebare persistă mereu: până unde se poate întinde competența Executivului de a interveni în domeniile legii? Răspunsul este nuanțat de la un sistem constituțional la altul.

Doctrina juridică subliniază că în toate sistemele constituționale se recunoaște autorităților administrative competența de a emite norme juridice primare în domenii privind raporturi sociale de importanță secundară, bineînțeles în măsura în care însăși Constituția nu le atribuie resortului exclusiv al parlamentului. Se consideră pentru aceasta că sunt necesare unele condiții: o competență stabilită în favoarea acelor autorități prin Constituție sau lege; autoritățile administrative „trebuie să se orienteze” în sensul principiilor constituționale sau legale în vigoare.

Desigur că această competență este „reziduală” întrucât nimic nu poate împiedica parlamentul să reglementeze el asemenea aspecte. De altfel examinând procesul atât de complex al evoluției practicilor sociale până la consacrarea lor prin lege, întotdeauna se constată o fază prealabilă, a unor practici diverse, de natură cutumiară, contractuală, jurisprudențială, administrativă etc, cu caracter adesea prolix și contradictoriu, precum și, în mod necesar, fragmentar și evolutiv, prin decantarea cărora sunt posibile generalizarea unor soluții a căror valabilitate și raționalitate s-a evidențiat în activitatea practică și pe plan doctrinar.

Nu este în intenția noastră să analizăm, în cadrul prezentei lucrări, această evoluție inițială a problematicii sociale către consacrarea de către legiuitor a unor soluții care să creeze un cadru de stabilitate.

În sensul arătat, legiuitorul „citește dreptul” în mediul social, creația sa nefiind astfel pe un „teren gol”, ci pe temeiul unei experiențe acumulate, practice și doctrinare, naționale și internaționale, cu respectarea imperativelor spiritului juridic, în general.

Cele arătate au avut ca scop numai să justifice de ce competența de reglementare proprie administrației, privind raporturi sociale de importanță secundară, ca și efectul normativ al unor practici judecătorești, nu sunt expresia unei delegări legislative și nici nu afectează, în nici un fel, competența constituțională a legiuitorului, ci, dimpotrivă, îi asigură fundamentarea.

Deci delegarea nu este de conceput decât cu privire la reglementarea raporturilor sociale care, prin natura lor, sunt de competența legiuitorului, adică cu privire la care se impune stabilirea unor reguli de conduită de natura legii, nu a unor simple soluții practice rezultate îndeosebi din jocul conjuncturilor, expresie a „barbariei concretului”.

De aceea, așa cum arată Ion Deleanu „delegarea legislativă poate privi un domeniu susceptibil de legiferare” sau un „domeniu legiferat”.

Singura deosebire a concepției pe care o înfățișăm față de această concepție este aceea că prin „domeniul susceptibil de legiferare” Ion Deleanu înțelege doar situațiile expres prevăzute de Constituție pentru a fi reglementate prin lege. Că asemenea situații constituie un domeniu susceptibil de legiferare este evident. Dar că domeniul susceptibil de legiferare ar fi limitat, în funcție de acest criteriu constituțional, este o susținere discutabilă. Legiferarea constituie expresia unei nevoi sociale obiective chiar dacă realizarea sa este mediată de concepția politică a legiuitorului. De aceea, așa cum nu se poate nega legiuitorului competența de a legifera în orice domeniu social pe care îl consideră susceptibil de reglementare, adică pe care îl consideră, potrivit concepției sale legislative, ca fiind parte din domeniul specific legii, întrucât competența sa legislativă nu este limitată, ca în Constituția Franței, la o anumită sferă de domenii sociale, nu se poate nega nici prerogativă sa de a abilita Guvernul, în acest scop, desigur cu respectarea limitelor și condițiilor prevăzute de Constituție, cât timp însăși această prerogativă este – așa cum s-a arătat – de natură constituțională.

Pentru a sublinia originalitatea soluției constituționale o vom compara, succint, cu cea a Constituției Franței, mai ales că nu de puține ori criticii regimului constituțional actual au exagerat influența franceză. În Franța există un domeniu rezervție pentru a fi reglementate prin lege. Că asemenea situații constituie un domeniu susceptibil de legiferare este evident. Dar că domeniul susceptibil de legiferare ar fi limitat, în funcție de acest criteriu constituțional, este o susținere discutabilă. Legiferarea constituie expresia unei nevoi sociale obiective chiar dacă realizarea sa este mediată de concepția politică a legiuitorului. De aceea, așa cum nu se poate nega legiuitorului competența de a legifera în orice domeniu social pe care îl consideră susceptibil de reglementare, adică pe care îl consideră, potrivit concepției sale legislative, ca fiind parte din domeniul specific legii, întrucât competența sa legislativă nu este limitată, ca în Constituția Franței, la o anumită sferă de domenii sociale, nu se poate nega nici prerogativă sa de a abilita Guvernul, în acest scop, desigur cu respectarea limitelor și condițiilor prevăzute de Constituție, cât timp însăși această prerogativă este – așa cum s-a arătat – de natură constituțională.

Pentru a sublinia originalitatea soluției constituționale o vom compara, succint, cu cea a Constituției Franței, mai ales că nu de puține ori criticii regimului constituțional actual au exagerat influența franceză. În Franța există un domeniu rezervat legii, iar potrivit art. 37 din Constituție materiile, altele decât cele cuprinse în acest domeniu, au un caracter regulamentar, de competența guvernului. Parlamentul, astfel, nu mai are competența competențelor sale, legiuitorul de drept comun fiind guvernul, căruia îi este asigurat și mecanismul procedural pentru a-și apăra domeniul împotriva eventualelor incursiuni ale legiuitorului, astfel că asemenea extensii pot avea loc numai cu acordul guvernului.

Dar chiar după adoptarea legii, guvernul poate cere judecătorului constituțional să constate că întrucât o anumită materie intră în domeniul său de reglementare, el poate printr-un act exclusiv guvernamental să modifice sau să abroge prevederea din lege ce avea ca obiect reglementarea acelei materii. Sunt procedee de delegalizare.

În Constituția țării noastre parlamentul are competența competențelor sale, astfel încât nu există un domeniu rezervat legii care să-i restrângă această competență ci numai, în cadrul competenței sale legislative, un domeniu rezervat legii organice.

De aceea „delegalizarea” este o noțiune străină regimului nostru constituțional, ca și tradițiilor democratice ale constituționalismului românesc. Pe cale de consecință delegarea legislativă privește, în Franța, numai materiile ce configurează domeniul rezervat legii, pe când în regimul nostru constituțional legea de abilitare poate privi orice materie ce intră în sfera legii ordinare, cu excluderea doar a legii organice și, evident, a celei constituționale.

Capitolul 1

Noțiuni introductive

Secțiunea 1

Principiul separației puterilor în stat – criteriul principal al

delimitării puterii legislative de cea executivă

1. Apariția principiului.

Teoria separației puterilor este o teorie celebră, de largă audiență și frecvent invocată. Sub numele de teorie a separației puterilor în stat se ascund, în realitate, mai multe teorii referitoare la puterea de stat sau, mai precis, la diversele modalități de exercitare a acesteia. Cunoașterea acestei teorii înlesnește explicarea sistemelor constituționale contemporane, deși „a pierdut mult din semnificațiile sale inițiale și nu mai are aceeași importanță în amenajarea actuală a puterii". Apărută în secolul Luminilor, alături de alte teorii la fel de tulburătoare și penetrante, ea a fost îndreptată împotriva obscurantismului feudal și a închistării medievale, împotriva abuzului de putere. Teoria separației puterilor a fost o reacție împotriva monarhiei absolute, considerată de drept divin, formă de guvernământ în care regele concentra în mâinile sale puterea supremă, considerându-se personificarea statutului, de unde și celebra formulă a regelui Ludovic al XIV-lea „statul sunt eu" (L'Etat c'est moi).

Enunțată de către John Locke (Traite du gouvemement civil, 1690), teoria separației puterilor este definiți vată și explica tape larg de către Montesquieu (Charles-Louis de Secondat, baron de la Brede et de Montesquieu, născut în 1689) în celebra lucrare „Despre spiritul legilor" (1748). Montesquieu a făcut din separația puterilor un eficient instrument al siguranței cetățenilor. De aceea, se impune să observăm mai întâi principalele idei ce se desprind din această lucrare care l-a consacrat pe autor ca părintele teoriei clasice a separației puterilor în stat.

„Rezultă că experiența de totdeauna ne învață că orice om care deține o putere este înclinat să abuzeze de ea și că el merge mai departe așa până ce dă de granițe. Însăși virtutea are nevoie de îngrădiri. Deci puterea trebuie divizată pentru a nu degenera în arbitrar." Obiectul separării puterilor este simplu definit de Montesquieu: „pentru ca să nu existe posibilitatea de a se abuza de putere, trebuie ca, prin rânduiala statornicită, puterea să fie înfrânată de putere".

Montesquieu constată că în fiecare stat există trei feluri de puteri: puterea legislativă, puterea executivă privitoare la chestiunile care țin de dreptul ginților și puterea executivă privitoare la cele care țin de dreptul civil. În virtutea celei dintâi – spunea Montesquieu – principele sau autoritatea face legi, le îndreaptă sau le abrogă pe cele existente; în virtutea celei de a doua, declară război sau încheie pace, trimite sau primește solii, ia măsuri de securitate, preîntâmpină năvălirile; în virtutea celei de a treia pedepsește infracțiunile sau judecă litigiile dintre particulari. „Pe aceasta din urmă o vom numi putere judecătorească, iar pe cealaltă pur și simplu putere executivă a statului.". Această demarcare implică, în mod evident, o anumită ierarhizare între cele trei funcții, cea legislativă deținând primordialitatea întrucât ea cuprinde procesul decizional. Funcția executivă este în mod evident subordonată creării dreptului realizat de funcția legislativă. În ceea ce privește cea de a treia funcție, cea judecătorească, ea este nu este nici măcar considerată drept o funcție distinctă, ci mai degrabă drept o formă diferită de realizare a funcției executive, însă într-un domeniu foarte precis delimitat, anume cel al „pedepsirii crimelor și apărării particularilor". Atunci când în mâinile aceleiași persoane sau ale aceluiași corp de aleși se află întrunite puterea legiuitoare și puterea executivă, nu există libertate, deoarece, se poate naște teama ca același monarh sau același Senat să întocmească legi tiranice pe care să Ie aplice în mod tiranic. Subliniind că nu există libertate dacă puterea judecătorească nu este separată de puterea legislativă și de cea executivă, Montesquieu arăta că dacă ea ar fi „îmbinată cu puterea legislativă, puterea asupra vieții și libertății cetățenilor ar fi arbitrară, căci judecătorul ar fi și legiuitor. Dacă ar fi îmbinată cu puterea executivă, judecătorul ar putea avea forța unui opresor".

Părintele teoriei clasice a separației puterilor a stabilit și anumite reguli privind relațiile dintre puteri. Astfel, cât privește puterea executivă, deoarece cere totdeauna acțiuni prompte, este mai bine exercitată de unul decât de mai mulți. Dacă ea ar fi încredințată unei persoane luate din corpul legislativ, atunci nu ar mai exista libertate, pentru că cele două puteri ar fi contopite, aceleași persoane participând mereu și la una și la cealaltă. Puterea executivă trebuie să fixeze momentul convocării corpului legiuitor și durata sesiunilor sale. Puterea legislativă nu trebuie să aibă dreptul de a ține în loc puterea executivă, căci activitatea executivă, fiind limitată prin natura ei, este inutil de a o îngrădi; apoi, ea se referă mereu la chestiuni care cer o rezolvare promptă. Puterea legislativă poate ancheta și pedepsi pe miniștri, dar nu poate face acest lucru cât privește pe monarh. Apoi, spune Montesquieu, puterea legislativă nu poate să judece. Puterea executivă trebuie să ia parte la legiferare prin dreptul ei de veto.

Tot în teoria lui Montesquieu, corpul legislativ fiind format din două părți, una va încătușa pe cealaltă prin dreptul lor reciproc de veto, iar amândouă (camerele desigur) vor fi frânate de puterea executivă, care Va fi frânată ea însăși de către cea legislativă. „Aceste trei puteri ar trebui să ajungă la un punct mort, adică la inacțiune. Dar întrucât, datorită mersului necesar al lucrurilor ele sunt silite să funcționeze împreună, vor fi nevoite să funcționeze de comun acord".

Rezultă din celebra lucrare „Despre spiritul legilor" că totul ar fi pierdut „dacă același om sau același corp de fruntași, fie al nobililor, fie al poporului, ar exercita aceste trei puteri: pe cea de a face legi, pe cea de a aduce la îndeplinire hotărârile obștești și pe cea de a judeca infracțiunile său litigiile dintre particulari".

2. Consacrarea principiului separației puterilor în stat în Constituția României.

Principiul separației puterilor în stat a fost ilustrat în textul constituțional 22 român chiar și înainte de revizuirea acestuia în cursul anului 2003. Astfel, doctrina arăta în mod pertinent că, examinând dispozițiile Constituției României în versiunea adoptată la 8 decembrie 1991, se putea constata ca echilibrul puterilor în stat se regăsea în conținutul și semnificația sa științifică modernă. În acest sens erau invocate mai multe argumente pertinente:

Cele trei «puteri» clasice se regăseau exprimate în Constituție: legislativul în normele privitoare la Parlament (art. 58 și urm.); executivul în normele privitoare la Președintele României și Guvern (art. 80 și urm.); justiția în normele privitoare la autoritatea judecătorească (art. 123 și urm.).

Ordinea reglementării în Constituție a puterilor era ordinea clasică, firească, anume puterea legiuitoare, apoi puterea executivă și, în final, puterea judecătorească.

Având în vedere legitimitatea împuternicirilor Parlamentului, compoziția sa numeroasă și larg reprezentativă, Constituția asigura acestuia o anumită preeminență în raport cu celelalte autorități statale. Astfel Parlamentul era declarat unica autoritate legiuitoare a țării (art. 58), însărcinat cu funcții de formare, alegere, numire, învestire a altor autorități statale și cu funcții de control.

Desigur, la aceasta se putea adăuga și caracterizarea dată de art. 58, potrivit căreia Parlamentul era organul reprezentativ suprem al poporului român, deși utilizarea termenului «suprem» putea fi privită cu multe rezerve de ordin științific în contextul teoriei separației/echilibrului puterilor în stat.

Nu în ultimul rând, chiar structura bicamerală a Parlamentului putea fi considerată o expresie a echilibrului în exercitarea puterii legislative. De altfel, acesta era și singurul argument solid al bicameralismului cvasiperfect ce exista la acea dată, față de faptul că România era și este un stat unitar.

Raporturile constituționale dintre autoritățile publice cunoșteau implicări reciproce ale unora în sfera de activitate a celorlalte, implicări ce semnifică echilibru prin colaborare și control.

În procesul revizuirii Constituției s-a simțit nevoia instituționalizării și la nivel juridic a acestei realități obiective, astfel încât articolul 1 a fost întregit cu două noi alineate, din care unul consacrat în exclusivitate consfințirii principiului separației puterilor în stat și democrației constituționale. Aceste două principii au primit astfel valoare de coordonate politice fundamentale pentru întreaga organizare și activitate a statului român. Constituantul derivat român nu a putut însă trece cu vederea cele mai bine de două secole de evoluție doctrinară în această materie și a făcut referire nu doar la separația puterilor, ci și la necesarul echilibru care trebuie să se stabilească între acestea în funcționarea lor firească. Alineatul (4) al art. 1 din Constituția României revizuită dispune: „Statul se organizează potrivit principiului separației și echilibrului puterilor – legislativă, executivă și judecătorească – în cadrul democrației constituționale."

Secțiunea 2

Rolul Parlamentului ca unică autoritate leguitoare

1. Generalități.

În istoria constituțională a lumii, istorie îndelungată și tumultoasă, s-a impus, ca o realitate teoretică și practică, parlamentul. Cât privește apariția parlamentului în lume se arată că „Este totuși istoricește inexact să se spună că Marea Britanie este mama parlamentului; Islanda are drepturi de anterioritate și Polonia pretenții de simultaneitate. Dar este adevărat că ea a servit de model și că anglomania observatorilor continentali nu este fără fundament". Fără a stabili acum și aici certificatul său de naștere, putem constata că apariția parlamentului, ca instituție politico-juridică fundamentală într-o societate organizată în stat, a fost de fapt o reacție firească împotriva despotismului și tiraniei specifice absolutismului feudal. Apariția parlamentului trebuie considerată ca exprimând cerința umană de participare la facerea legilor, participare care este de fapt prima dintre legile democrației.

Dacă puterea aparține poporului și numai acesta are dreptul de a legifera, înseamnă că legea este «expresia voinței suverane» a poporului erijat în deținător și autoritate supremă prin care se exercită puterea. Numai că această teorie generoasă a fost deseori speculată demagogic și înșelător. Față de realitatea că în statele cu teritorii întinse și cu populații numeroase este practic imposibil ca întreg poporul să se constituie într-o adunare care să decidă, să legifereze (ca în cetățile antice grecești) s-a pus problema de a ști cum se poate valorifica această strânsă corelație dintre voința suverană și lege, mai precis cum se poate exprima tehnic-juridic și statal această cerință a democrației.

Soluția găsită de mințile luminate ale filosofilor, juriștilor, politologilor și care a fost verificată drept bună, practică și eficientă, a fost ca poporul să delege exercițiul dreptului său, natural și inalienabil, de a legifera unor reprezentanți ai săi (delegați, mandatari), astfel desemnați încât să poată exprima juridicește voința acestuia. Astfel au apărut sistemele electorale, deputații și senatorii, parlamentul. Este semnificativ că astăzi aproape toate constituțiile lumii consacrând puterea (suveranitatea) poporului (națiunii) stabilesc că aceasta se exercită prin reprezentare și prin referendum.

Parlamentul are și trebuie să aibă un loc și un rol deosebit în sistemul statal.

De aceea și competența sa (împuternicirile) trebuie să răspundă necesității de a se crea condițiile exprimării voinței poporului care l-a ales și pe care-l reprezintă direct, nemijlocit.

Atribuțiile parlamentului sunt specifice înfăptuirii, la cel mai înalt nivel a conducerii statale (exercițiul suveranității naționale). Ca atare funcțiile parlamentului sunt funcții de conducere, sunt funcții deliberative. Fiind ales direct de către cetățeni, prin vot, el reprezintă voința poporului și are dreptul să exercite cele mai importante drepturi ale acestuia, să exercite puterea poporului.

De regulă, când vorbim de parlament spunem că este puterea legislativă, unicul organ legiuitor, sau pur și simplu organ legiuitor. Asemenea caracterizări rezultă fie din dispoziții constituționale exprese, fie din principii de drept universal statornicite și recunoscute. Desigur aceste formulări cunosc nuanțări, iar unele dispoziții constituționale nu pot rămâne în afara discuției.

Astfel, constituțiile române din anul 1866 și anul 1923, stabileau un sistem tripartit în exercitarea puterii legislative stabilind expres că „puterea legislativă se exercită colectiv de rege, de Cameră și de Senat". Era deci necesar acordul celor trei organe de stat în adoptarea legilor. Mai mult regele, prin sancționarea legii, realiza o condiție de valabilitate a legii, sancționarea având ca efect transformarea proiectului de lege în lege. O altă posibilitate de partajare a competențelor legislative ale Parlamentului este oferită de Constituția Olandei, care, în art. 81, arată că legile sunt stabilite în comun de către guvern și statele generale. Sistemul acestor constituții presupunea sau presupune armonizarea voințelor celor trei ramuri ale puterii legislative; element specific îndeosebi constituțiilor pact.

2. Funcțiile Parlamentului.

2.1. Funcția deliberativă.

În legătură cu desemnarea parlamentului prin expresia putere legislativă în doctrina juridică se formulează unele rezerve. Se susține că prin această expresie se confundă partea cu întregul, se neglijează, paradoxal, ceea ce caracterizează regimul parlamentar, altfel spus controlul asupra executivului. Apoi, parlamentul nu este singurul care «face» legile, el împarte cu guvernul exercițiul funcției legislative (vezi inițiativa legislativă, legislația delegată) și chiar cu șeful de stat (am menționat deja unele dispoziții constituționale) mai ales când promulgarea legii este o condiție de valabilitate a acesteia.

Plecându-se de la astfel de constatări se consideră că ceea ce face unicitatea și specificitatea parlamentului este faptul că în exercitarea variatelor sale funcții el procedează prin aceeași operațiune de voință, care este deliberarea. Avantajul definirii unei puteri publice prin modul său de operare este că puterea rămâne deasupra funcțiilor pe care le îndeplinește și că, în speță, puterea deliberativă nu este absorbită de funcția de a face legi, nici de cea de control al guvernului. Așa stând lucrurile se pune deci problema de a ști care denumire (desemnare) este mai expresivă pentru funcția parlamentului, funcția (puterea) legislativă sau funcția (puterea) deliberativă. Suntem în prezența unei alegeri între tradiție și realitate. Se pare însă că desemnarea prin putere deliberativă răspunde mai bine funcțiilor parlamentului pe care le vom analiza mai departe.

Funcțiile parlamentului sunt multiple și importante. Este în afara oricărei îndoieli că parlamentul are – și trebuie să aibă – funcții legislative, precum și funcții de control. Se pune întrebarea dacă parlamentul poate îndeplini și funcția de constituantă precum și funcția jurisdicțională.

2.2. Funcția constituantă.

Fără a relua explicațiile privind puterea constituantă, trebuie să menționăm că funcția constituantă și funcția legislativă nu se confundă. În principiu parlamentul legiferează. Adoptarea constituției se face de către organisme special constituite și anume abilitate în acest scop. Desigur au fost situații, și mai pot fi, în care parlamentul poate primi o funcție de constituantă. Acest lucru se poate însă realiza numai prin dispoziții exprese cu caracter constituțional. De asemenea, procedura după care se realizează funcția constituantă trebuie să fie diferită de cea după care se realizează funcția legislativă.

Astfel, de exemplu, Parlamentul României ales la 20 mai 1990 a fost organizat prin legea electorală, act cu caracter constituțional, ca adunare constituantă. Rolul său, stabilit prin lege, a fost acela de a elabora Constituția. Până la adoptarea Constituției el a îndeplinit, potrivit legii electorale și rolul de adunare legiuitoare.

2.3. Funcția jurisdicțională.

Are parlamentul o funcție jurisdicțională? Răspunsul trebuie nuanțat. Multe constituții prevăd răspunderea șefului de stat sau miniștrilor, urmată de posibilitatea suspendării sau demiterii din funcție, sancțiune pronunțată de parlament, după anumite proceduri în care sunt implicate și comisiile parlamentare. Asemenea proceduri și desigur sancțiuni au însă prin excelență un caracter politic și, ca atare, se integrează în funcția de control. Vom observa că parlamentul nu are și nu trebuie să aibă funcții privind justiția ca atare. Deci parlamentul nu poate da, controla și nici nu poate anula hotărâri judecătorești.

Uneori se afirmă că parlamentul are o competență nelimitată, că poate face orice. Alteori se vorbește numai despre puterea discreționară a acestuia. Suntem evident în fața unor exagerări, a unor afirmații lipsite de prudență și care nu corespund exigențelor unei ordini constituționale pluraliste și democratice. De aceea genul acesta de formulare poate fi corectată arătându-se că parlamentul are o competență în principiu nelimitată. Această afirmație este în mare măsură exactă. Ea se fundamentează pe modul de formare a parlamentului, pe caracterul său larg și direct reprezentativ, adică pe faptul că el este învestit cu împuterniciri direct de către popor. Această competență trebuie însă să fie prevăzută prin constituție, astfel realizându-se o departajare dar și echilibrare legală între puterile publice. Ca atare, competența parlamentului este cea stabilită prin Constituție.

Secțiunea 3

Rolul Guvernului de a pune în executare legile

adoptate de Parlament

În terminologia consacrată de doctrina administrativă occidentală, Guvernul are sarcina fundamentală de a realiza politica națiunii, el este inițiatorul, modelatorul și executantul măsurilor de redresare economică, de scădere a inflației și stabilizare economică, el răspunde de ordinea publică, de apărarea națională sau de raporturile statului respectiv cu alte state. Este evident că în toate aceste zone de activitate, exemplificate, din necesități didactice, sarcini revin și altor autorități statale, îndeosebi Parlamentului și Șefului Statului, dar este un adevăr incontestabil al epocii actuale că centrul de greutate cade pe Guvern. Așa se explică că mai peste tot în lumea democratică mișcările de protest, mitingurile, demonstrațiile ori diferitele categorii de greve au ca obiect lupta împotriva unor măsuri guvernamentale și nu împotriva unui mesaj al Tronului sau, după caz, al Președintelui Republicii. Viața ne oferă exemple la tot pasul, nu de puține ori asemenea acțiuni de protest au ca efect demisia unor miniștri sau a Guvernului în ansamblul lui. Pe de altă parte, clasicul principiu al separației și echilibrului puterilor presupune un control parlamentar permanent asupra Guvernului, asupra executivului în general, de unde reala dificultate a reflectării prin textul Constituției a rolului Guvernului. Nu mai vorbim de dificultatea consemnării rolului Guvernului în Constituția care fundamentează regimul politic axat pe un Șef de Stat cu puternice atribuții executive, cum este cel norvegian, de exemplu, deși este vorba de Rege.

Dacă facem o analiză a constituțiilor, din punctul de vedere al modului în care este
reglementat rolul Guvernului în mecanismul politic și statal al țării, vom identifica două mari
situații: a) Constituții care fac o calificare expresă, uneori mergându-se până la rigoarea unei
definiții și b) Constituții care nu fac o calificare expresă, rolul Guvernului fiind determinat în
urma interpretării sistematice a Constituției.

Cele din prima categorie, mai departe, pot fi grupate în trei subcategorii, în funcție de gradul de extensie al acestui rol, determinat de natura intrinsecă a sarcinilor pe care Guvernul este chemat să le realizeze: a) Constituții care stabilesc un rol trihotomic: politic, legislativ și administrativ (de exemplu, Spania, Portugalia); b) Constituții care stabilesc un rol dihotomic: politic și administrativ (de exemplu, Franța) și c) Constituții care stabilesc un rol exclusiv politic (de exemplu, Olanda, Grecia) sau un rol exclusiv administrativ (de exemplu, Austria, Norvegia).

Nu trebuie să înțelegem că în țări ca Franța, Guvernul nu are și un rol legislativ, dar acest rol nu este prevăzut expres în textul Constituției, care reprezintă sediul materiei calificat, fie și dintr-o rigoare didactică, „Rolul Guvernului" ș.a.m.d.

Cât privește modul în care este consacrat rolul politic al Guvernului, după părerea noastră, întâlnim două mari situații: a) Constituții care dau dreptul Guvernului de a stabili exclusiv liniile politicii națiunii pe plan intern și extern, iar execuția fiind supusă controlului parlamentar (de exemplu Franța, Grecia, Germania etc.) și b) Constituții care dau dreptul Guvernului numai de a conduce politica generală a țării, în limita unor linii stabilite de Parlament, de regulă, cu prilejul votului de învestitură (de exemplu Finlanda, Portugalia, Spania, România) sau, după caz, de Șeful Statului (de exemplu Norvegia).

Legiuitorul constituant român, în final, s-a oprit la soluția reglementării exprese a
rolului politic și administrativ al Guvernului în alin. (1) al.art. 102, care are următoarea redactare:

„Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne și externe a țării și exercită conducerea generală a administrației publice".

Se cuvine a menționa că textul de mai sus, față de textul din Proiectul Constituției, conține o singură modificare, urmare a acceptării unui amendament în Adunarea Constituantă, anume în locul verbului «aprobat» din Proiect a apărut verbul «acceptat», modificare, însă, cu profunde implicații în ceea ce privește sarcinile politice ale Guvernului, implicit raporturile sale cu Parlamentul.

Constituantul român a achiesat, astfel, la teza doctrinei occidentale contemporane,
după care Guvernul este parlamentar prin origine și guvernamental prin funcție," reținând că
programul politic rămâne un document exclusiv al Guvernului, dar liniile sale de forță sunt
acceptate de Parlament. Fără a fi vorba exclusiv de un joc semantic, verbul «a aproba» ar fi
avut semnificația unei implicări a Parlamentului și în procesul realizării liniilor politice
concretizate în programul de guvernare, ceea ce ar fi dus la o duplicitate politică din partea
Parlamentului în momentul declanșării și votării unei moțiuni de cenzură.

Pentru a înțelege, în semnificația sa reală, rolul politic al Guvernului, trebuie să coroborăm prevederile alin. (1) al art. 102, la care ne referim, cu prevederile art. 103 alin. (3), respectiv cele ale art. 85 alin. (1). Din această analiză sistematică a Constituției rezultă că votul de învestitura are valoare de fapt juridic, el marchează «încheierea contractului de guvernare» între Parlament (a cărui voința de parte contractantă este exprimată de voința majorității ce a înțeles să susțină Guvernul) și candidatul desemnat pentru funcția de Prim-ministru. Hotărâtoare, deci, în exprimarea voinței Parlamentului sunt liniile politicii pe care candidatul desemnat intenționează să le realizeze, evident, împreună cu echipa ministerială, dacă va deveni Prim-ministru.

În constituția noastră, în art. 101 alin. (1), cum s-a văzut, este prevăzută numai sarcina Guvernului de a „asigura realizarea politicii interne și externe a țării", nu și sarcina de a hotărî politica națiunii, cum se menționează în art. 20 din Constituția Franței, sau de a delibera asupra politicii generale, cum reține art. 45 alin. (3) din Constituția Olandei, ori de a «determina» politica generală a țării, cum se prevede în art. 82 din Constituția Greciei.

Guvernul are, totodată, rolul de a realiza conducerea generală a administrației publice, evocându-se poziția sa de organ central de competența materială generală. Constituția nu menționează în mod expres această calificare, dar ea se deduce în mod logic, știut fiind faptul că administrația publică se realizează în cele mai diverse domenii, ramuri și sectoare de activitate, practic, în tot ceea ce este legat de trecerea pe această lume a ființei umane, dacă avem în vedere și infinitele rețele de servicii publice. Este de la sine înțeles că organul administrației publice care trebuie să realizeze conducerea generală a acesteia nu poate avea atribuții numai de ramură sau domeniu, ci în toate ramurile și în toate domeniile activității administrative, motiv pentru care unele Constituții mai califică Guvernul ca organ suprem al administrației publice.

De altfel, între sarcina de natură politică a Guvernului și sarcina sa de natură administrativă există o strânsă legătură, fundamentul sarcinii administrative găsindu-se în sarcina sa de ordin politic. Dacă Guvernul, ca unul din șefii executivului, nu ar avea posibilitatea juridică de a transmite impulsurile politice ale guvernării și de a impune realizarea lor autorităților administrației publice, guvernarea ar fi o operație formală, o manifestare a formelor fără fond. Rațiunea fundamentală a Guvernului, cum s-a menționat mai sus, o reprezintă asigurarea realizării liniilor politice interne și externe ale țării, încorporate în programul de guvernare acceptat de Parlament, ceea ce, în planul juridicului, înseamnă inițierea de proiecte legislative, adoptarea de hotărâri pentru aplicarea acestora, vegherea ca toate autoritățile administrației publice să acționeze cu operativitate și profesionalism în respectarea Constituției și a legii. Deci, Guvernul trebuie să conducă, adevărat, într-o formă generală, întreaga administrație publică, inclusiv cea locală, pentru a-și putea realiza obiectivele politice ale guvernării țării.

Administrația publică are drept scop tocmai realizarea unor valori politice, ea se
plasează între activitatea de formulare a acestor valori și activitatea de materializare concretă
a acestora, cu particularitățile conceptuale înfățișate de la școala franceză la cea germană.

Sintagma „exercită conducerea generală a administrației publice" evocă existența unor raporturi de drept administrativ între Guvern și oricare altă autoritate a administrației publice, raporturi care diferă sub aspectul conținutului, în funcție de principiile ce stau la baza structurii administrației: unele vor fi raporturi de subordonare (față de ministere, prefecți etc), altele vor fi raporturi de colaborare (de exemplu, față de autoritățile centrale de specialitate autonome) și altele vor fi raporturi de tutela administrativă (față de autoritățile locale alese de cetățeni, în virtutea principiului autonomiei locale).

Capitolul 2

Funcția legislativă a Parlamentului

Secțiunea 1

Domeniul legii

Parlamentul are și trebuie să aibă un loc și un rol deosebit în sistemul statal. De aceea și împuternicirile trebuie să răspundă exigenței de a se crea condițiile exprimării voinței poporului care, prin intermediul corpului electoral, l-a ales și pe care-l reprezintă nemijlocit.

Atribuțiile parlamentului sunt specifice înfăptuirii, la cel mai înalt nivel, a conducerii statale, ce constă în exercițiul suveranității naționale. Ca atare funcțiile parlamentului sunt funcții de conducere, întrucât fiind ales direct de către cetățeni, prin vot, el îi reprezintă în exercitarea competențelor sale constituționale și legale.

De regulă, când se explică parlamentul, se consideră că este puterea legislativă, unicul organ legiuitor, sau pur și simplu organul legiuitor. Asemenea caracterizări rezultă fie din dispoziții constituționale exprese, fie din principii de drept proprii tuturor regimurilor politice democrate. Desigur aceste formulări cunosc nuanțări, iar unele dispoziții constituționale nu pot rămâne în afara discuției.

Astfel, constituțiile române din anul 1866 și anul 1923 stabileau un sistem tripartit în exercitarea puterii legislative, prevăzând expres că „puterea legislativă se exercită colectiv de Rege, de Cameră și de Senat”. Era deci necesar acordul celor trei organe de stat în adoptarea legilor. Mai mult, regele prin sancționarea legii realiza o condiție de valabilitate a acesteia, sancționarea având ca efect transformarea legii adoptate în lege a statului. De aceea refuzul sancționării legii sau întârzierea sancționării paraliza voința Camerelor Parlamentului. De asemenea Constituția Olandei, prin art. 81 prevede că legile sunt stabilite în comun de către guvern și statele generale. Sistemul acestor constituții presupunea sau presupune armonizarea voințelor celor trei ramuri ale puterii legislative, element specific îndeosebi constituțiilor pact.

În legătură cu desemnarea parlamentului prin expresia putere legislativă, în doctrina juridică se formulează unele rezerve.

Se susține că, prin această desemnare, se confundă partea cu întregul, se neglijează, paradoxal, controlul asupra executivului, ceea ce caracterizează esențial regimul parlamentar. Apoi, parlamentul nu este singurul care „face” legile, el colaborează cu guvernul în exercițiul funcției legislative, mai ales ca efect al inițiativei legislative guvernamentale sau a legislației delegate și chiar cu șeful de stat (am menționat deja unele dispoziții constituționale) mai ales când promulgarea legii este o condiție de valabilitate a acesteia. Plecându-se de la astfel de constatări se consideră că ceea ce face unicitatea și specificitatea parlamentului este că în exercitarea variatelor sale funcții el procedează prin aceeași operațiune de voință, care este deliberarea. Se adaugă că avantajul definirii unei puteri publice prin modul său de operare este că puterea rămâne deasupra funcțiilor pe care le îndeplinește și că, în speță, puterea deliberativă nu este absorbită de funcția de a face legi, nici de cea de control al guvernului (Maurice Hauriou).

Așa stând lucrurile se pune deci problema de a ști care denumire este mai expresivă pentru funcția parlamentului, funcția (puterea) legislativă sau funcția (puterea) deliberativă. Suntem în prezența unei alegeri între tradiție și contemporaneitate. Conchidem că desemnarea prin putere deliberativă răspunde mai. bine conținutului funcțiilor parlamentului și caracterizează activitatea sa de ansamblu indiferent de modalitățile specifice funcțiilor pe care le îndeplinește. În considerarea acestei caracterizări am definit parlamentul, dintr-o perspectivă prin excelență funcțională, ca „tribună a poporului”.

Funcțiile parlamentului presupun o clasificare, pe criteriul conținutului acestora, ținând seama în principal de atribuțiile parlamentului. Potrivit acestui criteriu științific vom distinge următoarele funcții: a) legislativă (adoptarea legilor); b) stabilirea direcțiilor principale ale activității social-economice, culturale, statale și juridice; c) alegerea, formarea, avizarea formării, numirea sau revocarea unor autorități statale; d) controlul parlamentar; e) conducerea în politica externă; f) organizarea și funcționarea proprie. Menționarea acestei clasificări se impune deoarece, în delegarea legislativă, așa cum vom explica, se delegă doar exercițiul unor atribuții privind legiferarea.

În viziunea teoriei separației și echilibrului puterilor în stat, activitatea statală este repartizată, în principal, pe cele trei domenii esențiale caracterizate prin funcția legislativă, funcția executivă și funcția judecătorească.

Într-o viziune sintetică funcția legislativă înseamnă edictarea de norme juridice, obligatorii pentru subiectele de drept la care se referă, precum și pentru executiv care răspunde de asigurarea realizării legii, îndeosebi în calitate de titular al forței de constrângere a statului, iar, în caz de litigii, și pentru puterea judecătorească. Așa cum s-a arătat, legea are două accepțiuni, deopotrivă corecte și des utilizate: o accepțiune largă de act juridic normativ și o accepțiune restrânsă de act al parlamentului. Pentru înțelegerea corectă a funcției legislative, trebuie să precizăm că ne referim la sensul restrâns al r- conceptului de lege, adică la sensul de act juridic normativ al parlamentului, deși cu titlu de excepție și ca o abatere de la sensul tradițional, unii consideră că legea ar putea avea și un caracter individual, cum ar fi declararea unui bun ca fiind de utilitate publică în vederea exproprierii sale. O asemenea lege -arată Paul Negulescu – „are caracterul unui act, administrativ, căci aplică la un caz determinat dispozițiile legii”.

În accepțiunea la care ne-am referit adoptarea legilor aparține numai parlamentului. Ca atare într-o asemenea viziune trebuie interpretat și art. 61 (1) din Constituția României potrivit căruia Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a țării.

Exercitarea funcției legislative, aparține numai parlamentului, care o exercită singur. El însă nu ar putea să o realizeze fără o anumită colaborare cu executivul și cu electoratul (referendum), ori chiar împărțind cu aceștia anumite prerogative.

Executivul se implică în funcția legislativă îndeosebi prin inițiativa legislativă, legislația delegată, promulgarea legilor sau dreptul de veto. De aceea, pe bună dreptate, se vorbește uneori de limitele puterii legislative a parlamentului, limite rezultând din însăși noțiunea de lege, din principiul separației puterilor, din regulile democrației directe sau semidirecte, din teoria, așa-zisă, a stării de necesitate, etc.

Unele precizări privesc definiția legii ca act juridic al parlamentului. Aceasta trebuie să realizeze nu numai identificarea formală a legii, în funcție de autoritatea emitentă și procedură ci și de conținutul său, ceea ce duce la identificarea domeniului legii. Iată de ce, în general, se acceptă că legea reglementează cele mai generale și mai importante relații sociale. Acest criteriu evocă faptul că prin lege sunt reglementate numai anumite relații sociale și anume acelea pe care legiuitorul, în baza unei selecții valorice determinate de factori economici, sociali, politici, juridici, morali etc, le consideră a fi cele mai importante și cele mai generale. În consecință nu toate relațiile sociale prezintă aceeași importanță pentru legiuitor ci numai unele, iar celelalte relații sociale, care deci nu prezintă această importanță deosebită, urmează a se desfășura în respectul reglementărilor și principiilor stabilite prin lege. Ele vor fi deci reglementate – așa cum s-a arătat – prin acte de mai mică importanță ca legea. În consecință legea nu poate reglementa toate relațiile sociale iar tendințele societății moderne sunt de multiplicare a centrelor de decizie normativă prin procedee diferite cum sunt recursul în interesul legii, caracterul obligatoriu al contractelor colective, obligativitatea deciziilor Curții Constituționale etc, depășind nivelul național prin reglementările comunitare. Imposibilitatea practică actuală ca legea să reglementeze totalitatea relațiilor sociale este determinată atât de volumul imens, aproape de nemăsurat, al relațiilor sociale, de complexitatea și diversitatea lor, de caracterul lor, cât și de realitatea că parlamentul își desfășoară activitatea în sesiuni. S-a impus deci o selecție valorică a relațiilor ce revin spre reglementare legii, sau numai legii, selecție ce a impus în timp categoria de domeniu specific legii.

Stabilirea sferei relațiilor sociale ce formează domeniul specific legii prezintă un real interes teoretic și practic, îndeosebi politic, mărturii în acest sens fiind atât preocupările științifice, cât și reglementările constituționale. Examinând această problemă în realitatea sa constituțională, vom putea observa că unele constituții, deși conțin anumite elemente de identificare, nu stabilesc expres, în integralitatea lor, relațiile a căror reglementare se face, în exclusivitate, prin lege. Alte constituții stabilesc însă aceste relații, un asemenea procedeu având, desigur, unele avantaje, dar și numeroase neajunsuri în procesul de guvernare.

Delimitarea constituțională a categoriilor de relații sociale ce revin, în exclusivitate, reglementării prin lege ca act al parlamentului, a fost considerată o inovație, având în vedere că în mod tradițional domeniul legii este nelimitat și că parlamentul, ca autoritate suverană având competența competențelor sale, poate legifera în orice domeniu.

Această inovație a fost introdusă – așa cum s-a arătat – de Constituția franceză din anul 1958 care a circumscris domeniul legii la un anumit număr de materii limitativ enumerate. Astfel art. 34 din Constituția franceză distinge două sectoare în interiorul domeniului legislativ: a) materii pe care parlamentul le poate reglementa până la detaliu și anume drepturile civice și garanțiile fundamentale acordate cetățenilor pentru exercitarea libertăților publice; cetățenia, statutul și capacitatea persoanelor; determinarea crimelor și delictelor; veniturile, taxele și modalitățile de percepere a impozitelor; regimul electoral; naționalizarea întreprinderilor; b) materii împărțite, adică sectoare în care parlamentul este autorizat să stabilească principiile fundamentale și să lase, în consecință, guvernului sarcina de a elabora modalitățile de aplicare, precum: organizarea apărării naționale, învățământul, regimul proprietății, dreptul la muncă, dreptul sindical și al securității sociale.

Se consideră astfel că în sistemul constituțional francez legea dispune de un domeniu rezervat, limitat și supravegheat. Această limitare se realizează prin enumerarea din ari 34 al Constituției franceze. De aceea guvernul dispune de o competență regulamentară subordonată (reglementării de aplicare) sau subsidiară și reziduală, de drept comun, deoarece el intervine în tăcerea legii, în domenii ce nu constituie materii rezervate legii prin tradiția republicană.

În determinarea domeniului rezervat legii este de observat că o enumerare rigidă poate împiedica parlamentul să se ocupe de o problemă gravă sau importantă din punct de vedere politic, numai pe considerentul că nu a fost inclusă în domeniul legii. Aceasta desigur poate afecta prerogativele reprezentării naționale. Pentru ca parlamentul să se poată ocupa de toate problemele de interes național, domeniul legii nu ar trebui determinat rigid. Astfel, în Elveția, actele legislative pentru durată nedeterminată care conțin reguli de drept trebuie edictate sub formă de lege. Cele pe durată limitată trebuie edictate sub formă de hotărâri cu caracter general. Actele legislative pentru care nu este prevăzută nici o formă, trebuie să îmbrace forma hotărârii federale simple.

Examinând dispozițiile Constituției actuale a României se poate reține că stabilirea domeniului legii este, în principal, realizată prin art. 73 care stabilește că Parlamentul poate adopta trei categorii de legi și anume legi constituționale, legi organice și legi ordinare.

Potrivit, art. 73 legile constituționale sunt cele de revizuire a Constituției, iar legile organice se adoptă pentru: sistemul electoral; organizarea și funcționarea partidelor politice; organizarea și desfășurarea referendumului; organizarea Guvernului și a Consiliului Suprem de Apărare a țării; regimul stării de asediu și al celei de urgență; infracțiunile, pedepsele și regimul executării acestora; acordarea amnistiei sau a grațierii colective; organizarea și funcționarea Consiliului Superior al Magistraturii, a instanțelor judecătorești, a Ministerului Public și a Curții de Conturi, statutul funcționarilor publici; contenciosul administrativ; regimul juridic general al proprietății și al moștenirii; regimul general privind raporturile de muncă, sindicatele și protecția socială; organizarea generală a învățământului; regimul general al cultelor, organizarea administrației locale, a teritoriului, precum și regimul general privind autonomia locală; modul de stabilire a zonei economice exclusive; celelalte domenii pentru care, în Constituție, se prevede adoptarea de legi organice. Deci domeniul rezervat legii organice se determină pe baza unui criteriu material de natură constituțională.

Cât privește legile ordinare, Constituția nu stabilește anumite materii, așa încât domeniul lor rezultă dintr-un proces de eliminare a celor specifice legii constituționale sau organice, corespunzând unei „competențe reziduale, de drept comun”.

Această ultimă constatare prezintă un interes aparte pentru delegarea legislativă întrucât legea de abilitare nu poate privi domeniile legii constituționale sau organice. Din examinarea Constituției rezultă că Parlamentul intervine, prin lege, în reglementarea unor relații sociale precum cele privind, de exemplu, libera circulație (art. 25), delictele de presă (art. 30), indemnizațiile și alte drepturi ale parlamentarilor (art. 71), stabilirea de taxe și impozite datorate bugetului de stat (art. 139 alin. 1). Sunt materii ale legii ordinare, dar care nu epuizează domeniu] acestei legi. Deci în cazul legii ordinare Constituția nu mai procedează, corect de altfel, atât de riguros ca la legile organice. În consecință pot fi deosebite următoarele situații:

o Parlamentul intervine, prin emitere de legi ordinare, în cazurile prevăzute de Constituție;

o Parlamentul poate interveni prin lege ordinară în orice situație pe care o consideră importantă, fără a încălca însă domeniul rezervat legii constituționale sau celei organice, chiar dacă nu există un text constituțional în acest sens; nici o piedică, de ordin constituțional, nu stă în calea guvernului, care poate reglementa prin hotărâre, în situații nenominalizate prin Constituție ca aparținând Parlamentului și cu condiția de a nu impieta asupra domeniului specific legii, astfel cum rezultă din principiile legislației și practicii legislative a statului; este consecința faptului că potrivit art. 115 din Constituție pentru a putea reglementa în asemenea domenii guvernul are nevoie de o delegare legislativă și că, de principiu, potrivit art. 108 alin. 2 din Constituție, hotărârile se emit „pentru organizarea executării legilor” ceea ce evident cuprinde legislația secundară și derivată. Nu e mai puțin adevărat că aceasta constituie o zonă a dreptului de apreciere care aparține atât Parlamentului cât și Guvernului.

Această concepție normativă asupra legii este rezultatul evoluțiilor ce au avut loc în Adunarea Constituantă între etapa dezbaterii tezelor asupra proiectului de Constituție și reglementarea finală.

Principala deosebire dintre varianta prevăzută în tezele asupra proiectului de Constituție și reglementarea constituțională adoptată, care marchează evoluțiile produse ca urmare a dezbaterilor din Adunarea Constituantă, sunt următoarele:

Concepția asupra competenței legislative a parlamentului este esențial diferită în teze și Constituție; astfel în teze există un domeniu rezervat legii ce definea, în funcție de importanța anumitor materii, competența legislativă a parlamentului; deci, în această concepție, parlamentul nu mai avea „competența competențelor sale”, întrucât acestea din urmă erau exclusiv cele cuprinse de sfera domeniului rezervat legii, așa încât pentru orice alte materii, competența aparținea Guvernului care, astfel, similar cu Constituția Franței, capătă calitatea de legiuitor de drept comun; în concepția adoptată de legiuitorul constituant competența legislativă a parlamentului redevine plenară; pe cale de consecință domeniul rezervat legii, prevăzut de teze, dispare, dar în schimb, dedus din concepția acestui domeniu, se constituie, în cadrul competenței legislative a parlamentului, domeniu rezervat legii organice; astfel, parlamentul în calitate de autoritate unică legiuitoare, își redobândește competența competențelor sale, ele realizându-se exclusiv potrivit voinței Camerelor Parlamentului;

În concepția din teze, a domeniului rezervat legii, delegarea legislativă se putea acorda pentru oricare din materiile cuprinse în acest domeniu, pe când în concepția adoptată de Adunarea Constituantă, parlamentul nu poate învesti guvernul să reglementeze, prin ordonanță, în domeniul rezervat legii organice; este una din limitele constituționale ale competenței legislative a parlamentului ca legiuitor ordinar.

Deci, dacă se compară domeniul rezervat legii, din teze, cu domeniul legii organice, din Constituție, rezultă că acesta din urmă cuprinde, selectiv, materii ce configurau concepția inițială a domeniului rezervat legii, având astfel o sferă mai restrânsă.

În consecință au existat două direcții de evoluție în cadrul lucrărilor Adunării Constituante: lărgirea competenței parlamentului de la domeniul rezervat legii la competența sa plenară din regimul actual, parlamentul recăpătându-și competența competențelor sale, soluție tradițională în constituționalismul românesc, potrivit constituțiilor din 1866 și 1923; restrângerea sferei delegării legislative ce poate fi acordată de parlament, prin excluderea materiilor rezervate legii organice.

În afara acestor direcții de evoluție, o altă caracteristică o constituie definirea constituțională a condițiilor pentru acordarea unei delegări legislative, spre deosebire de situația antebelică când, așa cum s-a arătat, delegările au fost stabilite mai ales pe calea unor practici legislative și nu în baza unui temei constituțional formal. Este o evoluție deosebit de importantă, ce semnifică întărirea supralegalității constituționale în cadrul principiilor statului de drept pentru evitarea abuzurilor, oricând posibile, ale puterii executive

Secțiunea 2

Categorii de legii adoptate de

Parlamentul Romaniei

Tradițional legile sunt clasificate în legi constituționale și legi obișnuite, ordinare. Această clasificare exprimă corect ideea că și Constituția este o lege căreia îi sunt caracteristice, în general, aceleași trăsături esențiale ca ale oricărei alte legi.

Față de prevederile exprese ale Constituției României cuprinse în art. 73 (1) se impune însă – așa cum s-a arătat -clasificarea legilor în cadrul regimului nostru constituțional în legi constituționale, legi organice și legi ordinare. Această clasificare se realizează pe criteriul conținutului reglementărilor, în ce privește legea constituțională și organică, precum și pe cel al procedurii de adoptare.

Legile constituționale sunt cele prin care se revizuiește Constituția. Sub aspectul conținutului ele conțin reglementări ale relațiilor sociale fundamentale și care sunt esențiale pentru instaurarea, menținerea și exercitarea statală a puterii. Sub aspect procedural ele pot fi inițiate numai de anumiți subiecți, prevăzuți de articolele din Constituție, se adoptă cu votul a cel puțin două treimi din numărul membrilor fiecărei Camere și sunt definitive numai după aprobarea lor prin referendum, organizat în cel mult 30 de zile de la data adoptării proiectului sau a propunerii de revizuire.

Legile organice, sub aspectul conținutului, sunt acelea care intervin – așa cum s-a arătat anterior – în materiile rezervate prin art. 73 (3) din Constituție. Sub aspect procedural ele se adoptă cu votul majorității membrilor fiecărei Camere.

Legile ordinare reglementează relații sociale ce nu intră în sfera legii constituționale sau organice, iar procedural sunt adoptate cu votul majorității membrilor fiecărei Camere.

Este interesant de menționat că pentru sistemul nostru de drept, în ultimele decenii, până la Constituția actuală, menționarea legilor organice era pur teoretică, fără altă însemnătate decât didactică, deoarece se adoptau cu aceeași procedură ca toate celelalte legi ordinare, iar din punctul de vedere al dreptului constituțional tocmai această procedură devine criteriu de clasificare. Deci categoria legilor organice era păstrată, în limbajul nostru juridic, prin tradiție, tară a exprima sub aspect constituțional o grupă distinctă de legi. Observația este interesantă deoarece și în alte sisteme constituționale a existat o evoluție asemănătoare cu aceea din țara noastră, în sensul instituirii legii organice ca o categorie constituțională, deși anterior fusese doar un concept doctrinar.

Astfel, în doctrina franceză prin expresia lege organică erau desemnate normele privind organizarea puterilor publice, și care de regulă, constituiau măsuri de aplicare și concretizare în prelungirea Constituției. Ele însă erau adoptate potrivit procedurii de adoptare a oricărei alte legi. Constituția franceză din anul 1958 a prevăzut însă că anumite materii vor face obligatoriu obiectul legilor organice și că procedura de elaborare a legii organice va fi diferită de cea a legii ordinare. Procedura diferită de elaborare face ca în dreptul francez să se distingă trei mari categorii de legi și anume: legi constituționale, legi organice, legi ordinare, acestea din urmă putând, la rândul lor, să fie clasificate sub aspect doctrinar în mai multe categorii.

Cât privește legile organice, ele diferă și în dreptul francez de legile ordinare atât prin domeniile în care intervin, cât și prin procedura de elaborare.

Potrivit Constituției Spaniei legile organice sunt cele care se referă la dezvoltarea drepturilor fundamentale și libertăților publice, cele care aprobă statutele de autonomie și regimul electoral general, la fel ca și alte legi prevăzute în Constituție. Adoptarea legilor organice, modificarea sau abrogarea lor se fac cu majoritatea absolută a membrilor Congresului, prin vot final asupra ansamblului proiectului. Iar potrivit Constituției Suediei, art. 3, Constituția, Regulamentul Rikstag-ului, Legea succesiunii la tron și Legea presei, constituie legile organice ale Regatului.

Introducerea referendumului ca mod de adoptare a unor legi, înseamnă includerea în chiar procedura de elaborare a legii, consultarea directă, prin vot a poporului. În lumina acestor realități constituționale din numeroase regimuri constituționale se impune completarea clasificării legilor, sau mai exact îmbunătățirea celei prezentate. Putem distinge astfel patru mari categorii de legi, și anume: a) legi constituționale; b) legi referendare (adoptate prin referendum); c) legi organice; d) legi obișnuite, ordinare. Distincția între aceste categorii de legi se poate face atât pe criteriul conținutului reglementărilor cât și pe criteriul procedurii de adoptare. Pentru regimul nostru constituțional această tipologie nu prezintă un interes deosebit deoarece singura procedură referendară în domeniul legislativ este aceea pentru aprobarea revizuirii Constituției, deci se confundă cu legea constituțională. Este consecința faptului că Adunarea Constituantă a respins propunerea de adoptare a referendumului legislativ.

Clasificarea legilor, prezintă un interes aparte pentru demersul nostru științific. Vom arăta, dintru început, că legile constituționale exced oricărei delegări și că în ce privește legile ordinare, delegarea este nu numai posibilă dar și necesară.

Secțiunea 3

Rolul Guvernului în procesul legislativ

desfășurat de Parlament

1. Generalități.

Relațiile dintre cele două puteri, legislativă și executivă implică și intervenții ale executivului, care se exprimă îndeosebi cu prilejul inițiativei legislative, al promulgării legilor și al referendumului.

a) Cu prilejul inițiativei legislative

Importanța inițiativei legislative în guvernare a fost explicată deja.

Se constată că, în toate sistemele constituționale, printre subiectele dreptului de inițiativă legislativă se numără și guvernul. Dar, și acest lucru este revelator aici, guvernul își exercită cu prisosință dreptul de inițiativă legislativă. Astfel, potrivit statisticilor, în regimurile unde guvernul este responsabil în fața adunărilor parlamentare, aproape 90% din legile adoptate sunt de origine guvernamentală. Interes aparte cât privește intervenția guvernului în activitatea legislativă prezintă Franța. Potrivit art. 44 din Constituția franceză guvernul are dreptul să propună amendamente, iar potrivit art. 45, primul-ministru are posibilitatea de a cere constituirea unei comisii mixte paritare care să propună un text în cazul unui dezacord între Camere sau când Guvernul a declarat urgență chiar, după o singură lectură a proiectului (pe larg pentru toate situațiile vezi art. 45).

b) Cu prilejul promulgării legilor

Promulgarea legii, etapă finală în procesul complex de elaborare a acesteia, a aparținut și aparține de regulă executivului, prin șeful acestuia. Promulgarea legii, nu este o simplă semnare a legii. Deși de regulă este obligatorie, în unele sisteme constituționale promulgarea presupune posibilitatea pentru șeful statului de a cere, în cazuri întemeiate, reexaminarea legii de către Parlament, aspecte pe care le vom exemplifica la explicațiile privitoare la șeful de stat. Uneori șeful starului are drept de veto, putând practic bloca o lege.

c) Cu prilejul referendumului

În multe sisteme constituționale organizarea referendumului este în sarcina executivului și el poate privi chiar adoptarea unor legi.

2. Creșterea rolului executivului. Cauze și consecințe.

Raporturile parlament-guvern trebuie explicate azi, având în vedere tendința constantă de creștere a rolului executivului, tendință evidentă în sistemele pluraliste de guvernământ.

Această tendință nu este întâmplătoare și nici pur subiectivă. Ea își găsește explicația și justificarea în rolul hotărâtor al partidelor politice în crearea celor mai importante instituții statale. Așa văzute lucrurile vom observa că Ia putere este adus acel guvern care să înfăptuiască platforma electorală a partidului învingător în alegeri, desigur împreună cu majoritatea din corpurile legiuitoare. De aici tendința de a da guvernului misiunea, dar și posibilitatea, luării marilor decizii politice care se traduc prin legi sau prin măsurile executive, corpurilor legiuitoare rezervându-li-se rolul de organisme de reflecție și de control al acțiunilor guvernului. Această fundamentare teoretică și practică face ca guvernul, considerat subordonat parlamentului fiindcă nu rezultă direct din alegeri, să fie în realitate „elementul motor și dinamic al întregului sistem politic". În relația legislativ-executiv guvernului nu i se mai rezervă deci un rol secundar ci, deseori, un rol primordial.

Dacă privim executivul în complexitatea lui, vom observa că tendința de creștere a rolului său este practic instituționalizată. Astfel, în unele sisteme constituționale, șeful de stat este ales prin vot universal, el primind împuternicirile sale direct de la popor (SUA, Franța, România). Aceasta legitimează o poziție statală egală cu a parlamentului punând evidente semne de întrebare cât privește o eventuală subordonare.

Apoi, în cele mai multe țări, șeful guvernului (în sistem executiv dualist) este numit de către șeful statului (președinte, monarh). Dar așa cum am observat deja această numire este de regulă știută dinainte, pentru că în această funcție va fi numit liderul partidului de guvernământ (care deține majoritatea în parlament). Așa cum se spune deseori liderul „este plebiscitat de electori" (vezi sistemul englez).

Creșterea rolului executivului se exprimă și prin trecerea în sarcina sa a unor atribuții legislative, lucru evident mai ales prin legislația delegată (Franța, România). În fine, importanța crescândă a sectoarelor afaceri străine, apărare, economie, sectoare în care parlamentele pot face puține lucruri, duce evident la sporirea rolului executivului.

Capitolul 3

Puterea de reglementare a Guvernului

Secțiunea 1

Noțiune de putere de reglementare a Guvernului

Autorii de drept public, când vorbesc despre actele instituțiilor politice, se opresc la două categorii: a) actele exclusiv politice (moțiuni, declarații etc.) și b) actele juridice, iar constituțiile conțin reglementări, de regulă, cu privire la actele juridice.

În ceea ce privește modul de reglementare a acestei materii, constatăm o relativă diversitate, dacă ne raportăm numai la constituțiile țărilor Uniunii Europene, funcție de tradiții, de filozofia care stă la baza raporturilor dintre legislativ și executiv etc. Cu toate acestea, se poate spune că toate constituțiile reflectă preocuparea deosebită a legiuitorilor constituanți naționali de a reglementa regimul actelor normative pe care le poate emite Guvernul, inclusiv în materia rezervată legii, problema delegării legislative.

Astfel, în Constituția Germaniei (art. 80) se reține că Guvernul federal, un ministru federal sau guvernele de land pot fi autorizați, prin lege, de a adopta decrete reglementare. Legea de autorizare trebuie să precizeze conținutul, scopul și întinderea autorizării date, iar decretul reglementar trebuie să precizeze fundamentul său juridic, legea putând îngădui și subdelegarea. Sub rezerva că legea nu dispune altfel, decretele reglementare din anumite domenii trebuie aprobate de către Bundesrat, (regulile generale și tarifele utilizării instalațiilor de căi ferate federale, poște și telecomunicații; construirea și exploatarea căilor ferate etc). Distinct de acest aspect, potrivit art. 84 alin. (2), Guvernul federal poate, cu aprobarea Bundesrat-ului, să edicteze reguli administrative generale. Observăm, deci, că și competența Guvernului de a edicta acte administrative cu caracter normativ este supusă aprobării Camerei Parlamentului, ce asigură „participarea landurilor la legiferarea și administrarea Federației”, cum se arată în art. 50 din Constituție.

Constituția Franței conține mai multe dispoziții cu privire la materia actelor ce emană de ia Consiliul de Miniștri și de la Primui-ministru. Amintim, mai întâi, art. 13 alin. (1) (din titlul consacrat Președintelui Republicii), unde se menționează că Președintele Republicii semnează ordonanțele și decretele deliberate în Consiliul de Miniștri (se conturează două categorii de acte), apoi art. 22 (din titlul consacrat Guvernului), care vorbește generic despre „actele Primului-ministru”, precizând regula contrasem-nării acestora de către „miniștrii însărcinați cu executarea”, iar în articolul anterior se menționează că Primui-ministru exercită puterea reglementară”.

Constituția Spaniei, în linii generale, vine pe direcția constituționalismului european, marcată de Constituțiile Germaniei și Franței, ne referim la instituția delegării legislative, dar vine și cu un element nou față de acestea, anume emiterea de către Guvern a decretelor legislative în caz de necesitate (pentru situații extraordinare și urgență), instituție prezentă, însă, și în Constituția Italiei.

Constituția Portugaliei, de asemenea, conține mai multe articole clin care reiese regimul actelor Guvernului, precum și al delegării legislative: art. 164 lit. e) stabilește competența Adunării Republicii de a „conferi Guvernului autorizații legislative”, art. 21 precizează competența legislativă a Guvernului etc.

Exemplele pot continua și din alte Constituții, situație care nu a putut rămâne fără consecințe în ceea ce privește modul de reglementare a materiei actelor Guvernului în Constituția României, care, deși conține mai multe articole, spre deosebire de oricare Constituție anterioară, a înțeles să precizeze un sediu general. Este vorba de art. 108, intitulat „Actele Guvernului”, unde sunt definite, în sinteză, cele două categorii de acte juridice: hotărârea și ordonanța, în care trebuie adăugat art. 115, consacrat regimului delegării legislative, adică regimului ordonanței. Despre actele exclusiv politice găsim referiri în mai multe articole, cum este, de pildă, art. 114 alin. (1), unde se face referire la program și la declarația de politică generală.

Secțiunea 2

Categorii de acte normative adoptate de Guvern

Potrivit Constituției, Guvernul României poate adopta: a) hotărâri, care pot fi individuale sau normative; b) ordonanțe, care nu pot fi decât normative și c) diferite acte exclusiv politice (programe, moțiuni, declarații etc).

Secțiunea 3

Raporturile între legiile adoptate de Parlament și actele normative

adoptate de Guvern

Art. 108 din Constituție, după ce reține că Guvernul adoptă hotărâri și ordonanțe, precizează: „Hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor”, iar „Ordonanțele se emit în temeiul unei legi speciale de abilitare, în limitele și în condițiile prevăzute de aceasta. Hotărârile sunt actele Guvernului, care dezvoltă o reglementare stabilită prin lege, asigurând punerea în executare a legii, pe când ordonanțele înlocuiesc legile. Dacă ar fi să reluăm o distincție din doctrina interbelică, cum ne-am exprimat și în altă lucrare, am putea spune că hotărârea este actul administrativ al Guvernului, pe când ordonanța este actul de guvernământ.

În alți termeni, prin hotărâre se realizează „competența originară” a Guvernului, tipică pentru rolul său de autoritate executivă, adică de autoritate chemată să execute legile adoptate de Parlament, putând fi atacată în fața instanței de contencios administrativ, potrivit art. 21 coroborat cu art. 49 din Constituție.

Din cele de mai sus nu trebuie să se înțeleagă că fără o hotărâre de Guvern legea nu ar fi aplicabilă, legea este direct aplicabilă, în art. 51 din Constituție se consacră îndatorirea fundamentală a cetățenilor de a respecta Constituția și legile. Cum s-ar putea, logic, vorbi de o asemenea îndatorire fundamentală dacă legea nu ar fi direct aplicabilă la „omul de pe stradă”. Nu mai puțin, de principiu, trebuie admis că simpla existență a legii nu înseamnă, de fiecare dată, și existența „instrumentelor juridice” ce asigură corecta ei aplicare. De foarte multe ori, chiar legea trimite ia norme subsecvente, la ceea ce, generic, am putea denumi „instrucțiuni de aplicare”, iar sarcina elaborării acestora revine, în primul rând, Guvernului, care adoptă o hotărâre în acest sens. De ce Guvernului și nu celuilalt șef al executivului -Președintele Republicii? Răspunsul ni-l dă tot Constituția, care consacră un executiv bicefal, dar centrul de greutate în ceea ce privește administrația cade pe Guvern. De altfel, în art. 102 din Constituție se prevede în mod expres rolul Guvernului de a exercita „conducerea generală a administrației publice”, rol imposibil de îndeplinit fără dreptul Guvernului de a edicta norme obligatorii, evident inferioare, ca forță juridică, legii.

Față de fundamentul constituțional evocat mat sus, se poate reține cu valoare de principiu că nu este de conceput emiterea de hotărâri de Guvern care să nu se întemeieze pe lege, dar pentru aceasta nu este necesar ca legea să conțină o normă de trimitere. Hotărârea de Guvern, potrivit regimului ei constituțional, intervine atunci când, în mod natural, executarea unor prevederi din lege „reclamă stabilirea de măsuri sau a unor reguli subsecvente, care să asigure corecta lor aplicare, înlăturarea unor greutăți sau organizarea corespunzătoare a unor activități”. Hotărârea, așadar, nu poate fi decât secundum legem și praeter legem. fiind de neconceput hotărâri de Guvern emise direct în aplicarea Constituției.

Mai este de reținut că atât hotărârile, cât și ordonanțele, potrivit art. 108 alin. (4) din Constituție se semnează de Primul-ministru și se contrasemnează de miniștrii care au obligația punerii lor în executare și se publică în Monitorul Oficial al României. Nepublicarea atrage inexistența hotărârii sau ordonanței, admițându-se ca numai hotărârile „care au caracter militar” să nu fie publicate, acestea urmând să fie comunicate „numai instituțiilor interesate”, De aici rezultă că semnătura Primului-ministru și contrasem naturile miniștrilor „care au obligația punerii lor în executare”, precum și publicarea acestora sunt condiții de validitate a actului, cu precizarea însă că lipsa unei semnături atrage doar nulitatea, putând fi, în funcție de împrejurări și acoperită (teoria salvgardării actului), pe când nepublicarea atrage inexistența actului, cu toate consecințele, teoretice și practice, ce decurg de aici.

Față de textul Constituției, se pune problema de a ști: Ce înseamnă „miniștrii care au obligația punerii în executare”? Pentru a răspunde corect la această întrebare, trebuie să facem o interpretare sistematică a Constituției, legând noțiunea de ”ministru” de noțiunea de „Guvern”, cu toate implicațiile care decurg de aici. Este clar că legiuitorul constituant a avut în vedere exclusiv pe membrii Guvernului și nu pe alți demnitari, fie ei și secretari de stat, care conduc departamente subordonate Guvernului, nu mai vorbim de conducători ai unor instituții administrative centrale autonome. Practica semnării hotărârilor, de către secretarii de stat este neconstituțională, numai dacă lipsesc complet semnături ale miniștrilor, dacă semnăturile secretarilor de stat sau ale altor conducători de organe administrative de specialitate însoțesc pe cele ale unor miniștri, atunci trebuie să admitem că suntem în spiritul art. 108 din Constituție.

Capitolul 4

Delegarea legislativă

Secțiunea 1

Noțiune de delegare legislativă

1. Noțiunea de delegare legislativă în doctrina contemporană.

În doctrina contemporană, de asemenea, opiniile sunt diferite atunci când se încearcă surprinderea elementelor juridice care concură la definirea delegării legislative.

Astfel, într-un studiu intitulat „Natura juridică a ordonanței guvernamentale”, se consideră că delegarea legislativă „este expresia exercitării unei competențe de atribuire, fiind consecința investirii guvernului cu o atribuție specializată”.

Se face precizarea că această competență de atribuire este limitată atât ratione materie – numai la domeniile prevăzute în legea de abilitare – cât și ratione temporis – numai până la data prevăzută în acea lege.

Această competență de atribuire „nu-i decât o extindere a competenței generale a Guvernului prin efectul legii de abilitare”, care nu este diferită din punct de vedere al naturii sale juridice, de competența generală a Guvernului de a emite hotărâri altfel, ar fi contrar statutului constituțional al Guvernului ca autoritate publică a puterii executive.

Ion Deleanu, analizează delegarea legislativă ca procedură legislativă excepțională de substituire. Acesta definește procedurile legislative speciale ca fiind „acele proceduri care, sub anumite aspecte se abat de la regulile comune, de la procedura legislativă ordinară, obișnuită”. Include în aceste proceduri legislative speciale, procedura legislativă complementară de reexaminare a legii, procedura de adoptare a legilor prin angajarea răspunderii politice a guvernului și procedura excepțională de substituire sau delegarea legislativă.

Autorul apreciază că Relegarea legislativă semnifică împuternicirea pe timp limitat, a unei alte autorități decât cea legiuitoare să execute prerogative legislative”, ea fiind „…acordată unui guvern determinat, așa încât ea încetează odată cu acel guvern”.

Consideră astfel că, în sistemul nostru constituțional singura modalitate a delegării legislative este delegarea legislativă printr-o lege specială.

În situația ordonanțelor de urgență, apreciază că acestea nu se emit pe baza unei „delegări legislative” conferite de „constituția însăși”, ci pe baza unei „competențe proprii atribuită guvernului prin constituție. „Mai exact poate ordonanța de urgență nu reprezintă o varietate de delegare legislativă ci o abatere de la regula delegării”.

În analiza efectuată asupra regimul juridic constituțional al ordonanțelor, Antonie Iorgovan consideră că, „ordonanța ca act juridic al guvernului, este expresia unei competențe legislative delegate, ea depășește sfera strictă a conducerii generale a administrației publice, apărând ca o modalitate de participare a Guvernului la realizarea puterii legislative, participarea reclamată de însăși rațiunea sa politică de a fi, anume realizarea politicii interne și externe a țării”.

Autorul subliniază în continuare că parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român și unica autoritate legiuitoare a țării – ari. 61(1) din Constituție – fapt pentru care participarea Guvernului la opera de legiferare, ca principiu, trebuie autorizată de Parlament, pe de o parte, și nu poate fi decât o participare limitată, pe de altă parte”.

Deși autorul citat nu definește în acest studiu delegarea legislativă, considerăm că prin modalitatea de explicare a fundamentării constituționale a ordonanței, ca act juridic al Guvernului, înțelege că prin delegarea legislativă Parlamentul nu își pierde nici total nici în parte „puterea legislativă”, acesta rămâne unica autoritate legislativă a țării, conform dispozițiilor art.61 (1) din Constituție, iar în procesul delegării legislative Guvernul participă alături de acesta la realizarea puterii legislative, Această participare este autorizată de Parlament, pe de o parte, și nu este decât o participare limitată, pe de altă parte.

Aceeași situație există și în cazul ordonanțelor de urgență, deoarece acestea intră în vigoare numai după depunerea lor spre aprobare la Parlament.

Într-o altă opinie, delegarea legislativă este definită ca fiind situația juridică creată prin conferirea în beneficiul Guvernului a unei competențe de legiferare, care în mod obișnuit aparține Parlamentului, cu respectarea anumitor condiții prevăzute în Constituție”.

În concluzie, se apreciază că delegarea legislativă, încredințată Guvernului, implică exercițiul temporar al unor atribuții legislative de către puterea executivă, prin forme și metode specifice activității administrative și producerea de efecte juridice valabile pe măsura recunoașterii și însușirii acestora de către Parlament.

Un alt autor definește delegarea legislativă ca transfer al unor atribuții legislative la autoritățile puterii executive, printr-un act de voință al Parlamentului, ori pe cale constituțională, în situații excepționale.

El consideră astfel, că delegarea legislativă reprezintă o modalitate de intervenție a puterii executive în reglementarea unor relații sociale, determinată de apariția unor împrejurări în care puterea legiuitoare se află în imposibilitate de a reglementa, într-un termen util, o problemă supusă legiferării. Această intervenție este caracterizată ca fiind „o substituție instituțională”, care derogă de la regulile dreptului comun.

Autorul distinge între trei situații: a) delegarea legislativă către Guvern prin intermediul unei legi de abilitare; b) delegarea legislativă constituțională, în baza căreia Guvernul poate recurge la reglementarea primară a unor relații, în situații excepționale; c) delegarea legislativă care operează, în virtutea prevederilor constituționale, în favoarea șefului statului, în cazul stării de asediu și al stării de urgență sau a declarării mobilizării parțiale ori generale a forțelor armate

Secțiunea 2

Argumente pro și contra delegării legislative

1. Argumente formulate în doctrina comparată cu privire la fundamentarea științifică a delegării legislative.

Se poate pune întrebarea, de ce este necesar să funcționeze, în relația dintre puterea legislativă și puterea executivă, această instituție constituțională ?

Argumentele formulate în doctrina comparată, cu ajutorul cărora s-a căutat un răspuns la această întrebare, au evidențiat următoarele elemente.

Deși idealul unui regim democratic cere, fără îndoială, ca toate legile să emane de la reprezentanții aleși ai poporului, competența de legiferare a Parlamentului nu este în concordanță întotdeauna cu capacitatea materială a acestuia de a face legea. Tehnicitatea, abundența crescândă în fiecare zi a problemelor de rezolvat, urgența hotărârilor ce trebuie luate, s-ar acomoda din ce în ce mai greu cu procedura legislativă clasică, încorsetată uneori într-un formalism puțin adaptat situațiilor și sarcinilor politice actuale, pe care vechile constituții nu le-au avut în vedere.

Așa fiind, se ajunge la concluzia că „prima grijă a unui regim trebuie să fie asigurarea, în orice situație, a unei producții legislative comandate de evenimente”. Și pentru aceasta „producția legislativă comandată de evenimente” să nu aibă suspecte indicii de hegemonie a executivului în dauna organului legiuitor și reprezentativ, ea trebuie să se facă în interesul poporului.

Astfel, inversarea substanțială a datelor problemei, prin care executivul se substituie parlamentului în săvârșirea operei legislative, este considerată de Georges Burdeau ca „nevinovată”, întrucât, ideea dreptului încorporat în stat nu este în mod profund alterată, reforma privind mai mult probleme de tehnică constituțională decât finalitățile ordinii juridice.

Pentru Rene Savatier, avantajele deplasării atribuțiilor legislative de la parlament la executiv ar fi rapiditatea, eficacitatea și caracterul coordonat al legiferării.

Emile Giraud, întrezărește în procesul deplasării operei legislative de la parlament spre executiv, un act de binefacere pentru parlament, întrucât prin aceasta se ușurează munca legiuitorului, îl eliberează de o povară, în momentul în care a devenit mai puțin apt să realizeze o asemenea sarcină.

2. Argumente formulate în doctrina românească contemporană cu privire la fundamentarea științifică a delegării legislative.

În doctrina contemporană din țara noastră, de asemenea, sunt menționate argumente care justifică existența delegării legislative.

Astfel, Ioan Deleanu, după ce constată că delegarea legislativă poate privi un domeniu susceptibil de legiferare sau un domeniu legiferat, apreciază că ordonanțele constituie un „rău necesar”, întrucât: a) prin intermediul lor se reface unitatea procesului normativ, scindat prin existența unui domeniu exclusiv de legiferare și a unui domeniu legiferat; b) ele rezolvă operativ o reglementare scadentă, mai ales în condițiile în care Parlamentul funcționează cu intermitențe, iar procesul legislativ este relativ lung și anevoios; c) ordonanțele sunt adecvate îndeosebi în domenii susceptibile de o reglementare accentuat tehnică, care nu sunt apropriate de Parlament; d) prin intermediul lor, uneori, sunt înlăturate piedicile sau mașinațiile opoziției parlamentare.

Antonie Iorgovan, arată că modalitatea de participare a Guvernului la realizarea „puterii legislative” este reclamată de însăși rațiunea sa politică de a fi, anume, „realizarea politicii interne și externe a țării”, prevăzută în art. 102 (1) din Constituție.

Ioan Muram, consideră că procedura delegării legislative este impusă de structura, compoziția, ritmul de lucru periodic și greoi al Parlamentului, confruntate cu exigențele de rapiditate și promptitudine ale conducerii statale (guvernării în general). Această tehnică este astfel gândită încât să dea satisfacție legitimității și dimensiunilor funcțiilor Parlamentului dar și exigențelor unei guvernări dinamice și eficiente, fără a încredința adoptarea de legi altor autorității publice.

Într-un alt studiu, se consideră că fundamentarea științifică a delegării legislative trebuie făcută prin două motivații principale și anume: a) pe aptitudinea practică a Parlamentului și a Guvernului de a realiza procesul de guvernare; b) pe criza constituțională.

Cu referire la prima motivație, pentru argumentarea acesteia sunt remarcate trei situații constituționale, astfel:

1. Se pornește de la constatarea că exercitarea puterii este o activitate de conducere care presupune permanență. Drept urmare și activitatea de legiferare trebuie să se conformeze acestui imperativ „știut fiind că în activitatea statală de conducere pauzele, intermitențele, sunt inacceptabile tehnicilor de guvernare”. Contrar acestui imperativ, se impune a constata însă că Parlamentul nu lucrează permanent, lucrează în sesiuni și în ședințe, care se țin numai în anumite perioade de timp, situație de fapt care a impus constituirea unui procedeu constituțional, și anume delegarea legislativă, prin care să se dea satisfacție cerinței impuse de permanența acestei activități.

2. Se constată că nu întotdeauna competența de legiferare a Parlamentului este în concordanță cu capacitatea materială a acestuia.

Această neconcordanță este cauzată de structura și compoziția sa, de ritmul de lucru periodic și greoi, de abundența crescândă, în fiecare zi, a problemelor de rezolvat, de urgența impusă în adoptarea unor hotărâri.

Drept consecință, Parlamentul nu poate întotdeauna să intervină operativ în rezolvarea unor situații care impun această operativitate, fapt ce a impus crearea unei tehnici de legiferare care „să dea satisfacție legitimității și dimensiunilor funcțiilor Parlamentului, dar și exigențelor unei guvernări dinamice și eficiente, fără a încredința adoptarea de legi altor autorități”.

3. Se reține și faptul că în procesul de legiferare există cerințe de natură politică, cum ar fi adoptarea unor măsuri necesare dar nepopulare, deci de emitere a unei legislații în funcție de anumite evenimente, față de care Parlamentul își rezervă dreptul de a legifera sau nu, conform realizării efectelor scontate.

Cu privire la cea de a doua motivație, și anume criza constituțională, aceasta are la bază ideea de pericol public, urgență și operativitate, idee care derivă din principiul roman salus rei republicae, suprema lex (salvarea statului este suprema lege).

Orice stat poate cunoaște asemenea abateri, crize, de motivație internă sau externă, și desigur, de intensitate diferită, situații în care se impun măsuri deosebite și energice. De aceea „pentru combaterea unor asemenea pericole, exercitarea de către Guvern – organ bazat pe o mai strânsă solidaritate a membrilor lui și înzestrat cu o capacitate de acțiune mai rapidă – a unor atribuții ce-i revin în mod normal Parlamentului, precum și limitarea exercițiului unor drepturi și libertăți cetățenești, poate deveni necesară”.

Suntem, în astfel de situații, în prezența așa numitului „drept de necesitate”, astfel cum a fost denumită de unul din clasicii dreptului public, drept care permite puterii executive, în lipsa reprezentanței naționale, să ia, prin emiterea unor acte specifice exercițiului funcției de legiferare, toate măsurile necesare pentru salvarea și ocrotirea intereselor statului.

Firește, s-ar putea spune foarte multe în legătură cu justificarea acestui transfer de atribuții de la parlament la executiv, reținem însă ca o concluzie, că procedura delegării legislative pornește de la ideea că Parlamentul este autoritatea care deține monopolul legislativ, fără ca sa existe o corespondență deplină între competența de legiferare a acestuia și capacitatea materială de a face legi.

În acest context se înscriu majoritatea argumentelor de justificare a delegării legislative, ca instituție constituțională prin care, pe de o parte, este limitat exercițiul Parlamentului în realizarea efectivă a atribuțiilor sale de legiferare, iar pe de altă parte, instituția delegării constituie o expresie indubitabilă a realelor raporturi dintre Parlament și Guvern, care, din ce în ce mai mult, se caracterizează prin deprecierea rolului și funcțiilor Parlamentului și accentuarea rolului și funcțiilor executivului.

Secțiunea 3

Categorii de ordonanțe și caracterul lor

Pentru a stabili acest regim, va trebui să coroborăm dispozițiile art. 108 alin. (3) din Constituție, cu dispozițiile art. 115, consacrat delegării legislative.

Ordonanța, ca act juridic al Guvernului, este expresia unei competențe legislative delegate, ea depășește sfera strictă „a conducerii generale a administrației publice”, apărând ca o modalitate de participare a Guvernului la realizarea „puterii legislative”, participare reclamată de însăși rațiunea sa politică de a fi, anume „realizarea politicii interne și externe a țării”, prevăzută de art. 102 alin. (1) din Constituție. Cum, însă, Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român și unica autoritate legiuitoare a țării” [art. 61 alin. (1)], se înțelege că participarea Guvernului la „opera” de legiferare, ca principiu, trebuie autorizată de Parlament, pe de o parte, și nu poate fi decât o participare limitată, pe de altă parte. Într-adevăr, regula în materia emiterii ordonanțelor de către Guvern o reprezintă abilitarea acestuia de Parlament, numai în cazuri excepționale Guvernul poate adopta „ordonanțe de urgență”, deci fără o lege specială de abilitare. Dar și ordonanțele de urgență, cum se menționează în alin. (5) al art. 115, „intră în vigoare numai după depunerea lor spre aprobare la Parlament”, care se convoacă în mod obligatoriu, dacă nu se află în sesiune.

Prin urmare, vom vorbi despre un regim constituțional al ordonanțelor care evocă regula abilitării, regimul normal, și despre un regim constituțional de excepție, regimul „ordonanțelor de urgență”.

În ceea ce privește regimul ordonanțelor emise în baza unei legi de abilitare este de reținut, mai întâi, că legiuitorul constituant a lăsat la latitudinea Parlamentului emiterea acestei legi, fără să facă circumstanțieri legate de desfășurarea activității parlamentare: „Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanțe în domenii ce nu fac obiectul legilor organice”. În practica primului Parlament ales pe baza Constituției se poate spune că s-a stabilit regula abilitării Guvernului numai pe perioada vacanței parlamentare, mai de fiecare dată legea de abilitare fiind atacată la Curtea Constituțională pe motive de neconstitutionalitate- practică care s-a menținut și în legislatura 1996 – 2000, fiind respectată și de legislatura actuală.

Nimic nu oprește, însă, ca Parlamentul să abiliteze Guvernul să emită ordonanțe și pe timpul sesiunilor sale.

Observăm că legiuitorul constituant a înțeles să admită delegarea legislativă, deci abilitarea Guvernului printr-o lege specială să emită ordonanțe, numai în materia legilor ordinare. Sfera acestei materii rezultă, prin eliminare, deoarece sfera legilor organice este expres și (imitativ prevăzută de Constituție, în principal la art. 73 alin. (3).2 O anumită interpretare a prevederilor art. 115, după părerea noastră, conduce la concluzia după care ordonanțele de urgență ar putea fi adoptate și în materia legilor organice.

Exigențele realizării Programului de guvernare, îndeosebi realizarea aspectelor care țin de îndeplinirea criteriilor de aderare la Uniunea Europeană și, în acest context, bătălia contra cronometru pentru ridicarea vizelor și pentru cetățenii români, la deplasările în țările Uniunii Europene, au determinat și Cabinetul Năstase să apeleze la formula ordonanțelor de urgență, reglementându-se, prin asemenea ordonanțe, și problema frontierei, împreună cu regimul poliției de frontieră sau aducându-se modificări esențiale la legislația penală.

În cazul fiecărui Guvern, dacă se analizează fiecare ordonanță de urgență, se pot face multe comentarii asupra oportunității emiterii acestora și, desigur, a constituționalității lor, prin raportare la sintagma „în cazuri excepțional”, prevăzută de art. 115 alin. (4) din Constituție, dar este cert faptul că nimeni nu se mai întreabă de ce se emit ordonanțe în materia legilor organice, practica a învins, s-a creat o cutumă, am putea spune, de care nu se mai poate face abstracție.

Problema care rămâne, pentru început, de discutat, este respectarea exigenței impuse de art. 115 alin. (4) din Constituție, ca ordonanța de urgență să fie emisă în mod real, „în cazuri excepționale”, fiind, aici, și un subiect de lege ferenda.

A doua problemă vizează excepția de neconstituționalitate a ordonanțelor de urgență, care reglementează situații punctuale, adică au caracter individual. În asemenea situații, pentru a dovedi caracterul neconstituțional al ordonanței de urgență, autorul excepției, prin forța împrejurărilor, trebuie să administreze probe în fața Curții Constituționale, dar legea organică a Curții interzice acest fapt, pe ideea că această autoritate se pronunță numai asupra situațiilor de drept, respingându-se asemenea excepții ca inadmisibile. Pe de altă parte, nici în fața instanței judecătorești nu se pot administra probe în contra ordonanței de urgență, aceasta având forța juridică a legii, iar dacă se ridică excepția de neconstituționalitate, apare inadmisibilitateo prevăzută de Legea organică a Curții Constituționale, conturându-se un veritabil cerc vicios. Efectul este imediat, ordonanțele de urgență prin care se reglementează situații punctuale, deci care, practic, sunt emise în locul hotărârilor de Guvern, devin „sacrosante”, ele nu pot fi atacate nici în contenciosul judiciar, fie acesta și contenciosul administrativ (iar dacă sunt atacate, acțiunea se respinge, de regulă, ca inadmisibilă), dar nici în contenciosul constituțional.

Este motivul major pentru care, de lege ferenda, propunem modificarea corespunzătoare atât a Legii contenciosului administrativ, cât și a Legii de organizare și funcționare a Curții Constituționale.

Revenind la ordonanțele „obișnuite”, precizăm că legea de abilitare, potrivit alin. (2) al art. 115, trebuie să stabilească, în mod obligatoriu, domeniul și data până la care se pot emite ordonanțe, subînțelegându-se că acest „domeniu” nu poate fi de natura legii organice. O particularitate a regimului constituțional al acestor ordonanțe, prevăzută de alin. (3) al art. 115, o reprezintă aprobarea lor de către Parlament, textul constituțional consacră, de fapt, regula „reaprobării”, dacă ne putem exprima așa. Textul constituțional vorbește despre ordonanțe ce se supun aprobării ulterioare a Parlamentului și despre ordonanțe care nu se supun unei atari aprobări, dar din modul de redactare rezultă ideea unei încrederi în Guvern, mai ales că ordonanțele pot fi atacate la Curtea Constituțională, pe calea excepției de neconstituționalitate. „Regula de drept comun este aceea că ordonanțele nu se supun aprobării Parlamentului, întrucât, așa cum rezultă din prevederile alin. (3), aprobarea este necesară numai dacă legea de abilitare o cere în mod expres”.

Indiferent de situație, ordonanțele nu pot depăși sfera legii de abilitare, care, la rândul ei, nu poate depăși domeniul legii ordinare, iar modificarea legii de abilitare nu are ca efect modificarea sau abrogarea ordonanței. Deși suntem în prezența unor acte normative ale Guvernului care au caracter legislativ, ordonanța nu-și pierde și caracterul de act administrativ, ca orice act juridic al Guvernului. De aceea, după autorii francezi, ordonanța nu poate fi exceptată de la contenciosul administrativ, teză pe care am împărtășit-o în prima ediție. Ulterior, Curtea Constituțională a interpretat că, în sistemul nostru, ordonanța este supusă numai unui control de constituționalitate, potrivit art. 146 lit. d) din Constituție.

Problema, cum s-a arătat în cele ce preced, nu este chiar așa de simplă, în baza marilor principii ale contenciosului administrativ prevăzute de Constituție, trebuie admisă competența instanțelor de contencios administrativ pentru ordonanțele de urgență cu caracter individual, cum vom arăta.

Aprobarea sau respingerea ordonanțelor, potrivit art. 115 alin. final, se face printr-o lege în care vor fi cuprinse și ordonanțele ale căror efecte au încetat, întrucât au fost emise peste termenul de abilitare. Legiuitorul constituant, este adevărat, ca regulă, nu cere aprobarea ordonanțelor, dar când aprobarea este prevăzută în legea de abilitare, atunci Guvernul este ținut să supună aprobării Parlamentului ordonanțele emise, „până la împlinirea termenului de abilitare”, cum se menționează expres în alin. (3) al art. 115. Mai mult, Constituția consacră expres și sancțiunea care intervine: „Nerespectarea termenului atrage încetarea efectelor ordonanței. Este firesc ca în legea ce se va da de către Parlament să se facă referire și la aceste ordonanțe, care vor fi respinse în mod expres. Până la împlinirea acestui termen și, deci, până la sesizarea Parlamentului, nimic nu poate opri Guvernul să-și modifice propria ordonanță, înaintând Guvernului forma definitivă, după sesizarea Parlamentului această operație nu mai este posibilă. O dată cu aprobarea ordonanței, aceasta trece din sfera actelor executivului în sfera actelor legislativului. Ordonanța se transforma în lege, operație care nu exclude adoptarea de către Parlament a unor modificări, dacă el poate aproba sau respinge în întregime ordonanța, este de la sine înțeles că o și poate modifica, cum s-a și întâmplat în practică, iar dacă legea de aprobare a ordonanței a fost declarată neconstituțională, în baza art. 146 lit. a) din Constituție, decizia Curții Constituționale are ca efect scoaterea ordonanței din circuitul juridic.

Secțiunea 4

Aprobarea și respingerea ordonanțelor – arbitrul suveran al

Parlamentului României

1. Aprobarea ordonanțelor guvernului.

Potrivit art. 115 (3) din Constituție, ordonanțele adoptate pe baza unei legi de abilitare pot fi afectate de obligația Guvernului de a Ie supune ulterior Parlamentului spre aprobare. În condițiile art. 115 alin. (5) din Constituție, ordonanțele de urgență pentru a intra în vigoare, trebuie depuse spre aprobare Parlamentului.

Neîndeplinirea acestei obligații are drept consecință, în prima situație, încetarea efectelor ordonanței, iar în cea de a doua situație, imposibilitatea acestora de a produce efecte juridice.

În ceea ce privește supunerea spre aprobare a ordonanțelor adoptate în baza unei legi speciale de abilitare regula unanim acceptată în doctrină și în practica legiferării este aceea că acestea, nu trebuie supuse Parlamentului spre aprobare deoarece, potrivit art. 115 (3) din Constituție, aprobarea este necesară numai dacă legea de abilitare o cere.

În privința ordonanțelor de urgență, supunerea lor spre aprobare la Parlament este obligatorie deoarece, îndeplinirea de către Guvern a acestei obligații condiționează intrarea lor în vigoare, deci posibilitatea acestora de a-și produce efectele juridice dorite.

Prin realizarea procedurii de supunere a ordonanțelor aprobării Parlamentului, i se conferă acestuia posibilitatea de a-și exercita rolul constituțional de unică autoritate legiuitoare, acesta fiind în drept să cunoască modul în care Guvernul, a dus la îndeplinire, atribuțiile funcției de legiferare delegate.

În doctrină, cercetarea efectuată asupra sensului aprobării a concluzionat, în unele opinii, că aceasta ar fi echivalentă cu sensul noțiunii de ratificare.

Astfel, profesorul Tudor Drăganu în analiza efectuată asupra decretelor-lege, consideră că supunerea acestora ratificării Parlamentului are o dublă semnificație: în primul rând, ea va echivala cu descărcarea de răspundere a Guvernului pentru abuzul de putere săvârșit, iar în al doilea rând, ea va transforma în lege ceea ce înainte era un act al Guvernului.

Profesorul Ioan Deleanu consideră de asemenea, că aprobarea ordonanțelor este echivalentă cu ratificarea, specificând că „aprobarea se realizează, în fapt, printr-o lege de ratificare a ordonanței. Aprobarea este, în acest caz – și astfel se procedează de regulă – expresă, explicită”.

Alt autor consideră că nu este oportun ca aprobarea ordonanței să fie luată sub semnificația de ratificare. Se argumentează această opinie prin aceea că ratificarea, spre deosebire de aprobare, nu implică și posibilitatea de completare sau modificare a actului supus acestei proceduri, pe când aprobarea implică nu numai acceptarea de către legiuitor a actului, așa cum a fost emis, sau respingerea acestuia, ci si posibilitatea de modificare sau completare a lui.

Observăm că prin această opinie, se pun în evidență aspecte juridice, prin care se evidențiază diferențieri între cele două reguli procedurale posterioare emiterii unui act normativ, aprobarea și ratificarea, reguli ale căror efecte juridice sunt incidente, în cazul nostru, atât cu sensul delegării legislative cât și cu regulile constituționale care stau la baza funcționării acestei instituții constituționale.

Astfel, pe de o parte, lipsirea Parlamentului de posibilitatea de modificare sau completare a ordonanțelor supuse aprobării acestuia, ceea ce este specific numai operațiunii de ratificare, ar presupune o abatere de la sensul delegării legislative respectiv, un transfer definitiv de atribuții între cele două puteri implicate în exercițiul funcției de legiferare, fiind astfel încălcat principiul delegata potestas nori delegatur.

Pe de altă parte, considerarea aprobării ordonanței ca fiind echivalentă cu o simplă ratificare a acesteia, ar presupune nerecunoașterea calității Parlamentului de unică autoritate legislativă, calitate constituțională care îi conferă dreptul de a dispune oricând și conform propriei sale voințe asupra actelor juridice care sunt rezultat al exercițiului funcției de legiferare, indiferent de autorul de la care provin aceste acte.

De altfel, în doctrină sunt remarcate și alte aspecte juridice prin care sunt diferențiate cele două forme procedurale de ratificare și de aprobare care, după cum vom observa, impun ca sensul noțiunii de aprobare a ordonanțelor să nu fie luat ca o simplă operațiune de ratificare.

Profesorul Nistor Prisca remarcă faptul că în art. 64 pct. 1 din Constituția României din 1965, nu mai era utilizat termenul de ratificare a decretelor, așa cum prevedea Constituția din 1952, întrucât „prin ratificare se dădea o confirmare a decretului atât pentru trecut cât și pentru viitor” fără însă ca „ratificarea să aibă efecte asupra naturii actului”.

Revenind la ordonanțele Guvernului, trebuie să observăm că în cazul aprobării acestora de către Parlament, – ca și în cazul adoptării normelor cu putere de lege cuprinse în decret, potrivit art. 64 pct. 1 din Constituția României din 1965 – se intervine asupra naturii acestora în sensul că din momentul aprobării acestea devin lege, ele încetând să existe ca acte guvernamentale.

De asemenea trebuie observat că ratificarea, spre deosebire de aprobare, vizează numai raporturile dintre autoritățile în cauză „fără să afecteze și efectele actului juridic față de terți”.

Astfel, spre deosebire de ratificare, prin efectuarea operațiunii de aprobare a ordonanțelor, pe de o parte, se exercită raportul de colaborare între puterea legislativă și cea executivă, în realizarea funcției de legiferare a statului, iar, pe de altă parte, sunt afectate efectele juridice ale actului supus aprobării atunci când, asupra conținutului acestuia, intervin modificări, completări sau chiar respingerea lui.

Pe aceste considerente, apreciem că sensul noțiunii de aprobare a ordonanțelor nu trebuie a fi considerat echivalent cu sensul noțiunii de ratificare. Aprobarea este o noțiune mai largă decât simpla operațiune de ratificare, o include pe aceasta din urmă.

Cele două noțiuni pot fi asimilate, din punct de vedere al semnificației lor, doar în ceea ce privește descărcarea de răspundere a Guvernului pentru măsurile dispuse prin exercițiul delegării legislative, nu și în privința efectelor juridice produse asupra actului supus aprobării sau ratificării.

Asupra acestei problematici juridice s-a pronunțat și judecătorul constituțional, în considerentele Deciziei nr. 34/1998”, iar soluția de principiu emisă de acesta este aceea că „aprobarea unei ordonanțe nu are semnificația de simplă „ratificare” iar pentru legiuitor faptul că efectele ordonanței se produc anterior aprobării nu constituie o restricție sau o condiționare ce ar afecta competența sa legislativă și, implicit, aplicabilitatea procedurilor constituționale instituite în vederea exercitării acestei competențe”.

În ceea ce privește efectul acestei aprobări asupra ordonanței, în considerentele acestei decizii se constată, de asemenea, că ordonanța chiar dacă produce efecte juridice anterioare aprobării sau respingerii ei, „fiind un act guvernamental, numai dacă a fost aprobată de legiuitor devine un act de legiferare”.

Asupra acestui aspect juridic, Curtea Constituțională s-a pronunțat și în Decizia nr. 102/1995, iar soluția de principiu care rezultă din considerentele acestei decizii este aceea că ordonanța, în caz de aprobare, dobândește forța juridică a legii.

Referitor Ia competența Parlamentului în exercitarea actului de aprobare a ordonanței, în jurisprudența Curții Constituționale, se desprinde ca soluție de principiu, faptul că, aprobarea ordonanței prin lege nu înlătură caracterul neconstituțional al acesteia „întrucât Parlamentul nu este îndreptățit să confirme o normă neconstituțională care-și păstrează acest caracter cât timp legiuitorul n-a modificat-o.

Un argument prin care poate fi susținută această soluție îl regăsim în Decizia nr. 114/1999, în sensul că „dispozițiile art. 51 referitoare la supremația Constituției și cele ale art. 114 alin. (5) din Constituție împiedică Parlamentul să aprobe o ordonanță emisă în baza delegării legislative, dacă aceea fusese adoptată cu încălcarea dispozițiilor constituționale relevante. Prin aprobarea ordonanței de către Parlament, întregul său conținut devine lege, care apare astfel ca un act distinct de ordonanță, ale cărei dispoziții menționate prin legea de aprobare operează ca prevederi legale de la data intrării în vigoare a legii”.

În jurisprudența Curții Constituționale, în ceea ce privește aprobarea ordonanțelor guvernului, un interes științific îl prezintă excepția de neconstituționalitate prin care se cere Curții să constate că „un proiect de lege pentru aprobarea unei ordonanțe nu ar putea forma obiectul angajării răspunderii Guvernului”.

Această excepție de neconstituționalitate a constituit obiect al Deciziei nr. 34/1998, din considerentele căreia rezultă următoarele aspecte: „Potrivit ort. 113 alin. (1) din Constituție, Guvernul își poate angaja răspunderea politică pentru un proiect de lege ce se consideră adoptat, dacă Guvernul nu a fost demis. Angajarea răspunderii este o procedură mixtă, de control parlamentar, întrucât permite inițierea unei moțiuni de cenzură, și de legiferare, deoarece proiectul de lege în legătură cu care Guvernul își angajează răspunderea se consideră adoptat, dacă o asemenea moțiune nu a fost depusă sau, fiind inițiată, a fost respinsă. Prevederea constituțională nu distinge cu privire la natura proiectului de lege respectiv. Rezultă că el poate fi de natura legilor organice sau ordinare, cu excluderea legii constituționale de revizuire a Constituției, pentru care există o procedură specială, prevăzută de art. 146 -148 din Constituție, în cadrul căreia Guvernul nu poate avea calitatea de inițiator. A adăuga o altă restricție -cum se propune în sesizare ~ referitoare la aprobarea unei ordonanțe de urgență nu poate avea decât semnificația modificării textului constituțional al art. 113, ceea ce, de principiu, este inadmisibil. Când legea nu distinge, nici interpretul nu poate distinge, iar o normă constituțională nu poate fi modificată pe cale de interpretare. De aceea soluția adresată Curții, în finalul sesizării, de a se constata inadmisibilitatea angajării răspunderii Guvernului pentru o lege de aprobare a unei ordonanțe de urgență, nu poate fi reținută.

În sensul inadmisibilității aprobării prin lege a unei ordonanțe de urgență în cadrul procedurii prevăzute de art. 113 din Constituție, se susține că Guvernul și-a angajat răspunderea prin însăși emiterea ordonanței, ceea ce ar exclude angajarea din nou a răspunderii sale în cadrul acestei proceduri. Sunt însă două planuri diferite: răspunderea Guvernului în cadrul procedurii prevăzute de art. 113 și răspunderea acestuia ca autor al ordonanței. În prima ipoteză, angajarea răspunderii poate antrena demiterea Guvernului, pe când, în a doua ipoteză, respingerea ordonanței nu antrenează o asemenea consecință.

În teoria dreptului administrativ, noțiunea de aprobare este utilizată în trei ipoteze: aprobările propriu-zise, aprobările substitutive și aprobările improprii.

În situația aprobării ordonanțelor, aprobarea este substitutivă deoarece, actul supus aprobării este emis de autoritatea executivă care acționează în domeniu de competență al legislativului, substituindu-se deci în competența acestuia, în baza delegării legislative primite.

Această aprobare poate fi expresă, explicită, atunci când ordonanța este supusă aprobării, de către autoritatea emitentă, potrivit procedurii legislative prevăzute de art. 115 alin. (3) și (5) din Constituție, precum și implicită, atunci când Parlamentul adoptă o lege ulterioară ordonanței prin care, total sau parțial, confirmă conținutul acesteia.

Art. 115 (3) din Constituție, dispune că ordonanțele adoptate în temeiul unei legi speciale de abilitare se supun aprobării Parlamentului, dacă prin această lege este cerută în mod expres supunerea lor spre aprobare.

Prin analiza acestei reglementări constituționale, observăm faptul că aceasta, nu conține nici o regulă referitoare la utilizarea unor criterii sau metode pentru selecția ordonanțelor care trebuie supuse aprobării sau care nu trebuie supuse aprobării Parlamentului.

Din interpretarea acestui text constituțional, în coroborare cu art. 115 alin. (1) și (2) din Constituție, putem deduce doar faptul că, cel care este în drept, să stabilească ordonanțele care trebuie supuse sau nu aprobării Parlamentului, este însuși legiuitorul, voința acestuia fiind exprimată prin legea de abilitare.

Întrucât, în aceste reglementări constituționale nu sunt stabilite criteriile în baza cărora legiuitorul poate stabili ordonanțele ce se supun sau nu aprobării Parlamentului, doctrina a intervenit în rezolvarea acestei probleme și a considerat că „în principiu – ordonanțele ce nu se supun aprobării ulterioare sunt – cele prin care, în scopul precizării unor prevederi dintr-o lege, Guvernul este învestit cu competența de a stabili anumite formulare, metodologii, instrucțiuni tehnice sau alte aspecte de detaliu, ori norme cu caracter subsidiar, complementar sau adiacent”.

În consens cu modul în care doctrina a încercat să rezolve această problemă juridică, apreciem că, de regulă, ordonanțele prin care sunt reglementate primar relații sociale, trebuie supuse aprobării Parlamentului, excepția de la această regulă, constituind-o doar acele ordonanțe prin a căror reglementare sunt stabilite reguli adiacente, subsidiare sau complementare reglementării primare.

În altă ordine de idei, putem deduce, din interpretarea art. 115 alin. (1) și (2) din Constituție, că supunerea spre aprobare a ordonanțelor obișnuite este afectată de un singur termen și anume, termenul stabilit prin legea de abilitare până la care Guvernul poate să adopte ordonanțe.

Acest termen este deci, în același timp, și termenul până Ia care Guvernul poate să supună spre aprobare Parlamentului ordonanțele, atunci când acest lucru este cerut prin legea specială de abilitare.

Referitor la acest aspect, în jurisprudența Curții Constituționale s-a statuat ferm că „nerespectarea termenului stabilit pentru supunerea ordonanței spre aprobare Parlamentului atrage – cum precizează art 114 alin (3) fraza finală – „încetarea efectelor ordonanțe.

În condițiile în care Guvernul a respectat dispozițiile constituționale de a supune ordonanța spre aprobare la Parlament până la împlinirea termenului de abilitare, Curtea a constatat că ordonanța „continuă să își producă efecte juridice, independent de data la care Parlamentul se va pronunța în condițiile art. 114 alin (5)”.

Prin Decizia nr. 63 din 20 aprilie 1999, publicată în Monitorul Oficial al României Partea I, nr. 263 din 9 iunie 1999, Curtea Constituțională a constatat că legea de abilitare stabilește termenul în care ordonanța trebuie supusă aprobării Parlamentului, conform art. 114 (3) din Constituția din 1991, iar nu termenul în care ar trebui să se desfășoare dezbaterile.

Textul constituțional al art. 115 (3) din Constituție are următorul cuprins „Dacă legea de abilitare o cere, ordonanțele se supun aprobării Parlamentului, potrivit procedurii legislative, până la împlinirea termenului de abilitare. Nerespectarea termenului atrage încetarea efectelor ordonanței”.

În acord cu soluția judecătorului constituțional, constatăm că aprobarea, la care se referă art. 115 (3) din Constituție, este o obligație a Guvernului, care constă în supunerea spre aprobare a ordonanței, până la împlinirea termenului de abilitare, și nu o obligație a Parlamentului pentru dezbaterea și aprobarea propriu-zisă a ordonanței.

Dovada depunerii ordonanței adoptate în temeiul unei legi speciale pentru aprobare la Parlament, până la împlinirea termenului de abilitare o constituie însăși publicarea acesteia în Monitorul Oficial al României, deoarece Camera Deputaților înregistrează și trimite spre publicare actele care se publică în Monitorul Oficial.

Referitor la dovada depunerii ordonanței de urgență spre aprobare Parlamentului, soluția de principiu care se desprinde din jurisprudența Curții constituționale este aceea că „însuși faptul că a fost publicată reiese că această ordonanță a fost depusă în prealabil la Parlament, deoarece, potrivit art. 78 din Constituție, legea intră în vigoare pe data publicării ei în Monitorul Oficial al Românei, iar potrivit art. 114 alin (4) din Constituție, intrarea în vigoare a unei ordonanțe de urgență este condiționată de depunerea sa prealabilă spre aprobare”.

Această soluție constituțională se menține și după revizuirea Constituției întrucât, art. 115 alin. 5 din Constituția republicată stabilește imperativ că ordonanța de urgență intră în vigoare numai după depunerea sa spre dezbatere în procedură de urgență la Camera competentă să fie sesizată și după publicarea ei în Monitorul Oficial al României.

Astfel cum s-a sesizat deja în doctrină, trebuie să distingem între supunerea spre aprobare și aprobarea ordonanțelor, acestea fiind „două operații juridice diferite, cu efecte juridice specifice, proprii.

Supunerea spre aprobare a ordonanțelor este o obligație constituțională a Guvernului și are efecte juridice specifice.

Astfel, în cazul ordonanțelor adoptate în temeiul unei legi speciale de abilitare, nesupunerea acestora spre aprobare Parlamentului, până la termenul abilitării legislative, determină încetarea efectelor juridice, iar în situația ordonanțelor de urgență, nesupunerea acestora spre aprobare la Parlament determină inexistența acestora.

Aprobarea, este o obligație a Parlamentului care intervine după supunerea spre aprobare, fără ca aceasta să fie determinată în timp, în situația ordonanțelor obișnuite, spre deosebire de ordonanțele de urgență unde exercitarea acesteia în timp este supusă condițiilor stabilite în art. 115 (5) din Constituție.

Aprobarea este deci atribuția Parlamentului, ea intervine după supunerea spre aprobare și se realizează potrivit reglementării din art. 115 alin. (7) din Constituție, printr-o lege în care vor fi cuprinse și ordonanțele ale căror efecte au încetat ca urmare a nesupunerii lor spre aprobare, până la împlinirea termenului de abilitare.

Aprobarea ordonanțelor prin lege are ca semnificație juridică trecerea acestor acte din sfera actelor executivului în sfera actelor legislativului, deci transformarea lor în lege.

Referitor la practica Parlamentului României privind aprobarea ordonanțelor emise de Guvern se constată o evoluție a acesteia de la interpretarea prevederilor Constituției într-un sens restrictiv, și anume că ordonanțele emise de Guvern pot fi numai admise sau respinse, către acceptarea ideii operării unor posibile modificări ale ordonanței în cauză.

Aceasta implică, evident, o examinare pe fond nu numai a legii, dar și a textului ordonanței, articol cu articol, fiind vorba de reglementări normative ce sunt practic incluse în conținutul legii.

Astfel „dezbaterea ordonanței, în momentul aprobării sale de către Parlament, devine deci necesară, în aceleași condiții în care se efectuează dezbaterea unei legi”.

În acest caz, aprobarea ordonanței este o aprobare expresă, explicită, ale cărei efecte juridice pot fi produse „numai atunci când legea îndeplinește și condiția prevăzută în art. 78 din Constituție”, și anume intrarea sa în vigoare, fie la 3 zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României, fie la data prevăzută în textul ei.

Revizuirea Constituției din 1991 a determinat modificări de substanță numai în ceea ce privește procedura de aprobare a ordonanțelor de urgență nu și în ceea ce privește procedura de aprobare a ordonanțelor emise în temeiul unei legi speciale de abilitare.

Astfel, lipsa unei propuneri legislative de revizuire a art. 114 alin. (3) din Constituția din 1991, determină ca și după revizuirea Constituției, să se mențină deficiențe constituționale în domeniul aprobării ordonanțelor adoptate în temeiul unei legi speciale de abilitare.

În acest sens, constatăm că și după revizuirea Constituției, abilitarea legislativă va fi lipsită de criterii constituționale în baza cărora, prin lege de abilitare, pot fi stabilite ordonanțele care trebuie supuse sau nu aprobării Parlamentului.

De asemenea, și după revizuirea Constituției, va exista un singur termen limită până la care ordonanțele pot fi supuse aprobării Parlamentului, respectiv până la împlinirea termenului de abilitare, fără posibilitatea stabilirii, unor termene mai scurte, pe perioada abilitării legislative, la a căror împlinire trebuie finalizată procedura de supunere spre aprobare.

Lipsa unei propunerii legislative de revizuire a art. 114 alin. 3 din Constituția din 1991, determină, ca și după revizuirea acesteia, să nu fie determinată perioada de timp, în care, Parlamentul trebuie să aprobe ordonanțele ce i-au fost supuse spre aprobare.

În consecință, se poate constata că și după revizuirea Constituției din 1991, nu va exista un regim constituțional care să permită Parlamentului un control operativ asupra ordonanțelor adoptate în urma abilitării legislative.

Spre deosebire de regimul constituțional românesc, prin raportare la regimul constituțional al altor state, se poate observa că regimul constituțional de aprobare a ordonanțelor este supus unor reguli care permit Parlamentului un control operativ asupra modului în care Guvernul a exercitat atribuțiile de legiferare delegate astfel:

În sistemul constituțional francez, ordonanțele, deși intră în vigoare imediat, devin caduce, dacă Guvernul nu depune, înaintea datei de împlinire a termenului de abilitare, proiectul de lege pentru ratificarea ordonanței.

Și în acest sistem, ca și în sistemul constituțional românesc, constatăm lipsa unei prevederi constituționale care să determine timpul în care Parlamentul trebuie să ratifice ordonanța, cauză pentru care, aceasta continuă să își producă efecte ca act guvernamental, până în momentul în care capătă valoare legislativă deplină.

În Constituția Republicii Italiene, este stabilit un termen limită de 60 de zile de la publicare, în care, decretele cu putere de lege, sunt transformate în lege. Dacă în acest termen, decretele cu putere de lege nu sunt transformate în lege, sunt considerate abrogate, deci încetează să mai producă efecte juridice. Această Constituție prevedere și posibilitatea soluționării prin lege a efectelor produse de astfel de decrete.

În Constituția Spaniei, decretele-legi trebuie supuse imediat dezbaterii și votării pe ansamblul Congresului Deputaților. Dacă Congresul Deputaților nu este reunit, acesta se convocă anume în acest scop, iar în 30 de zile de la promulgarea decretelor-legi, este obligat să se pronunțe asupra aprobării sau abrogării lor, conform unei proceduri speciale și sumare stabilită prin Regulamentul de organizare și funcționare.

Observăm, atât din modul în care este reglementat regimul constituțional de aprobare al ordonanțelor obișnuite în sistemul constituțional românesc actual, cât și în sistemul constituțional al altor state, că „delegarea legislativă implică, în mod firesc, dreptul Parlamentului de a cunoaște dacă și cum Guvernul a dus la îndeplinire abilitarea și de a decide cu privire la normele astfel elaborate”.

Din această cauză, în doctrină, aprobarea ordonanțelor Guvernului este considerată un procedeu prin care Parlamentul exercită funcția de control asupra Guvernului și administrației publice, control exercitat prin însăși procedura de aprobare.

Spre deosebire de ordonanțele obișnuite, regimul constituțional de aprobare a ordonanțelor de urgență, urmare propunerii legislative de revizuire a Constituției, a suportat modificării substanțiale, astfel:

– Articolul 114 din Constituția din 1991 a fost modificat și completat, după cum urmează:

– Alineatul (4) are următorul cuprins:

„(4) [ ] Ordonanța intră în vigoare numai după depunerea spre dezbatere în procedură de urgență la Camera competentă să fie sesizată […]. Dacă în termen de cel mult 30 de zile de la depunere, Camera sesizată nu se pronunță asupra ordonanței, aceasta este considerată adoptată și se trimite la ce-a de a doua Cameră care decide, de asemenea în procedură de urgență”.

Observăm astfel, că spre deosebire de reglementarea constituțională a art. 114 din Constituția din 1991, conform reglementării constituționale actuale, intrarea în vigoare a ordonanțelor de urgență este condiționată de „depunerea spre dezbatere în procedură de urgență la Camera competentă să fie sesizată” și publicarea în Monitorul Oficial al României.

Rezultă de aici un prim aspect juridic și anume, că aprobarea ordonanțelor de urgență, după revizuirea Constituției, se face prin supunerea acestora spre dezbatere în procedură de urgență la Camera competentă să fie sesizată.

Această procedură legislativă este proclamată prin Regulamentul Senatului și Camerei Deputaților și constă, în principal, în stabilirea unor abateri semnificative de la regulile obișnuite ale procedurii legislative parlamentare, ca, spre exemplu, reducerea termenelor procedurale.

Prin această modificare a art. 114 alin. (4) din Constituția din 1991 se accentuează, pe de o parte, caracterul de urgență al situațiilor extraordinare, iar pe de altă parte, permite Parlamentului să reacționeze imediat, spre a curma aplicarea ordonanței de urgență, dacă va considera nejustificată emiterea ei.

Ca o altă consecință juridică a modificării a art. 114 alin. (4) din Constituția din 1991, în ceea ce privește aprobarea ordonanțelor de urgență, se poate constata instituirea unei obligații în seama Parlamentului, de a aproba ordonanțele ce i-au fost supse spre dezbatere în procedură de urgență, în termen de cel mult 30 de zile de la depunere.

Dacă în acest termen Camera sesizată nu se pronunță asupra ordonanței supusă dezbaterii sale, aceasta se consideră aprobată și se trimite la ce-a de a doua Cameră care decide, de asemenea, în procedură de urgență.

Rezultă deci că, prin acceptarea acestei propunerii legislative de revizuire a Constituției, se realizează o delimitare în timp a procedurii de dezbatere de către Parlament a ordonanțelor de urgență.

Funcție de modul în care se va realiza această aprobare, se poate vorbi de o aprobare legală expresă, atunci când legiuitorul aprobă ordonanțele de urgență, prin legea de aprobare, în termenul maxim de 30 de zile, de la depunerea lor spre dezbatere și de o aprobare tacită a acestora, atunci când legiuitorul nu se pronunță asupra acestora în termenul maxim de 30 de zile.

Un ultim aspect, privind aprobarea ordonanțelor, este legat de dispozițiile art. 115 alin. (7) și (8) din Constituție.

Potrivit acestor dispoziții, fără a se face distincția între ordonanțele obișnuite și ordonanțele de urgență, actul prin care se face aprobarea acestora este o lege de aprobare sau respingere.

Din conținutul acestui text constituțional, rezultă un prim aspect juridic și anume că, după revizuirea Constituției, sunt eliminate, nu sunt supuse aprobării Parlamentului, ordonanțele adoptate în urma abilitării legislative pentru care legea de abilitare nu a prevăzut obligativitatea supunerii lor spre aprobare Parlamentului.

Rezultă deci că, după revizuirea Constituției, sunt supuse aprobării sau respingerii Parlamentului, numai ordonanțele pentru care legea de abilitare prevede obligativitatea supunerii lor spre aprobare Parlamentului și ordonanțele de urgență. În categoria ordonanțelor „cu care Parlamentul a fost sesizat” intră și ordonanțele care nu au fost supuse aprobării Parlamentului până la împlinirea termenului de abilitare.

În consecință, după revizuirea Constituției, nu sunt supuse aprobării Parlamentului, ordonanțele pentru care legea de abilitare nu cere sesizarea Parlamentului în vederea aprobării sau respingerii lor.

Un al doilea aspect juridic, constă în aceea că, prin legea de aprobare sau respingere va trebui să se decidă și cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanței.

În virtutea acestor noi dispoziții constituționale, legea de aprobare sau respingere a ordonanțelor va trebui să cuprindă și unele măsuri pentru reglementarea situațiilor juridice, produse pe cât timp ordonanțele au fost aplicate.

Legea de aprobare sau de respingere a ordonanțelor, va cuprinde și ordonanțele caduce ca urmare a nerespectării termenului de prezentare spre aprobare.

2. Respingerea ordonanțelor guvernului.

Practic, nici o ordonanță nu poate scăpa controlului parlamentar. Se ridică desigur problema de a ști care-i sancțiunea în cazul în care o asemenea ordonanță nu a fost cuprinsă ulterior în lege. Dar aceasta este o altă problemă, ce merită a fi examinată separat.

Un alt aspect, privind aprobarea ordonanței de urgență, este legat de dispozițiile alin. ultim al art. 115 din Constituție, potrivit cărora aprobarea sau respingerea ordonanțelor – fără a se distinge după cum sunt de urgență sau pe temeiul unei legi de abilitare – se face printr-o lege.

Teoretic, aprobarea sau respingerea ordonanței s-ar fi putut face. și exclusiv prin vot. Aceasta era modalitatea, în regimul Constituției din 1965, pentru transformarea în lege -deci, în fond, aprobarea – a decretelor cu putere de lege ale fostului Consiliu de Stat. Ca efect al unei astfel de aprobări, decretul devenea lege iar în practica legislativă el era identificat prin titlul său și prin precizarea „devenit Legea numărul

Într-un sistem monocameral o asemenea soluție este firească. Aprobarea sau respingerea directă, prin vot, a unei ordonanțe, deci nu prin intermediul unui act având o asemenea finalitate, este neîndoielnic justificată întrucât exprimă voința legiuitorului, fără a o altera în nici un fel. Legiuitorul, chiar, poate modifica actul supus aprobării sale, deoarece, drept efect al aprobării, el și-l însușește, conferindu-i calitatea de lege. În condițiile bicameralismului integral, în care cele două Camere ale Parlamentului sunt egale, cum este Parlamentul României potrivit Constituției din 1991, posibilitatea unei singure Camere de a decide trebuie, în mod necesar, exclusă. Desigur, într-un sistem parlamentar bicameral diferențiat, în care cele două Camere ale Parlamentului nu sunt egale, se pot utiliza și alte soluții. Dar, în condițiile bicameralismului integral, posibilitatea Camerei prima sesizată de a respinge ordonanța i-ar conferi puterea de a curma astfel procedura de legiferare, deoarece, prin ipoteză, nu ar mai exista nici o autoritate care, în mod legitim, să sesizeze cea de a două Cameră. Guvernul nu ar putea să o facă din moment ce și-a epuizat inițiativa când a sesizat Camera ce a respins ordonanța, iar această Cameră de asemenea nu ar putea să o facă fiindcă nu are ce anume sesiza, din moment ce a respins ordonanța. De asemenea, în cazul în care ordonanța ar fi aprobată de prima Cameră sesizată, dar respinsă de cea de a doua, ar urma ca, în temeiul art. 75 din Constituție, ea să fie supusă din nou aprobării Camerei ce o aprobase inițial, după care, dacă cea dea a doua Cameră își menține soluția de respingere ordonanța să fie definitiv respinsă. Din cele arătate rezultă că o asemenea modalitate, are ca efect preeminența Camerei care respinge ordonanța; o preeminență de ordin funcțional dar care, nu mai puțin, încalcă egalitatea Camerelor.

Spre a evita asemenea consecințe, contrare structurii bicamerale și egalității Camerelor Parlamentului, alin. ultim al art. 114 din Constituție a prevăzut o soluție derogatorie de la procedura legislativă obișnuită și anume că ordonanțele se aprobă sau se resping prin lege. Problema este legată de ipoteza respingerii ordonanței de una din Camere, deoarece în cazul aprobării, eventualele diferențe dintre forma adoptată de o Cameră, față de aceea aprobată de cealaltă cameră, se pot concilia în cadrul procedurii de mediere, prevăzută de art. 76 din Constituție, iar dacă aceste diferențe nu vor putea fi eliminate nici în cadrul ședinței comune a celor două Camere, respingerea ordonanței, în această fază finală, nu este, evident, contrară bicameralismului.

După cum s-a arătat, însă, respingerea ordonanței de una din Camere – fără corectivul normei derogatorii de la procedura de legiferare obișnuită, în sensul că respingerea ordonanței se poate face numai prin lege – este de natură să confere o preeminență, contrară egalității Camerelor, în favoarea Camerei ce a respins ordonanța.

Ordonanța constituie un act de aplicare a normei de abilitare, fie legală – legea de abilitare – fie potrivit unei prezumții constituționale – art. 114 alin. (4) din Constituție -pentru ordonanțele de urgență. Fiind deci un act de aplicare a normei instituite de legiuitorul ordinar sau, după caz, constituant, preeminența uneia din Camere pentru respingerea ordonanței nu se justifică. Norma supraordonată exprimă voința concordantă a celor două camere, astfel încât respingerea nu poate fi expresia voinței politice doar a uneia dintre ele.

Întrucât însă respingerea ordonanței se face prin lege, actul de respingere, în mod necesar, nu poate fi – ca și orice altă lege – decât expresia voinței concordante a celor două Camere.

Principalele aspecte derogatorii de la procedura de legiferare obișnuită, ca urmare a regulei instituite de art. 114 alin. (5) din Constituție, referitoare la respingerea ordonanțelor numai prin lege, sunt următoarele:

– Dacă, în procedura legislativă obișnuită, respingerea unei inițiative rezultă nemijlocit din vot, cum ar fi respingerea unui proiect de lege sau a unui amendament, în cazul ordonanței, voința Camerei, în acest sens, trebuie materializată într-un act – legea de respingere -, care exprimând-o, să-i confere valoare juridică; inițiativa legii de respingere este din oficiu, întrucât rezultă din neadoptarea inițiativei guvernamentale de aprobare a ordonanței; – Respingerea unei ordonanțe nu poate fi decât ca urmare a voinței concordante a celor două Camere, deci a Parlamentului în ansamblul său, pe când, în cadrul procedurii legislative obișnuite, respingerea unei inițiative se face exclusiv de Camera în fața căreia s-a exercitat inițiativa, cum ar fi referitor la un proiect de lege de Camera primă sesizată sau de Camera care, la a doua lectură, după ce cealaltă Cameră a aprobat proiectul, își menține voința de a-l respinge; de aceia legea de respingere trebuie adoptată, în aceiași formă, de ambele Camere;

Dacă cea de a doua Cameră nu este de acord cu legea de respingere a ordonanței, adoptată de Camera primă sesizată, conflictul dintre Camere, astfel creat, se soluționează pe calea procedurii de mediere similar cu ipoteza inversă, când prima Cameră a adoptat legea de aprobare a ordonanței și cea de a doua o lege de respingere eliminându-se astfel preeminența Camerei a cărei voință politică este să o respingă. De altfel, cele arătate au fost consacrate în practica parlamentară, prin legile de respingere a unor ordonanțe, emise fie pe baza unei legi de abilitare, fie cu titlu de ordonanțe de urgență. Deși regula art. .114 alin. (5) din Constituție este unică, atât pentru ordonanțele obișnuite, emise pe baza unei legi de abilitare, cât și pentru cele de urgență, respingerea de către Senat a unei asemenea ordonanțe a fost interpretată de unii ca fiind definitivă. Când legea nu distinge nici interpretul nu poate distinge, iar față de cele arătate, considerăm că nici nu ar trebui să distingă, ținând seama de principiul fundamental al structurii Parlamentului, potrivit Constituției, și anume cel al bicameralismului integral, în temeiul căruia cele două Camere ale Parlamentului au o poziție constituțională egală.

Probleme interesante ridică însă respingerea ordonanței guvernamentale, mai ales în legătură cu efectele juridice produse și cărora, prin respingere, le dispare legitimitatea legală. Într-o opinie se arată că aceste efete juridice „rămân bine produse, pentru că, la acea dată, ele întruneau condițiile cerute de Constituție”.

Strict formal acesta este răspunsul deși el nu este, în toate cazurile, în spiritul protecției drepturilor omului și ideii de justiție.

De aceea considerăm că legea de respingere ar trebui să cuprindă și unele măsuri pentru reglementarea situațiilor juridice produse cât timp ordonanța era aplicabilă. În acest sens s-ar putea pune problema unor măsuri reparatorii. De exemplu, dacă un bun a fost declarat, printr-o ordonanță, ca fiind de utilitate publică și, ulterior, expropriat iar parlamentul respinge ordonanța, considerând că nu sunt întrunite condițiile pentru ca acel bun să fie declarat de utilitate publică, evident că se pune problema restituirii bunului în patrimoniul proprietarului expropriat. În orice altă situație similară o măsură reparatorie se impune, deoarece altminteri s-ar ajunge la perpetuarea unei soluții juridice cu care legiuitorul nu a fost de acord. Aparte este împrejurarea în care motivul respingerii este neîncadrarea ordonanței în legea de abilitare, cum ar fi prin depășirea termenului ori a materiilor ce au făcut obiectul abilitării sau, într-un caz extrem, emiterea ordonanței fără temeiul unei abilitări, precum și emiterea unei ordonanțe de urgență fără justificarea pericolului public al cazului excepțional ori prin depășirea limitelor acestui pericol, cuprinzând măsuri ce nu au caracter urgent. În asemenea situații ordonanța este emisă prin exces de putere și de aceea chiar dacă legiuitorul nu ar prevedea unele măsuri, de ordin legislativ, pentru reglementarea consecințelor produse, instanțele ar putea obliga Guvernul la plata unor despăgubiri, restituirea unui bun, etc. Este o deosebire radicală între fapta licită, constând în emiterea unei ordonanțe în cadrul limitelor constituționale și legale ale delegării chiar dacă ulterior parlamentul nu ar confirma măsura respectivă și fapta ilicită, constând în emiterea ordonanței fără temei, exclusiv prin deturnarea procedurii abilitării sau prin abuz de putere. În prima ipoteză Guvernul era îndreptățit să emită ordonanța iar quijure utitur neminem laedit. În a doua ipoteză, însă, Guvernul nu poate legitima emiterea ordonanței. Faptul că ordonanța are efecte legislative nu poate justifica identificarea acesteia cu legea, spre a se putea susține că așa cum legiuitorul nu răspunde patrimonial pentru încălcarea legitimității constituționale a legii, nici Guvernul nu ar trebui să răspundă pentru încălcarea legitimității ordonanței. Ordonanța nu e lege, ci un act guvernamental. Ea va deveni lege după aprobare, dar până atunci natura sa guvernamentală implică, răspunderea Guvernului pentru exces de putere, ca față de orice alt act al său, în temeiul art. 48 din Constituție. De aceea ordonanța nu poate fi asimilată legii decât în ce privește efectele, nu și în ce privește natura sa juridică, spre a conferi Guvernului o poziție și autoritate identică parlamentului, în exercițiul suveranității, potrivit art. 2 din Constituție.

Pe de altă parte, problema s-ar putea soluționa și în alți termeni. Este adevărat că qui sue jure utitur neminem laetit, dar legiuitorul, în general, când nu soluționează consecințele injuste ale soluțiilor sale își exercită competența în limitele pe care le implică qui sue jure utitur? Într-o societate democrată, statul și deci toate autoritățile publice, inclusiv legiuitorul, sunt în serviciul cetățenilor, a fiecăruia în parte, deoarece nu ar putea altminteri să fie a tuturora, împreună. Este ceea ce rezultă din prevederile art.l din Constituție, îndeosebi având în vedere că potrivit acestor dispoziții demnitatea omului este proclamată ca valoare supremă. O lege injustă este injustă chiar dacă a fost instituită cu respectarea competenței și procedurilor constituționale instituite pentru adoptarea legilor. Legile rasiste, legile abuzive sunt un exemplu care astăzi nu mai poate fi negat. Legea de victimizare a unora este prin definiție injustă. Un drept, și sub acest aspect o atribuție este similară acestuia, degenerează în privilegiu, fără responsabilitatea pe care o implică în mod necesar. Adesea legiuitorul reglementează, în dispozițiile finale ale legii, asemenea consecințe. De asemenea o consecință păgubitoare nu este neapărat injustă, în care scop adesea legiuitorul instituie un termen pentru intrarea în vigoare a noii reglementări, până la împlinirea căruia fiecare să-și poată regla interesele în funcție de exigențele acesteia. Dacă nu o face a ales, indiferent cum, chiar din neglijență, astfel încât inacțiunea îi este exclusiv lui imputabilă. De asemenea soluția legislativă poate să urmărească tocmai îndreptarea unei nedreptăți, eliminarea unei discriminări, înlăturarea unui privilegiu, optimizarea unei activități etc. În toate aceste ipoteze legea exprimă ideea de just, ce este de esența spiritului juridic, adică a așteptărilor de dreptate în conștiința individuală și colectivă a oamenilor. Legea nu este o simplă „inginerie legislativă”, indiferent de fundamentarea sa pe exigențele dreptului. O asemenea concepție nu are nimic în comun cu statul de drept care presupune tocmai preeminența dreptului în legitimarea oricărei acțiuni și oricărei autorități.

În cadrul Uniunii Europene se poate angaja răspunderea patrimonială a statului național și a autorităților Uniunii pentru pagubele suferite ca urmare a încălcării legislației comunitare, inclusiv a tratatelor constitutive. Este un precedent care, atunci când România se va integra în Uniunea Europeană, va face imposibilă soluția actuală a iresponsabilității statului legiuitor pentru consecințele unei legi neconstituționale. Răspunderea legiuitorului nu înseamnă limitarea acțiunii sale ci, dimpotrivă, încadrarea ei în limitele sale firești, potrivit principiilor statului de drept. Ea nu este contrară nici principiului suveranității sau a unui segment al acestuia, cât timp deținătorul suveranității este însăși poporul. În această concepție suveranitatea nu poate fi opusă poporului ci, dimpotrivă, presupune răspunderea statului pentru încălcarea intereselor naționale ale acestuia. Cele arătate privesc îndeosebi viitorul, deoarece iresponsabilitatea statului ca legislator este o soluție tradițională a constituționalismului românesc, ca de altfel, în general. Translatarea acestei soluții și în cazul ordonanțelor guvernamentale considerăm, însă, că nu este justificată. Ordonanța, așa cum s-a subliniat în mai multe rânduri în această lucrare, este un act guvernamental, chiar dacă are efectele unei legi. De aceea prin ea nu se exprimă statul legiuitor, ci ca putere executivă, Guvernul nu se substituie Parlamentului, ci acționează pe temeiul unei abilitări exprese sau, după caz, prezumate. De aceea considerăm că răspunderea sa patrimonială pentru ordonanțele respinse – desigur cu nuanțele necesare, în funcție de rațiunea respingerii – ca și pentru cele neconstituționale, nu poate fi negată. De asemenea opiniem că această răspundere ar putea privi și consecințele injuste ale soluțiilor adoptate, pentru argumentele invocate anterior, desigur, însă, numai până la aprobarea prin lege a ordonanței deoarece devenind lege, din acel moment răspunderea nu mai poate aparține decât statului ca legiuitor.

Legea de aprobare sau de respingere a ordonanței va cuprinde – după cum dispune art. 114 alin. ultim din Constituție – și ordonanțele caduce ca urmare a nerespectării termenului de prezentare spre aprobare la parlament. Această precizare considerăm că are valoarea unei constatări din oficiu, întrucât sancțiunea caducității este consecința încălcării termenului de prezentare pentru aprobare a ordonanței, nu a trecerii ordonanței, de către legiuitor, pe lista ordonanțelor caduce. De aceea ordonanța este caducă chiar dacă nu a fost înscrisă pe lista respectivă sau chiar, într-un caz extrem, dacă legiuitorul omițând acest efect, ar fi aprobat-o. În acest din urmă caz aprobarea este neconstituțională, deoarece parlamentul nu poate înlătura astfel efectul unei sancțiuni prevăzute de Constituție. Cu alte cuvinte, pot fi supuse aprobării și legiuitorul poate aproba numai ordonanțe în vigoare. O ordonanță ale cărei efecte au încetat, nefiind susceptibilă a fi transformată în lege, nu poate fi supusă aprobării, scopul acesteia fiind tocmai transformarea ordonanței în lege, de la data intrării în vigoare a legii de aprobare.

Cele arătate cu privire la reglementarea situațiilor juridice în curs, în cazul ordonanțelor respinse de parlament, se aplică, mutatis mutandis, și ordonanțelor caduce: legiuitorul ar putea reglementa măsuri reparatorii sau cu caracter tranzitoriu.

În cazul în care este respinsă o ordonanță prin care fusese modificată sau abrogată o reglementare existentă două sunt soluțiile posibile: reintră în vigoare reglementarea anterioară sau legiuitorul va reglementa expres situația astfel creată. Prima ipoteză este de conceput numai în tăcerea legii, în sensul unei prezumții rezultând din respingerea ordonanței ce abrogase reglementarea inițială, deci din infirmarea expresă de către legiuitor a politicii legislative pe care această ordonanță o exprimase.

Din acest punct de vedere, respingerea ordonanței nu este sinonimă cu abrogarea ei, deoarece în această din urmă ipostază niciodată nu reintră în vigoare reglementarea ce fusese abrogată. Este nu numai o regulă de tehnică legislativă, dar și o consecință logică ce ține de natura abrogării ca modalitate de încetare a ființei juridice a unui act normativ, nu de infirmare a unei politici legislative, ca în cazul respingerii ordonanței. Tocmai de aceea abrogarea reglementărilor din regimul ceaușist nu a avut ca urmare repunerea în vigoare a reglementărilor anterioare pe care acele reglementări le abrogaseră, din perioada stalinistă a regimului comunist, din perioada regimului antonescian sau din perioada antebelică.

Dacă, însă, domeniul reglementării abrogate prin ordonanța respinsă face obiectul unei alte reglementări ulterioare, prezumția repunerii ordonanței ce abrogase acea reglementare, nu se mai justifică. În acest caz, reglementarea ulterioară, exprimă în mod expres, voința legiuitorului, și ca urmare doar a unei prezumții.

Desigur, este mult mai corect, sub aspectul respectării normelor de tehnică legislativă ca legiuitorul să prevadă, în mod expres, că vechea reglementare reintră în vigoare sau să dea un nou conținut acestei reglementări, în scopul evitării unui gol de reglementare ca efect al respingerii ordonanței. În cazul abrogării unei ordonanțe emise în perioada abilitării, de către o altă ordonanță emisă în aceeași perioadă, soluția repunerii în vigoare a ordonanței inițiale nu se mai justifică, întrucât, prin ipoteză aceasta nu a mai fost supusă legiferării.

Ordonanța constatată de Curte că este neconstituțională nu mai poate face obiectul sesizării parlamentului. După cum s-a arătat, aprobarea sau respingerea nu poate privi decât ordonanța în vigoare. Contestarea constituționalității ordonanței pe calea excepției de neconstituționalitate se poate face numai până la aprobarea acesteia prin lege, după care controlul constituționalității poate privi doar legea de aprobare sau de respingere.

După cum s-a arătat, însă, în cadrul controlului legii de aprobare Curtea se poate pronunța chiar numai cu referire la ordonanță, fără însă ca aceasta să însemne că ordonanța nu ar face parte din legea de aprobare întrucât, ca și aceasta, a devenit expresia voinței legiuitorului.

Considerăm, însă, că dacă pe perioada de soluționare a excepției ordonanța a fost aprobată iar motivul de neconstitutionalitate invocat nu a dispărut, menținându-se și în forma rezultată după aprobare, Curtea se va pronunța asupra acestei forme. Este o soluție similară cu aceea stabilită de Curte în ce privește modificarea legii, după invocarea unei excepții de neconstitutionalitate.

Datorită naturii sale guvernamentale, s-ar putea pune problema dacă o ordonanță poate fi atacată în fața instanței de contencios administrativ. Considerăm că instanța de contencios administrativ nu este competentă material să soluționeze o asemenea cerere pentru următoarele motive:

– Curtea Constituțională fiind, potrivit art. 1 din Legea nr. 47/1992, unica autoritate de jurisdicție constituțională a țării iar potrivit art. 144 lit. c) din Constituție soluționarea unei excepții de neconstitutionalitate, ce are ca obiect o ordonanță guvernamentală, fiind de competența Curții, dacă instanța de contencios ar decide cu privire la legitimitatea constituțională a unei ordonanțe s-ar substitui Curții Constituționale, ceea ce este inadmisibil; de aceea, o asemenea instanță nu poate anula un act cu putere de lege, cum este ordonanța, și este necompetentă material de a hotărî cu privire la legitimitatea constituțională a acesteia.

– Ordonanța având putere de lege, face parte din ordinea normativă constituțională a izvorului de drept pe care îl constituie legea; aceasta privește, evident, și controlul dispozițiilor sale, a cărui regim nu poate fi decât acela al categoriei de acte normative din care însăși legea face parte; iar pentru definirea acestei apartenențe esențial este criteriul formal sau organic deoarece, așa cum s-a arătat în doctrina de specialitate „cel material devine pur și simplu inoperant s-au are cel mult o semnificație restrânsă”; s-ar putea invoca în sprijinul competenței instanței de contencios administrativ și teoria inexistenței actului emis de un subiect ce nu are, în nici un fel, competența, în sensul juridic al termenului, de a-l emite; este însă o deosebire esențială între actul emis de către un asemenea subiect și actul emis de organul competent, dar cu încălcarea condițiilor legale pentru exercitarea competenței respective; în prima ipoteză actul este inexistent, pe când în a doua ipoteză el este nelegal sau, după caz, neconstituțional, ceea ce, în fond, reprezintă o nelegalitate agravată; dacă inexistența actului poate fi constatată de orice instanță și chiar de administrație, care pe acest temei va refuza aplicarea lui, nelegalitatea sau neconstituționalitatea nu pot fi pronunțate decât de organul jurisdicțional competent care, în cazul unei ordonanțe, este numai Curtea Constituțională; dacă ordonanța este caducă, ca urmare a depășirii termenului înăuntrul căruia trebuie supusă spre aprobare, situația este diferită; de aceia în acest caz nu se pune problema inexistenței actului și considerăm că instanța de contencios administrativ, ca și oricare altă instanță, poate refuza pe acest motiv aplicarea prevederilor acelei ordonanțe, chiar dacă nu a fost înscrisă în lista ordonanțelor ce și-au încetat efectele, potrivit art. 114 alin. 5 din Constituție, deoarece această omisiune nu poate conferi ordonanței respective efectele stinse ca urmare a caducității sale; de asemenea caducitatea afectează efectele actului, nu legitimitatea sa constituțională.

– De altfel, ordonanța intră în categoria actelor ce privesc relațiile dintre Guvern și Parlament, întrucât este expresia unei delegări legislative acordate de legiuitor guvernului prin investirea acestuia, în anumite condiții, cu o competență de atribuire de natură legislativă; ori actele ce privesc relațiile dintre parlament și guvern, potrivit art. 2 lit. a din Legea nr. 29/1990, nu intră în sfera competenței materiale a instanței de contencios administrativ.

În finalul acestei analize referitoare la respingerea ordonanței vom aborda două aspecte care, deși până în prezent nu au făcut obiectul unei dezbateri, s-ar putea să prezinte un interes nu numai teoretic, legat de încheierea legislaturii, ci și practic.

O consecință ni se pare evidentă: o dată cu încheierea legislaturii, abilitarea acordată guvernului încetează. Întrucât este expresia unei împuterniciri, această abilitare nu poate supraviețui încetării mandatului celui care a dat-o; ipoteza -privește, în egală măsură, încetarea legislaturii ca urmare a dizolvării Parlamentului, potrivit art. 89 din Constituție. În fond, așa cum s-a arătat, legea de abilitare este expresia unei concepții legislative a vechiului parlament, care deci nu poate fi opozabilă noului parlament. Ar fi o consecință contrară înseși alegerilor ce au avut loc. Legitimarea de a emite o lege de abilitare este, potrivit art. 114 din Constituție, numai pentru parlamentul în funcție. De aceea, în mod necesar, această legitimare nu se poate referi și la situația parlamentului care a încetat de a mai fi în funcție, așa încât chiar dacă termenul abilitării este ulterior expirării legislaturii, abilitarea va înceta de drept pe data încheierii legislaturii, inclusiv prin dizolvarea parlamentului.

Potrivit art. 60 alin. (4) din Constituție, mandatul camerelor se prelungește până la întrunirea legală a noului Parlament. Pe cale de consecință, încheierea legislaturii este pe data întrunirii parlamentului nou ales, la convocarea Președintelui României, potrivit art. 60 alin. (3) din Constituție iar o ordonanță emisă pe baza unei legi de abilitare după această dată este neconstituțională, fără temei legal. De asemenea, tot ca o consecință a expirării abilitării, guvernul este obligat să prezinte legea de aprobare a ordonanței până la expirarea legislaturii, deoarece încetarea mandatului său este iremediabilă, cât timp nici un alt guvern nu ar mai putea fi învestit de către vechiul parlament după expirarea duratei sale de funcționare.

În cazul în care legea de aprobare nu a fost adoptată, două sunt soluțiile ce urmează a fi examinate. Prima este legată de prevederile alin. (5) al art. 60 din Constituție potrivit cărora proiectele de legi înscrise pe ordinea de zi a parlamentului precedent își continuă procedura în noul parlament. Ca urmare, un proiect de lege pentru aprobarea ordonanței înscris pe ordinea de zi a uneia din Camerele Parlamentului al cărui mandat a expirat își continuă procedura de legiferare în noul parlament. Considerăm că în aceste condiții nici o altă soluție nu e posibilă și că noul guvern nu va putea retrage proiectul întrucât prezentarea acestuia spre aprobare reprezintă expresia unei obligații constituționale, nu a unui drept discreționar. Dar dacă proiectul nu a fost înscris pe ordinea de zi? Este acest proiect perimat, odată cu toate celelalte proiecte de legi și propuneri legislative din agenda vechiului parlament, neînscrise însă pe ordinea de zi? În lumina numai a prevederilor art. 60 alin. ultim din Constituție s-ar putea susține că aceasta este soluția, perimarea având același efect ca și respingerea ordonanței, întrucât împiedică aprobarea ei. Am arătat însă că atât adoptarea legii de abilitare cât și a celei de aprobare constituie două proceduri constituționale speciale. În cadrul acestei din urmă proceduri, dezbaterea ordonanței pentru aprobarea sau respingerea ei este o obligație constituțională a legiuitorului. De aceea acesta nu poate eluda îndeplinirea obligației respective prin neînscrierea legii de aprobare a ordonanței pe ordinea de zi. Întrucât obligația la care ne referim privește parlamentul în general, nu numai pe cel care a adoptat legea de abilitare, considerăm că soluția constituțională, în respectul obligației parlamentului de a se pronunța asupra ordonanțelor emise, nu poate fi decât aceea ca noul parlament să dezbată legea de aprobare chiar dacă parlamentul anterior nu a înscris-o pe ordinea de zi a uneia din Camerele sale. A fortiori aceasta este soluția și în cazul ordonanței de urgență care, așa cum s-a arătat, reprezintă expresia unei abilitări acordate guvernului pe temeiul unei prezumții constituționale, nu de vechiul parlament, ca modalitate de realizare a politicii sale legislative. În sensul celor arătate este și practica parlamentară, la expirarea legislaturii anterioare existând pe agenda Camerelor Parlamentului aproximativ 800 de ordonanțe ce își așteptau legiferarea.

O problemă de asemenea specifică este dacă guvernul a cărui mandat a încetat și care, până la depunerea jurământului membrilor noului guvern, îndeplinește, potrivit art. 109 alin. ultim din Constituție, numai actele necesare pentru administrarea treburilor publice, ar putea emite ordonanțe pe baza unei abilitări acordate anterior încetării mandatului. Că el este ținut să supună ordonanțele emise aprobării parlamentului este fără îndoială, întrucât fiind sub imperiul unei obligații constituționale evident că inițiativa sa se încadrează în competența reziduală ce îi revine. Considerăm, însă, că un asemenea guvern nu ar mai putea emite noi ordonanțe deoarece fiind demis el nu mai exercită, în deplinătatea sa, mandatul acordat la învestitură, care, în mod necesar, implica și posibilitatea de a fi abilitat pentru a emite ordonanțe. Administrarea treburilor publice nu poate fi confundată cu instituirea unor reguli care, prin reglementarea chiar sectorială a unor relații sociale, să conducă la modificarea și inovarea unor treburi publice. De aceea dreptul său discreționar în exercitarea competențelor ce îi revin este redus la imperativul îndeplinirii obligațiilor legate de administrarea treburilor publice. Dar ordonanța de urgență? Am arătat că finalitatea acestei ordonanțe este înlăturarea pericolului public ce caracterizează starea excepțională. De aceea, dacă o asemenea stare există, obligația guvernului de a reacționa, inclusiv pe calea ordonanței de urgență, se încadrează în obligația fundamentală a oricărei guvern de a asigura pacea socială.

Bibliografie

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ român, Ediția a II-a, revăzută și adăugită, Editura Nemira, 1996;

A. Iorgovan, Ilegalitatea Hotărârii Guvernului nr, 11/1997, în Revista de Drept public, nr. 1/1998;

A. Iorgovan, Ordonanțele cu caracter individual – implicații în planul contenciosului constituțional și a celui administrativ. Examen teoretic și de practică judiciară, în Caietul științific nr. 1/1999;

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ed. All Beck, București 2001;

Constance Grewe, Helene Ruiz Fabri, Droits constitutionnels europeens, P.U.F., Paris, 1995;

Cristian Ionescu, Tratat de drept constituțional contemporan, Ed. All Beck, București 2003;

Cristian Ionescu, Analiza fundamentelor teoretice și politice ale controlului parlamentar. Studiu de drept comparat, în Revista de Drept Public nr. 3/2006;

Dana Apostol Tofan, Considerații în legătură cu regimul juridic aplicabil ordonanțelor Guvernului, în Dreptul, nr. 4/1998;

Dana Apostol Tofan, Drept adminisrativ, vol. I, Ed. All Beck, București 2003;

Dumitru Brezoianu, Drept administrativ român, Ed. All Beck, București 2004;

Dumitru Mazilu, Teoria generală a dreptului, All Beck, 1999;

Emile Giraud, La crise de la democrație et le reforcement du pouvoir executif, Paris, 1938;

Georges Burdeau, Traite de science politique, voL I, Le Pouvoir politique, Paris, 1966;

Ion Deleanu, Drept constituțional și instituții politice, Ed. Europa Nova, București 1996;

Ion Deleanu, Instituții și proceduri constituționale în dreptul român și comparat, vol. I, Ed. C.H. Beck, București 2006;

Ioan Muraru, Drept constituțional și instituții politice, ed. a III-a, Ed. Actami, București 1995;

I. Muraru, M. Constantinescu, Aprobarea ordonanței de urgență, în Dreptul, nr. 7/1998;

Ioan Muraru și Mihai Constantinescu, Drept parlamentar românesc, București, Editura Actami, 1999;

Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Ordonanța guvernamentală. Doctrina și Jurisprudență, Ed. Lumina Lex, București 2000;

Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu, Drept constituțional și instituții politice, Ed. C.H. Beck, București 2006;

Ioan Vida, Procedura legislativă, Editura Crater, București, 1999;

J. Gicquel, Droit constitutionnel et instituiions politiques, Paris, Editura Montchrestien, 1992;

Jean Gicquel, Droit Constitutionnel et institutions politiques, Ediția 14, Montchrestien, 1996 ;

Leon Duguit în Droit constitutionnel, Paris, 1907;

Maurice Duverger, Institutions politiques et droit constitutionnel, Presses universitaires de France, Paris, 1975;

Maurice Hauriou, Droit constitutionnel, Paris, 1929;

Mihai Constantinescu, Ioan Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Florin Vasilescu, Ioan Vida, Constituția României comentată și adnotată, Ed. Regia Autonomă Monitorul Oficial, București 1992;

Marian Enache, Controlul Parlamentar, Ed. Polirom, Iași 1988;

Nicolae Popa, Teoria generală a dreptului, Editura Actami, București, 1998;

Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ român, vol. I, 1925;

Pactet Pierre, Institutions politiques. Droit constitutionnel, 22c edition, Armand Colin, Paris, 2003;

Rene Savatier, Observation sur Ies modes contemporains de formation du droit positif, în Melanges en 1'honneur de Jean Dabin, vol. I, Paris, 1963;

Tudor Drăganu, Introducere în teoria și practica statului de drept, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1992;

Tudor Drăganu, Drept constituțional și instituții politice. Tratat elementar, vol. II, Ed. Lumina Lex, București 1998;

Valentin Cârstea, Constituționalitatea ordonanțelor guvernului, Ed. Mirton, Timișoara 2005;

Victor Duculescu, Constanța Călinoiu, Georgeta Duculescu, Constituția României – comentată și adnotată -, Ed. Lumina Lex, București 1997.

Bibliografie

Tratatul de drept constitutional contemporan si curs de drept constitutional de Cristian Ionescu.

Drept constitutional si institutii politice,1997,2004,2006, Ioan Muraru

I.Deleanu,1993,2006

T.Dragan,2000

Conmstanta Calinoiu cu Victor Duculescu drept constitutional si drept parlamentar

Ioan Muraru cu Tanasescu Elena Simona,2006

Dan Ciobanu cu Victor Duculescu,1993

Nistor Prisca 1977

Ioan Muraru cu Mihail costantinescu Teoria generala a controlului constitutionalitatii legiilor 1992

Ioan Craioveanu Tratat de drept elementar de teorie generala a dreptului 2001

M. Djuvara Teori generala a dreptului,1930

 Montesquieu despre spiritul legiilor 1964

Gheorghe Gheorghe separatia puterilor in stat teorie si realitate 1990

A. Iorgovan drept administrativ pt competenta normativa a Guv.2002.2005 1993

V.Prisacaru 1996

Mircea Preda 2004

 I.Alexandru 2005

 Brezoianu Dumitru 2004