Procedura Prealabila In Contenciosul Administrativ
=== 204876dec6fd5b503ca6e27376b1ba0f7e4650fc_390150_1 ===
Argument
Pentru lucrarea de licență am ales să vorbesc despre procedura prealabilă a contenciosului administrativ. Așa cum vom arăta pe parcursul acestei lucrări, există numeroase discuții cu privire la această procedură, discuții care au s-au prelungit pe parcursul vremii, în așa fel încât nici în prezent nu există un punct de vedere unitar cu privire la această instituție. Am ales să discut despre această temă, având în vedere faptul că este foarte întâlnită în practică, având în vedere faptul că, de regulă, înainte de a sesiza instanța de contencios administrativ, este necesar să se urmeze această procedură prealabilă, în cadrul căreia se verifică actul administrativ contestat. Dreptul administrativ reprezintă una din cele mai importante ramuri ale drepturilui public, întrucât reglementează activitatea administrației de stat, precum și raporturile dintre diferite instituții publice, ori dintre instituțiile publice și cetățeni. Așadar, normele de drept administrativ sunt norme de drept public, a căror respectare este asigurată prin forța coercitivă a statului. După căderea regimului comunist, în literatura de specialitate s-au intensificat discuțiile privind necesitatea codificării dreptului administrativ. Cu toate acestea, deși au fost exprimate numeroase puncte de vedere pozitive, această idee nu s-a manifestat, având în vedere faptul că legislația din domeniul dreptului administrativ se modifică destul de frecvent și într-un mod substanțial. Contenciosul administrativ reprezintă acel tip de control ce este exercitat de către instanțele de judecată cu privire la actele unei anumite instituții publice ce face parte din administrația centrală ori locală. Pentru a declanșa acest tip de control, este necesar să existe o sesizare din partea persoanei a cărei drepturi au fost vătămate. Însă, în prealabil, este necesar ca acea persoană să formuleze o plângere instituției de la care provine actul administrativ. Scopul acestei proceduri prealabile este acela de a preveni declanșarea unui proces și, prin aceasta se încearcă degrevarea instanțelor. Așadar, procedura prealabilă are un rol foarte important, întrucât, de regulă, persoana nu se va putea adresa instanțelor de judecată dacă nu a urmat această procedură. Ca urmare a adoptării unui nou Cod de procedură civilă, au existat anumite precizări cu privire la obligativitatea urmării procedurii prealabile, înainte de a declanșa un proces în fața instanțelor de contencios administravit. Astfel, a fost înscris acest principiu și în Codu de procedură civilă care a intrat în vigoare la data de 15 februarie 2013. Având în vedere toate aceste aspecte, am considerat că tratarea unui subiect precum acela al procedurii prealabile în contenciosul administrativ reprezintă o temă de actualitate și care are o deosebită importanță practică. Pe parcursul acestei lucrări voi încerca să prezint într-o manieră cât mai clară și să lămuresc, pe cât posibili, probleme care apar în legătură cu această procedură prealabilă.
Capitolul I.
Considerații introductive
1. Aspecte generale privind recursul administrativ
În relațiile ce se desfășoară între persoanele particulare și autoritățile administrației publice, persoanele au la dispoziție două categorii de mijloace pentru a se opune actelor care le vatămă drepturile sau interesele: recursul administrativ și recursul jurisdicțional, care poartă și denumirea de acțiune în contencios administrativ. Controlul judecătoresc exercitat cu privire la actele și faptele administrative are un rol subsidiar, ceea ce indică faptul că în prealabil alte autorități ale statului pot verifica legalitatatea măsurii solicitate, controlul judiciar rămânând ultima soluție posibilă la care se recurge după utilizarea, fără succes a procedurii administrative prealabile ori a celei de conciliere, în cazul contractelor administrative. Ca urmare a exercitării acțiunii prealabile, pot exista mai multe situații. Astfel, organul administrativ, verificând legalitatea actului contestat, îl poate considera ca fiind legal ori nu oferă un răspuns într-un anumit termen. În această situație, persoana care a exercitat acțiunea prealabilă este îndreptățită să introducă o acțiune în justiție, instanțele judecătorești fiind cele care vor verifica legalitatea actului administrativ. De asemenea, este posibil ca în urma verificărilor realizate de autoritatea administrativă, această să constate faptul că actul constestat este nelegal și să îl desființeze. În aceste condiții, de regulă, instanțele judecătorești nu vor mai putea fi sesizate, întrucât actul contestat nu mai există. Totuși, în situația în care actul respectiv a produs anumite prejudicii care nu au putut fi îndepărtate prin desființarea acestuia, persoana vătămată va putea sesiza instanța judecătorească cu privire la aceste aspecte. Recursul administrativ reprezintă cererea adresată unei autorități administrative prin care o persoană solicită să fie dispuse anumite măsuri cu caracter administrativ cu privire la actul vătămător, precum anularea respectivului act, modificarea actului ori emiterea unui anumit administrativ, atunci când acest lucru a fost refuzat de către un anumit organ al administrației publice. Recursul jurisdicțional (acțiunea în contencios administrativ) constituie o cale de atac prin intermediul căreia litigiul existent între particular și autoritatea administrativă este adus în fața unei instanțe, în vederea soluționării sale de către judecător. În literatura de specialitate se vorbește despre două tipuri de recurs administrativ și anume: recursul grațios și recursul ierarhic. Recursul grațios este acela care se adresează autorității emitente a actului administrativ contestat, prin care o persoană solicită reexaminarea legalității actului administrativ cu caracter individual sau normativ. Recursul ierarhic se adresează autorității superioare celei care a emis actul contestat, în situația în care aceasta există. Recursul ierarhic este definit ca reprezentând plângerea adresată de un particular autorității administrative superioare prin care solicită să anuleze actul emis de autoritatea ierarhic subordonată care îi vatămă drepturile ori interesele sau să o determine pe aceasta să își modifice actul ori să realizeze o anumită prestație. Așa cum se observă, recursul ierarhic constituie o formă a controlului ierarhic, dar spre deosebire de controlul ierarhic clasic, recursul ierarhic superioar trebuie să fie declanșat la cererea persoanei vătămate de un anumit act admnistrativ emis de către instanța ierarhic inferioară. Cererea trebuie introdusă la instanța superioară trebuie introdusă, în materia contenciosului administrativ, în terme de 30 de zile de la momentul în care actul vătămător a fost comunicat. Cu privire la recursul ierarhic există discuția dacă autoritatea superioară va putea sau nu să anuleze actul adoptat de către autoritatea inferioară. Se arată că acest fapt este posibil, în temeiul prevederilor normative care guvernează relația dintre cele două autorități. Cu toate acestea, dacă emiterea unui anumit act administrativ este de competența exclusivă a autorității inferioare, autoritatea superioară nu se va putea substitui acesteia și să emită astfel actul respectiv. Într-o asemenea situație, instanța superioară o va putea obliga pe cea inferioară să emită actul administrativ ce intră în compentența exclusivă a acesteia din urmă. În situația în care autoritatea care a emis un act administrativ se bucură de autonomie, recursul administrativ poate lua forma unui recurs de de tutelă. În acest caz, recursul este adresat organului care exercită tutela administrativă asupra organului care a emis actul administrativ vătămător. În materia dreptului administrativ, noțiunea de recurs are o semnificație diferită de cea existentă în dreptul procesual civil. Astfel, în dreptul procesual civil, se arată că recursul este calea de atac extraordinară prin care partea interesată sau procurorul solicită, în condițiile și pentru motivele expres prevăzute de lege, desființarea unei hotărâri date fără drept de apel, în apel sau a altor hotărâri, în cazurile prevăzute de lege. În schimb, în dreptul administrativ, recursul este definit ca fiind calea de atac sau mijlocul procedural care oferă posibilitatea remedierii încălcărilor drepturilor subiective și a intereselor legitime ca urmare a unor vătămări produse de către organele administrației de stat.
2. Originea și justificarea acțiunii administrative prealabile
Acțiunea administrativă prealabilă a fost reglementată pentru prima dată în legislația română, în anul 1925. Potrivit acelei legi, în cazul în care persoana vătămată adresa o cerere administrației, acțiunea în justiție putea fi introdusă numai după trecerea unui termen de 30 de zile de la data înregistrării acesteia la autoritatea administrativă. Ulterior, acțiunea prealabilă a fost reglementată prin diferite legi care reglementau problema contenciosului administrativ. În prezent, problema acțiunii prealabile este reglementată în cadrul art. 7 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Ca urmare a acesti legi s-a încercat să se reglementeze într-un mod cât mai clar și judicios a problemei procedurii prealabile în dreptul administrativ, pentru a pune capăt discuțiilor care se născuseră anterior. Rațiunea instaurării acestei proceduri prealabile constă în încercarea de a se evita, pe cât posibil, declanșarea unui litigiu, care s-ar dovedi mult mai inoportun pentru persoanele interesate, dar și pentru autoritățile administrative. Ca urmare a reglementării procedurii prealabile, toate părțile au de câștigat. Astfel, persoana vătămată poate obține o îndreptare a actului administrativ vătămător într-o perioadă scurtă de timp și fără a efectua cheltuieli judiciare. De asemenea, autoritatea administrativă poate evita efectuarea unor cheltuieli judiciare ori plata cheltuielilor judiciare efectuate de către persoana vătămată, ca urmare a îndreptării actului administrativ. Nu în ultimul rând, trebuie avut în vedere faptul că instanțele judecătorești vor fi degrevate de soluționarea unor litigii a căror soluție este evidentă. Pentru toate aceste motive, legiuitorul român a ales să instituie o procedură prealabilă declanșării acțiuni în contencios administrativ. Însă, așa cum vom vedea pe parcursul acestei lucrări, există și anumite situații în care îndeplinirea procedurii prealabile nu este necesară în vederea introducerii unei acțiuni în fața instanțelor de contencios administrativ.
3. Aspecte privitoarea la recursul administrativ prealabil în materia contenciosului administrativ după intrarea în vigoare a noului Cod de procedură civilă
Ca urmare a adoptării unui nou Cod de procedură, intrat în vigoare la data de 15 februarie 2013, cu privire la procedura prealabilă, se remarcă faptul că sunt menținute dispozițiile art. 109 C. pr. civ. anterior, în forma modificată ca urmare a Legii nr. 202/2010. Astfel, potrivit art. 193 alin. (1) C. pr. civ. „sesizarea instanței se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, dacă legea prevede în mod expres aceasta”. De asemenea, alin. (2) arată faptul că neîndeplinirea procedurii prealabile nu poate fi invocată decât de către pârât prin întâmpinare, în caz contrar intervenind decăderea. Acest text din Codul de procedură civilă urmează să fie corelat cu cel din Legea contenciosului, astfel încât observăm faptul că această lege reglementează o procedură prealabilă introducerii unei acțiuni în instanță. Sancțiunea neîndeplinirii procedurii prealabile impusă de art. 193 C. pr. civ. este controversată în literatura procesual civilă. Astfel, în timp ce un autor consideră că neîndeplinirea procedurii prealabile ar atrage anularea cererii de chemare în judecată, ca act de sesizare a instanței, prin raportare la art. 174 CPC, alți autori consideră că sancțiunea ce va interveni, în caz de neîndeplinire a procedurii prealabile, va fi cea a respingerii cererii ca inadmisibilă, având în vedere faptul că procedura prealabilă administrativă este o condiție pentru exercitarea acțiunii. Considerăm și noi mai argumentată această cea de-a doua soluție, având în vedere și faptul că, în cuprinsul art. 200 C. pr. civ. , care reglementează procedura regularizării, legiuitorul face trimitere doar la cerințele prevăzute de art. 194-197 C. pr. civ., iar nu și la procedura prealabilă, care este reglementată de art. 193 C. pr. civ. Dovada îndeplinirii procedurii prealabile trebuie să alăturată cererii de chemare în judecată. Având în vedere, așa cum am mai arătat, că art. 200 C. pr. civ. nu face trimitere la art. 193, se trage concluzia că dovada urmăririi procedurii prealabile va putea fi efectuată și pe parcursul procesului. Având în vedere dispozițiile din noul Cod de procedură penală, reiese faptul că lipsa îndeplinirii procedurii prealabile va putea fi invocată printr-o excepție de fond (întrucât este vorba despre o condiție privind exercitarea acțiunii civile), peremptorie (având în vedere că, în caz de admitere, excepția va avea ca efect respingerea acțiunii) și relativă (putând fi invocată doar de către pârât, prin întâmpinare). Sancțiunea care intervine, în cazul în care pârâtul nu invocă excepția lipsei îndeplinirii procedurii prealabile prin intermediul întâmpinării este decăderea din dreptul de a mai invoca acest fapt. Această sancțiune este criticată în doctrină, arătându-se faptul că, invocarea lipsei procedurii prealabile vizează o condiție pentru exercitarea unui drept la acțiune în sens material, iar nu a unui drept la acțiune în sens procesual, în timp ce sancțiunea decăderii este specifică termenelor procesuale, iar nu celor materiale. Fiind sesizată cu o excepție de neconstituționalitate cu privire la art. 109 alin. 2 din fostul Cod de procedură civilă (actualmente art. 193), aceasta a decis că prevederile articolului respectiv sunt în concordanță cu art. 21 din Constituție. O altă problemă care se pune este aceea a momentului în care se consideră începe procesul. În acest sens, există două posibilități: fie procesul începe în momentul declanșării procedurii prealabile, fie în momentul înregistrării cererii de chemare în judecată la instanță. În literatura de specialitate din țara noastră se arată faptul că procesul de contencios administrativ se va considera pornit în momentul în care va fi înregistrată la instanță cererea, iar nu de data formulării plângerii prealabile în fața autorității administrative. Cu toate acestea, această interpretare pare contrară interpretării oferite de către C.E.D.O.. Astfel, având în vedere jurisprudența C.E.D.O, considerăm că, în aprecierea caracterului optim (rezonabil) al termenului de desfășurare a procesului în materia contenciosului administrativ, momentul debutului procesului va fi acela al introducerii plângerii prealabile la autoritatea administrativă care are competența de a o soluționa, iar nu momentul înregistrării cererii de chemare în judecată, la instanța competentă să o soluționeze. În acest fel, organul administrativ va fi determinat să soluționeze plângerea prealabilă într-un termen decent, fără a extinde, în mod nejustificat, durata procedurii prealabile.
Capitolul II.
Caracterizarea procedurii prealabile din contenciosul administrativ
Una dintre condițiile pentru a putea introduce o acțiune în justiție în fața instanțelor de contencios administrativ constă în îndeplinirea procedurii prealabile, ce trebuie efectuată anterior sesizării instanței. De regulă, această procedură este obligatorie, excepțiile fiind prevăzute în mod expres de către lege. Procedura prealabilă constă în obligația petentului de a se adresa organului administrativ care a emis actul administrativ contestat, înainte de a se sesiza instanțele judecătorești, autoritatea administrativă fiind obligată să soluționeze plângerea prealabilă pentru a evita, pe cât posibil, declanșarea unui proces. În literatura de specialitate se arată că procedura prealabilă administrativă a fost reglementată pentru a oferi subiectelor interesate posibilitatea soluționării într-un termen mai scurt și mai operativ a sesizării lor, organul administrativ având posibilitatea de a reveni asupra actului emis anterior și să emită altul, care să respecte dispozițiile legale și care să fie acceptat de către reclamant.
1. Natura juridică și fundamentul juridic al recursului administrativ
Procedura prealabilă are natura unei proceduri administrative, prin intermediul căreia persoana lezată într-un drept sau interes legitim al său ca urmare a emiterii unui act administrativ, solicită autorității administrative care a adoptat respectivul act ori autorității administrative ierarhic superioare, în cazul în care aceasta există, revocarea în tot sau în parte a respectivului act administrativ. Procedura prealabilă se declanșează ca urmare a sesizării organului administrativ de către persoana care se consideră vătămată de actul administrativ adoptat, care trebuie să depună o plângere la organul administrativ emitent sau la cel ierarhic superior, prin care să solicite desființarea actului administrativ care lezează drepturile sau interesele sale legitime. Prin aceasta, se încearcă stingerea conflictului apărut între persoana vătămată și autoritatea administrativă și, pe care de consecință, evitarea nașterii unui litigiu în fața instanțelor judecătorești. Fundamentul juridic al recursului administrativ se regăsește în dreptul de petiționare al cetățenilor, care este reglementat de către art. 51 din Constituția României revizuită. Acest drept este reglementat și prin intermediul unor acte normative, precum O.G. nr. 27/2002 care reglementează activitatea de soluționare a petițiilor. Cu toate acestea, recursul administrativ nu trebuie confundat cu o simplă cerere, reclamație sau sesizare, care nu presupun existența unui litigiu, întrucât în cazul recursului administrativ implică existența unui litigiu, în cadrul căruia o persoană contestă un act administrativ ce a fost emis de către un anumit organ administrativ. Ca regulă, procedura prealabilă este o condiție pentru exercitarea acțiunii în contencios administrativ. Prin urmare, neîndeplinirea acestei proceduri prealabile va atrage respingerea cererii de chemare în judecată ca fiind inadmisibilă. De asemenea, în practica judiciară s-a decis că în cazul în care reclamantul introduce plângerea la autoritatea administrativă care a emis actul constatat abia după momentul sesizării instanței, cererea urmează a fi respinsă ca inadmisibilă, procedura prealabilă trebuind să fie îndeplinită anterior sesizării intanței. Art. 7 alin. (1) din cadrul Legii nr. 554/2004 instituie caracterul obligatoriu al procedurii prealabile, însă oferă posibilitatea persoanei vătămate de a opta între recursul grațios (plângerea administrativă care se îndreaptă către autoritatea emitentă a actului administrativ contestat) și recursul ierarhic (plângerea administrativă depusă la organul administrativ ierarhic superior celui care a emis actul contestat). Această opțiune există doar în cazul în care există o autoritate administrativă superioară celei care a emis actul administrativ cu privire la care se formulează plângerea. Așadar, persoana vătămată are deschisă întotdeuna calea recursului grațios și, în anumite cazuri, și pe cea a recursului ierarhic superior, această din urmă putând totuși lipsi, dacă nu exist un organ administrativ ierarhic superior. În doctrina dreptului administrativ, se arată faptul că, deși art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ impune ca prin intermediul plângerii prealabile petiționarul să solicite autorității publice emitente a actului administrativ sau autorității administrative ierarhic superioare revocarea, în tot sau în parte, a actului administrativ considerat a fi vătămător, acest text nu trebuie interpretat restrictiv, ci prin raportare și la art. 2 alin. (1) lit. j) din același act normativ, unde se arată că plângerea prealabilă este „cererea prin care se solicită autorității publice emitente sau celei ierarhic superioare, după caz, reexaminarea unui act administratic cu caracter individual sau normativ, în sensul modificării sau revocării acestuia”. Așadar, persoana vătămată poate solicita nu doar revocarea actului administrativ, ci și o modificare a acestuia, în urma unei analize privind legalitatea sa. Regula, în materia contenciosului administrativ, este că, înainte de sesizarea instanței de contencios administrativ, trebuie urmată procedura prealabilă, reglementată de art. 7 din Legea nr. 554/2004. Reglementările din legea specială trebuie corelată cu cele existente în cadrul Codului de procedură civilă, care reglementează în cadrul art. 193 procedura prealabilă. Procedura administrativă prealabilă trebuie urmată doar în cazul în care urmează să fie atac în fața unei instanțe de contencios administrativ un act administrativ unilateral tipic, cu caracter individual sau normativ. Procedura prealabilă este obligatoriu de urmat, chiar dacă se invocă existența unei nulități relative sau a unei nulități absolute a actului administrativ contestat. Astfel, distincția dintre nulitățile relative și cele absolute nu prezintă importanță sub aspectul obligativității îndeplinirii procedurii prealabile, anterior sesizării instanței de contenciso adminstrativ, sancțiunea neîndeplinirii acesteia fiind aceeași, indiferent de motivul invocat pentru atacarea actului administrativ.
2. Forma procedurii prealabile
În aplicarea actelor normative care au reglementat problema contenciosului administrativ, fie că a fost vorba de Legea nr. 29/1990, dar și după intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004, s-a pus problema dacă procedura prealabilă trebuie efectuată numai în scris sau poate fi făcută și oral. Cu privire la această problemă, în literatura de specialitate, dar și practica judiciară, s-a decis că nu este obligatoriu ca să existente o sesizare scrisă a autorității administrative, nemulțumirile persoanei putând fi expuse și în cadrul unei audiențe desfășurate în fața organleor reprezentative ale respectivei autorități. Dacă petiționarul nu este mulțumit de răspunsul primit ca urmare a plângerii formulare cu ocazia audienței, ori dacă autoritatea administrativă refuză să îi soluționeze cererea, acesta se va putea adresa instanței de contencios administrativ. Îndeplinirea procedurii prealabile va putea fi dovedită prin prezentarea în fața instanței de judecată a registrului de evidență al audiențelor în care a fost înregistrat.
3. Tipuri de recurs administrativ
Așa cum vom arăta în continuare, pot exista mai multe clasificări ale recursului administrativ, în funcție de diferite criterii. După cum este prevăzut sau nu de un text legal, există recurs administrativ prevăzut de un text legal și recurs administrativ care nu este prevăzut de un text legal. Recursurile prevăzute de lege se împart în: recurs administrativ propriu-zis și recurs administrativ cu caracter jurisdicțional. Recursurile neprevăzute de lege au întotdeuna un caracter facultativ, în timp ce recursurile prevăzute de lege pot fi facultative sau obligatorii. În cadrul recursurilor administrative propriu-zise se distinge între recursul grațios, recursul ierarhic și recursul ierarhic de tutelă. Recursul este grațios atunci când petiționarul adresează plângerea chiar organului administrativ care a adoptat actul contestat. Astfel, organul emitent își va controla propriul act, urmând a analiza legalitatea și oportunitatea acestuia. Recursul ierarhic există atunci când cererea de modificare sau desființare a actului administrativ este adresată autorității ierarhic superioare față de cea care a emis respectivul act. În situația în care cererea se adresează unui organ ce are atribuții de control într-un anumit domeniu, dar care nu face parte din ierarhia administrativă, nefiind organ ierarhic superior față de organul controlat, vorbim despre un recurs ierarhic impropriu. Spre exemplu, în cazul în care o persoană fizică formulează o cerere către Curtea de Conturi, cu privire la activitatea unei anumite autorități publice, ne vom afla în prezența unui recurs ierarhic impropriu, întrucât Curea de Conturi nu este organ ierarhic superior celui controlat (spre exemplu, o primărie) decât în acel caz și pentru perioada în care se desfășoară respectivul control special. În anumite cazuri, persoana care se consideră vătămată nu are deschisă decât calea recursului grațios, neexitând un organ ierarhic superior celui care a emis actul. În cazul în care există un organ ierarhic superior, persoana care se consideră vătămată va putea exercita atât recursul grațios, cât și recursul ierarhic. Atât recursul grațios, cât și cel ierarhic prezintă anumite avantaje și dezavanaje. În cazul recursului grațios, avantajul constă în aceea că actul va fi controlat de către instanța care are cele mai multe cunoștințe despre acesta, având în vedere că este și autoritatea emitentă. Cu toate acestea, există posibilitatea ca tocmai datorită faptului că este și autoritate emitentă, respectiva autoritate să nu dorească o îndreptare a respectivului act, interpretând că în acest fel și-ar recunoaște propria greșeală. În cazul în care este exercitat recursul ierarhic, posibilitatea unei opinii subiective este mai redusă. De asemenea, se consideră că organul ierarhic superior are cunoștințe mai vaste și poate acționa în mod diferit față de organul ierarhic inferior. Totuși, există riscul ca acest organ ierarhic superior să nu cunoască rațiunea emiterii unui anumit act unilateral cu caracter individual sau normativ. Recursul de tutelă reprzintă o altă formă a recursului administrativ. În cadrul acestui tip de recurs, persoana vătămată se adresează autorității administrative care are atribuții de a controla deciziile administrației publice de la nivel local (aceste atribuții revin, de regulă, prefectului). Autoritatea competentă să exercite controlul deciziilor administrației publice locale poate declanșa controlul de tutelă și din oficiu, fără a fi sesizată de către o anumită persoană. Tutela administrativă îmbracă două forme: prima formă este mai dură și permite autorității de tutelă să anuleze, să aprobe ori să autorizeze actul emis de către o autoritatea administrativă descentralizată, în timp ce a doua forma este una moderată, care conferă autorității de tutelă dreptul de a sesiza o instanță de contencios administrativ, în vederea anulării respectivului act administrativ. Recursul administrativ nu trebuie confundat cu jurisdicțiile administrative prevăzute de art. 21 alin. (4) din Constituție, care au un caracter facultativ și gratuit. Aceste organe jurisdicționale funcționează în cadrul unor anumite instituții sau autorități publice, în timp ce plângerea prealabilă se adresează oricărei autorități administrative care are a emis un act administrativ sau autorității ierarhic superioare celei emitente. Recursul grațios și cel ierarhic, în cazul în care se pot exercita ambele, acestea se exercită, de regulă, în mod succesiv. Cu toate acestea, ele pot fi exercitate și concomitent, în fața ambelor autorități. În cazul în care nu există o concordanță între cele două soluții, soluția care va fi favorabilă petiționarului se va impune față de soluția nefavorabilă, indiferent dacă soluția favorabilă este pronunțată de instanța ierarhic superioară sau de cea ierarhic inferioară și fără a se avea în vedere momentul obținerii răspunsurilor. În ipoteza exercitării atât a recursului grațios, cât și a celui ierarhic, termenul în care poate fi sesizată instanța de contencios administrativ începe să curgă din momentul în care s-a primit primul răspuns ori, după caz, a expirat termenul în care trebuia formulat primul răspuns. Se arată faptul că recursul ierahic se va putea exercita, în cazul în care nu există prevederi contrare, și omissio medio. Astfel, plângerea va putea fi introdusă nu doar la autoritatea imediat superioară, pe plan ierarhic, ci la oricare dintre organele ierarhic superioare celui care a emis actul administrativ contestat. Autoritatea ierarhic superioară are posibilitatea de a anula actul autorității emitente, având în vedere faptul că între acestea este o relație de subordonare a autorității inferioare și control efectuat de autoritatea ierarhic superioară. De asemenea, organul superioar va putea emite un alt act administrativ, care să fie legal și oportun, cu excepția cazului în care emiterea respectivul act administrativ intră în atribuția exclusivă a organului inferior. Într-o asemenea situație, autoritatea administrativă ierarhic superioară va putea adopta un act prin care să oblige organul emitent să adopte un nou act care să respecte toate condițiile de legalitate și care să corespundă realităților sociale.
4. Procedura prealabilă în cazul contractelor administrative
Conform art. 7 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ, în cazul acțiunilor care au ca obiect contracte administrative, procedura prealabilă va avea semnificația unei concilieri în cazul litigiilor comerciale. Având în vedere faptul că Legea nr. 554/2004 nu ține seama de modificările intervenite ca urmare a adoptării unui nou Cod civil, în anul 2011, prin care s-a eliminat distincția dintre dreptul civil și dreptul comercial, precum și faptul că, urmare a adoptării în unui nou Cod de procedură civilă, în anul 2011, nu a mai fost preluată procedura specială a concilierii directe care era prevăzută de art. 7201 din C. pr. civ. de la 1865, se pune problema dacă mai subzistă o procedură prealabilă în materia contractelor administrative. Întrucât art. 7 alin. (6) din Legea 554/2004 nu a fost modificat ca urmare a intrării în vigoare a unui nou Cod de procedură civilă, în literatura de specialitate s-a arătat că aceste dispoziții au căzut în desuetudine, urmând ca și în cazul procedurii prealabile din materia contractelor administrative să fie aplicată, în mod corespunzător, dispozițiile art. 7 alin. (1) din același act normativ. Astfel, ca urmare a intrării în vigoare a noului Cod de procedură civilă, procedura prealabilă, în materia contractelor administrative, urmează să fie realizată prin trimiterea unei notificări părții contractante, anterior sesizării instanței, prin care să solicite încheierea, modificarea ori încetarea contractului. Un alt autor susține că această procedură prealabilă poate fi îndeplinită sub forma unei corespondențe între părți, prin care reclamantul va arăta pretențiile sale bănești și temeiul acestora legal al acestora, iar partea adversă și-a exprimat punctul de vedere cu privire la pretențiile reclamantului. Alți autori consideră faptul că art. 7 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 ar trebui raportat la procedura ordonanței de plată, care este reglementată de art. 1014-1025 C. pr. civ. Indiferent de opinia la care ne raliem, important este de subliniat faptul că, urmare a adoptărilor unor noi coduri în materie civilă, nu s-a renunțat la procedura prealabilă în ceea ce privește contractele administrative. Astfel, înainte de a sesiza instanța de contencios cu privire la contractele administrative, reclamantul trebuie să urmeze această procedură prealabilă și trebuie să facă dovada îndeplinirii acesteia, în caz contrar, pârâtul are posibilitatea de a ridica excepția neîndeplinirii procedurii prealabile, caz în care instanța de judecată urmează să respingă acțiunea ca inadmisibilă.
5. Obligativitatea procedurii prealabile
5.1. Regula în materia procedurii prealabile
Așa cum am arătat, art. 7 din Legea 554/2004 impune ca, înainte de a se contesta un act administrativ unilateral, fie că e vorba despre un act individual, fie că e vorba despre un act normativ, la instanța de contencios administrativ competentă, să se urmeze procedura prealabilă în fața autorităților administrative. Cu privire la obligativitatea umrări procedurii prealabile, au existat numeroase discuții în legătură cu concordanța dintre dispozițiile Legii contenciosului administrativ și prevederile Constituționale, îndeosebi prin raportare la dispozițiile art. 21 din legea fundamentală, care reglementează accesul liber la justiție. În opinia unui autor, caracterul obligatoriu al procedurii prealabile rămâne contestabil prin raportare la art. 21 din Constituția revizuită în anul 2003, care prevede printre drepturile fundamentale ale omului și accesul liber la justiție. De asemenea, autorul consideră că prin modificarea art. 21 din Constituție, ca urmare a revizuirii din 2003, s-a urmărit să se confere efectivitate și deplinătate accesului liber la justiție. Într-o altă opinie ce aparține chiar inițiatorului Legii nr. 554/2004, se arată că, deși o lungă perioadă acesta a meditat pentru caracterul facultativ al procedurii prealabile adminitrative, realitățile juridice din țara noastră, precum și din alte state ale Uniunii Europene, l-au determinat să își schimbe opinia, în sensul obligativității procedurii prealabile. Astfel, domnul profesor consideră că este preferabil ca autoritățile administrative să soluțione, în cadrul unei proceduri necontencioase, situațiile conflictuale ce se nasc ca urmare a adoptării anumitor acte administrative. Așadar, în ceea ce privește plângerea prealabilă îndreptată împotriva unui act administrativ, regula în materie este că are un caracter obligatoriu. Cu toate acestea, așa cum vom vedea, există anumite derogări de la caracterul obligatoriu al acestei proceduri. Credem că aceste excepții de la regula obligativității îndeplinirii procedurii prealabile sunt de strictă interpretare, regula fiind obligativitatea procedurii prealabile. Cu privire la necesitatea îndeplinirii procedurii prealabile, anterior sesizării instanței de contencios administrativ, s-a pus și problema constituționalității, prin raportare la prevederile art. 21 din Constituție, opinia Curții Constituționale fiind aceea că, procedura prealabilă, impusă prin art. 7 din Legea 554/2004 este constituțională. Atât în literatura de specialitate, dar și în practica judecătorească, s-a reținut faptul că, caracterul obligatoriu al procedurii administrative prealabile există doar în cazul acțiunilor în justiție prin care se urmărește anularea actului administrativ, nu și în cazul în care, acțiunea în justiție vizează refuzul nejustificat al autorității administrative de a soluționa o cerere referitoarea la un drept sau interes legitim al unei persoane ori de a nu răspunde solicitantului în termenul prevăzut de lege.
5.2. Excepții de la regula caracterului obligatoriu al procedurii prealabile
Așa cum arătam și mai sus, în cazul acțiunilor în contencios administrativ, regula este că, anterior introducerii acțiunii în justiție, persoana care se consideră vătămată în drepturile ori interesele sale legitime, trebuie mai întâi să se adreseze organelor administrative. Cu toate acestea, în anumite situații, persoana vătămată nu mai este obligată ca, anterior introducerii acțiunii în fața instanței de contencios, să introducă o plângere la organele administrative. Există o serie de excepții instituite expres de legiuitor, unele regăsindu-se chiar în art. 7 din Legea nr. 554 din 2004, iar altele existând în cadrul unor alte reglementări speciale, din diverse domenii de activitate.
5.2.1. Excepții prevăzute de Legea nr. 554/2004
Așa cum reiese din interpretarea dispozițiilor Legii contenciosului administrativ, există anumite derogări de la caracterul obligatoriu al procedurii prealabile. Astfel, această procedură prealabilă nu este necesară în următoarele cazuri:
Excepții determinate de calitatea reclamantului
Astfel, așa cum rezultă din reglementarea art. 7 alin. (5) teza I din Legea nr. 554/2004, în cazul în care acțiunea este introdusă de către prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor publici, plângerea prealabilă, îndreptată la organele administrative, nu este obligatorie. Având în vedere faptul că aceste excepții sunt de strictă interpretare, în cazul acțiunilor în contencios administrativ, introdusă ce către o altă persoană decât cele enumerate în acest text legal, procedura prealabilă este obligatorie.
Excepții determinate de obiectul acțiunii
Potrivit art. 7 alin. (5) teza a II-a din Legea contenciosului administrativ, cererile introduse de persoanele vătămate prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe, formulate în temeiul art. din aceelași act normativ. În acest caz, persoana vătămaă urmărește repararea prejudiciului suferit, ca urmare a adoptării de către Guvern a respectivei ordonanțe, iar nu anularea vreunui act administrativ.
În cazul acțiunilor care privesc refuzul nejustificat al autorităților publice de a soluționa cererile persoanelor privind recunoașterea unui drept sau interes legitima al acestora, ori în cazul în care astfel de acțiuni nu sunt soluționate în termenul legal
Într-un asemenea caz, plângerea prealabilă nu are caracter obligatoriu, întrucât este evident că dacă respectiva autoritate a refuzat să soluționeze cererea respecitvă sau nu a soluționat-o în termenul legal, ea nu va soluționa nici plângerea administrativă prealabilă, în acest fel persoana vătămată având de suferit, ca urmare a extinderii termenului până la care îi vor fi recunoscute drepturile sau interesele legitime. Deși acest caz în care plângerea prealabilă nu este obligatorie a fost prevăzut expres ca urmare a modificării Legii nr. 554/2004 prin intermediul Legii nr. 262/2007, această excepție reieșea din practica instanțelor judecătorești și înainte de respectiva modificare.
În cazul invocării excepției de nelegalitate a actelor administrative unilaterale individuale
Într-o asemenea ipoteză, se consideră că procedura prealabilă nu își mai are rostul, deoarece excepția de negalitate reprezintă un incident procedural prin care o parte din proces ia cunoștință, în timpul procesului, de existența actului administrativ care îi lezează dreptul sau interesul legitim. Într-un asemenea caz, partea care invocă excepția nelegalității, nu avea cunoștință de respectivul act, astfel încât nu a putut să îl conteste, urmând procedura prealabilă. Dacă persoanei vătămate printr-un astfel de act nu i s-ar permite să invoce excepția de nelegalitate, fără să fi urmat procedura prealabilă administrativă, aceasta nu ar avea posibilitatea de a se apăra în respectivul proces.
În cazul acțiunii în anulare a unui act administrativ, acțiune care a fost introdusă în fața unei jurisdicții speciale administrative, dar persoana vătămată a renunțat la judecata în fața acestei jurisdicții, înainte de finalizarea judecății
Acest caz de exceptare de la procedura prealabilă administrativă este expres prevăzut de art. 6 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.
În situația acțiunii în anulare a actelor administrativ-jurisdicționale
Acest caz de excepție reiese din dispozițiile art. 6 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ. În cazul actelor administrativ-jurisdicționale, având în vedere natura lor, nu este posibil un control administrativ, ele putând fi cenzurate doar de către instanțele judecătorești, astfel încât nu este necesar, ca anterior, să fie realizată procedura prealabilă.
În cazul acțiunilor prin care se urmărește anularea unor acte administrative irevocabile
În cazul unor asemenea acte, singura modalitate de a se obține anularea actului administrativ este introducerea unei acțiuni în justiție, având în vedere caracterul lor irevocabil. Acest fapt reiese și din prevederile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004.
5.2.2. Excepții prevăzute în cadrul unor legi speciale
Pe lângă excepțiile reglementate în cadrul Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, există și excepții prevăzute în cadrul altor legi, prin care se arată că nu este obligatoriu să se urmeze procedura prealabilă, în vederea introducerii unei acțiuni în contencios administrativ. Spre exemplu, nu este necesară procedura administrativă preabilă în următoarele cazuri:
în materia informațiilor de interes public reglementate de Legea nr. 544/2001 privind accesul la liber la informațiile de interes public, procedura prealabilă are caracter facultativ;
potrivit art. 34 alin. din O.G. nr. 66/2000 privind organizarea și exercitarea profesiei de consilier în proprietate industrială, în cazul în care consilierului i se aplică una din sancțiunle prevăzute de art. 31 lit. c) și d), acesta poate formula contestație la instanța de contencios administrativ, în termen de 30 zile de la data comunicării hotărârii, procedura prealabilă nefiind obligatorie;
conform art. 311 alin. (2) teza a II-a din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, hotărârea de validare sau invalidare a mandatelor consilierilor locali, poate fi atacată de către persoanele interesate la instanța de contencios administrativ, în termen de 5 zile de la adoptare sau, pentru cei lipsă, de la comunicare, caz în care nu este necesară desfășurarea procedurii prealabile, anterior sesizării instanței de contencios administrativ.
6. Termenele în care poate fi realizată procedura prealabilă
Pentru a putea fi considerată ca exercitată în mod valabil, plângerea prealabilă trebuie exercitată într-un anumit termen. În cadrul Legii nr. 554/2004 se prevăd mai multe termene în care trebuie efectuată procedura prealabilă, precum și termenul în care, după momentul soluționării plângerii prealabile, persoana care consideră că organele administrației publice nu au soluționat corect plângerea prealabilă, se va putea adresa instanțelor judecătorești. În cazul în care o persoană se consideră vătămată în drepturile sale sau consideră că există o vătămare a intereselor sale, prin intermediul unui act administrativ unilateral cu caracter invidual care îi este adresat, are posibilitatea de a ataca acest act în termen de 30 de zile de la momentul în care îi este comunicat actul. În schimb, dacă o persoană se consideră vătămată printr-un act administrativ individual care îi este adresat unui alt subiect de drept, va putea exercita plângerea în termen de cel mult 6 luni, termen care începe să curgă de la momentul în care persoana care se consideră vătămată a luat cunoștință, pe orice cale, de existența actului administrativ cu caracter individual care nu îi este adresat. În situația în care o persoană se consideră vătămată în drepturile sau interesele sale legitime printr-un act administrativ cu caracter normativ, plângerea în fața organelor administrative va putea fi introdus în orice moment. Așadar, spre deosebire de cazul în care se atacă un act administrativ cu caracter individual, când persoana vătămată trebuie să îndeplinească procedura administrativă prealabilă într-un anumit termen, în cazul actelor administrative cu caracter normativ, persoana vătămată va putea introduce oricând plângerea prealabilă în fața organelor administrative. În ceea ce privește contractele administrative, termenul de 6 luni începe să curgă de la momente diferite, în funcție de obiectul plângerii prealabile. Astfel, alin. (6) al art. 7 prevede momentele de la care începe să curgă termenul de 6 luni, în cazul contractelor administrative, după cum urmează:
de la data încheierii contractului, în cazul în care este vorba de litigii privind încheierea respectivului contract;
de la momentul modificării contractului sau de la data refuzului cererii de modificare, care provine de la una dintre părți, în ipoteza litigiilor care privesc modificarea contractului administrativ;
de la momentul încălcării obligațiilor contractuale, dacă este vorba despre litigii legate de executarea respectivului contract;
de la data în care a expirat contractul sau, după caz, din momentul în care apare o cauză de stingerea a obligațiilor contractuale, pentru litigiile care privesc chestiuni legate de încetarea contractului;
de la data la care s-a constat caracterul interpretabil al unor clauze contractuale, pentru conflictele care privesc interpretarea contractului.
Legea nu prevede nicio condiție privind forma în care trebuie formulată plângerea prealabilă. Astfel, în literatura de specialitate se consideră că aceasta poate îmbrăca formă scrisă, care să fie depusă sau transmisă organelor administrative, dar poate îmbraca și formă orală, cu condiția ca persoana vătămată să poată face dovada formulării plângerii prealabile, precum și a datei la care s-a realizat acest lucru. Așa cum se arată în cadrul art. 7 alin. (7) din Legea 554/2004, în cazul în care persoana vătămată a fost împiedicată de motive temeinice să exercite plângerea prealabilă în termen de 30 de zile, aceasta va putea exercita procedura prealabilă și ulterior acestui termen, însă nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului administrativ contestat. Aprecierea asupra motivelor temeinice care au împiedicat o persoană să introducă plângerea prealabilă în termen de 30 de zile, va reveni organului administrativ căruia i se adresează plângerea. În acest fel, autoritatea administrativă, care nu va avea niciun fel de interes să îi fie atacate actele în fața instanțelor judecătorești, va considera, de regulă, că nu există motive temeinice care să determine o prelungire a termenului de 30 de zile. În acest fel, persoana vătămată nu va putea exercita o acțiune în contencios administrativ. Ca o soluție pentru această problemă, în literatura de specialitate, se arată că persoana vătămată va putea introduce, alături de acțiunea în anularea respectivului act administrativ, o acțiune pentru exces de putere, prin care se va reclama atitudinea autorității administrative, în aprecierea motivelor temeinice care au făcut ca persoana vătămată să nu poate exercita plângerea prealabilă în termen de 30 zile. Nu există niciun act normativ care să arate care sunt acele motive temeinice care să ofere posibilitatea depășirii termenului de 30 de zile, astfel încât un rol important, în aprecierea acestor motive revine practicii judecătorești. Așa cum am arătat mai sus, prin Decizia nr. 797 din 2007 a Curții Constituționale, s-a stabilit că, în cazul în care este vorba despre un act administrativ individual care nu se adresează persoanei vătămate, ci unui alt subiect de drept, persoana vătămată fiind un terț față de respectivul act, termenul în care aceasta va putea exercita plângerea prealabilă în fața organelor administrative, va curge din momentul în care terțul a luat cunoștință, în orice fel, despre existența respectivului act. Însă, există discuții despre durata termenului în care terțul va putea exercita plângerea prealabilă, în sensul în care acesta va avea posibilitatea de a exercita plângerea în termen de 30 zile sau de 6 luni. În literatura de specialitate se apreciază că terțul va avea posibilitatea de a introduce plângerea prealabilă, în vederea realizării procedurii prealabile administrative, în termen de 30 de zile de la momentul în care acesta ia cunoștință, în orice fel, de existența actului administrativ individual. Considerăm și noi că aceasta este soluția cea mai bună, având în vedere că, persoana căreia i se adresează actul administrativ individual are posibilitatea de a exercita recursul administrativ în termen de 30 zile de la data emiterii, pentru identitate de rațiune, nu vedem de ce terțul ar putea exercita plângerea prealabilă în termen de 6 luni de la momentul în care a luat cunoștință despre existența actului. Termenul de 6 luni, în care persoana care a fost împiedicată, din motive justificate să exercite plângerea prealabilă în termen de 30 zile, este calificat de legiuitor ca fiind un termen de prescripție. Având în vedere că termenul de 6 luni este un termen de prescripție, urmează să i se aplice toate dispozițiile legale care reglementează instituția prescripției, inclusiv cele referitoare la suspendarea și întreruperea termenului de prescripție. Cu privire la natura termenului de 30 de zile, în care trebuie introdus recursul administrativ împotriva unui act administrativ individual, în literatura de specialitate există numeroase discuții, neexistând un consens. Astfel, într-o primă opinie, se consideră că termenul de 30 de zile este un termen de recomandare. Se consideră că, deși este vorba despre un termen de recomandare, acesta produce totuși anumite efecte juridice, întrucât, dacă persoana nu respectă acest termen, și nu există anumite motive întemeiate care să justifice repunerea în termen, autoritatea administrativă va respinge recursul administrativ ca fiind tradiv introdus. Într-o altă opinie, se consideră că termenul de introducere a plângerii prealabile este un termen de decădere. În susținerea acestui punct de vedere se arată că este posibilă repunerea în termen, precum și întreruperea sau supendarea acestui termen. Potrivit acestei opinii, persoana vătămată este decăzută din dreptul de a mai sesiza instanța. Într-o ultimă opinie, se arată că acest termen este un termen de prescripție. În argumentarea acestei opinii, se arată că, printr-o interpretare a fortiori, dacă termenul de 6 luni este un termen de prescripție care este susceptibil de întrerupere și suspendare, cu atât mai mult un termen mai scurt nu poate fi considerat un termen de decădere care nu este susceptibil de întrerupere sau suspendare. În susținerea acestui punct de vedere vin și prevederile art. 2547 C. civ. , în care se arată că, în situația în care, din lege sau din convenția părților nu reiese clar dacă este vorba despre un termen de decădere sau un termen de prescripție, respectivul termen va fi considerat ca fiind termen de prescripție. În opinia noastră, nu putem considera că termenul de 30 de zile prevăzut pentru exercitarea recursului administrativ împotriva unui act administrativ individual, având în vedere faptul că, neexercitarea plângerii prealabile în acest termen va produce anumite consecințe juridice. Astfel, prin raportare la art. 193 alin. (1) C. pr. civ. persoana care nu a exercitat recursul administrativ în termenul legal, nu va avea posibilitatea de a introduce o acțiune în justiție, acțiunea introdusă fără îndeplinirea procedurii prealabile, urmând a fi respinsă ca fiind inadmisibilă. Ori, dacă am vorbi despre un termen de recomandare, nerespectarea acestuia nu ar atrage asemenea consecințe juridice. Rămâne deschisă discuția între calificarea acestui termen ca fiind unul de decădere sau de prescripție. În literatura de specialitate, există și autori care nu vorbesc despre natura acestui termen, limitându-se la a atrage atenția asupra faptului că nu este vorba despre un termen de recomandare. Credem că termenul de 30 de zile este un termen de prescripție, având în vedere și faptul că legiuitorul a prevăzut în mod expres natura termenului de 6 luni, ca fiind un termen de prescripție. De asemenea, trebuie să avem în vedere faptul că, doar în mod excepțional, termenele de decădere pot fi suspendate sau întrerupte. În doctrina dreptului administrativ, se susține că, deși alin. (1) al art. 7 din Legea contenciosului administrativ prevede în mod expres faptul că termenul de 30 de zile începe să curgă de la momentul comunicării actului administrativ cu caracter individual către persoana căreia i se adresează, dacă recursul administrativ este exercitat chiar de către această persoană, totuși termenul ar începe să curgă din momentul în care persoana căreia i se adresează actul respectiv ar lua cunoștință de actul respectiv. O asemenea interpretare nu poate fi primită, având în vedere prevederile legale expres. De asemenea, de regulă, prin comunicarea actului, persoana căreia i se adresează ia cunoștință despre conținutul respectivului act. Discuția se poate face doar în situația în care comunicarea actului administrativ cu caracter unilateral s-ar efectua prin publicitate, adică atunci când actul s-ar afișa la sediul organului respectiv sau pe site-ul de internet al respectivei autorități administrative. Momentul la care recursul administrativ se consideră introdus este acela al expedierii sale prin poștă, al primirii mesajului expediat prin poșta electronică, al înregistrării la organul administrativ. În cazul actelor administrative cu caracter normativ, recursul administrativ poate fi introdus oricând, legiuitorul nelimitând persoana care se consideră vătămată printr-un astfel de act la o anumită perioadă de timp în care să demareze procedura prealabilă. Totuși, și în cazul actelor administrative normative este necesar să fie îndeplinită procedura prealabilă administrativă, în caz contrar, acțiunea în justiție urmând a fi respinsă ca inadmisibilă. Termenul de 30 zile în care trebuie introdusă plângerea prealabilă trebuie respectat și în cazul în care legea specială prevede posibilitatea de a apela la o procedură administrativă jurisdicțională, însă persoana care se consideră vătămată, nu dorește să uzeze de această procedură. În cazul în care o persoană optează pentru jurisdicția administrativă, însă renunță la aceasta pe parcursul soluționării administrative a litigiului, persoana în cauză este obligată să notifice organul jurisdicțional în fața căruia se află soluționarea respectivului litigiu, având posibilitatea ca în termen de 15 zile de la notificare să introducă o acțiune în justiție, nefiind necesar să se mai urmeze procedura administrativă prealabilă.
7. Soluționarea recursului administrativ
Legea contenciosului administrativ nu reglementează doar un termen în care să fie introdus recursul administrativ, ci reglementează și un termen în care organul administrativ căruia i se adresează respectivul recurs trebuie să îl soluționeze, încercând astfel să se evite eventualele abuzuri din partea autorităților administrative. În O.G nr. 27/2002 privind activitatea de soluționare a petițiilor, în cadrul art. 8 se prevede faptul că, autoritatea administrativă căreia i s-a înaintat plângerea prealabilă trebuie să o soluționeze în termen de 30 zile de la momentul primirii ei. În cazul în care recursul administrativ necesită pentru soluționare o cercetare mai amănunțită, prin dispoziția conducătorului respectivului organ administrativ, termenul de soluționare a plângerii prealabile se poate prelungi cu cel mult 15 zile, fapt care reiese din art. 9 al O.G. nr. 27 din 2002. În ipoteza în care persoana vătămată a introdus recursul administrativ în mod greșit la o altă autoritate administrativă decât cea emitentă a actului sau cea superioară celei care a emis actul contestat, art. 61 din O.G. 27/2002, impune ca organul căruia i s-a adresat, să dispună trimiterea, în termen de 5 zile de la momentul înregistrării, a petiției greșit îndreptată către organul competent să o soluționeze, urmând ca petiționarul să fie înștiințat despre măsura dispusă. Modul în care este soluționat recursul administrativ urmează să fie semnat de către conducătorul departamentului care s-a ocupat de acesta, precum și conducătorului instituției administrative. În literatura de specialitate, se consideră că, în cazul în care una din aceste două persoane nu semnează modul de soluționare a plângerii prealabile, acest act va fi anulabil, arătându-se că este aplicabilă sancțiunea nulității relative, întrucât este încălcat un interes privat, singura persoana afectată de nesemnarea răspunsului fiind persoana care a trimis recursul administrativ. În ipoteza în care, aceeași persoană adresează plângeri prealabile care vizează aceeași problemă, ne aflăm în prezența unor recursuri multiple. Într-o asemenea situație, plângerile se vor conexa, urmând ca petentul să primească un singur răspuns. În schimb, în cazul în care se introduce un nou recurs administrativ, ulterior soluționării, acesta este inadmisibil, cererea urmând a fi clasată alături de recursul deja soluționat, făcându-se mențiune că deja s-a răspuns plângerii formulate, soluție prevăzute de art. 10 din O.G. 27/2002. În ceea ce privește motivarea răspunsului organului administrativ, ca urmare a formulării plângerii prealabile, art. 13 din O.G. 27/2002 arată că, în cuprinsul răspunsului trebuie indicat temeiul legal care a dus la soluționarea plângerii prealabile în acest fel. Atunci când modul de soluționare a recursului administrativ nu se motivează, ne aflăm în prezența unui act nelegal al administrației publice. Într-un asemenea caz, se arată că se va putea introduce o acțiune în contencios administrativ, prin care să se solicite obligarea autorității administrative să răspundă motivat plângerii prealabile, precum și obligarea acesteia la plata unor despăgubiri. Termenul de 30 zile în care autoritatea administrativă trebuie să soluționeze recursul administrativ adresat de către persoana care se consideră vătămată prin actul administrativ respectiv, este un termen de recomandare, legea neprevăzând vreo sancțiune pentru depășirea acestui termen. Totuși, art. 15 lit. a) din cadrul O.G. 27/2002, prevede faptu că, nerespectarea acestui termen, de către funcționarii publici cărora le revine competența de a soluționa plângerile prealabile, va constitui abatere disciplinară. În situația în care autoritatea administrativă se află în imposibilitate de a a revoca actul administrativ contestat, fiind incident art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, care vorbește despre irevocabilitatea actelor intrate în circuitul civil, se susține că autoritatea publică va trebui să solicite instanței de contencios administrativ să constante nulitatea actului administrativ, persoana vătămată prin actul acela putând formula o cerere de intervenție în proces doar pentru obținea unor daune materiale sau morale. Considerăm că această afirmație nu este tocmai exactă. În primul rând, art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ vorbește despre posibilitatea autorității administrative de a anula actul respectiv („poate să solicite instanței anularea acestuia”). Așadar, autoritatea administrativă va putea solicita instanței anularea unui act administrativ irevocabil, iar nu obligația de a sesiza instanța de judecată. În al doilea rând, considerăm că este destul de greu de primit o cerere de intervenție din partea persoanei vătămate, în cadrul procesului de anulare a actului respectiv, doar pentru obținerea unor daune materiale sau morale. Credem că, mai degrabă, se va exercita o noua acțiune în justiție pentru recuperarea acestui prejudiciu. Cel mult se poate vorbi despre o cerere principală de intervenție, în modalitatea în care persoana vătămată să solicite un drept strâns legat de dreptul care face obiectul procesului. După momentul soluționării recursului administrativ, în funcție de răspunsul primit, persoana care se consideră vătămată în drepturile sale sau consideră că i s-a adus atingere intereselor sale legitime, are posibilitatea de a introduce o acțiune în justiție, care urmează să fie soluționată de către instanța de contencios administrativ. Acțiunea în contencios administrativ, cu excepția acțiunii care vizează acte normative sau cea îndreptată împotriva ordonanțelor Guvernului, care au caracter imprescriptibil, trebuie exercitată într-un anumit termen. În cazul în care acțiunea în contencios nu este introdusă în termenul prevăzut de lege, instanța o va respinge ca inadmisibilă. Potrivit art. 11 alin. (1), termenul de introducere a acțiunii în contencios administrativ este de 6 luni și va începe să curgă:
de la momentul comunicării răspunsului la plângerea preabilă, îndreptată împotriva actului administrativ cu caracter individual, care este considerat ca fiind nelegal de către petiționar;
de la data comunicării de către autoritatea administrativă a refuzului nejustificat de soluționare a recursului administrativ;
din momentul în care expiră termenul legal de soluționare a plângerii prealabile;
În acest caz, spre deosebire de cazul de mai sus, în care vorbim despre un refuz expres al organului administrativ, este vorba despre un refuz tacit al autorității administrative de a soluționa plângerea prealabilă. Într-o asemenea ipoteză, termenul de 6 luni în care poate fi introdusă acțiunea în contencios administrativ începe să curgă de la data expirării termenului în care ar fi trebuit comunica răspunsul (30 de zile de la data înregistrării plângerii prealabile sau cel mult 45 de zile, atunci când conducătorul autorității administrative căreia îi este adresată plângerea, consideră că sunt necesare anumite investigații detalitate, pentru soluționarea unei astfel de plângeri).
de la data expirării termenului de 30 zile, prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. h din Legea nr. 554/2004, calculat de la data comunicării actului administrativ emis în soluționarea favorabilă a cererii sau ca urmare a formulării unei plângeri;
de la momentul încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii conciliezii, în cazul contractelor administrative.
Legiuitorul prevede și o excepție de la necesitatea exercitării acțiunii în contencios administrativ în termen de 6 luni, care se calculează de la momentele indicate mai sus. Astfel, în cadrul alin. (2) al art. 11 din Legea contenciosului administrativ, se arată că, în cazul în care există anumite motive temeinice, acțiunea în contencios administrativ îndreptată împotriva unui act administrativ individual va putea fi exercitată și cu depășirea termenului de 6 luni, fără însă a putea fi depășit un termen de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoștință, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal în caz de conciliere.
8. Obiectul recursului administrativ
Ca urmare a formulării plângerii prealabile, îndreptată împotriva unui act administrativ, se dorește revocarea respectivului act, care este considerat ca fiind nelegal, producând presupuse vătămări unei persoane sau mai multor persoane. În literatura de specialitate, se arată că, de regulă, repararea prejudiciului produs ca urmare a adoptării respectivului act administrativ, se va putea solicita doar în fața instanței judecătorești, fie odată cu cererea de anulare a actului administrativ, fie printr-o cerere ulterioară. Totuși, teoretic, există și posibilitatea ca prin intermediul recursului administrativ să se solicite și plata unor despăgubiri. Astfel, în cazul în care autoritatea administrativă ar admite plângerea prealabilă și ar dispune modificarea sau anularea actului administrativ respectiv, aceasta ar putea dispune și efectuarea unei expertize, prin care să se determine întinderea prejudicului suferit de către persoana vătămată. Cu toate acestea, în practică, organele administrative vor prefera să plătească despăgubirile stabilte de către o instanță judecătorească, ca urmare a unei acțiuni în justiție exercitată de către persoană vătămată. Aceasta pentru a se evita eventualele probleme care ar putea veni ca urmare a controalelor venit de la Curtea de Conturi.
Capitolul III.
Exercitarea recursului administrativ în anumite cazuri particulare
1. Aspecte privind procedura prealabilă în cazul actelor administrative care au intrat în circuitul civil
În cazurile în care actul administrativ a intrat deja în circuitul civil, există anumite discuții cu privire la necesitatea procedurii prealabile anterior momentului sesizării instanței de contencios administrativ, întrucât, având în vedere faptul că actele respective se află deja în circuitul civil, regimul juridic al acestora excede sferei dreptului administrativ, acestora fiind supuse și normelor juridice din cadrul altor ramuri de drept. Înalta Curte de Casație și Justiție, soluționând un recurs pentru o cauză a cărei judecată s-a început sub imperiul Legii nr. 29/1990, a statut în sensul că, într-un litigiu care privește anularea certificatului de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor, obligația îndeplinirii procedurii prealabile există și în cazul în care actul administrativ a intrat în circuitul civil, întrucât o astfel de procedură nu este o procedură jurisdicțională specială, care să atragă caracterul său facultativ și gratuit. Tot în cadrul acestei hotătâri a instanței supreme, se arată că, asupra eventualului caracter neconstituțional al dispozițiilor legale care reglementează obligativitatea procedurii prealabile și în cazul actelor administrative intrate în circuitul civil, singura competentă să se pronunțe este Curtea Constituțională. Această decizie a Înaltei Curți de Casație și Justiție este criticată însă în literatura de specialitate, sub mai multe aspecte. Deși, așa cum am văzut, potrivit deciziei instanței supreme, procedura prealabilă este obligatorie și în cazul actelor intrate în circuitul civil, în literatura de specialitate, dar și în jurisprudența Curții Constituționale, se vorbește despre principiul irevocabilității actului administrativ intrat în circuitul civil, în sensul în care, organul administrativ emitent nu mai poate dispune revocarea actului administrativ, singura competentă să facă acest lucru fiind instanța de judecată, pe calea judecății potrivit procedurii contenciosului administrativ. Aceasta întrucât, în cazul în care s-ar permite autorității emitente să revoce actul administrativ, s-ar aduce atingere stabilității și securității circuitului civil. De asemenea, este greu de imaginat cum ar putea dispune autoritatea emitentă anularea actului administrativ care este translativ de proprietate, având în vedere că, potrivit noului Cod civil, este necesară înscrierea în cartea funciară a dreptului de proprietate. Totodată, decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție a fost criticată din cauza referirii la Curtea Constituțională. Astfel, fiind vorba despre interpretarea unei norme legale, în sensul în care trebuie să se stabilească dacă procedura prealabilă este necesară în toate cazurile în care se contestă un act administrativ sau doar în cazurile în care acesta nu a intrat încă în circuitul civil. Ori, într-un asemenea caz, singura competentă să soluționeze această problemă era Înalta Curte de Casație și Justiție, iar nu Curtea Constituțională, a cărei competență constă în a verifica dacă există concordanță între dispozițiile legale și cele constituționale. Într-o altă hotărâre, s-a stabilit faptul că, înscrierea dreptului de proprietate, ce este atestat prin certificat de proprietate, în registrele de publicitate și în cartea funciară, nu schimbă natura juridică a certificatului de atestare a dreptului de proprietate, acesta rămânând un act administrativ, care poate fi contestat doar în fața instanțelor de contencios administrativ. Totodoată, instanța a statuat în sensul obligativității îndeplinirii procedurii prealabile, chiar și în situația în care este vorba despre un act administrativ care a intrat în circuitul civil și care produce efecte juridice. Totuși, și în jurisprudență au fost decizii prin care s-a arătat că actele administrative nu mai pot fi revocate de către autoritatea emitentă și, drept urmare a acestui fapt, procedura prealabilă nu mai este obligatoriu de îndeplinit. Astfel, instanța supremă a arătat că organul emitent nu mai poate anula actul administrativ după ce acesta a intrat în circuitul civil, pentru că, în caz contrar s-ar aduce atingere unor principii de drept. În cadrul noii Legi a contenciosului administrativ, nu se consacră expres principiul irevocabilității actului administrativ intrat în circuitul civil. Cu toate acestea, această concluzie se poate dispune ca urmare a interpretării art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, potrivit căruia „ Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ nelegal poate să solicite instanței constatarea nulității acestuia, în situația în care actul nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice”. Având în vedere aceste dispoziții din Legea contenciosului administrativ, considerăm că actele administrative care au intrat în circuitul civil nu mai pot fi revocate de către organul emitent, singura posibilitate de contestare a acestora fiind în fața instanței de contencios administrativ. Astfel, se asigură stabilitatea și securitatea circuitului civil. Deși legea prevede doar posibilitatea autorității administrative care a emis un act de a solicita instanței să constante nulitatea actului nelegal, în literatura de specialitate se arată că, de această posibilitate se bucură orice persoană fizică sau juridică ale cărei drepturi sau interese legitime sunt lezate prin intermediul acestui act administrativ. Considerăm corectă această opinie, în temeiul principiului constituțional al egalității persoanelor în fața justiției. De asemenea, de regulă, persoanele fizice sau juridice sunt cele afectate de existența unui anumit act administrativ nelegal, având tot interesul de a contesta acel act, iar nu organul emitent al acestuia, care nu este afectat de existența acelui act.
2. Procedura prealabilă în cazul hotărârilor guvernamentale și a deciziilor primului-ministru
Problema procedurii prealabile în cazul consterării unei hotărâri de Guvern urmează să fie analizată prin prismna prevederilor H.G. 561/2009, prin care s-a aprobat Regulamentul privind procedurile de elaborare, avizare și prezentare a proiectelor de documente de politici publice și a proiectelor de acte normative, la nivelul Guvernului. Un prim aspect ce trebuie lămurit este acela de la care un act al Guvernului, fie că vorbim despre o hotărâre sau despre o ordonanță, produce efecte juridice, întrucât, potrivit art. 60 alin. (1) din H.G. 561/2009, vor putea fi modificate sau revocate de către Guvern, în cazul formulării unei plângeri prealabile, acele acte adoptate, dar care nu au produs încă efecte juridice. Potrivit art. 11 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, actele Guvernului intră în vigoare, după cum urmează:
Hotărârile de Guvern intră în vigoare și produc efecte de la momentul publicării acestora în Monitorul Oficial;
Ordonanțele simple, care sunt adoptate în temeiul unei legi speciale de abilitare din partea Parlamentului, urmează să producă efecte juridice la 3 zile de la data publicării lor în Monitorul Oficial al României;
Ordonanțele de urgență ale Guvernului, intră în vigoare și produc efecte juridice de la momentul publicării acestora în Monitorul Oficial sau de la o dată ulterioară prevăzută în cuprinsul acestora.
În acest context, în literatura juridică de specialitate se arată faptul că, singura posibilitate de a ataca un act emis de Guvern prin formularea unei plângeri prealabile administrative apare atunci când, acesta nu intră în vigoare și nu produce efecte juridice de la momentul publicării sale în Monitorul Oficial, ci de la o dată ulterioară. Într-o asemenea ipoteză, persoana care se consideră vătămată printr-un act al Guvernului, ia cunoștință despre existența acestuia ca urmare a publicării sale și astfel, până la momentul la care acesta începe să producă efecte juridice, are posibilitatea de a-l contesta, prin formularea unei plângeri prealabile, care urmează să fie soluționată de către Guvern. De asemenea, se consideră în literatura de specialitate că această Hotărâre de Guvern vine în contradicție cu Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ și cu dispozițiile art. 52 din Constituția revizuită, potrivit cărora persoana care se consideră vătămată printr-un act administrativ are posibilitatea de a obține anularea în fața instanței de contencios. Din punctul nostru de vedere, această afirmație nu este adevărată, din două motive. În primul rând, potrivit dispozițiilor din Hotărârea de Guvern se arată că nu se poate exercita plângerea prealabilă decât anterior momentului în care actele Guvernului încep să producă efecte juridice. Astfel, se îngrădește doar dreptul persoanei vătămate de a formula plângere prealabilă, iar nu dreptul persoanei vătămate de a se adresa instanței de contencios administratvi, în vederea anulării actului administrativ și a reparării pagubei suferite. Din aceste motive, considerăm că nu sunt încălcate dispozițiile constituționale. De asemenea, în Legea contenciosului administrativ, se vorbește despre faptul că, în cazul actelor Guvernului care produc vătămări, nu este obligatorie procedura prealabilă. Nu considerăm că încalcă aceste dispoziții, prin faptul că se prevede doar un anumit moment până la care se poate formula plângere în cazul actelor Guvernului. Astfel, deși în Legea contenciosului administrativ se arată expres faptul că împotriva actelor normative poate fi formulată plângere prealabilă oricând, considerăm că Hotărârea de Guvern are caracter special și, prin urmare, derogă de la dispozițiile Legii nr. 554/2004, care constituine norma generală. O problemă apare prin raportare la art. 52 alin (2) și a art. 73 alin. (3) lit. k) din Constituție, potrivit cărora, contenciosul administrativ este reglementat prin lege organică ori, o hotărâre de Guvern nu are forța juridică a unei legi organice.
3. Procedura prealabilă în materia contestării actelor derivate din înscrierile în cartea funciară
În principiu, procedura de înscriere a dreptului de proprietate în cartea funciară este reglementată de Legea nr. 7/1996 a cadastrului și publicității imobiliare. Astfel, persoana care dorește să își înscriere un drept în cartea funciară, trebuie să formuleze o cerere de înscriere în cartea funciară, cerere care va fi examinată de către un registrator, care va verifica dacă documentanția depusă este completă și, ca urmare a acestei urmează să se pronunțe cu privire la cererea de înscriere în cartea funciară, fie în sensul admiterii acestei cereri, fie în sensul respingerii sale. Conform art. 31 alin. (2) din Legea nr. 7/1996, persoanele interesate sau notarul public, pot formula cerere de reexaminare, împotriva închererii registratorului prin care s-a admis sau s-a respins cererea de înscriere în cartea funciară. Cerere de reexaminare poate fi formulată în termen de 15 zile de la data comunicării soluției oferite cererii de înscriere în cartea funciară, aceasta cerere de reeaminare urmând a fi soluționată în termen de 20 de zile, printr-o încheiere a registratorului-șef din cadrul oficiului cadastral teritorial. Împotriva încheiereii registratorului-șef, pronunțată ca urmare a soluționării cererii de reexaminare, cei interesați, precum și notarul public, pot formula plângere, în termen de 15 zile de la comunicarea soluției oferite cererii de reexaminare. Competența de a soluționa această cerere revine judecătoriei în a cărei raza teritorială se afla imobilul a cărei înscriere se soliciă. Având în vedere dispozițiile legale, se poate trage concluzia că, plângerea la judecătorie poate fi formulată doar împotriva soluției pronunțate de registratorul-șef, ca urmare a soluționării cererii de reexaminare, iar nu direct împotriva soluției oferite de registrator, în soluționarea cererii de înscriere în cartea funciară. Pentru acest fapt, în literatura de specialitate se arată că, cererea de reexaminare are rolul unei plângeri prealabile și obligatorii de formulat, anterior sesizării instanței judecătorești. În practica judiciară s-a decis în sensul că, cererea de reexaminare este o cale de atac specială, parcurgerea acesteia fiind obligatorie, iar nu facultativă. De asemenea, s-a arătat că cererea de reexaminare și plângerea împotriva soluției pronunțate ca urmare a examinării cererii de reexaminare nu sunt proceduri alternative care ar atrage competența alternativă, fie prin sesizarea registratorului-șef, fie prin sesizarea judecătoriei.
4. Aspecte cu privire la procedura prealabilă în materia deschiderii procedurii de insolvență a unităților administrativ-teritoriale
O problemă controversată, apărută ca urmare a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 46/2013 privind criza financiară și insolvența unităților administrativ teritoriale este cea care vizează obligativitatea parcurgerii procedurii prealabile a concilierii dintre părți, respectiv dintre creditor și debitor (unitatea administrativ-teritorială care urmează să intre în insolvență). Ca urmare a intrării în vigoare a noului Cod de procedură civilă, nu au mai fost preluate dispozițiile din art. 7201 din vechiul Cod de procedură civilă, care impuneau obligativitatea procedurii concilierii între profesioniști. Așadar, noul Cod de procedură civilă nu mai instituie drept condiție de exercitare a unei acțiuni în justiție între profesioniști, aceea a urmării procedurii concilierii directe. În practica judiciară recentă s-a statuat că, în principiu, procedura prealabilă a concilierii directe este incompatibilă cu specificul insolvenței. Astfel, se arată că, procedura insolvenței este una generală, care îi privește pe toți creditorii persoanei insolvente, care au formulat cerere de înscriere la masa credală, astfel că o procedură prealabilă a concilierii, cu unul sau unii dintre acești debioti, care au calitate de profesionist, ar atrage doar o întâriziere a desfășurării procedurii insolvenței. De asemenea, se arată că, vechea reglementare din art. 7201 se aplica doar proceselor și cererilor în materie comercială evaluabile pecuniar, iar nu și acelor procese sau cereri care erau sub imperiul unei legi speciale, cum este și cazul legii insolvenței. Cu toate acestea, în literatura de specialitate de arată că procedura concilierii directe este compatibilă cu procedura insolvenței unităților administrativ-teritoriale, în cazurile în care procedura de prevenire a intrării în procedura de insolvență, prin înlăturarea situației de criză economică a eșuat. Acest punct de vedere, se bazează, în principiul, pe prevederile art. 19 din Legea nr. 85/2014 privind procedurile de prevenire a insolvenței, și de insolvență, potrivit cărora, una din cele mai importante atribuții ale administratorului concordatar, numit de judecătorul sindic, este aceea de a face demersuri în vederea soluționării amiabile a conflictelor dintre creditori și debitori ori dintre creditori.
5. Recursul administrativ prealabil exercitat de către prefect
În prezent, Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, reglementează, în mod expres, un contencios obiectiv, ce se concretizează prin instituția tutelei administrative, care este exercitată de către prefect și de către Agenția Națională a Funcționarilor publici. Potrivit art. 3 din Legea contenciosului administrativ, prefectul poate ataca direct în fața instanței de contecios administrativ actele emise de către autoritățile administrației publice locale, dacă le consideră nelegale, nefiind necesar ca înainte de formularea acțiunii în contencios administrativ să fie îndeplinită procedura prealabilă. În literatura de specialitate, această opțiune a legiuitorului este criticată, propunându-se revenirea la vechea formă a legii, când se prevedea necesitatea îndeplinirii procedurii prealabile și în aceste cazuri. Se susține că, urmare a sesizării de către prefect a autorităților administrației publice locale, acestea ar putea să își îndrepte actele administrative emise sau să le revoce, nemaifiind astfel nevoie să se ajungă la un proces, care să atragă o serie de consecințe negative (spre exemplu, autoritățile administrative pot fi obligate la plata cheltuielilor de judecată, în cazul în care există o culpă procesuală). Așa cum se arată, în practică, deși au posibilitatea de a sesiza direct instanța de contencios administrativ, prefecții poartă discuții prealabile cu autoritățile locale, discuții care de multe ori se finalizează prin modificarea sau revocarea actului administrativ, nemafiind necesar să fie sesizată o instanță de judecată. În ceea ce privește ipoteza atacării contractelor administrative de către prefect, în doctrina dreptului administrativ se consideră că se vor aplica dispozițiile art. 7 alin. (6) din Legea 554/2006, care au caracter special față de dispozițiile prevăzute de art. 7 alin. (5) din același act legislativ. Astfel, într-o asemenea ipoteză, chiar dacă prefecutl este cel care atacă contractele administrative, procedura prealabilă va avea un caracter obligatoriu, iar nu facultativ.
Capitolul IV.
Practică judiciară
1. Jurisprudență Curtea de Justiție a Uniunii Europene și alte instituții ale Uniunii Europene
1.1. Recursul administrativ prealabil în cazul acțiunii relative la abținerea instituțiilor comunitare de a acționa
Acțiunea în abținere presupune parcurgerea unei proceduri prealabile, pe parcursul căreia se soluționează majoritatea acțiunilor de abținere. Această procedură constă în invitația instituției competente de a acționa, invitație care echivalează cu o punere în întârziere. În cazul în care instituția invitată să ia poziție nu se conformează în termen de 2 luni de la data invitației, va putea fi exercitată acțiunea în abținere, în termen de 2 luni de la expirarea acestei perioade. Așadar, dacă invitația se soldează cu un eșec, persoana interesată are la dispoziție un termen de 2 luni pentru a introduce o acțiune în abținere. Atunci când instituția invitată va lua o poziție, în termenul legal, acțiunea în abținere urmează să fie admisă ca fiind inadmisibilă. Așa cum s-a decis în practica instanței europene, chiar dacă instituția invitată va refuza să emită un act, acțiunea va fi respinsă ca inadmisibilă. Așadar, acțiunea în abținere poate fi exercitată doar în cazul în care instituția invitată nu adoptă o poziție. În situația în care aceasta adoptă o poziție, fie că emite actul, fie că refuză să emită respectivul act, acțiunea va fi respinsă ca inadmisibilă. Însă, atunci când o instituție refuză emiterea unui act, se va deschide posibilitatea exercitării unei alte acțiuni, acțiunea în anulare, în temeiul art. 263 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene. Atunci când instituția invitată nu răspunde sau încearcă tergiversarea cauzei, se va considera că această nu a luat o poziție, iar urmare a acestui fapt, acțiunea în abținere va fi admisibilă.
1.2. Procedura administrativă prealabilă în cazul controlului exercitat de către Comisia Europeană asupra actelor juridice ale statelor membre
Curtea de Justiție este instituția competentă să decidă asupra neîndeplinirii obligațiilor impuse statelor membre prin intermediul Tratatelor Uniunii Europene și a dreptului comunitar, în temeiul art. 258-260 din TFUE. Statele membre au obligația de a îndeplini obligațiile ce rezultă din Tratatele Uniunii, dar și din alte izvoare ale dreptului european (spre exemplu, directivele). Comisia Europeană este instituția competentă să investigheze modul în care statele își îndeplinesc obligațiile, obligații ce se concretizează fie în acțiuni, fie în inacțiuni. În cazul în care Comisia remarcă faptul că unul dintre state a încălcat obligațiile ce îi revin, va putea sesiza Curtea de Justiție. Anterior însă, trebuie îndeplinită o procedură prealabilă, care este obligatoriu de urmat. Pentru început, Comisia va prin trimite o cerere de informare, la care statul trebuie să răspundă în termen de 2 luni sau, în situații de urgență, într-un termen mai scurt. Dacă statul refuză să dea curs acestei cereri de informare, i se adresează o invitație formală de a răspunde, atrăgându-i-se atenția cu privire la obligația de cooperare. În cazul în care statul nu răspunde invitației formale de a răspunde sau dacă nu face dovada faptului că și-a îndeplinit obligațiile, Comisia Europeană va putea să inițieze faza prealabilă a procedurii de constatare a neîndeplinirii unor obligații. Astfel, se va adresa statului o scrisoare prin care va fi pus în întârziere. După acest moment, statul își va putea exprima observațiile proprii cu privire la neîndeplinirea obligațiilor. Faza administrativă prealabilă se va încheia prin emiterea unui aviz motivat, în cazul în care Comisia Europeană consideră că statul respectiv nu și-a îndeplinit obligațiile asumate. Urmarea fazei de prealabilă este obligatorie, având în vedere faptul că, potrivit art. 258 din TFUE, Comisia Europeană poate sesiza Curtea de Justiție doar dacă statul nu se va conforma dispozițiilor prevăzute în avizul Comisiei. Așa cum reiese din redactarea art. 258 TFUE, dar și din practică, sesizarea de către Comisie a Curții de Justiție, în cazul în care statul nu se conformează dispozițiilor din aviz este opțională, Comisia neavând o obligativitate în acest sens. Procedura prealabilă are scopul de a asigura statului în cauză posibilitatea de a se apăra împotriva acuzațiilor aduse de Comisie și, de asemenea, are rolul de a nu aglomera Curtea de Justiție a Uniunii Europene, prin această procedură încercându-se să se determine statul în cauză să își îndeplinească obligațiile asumate.
1.3. Procedura administrativă prealabilă în cazul acțiunii unui stat membru împotriva unui alt stat membru
În temeiul art. 259 din TFUE, în cazul în care un stat membru consideră că un alt stat membru nu și-a îndeplinit obligațiile asumtate, acesta va putea sesiza Curtea de Justiție. În cazul neîndeplinirii unor obligații de către un stat membru, calitatea procesuală activă o au doar statele membre sau Comisia Europeană. Așadar, așa cum se arată și în literatura de specialitate, în cazul neîndeplinirii unor obligații de către statele membre, Curtea de Justiție nu poate fi sesizată de către persoanele fizice sau persoanele juridice, altele decât Comisia Europeană sau celelalte state membre, fiind vorba despre un litigiu între două persoane juridice de drept public . Înainte de a sesiza Curtea de Justiție, statul membru trebuie să sesizeze mai întâi Comisia Europeană, cu privire la neîndeplinirea obligațiilor asumate, de către un stat membru. În termen de 3 luni de la sezizarea Comisiei, aceasta trebuie să emită un aviz motivat, după care va lua poziția părților, analizând observațiile și documentele depuse de fiecare din cele două state. În literatura de specialitate se arată că, în cazul în care Comisia Europeană nu a emis avizul în termen de 3 luni, statul va putea sesiza Curtea de Justiție. În jurisprudență s-a decis că statul reclamant poate sesiza Curtea de Justiție și în cazul în care nu este mulțumit de soluția la care a ajuns Comisia Europeană și dorește pronunțarea unei hotărâri finale din partea Curții. Așadar, și în acest caz, anterior sesizării Curții de Justiție, trebuie urmată procedura prealabilă, în caz contrat, neputând fi sesizată instanța europeană.
1.4. Procedura prealabilă în cazul acțiunilor formulate de către funcționarii publici comunitari
Potrivit art. 270 din TFUE, Curtea de Justiție a Uniunii Europene este instanța competentă să soluționeze conflictele apărute între Uniune și agenții acesteia, în condițiile prevăzute de dispozițiile privind Statutul funcționarilor Uniunii Europene. Deși se prevede în acest sens, așa cum se arată în litetrau de specialitate, aceste litigii urmează să fie soluționate de Tribunalul funcției publice. În cazul litigiilor de acest fel, va trebui urmată mai întâi o procedură prealabilă, ce se va desfășura cu angajatorul. În cazul în care această procedură se va încheia cu un acord între angajat și angajatorul, litigiul va fi stins încă din această fază. În caz contrar, funcționarul are posibilitatea de a se adresa Tribunalului. Procedura prealabilă, în acest caz, este obligatorie. În cazul în care nu se îndeplinește procedura prealabilă, cererea va fi respinsă ca fiind inadmisibilă.
1.5. Procedura prealabilă exercitată de către Comisia Europeană în materia acordării ajutorului de stat
Instituția Uniunii Europene ce este competentă să autorizeze acordarea ajutoarelor de stat pentru statele membre, în urma primirii unei notificări din partea statelor care solicită acordarea unui astfel de ajutor, este Comisia Europeană. Potrivit regulamentelor existente la nivelul Uniunii Europene, în urma primirii unei notificări din partea unui stat membru, pentru acordarea unui ajutor de stat, Comisia Europeană trece la analiza acesteia, în cadrul unui proceduri administrative prealabile, această procedură finalizându-se prin luarea unei decizii. Decizia trebuie luată în termen de cel mult două luni de la momentul primirii notificării, termen care nu poate fi prelungit, în scopul tergiversării soluționării notificării. De asemenea, acest termen nu trebuie prelungit, având în vedere situația de urgență, care este determinată de starea în care se află statul care solicită acordarea ajutorului de stat. În soluționarea notificării, pot apărea următorele situații:
într-o primă ipoteză, dacă după ce examinează notificarea, Comisia constată că măsura solicitată nu constituie un ajutor, va pronunța o decizie prin care va aprecia cu privire la notificarea primită, un aviz sumar al deciziei urmând să fie publica în Jurnalul Oficial;
în cazul în care, după examinare, Comisia Europeană consideră că măsura solicita prin intermediul notificării nu este contrară pieței comune și intră în domeniul de aplicare a art. 107 TFUE, ea va emite o decizie în sensul în care măsura este compatibilă cu piața comună;
într-o ultimă ipoteză, dacă se consideră că există îndoieli cu privire la compatibilitatea măsurii notificate cu piața comună, Comisia va dispune inițierea procedurii formale de investigare;
Prin intermediul procedurii prealabile administrative se urmărește ca statele beneficiare ale acordării unor ajutoare să fie doar acele state care chiar au nevoie de acest ajutor și au un interes legitim pentru a solicita acordarea ajutorului de stat. În cadrul procedurii prealabile, statele membre trebuie ascultate cu privire la solicitatea unui stat de acordare a unui ajutor de stat. În cadrul acestei proceduri, statele membre vor putea șă își prezinte observațiile și comentariile cu privire la respectiva solicitate. De asemenea, statul solicitant va fi ascultat.
2. Procedura administrativă prealabilă în jurisprudența C.E.D.O.
În materia procedurile administrative prealabile, respectarea dispozițiilor Convenției Europene a Drepturilor Omului se realizează prin raportare la dispozițiile art. 6, care face referire la dreptul la un proces echital și la dreptul la soluționarea cauzei într-un termen rezonabil. Soluționarea cauzei într-un termen rezonabil prezintă o importanță deosebită pentru buna administrarea a justiției. Termenul rezonabil se apreciază in concreto, raportat la complexitatea cauzei și atitudinea părților implicate în proces. De asemenea, acest principiu exprimă necestiatea soluționării cu celeritate a litigiului. În principiu, în materie civilă, termenul rezonabil vizează durata cuprinsă între momentul declanșării procesului, adică momentul înregistrării cererii de chemare în judecată, și momentul în care se soluționează definitiv cauza. Totuși, în jurisprudența C.E.D.O. s-a statuat că, în cazul în care se prevede necesitatea îndeplinirii unei proceduri prealabile, ce se desfășoară anterior momentului în care se declanșează litigiul în fața instanței de judecată, termenul rezonabil se va calcula luându-se drept punct de debut al procesului, momentul în care s-a declanșat procedura prealabilă. Dreptul la un proces echitabil, reglementat în cadrul art. 6 din Convenție, reglementează, chiar dacă nu expres, și dreptul de acces la un tribunal, prin care se asigură posibilitatea unei persoane de a se adresa unei instanțe, în vederea stabilirii drepturilor și obligațiilor civile. Totuși, așa cum s-a stabilit în jurisprudența C.E.D.O. , dreptul de a avea acces la un tribunal nu este un drept absolut, putând suferi anumite îngrădire, care însă nu pot aduce atingere dreptului în substanța sa. De asemenea, s-a arătat faptul că o persoană poate renunța la dreptul său de acces justiție. Spre exemplu, în contractul încheiat între părți, se poate insera o clauză care să prevadă că, în caz de conflict urmează să se apleze la arbitraj, iar nu la o instanță judecătorească. Având în vedere normele din Convenția C.E.D.O. , dar și reglementările din Constituția României revizuită, legiuitorul român a prevăzut expres în textul Legii contenciosului administrativ faptul că recursul administrativ grațios sau ierarhic, urmează să se soluționeze în termen de 30 de zile de la data formulării plângerii de către persoana care se consideră vătămată. De asemenea, se prevede expres faptul că, în cazul în care autoritatea administrativă în fața căreia s-a formulat recurs administrativ nu răspunde în termen de 30 de zile, persoana este îndreptățită să introducă acțiune în fața instanței de contencios administrativ, nefiind necesar să se mai aștepte un răspuns din partea organului administrativ. Prin aceste reglementări se încearcă să se respecte limitările impuse de Convenția Europeană a Drepturilor Omului în vederea respectării termenului rezonabil în care trebuie să se soluționeze o cauză. Astfel, nu se permite autorităților administrative să prelungească soluționarea recursului administrativ exercitat, prin care să îngrădească posibilitatea persoanei vătămate de a se adresa unei instanțe judecătorești. Așadar, prin instituirea prin intermediul legii, a unei proceduri prealabile în cazul problemelor de contencios administrativ nu constituție o îngrădire a dreptului de acces la justiție, drept care este reglementat atât prin dispozițiile art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, cât și prin dispozițiile art. 53 din Constituția României.
3. Practică judiciară națională
3.1. Termenul de introducere a plângerii prealabile administrative. Motive temeinice în sensul art. 7 alin (7) din Legea nr. 554/2004
Într-o cauză, Tribunalul București a respins ca tardiv formulată acțiunea reclamantului împotriva pârâtei Primăria Sectorului 4 București, prin primar. Pentru a decide astfel, instanța a reținut că reclamantul trebuia să formuleze plângere prelaabilă în termen de 30 de zile de la momentul comunicării actului administrativ, adică în termen de 30 de zile de la data de 11.11.2004, însă acesta a formulat plângerea abia la data de 26.01.2005, fiind astfel încălcat termenul de 30 de zile. Împotriva soluției pronunțate de către Tribunalul București, reclamantul a formulat recurs, invocând faptul că acesta a formulat recurs administrativ abia la data de 26.01.2005, întrucât a așteptat soluționarea unui alt proces care avea o legătură strânsă cu litigul de natură administrativă. Prin urmare, a considerat că acțiunea în contencios administrativ poate fi introdusă și după termenul de 30 de zile, având în vedere dispozițiile art. 7 alin. (7) din Legea contenciosului administrativ. Curte de Apel București, analizând recursul formulat de reclamant, a stabilit că, potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, persoana care se consideră vătămată într-un drept sau interes legimit, prin intermediul unui act administrativ unilateral, trebuie să solicite autorității emitente sau celei ierarhic superioare, revocarea acestuia în tot sau în parte, în termen de 30 de zile de la data comunicării respectivului act. De asemenea, a remarcat faptul că, potrivit art. 7 alin. (7) din cadrul aceluiași act normativ, plângerea administrativă poate fi formulată, în cazul existenței unor motive temeinice, și peste termenul de 30 de zile, însă nu mai târziu de 6 luni de la momentul comunicării actului administrativ unilateral. Prin raportare la actele existente la dosarul cauzei, Curtea a apreciat că motivul invocat de recurent este un motiv temeinic, care permite exercitarea recursului administrativ peste termenul de 30 de zile. Astfel, s-a arătat că reclamantul a formulat reclamație administrativă abia la data de 26.01.2005, întrucât a așteptat soluționarea unei alte acțiuni, care avea o strânsă legătură cu această cauză. Sentința civilă în acea cauză s-a pronunțat la data de 14.01.2005, iar câteva zile mai târziu, reclamantul a formulat plângere administrativă. Având în vedere toate aceste aspecte, Curtea de Apel a admis recursul, casând sentința pronunțată de tribunal și a trimis cauza spre rejudecare către aceeași instanță [C.A. București, s. a VIII-a cont. adm. fisc. , dec. nr. 1401 din 26 ianuarie 2006, nepublicată, citată de G. Bogasiu, op. cit. (2006), pp. 127-128].
3.2. Termenul în care autoritatea publică poate soluționa reclamația administrativă. Sesizarea instanței anterior acestei date
În jurisprudență s-a apreciat faptul că, dacă până la data introducerii acțiunii în justiție nu s-a scurs termenul de 30 de zile, prevăzut de Legea nr. 554/2004 pentru soluționarea plângerii administrative, nu justifică respingerea cererii ca prematur introdusă. Astfel, s-a arătat că, atunci când la momentul pronunțării asupra excepției de prematuritate, termenul de 30 de zile era deja împlinit, iar autoritatea administrativă nu își îndeplinise încă obligația de a soluționa plângerea administrativă, excepția urmează să fie respinsă, având în vedere faptul că autoritatea publică a avut posibilitatea de a analiza actul administrativ contestat și de a se pronunța cu privire la legalitatea și oportunitatea acestuia. [C.A. București, s. . a VIII-a cont. adm. fisc. , dec. nr. 1039 din 27 mai 2005, nepublicată, citată de G. Bogasiu, op. cit. (2015), pp. 243-244].
3.3. Funcționar public cu statu special. Adresă prin care se comunică anularea rezultatelor concursului pentru ocuparea funcției de comandant de pluton. Procedura prealabilă
Prin cererea introdusă, reclamantul a arătat că a promovat concursul pentru ocuparea funcției de comandat de pluton, organizat de Ministerul Administrației și Internelor, Inspectoratul General al Jandarmeriei și Unitatea Militară 0654 Craiova. El arată că, la o perioadă de 8 luni de la data promovării concursului a fost informat de către pârâți cu privire la faptul că rezultatele concursului au fost anulate. Totodată, reclamantul a arătat faptul că, printr-un memoriu adresat Comandamentului Național de Jandarmi a solicitat încadrarea sa în postul obținut ca urmare a promovării concursului, arătând că, în caz contrar se va adresa instanțelor de judecată. Prin întâmpinare, pârâții au solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată dintr-o serie de motive, invocând și următoarele excepții:
în primul rând, în opinia lor, memoriul formulat de către reclamant nu reprezintă o plângere prealabilă, întrucât nu s-a solicitat anularea actului administrativ, ci doar încadrarea sa pe post;
de asemenea, s-a arătat că adresele prin care s-a dispus anularea rezultatelor concursului și prin care reclamantul a fost informat cu privire la acest fapt nu reprezintă acte administrative, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 544/2004.
Analizând actele existente la dosar, Curtea de Apel Pitești a arătat faptul că actele emise de pârâși constituie acte administrative și deci pot forma obiectul unei acțiuni în contencios administrativ, întrucât pot da naștere, modifica sau stinge raporturi juridice. De asemenea, s-a considerat că procedura prealabilă a fost îndeplinită prin memoriul formulat de către reclamant. Drept urmare, această instanță a admis cererea formulată de către reclamant. Împotriva acestei sentințe, pârâții au formulat recurs. Înalta Curte de Casație a respins ca nefondat recursul, menținând ca temeinică și legală hotărârea pronunțată de instanța de fond. Astfel, instanța supremă a considerat că cele două adrese sunt veritabile acte juridice administrative, care sunt deghizate și prin care s-a urmărit stingerea raportului juridic născut între pârâți și reclamant. De asemenea, s-a considerat că memoriul adresat Comandamentului Național de Jandarmi reprezintă plângerea administrativă prealabiă. (Î.C.C.J. , s. cont adm. fisc. , dec. nr. 5465 din 15 noiembrie 2005, disponibilă la www.scj.ro)
Concluzii
Așa cum am observat pe parcursul acestei lucrări, regula în materia contenciosului administrative este acea că, plângerea administrativă prealabilă are un caracter obligatoriu. În cazul în care, anterior sesizării instanței de contencios administrativ, nu se exercită recursul administrativ, acțiunea în justiție urmează să fie respinsă de către instanța de judecată ca fiind inadmisibilă. Recursul administrativ poate fi clasificat după mai multe criterii. Cea mai importantă clasificare este aceea care distinge între recursul administrativ grațios și recursul administrativ ierarhic. Astfel, în cazul recursului grațios, plângerea administrativă prealabilă este introdusă la autoritatea administrativă care a emis actul administrativ contestat, aceasta fiind cea care urmează să se pronunțe cu privire la plângere, în timp ce recursul ierarhic presupune introducerea reclamației administrative la autoritatea administrativ ierarhic superioară celei care a emis actul contestat. În cazul în care există o autoritate ierarhic superioară, persoana care se consideră vătămată are posibilitatea de a introduce plângerea prealabilă fie la autoritatea emitentă, fie la autoritatea ierarhic superioară celei care a emis actul, ori de a introduce o reclamație administrativă mai întâi la autoritatea emitentă, iar mai apoi la autoritatea ierarhic superioară. Termenul în care poate fi formulată plângerea administrativă prealabilă diferă în funcție de natura actului administrativ contestat. Astfel, termenul este de 30 de zile în cazul actelor individual, termen care se calculează de la momentul comunicării actului respectiv. În schimb, în cazul actelor administrative cu caracter normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând, legiuitorul alegând să nu limiteze durata de timp în care persoana vătămată se va putea adresa organului emitent. Pe lângă persoana căruia îi este destina un act normativ individual, poate formula plângere administrativă și o altă persoană care se consideră vătămată în drepturile sau interesele legitime ale sale. În acest caz, termenul de 30 de zile începe să curgă de la momentul în care persoana respectiva a luat cunoștință, în orice mod, despre existența actului administrativ, însă nu mai târziu de 6 luni de la momentul comunicării acestuia. Autoritatea administrativă, după ce primește reclamanția administrativă, este obligată să o soluționeze în termen de cel mult 30 de zile. În cazul în care nu se oferă o soluție în acest termen, persoana vătămată poate introduce acțiunea în justiție adresată instanțelor de contencios administrativ, considerându-se că procedura prealabilă a fost îndeplinită. Legiuitorul a prevăzut această soluție pentru a evita cazurile în care autoritățile administrative ar prelungi excesiv durata în care să soluționeze plângerea administrativă. De asemenea, trebuie avut în vedere faptul că, în materia proceselor de contencios administrativ, termenul rezonabil se calculează începând cu momentul depunerii reclamației administrative, iar nu din momentul înregistrării cererii de chemare în judecată. Astfel, este necesar ca procedura prealabilă să se desfășoare într-un termen cât mai scurt. După momentul în care persoana vătămată primește un răspuns din partea organului administrativ emitent al actului, în cazul în care este nemulțumită de răspunsul primit, se va putea adresa instanței de contencios administrativ. Așa cum am arătat, deși regula este obligativitatea urmării procedurii prealabile anterior momentului sesizării instanței de contencios administrativ, există și o serie de excepții de la această regulă. Aceste excepții sunt expres prevăzute în cadrul Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ și sunt de strictă interpretare. Astfel, spre exemplu, în cazul unei acțiuni exercitate de către prefect sau de Avocatul Poporului, parcurgerea procedurii prealabile nu este obligatoriu de urmat, fiind posibilă direct sesizarea instanțeii de contencios administrativ. Totuși, considerăm că și în aceste cazuri este indicat să se urmeze procedura prealabilă, având în vedere că există cazuri în care organul emitent, observând reclamația administrativă formulată, își modifică actul emis sau îl revocă, în tot sau în parte. În acest fel, se ajunge la o economie de timp și de resurse și, cel mai important aspect, se ajunge la degrevarea instanțelor, care astfel se vor putea concentra pe soluționarea acelor procese administrative care prezintă importanță și care nu pot fi soluționate decât de către instanțele de contencios administrativ. Legea contenciosului administrativ prevede faptul că, procedura prealabilă urmează să fie îndeplinită și în cazul contractelor administrative. Pentru această situație, este reglementată o procedură specială, pe care trebuie să o urmeze părțile contractelor administrative, plângerea administrativă urmând să fie formulată în termen de 6 luni. Legiuitorul român a reglementat și situația în care o persoană este împiedicată, de motive solide și obiective, să formuleze plângere administrativă prealabilă. Astfel, în cazul actelor administrative individuale, plângerea prealabilă va putea fi introdusă și peste termenul de 30 de zile, dacă persoana vătămată face dovada existenței unor motive temeinice pentru care nu a introdus plângerea în interiorul acestui termen. Într-o asemenea ipoteză, plângerea poate fi soluționată și peste termenul de 30 de zile, însă nu mai târziu de 6 luni de la momentul comunicării actului administrativ. Așa cum am observat pe parcursul lucrării, un rol important în dezvoltarea instituției procedurii administrative prealabile l-a avut și îl are jurisprudența, atât cea națională, cât și cea existentă la nivelul instanțelor europene. Astfel, Curtea Constituțională sau Înalta Curte de Casație și Justiție au pronunțat o serie de soluții, prin care au stabilit direcțiile de urmat pentru celelalte instanțe existente în România. De asemenea, există spețe cu privire la procedura prealabilă și în jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene sau a Curții Europene a Drepturilor Omului, decizii care au rolul de a acoperi chestiunile care nu sunt expres reglementate de legislația națională.
Bibliografie
I. Tratate, cursuri, monografii
1. Bîrsan Gabriela-Victoria, Sârbu Lucia, Georgescu Bogdan, Jurisprudența Secției de contencios administrativ și fiscal pe anul 2007- Semestrul I, Editura Hamangiu, București, 2007.
2. Bogasiu Gabriela, Procedura prealabilă în contenciosul administrativ. Practică judiciară, Editura Hamangiu, București, 2006.
3. Bogasiu Gabriela, Legea contenciosului administrativ. Comentată și adnotată, ed. a III-a , Ed. Universul Juridic, București, 20015.
4. Boroi Gabriel, Anghelescu Carla Alexandra, Curs de drept civil. Partea generală, ediția a 2-a, Editura Hamangiu, București, 2012.
5. Boroi Gabriel, Stancu Mirela, Drept procesual civil, Editura Hamangiu, București, 2015.
6. Ciobanu Viorel Mihai, Nicolae Marian (coordonator) și colaboratorii, Noul Cod de procedură civilă comentat și adnotat, volumul I- art. 1-526, Editura Universul Juridic, București, 2013.
7. Deleanu Ion, Instituții și proceduri constituționale- în dreptul român și dreptul comparat, Editura C.H. Beck, București, 2006.
8. Dragoș Dacian Cosmin, Legea contenciosului administrativ. Comentarii și explicații, ediția a 2-a, Editura C.H. Beck, București, 2009.
9. Gyula Fabian, Drept instituțional comunitar, ed. a II-a, Ed. Sfera Juridică, Cluj-Napoca, 2006.
10. Iorgovan Antonie, Tratat de drept administrativ, volumul II- Forme de realizare a administrației publice. Domeniul public și serviciul public. Răspunderea în dreptul administrativ. Contenciosul administrativ, ed. a 4-a, Editura All Beck, București, 2005.
11. Merla Gheorghe, Dreptul contenciosului administrativ român. Partea a II-a, Editura Fundației “România de Mâine”, București, 2013.
12. Petrescu Rodica Narcisa, Drept administrativ, Editura Hamangiu, București, 2009.
13. Puie Ovidiu, Contenciosul administrativ, volumul I. , Editura Universul Juridic, București, 2009.
14. Puie Ovidiu, Tratat teoretic și practic de contencios administrativ, volumul I, Editura Universul Juridic, București, 2015.
15. Santai Ioan, Drept administrativ și știința administrației, Editura ”Alma Mater”, Sibiu, 2011.
16. Tăbârcă Mihaela, Drept procesual civil, volumul II, Editura Universul Juridic, București, 2013.
17. Trăilescu Anton, Trăilescu Alin, Legea contenciosului administrativ. Comentarii și explicații, Editura C.H. Beck, București.
18. Vedinaș Verginia, Drept administrativ, ed. a III-a, Ed. Universul Juridic, București, 2007.
II. Articole și studii de specialitate
1. Apostol-Tofan Dana, Modificările esențiale aduse instituției contenciosului administrativ prin noua lege cadru în materie (I), în Revista ”Curierul Judiciar” nr. 3/2005.
2. Deleanu Ion, Loialitatea în perspectiva noului Cod de procedură civilă, în Dreptul nr. 12/2012.
3. Santai Ioan, Noul cadru legal al acțiunilor de soluționare a petițiilor (O.G. nr. 27/2002, Legea nr. 233/2002), în Dreptul nr. 6/2002.
4. Ursuța Mircea, Importanța procedurii prealabile în litigiile de contencios administrativ derulate conform noului Cod de procedură civilă, în ”Revista Transilvană de Științe Administrative” nr. 2/2012.
III. Legislație
1. Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.
2. Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.
3. H.G. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente.
IV. Resurse internet
1. www.clr.ro.
2. http://curia.europa.eu
3. http://eur-lex.europa.eu
4. www.jurisprudentacedo.com
5. www.legex.ro
6. www.scj.ro
=== 204876dec6fd5b503ca6e27376b1ba0f7e4650fc_390150_2 ===
Argument
Pentru lucrarea de licență am ales să vorbesc despre procedura prealabilă a contenciosului administrativ. Așa cum vom arăta pe parcursul acestei lucrări, există numeroase discuții cu privire la această procedură, discuții care au s-au prelungit pe parcursul vremii, în așa fel încât nici în prezent nu există un punct de vedere unitar cu privire la această instituție. Am ales să discut despre această temă, având în vedere faptul că este foarte întâlnită în practică, având în vedere faptul că, de regulă, înainte de a sesiza instanța de contencios administrativ, este necesar să se urmeze această procedură prealabilă, în cadrul căreia se verifică actul administrativ contestat. Dreptul administrativ reprezintă una din cele mai importante ramuri ale drepturilui public, întrucât reglementează activitatea administrației de stat, precum și raporturile dintre diferite instituții publice, ori dintre instituțiile publice și cetățeni. Așadar, normele de drept administrativ sunt norme de drept public, a căror respectare este asigurată prin forța coercitivă a statului. După căderea regimului comunist, în literatura de specialitate s-au intensificat discuțiile privind necesitatea codificării dreptului administrativ. Cu toate acestea, deși au fost exprimate numeroase puncte de vedere pozitive, această idee nu s-a manifestat, având în vedere faptul că legislația din domeniul dreptului administrativ se modifică destul de frecvent și într-un mod substanțial. Contenciosul administrativ reprezintă acel tip de control ce este exercitat de către instanțele de judecată cu privire la actele unei anumite instituții publice ce face parte din administrația centrală ori locală. Pentru a declanșa acest tip de control, este necesar să existe o sesizare din partea persoanei a cărei drepturi au fost vătămate. Însă, în prealabil, este necesar ca acea persoană să formuleze o plângere instituției de la care provine actul administrativ. Scopul acestei proceduri prealabile este acela de a preveni declanșarea unui proces și, prin aceasta se încearcă degrevarea instanțelor. Așadar, procedura prealabilă are un rol foarte important, întrucât, de regulă, persoana nu se va putea adresa instanțelor de judecată dacă nu a urmat această procedură. Ca urmare a adoptării unui nou Cod de procedură civilă, au existat anumite precizări cu privire la obligativitatea urmării procedurii prealabile, înainte de a declanșa un proces în fața instanțelor de contencios administravit. Astfel, a fost înscris acest principiu și în Codu de procedură civilă care a intrat în vigoare la data de 15 februarie 2013. Având în vedere toate aceste aspecte, am considerat că tratarea unui subiect precum acela al procedurii prealabile în contenciosul administrativ reprezintă o temă de actualitate și care are o deosebită importanță practică. Pe parcursul acestei lucrări voi încerca să prezint într-o manieră cât mai clară și să lămuresc, pe cât posibili, probleme care apar în legătură cu această procedură prealabilă.
Capitolul I.
Considerații introductive
1. Aspecte generale privind recursul administrativ
În relațiile ce se desfășoară între persoanele particulare și autoritățile administrației publice, persoanele au la dispoziție două categorii de mijloace pentru a se opune actelor care le vatămă drepturile sau interesele: recursul administrativ și recursul jurisdicțional, care poartă și denumirea de acțiune în contencios administrativ. Controlul judecătoresc exercitat cu privire la actele și faptele administrative are un rol subsidiar, ceea ce indică faptul că în prealabil alte autorități ale statului pot verifica legalitatatea măsurii solicitate, controlul judiciar rămânând ultima soluție posibilă la care se recurge după utilizarea, fără succes a procedurii administrative prealabile ori a celei de conciliere, în cazul contractelor administrative. Ca urmare a exercitării acțiunii prealabile, pot exista mai multe situații. Astfel, organul administrativ, verificând legalitatea actului contestat, îl poate considera ca fiind legal ori nu oferă un răspuns într-un anumit termen. În această situație, persoana care a exercitat acțiunea prealabilă este îndreptățită să introducă o acțiune în justiție, instanțele judecătorești fiind cele care vor verifica legalitatea actului administrativ. De asemenea, este posibil ca în urma verificărilor realizate de autoritatea administrativă, această să constate faptul că actul constestat este nelegal și să îl desființeze. În aceste condiții, de regulă, instanțele judecătorești nu vor mai putea fi sesizate, întrucât actul contestat nu mai există. Totuși, în situația în care actul respectiv a produs anumite prejudicii care nu au putut fi îndepărtate prin desființarea acestuia, persoana vătămată va putea sesiza instanța judecătorească cu privire la aceste aspecte. Recursul administrativ reprezintă cererea adresată unei autorități administrative prin care o persoană solicită să fie dispuse anumite măsuri cu caracter administrativ cu privire la actul vătămător, precum anularea respectivului act, modificarea actului ori emiterea unui anumit administrativ, atunci când acest lucru a fost refuzat de către un anumit organ al administrației publice. Recursul jurisdicțional (acțiunea în contencios administrativ) constituie o cale de atac prin intermediul căreia litigiul existent între particular și autoritatea administrativă este adus în fața unei instanțe, în vederea soluționării sale de către judecător. În literatura de specialitate se vorbește despre două tipuri de recurs administrativ și anume: recursul grațios și recursul ierarhic. Recursul grațios este acela care se adresează autorității emitente a actului administrativ contestat, prin care o persoană solicită reexaminarea legalității actului administrativ cu caracter individual sau normativ. Recursul ierarhic se adresează autorității superioare celei care a emis actul contestat, în situația în care aceasta există. Recursul ierarhic este definit ca reprezentând plângerea adresată de un particular autorității administrative superioare prin care solicită să anuleze actul emis de autoritatea ierarhic subordonată care îi vatămă drepturile ori interesele sau să o determine pe aceasta să își modifice actul ori să realizeze o anumită prestație. Așa cum se observă, recursul ierarhic constituie o formă a controlului ierarhic, dar spre deosebire de controlul ierarhic clasic, recursul ierarhic superioar trebuie să fie declanșat la cererea persoanei vătămate de un anumit act admnistrativ emis de către instanța ierarhic inferioară. Cererea trebuie introdusă la instanța superioară trebuie introdusă, în materia contenciosului administrativ, în terme de 30 de zile de la momentul în care actul vătămător a fost comunicat. Cu privire la recursul ierarhic există discuția dacă autoritatea superioară va putea sau nu să anuleze actul adoptat de către autoritatea inferioară. Se arată că acest fapt este posibil, în temeiul prevederilor normative care guvernează relația dintre cele două autorități. Cu toate acestea, dacă emiterea unui anumit act administrativ este de competența exclusivă a autorității inferioare, autoritatea superioară nu se va putea substitui acesteia și să emită astfel actul respectiv. Într-o asemenea situație, instanța superioară o va putea obliga pe cea inferioară să emită actul administrativ ce intră în compentența exclusivă a acesteia din urmă. În situația în care autoritatea care a emis un act administrativ se bucură de autonomie, recursul administrativ poate lua forma unui recurs de de tutelă. În acest caz, recursul este adresat organului care exercită tutela administrativă asupra organului care a emis actul administrativ vătămător. În materia dreptului administrativ, noțiunea de recurs are o semnificație diferită de cea existentă în dreptul procesual civil. Astfel, în dreptul procesual civil, se arată că recursul este calea de atac extraordinară prin care partea interesată sau procurorul solicită, în condițiile și pentru motivele expres prevăzute de lege, desființarea unei hotărâri date fără drept de apel, în apel sau a altor hotărâri, în cazurile prevăzute de lege. În schimb, în dreptul administrativ, recursul este definit ca fiind calea de atac sau mijlocul procedural care oferă posibilitatea remedierii încălcărilor drepturilor subiective și a intereselor legitime ca urmare a unor vătămări produse de către organele administrației de stat.
2. Originea și justificarea acțiunii administrative prealabile
Acțiunea administrativă prealabilă a fost reglementată pentru prima dată în legislația română, în anul 1925. Potrivit acelei legi, în cazul în care persoana vătămată adresa o cerere administrației, acțiunea în justiție putea fi introdusă numai după trecerea unui termen de 30 de zile de la data înregistrării acesteia la autoritatea administrativă. Ulterior, acțiunea prealabilă a fost reglementată prin diferite legi care reglementau problema contenciosului administrativ. În prezent, problema acțiunii prealabile este reglementată în cadrul art. 7 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Ca urmare a acesti legi s-a încercat să se reglementeze într-un mod cât mai clar și judicios a problemei procedurii prealabile în dreptul administrativ, pentru a pune capăt discuțiilor care se născuseră anterior. Rațiunea instaurării acestei proceduri prealabile constă în încercarea de a se evita, pe cât posibil, declanșarea unui litigiu, care s-ar dovedi mult mai inoportun pentru persoanele interesate, dar și pentru autoritățile administrative. Ca urmare a reglementării procedurii prealabile, toate părțile au de câștigat. Astfel, persoana vătămată poate obține o îndreptare a actului administrativ vătămător într-o perioadă scurtă de timp și fără a efectua cheltuieli judiciare. De asemenea, autoritatea administrativă poate evita efectuarea unor cheltuieli judiciare ori plata cheltuielilor judiciare efectuate de către persoana vătămată, ca urmare a îndreptării actului administrativ. Nu în ultimul rând, trebuie avut în vedere faptul că instanțele judecătorești vor fi degrevate de soluționarea unor litigii a căror soluție este evidentă. Pentru toate aceste motive, legiuitorul român a ales să instituie o procedură prealabilă declanșării acțiuni în contencios administrativ. Însă, așa cum vom vedea pe parcursul acestei lucrări, există și anumite situații în care îndeplinirea procedurii prealabile nu este necesară în vederea introducerii unei acțiuni în fața instanțelor de contencios administrativ.
3. Aspecte privitoarea la recursul administrativ prealabil în materia contenciosului administrativ după intrarea în vigoare a noului Cod de procedură civilă
Ca urmare a adoptării unui nou Cod de procedură, intrat în vigoare la data de 15 februarie 2013, cu privire la procedura prealabilă, se remarcă faptul că sunt menținute dispozițiile art. 109 C. pr. civ. anterior, în forma modificată ca urmare a Legii nr. 202/2010. Astfel, potrivit art. 193 alin. (1) C. pr. civ. „sesizarea instanței se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, dacă legea prevede în mod expres aceasta”. De asemenea, alin. (2) arată faptul că neîndeplinirea procedurii prealabile nu poate fi invocată decât de către pârât prin întâmpinare, în caz contrar intervenind decăderea. Acest text din Codul de procedură civilă urmează să fie corelat cu cel din Legea contenciosului, astfel încât observăm faptul că această lege reglementează o procedură prealabilă introducerii unei acțiuni în instanță. Sancțiunea neîndeplinirii procedurii prealabile impusă de art. 193 C. pr. civ. este controversată în literatura procesual civilă. Astfel, în timp ce un autor consideră că neîndeplinirea procedurii prealabile ar atrage anularea cererii de chemare în judecată, ca act de sesizare a instanței, prin raportare la art. 174 CPC, alți autori consideră că sancțiunea ce va interveni, în caz de neîndeplinire a procedurii prealabile, va fi cea a respingerii cererii ca inadmisibilă, având în vedere faptul că procedura prealabilă administrativă este o condiție pentru exercitarea acțiunii. Considerăm și noi mai argumentată această cea de-a doua soluție, având în vedere și faptul că, în cuprinsul art. 200 C. pr. civ. , care reglementează procedura regularizării, legiuitorul face trimitere doar la cerințele prevăzute de art. 194-197 C. pr. civ., iar nu și la procedura prealabilă, care este reglementată de art. 193 C. pr. civ. Dovada îndeplinirii procedurii prealabile trebuie să alăturată cererii de chemare în judecată. Având în vedere, așa cum am mai arătat, că art. 200 C. pr. civ. nu face trimitere la art. 193, se trage concluzia că dovada urmăririi procedurii prealabile va putea fi efectuată și pe parcursul procesului. Având în vedere dispozițiile din noul Cod de procedură penală, reiese faptul că lipsa îndeplinirii procedurii prealabile va putea fi invocată printr-o excepție de fond (întrucât este vorba despre o condiție privind exercitarea acțiunii civile), peremptorie (având în vedere că, în caz de admitere, excepția va avea ca efect respingerea acțiunii) și relativă (putând fi invocată doar de către pârât, prin întâmpinare). Sancțiunea care intervine, în cazul în care pârâtul nu invocă excepția lipsei îndeplinirii procedurii prealabile prin intermediul întâmpinării este decăderea din dreptul de a mai invoca acest fapt. Această sancțiune este criticată în doctrină, arătându-se faptul că, invocarea lipsei procedurii prealabile vizează o condiție pentru exercitarea unui drept la acțiune în sens material, iar nu a unui drept la acțiune în sens procesual, în timp ce sancțiunea decăderii este specifică termenelor procesuale, iar nu celor materiale. Fiind sesizată cu o excepție de neconstituționalitate cu privire la art. 109 alin. 2 din fostul Cod de procedură civilă (actualmente art. 193), aceasta a decis că prevederile articolului respectiv sunt în concordanță cu art. 21 din Constituție. O altă problemă care se pune este aceea a momentului în care se consideră începe procesul. În acest sens, există două posibilități: fie procesul începe în momentul declanșării procedurii prealabile, fie în momentul înregistrării cererii de chemare în judecată la instanță. În literatura de specialitate din țara noastră se arată faptul că procesul de contencios administrativ se va considera pornit în momentul în care va fi înregistrată la instanță cererea, iar nu de data formulării plângerii prealabile în fața autorității administrative. Cu toate acestea, această interpretare pare contrară interpretării oferite de către C.E.D.O.. Astfel, având în vedere jurisprudența C.E.D.O, considerăm că, în aprecierea caracterului optim (rezonabil) al termenului de desfășurare a procesului în materia contenciosului administrativ, momentul debutului procesului va fi acela al introducerii plângerii prealabile la autoritatea administrativă care are competența de a o soluționa, iar nu momentul înregistrării cererii de chemare în judecată, la instanța competentă să o soluționeze. În acest fel, organul administrativ va fi determinat să soluționeze plângerea prealabilă într-un termen decent, fără a extinde, în mod nejustificat, durata procedurii prealabile.
Capitolul II.
Caracterizarea procedurii prealabile din contenciosul administrativ
Una dintre condițiile pentru a putea introduce o acțiune în justiție în fața instanțelor de contencios administrativ constă în îndeplinirea procedurii prealabile, ce trebuie efectuată anterior sesizării instanței. De regulă, această procedură este obligatorie, excepțiile fiind prevăzute în mod expres de către lege. Procedura prealabilă constă în obligația petentului de a se adresa organului administrativ care a emis actul administrativ contestat, înainte de a se sesiza instanțele judecătorești, autoritatea administrativă fiind obligată să soluționeze plângerea prealabilă pentru a evita, pe cât posibil, declanșarea unui proces. În literatura de specialitate se arată că procedura prealabilă administrativă a fost reglementată pentru a oferi subiectelor interesate posibilitatea soluționării într-un termen mai scurt și mai operativ a sesizării lor, organul administrativ având posibilitatea de a reveni asupra actului emis anterior și să emită altul, care să respecte dispozițiile legale și care să fie acceptat de către reclamant.
1. Natura juridică și fundamentul juridic al recursului administrativ
Procedura prealabilă are natura unei proceduri administrative, prin intermediul căreia persoana lezată într-un drept sau interes legitim al său ca urmare a emiterii unui act administrativ, solicită autorității administrative care a adoptat respectivul act ori autorității administrative ierarhic superioare, în cazul în care aceasta există, revocarea în tot sau în parte a respectivului act administrativ. Procedura prealabilă se declanșează ca urmare a sesizării organului administrativ de către persoana care se consideră vătămată de actul administrativ adoptat, care trebuie să depună o plângere la organul administrativ emitent sau la cel ierarhic superior, prin care să solicite desființarea actului administrativ care lezează drepturile sau interesele sale legitime. Prin aceasta, se încearcă stingerea conflictului apărut între persoana vătămată și autoritatea administrativă și, pe care de consecință, evitarea nașterii unui litigiu în fața instanțelor judecătorești. Fundamentul juridic al recursului administrativ se regăsește în dreptul de petiționare al cetățenilor, care este reglementat de către art. 51 din Constituția României revizuită. Acest drept este reglementat și prin intermediul unor acte normative, precum O.G. nr. 27/2002 care reglementează activitatea de soluționare a petițiilor. Cu toate acestea, recursul administrativ nu trebuie confundat cu o simplă cerere, reclamație sau sesizare, care nu presupun existența unui litigiu, întrucât în cazul recursului administrativ implică existența unui litigiu, în cadrul căruia o persoană contestă un act administrativ ce a fost emis de către un anumit organ administrativ. Ca regulă, procedura prealabilă este o condiție pentru exercitarea acțiunii în contencios administrativ. Prin urmare, neîndeplinirea acestei proceduri prealabile va atrage respingerea cererii de chemare în judecată ca fiind inadmisibilă. De asemenea, în practica judiciară s-a decis că în cazul în care reclamantul introduce plângerea la autoritatea administrativă care a emis actul constatat abia după momentul sesizării instanței, cererea urmează a fi respinsă ca inadmisibilă, procedura prealabilă trebuind să fie îndeplinită anterior sesizării intanței. Art. 7 alin. (1) din cadrul Legii nr. 554/2004 instituie caracterul obligatoriu al procedurii prealabile, însă oferă posibilitatea persoanei vătămate de a opta între recursul grațios (plângerea administrativă care se îndreaptă către autoritatea emitentă a actului administrativ contestat) și recursul ierarhic (plângerea administrativă depusă la organul administrativ ierarhic superior celui care a emis actul contestat). Această opțiune există doar în cazul în care există o autoritate administrativă superioară celei care a emis actul administrativ cu privire la care se formulează plângerea. Așadar, persoana vătămată are deschisă întotdeuna calea recursului grațios și, în anumite cazuri, și pe cea a recursului ierarhic superior, această din urmă putând totuși lipsi, dacă nu exist un organ administrativ ierarhic superior. În doctrina dreptului administrativ, se arată faptul că, deși art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ impune ca prin intermediul plângerii prealabile petiționarul să solicite autorității publice emitente a actului administrativ sau autorității administrative ierarhic superioare revocarea, în tot sau în parte, a actului administrativ considerat a fi vătămător, acest text nu trebuie interpretat restrictiv, ci prin raportare și la art. 2 alin. (1) lit. j) din același act normativ, unde se arată că plângerea prealabilă este „cererea prin care se solicită autorității publice emitente sau celei ierarhic superioare, după caz, reexaminarea unui act administratic cu caracter individual sau normativ, în sensul modificării sau revocării acestuia”. Așadar, persoana vătămată poate solicita nu doar revocarea actului administrativ, ci și o modificare a acestuia, în urma unei analize privind legalitatea sa. Regula, în materia contenciosului administrativ, este că, înainte de sesizarea instanței de contencios administrativ, trebuie urmată procedura prealabilă, reglementată de art. 7 din Legea nr. 554/2004. Reglementările din legea specială trebuie corelată cu cele existente în cadrul Codului de procedură civilă, care reglementează în cadrul art. 193 procedura prealabilă. Procedura administrativă prealabilă trebuie urmată doar în cazul în care urmează să fie atac în fața unei instanțe de contencios administrativ un act administrativ unilateral tipic, cu caracter individual sau normativ. Procedura prealabilă este obligatoriu de urmat, chiar dacă se invocă existența unei nulități relative sau a unei nulități absolute a actului administrativ contestat. Astfel, distincția dintre nulitățile relative și cele absolute nu prezintă importanță sub aspectul obligativității îndeplinirii procedurii prealabile, anterior sesizării instanței de contenciso adminstrativ, sancțiunea neîndeplinirii acesteia fiind aceeași, indiferent de motivul invocat pentru atacarea actului administrativ.
2. Forma procedurii prealabile
În aplicarea actelor normative care au reglementat problema contenciosului administrativ, fie că a fost vorba de Legea nr. 29/1990, dar și după intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004, s-a pus problema dacă procedura prealabilă trebuie efectuată numai în scris sau poate fi făcută și oral. Cu privire la această problemă, în literatura de specialitate, dar și practica judiciară, s-a decis că nu este obligatoriu ca să existente o sesizare scrisă a autorității administrative, nemulțumirile persoanei putând fi expuse și în cadrul unei audiențe desfășurate în fața organleor reprezentative ale respectivei autorități. Dacă petiționarul nu este mulțumit de răspunsul primit ca urmare a plângerii formulare cu ocazia audienței, ori dacă autoritatea administrativă refuză să îi soluționeze cererea, acesta se va putea adresa instanței de contencios administrativ. Îndeplinirea procedurii prealabile va putea fi dovedită prin prezentarea în fața instanței de judecată a registrului de evidență al audiențelor în care a fost înregistrat.
3. Tipuri de recurs administrativ
Așa cum vom arăta în continuare, pot exista mai multe clasificări ale recursului administrativ, în funcție de diferite criterii. După cum este prevăzut sau nu de un text legal, există recurs administrativ prevăzut de un text legal și recurs administrativ care nu este prevăzut de un text legal. Recursurile prevăzute de lege se împart în: recurs administrativ propriu-zis și recurs administrativ cu caracter jurisdicțional. Recursurile neprevăzute de lege au întotdeuna un caracter facultativ, în timp ce recursurile prevăzute de lege pot fi facultative sau obligatorii. În cadrul recursurilor administrative propriu-zise se distinge între recursul grațios, recursul ierarhic și recursul ierarhic de tutelă. Recursul este grațios atunci când petiționarul adresează plângerea chiar organului administrativ care a adoptat actul contestat. Astfel, organul emitent își va controla propriul act, urmând a analiza legalitatea și oportunitatea acestuia. Recursul ierarhic există atunci când cererea de modificare sau desființare a actului administrativ este adresată autorității ierarhic superioare față de cea care a emis respectivul act. În situația în care cererea se adresează unui organ ce are atribuții de control într-un anumit domeniu, dar care nu face parte din ierarhia administrativă, nefiind organ ierarhic superior față de organul controlat, vorbim despre un recurs ierarhic impropriu. Spre exemplu, în cazul în care o persoană fizică formulează o cerere către Curtea de Conturi, cu privire la activitatea unei anumite autorități publice, ne vom afla în prezența unui recurs ierarhic impropriu, întrucât Curea de Conturi nu este organ ierarhic superior celui controlat (spre exemplu, o primărie) decât în acel caz și pentru perioada în care se desfășoară respectivul control special. În anumite cazuri, persoana care se consideră vătămată nu are deschisă decât calea recursului grațios, neexitând un organ ierarhic superior celui care a emis actul. În cazul în care există un organ ierarhic superior, persoana care se consideră vătămată va putea exercita atât recursul grațios, cât și recursul ierarhic. Atât recursul grațios, cât și cel ierarhic prezintă anumite avantaje și dezavanaje. În cazul recursului grațios, avantajul constă în aceea că actul va fi controlat de către instanța care are cele mai multe cunoștințe despre acesta, având în vedere că este și autoritatea emitentă. Cu toate acestea, există posibilitatea ca tocmai datorită faptului că este și autoritate emitentă, respectiva autoritate să nu dorească o îndreptare a respectivului act, interpretând că în acest fel și-ar recunoaște propria greșeală. În cazul în care este exercitat recursul ierarhic, posibilitatea unei opinii subiective este mai redusă. De asemenea, se consideră că organul ierarhic superior are cunoștințe mai vaste și poate acționa în mod diferit față de organul ierarhic inferior. Totuși, există riscul ca acest organ ierarhic superior să nu cunoască rațiunea emiterii unui anumit act unilateral cu caracter individual sau normativ. Recursul de tutelă reprzintă o altă formă a recursului administrativ. În cadrul acestui tip de recurs, persoana vătămată se adresează autorității administrative care are atribuții de a controla deciziile administrației publice de la nivel local (aceste atribuții revin, de regulă, prefectului). Autoritatea competentă să exercite controlul deciziilor administrației publice locale poate declanșa controlul de tutelă și din oficiu, fără a fi sesizată de către o anumită persoană. Tutela administrativă îmbracă două forme: prima formă este mai dură și permite autorității de tutelă să anuleze, să aprobe ori să autorizeze actul emis de către o autoritatea administrativă descentralizată, în timp ce a doua forma este una moderată, care conferă autorității de tutelă dreptul de a sesiza o instanță de contencios administrativ, în vederea anulării respectivului act administrativ. Recursul administrativ nu trebuie confundat cu jurisdicțiile administrative prevăzute de art. 21 alin. (4) din Constituție, care au un caracter facultativ și gratuit. Aceste organe jurisdicționale funcționează în cadrul unor anumite instituții sau autorități publice, în timp ce plângerea prealabilă se adresează oricărei autorități administrative care are a emis un act administrativ sau autorității ierarhic superioare celei emitente. Recursul grațios și cel ierarhic, în cazul în care se pot exercita ambele, acestea se exercită, de regulă, în mod succesiv. Cu toate acestea, ele pot fi exercitate și concomitent, în fața ambelor autorități. În cazul în care nu există o concordanță între cele două soluții, soluția care va fi favorabilă petiționarului se va impune față de soluția nefavorabilă, indiferent dacă soluția favorabilă este pronunțată de instanța ierarhic superioară sau de cea ierarhic inferioară și fără a se avea în vedere momentul obținerii răspunsurilor. În ipoteza exercitării atât a recursului grațios, cât și a celui ierarhic, termenul în care poate fi sesizată instanța de contencios administrativ începe să curgă din momentul în care s-a primit primul răspuns ori, după caz, a expirat termenul în care trebuia formulat primul răspuns. Se arată faptul că recursul ierahic se va putea exercita, în cazul în care nu există prevederi contrare, și omissio medio. Astfel, plângerea va putea fi introdusă nu doar la autoritatea imediat superioară, pe plan ierarhic, ci la oricare dintre organele ierarhic superioare celui care a emis actul administrativ contestat. Autoritatea ierarhic superioară are posibilitatea de a anula actul autorității emitente, având în vedere faptul că între acestea este o relație de subordonare a autorității inferioare și control efectuat de autoritatea ierarhic superioară. De asemenea, organul superioar va putea emite un alt act administrativ, care să fie legal și oportun, cu excepția cazului în care emiterea respectivul act administrativ intră în atribuția exclusivă a organului inferior. Într-o asemenea situație, autoritatea administrativă ierarhic superioară va putea adopta un act prin care să oblige organul emitent să adopte un nou act care să respecte toate condițiile de legalitate și care să corespundă realităților sociale.
4. Procedura prealabilă în cazul contractelor administrative
Conform art. 7 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ, în cazul acțiunilor care au ca obiect contracte administrative, procedura prealabilă va avea semnificația unei concilieri în cazul litigiilor comerciale. Având în vedere faptul că Legea nr. 554/2004 nu ține seama de modificările intervenite ca urmare a adoptării unui nou Cod civil, în anul 2011, prin care s-a eliminat distincția dintre dreptul civil și dreptul comercial, precum și faptul că, urmare a adoptării în unui nou Cod de procedură civilă, în anul 2011, nu a mai fost preluată procedura specială a concilierii directe care era prevăzută de art. 7201 din C. pr. civ. de la 1865, se pune problema dacă mai subzistă o procedură prealabilă în materia contractelor administrative. Întrucât art. 7 alin. (6) din Legea 554/2004 nu a fost modificat ca urmare a intrării în vigoare a unui nou Cod de procedură civilă, în literatura de specialitate s-a arătat că aceste dispoziții au căzut în desuetudine, urmând ca și în cazul procedurii prealabile din materia contractelor administrative să fie aplicată, în mod corespunzător, dispozițiile art. 7 alin. (1) din același act normativ. Astfel, ca urmare a intrării în vigoare a noului Cod de procedură civilă, procedura prealabilă, în materia contractelor administrative, urmează să fie realizată prin trimiterea unei notificări părții contractante, anterior sesizării instanței, prin care să solicite încheierea, modificarea ori încetarea contractului. Un alt autor susține că această procedură prealabilă poate fi îndeplinită sub forma unei corespondențe între părți, prin care reclamantul va arăta pretențiile sale bănești și temeiul acestora legal al acestora, iar partea adversă și-a exprimat punctul de vedere cu privire la pretențiile reclamantului. Alți autori consideră faptul că art. 7 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 ar trebui raportat la procedura ordonanței de plată, care este reglementată de art. 1014-1025 C. pr. civ. Indiferent de opinia la care ne raliem, important este de subliniat faptul că, urmare a adoptărilor unor noi coduri în materie civilă, nu s-a renunțat la procedura prealabilă în ceea ce privește contractele administrative. Astfel, înainte de a sesiza instanța de contencios cu privire la contractele administrative, reclamantul trebuie să urmeze această procedură prealabilă și trebuie să facă dovada îndeplinirii acesteia, în caz contrar, pârâtul are posibilitatea de a ridica excepția neîndeplinirii procedurii prealabile, caz în care instanța de judecată urmează să respingă acțiunea ca inadmisibilă.
5. Obligativitatea procedurii prealabile
5.1. Regula în materia procedurii prealabile
Așa cum am arătat, art. 7 din Legea 554/2004 impune ca, înainte de a se contesta un act administrativ unilateral, fie că e vorba despre un act individual, fie că e vorba despre un act normativ, la instanța de contencios administrativ competentă, să se urmeze procedura prealabilă în fața autorităților administrative. Cu privire la obligativitatea umrări procedurii prealabile, au existat numeroase discuții în legătură cu concordanța dintre dispozițiile Legii contenciosului administrativ și prevederile Constituționale, îndeosebi prin raportare la dispozițiile art. 21 din legea fundamentală, care reglementează accesul liber la justiție. În opinia unui autor, caracterul obligatoriu al procedurii prealabile rămâne contestabil prin raportare la art. 21 din Constituția revizuită în anul 2003, care prevede printre drepturile fundamentale ale omului și accesul liber la justiție. De asemenea, autorul consideră că prin modificarea art. 21 din Constituție, ca urmare a revizuirii din 2003, s-a urmărit să se confere efectivitate și deplinătate accesului liber la justiție. Într-o altă opinie ce aparține chiar inițiatorului Legii nr. 554/2004, se arată că, deși o lungă perioadă acesta a meditat pentru caracterul facultativ al procedurii prealabile adminitrative, realitățile juridice din țara noastră, precum și din alte state ale Uniunii Europene, l-au determinat să își schimbe opinia, în sensul obligativității procedurii prealabile. Astfel, domnul profesor consideră că este preferabil ca autoritățile administrative să soluțione, în cadrul unei proceduri necontencioase, situațiile conflictuale ce se nasc ca urmare a adoptării anumitor acte administrative. Așadar, în ceea ce privește plângerea prealabilă îndreptată împotriva unui act administrativ, regula în materie este că are un caracter obligatoriu. Cu toate acestea, așa cum vom vedea, există anumite derogări de la caracterul obligatoriu al acestei proceduri. Credem că aceste excepții de la regula obligativității îndeplinirii procedurii prealabile sunt de strictă interpretare, regula fiind obligativitatea procedurii prealabile. Cu privire la necesitatea îndeplinirii procedurii prealabile, anterior sesizării instanței de contencios administrativ, s-a pus și problema constituționalității, prin raportare la prevederile art. 21 din Constituție, opinia Curții Constituționale fiind aceea că, procedura prealabilă, impusă prin art. 7 din Legea 554/2004 este constituțională. Atât în literatura de specialitate, dar și în practica judecătorească, s-a reținut faptul că, caracterul obligatoriu al procedurii administrative prealabile există doar în cazul acțiunilor în justiție prin care se urmărește anularea actului administrativ, nu și în cazul în care, acțiunea în justiție vizează refuzul nejustificat al autorității administrative de a soluționa o cerere referitoarea la un drept sau interes legitim al unei persoane ori de a nu răspunde solicitantului în termenul prevăzut de lege.
5.2. Excepții de la regula caracterului obligatoriu al procedurii prealabile
Așa cum arătam și mai sus, în cazul acțiunilor în contencios administrativ, regula este că, anterior introducerii acțiunii în justiție, persoana care se consideră vătămată în drepturile ori interesele sale legitime, trebuie mai întâi să se adreseze organelor administrative. Cu toate acestea, în anumite situații, persoana vătămată nu mai este obligată ca, anterior introducerii acțiunii în fața instanței de contencios, să introducă o plângere la organele administrative. Există o serie de excepții instituite expres de legiuitor, unele regăsindu-se chiar în art. 7 din Legea nr. 554 din 2004, iar altele existând în cadrul unor alte reglementări speciale, din diverse domenii de activitate.
5.5.1. Excepții prevăzute de Legea nr. 554/2004
Așa cum reiese din interpretarea dispozițiilor Legii contenciosului administrativ, există anumite derogări de la caracterul obligatoriu al procedurii prealabile. Astfel, această procedură prealabilă nu este necesară în următoarele cazuri:
Excepții determinate de calitatea reclamantului
Astfel, așa cum rezultă din reglementarea art. 7 alin. (5) teza I din Legea nr. 554/2004, în cazul în care acțiunea este introdusă de către prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor publici, plângerea prealabilă, îndreptată la organele administrative, nu este obligatorie. Având în vedere faptul că aceste excepții sunt de strictă interpretare, în cazul acțiunilor în contencios administrativ, introdusă ce către o altă persoană decât cele enumerate în acest text legal, procedura prealabilă este obligatorie.
Excepții determinate de obiectul acțiunii
Potrivit art. 7 alin. (5) teza a II-a din Legea contenciosului administrativ, cererile introduse de persoanele vătămate prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe, formulate în temeiul art. din aceelași act normativ. În acest caz, persoana vătămaă urmărește repararea prejudiciului suferit, ca urmare a adoptării de către Guvern a respectivei ordonanțe, iar nu anularea vreunui act administrativ.
În cazul acțiunilor care privesc refuzul nejustificat al autorităților publice de a soluționa cererile persoanelor privind recunoașterea unui drept sau interes legitima al acestora, ori în cazul în care astfel de acțiuni nu sunt soluționate în termenul legal
Într-un asemenea caz, plângerea prealabilă nu are caracter obligatoriu, întrucât este evident că dacă respectiva autoritate a refuzat să soluționeze cererea respecitvă sau nu a soluționat-o în termenul legal, ea nu va soluționa nici plângerea administrativă prealabilă, în acest fel persoana vătămată având de suferit, ca urmare a extinderii termenului până la care îi vor fi recunoscute drepturile sau interesele legitime. Deși acest caz în care plângerea prealabilă nu este obligatorie a fost prevăzut expres ca urmare a modificării Legii nr. 554/2004 prin intermediul Legii nr. 262/2007, această excepție reieșea din practica instanțelor judecătorești și înainte de respectiva modificare.
În cazul invocării excepției de nelegalitate a actelor administrative unilaterale individuale
Într-o asemenea ipoteză, se consideră că procedura prealabilă nu își mai are rostul, deoarece excepția de negalitate reprezintă un incident procedural prin care o parte din proces ia cunoștință, în timpul procesului, de existența actului administrativ care îi lezează dreptul sau interesul legitim. Într-un asemenea caz, partea care invocă excepția nelegalității, nu avea cunoștință de respectivul act, astfel încât nu a putut să îl conteste, urmând procedura prealabilă. Dacă persoanei vătămate printr-un astfel de act nu i s-ar permite să invoce excepția de nelegalitate, fără să fi urmat procedura prealabilă administrativă, aceasta nu ar avea posibilitatea de a se apăra în respectivul proces.
În cazul acțiunii în anulare a unui act administrativ, acțiune care a fost introdusă în fața unei jurisdicții speciale administrative, dar persoana vătămată a renunțat la judecata în fața acestei jurisdicții, înainte de finalizarea judecății
Acest caz de exceptare de la procedura prealabilă administrativă este expres prevăzut de art. 6 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.
În situația acțiunii în anulare a actelor administrativ-jurisdicționale
Acest caz de excepție reiese din dispozițiile art. 6 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ. În cazul actelor administrativ-jurisdicționale, având în vedere natura lor, nu este posibil un control administrativ, ele putând fi cenzurate doar de către instanțele judecătorești, astfel încât nu este necesar, ca anterior, să fie realizată procedura prealabilă.
În cazul acțiunilor prin care se urmărește anularea unor acte administrative irevocabile
În cazul unor asemenea acte, singura modalitate de a se obține anularea actului administrativ este introducerea unei acțiuni în justiție, având în vedere caracterul lor irevocabil. Acest fapt reiese și din prevederile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004.
5.5.2. Excepții prevăzute în cadrul unor legi speciale
Pe lângă excepțiile reglementate în cadrul Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, există și excepții prevăzute în cadrul altor legi, prin care se arată că nu este obligatoriu să se urmeze procedura prealabilă, în vederea introducerii unei acțiuni în contencios administrativ. Spre exemplu, nu este necesară procedura administrativă preabilă în următoarele cazuri:
în materia informațiilor de interes public reglementate de Legea nr. 544/2001 privind accesul la liber la informațiile de interes public, procedura prealabilă are caracter facultativ;
potrivit art. 34 alin. din O.G. nr. 66/2000 privind organizarea și exercitarea profesiei de consilier în proprietate industrială, în cazul în care consilierului i se aplică una din sancțiunle prevăzute de art. 31 lit. c) și d), acesta poate formula contestație la instanța de contencios administrativ, în termen de 30 zile de la data comunicării hotărârii, procedura prealabilă nefiind obligatorie;
conform art. 311 alin. (2) teza a II-a din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, hotărârea de validare sau invalidare a mandatelor consilierilor locali, poate fi atacată de către persoanele interesate la instanța de contencios administrativ, în termen de 5 zile de la adoptare sau, pentru cei lipsă, de la comunicare, caz în care nu este necesară desfășurarea procedurii prealabile, anterior sesizării instanței de contencios administrativ.
6. Termenele în care poate fi realizată procedura prealabilă
Pentru a putea fi considerată ca exercitată în mod valabil, plângerea prealabilă trebuie exercitată într-un anumit termen. În cadrul Legii nr. 554/2004 se prevăd mai multe termene în care trebuie efectuată procedura prealabilă, precum și termenul în care, după momentul soluționării plângerii prealabile, persoana care consideră că organele administrației publice nu au soluționat corect plângerea prealabilă, se va putea adresa instanțelor judecătorești. În cazul în care o persoană se consideră vătămată în drepturile sale sau consideră că există o vătămare a intereselor sale, prin intermediul unui act administrativ unilateral cu caracter invidual care îi este adresat, are posibilitatea de a ataca acest act în termen de 30 de zile de la momentul în care îi este comunicat actul. În schimb, dacă o persoană se consideră vătămată printr-un act administrativ individual care îi este adresat unui alt subiect de drept, va putea exercita plângerea în termen de cel mult 6 luni, termen care începe să curgă de la momentul în care persoana care se consideră vătămată a luat cunoștință, pe orice cale, de existența actului administrativ cu caracter individual care nu îi este adresat. În situația în care o persoană se consideră vătămată în drepturile sau interesele sale legitime printr-un act administrativ cu caracter normativ, plângerea în fața organelor administrative va putea fi introdus în orice moment. Așadar, spre deosebire de cazul în care se atacă un act administrativ cu caracter individual, când persoana vătămată trebuie să îndeplinească procedura administrativă prealabilă într-un anumit termen, în cazul actelor administrative cu caracter normativ, persoana vătămată va putea introduce oricând plângerea prealabilă în fața organelor administrative. În ceea ce privește contractele administrative, termenul de 6 luni începe să curgă de la momente diferite, în funcție de obiectul plângerii prealabile. Astfel, alin. (6) al art. 7 prevede momentele de la care începe să curgă termenul de 6 luni, în cazul contractelor administrative, după cum urmează:
de la data încheierii contractului, în cazul în care este vorba de litigii privind încheierea respectivului contract;
de la momentul modificării contractului sau de la data refuzului cererii de modificare, care provine de la una dintre părți, în ipoteza litigiilor care privesc modificarea contractului administrativ;
de la momentul încălcării obligațiilor contractuale, dacă este vorba despre litigii legate de executarea respectivului contract;
de la data în care a expirat contractul sau, după caz, din momentul în care apare o cauză de stingerea a obligațiilor contractuale, pentru litigiile care privesc chestiuni legate de încetarea contractului;
de la data la care s-a constat caracterul interpretabil al unor clauze contractuale, pentru conflictele care privesc interpretarea contractului.
Legea nu prevede nicio condiție privind forma în care trebuie formulată plângerea prealabilă. Astfel, în literatura de specialitate se consideră că aceasta poate îmbrăca formă scrisă, care să fie depusă sau transmisă organelor administrative, dar poate îmbraca și formă orală, cu condiția ca persoana vătămată să poată face dovada formulării plângerii prealabile, precum și a datei la care s-a realizat acest lucru. Așa cum se arată în cadrul art. 7 alin. (7) din Legea 554/2004, în cazul în care persoana vătămată a fost împiedicată de motive temeinice să exercite plângerea prealabilă în termen de 30 de zile, aceasta va putea exercita procedura prealabilă și ulterior acestui termen, însă nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului administrativ contestat. Aprecierea asupra motivelor temeinice care au împiedicat o persoană să introducă plângerea prealabilă în termen de 30 de zile, va reveni organului administrativ căruia i se adresează plângerea. În acest fel, autoritatea administrativă, care nu va avea niciun fel de interes să îi fie atacate actele în fața instanțelor judecătorești, va considera, de regulă, că nu există motive temeinice care să determine o prelungire a termenului de 30 de zile. În acest fel, persoana vătămată nu va putea exercita o acțiune în contencios administrativ. Ca o soluție pentru această problemă, în literatura de specialitate, se arată că persoana vătămată va putea introduce, alături de acțiunea în anularea respectivului act administrativ, o acțiune pentru exces de putere, prin care se va reclama atitudinea autorității administrative, în aprecierea motivelor temeinice care au făcut ca persoana vătămată să nu poate exercita plângerea prealabilă în termen de 30 zile. Nu există niciun act normativ care să arate care sunt acele motive temeinice care să ofere posibilitatea depășirii termenului de 30 de zile, astfel încât un rol important, în aprecierea acestor motive revine practicii judecătorești. Așa cum am arătat mai sus, prin Decizia nr. 797 din 2007 a Curții Constituționale, s-a stabilit că, în cazul în care este vorba despre un act administrativ individual care nu se adresează persoanei vătămate, ci unui alt subiect de drept, persoana vătămată fiind un terț față de respectivul act, termenul în care aceasta va putea exercita plângerea prealabilă în fața organelor administrative, va curge din momentul în care terțul a luat cunoștință, în orice fel, despre existența respectivului act. Însă, există discuții despre durata termenului în care terțul va putea exercita plângerea prealabilă, în sensul în care acesta va avea posibilitatea de a exercita plângerea în termen de 30 zile sau de 6 luni. În literatura de specialitate se apreciază că terțul va avea posibilitatea de a introduce plângerea prealabilă, în vederea realizării procedurii prealabile administrative, în termen de 30 de zile de la momentul în care acesta ia cunoștință, în orice fel, de existența actului administrativ individual. Considerăm și noi că aceasta este soluția cea mai bună, având în vedere că, persoana căreia i se adresează actul administrativ individual are posibilitatea de a exercita recursul administrativ în termen de 30 zile de la data emiterii, pentru identitate de rațiune, nu vedem de ce terțul ar putea exercita plângerea prealabilă în termen de 6 luni de la momentul în care a luat cunoștință despre existența actului. Termenul de 6 luni, în care persoana care a fost împiedicată, din motive justificate să exercite plângerea prealabilă în termen de 30 zile, este calificat de legiuitor ca fiind un termen de prescripție. Având în vedere că termenul de 6 luni este un termen de prescripție, urmează să i se aplice toate dispozițiile legale care reglementează instituția prescripției, inclusiv cele referitoare la suspendarea și întreruperea termenului de prescripție. Cu privire la natura termenului de 30 de zile, în care trebuie introdus recursul administrativ împotriva unui act administrativ individual, în literatura de specialitate există numeroase discuții, neexistând un consens. Astfel, într-o primă opinie, se consideră că termenul de 30 de zile este un termen de recomandare. Se consideră că, deși este vorba despre un termen de recomandare, acesta produce totuși anumite efecte juridice, întrucât, dacă persoana nu respectă acest termen, și nu există anumite motive întemeiate care să justifice repunerea în termen, autoritatea administrativă va respinge recursul administrativ ca fiind tradiv introdus. Într-o altă opinie, se consideră că termenul de introducere a plângerii prealabile este un termen de decădere. În susținerea acestui punct de vedere se arată că este posibilă repunerea în termen, precum și întreruperea sau supendarea acestui termen. Potrivit acestei opinii, persoana vătămată este decăzută din dreptul de a mai sesiza instanța. Într-o ultimă opinie, se arată că acest termen este un termen de prescripție. În argumentarea acestei opinii, se arată că, printr-o interpretare a fortiori, dacă termenul de 6 luni este un termen de prescripție care este susceptibil de întrerupere și suspendare, cu atât mai mult un termen mai scurt nu poate fi considerat un termen de decădere care nu este susceptibil de întrerupere sau suspendare. În susținerea acestui punct de vedere vin și prevederile art. 2547 C. civ. , în care se arată că, în situația în care, din lege sau din convenția părților nu reiese clar dacă este vorba despre un termen de decădere sau un termen de prescripție, respectivul termen va fi considerat ca fiind termen de prescripție. În opinia noastră, nu putem considera că termenul de 30 de zile prevăzut pentru exercitarea recursului administrativ împotriva unui act administrativ individual, având în vedere faptul că, neexercitarea plângerii prealabile în acest termen va produce anumite consecințe juridice. Astfel, prin raportare la art. 193 alin. (1) C. pr. civ. persoana care nu a exercitat recursul administrativ în termenul legal, nu va avea posibilitatea de a introduce o acțiune în justiție, acțiunea introdusă fără îndeplinirea procedurii prealabile, urmând a fi respinsă ca fiind inadmisibilă. Ori, dacă am vorbi despre un termen de recomandare, nerespectarea acestuia nu ar atrage asemenea consecințe juridice. Rămâne deschisă discuția între calificarea acestui termen ca fiind unul de decădere sau de prescripție. În literatura de specialitate, există și autori care nu vorbesc despre natura acestui termen, limitându-se la a atrage atenția asupra faptului că nu este vorba despre un termen de recomandare. Credem că termenul de 30 de zile este un termen de prescripție, având în vedere și faptul că legiuitorul a prevăzut în mod expres natura termenului de 6 luni, ca fiind un termen de prescripție. De asemenea, trebuie să avem în vedere faptul că, doar în mod excepțional, termenele de decădere pot fi suspendate sau întrerupte. În doctrina dreptului administrativ, se susține că, deși alin. (1) al art. 7 din Legea contenciosului administrativ prevede în mod expres faptul că termenul de 30 de zile începe să curgă de la momentul comunicării actului administrativ cu caracter individual către persoana căreia i se adresează, dacă recursul administrativ este exercitat chiar de către această persoană, totuși termenul ar începe să curgă din momentul în care persoana căreia i se adresează actul respectiv ar lua cunoștință de actul respectiv. O asemenea interpretare nu poate fi primită, având în vedere prevederile legale expres. De asemenea, de regulă, prin comunicarea actului, persoana căreia i se adresează ia cunoștință despre conținutul respectivului act. Discuția se poate face doar în situația în care comunicarea actului administrativ cu caracter unilateral s-ar efectua prin publicitate, adică atunci când actul s-ar afișa la sediul organului respectiv sau pe site-ul de internet al respectivei autorități administrative. Momentul la care recursul administrativ se consideră introdus este acela al expedierii sale prin poștă, al primirii mesajului expediat prin poșta electronică, al înregistrării la organul administrativ. În cazul actelor administrative cu caracter normativ, recursul administrativ poate fi introdus oricând, legiuitorul nelimitând persoana care se consideră vătămată printr-un astfel de act la o anumită perioadă de timp în care să demareze procedura prealabilă. Totuși, și în cazul actelor administrative normative este necesar să fie îndeplinită procedura prealabilă administrativă, în caz contrar, acțiunea în justiție urmând a fi respinsă ca inadmisibilă. Termenul de 30 zile în care trebuie introdusă plângerea prealabilă trebuie respectat și în cazul în care legea specială prevede posibilitatea de a apela la o procedură administrativă jurisdicțională, însă persoana care se consideră vătămată, nu dorește să uzeze de această procedură. În cazul în care o persoană optează pentru jurisdicția administrativă, însă renunță la aceasta pe parcursul soluționării administrative a litigiului, persoana în cauză este obligată să notifice organul jurisdicțional în fața căruia se află soluționarea respectivului litigiu, având posibilitatea ca în termen de 15 zile de la notificare să introducă o acțiune în justiție, nefiind necesar să se mai urmeze procedura administrativă prealabilă.
7. Soluționarea recursului administrativ
Legea contenciosului administrativ nu reglementează doar un termen în care să fie introdus recursul administrativ, ci reglementează și un termen în care organul administrativ căruia i se adresează respectivul recurs trebuie să îl soluționeze, încercând astfel să se evite eventualele abuzuri din partea autorităților administrative. În O.G nr. 27/2002 privind activitatea de soluționare a petițiilor, în cadrul art. 8 se prevede faptul că, autoritatea administrativă căreia i s-a înaintat plângerea prealabilă trebuie să o soluționeze în termen de 30 zile de la momentul primirii ei. În cazul în care recursul administrativ necesită pentru soluționare o cercetare mai amănunțită, prin dispoziția conducătorului respectivului organ administrativ, termenul de soluționare a plângerii prealabile se poate prelungi cu cel mult 15 zile, fapt care reiese din art. 9 al O.G. nr. 27 din 2002. În ipoteza în care persoana vătămată a introdus recursul administrativ în mod greșit la o altă autoritate administrativă decât cea emitentă a actului sau cea superioară celei care a emis actul contestat, art. 61 din O.G. 27/2002, impune ca organul căruia i s-a adresat, să dispună trimiterea, în termen de 5 zile de la momentul înregistrării, a petiției greșit îndreptată către organul competent să o soluționeze, urmând ca petiționarul să fie înștiințat despre măsura dispusă. Modul în care este soluționat recursul administrativ urmează să fie semnat de către conducătorul departamentului care s-a ocupat de acesta, precum și conducătorului instituției administrative. În literatura de specialitate, se consideră că, în cazul în care una din aceste două persoane nu semnează modul de soluționare a plângerii prealabile, acest act va fi anulabil, arătându-se că este aplicabilă sancțiunea nulității relative, întrucât este încălcat un interes privat, singura persoana afectată de nesemnarea răspunsului fiind persoana care a trimis recursul administrativ. În ipoteza în care, aceeași persoană adresează plângeri prealabile care vizează aceeași problemă, ne aflăm în prezența unor recursuri multiple. Într-o asemenea situație, plângerile se vor conexa, urmând ca petentul să primească un singur răspuns. În schimb, în cazul în care se introduce un nou recurs administrativ, ulterior soluționării, acesta este inadmisibil, cererea urmând a fi clasată alături de recursul deja soluționat, făcându-se mențiune că deja s-a răspuns plângerii formulate, soluție prevăzute de art. 10 din O.G. 27/2002. În ceea ce privește motivarea răspunsului organului administrativ, ca urmare a formulării plângerii prealabile, art. 13 din O.G. 27/2002 arată că, în cuprinsul răspunsului trebuie indicat temeiul legal care a dus la soluționarea plângerii prealabile în acest fel. Atunci când modul de soluționare a recursului administrativ nu se motivează, ne aflăm în prezența unui act nelegal al administrației publice. Într-un asemenea caz, se arată că se va putea introduce o acțiune în contencios administrativ, prin care să se solicite obligarea autorității administrative să răspundă motivat plângerii prealabile, precum și obligarea acesteia la plata unor despăgubiri. Termenul de 30 zile în care autoritatea administrativă trebuie să soluționeze recursul administrativ adresat de către persoana care se consideră vătămată prin actul administrativ respectiv, este un termen de recomandare, legea neprevăzând vreo sancțiune pentru depășirea acestui termen. Totuși, art. 15 lit. a) din cadrul O.G. 27/2002, prevede faptu că, nerespectarea acestui termen, de către funcționarii publici cărora le revine competența de a soluționa plângerile prealabile, va constitui abatere disciplinară. În situația în care autoritatea administrativă se află în imposibilitate de a a revoca actul administrativ contestat, fiind incident art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, care vorbește despre irevocabilitatea actelor intrate în circuitul civil, se susține că autoritatea publică va trebui să solicite instanței de contencios administrativ să constante nulitatea actului administrativ, persoana vătămată prin actul acela putând formula o cerere de intervenție în proces doar pentru obținea unor daune materiale sau morale. Considerăm că această afirmație nu este tocmai exactă. În primul rând, art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ vorbește despre posibilitatea autorității administrative de a anula actul respectiv („poate să solicite instanței anularea acestuia”). Așadar, autoritatea administrativă va putea solicita instanței anularea unui act administrativ irevocabil, iar nu obligația de a sesiza instanța de judecată. În al doilea rând, considerăm că este destul de greu de primit o cerere de intervenție din partea persoanei vătămate, în cadrul procesului de anulare a actului respectiv, doar pentru obținerea unor daune materiale sau morale. Credem că, mai degrabă, se va exercita o noua acțiune în justiție pentru recuperarea acestui prejudiciu. Cel mult se poate vorbi despre o cerere principală de intervenție, în modalitatea în care persoana vătămată să solicite un drept strâns legat de dreptul care face obiectul procesului. După momentul soluționării recursului administrativ, în funcție de răspunsul primit, persoana care se consideră vătămată în drepturile sale sau consideră că i s-a adus atingere intereselor sale legitime, are posibilitatea de a introduce o acțiune în justiție, care urmează să fie soluționată de către instanța de contencios administrativ. Acțiunea în contencios administrativ, cu excepția acțiunii care vizează acte normative sau cea îndreptată împotriva ordonanțelor Guvernului, care au caracter imprescriptibil, trebuie exercitată într-un anumit termen. În cazul în care acțiunea în contencios nu este introdusă în termenul prevăzut de lege, instanța o va respinge ca inadmisibilă. Potrivit art. 11 alin. (1), termenul de introducere a acțiunii în contencios administrativ este de 6 luni și va începe să curgă:
de la momentul comunicării răspunsului la plângerea preabilă, îndreptată împotriva actului administrativ cu caracter individual, care este considerat ca fiind nelegal de către petiționar;
de la data comunicării de către autoritatea administrativă a refuzului nejustificat de soluționare a recursului administrativ;
din momentul în care expiră termenul legal de soluționare a plângerii prealabile;
În acest caz, spre deosebire de cazul de mai sus, în care vorbim despre un refuz expres al organului administrativ, este vorba despre un refuz tacit al autorității administrative de a soluționa plângerea prealabilă. Într-o asemenea ipoteză, termenul de 6 luni în care poate fi introdusă acțiunea în contencios administrativ începe să curgă de la data expirării termenului în care ar fi trebuit comunica răspunsul (30 de zile de la data înregistrării plângerii prealabile sau cel mult 45 de zile, atunci când conducătorul autorității administrative căreia îi este adresată plângerea, consideră că sunt necesare anumite investigații detalitate, pentru soluționarea unei astfel de plângeri).
de la data expirării termenului de 30 zile, prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. h din Legea nr. 554/2004, calculat de la data comunicării actului administrativ emis în soluționarea favorabilă a cererii sau ca urmare a formulării unei plângeri;
de la momentul încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii conciliezii, în cazul contractelor administrative.
Legiuitorul prevede și o excepție de la necesitatea exercitării acțiunii în contencios administrativ în termen de 6 luni, care se calculează de la momentele indicate mai sus. Astfel, în cadrul alin. (2) al art. 11 din Legea contenciosului administrativ, se arată că, în cazul în care există anumite motive temeinice, acțiunea în contencios administrativ îndreptată împotriva unui act administrativ individual va putea fi exercitată și cu depășirea termenului de 6 luni, fără însă a putea fi depășit un termen de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoștință, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal în caz de conciliere.
8. Obiectul recursului administrativ
Ca urmare a formulării plângerii prealabile, îndreptată împotriva unui act administrativ, se dorește revocarea respectivului act, care este considerat ca fiind nelegal, producând presupuse vătămări unei persoane sau mai multor persoane. În literatura de specialitate, se arată că, de regulă, repararea prejudiciului produs ca urmare a adoptării respectivului act administrativ, se va putea solicita doar în fața instanței judecătorești, fie odată cu cererea de anulare a actului administrativ, fie printr-o cerere ulterioară. Totuși, teoretic, există și posibilitatea ca prin intermediul recursului administrativ să se solicite și plata unor despăgubiri. Astfel, în cazul în care autoritatea administrativă ar admite plângerea prealabilă și ar dispune modificarea sau anularea actului administrativ respectiv, aceasta ar putea dispune și efectuarea unei expertize, prin care să se determine întinderea prejudicului suferit de către persoana vătămată. Cu toate acestea, în practică, organele administrative vor prefera să plătească despăgubirile stabilte de către o instanță judecătorească, ca urmare a unei acțiuni în justiție exercitată de către persoană vătămată. Aceasta pentru a se evita eventualele probleme care ar putea veni ca urmare a controalelor venit de la Curtea de Conturi.
Capitolul III.
Exercitarea recursului administrativ în anumite cazuri particulare
1. Aspecte privind procedura prealabilă în cazul actelor administrative care au intrat în circuitul civil
În cazurile în care actul administrativ a intrat deja în circuitul civil, există anumite discuții cu privire la necesitatea procedurii prealabile anterior momentului sesizării instanței de contencios administrativ, întrucât, având în vedere faptul că actele respective se află deja în circuitul civil, regimul juridic al acestora excede sferei dreptului administrativ, acestora fiind supuse și normelor juridice din cadrul altor ramuri de drept. Înalta Curte de Casație și Justiție, soluționând un recurs pentru o cauză a cărei judecată s-a început sub imperiul Legii nr. 29/1990, a statut în sensul că, într-un litigiu care privește anularea certificatului de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor, obligația îndeplinirii procedurii prealabile există și în cazul în care actul administrativ a intrat în circuitul civil, întrucât o astfel de procedură nu este o procedură jurisdicțională specială, care să atragă caracterul său facultativ și gratuit. Tot în cadrul acestei hotătâri a instanței supreme, se arată că, asupra eventualului caracter neconstituțional al dispozițiilor legale care reglementează obligativitatea procedurii prealabile și în cazul actelor administrative intrate în circuitul civil, singura competentă să se pronunțe este Curtea Constituțională. Această decizie a Înaltei Curți de Casație și Justiție este criticată însă în literatura de specialitate, sub mai multe aspecte. Deși, așa cum am văzut, potrivit deciziei instanței supreme, procedura prealabilă este obligatorie și în cazul actelor intrate în circuitul civil, în literatura de specialitate, dar și în jurisprudența Curții Constituționale, se vorbește despre principiul irevocabilității actului administrativ intrat în circuitul civil, în sensul în care, organul administrativ emitent nu mai poate dispune revocarea actului administrativ, singura competentă să facă acest lucru fiind instanța de judecată, pe calea judecății potrivit procedurii contenciosului administrativ. Aceasta întrucât, în cazul în care s-ar permite autorității emitente să revoce actul administrativ, s-ar aduce atingere stabilității și securității circuitului civil. De asemenea, este greu de imaginat cum ar putea dispune autoritatea emitentă anularea actului administrativ care este translativ de proprietate, având în vedere că, potrivit noului Cod civil, este necesară înscrierea în cartea funciară a dreptului de proprietate. Totodată, decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție a fost criticată din cauza referirii la Curtea Constituțională. Astfel, fiind vorba despre interpretarea unei norme legale, în sensul în care trebuie să se stabilească dacă procedura prealabilă este necesară în toate cazurile în care se contestă un act administrativ sau doar în cazurile în care acesta nu a intrat încă în circuitul civil. Ori, într-un asemenea caz, singura competentă să soluționeze această problemă era Înalta Curte de Casație și Justiție, iar nu Curtea Constituțională, a cărei competență constă în a verifica dacă există concordanță între dispozițiile legale și cele constituționale. Într-o altă hotărâre, s-a stabilit faptul că, înscrierea dreptului de proprietate, ce este atestat prin certificat de proprietate, în registrele de publicitate și în cartea funciară, nu schimbă natura juridică a certificatului de atestare a dreptului de proprietate, acesta rămânând un act administrativ, care poate fi contestat doar în fața instanțelor de contencios administrativ. Totodoată, instanța a statuat în sensul obligativității îndeplinirii procedurii prealabile, chiar și în situația în care este vorba despre un act administrativ care a intrat în circuitul civil și care produce efecte juridice. Totuși, și în jurisprudență au fost decizii prin care s-a arătat că actele administrative nu mai pot fi revocate de către autoritatea emitentă și, drept urmare a acestui fapt, procedura prealabilă nu mai este obligatoriu de îndeplinit. Astfel, instanța supremă a arătat că organul emitent nu mai poate anula actul administrativ după ce acesta a intrat în circuitul civil, pentru că, în caz contrar s-ar aduce atingere unor principii de drept. În cadrul noii Legi a contenciosului administrativ, nu se consacră expres principiul irevocabilității actului administrativ intrat în circuitul civil. Cu toate acestea, această concluzie se poate dispune ca urmare a interpretării art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, potrivit căruia „ Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ nelegal poate să solicite instanței constatarea nulității acestuia, în situația în care actul nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice”. Având în vedere aceste dispoziții din Legea contenciosului administrativ, considerăm că actele administrative care au intrat în circuitul civil nu mai pot fi revocate de către organul emitent, singura posibilitate de contestare a acestora fiind în fața instanței de contencios administrativ. Astfel, se asigură stabilitatea și securitatea circuitului civil. Deși legea prevede doar posibilitatea autorității administrative care a emis un act de a solicita instanței să constante nulitatea actului nelegal, în literatura de specialitate se arată că, de această posibilitate se bucură orice persoană fizică sau juridică ale cărei drepturi sau interese legitime sunt lezate prin intermediul acestui act administrativ. Considerăm corectă această opinie, în temeiul principiului constituțional al egalității persoanelor în fața justiției. De asemenea, de regulă, persoanele fizice sau juridice sunt cele afectate de existența unui anumit act administrativ nelegal, având tot interesul de a contesta acel act, iar nu organul emitent al acestuia, care nu este afectat de existența acelui act.
2. Procedura prealabilă în cazul hotărârilor guvernamentale și a deciziilor primului-ministru
Problema procedurii prealabile în cazul consterării unei hotărâri de Guvern urmează să fie analizată prin prismna prevederilor H.G. 561/2009, prin care s-a aprobat Regulamentul privind procedurile de elaborare, avizare și prezentare a proiectelor de documente de politici publice și a proiectelor de acte normative, la nivelul Guvernului. Un prim aspect ce trebuie lămurit este acela de la care un act al Guvernului, fie că vorbim despre o hotărâre sau despre o ordonanță, produce efecte juridice, întrucât, potrivit art. 60 alin. (1) din H.G. 561/2009, vor putea fi modificate sau revocate de către Guvern, în cazul formulării unei plângeri prealabile, acele acte adoptate, dar care nu au produs încă efecte juridice. Potrivit art. 11 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, actele Guvernului intră în vigoare, după cum urmează:
Hotărârile de Guvern intră în vigoare și produc efecte de la momentul publicării acestora în Monitorul Oficial;
Ordonanțele simple, care sunt adoptate în temeiul unei legi speciale de abilitare din partea Parlamentului, urmează să producă efecte juridice la 3 zile de la data publicării lor în Monitorul Oficial al României;
Ordonanțele de urgență ale Guvernului, intră în vigoare și produc efecte juridice de la momentul publicării acestora în Monitorul Oficial sau de la o dată ulterioară prevăzută în cuprinsul acestora.
În acest context, în literatura juridică de specialitate se arată faptul că, singura posibilitate de a ataca un act emis de Guvern prin formularea unei plângeri prealabile administrative apare atunci când, acesta nu intră în vigoare și nu produce efecte juridice de la momentul publicării sale în Monitorul Oficial, ci de la o dată ulterioară. Într-o asemenea ipoteză, persoana care se consideră vătămată printr-un act al Guvernului, ia cunoștință despre existența acestuia ca urmare a publicării sale și astfel, până la momentul la care acesta începe să producă efecte juridice, are posibilitatea de a-l contesta, prin formularea unei plângeri prealabile, care urmează să fie soluționată de către Guvern. De asemenea, se consideră în literatura de specialitate că această Hotărâre de Guvern vine în contradicție cu Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ și cu dispozițiile art. 52 din Constituția revizuită, potrivit cărora persoana care se consideră vătămată printr-un act administrativ are posibilitatea de a obține anularea în fața instanței de contencios. Din punctul nostru de vedere, această afirmație nu este adevărată, din două motive. În primul rând, potrivit dispozițiilor din Hotărârea de Guvern se arată că nu se poate exercita plângerea prealabilă decât anterior momentului în care actele Guvernului încep să producă efecte juridice. Astfel, se îngrădește doar dreptul persoanei vătămate de a formula plângere prealabilă, iar nu dreptul persoanei vătămate de a se adresa instanței de contencios administratvi, în vederea anulării actului administrativ și a reparării pagubei suferite. Din aceste motive, considerăm că nu sunt încălcate dispozițiile constituționale. De asemenea, în Legea contenciosului administrativ, se vorbește despre faptul că, în cazul actelor Guvernului care produc vătămări, nu este obligatorie procedura prealabilă. Nu considerăm că încalcă aceste dispoziții, prin faptul că se prevede doar un anumit moment până la care se poate formula plângere în cazul actelor Guvernului. Astfel, deși în Legea contenciosului administrativ se arată expres faptul că împotriva actelor normative poate fi formulată plângere prealabilă oricând, considerăm că Hotărârea de Guvern are caracter special și, prin urmare, derogă de la dispozițiile Legii nr. 554/2004, care constituine norma generală. O problemă apare prin raportare la art. 52 alin (2) și a art. 73 alin. (3) lit. k) din Constituție, potrivit cărora, contenciosul administrativ este reglementat prin lege organică ori, o hotărâre de Guvern nu are forța juridică a unei legi organice.
3. Procedura prealabilă în materia contestării actelor derivate din înscrierile în cartea funciară
În principiu, procedura de înscriere a dreptului de proprietate în cartea funciară este reglementată de Legea nr. 7/1996 a cadastrului și publicității imobiliare. Astfel, persoana care dorește să își înscriere un drept în cartea funciară, trebuie să formuleze o cerere de înscriere în cartea funciară, cerere care va fi examinată de către un registrator, care va verifica dacă documentanția depusă este completă și, ca urmare a acestei urmează să se pronunțe cu privire la cererea de înscriere în cartea funciară, fie în sensul admiterii acestei cereri, fie în sensul respingerii sale. Conform art. 31 alin. (2) din Legea nr. 7/1996, persoanele interesate sau notarul public, pot formula cerere de reexaminare, împotriva închererii registratorului prin care s-a admis sau s-a respins cererea de înscriere în cartea funciară. Cerere de reexaminare poate fi formulată în termen de 15 zile de la data comunicării soluției oferite cererii de înscriere în cartea funciară, aceasta cerere de reeaminare urmând a fi soluționată în termen de 20 de zile, printr-o încheiere a registratorului-șef din cadrul oficiului cadastral teritorial. Împotriva încheiereii registratorului-șef, pronunțată ca urmare a soluționării cererii de reexaminare, cei interesați, precum și notarul public, pot formula plângere, în termen de 15 zile de la comunicarea soluției oferite cererii de reexaminare. Competența de a soluționa această cerere revine judecătoriei în a cărei raza teritorială se afla imobilul a cărei înscriere se soliciă. Având în vedere dispozițiile legale, se poate trage concluzia că, plângerea la judecătorie poate fi formulată doar împotriva soluției pronunțate de registratorul-șef, ca urmare a soluționării cererii de reexaminare, iar nu direct împotriva soluției oferite de registrator, în soluționarea cererii de înscriere în cartea funciară. Pentru acest fapt, în literatura de specialitate se arată că, cererea de reexaminare are rolul unei plângeri prealabile și obligatorii de formulat, anterior sesizării instanței judecătorești. În practica judiciară s-a decis în sensul că, cererea de reexaminare este o cale de atac specială, parcurgerea acesteia fiind obligatorie, iar nu facultativă. De asemenea, s-a arătat că cererea de reexaminare și plângerea împotriva soluției pronunțate ca urmare a examinării cererii de reexaminare nu sunt proceduri alternative care ar atrage competența alternativă, fie prin sesizarea registratorului-șef, fie prin sesizarea judecătoriei.
4. Aspecte cu privire la procedura prealabilă în materia deschiderii procedurii de insolvență a unităților administrativ-teritoriale
O problemă controversată, apărută ca urmare a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 46/2013 privind criza financiară și insolvența unităților administrativ teritoriale este cea care vizează obligativitatea parcurgerii procedurii prealabile a concilierii dintre părți, respectiv dintre creditor și debitor (unitatea administrativ-teritorială care urmează să intre în insolvență). Ca urmare a intrării în vigoare a noului Cod de procedură civilă, nu au mai fost preluate dispozițiile din art. 7201 din vechiul Cod de procedură civilă, care impuneau obligativitatea procedurii concilierii între profesioniști. Așadar, noul Cod de procedură civilă nu mai instituie drept condiție de exercitare a unei acțiuni în justiție între profesioniști, aceea a urmării procedurii concilierii directe. În practica judiciară recentă s-a statuat că, în principiu, procedura prealabilă a concilierii directe este incompatibilă cu specificul insolvenței. Astfel, se arată că, procedura insolvenței este una generală, care îi privește pe toți creditorii persoanei insolvente, care au formulat cerere de înscriere la masa credală, astfel că o procedură prealabilă a concilierii, cu unul sau unii dintre acești debioti, care au calitate de profesionist, ar atrage doar o întâriziere a desfășurării procedurii insolvenței. De asemenea, se arată că, vechea reglementare din art. 7201 se aplica doar proceselor și cererilor în materie comercială evaluabile pecuniar, iar nu și acelor procese sau cereri care erau sub imperiul unei legi speciale, cum este și cazul legii insolvenței. Cu toate acestea, în literatura de specialitate de arată că procedura concilierii directe este compatibilă cu procedura insolvenței unităților administrativ-teritoriale, în cazurile în care procedura de prevenire a intrării în procedura de insolvență, prin înlăturarea situației de criză economică a eșuat. Acest punct de vedere, se bazează, în principiul, pe prevederile art. 19 din Legea nr. 85/2014 privind procedurile de prevenire a insolvenței, și de insolvență, potrivit cărora, una din cele mai importante atribuții ale administratorului concordatar, numit de judecătorul sindic, este aceea de a face demersuri în vederea soluționării amiabile a conflictelor dintre creditori și debitori ori dintre creditori.
5. Recursul administrativ prealabil exercitat de către prefect
În prezent, Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, reglementează, în mod expres, un contencios obiectiv, ce se concretizează prin instituția tutelei administrative, care este exercitată de către prefect și de către Agenția Națională a Funcționarilor publici. Potrivit art. 3 din Legea contenciosului administrativ, prefectul poate ataca direct în fața instanței de contecios administrativ actele emise de către autoritățile administrației publice locale, dacă le consideră nelegale, nefiind necesar ca înainte de formularea acțiunii în contencios administrativ să fie îndeplinită procedura prealabilă. În literatura de specialitate, această opțiune a legiuitorului este criticată, propunându-se revenirea la vechea formă a legii, când se prevedea necesitatea îndeplinirii procedurii prealabile și în aceste cazuri. Se susține că, urmare a sesizării de către prefect a autorităților administrației publice locale, acestea ar putea să își îndrepte actele administrative emise sau să le revoce, nemaifiind astfel nevoie să se ajungă la un proces, care să atragă o serie de consecințe negative (spre exemplu, autoritățile administrative pot fi obligate la plata cheltuielilor de judecată, în cazul în care există o culpă procesuală). Așa cum se arată, în practică, deși au posibilitatea de a sesiza direct instanța de contencios administrativ, prefecții poartă discuții prealabile cu autoritățile locale, discuții care de multe ori se finalizează prin modificarea sau revocarea actului administrativ, nemafiind necesar să fie sesizată o instanță de judecată. În ceea ce privește ipoteza atacării contractelor administrative de către prefect, în doctrina dreptului administrativ se consideră că se vor aplica dispozițiile art. 7 alin. (6) din Legea 554/2006, care au caracter special față de dispozițiile prevăzute de art. 7 alin. (5) din același act legislativ. Astfel, într-o asemenea ipoteză, chiar dacă prefecutl este cel care atacă contractele administrative, procedura prealabilă va avea un caracter obligatoriu, iar nu facultativ.
Capitolul IV.
Practică judiciară
1. Jurisprudență Curtea de Justiție a Uniunii Europene și alte instituții ale Uniunii Europene
1.1. Recursul administrativ prealabil în cazul acțiunii relative la abținerea instituțiilor comunitare de a acționa
Acțiunea în abținere presupune parcurgerea unei proceduri prealabile, pe parcursul căreia se soluționează majoritatea acțiunilor de abținere. Această procedură constă în invitația instituției competente de a acționa, invitație care echivalează cu o punere în întârziere. În cazul în care instituția invitată să ia poziție nu se conformează în termen de 2 luni de la data invitației, va putea fi exercitată acțiunea în abținere, în termen de 2 luni de la expirarea acestei perioade. Așadar, dacă invitația se soldează cu un eșec, persoana interesată are la dispoziție un termen de 2 luni pentru a introduce o acțiune în abținere. Atunci când instituția invitată va lua o poziție, în termenul legal, acțiunea în abținere urmează să fie admisă ca fiind inadmisibilă. Așa cum s-a decis în practica instanței europene, chiar dacă instituția invitată va refuza să emită un act, acțiunea va fi respinsă ca inadmisibilă. Așadar, acțiunea în abținere poate fi exercitată doar în cazul în care instituția invitată nu adoptă o poziție. În situația în care aceasta adoptă o poziție, fie că emite actul, fie că refuză să emită respectivul act, acțiunea va fi respinsă ca inadmisibilă. Însă, atunci când o instituție refuză emiterea unui act, se va deschide posibilitatea exercitării unei alte acțiuni, acțiunea în anulare, în temeiul art. 263 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene. Atunci când instituția invitată nu răspunde sau încearcă tergiversarea cauzei, se va considera că această nu a luat o poziție, iar urmare a acestui fapt, acțiunea în abținere va fi admisibilă.
1.2. Procedura administrativă prealabilă în cazul controlului exercitat de către Comisia Europeană asupra actelor juridice ale statelor membre
Curtea de Justiție este instituția competentă să decidă asupra neîndeplinirii obligațiilor impuse statelor membre prin intermediul Tratatelor Uniunii Europene și a dreptului comunitar, în temeiul art. 258-260 din TFUE. Statele membre au obligația de a îndeplini obligațiile ce rezultă din Tratatele Uniunii, dar și din alte izvoare ale dreptului european (spre exemplu, directivele). Comisia Europeană este instituția competentă să investigheze modul în care statele își îndeplinesc obligațiile, obligații ce se concretizează fie în acțiuni, fie în inacțiuni. În cazul în care Comisia remarcă faptul că unul dintre state a încălcat obligațiile ce îi revin, va putea sesiza Curtea de Justiție. Anterior însă, trebuie îndeplinită o procedură prealabilă, care este obligatoriu de urmat. Pentru început, Comisia va prin trimite o cerere de informare, la care statul trebuie să răspundă în termen de 2 luni sau, în situații de urgență, într-un termen mai scurt. Dacă statul refuză să dea curs acestei cereri de informare, i se adresează o invitație formală de a răspunde, atrăgându-i-se atenția cu privire la obligația de cooperare. În cazul în care statul nu răspunde invitației formale de a răspunde sau dacă nu face dovada faptului că și-a îndeplinit obligațiile, Comisia Europeană va putea să inițieze faza prealabilă a procedurii de constatare a neîndeplinirii unor obligații. Astfel, se va adresa statului o scrisoare prin care va fi pus în întârziere. După acest moment, statul își va putea exprima observațiile proprii cu privire la neîndeplinirea obligațiilor. Faza administrativă prealabilă se va încheia prin emiterea unui aviz motivat, în cazul în care Comisia Europeană consideră că statul respectiv nu și-a îndeplinit obligațiile asumate. Urmarea fazei de prealabilă este obligatorie, având în vedere faptul că, potrivit art. 258 din TFUE, Comisia Europeană poate sesiza Curtea de Justiție doar dacă statul nu se va conforma dispozițiilor prevăzute în avizul Comisiei. Așa cum reiese din redactarea art. 258 TFUE, dar și din practică, sesizarea de către Comisie a Curții de Justiție, în cazul în care statul nu se conformează dispozițiilor din aviz este opțională, Comisia neavând o obligativitate în acest sens. Procedura prealabilă are scopul de a asigura statului în cauză posibilitatea de a se apăra împotriva acuzațiilor aduse de Comisie și, de asemenea, are rolul de a nu aglomera Curtea de Justiție a Uniunii Europene, prin această procedură încercându-se să se determine statul în cauză să își îndeplinească obligațiile asumate.
1.3. Procedura administrativă prealabilă în cazul acțiunii unui stat membru împotriva unui alt stat membru
În temeiul art. 259 din TFUE, în cazul în care un stat membru consideră că un alt stat membru nu și-a îndeplinit obligațiile asumtate, acesta va putea sesiza Curtea de Justiție. În cazul neîndeplinirii unor obligații de către un stat membru, calitatea procesuală activă o au doar statele membre sau Comisia Europeană. Așadar, așa cum se arată și în literatura de specialitate, în cazul neîndeplinirii unor obligații de către statele membre, Curtea de Justiție nu poate fi sesizată de către persoanele fizice sau persoanele juridice, altele decât Comisia Europeană sau celelalte state membre, fiind vorba despre un litigiu între două persoane juridice de drept public . Înainte de a sesiza Curtea de Justiție, statul membru trebuie să sesizeze mai întâi Comisia Europeană, cu privire la neîndeplinirea obligațiilor asumate, de către un stat membru. În termen de 3 luni de la sezizarea Comisiei, aceasta trebuie să emită un aviz motivat, după care va lua poziția părților, analizând observațiile și documentele depuse de fiecare din cele două state. În literatura de specialitate se arată că, în cazul în care Comisia Europeană nu a emis avizul în termen de 3 luni, statul va putea sesiza Curtea de Justiție. În jurisprudență s-a decis că statul reclamant poate sesiza Curtea de Justiție și în cazul în care nu este mulțumit de soluția la care a ajuns Comisia Europeană și dorește pronunțarea unei hotărâri finale din partea Curții. Așadar, și în acest caz, anterior sesizării Curții de Justiție, trebuie urmată procedura prealabilă, în caz contrat, neputând fi sesizată instanța europeană.
1.4. Procedura prealabilă în cazul acțiunilor formulate de către funcționarii publici comunitari
Potrivit art. 270 din TFUE, Curtea de Justiție a Uniunii Europene este instanța competentă să soluționeze conflictele apărute între Uniune și agenții acesteia, în condițiile prevăzute de dispozițiile privind Statutul funcționarilor Uniunii Europene. Deși se prevede în acest sens, așa cum se arată în litetrau de specialitate, aceste litigii urmează să fie soluționate de Tribunalul funcției publice. În cazul litigiilor de acest fel, va trebui urmată mai întâi o procedură prealabilă, ce se va desfășura cu angajatorul. În cazul în care această procedură se va încheia cu un acord între angajat și angajatorul, litigiul va fi stins încă din această fază. În caz contrar, funcționarul are posibilitatea de a se adresa Tribunalului. Procedura prealabilă, în acest caz, este obligatorie. În cazul în care nu se îndeplinește procedura prealabilă, cererea va fi respinsă ca fiind inadmisibilă.
1.5. Procedura prealabilă exercitată de către Comisia Europeană în materia acordării ajutorului de stat
Instituția Uniunii Europene ce este competentă să autorizeze acordarea ajutoarelor de stat pentru statele membre, în urma primirii unei notificări din partea statelor care solicită acordarea unui astfel de ajutor, este Comisia Europeană. Potrivit regulamentelor existente la nivelul Uniunii Europene, în urma primirii unei notificări din partea unui stat membru, pentru acordarea unui ajutor de stat, Comisia Europeană trece la analiza acesteia, în cadrul unui proceduri administrative prealabile, această procedură finalizându-se prin luarea unei decizii. Decizia trebuie luată în termen de cel mult două luni de la momentul primirii notificării, termen care nu poate fi prelungit, în scopul tergiversării soluționării notificării. De asemenea, acest termen nu trebuie prelungit, având în vedere situația de urgență, care este determinată de starea în care se află statul care solicită acordarea ajutorului de stat. În soluționarea notificării, pot apărea următorele situații:
într-o primă ipoteză, dacă după ce examinează notificarea, Comisia constată că măsura solicitată nu constituie un ajutor, va pronunța o decizie prin care va aprecia cu privire la notificarea primită, un aviz sumar al deciziei urmând să fie publica în Jurnalul Oficial;
în cazul în care, după examinare, Comisia Europeană consideră că măsura solicita prin intermediul notificării nu este contrară pieței comune și intră în domeniul de aplicare a art. 107 TFUE, ea va emite o decizie în sensul în care măsura este compatibilă cu piața comună;
într-o ultimă ipoteză, dacă se consideră că există îndoieli cu privire la compatibilitatea măsurii notificate cu piața comună, Comisia va dispune inițierea procedurii formale de investigare;
Prin intermediul procedurii prealabile administrative se urmărește ca statele beneficiare ale acordării unor ajutoare să fie doar acele state care chiar au nevoie de acest ajutor și au un interes legitim pentru a solicita acordarea ajutorului de stat. În cadrul procedurii prealabile, statele membre trebuie ascultate cu privire la solicitatea unui stat de acordare a unui ajutor de stat. În cadrul acestei proceduri, statele membre vor putea șă își prezinte observațiile și comentariile cu privire la respectiva solicitate. De asemenea, statul solicitant va fi ascultat.
2. Procedura administrativă prealabilă în jurisprudența C.E.D.O.
În materia procedurile administrative prealabile, respectarea dispozițiilor Convenției Europene a Drepturilor Omului se realizează prin raportare la dispozițiile art. 6, care face referire la dreptul la un proces echital și la dreptul la soluționarea cauzei într-un termen rezonabil. Soluționarea cauzei într-un termen rezonabil prezintă o importanță deosebită pentru buna administrarea a justiției. Termenul rezonabil se apreciază in concreto, raportat la complexitatea cauzei și atitudinea părților implicate în proces. De asemenea, acest principiu exprimă necestiatea soluționării cu celeritate a litigiului. În principiu, în materie civilă, termenul rezonabil vizează durata cuprinsă între momentul declanșării procesului, adică momentul înregistrării cererii de chemare în judecată, și momentul în care se soluționează definitiv cauza. Totuși, în jurisprudența C.E.D.O. s-a statuat că, în cazul în care se prevede necesitatea îndeplinirii unei proceduri prealabile, ce se desfășoară anterior momentului în care se declanșează litigiul în fața instanței de judecată, termenul rezonabil se va calcula luându-se drept punct de debut al procesului, momentul în care s-a declanșat procedura prealabilă. Dreptul la un proces echitabil, reglementat în cadrul art. 6 din Convenție, reglementează, chiar dacă nu expres, și dreptul de acces la un tribunal, prin care se asigură posibilitatea unei persoane de a se adresa unei instanțe, în vederea stabilirii drepturilor și obligațiilor civile. Totuși, așa cum s-a stabilit în jurisprudența C.E.D.O. , dreptul de a avea acces la un tribunal nu este un drept absolut, putând suferi anumite îngrădire, care însă nu pot aduce atingere dreptului în substanța sa. De asemenea, s-a arătat faptul că o persoană poate renunța la dreptul său de acces justiție. Spre exemplu, în contractul încheiat între părți, se poate insera o clauză care să prevadă că, în caz de conflict urmează să se apleze la arbitraj, iar nu la o instanță judecătorească. Având în vedere normele din Convenția C.E.D.O. , dar și reglementările din Constituția României revizuită, legiuitorul român a prevăzut expres în textul Legii contenciosului administrativ faptul că recursul administrativ grațios sau ierarhic, urmează să se soluționeze în termen de 30 de zile de la data formulării plângerii de către persoana care se consideră vătămată. De asemenea, se prevede expres faptul că, în cazul în care autoritatea administrativă în fața căreia s-a formulat recurs administrativ nu răspunde în termen de 30 de zile, persoana este îndreptățită să introducă acțiune în fața instanței de contencios administrativ, nefiind necesar să se mai aștepte un răspuns din partea organului administrativ. Prin aceste reglementări se încearcă să se respecte limitările impuse de Convenția Europeană a Drepturilor Omului în vederea respectării termenului rezonabil în care trebuie să se soluționeze o cauză. Astfel, nu se permite autorităților administrative să prelungească soluționarea recursului administrativ exercitat, prin care să îngrădească posibilitatea persoanei vătămate de a se adresa unei instanțe judecătorești. Așadar, prin instituirea prin intermediul legii, a unei proceduri prealabile în cazul problemelor de contencios administrativ nu constituție o îngrădire a dreptului de acces la justiție, drept care este reglementat atât prin dispozițiile art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, cât și prin dispozițiile art. 53 din Constituția României.
3. Practică judiciară națională
3.1. Termenul de introducere a plângerii prealabile administrative. Motive temeinice în sensul art. 7 alin (7) din Legea nr. 554/2004
Într-o cauză, Tribunalul București a respins ca tardiv formulată acțiunea reclamantului împotriva pârâtei Primăria Sectorului 4 București, prin primar. Pentru a decide astfel, instanța a reținut că reclamantul trebuia să formuleze plângere prelaabilă în termen de 30 de zile de la momentul comunicării actului administrativ, adică în termen de 30 de zile de la data de 11.11.2004, însă acesta a formulat plângerea abia la data de 26.01.2005, fiind astfel încălcat termenul de 30 de zile. Împotriva soluției pronunțate de către Tribunalul București, reclamantul a formulat recurs, invocând faptul că acesta a formulat recurs administrativ abia la data de 26.01.2005, întrucât a așteptat soluționarea unui alt proces care avea o legătură strânsă cu litigul de natură administrativă. Prin urmare, a considerat că acțiunea în contencios administrativ poate fi introdusă și după termenul de 30 de zile, având în vedere dispozițiile art. 7 alin. (7) din Legea contenciosului administrativ. Curte de Apel București, analizând recursul formulat de reclamant, a stabilit că, potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, persoana care se consideră vătămată într-un drept sau interes legimit, prin intermediul unui act administrativ unilateral, trebuie să solicite autorității emitente sau celei ierarhic superioare, revocarea acestuia în tot sau în parte, în termen de 30 de zile de la data comunicării respectivului act. De asemenea, a remarcat faptul că, potrivit art. 7 alin. (7) din cadrul aceluiași act normativ, plângerea administrativă poate fi formulată, în cazul existenței unor motive temeinice, și peste termenul de 30 de zile, însă nu mai târziu de 6 luni de la momentul comunicării actului administrativ unilateral. Prin raportare la actele existente la dosarul cauzei, Curtea a apreciat că motivul invocat de recurent este un motiv temeinic, care permite exercitarea recursului administrativ peste termenul de 30 de zile. Astfel, s-a arătat că reclamantul a formulat reclamație administrativă abia la data de 26.01.2005, întrucât a așteptat soluționarea unei alte acțiuni, care avea o strânsă legătură cu această cauză. Sentința civilă în acea cauză s-a pronunțat la data de 14.01.2005, iar câteva zile mai târziu, reclamantul a formulat plângere administrativă. Având în vedere toate aceste aspecte, Curtea de Apel a admis recursul, casând sentința pronunțată de tribunal și a trimis cauza spre rejudecare către aceeași instanță [C.A. București, s. a VIII-a cont. adm. fisc. , dec. nr. 1401 din 26 ianuarie 2006, nepublicată, citată de G. Bogasiu, op. cit. (2006), pp. 127-128].
3.2. Termenul în care autoritatea publică poate soluționa reclamația administrativă. Sesizarea instanței anterior acestei date
În jurisprudență s-a apreciat faptul că, dacă până la data introducerii acțiunii în justiție nu s-a scurs termenul de 30 de zile, prevăzut de Legea nr. 554/2004 pentru soluționarea plângerii administrative, nu justifică respingerea cererii ca prematur introdusă. Astfel, s-a arătat că, atunci când la momentul pronunțării asupra excepției de prematuritate, termenul de 30 de zile era deja împlinit, iar autoritatea administrativă nu își îndeplinise încă obligația de a soluționa plângerea administrativă, excepția urmează să fie respinsă, având în vedere faptul că autoritatea publică a avut posibilitatea de a analiza actul administrativ contestat și de a se pronunța cu privire la legalitatea și oportunitatea acestuia. [C.A. București, s. . a VIII-a cont. adm. fisc. , dec. nr. 1039 din 27 mai 2005, nepublicată, citată de G. Bogasiu, op. cit. (2015), pp. 243-244].
3.3. Funcționar public cu statu special. Adresă prin care se comunică anularea rezultatelor concursului pentru ocuparea funcției de comandant de pluton. Procedura prealabilă
Prin cererea introdusă, reclamantul a arătat că a promovat concursul pentru ocuparea funcției de comandat de pluton, organizat de Ministerul Administrației și Internelor, Inspectoratul General al Jandarmeriei și Unitatea Militară 0654 Craiova. El arată că, la o perioadă de 8 luni de la data promovării concursului a fost informat de către pârâți cu privire la faptul că rezultatele concursului au fost anulate. Totodată, reclamantul a arătat faptul că, printr-un memoriu adresat Comandamentului Național de Jandarmi a solicitat încadrarea sa în postul obținut ca urmare a promovării concursului, arătând că, în caz contrar se va adresa instanțelor de judecată. Prin întâmpinare, pârâții au solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată dintr-o serie de motive, invocând și următoarele excepții:
în primul rând, în opinia lor, memoriul formulat de către reclamant nu reprezintă o plângere prealabilă, întrucât nu s-a solicitat anularea actului administrativ, ci doar încadrarea sa pe post;
de asemenea, s-a arătat că adresele prin care s-a dispus anularea rezultatelor concursului și prin care reclamantul a fost informat cu privire la acest fapt nu reprezintă acte administrative, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 544/2004.
Analizând actele existente la dosar, Curtea de Apel Pitești a arătat faptul că actele emise de pârâși constituie acte administrative și deci pot forma obiectul unei acțiuni în contencios administrativ, întrucât pot da naștere, modifica sau stinge raporturi juridice. De asemenea, s-a considerat că procedura prealabilă a fost îndeplinită prin memoriul formulat de către reclamant. Drept urmare, această instanță a admis cererea formulată de către reclamant. Împotriva acestei sentințe, pârâții au formulat recurs. Înalta Curte de Casație a respins ca nefondat recursul, menținând ca temeinică și legală hotărârea pronunțată de instanța de fond. Astfel, instanța supremă a considerat că cele două adrese sunt veritabile acte juridice administrative, care sunt deghizate și prin care s-a urmărit stingerea raportului juridic născut între pârâți și reclamant. De asemenea, s-a considerat că memoriul adresat Comandamentului Național de Jandarmi reprezintă plângerea administrativă prealabiă. (Î.C.C.J. , s. cont adm. fisc. , dec. nr. 5465 din 15 noiembrie 2005, disponibilă la www.scj.ro)
Concluzii
Așa cum am observat pe parcursul acestei lucrări, regula în materia contenciosului administrative este acea că, plângerea administrativă prealabilă are un caracter obligatoriu. În cazul în care, anterior sesizării instanței de contencios administrativ, nu se exercită recursul administrativ, acțiunea în justiție urmează să fie respinsă de către instanța de judecată ca fiind inadmisibilă. Recursul administrativ poate fi clasificat după mai multe criterii. Cea mai importantă clasificare este aceea care distinge între recursul administrativ grațios și recursul administrativ ierarhic. Astfel, în cazul recursului grațios, plângerea administrativă prealabilă este introdusă la autoritatea administrativă care a emis actul administrativ contestat, aceasta fiind cea care urmează să se pronunțe cu privire la plângere, în timp ce recursul ierarhic presupune introducerea reclamației administrative la autoritatea administrativ ierarhic superioară celei care a emis actul contestat. În cazul în care există o autoritate ierarhic superioară, persoana care se consideră vătămată are posibilitatea de a introduce plângerea prealabilă fie la autoritatea emitentă, fie la autoritatea ierarhic superioară celei care a emis actul, ori de a introduce o reclamație administrativă mai întâi la autoritatea emitentă, iar mai apoi la autoritatea ierarhic superioară. Termenul în care poate fi formulată plângerea administrativă prealabilă diferă în funcție de natura actului administrativ contestat. Astfel, termenul este de 30 de zile în cazul actelor individual, termen care se calculează de la momentul comunicării actului respectiv. În schimb, în cazul actelor administrative cu caracter normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând, legiuitorul alegând să nu limiteze durata de timp în care persoana vătămată se va putea adresa organului emitent. Pe lângă persoana căruia îi este destina un act normativ individual, poate formula plângere administrativă și o altă persoană care se consideră vătămată în drepturile sau interesele legitime ale sale. În acest caz, termenul de 30 de zile începe să curgă de la momentul în care persoana respectiva a luat cunoștință, în orice mod, despre existența actului administrativ, însă nu mai târziu de 6 luni de la momentul comunicării acestuia. Autoritatea administrativă, după ce primește reclamanția administrativă, este obligată să o soluționeze în termen de cel mult 30 de zile. În cazul în care nu se oferă o soluție în acest termen, persoana vătămată poate introduce acțiunea în justiție adresată instanțelor de contencios administrativ, considerându-se că procedura prealabilă a fost îndeplinită. Legiuitorul a prevăzut această soluție pentru a evita cazurile în care autoritățile administrative ar prelungi excesiv durata în care să soluționeze plângerea administrativă. De asemenea, trebuie avut în vedere faptul că, în materia proceselor de contencios administrativ, termenul rezonabil se calculează începând cu momentul depunerii reclamației administrative, iar nu din momentul înregistrării cererii de chemare în judecată. Astfel, este necesar ca procedura prealabilă să se desfășoare într-un termen cât mai scurt. După momentul în care persoana vătămată primește un răspuns din partea organului administrativ emitent al actului, în cazul în care este nemulțumită de răspunsul primit, se va putea adresa instanței de contencios administrativ. Așa cum am arătat, deși regula este obligativitatea urmării procedurii prealabile anterior momentului sesizării instanței de contencios administrativ, există și o serie de excepții de la această regulă. Aceste excepții sunt expres prevăzute în cadrul Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ și sunt de strictă interpretare. Astfel, spre exemplu, în cazul unei acțiuni exercitate de către prefect sau de Avocatul Poporului, parcurgerea procedurii prealabile nu este obligatoriu de urmat, fiind posibilă direct sesizarea instanțeii de contencios administrativ. Totuși, considerăm că și în aceste cazuri este indicat să se urmeze procedura prealabilă, având în vedere că există cazuri în care organul emitent, observând reclamația administrativă formulată, își modifică actul emis sau îl revocă, în tot sau în parte. În acest fel, se ajunge la o economie de timp și de resurse și, cel mai important aspect, se ajunge la degrevarea instanțelor, care astfel se vor putea concentra pe soluționarea acelor procese administrative care prezintă importanță și care nu pot fi soluționate decât de către instanțele de contencios administrativ. Legea contenciosului administrativ prevede faptul că, procedura prealabilă urmează să fie îndeplinită și în cazul contractelor administrative. Pentru această situație, este reglementată o procedură specială, pe care trebuie să o urmeze părțile contractelor administrative, plângerea administrativă urmând să fie formulată în termen de 6 luni. Legiuitorul român a reglementat și situația în care o persoană este împiedicată, de motive solide și obiective, să formuleze plângere administrativă prealabilă. Astfel, în cazul actelor administrative individuale, plângerea prealabilă va putea fi introdusă și peste termenul de 30 de zile, dacă persoana vătămată face dovada existenței unor motive temeinice pentru care nu a introdus plângerea în interiorul acestui termen. Într-o asemenea ipoteză, plângerea poate fi soluționată și peste termenul de 30 de zile, însă nu mai târziu de 6 luni de la momentul comunicării actului administrativ. Așa cum am observat pe parcursul lucrării, un rol important în dezvoltarea instituției procedurii administrative prealabile l-a avut și îl are jurisprudența, atât cea națională, cât și cea existentă la nivelul instanțelor europene. Astfel, Curtea Constituțională sau Înalta Curte de Casație și Justiție au pronunțat o serie de soluții, prin care au stabilit direcțiile de urmat pentru celelalte instanțe existente în România. De asemenea, există spețe cu privire la procedura prealabilă și în jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene sau a Curții Europene a Drepturilor Omului, decizii care au rolul de a acoperi chestiunile care nu sunt expres reglementate de legislația națională.
Bibliografie
I. Tratate, cursuri, monografii
1. Bîrsan Gabriela-Victoria, Sârbu Lucia, Georgescu Bogdan, Jurisprudența Secției de contencios administrativ și fiscal pe anul 2007- Semestrul I, Editura Hamangiu, București, 2007.
2. Bogasiu Gabriela, Procedura prealabilă în contenciosul administrativ. Practică judiciară, Editura Hamangiu, București, 2006.
3. Bogasiu Gabriela, Legea contenciosului administrativ. Comentată și adnotată, ed. a III-a , Ed. Universul Juridic, București, 20015.
4. Boroi Gabriel, Anghelescu Carla Alexandra, Curs de drept civil. Partea generală, ediția a 2-a, Editura Hamangiu, București, 2012.
5. Boroi Gabriel, Stancu Mirela, Drept procesual civil, Editura Hamangiu, București, 2015.
6. Ciobanu Viorel Mihai, Nicolae Marian (coordonator) și colaboratorii, Noul Cod de procedură civilă comentat și adnotat, volumul I- art. 1-526, Editura Universul Juridic, București, 2013.
7. Deleanu Ion, Instituții și proceduri constituționale- în dreptul român și dreptul comparat, Editura C.H. Beck, București, 2006.
8. Dragoș Dacian Cosmin, Legea contenciosului administrativ. Comentarii și explicații, ediția a 2-a, Editura C.H. Beck, București, 2009.
9. Gyula Fabian, Drept instituțional comunitar, ed. a II-a, Ed. Sfera Juridică, Cluj-Napoca, 2006.
10. Iorgovan Antonie, Tratat de drept administrativ, volumul II- Forme de realizare a administrației publice. Domeniul public și serviciul public. Răspunderea în dreptul administrativ. Contenciosul administrativ, ed. a 4-a, Editura All Beck, București, 2005.
11. Merla Gheorghe, Dreptul contenciosului administrativ român. Partea a II-a, Editura Fundației “România de Mâine”, București, 2013.
12. Petrescu Rodica Narcisa, Drept administrativ, Editura Hamangiu, București, 2009.
13. Puie Ovidiu, Contenciosul administrativ, volumul I. , Editura Universul Juridic, București, 2009.
14. Puie Ovidiu, Tratat teoretic și practic de contencios administrativ, volumul I, Editura Universul Juridic, București, 2015.
15. Santai Ioan, Drept administrativ și știința administrației, Editura ”Alma Mater”, Sibiu, 2011.
16. Tăbârcă Mihaela, Drept procesual civil, volumul II, Editura Universul Juridic, București, 2013.
17. Trăilescu Anton, Trăilescu Alin, Legea contenciosului administrativ. Comentarii și explicații, Editura C.H. Beck, București.
18. Vedinaș Verginia, Drept administrativ, ed. a III-a, Ed. Universul Juridic, București, 2007.
II. Articole și studii de specialitate
1. Apostol-Tofan Dana, Modificările esențiale aduse instituției contenciosului administrativ prin noua lege cadru în materie (I), în Revista ”Curierul Judiciar” nr. 3/2005.
2. Deleanu Ion, Loialitatea în perspectiva noului Cod de procedură civilă, în Dreptul nr. 12/2012.
3. Santai Ioan, Noul cadru legal al acțiunilor de soluționare a petițiilor (O.G. nr. 27/2002, Legea nr. 233/2002), în Dreptul nr. 6/2002.
4. Ursuța Mircea, Importanța procedurii prealabile în litigiile de contencios administrativ derulate conform noului Cod de procedură civilă, în ”Revista Transilvană de Științe Administrative” nr. 2/2012.
III. Legislație
1. Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.
2. Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.
3. H.G. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente.
IV. Resurse internet
1. www.clr.ro.
2. http://curia.europa.eu
3. http://eur-lex.europa.eu
4. www.jurisprudentacedo.com
5. www.legex.ro
6. www.scj.ro
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Procedura Prealabila In Contenciosul Administrativ (ID: 119380)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.