Protectia Internationala a Persoanelor Refugiate

Doar în calitate de membru al unei comunități omul își poate exercita drepturile universale izvorâte din principiile egalității, fraternității și libertății. Condiția naturală a omului este de a trăi pe pământul natal, de care este legat prin continuitatea istorică. Existența fiecărei persoane este întemeiată pe legături strânse de rudenie și vecinătate formate de-a lungul timpului. Omenirea nu s-a caracterizat printr-o mare stabilitate, imense grupuri umane au fost antrenate în valuri de migrare și colonizare a noi teritorii. Urbanizarea a determinat un fluc continuu al populației spre orașe, atât din mediul rural, cât și din târguri.

De-a lungul evoluției istorice a omenirii, pentru anumite categorii de persoane deplasările au fost legate de rolul lor social sau chiar profesional, iar pentru altele, deplasările au reprezentat consecința conflictelor militare, a problemelor economice, a persecuțiilor religioase și politice, a fugii din calea pericolelor de tot felul. Refugiații reprezintă o anomalie într-o lume în care populația umană este coordonată de principiul apartenenței fiecărui individ la o națiune, la un stat suveran.

Statutul de refugiat este probabil dovada încălcării celei mai grave a contractului social încheiat între stat și cetățeanul lui. Refugiatul este o persoană lipsită de protecția statului din care provine, și ca urmare, este nevoit să caute această protecție în altă parte. Scopul protecției internaționale este de a asigura refugiatului o „cetățenie surogat” până când una autentică poate fi obținută prin intermediul repatrierii, integrării sau restabilirii sale. Scopul este găsirea unei soluții durabile care să creeze sau să refacă legătura dintre persoană ca cetățean și un stat ca protector legal al acesteia.

Dreptul internațional al refugiaților pare a fi creația dreptului internațional contemporan, în sec. al XX-lea fenomenul înregistrând o amploare fără precedent. Scopul de asigurare a ajutorului necesar celor care se refugiază din fața persecuțiilor a subzistat de-a lungul secolelor, din rațiuni atât umanitare cât și politice.

Începând cu secolul al XIX-lea problema ramurii de drept competentă să reglementeze tratamentul refugiaților care erau din ce în ce mai numeroși datorită mișcărilor sociale înregistrate în acest secol, dar și datorită dezvoltării transporturilor, a înclinat balanța în favoarea dreptului internațional. Statul are ca principală obligație să stabilească și să mențină ordinea în interiorul frontierelor sale, dar cum statele nu pot exista în afara comunității internaționale și acesteia îi revine aceeași obligație.

Din a doua jumătate a secolului al XX-lea dreptul internațional privind refugiații a cunoscut o dezvoltare nemaiîntâlnită, în cadrul unui sistem creat și supravegheat de ONU în strânsă corelație cu evoluția normelor de protecție a drepturilor omului.

Pentru a înțelege situația precară a refugiaților și protecția care li se acordă trebuie să recurgem la standardele conținute de reglementările privind drepturile omului, la dreptul internațional umanitar, deoarece refugiații reprezintă categoria de persoane prin intermediul cărora se fac vizibile încălcările aduse drepturilor omului.

Convenția O.N.U din 1951 și Protocolul din 1967 reprezintă cele mai complexe instrumente juridice care îndeplinesc cerința de a furniza persoanei refugiate garanții legale pentru desfășurarea unui proces corest și protecția necesară până la demararea procedurilor legate de acesta. Analiza aspectelor juridice privind refugiații nu poate fi abordată fără a lua în considerare variatele convenții și tratate privind drepturile omului, instrumentele juridice regionale care statuează norme privind refugiații, cum ar fi cele ale Unității Africane, ale Comisiei Inter-Americane pentru Drepturile Omului, ale Uniunii Europene, dar și ale Consiliului Europei prin sistemul său de protecție a dreptului omului și mai ales prin Convenția Europeană a Drepturilor Omului și Curtea Europeană a Drepturilor Omului, precum și reglementările statutului refugiaților adoptate la nivel național în diverse state din lume.

Existența refugiaților în diverse zone ale lumii reprezintă dovada că promovarea și respectarea drepturilor omului este și rămâne o problemă crucială a umanității.

Specific refugiaților și azilanților este faptul că în statul ai cărui cetățeni sau rezidenți sunt, din diferite motive, aceștia nu beneficiază de drepturile și libertățile fundamentale ale omului, fiind nevoiți să își găsească protecția și asistența necesară în alte state. Refugiații care se confruntă cu grave pericole pentru viața și libertatea lor au ca unică șansă părăsirea țării în care se află.

CAPITOLUL I

PERSOANELE REFUGIATE ȘI SOLICITANȚII DE AZIL

Statul este o colectivitate umană care nu poate exista fără populație, teritoriu sau guvern. Statul exercită autoritatea deplină asupra populației, adică a tuturor locuitorilor aflați pe teritoriul acestuia. Populația, ca element constitutiv al statului, cuprinde „comunitatea națională” a acelui stat, formată din totalitatea persoanelor fizice legate de stat prin cetățenie, indiferent dacă locuiesc pe teritoriul statului ori se află în alte state. Pe lângă cetățenii proprii, pe teritoriul statului se pot afla și străinii, fie pe o bază permanentă – cetățeni ai altor state, dar cu domiciliul de bază în statul de reședință, indivizi fără cetățenie și refugiați -, fie în mod temporar – turiști, oameni de afaceri.

Rolul statului este de a asigura cetațenilor săi un regim cât mai favorabil, aflându-se astfel într-o dublă postură, ca stat de origine și ca stat de primire. De aici decurge necesitatea compatibilizării diferitelor regimuri naționale privind condiția juridică a celor două categorii de persoane, cetățenii și străinii.

Statul este competent să determine condițiile de dobândire sau de pierdere a cetățeniei sale, precum și drepturile și obligațiile ce revin cetățenilor în baza acestei calități. Din punct de vedere a dreptului internațional, exercițiul competențelor statului asupra persoanelor are relevanță cu privire la condițiile în care statutul juridic al cetățenilor sau străinilor unui stat este recunoscut și poate fi opozabil altor state cu foruri internaționale, compatibilitatea exercițiului acestor competențe cu normele de drept internațional.

Pe lângă cetățenii proprii, pe teritoriul statului se pot afla și străinii, persoanele care nu au cetățenia acestuia, ci a altui stat, din această categorie făcând parte apatrizii și refugiații. Fiecare stat determină, prin legislația sa, prin actele administrației și ale justiției, drepturile și obligațiile străinilor, condițiile de intrare și de ieșire din țară. Față de aceste două categorii de persoane statul nu are asupra lor aceeași autoritate și nici aceleași obligații, cum nici ele nu au aceleași drepturi și obligații față de statul ai căror resortizanți sunt, ori față de statul străin, pe teritoriul căruia se găsesc la un moment dat.

În conformitate cu dreptul internațional, nu există o regulă care să oblige un stat să admită orice străin pe teritoriul lui, exceptând cazurile când este obligat printr-un tratat internațional. Dreptul internațional nu impune străinilor odată admiși în teritoriul unui stat, o perioadă determinată de ședere. Prohibirea străinilor, expulzările nejustificate sunt câteva probleme pe care statele le tratează cu mare grijă, pentru a nu fi privite de restul statelor ca provocări sau acte inamicale la adresa lor și pot genera măsuri de retorsiune.

Datoria unui stat este de a admite intrarea oricărui străin în teritoriul său, însă poate condiționa această intrare prin interzicerea admiterii pe teritoriu a unor categorii de străini considerați ca indezirabili – persoanele care suferă de boli contagioase, persoane care consumă sistematic stupefiante, altele.

Un stat este îndreptățit să expulzeze orice străin, dar pentru motive temeinice – așa cum are dreptul de a stabilii condițiile de intrare ale străinilor, are și dreptul de a refuza unui străin continuarea șederii pe teritoriul național și ca urmare, de a recurge la expulzare sau extrădare.

Prin expulzare, străinul este obligat să părăsească teritoriul statului unde își are reședința. Măsura expulzării se dispune printr-un act administrativ individual, motivat prin rațiuni de ocrotire a ordinii publice, a regimului politic, sistemului economic, securitatea națională. Dreptul internațional impune anumite limite în ceea ce privește dreptul statului de a expulza străinii, excluderea violenței și detenției ilegale, permiterea expulzatului dreptul de a-și alege statul spre care să fie expulzat.

Expulzarea se face printr-un act administrativ individual. Conform art. 3 al Pactului internațional privind drepturile civile și politice, adoptat de Adunarea Generală a ONU în 1966, „un străin care se află în mod legal pe teritoriul unui stat parte la acest pact nu poate fi expulzat decât ca urmare a unei decizii luate în conformitate cu legea”. Străinul trebuie să aibă și posibilitatea de a obținea „reexaminarea cazului său de către o autoritate competentă și de a prezenta acesteia motivele care pledează împotriva expulzării sale”.

Potrivit art. 33 alin. 1 din Convenția privind statutul refugiaților din 28 iulie 1951 „un străin nu trebuie expulzat într-o țară sau teritoriu în care persoana sau libertatea sa ar fi amenințate pe motiv de rasă, religie, cetățenie sau opinii politice”.

Extrădarea reprezintă o modalitate de încheiere a șederii unui străin de pe teritoriul unui stat, în cazurile în care acesta este autorul unor infracțiuni de drept comun sau a unor crime internaționale. Extrădarea este un act de asistență juridică între state, prin aceasta realizându-se transferul unui străin către autoritățile statului în care este urmărit sau condamnat pentru o faptă incriminată de legile acelui stat.

Evoluția regimului internațional al refugiaților

Refugiații sunt o categorie distinctă de străini aflați pe teritoriul unui stat, care nu pot să beneficieze de protecția țării de origine sau nu doresc această protecție.

După primul război mondial au avut loc mari deplasări de persoane dincolo de granițele statelor lor de origine, situație ce a generat preocupări în plan internațional cu privire la statutul juridic al acestei categorii de persoane. În 1921 este înființat, în cadrul Societății Națiunilor Unite, Comitetul pentru refugiați, care inițial a acordat protecție refugiaților ruși și armeni, pentru ca în 1928 acesta să preia în sarcina sa și refugiații din Orientul Mijlociu, iar în 1933 refugiații germani. În cadrul Societății Națiunilor, protecția refugiaților era asigurată numai în măsura în care aceștia puteau fi încadrați într-un asemenea grup distinct, în raport cu o anumită țară de proveniență.

Cel de-al II-lea război mondial a dus la deportarea a milioane de oameni din țările ocupate de Germania, aceștia fiind numiți persoane strămutate, iar pentru repatrierea lor s-au încheiat convenții între URSS, Marea Britanie și SUA, pe de o parte și între URSS și Franța pe de altă parte. Odată cu refuzul persoanelor strămutate de a se întoarce în țările de origine, a fost înființată în 1946 Organizația Internațională a Refugiaților care îi ajuta să se stabilească în alte țări. Acest organ special al ONU trata în mod cuprinzător toate aspectele legate de problemele refugiaților: înregistrare, determinarea statutului, repatrierea, restabilirea, protecția juridică și politică. Organizația și-a continuat activitățile până în 1951 când a fost înlocuită prin Înaltul Comisariat al Națiunilor Unite pentru Refugiați, care funcționează și în prezent.

De la sfârșitul ultimului război mondial până în prezent, fluxul de refugiați, din cauza conflictelor locale și altor fenomene ținând de natura regimurilor politice din diverse țări, a devenit un fenomen permanent, îmbrăcând uneori caracterul unui exod în masă al populației. În această privință au creat probleme, de exemplu, evenimentele din Ungaria (1956), Cehoslovacia (1968), Chile, Cambodgia, Uganda, Ciad, Vietnam, Iran, Liban, Etiopia, Angola și, mai recent, din Somalia, Ruanda și Iugoslavia.

Noțiunea de persoană refugiată

În termeni generali, prin refugiat se înțelege o persoană care caută să se sustragă unor condiții sau împrejurări din țara sa de origine, pe care le consideră insuportabile, și să găsească adăpost și protecție în altă țară. Motivele părăsirii țării de origine pot fi opresiune, persecuție, amenințarea vieții sau libertății, sărăcie chinuitoare, război sau lupte civile, dezastre naturale. Exilul forțat a milioane de oameni, care și-au părăsit căminul și țările, reprezintă consecința tragică a neputinței sau a lipsei de dorință a autorităților din țara lor de origine de a le proteja drepturile lor fundamentale pe care le au ca ființe umane.

Protecția refugiaților este o manifestare a solidarității umane față de persoanele cele mai amenințate din lume. Problema refugiaților a fost mereu actuală atât pe plan național, cât și pe plan internațional. Protecția refugiaților este o răspundere care revine statelor lumii, dar și organismelor internaționale. În momentul în care statul nu-și îndeplinește obligația de a asigura protecție cetățenilor sau rezidenților săi, care au fost nevoiți să își părăsească țara, responsabilitatea primară a protecției refugiaților revine statelor de primire, conform obligațiilor asumate în temeiul Convenției ONU din 1951 privind statutul refugiaților și a instrumentelor juridice regionale complementare la care sunt parte.

Refugiații, spre deosebire de alte persoane care își părăsesc țările de origine ca urmare a propriilor decizii, sunt obligați,nu au de ales altă cale pentru a scăpa de amenințările la care sunt supuse viețile și drepturile fundamentale pe care le au ca ființe umane, amenințări de care autoritățile din țările lor nu pot sau nu doresc să-I protejeze. Rămași fără protecția propriilor state a căror cetățenie o au, refugiații trebuie să caute protecție din partea statului pe teritoriul căruia s-au refugiat sau din partea comunității internaționale. Această necesitate de a fi protejat ii diferențiază pe refugiați de restul străinilor.

Situația refugiaților ca „străini dezrădăcinați”, deseori fără resurse materiale și chiar documente, lipsiți nu doar de protecția statelor de origine, dar și de protecția oferită de o familie, clan sau autoritate, îi face vulnerabili în multe privințe. Pe lângă abuzurile suferite în propria țară, se adaugă pericolele întâlnite pe drumul spre țara de refugiu, riscul de a fi returnat ori pericolele la care pot fi supuți străinii ilegali. Pentru a supraviețui în țara de azil în peroada procedurii de azil până la recunoașterea protecției sau statutului, refugiații au nevoie de resurse materiale care să le acopere necesitățile de bază, eliberarea de documente de identitate, acces la servicii medicale, asistenață socială sau posibilitatea de a munci pentru procurarea mijloacelor de subzistență.

Declarația Universală a Drepturilor Omului, adoptată de Organizația Națiunilor Unite la 10 decembrie 1948, prevede la art.14 că orice persoană „are dreptul de a căuta azil și de a beneficia de azil în alte țări, în caz de persecuție”. Totuși, esența cadrului conceptual explicativ în ceea ce privește refugiații, este cuprins în Convenția din 1951 și Protocolul din 1967 privind statutul refugiaților.

Convenția din 1951 arată că asigurarea protecției refugiaților se află în sarcina statelor de primire. În convenție autorii nu au menționat termenul de azil, ceea ce denotă că în cadrul relațiilor internaționale doar statele sunt subiecte ale dreptului internațional, în timp ce refugiații și azilanții nu sunt subiecți de drept internațional.

La Convenție și Protocol este adăugat cadrul european și comunitar format din Convenția Europeană a Drepturilor Omului (CEDO), în special art. 3 care „interzice strămutarea, expulzarea sau extrădarea persoanelor în țări în care există un risc important de a fi supuse pedepsei cu moartea, torturii sau altor tratamente sau pedepse inumane sau degradante”, Carta drepturilor fundamentale în Uniunea Europeană, în special art.18 și 19 privind dreptul de azil și protecția în caz de strămutare, expulzare sau extrădare și o serie de acte normative de drept comunitar european derivat, de regulă directive, care vin în completarea cadrului juridic și conceptual al Convenției.

Privire comparativă între dreptul de azil, migrația și statutul juridic al refugiaților

Persoanele refugiate nu trebuie confundate cu persoanele care solicită azil. Definiția solicitantului de azil are în vedere persoana fizică urmărită sau persecutată în țara sa de origine pentru activități desfășurate în favoarea umanității, progresului, păcii, azilul nefiind acordat celor urmăriți pentru fapte care intră sub incidența legii penale de drept comun. La dreptul de azil poate avea vocație persoana persecutată pentru activități politice, democratice sau umanitare și care se refugiază pe teritoriul unui alt stat.

Art. 22 alin. 7 al Convenției Americane a Drepturilor Omului, art. 27 al Declarației Americane asupra Drepturilor și Îndatoririlor Omului și art. 12 alin. 3 al Cartei Africane a Drepturilor Omului și Popoarelor acordă solicitanților dreptul de a primi sau dreptul de a li se garanta azilul, pe când Carta Europeană a Drepturilor Omului nu conține nici măcar dreptul de a solicita azil. Între dispozițiile privind azilul și Convenția ONU din 1951 privind refugiații nu se poate pune semnul egalității, deși ambele instituții sunt forme de protecție a străinilor. Din punct de vedere istoric, dreptul de azil a fost reglementat anterior statutului de refugiat. Din punct de vedere juridic, atât acordarea statutului de refugiat cât și acordarea statutului de azilant sunt de competența statului de primire care-și exercită în acest fel suveranitatea.

Cele două forme de protecție au în vedere străinii persecutați pentru credințele sau apartenența lor politică, pentru opinille sau apartenența la un grup, fiind discriminați pe criterii de rasă, naționalitate, religie.

Persoanele care au săvârșit infracțiuni împotriva păcii și umanității, sau fapte care încalcă scopurile și principiile Organizației Națiunilor Unite, nu pot beneficia de statutul de refugiat sau de dreptul de azil. Persoanele care vor beneficia de aceste drepturi nu vor putea fi expulzate. Rolul statului este de a proteja drepturile și libertățile fundamentale ale indivizilor, iar lipsa protecției acestuia determină nevoia de protecție internațională.

Pe de altă parte, statutul de refugiat presupune și acordarea unei protecții imediate în situația unui pericol iminent sau plauzibil să se producă. Dreptul de azil implică de regulă o protecție definitivă. Dreptul de azil reprezintă doar acordarea dreptului de ședere în baza unei decizii care are drept temei considerente de ordin moral și/sau politic. Refugiatul poate să rămână beneficiar al acestei forme de protecție fără să o dobândească și pe cea conferită de dreptul de azil.

Normele internaționale în materie de azil conțin un element comun, consfințit de toate statele semnatare ale Declarației asupra Azilului Teritorial din 1967, ce constă în recunoașterea principiului nereturnării, așa cum este și în cazul dispozițiilor privind refugiații. Așa cum este definit în art.33 al Convenției, pricipiul nereturnării oprește statele să returneze un refugiat „într-o țară în care viața sau libertatea sa ar fi amenințate pe motive de rasă, religie, naționalitate, apartenență la un grup social sau opinii politice” ori într-o țară unde refugiatul nu ar fi protejat împotriva unei asemenea returnări. Obligația de a aplica principiul nereturnării nu se poate face în lipsa acordării dreptului de azil, cel puțin până la momentul în care solicitantul poate pleca în alt stat de primire.

Statutul de refugiat cuprinde caracteristicile și elementele dreptului de azil, cu excepția duratei protecției, stabilită ca temporară, solicitantul neputând exercita un drept de ședere permanentă. Admiterea refugiaților „pe o bază temporară” înseamnă acordarea unui statut de „refugiat temporar”, care poate fi apreciat ca o formulă intermediară între celelalte două soluții extreme: nereturnarea și acordarea de azil, ori neadmiterea la graniță și repatrierea sau reașezarea într-o altă țară. Refugiatul cu caracter temporar a fost avut în vedere și de Comitetul Executiv al Înaltului Comisar al Națiunilor Unite pentru Refugiați, care, în Concluziile sale privind protecția internațională a refugiaților din 1977, precizează că „în cazul afluxului de persoane la scară largă, cele care solicită azil trebuie să primească, cel puțin refugiul cu caracter temporar”.

Convenția ONU din 1951 reglementează drepturile și obligațiile beneficiarilor de protecție, modalitățile de acordare, încetare, retragere, sau anulare ale acestora, ceea ce nu este cazul azilanților. Nu există astfel de instituții și pentru dreptul de azil, Convenția din 1951 privind refugiații nu asociază acordarea dreptului de azil cu statutul de refugiat. Deși Convenția nu explică dreptul de azil, acesta este prezent prin: interzicerea pedepsirii intrării ilegale pe teritoriul statului de refugiu, prin interzicerea expulzării și prin principiul nereturnării.

Acordarea de azil teritorial reprezintă suveranitatea statului solicitat, dreptul absolut și discreționar al său, neavând obligația de a răspunde favorabil la o cerere de azil, care poate fi refuzată. Instituția azilului teritorial nu trebuie privită ca un act inamical în relațiile dintre statul de origine al solicitantului și statul care acordă azilul.

După acordarea azilului, statul trebuie să se comporte față de străinul căruia i-a acordat acest statut în conformitate cu principiile generale de drept internațional, cât și cu convențiile internaționale referitoare la drepturile străinilor, la care este eventual parte.

Conceptul de azil teritorial cuprinde două elemente: ocrotirea unor străini din rațiuni umanitare; un anumit grad de protecție activă, printr-o serie de măsuri care revin în principal autorităților cu atribuții speciale în acest domeniu, vizând asimilarea azilantului în societatea în care a fost primit.

Dreptul de a solicita azil este un drept fundamental al omului, iar în art. 14 al Declarației Universale a Drepturilor Omului era prevăzut că „oricine are dreptul de a căuta și de a se bucura de azil contra persecuției în alte țări; acest drept nu poate fi invocat în cazul unei urmăriri pentru infracțiuni fără caracter politic sau pentru acte contrare scopurilor și principiilor Națiunilor Unite”. Dreptul la azil nu trebuie acordat persoanelor care au comis o crimă împotriva păcii, o crimă de război sau o crimă împotriva umanității. Persoanele care solicită azil nu vor fi respinse la frontieră și nu vor fi expulzate sau silite să se întoarcă în statul unde pot fi supuse persecuției, excepție făcându-se atunci când există motive serioase de securitate națională și spre a proteja proprii cetățeni împotriva unui influx în masă a străinilor.

Spre deosebire de azilul teritorial care constituie o afirmare a suveranității statului, acordarea azilului diplomatic reprezintă o încălcare a suveranității statului de reședință de către misiunile diplomatice ori cinsulare străine, în incinta cărora s-ar acorda azil, întrucât pe această cale se oferă beneficiarului azilului posibilitatea de a se sustrage aplicării legilor statului său național ori administrării justiției în acest stat.

Această instituție constă în primirea și protecția acordată în localurile ambasadelor ori oficiilor consulare străine dintr-un anumit stat a unor cetățeni ai acestui stat, urmăriți de propriile lor autorități, ori a căror viață este în pericol din cauza unor evenimente interne excepționale, de exemplu revolte, lovituri de stat. Azilul diplomatic a fost practicat cu caracter excepțional , pe baza unor cutume sau pe baza unor înțelegeri bilaterale informale și pe bază de reciprocitate, sau pe baza unor convenții internaționale.

În litigiul Haya de la Torre dintre Columbia și Peru, soluționat de Curtea Internațională de Justiție în 1950-1951, s-a evidențiat faptul că dreptul internațional nu recunoaște un drept al șefului misiunii diplomatice ori consulare de a acorda azil în localurile misiunii și că acceptarea acordării a unui asemenea azil de către statul de reședință nu este dictată de sentimentul unei obligații juridice, ci este mai curând determinată de considerații de curtoazie ori de oportunitate politică, de iminența și persistența unui pericol, constituind o acțiune umanitară.

Refugiații reprezintă o parte a complexului fenomen migrator în care factorii politici, etnici, economici, de mediu și de drepturi și libertăți ale omului determină mișcări de populație. UNHCR a încercat să demonstreze că refugiații nu sunt imigranți, dar a fost imposibil să păstreze o separare strictă între cele două categorii. Factorii care contribuie la reducerea distincției între refugiați și migranți sunt trecerea neautorizată a frontierelor, lipsa documentelor, folosirea rutelor similare sau a acelorași călăuze.

Este dificil să facem diferența între cele două categorii deoarece o persoană care avea un anumit statut la un moment dat poate să se găsească în situația de a schimba categoria din care face parte. O altă problemă este cea de a defini, de a încadra într-o categorie strictă și a face distincția între refugiații reali,care sunt confruntați cu persecuția și imigranții economici care au pornit la drum în căutarea unei vieți mai bune.

Pentru a stabili cine se poate încadra pentru primirea protecției internaționale, Convenția din 1951 arăta că „statutul de refugiat nu se acordă persoanelor care își părăsesc țara de origine datorită condițiilor economice de acolo, nu se acordă celor care fug de foamete sau din cauza unor catastrofe naturale și nu se acordă celor care trăiesc sub limita de subzistență”, definind astfel migranții economici.

Refugiații sunt persoanele care se bucură de dreptul la protecție internațională, pe când migranții economici sunt lăsați să se descurce prin propriile mijloace. Totuși, există posibilitatea ca migranții economici să se califice pentru acordarea statutul de refugiat prin intermediul conceptului de persecuție și legătura acestuia cu discriminarea, adică să demonstreze că dificultățile economice prin care trec se datorează oprimării, discriminării, încălcării drepturilor omului. Conform art. 3 din Convenție „solicitantul este obligat să probeze că încălcarea drepturilor economice sau sociale a fost atât de gravă încât i-a pus sau îi pune viața ori libertatea în pericol, pentru a putea primi statutul de refugiat”.

Convenția ONU din 1951 în art. 17-24 face referire la drepturile economice și sociale ale solicitanților de protecție, însă acestea sunt acordate numai refugiaților care se află în mod legal pe teritoriul statului de primire. Trebuie să se facă distincția între șederea legală cu prezența legală, adică intrarea străinului pe teritoriul altui stat folosind documente conforme cu legislația în materie și acte de identitate, astfel că statul respectiv este la curent cu prezența acelei persoane pe teritoriul său.

Același tratament pe care statul îl aplică propriilor săi subiecți de drept, trebuie să îl aplice refugiaților și solicitanților de azil. Art.2 alin.1 din Pactul Internațional cu privire la Drepturile Economice, Sociale și Culturale dispune că „fiecare stat parte se angajează să acționeze, atât prin propriul său efort, cât și prin asistență și cooperare internațională, în special pe plan economic și tehnic, folosind la maximum resursele disponibile pentru ca exercitarea deplină a drepturilor persoanelor să fie asigurată progresiv, prin toate mijloacele adecvate, inclusiv prin adoptarea de măsuri legislative”.

Chiar dacă drepturile economice și sociale statuate în Convenția ONU din 1951 privind refugiații pot face obiectul unor limitări, în temeiul Pactului statele au obligația de a adopta măsuri pentru asigurarea exercitării drepturilor economice și sociale, iar încălcarea acestei obligații reprezintă o măsură de persecuție, dacă cel interesat poate demonstra că statul a adoptat măsuri contrare acestui text.

Idiferent dacă statul este sau nu parte la Convenția ONU din 1951 privind refugiații, el este ținut de obligațiile ce-I revin în temeiul Pactului Internațional cu privire la Drepturile Economice, Sociale și Culturale.

CAPITOLUL II

SISTEMUL ONUSIAN DE PROTECȚIE A REFUGIAȚILOR ÎNTEMEIAT PE CONVENȚIA DIN 1951

Secțiunea I

Convenția ONU privind statutul refugiaților

Statutul juridic al refugiaților este regementat la nivel internațional de Convenția Organizației Națiunilor Unite privind Statutul refugiaților, care a fost completată cu Protocolul privind statutul refugiaților, iar la nivel regional de Convenția Unității Africane și cu Declarația de la Cartagena.

Pentru prima dată exista un instrument internațional care adăuga și îmbunătățea tratatele anterioare celui de-al doilea război mondial, ducând totodată la o dezvoltare a dreptului internațional. Influențat de Convenția pentru refugiați din 1933 și de Declarația Universală a Drepturilor Omului textul privitor la protecția acordată refugiaților statuează principiul ocrotirii drepturilor și libertăților fundamentale ale tuturor persoanelor. În baza Convenției ONU beneficiarii statutului de refugiat au dreptul la libera practicare a religiei, dreptul la educație religioasă a copiilor refugiaților, accesul la justiție, la școlarizare și la asistență publică, iar în ceea ce privește accesul la locuințe și a dreptului la muncă, statul trebuie să le asigure cel puțin un tratament egal cu cel al străinilor.

Convenția ONU împreună cu Protocolul din 1967 constituie baza juridică a normelor în materie adoptate de state la nivel individual. Convenția protejează persoanele refugiate impotiva discriminării întemeiate pe rasă, religie, țară de origine și acordă garanții împotriva expulzării acestora. Definirea termenului de refugiat și așa-numitul principiu al nereturnării, potrivit căruia nici un stat semnatar al Convenției nu va expulza sau returna un refugiat împotriva dorinței lui către un teritoriu în care există temerea că acesta va suferi persecuții. Prin dispozițiile onusiene s-a încercat să le garanteze persoanelor refugiate un tratament cel puțin egal cu cel al străinilor aflați în statele de primire.

Convenția ONU din 1951 și Protocolul din 1967 conțin trei tipuri de dispoziții cu privire la definiția noțiunii de refugiat stabilind cine poate primi sau nu acest statut, precum și modalitatea de încetare a acestei calități. Convenția și Protocolul cuprind dispoziții care definesc statutul legal al refugiaților, drepturile și obligațiile în statul de primire. Deși aceste norme nu au relevanță în procesul prin care se determină dacă o persoană se încadrează sau nu în definiția de refugiat, autoritățile însărcinate cu aplicarea procedurii au obligația să respecte aceste dispoziții, având în vedere că decizia lor are efecte indiscutabile atât asupra solicitanților statutului de refugiat, cât și asupra familiilor acestora.

Convenția ONU nu poate fi aplicată refugiaților a căror statut face obiectul gestionării de către alte agenții ale ONU, cum sunt refugiații din Palestina care sunt plasați sub protecția și asistența Agenției ONU pentru ajutorarea refugiaților palestinieni din Orientul Apropiat și nu se aplică nici acelor refugiați care au un statut echivalent cu cel al cetățenilor din statul de refugiu.

Convenția din 1951 reprezintă o dovadă a influenței exercitată de gândirea europeană la momentul elaborării sale, în sensul prevalenței drepturilor civile și politice față de cele socio-economice și culturale ale personei, fapt ce rezultă din definirea refugiatului doar prin prisma fugii din fața încălcării drepturilor civile și politice. Convenția conține limite de aplicare din punct de vedere geografic și temporal, însă acestea au fost înlăturate prin Protocolul din 1967. Conform art. 1 alin. 3 al Protocolului „statele semnatare ale Convenției din 1951 pot exprima rezerve în sensul de a se prevala de limitele geografice”. Statele pot adera la Protocol fără a fi în același timp state-părți ale Convenției, iar în cazul celor care sunt semnatare ale ambelor instrumente juridice soluționarea neînțelegerilor ține de competența Curții Internaționale de Justiție.

Declarația Universală a Drepturilor Omului statuează dreptul persoanelor de a solicita și de a primi azil, pe când Convenția ONU din 1951 nu menționează un asemenea drept și nici nu conține obligația corelativă a statelor de a-i admite pe solicitanți pe teritoriul lor, ci doar îi protejează pe acei solicitanți care și-au pierdut, care nu mai au acces sau care nu pot obține documentele necesare și ca urmare au intrat ilegal în țara în care solicită protecție. Statele nu vor aplica sancțiuni acestor persoane pentru intrare și ședere ilegală, doar dacă ele se prezintă de bunăvoie și fără întârziere în fața autorităților, făcându-și cunoscută intrarea sau prezența ilegală.

Principiul nereturnării

Obligația de nereturnare reprezintă cea mai importantă prevedere a Convenției și a născut controverse încă din momentul redactării sale. Atitudinea statelor a fost una negativă în ceea ce privește obligația de a primi străini pe teritoriul lor, însă au recunoscut dreptul refugiaților și al solicitanților de azil de a nu fi returnați într-o țară în care pot fi supuși torturii, cruzimii, tratamentelor inumane sau degradante.

Principiul nereturnării este conținut în art.33 al Convenției ONU din 1951 și deși este astăzi general recunoscut, unele dezbateri continuă sa subziste.

În decizia din 21 iunie 1993, Curtea Supremă din USA a născut controverse statuând că instituțiile de control privind imigrația nu au adus atingere dispozițiilor Convenției ONU din 1951 prin repatrierea cetățenilor haitieni aflați pe mare, dar în afara apelor teritoriale americane, care încercau să obțină azil în USA, aceste dispoziții având relevanță numai în măsura în care solicitanții de protecție sunt deja pe teritoriul USA. Decizia Curții Supreme americane a susținut că, prin edictarea principiului nereturnării, autorii Convenției ONU din 1951 au luat în considerare doar situația în care solicitanțiide acordare a statutului de refugiat sunt îndepărtați de pe teritoriul unui stat și returnați în țara din care încearcă să scape. Numai o astfel de acțiune ar aduce atingere dispozițiilor art.33 din Convenție și numai în aceste condiții returnarea forțată nu ar fi permisă. În realitate principiul a fost încălcat, fie și numai pentru că solicitanții erau duși înapoi în Haiti direct din apele internaționale, ceea ce-i împiedică să solicite acordarea statutului de refugiat altor state riverane.

O problemă actuală o reprezintă interpretarea diferită a conținutului Convenției și Protocolului și modalitatea punerii în practică a acestor instrumente juridice internaționale, a standardelor și principiilor privind refugiații. Monitorizarea respectării principiului nereturnării la nivel internațional a impus statuarea rolului său de cutumă. Returnările indirecte sunt acțiuni ce au loc dincolo de frontierele țării și sunt înfăptuite de organisme sau indivizi care acționează în numele statului sau al unei autorități statale în punctele de îmbarcare, în tranzit, în zone internaționale, atrăgând responsabilitatea statului pentru încălcarea principiului nereturnării.

În cazul excepției de returnare, aceasta trebuie făcută în siguranță și numai în locurile în care teama de persecuție nu echivalează cu pericolul de a fi supus torturii, cruzimilor, tratamentelor inumane sau degradante. În loc de returnare solicitantului ar trebui să i se asigure posibilitatea de a obține protecție într-o țară terță.

Principiul nereturnării poate fi aplicat și în cazul extrădării. Art. 32 alin. 2 al Convenției ONU din 1951 statuează că „Convenția nu reprezintă un impediment la extrădare, cată vreme statutul de refugiat al personei supuse extrădării este respectat de statul terț”, impunându-se ca obligațiile statului de primire către refugiat să se transfere către statul în care acesta este extrădat.

În cazul în care statul de origine solicită extrădarea, este necesară o analiză amănunțită a situației, iar dacă există indicii că extrădarea ar supune pe refugiat persecuției care a determinat solicitarea sa de protecție internațională, extrădarea nu poate avea loc. Art. 3 al Convenției Europene pentru Drepturile Omului dispune că „nimeni nu poate fi torturat sau supus tratamentelor inumane sau degradante”. Refugiații nu sunt o categorie situată în afara legii sau dincolo de ea, ei fiind obligați să respecte normele din țara de primire la fel ca orice alt străin.

Art. 33 alin. 2 al Convenției ONU din 1951 prevede excepții de la principiul nereturnării: cazul în care refugiatul reprezintă o amenințare serioasă față de siguranța națională a țării de refugiu și situația în care el se face vinovat de infracțiuni dovedite și grave, astfel încât ajunge să reprezinte un pericol continuu pentru siguranța publică.

În ianuarie 2002 Curtea Supremă a Canadei a admis argumentația UNHCR potrivit căreia art. 33 al Convenției din 1951 nu trebuie folosit pentru a interzice respectarea drepturilor garantate de alte instrumente legale, iar de la aplicarea acestora din urmă nu se pot face excepții, potrivit principiului egalității în fața legii. Curtea a statuat totodată că legislația internațională respinge deportarea care poate avea ca rezultat supunerea la tortură, chiar în situația în care în joc sunt interese privind siguranța națională. Curtea Supremă a Canadei a decis că dispozițiile art. 33 al Convenției ONU privind refugiații oferă protecție, însă numai în mod limitat, celor a căror viață și libertate sunt amenințate. Preambulul Convenției ONU din 1951 cu privire la refugiați conține intenția autorilor acestui instrument juridic de a le asigura celor vizați exercițiul drepturilor și libertăților fundamentale. Mecanismele de protecție ale drepturilor omului au început să joace un rol semnificativ în protejarea drepturilor refugiaților și solicitanților de azil.

În cauza Mutombo v. Elveția s-a statuat că art. 3 al Convenției împotriva Torturii nu permite nici un fel de derogare de la principiul nereturnării, spre deosebire de Convenția ONU din 1951. Comitetul împotriva Torturii a statuat că expulzarea sau returnarea reclamantului în Zair ar constitui o violare a dispozițiilor art. 3 și a altor tratamente sau pedepse crude, inumane sau degradante. Astfel, statelor semnatare ale acestui text, între care se afla și statul pârât, le revenea obligația de a se abține să-l expulzeze pe reclamant în Zair, precum și în orice alt stat în care ar fi fost supus torturii. Deși Comitetul împotriva Torturii reprezintă un forum viabil și efectiv pentru protecția drepturilor refugiaților și a solicitanților de azil, plângerile adresate acestuia trebuie în mod obligatoriu să privească încălcări produse de statele semnatare ale Convenției împotriva Torturii. Totodată, solicitantul să fi epuizat deja toate procedurile interne din statul respectiv. Această din urmă condiție nu este regăsită în Convenția ONU privind refugiații din 1951, care se întemeiază tocmai pe principiul că cel interesat nu vrea sau nu poate să se plaseze sub protecția statului.