Prof. univ. dr. IULIAN NEDELCU Absolvent , TREANȚĂ IOANA CRISTINA Craiova 2017 UNIVERSITATEA DIN CRAIOVA FACULTATEA DE DREPT SPECIALIZAREA ȘTIINȚE… [601861]
UNIVERSITATEA DIN CRAIOVA
FACULTATEA DE DREPT
SPECIALIZAREA
ȘTIINȚE ADMINISTRATIVE
LUCRARE DE DISERTAȚIE
Coordonator științific,
Prof. univ. dr. IULIAN NEDELCU
Absolvent: [anonimizat]
2017
UNIVERSITATEA DIN CRAIOVA
FACULTATEA DE DREPT
SPECIALIZAREA
ȘTIINȚE ADIMINISTRATIVE
Procesul deciz ional în administrația
publică
Coordonator științific,
Prof. univ. dr. IULIAN NEDELCU
Absolvent: [anonimizat]
2017
Cuprins:
Introducere
Capitolul 1. Aspecte introductive privind adminis trația publică și
procesul deciz ional
1.1 Accepțiunile administrației publice
1.2 Considerații generale cu privire la procesul decizional
1.3 Structura procesului decizional
1.4 Etapele procesului decizional
1.5 Actorii procesului decizional din administrația publică
Capitolul 2. Decizia administrativă, principala pârghie în
mecanismul de funcționare a administrației publice
2.1 Definiția deciziei administrative
2.2 Decizia administrativă ca act juridic
2.3 Tipuri de decizii administrative
2.4 Legalitatea deciziilor administraț iei
2.5 Adoptarea și e xecutarea deciziei administrative
Capitolul 3. Îmbunătățirea procesului decizional în administrația
publică
3.1 Cerințe asupra de ciziei
3.2 Îmbunătățirea procesului decizional
3.3 Participarea cetățenilor la luarea deciziilor
3.4 Informatizarea procesului decizional
Studiu de caz
Concluzii și propuneri de lege ferenda
Introducere
Lucrarea de f ață își propune să prezinte principalele aspecte teoretice și
practice cu privire la procesul decizional în administrația publică, având rolul de a
furniza informații utile și de interes, atât pentru organele administrației publice, cât
și pentru cetățeni.
Conținutul lucrării este împărțit în trei capitole, fiecare dintre acestea fiind la
rândul său divizat pe secțiuni.
Primul capitol, intitulat „Aspecte introductive privind administrația publică
și procesul decizional ” cuprinde cinci secțiuni . În cadrul pr imei secțiuni sunt
analizate accepțiunile administrației publice . În a doua, a treia, a patra ș i a cincea
secțiune se prezintă procesul decizional, mai precis se fac considerații generale cu
privire la procesul decizional, se arată structura, etapele și ac torii procesului
decizional din administrația publică.
Al doilea capitol, denumit „ Decizia administrativă, principala pârghie în
mecanismul de funcționare a administrației publice ”, este structurat pe cinci
secțiuni, unde se prezintă următoarele: definiția deciziei administrative, decizia
administrativă ca act juridic, legalitatea deciziilor administrației, tipuri de decizii
administrative, cât și adoptarea și executarea deciziei adm inistrative.
Al treilea capitol se numește „ Îmbunătățirea procesului decizional în
administrația publică ” și este alcătuit din patru secțiuni. În prima secțiune sunt
evidențiate cerințele asupra deciziei, iar în următoarele secțiuni sunt prezentate mai
multe modalități de îmbunătățire a procesului decizional în administrația publică.
Modalități importante de îmbunățățire a acestui proces sunt participarea cetățenilor
la luarea deciziilor și informatizarea procesului deci zional în administrația publică.
Cu p rivire la informatizarea procesului decizional am prezentat și un studiu
de caz.
CAP 1. Aspecte introductive privind adminis trația publică și
procesul deciz ional
1.1 Accepțiunile administrației publice
Apariț ia pe scara istoriei a s pațiului administrativ a marcat trecerea de la
societatea primitivă la societatea de tip statal. Existența unei nevoi nesatisfăcute
reprezintă prima condiție pentru apariția unei organ izații. Cineva dorește să
realizeze ceva ce nu poate face singur și est e nevoie ca această problemă să fie
soluționată printr -o acțiune organizată .
Schimbarea tehnol ogică, diversitatea și specializarea considerabilă a vieții
moderne a dus la o creștere a ponderii administrației publice în satisfacerea
nevoilor cotid iene. Oamenii nu -și mai pot asigura singuri cele necesare și vrând –
nevrând, civilizația modernă a imp us necesitatea serviciilor și activităților prestate
de administraț ia publică. Rolul administrației în societatea contemporană este în
creștere , ceea ce transformă administrația publică într -o întreprindere de mare
amploare.
Sintagma administrație publică este percepută în limbajul curent drept
activitatea prin care se realizează scopurile și obiectivele guvernului. Și , deși
noțiunea de a dminis trație publică are multiple sensuri, preocupările teoretice s -au
axat, în principal, pe clarificarea noțiunii de adminis trație publică, privită ca formă
de exercitare a puterii executive în stat.
Însă sensurile date noțiunii d e administrație publică se po t referi la oricare
dintre următoarele accepțiuni:
administrația public ă se referă la puterea executivă a statului;
administrația publică se referă la sistemul de autorități publice care
înfăptuiesc puterea executivă;
administrația publică se referă la a ctivitatea instituțiilor publice.1
Pentru o imagine cât mai clară a înțelesurilor pe care le poate avea
administrația publică vom detalia fiecare dintre cele trei sensuri.
De cele mai multe ori administrația publică este percepută ca o formă de
exercitar e a puterii executive în stat. Așadar , o mare parte a preocupărilor teoretice
s-au concentrat pe lămurirea acestui sens prin raportare la cunoștințele de drept
constituțional. Analiza pe care vrem să o propunem în cele ce urmează pornește de
la cunoștințel e dreptului constituțional care îmbinate cu teoria managementului de
proiect lămuresc poziția puterii executive în sistemul puterilor în stat , precum și
rolul administrației publice în mecanismul statului de drept. Vom face mai întâi
analiza principiului s eparației puterilor î n stat. Teoria clasică a princip iului
separației puterilor în stat a fost lansată , pentru prima dată , de John Locke și
reformul ată de Montesquieu. Cele trei puteri ale stat ului sunt definite în raport cu
funcțiile statului, existând: puterea legislativă, executivă și judecătorească.2 Astfel
că:
puterea/funcția legislativă corespunde funcției de decizie și programare;
puterea/funcția executivă corespunde funcției de implementare;
puterea/funcția judecătorească corespunde funcției de control.
Funcția executivă cuprinde o arie largă de competențe care în sinteză pot fi
formulate: organ izarea executării și executarea în conc ret a legii. Rolul
puterii/funcț iei executive este nu numai de a executa leg ile/deciziile adoptate de
puterea legislativă , ci și de a găsii soluțiile tehnice de aplicare în concret a acestora,
cât și de a organiza executarea lor.
1 M. Avram Voican, Știința administrației , Ediția a II -a, revăzută și adăugită, Ed. Universul Juridic, București, 2011, p.
22.
2 N. Popa, Teoria generală a dreptului , Ed. All. Beck, București, 2002, p. 312.
Având o pondere egală cu puterea legislativă și colaborând de multe ori cu
aceasta în procesul de lua re a deciziilor, puterea executivă este văzută ca o funcție
guvernamentală globală, Guvernul fiind singurul care „ posedă sinteza concepției,
deciziei și execuției” .3
Așadar, competențele Guvernului incluse în exercițiul funcției executive
sunt următoarele:4
participă alături de puterea legislativă la unele etape ale proceselor de luare
a deciziilor și a celui de alocare a resurselor financiare necesare realizării acestor
decizii;
organizează executarea deciziilor luate de puterea legislativă;
execută în concret o parte din deciziile luate de puterea legislativă.
Structurile care exercită efectiv puterea executivă sunt autoritățile
administrației publice, iar sistemul autorităților administrației publice constituie o a
doua accepțiune a administr ației publice , pe care o vom analiza în cele ce urmează.
Administrația publică în accepțiunea de sistem de autorități publice ,
cuprin de toate autoritățile publice care desfășoară o activitate de realizare a funcției
executive a statului ori a autonomiei locale. Activitatea fiecăreia dintre cele trei
puteri ale statului este realizată de organe proprii. Cu privire la autoritățile
administraț iei publice, acestea reprezint ă acele structuri care înfăptuiesc în concre t
activitatea puterii executive. Trebuie precizat faptul că se includ în sfera
autorităților administrației publice atât administr ația centrală , cât și administraț ia
locală. De asemenea, așa cum au evidențiat și alți autori5, trebuie avut în vedere
faptul că rolul autorităților locale este acela de a gestiona interesele colectivităților
locale, acestea înfăptuind numai într -o mică măsură puterea executivă.
3 D.C. Dănișor, Drept Constituțional și instituții politice. Curs de bază , Ed. Științifica, București, 1997, p. 276.
4 M. Avram Voican, op. cit ., p. 25.
5 V. Prisăcaru, Tratat de Drept Administrativ Român , Ed. Lumina lex, București, 2002, p. 98.
Sistemul autorităților adminstrației publice din România este structur at pe
două paliere corespunzătoare organizării administrativ teritoriale a României.
Considerând aceasta, în prezentarea sistemului autorităților adminstrației publice
vom face o departajare în funcț ie de competența teritorială, făcând deoseb irea între
autoritățile centrale și cele locale6 astfel:
Sistemul autorităților administrației publice centrale din România este
condus de Guvern – în fruntea căruia se află Primul Ministru . Un rol
important în sistemul organelor executivului îl joacă și P reședintele
României care veghează la buna funcționare a autorităților publice. Alături
de președinte și Guvern, administrația centrală este alcătuită dintr -un grup
de ministere, înconjurate de organele centrale de specialitate responsabile de
activitățile operaționale. Acestea sunt subordonate fie ministerelor fie
Guvernului, dar pot fi și autorități administrative autonome, ce sunt relativ
independente, fiind subordonate direct Parlamentului. Aceste autorități
administrative alcătuiesc sistem ul complex al administrației centrale,
constituind primul palier administrativ.
Sistemul autorităților administrației publice locale este format din
autoritățile publice din județe, orașe și comune, acestea fiind: Consiliul
Județean și Președintele Consiliului Județean, Consiliul Local și Primarul.
La nivelul județului, Consiliul Jude țean reprezintă autoritatea deliberativă,
iar Președintele Consiliului Județean este autoritatea executivă. Misiunea
Consiliului Județean este aceea de a coordona activitățile consiliilor
comunale și orășenești, în vederea realizării serviciilor publice de interes
județean. Președintele Consiliului Județean este un fel de guvernator al
județului, și, respectând proporțiile și atribuțiile sale se apropie foarte mult
6 Iulian M. Nedelcu, Drept administrativ și elemente de știința administrației , Ed. Universul Juridic, București, 2009,
p. 336.
de cele ale Primarului. De asemenea , Președintele Consiliului Județean
deține cea mai mare pa rte din drepturile și obligațiile consilierilor județeni,
conducând ședințele de consiliu. La nivelul orașului sau comunei, autoritatea
deliberativă este Consiliul Local, iar autoritatea executivă este primarul.
Consiliul Local este autoritatea administraț iei publice ce are inițiativă și
hotărăște în toate problemele de int eres local, cu excepția celor care sunt
date prin lege în competența altor autorități ale administrației publice locale
sau centrale. Primarul, în exercitarea rolului său de autoritate ex ecutivă la
nivelul localității are următoarele atribuții: conduce serviciile publice locale,
reprezintă comunitatea locală, execută hotărârile consiliului local, conduce
aparatul de specialitate al Primăriei și al Consiliului Local, fiind totodată și
autor itate statală (agent al statului).
Am analizat pe scurt autoritățile adminstrației publice deoarece, în sens
uzual termenul de administrație publică este întâlnit ca făcând referire fie la
întregul sistem al autorităților administrației pu blice, fie numai la o singură
autoritate din cadrul acestui sistem.
În continuare vom analiza administrația publică în accepțiunea de activitate
a instituțiilor publice.7 Această accepțiune denotă faptul că administrația reprezintă
un tip de activitate umană. Circa 200.000 de oameni îndeplinesc activitățile din
cadrul procesului adminstrativ – executiv, aceștia lucrând în administrația publică
centrală și locală, deținând diferite calități: ales local, demnitar public, funcționar
public, organ colegial, angajat cu contract de muncă. Acest personal îndeplinește o
serie de fapte, acțiuni sau inacțiuni umane, care produc diverse consecințe juridice
sau nejuridice.
7 A. Negoiță, Drept administrativ și Știința administrației , Editura Atlas Lex, București, 1993, p. 94.
Conform te oriei dreptului administrativ8, activitățile derulate de personalul
din administrația publică sunt cunoscute sub numele de formele de activitate ale
administrației publice. Acestea se împart în patru categorii: acte juridice, fapte
administrative, operațiu ni administrative și acte politice.
Actele juridice reprezintă o formă de activitate a administrației publice, o
manifestare de voință, fă cută de un organ administrativ, cu intenția de a produce
efecte juridice9. Actele juridice ce emană de la a dministrația publică se împart î n
trei categorii:
acte administrative – care sunt manifestări unilaterale de voință făcute în
scopul producerii de efecte juridice, în regim de putere publică;
contracte administrative – acorduri de voință având ca scop producerea
de efecte juridice în regim de drept public;
acte de drept comun – reprezintă fie acorduri, fie manifestări unilaterale
de voință, având ca scop producerea de efecte juridice în regim de drept
privat .
Faptele administrative sunt împrejurările s au evenimentele care produc
efectejuridice în temeiul legii. Așadar, faptele administrative sunt acțiunile
săvârșite de personalul din administrația publică, cu sau fără intenția de a produce
efecte juridice, dar care produc efecte juridice în virtutea leg ii. Faptul administrativ
constă în acțiuni ori inacțiuni umane . Un exemplu clasic de fapt administrativ ca
inacțiune îl reprezintă omisiunea de a răspunde la o cerere în termenul legal.
Potrivit legii contenciosului administrativ10, nesoluționarea în termenul legal a unei
cereri este faptul autorităților publice de a nu răspunde solicitantului în termen de
8 I. Nedelcu, Drept adm inistrativ și elemente de științ a administrației , Ed. Universul Juridic, București, 2009, V.
Vedinaș, Drept administrativ , Ed. Universul Juridic, București, 2007, D. Apostol Tofan, Drept administrativ -Vol.II ,
ediția 2, Ed. C.H.Beck , București, 2008, R.N. Petrescu, Drept administrativ , Ed. Accent, Cluj -Napoca, 2004.
9 I. Nedelcu, A. L. Nicu, Drept administrativ , Ed. Themis, Craiova, 2002, 338.
10 L. 554/2004 legea contenciosului administrativ, Art. 2. – (1) g) nesoluționarea în term enul legal al unei cereri –
faptul de a nu răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se
prevede alt termen.
30 de zile de la înregistrarea cererii. Un alt exemplu poate fi neefectuarea la timp a
lucrărilor de reparații necesare unei clă diri degradate aparținând unei comune, ce
poate conduce la prăbușirea acesteia, și prin aceasta la producerea de prejudicii
unor terți.11
Operațiunile administrative sunt formele de activitate din cadrul procesului
administrativ prin care se pregătește un act administrativ , având caracterul unor
lucrări de birou. Personalul organelor administrației publice execută diferite
operațiuni specifice muncii de birou precum: întocmirea unui referat, efectuarea
unei anchete, elaborarea unor proiecte de acte juridice , înregistrarea lor,
transmiterea lor, publicarea lor, etc.12
Actele politice sunt acele forme de activitate ale administrației publice care
nu produc efecte juridice fiind făcute în scopul de a produce efecte politice.13
Așadar , actele politice nu produc efecte juridice și nu pot fi aduse la îndeplinire
prin forța de constrângere a statului. Ele produc totuși efecte importante în plan
practic și, datorită presiunii politicului asupra administrației, ele sunt aduse la
îndeplinire datorită autorității organului de la care emană. Aceste acte politice
îmbracă diferite forme și sunt cunoscute sub diferite denumiri: comunicate,
declarații, note diplomatice, mesaje, etc. Actele politice privesc probleme
importante de interes intern sau extern, fiind utilizate mai ales de organele aflate în
vârful piramidei administrației publice, adică de la Guvern sau Președintele
României.
11 M. Avram Voican, op. cit ., p. 30.
12 L. Coman -Kund, Operațiuni administrative , note de curs, Universitatea „ Dunărea de jos” Galați, 2006, p. 3.
13 I. Nedelcu, op. cit., p. 423.
1.2 Considerații generale cu privire la proc esul decizional
Elaborarea și fundamentarea deciziilor reprezintă un proces, deoarece
presupune mai multe etape ce grupează activită ți specifice. Conținutul, numărul și
ordinea etapelor de elaborare a de ciziilor depind de natura abordă rii decizionale.
Pentru a putea vorbi de proces decizional trebuie avută în vedere și noțiunea
de decizie administrativă. Procesul decizional cuprinde o multitudine de decizii ,
care în elaborarea lor , trec printr -o serie de etape bine determinate.
Deciziile luate în ad ministrația publică au un impact major asupra vieții noastre
cotidiene, iar efectele lor se reflectă în toate domeniile de activitate. În ceea ce
privește activitatea din sfera administrației publice, aceasta se realizează prin
intermediul unor multitudin i de decizii.14 De la cele mai mărunte sarcini și activități
ale unui funcționar public și până la hotărârile de guvern ori cele ale consiliului local
sau județean, sau ordinele unui ministru , procesul decizional este prezent. El se
concretizează prin elab orarea și executarea de decizii administrative corespunzătoare
atribuțiilor îndeplinite.15 Așadar, procesul decizional este prezent chiar și atunci când
sunt prestate sarcini sau activități mărunte sau atunci când sunt semnate documente
oficiale (de către un ministru, conducător sau președinte de stat). Altfel spus, deciziile
sunt o componentă de bază a activității zilnice a funcționarilor publici din zilele
noastre, și cu ajutorul lor se realizează în mare parte activitatea de administrație
publică.
Pe parcursul acestei secțiuni vom analiza procesul decizional în administrația
publică, având în vedere următoarele aspecte: definirea procesului decizional,
clasificarea deciziilor și condițiile elaborării deciziei.
14 Idem, p. 337.
15 M. Avram Voican, Știința administrației , Ediția a II -a, revăzută și adăugită, Ed. Universul Juridic, București, 2011,
p. 39.
Procesul decizional a fost definit în literatura de specialitate astfel:
Luarea deciziilor este procesul prin care se face o alegere între mai multe
alternative;16
Alegerea făcută între mai multe direcții alternative de acțiune într-o situație de
incertitudine .17
Altfel spus, procesul de luare a deciziilor are ca rezultat o alegere finală18.
Trebuie parcurși mai mulți pași pentru a se ajunge la selecția variantei finale, acești
pași presupunând analiza și compararea mai multor posibilități și alegerea uneia
dintre ele. Rezultatul hotărârii poate fi o acțiune sau o inacțiune.
Procesul decizional este extrem de complex, iar organele abilitate în acest scop
au o mare responsabilitate pentru a putea evita adoptarea unor decizii eronate. De
calitatea deciziilor depinde și calitatea actului administrati v. Trebuie să se
urmărească eficacitatea rezultatelor deciziilor (acces rapid la informațiile relevante,
recunoașterea și identificarea mai rapidă a problemei, acces mai ușor la instrumentele
de analiză) și eficiența procesului decizional (reducerea costur ilor de decizie,
reducerea timpului de decizie și reducerea efortului depus). Putem spune că un
proces decizional bun poate fi asociat cu succesul pe termen lung al instituției.
Procesul decizional poate fi definit ca fiind procesul prin care un sistem
inteligent stabilește oportunitatea și pertinența unei anumite modificări a
comportamentului său și elaborează alternative posibile în acest sens, alegând pe
una dintre acestea ca acțiune îndreptată conștient către atingerea scopului propus19.
Cele mai m ulte procese decizionale implică un grad de incertitudine. De exemplu,
atunci când se utilizează termenul de proces de luare a deciziei, se subînțelege și
alternativa luării deciziei și nerezolvării problemei. Se spune că problemele au fost
16 Manuaul pentru evaluarea d ezvoltării socio -economice, Institutul Tavistock în colaborare cu GHK și IRS, tradus
de Ministerul Finanțelor publice din România, Uniunea Centrală de Monitorizare și Evaluare, 2003, Glosar.
17 Business Dictionary, www.businessdictionary.com/definition/deci sion.html.
18 J. Reason, Managing the Risks of Organisational Accedents , Ashgate Publishing, 1997, p.12.
19 P. C. Timbal, A. Castaldo, Histoire des institutions publiques , Pré cis Dalloz, Paris, 1990, p. 152.
atacate. Model ele de conducere trebuie să ofere ipoteze de lucru privind
reprezentarea obiectivelor ce trebuie atinse.
Putem spune faptul că procesul decizional este un proces mental, dar de cele
mai multe ori alegerea mentală este urmată de acțiunile corespunzătoare.
Cu privire la decizia administrativă, considerăm că aceasta este o manifestare
de voință a organelor administrație i publice, manifestare ce este premergătoare
acțiunilor ce trebuie întreprinse și prin care autoritățile optează pentru o soluție, în
vederea atingerii unui scop , și totodată pentru realizarea binelui public.
Orice decizie administrativă trebuie să răspundă mai multor cerințe:20
– să fie fundamentată științific;
– să aibă un caracter realist;
– să intervină în timp util;
– să fie integrată în ansamblul deciziilor administrative adoptate
anterior;
– să fie oportună.
Ceea ce deosebește decizia administrativă de celelalte componente și activități
umane este faptul că luarea unei decizii administrative va fi urmată de o acțiune.
Pentru a concretiza voința administrativă, acțiunea propriu -zisă este indispensabilă.
Dacă decizia nu duce la o acțiune, ea rămâne o simplă declarație de interese .
Decizia administrativă are un caracter complex dat de scopul său final ce
vizeaz ă binele public și satisfacerea nevoilor cetățenilor din comunitățile locale sau
naționale.
În continuare vom face o clasificare a deciziilor după mai multe criterii21.
După numărul participanților la elaborarea deciziilor deosebim :
decizii unipersonale – fundamentate și elaborate de o singură persoană ;
20 M. Onofrei, Administrație publică. Fundamente științifice și bune practici , Editura Universității „Al. I. Cuza”, Iași,
2007. pag. 89 .
21 P. H. Hatry, Performance Measuremenet, Getting Results , Urban Institute, Washington DC, 2003, p. 22 și următ.
decizii de grup – sunt rezultatul conlucrării mai multor persoane .
După numărul criteriilor decizionale, deciziile pot fi grupate în :
unicriteriale – presupun compararea alternativelor după un singur
criteriu (de exemplu costul) ;
multicriteriale – alternativele se compară prin raportare la două sau mai
multe criterii .
După gradul de cunoaștere a problemei și a soluțiilor alternative :
decizii de rutină – sunt luate pentru probleme bine cunoscute ;
decizii de adaptare – se bazează pe compararea situației din prezent cu
altele asemănătoare din trecut ;
decizii inovative – implică probleme ambigue și nedefinite care
reprezintă o ruptură cu trecutul (sunt decizii luate în condiții de
incertitudine.
După natura condițiilor în care se elaborează, deciziile se grupează în :
decizii în condiții de certitudine ;
decizii în condiții de risc ;
decizii î n condiții de incertitudine .
După orizontul în timp la care se referă, deciziile pot fi :
strategice – care vizează un orizont larg de timp, se referă la probleme
majore și influențează ansamblul activității organizației sau principalele
ei componente ;
tactice – acoperă o perioadă de timp de până la un an și au ca obiect
unele domenii importante ale organizației. Ele concr etizează de ciziile
strategice ;
curente – vizează un interval scurt de timp, sunt foarte frecve nte și
privesc un domeniu restrâ ns al organizației.
Mai avem de prezentat în cadru acestei secțiuni condițiile elaborării deciziei.
Deciziile pot fi luate rațional sau emoțional. Chiar dacă suntem ființe umane supuse
emoțiilor și greșelilor, trebuie să ne străduim pe cât posibil să atingem un ideal de
raționalitate , în special cu privire la procesul de luare a deciziilor în organizați ile
form ale, mai ales în sectorul public. Așadar, în administrația publică procesul de
luare a deciziilor trebuie să fie unul rațional și logic, bazat pe aplicarea cunoștințelor
specifice domeniului22.
Decidentul poate să se confrunte cu multe probleme de cizionale, de la cele
cunoscute la cele ambigue, nedefinite. În funcție de felul acestor probleme, condițiile
în care se elaborează decizia sunt foarte diverse. De cele mai multe ori alegerea făcută
între direcțiile alternative de acțiune este luată într-un mediu care implică factori
complecși23 precum:
Incertitudinea – mai multe date ce pot fi necunoscute ;
Complexitatea – implică mai mulți factori ce interferează ;
Consecinț ele riscante – impact major și greu de prevăzut;
Alternativele – fiecare variantă are propriul săau set de necunoscute și
consecințe;
Probleme subiective – este dificil să prevezi reacția beneficiarilor deciziei .
Luarea deciziilor se face și sub presiunea factorilor externi. Aceș ti factori
externi sunt elemente care nu pot fi influențate de instituția responsabilă cu rez olvarea
problemei, dar care inf luențează soluționarea problemei. Astfel, deosebim doi factori
opuși: riscurile și ipotezele. Riscul reprezintă o situație cu șanse relativ mici de a
deveni reală, dar a cărei mate rializare poate afecta proiectul în mod negativ24. Pe de
2222 I. Teodoroiu, Drept administrativ și Știința Admin istrației , Tipografia Universității din Craiova, 1991, p. 98.
23 Manualul: Administraț ie modernă și eficiență , Programul de formere specializată pentru ocuparea unei funcții
publice corespunzătoare categoriei înalților funcționari publici, Institutul Națion al de Administrație, 2008 -2009, p.
34.
24 Metodologie de implementare a standardului de contro l intern. Managementul riscurilor . Ministerul Finanțelor
Publice, Uniatea Centrală de Monitorizare a Sistemelor de Management Financiar și Control, București, 2007, p.5.
altă parte, ipoteza reprezintă o situație existentă sau cu șanse mari de a deveni reală,
de a cărei menț inere ori materializare depinde derularea în bune condiții a proiectului.
În jurul riscurilor s-a dezvoltat o întreagă teorie ce urmărește: evitarea riscurilor,
reducerea riscurilor și atenuarea efectelor riscurilor.
1.2 Structura procesului decizional
Conținutul principal al procesului deci zional îl reprezintă selectarea unei
alternativ e dintre cele aflate la dispozi ția decidentului.25 Într-un demers analitic, se
pot stabili următoarele elemente proprii oricărui proces decizional:26
Obiectivul sau obiectivele deciziei . Obiectul unui proces decizional este
reprezentat de nivelul propus a fi realiza t pentru un anumit criteriu.
Decidentul (individual sau colectiv). Este cel care selectează una dintre
variantele posibile. Pentru a pute a elabora decizii de calitate este necesar ca
decident ul să îndeplinească câteva condiții:
să dispună de autoritate în domeniul în care urmează să ia decizii;
să știe să lucreze cu oamenii;
să practice un stil managerial adecvat situațiilor cu care se
confruntă organizația.
Mulțimea variantelor decizionale (alternativele, strategiile). Identificarea și
stabilirea acestora reprezintă o etapă foarte importantă în fundamentarea deciziei, iar
omiterea unor variante posibile sau includerea în lista acestora a unor variante
nerealizate pentru organizație, poate afecta de la început calitatea deciziei.
Mulțimea criteriilor decizionale. Este reprezentată de puncte le de vedere ale
25 P. Drucker, The Practice of Management , Herper Collins Publisher, NY, 1954.
26 www.academiacomerciala.ro.
decidentului, prin intermediul cărora acesta izolează aspecte ale realităț i din
organi zație în cadrul procesului deciz ional. Criteriile de decizie se caracterizează prin
mai multe niveluri corespunzătoare diferitelor variante si/sau stări ale condițiilor
obiective. Toate aceste niveluri pot constitui obiective posibile de realizat din punctul
de vedere al criteriului re spectiv.
Mulțimea consecințelor criteriilor de a preciere . Prin analiza fiecărei variante
posibile în raport cu fiecare criteriu de aplicare, se obține un anumit nivel al
criteriului pentru fiecare variantă.
Starea naturii (stări de condiții obiective). Ea explică ansamblul condițiilor
interne și externe ale organizației care sunt influențate sau influențează decizia
cadrului de conducere.
Timpul . Este considerat de cei mai mulți teoreticieni ca o altă componen tă a
procesului decizional, însă , în sensuri diferite: trecerea timpului de la adoptarea până
la aplicarea deciziei, între momentul colectării informațiilor, al elaborării și executării
deciziei etc.
1.3 Etapele procesului decizional
Elaborarea și fundamentarea deciziilor reprezintă un proces care presupune mai
multe etape ce grupează activități specifice. Conținutul, numărul și ordinea etapelor
depind de natura abordării decizionale. De obicei un proces clar duce la decizii
consecvente, la rezultate de bună calitate.
Procesul decizional de luare a deciziilor, așa cum este d escris de mulți autori,27
include următoarele etape:
Identificarea problemelor si a cauzelor ;
Datorită faptului că autoritățile administrației publice au ca principală sarcină
socială satisfacerea nevoilor și intereselor cetățenilor ele sunt obligate să elaboreze
și să adapteze deciziile în acord cu acest scop28. Apariț ia unei probleme sociale,
precum ș i modul î n care este văzută de comunitate, reprezintă semnalul de alarmă
pentru ca admini strația să ia deciziile de care este nevoie pentru rezolvarea ei. O
evaluare incorectă a problemelor sociale duce la acutizarea lor și elaborarea unor
decizii pe ntru probleme care nu există .
Chiar dacă este un proces dificil , identificare a unor problemele sociale obligă
autoritățile administraș iei publice la ado ptarea unor decizii pentru soluț ionarea lor, pe
baza unor strategiilor clare și bine difinite .
Agenda de lucru29.În această primă etapă a procesului decizional, după
identificarea ș i evaluarea problemelor, se va face o listă de priorități care necesită
adoptarea unor decizii. După ce problema a ajuns pe agenda de lucru a factorilor de
decizie, autoritaț ile care se ocupa de rezolvarea ei vor fi obligate să atragă atenția
autorităț ilor ierarhic superioare p entru a primi sprijin. Autoritaț ile publice trebuie să
țină cont d e cauzele care pot modifi ca agenda lor de lucru, cum ar fi: calamitațile ș i
catastrofele naturale; evenimente sociale neprevă zute, poluarea, congestionarea
traficului aerian, feroviar si rutier etc .
27 J. L. Whitlock, M. R. Fairholm, Strategic, Planing , Regional Executive Development Program Metro Washington
Council of Gouvernment, Prog ramul de formare specializată Excelență în Managementul Localităților, Centrul de
Excelență în Administrația Publică, George Washington University, 2003.
28 N. Radu, G. Ciulbea, Experiența mondială în domeniul administrației locale , București, 1972, p. 105.
29 N. Rață, Advocacy și influențarea politicilor publice , Word Learning, Ed. Anima, București, 2007, p. 6.
Stabilirea prioritaț ilor de pe agenda de lucru a G uvernului, a ministerelor sau
ale c onsiliilor locale, se datorează factorilor de decizie politică pentru simplu l fapt că
politicienii sunt tentați să folosească agenda î n scopuri proprii .30
Clarificarea si clasificarea obiectivelor ;
● Clarificarea obiectivelor și scopurilor se face după ce problema a fost
identificată și inclusă pe agenda de lucru. Numai după ce s -au clarificat scopurile ș i
obiectivele, organele administrației publice pot găsi i si evalua efectiv opț iunile
pentru atingerea acestor scopuri. De exemplu, d acă autoritățile administraț iei
publice ajung la concluzia că săracia este cauza tulbură rilor sociale, atunci vor lua
decizia de a diminua această cauza prin garantarea unui v enit minim prin
redistribuirea î n mod ega l a resurselor economice. În cazul în care ajung la
concluzia că săracia este o carență a educației, atunci vor lua hotărârea de a rezolva
această problemă prin programe sociale, prin educația civică, învățămâ nt, etc.
● Clasificarea scopurilor și obiectivelor se face obligatoriu după clarificarea
acestora . Clasificarea metodică constă î n aborda rea scopurilor si obiectivelor în
funcție de locul pe care îl ocupă fiecare dintre acestea pe scara valorilor sociale ,
stabilită de autoritățile administraț iei publice. În procesul de clasificare se pot
întâlnii unele dificultăți, cum ar fi:
– absenț a unor speciali ști;
– existența unor clasificări diferite a obiectivelor în funcț ie de interese;
– lipsa unui standard care să definească scopuri cum sunt utilitatea publică,
interesul general, justiția socială, etc. Dezinteresul sau incapacitatea de a clasifica
obiectivele potrivit importanței lor, face ca autor itățile administrației publice să
adopte decizii în contradicție cu necesitatea socială sau în scopuri inutile .
Cautarea optiunilor relevante31;
30 www.creeza.com.
31 www.crpe.ro.
Culegerea si prelucrarea informaț iilor despre obiective se realizează cu
ajutorul unor persoane sau instituț ii specializate, urm ărind ca analiza informațiilor
să fie completată cu strategia politică, economică, socială sau de altă natură, care
să permită clasificarea unei probleme în comparaț ie cu altele. Valorificarea
informațiilor din etapa precedentă , permite ca î n procesul de fundamentare a
deciziilor de politici publice să se elaboreze un număr d e alternative (cel puțin
două) configurate potr ivit unui set de criterii. Cunoașterea op țiunilor relevante se
bazează pe principiul individualizării și fundamentă rii alternativelor c are asigură
atât coereța premiselor, cât și eficiența fiecă rei alternative, în funcț ie de factorul
timp, de situația cea mai convenabilă, de resursele disponibile, etc.
Selecț ia alternativei optime.32
Această etapă presupune selectarea alternativelor care se apropie cel mai
mult de realizarea o biectivelor și a scopurilor. Aceasta presupune mai multe
activităț i: alegerea variantelor ș i a alterna tivei optime, pe baza interpretă rii valorii
unor factori de influență; stabilirea precisă a nivel ului ierarhic unde trebuie luată
decizia ș i a termenului de pu nere în practică . Principiul optimiză rii , este un
criteriu care asigură: stabilirea factorilor determinanț i pentru fenomenul social
abordat; determinarea criter iului de apreciere a optimului și a eficienț ei lui;
stabilirea factorilor care pot fi influențați și a celor asupra cărora nu se poate
acționa î n procesul de aplicare a deciz iei adoptate; respectarea cerinț elor specifice
deciziilor politico -administrative.33
32 www.cig.ase.ro.
33 www.creeaza.com.
1.4 Actorii procesului decizional din administrația publică
Pentru o cât mai bună înțelegere a procesului decizional din administrația
publică se impune o scurtă prezentare a celor care iau deciziile: guvernanții ca
actori decizionali cheie la nivel central și local. Așadar, în această secține ne
propunem să analizăm cine sunt cei care iau decizii în administrația publică.
În sectorul privat, deciziile sunt luate de cei care gestionează și conduc
întreprinderea. În mod similar, în sectorul public, administrația publică este cea
care gestionează treburile publice și conduce colectiv itățile de cetățeni34. Pentru
aceasta se iau zilnic deciziile necesare pentru realizarea interesului public.
Administrația publică, în sensul de întregul sistem de autorități, fie de oricare
dintre acestea, luată în mod individual, este factorul decizional cu privire la
treburile publice. Pentru a identifica în mod clar care sunt actorii cheie pornim de
la observația că țara noastră este organizată pe două niveluri administrative: nivelul
central și nivelul local. La nivel central, deciziile sunt luate de Gu vern, în calitate
de șef al executivului, iar la nivel local, deciziile sunt luate de Consiliile Județene
și Consiliile Locale.35
Așadar , în țara noastră întâlnim două niveluri de decizie și vom vorbi i în
mod distinct despre procesul decizional la nivel central și procesul decizional la
nivel local .
Procesul decizional la nivel central . Deoarece la nivel central Guvernul
este cel care exercită conducerea generală a administrației publice, deciziile la
nivel de stat sunt luate de către acesta.36 Potrivit ar t. 102 din Constituția României ,
Guvrnul este cel care exercită conducerea generală a administrației publice. Prin
34 I. Nedelcu, op. cit . 336.
35 M. Avram Voican, op. cit ., p. 55.
36 I. Nedelcu, op. cit . p. 242.
urmare, i se conferă Guvernului poziția dominantă în sistemul autorităților
administrației publice și calitatea de decident la nivel central.
Deciziile luate de Guvern sunt esențiale pentru prezentul și viitorul unei
națiuni, și așa cum spunea Vladimir Rusu:37 „prezintă o importanță primordială și
care, prin soluțiile pe care le folosesc, influențează cursul general al vieții politice,
economice și sociale a țării, fiind de natură a afecta interesele esențiale ale națiunii,
a pune în cauză unitatea ei și a anga ja destinul acesteia. Hotărârile luate de Guvern
sunt foarte importante deoarece ele influențează viața întregii țări, fiind o autoritate
cu competență teritorială națională. Fiind conducător al administrației centrale ,
competența decizională materială a G uvernului este generală și cuprinde totalitatea
sectoarelor de activitate. Putem lua ca exemplu diferite domenii de activitate
precum: învățământ, sănătate, cultură, servicii sociale, etc.
Prin intermediul deciziilor sale , Guvernul este cel care conduce și
controlează activitatea ministerelor și celorlalte organe centrale de specialitate din
subordinea sa. Prin urmare, deciziile Guvernului imprimă bunul mers al tuturor
sectoarelor de activitate , întrucât miniștrii, în fiecare ramură economico -socială,
au îndatorirea de a implementa deciziile luate de Guvern.38
Guvernul este un organ colegial ce cuprinde patru categorii de membrii:
prim -ministru, miniștri de stat, miniștri și miniștri -delegați cu însărcinări speciale
pe lângă Primul -ministru. Modalitatea de funcționare a Guvernului sunt ședințele
în plen . Acesta se întrunește săptămânal sau ori de câte ori este nevoie. Miniștrii
care formează Guvernul răspund în mod solidar pentru efectele deciziilor pe care le
ia acest organ colegial.
37 V. Rusu, Analiza raporturilor șefului statului cu Guvernul , Institutul de Științe Administrative din Republica
Moldova, Sesiunea de comunicări științifice, Chișinău 2006, p. 168.
38 Idem.
Produsul final al munci i membrilor Guvernului este decizia care îmbracă
forma actelor emise de Guvern:39
– Ordonanțele de Guvern și
– Hotărârile de Guvern .
Tot în această secțiune trebuie să facem referire și la următoarele trei
structuri cu rol decizional la nivel central :
Colegiul ministerului – organ consultativ ce se întrunește sub președinția și
la cererea ministrului, pentru dezbaterea unor probleme privind activitatea
ministerului;
Consiliul de miniștri – care joacă un rol important în coordonarea
activităților G uvernului prin discutarea problemelor de politici publice în general și
prin informarea reciprocă a miniștrilor . Rolul principal al Consiliului de Miniștri
este, însă, acela de a lua decizii asupra proiectelor de legi înai ntea miniștrilor de
resort.
Comitetele minis teriale se ocupă de probleme specifice (de exemplu Afaceri
Externe și Europene, Afaceri Economice și Financiare), dar există situații când
Guvernul nu creează nici un comitet ministerial. Totuși, Consiliul de Miniștri poate
să se întâlnească și să discute o anumită problemă în mod exclusiv.40
Procesul decizional la nivel local. Consiliul Județean și Consiliul L ocal au
drept de inițiativă și decid, în condițiile legii, în toate problemele de interes local,
cu excepția celor ce țin de competența altor autorit ăți publice. De aceea , consiliile
județene și consiliile locale sunt autorități ale administrației publice locale prin care
se exercită autonomia locală. Cu alte cuvinte , aceste autorități au rolul de
legiferator și decident la nivel loca l: în județe și în localități (orașe și comune).
Consiliile județene și consiliile locale au dreptul și capacitatea de a soluțina și
39 A. Negoiță, Contenciosul administrativ și elemente de drept administrativ , Ed. Lumina Lex, București, 1992, p.
243.
40 M. Avram Voican, op. cit ., p. 57.
gestiona, în numele și în interesul colectivităților locale pe care le reprezintă,
treburile publice.
Consiliile județene sunt autorități loc ale care iau deciziile și coordonează
activi tatea con siliilor comunale și orășenești , în vederea realizării serviciilor
publice de interes județean. Cu toate acestea nu trebuie să uităm că nu există
raporturi de subordonare între Consiliul Local și Consili ul Județen.41 Consiliul
Județean gospodărește interesul județean și gestionează toate treburile ce țin de
interesul și binele comunităților dintre granițele județului. Prin urmare, competența
sa materială este una generală și cuprinde toate problemele apărute în cadrul
comunității județene.
Președintele Consiliului Județean asigură îndeplinirea deciziilor Consiliului
Județean. Acest organ colegial funcționează în ședințe ordinare lunare și în ședințe
extraordinare ori de câte ori este nevoie. Ședințele Cosiliului Județe an sunt
conduse de Președintele Cosiliului Județean, care are o funcție de natură hibridă,
deoarece el cumulează calitatea de consilier local cu cea de autoritate executivă a
statului.
Munca consilierului județean se materializează într -un produs final, și
anume decizia , care îmbracă forma unui act administrativ denumit: Hotărârea
Consiliului Județean.
Consiliile locale sunt autoritățile administrației publice care gestionează
treburile publice în comune și orașe, luând așadar deciziile în numele comunități lor
din localități (orașe și comune). Aceste decizii sunt foarte importante deoarece ele
influențează viața comunității și a fiecărui cetățean. Competența decizională a
Consiliului Local este generală și cuprinde toate problemele apărute în cadrul
comunită ții orășenești sau comunale42.
41 I. Muraru, E. S. Tănăsescu, Drept constituțional și instituții politice , Ed. All. Beck, București, 2003, p. 172.
42 R. N. Petres cu, Drept administrativ , Ed. Cordial Lex, Cluj – Napoca, 2001, p. 260.
Primarul, ca organ executiv asigură îndeplinirea deciziilor Consiliului Local.
Consiliul Local este un organ colegial ce funcționează în ședințe ordinare
lunare , organizate la convocarea Primarului . Pentru de ciziile cu carcter de urgență,
Consiliul L ocal se poate întâlni în ședințe extraordinare.43
Produsul final al muncii Consiliului Local îl reprezintă decizia , care îmbracă
forma unui act administrativ denumit: Hotărârea Consiliului Local.
43 Idem.
CAP 2. Decizia administrativă, principala pârghie în
mecanismul de funcționare a administrației publice
2.1 Definiția deciziei administrative
Decizia reprezintă o hotărâre luată în urma examinării unei probleme, a unei
situații, etc., soluție adoptată dintre mai multe posibile. Decizia este folosită ca
sinonim pentru rezoluție. Prin însăși etimologia cuvântului „decizie” ne aflăm în
fața unui proces volițional care finalizează o acțiune de gândire, de selecție a mai
multor opțiuni, în v ederea realizării unei finalități.44
Literatura de specialitate definește acest proces ca „terminarea normală a
deliberării într -un act voluntar”45.
Termenul decizie este utilizat și pentru a desemna o anumită categorie de
acte ale unor autorități ale administrației publice sau jurisdicționale. De exemplu,
deciziile primului -ministru, respectiv deciziile Curții de apel, deciziile Curții
Supreme de Justiție.
Dacă ne referim la decizia administrativă, ea reprezintă o „ manifestare de
voință a administrați ei, premergătoare unei acțiuni sau inacțiuni, prin care se
optează pentru o variantă, în vederea realizării unui scop”.46
Prof. Antonie Iorgovan, în tratatele sale spunea că orice demers concepțional
prin care se tinde la definirea unei noțiuni, presupune, cu necesitate, determinarea
genului proxim și a diferenței specifice a acesteia.47
44 N. Miulescu, Știința administrației , Ed. Universul Juridic, București, 2010, p. 180.
45A. Lalande, Vocabula ire technique et critique de la phil osophie , Paris, PUF, 1960, p.202.
46I. Nedelcu, op. cit , p. 333.
47 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Vol I, Ed. All Beck, București, 2005, p. 205.
Din această perspectivă, decizia administrativă reprezintă pentru
administrația publică, genul proxim, fiind manifestarea de voință prin care, în urma
unui proces voliti v de selecție a mai multor opțiuni, se alege variant a care satisface
în cel mai înalt grad scopul pe care și l -a propus. Prin urmare, dacă decizia
administrativă este genul, actul administrativ reprezintă „specia”, astfel încât, în
raportul gen/specie, ori ce act administrativ este o decizie, dar nu orice decizie
administrativă este un act administrativ.
În teoria conducerii, decizia administrativă este definită ca o specie a genului
dezvoltării manageriale, care se caracterizează prin particularitățile date de
subiectul emitent, de natura activității pe care o soluționează, cât și prin sfera de
întindere, conținutul și natura prevederilor sale.48
Reprezentând un proces volitiv, condițiile49 necesare pentru fundamentarea
deciziei sunt:
alegerea soluției (c u referire specială la activitatea autorității administrației
publice, care în exercitarea legii nu au totdeauna posibilitatea de a opta între
un număr de posibilități, sau când legiuitorul stabilește expres ce trebuie să
facă administrația);
alegerea să f ie rezultatul unei deliberări;
alegerea să privească unul sau mai multe scopuri;
alegerea să declanșeze sau să conducă la o acțiune (în lipsa acestei acțiuni,
decizia este o simplă declarație de intenție);
Spunem faptul că decizia administrativă este o spe cie a deciziei în general,
ceea ce presupune îndeplinirea con dițiilor prevăzute de aceasta ș i se
particularizează prin obiect, conținut, emitent și scopul urmărit.
48 N. Miulescu, op. cit ., p. 180.
49 I. Alexandru, Tratat de administrație publică , Ed. Universul Juridic, București, 2008, p. 545.
2.2 Decizia administrativă ca act juridic
Activita tea umană este rezultatul procesului de gandire. Reprezentând un
rezultat, se subînțelege faptul că activitatea umană presupune un proces de
evaluare a stărilor de fapt trecute, prezente ș i viitoare, pe b aza acestor evaluă ri
hotărându -se modul de acțiune a l omului. Rezultă că activitatea umană este
fundamentată pe o decizie.
Decizia administrativă mai poate fi definită ca un act volițional de putere al
administrației publice, adoptat pentru realizarea formei fundamentale a activității
executive. Din această definiție rezultă că actele administrative reprezintă cea mai
importantă categorie a deciziilor administrative.50
Știința administrației preconizează două mari categorii de decizii
administraive51, și anume:
deciziile care privesc administrația internă și care se referă la aspectele
lăuntrice din administrația publică;
deciziile care privesc administrația externă, adică acele decizii care
facilitează , sau prin care se realizează acțiunea administrației publice în
raport cu alții, nu în raport cu sine î nsuși. Prin aceste decizii se realizea ză, în
fapt, funcțiile adminitra ției publice ca expresie a puterii executive. A cestora
li se aplică regimul juridic specific al actelor administrative, pe care le
studiază dreptul administrativ.
Din punct de vedere jur idic, decizia administrativă – ca act administrativ –
este definită ca acea formă a activității administrative a statului sau a colectivității
locale , care constă în manifestarea expresă de voință, ce emană de la o autoritate a
50 A. Iorgovan, Tratat de drept administrative, vol I Introducere. Organizarea administrativă. Funcția publică , Ediția
4, Ed. All Beck, București, 2005, p. 438.
51 Al. Negoiță, Drept administrativ , Ed. Sylvi, București , 1996, p. 116.
administraței publice în rea lizarea voinței puterii legislative, prin care se dă
naștere, se modifică sau se sting drepturi și obligații.52
Actul administrativ mai poate fi definit și ca un act juridic emis/adoptatde o
autoritate administrativă, în mod unilateral și în regim de putere publică, prin care
se organizează sau se aplică în concret legea. Autoritatea administrativă la care
facem referire poate fi o autoritate publică, o instituție publică administrativă ori un
serviciu public ce se află sub autoritatea acestora.
Legea contenciosului administrativ reglementează, de asemenea, termenul
de act administrativ, definindu -l ca „actul unilateral cu caracter individual sau
normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării sau organizării
executării legii, dând naștere, modificând sau stingând raporturi juridice”53.
Această definiție prezintă importanță sub aspectul actelor supuse controlului de
legalitate, acestea extinzându -se și asupra actelor emise de alte autorități publice
decât cele care aparțin administrației.
După cum putem observa, în toate aceste opinii regăsim elemente comune în
ceea ce privește delimitarea actului administrativ de celelalte acte juridice ale
autor ităților administrației publice, pe de -o parte, precum și față de operațiunile
materiale administ rative, pe de altă parte. Din definițiile expuse mai sus putem
desprinde caracterele specifice ale actului administrativ, și anume54:
actul administrativ este forma juridică principală de activitate a
administrației publice;
actul administrativ reprezintă o manifestare de voință expresă unilaterală;
actul administrativ este emis în regim de putere publică.
52 I. Alexandru, op. cit ., p. 548.
53 Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1154 din
7 decembrie 2004.
54 I. Alexandru, op. cit ., p. 549.
Indiferent de accepțiunea adoptată cu privire la actul administrativ sau
decizia administrativă ca act juridic , există unele condiții care trebuie îndepli nite
pentru ca aceasta să poată opera, condiții care trebuie respectate de către
autoritățile administrației publice în elaborarea deciziilor lor. Acestea reprezintă
condițiile de valabilitate a actelor administrative, pe care le vom analiza în
secțiunea „Legalitatea deciziilor administrației”.
În procesul decizional un rol important îl are scopul pentru atingerea căruia
este adoptată o anumită decizie.
Factorii care determină eficiența și valoar ea socială a unei decizii sunt55:
– modul în care cel care care adoptă decizia își reprezintă problema ce
trebuie soluționată;
– realismul soluției adoptate;
– oportunitatea acțiunii;
– îndeplinirea la timp a acțiunii ce trebuie întreprinsă pe baza soluției la
care s-a ajuns.
Neîndeplinirea uneia sau mai multora din aceste condiții duce la nerealizarea
sau realizarea parțială a scopului urmărit.
2.3 Tipuri de decizii administrative
Deciziile administrative pot fi clasificate după mai multe criterii, astfel56:
după importanța lor sau după nivelul ierarhic (deciziile sunt avute în vedere
după poziția autorului deciziei administrative în ierarhia administrativă), există:
– decizii ierarhice superioare – de conducere, de pildă: ministrul, prefectul,
primarul , șef de serviciu, dire ctor, etc;
55 I. Nedelcu, op. cit ., p.334.
56 C. Manda, C. C. Manda, Știința administrației , Ed.Universul Juridic, București, 2008, p.284.
– decizii ierarhice inferioare – administrative și de execuție.
după gradul lor de generalitate, există:
– cu caracter general și impersonal ;
– decizii individuale .
după gradul libertății de apreciere de care dispune autorul lor, în c ondițiile
legii; pentru anumite decizii, autoritatea administrativă are o competență legală,
pentru altele ea poate să -și aprecieze oportuni tatea acțiunii sale (putere
discreționară).
după măsura cunoaș terii probabilității efectelor există:
– decizii luate în condiții de certitudine ;
– decizii luate în condiții de risc;
– decizii luate în condiții de incertitudine .
decizii spontane și decizii pregătite. Deciziile spontane se realizează pe baza
intuiției, pe inspirația de moment și pe pregătire profesională, pe experiența celui
care le concepe fiind justificate în cazurile de urgență . Ele, însă, trebuie evitate pe ,
cât posibil și înlocuite cu decizii bine documentate, temeinic elaborate și pregătite.
decizii pro gramate și decizii neprogramate. Deciziile programat e sunt
repetitive și rutiniere, ele au o procedură de emitere care se aplică în mod
permanent. Pe de altă parte, deciziile neprogramate sunt originale, nepregătite
dinainte și nu au un precedent care poate fi utilizat.
după gradul lor de angajare57. Clasificare are în vedere gradul de angajare a
elemenelor sistemului și perspectiva de acțiune. În cadrul acestei clasificări putem
întâlni:
– decizii strategice;
– decizii tactice;
– decizii operaționale;
57 Ș. Stanciu, M . Ionescu, C . Leovaridis, Dan Stănescu, Managementul resurselor umane, p.82
– decizii de corecț ie.
Deciziile strategice denumite și decizii nestructurate sunt luate, cel mai
adesea, la nivelul ierarhic superior, pe când cele operaționale denumite și decizii
structurate, sunt laute, de regulă, la nivel ierarhic inferior58.
Această clasificare nu este limitativă, ea surprinde doar o pa rte din criteriile
de selectare a acestora, deoarece în activitatea administrației publice depusă în
realizarea scopurilor și sarcinilor sale, acestea pot fi mult diferite.59 Așa cum spune
și Ch. Debbasch „ arta administratorului este de a aprecia în fiecare speță dacă
poate aplica fără riscuri un cadru prestabilit într -un anumit caz, sau poate
dimpotrivă să inoveze.
Cu privire la decizia administrativă, este necesar următorul comentariu
privitor la definirea acesteia: analiza legislației românești incidente , duce la
concluzia că definirea acesteia a reprezentat o preocupare a doctrinei
administrative, întrucât singura formă de activita te a administrației publice la care
se face vorbire „expressis verbis” în actele normative este actul administrativ,
specie d e altfel a decizie administrative.
2.4 Legalitatea deciziilor administrației
Prin regimul juridic al actelor administrative înțelegem un ansamblu de
reguli de fond și de formă care conturează „personalitatea” acestora în circuitul
juridic, în sensul că evocă criteriile lor de valabilitate60. Putem să spunem, de
asemenea, că regimul juridic al actelor administrative reprezintă un ansamblu de
58 Idem.
59 A. Parlagi, Drept administrativ , Ed. Ateneul, București, 2001, p. 43.
60 Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1154 din
7 decembrie 2004.
reguli ce guvernează formarea, modificarea și desființarea acelor acte.61 Oricum,
elementul central al acestui regim juridic îl reprezintă legalitatea actului
administrativ, ceea ce înseamnă că autoritățile administrați ei sunt ținute, în
deciziile pe care le iau, de a se conforma legii sau, mai exact, legalității, adică unui
ansamblu de reguli de drept , de ranguri și con ținuturi diferite62.
Există o mare varietate de teorii care privesc condițiile de legalitate ale
actului administrativ, atât pe plan național cât și internațional. Constatăm idei
diferite, atât cu privire la conținutul condițiilor de valabilitate, cât mai ales la
modul lor de abordare.
Condițiile de valabilitate a actelor administrative sunt împărțite în două
categorii: condiții de fond și condiții de formă.63 În ce le ce urmează vom analiza
cele două tipuri de condiții.
Condițiile de fon d ce trebuie îndeplinite pentru a asigura legalitatea actului
administrativ țin de stricta respectare a competențelor ce le au autoritățile
administrative ce emit sau adoptă acel act administrativ. Trebuie să știm ce
înseamnă noțiunea de competență a autorităților administrației publice.
De-a lungul timpului s -au formulat multiple și diverse teze cu privire la
înțelesul noțiunii de capacitate sau competență de a acționa a autoritățil or
administrației publice, urmând să prezentăm și noi câteva dintre aceste teze.
Într-o primă opinie64, se spune faptul că prin competență se înțelege
totalitatea atribuțiilor autorităților administrației publice, ale unor compartimente
din structura acestora, și limitele exercitării lor , precizând faptul că fiecare
autoritate a administrației publice are o anumită competență determinată de
sarcinile ce -i revin și scopul pentru care a fost înființată.
61 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ , vol. II, Ed. All Beck, București, 2002, p. 40.
62 I. Santai, Drept administrative și știința administrației , vol II, Ed. Risoprint, Cluj -Napoca, 2004, p. 30.
63 A. L. Nicu, Drept ad ministrativ , Ed. Didactică și Pedagogică R.A, București, 2007, p. 267.
64 Idem.
Într-o altă opinie se definește competența organelor administrației publice ca
fiind ansamblul atribuțiilor stabilite de Constituție sau de lege, ce conferă drepturi
și obligații pentru a duce, în nume propriu și în realizarea puterii publice, o
anumită activitate administrativă, iar ideea de capacitate administrativă duce la
ideea de persoană morală de drept public, sau pur și simplu, autoritate
administrativă65. Acceptăm această opinie, pecum ș i constantele identificate de
autor, privind noțiunea de competență , conform cărora: competența este un
ansamblu de atribuții prevăzute de lege; competența este o obligație legală, în
sensul că atribuțiile care formează conținutul său sunt drepturi și obli gații legale,
distingându -se de simplele drepturi și obligații subiective, iar exercitrea atribuțiilor
nu este lăsată la latitudinea organelor administrației publice; competența unui
anumit organ al administrației publice este special det erminată , și ea poate fi:
materială, teritorială și temporală.
În plan european se pune din ce în ce mai des problema transferului de
competență către instituțiile comunitare, ceea ce presupune un mecanism complex
de participare a instituțiilor interne la procesul normativ european. U nele țări ,
reglementând în amănunt aceste mecanisme , le-au înscris în Constituțiile lor.66
Tratatele constitutive, așa cum au fost modificate prin Tratatul de la
Lisabona, clarifică și competența între țările membre și instituțiile eur opene. Prin
urmare , se consacră trei principii: principiul atribuirii, principiul subsidiarității și
principiul proporționalității.
Ținând cont de dispozițiile acestui Tratat constatăm importanța modificărilor
aduse Constituției României prin conținutul a rt. 148 din Constituția republicată,
intitulat „Integrarea în Uniunea Europeană”. Aceasta deoarece conținutul aderării
presupune transferul unor atribute, cum ar fi pentru Curtea de Justiție a Uniunii
65 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ , ed. a III -a, Vol.I, Ed. All Beck, București, 2002, p. 276.
66 R. A. Lazăr, Legalitatea actului administrativ. Drept românesc și drept comparat , Ed. All Beck, București, 2004 , p.
165.
Europene, pentru Parlamentul European, etc., cât și pen tru exercitarea unor
competențe parțiale.
Condițiile de formă . În cele mai multe cazuri, actele administrative îmbracă
forma scrisă, care este văzută ca o garanție de legalitate. Actele administrative cu
caracter normativ îmbracă numai forma scrisă, fiind obligatorie publicarea lor, iar
cele cu caracter individual îmbracă și forma orală, în condițiile legii.
Forma scrisă a actelor administrative este necesară din mai multe motive,
dintre care cele mai importante sunt67:
– necesitatea cunoașterii exacte și co mplete a conținutului actelor;
– verificarea legalității actului în vederea sancționării celor vinovați de
evenentualele vicii de legalitate a actului sau a celor vinovați de
nerespectarea actului legal emis;
– existența unui mijloc de probă în caz de litigiu;
– realizarea rolului educativ al actului administrativ emis.
Forma scrisă a actului administrativ reprezintă o condiție de valabilitate, ea
fiind impusă ad validitatem și nu ad probationem .
Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea
actelor normative, prevede faptul că motivarea în cazul ordonanțelor și a
hotărârilor Guvernului se face prin note de fundamentare, iar în cazul celorlalte
acte normative prin referate. De asemenea, prin dispozițiile unor legi speciale se
preved e obligativitatea motivării unor acte administrative.68
În C odul de Procedură C ivilă se precizează faptul că decizia prin care se
soluționează contestațiile împotriva actelor administrative fiscale cuprinde
motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază actul administrativ jurisdicțional.
67 R. Ionescu, Drept administrativ , Ed. Didactică și Pedagogică, București, 1970, p. 233.
68 Legea nr. 24/2000 privind normele de teh nică legislativă pentru elaborarea actelor normative .
De asemenea, Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informațiile de interes
public, dispune că refuzul comunicării informațiilor solicitate se motivează69.
Cu privire la actele administrative normative, le gislația românească oferă
câteva instrumente de tehnică legislativă foarte valoroase. Așa cum am mai
precizat, actele administrative cu caracter normativ îmbracă numai forma scrisă,
deoarece legea prevede obligativitatea publicării lor. Legea nr. 673/2002, cuprinde
prevederi cu privire la redactarea hotărârilor autorităților pu blice locale, iar în
Legea nr. 215/2001, se prevede obligativitatea aducerii la cunoștintă publică a
hotărârilor normative ale consiliilor locale.
Prin art. 6 din L egea nr. 52/2003, privind transparența decizională în
administrația publică avându -se în vedere scopul acestei legi, formulată în art.1, al.
2: a) să sporească gradul de responsabilitate a administrației publice față de
cetățean , ca beneficiar al decizie i administrative; b) să stimuleze participarea activă
a cetățenilor în procesul de luare a deciziilor administrative; c) să sporească gradul
de transparență la nivelul întregii administrații publice; s -a consacrat posibilitatea
consultării proiectelor de a cte normative de către cetățeni, acestea fiind afișate la
sediul autorității, pe site -ul propriu sau în alte modalități sub formă scrisă.
Cu privire la actele administrative individuale, acestea vor fi redactate în
scris dacă actele normative în baza căro ra sunt emise prevăd abligatoriu acest
lucru. Există și situații în care legea nu prevede obligativitatea formei scrise (de
exemplu avertismentul care poate fi și verbal). În majoritatea cazurilor, însă, actele
administrative individuale îmbracă forma scri să.
Legalit ate și oportunitate în adoptarea deciziei administrative . Pornind
de la faptul că statului de drept îi este caracteristic principiul legalității, a fost
întemeiată preocuparea legiuitorului constituant român să reglementeze expres
69 Legea nr. 554/2001 , privind liberul acces la informațiile de interes public, modificată prin Legea nr. 371/2006,
Legea nr. 380/2006 și Legea nr. 188/2007.
acest principiu. Ordinea de drept este asigurată de obligativitatea legii, legalitatea
fiind de esența statului de drept70.
Pentru ca drepturile și obligațiile de drept public să capete formă concretă
este nevoie de manifestarea de voință din partea autorităț ilor administrative,
acestea o scilând de la limita minimă a competenței, când legea prescrie în totalitate
conduita administrativă, până la limita maximă a puterii discreționare, când legea
lasă libertatea de alegere între mai multe soluții de urmat.71
Personajul cheie al statului de drept este judecătorul. El este chemat să
decidă dacă autoritatea a acționat în baza unui statut juridic și în limitele
competenței recunoscute prin lege, precum și dacă persoanele fizice și morale și -au
întemeiat acțiunea l or pe drepturi subiective sau interese legitim protejate. 72
În doctrină se consideră faptul că, cu cât formele de control ale exercițiului
puterii publice sunt mai bine gândite și puse la punct, cu atât riscul ca administrația
să acționeze cu exces de pu tere devine mai redusă. 73
În dreptul administrativ teoria legalitate –oportunitate are două accepțiuni,
corespunzând celor două mari tendințe din doctrina dreptului administrativ
românesc. Într -o primă concepție, legalitatea se referă la conformitatea act ului
administrativ cu dispozițiile actelor juridice cu forță juridic ă superioară, în sens
generic „ cu legea ”. Dimpotrivă, oportunitatea vizează conformitatea actului
administrativ cu necesitățile în continuă transformare ale societății. Suntem în
prezența unui drept de apreciere al autorității publice, de exemplu, când se pune
problema emiterii unei autorizații sau când în urma unui concurs nu se poate
declara un câștigător pe baza criteriilor prestabilite. Într-o altă accepțiune,
70 I. Nedelcu, op. cit ., p. 364.
71 I. Nedelcu, A. Nicu, Legalitate și putere în administrațiile publice europene , Revista de științe juridice, nr. 3 –
4/2005, p. 133.
72 T. Drăgan, Drept constituțional și instituții politice. Tratat elementar. Vol. I, Ed. Lumina Lex, București, 1977, p.
291.
73 D. Apostol Tofan, Puterea discreționară și excesul de putere al autorităților publice, Ed. All Beck, București, 1999,
p. 18.
oportunitatea vizează conf ormitatea actului administrativ cu scopul legii, care, dacă
nu este prevăzut expres, se poate deduce prin interpretare .
Sintetizând dintr -o perspectivă integratoare cele două concepte, am afirma
că ele se deosebesc prin faptul că în prima, la care ne raliem, oportunitatea poate fi
controlată de instanțele de contencios administrativ nu mai atunci când devine un
aspect al legalității prin intermediul unei dispoziții legale exprese sau implicite, pe
când în cea de a doua, oportunitatea poate fi controlat ă și în lipsa unei dispoziții
legale exprese sau implicite, deoarece este oricum un aspect al legalității.74
În privința controlului jurisdicțional asupra puterii discreționare a
administrației părerea unanimă este aceea că acest control vizează, în esenț ă, doar
legalitatea, nu și oportunitatea actului administrativ. Însă, în cazul în care prin lege
oportunitatea emiterii unui act administrativ devine un aspect de legalitate,
instanțele judecătorești sunt îndrituite să administreze orice fel de probe pentr u a
determina care este soluția potrivită care trebuie adoptată.
Legalitatea reprezintă elementul central al regimului juridic al actelor
administrative. Prin regim juridic se înțelege un ansambu de reguli de fond și de
formă ce dau particularitate actelor administrative în circuitul juridic, și anume,
reguli de valabilitate actului administrativ și care guvernează efectele pe care actul
le produce. Mai precis, prin legalitatea actelor administrative înțelegem
conformarea acestora cu legile adoptate de Parlamant, cât și cu actele normative
care au forță juridică superioară.75
Oportunitatea poate fi definit ă ca un element strâns le gat de dreptul de
apreciere al o rganelor administrative, în cursul organizării și executării legii, prin
care se asigură r ealizarea sarcinilor și atribuțiilor lor legale în termen optim, cu
74 I. Nedelcu, op. cit., p. 366.
75 A. Iorgovan, op. cit ., p. 420.
minime cheltuieli și în conformitate cu mijloacele care corespund cel mai bine
scopului legii.
În activitatea pe care o desfășoară autoritățile administrației publice ,
aplicarea pricipiul ui legalității nu înseamnă încorsetarea totală și anularea o ricărei
posibilități de a hotărî în legătură cu modalitățile concrete în care trebuie aplicată
legea. Prin urmare, administrația se bucură de o oarecare marjă de libertate, o așa
numită putere dis creționară ce premite administrației să se adapteze condițiilor
concrete, așadar, să poată aprecia oportunitatea acțiunilor și faptelor sale.
Trebuie să subliniem deosebita valoare a studiilor comparatiste realizate de
Jurgen Schwarze, care arată că: „O ca racteristică esențială a statului guvernat de
lege es te principiul legalității admini strației, dar ceea ce pare o supunere absolută a
administrației față de dominația legii nu poate fi realizată. Dacă adaptabilita tea și
flexibilitatea executivu lui trebuie asigurate, atunci concesia clară a libertății în
luarea de decizii în favoarea administrației devine o necesitate legislativă”. În
concluzie, deși în ultimul timp asistăm la extinderea restricției legale asupra
administrației, totuși fiecare si stem legal permite executivului un anumit spațiu de
mișcare pentru luarea de decizii, indiferent că poartă numele de libertate de
apreciere (Franța), de putere discreționară (Germania) , de libertate de a decide
(Anglia).76
2.5 Adoptarea și e xecutarea deciz iei administrative
Pentru ca munca administrativă să fie cât mai eficientă este necesar ca
adoptarea deciziei să se bazeze pe utilizarea unor mijloace și metode moderne .
Decizia în sine este rezultatul unor momente succe sive care împreună cu faza de
76 I. Nedelcu, op. cit ., p. 371.
executare și controlul executării deciziei formează un ciclu complet – ciclu
decizional. Decizia adoptată în cadrul activității organelor administrative de aplicare a
legii este definită ca un act cu caracter social care poate fi considerat atâ t ca punct de
plecare, cât și ca rezultat al proceselor care se desfășoară în administrație.
Eficiența activității administrative poate fi considerată ca rezultatul îmbinării
programelor juridice și nejuridice.
Acțiunea de aplicare a dreptului nu este o simplă reacție mecanică, față de
programele dorite de leg iuitor, a organului cu atribuție de aplicare a dreptului, ci acest
organ trebuie să decidă în mod creator în cadrul c oordonatelor date. Aceste
coordo nate sunt denumite în teoria d eciziei „cadru decizional” , cadru ce este alcătuit
din condițiile materiale, de personal, organizatorice și din normele juridice aplicabile
în cauza dată.77
Consecințele pe care decizia administrativă le determină prin simplul fapt al
adoptării sa le se mai numesc și efecte ale deciziei. Astfel, decizia administrativă
devine obligatorie pentru toți cei cărora li se adresează, subordonații urmând să -și
desfășoare activitatea în conformitate cu deciziile luate. Eforturile și succesele
subordonaților sunt, în principiu predeterminate și ghidate de deciziile conducerii. De
asemenea, decizia administrativă poate atrage sancțiuni pentru cei care nu respect
prevederile sale. Mai precis, decizia administrativă beneficiază de executarea din
oficiu. În cazul în care decizia se dovedește ilegală sau inoportună , administrația
poate s -o anuleze sau să o retracteze tot printr -o decizie. De asemenea, în dinamica
sa, decizia administrativă poate fi anihilată, suspendată, încetinită sau accelerată prin
modificarea ac telor normative sau a structurii administrației.78
În principiu, o decizie administrativă oportună are efecte optime, o decizie
neoportună are rezultate rele, o d ecizie luată cu întârziere produce efecte cu
77 I. Iovănaș, Drept administrativ și elemente ale științei administrației , Ed. Didactică și Pedagogică, București, 1997,
p. 297.
78 Idem.
întârziere, o decizie confuză atrage efe cte confuz e. Aceasta const ituie una din
problemele fundamentale ale activității administrative.
Decizia administr ativă pune capăt deliberărilor și clarifică problemele prin
rezolvarea lor. Pentru unii, decizia adoptată reprezintă confirmarea punctului lor de
vedere. Pentru alții ea înlătură ultimele îndoieli și incertitudini. O altă categorie vede
în decizie sfârșitul unei perioade de rezistență. Ea este obligatorie chiar și pentru cei
care o consideră eronată.79 Nu este de ajuns să se unească cele două elemente,
înțelegerea și voința, pentru ca decizia să producă efecte , ci mai este necesar ca cei
care adoptă decizia să se asigure că aceasta corespunde cerințelor vieții sociale .
Forța deciziei este uneori diminuată de caracterul său prea subtil . Nu oricine
are priceperea să descifreze termenii unei asemenea decizii, iar anumite decizii nu
produc efectele așteptate deoarece prin conținutul lor se descurajează acțiunea. Putem
lua ca e xemplu unele decizii administrative care se dovedesc în practică neoportune,
astfel încât organele administrative ezită să le aplice. Deciziile greșit concepute au
efecte slabe și este de preferat să se atingă un obiectiv mai modest decât să se eșueze
spre unul irealizabil.80
Decizia administrativă are și efecte indirecte privin pe aceia care decid.
Efectele indirecte asupra celor care au luat decizia reflectă răspunderea pe care ei și -o
asumă. În calitate de autori, ei vor încerca să apere decizia, căutând să -i asigure
succesul pentru ca aceasta să producă toate efectele.
Decizia administrativă clarifică uneori scopurile politice, cât și concepțiile cu
privire la interesul general, pentru că acesta din urmă reprezintă domeniul în c are
acționează decizia administrativă. Prin aplicarea deciziei administrative se pot
evidenția unele aspecte pe care autoritățile publice urmează să le ia în considerare.
79 Iulian M. Nedelcu, op.cit ., p. 338.
80 M. Oroveanu, Tratat de drept administrativ , Ed. Cerma, București, 1998, p. 304.
Un alt efect rezidă în limitarea posibilităților de a recurge în mod repeta t la
decizii de același tip. În acest domeniu este folositoare o varietate care să oglindească
dinamica vieții sociale, pentru că o utilizare îndelungată a instrumentelor de același
fel duc la uzura lor morală. Deciziile administrative pot pune în lumină necesitatea de
a consolida, modifica sau chiar suprima unele organe ale administrației.
Asupra organelor administrative, efectele deciziei sunt puternice: cristalizează
concepția, sarcinile și rolul în satisfacerea interesului general, obligând administrația
să analizeze organizarea structurii și activității sale.
Se poate considera faptul că elaborarea unei decizii este un proces de prelucrare
a informațiilor, iar activitatea de aplicare a dreptului ca o îmbinare a procesului de
elabor are a deciziilor ca rezultat al diverselor decizii administrative. Pe lângă normele
juridice, activitatea de aplicare a dreptului are un rol deosebit de important acolo unde
reglementarea juridică asigură un cadru mai larg pentru adoptarea deciziilor.
În cursul aplicării dreptului se ține cont de starea de fapt concretă , care prezintă
o anumită parte a relațiilor sociale , și de o stare de fapt abstractă, amândouă fiind
cuprinse în noțiunea de informații, iar activitatea de analiză desfășurată de o rganul de
aplicare a dreptului este îndrepta tă asupra acesto r două elemente.81
Decizia administrativă nu constituie un scop în sine, iar acțiunea administrației
publice nu se încheie odată cu adoptarea deciziei. Așadar, deciziile capătă valoare
doar prin execuție, aj ungând să devină realitate doar atunci când ele sunt executate.82
Aceste afirmații și altele de acest gen nu exclud existența unor decizii care nu au fost
executate vreodată. Prin urmare, teoretic cel puțin, suntem de părere că executarea nu
este inerentă (determinantă) deciziei administrative, chiar dacă actul de a dec ide nu
are altă rațiune de a fi decât realizarea sa.
81 Idem.
82 I. Nedelcu, op. cit ., p. 339.
Realizarea sau organizarea realizării deciziei administrative constituie, de fapt,
conținutul propriu -zis al activității ce o des fășoară administrația publică. Î n acest
sens, trebuie să deosebim83:
– executarea directă (administrația publică realizează în mod nemijlocit decizia,
prin mijloacele de care dispune) și
– executarea indirectă (când sarcina executării cade în seama unor agenți
economici ori instituții specializate). De altfel, putem considera c ă orice act sau fapt
administrativ constituie întotdeauna, în ultimă instanță, executarea unei decizii
administrative.
Chiar dacă procesul organizării și procesul executării se desfășoară de cele ma i
multe ori în același timp , este necesar să facem o deose bire între cele două procese
pentru că ele se desfășoară în planuri cali tativ deosebite. Executarea reprezintă
procesul care urmează să fie condus și din această cauză , spre deosebire de organizare
– nu face parte din procesul managerial. Prin organizare ș i, după cum vom vedea, prin
control, se face trecerea dintre cele două planuri: planul conducerii și cel al execuției.
Comparând organizarea executării cu programarea sau planificarea, o putem defini ca
tactică a procesului managerial, deoarece ea stabileș te cum se face realizarea.
Organizarea executării este momentul care reliefează imperativul ca executarea
deciziei administrative să constituie o obligație nu numai a executanților, ci și a
conducătorilor – decidenți84.
În legătură cu conținutul activității de executare a deciziei administrative și
ream intindu -ne că procesul de organizare, de cele mai multe ori, se desfășoară
simultan cu p rocesul executării, nu suntem de acord în totalitate cu aprecierea că
83 I. Alexandru , op. cit ., p. 566.
84 Idem.
„aportul intelectual al funcț ionarilor admi nistrației este unul foarte redus”, din mai
multe motive85:
– organizării executării împletită cu executarea propriu -zisă a deciziilor
administrative este specifică pentru activitatea majorității funcționarilor din
administrația publică. Aceasta fiind realitatea, trebuie acceptată ideea necesității unui
aport intelectual remarcabil al acestor funcționari în executarea deciziilor
administrative;
– progr esul a determinat amplificarea, multiplicarea și diversificarea proceselor
de execuție în general și, inclusiv a celor din domeniul administrației publice. Acest
lucru presupune un aport intelectual intens al agentului chemat să execute decizia
administrat ivă, cu atât mai mult cu cât realitatea confirmă faptul că efortul uman într –
o execuție creatoare este cel puțin la fel de mare ca cel ce are loc în procesul
conducerii.
Trebuie avut în vedere și faptul că „ în executarea deciziilor administrative un
rol to t mai important îl are aparatul profesionist", participarea directă a colectivității
în această fază fiind limitată86. Experiența și realitatea unor țări dezvoltate în planul
democrației statale confirmă, totuși, că necesitatea specializării unor participanți la
executarea dec iziei administrative nu dă la o parte dezvoltarea și diversificarea
formelor de participare a tuturor cetățenilor la luarea deciziilor administ rative.
Ambele tendințe, considerăm a fi părți ale aceluiași proces de perfecționare a
activității administrației publice.
Paralel cu realizarea prin diferite forme (pregătire, formare, specializare,
perfecționare) a unui spor de calificare a funcționarilo r administrației publice, se
85 R. N. Petrescu, Drept administrativ , Ed. Accent, Cluj -Napoca, 2004, p. 313.
86B..Sandor , Administrația de stat și revoluția științifico -tehnică . în "Știința administrației. Progrese, direcții,
tendințe", Centrul de Informare și Documentare în Științe Sociale și Politice, București, 1973, pag. 49
dorește și se obține o participare din ce în ce mai mare a cetățenilor la concretizarea
deciziilor administrative.87
Este necesar a fi precizat faptul că executarea deciziei administrative este
infuențată de mai mulți factori , printre care:
capacitatea administrației de a mobiliza forța de muncă și mijloacele materiale
necesare;
capacitatea administrației de a asigura o bună organizare;
capacitatea personalului chemat să execute decizia administrativă și motivarea
acestuia pentru o execuție de calitate.
Toți acești factori de influență se concretizează în acte și fapte administrative,
subliniind din nou importanța deosebită a administrației publice, gradul ei de
autonomie absolut necesar aplicării cr eatoare a deciziilor pe care le are de realizat.88
Controlul executării deciziei a dministrative permite evaluarea rezultatelor
concrete raportat la estimările inițiale. Controlul executării deciziei este cerut de cel
puțin două motive:89
– pentru a se realiza prevenirea disfuncționalităților și pentru a se asigura
îndrumarea controlului realizat de nivelurile supraordonate asupra nivelurilor
subordonate;
– pentru că în momentul executării deciziei administrative apare riscul ca
siguranța în funcționarea sistemului administrativ per ansamblu să fie periclitată.
Există diverse puncte de vedere în literatura de specialitate, unii autorii
considerând că este necesar controlul nu numai asupra activităților ci și asupra actelor
de execu ție. Alți autori cred că procesul controlului se reduce la constatarea abaterilor
de la decizia administrativă și la anal izarea cauzelor acestor abateri, controlul fiind
87I. Iovănaș ., Drept administrative și el emente ale științei administrației, Ed. Didactică și pedagogic, București, 1977.
88 I. Alexandru, op. c it., p. 567.
89 I. Nedelcu, op. cit. , p. 342.
sinonim în acest caz cu activitatea de informare a organelor ierarhic superioare, avân d
caracter static.
Considerăm că activitatea de control privind executarea deciziei administrative
trebuie să privească legalitatea și oportunitatea actelor administrative, prin concluziile
controlului contribuindu -se la apariția unor noi decizii adminis trative acolo unde
realitatea obiectivă impune sau conduce la anumite modifică ri în textul deciziilor
existente.90
Există multiple forme de control, iar participanții la realizarea controlului sunt
de asemenea foarte numeroși, acești participanți putând fi totuși grup ați în câteva
categorii reprezen tative: autori tățile publice, organizațiile non guvernamentale și
cetățenii.
90 Idem.
CAP. III Îmbunătățirea procesului decizional în
administrația publică
3.1 . Cerințe asupra deciziilor
Pentru ca o rice decizie a dministrativă să fie eficientă, autoritățile
administrației publice trebuie să aibă în vedere faptul că deciziile trebuie să
răspundă la o serie de cerințe . Cele mai importante sunt următoarele91:
Decizia trebuie să aibă un puternic temei științific. Acest lucru presupune
faptul că decizia trebuie luată în acord cu cerințele legilor economice
obiective,prin urmare, decidenții trebuie să fie cunoscători ai teoriei
economice generale și ai teoriei și praticii științifice. Sarcina decidentului
este aceea de a f i eficient, presupunând existenta unor temeinice cunoștințe
de specialitate și cunoștințe din domeniul științei conducerii, obligatoriu
înlăturându -se subiectivismul. Elaborarea unor decizii corecte este posibilă
doar dacă decidentul are suficiente infor mații cu privire la problemele în
cauză.
Decizia trebuie să fie fundamentată din punct de vedere legislativ.
Decizia trebuie să aibă caracter realist , adică trebuie să conțină cea mai
adecvată rezolvare a problemei în cauză, pe baza unei evaluari exacte a
situației de fapt, respectiv a contextului național si/sau a particularităților
înregistrate î n unitatea admin istrativ -teritorială unde urmează a fi
aplicată . Pentru aceasta , se recomandă luarea î n considerare a problemelor
specifice zonei ș i, prin urmare, a intereselor sociale generale locale.
91 C. M anda, op. cit ., p. 287.
Decizia trebuie să fie luată în timp util . Pentru orice tip de decizie
administrativă exisă o anumită porioadă de timp în care decizia trebuie
fundamentată și executată pentru a putea satisface interesele sociale.
Decizia trebuie să fie oportună. Pentru ca decizia administrativă să ajute la
realizarea scopului pentru care a fost emisă, este necesar ca deci dentul să
cunoască totalitatea factorilor care au declanșat procesul decizional și
perioada favorabilă pentru fundamentarea și executarea acesteia .
Decizia trebuie să fie integrată în ansamblul deciziilor ce au fost adoptate
anterior. Această integrare este utilă pentru a nu interveni suprapuneri sau
contradicții între deciziile deja adoptate și noile decizii.
Decizia trebuie să fie finalizată. Această cerință presupune trecerea imediată
la exec utarea deciziei administrative și urmărir ea aplică rii acesteia.
Numai respectând aceste cerințe ale deciziei administrative se poate realiza
misiunea administrației publice, caracterul social -politic al deciziei administrative,
ca factor de realizare a politicii statului.
3.2 Îmbunătățirea procesului decizional
Procesul decizional din administrația publică poate fi îmbunătățit prin mai
multe modalități. Astfel, o primă modalitate este reprezentată de o mai strânsă
colaborare între diferitele compartimente sau persoane din cadr ul unor instituții, între
instituții sau autorități, în același domeniu sau în domenii diferite ale administrației
publice. Această colaborare este utilă deoarece, de cele mai multe ori deciziile
administrative sunt rezultatul activității mai multor persoa ne, chiar dacă ele sunt
semnate , de exemplu, doar de o instituție publică. De asemenea, precizăm faptul că
persoanele implicate în procesul decizional au un rol bine determinat în activitatea de
culegere a informațiilor, de analiză și de fundamentare a variantelor decizionale, de
alegere și adoptare a deciziei, dar și de implementare a acesteia.
Prin participarea mai multor persoane la procesul decizional se realizează o
garanție a viabilității manageriale a deciziei, ușurând foarte mult procesul de apli care
și de urmărire a aplicării unei decizii de calitate.
Persoanele cu drept de de cizie în administrația public ă trebuie să posede un
puternic spirit de discernământ și responsabilitate, o logică desăvârșită, o completă și
exactă cunoaștere a realității s ociale, a cerințelor actuale și de viitor. Toate aceste
calități trebuie să fie întregite cu temeinice cunoștințe în domeniile în care intervin
deciziile administrative. Tocmai din acest motiv este necesar ca din colectivele care
adoptă deciziile administr ative să facă parte specialiști, întrucât, fără o p regătire de
specialitate a unora dintre aceste persoane este posibil ca deciziile adoptate să nu
poată să rezolve problemele în cauză.
De asemenea, persoanele cu drept de decizie , care dețin funcții publice în
administrația publică locală, cât și cele fără drept de decizie trebuie să aibă cunoștințe
corespunzătoare de specialitate și o bună pregătire profesională, o temeinică și exactă
imagine asupra realităților sociale, a necesit ăților ce urmează a fi satisfăcute, cât și a
posibilităților materiale prin care acestea se pot satisface .92 În același timp se
recomandă a avea mult realism și un dezvoltat spirit de discernământ, corectitudine și
obiectivitate în alegerea modalităților de rezolvare a problemelor publice. Procesul de
luare a deciziei la nivel politico -administrativ se poate îmbunăt ății și prin creșterea
capacității celor aflați la interfața între nivelul admin istrativ și cel politic, a celor care
se ocupă de fundamentarea deciziilor, prin îmbunătățirea pregătirii acestora în
domenii precum colectarea datelor, metode de cercetare și analiză, redactarea de
politici publice și capacitatea de a transpune politicile publice în acte normative.
92 I. Nedelcu, op. cit., p. 336.
Într-o bună măsură calitatea procesu lui decizional depinde de calitatea
activităților desfășurate de persoanele cu funcții publice de pe nivelurile medii și
superioare ale aparatului administrativ, dar și de calitatea pregătirii tuturor
funcționarilor publici antrenați în documentare, analiz ă, elaborarea variantelor
decizionale și/sau pentru fundamentarea deciziilor administrative.
3.3 Participarea cetățenilor la luarea deciziilor
Un important mod de îmbunătățire a procesul decizional în administrația
publică este participarea cetățenilor. Conceptul de participare cetățenească se bazează
pe necesitatea consultării cetățenilor și exprimarea de către aceștia a opiniilor în
legătură cu deciziile care se adoptă la diferite nivele și de care ei pot fi afectați în mod
direct sau indirect93.
Parti ciparea activă a cetățenilor în procesul de luare a deciziilor administrative
și în procesul de elaborare a actelor normative sunt stabilite prin Legea nr. 52/ 21
ianuarie 2003 , privind transparen ța decizională în administrația publică.
Această lege se aplică autorităților administrației publice centrale și locale,
alese sau numite, precum și altor instituții publice care utilizează resurse financiare
publice – primării, consilii locale și județene, ministere, Consiliului Suprem al
Magistraturii.94
Legea prevede în esență că ședințele și dezbaterile autorităților de mai sus
sunt publice, minutele acestor întâlniri trebuie c onsemnate și făcute publice.
Proiectele de hotărâri sunt făcute cunoscute publicului cu 30 de zile înainte de
93 www.sferapoliticii.ro .
94O. Preda, S. Olteanu, F. Presadă, Centrul de Resurse pentru Participare Publică, Există participare publică în
România? Participarea publică î ntre legislație și eficiență, p . 9.
adoptarea deciziei, anunțul de intenție trebuie publicat pe site -ul instituției și afișat
la sediul acesteia, dat mass mediei și tuturor persoanel or care au depus o cerere
pentru primirea acestor informații. Minimum 10 zile trebuie dedicate primirii de
sugestii. La cererea unei asociații legal constituite, autoritatea inițiatoare este
obligată să organizeze o dezbatere publi că a proiectului de hotăr âre.95Este creat
astfel un cadru care permite informarea publică cu privire la inițiativă și pune
bazele unei implicări în procesul de luare a deciziei.
Prin urmare, această lege trebuie96:
să sporească gradul de responsabilitate a administrați ei publice față de
cețătean, ca benaficiar al deciziei administrative;
să stimuleze participarea activă a cetățenilor în procesul de l uare a deciziilor
administrative și în procesul elaborării actelor normative;
să sporească gradul de transparență la nivelul întregi i administrații publice.
Princ ipiile care se află la baza prezentei legi sunt următoarele:
informarea în prealabil, din oficiu, a persoanelor asupra problemelor de interes
public care urme ază să fie dezbătute de autorită țile administrației publice
centrale și locale, precum și asupra proiectelor de acte normative;
consultarea cetățenilor și a asociaț iilor legal constituite, la iniț iativa
autorităților publice, în procesul de elaborare a proiectelor de acte normative;
participarea activă a cetățenilor la lua rea deciziilor a dministrative și î n procesul
de elaborare a proiectelor de acte normative.
Prevederil e Legii nr. 52/2003 nu se aplică procesului de elaborare a actelor
normative și ședințelor în care sunt prezentate informații privind:
95 www.ce -re.ro .
96 www.ddbra.ro.
– apărarea națională, siguranța naț ională și ordinea publică, interesele strategice ,
economice și politice ale țării, precum și deliberările autorităț ilor, dacă fac
parte din categoria informațiilor clasificate, potrivit legii;
– valorile, termenele de realizare și datele tehnico -economice ale activităț ilor
comerciale sau financiare, dacă publicarea acestora aduce atingere principiului
concurenței loiale, potrivit legii;
– datele personale, potrivit legii.
Întrucât organizarea colectivităților moderne se împletește cu dezvoltarea
democrației, eficiența unei decizii depinde de adeziunea maselor la conținutul
acesteia. Cu alte cuvinte, eficiența unei decizii administrative depinde de cunoașterea
cât mai completă și exactă a cerințelor sociale, a nevoilor populației, a interesului
publi c general.
Consultarea cetățenilor permite adoptarea unor decizii calitativ superioare și
facilitează executarea lor. Cetățenii pot participa la adoptarea deciziilor
administrative atât prin prezența lor în organele colegiale ale administrației publice
cât și prin sugestiile și propunerile pe care le fac organelor administrației publice, în
vederea adoptării unor decizii sau pentru îmbunătățirea celor aflate în curs de
adoptare.97
Participarea cetățenilor la adoptarea deciziilor, fie în mod individual, fi e într -un
cadru instituționalizat, organizat, reprezintă o dovadă reală a dezvoltării continue a
unui stat democratic, orientat spre cunoașterea și rezolvarea problemelor de stat și
sociale, politice și economice ale societății.98 Organizațiile nestatale,
neguvernamentale sunt, de asemenea, atrase în acest proces . În mare parte , în
România rolul lor se reduce la implicarea în rezolvarea unor probleme sociale , prin
97 I. Nedelcu, op. cit ., p. 337.
98 D. Brezoianu, M. Oprican, op. cit . p. 105.
furnizarea unor servicii publice sub forma asistenței sociale, consultanței de
specialitate, et c.
Trebuie precizat faptul că implicarea cetățenilor nu este un lucru foarte ușor de
realizat. Se consumă timp și resurse pentru furnizarea de informații cetățenilor și
ascultarea ideilor acestora. Însă numai în acest mod poate fi consolidat un parteneriat
durabil între comu nitate și autoritatea locală, implicit realizându -se eficientizarea
procesul ui decizional.
În plus, participarea cetățenilor aduce mai multe avantaje dezvoltării
comunităților , cele mai importante fiind următoarele: promovarea democrației,
promovarea unei guvernări transparente și integrate , și nu în ultimul rând promovarea
educației sociale .
Pentru sporirea gradului de participare a populației la procesul decizional din
administrația publică se impun ur mătoarele măsuri99:
colaborare mai bună între administrația publică locală și populație, inclusiv
prin sporirea atenției autorităților publice față de inițiativele cetățenilor;
elaborarea și aplicarea unui regulament care ar putea să stabilească modul de
examinare și implementare a propunerilor făcute de populație ;
diversificarea formelor de implicare a cetățenilor în procesul decizional ;
familia rizarea publicului cu tehnicile sau formele de participare la procesul
decizional prin intermediul trainingurilo r despre aspectele democraț iei
participative organizate în comun cu ONG -uri specializate;
crearea în localități a grupurilor de inițiativă, formate din lideri de opinie,
persoane notorii (oameni de afac eri, profesori, etc) pentru organizarea și
atragerea populației în activități comunitare ;
testarea opiniei publice cu privire la posibilitățile de soluționare a problemelor
locale.
99 www.transparency.md.
3.4 Informatizarea procesului decizional
În procesul decizional, de un mare folos pentru organele administrației
publice sunt realizările științei și tehnicii contemporane. Așadar, pentru ca procesul
deciz ional să se îmbunătățească este necesară informatizarea acestuia.
În acest sens, din ce în ce mai mult este necesară promovarea largă în munca
de organizare și conducere a soci etății a metodelor modern e de analiză, decizie și
prelucrare automată a datelor . Un loc important îl ocupă în acest sens computerele.
Utilizarea acestora scurtează timpul necesar pentru obținerea unor informații care
au fost anter ior introdus e în memoria mașinii.100 Deja s -a conturat o informatizare a
proceselor decizionale, ce constă în folosirea compu terelor în toate fazele acestor
procese , utilizând programe specializate de natură să amplifice substanțial viteza și
eficacitatea decizională.
Informatizarea procesului decizional este probabil tendința cea mai vi zibilă,
funcționarii publici actuali având pe biroul lor un comput er pe care -l utilizează în
fiecare zi pentru a obține informațiile necesare fundamentări i anumitor decizii
administrativ e.
Tehnologia informației este noul motor al dezvoltării economice și sociale a
societății actuale, iar informatizarea administrației pu blice reprezintă o condiție
impe rios necesară. Realizarea noii societăți informaționale a devenit dezideratul
oricărui guvern. Vorbim acum de e -economie, e -guvernare, e -administrație. Pașii
în această direcție au fost făcuți și în România. Legislativ, țara noastră a adoptat o
serie de acte normative compatibile cu cerințele europene. Putem lua ca exemplu:
Hotărârea nr. 100 7 din 4 octombrie 2001 pentru aprobarea Strategiei
Guvernului privind informatizarea administrației publice;
100 D. Brezoianu, M. Oprican, op. cit ., p. 108.
Legea nr. 291/2002 pentru aprobarea Ordonanței Guvernului nr. 24/2001
privind încasarea prin mijloace electronice a impozitelor și taxelor locale;
Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică.
Informatizarea proces ului decizional generează multiple avantaje specifice
în cadrul administrației publice101:
creșterea gradului de fundamentare, de raționalitate a deciziilor, a utilizării unui
volum mult mai mare de informații prelucrate cu proceduri și modele
sofisticate;
accelerarea adoptării deciziilor, oferind șanse mari de încadrare în perioada
decizională optimă;
facilitatea și creșterea preciziei în evaluări de către mana gerii publici a
efectelor deciziilor;
scutirea parțială a funcționarilor publici de la efectuarea a unor sarcini de rutină
care privesc, în special, culegerea, prelucrarea și verificarea informațiilor, ceea
ce le crează posibilitatea concentrării asupra componentelor majore ale
activității lor.
Se poate apela la computere și pentru alegerea unei soluții. Alegerea se
întemeiază însă pe programarea mașinii , efectuată pe baza observării unor fapte
petrecute în trecut și a concluziilor desprinse din analiza acelor fapte. Însă, în
activitatea organelor administrației publice pot exista situații cu o accentuată
specificație, care să nu corespundă în totalitate cu împrejurările avute în vedere la
programarea mașinii. Într -o astfel de situație, dacă s -ar adopta d ecizia administrativă
potrivit datelor furnizate de computer, este posibil să nu se ajungă la cea mai adecvată
rezolvare a situației respective . Fără a subaprecia contribuția de mare valoare a
computerelor la facilitarea activității administrative, credem totuși că, în unele cazuri,
utilizarea acestora trebuie să se facă cu multă grijă și atenție. Soluția oferită de
101 O. Nicolescu (coordonator), Sistemul decizional al organizației , Ed. Economică, București, 1998 , p. 148.
computer trebuie să fie totuși analizată prin raportarea ei la situația în care se va
aplica. După părerea noastră, în ultimă instanță, omul trebuie să fie cel care decide,
evident, ținând cont și de datele furnizate de ordinatoare.
S-a precizat faptul că102 funcționarul public ar putea fi tentat să considere
mașina ca un paravan care să înlăture propria sa răspundere. Acest lucru ar însemna
faptul că funcționarul nu se mai consideră răspunzător p entru decizia adoptată,
deoarece nu a luat -o el, ci mașina. Se mai adaugă că, la adăpostul ordinatorului,
funcționarul public își sporește considerabil atribuțiile, eliminând orice influență a
mediului extern, folosirea computerelor putând să amplifice mult autonomia
organelor administrației publice față de factorii politici.
Chiar dacă utilizarea progresului tehnic în administrația publică este
inevitabilă, aceasta nu trebuie să poziționeze organele ad ministrației în afara
comandamentelor și răspunderii lor sociale. Indiferent că decizia administrativă
reflectă opțiunea sa personală sau opțiunea mașinii, cel care adoptă decizia va
trebui să poarte întreaga răspundere pentru aceasta.
Studiu de caz
Consiliul Județean Argeș : Implementare tehnologie .NET Framework 2.0,
pe platforma Microsoft Visual Studio 2005.103
Grupul de firme XY Software, având o experiență de peste 7 ani în
realizarea și implementarea sistemelor informatice în domeniul public și privat din
102 Mihai T. Oroveanu, Elemente ale științei administrației de stat , Ed. Științifică și Enciclopedică, București, 1982, p.
199.
103 www.microsoft.com .
toată țara a avut un parteneriat dezvoltat în ultimii patru ani cu Consiliul Județean
Argeș , privind strategia de modernizare și informatizare a instituției.
Despre instituția publică
Consiliul Județean Argeș este autoritatea administrației publice locale,
constituită la nivel județean, în vederea coordonarii activității consiliilor comunale
și orășenești, ce urmărește realizarea serviciilor publice de interes județean.
Consiliul J udețean are în acest moment 120 de locații publice (100 de pri mării din
Argeș, plus instituțiile subordonate). În toate aceste sedii rețeaua internă cuprinde
peste 1000 de utilizatori.
Printre obiectivele principale ale managementului Consilului Județean se
numără și proiectul Sistem Informatic Integrat în Administra ția Publică Locală
Argeș . Acesta reprezintă materializarea strategiei Guvernului României pentru
promovarea unei societăți moderne. Acesta este primul program de informatizare a
infrastructurii la nivel de județ desfășurat în România și s -a concretizat în
modernizarea celor 120 de locații din Argeș, urmărindu -se un model practicat cu
succes în țările europene.
Situația inițială
Proiectul Sistem Informatic Integrat în Administrația Publică Locală Argeș
reprezenta o necesitate, ținându -se cont de volumul mare de informații gestionate
de către administrația publică. Problemele cu care se confruntau instituțiile din
cadrul consilului județean se refereau la: un număr mare de documente scrise ce
trebuiau să fie citite și semnate de către persoane de decizie aflat e în locații
diferite, nu exista o clasificare a documentelor, nu existau drepturi de acces la
anumite documente confidențiale, nu exista infrastructura hardware și/sau
instrumente de lucru pentru o mare parte din angajații acestor instituții, nu exista
un sistem de comunicații centralizat (comunicarea se realiza doar prin telefon, fax
și poștă), se întarziau procesele de lucru și decizionale în detrimentul cetățenilor.
Parteneriatul cu Consiliul Județean Argeș lansat în 2005 s -a dezvoltat
începând de la 60 de ut ilizatori în cele 20 de locații existente și s -a ajuns în prezent
la 1000 de utilizatori prezenți în 120 de locații ale administrației publice locale.
S-a trecut de la soluții software dezvoltate în Microsoft Visual Basic 6 la
Microsoft Visual Studio .NET cu suport de baze de date SQL Server 2000. S -au
dezvoltat atât soluții de tip desktop application cât și web -based application
folosind tehnologi a .NET Framework 1.0. Ulterior au fost folosit facilitățile oferite
de cele mai recente platforme: .NET F ramework 3.5, prin mediul de dezvoltare
Visual Studio 2008, și SQL Server 2008 ca suport de baze de date.
Soluția
În contextul actual, al intrării în Uniunea Europeană și având în vedere
dezvoltarea procesului informatic, extinderea și modernizarea infrast ructurii
informaționale la nivel național atât în domeniul privat cât și mai ales în domeniul
public, implementarea acestei tehnologii oferă administrațiilor publice un
instrument informatic ce ajută la creșterea eficienței în activitatea instituțiilor,
integrarea și centralizarea informațiilor de interes comun din administrația publică
locală, desăvârșirea actului de execuție și de management din cadrul autorității
publice, transparența – accesul la informație de către publicul interesat.
În cazul Consiliu lui Județean Argeș, soluția a fost creată pentru a îmbunătății
procesul decizional în administrația public, comunicarea și controlul documentelor,
situațiilor financiar -contabile și administrative, pentru gestiunea proiectelor și
contractelor. Acest progra m integrează mai multe module privind aplicații
financiar -contabile (gestiunea mijloacelor fixe, gestiunea obiectelor de inventar,
gestiunea bugetelor și a execuției bugetare, contabilitate financiară, gestiunea
registrului agricol, calculul și evidența sa lariilor, încasări și plăți în numerar prin
casierie, gestiunea materialelor sau consumabilelor etc) managmentul informațiilor
(registratura, gestiunea unităților sanitare, gestiunea unităților școlare,
managementul proiectelor și al contractelor etc.) și alte aplicații administrative
(taxe și impozite, gestiunea licitațiilor, asistența socială, gestiunea relațiilor
cetățenești și cele cu presa, alocații, urbanism, arhivare electronică etc.). Totodată,
pe lângă cele peste 30 de module integrate, soluția pem ite adăugarea sau
dezvoltarea de noi aplicații necesare în funcție de noile nevoi ale instituției (de
exemplu, sistem de video -conferință).
Din punct de vedere tehnic, soluția funcționează pe platforma Microsoft
Windows Server 2003, având ca suport al baze lor de date Microsoft SQL Server
2005.
Beneficiile
Folosirea unui sistem informatic de calitate și centralizat a dus la dobândirea
unor avantaje clare deopotrivă pentru administrația publică și pentru cetățeni:
viteză de reacție, soluționare a problemelor semnalate, transparență, integrare
centralizată a informațiilor și o mai simplă utilizare a întregului sistem în toate
filiale naționale.
Tehnologia implementată oferă un complex de facilități necesare instituțiilor
vizate: ușor de accesat, user friendly, confidențialitate, control și bugetare,
rapiditate, disponibilitate, transparență, management standardizat de la distanță,
securizare, servicii complete și conexe (internet, mail, transfer fișiere) și multe
altele. Se oferă rapo arte sintetice ce se obțin în câ teva minute, a revoluționat fluxul
informațional și a impulsionat procesul decizional economisind costuri importante.
Platforma permite adăugarea unor noi module și implicit o dezvoltare rapidă pe
toate nivelele, și de asemenea migrarea către noi tehnologii.
Prin implementarea acestei tehnologii în cadrul Consiliului Județean Argeș,
instituția a "suferit" o transformare radicală în ceea ce privește infrastructura
informațională și capacitatea în ultimii ani, beneficiile fiind multiple atât pentru
populație cât și pentru angajați.
Șeful Serviciului Informatic din ca drul Consiliului Județean Argeș a declarat
faptul că i mpactul tehnologiei implementate în cadrul administrației p ublice din
județul Argeș este unul major, luând în considerare rezultate cl are: întreaga
structura s -a modernizat, comunicarea este mult mai simplă și rapi dă, sistemele
informaționale ajută în absolut toate deciziile administrative, raportările financiar –
contabile și de comunicare din cadrul instituției. Cetățenii sunt foarte mul țumiți –
nu mai există cozi sau alte nemulțumiri din partea acestora, problemele lor
rezolvându -se rapid. Într -un cuvânt: sistemul este simplific at și clienții sunt
mulțumiți.
Ca o concluzie, tehnologia NET Framework 2.0 reprezintă un ansamblu de
soluții i nformatice care realizează gestionarea tuturor activităților din cadrul
primăriilor și celorlalte instituții subordonate. Se impune, în ultima perioadă, ca o
soluție optimă în vederea îmbunătățirii procesului decizional în administrația
public, asigurării transparenței la nivelul întregii administrații publice și a creșterii
gradului de responsabilitate față de cetățean.
Concluzii și propuneri de lege ferenda
Sintagma administrație publică este percepută în limbajul curent drept
activitatea prin care se realizează scopurile și obiectivele guvernului. Și, deși
noțiunea de administrație publică are multiple sensuri, preocupările teoretice s -au
axat, în principal, pe clarificarea noțiunii de administrație publică, privită ca formă
de exercitare a put erii executive în stat.
Însă sensurile date noțiunii de administrație publică se pot referi la oricare
dintre următoarele accepțiuni:
administrația publică se referă la puterea executivă a statului;
administrația publică se referă la sistemul de autorități publice care
înfăptuiesc puterea executivă;
administrația publică se referă la activitatea instituțiilor publice.
Deciziile luate în administrația publică au un impact major asupra vieții
noastre c otidiene, iar efectele lor se reflectă în toate domeniile de activitate. În
ceea ce privește activitatea din sfera administrației publice, aceasta se realizează
prin intermediul unor multitudini de decizii. De la cele mai mărunte sarcini și
activități ale unui funcționar public și până la hotărârile de guvern ori cele ale
consiliului local sau județean, sau ordinele unui ministru, procesul decizional este
prezent. El se concretizează prin elaborarea și executarea de decizii administrative
corespunzătoare atribuțiilor îndeplinite.
Procesul de luare a deciziilor are ca rezultat o alegere finală. Trebuie parcurși
mai mulți pași pentru a se ajunge la selecția variantei finale, acești pași presupunând
analiza și compararea mai multor posibilități și alegerea un eia dintre ele. Rezultatul
hotărârii poate fi o acțiune sau o inacțiune.
Procesul decizional este extrem de complex, iar organele abilitate în acest
scop au o mare responsabilitate pentru a putea evita adoptarea unor decizii eronate.
De calitatea deciziilor depinde și calitatea actului administrativ. Trebuie să se
urmărească eficacitatea rezultatelor deciziilor și eficiența procesului decizional.
Putem spune că un proces decizional bun poate fi asociat cu succesul pe termen
lung al instituției.
Procesul decizional de luare a deciziilor, așa cum este descris de mulți
autori, include următoarele etape :
identificarea problemelor și a cauzelor;
clarificarea și clasificarea obiectivelor;
căutarea opțiunilor relevante;
selectarea alternativei optime.
Administrația publică, în sensul de întregul sistem de autorități, fie de
oricare dintre acestea, luată în mod individual, este factorul decizional cu privire la
treburile publice. Pentru a identifica în mod clar care sunt actorii cheie pornim de
la observ ația că țara noastră este organizată pe două niveluri administrative: nivelul
central și nivelul local. La nivel central, deciziile sunt luate de Guvern, în calitate
de șef al executivului, iar la nivel local, deciziile sunt luate de Consiliile Județene
și Consiliile Locale.
Din punct de vedere juridic, decizia administrativă – ca act administrativ –
este definită ca acea formă a activității administrative a statului sau a colectivității
locale, care constă în manifestarea expresă de voință, ce emană de la o autoritate a
administraței publice în realizarea voinței puterii legislative, prin care se dă
naștere, se modifică sau se sting drepturi și obligații.
Condițiile ce trebuie îndeplinite pentru a se asigura legalitatea actului
administrativ se împart în do uă categorii, și anume, condiții de fond și de formă.
Oportunitatea în adoptarea deciziilor administrative poate fi definită ca un
element strâns legat de dreptul de apreciere al organelor administrative, în cursul
organizării și executării legii, prin car e se asigură realizarea sarcinilor și atribuțiilor
lor legale în termen optim, cu minime cheltuieli și în conformitate cu mijloacele
care corespund cel mai bine scopului legii.
În activitatea pe care o desfășoară autoritățile administrației publice,
aplic area pricipiului legalității nu înseamnă încorsetarea totală și anularea oricărei
posibilități de a hotărî în legătură cu modalitățile concrete în care trebuie aplicată
legea. Prin urmare, administrația se bucură de o oarecare marjă de libertate, o așa
numită putere discreționară ce premite administrației să se adapteze condițiilor
concrete, așadar, să poată aprecia oportunitatea acțiunilor și faptelor sale.
Decizia administrativă nu constituie un scop în sine, iar acțiunea
administrației publice nu se încheie odată cu adoptarea deciziei. Așadar, deciziile
capătă valoare doar prin execuție, ajungând să devină realitate doar atunci când ele
sunt executate.
Pentru ca orice decizie administrativă să fie eficientă, autoritățile
administrației publice trebuie să aibă în vedere faptul că deciziile trebuie să
răspundă la o serie de cerințe . Cele mai importante sunt următoarele:
Decizia trebuie să aibă un puternic temei științific ;
Decizia trebuie să fie fundamentată din punct de vedere legislative;
Decizia trebuie să aibă caracter realist ;
Decizia trebuie să fie luată în timp util ;
Decizia trebuie să fie oportună ;
Decizia trebuie să fie integrată în ansamblul deciziilor ce au fost
adoptate anterior ;
Decizia trebuie să fie finalizată .
Procesul decizional din administrația publică poate fi îmbunătățit prin mai
multe modalități. Astfel, o primă modalitate este reprezentată de o mai strânsă
colaborare între diferitele compartimente sau persoane din cadrul unor instituții,
între instituții sau autorități, în același domeniu sau în domenii diferite ale
administrației publice. Persoanele cu drept de decizie în administrația publică
trebuie să posede un putern ic spirit de discernământ și responsabilitate, o logică
desăvârșită, o completă și exactă cunoaștere a realității sociale, a cerințelor actuale
și de viitor. Toate aceste calități trebuie să fie întregite cu temeinice cunoștințe în
domeniile în care interv in deciziile administrative.
O altă modalitate de îmbunătățire a procesul decizional în administrația
publică este participarea cetățenilor. Consultarea cetățenilor permite adoptarea
unor decizii calitativ superioare și facilitează executarea lor. Cetățenii pot participa
la adoptarea deciziilor administrative atât prin prezența lor în organele colegiale ale
administrației publice cât și prin su gestiile și propunerile pe care le fac organelor
administrației publice, în vederea adoptării unor decizii sau pentru îmbunătățirea
celor aflate în curs de adoptare.
Nu în ultimul rând, î n procesul decizional, de un mare folos pentru organele
administraț iei publice sunt realizările științei și tehnicii contemporane. Așadar,
pentru ca procesul decizional să se îmbunătățească este necesară informatizarea
acestuia.
Deoarece un important mod de îmbunătățire a procesul decizional în
administrația publică este participarea cetățenilor la luarea acestor decizii, consider
că ar trebui să se facă unele îmbunătățiri la nivel legislativ în acest domeniu.
Conform art. 4 din Legea nr. 52/2003, privind transparența decizională în
administrația publică, autoritățile administrației publice obligate să respecte
dispozițiile prezentei legi sunt: a) autoritățile administrației publice centrale:
ministerele, alte organe centrale ale administrației publice din subordinea
Guvernului sau a ministerelor, servicii le publice descentralizate ale acestora,
precum și autoritățile administrative autonome; b) autoritățile administrației
publice locale: consiliile județene, consiliile locale, primarii, instituțiile și serviciile
publice de interes local sau județean. Am o bservat faptul că Guvernul și
prefecturile nu sunt nominalizate expres printre instituțiile cărora li se aplică
această lege. Așadar, și acestea ar trebui precizate în cuprinsul legii.
Potrivit art. 8 alin (3) din legea mai sus menționtă , participarea per soanelor
interesate la ședințele publice se va face în limita locurilor disponibile în sala de
ședințe. Consider faptul că există posibilitatea abuzului din partea autorităților
datorită acestei formulări vagi și ar trebui să fie precizat un număr minim și unul
maxim de persoane participante. Pentru creșterea gradului de participare a
populației la procesul decizional din administrația public ă sunt de părere că ar
trebui elaborat și aplicat un regulament care ar putea să stabilească modul de
examinare și im plementare a propunerilor făcute de populație .
Bibliografie
Cărți:
1. Alexandru N EGOIȚĂ , Drept administrativ, Editura Sylvi, București, 1996 ;
2. Alexandru NEGO IȚĂ, Drept administrativ și Știința administrației , Editura
Atlas Lex, București, 1993 ;
3. Alexandru NEGOIȚĂ, Contenciosul administrativ și elemente de drept
administrativ , Editura Lumina Lex, București, 1992;
4. Alina Livia NICU, Drept administrativ , Editura Didactică și Pedagogică
R.A, București, 2007;
5. André Lalande, Vocabulaire technique et critique de la philosophie , Paris,
PUF, 1960 ;
6. Anton PARLAGI , Drept administrativ , Editura Ateneul, București, 2001
7. Antonie I ORGOVAN , Tratat de drept administrativ , Vol I, Ed itura All
Beck, București, 2005 ;
8. Antonie IORGOVAN , Tratat de drept administrativ , vol. II, Editura All
Beck, București, 2002 ;
9. Antonie IORGOVAN , Tratat de drept administrativ , ed. a III -a, Vol.I,
Editura All Beck, București, 2002 ;
10. Ioan A LEXANDRU , Tratat de administrație publică , Editura Universul
Juridic, București, 2008 ;
11. Corneliu MANDA , Cezar C. Manda, Știința administrației , Editura
Universul Juridic, București, 2008 ;
12. Dan A POSTOL TOFAN , Puterea discreționară și excesul de putere al
autorităților publice, Editura All Beck, București, 199 9;
13. Dan Claudiu D ĂNIȘOR , Drept Constituțio nal și instituții politice. Curs de
bază, E ditura Științifica, București, 1997;
14. Dumitru B REZOIANU , Mariana O PRICAN , Administrația publică în
România , Editura C.H. Beck, București, 2008 ;
15. Harry P. H ATRY , Performance Measurement, Getting Results , Urban
Institute, Washington DC, 2003 ;
16. Ilie I OVĂNAȘ ., Drept administrative și elemente ale științei administrației,
Editura Didactică și pedagogic ă, București, 1977 ;
17. Ioan S ANTAI , Drept administrative și știința administrației , vol II, Editura
Risoprint, Cluj -Napoca, 2004 ;
18. Ioan MURARU, Elena Simona TĂNĂSESCU, Drept constituțional și
instituții politice , Editura All. Beck, București, 2003;
19. Iulian M. NEDELCU , Drept administrativ și element e de știinta
administrației, Editura Universul Juridic, București, 2009 ;
20. Iulian M. NEDELCU, Alina Livia NICU, Drept administrativ , Editura
Themis, Craiova, 2002;
21. Madalina A VRAM VOICAN , Știința administrației, Ediția a II-a, revăzută
și adăugită, Editura Universul Juridic, București, 2011 ;
22. Mihaela ONOFREI , Administrație publică. Fundamente științifice și bune
practici , Editura Universității „Al. I. Cuza”, Iași, 2007 ;
23. Mihai T. O ROVEANU , Elemente ale științei administrației de stat, Editura
Științifică și Enciclopedică, București, 1982 ;
24. Mihai OROVEANU, Tratat de drept administrativ , Editura Cerma,
București, 1998;
25. Nicolae POPA, Teoria generală a dreptului , Editura All. Beck, București,
2002;
26. Nicolae RADU, Gheorghe CIULBEA, Experiența mondială în domeniul
administrației locale , București, 1972;
27. Nicoleta M IULESCU , Știința administrației , Editura Universul Juridic,
București, 2010 ;
28. Ovidiu N ICOLESCU (coordonator), Sistemul decizional al organizației ,
Editura Economică, București, 1998 ;
29. Pierre Clé ment T IMBAL , André CASTALDO, Histoire des institutions
publiques , Précis Dalloz, Paris, 1990;
30. Romulus I ONESCU , Drept administrativ , Editura Didactică și Pedagogică,
București, 1970 ;
31. Rodica N arcisa PETRESCU , Drept administrativ , Editura Accent, Cluj –
Napoca, 2004 ;
32. Rodica Narcisa PETRESCU, Drept administrativ , Ed. Cordial Lex, Cluj –
Napoca, 2001;
33. Rozalia -Ana LAZĂR, L egalitatea actului administrativ. Drept românesc și
drept comparat , Editura All Beck, București, 2004;
34. Tudor D RĂGAN , Drept constituțional și instituții politice. Tratat
elementar. Vol. I, Editura Lumina Lex, București, 1977 ;
35. Valentin P RISĂCARU , Tratat de Drept Administrativ Român , Editura
Lumina lex, București, 2002 ;
36. Virginia V EDINAȘ , Drept administrativ , Editura Universul Juridic,
București, 2007;
Studii de specialitate:
1. Bezeney S ANDOR , Administrația de stat și revoluția științifico -tehnică . în
"Știința administrației. Progrese, direcții, tendințe", Centrul de Informare și
Documentare în Științe Sociale și Politice, București, 1973 ;
2. J. L. W HITLOCK , M. R. F AIRHOLM , Strategic, Planning , Regional
Executive Development Program Metro Washington Council of
Gouvernment, Pr ogramul de formare specializată Excelență în
Managementul Localităților, Centrul de Excelență în Administrația Publică,
George Washington University, 2003 ;
3. Manuaul pentru evaluarea dezvoltării socio -economice , Institutul Tavistock
în colaborare cu GHK și IRS, tradus de Ministerul Finanțelor publice din
România, Uniunea Centrală de Monitorizare și E valuare, 2003, Glosar;
4. Manualul: Administraț ie modernă și eficiență , Programul de formere
specializată pentru ocuparea unei funcții publice corespunzătoare categoriei
înalților funcționari publici, Institutul Național de Administrație, 2008 -2009 ;
5. Metodolog ie de implementare a standardului de contro intern.
Managementul riscurilor. Ministerul Finanțelor Publice, Uniatea Centrală de
Monitorizare a Sistemelor de Management Financiar și Control, București,
2007 ;
6. N. R AȚĂ , Advocacy și influențarea politicilor publice, Word Learning, Ed.
Anima, București, 2007 ;
7. Iulian M. N EDELCU , Alina NICU , Legalitate și putere în administrațiile
publice europene, Revista de științe juridice, nr. 3 -4/2005 ;
8. Iulian TEODOROIU, Drept administrativ și Știința Administrației ,
Tipogr afia Universității din Craiova, 1991;
9. J. REASON , Managing the Risks of Organisational Accedents, Ashgate
Publishing, 1997 ;
10. L. COMAN -KUND , Operațiuni administrative, note de curs, Universitatea „
Dunărea de jos” Galați, 2006 ;
11. P. D RUCKER , The Practice of Management , Herper Collins Publisher,
NY, 1954 ;
12. V. R USU , Analiza raporturilor șefului statului cu Guvernul , Institutul de
Științe Administrative din Republica Moldova, Sesiunea de comunicări
științifice, Chișinău 2006 .
Legi:
1. Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 ;
2. Legea nr. 52/2003 , privind transparența decizională în administrația publică ;
3. Legea nr. 554/200 , privind liberul acces la informațiile de interes public ;
4. Legea nr. 24/2000 , privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea
actelor normative .
Site-uri:
1. www.academiacomerciala.ro ;
2. www.businessdictionary.com ;
3. www.cig.ase.ro ;
4. www.creeza.com ;
5. www.crpe.ro ;
6. www.ce -re.ro;
7. www.sferapoliticii.ro ;
8. www.transparency.md .
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Prof. univ. dr. IULIAN NEDELCU Absolvent , TREANȚĂ IOANA CRISTINA Craiova 2017 UNIVERSITATEA DIN CRAIOVA FACULTATEA DE DREPT SPECIALIZAREA ȘTIINȚE… [601861] (ID: 601861)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.