Procesul Bugetar In Republica Moldova Si Optimizarea Lui

Teză de master

„Procesul bugetar în Republica Moldova și optimizarea lui”

Cuprins

Adnotare

Introducere

Capitolul I Caracteristica generală a procesului bugetar

Aspecte teoretice privind procesul bugetar. Caracteristica generală a principiilor bugetare

Etapele procesului bugetar în Republica Moldova

Capitolul II Sistemul bugetar – instrument important de funcționalitate a statului

2.1 Sistemul bugetar și procesul bugetar ca elemente de asigurare a funcționării statului

2.2 Procesul bugetar – mecanism instituțional de management financiar

2.3 Importanța planificării stategice a bugetului

Capitolul III Importanța reformelor bugetare în managementul bugetar la etapa actuală în Republica Moldova

3.1 Alinierea Republicii Moldova la cele mai bune practici internaționale în domeniul planificării bugetului

3.2 Bugetarea pe bază de program și performanță

3.3 Optimizarea procesului bugetar în Republica Moldova

Concluzii

Bibliografie

Anexe

Adnotare

Tema: “Procesul bugetar în Republica Moldova și optimizarea lui”

Teza cuprinde introducerea, trei capitole, concluzii și recomandări, bibliografia din 52 titluri, 7 anexe și este perfectată pe 71 pagini.

Cuvinte cheie: proces bugetar, buget de stat, planificarea bugetului, finanțe publice, buget pe programe, optimizarea cheltuielilor, cadrul bugetar pe termen mediu.

Domeniul de studiu îl constituie modul de derulare a procesului bugetar în Republica Moldova în calitate de institut de proceduri și instrumente pentru gestionarea sistemului bugetar.

Scopul lucrării constă în studiul metodologic al procesului bugetar în Republica Moldova în vederea elaborării unor căi de optimizare a lui.

Metodologia cercetării științifice se bazează pe introducerea sistemului de planificare strategică a bugetului care este principalul instrument folosit în procesul de elaborare bugetară, noi metode de management bugetar,introducerea planificării bugetare bazate pe program.

Noutatea și originalitatea științifică a rezultatelor obținute constă în: aprofundarea noțiunii de proces bugetar, determinarea și evaluarea nivelului echilibrului/dezechilibrului financiar al sistemului bugetar din Republica Moldova, cercetarea căilor de optimizare a procesului bugetar.

Strategiile bugetare, în procesul dezvoltării economice, îi conferă bugetului public național rolul unui instrument privilegiat al politicii economice, atât în planul mijloacelor, cât și al realizării unor finalități politice și de echitate socială.

Annotation

Theme: " The budget process and optimization of Moldova "

The thesis consists of the introduction, three chapters, conclusions and recommendations, bibliography of 52 titles, 7 annexes and is perfect on 71 pages.

Keywords: budget process , budget, budgeting , public finance , program budgeting , cost optimization , medium-term budgetary framework .

The field of study is the conduct of the budgetary process in the Republic of Moldova as institute procedures and tools for managing the budget system .

The aim of the research is methodologically the budgetary process in the Republic of Moldova in order to develop ways to optimize it.

Research methodology is based on the introduction of strategic planning of the budget is the main tool used in preparing the budget, new methods of budget management , budget planning based introduction program.

Scientific novelty of the results is of further concept of budgeting , determining and assessing the balance / imbalance financial budget system of the Republic of Moldova , researching ways to improve the budget process.

Budgetary strategies in the process of economic development, general government gives the role of a privileged instrument of economic policy , both in terms of resources and the achievement of political ends of social justice .

Introducere

Bugetul are un rol important în viața publică, reprezentînd strategia fundamentală de planificare și supraveghere a activității economico-financiare a statului. Însăși prezența statului în viața sociala și economică este legată de intervenția bugetară.

Timp de mai bine doua secole, una din problemele cele mai controversate ale teoriei economice a fost și rămîne a fi problema rolului economic al statului. Chiar și astăzi, cînd, economiile țărilor lumii sînt mixte și deci o implicare a statului în viața economică se înțelege de la sine, confruntarea dintre partizanii și adversarii implicării statului în activitatea economică rămîne la fel de actuală ca și acum o jumătate de secol. Evoluția economiei naționale, din ultimii ani, poate fi considerată favorabilă pentru valorificarea întregului potențial economico-financiar și dezvoltarea durabilă a țării. O contribuție importantă, la crearea acestor premise, revine sistemului financiar public, care, prin intermediul politicii bugetare și al mecanismului de redistribuire a resurselor financiare publice, are implicații directe asupra creșterii economice, asigurînd realizarea obiectivelor de stimulare a activităților economice, de protecție socială, creșterea nivelului de trai și reducerea sărăciei. Calitatea sistemului financiar public poate fi asigurată prin crearea condițiilor pentru administrarea publică competentă, prin stabilirea regulilor, procedurilor, instrumentelor de dirijare a sistemului și procesului bugetar, urmîndu-se implementerea eficientă a politicilor macroeconomice și reformelor structurale.

Analizînd situația societății Republicii Moldova (RM), apoi aceasta își consumă resursele de viitor, pe cînd alte societăți le direcționează pentru dezvoltare. Cauza acestei situații constă în nerespectarea intereselor societății și a economiei promovate de către stat, interesele politice ce sunt aplicate de partidul de guvernare etc. Acestea și alte momente eu stat la baza actualității prezentei teze.

Tema de cercetare se referă la un spectru larg de probleme privind finanțele publice și anume funcțiile economice ale bugetului. O asemenea complexitate permite identificarea unor categorii fundamentale în cadrul cercetării date. În opinia autorului, sistemul bugetar poate fi considerat o categorie fundamentală de cercetare.

Autorul a elaborat această lucrare în baza cercetărilor specialiștilor din domeniu Armeanic A., Moisescu F., Stratulat O., Galina Ulian, Dumitru Moldovanu, Secrieru Angela, Vasile Iancu, Iu. Văcărel, T. Manole, M. Trofim, care au prezentat o imagine clară asupra sistemului bugetar, utilizând exemple, comparări cu alte sisteme bugetare internaționale, studii de caz, date concrete și generale actuale, statistici.

Suportul informațional al lucrării îl constituie actele legislative și normative ale RM; datele furnizate de Ministerul Finanțelor, Biroul Național de Statistică și lucrările de specialitate.

Scopul lucrării constă în studiul metodologic al procesului bugetar în Republica Moldova în vederea elaborării unor căi de optimizare a lui.

Având în vedere scopul urmărit, obiectivele cercetării sunt:

analiza concepțiilor fundamentale privind procesul bugetar, caracteristica generală a principiilor bugetare, identificarea etepelor procesului bugetar în Republica Moldova;

aprecierea implicațiilor politicii bugetar-fiscale asupra dezvoltării economice, evaluarea tendințelor și a perspectivelor dezvoltării procesului bugetar al RM;

elaborarea recomandărilor privind optimizarea procesului bugetar în vederea asigurării flexibilității politicii bugetar-fiscale, repartizării eficiente a resurselor financiare publice și optimizării relațiilor interbugetare în scopul consolidării disciplinei financiare în sectorul public.

Necesitatea studiului dat este de a prezenta într-o formă succintă și clară caracteristica procesului bugetar de la apariție, noțiuni conceptuale, politicile ce se reflectă asupra veniturilor și cheltuielilor publice, până și determinarea și evaluarea nivelului echilibrului / dezechilibrului financiar al sistemului bugetar din Republica Moldova.

Lucrarea a fost structurată în trei capitole, incluzând și alte elemente structurale, cum ar fi introducerea, concluzii și propuneri, bibliografia și anexele.

Capitolul I – „Caracteristica generală a procesului bugetar” – prezintă o sinteză asupra conceptului privind apariția și evoluția procesului bugetar, noțiuni privind procesul bugetar, principiile bugetare cât și etapele procesului bugetar în RM.

Capitolul II – „ Sistemul bugetar – instrument important de funcționalitate a statului ” – este prezentat sistemul bugetar și procesul bugetar ca elemente de asigurare a funcționării statului, procesul bugetar ca mecanism instituțional de management financiar, cât ci importanța planificării strategice a bugetului de stat.

Capitolul III – „Importanța reformelor bugetare în managementul bugetar la etapa actuală în Republica Moldova” – alinierea Republicii Moldova la cele mai bune practici internaționale în domeniul planificării bugetului, bugetarea pe bază de program și performanță, cit și identificarea cailor de optimizare a procesului bugetar.

Lucrarea dată urmărește posibilitatea revizuirii structurii sistemului bugetar, perfecționării relațiilor financiare din cadrul acestuia cât și evoluția lui, însă aceasta nu oglindește în întregime toate subiectele referitoare la procesul bugetar.

Capitolul I Caracteristica generală a procesului bugetar

1.1 Aspecte teoretice privind procesul bugetar. Caracteristica generală a principiilor bugetare.

În accepțiunea sa generică, procesul bugetar se definește prin ansamblul lucrărilor și operațiunilor privitoare la proiectarea, aprobarea, execuția și încheierea bugetului, inclusiv exercitarea, realizarea și controlul bugetar asupra acestora. Conținutul procesului bugetar prezintă anumite diferențieri, mai ales, în funcție de structura sistemului bugetar la care se referă (buget central sau federal, buget al statului membru în federație, buget local) și de particularitățile dezvoltării istorice a fiecărei țări, dar el are și multe elemente comune ce corespund unui proces decizional sui generis. Pornind de la considerentul că există două tipuri reprezentative de sisteme bugetare, componenta principală fiind în ambele cea a bugetului administrației centrale sau federale, procesul bugetar aferent acesteia este cel mai reprezentativ și parcurge mai multe faze, cuprinzând: elaborarea (întocmirea) proiectului de buget; aprobarea bugetului; execuția bugetului; încheierea bugetului; controlul bugetar.

Indiferent de particularități și de condiționalități, procesul bugetar prezintă însă și trăsături comune:

Procesul bugetar este unul de decizie, care constă în ordonarea priorităților și în alocarea resurselor necesare finanțării obiectivelor vizate, avînd utilitate publică. Decizia ce trebuie luată este una dintre cele mai grele, întrucît resursele mobilizabile sunt limitate și se situează, în toate cazurile, sub nivelul necesităților publice ale perioadei;

Procesul bugetar este predominant politic, întrucît deciziile privind alocarea resurselor bugetare mobilizabile nu se întemeiază pe criterii sau informații ale pieței, ci au la bază obiectivele din programul de guvernare, fixate de partidul care deține majoritatea parlamentară. În consecință, decizia finală, concretizată în legea bugetară anuală, este adoptată prin mecanismul reprezentării și a votului.

Procesul bugetar are caracter complex, ca urmare a faptului că este realizat prin participarea unui mare număr de subiecți, de natură diferită, fiecare cu interesele, nevoile și posibilitățile sale.

Procesul bugetar este ciclic , realizîndu-se succesiv și după un calendar riguros, potrivit cerințelor principiilor anualității și publicității bugetare.

Procesul bugetar este strict reglementat, astfel în derularea sa concretă se impune respectarea legislației în domeniu și a normelor metodologice elaborate în acest scop de către Ministerul Finanțelor.

Procesul bugetar în Republica Moldova este reglementat prin legea 847-XIII din ale pieței, ci au la bază obiectivele din programul de guvernare, fixate de partidul care deține majoritatea parlamentară. În consecință, decizia finală, concretizată în legea bugetară anuală, este adoptată prin mecanismul reprezentării și a votului.

Procesul bugetar are caracter complex, ca urmare a faptului că este realizat prin participarea unui mare număr de subiecți, de natură diferită, fiecare cu interesele, nevoile și posibilitățile sale.

Procesul bugetar este ciclic , realizîndu-se succesiv și după un calendar riguros, potrivit cerințelor principiilor anualității și publicității bugetare.

Procesul bugetar este strict reglementat, astfel în derularea sa concretă se impune respectarea legislației în domeniu și a normelor metodologice elaborate în acest scop de către Ministerul Finanțelor.

Procesul bugetar în Republica Moldova este reglementat prin legea 847-XIII din 24.05.1996, care definește în articolul 3, procesul bugetar ca “procesul care începe cu elaborarea bugetului și se termină cu aprobarea dării de seamă despre executarea lui pentru anul bugetar respectiv. Anul bugetar pe teritoriul Republicii Moldova începe la 1 ianuarie și se termină la 31 decembrie ale fiecărui an.” Astfel, din definiție rezultă că procesul bugetar este format din mai multe etape consecutive. Din punct de vedere al puterii în stat (puterea legislativă și puterea executivă), etapele procesului bugetar pot fi grupate în două categorii, după cum se prezintă în figura 1.

Figura 1. Repartizarea etapelor procesului bugetar pe responsabilități ale puterii în stat (legislativă și executivă)

Sursă: Elaborat de autor în baza Legii privind sistemul bugetar și procesul bugetar.

Figura de mai sus prezintă procesul bugetar într-o formă succintă, acesta fiind un proces mult mai complex și implică participarea mai multor actori.

Cadrul Bugetar pe Termen Mediu (CBTM) reprezinta un instrument prin care trebuie sa se asigure corelarea alocarii resurselor cu prioritatile de politici.

Procesul de actualizare a politicilor începe la începutul ciclului bugetar anual, cu emiterea de catre Guvern a Documentului cu privire la prioritatile de politica pe termen mediu.

Scopul acestui document este de a ghida Ministerul Finantelor și autoritatile publice centrale în procesul de elaborare a prognozelor CBTM și a bugetului.

Actualizarea anuala a politicilor sectoriale are loc odata cu elaborarea strategiilor sectoriale de cheltuieli în contextul CBTM. Astfel, strategiile sectoriale de cheltuieli reprezinta instrumentul care asigura alocarea resurselor financiare publice catre prioritatile de politici ale statului la nivel de sector.

Procesul bugetar reprezintă etape consecutive de elaborare, aprobare, executare și raportare a executării bugetului.

Procesul bugetar este un proces decizional, democratic, preponderent politic, continuu, ciclic și de larg impact public la nivel macro și micro, care se manifestă atît pe plan economic cît și social.

Caracteristica generală a principiilor bugetare

Principiile bugetare au fost conturate odată cu victoriile revoluțiilor burgheze, care au inclus între obiectivele majore urmărite și instituirea ordinii în finanțele publice. Astfel, au luat naștere principiile bugetare clasice, care, deși recunoscute și în prezent, au suferit unele adaptări în aplicare, ca urmare a apariției și dezvoltării unor fenomene specifice societății moderne.

Procesul complex al elaborării și execuției bugetului de stat este supus unor reguli mai mult sau mai puțin rigide. Bugetul se prezintă ca un act de previziune administrativă și, în acelaș timp, este un tablou comparativ al veniturilor și cheltuielilor publice aferente perioadei la care se referă. Astfel, bugetul trebuie să reflecte cît mai real posibil resursele ce pot fi mobilizate și destinația acestora, să permită compararea la finele exercițiului bugetar a veniturilor încasate și a cheltuielilor efectuate și să ofere posibilitatea analizării veniturilor pe surse de proveniență și a cheltuielilor pe destinații. Aceste cerințe sunt specifice principiilor bugetare.

Principiile bugetare reprezintă o sinteză a experienței practicii bugetare, dar și a cerințelor și exigențelor presupuse de procesul elaborării și execuției bugetului de stat. Legislația bugetară se bazează pe aceste principii și le include ca norme juridice. Reflectarea lor juridică nu poate fi însă rigidă, ci adaptată intereselor și particularităților economice caracterizând nu doar statul de referință, ci chiar orientarea regimului de stat, a organului legislative sau a guvernelor.

Pentru asigurarea unei gestionări corecte a resurselor financiare publice este necesară respectarea următoarelor principii bugetare:

principiul anualității;

principiul unității monetare;

principiul universalității;

principiul unității bugetare;

principiul specializării bugetare;

principiul transparenței;

principiul echilibrului bugetar;

principiul publicității.

Principiul anualității. Potrivit acestui principiu veniturile și cheltuielile bugetare sînt aprobate prin lege pentru o perioadă de un an bugetar.

Toate operațiunile de încasări și plăți efectuate în decursul unui an bugetar în contul unui buget aparțin exercițiului corespunzător de executare a bugetului respectiv.

Principiul anualității definește dimensiunea în timp a bugetului.

Anualitatea reprezintă prima regulă aplicată în domeniul bugetar. Ea a fost introdusă mai întâi în Anglia, atunci când parlamentul a pretins regelui să-i prezinte anual lista veniturilor și cheltuielilor coroanei spre analiză și aprobare. Ea se introduce treptat și în alte țări (Belgia, Olanda, Luxemburg, Franța, Italia), pentru ca, treptat, să dobândească aplicabilitate generală, consacrându-se ca un principiu tradițional de drept bugetar.

Principiul anualității bugetului se referă, pe de o parte, la periodicitatea întocmirii și aprobării bugetului (deci la anul bugetar), iar, pe de altă parte, la perioada de timp în care bugetul aprobat trebuie să fie executat (deci la durata exercițiului bugetar).

Potrivit acestui principiu, guvernul trebuie să întocmească proiectul bugetului de stat pentru o perioadă de un an, iar parlamentul trebuie să-l analizeze și să-l aprobe anual. Există și în acest caz rațiuni de ordin politic și de ordin tehnic care stau la baza acestui principiu, deși soluția este, și în zilele nostre, controversată.

Rațiunile de ordin tehnic sunt legate de faptul că, în condițiile fenomenelor de instabilitate economică și a evoluțiilor conjuncturale, șansele unor evaluări cât de cât realiste sunt mult mai mari dacă calculele de fundamentare se fac pentru o perioadă de un an, decât în cazul unor bugete multianuale, pentru care previziunile pe termen mediu sau lung se dovedesc adesea hazardate.

Pentru unii specialiști anul, ca durată de timp, este prea lung din punct de vedere al conjuncturii, care poate să se schimbe în doar câteva luni, influențând hotărâtor veniturile și cheltuielile bugetare. Bugetul aprobat inițial pentru întregul an nu mai corespunde astfel noilor realități din economie, el trebuind să fie modificat.

Soluția uzuală în astfel de cazuri este aceea a rectificării bugetului, o dată sau de mai multe ori în cursul anului, pentru actualizarea prevederilor sale. Această soluție nu este agreată nici de către executiv și nici de către parlament, deși, în situații de instabilitate economică, ea nu poate fi evitată.

Dacă însă economia funcționează normal, rectificările în cursul anului nu devin necesare. În astfel de cazuri, pentru actualizarea cifrelor bugetare se folosesc alte două soluții, și anume:

aprobarea bugetului din start cu o rezervă bugetară la dispoziția guvernului, care va putea fi angajată în cursul anului pentru finanțarea unor acțiuni noi, neprevăzute inițial, dar indispensabile;

abilitatea guvernului pentru a lua în cursul anului măsuri de modificare a veniturilor și creditelor bugetare aprobate de către parlament, în situația în care în execuție starea de echilibru se prelungește, iar deficitul bugetar, scăpat de sub control, amenință să devină periculos.

Proiectul de buget întocmit anual și pentru o perioadă de un an de către executiv trebuie analizat și aprobat de către parlament. Regula este aceea că aprobarea trebuie dată înainte de data începerii anului bugetar. În privința acestei date situația diferă de la o țară la alta, deși peste tot anul bugetar are 12 luni. În unele țări, anul bugetar coincide cu anul calendaristic, în altele nu. Așa de exemplu, în țări ca Austria, Belgia, Franța, Olanda, Germania, Grecia, Brazilia, Venezuela, Peru, România, Republica Moldova etc. anul bugetar începe la 1 ianuarie și se încheie la 31 decembrie a fiecărui an, deci coincide cu anul calendaristic. În Turcia, anul bugetar începe la 1 martie, în Noua Zeelandă la 31 martie; în țări precum Marea Britanie, Danemarca, Canada, Japonia, India, Irak, Indonezia la 1 aprilie; în Australia, Suedia, Camerun, Egipt, Pakistan, Sudan, Uganda etc. la 1 iulie; în SUA și Thailanda la 1 octombrie.[25, p.155]

Data începerii anului bugetar este influențată de mai mulți factori: structura pe ramuri și gradul de dezvoltare a economiei, care influențează periodicitatea și volumul veniturilor ce vor fi încasate; durata sesiunii parlamentare, modul de eșalonare al vacanțelor parlamentare, graficul dezbaterilor proiectului de buget la parlament și în comisiile sale, procedurile de mediere între camere și între acestea și guvern; tradiția, care joacă uneori rolul hotărâtor, o soluție adoptată cândva menținându-se în virtutea tradiției.

Principiul anualității vizează nu numai anul bugetar, ci și durata exercițiului bugetar. Acesta reprezintă perioada de timp în care trebuie să se încaseze veniturile și să se efectueze cheltuielile înscrise în bugetul aprobat de parlament.

Deseori se întâmplă ca unele venituri înscrise în bugetul aprobat să nu se poată încasa integral până la sfârșitul anului bugetar, iar cheltuielile angajate pe baza bugetului aprobat să fie decontate abia în anul următor. Problema apartenenței veniturilor neîncasate și a cheltuielilor angajate dar neefectuate în cadrul anului bugetar a fost rezolvată diferit de la o țară la alta.

Principiul unității monetare. Potrivit acestui principiu toate operațiunile bugetare se exprimă în monedă națională.

Principiul universalității. Veniturile bugetare sînt destinate finanțării tuturor cheltuielilor incluse în buget fără relații între anumite tipuri de venituri și cheltuieli.

Potrivit acestui principiu veniturile și cheltuielile publice trebuie să fie înscrise buget în sumele lor totale (brute), fără omisiuni și fără compensări reciproce. Această regulă a bugetului brut se bazează pe necesitatea înscrierii în buget a veniturilor și cheltuielilor statului în sume brute sau totale.

Excepție constituie veniturile din mijloace speciale, fonduri speciale, granturi și alte donații, care se direcționează spre programele de cheltuieli incluse în buget în sumă totală.

Scopul urmărit de acest principiu este de a facilita controlul financiar, interzicând compensarea între cheltuieli și venituri proprii. Chiar și în situațiile în care realizarea veniturilor publice presupune efectuarea unor cheltuieli prealabile, principiul universalității nu permite înscrierea în buget numai a soldului dintre acestea. În buget veniturile trebuie să figureze cu sumele lor brute, iar cheltuielile cu sumele lor totale.

Numai în acest mod i se oferă Parlamentului posibilitatea cunoașterii veniturilor totale, pe care statul urmează să le încaseze în perioada considerată, precum și a destinației ce va fi dată acestora.

Un astfel de buget oferă posibilitatea celor chemați să-l analizeze și să-l aprobe să-și formeze o imagine de ansamblu asupra totalității veniturilor și a sumei totale a cheltuielilor, precum și a raportului dintre acestea. Cum veniturile se înscriu pe grupe în raport cu proveniența lor, iar cheltuielile în funcție de destinațiile ce le primesc, și contribuabilii și beneficiarii veniturilor publice pot constata de la cine provin veniturile și în folosul cui se cheltuiesc, deci în slujba cui se află guvernul.

Universalitatea oferă astfel transparența necesară în materie bugetară și șansa unui control real asupra bugetului, deoarece devine imposibilă compensarea între venituri și cheltuieli sau afectarea unor venituri pentru acoperirea anumitor cheltuieli.

În practică, cerințele universalității bugetului nu se mai respectă decât parțial. Astfel, în locul bugetelor brute, întocmite cu includerea tuturor veniturilor și cheltuielilor în sume totale,

s-a trecut la elaborarea de bugete mixte, în care veniturile și cheltuielile unor instituții publice figurează cu sumele lor totale, iar altele numai cu soldul.

Motivul principal este acela că unele activități lucrative sau servicii publice se realizează prin regii sau instituții ce dispun de personalitate juridică și de o anumită autonomie financiară. Pentru ca acestea să fie interesate de realizarea acțiunilor cu cheltuieli cât mai mici și pentru sporirea veniturilor proprii este permisă compensarea cheltuielilor din venituri și organizarea raporturilor cu bugetul per sold, înscriindu-se deci în buget doar veniturile de vărsat sau subvențiile ce trebuie acordate. Intră în această categorie unitățile productive din sectorul public, organizate ca regii autonome, unitățile administrativ – teritoriale, unele instituții publice de învățământ, cercetare științifică, sănătate publică, gospodărire comunală, organele ce administrează fondurile asigurărilor și protecției sociale etc.

Pe de altă parte, aplicarea strictă a principiului universalității duce la apariția unor rulaje bugetare artificiale. Este cazul raporturilor cu bugetul a regiilor publice, obligate să verse la buget eventualele lor venituri și finanțate integral de la buget. Aici apar rulaje inutile, iar subvențiile înscrise în buget nu reflectă realitatea.

Principiul unității bugetare. Potrivit acestui principiu toate veniturile și toate cheltuielile statului se includ în buget.

Veniturile și cheltuielile fiecărui element al sistemului bugetar se consolidează în bugetul public național.

Toate veniturile și cheltuielile din mijloace speciale, fonduri speciale, din granturi și din alte donații se includ în bugetele respective conform regulilor și principiilor acestor bugete.

Acest principiu presupunea înglobarea într-un singur document, denumit bugetul general, a tuturor veniturilor și cheltuielilor statului, interzicând reținerea sau separarea anumitor venituri ori părți din venituri pentru a se finanța anumite acțiuni publice. Principiul unității urmărea să asigure cunoașterea și reflectarea, pe baza unei concepții clare, a veniturilor și cheltuielilor bugetare, precum și a corelației dintre mărimile acestora. Pus în corespondență cu universalitatea bugetului și cu cerințele de echilibrare a veniturilor cu cheltuielile bugetare, principiul unității permitea, prin aplicarea sa, constatarea eventualelor abateri de la condiția de echilibru bugetar prin compararea directă a celor două părți ale bugetului (venituri cu cheltuieli). În plus, se oferea posibilitatea unui control riguros asupra structurii veniturilor și cheltuielilor publice, prevenind pulverizarea acestora în mai multe documente de reflectare a lor. Aplicarea principiului unității presupune, deci, existența unui buget unic, care concentrează ansamblul relațiilor bugetare ale statului, privind procurarea veniturilor și efectuarea cheltuielilor sale, favorizând stabilirea de priorități și opțiuni, respectiv luarea deciziilor bugetare mai bine fundamentate.

Principiul unității, la fel ca și cel al universalității, valabile în esența lor, nu se mai aplică întocmai de multă vreme. Există suficiente motive pentru a afirma că principiul unității este negat din punct de vedere practic. Tot mai mulți sunt aceia care apreciază că el nu mai poate fi aplicat rigid deoarece a devenit incomod din punct de vedere tehnic și depășit din punct de vedere al realităților practice.

Realitățile practice au făcut ca doctrina financiară despre unitatea bugetului să fie adaptată, locul bugetului unitar să fie preluat, prin renunțarea la construcția unică și acceptarea numeroaselor acțiuni de debugetizare, de o adevărată aglomerare bugetară.

Derogările de la principiul unității bugetare, acceptate în prezent în practica internațională, se referă la elaborarea, pe lângă bugetul de stat, a unor bugete anexe și conturi speciale de trezorerie. În unele țări, în funcție de anumite situații speciale sau conjuncturale ori în funcție de reglementările proprii privind organizarea și funcționarea economiei, abaterile de la principiul unității au vizat întocmirea unor bugete extraordinare și a bugetelor autonome.

Principiul specializării. Veniturile și cheltuielile bugetare se aprobă și se înscriu grupate conform Clasificației bugetare.

Potrivit acestui principiu, înscrierea în bugetul de stat, aprobarea de către Parlament și urmărirea execuției veniturilor și cheltuielilor bugetare trebuie făcută în concordanță cu o schemă unitară, denumită "clasificație bugetară", care structurează veniturile, pe de o parte, și cheltuielile, pe de altă parte într-o anumită ordine și pe baza anumitor criterii. Această schemă, care se elaborează, în principiu, de către Ministerul Finanțelor, este obligatoriu de respectat, în toate fazele procesului bugetar, fiind considerată o premisă indispensabilă asigurării disciplinei financiare, ordinii bugetare și controlului asupra gestiunii banului public. O asemenea clasificație bugetară trebuie să satisfacă anumite cerințe, între care: gruparea veniturilor și a cheltuielilor bugetare să se facă într-o ordine strictă, să reflecte proveniența veniturilor și destinația efectivă a cheltuielilor; să fie simplă și clară; să permită înțelegerea conținutului elementelor de structură la venituri și la cheltuieli; să favorizeze efectuarea controlului și analizelor privind situația financiară a statului. Cerința ca această schemă să fie simplă și clară are în vedere, la rândul său, o structurare a veniturilor și a cheltuielilor care să exprime modul cum se procură veniturile și, implicit, suportatorii sarcinilor fiscale; să poată fi interpretată în concordanță cu conținutul acțiunilor la care se referă cheltuielile și să permită înțelegerea conținutului bugetului, chiar și pentru nespecialiști. Conținutul clasificației bugetare, prin care se asigură structurarea efectivă a veniturilor și cheltuielilor, diferă în funcție de criteriile ce stau la baza elaborării acesteia, și anume:

Criteriul administrativ (departamental). Conform acestuia, atât cheltuielile, cât și veniturile bugetare se înscriu în bugetul de stat în raport cu structura aparatului de stat care participă la realizarea lor, respectiv la operațiunile de plăți și încasări bugetare. Ca urmare, gruparea se face în funcție de structurarea pe departamente a instituțiilor publice, pornind de la nivelul ministerelor implicate în procurarea veniturilor și efectuarea cheltuielilor reflectate în bugetul de stat.

Criterii economice. În cadrul folosirii acestor criterii, gruparea se face pornind de la sursele pe baza cărora se formează veniturile și conținutul acțiunilor care concretizează destinațiile ce se dau lor, prin cheltuielile de efectuat, structurându-le, atât pe categorii de venituri și de cheltuieli, cât și pe operațiuni curente (de funcționare), respectiv operațiuni de capital (de investiții). Se practică, de asemenea, o clasificație funcțională, care pune în prim plan funcțiile de îndeplinit, respectiv sarcinile sau obiectivele urmărite de stat prin acțiunile pe care le implică formarea veniturilor și, mai ales, efectuarea cheltuielilor bugetare (servicii generale, apărarea națională, dezvoltare economică etc.).

Principiul transparenței. Procesul bugetar este deschis și transparent, acesta realizîndu-se prin:

dezbaterea publică a proiectelor de buget;

dezbaterea publică a rapoartelor de executare a bugetelor;

publicarea actelor normative de aprobare a bugetelor și publicarea rapoartelor de executare a acestora;

difuzarea de către mass-media a informațiilor cu privire la conținutul bugetului, exceptînd informațiile și documentele care, potrivit actelor normative, nu pot fi publicate.

În raport cu acest principiu, conținutul bugetului de stat trebuie adus la cunoștința publicului, bugetul fiind considerat unul dintre documentele de cel mai larg interes public. În acest scop, sunt folosite mijloacele de informare și publicitate, respectiv presa, radioul, televiziunea etc., pentru ca cetățenii să dispună de informații utile, inclusiv să cunoască puncte de vedere ale specialiștilor, iar Legea bugetului adoptată de Parlament, ca și datele statistice privind execuția bugetară pe perioade expirate, sunt publicate, în mod oficial. Un aspect al publicității, în sensul acestui principiu, îl reprezintă însăși dezbaterea în Parlament a proiectului de buget și adoptarea Legii bugetului. Totuși, adesea, se apreciază ca insuficientă informarea populației asupra conținutului real al bugetului, mai ales, pentru că forma sub care se dă publicității bugetul de stat nu permite decât unui număr relativ redus de cetățeni să-și facă o imagine completă și corectă. Astfel, după unele opinii, acest principiu nu este deplin respectat în mai nici o țară, bugetul dat publicității arătând ca un "cimitir de cifre", greu de înțeles chiar și de către specialiștii în domeniu.

Principiul echilibrului bugetar. Echilibrul bugetar presupune acoperirea integrală a cheltuielilor bugetare din contul veniturilor bugetare ordinare. Ca urmare a creșterii rapide a cheltuielilor publice, bugetele chiar în țările dezvoltate se întocmesc și se încheie tot mai frecvent cu deficit. Printre cauzele care generează deficitul bugetar se numără: cursa înarmărilor, creșterea aparatului administrativ de stat, creșterea cheltuielilor cu datoria publică, etc. Deficitul bugetar este de obicei acoperit prin apelarea la venituri extraordinare, care provin din împrumuturi de stat și în cel mai rău caz din emisie de bani de hârtie. Acestea sunt doar soluții temporare, care afectează mai apoi veniturile perioadelor viitoare.

Sunt țări în care legislația financiară nu permite întocmirea de bugete dezechilibrate (Germania). În alte țări, cum ar fi Franța, se recurge sistematic la „debugetizare” ca mijloc fictiv de asigurare a echilibrului bugetar. Prin debugetizare se înțelege operațiunea de scoatere a unor venituri și cheltuieli în afara bugetului de stat.

În măsură în care statul ar putea finanța el însuși aceste cheltuieli, prin realizarea unor venituri ordinare suplimentare sau prin restructurarea nivelului cheltuielilor, deci fără a se apela la împrumuturi și emisiune, debugetizarea ar prezenta numai o diversificare a tehnologiilor de finanțare.

Alte țări, de pildă Suedia au renunțat definitiv la aplicarea în practică a principiului echilibrării bugetare, elaborând și prezentînd Parlamentului spre aprobare bugete deficitare.

Deficitul bugetar a devenit un fenomen caracteristic lumii contemporane.

Deficitul bugetar este caracteristic nu numai țărilor dezvoltate, ci și țărilor în curs de dezvoltare, pentru care aceasta este o problemă foarte grea.

Execuția bugetară, într-o perioadă sau alta, se poate prezenta în una din următoarele trei situații:

excedentară, cînd veniturile realizate în perioada respectivă sunt mai mari ca cheltuielile;

echilibrată, atunci cînd cheltuielile sunt egale cu veniturile prevăzute;

deficitară, în cazul în care cheltuielile depășesc veniturile sau încasările bugetare realizate.

În general, execuția bugetară corespunde funcționării echilibrate a economiei naționale considerîndu-se că realizarea echilibrului finanțelor publice constituie un criteriu de bună gestiune economică.

În legătură cu execuția bugetară există și opinia potrivit căreia disciplina bugetului echilibrat este o doctrină desuetă: se consideră că politica financiară a unui guvern trebuie să fie judecată după rezultatele obținute, după efectele pe care le are asupra cererii și nu după echilibrul sau dezechilibrul bugetului de stat. În această viziune, mărimea deficitului bugetar ar avea un efect de relansare asupra activității economice, deoarece trecerea de la starea de echilibru la starea de dezechilibru este însoțită de distribuire de putere de cumpărare suplimentară care, la rîndul ei, antrenează un consum suplimentar, ducând la mărimea ritmului de dezvoltare. Se afirmă că deficitele bugetare sunt instrumentele de politică financiară prin care poate promova prosperitatea.

Și totuși, nu trebuie desprinsă concluzia că deficitele bugetare sunt binevenite oricând și că ar trebui tolerată succesiunea lor la nesfârșit, aceasta, cu atît mai mult, dacă se ia în considerare și faptul că perioada fiscală nu se identifică cu durata ciclului de afaceri. Uneori efectul pozitiv al deficitului bugetar poate fi anulat de deficitul balanței de plăți externe sau de creșterea prețurilor, ori de către ambele. Statul poate să acționeze asupra nivelului activității economice și fără să dezichilibreze bugetul, fiind astfel preferată starea de echilibru bugetar.

Principiul publicității. Potrivit acestui principiu, bugetul de stat după ce este aprobat de către Parlament, trebuie adus la cunoștința opiniei publice.

Publicitatea bugetului este principiul potrivit căruia bugetul trebuie să fie adus la cunoștința opiniei publice, astfel încât să fie asigurată transparența cu privire la proveniența și modul de utilizare a banilor publici.

Publicitatea bugetului se realizează prin mass – media atât în faza de proiect, cât și în faza de aprobare, în timpul dezbaterilor parlamentare, și în faza de execuție. Cifrele înscrise în buget sunt date publicității în presa scrisă și audio– vizuală. Legea privind adoptarea bugetului și contul de încheiere a exercițiului bugetar pentru anul precedent celui în curs sunt publicate în Monitorul Oficial și în culegeri de legi.

Publicitatea bugetului se impune ca o necesitate și în contextul participării fiecărei țări la relații economice, financiare și monetare internaționale, în cadrul cărora statele partenere solicită informații cu privire la situația finanțelor publice, evoluția veniturilor și cheltuielilor bugetare, starea de echilibru sau dezechilibru bugetar, nivelul fiscalității, evoluția serviciului datoriei publice și alte asemenea date, pe baza cărora să poată fi stabilit gradul de bonitate și de risc al țării respective.

În conformitate cu Legea finanțelor publice și responsabilității bugetar-fiscale modul de elaborare, aprobare și administrare a bugetelor de toate nivelurile este ghidat de următoarele principii:

anualității;

unității monetare;

unității bugetare;

universalității;

transparenței;

balanțării;

stabilității și durabilității; principii noi

performanței.

Principiul balanțării. Orice buget trebuie să fie balanțat. Cheltuielile bugetare trebuie să fie egale cu veniturile plus sursele de finanțare.

Principiul stabilității și durabilității. Politica bugetar-fiscală și prognozele macrobugetare pe termen mediu, pe baza cărora se fundamentează bugetele anuale, se elaborează în conformitate cu regulile bugetar-fiscale stabilite de Legea finanțelor publice și responsabilității bugetar-fiscale și se actualizează periodic pentru a asigura stabilitate macroeconomică și durabilitate finanțelor publice pe termen mediu și lung.

Principiul performanței. Bugetele se elaborează, se implementează și se raportează în bază de performanță și în corespundere cu principiile bunei guvernări.

1.2 Etapele procesului bugetar în Republica Moldova

Etapele procesului bugetar sunt reprezentate în schema1 de mai jos:

Schema 1. Etapele procesului bugetar

Sursă: Elaborat de autor în baza Legii privind sistemul bugetar și procesul bugetar.

Elaborarea proiectului bugetului de stat

Procedura de elaborare și adoptare de către Parlament a legii bugetare anuale face obiectul Legii Republicii Moldova „Privind sistemul bugetar si procesul bugetar”, Nr.847 din 24.05.96.

Datele economice de bază, necesare pentru elaborarea proiectului bugetului de stat, se prezintă Ministerului Finanțelor în termenul stabilit de Guvern și include, în special:

a) prognoza indicatorilor macroeconomici și sociali pe anul bugetar viitor, care este determinată, elaborată și prezentată de Ministerul Economiei;

b) prognoza indicatorilor și cerințelor bugetului asigurărilor sociale de stat, care este determinată, elaborată și prezentată de Ministerul Muncii, Protecției Sociale și a Familiei.

c) prognoza balanței de plăți, a creditelor, a obligațiunilor externe și a altor indicatori ce caracterizează politica monetar-creditară a statului, determinată, elaborată si prezentată de către Banca Naționala a Moldovei.

În temeiul datelor prezentate și al altei informații relevante, Ministerul Finanțelor determină totaluri estimărilor preliminare de venituri și cheltuieli pentru bugetul de stat.

Estimările preliminare se transmit autorităților publice de către Ministerul Finanțelor la data stabilită de ministrul finanțelor. Ministerul Finanțelor emite pentru autoritățile publice note metodologice detaliate referitoare la elaborarea proiectului bugetului de stat.

Autoritățile publice prezintă Ministerului Finanțelor propuneri de buget, la data stabilită de ministrul finanțelor.

Propunerile de buget ale autorităților publice, structura și conținutul cărora se determină de Ministerul Finanțelor, includ:

a) veniturile și cheltuielile realizate în anul bugetar precedent;

b) veniturile și cheltuielile estimate pentru anul bugetar curent;

c) veniturile și cheltuielile estimate pentru anul bugetar viitor;

d) veniturile și cheltuielile estimate pentru cel puțin un an după anul bugetar viitor;

e) justificările cerințelor referitoare la estimările preliminare de venituri și cheltuieli distribuite de Ministerul Finanțelor potrivit rezultatelor estimate ale programelor incluse în aceste cerințe.

Pentru elaborarea proiectului bugetului de stat, Ministerul Finanțelor poate solicita orice informație adițională ce este asigurată în mod obligatoriu de către autoritățile publice.

Ministerul Finanțelor examinează propunerile de buget ale autorităților publice, care conțin:

propunerile de venituri și cheltuieli;

informația și justificările prevăzute.

Deciziile Ministerului Finanțelor referitoare la partea de venituri și la partea de cheltuieli ale bugetului pentru anul bugetar viitor se transmit autorităților publice la data stabilită de ministrul finanțelor.

În temeiul informației prezentate, autoritățile publice reexaminează propunerile lor de buget și le prezintă din nou Ministerului Finanțelor la data stabilită de ministrul finanțelor. Dacă autoritățile publice nu sunt de acord cu deciziile Ministerului Finanțelor divergențele existente se soluționează în ultima instanță de Guvern.

Ministerul Finanțelor elaborează proiectul bugetului de stat bazat pe:

a) scopurile bugetului de stat;

b) sursele de venituri și destinația cheltuielilor;

c) propunerile de cheltuieli detaliate ale autorităților publice;

d) propunerile de venituri ale autorităților administrației publice locale ;

e) propunerile privind finanțarea deficitului bugetar, dacă cheltuielile depășesc veniturile;

f) propunerile privind utilizarea excedentului bugetar, dacă veniturile depășesc cheltuielile.

Cheltuielile pentru investițiile capitale sunt incluse în proiectul bugetului de stat într-o poziție distinctă. Cheltuielile pentru investițiile capitale și alte cheltuieli de investiții, care se finanțează potrivit legislației din bugetul de stat, se fixează în propunerea de buget în baza devizului de cheltuieli, întocmit de autoritatea publică, și cuprind:

a) evaluarea tehnică a fiecărei investiții sau achiziții;

b) evaluarea financiară a costului total al fiecărei investiții sau achiziții;

c) estimarea cerințelor de cheltuieli anuale ale fiecărei investiții sau achiziții;

d) estimarea veniturilor anuale sau a cotizațiilor, dacă acestea există, posibile de a fi colectate de către Guvern ca rezultat al investiției sau al achiziției.

În temeiul informației prezentate, Ministerul Finanțelor examinează fiecare investiție sau achiziție propusă, pentru a determina:

a) conformitatea ei strategiilor și obiectivelor Guvernului;

b) prioritatea ei în cadrul limitelor totale de cheltuieli ale bugetului de stat;

c) existența surselor de finanțare pentru a o completa în anii viitori.

În definitivarea procedeelor expuse, Ministerul Finanțelor elaborează proiectul legii bugetare anuale, care cuprinde anexele, și îl prezintă Guvernului împreună cu nota explicativă.

Anexele proiectului legii bugetare anuale cuprind:

a) veniturile și cheltuielile estimate pentru anul bugetar viitor;

b) veniturile și cheltuielile estimate pentru cel puțin un an după anul bugetar viitor;

c) datele adiționale, prevăzute de legea bugetară anuală.

Nota explicativă la proiectul legii bugetare anuale include prognozele prevăzute, precum și următoarele strategii ale Guvernului:

a) strategiile de dezvoltare socială și economică;

b) strategiile politicii bugetar-fiscale;

c) strategiile datoriei de stat;

d) strategiile de sprijin financiar;

e) strategiile relațiilor bugetului de stat cu bugetele unităților administrativ – teritoriale.

În termenul stabilit de Guvern, Ministerul Finanțelor prezintă Guvernului proiectul legii bugetare pentru anul bugetar viitor, care include anexele si nota explicativă. Pînă la 1 octombrie a fiecărui an Guvernul prezintă Parlamentului:

a) proiectul legii bugetare pentru anul bugetar viitor și nota explicativă;

b) lista modificărilor în legislație, care rezultă din proiectul legii bugetare anuale.

Adițional se prezintă estimările de venituri și cheltuieli ale bugetului.

Guvernul examinează proiectul legii bugetare anuale și nota explicativă. La solicitarea Guvernului, Ministerul Finanțelor prezintă informații sau explicații adiționale referitoare la proiectul legii bugetare anuale și la nota explicativă.

Guvernul stabilește procedura de apelare de către autoritățile publice a proiectului legii bugetare anuale și a notei explicative. Guvernul decide includerea amendamentelor la proiectul legii bugetare anuale și la nota explicativă și controlează operarea amendamentelor respective de către Ministerul Finanțelor. După includerea amendamentelor, dacă acestea există, Guvernul aprobă proiectul legii bugetare anuale.

O prezentare succintă a procedurii de elaborare a bugetului de stat este reprezentată in schema 2 de mai jos:

Schema 2. Procedura de elaborare a bugetului de stat

Sursă: Elaborat de autor în baza Legii privind sistemul bugetar și procesul bugetar.

Examinarea și adoptarea legii bugetare anuale

Guvernul prezintă Parlamentului pînă la 1 octombrie a fiecarui an proiectul legii bugetare anuale. Proiectul legii bugetare anuale include anexele și este însotit de nota explicativă. Adițional la proiectul legii bugetare anuale, Ministerul Finanțelor prezintă calculele veniturilor și cheltuielilor bugetare.

Proiectul legii bugetare anuale este examinat de Curtea de Conturi, care prezintă Parlamentului un aviz la data stabilită de acesta. Comisiile permanente ale Parlamentului examinează proiectul legii bugetare anuale în condițiile stabilite de Parlament. La data stabilită de Parlament, comisiile permanente prezintă avizele la proiectul legii bugetare anuale Comisiei pentru buget și finanțe.

În baza avizelor comisiilor permanente și a propriei sale examinări, Comisia pentru buget și finanțe întocmește raportul și lista de recomandări asupra proiectului legii bugetare anuale și le prezintă Parlamentului la data stabilită de acesta.

Parlamentul examinează proiectul legii bugetare anuale, de regulă, în trei lecturi.

Examinarea în prima lectură

În decursul primei lecturi, Parlamentul audiază raportul Guvernului și coraportul Comisiei pentru buget și finanțe asupra proiectului legii bugetare anuale și examinează:

a) direcțiile principale ale politicii bugetar-fiscale;

b) concepțiile de bază ale proiectului.

Parlamentul aprobă, în prima lectură, proiectul legii bugetare anuale și îl remite Comisiei pentru buget și finanțe pentru pregătirea de examinare în a doua lectură.

În caz de respingere, Parlamentul stabilește un termen pentru îmbunătățire și prezentare repetată a proiectului legii bugetare anuale în prima lectură.

Examinarea în a doua lectură

În decursul lecturii a doua, Parlamentul, la prezentarea Comisiei pentru buget și finanțe, examinează:

a) veniturile estimate sub formă de calcule și structura lor;

b) cheltuielile estimate, structura și destinația lor;

c) deficitul sau excedentul bugetului de stat.

Parlamentul aprobă, în a doua lectură, proiectul legii bugetare anuale și îl remite Comisiei pentru buget și finanțe pentru pregătirea de examinare în a treia lectură.

În caz de respingere, Parlamentul stabilește un termen pentru îmbunătățire și prezentare repetată a proiectului legii bugetare anuale în a doua lectură.

Examinarea în a treia lectură

În decursul lecturii a treia, Parlamentul, la prezentarea Comisiei pentru buget și finanțe:

a) examinează alocațiile detaliate pentru autoritățile publice;

b) stabilește alocațiile care vor fi finanțate în mod prioritar;

c) examinează alte detalieri din legea bugetară anuală.

Pînă la 5 decembrie a fiecarui an, Parlamentul adoptă legea bugetară anuală.

Schema 3. Examinarea și aprobarea legii bugetare anuale de către Parlament

Daca legea bugetară anuală nu este adoptată și publicată pînă la 31 decembrie, finanțarea cheltuielilor pentru anul curent se efectuează lunar în mărime de a douăsprezecea parte din suma cheltuielilor prevăzute pentru anul bugetar precedent.

Executarea bugetului de stat

Responsabilitatea pentru executarea bugetului de stat revine Guvernului.

În termen de 10 zile după adoptarea legii bugetare anuale, Ministerul Finanțelor:

a) solicită de la autoritățile publice centrale planurile de finanțare ale acestora, precum și ale instituțiilor subordonate;

b) întocmește repartizări lunare ale veniturilor prevăzute de legea bugetară anuală și de alte acte legislative.

În termen de 45 zile după publicarea legii bugetare anuale, Ministerul Finanțelor aprobă repartizarea lunară a veniturilor și cheltuielilor bugetului de stat conform Clasificației bugetare.

Ministerul Finanțelor poate aproba alocații pentru fiecare program guvernamental.

Repartizarea lunară se semnează de ministrul finanțelor sau de o persoană autorizată din Ministerul Finanțelor, care aprobă cererea de cheltuieli pentru un scop specific.

Nici o autoritate publică nu poate efectua cheltuieli fără autorizația semnată de ministrul finanțelor sau de persoana autorizată din Ministerul Finanțelor.

Executarea de casă a bugetului de stat se efectuează de Ministerul Finanțelor prin Trezoreria de Stat.

Ministerul Finanțelor poate angaja băncile comerciale, care activează pe teritoriul Republicii Moldova, în calitate de agenți pentru efectuarea operațiunilor ce țin de executarea de casă a bugetului.

În realizarea funcțiilor prevăzute, Ministerul Finanțelor este responsabil de:

a) asigurarea evidenței stricte a veniturilor în baza încasărilor efective în ordinea colectării;

b) efectuarea de cheltuieli, în caz de existență a autorizației;

c) administrarea veniturilor și cheltuielilor prin conturi distincte bazate pe Clasificația bugetară;

d) asigurarea serviciului datoriei de stat;

e) efectuarea în contul autorităților publice a oricăror altor operațiuni financiare prevăzute în legea bugetară anuală și în alte acte legislative.

Dacă în procesul executării bugetului de stat sporește nivelul deficitului, Ministerul Finanțelor poate bloca cheltuieli în cuantum suficient pentru menținerea nivelului deficitului aprobat prin legea bugetară anuală.

Blocarea cheltuielilor se efectuează prin reduceri proporționale lunare ale tuturor cheltuielilor, cu excepția celor scutite de blocare prin legea bugetară anuală.

În funcție de evoluția încasării veniturilor în bugetul de stat, Ministerul Finanțelor poate modifica, cu 5 zile pînă la sfîrșitul lunii curente, estimările de cheltuieli pentru perioada gestionară ulterioară, punînd la curent autoritățile publice respective.

În caz de necesitate, Ministerul Finanțelor prezintă Guvernului, iar Guvernul Parlamentului, un proiect de rectificare a legii bugetare anuale, care include:

a) estimări revizuite de venituri, de cheltuieli obligatorii (inclusiv serviciul datoriei de stat) și de deficit sau de excedent rezultant;

b) estimări revizuite de rambursări ale sumei datoriei de stat;

c) repartizarea soldurilor de mijloace bănești constituite în urma executării bugetului în anul bugetar precedent;

d) estimări și descrieri revizuite, dacă acestea există, la anexele și nota explicativă.

Autoritățile publice pot înainta Ministerului Finanțelor cereri pentru alocații adiționale în decursul anului bugetar. Fiecare cerere trebuie să includă o justificare pentru cheltuielile adiționale și propuneri de compensări sub forma de venituri majorate sau cheltuieli reduse.

În procesul executării bugetului de stat, autoritățile publice pot face cheltuieli pentru diverse programe guvernamentale, cu condiția ca aceste alocații să corespundă legii bugetare anuale.

Alocațiile aprobate pentru utilizări specifice nu pot fi redistribuite între destinatari.

Alocațiile incluse în repartizarea lunară pentru utilizări specifice nu pot fi transferate pentru alte utilizări fără notificarea și aprobarea ministrului finanțelor.

Se interzice acoperirea cheltuielilor bugetului de stat prin recurgerea la emisiunea banească directă sau prin finanțarea directă de către bănci.

Se interzice dezafectarea incontestabilă a resurselor financiare din conturile bancare ale Trezoreriei de Stat.

Titlurile executorii și documentele de plată ce țin de dezafectarea incontestabilă a mijloacelor bănești de la bugetul de stat se vor transmite spre executare Trezoreriei Centrale.

Titlurile executorii și documentele de plată ce țin de dezafectarea incontestabilă a mijloacelor bănești de la bugetele unităților administrativ-teritoriale se vor transmite spre executare trezoreriilor teritoriale respective.

Toate alocațiile se închid la finele anului bugetar. Dacă anumite cheltuieli sînt stabilite pentru un termen ce depășește un an, sumele necesare sînt prevazute în legile bugetare anuale ulterioare.

Eventualele disponibilități rămase neutilizate la finele anului bugetar pot fi realocate în anul bugetar viitor.

Suma mijloacelor defalcate din veniturile generale de stat și transferurile virate în bugetele unităților administrativ-teritoriale în ultimele zile ale anului de gestiune, dar intrate la conturile bugetelor menționate în anul următor anului de gestiune, se reflectă în executarea de casă a bugetelor unităților administrativ-teritoriale în anul de gestiune.

Sumele defalcărilor calculate din veniturile generale de stat în ultima zi a anului de gestiune se transferî în bugetele unităților administrativ-teritoriale în anul următor anului de gestiune, din contul soldului mijloacelor bugetului de stat la sfîrșitul anului de gestiune, cu reflectarea în executarea de casă a bugetului de stat și a bugetelor unităților administrativ-teritoriale în anul de gestiune.

Sumele veniturilor încasate în ultima zi a anului de gestiune, destinate transferului în fonduri cu destinație specială, se transferă în fondurile respective în anul următor anului de gestiune, din contul soldului mijloacelor bugetului de stat la sfîrșitul anului de gestiune, cu reflectarea în executarea de casă a bugetului de stat în anul de gestiune.

În buget se percep impozitele, taxele si alte încasari numai daca au fost stabilite prin lege.

Toate veniturile stabilite prin lege se acumulează la contul trezorerial în ordinea colectării.

Toate veniturile neîncasate pînă la 31 decembrie se încasează în contul bugetului pe anul viitor.

Orice decizie  de  a  majora deficitul bugetar sau de  a  reduce excedentul  bugetar se realizează printr-o modificare separată la  legea bugetară  anuală, cu condiția să fie conformă obligațiunilor interne  și externe ale Republicii Moldova.

Orice modificare  a deficitului bugetar în legea bugetară anuală este  însoțită  de o decizie a Parlamentului privind  modificarea  altor acte legislative, ce țin de modul de finanțare a deficitului majorat.

În caz de excedent bugetar, Parlamentul la propunerea Guvernului decide în ce măsură și în ce scopuri se va utiliza acesta.

Prezentarea succintă a executării bugetului de stat în schema 4 de mai jos:

Schema 4. Executarea Bugetului de stat

Sursă: Elaborat de autor în baza Legii privind sistemul bugetar și procesul bugetar.

Întocmirea dării de seamă cu privire la executarea legii bugetare anuale și aprobarea ei

La data de 31 decembrie a fiecărui an, Ministerul Finanțelor închide toate conturile deschise în decursul anului bugetar curent, pentru a întocmi raportul anual.

Toate veniturile neîncasate pînă la 31 decembrie se încasează în contul bugetului pe anul viitor.

La sfîrșitul fiecărui an bugetar, Ministerul Finanțelor întocmește un raport despre executarea bugetului de stat, care este prezentat Guvernului și Parlamentului pînă la data de 1 mai a anului următor anului de gestiune.

Structura raportului se stabilește de ministrul finanțelor.

Raportul despre executarea bugetului de stat pe anul de gestiune se examinează și se aprobă de către Parlament.

Controlul bugetar

Controlul asupra executării bugetului de stat reprezintă o etapă a procesului bugetar a cărei necesitate se bazează pe restricțiile ce trebuie luate în considerare în alocarea pe destinații și utilizarea resurselor bugetare avîndu-se în vedere caracterul limitat al acestora. În acest context necesitatea controlului bugetar derivă atît din considerente de ordin politic cît și din cele de ordin financiar.

Din punct de vedere politic Parlamentul este interesat ca Guvernul să realizeze integral veniturile bugetare aprobate și să nu depășească cheltuielile stabilite.

Din punct de vedere financiar controlul bugetar vizează creșterea interesului Guvernului și a tuturor subiecților antrenați în procesul execuției bugetare în buna gestionare a fondurilor statului pentru prevenirea delapidărilor și a fraudelor. Ținînd cont de principiul separației puterilor în stat, controlul bugetar se exercită de mai multe organe împuternicite și poate fi de natură politică, jurisdicțională și administrativă.

Controlul politic se exercită de către Parlament prin dezbaterea și aprobarea proiectelor de buget împreună cu anexele sale. Acest control se exercită și în timpul execuției bugetului prin examinarea Rapoartelor pe care Guvernul este obligat să le prezinte Parlamentului, prin controalele realizate de comisiile permanente la audierea membrilor Guvernului, în cadrul ședințelor, precum și prin controlul persoanelor care gestionează fondurile publice.

Controlul jurisdicțional se efectuează de organismele specializate ale statului în scopul stabilirii răspunderii juridice a subiecților implicați în procesul execuției bugetare în cazul administrării defectuoase a fondurilor politice. În acest scop activează Curtea de Conturi ca organ de control de bază dintr-un stat.

Controlul administrativ include atît controlul exercitat de organele specializate ale Ministerului Finanțelor (IFPS, Trezoreria, ș.a.) cît și controlul realizat în interiorul fiecărei instituții sub forma controlului ierarhic exercitat de ordonatorii principali de credite bugetare asupra modului cum aceste credite sunt consumate de subordonați.

În funcție de momentul efectuării sale, controlul bugetar poate fi:

Preventiv;

Concomitent;

Post-operativ.

Controlul preventiv este cel mai eficient, deoarece prin intermediul său se poate opri derularea operațiunilor ilegale sau a celor apreciate a fi inoportune și ineficiente.

Controlul concomitent are o eficiență limitată, dar nu trebuie subestimat, deoarece prin determinarea legalității sau ilegalității operațiunii, se preîntîmpină inițierea unor acțiuni similare în viitor.

Controlul post-operativ nu mai poate repara ceea ce s-a realizat, dar prin identificarea abaterilor de la lege și stabilirea persoanelor vinovate se pot institui măsuri de recuperări a prejudiciilor aduse statului.

Prezentarea schematică a controlului executării bugetului de stat este în schema de mai jos:

Schema 5. Controlului executării bugetului de stat și organele cu atribuții în domeniul controlului bugetului de stat

Capitolul II Sistemul bugetar – instrument important de funcționalitate a statului

2.1 Sistemul bugetar și procesul bugetar ca elemente de asigurare a funcționării statului

Bugetul Republicii Moldova ca și bugetele altor țări reprezintă veniturile și cheltuielile publice ale statului pe o perioadă determinată (de regulă al unui an calendaristic).

Sistemul bugetar al Republicii Moldova este un sistem de bugete și fonduri care în totalitate reprezintă bugetul public național. Bugetul public național cuprinde:

bugetul de stat;

bugetul asigurărilor sociale de stat;

fondurile asigurărilor obligatorii de stat;

bugetele unităților administrativ-teritoriale.[27, p.144]

Procesul bugetar este procesul care începe cu elaborarea bugetelor și se termină cu aprobarea dării de seamă despre executarea lor pentru anul bugetar respectiv.

Baza juridică a sistemului bugetar și a procesului bugetar se conține în Constituția Republicii Moldova, Legea nr. 847-XIII din 24 mai 1996 privind sistemul bugetar și procesul bugetar, Legea nr. 489-XIV din 8 iulie 1999 privind sistemul public de asigurări sociale, Legea nr. 1585-XIII din 27 februarie 1998 cu privire la asigurarea obligatorie de asistență medicală, Legea nr. 1593-XV din 26 decembrie 2002 cu privire la mărimea, modul și termenele de achitare a primelor de asigurare obligatorie de asistență medicală, Legea nr. 123-XV din 18 martie 2003 privind administrația publică locală, Legea nr. 397-XV din 16 octombrie 2003 privind finanțele publice locale.

Elaborarea proiectelor bugetului de stat , bugetului asigurărilor sociale de stat , fondurilor asigurărilor obligatorii de asistență medicală sînt responsabilități ale Guvernului și sînt efectuate de Ministerul Finanțelor și, respectiv, de către Casa Națională de Asigurări Sociale, subordonată Ministerului Sănătății și Protecției Sociale și Compania Națională de Asigurări în Medicină, subordonată Ministerului Sănătății și Protecției Sociale .

Responsabilitatea Parlamentului referitor la bugetele și fondurile menționate constă în aprobarea lor prin legi anuale aparte, în examinarea și aprobarea rapoartelor anuale privind executarea lor.

Bugetele unităților administrativ- teritoriale se reglementează prin Legea privind finanțele publice locale și au menirea asigurării cu resurse financiare a măsurilor pentru satisfacerea necesităților social- economice și culturale ale populației și dezvoltarea teritoriului respectiv.

Parte componentă a bugetului de stat și bugetelor unităților administrativ-teritoriale sînt mijloacele fondurilor speciale, care se includ în bugetele respective în conformitate cu principiile și regulile de elaborare, aprobare și executare a acestor bugete. Fondurile speciale reprezintă niște fonduri în care se colectează veniturile cu destinație specială pentru realizarea unor scopuri și programe ale Guvernului sau ale autorităților administrației publice locale. Crearea fondurilor speciale, sursele de venituri și destinația lor se stabilesc prin legi aparte sau, respectiv, prin deciziile autorităților publice locale.[26, p.98]

În mod analogic, în bugetul de stat și bugetele unităților administrativ-teritoriale se includ și mijloacele speciale ale instituțiilor publice. Aceste mijloace se constituie din veniturile obținute de instituțiile publice în conformitate cu actele normative în vigoare, de la efectuarea lucrărilor și prestarea serviciilor contra plată, precum și din donații, sponsorizări și din alte mijloace bănești, intrate legal în posesia instituției publice.

Pentru asigurarea sistematizării indicilor bugetari și comparabilității internaționale a lor, elaborarea și executarea bugetelor se efectuează în baza unui sistem unic de clasificațic bugetară. Clasificația bugetară reprezintă gruparea veniturilor și cheltuielilor bugetelor de toate nivelurile.

Ținînd cont de volumul mare de informație legat, de specificul și particularitățile elaborării, aprobării și executării fiecărui buget, în acest articol ne vom referi la specificul și particularitățile elaborării, aprobării și executării bugetului de stat.

Elaborarea bugetului de stat. Scopurile bugetului de stat sînt:

implementarea strategiilor și obiectivelor economice și sociale ale Guvernului;

formarea fondurilor bănești necesare pentru finanțarea acțiunilor Guvernului;

asigurarea echilibrului bugetar pentru menținerea unei situații macroeconomice stabile;

asigurarea administrării efective, calitative și responsabile a finanțelor aliate la dispoziția Guvernului.

Ca fază inițială a elaborării proiectului bugetului de stat este elaborarea cadrului bugetar pe termen mediu.

Planul de acțiuni pentru elaborarea cadrului bugetar pe termen mediu și a proiectului de buget pe anul respectiv este aprobat de către Guvern. Actualmente, este în vigoare planul de acțiuni, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.1631 din 31 decembrie 2003.

Ca bază pentru elaborarea proiectului bugetului de stat pe anul bugetar viitor, Guvernul, pînă la data de 1 mai stabilește cadrul bugetar pe termen mediu, care include obiectivele politicii bugetar-fiscale pe următorii 3 ani, precum și cadrul de resurse și de cheltuieli publice pe această perioadă, inclusiv – limitele de cheltuieli pe autoritățile administrației publice centrale.

Pentru atingerea scopurilor bugetului de stat, elaborarea lui este bazată pe determinarea surselor de venituri și destinației cheltuielilor, pe analiza propunerilor de cheltuieli detaliate ale autorităților publice și a propunerilor de venituri ale autorităților administrației publice locale, precum și a propunerilor privind finanțarea deficitului bugetar ori utilizării excedentului bugetar.

Ca surse de formare a veniturilor bugetului servesc impozitele, taxele și alte încasări, numai cu condiția dacă ele sînt stabilite prin lege, care sînt grupate conform clasificației veniturilor bugetare.

Destinația concretă a cheltuielilor bugetului de stat se bazează pe prevederile legislației în vigoare și sînt grupate conform clasificațiilor organizaționale, funcționale și economice ale cheltuielilor bugetare.

Totodată, nici o cheltuială nu poate fi inclusă sau efectuată de la buget fără sursă de finanțare reală.

. Veniturile bugetare nu includ împrumuturile de stat, iar cheltuielile bugetare – rambursările sumei de principal pentru datoria de stat.

Un rol important la formarea părții de venituri și cheltuieli a bugetului de stat le revin autorităților . publice,

În baza Notelor metodologice privind elaborarea proiectului bugetului de stat emise de Ministerul Finanțelor, autoritățile publice prezintă propuneri de buget. Aceste propuneri includ: veniturile și cheltuielile anului bugetar precedent, estimările anului curent, estimările veniturilor și cheltuielilor pe anul bugetar următor, justificările cerințelor de cheltuieli bugetare, alte informații solicitate de Ministerul Finanțelor.

Propunerile de buget sînt examinate de Ministerul Finanțelor în comun cu fiecare autoritate publică. Dacă autoritățile publice nu sînt de acord cu deciziile Ministerului Finanțelor referitoare la partea de venituri și partea de cheltuieli a bugetului de stat pentru anul bugetar viitor, divergențele se soluționează în ultima instanță de Guvern.[34, p.72]

La determinarea cheltuielilor pentru investițiile capitale, care se finanțează din bugetul de stat, se estimează costul total și pe ani al fiecărei investiții, conformitatea investiției strategiilor și obiectivelor Guvernului, prioritatea ei în cadrul limitelor totale de cheltuieli a bugetului de stat, existența surselor de finanțare în anii viitori.

În componența legii bugetare anuale se aprobă și cuantumul fondului de rezervă al Guvernului. Fondul de rezervă al Guvernului este un fond bănesc destinat finanțării unor cheltuieli imprevizibile, acțiuni sau sarcini noi intervenite pe parcursul anului, pentru realizarea cărora nu sînt aprobate mijloace în bugetul de stat. Utilizarea mijloacelor fondului de rezervă al Guvernului este reglementată prin Legea nr. 1228-XIII din 27 iunie 1997 despre Regulamentul privind utilizarea mijloacelor fondului de rezervă al Guvernului.

La definitivarea procedurilor de elaborare a proiectului bugetului de stat, Ministerul Finanțelor, în termenul stabilit, prezintă Guvernului proiectul legii bugetare pentru anul bugetar viitor și nota explicativă la acest proiect.

Nota explicativă la proiectul legii bugetare anuale include prognozele macroeconomice, estimările bugetului public național, bazate pe:

strategiile de dezvoltare socială și economică;

strategiile politicii bugetar-fiscale;

strategiile datorie de stat;

strategiile de sprijin financiar;

strategiile relațiilor bugetului de stat cu bugetele unităților administrativ-teritoriale.

Totodată, indicatorii bugetului public național nu se elaborează și nu se aprobă separat, deoarece bugetul public național cuprinde totalitatea bugetelor și fondurilor din sistemul bugetar. Prezentarea indicilor bugetului public național se face doar în scopul reflectării în complexitate și asigurării transparenței surselor financiare publice ale statului. Totodată, prezentarea indicilor bugetului public național permite și analizarea complexă a sarcinii fiscale și, respectiv, a structurii cheltuielilor publice.[29, p.398]

La examinarea proiectului legii bugetare anuale, Guvernul stabilește procedura de apelare de către autoritățile publice a proiectului legii bugetare anuale, decide includerea și controlează operarea amendamentelor respective de către Ministerul Finanțelor, după ce aprobă acest proiect de lege.

Examinarea și adoptarea legii bugetare anuale Guvernul, pînă la 1 octombrie a fiecărui an, prezintă Parlamentului proiectul legii bugetare pe anul viitor, și nota explicativă la acest proiect.

Parlamentul, înainte de a începe examinarea proiectului legii bugetare anuale în comisiile parlamentare, remite acest proiect spre examinare și avizare Curții de Conturi. Avizul este prezentat Parlamentului la data stabilită de acesta.

Comisiile permanente ale Parlamentului examinează proiectul legii bugetare anuale în condițiile stabilite de Parlament cu prezentarea avizelor respective Comisiei pentru politică economică, buget și finanțe. In baza avizelor comisiilor permanente, a propriei examinări, Comisia pentru politică economică, buget și finanțe întocmește coraportul și lista de recomandări asupra proiectului legii bugetare anuale.

Parlamentul examinează proiectul legii bugetare anuale, ca regulă, în trei lecturi.

În prima lectură Parlamentul audiază raportul Guvernului și coraportul Comisiei pentru politică economică, buget și finanțe și examinează direcțiile principale ale politicii bugetar-fiscale și concepțiile de bază ale proiectului.

În decursul lecturii a doua, la prezentarea Comisiei pentru politică economică, buget și finanțe. Parlamentul examinează: veniturile estimate sub formă de calcule și structura lor; cheltuielile estimate, structura și destinația lor, deficitul sau excedentul bugetului de stat.

În lectura a treia Parlamentul examinează alocațiile care vor fi finanțate în mod prioritar; examinează alte detalieri din legea bugetară anuală. Legea bugetară anuală, conform legislației în vigoare trebuie să fie adoptată de Parlament pînă la data de 5 decembrie a fiecărui an.

Executarea bugetului de stat. Responsabilitatea pentru executarea bugetului de stat revine Guvernului în termen de 45 de zile de la data publicării legii bugetare anuale, Ministerul Finanțelor aprobă repartizarea lunară a veniturilor și cheltuielilor bugetului de stat. Nici o autoritate publică nu poate efectua cheltuieli fără autorizația semnată de ministrul finanțelor sau de persoana autorizată de Ministerul Finanțelor. Regulamentul privind statutul, drepturile și obligațiunile ordonatorilor de credite se aprobă de Ministerul Finanțelor.

Executarea bugetului de stat se efectuează de Ministerul Finanțelor prin Trezoreria de Stat prin mijloace bănești (metoda de casă). Pentru realizarea acestei funcții, Ministerul Finanțelor este responsabil de: asigurarea evidenței stricte a veniturilor în baza încasărilor efective în ordinea colectării; efectuarea de cheltuieli numai în conformitate cu planurile de finanțare și autorizația ministrului finanțelor; administrarea veniturilor și cheltuielilor prin conturi distincte, bazate pe Clasificația bugetară; asigurarea serviciului datoriei de stat; efectuarea în contul autorităților publice a oricăror altor operațiuni financiare numai în limitele prevederilor legii bugetare anuale. La data de 31 decembrie a fiecărui an, Ministerul Finanțelor închide toate conturile deschise în decursul anului bugetar curent.

Colectarea veniturilor (impozite, taxe, alte încasări) în bugetul de stat se efectuează numai în baza prevederilor actelor legislative în vigoare și se acumulează la contul trezorerial în ordinea colectării.

Autoritățile publice, în procesul executării bugetului de stat, pot efectua cheltuieli pentru diverse programe guvernamentale numai cu condiția ca ele să corespunda legii bugetare anuale și să fie autorizate de ministrul finanțelor sau de persoana împuternicită de Ministerul Finanțelor. Alocațiile aprobate pentru utilizări specifice nu pot fi redistribuite între destinatari. Se interzice acoperirea cheltuielilor bugetului de stat prin contractarea împrumuturilor nemijlocit de către instituțiile publice.[33, p.85]

Titlurile executorii, eliberate în baza hotârîrilor definitive ale instanțelor judecătorești cu dezafectarea mijloacelor bănești, nemijlocit de la bugetul de stat, se transmit spre executare Ministerului Finanțelor, iar cele ce țin de dezafectarea mijloacelor bănești ale instituțiilor finanțate de la bugetul de stat se transmit spre executare autorităților publice centrale care, în comun cu instituțiile bugetare respective din subordine, sînt responsabile de achitarea lor din contul mijloacelor proprii.

În funcție de stadiul executării bugetului de stat, precum și în caz de necesitate, Ministerul Finanțelor poate prezenta Guvernului, iar Guvernul – Parlamentului propuneri de rectificare a legii bugetare anuale. Motivele rectificărilor legii bugetare anuale pot fi: revizuirea estimărilor de venituri, de cheltuieli obligatorii (inclusiv serviciul datoriei de stat) și de deficit sau de excedent rezultant; revizuirea estimărilor de rambursări ale sumei de principal a datoriei de stat; repartizarea soldurilor de mijloace bănești constituite în urma executării bugetului în anul bugetar precedent; cererile autorităților publice pentru alocații adiționale în decursul anului bugetar.

Orice decizie de a majora deficitul bugetar sau de a reduce excedentul bugetar se realizează printr-o modificare separată la legea bugetară anuală, cu condiția să fie conformă obligațiunilor interne și externe ale Republicii Moldova.

Raportul anual despre executarea bugetului de stat se întocmește de Ministerul Finanțelor pînă la data de 1 mai a anului viitor, se prezintă spre examinare și aprobare Guvernului, care pînă la data de 1 iunie, după aprobare, îl înaintează Parlamentului. Structura raportului se stabilește de Ministerul Finanțelor. Raportul despre executarea bugetului de stat pe anul de gestiune în final, se examinează și se aprobă de Parlament.

Guvernul poate contracta împrumuturi pe piața financiară internă și externă. Limitele datoriei de stat sînt incluse în proiectul bugetului de stat și sînt adoptate de Parlament pentru anul bugetar concret prin legea bugetară anuală.

Controlul extern asupra modului de formare, de administrare și de întrebuințare a resurselor bugetului de stat în cadrul puterii executive este electuat de către Curtea de Conturi. Curtea de Conturi, în baza controalelor efectuate, prezintă anual Parlamentului un raport privind modul de formare, de administrare și de întrebuințare a resurselor financiare publice.

De menționat, că, în urma colaborării și conlucrării din ultimii ani cu organismele financiare internaționale, autoritățile de resort ale Republicii Moldova au acumulat o vastă practică în problemele elaborării și gestionării bugetare.

2.2 Procesul bugetar – mecanism instituțional de management financiar

Procesul bugetar reprezintă un sistem complex și uniform de reguli și proceduri, care stabilește în mod coerent și transparent sarcinile, modalitățile și calendarul de evaluare și formare (rectificare), prezentare și negociere, examinare și aprobare, precum și de executare a bugetelor de toate nivelurile. Prin intermediul procesului bugetar sunt aplicate în practică politicile bugetar-fiscale, convergente cu alte politici de natură economico-financiară. Bugetul, spre deosebire de prognozele economice, care sunt proiecții și, respectiv, se schimbă în funcție de anumiți factori (inclusiv de conjunctură), după aprobare, devine un plan financiar stabil cu statut de lege, care prevede anumite angajamente ale statului în raport cu beneficiarii de resurse financiare și cu termene prescrise de realizare. In acest sens, pentru eficientizarea procesului propriu-zis, tema necesită o abordare mai largă, nu numai în termeni tehnici, ci, mai cu seamă, prin prisma avansării reformelor structura1 – instituționale și eficientizării managementului finanțelor publice. [41, p. 33]

În această ordine de idei, considerăm că reformele structurale trebuie să se raporteze la anumite criterii și efecte scontate, după cum ar fi: dereglementarea, debirocratizarea, descentralizarea decizională și financiară. Instituțiile publice centrale și locale urmează a fi supuse unei reorganizări profunde și calitative în natură de politici (strategii) și activități operaționale, prin redimensionarea competențelor, atribuțiilor si responsabilităților. Unul din imperativele majore îl reprezintă dezvoltarea capacităților ministeriale privind planificarea strategică și bugetară în bază de programe (proiecte) sectoriale și naționale, elaborate conform indicatorilor de eficiență și performanță .

Realizarea în complex a acestor reforme va contribui la consolidarea cadrului legislativ necesar funcționării ireversibile a principiilor și mecanismelor de piață, pe de o parte, și restructurarea sectorului public în funcție de priorități, programe și resurse – pe de alta. Suntem în situația în care statul nu dispune de suficiente capacități pentru a susține mediul de afaceri prin disponibilizări de resurse, și atunci acesta are numai o soluție – să nu creeze impedimente administrative, să sprijine anumite proiecte cu plus valoare adăugată, să asigure competitivitatea și reguli unice (clare și simple) pentru toți. Astfel, se creează premise pentru aplicarea unor măsuri graduale de corecție și raționalizare a costurilor și constrângerilor pe tot palierul bugetar și corporativ. Target-ul fiind revenirea la stabilitate micro- și macroeconomică, cu restructurări încheiate și o bază fiscală sustenabilă.

Măsurile de corectare a dezechilibrelor financiare sunt indisolubil condiționate și de avansarea reformei sistemelor publice (administrație, educație, cercetare, sănătate, asistență socială). Cea mai dificilă și complexă problemă este reforma sistemului de pensii care, în contextul demografic și financiar, cere noi abordări și soluții pentru anticiparea unor derapaje iminente. Atât sistemul asigurărilor sociale, precum și politicile de salarizare în sectorul public trebuie regândite după anumite criterii în vederea uniformizării și pentru eliminarea clauzelor speciale și a inechităților. Obiectivul principal al schimbărilor structurale din sectorul finanțat de stat trebuie să constituie îmbunătățirea calitativă a serviciilor sociale, astfel încât cetățeanul plătitor de impozite și contribuții să fie recompensat și deservit pe măsură.

Referitor la reforma regulatorie (administrare vamală și fiscală, control și supraveghere, autorizații și licențe, raportări, înregistrări și certificate etc.), ca verigă indispensabilă, din punct de vedere al funcționalității procesului bugetar, se cere specificat sistemul de raportări. In general, acest sistem (inclusiv, cel moștenit din epoca economiei dirijiste) este unul foarte stufos și complicat, conținând multipli indicatori irelevanți, pentru întocmirea cărora se irosesc nejustificat timp și resurse. Totodată, informațiile necesare, mai cu seamă în scop de bugetare, privind performanța și randamentul utilizării resurselor financiare lipsesc cu desăvârșire.

Raportat la rigorile de performanță ale managementului finanțelor publice, sistemul bugetar și procesul bugetar urmează a fi consolidate atât în materie de legislație, precum și în aspect de standardizare procedurală. Cadrul legal include elaborarea codului Bugetar (în premieră), care ar incorpora următoarele legi (sau capitole speciale): privind finanțele publice; privind bazele economico-financiare ale autorităților (comunităților) locale; privind sistemul bugetar; privind procesul bugetar; privind clasificarea bugetară; privind fondurile extrabugetare (inclusiv, asigurările sociale; asigurările de sănătate); privind angajamentele financiare și datoriile publice. Legea finanțelor publice (în Republica Moldova astfel de document nu s-a elaborat niciodată) are menirea să stabilească modul și normele de formare și utilizare a fondurilor publice. în vederea delimitării bazei fiscale, este important de | stabilit apartenența la sistemul bugetar a fiecărui impozit (taxă) – general de stat; local, precum și (după caz) cu destinație dublă (regulatorie).

Conform practicilor internaționale, autoritatea publică investită cu prerogative și competențe în materie de politici în domeniul finanțelor, bugetului și impozitelor, precum și standarde regulatorii de administrare a sistemului bugetar și procesului bugetar este ministerul Finanțelor. Pentru a face față acestor atribuții și obiective, instituția în cauză urmează să-și dezvolte în continuare capacitățile analitice de evaluare-prognozare și de coordonare normativ-metodologică privind gestionarea finanțelor publice. La micro-nivel, sunt necesare fundamentări ale bazei fiscale și costurilor bugetare, la macro – programe analitice de estimare și corelare a veniturilor bugetare cu indicatorii balanței comerciale și balanței de plăți. Planificarea bugetară a cheltuielilor se efectuează în conformitate cu metodologii speciale în baza standardelor de cost-efect și programelor (naționale și sectoriale) recunoscute eficiente jși performante. Ministerul Finanțelor are și sarcina de coordonare și monitorizare a activității ministerelor de ramură la capitolul întocmirea bugetelor sectoriale, având ca scop corelarea politicilor cu planurile si, respectiv, a planurilor cu bugetele. Determinarea coraportului (plafonarea) cheltuielilor bugetare pe programe (proiecte) reprezintă o componentă importantă a interacțiunii procesului bugetar cu procesul de elaborare a politicilor sectoriale și, în acest sens, este nevoie de un mecanism de ajustare a bugetelor pe programe cu bugetele elaborate în mod tradițional. [41, p.37]

Pentru atingerea unui grad mai înalt de predictibilitate (pentru mediul de afaceri și executorii de buget), în realizarea politicilor bugetare și fiscale se impune trecerea la formarea bugetelor multianuale (3 ani), cu aprobarea anuală a legii bugetare în acest sens, se propune odată la 3 ani, și nu mai târziu de 1 iulie, să fie examinate și aprobate de către Executiv și Legislativ deciziile asupra politicilor bugetare și fiscale pe termen mediu și de perspectivă.

Perfecționarea continuă și efectivă întru implementarea standardelor avansate trebuie să demonstreze cu certitudine aspirațiile autorităților statului spre modernizare.

2.3 Importanța planificării stategice a bugetului

Planul strategic are rolul de instrument pentru promovarea politicilor publice coerente, asigurarea clarității și a corectei fundamentări a programelor bugetare, susținerea spre finanțare a politicilor publice prioritare.

Scopul procesului de planificare strategică este întărirea legăturii dintre planificarea politicilor publice si elaborarea bugetului, precum și creșterea eficienței cheltuielilor publice.

 Introducerea sistemului de planificare strategică creează de asemenea premisele pentru o competiție clară, coerentă și argumentată privind finanțarea inițiativelor suplimentare ale ministerelor de resort (mecanism pentru finanțarea politicilor publice care sunt inițiate ulterior aprobării bugetului).

 De asemenea, în scopul asigurării coerenței politicilor guvernamentale este necesară corelarea priorităților identificate de ministere și a direcțiilor de activitate asumate prin Componenta de Management a planurilor strategice cu procesul de elaborare bugetară, astfel încât toate elementele identificate și toate prioritățile prezentate în planurile strategice să fie luate în considerare.[32, p. 110]

Sistemul de planificare strategică va fi ulterior extins și la nivelul agențiilor aflate în subordinea sau coordonarea Guvernului precum și la nivelul autorităților publice locale.

 Planificarea strategică reprezintă o reformă majoră, care necesită eforturi substanțiale din partea tuturor ministerelor de resort și, mai ales, implicarea Ministerului Finanțelor. Planul strategic al fiecărui minister trebuie să reprezinte principalul instrument folosit în procesul de elaborare bugetară.

Reorientarea către un management de performanță presupune ca politicile publice și programele care le finanțează să fie evaluate în funcție de aceasta. Acest efort implică folosirea indicatorilor de performanță, care permit evaluarea progresului realizat efectiv în comparație cu țintele stabilite anterior.

Este importantă stabilirea unor obiective, ținte, rezultate ale acțiunii (output) și rezultate ale politicii (outcome) clare, precum și a indicatorilor care să permită atât dezbateri ex-ante riguroase asupra politicilor publice ce urmează a fi finanțate, cât și o evaluare transparentă și argumentată a felului în care programele bugetate au atins obiectivele și țintele politicii publice.

Această abordare permite o evaluare coerentă a modului în care Guvernul a cheltuit banii publici.

Abordarea generală a managementului bazat pe performanță și a procesului de planificare bugetară pe termen mediu. De la începutul anilor ’80, multe din statele membre ale Organizației pentru Cooperare și Dezvoltare Economică (OECD) s-au implicat în procesul de reformă bugetară în scopul creăriiunei legături mai puternice între obiectivele guvernamentale și alocarea resurselor necesare, atât în procesul de planificare, cât și în cel de raportare a execuției bugetare.

  Noul val în abordarea reformelor bugetare a început la mijlocul anilor ’90 și a cuprins majoritatea statelor membre ale Uniunii Europene de la acea vreme, precum și noile țări candidate la aderarea în UE cu economii în tranziție.

Conceptele de bază ale reformei bugetare se referă la:

Managementul bazat pe performanță;

Bugetarea orientată spre rezultate;

Cadrul bugetar pe termen mediu (CBTM).

Dezvoltarea sistemelor de planificare strategică axate pe bugetarea pe programe reprezintă unul din elementele cheie ale reformelor bugetare din ultimii zece ani. Pentru a defini obiectivele, rezultatele acțiunilor și rezultatele politicilor cărora le sunt alocate resurse bugetare, totalitatea activităților Guvernului ar trebui să fie împărțită în câteva elemente cuprinzătoare și structurate logic pentru domenii relativ autonome de activitate  – programele bugetare.

Un pas important în cadrul macrobugetării se referă la alegerea proiectelor în funcție de eficiența lor. În practica internațională au fost elaborate diferite metode de analiză, au fost perfecționate tehnici de lucru, adoptate legi și alte reglementări de determinare a eficienței cheltuielilor, de stabilire a priorităților în efectuarea cheltuielilor pentru diferite destinații, deraționalizare a opțiunilor bugetare, de intensificare a controlului financiar intern și extern și decreștere a transparenței în utilizarea fondurilor publice. Printre metodele aplicate în SUA menționăm Planning, programming budgeting system (PPBS), Management by objectives (MBO) și  Zero base budgeting (ZBB), în Franța Rationalisation des choix budgétaires (RCB), iar în alte țări au fost aplicate metode inspirate fie de experiența americană, fie de cea franceză, adaptate la specificul lor. Aplicarea unor asemenea metode facilitează întocmirea unor bugete pe programe, care reprezintă un pas înainte față de bugetele de mijloace.

 La bugetul de mijloace, în faza de întocmire a proiectului, ordonatorii de credite îșiconcentrează eforturile pentru a demonstra cât de mari și de oportune sunt alocațiile pe care le solicită, în timp ce, la bugetul pe programe, preocuparea lor vizează stabilirea unor raporturi cât mai judicioase între efortul financiar solicitat de la stat și efectele scontate de pe urma acestuia. În timpul executării unui buget de mijloace, ordonatorii de credite sunt preocupați să utilizeze, în totalitate, creditele ce le-au fost aprobate, deoarece sumele necheltuite până la finele exercițiuluifinanciar nu se reportează în exercițiul următor, ci se anulează. În cazul unui buget pe programe, preocupare a ordonatorilor, participanți la realizarea unui anumit program, urmează să se deplaseze de la cheltuirea cu orice preț a banilor prevăzuți în buget, la monitorizarea realizării programului, la încadrarea în termenele stabilite și în indicatorii de eficiență aprobați. În caz contrar, există riscul ca cei culpabili de eșecul programului sau de nerealizarea la termen a unor indicatori cantitativi sau calitativi să suporte rigorile legii.

 Trecerea de la un tip de buget la altul trebuie minuțios pregătită, deoarece există o seriede factori de ordin subiectiv și obiectiv, care vor influența asupra întregii societăți. În acest sens, dorim să menționăm câteva repere importante ce țin de armonizarea sistemelor bugetare încontextul integrării. În primul rând, determinarea rolului politicii în bugetarea publică –  avem în vedere conferirea bugetului unui rol reformator, crearea unui model pluralist, în funcție deinteresele diferitelor grupări politice, stabilirea instrumentelor de promovare a politicii bugetare.

În al doilea rând, definirea principalelor obiective bugetare în cadrul strategiei financiarea țării, care se referă la creșterea economică durabilă și la realizarea unei politici economice echilibrate. În acest sens, este necesară perfecționarea filosofiei bugetare, care să permit trecerea de la un buget orientat spre resurse către un buget orientat spre politici, în scopul unei ierarhizări coerente și realiste a priorităților economice și financiare.

 În al treilea rând, este vorba de elaborarea unei metode de pregătire rațională a deciziilor bugetare în cadrul macrobugetării, sub forma unei scheme coerente și continue de elaborare (definirea obiectivelor și inventarierea mijloacelor), de execuție (programare și gestionare) și de control (compararea rezultatelor cu prevederile) pentru toate deciziile bugetare.

În al patrulea rând, instituirea unui nou tip de buget, mai performant decât cel clasic, presupune adaptarea corespunzătoare a legislației în materie. Procesul de întocmire, aprobare,executare și încheiere a bugetului de stat se desfășoară în concordanță cu anumite principii dedrept public, care diferă de la bugetul de mijloace la bugetul pe programe. Aceste principii, fiind tradiționale atât pe plan juridic, cât și în ceea ce privește implementarea lor în practica bugetarăa administrației publice, necesită o revizuire amănunțită în funcție de noile criterii și obiective.

 În final, dar nu în ultimul rând – crearea treptată a condițiilor pentru asigurarea și respectarea prevederilor Pactului de creștere și stabilitate în perspectiva aderării , care presupune o poziție bugetară fermă, formulată pe termen mediu.

 În toate țările care practică bugetarea orientată spre rezultate, reforma presupune restructurarea bugetului public în elemente de tipul următor: misiuni, portofolii, linii sau zone de politică publică, direcții de activitate, strategii, programe. Nu există o terminologie unificată utilizată pentru aceste elemente de bază ale bugetului, însă toți acești termeni urmăresc un singur scop: redesenarea structurii bugetului în conformitate cu structura politicilor publice existente și desemnarea clară a modalității de atingere a obiectivelor dorite prin stabilirea unor rezultate măsurabile ale acțiunilor și politicilor.

 Tranziția către bugetarea orientată spre rezultate este strâns legată de alte schimbări esențiale în procesul bugetar. Tranziția către planificarea pe termen mediu este una dintreacestea. Legătura strânsă dintre formularea politicii și planificarea bugetară nu poate fi asigurată pe o bază anuală, deoarece majoritatea politicilor guvernamentale au o durată mai mare. Obiectivele, rezultatele și indicatorii de performanță pentru politicile publice ar trebui definite în contextul dezvoltării pe termen mediu, iar planificarea resurselor artrebui să urmărească aceeași logică.

 O serie de motive importante ce determină guvernele să schimbe perspectiva planificării bugetare de la cea anuală către cea pe termen mediu sunt reprezentate de necesitatea de a rezolva  problemele legate de deficitul fiscal, inflație și nevoia de a restricționa creșterea cheltuielilor  publice. Cadrul de bugetare pe termen mediu (CBTM), prin intermediul căruia se introduce plafoane de cheltuieli atât pentru cheltuielile publice totale, cât și pentru bugetele sectoriale, reprezintă principalul instrument prin care se asigură disciplina bugetară. În același timp, trebuie remarcat că de obicei, transferul către sistemele de planificare bugetară pe termen mediu nu exclude exercițiul de planificare anuală a bugetului, ci asigură numai perspectiva pe termenmediu și cadrul de cheltuieli cu plafoane pentru exercițiul de planificare anuală.

 În scopul realizării transferului de la sistemele de planificare bugetară bazate categorii de cheltuieli către sisteme de bugetare bazate pe politici și performanță, este evident necesară revizuirea întregului proces bugetar și a calendarului de pregătire a bugetului de stat.

Implementarea acestei reforme necesită introducerea de noi pași în procedurile bugetare, de noi documente, noi instrumente de planificare și raportare, noi proceduri de dezbatere și de luare a deciziilor, noi sisteme de contabilitate, etc.[37,p. 154]

Introducerea planificării bugetare bazate pe performanță și orientate spre rezultate presupune schimbări necesare și în alte domenii de politici publice din administrație. Existența unor sisteme eficiente de management bazat pe performanță necesită sisteme solide și eficiente de responsabilizare și raportare, precum și introducerea unor procese funcționale de recrutare și promovare. Chiar și în situația în care acest tip de sisteme există la nivel formal, ele trebuie să fie temeinic evaluate, revizuite și îmbunătățite pentru a putea fi transformate în instrumente reale și funcționale ale reformei. În lipsa acestora, chiar și cele mai bine proiectate sisteme de management nu vor reuși să producă rezultatele scontate.

 Experiența reformei bugetare din multe state arată că utilizarea cadrului cheltuielilor publice pe termen mediu poate ajuta la îmbunătățirea proceselor și a rezultatelor prin:

mai mare claritate a obiectivelor politicilor publice;

mai mare predictibilitate a alocărilor bugetare;

acoperire mai cuprinzătoare;

mai mare transparență a felului în care sunt utilizate resursele.

 În același timp însă, exemplele de reformă bugetară arată că respectarea și abordarea formală a etapelor bine – cunoscute ale planificării pe termen mediu și ale bugetării bazate perezultate nu garantează întotdeauna succesul. Nu trebuie pierdut din vedere principalul scop al reformei – eficientizarea cheltuielilor publice, crearea de instrumente de măsurare a valorii obținute în schimbul banilor cheltuiți, precum și garantarea posibilității de a realoca resursele disponibile pentru prioritățile strategice ale societății.

Monitorizarea și raportarea programelor

Monitorizarea programelor se efectuează la nivel de:

instituții;

autorități publice centrale;

Guvern;

Parlament;

societatea civilă.

Conducătorii autorităților și instituțiilor publice care elaborează programe desemnează manageri de program – persoane responsabile pentru colectarea datelor și raportarea privind gradul de realizare a programelor.

Informația privind indicatorii de performanță (nefinanciari) se prezintă, cu explicațiile relevante, de către persoanele responsabile la unitățile unde se formează rapoartele, după ce rapoartele se prezintă executorilor primari de buget.

Executorii primari de buget generalizează datele primite de la instituții, întocmesc și prezintă Ministerului Finanțelor rapoarte trimestriale despre executarea programelor/subprogramelor conform.

Modificarea pe parcursul anului în cadrul programelor se efectuează în funcție de  modificarea Legii anuale a bugetului de stat, în caz că se modifică limitele de cheltuieli pe domeniile respective. De regulă, indicatorii de performanță nu se revizuiesc pe parcursul anului, iar devierile dintre indicatorii real executați și cei asumați în program se explică la prezentarea rapoartelor.

În scopul facilitării monitorizării și gestionării mai eficiente a programelor, se recomandă ca la etapa inițială fiecare program să fie definit de către executorii primari de buget la nivelul de coduri.

Executorii primari de buget poartă responsabilitate pentru veridicitatea dărilor de seamă despre realizarea programelor și publică rapoartele.

Un sistem democratic este funcțional atunci când dezvoltarea socio-economică înregistrează reușite și în măsura în care se dezvoltă un spirit democratic în mentalitatea cetățenilor. Sistemul democratic nu poate fi viabil fără un proces eficient și transparent de luare a deciziilor. Procesul de adoptare a deciziilor trebuie să fie o combinare a trei moduri de abordare:

Abordarea economică, în termeni de eficacitate și eficiență;

Abordarea legală, în termeni de respectare a legislației;

Abordarea din perspectiva raională, de respect al cetățenilor.

Planificarea strategică este un proces sistematic prin care se poate crea o imagine proprie a viitorului și elaborează pașii corespunzători, în funcție de resursele locale disponibile, pentru a realiza acel viitor.

Din aceste considerente, planificarea reprezintă înainte de toate un proces de învățăre, de cercetare. Rezultatul final reprezintă “o fotografie ori o imagine a viitorului pe care dorim să-l creăm”.

Planificarea strategică este o modalitate complexă de influențare a viitorului, un proces prin intermediul căruia se determină ce anume intenționează să facă și cum își va atinge scopurile propuse. Complexitatea procesului de planificare strategică derivă din analiya inițială a condițiilor existente, a interacțiunilor specifice și a factorilor externi care influențează. Pe de altă parte, schimbările urmează a fi făcute trebuie să influențeze. Sunt, astefel, combinate perspectivele pe termen lung cu acțiunile pe termen scurt.

În contextul respectiv strategia este termenul utilizat pentru a descrie multitudinea punctelor de reper, repartizări și responsabilități, care sunt componentele critice ale obiectivelor și reprezintă metoda ce va fi folosită pentru atingerea scopului propus.

Startul procesului eficient de planificare strategică se bazează pe o înțelegere corectă a celor mai importante probleme socio-economice. În acest context, este necesar de efectuat o analiză a capacității economiei , o scanare a mediului social și stabilirea unor obiective concrete, pentru îmbunătățirea situației în zonele monitorizate. Procesul de planificare trebuie să fie orientat, în primul rând, pentru unificarea poziției și consolidarea eforturilor a celor mai importanți actori: administrația publică locală, sectorul economic, societatea civilă și cetățenii.

Planificarea strategică stabilește un cadru prin care se unesc o serie de proiecte mai mici în scopul realizării problemelor mai importante. În așa fel acest proces ajută să direcționeze dezvoltarea socio-economică către realizarea unor scopuri fezabile, pe termen lung. Evident, dorința este de-a realiza mai mult în condițiile resurselor disponibile, în afară de aceasta, deseori programele planificate sunt rupte de scopurile dezvoltării socio-economice mai largi. Planificarea strategică ajută să fie stabilite scopuri realiste, și să administreze mai bine problemele menționate.

Planificarea strategică trebuie să se axeze în primul rând pe scopurile și resursele disponibile, dar aceasta nu înseamnă că trebuie abordate numai probleme de ordin local, fără să se țină seama de cele naționale ori de problemele și interesele comunităților învecinate. În cazul când se ține cont de toate aceste condiții, planificarea strategică va fi influențată de actorii externi, interesați în participarea la procesul de dezvoltare socio-economică locală.

Capitolul III Importanța reformelor bugetare în managementul bugetar la etapa actuală în Republica Moldova

3.1 Alinierea Republicii Moldova la cele mai bune practici internaționale în domeniul planificării bugetului

Bugetul este o categorie fundamentală a științei finanțelor, deoarece reprezintă expresia financiară a programului de acțiune a statului pe perioada de un an. Deci, bugetul este, în primul rând, un plan de management public, o serie de instrumente de natură fiscală sau bugetară, utilizate de autoritățile statului pentru a influența viața social-economică a statului și a o orienta în direcția strategică dorită pentru viitor. El este un reper important al semnalării gradului în care statul se implică în economie și în viața socială, al capacității economiei naționale de a contribui la constituirea resurselor financiare la dispoziția statului, precum și modului în care acesta înțelege să le gestioneze, iată de ce planificarea unui buget de stat realist este un prim pas către o bună guvernare a țării.

Din punct de vedere politic, bugetul este considerat ca expresie a opțiunilor Guvernului în ansamblul domeniilor care relevă competențele sale (politica economică, socială, educativă, culturală, militară etc.) [39, p. 27]

În ultimul deceniu, Republica Moldova a cunoscut o îmbunătățire sesizabilă a performanței managementului finanțelor publice, fiind promovate o serie de reforme. Vectorul de bază al acestor reforme îl constituie implementarea planificării bugetului pe termen mediu și, concomitent, introducerea elementelor de bugetare în bază de programe și performanță.

Originile acestor reforme se trag din anii ’80 și ’90, care s-au remarcat prin stoparea creșterii sectorului public pentru multe state ale lumii și adoptarea unor măsuri de reformă a acestuia. Acestea au coincis cu o nouă orientare teoretică, implementată în practică, a noului management public. Marea Britanie și Statele Unite au fost inițiatorii acestui val de schimbare a administrației publice, Administrațiile Thatcher, în Marea Britanie și Reagan, în Statele Unite, au impus o nouă viziune asupra sectorului public, care s-a răspândit ulterior în multe alte țări europene. Economia, eficiența și eficacitatea au devenit noțiuni „sfinte” ale administrației publice. Astfel, în domeniul finanțelor publice, accentul se deplasează de la bugetul de mijloace la bugetul pe programe. Concomitent, ținând cont de faptul că un program, de regulă, cuprinde perspectiva a doi-trei ani, precum și în scopul unei planificări realiste a politicilor statului, reforma mai presupune și introducerea practicii de planificare pe termen mediu a bugetului.

Planificarea pe termen mediu a bugetului în Republica Moldova a fost inițiată în 2002, reforma fiind lansată cu sprijinul Băncii Mondiale și a Departamentului pentru Dezvoltare Internațională al Marii Britanii (DFID – Department for International Development), ca instrument de planificare strategică servind Cadrul de Cheltuieli pe Termen Mediu (CCTM), actualmente Cadrul Bugetar pe Termen Mediu (CBTM). La moment, acest instrument de planificare, bugetară a devenit parte integră a ciclului bugetar anual, însoțind prezentarea anuală a legii bugetului și oferind persoanelor care iau decizii o prognozare a bugetului public național pentru un termen de trei ani. Până la promovarea acestei reforme, planificarea bugetului în Republica Moldova se efectua fără urmărirea unei coordonări dintre planificarea financiară și planificarea politicilor publice. Introducerea CBTM se bazează pe asumarea, că efectuarea cheltuielilor pornește de la: evaluarea cheltuielilor din exercițiul bugetar precedent, noile evoluții macrofinanciare, actualizarea politicilor existente și asumarea a noi măsuri de politică. Acest mod de bugetare asigură continuitatea politicilor deja asumate și evaluarea lor periodică, precum și analiza oportunității includerii unor noi măsuri de politică. Experiența reformei bugetare din multe state arată că utilizarea CBTM poate ajuta la îmbunătățirea proceselor și a rezultatelor prin: o mai mare claritate a obiectivelor politicilor publice și predictibilitate a alocărilor bugetare, o acoperire mai cuprinzătoare și o transparență mai mare a felului în care sunt utilizate resursele.

Cu toate că, din punct de vedere teoretic, implementarea planificării pe termen mediu aduce o serie de avantaje, realitatea ne demonstrează că reușita acestei reforme depinde de anumite circumstanțe, și anume, planificarea pe termen mediu pornește de la premisele unei situații social-economice și politice stabile, fiind ineficientă în perioadele de criză financiară. Mai mult ca atât, reforma este dependentă de abilitatea clasei politice de a evalua și formula politici economice și sociale și de a ierarhiza prioritățile în efectuarea cheltuielilor publice. Anume aceste puncte slabe au fost resimțite în actuala conjunctură economică și politică a țării. Și totuși, a suferi o înfrângere nu înseamnă a pierde războiul. Ratarea procesului CBTM din ultimii ani nu reduce valoarea acestei reforme, care reprezintă una din reformele de aliniere la cele mai bune practici ale țărilor europene, dar și o viziune nouă asupra procesului bugetar. Astfel, conform unui raport al Comisiei Europene , în anul 2008, 22 din cele 28 state membre ale Uniunii Europene (UE) utilizau CBTM ca instrument de planificare bugetară. Anume acest instrument bugetar asigură realizarea regulilor și obiectivelor impuse țărilor membre în domeniul finanțelor publice în contextul programelor de stabilitate și de convergență din cadrul Uniunii Europene. [43, p. 180]

Concomitent, reforma în domeniul planificării strategice a bugetului nu se limitează doar la elaborarea unor planuri și programe financiare cu o perspectivă de trei ani. Ca o completare firească a reformei planificării pe termen mediu a bugetului, începând cu legea bugetului de stat pe anul 2003, în practica planificării bugetului din Republica Moldova se incearcă introducerea elementelor de bugetare în bază de programe și performanță (vezi Figura 2). Esența reformei constă în faptul că, comparativ cu modul tradițional de planificare a bugetului pe articole, unde accentul este pus pe intrări, adică pe mijloacele planificate, fiecărui minister atribuită o sumă de bani pentru a fi cheltuită, bugetul pe programe presupune deplasarea vectorului spre ieșiri, adică pe ceea ce se va încearca să se realizeze, pe cât se va planifica să se facă și cu ce resurse. Noua abordare în planificarea bugetului are la bază principiile de eficiență, eficacitatea și economie.

Figura 2. Evoluția cheltuielilor fundamentale pe programe și performanță din bugetul de stat.

Sursă: Elaborat de autor în baza Cadrului de cheltuieli pe termen mediu pe anii 2004-2006, 2005-2007, 2006-2008, 2007-2009, 2008-2010, 2009-2011 și 2010-2012.

Totodată, datele statistice denotă o evoluție neuniformă cheltuielilor planificate în bază de programe. Și totuși, în ansamblu este vorba despre un trend ascendent atât în ceea ce privește mărimea absolută a cheltuielilor, cât și ponderea acestor cheltuieli în mărimea cheltuielilor totale ale bugetului de stat executat. Cea mai mare valoare a acestor cheltuieli, în mărime absolută, este înregistrătă în 2010, de aproximativ 5,4 miliarde lei, iar cea mai mare pondere este atinsă în 2009 de aproape 30%. Astfel, după cum observăm. derularea acestei reforme este foarte lentă, pe parcursul a 8 ani de la inițierea ei, ponderea cheltuielilor fundamentate pe programe și performanță crescănd cu doar 8 p.p. Reieșind din implementarea destul de lentă a acestui mod de planificare a bugetului, considerăm prematură decizia Ministerului Finanțelor, care, conform Ordinului ministrului finanțelor nr. 32 din 30 martie 2011 „Privind clasificația bugetară, preconizează trecerea la o nouă clasificație bugetară, care se va baza, în primul rând, pe clasificația cheltuielilor conform programelor începând cu proiectul bugetului pe anul 2013.

Cu toate că procesul de planificare a bugetului a fost îmbunătățit substanțial ca procedură odată cu introducerea CBTM și a planificării în bază de programe, oferind bugetului un caracter strategic și de perspectivă și deplasând accentul de la cheltuirea cu orice preț a alocațiilor bugetare de către executorii de buget spre utilizarea rațională a banului public, totuși, agenda acestor reforme este foarte încărcată în scopul realizării transferului de la sistemele de planificare bugetară bazate pe categorii de cheltuieli către sisteme de bugetare bazate pe politici și performanță a fost evident necesară revizuirea întregului proces bugetar și a calendarului de pregătire a bugetului de stat. Implementarea acestor reforme necesită introducerea a noi pași în procedurile bugetare, noi documente, a noi instrumente de planificare și raportare, noi proceduri de dezbatere și de luare a deciziilor, a noi sisteme de contabilitate etc.

Totodată, aceste dificultăți organizatorice nu constituie singurele impedimente în fața reformei. în condițiile în care bunele practici internaționale în domeniul bugetului nu înseamnă, neapărat, importarea unor modele din țările mai avansate este necesar de a adapta reforma la specificul național, sistemul.bugetar autohton fiind afectat negativ de factori, precum: instabilitatea politică, interesele private, instabilitate macroeconomică etc. Reforma bugetară este în mare măsură, un proces de învățare din mers. Iată de ce rezultatele reformei trebuie urmărite continuu. Pentru aceasta, ne propunem să analizăm cel mai important aspect legat de reformarea modului de planificare a bugetului public național, și anume credibilitatea bugetelor planificate în baza analizei bugetului de stat.

Conform metodologiei PEFA (Public Expenditure and Financial Accountability Evaluarea Cheltuielilor Publice și a Responsabilității Financiare), credibilitatea bugetului reprezintă faptul că bugetul de stat este realist, adică este executat după cum este planificat. Pentru a analiza acest aspect al managementului finanțelor publice în Republica Moldova, ne propunem de a analiza: veniturile și cheltuielile reale în comparație cu bugetul de stat rectificat și cel inițial aprobat, structura cheltuielilor executate în comparație cu bugetul inițial aprobat, precum și soldul și monitorizarea restanțelor la efectuarea plăților.

În ceea ce privește planificarea veniturilor bugetului, dacă analizăm Figura 3, constatăm că, pe toată durata analizată, bugetul planificat a fost supraexecutat la partea de venituri. Principalul motiv pentru depășirea nivelului planificat au fost veniturile reale mai mari decât cele planificate, ceea ce reflectă parțial prognosticurile precaute, dar și erorile de prognoză. Astfel, cu excepția anului 2009, care poate fi exclus din eșantionul cercetat reieșind din faptul că a fost un an de criză, în restul anilor, veniturile real încasate au fost mai mari decât veniturile planificate în buget, atât în cazul bugetului rectificat dar mai ales a celui aprobat. Devierile dintre bugetul executat și cel planificat, deși sunt în reducere în dinamică, rămân a fi destul de consistente, constituind 10,2% pentru anul 2010.

Subestimarea permanentă a veniturilor ne vorbește despre faptul, că există rezerve privind planificarea cadrului de resurse, ceea ce ulterior, în mod inevitabil, conduce la erori și în planificarea cheltuielilor. Astfel se propune de a revizui modelul de planificare a veniturilor bugetului de stat începând chiar cu prognozele Ministerului Economiei, care ar putea fi îmbunătățite în continuare pentru a asigura o bază mult mai sigură pentru prognozele financiare ale Ministerului Finanțelor, cu toate că în anii recenți, acestea au fost perfecționate cu ajutorul suportului financiar din exterior.

Situația la partea de cheltuieli este alta, cu excepția anilor 2003 și 2004, gradul de executare este mai apropiat de nivelul de 100%, iar devierile sunt mai mici. Și totuși, pentru fiecare an este caracteristic că nu s-a obținut executarea bugetelor la nivelul indicatorilor aprobați, dar nici în raport cu cei rectificați, deși ultimele modificări aveau loc, de regulă, la sfârșit de an. Pentru anii 2009 și 2010 este specifică executarea părții de cheltuieli la un nivel mai mic de 100%, în mare parte, datorită politicii bugetare austere în perioada crizei financiare.

Figura 3. Evoluția cheltuielilor bugetului de stat al Republicii Moldova în anii 2003-2011.

Sursă: Elaborat de autor în baza Cadrului de cheltuieli pe termen mediu pe anii 2004-2006, 2005-2007, 2006-2008, 2007-2009, 2008-2010, 2009-2011 și 2010-2012.

Ca urmare a unei planificări inexacte a veniturillor și a cheltuielilor publice de către Ministerul Finanțelor, dar și a PlB-ului de către Ministerul Economiei, actualmente, Republica Moldova se confruntă cu problema creșterii sectorului public ca dimensiune. Reducerea dimensiunii sectorului public prin eficientizarea cheltuielilor publice reprezintă principala premisă care a stat la geneza reformelor în domeniul managementului finanțelor publice.

Analiza în dinamică a ponderii sectorului public în PIB ne permite să constatăm că în Republica Moldova, acest indicator cunoaște o tendință de creștere continuă începând cu 2003, când ponderea constituia doar 33,1%, în 2009 acest indicator fiind deja de 45,9%, deși reducerea lui a constituit pentru perioada analizată un deziderat al politicii bugetar-fiscale. Respectivele tendințe ascendente, deși au oferit o asigurare mai mare cu resurse publice a programelor de cheltuieli și au permis implementarea unor noi inițiative de politici, scot în evidență existența unor probleme legate de dimensiunea prea mare a sectorului public. Cu toate că, în anul 2010 ponderea cheltuielilor bugetului public național în PIB a fost redusă simțitor și a constituit 40,8%, diminuarea treptată a acesteia se impune în continuare în ceea ce privește structura cheltuielilor executate, în raport cu cheltuielile aprobate, în bugetul de stat se constată că, pe parcursul perioadei analizate, cele mai mari devieri în structura cheltuielilor au fost înregistrate în anii 2005 și 2009, iar cele mai sigure pronosticuri au fost cele ale anilor 2008 și 2010. Deci, dacă excludem din eșantion anul 2009, acesta nefiind reprezentativ din cauza crizei financiare, atunci putem afirma că, în dinamică, în Republica Moldova se urmărește o tendință de îmbunătățire a modului de executare a cheltuielilor în structură, iar politica bugetară executată se apropie de cea planificată.

Figura 4. Evoluția veniturilor bugetului de stat al Republicii Moldova în anii 2003-2011

Sursă: Elaborat de autor în baza Cadrului de cheltuieli pe termen mediu pe anii 2004-2006, 2005-2007, 2006-2008, 2007-2009, 2008-2010, 2009-2011 și 2010-2012.

În ce privește dimensiunea datoriilor creditoare interne, în ultima perioadă, în contextul crizei financiare și a unei politici bugetare austere, aceste datorii au avut o evoluție ascendentă, ceea ce se reflectă negativ asupra situației finanțelor publice. Datoriile creditoare ale bugetului de stat sunt consiberabile ca valoare, în anul 2010 acestea fiind de 474,4 milioane de lei, ceea ce constituie 2,5% din totalul cheltuielilor bugetului de stat executat. Cel mai înalt nivel al indicatorului, în intervalul de timp 2004- fost înregistrat în anul 2009, când acesta a constituit 666,0 milioane de lei, iar cea mai mare pondere în totalul cheltuielilor datoriile creditoare a fost atinsă în 2004, fiind de 5,3%. Datoriile respective denotă lipsa responsabilității și a controlului în execuția bugetară. Formarea acestor datorii nu ar trebui admisă atunci când lipsesc alocațiile bugetare. Existența acestor datorii afectează agenții economici, care prestează servicii și livrează mărfuri entităților publice. Iată de ce reducerea datoriilor creditoare rămâne a fi în continuare o provocare pentru bugetul anilor viitori.

În final, putem spune că RM este conștientă de beneficiile și importanța administrării econome, eficace și eficiente a cheltuielilor guvernamentale și se angajează în multe reforme în acest domeniu, inclusiv în partea ce se referă la planificarea bugetului. Cu toate că rezultatele acestor reforme sunt destul de modeste, totuși putem afirma că acest program de reforme este absolut necesar pentru a putea, cel puțin, corespunde practicilor internaționale. La moment, în condițiile în care integrarea europeană a devenit un deziderat ai politicii externe a RM, nu se mai pune întrebarea necesității reformei. Planificarea strategică a bugetului este, astfel, un prim pas de aliniere a RM la cele mai bune practici europene, dar și internaționale în domeniul planificării bugetului.

Reformarea procesului de planificare a bugetului public este un proces complex și de durată, însă unul absolut necesar. Totuși, nu trebuie să se facă abstracție de beneficiile reformei. Acest mod de planificare a bugetului nu este un „tratament" care ar rezolva absolut toate problemele finanțelor publice. De exemplu, era iluzoriu să așteptăm beneficii semnificative în urma introducerii bugetării pe programe sau a procedurilor de bugetare pentru mai mulți ani dacă această reformă este promovată separat de celelalte acțiuni reformatoare ale administrației publice. Reforma CBTM și planificarea în baza performanțelor au fost lansate cu mult înaintea Reformei administrației publice centrale, care a fost inițiată în 2006, deci au fost rupte din context, iată de ce, până la moment, reforma planificării strategice a bugetului a avut un impact relativ pozitiv asupra procesului de planificare bugetară, însă fără efecte majore în principiu, rezultatele ar fi putut fi și mai bune dacă reforma era promovată din start în contextul Reformei administrației publice centrale și dacă erau excluse situațiile de criză economică și politică a țării, în prezent, rezultatele sunt modeste pentru că nu reforma nu a fost gândită conceptual.

Astfel, pentru a evita și în continuare o succesiune de „reforme pe hârtie”, care constau din implementarea unei măsuri, apoi trecerea la următorul articol din agendă, fără a evalua rezultatele obținute și fără a se acorda atenție celorlalte elemente ale sistemului bugetar, propunem de a monitoriza reformele bugetare și de a urmări o finalitate logică a acestora, de a asigurara condiții pentru realizarea lor, ceea ce presupune, în primul rând, stabilitatea politică a țării, dar și o mai mare transparență a programelor de reforme. Lucrul asupra reformei nu trebuie să se concentreze doar Responsabile de reușita acestor schimbări se fac și celelalte autorități ale administrației publice centrale, implicate în procesul bugetar. Pentru implementarea totală, completă a planificării pe termen mediu a bugetului și a elementelor de bugetare în bază de programe și performanță, este necesară o modificare fundamentală a culturii administrative, iar aceasta nu poate fi realizată nici ușor, nici rapid. [40, p.67]

3.2 Bugetarea pe bază de program și performanță

Procesul alocării resurselor bugetare urmărește scopul de a realiza obiectivele sociale și economice ale Guvernului. Totodată, pentru realizarea legăturii între alocarea resurselor și rezultatele politicilor urmează să fie aplicate noi metode de management bugetar. Una din aceste metode reprezintă fundamentarea și monitorizarea bugetului pe programe.

Prin bugetul pe programe sînt evidențiate rezultatele planificate ce trebuie atinse în urma activităților realizate de autoritățile și instituțiile publice finanțate de la buget. Avînd o imagine clară asupra rezultatelor dorite ale activității acestora, pot fi identificate soluții și metode eficiente pentru realizarea lor. Astfel se asigură o legătură directă a resurselor financiare și cheltuielilor cu programele și activitățile care pun în aplicare măsurile de politică.

Bugetul pe programe reprezintă un instrument eficient de management în stabilirea priorităților și luarea deciziilor privind alocarea resurselor bugetare în viitor în funcție de rezultatele obținute.

Bugetul pe programe este un program de activități (grupuri de activități) majore, pentru care sînt definite scopuri, obiective, descriere narativă și indicatori de performanță și pentru realizarea căruia sînt alocate resurse respective.

Programul  reprezintă o activitate majoră sau grup de activități stabilite de către o organizație pentru a susține și implementa politica bugetară.

Scopul este un deziderat cu caracter general al rezultatelor scontate ce derivă imediat de la realizarea programelor.

Obiectivele sînt declarații ale realizărilor și rezultatelor scontate, măsurabile pentru o anumită perioadă de timp, care reflectă progresul înregistrat în atingerea scopului.

Descrierea narativă  este  o prezentare care reflectă succint ce face programul respectiv. 

Indicatorii de evaluare ai performanței reprezintă un sistem de indicatori care evaluează resursele, eficiența, produsul și rezultatele programului atît în cadrul elaborării cît și la realizarea acestuia.

Indicatorii de resurse estimează resursele financiare, materiale, umane și tehnice utilizate pentru realizarea programului.

Indicatorii de eficiență se exprimă ca o cantitate medie a resurselor consumate (timp, cost) pentru obținerea unei unități de produs sau rezultat.

Indicatorii de produs indică sau măsoară volumul produselor (serviciilor) direct rezultate din mersul realizării programului.

Indicatorii de rezultate evaluează efectele și calitatea programului și descriu măsura în care acesta a atins scopul și obiectivul scontate.

Programul este misiunea generală sau orice alt gen de declarație a scopurilor care determină direcția de dezvoltare pe care organizația o urmează pe o perioadă scurtă, medie sau lungă de timp. Dacă programul este prea general și dificil de gestionat, acesta poate fi divizat în  subprograme. La elaborarea programelor, executorii de buget trebuie să respecte următoarele reguli:

programul trebuie să reprezinte alternativa prioritară și cea mai eficientă din punct de vedere economic (al costurilor) și al beneficiului social sau de altă natură;

la etapa de elaborare și în procesul realizării programului trebuie sa existe posibilitatea identificării și verificării cu maximă precizie a cheltuielilor aferente programului;

programele pot fi specifice pentru fiecare autoritate (instituție publică) sau comune pentru mai multe autorități (instituții publice);

un program nu trebuie să fie prea general și să cuprindă prea multe scopuri și respectiv obiective, pentru a evita problemele legate de administrarea acestuia, dar nici stabilit la un nivel prea detaliat, care generează un volum mare de documente. Executorul de buget trebuie să găsească o soluție optimă, identificînd programe de proporții optime care vor avea o realizare și, respectiv, rezultate (performanțe) adecvate.

Un program este constituit din următoarele elemente:

scopuri;

obiective;

descriere narativă;

indicatori de performanță.

Elementele se stabilesc la nivelul subprogramelor. Atunci cînd programele nu se împart în subprograme, acestea vor fi subordonate direct programelor.

Scopul este o descriere a stării de lucruri îmbunătățită care se așteaptă sau soluția unei probleme avute în vedere cînd s-au elaborat programele, motivul pentru care instituția realizează programul respectiv. Scopul răspunde la întrebarea: De ce a fost stabilit programul? La elaborarea scopurilor se iau în considerare următoarele principii:

scopul programului reprezintă o explicație scurtă a motivului implementării programului; 

un program poate avea unul sau mai multe scopuri, care se includ în ordinea importanței lor;

fiecărui scop al programului îi corespunde unul sau mai multe obiective (Exemple de scopuri: Acumularea veniturilor la bugetul  public național;Optimizarea și diversificarea sportului; Prevenirea si combaterea corupției și fraudelor economice);

scopul reflectă o stare dorită ce trebuie maximizată sau un efect nedorit ce trebuie minimizat (Exemple de scopuri: Creșterea duratei medii de viață; Scăderea ratei mortalității infantile);

scopurile programelor trebuie să fie direct corelate cu scopurile majore ale executorilor de buget, conținute în planurile strategice de dezvoltare, și, totodată, să decurgă nemijlocit din realizarea oricărui program;

pentru programele în proces de desfășurare scopul trebuie să fie constant pe tot parcursul realizării;

scopul trebuie să evite descrierea metodologiei programului.

Obiectivele definesc nemijlocit (ca conținut și termen) rezultatele specifice care se estimează a fi realizate. Obiectivele răspund la întrebarea: Cum se va atinge scopul programului?  La elaborarea obiectivelor sînt utilizate următoarele reguli:

obiectivele stabilite de către executorii de buget în cadrul fiecărui program reprezintă cît mai concret posibil ce se planifică a se întreprinde și în ce termen, pentru a obține scopul stabilit al programului;

pentru a asigura identificarea obiectivelor optime pentru un program, acestea trebuie să întrunească următoarele caracteristici: racordare directă la scopul general al programului; un obiectiv stabilește un singur rezultat principal; sînt concrete și măsurabile; sînt specificate în timp; sînt specifice; sînt controlabile; sînt realiste, realizabile și rezultă din analiza situației reale la momentul stabilirii programului; sînt corelate cu disponibilul de mijloace pentru realizarea lor; pot fi stabilite pe termen mediu, cu stabilirea obiectivelor intermediare pe fiecare an;

obiectivele stabilite de către executorii de buget în cadrul programului  se înscriu în ordinea importanței lor.

Descrierea narativă a programului constituie un echilibru între concizie și explicații suficiente pentru a permite utilizatorului să identifice programul și să înțeleagă obiectivele și indicatorii programului. La descrierea programului, precum și la definirea obiectivelor și indicatorilor, se ține cont de informațiile pe care o persoană cu nivel de înțelegere mediu dorește să le cunoască pentru a înțelege programele din buget (se utilizează un limbaj simplu și clar, evitînd termeni prea specifici).

Exemplu de descriere narativă:  Programul “Prevenirea și combaterea corupției și fraudelor economice”. Procesul de diminuare a acestor parametri este bazat pe o activitate tridimensională: prevenire, combatere și educare. În acest aspect activitățile rezidă în depistarea și cercetarea  cazurilor de corupție și fraudă economică (inclusiv spălarea banilor), elaborarea politicilor de prevenire și desfășurare a campaniilor de sensibilizare a opiniei publice.

Rezultatul și performanța programelor sînt exprimate prin indicatori. Scopul indicatorilor de evaluare ai performanței este de a măsura progresul programului în îndeplinirea obiectivelor sale.  Aceștia trebuie să fie:

relevanți pentru activitatea instituției;

să se focalizeze pe rezultate;

siguri și clari;

justificați și verificabili;

oportuni și comparabili;

să reflecte costul efectiv.

Indicatorii trebuie comparați cu o oarecare bază sau standarde cum ar fi: performanța anterioară, alte programe comparabile sau instituții sau standarde din domeniul dat, sarcinile stabilite în buget sau alte acte de politică.

Indicatorii pot să fie revăzuți în mod regulat (anual).

La evaluarea programelor se utilizează 3 grupuri de indicatori:

Indicatorii de resurse reflectă resursele (financiare, umane și materiale) utilizate pentru realizarea activităților vizînd producerea mărfurilor și prestarea serviciilor.  Aspectul consumurilor trebuie să includă toate costurile.

Exemplu de indicatori de resurse: Unități de personal; Echipament; Materiale etc.

Executorii de buget trebuie să identifice și să includă în programe indicatori concreți, astfel încît să asigure relevanța maximă a resurselor impusă de natura obiectivului.

Indicatorii de produs caracterizează aspectul produsului și evaluează cantitatea produselor sau serviciilor, aferente atingerii obiectivelor, ce se realizează în procesul derulării programului. Acești indicatori oferă informație exactă despre mersul realizării programului pe întreaga perioadă.

Exemplu de indicatori de produs: Kilometri de drum construit; Numărul de cazuri de evaziune fiscală trimise în instanță.

Indicatorii de produs reflectă efectul imediat al programului, sînt utili la măsurarea cererii și la determinarea resurselor necesare pentru un program. De obicei produsele sectorului public sînt serviciile, respectiv, este mai ușor de măsurat cantitatea produselor realizate, decît calitatea acestora. Este posibil ca un indicator de produs să tindă la realizarea a mai multor indicatori de rezultat. În unele sectoare  aceștia pot fi utilizați ca înlocuitori ai indicatorilor de rezultat.

Indicatorii de eficiență caracterizează aspectul eficienței, exprimă costul unitar al produsului și rezultatelor, precum și consumul de timp raportat la o unitate de produs și rezultat.

Exemplu de indicatori de eficiență: Costul mediu al întreținerii și reparațiilor  pentru  un km de stradă; Cheltuieli pentru un copil abandonat; Numărul mediu de zile necesare pentru instrumentarea unui caz de evaziune fiscală.

Indicatorii de rezultat determină aspectul rezultatelor și, spre deosebire de ceilalți indicatori, caracterizează efectul sau calitatea programului. Indicatorii de rezultate descriu în ce măsură s-a reușit realizarea scopurilor și obiectivelor programului. Acești indicatori prezintă o importanță deosebită și trebuie să fie stabiliți în cadrul fiecărui program și pentru fiecare obiectiv al programului.[36. p. 102]

Exemplu de indicatori de rezultat: Gradul de creștere a accesibilității la drumurile depărtate; Procentul elevilor de 18 ani care absolvesc cursurile liceale; Suma arieratelor fiscale și amenzilor colectate ca rezultat al condamnării.

Indicatorii de rezultat se referă la schimbări economice și sociale realizate prin intermediul programului, sînt mai relevanți în evaluarea performanței (realizărilor) programelor, dar indicatorii de produs sînt în general mai ușor de definit și măsurat. Influența factorilor externi constituie problema de bază a indicatorilor de rezultat.

Exemplu de indicatori de rezultat: caracteristicile studenților; educația; economia etc.

Bugetarea orientată spre performanță este focusată pe rezultate, dar dacă nu pot fi formulați indicatorii de rezultate, nu este interzisă măsurarea resurselor utilizate și produselor realizate.

Bugetul bazat pe programe și performanță reprezintă un instrument eficient de management în stabilirea priorităților și luarea deciziilor privind alocarea resurselor bugetare în viitor în funcție de rezultatele obținute.

Un buget de program și performanță este un plan financiar care asigură stabilirea misiunii administrației publice, a scopurilor și obiectivelor, precum și evaluarea periodică a performanței lor ca parte a procesului bugetar, care creează legătura dintre intrările necesare pentru punerea în aplicare a planului strategic de dezvoltare a administrației publice și rezultatele anticipate.

Metodologia privind elaborarea bugetelor pe programe a fost aprobată prin Ordinul Ministrului Finanțelor nr.19 din 16 februarie 2008. Implicarea executorilor de bugete este prevăzută de a fi majoră, deoarece elaborarea programelor se recomandă de a fi implementată după metoda „de jos în sus”.

La elaborarea bugetului pe programe, responsabili pentru întocmirea datelor cu caracter financiar (utilizarea banilor) și non-financiar (indicatorii de performanță) sunt conducătorii instituțiilor (executorii de buget) și a altor subdiviziuni structurale, adică cei care vor utiliza mijloacele respective pentru realizarea activităților incluse în programe/ subprograme. Persoanele din funcțiile menționate vor raporta și rezultatele obținute, conform indicatorilor de performanță aprobați.

Propunerile de buget sunt prezentate de executorii de buget conform clasificației programelor. În procesul elaborării propunerilor, autoritățile pot modifica ordinea morfologică a cuvintelor în denumirea programului/ subprogramului, dacă consideră că cea existentă nu reflectă corect misiunea activităților pe care le realizează. Inițiativele de modificare a clasificației programelor trebuie sa anticipeze procesul de planificare bugetară. În acest sens modificările la clasificație se aprobă de către Ministerul Finanțelor până la elaborarea proiectului CBTM și consecutiv al bugetului anual.

Propunerile de buget în formatul programelor cuprind informații non-financiare și presupune structurarea bugetului într-un format specific care cuprinde scopul, obiectivele, descrierea narativă și indicatorii de evaluare ai performanței. Informația dată se sistematizează de către executorilor primari de buget în formulare tipizate, unice pentru toți executorii de buget.

Proiectul bugetului precum și executarea acestuia în format de buget pe programe se prezintă pe suport de hârtie și în format electronic, întocmit în „Microsoft Excel”. Volumul total al resurselor de finanțare ale programelor trebuie să se încadreze în limitele de cheltuieli, stabilite pe anii respectivi, deoarece bugetul pe programe este prezentat în paralel cu bugetul stabilit în formatul tradițional.

Începând cu anul bugetar 2014, toate structurile publice cu finanțare de la bugetul de stat sunt obligate să prezinte proiectul bugetului anual conform clasificației pe programe și economice, conform formularelor tipizate noi elaborate, care prevăd prezentarea bugetului în conformitate cu conținutul ambelor clasificații bugetare.

Raportul (informația) privind indicatorii de performanță (informația ne financiară) se prezintă trimestrial, cu explicațiile relevante, de către persoanele responsabile de raportare.

Pentru a facilita procesul de monitorizare în sistemul informațional fiecărui program, subprogram și indicator de performanță i se atribuie cod unic.

Bugetarea pe programe are drept scop:

creșterea transparenței;

creșterea eficienței resurselor alocate;

îmbunătățirea responsabilității.

Bugetarea pe programe permite o flexibilitate înaltă în alocarea resurselor bugetare:

accent redus pe intrări;

oferă posibilitatea de a distribui resursele între subiecții clasificației economice.

Bugetarea pe programe este importantă prin faptul că aceasta face o relație clară între resursele alocate și obiectivele care urmează să fie atinse și rezultatele obținute. De asemenea, prin indicatorii de eficiență această formă de bugetare impune un nivel stabilit de eficiență în realizarea obiectivelor și producerea rezultatelor. Cu toate că în Republica Moldova bugetarea pe programe a început să fie implementată încă de la începutul anilor 2000 progresele înregistrate la acest subiect sunt foarte modeste. De fapt, până în prezent bugetarea pe programe a fost mai mult un exercițiu teoretico-practic fără a avea o finalitate practică pentru procesul bugetar. Raportarea pe programe practic nu este luată în calcul în procesul de aprobare a bugetului, raportare și auditare, rămânând o formalitate.

Pentru Republica Moldova, reformarea procesului bugetar bazat pe performanță va fi cel cu acoperire parțială, adică vom identifica activități centrate pe programecu indicatori de măsurare. Asffel, procesul de elaborare va parcurge toate etapele: de la elaborare pînă la executare și încheierea conturilor, cu monitorizare și control pe durata procesului bugetar.

3.3 Optimizarea procesului bugetar în Republica Moldova

În anii ´30 ai secolului al XX-lea majoritatea țărilor lumii erau adepte ale unei forme centralizate de guvernare, însă începînd cu perioada postbelică și pînă în prezent predomină tendința de descentralizare. Această tendință poate fi explicată prin schimbarea structurii economice a țărilor, pe de o parte, și prin schimbarea preferințelor politice ale cetățenilor ca rezultat al experiențelor din trecut și al noilor condiții, pe de altă parte.

Un sistem politic democratic se bazează pe conceptul de democrație locală. Condiția necesară și obligatorie a democrației este autoadministrarea (la nivelul satelor / comunelor / orașelor / municipiilor).

Necesitatea autoadministrării locale reiese din mai multe considerente și anume:

participarea populației la elaborarea deciziilor în cadrul unei administrații locale este o condiție esențială pentru democrație;

autoadministrarea teritorială este o adevărată școală pentru cetățeni, grație căreia ei învață să devină adevărați membri ai colectivității, în particular, și ai societății, în general;

controlul exercitat de locuitorii comunității asupra administrării treburilor publice este o garanție a creșterii economice a comunității; lipsa controlului conduce la deficituri bugetare, la cheltuirea averii publice și, în final, la distribuirea cadrului socio-economic .

Prin autonomie locală se înțelege dreptul și capacitatea efectivă ale autorităților administrației publice locale de a soluționa și de a gestiona, în cadrul legii, în nume propriu și în interesul populației locale, o parte importantă a treburilor publice [2, art.3].

Localizarea bugetului presupune existența unei anumite interdependențe financiare la nivelul entităților regionale, subnaționale. Această interdependență constituită sub forma autonomiei locale este o zonă care formează o comunitate separată, legal constituită, subordonată statului și învestită cu autoritatea de a decide total sau parțial asupra propriilor probleme de gestiune, prin intermediul propriilor organe de administrare.

Principiile de bază ale autonomiei locală sunt:

existența unor organe proprii de administrare, care reprezintă interesele cetățenilor;

statul poate percepe impozite pe comunitate numai în temeiul legii;

comunitatea poate întreprinde pe teritoriul său orice activitate considerată dezirabilă care nu este interzisă prin lege .

Principiile autonomiei locale menționate mai sus pot fi realizate numai în cazul existenței unei capacități de finanțare adecvată la nivel local, metodele de finanțare locală fiind sub influența decisivă a statului. În acest sens, delegarea, prin legislația fiscală, a dreptului de a stabili impozite către entitățile locale se realizează în limite determinate, asigurarea unui echilibru adecvat între activitățile pe care acestea le pot desfășura și facilitățile fiscale de care dispun pentru a le finanța, toate acestea constituind regula de aur a autonomiei locale.

Necesitatea autonomiei locale se impune din următoarele:

reprezintă un element important al unui context instituțional specific economici de piață;

diferențierea regională a nevoilor și dorințelor reclamă nonstandardizarca tratamentelor bugetare la nivel național, adică adecvarea bugetului la „condițiile" locale, șansele de satisfacere a nevoilor locale fimd mult mai mari dacă deciziile sunt luate la nivel local;

administrarea unui mare număr de proiecte poate fi realizată mai avantajos, mai eficient , dacă acestea se bazează pe un regim al autorității și administrației descentralizate (cunoașterea condițiilor locale, reducerea canalelor pe care elementele bugetare trebuie să le traverseze etc.

Extinderea corespunzătoare a administrării locale presupune existența anumitor limite referitoare la punctul până la care descentralizarea autorității poate fi realizată, chiar dacă aceste limite nu pot fi stabilite cu precizie. Din acest punct de vedere descentralizarea instrumentelor de politică bugetară poate fi efectuată până la punctul în care pentru fiecare variabilă există un instrument, în condițiile în care acest obiectiv nu este puternic influențat de alte instrumente.

Optimizarea procesului bugetar presupune eficientizarea cheltuielilor publice.

Eficiența sau eficacitatea cheltuielilor publice exprimă o dimensiune optimă a unui raport determinat între eforturile financiare (consumul de resurse financiare publice) și efectele comensurabile sau estimative obtenabile pe seama obiectivelor finanțate de către stat. În condițiile în care nevoile publice reclamă bunuri publice de valori ridicate, în continuă creștere și diversificare, pe de o parte, iar resursele financiare ale statului nu sporesc la fel de rapid, se creează un decalaj de ritm, care conduce la o stare permanentă de insuficiență a resurselor necesare. Acest fenomen se petrece în condițiile în care, în mod conștient, guvernul procedează la ierarhizarea nevoilor sociale și, respectiv, la dimensionarea cheltuielilor publice, în funcție de mai multe criterii (prioritate, oportunutate, eficiență sau eficacitate a cheltuielilor publice, calitate a serviciilor publice etc.).

Aprecierea eficienței sau eficacității cheltuelilor publice este de competența factorilor de decizie politică și ai celor executivi, de coordonare a procesului de utilizare a fondurilor alocate. Pe parcursul acestui proces pot fi găsite soluții de minimizare a costurilor, de reducere a cheltuielilor curente privind serviciile publice fără a știrbi calitatea lor.

În aplicarea metodelor de evaluare a indicatorilor înscriși în bugetul anual, ca și a celor cuprinși în programe avînd un orizont de timp mediu sau lung, cel mai important obiectiv de atins trebuie să fie eficiența utilizării resurselor.

Optimizarea cheltuielilor se realizează în cele mai bune condiții, de optim social, atunci cînd este posibilă alegerea alternativei celei mai puțin costisitoare, în raport cu rezultatul final al serviciului public, pentru care se dorește creșterea cantitativă a serviciului public; modernizarea din punct de vedere al producerii serviciului public, în vederea maximizării utilității la consumator, dată de satisfacția performanțelor; maximizarea utilității la consumator, comportînd și latura economică (cel mai mic preț plătit și cel mai mic cost în utilizare) etc.

Aceste aspecte implică minimizarea costurilor proiectelor obiective de finanțat, ceea ce permite costuri sociale minime; prețuri accesibile plătite de consumatori; creșterea calității consumului de bunuri publice și satisfacția consumatorului public. Toate acestea conduc la maximizarea bunăstării sociale.

Metodele de evaluare a eforturilor și a efectelor directe și indirecte ale programelor de obiective publice sunt diferite. Cele care se utilizează mai frecvent sunt:

analiza costuri-avantaje sau cost-beneficiu;

analiza cost-eficacitate;

metodele multicriteriale.

Analiza costuri-avantaje sau cost-beneficiu și analiza cost-eficacitate.

În acestă metodă, beneficiul reprezintă, de fapt, avantajul obținut pe seama furnizării serviciului public, pentru care s-au elaborat variantele de proiect. În cadrul metodei se apelează la raportul cost / beneficiu, al deciziilor publice, în cadrul unui program actualizat.

Condiția de a nu se respinge un proiect este:

cost / beneficiu = minim sau, invers, beneficiu / cost = maxim

După elaborarea prealabilă a unui indicator de eficacitate, această analiză se aplică în absența unei evaluări monetare a avantajelor. În anumite ipoteze clar formalizate, în care obiectivul este unic, va fi ales programul cel mai puțin costisitor.

Sfera de aplicare a acestei metode este aceea a cheltuielilor social-culturale: învățămînt, sănătate, asistență socială etc.

În schimb utilizează în mod inevitabil doua unități de măsură diferite:

costurile sunt exprimate în u. m.;

eficiența poate fi măsurată în număr de vieți salvate, număr de copii vaccinați etc.

Deoarece unitățile de măsură diferite nu pot fi însumate, este imposibil să obținem o singură măsură a beneficiului net social. Totuși, este posibil să calculăm raportul dintre cele două măsuri, raport care poate fi folosit ca bază pentru ordonarea variantelor de politici.

Atît deciziile care privesc sectorul privat, cît și cele care afectează sectorul public, pot avea serioase consecințe pentru perioade mari de timp. Atunci cînd consumatorii investesc în cumpărarea de case, automobile și, în special, în educație, ei așteaptă în general să obțină beneficii și să suporte costuri într-o perioadă mare de timp, de ordinul anilor. Deseori, sunt realizate comparații între proiecte ale căror beneficii și costuri apar în perioade diferite de timp. În acest scop, se procedează la actualizarea valorilor beneficiilor și costurilor viitoare, urmărindu-se scăderea sau creșterea prețurilor de-a lungul timpului, astfel încît toate aceste mărimi să fie evaluate în termeni comparabili, la valoarea actuală.

 Introducerea sistemului de planificare strategică creează de asemenea premisele pentru o competiție clară, coerentă și argumentată privind finanțarea inițiativelor suplimentare ale ministerelor de resort (mecanism pentru finanțarea politicilor publice care sunt inițiate ulterior aprobării bugetului).

 De asemenea, în scopul asigurării coerenței politicilor guvernamentale este necesară corelarea priorităților identificate de ministere și a direcțiilor de activitate asumate prin Componenta de Management a planurilor strategice cu procesul de elaborare bugetară, astfel încât toate elementele identificate și toate prioritățile prezentate în planurile strategice să fie luate în considerare.

Sistemul de planificare strategică va fi ulterior extins și la nivelul agențiilor aflate în subordinea sau coordonarea Guvernului precum și la nivelul autorităților publice locale.

 Planificarea strategică reprezintă o reformă majoră, care necesită eforturi substanțiale din partea tuturor ministerelor de resort și, mai ales, implicarea Ministerului Finanțelor. Planul strategic al fiecărui minister trebuie să reprezinte principalul instrument folosit în procesul de elaborare bugetară.

Reorientarea către un management de performanță presupune ca politicile publice și programele care le finanțează să fie evaluate în funcție de aceasta. Acest efort implică folosirea indicatorilor de performanță, care permit evaluarea progresului realizat efectiv în comparație cu țintele stabilite anterior.

Este importantă stabilirea unor obiective, ținte, rezultate ale acțiunii (output) și rezultate ale politicii (outcome) clare, precum și a indicatorilor care să permită atât dezbateri ex-ante riguroase asupra politicilor publice ce urmează a fi finanțate, cât și o evaluare transparentă și argumentată a felului în care programele bugetate au atins obiectivele și țintele politicii publice.

Această abordare permite o evaluare coerentă a modului în care Guvernul a cheltuit banii publici.

Abordarea generală a managementului bazat pe performanță și a procesului de planificare bugetară pe termen mediu. De la începutul anilor ’80, multe din statele membre ale Organizației pentru Cooperare și Dezvoltare Economică (OECD) s-au implicat în procesul de reformă bugetară în scopul creăriiunei legături mai puternice între obiectivele guvernamentale și alocarea resurselor necesare, atât în procesul de planificare, cât și în cel de raportare a execuției bugetare.

  Noul val în abordarea reformelor bugetare a început la mijlocul anilor ’90 și a cuprins majoritatea statelor membre ale Uniunii Europene de la acea vreme, precum și noile țări candidate la aderarea în UE cu economii în tranziție.

Conceptele de bază ale reformei bugetare se referă la:

Managementul bazat pe performanță;

Bugetarea orientată spre rezultate;

Cadrul bugetar pe termen mediu (CBTM).

Dezvoltarea sistemelor de planificare strategică axate pe bugetarea pe programe reprezintă unul din elementele cheie ale reformelor bugetare din ultimii zece ani. Pentru a defini obiectivele, rezultatele acțiunilor și rezultatele politicilor cărora le sunt alocate resurse bugetare, totalitatea activităților Guvernului ar trebui să fie împărțită în câteva elemente cuprinzătoare și structurate logic pentru domenii relativ autonome de activitate  – programele bugetare.

Un pas important în cadrul macrobugetării se referă la alegerea proiectelor în funcție de eficiența lor. În practica internațională au fost elaborate diferite metode de analiză, au fost perfecționate tehnici de lucru, adoptate legi și alte reglementări de determinare a eficienței cheltuielilor, de stabilire a priorităților în efectuarea cheltuielilor pentru diferite destinații, deraționalizare a opțiunilor bugetare, de intensificare a controlului financiar intern și extern și decreștere a transparenței în utilizarea fondurilor publice. Printre metodele aplicate în SUA menționăm Planning, programming budgeting system (PPBS), Management by objectives (MBO) și  Zero base budgeting (ZBB), în Franța Rationalisation des choix budgétaires (RCB), iar în alte țări au fost aplicate metode inspirate fie de experiența americană, fie de cea franceză, adaptate la specificul lor. Aplicarea unor asemenea metode facilitează întocmirea unor bugete pe programe, care reprezintă un pas înainte față de bugetele de mijloace.

 La bugetul de mijloace, în faza de întocmire a proiectului, ordonatorii de credite îșiconcentrează eforturile pentru a demonstra cât de mari și de oportune sunt alocațiile pe care le solicită, în timp ce, la bugetul pe programe, preocuparea lor vizează stabilirea unor raporturi cât mai judicioase între efortul financiar solicitat de la stat și efectele scontate de pe urma acestuia. În timpul executării unui buget de mijloace, ordonatorii de credite sunt preocupați să utilizeze, în totalitate, creditele ce le-au fost aprobate, deoarece sumele necheltuite până la finele exercițiuluifinanciar nu se reportează în exercițiul următor, ci se anulează. În cazul unui buget pe programe, preocupare a ordonatorilor, participanți la realizarea unui anumit program, urmează să se deplaseze de la cheltuirea cu orice preț a banilor prevăzuți în buget, la monitorizarea realizării programului, la încadrarea în termenele stabilite și în indicatorii de eficiență aprobați. În caz contrar, există riscul ca cei culpabili de eșecul programului sau de nerealizarea la termen a unor indicatori cantitativi sau calitativi să suporte rigorile legii.

 Trecerea de la un tip de buget la altul trebuie minuțios pregătită, deoarece există o serie de factori de ordin subiectiv și obiectiv, care vor influența asupra întregii societăți. În acest sens, dorim să menționăm câteva repere importante ce țin de armonizarea sistemelor bugetare încontextul integrării. [26, p. 71]

În primul rând, determinarea rolului politicii în bugetarea publică –  avem în vedere conferirea bugetului unui rol reformator, crearea unui model pluralist, în funcție deinteresele diferitelor grupări politice, stabilirea instrumentelor de promovare a politicii bugetare.

În al doilea rând, definirea principalelor obiective bugetare în cadrul strategiei financiarea țării, care se referă la creșterea economică durabilă și la realizarea unei politici economice echilibrate. În acest sens, este necesară perfecționarea filosofiei bugetare, care să permit trecerea de la un buget orientat spre resurse către un buget orientat spre politici, în scopul unei ierarhizări coerente și realiste a priorităților economice și financiare.

 În al treilea rând, este vorba de elaborarea unei metode de pregătire rațională a deciziilor bugetare în cadrul macrobugetării, sub forma unei scheme coerente și continue de elaborare (definirea obiectivelor și inventarierea mijloacelor), de execuție (programare și gestionare) și de control (compararea rezultatelor cu prevederile) pentru toate deciziile bugetare.

În al patrulea rând, instituirea unui nou tip de buget, mai performant decât cel clasic, presupune adaptarea corespunzătoare a legislației în materie. Procesul de întocmire, aprobare,executare și încheiere a bugetului de stat se desfășoară în concordanță cu anumite principii dedrept public, care diferă de la bugetul de mijloace la bugetul pe programe. Aceste principii, fiind tradiționale atât pe plan juridic, cât și în ceea ce privește implementarea lor în practica bugetarăa administrației publice, necesită o revizuire amănunțită în funcție de noile criterii și obiective.

 În final, dar nu în ultimul rând – crearea treptată a condițiilor pentru asigurarea și respectarea prevederilor Pactului de creștere și stabilitate în perspectiva aderării , care presupune o poziție bugetară fermă, formulată pe termen mediu.

 În toate țările care practică bugetarea orientată spre rezultate, reforma presupune restructurarea bugetului public în elemente de tipul următor: misiuni, portofolii, linii sau zone de politică publică, direcții de activitate, strategii, programe. Nu există o terminologie unificată utilizată pentru aceste elemente de bază ale bugetului, însă toți acești termeni urmăresc un singur scop: redesenarea structurii bugetului în conformitate cu structura politicilor publice existente și desemnarea clară a modalității de atingere a obiectivelor dorite prin stabilirea unor rezultate măsurabile ale acțiunilor și politicilor.

 Tranziția către bugetarea orientată spre rezultate este strâns legată de alte schimbări esențiale în procesul bugetar. Tranziția către planificarea pe termen mediu este una dintreacestea. Legătura strânsă dintre formularea politicii și planificarea bugetară nu poate fi asigurată pe o bază anuală, deoarece majoritatea politicilor guvernamentale au o durată mai mare. Obiectivele, rezultatele și indicatorii de performanță pentru politicile publice ar trebui definite în contextul dezvoltării pe termen mediu, iar planificarea resurselor artrebui să urmărească aceeași logică.

 O serie de motive importante ce determină guvernele să schimbe perspectiva planificării bugetare de la cea anuală către cea pe termen mediu sunt reprezentate de necesitatea de a rezolva  problemele legate de deficitul fiscal, inflație și nevoia de a restricționa creșterea cheltuielilor  publice. Cadrul de bugetare pe termen mediu (CBTM), prin intermediul căruia se introduce plafoane de cheltuieli atât pentru cheltuielile publice totale, cât și pentru bugetele sectoriale, reprezintă principalul instrument prin care se asigură disciplina bugetară. În același timp, trebuie remarcat că de obicei, transferul către sistemele de planificare bugetară pe termen mediu nu exclude exercițiul de planificare anuală a bugetului, ci asigură numai perspectiva pe termenmediu și cadrul de cheltuieli cu plafoane pentru exercițiul de planificare anuală.

 În scopul realizării transferului de la sistemele de planificare bugetară bazate categorii de cheltuieli către sisteme de bugetare bazate pe politici și performanță, este evident necesară revizuirea întregului proces bugetar și a calendarului de pregătire a bugetului de stat.

Implementarea acestei reforme necesită introducerea de noi pași în procedurile bugetare, de noi documente, noi instrumente de planificare și raportare, noi proceduri de dezbatere și de luare a deciziilor, noi sisteme de contabilitate, etc..

Introducerea planificării bugetare bazate pe performanță și orientate spre rezultate presupune schimbări necesare și în alte domenii de politici publice din administrație. Existența unor sisteme eficiente de management bazat pe performanță necesită sisteme solide și eficiente de responsabilizare și raportare, precum și introducerea unor procese funcționale de recrutare și promovare. Chiar și în situația în care acest tip de sisteme există la nivel formal, ele trebuie să fie temeinic evaluate, revizuite și îmbunătățite pentru a putea fi transformate în instrumente reale și funcționale ale reformei. În lipsa acestora, chiar și cele mai bine proiectate sisteme de management nu vor reuși să producă rezultatele scontate.

 Experiența reformei bugetare din multe state arată că utilizarea cadrului cheltuielilor publice pe termen mediu poate ajuta la îmbunătățirea proceselor și a rezultatelor prin:

mai mare claritate a obiectivelor politicilor publice;

mai mare predictibilitate a alocărilor bugetare;

acoperire mai cuprinzătoare;

mai mare transparență a felului în care sunt utilizate resursele.

 În același timp însă, exemplele de reformă bugetară arată că respectarea și abordarea formală a etapelor bine – cunoscute ale planificării pe termen mediu și ale bugetării bazate perezultate nu garantează întotdeauna succesul. Nu trebuie pierdut din vedere principalul scop al reformei – eficientizarea cheltuielilor publice, crearea de instrumente de măsurare a valorii obținute în schimbul banilor cheltuiți, precum și garantarea posibilității de a realoca resursele disponibile pentru prioritățile strategice ale societății.[26, p. 355]

Concluzii

Strategiile bugetare, în procesul dezvoltării economice, îi conferă bugetului public național rolul unui instrument privilegiat al politicii economice, atât în planul mijloacelor, cât și al realizării unor finalități politice și de echitate socială.

Dacă analizăm lacunele, neajunsurile în ceea ce privește bugetul public național, apoi între principalele variabile economice trebuie să se impună ca stabilirea nivelului optim, la care se realizează echilibrul financiar public, să fie efectuată în funcție de mărimea PIB, de resursele financiare mobilizabile și de eficiența cheltuielilor publice, fapt ce va determina valorificarea potențialului economico-financiar.

În măsura în care statul apelează la împrumuturi externe, rambursarea și achitarea dobânzilor provoacă dezechilibre ale balanței de plăți externe, dacă împrumuturile sunt utilizate în scopuri neproductive sau pentru finanțarea unor investiții ce nu produc mărfuri sau servicii destinate exportului.

Emisiunea bănească fără acoperire, ca mijloc de finanțare a deficitului bugetar, este posibilă , dar în același timp produc efecte negative. Statul face un împrumut nu pentru a produce bunuri și servicii suplimentare, ci pentru finanțarea unor cheltuieli curente. Aceasta va duce la micșorarea volumului mărfurilor și serviciilor disponibile pe piață.

Critica adusă sistemului cheltuielilor publice din RM, adică repartizarea unor sume minim necesare pentru acoperirea necesităților curente fără urmărirea unor programe eficiente, impune realizarea unei reforme de fond privind repartizarea optimă și utilizarea eficientă a resurselor financiare publice în cadrul macrobugetării.

În scopul soluționării problemelor procesului bugetar pot fi sintetizate următoarele recomandări:

– Privind problematica echilibrării structurale a procesului bugetar, în opinia noastră, în etapa actuală, este necesară menținerea componentei dinamice a veniturilor publice concomitent cu creșterea treptată a componentei dinamice a cheltuielilor publice, fapt ce va permite implicarea mai activă a statului, prin realizarea unor programe pentru crearea unei baze productive, în diferite ramuri ale economiei naționale, cât și realizarea reformelor în cadrul sistemului bugetar.

– Efectele deficitului bugetar în modelul macroeconomic sunt evidențiate în urma impactului acestuia asupra deciziilor cu privire la cheltuielile publice. Astfel, o primă modalitate prin care deficitele influențează economia, este efectul de stabilizare (eliminarea fluctuațiilor ciclice) sau de destabilizare a economiei pe termen scurt. A doua modalitate se referă la potențialul lor de a afecta negativ veniturile și bunăstarea pe termen lung. Un buget ciclic echilibrat este o modalitate acceptabilă de a rezolva compromisul dintre stabilizarea pe termen scurt și preocupările pentru echilibrarea pe termen lung, cu condiția ca dezechilibrele determinate de creșterea cheltuielilor să fie justificate prin eficiența lor pe termen lung.

– În ceea ce privește politica în domeniul veniturilor fiscale, considerăm că creșterea gradului de neutralitate și egalitatea sistemului fiscal poate conduce la mărirea indicatorului eficienței bugetare concomitent cu micșorarea presiunii fiscale asupra contribuabililor corecți. În acest sens, politica bugetar-fiscală trebuie să fie axată pe reducerea nivelului mediu al impunerii, creșterea concurenței întreprinderilor autohtone, simplificarea sistemului fiscal, administrarea mai eficientă, pe micșorarea posibilităților de eschivare de la plata impozitelor și taxelor.

– Coordonarea elaborării prognozelor macroeconomice prin crearea unui spațiu unic informațional al procesului bugetar pentru toate verigile bugetare, care va permite monitorizarea tuturor proceselor, consolidarea sistemului de gestionare a finanțelor publice.

– Monitorizarea și controlul resurselor financiare ale bugetului public național și conferirea acestui buget rolului de instrument de consolidare a gestiunii finanțelor sectorului public. Specificul sistemului bugetar actual rezidă în faptul că sferele utilizării finale fac apel la alte sfere redistribuitoare (bugetul de stat), în cazul în care echilibrul lor bănesc nu este restabilit cu resurse proprii. Prin intermediul modelului propus, bugetul public va deveni un instrument eficient de redistribuire a resurselor financiare în cadrul sistemului bugetar, asigurând în permanență, realizarea echilibrului financiar public;

– Diminuarea inflației, prin intermediul politicilor fiscale și structurale.

Pentru reducerea deficitului bugetar autorul înaintează următoarele propuneri:

Atragerea investițiilor străine;

Managementul eficient al datoriei externe;

Extinderea bazei de producere a mărfurilor și serviciilor;

În procesul evaluării deficitului bugetar este necesară evidența relației dintre deficitul bugetar, inflație și datoria de stat;

Finanțarea deficitului bugetar cu preponderență din contul împrumuturilor interne.

Alte posibilități de perfecționare a sistemului bugetar sunt:

Ajustarea cheltuielilor bugetare la posibilitățile reale de colectare a veniturilor;

Fixarea volumului cheltuielilor bugetare, ținând cont de programele eșalonate pentru fiecare perioadă;

Limitarea cotei datoriei externe în volumul anual al PIB;

Sporirea investițiilor;

Direcționarea granturilor externe la soluționarea problemelor stringente;

Micșorarea numărului de emigranți, care duc la depopularea țării;

Asigurarea accesului societății la informație veridică prin crearea unui sistem eficient de informare a întregii societăți;

Implicarea statului în principalele ramuri care pot fi dezvoltate pe meleagurile noastre (agricultură, turism etc.);

Consolidarea finanțelor, raționalizarea cheltuielilor etc.

Bibliografie:

I. Acte legislative și normative

Cadrul de cheltuieli pe termen mediu pe anii 2004-2006, 2005-2007, 2006-2008, 2007-2009, 2008-2010, 2009-2011 și 2010-2012;

Legea privind sistemul bugetar și procesul bugetar nr.847-XIII din 24.05.1996, MO al RM nr. 19-20/197 din 27.03.1997;

Legea cu privire la administrația publică locală nr.123-XV din 18.03.2003, MO al RM nr. 49/211 din 19.12.2003;

Legea cu privire la finanțele publice locale nr. 397-XV din 16.10.03, MO al RM nr. 248-253/996 din 19.12.2003;

Legea fondurilor asigurării obligatorii de asistență medicală pe anul 2005 nr.385 XV din 25.11.04, MO al RM nr. 237-240/1029 din 24.12.2004;

Legea fondurilor obligatorii de asistență medicală pe anul 2006 nr.339 XVI din 16.12.05; MO al RM nr. 176-181/875 din 30.12.2005;

Legea fondurilor obligatorii de asistență medicală pe anul 2007 nr.408 XVI din 21.12.06; MO al RM nr.203-206/987 din 31.12.2006;

Legea bugetului de stat pe anul 2003 nr.1463 -XV din 15.11.02, MO al RM nr. 166-168/1280 din 10.12.2002;

Legea bugetului de stat pe anul 2004 nr.474- XV din 27.11.03, MO al RM nr. 243/970 din 11.12.2003;

Legea bugetului de stat pe anul 2005 nr. 373 -XV din 11.11.04, MO al RM nr. 224-225/978 din 05.12.2004;

Legea bugetului de stat pe anul 2006 nr. 291-XVI din 16.11.05, MO al RM nr. 164-167/810 din 09.12.2005;

Legea bugetului de stat pe anul 2007 nr.348- XVI din 23.11.06, MO al RM nr. 189-192/893 din 15.12.2006;

Legea bugetului de stat pe anul 2008 nr. 254 –XVI din 23.11.2007, MO al RM nr. 192-193/745 din 13.12.2007;

Legea bugetului de stat pe anul 2009 nr. 244 din 21.11.2008, MO al RM nr. 223-225 din 16.12.2008;

Legea bugetului de stat pe anul 2010 nr. 133 din 23.12.2009, MO al RM nr. 193-196 din 29.12.2009;

Legea bugetului de stat pe anul 2011 nr. 52 din 31.03.2011, MO al RM nr. 63-64 din 20.04.2011;

Legea bugetului de stat pe anul 2012 nr. 282 din 27.12.2011, MO al RM nr. 19-20 din 25.01.2012;

Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2005 nr.383-XV din 18.11.04; MO al RM nr. 237-240/1027 din 24.12.2004;

Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2006 nr. 305-VI din 26.12.05; MO al RM nr. 176-181/869 DIN 30.12.2005;

Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2007 nr. 405-XVI din 15.12.06; MO al RM nr. 203-206/985 DIN 31.12.2006;

Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2008 nr. 271-XVI din 07.12.2007, MO al RM nr. 203-206/798 DIN 28.12.2007;

Hotărîrea Guvernului cu privire principale ale politicii bugetar-fiscale și cadrul cheltuielilor pe termen mediu (2003-2005): nr. 693 din 03.06.2002. MO al RM, 2002, nr. 96, art. 947;

Hotărârea privind clasificația bugetară nr. 969-XIII din 24.07.96; MO al RM nr. 72-73/704 DIN 07.11.1996;

Ministerul Finanțelor al Republicii Moldova, Cadrul de Cheltuieli pe Termen Mediu (2012-2014), Chișinău, 2011. 54 p.

II. Manuale, monografii, cărți, broșuri

Administrația publică / Moisescu F., Editura”Valinex SA”, Chișinău, 2004, 631 p.;

Bugetare și elaborare a politicilor/ In: Lucrările SIGMA. București: Ed. FDSC, 2000, nr.8. 259 p.;

Buget și trezorerie publică / Moșteanu T., Ed. Universitară, 2004, 496 p.;

Conceptul și funcțiile finanțelor / Stratulat O., Ed”ASEM”, Chișinău, 1996, 56 p.;

Curs de teorie economică / Dumitru Moldovanu, ed. ARC, Chișinău, 2007, 428 p.;

Dreptul financiar / Armeanic A., Ed.”ASEM”, Chișinău, 2006, 299 p.;

Dreptul FP / Vasile Iancu, ed. a 2-a, Ed. Sylvi, București, 2004, 418 p.;

Finanțe publice / Galina Ulian, CEP USM, Chișinău, 2007, 256 p.;

Finanțele publice / Manole T., Ed.”ASEM”, Chișinău, 1998, 348 p.;

Finanțe Publice / Mihai Trofim, Chișinău, 2004, 214 p.;

Finanțe Publice / Secrieru Angela, ed. Epigraf, Chișinău, 2004, 423 p.;

Finanțe publice / Văcărel Iu., Ed”Didactică și Pedagogică”, București, 1993, 422 p.;

Finanțe publice și teorie fiscală/ Cioponea Mariana-Cristina, București: ed. Fundației România de Mâine, 2007. 388 p.;

Ghidul procesului bugetar al RM/ Secrieru Angela, Chișinău, 2009;

Gestiunea finanțelor publice: note de curs/ Casian Angela, Chișinău: ASEM, 2008. 164 p.

III. Articole din presa periodică

Baurciulu A., Evoluția conceptului de echilibru financiar public în gândirea economică // „Revista Economica”, Chișinău, nr.2. – 2006, p. 66-72;

Chițan V., Procesul bugetar-mecanism instituțional de management finaciar/ Fin-Consultant. 2010, nr. 10. p. 33-37;

Prisăcaru Ion, Procesul bugetar ajustat spre confortul autorităților/ Fin-Consultant. 2010, nr.10 p. 3-5;

Rotaru Lilia, Alinierea Republicii Moldova la cele mai bune practici internaționale în domeniul planificării bugetului/ „ Economie și Sociologie”, 2012, nr.2, p. 179-186;

Veveriță Petru, Bugetul: tradiție și oportunitate/ Fin-Consultant. 2010, nr. 10, p. 48-52.

IV. Webografie

www.cnaa.acad.md;

www.europa.md;

www.gov.md;

www.oecd.org;

www.parlament.md;

www.fisc.md;

www.minfin.md;

www.statistica.md.

Bibliografie:

I. Acte legislative și normative

Cadrul de cheltuieli pe termen mediu pe anii 2004-2006, 2005-2007, 2006-2008, 2007-2009, 2008-2010, 2009-2011 și 2010-2012;

Legea privind sistemul bugetar și procesul bugetar nr.847-XIII din 24.05.1996, MO al RM nr. 19-20/197 din 27.03.1997;

Legea cu privire la administrația publică locală nr.123-XV din 18.03.2003, MO al RM nr. 49/211 din 19.12.2003;

Legea cu privire la finanțele publice locale nr. 397-XV din 16.10.03, MO al RM nr. 248-253/996 din 19.12.2003;

Legea fondurilor asigurării obligatorii de asistență medicală pe anul 2005 nr.385 XV din 25.11.04, MO al RM nr. 237-240/1029 din 24.12.2004;

Legea fondurilor obligatorii de asistență medicală pe anul 2006 nr.339 XVI din 16.12.05; MO al RM nr. 176-181/875 din 30.12.2005;

Legea fondurilor obligatorii de asistență medicală pe anul 2007 nr.408 XVI din 21.12.06; MO al RM nr.203-206/987 din 31.12.2006;

Legea bugetului de stat pe anul 2003 nr.1463 -XV din 15.11.02, MO al RM nr. 166-168/1280 din 10.12.2002;

Legea bugetului de stat pe anul 2004 nr.474- XV din 27.11.03, MO al RM nr. 243/970 din 11.12.2003;

Legea bugetului de stat pe anul 2005 nr. 373 -XV din 11.11.04, MO al RM nr. 224-225/978 din 05.12.2004;

Legea bugetului de stat pe anul 2006 nr. 291-XVI din 16.11.05, MO al RM nr. 164-167/810 din 09.12.2005;

Legea bugetului de stat pe anul 2007 nr.348- XVI din 23.11.06, MO al RM nr. 189-192/893 din 15.12.2006;

Legea bugetului de stat pe anul 2008 nr. 254 –XVI din 23.11.2007, MO al RM nr. 192-193/745 din 13.12.2007;

Legea bugetului de stat pe anul 2009 nr. 244 din 21.11.2008, MO al RM nr. 223-225 din 16.12.2008;

Legea bugetului de stat pe anul 2010 nr. 133 din 23.12.2009, MO al RM nr. 193-196 din 29.12.2009;

Legea bugetului de stat pe anul 2011 nr. 52 din 31.03.2011, MO al RM nr. 63-64 din 20.04.2011;

Legea bugetului de stat pe anul 2012 nr. 282 din 27.12.2011, MO al RM nr. 19-20 din 25.01.2012;

Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2005 nr.383-XV din 18.11.04; MO al RM nr. 237-240/1027 din 24.12.2004;

Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2006 nr. 305-VI din 26.12.05; MO al RM nr. 176-181/869 DIN 30.12.2005;

Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2007 nr. 405-XVI din 15.12.06; MO al RM nr. 203-206/985 DIN 31.12.2006;

Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2008 nr. 271-XVI din 07.12.2007, MO al RM nr. 203-206/798 DIN 28.12.2007;

Hotărîrea Guvernului cu privire principale ale politicii bugetar-fiscale și cadrul cheltuielilor pe termen mediu (2003-2005): nr. 693 din 03.06.2002. MO al RM, 2002, nr. 96, art. 947;

Hotărârea privind clasificația bugetară nr. 969-XIII din 24.07.96; MO al RM nr. 72-73/704 DIN 07.11.1996;

Ministerul Finanțelor al Republicii Moldova, Cadrul de Cheltuieli pe Termen Mediu (2012-2014), Chișinău, 2011. 54 p.

II. Manuale, monografii, cărți, broșuri

Administrația publică / Moisescu F., Editura”Valinex SA”, Chișinău, 2004, 631 p.;

Bugetare și elaborare a politicilor/ In: Lucrările SIGMA. București: Ed. FDSC, 2000, nr.8. 259 p.;

Buget și trezorerie publică / Moșteanu T., Ed. Universitară, 2004, 496 p.;

Conceptul și funcțiile finanțelor / Stratulat O., Ed”ASEM”, Chișinău, 1996, 56 p.;

Curs de teorie economică / Dumitru Moldovanu, ed. ARC, Chișinău, 2007, 428 p.;

Dreptul financiar / Armeanic A., Ed.”ASEM”, Chișinău, 2006, 299 p.;

Dreptul FP / Vasile Iancu, ed. a 2-a, Ed. Sylvi, București, 2004, 418 p.;

Finanțe publice / Galina Ulian, CEP USM, Chișinău, 2007, 256 p.;

Finanțele publice / Manole T., Ed.”ASEM”, Chișinău, 1998, 348 p.;

Finanțe Publice / Mihai Trofim, Chișinău, 2004, 214 p.;

Finanțe Publice / Secrieru Angela, ed. Epigraf, Chișinău, 2004, 423 p.;

Finanțe publice / Văcărel Iu., Ed”Didactică și Pedagogică”, București, 1993, 422 p.;

Finanțe publice și teorie fiscală/ Cioponea Mariana-Cristina, București: ed. Fundației România de Mâine, 2007. 388 p.;

Ghidul procesului bugetar al RM/ Secrieru Angela, Chișinău, 2009;

Gestiunea finanțelor publice: note de curs/ Casian Angela, Chișinău: ASEM, 2008. 164 p.

III. Articole din presa periodică

Baurciulu A., Evoluția conceptului de echilibru financiar public în gândirea economică // „Revista Economica”, Chișinău, nr.2. – 2006, p. 66-72;

Chițan V., Procesul bugetar-mecanism instituțional de management finaciar/ Fin-Consultant. 2010, nr. 10. p. 33-37;

Prisăcaru Ion, Procesul bugetar ajustat spre confortul autorităților/ Fin-Consultant. 2010, nr.10 p. 3-5;

Rotaru Lilia, Alinierea Republicii Moldova la cele mai bune practici internaționale în domeniul planificării bugetului/ „ Economie și Sociologie”, 2012, nr.2, p. 179-186;

Veveriță Petru, Bugetul: tradiție și oportunitate/ Fin-Consultant. 2010, nr. 10, p. 48-52.

IV. Webografie

www.cnaa.acad.md;

www.europa.md;

www.gov.md;

www.oecd.org;

www.parlament.md;

www.fisc.md;

www.minfin.md;

www.statistica.md.