Proprietatea Publică ÎN Istoria Constituțională Românească Statutul Constituțional AL Bogățiilor Subsolului

=== f0839da05ec9852a236c81130f6c1f47253148b0_589293_1 ===

APARIȚIA INSTITUȚIEI PROPRIETĂȚII PUBLICE ÎN CONSTITUȚIA ROMÂNEASCĂ PRIN TRANSPLANT CONSTITUȚIONAL

Nu mai este un secret pentru nimeni faptul că atât fundamentele de natură ideologică, cât și cele instituționale, asociate constituționalismului național, au fost concepute prin prisma transplantului constituțional, în ciuda faptului că acest aspect pare a fi neglijat constant în cadrul literaturii de specialitate. Iar întreg ansamblul instituțional și juridic actual, aflat într-o relație de compatibilitate cu spațiul comun european, s-a realizat de-a lungul timpului prin intermediul diverselor transformări ce au vizat instituțiile statului român și care au avut la bază modelul occidental consacrat. Și, așa după cum reținea și autoarea Angela Baciu, „din această influență și interferare reciprocă și permanentă a rezultat fondul original și specific românesc, ce a caracterizat infrastructura juridică și instituțională a României moderne”.

În ceea ce privește transplantul constituțional, acesta presupune, după cum remarcă și Manuel Guțan, nu doar o circulație a ideilor, ci și „receptivitate pentru informația culturală ce există în afara tradiției juridice a cuiva” și „chiar rezistență la cultura juridică străină”, în situația țării noastre acesta rezumându-se la „receptivitate pentru ideile juridice străine, cuplată cu o puternică schimbare de mentalitate în cazul elitei politice românești”.

Conceptul transplantului constituțional a reușit să surprindă într-un mod ideal „specificitatea fenomenului românesc”, acesta făcând trimitere „la ideea unei „prelevări” de idei și instituții constituționale din organismul lor natural și așezarea lor în corpul inert al sistemului de drept și societății românești, în scopul de a-i da viață”.

În cazul transplantului constituțional se remarcă faptul că „instituțiile constituțional-politice nu sunt mai „organic” dependente de societatea exportatoare”, excepțiile remarcându-se în cadrul instituțiilor dreptului civil, importul constituțional se constituie într-o „specie total aparte de import instituțional-juridic”, cu mențiunea că unele instituții constituționale sunt ancorate puternic la nivelul culturii respectivei societăți exportatoare, asemenea instituțiilor dreptului civil.

În ceea ce privește importul constituțional, se pot remarca destul de facil numeroase exemple nu doar în istoria recentă, ci și în cea trecută, specialiștii în domeniu atrăgând atenția asupra imensului „bagaj cultural” transportat de către diversele instituții ale dreptului constituțional în interiorul respectivei societăți importatoare. În aceste condiții se recomandă o maximă atenție în cazul realizării unui transplant constituțional, mai ales în contextul impactului deosebit pe care acesta îl poate determina la nivelul oricărei societăți.

În condițiile în care constituția este definită ca fiind actul fundamental juridic al unei societăți, aceasta reușind să imprime legitimitate modalității de organizare și de exercitare a puterii politice, în paralel cu influențarea/reglarea tuturor ramurilor aferente sistemului de drept, se poate sesiza destul de ușor impactul determinat la nivelul propriei imagini a societății la nivelul politico-juridic.

Prin prima juridicului, mai precis al modalității de consacrare și ocrotirea drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor, constituția are capacitatea determinării vieții cetățenilor unui stat, în paralel cu absorbția și consacrarea tuturor valorilor culturale, respectiv cultural-politice aferente respectivei societăți, ceea ce o transformă în expresia juridică a oricărei identități naționale.

Puternic mediatizată și aflată în mod constant în centrul atenției cetățenilor unui stat, constituția s-a aflat și continuă să se poziționeze în centrul dezbaterilor comunității, actele dedicate revizuirii sale fiind unicele supuse referendumului. Și cel mai elocvent exemplu îl reprezintă fenomenul controverselor deosebite ce au fost înregistrate cu ocazia importului Constituției Belgiei (1831) în cadrul Constituției din anul 1866.

Așa se face faptul că transplantul constituțional se transformă destul de facil în cel mai puternic instrument al constituantei naționale ori de câte ori se impune preluarea unor valori și principii ce au fost general recunoscute la nivelul constituționalismului, ca și în momentele dedicate adoptării unor modele consacrate din democrațiile funcționale. În cazul preluării principiilor și valorilor agreate constituționalismului se reușește apropierea respectivei societăți importatoare de constituționalismul modern, adoptarea modelelor deja consacrate putând determina reproducerea în cadrul societății care importă a modelului constituțional cu funcționalitate verificată.

În ciuda faptului că este cu mult mai facil și mai ales prudent adoptarea/importarea unui model constituțional verificat (în acest fel evitându-se orice fel de disfuncționalități și neplăceri ce ar putea fi determinate de un model constituțional propriu, insuficient dezvoltat ori implementat) importul constituțional, respectiv transplantul constituțional, poate, la rândul său, să determine o serie întreagă de disfuncționalități și probleme.

Din acest considerent se acordă o atenție deosebită alegerii respectivului model constituțional ce se dorește a fi subiectul unui transplant constituțional, mai ales în contextul existenței mai multor sisteme constituționale apreciate ca fiind funcționabile (caz în care alegerea celui mai bun sistem se poate constitui într-o adevărată provocare pentru orice constituant național).

În realizarea respectivei alegeri a modelului constituțional un rol primordial este deținut de percepția respectivului constituant din statul importator cu privire la:

Respectivele valori constituționale ce sunt consacrate în modelul aflat în centrul discuției

Diversele interese de tip geo-politic sesizate la statul ce deține respectivul model constituțional ce se dorește a fi importat

Antecedentele înregistrate în materia importului juridic, de-a lungul timpului

Posibilitatea valorizării respectivului model important, mai precis implementarea acestuia ca și model funcțional, specific democrațiilor stabile și funcționale

În practică se întâlnesc și situații în care alegerea unui model constituțional în vederea importării acestora depinde de respectivele angajamente internaționale pe care statul importator le deține, caz în care va prima modelul constituțional impus și nu modelul constituțional considerat a fi cel mai funcțional și implicit potrivit respectivului stat.

Un rol deosebit în cadrul procesului dedicat alegerii unui model constituțional viabil îl au proprii actori ai respectivului model constituțional vizat, mai precis măsura și disponibilitatea acestora de a-și impune ca și model într-un alt stat propriul constituționalism.

În ceea ce privește apariția și implicit dezvoltarea instituției dedicate proprietății, un rol important a fost deținut de către instituțiile dreptului civil (ale căror baze au fost puse în perioada romanilor), acestea reușind să își regăsească și la nivelul societății contemporane consistența de principiu.

La nivelul național, se poate aprecia că evoluția instituției proprietății publice a fost una destul de interesantă, aceasta fiind determinată în principal de evoluțiile normative și doctrinare din statul francez. Mai precis, instituțiile dreptului civil francez în materia proprietății au reușit să determine numeroase influențe asupra ideilor și deciziilor conducătorilor români din diverse perioade și regiuni ale statului român, deciziile acestora fiind, în parte, adaptate nu doar obiceiurilor locurilor, ci și specificității românești.

O evoluție deosebit de interesantă poate fi remarcată în interiorul regiunilor ce s-au aflat sub autoritatea și influența imperiului austro-ungar, normele juridice ce au fost aplicate la nivelul acestora fiind inspirate din dreptul statului german.

Aflată la temelia evoluției societății, proprietatea a fost și continuă să fie considerată de specialiști drept un element definitoriu al societății umane, ca și a existenței de tip individual,. Percepută a fi o noțiune de tip esențial, proprietatea are capacitatea de a imprima accesul persoanei, în mod individual ori în cadrul unei colectivități, la însușirea diverselor bunuri ce sunt create ori în stare naturală, motiv pentru care aceasta a fost inclusă în cadrul sferei de reglementarea dreptului.

Considerat a fi o componentă importantă în cadrul patrimoniului administrației, domeniul public a fost și rămâne, din păcate, marginalizat nu doar de legiuitor, ci și de administrație, în ciuda faptului că în statele în care se remarcă o cultură administrativă consolidată, acesta este perceput drept avuția comună a oricărei colectivități, eventualele abuzuri constate în exploatarea sa fiind sancționate destul de aspru nu doar prin intermediul procedurilor administrative, ci și prin cel al procedurilor specifice penalului.

Instituția proprietății publice își regăsește originile încă de la începuturile societății organizate, în versiunea unor autori aceasta fiind identificată chiar înaintea apariției creștinismului. De altfel, la nivelul doctrinei franceze se pot regăsi cu facilitate numeroase opinii dedicate apariției proprietății publice privind pământul încă din perioada antichității, enumerându-se teritoriile Greciei Antice, ale Mesopotamiei, ale Egiptului Antic, ca și teritoriul Romei.

Trebuie sesizat faptul că, în eventualitatea perceperii bunurilor publice și implicit a proprietății publice ca fiind ansamblul bunurilor ce aparțin persoanelor juridice ale dreptului public, se poate aprecia faptul că așa numitele „patrimonii publice” se sesizează în momentul în care a fost consacrat, la nivelul dreptului, personalitatea dreptului public, momentul suprapunându-se, prin prisma strict interpretativă, cu perioada specifică vechiului drept roman.

De altfel, încă din perioada antichității s-a impus necesitatea definirii, din totalitatea bunurilor regăsite sub sfera de influență a regulilor dreptului privat, a unei categorii special dedicate utilizării de către întreaga colectivitate, acestea supunându-se unor reguli speciale. Apreciate ca fiind bunuri de o importanță deosebită în raport cu diversele interese sociale, acestea s-au supus, cu trecerea timpului, diverselor restricții impuse în vederea evitării deturnării de la diversele scopuri inițial aservite, ulterior ele definind domeniul public.

În timp, în cadrul doctrinei administrative, s-a reușit fundamentarea tezei conform căreia diverselor bunuri ce sunt incluse în categoria domeniului public le este aplicabil regimul juridic derogatoriu, exorbitant, al dreptului public și nu al dreptului civil. O atenție specială în domeniul cercetării proprietății publice este regăsită la nivelul doctrinei franceze din jumătatea a doua a secolului trecut, din aceasta inspirându-se, într-o măsură covârșitoare, și doctrina românească. De altfel, marea majoritate a autorilor români în materia dreptului administrativ, ce au analizat domeniul proprietății publice, au avut în vedere, sub prisma doctrinară, dar și legislativă, evoluția instituției proprietății publice, instituție ce a devenit tradițională în cadrul dreptului romano-germanic.

Se poate remarca, destul de facil, faptul că teoriile franceze au reușit, la origini, să fundamenteze în mod deosebit și tezele ulterioare ale doctrinarilor din România, cele mai multe influențe remarcându-se în perioada interbelică, când viitorii specialiști în drept își definitivau studiile în capitala Franței, aceștia fiind influențați în mod deosebit de abordările franceze.

Influențele din dreptul administrativ francez asupra dreptului românesc s-au remarcat constant până în momentul instaurării în țara noastră a regimului comunist, Constituția din anul 1948 fiind, ca de altfel și legislația ulterioară, de inspirație pur sovietică, în detrimentul instituțiilor tradiționale și ale valorilor dreptului administrativ. Acest „scurt-circuit” s-a reflectat în mod deosebit asupra dreptului administrativ din România, acesta stagnând aproape cinci decenii în materia proprietății publice.

În timp, la nivelul doctrinei juridice dedicate proprietății publice s-a remarcat existența mai multor dileme dedicate naturii juridice aferente dreptului ce se exercită asupra bunurilor ce compun proprietatea publică (incluzându-se și titularii respectivului drept), sferei de influență a proprietății publice, ca și caracteristicilor specifice regimului inalienabilității diverselor bunuri ce fac parte din proprietatea publică.

În societatea contemporană, pe lângă diversele teorii și opinii deja dezbătute, se realizează și analiza evoluției teoriilor dedicate proprietății publice, incluzând noțiunea proprietății publice în România, noțiunea proprietății publice în vechiul drept al Franței, concepțiile promovate de Revoluția franceză (1789) în domeniul proprietății publice, noțiunea proprietății publice în Codul Civil al Franței, ca și în doctrina regăsită în perioada interbelică.

Dacă în cadrul dreptului roman se remarcă delimitarea bunurilor în res in patrimonio (aflate în patrimoniu) și res extra patrimonium (în exteriorul patrimoniului), cu trecerea timpului se delimitează categoria bunurilor ce nu sunt susceptibile unei apropieri private, acestea nefiind în patrimoniul unei persoane și formând domeniul public, așa cum acesta este definit actual.

În cadrul epocii moderne, cu referire la perioada romană, se remarcă delimitarea bunurilor ce se găsesc în afara unui patrimoniu în res communes (respectiv țărmuri ale mării), res publicae (fluvii, mări și porturi), res divini juris (cu delimitare în bunuri religioase și bunuri sacre) și res universitatis (incluzând diversele bunuri ce erau incluse în patrimoniul unor colectivități (piețe, parcuri, teatre, etc).

Această categorie a bunurilor, ce se poziționează în afara patrimoniului, se remarcă printr-o trăsătură deosebită, aceea a imposibilității prescrierii ori a înstrăinării, ele putând fi numai concesionate, în anumite condiții (mai precis la schimb cu o redevență, un impozit – rectigalium publicum), cu mențiunea că prin cesiune respectivul cesionar nu căpăta dreptul proprietății sau pe cel al servituții, cesiunea fiind revocabilă și precară, guvernată doar de către principiile aferente dreptului public. Astfel, se aprecia că totalitatea acestor bunuri se află sub influența uzului publicului, ele putând fi folosite conform destinațiilor inițiale sau spre beneficiul tuturor (folosință imediată și directă – cazul pieței publice).

La nivelul Codului civil francez se remarcă lipsa delimitărilor exacte privind proprietarul acestor bunuri (neprecizându-se precis că ele ar aparține statului sau națiunii), în contextul în care dispozițiile acestuia se află sub influența teoriilor vremii conform cărora statul se delimita în mod distinct de națiune, el preluând o parte dintre principiile regăsite în Codul domenial (1790), în conținutul căruia nu se reușește delimitarea domeniului privat de cel public.

Prima abordare interesantă în domeniul dedicat delimitarea, în cadrul dreptului roman, a domeniului public de cel privat, este regăsită la autorul francez Victor Proudhon, el reușind ca în cadrul unui tratat (anul 1833) să consacre teoria proprietății publice, cu demonstrarea continuității diverselor instituții clasice regăsite în cadrul dreptului public roman și definirea noului concept. Astfel, autorul a pornit de la ideea conform căreia în cadrul diverselor bunuri ce le aparțin persoanelor administrative se regăsesc bunurile posedate doar ca și surse de venituri (proprietatea particulară), ca și bunurile ce servesc direct, ori prin intermediul diverselor servicii publice, publicului larg (Proudhon apreciind că acestea se impuneau a fi protejate, în vedere menținerii destinației dedicate utilității publice).

În versiunea lui Proudhon, domeniul public prezintă semnificații diferite, cărora le sunt caracteristice realități juridice distincte, respectiv domeniul suveranității (incluzând puterea suverană, dedicată guvernării statului), domeniul privat (incluzând dreptul oricărei persoane de a utiliza și de a dispune de bunurile proprii, conform prevederilor legii) și domeniul public (incluzând puterea desemnată cu conducerea și administrarea bunurilor ce, prin lege, sunt aservite utilizării publice, acestea nefiind în proprietatea nimănui).

În cadrul doctrinei din țara noastră se consideră că într-un anume stadiu al dezvoltării unei societăți se impune recunoașterea, în mod obligatoriu, a bunurilor ce aparțin marii colectivități, exceptând bunurile proprii ale persoanelor ce fac parte din colectivitate. S-a reușit astfel delimitarea bunurilor existente în bunurile din domeniul privat (cele care se află în posesia persoanelor, asupra acestora autoritatea publică exercitând drepturi similare cu acestea) și bunurile din domeniul public (cele despre care se apreciază că au o importanță deosebită pentru diversele interese sociale, ele fiind supuse restricțiilor în vederea evitării deturnării de la diversele scopuri deservite).

În perioada interbelică, la nivel doctrinar administrativ, se aprecia că din cadrul domeniului administrativ fac parte atât domeniul public cât și domeniul privat, incluzând totalitatea bunurilor (mobile și imobile ce se aflau în posesia statului), domeniul civil fiind alcătuit din totalitatea bunurilor aflate în posesia persoanelor particulare, a bunurilor incluse în diverse activități de comerț sau care făceau obiectul diverselor proprietăți civile.

Prin prisma acestei delimitări, se remarcă faptul că în componența domeniului public sunt incluse toate bunurile (fie ele mobile ori imobile) care, prin natura lor ori prin intermediul unei dispoziții legale, sunt dedicate folosirii permanente de către locuitori, mai precis uzului public, acestea aflându-se într-un circuit civil.

La nivel teoretic, distincția dintre proprietatea privată și proprietate publică a fost apreciată ca având caracterul pur practic, acesta rezultând din duplicitatea regimurilor juridice și implicit a celor contencioase aplicabile, cu mențiunea că domeniul privat intră în sfera de influență a contenciosului judiciar și a dreptului privat, în vreme ce domeniul public se află sub sfera dreptului administrativ, incluzând numeroase reguli de protecție și delimitare, inexistente în dreptul privat.

Chiar dacă, la prima vedere, poate părea destul de facilă o delimitare a diverselor bunuri ce nu sunt susceptibile domeniului privat și care au destinație comună de folosire, în raport cu bunurile din domeniul privat, ca și cu bunurile din domeniul civil, la nivelul practicii de stat au fost sesizate numeroase controverse, ce în timp au determinat definirea diverselor teorii, dedicate în principal regimului juridic aplicabil, ca și conținutului respectivei noțiuni.

De-a lungul vremii, existența numeroaselor teorii și idei dedicate instituției proprietății publice în cadrul doctrinei românești, cu efecte resimțite la nivelul jurisprudenței, a determinat lărgirea sau dimpotrivă restrângerea sferei bunurilor incluse în proprietatea publică.

Ulterior momentului „1989”, un an de cotitură în totalitatea doctrinei din țara noastră, la nivelul doctrinei civile s-a conturat teoria conform căreia diversele bunuri ce sunt incluse în cadrul proprietății publice pot să aparțină domeniului public ori domeniului privat, legislația fiind cea care determină dacă acestea sunt parte a domeniului public, ca și condițiile și împrejurările în care acestea pot fi scoase din domeniul public și trecute în sfera domeniului privat.

Se impune a se remarca faptul că numeroasele dispute și neînțelegeri ale teoreticienilor privind definirea unei concepții unitare dedicate domeniului public a determinat în timp și un anumit nivel de inconsecvență în mediul legislativ, determinată în special de uzitarea diverselor noțiuni precum cea a proprietății publice, a domeniului public, a bunului public ori a proprietății de stat.

În cadrul legislației naționale, de-a lungul vremii nu s-a reușit clarificarea noțiunii domeniului public în cadrul materiei civile, în conținutul acesteia regăsindu-se mai multe articole preluate din legislația civilă franceză, în absența delimitărilor clare dintre proprietate publică a statului și proprietatea privată a statului, respectiv a colectivităților publice. La o simplă analiză a codurilor civile anterior menționate se constată faptul că prin bunuri publice se înțelegeau totalitatea bunurilor ce nu erau în proprietatea persoanelor.

În conținutul Constituției României din anul 1866 se regăsesc menționate atât noțiunea proprietății publice, cât și noțiunea proprietății private, fiind inclusă, de asemenea, noțiunea domeniului public, cu precizarea că regimul public ce urma să fie aplicat domeniului public era stabilit prin intermediul raportării la anterioarele acte normative existente, uzitându-se chiar și de celebrele Regulamente Organice.

Ulterior, în cursul anului 1884, s-a reușit înființarea Domeniului Coroanei, în acesta fiind introduse și diverse bunuri de tip imobiliar și asupra cărora Coroana deținea dreptul folosinței, în absența vreunei cauțiuni ori a unui impozit datorat statului român. De altfel, aceste imobile ce intrau în componența Domeniului Coroanei erau administrate de persoane pe care le plăteau Coroana (ele nefiind funcționari publici), fiind declarate imprescriptibile și inalienabile.

În conținutul Constituției din anul 1923 se poate regăsi și o reglementare mai consistentă a instituției proprietății publice, nu doar sub prisma terminologică, ci și conceptuală, în cadrul articolului 17 regăsindu-se noțiunea proprietății și implicit a garanțiilor dreptului proprietății private, următorul articol fiind consacrat interdicției privind deținerea de terenuri în țara noastră de către apatrizi și persoane străine. În conținutul articolului 19 se regăsește noțiunea proprietății de stat, următorul articol fiind dedicat reglementării domeniului public, ce includea căile de comunicație, apele navigabile, spațiul atmosferic, apele cu forță motrice, ca și apele flotabile, toate putând fi utilizate în interesul public.

În ciuda faptului că în conținutul acestei Constituții se remarcă o restrângere a sferei bunurilor incluse în cadrul proprietății publice, nu se poate regăsi nici o normă dedicată trimiterii la legislație și prin intermediul căreia să se reușească delimitarea altor bunuri ce fac parte din proprietatea publică (cum este cazul Constituției din anul 1991).

În Constituția din anul 1938 se remarcă preluarea anterioarei reglementări constituționale dedicate domeniului proprietății, cu o ușoară modificare a fondului ideii, reușindu-se enumerarea bunurilor din cadrul domeniului public. În plus, s-a creat premisa existenței unei sfere comune între proprietatea publică și implicit domeniul public, cu mențiunea că domeniul proprietății publice includea și proprietatea de stat, statul fiind perceput nu drept persoană juridică a dreptului privat ci a dreptului public.

Mai precis, se remarcă faptul că în conținutul articolului 18 al acestei Constituții nu sunt preluate dispozițiile regăsite în conținutul articolului 20 al anterioarei Constituții, preferându-se extinderea sferei aferente dependințelor domeniului public, cu adăugarea unui criteriu al domenialității publice, ce făcea trimitere la totalitatea bunurilor ce sunt definite ca aparținând persoanelor particulare.

Ulterior instaurării regimului comunist în țara noastră, se remarcă în perioada postbelică, în cuprinsul Constituției din anul 1948, renunțarea la noțiunea domeniului public de către regimul politic nou instaurat, fiind definită ideea proprietății de stat, percepută ca bunul întregului popor.

În cadrul dreptului din perioada socialistă, o bună perioadă de timp noțiunea domeniului public a fost percepută desuetă, în ciuda faptului că, la modul practic, nu se remarcase dispariția fenomenului juridic aferent proprietății publice, acesta fiind unul cu mult mai vast, în care prima statul, distincția dintre dreptul privat și dreptul public dispărând.