Procedura Examinarii Actiunii In Materie de Contencios Administrativ
Cuprins:
Introducere
CONSIDERAȚII GENERALE PRIVIND CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV
Noțiuni generale de contecios administrativ
Obiectul
Subiectul
COMPETENȚA INSTANȚELOR DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV
Competența jurisdicțională
Competența judecătoriilor ca instanțe de contencios administrativ
Competența Curților de Apel ca instanțe de contecios administrativ
Competența Curții Supreme de Justiție ca instanță de contencios administrativ
PROCEDURA EXAMINĂRII ACȚIUNII ÎN MATERIE DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV
Procedura prealabilă în cotenciosul administrativ
Condițiile și termenele de înaintare a acțiunii în contenciosul administrativ
Înaintarea acțiunii în contenciosul administrativ împotriva funcționarului public
Suspendarea executării actului adminisrtativ
Procedura de judedcare în prima instanță
Căile de atac împotriva hotărîrilor pronunțate în contenciosul administrativ
Executarea hotărîrilor pronunțate de instanțele de contencios administrativ
Propunere de lege ferenda
Concluzie
Introducere
În ajutorul apărării drepturilor și intereselor legale ale persoanelor vine Legea nr. 793 din 10.02.2000, mai numită și legea contenciosului administrativ. Lege ce dă dreptul persoanelor fizice și juridice să-și apere acele drepturile și să-și ocrotească acele interese legitime nesocotite sau încălcate de o autoritate publică. În prezenta lucrare am redat, multe aspecte privind contenciosul administrativ și modul de a ne folosi de reglementările legale consființite de lege.
CONSIDERAȚII GENERALE PRIVIND CONTECIOSUL ADMINISTRATIV
Noțiuni generale de contecios administrativ
Sau dat foarte multe definiții de contecios administrativ, încît o încercare de a le prezenta doar pe cele cunoscute sau, și mai mult, de a le clasifica pe toate ar depăși cu mult spațiul acestei lucrări.
Cuvântul „contencios” vine de la cuvântul francez contentieux, care la rândul lui, se retrage din latinescu contentiosus (certăreț), adjectivul substantivului contentio, adică: conflict, dispută, confruntare.
În doctrina franceză, contenciosul administrativ este format din totalitatea regulilor aplicabile administrațiilor care doresc obtinerea unei anulări, interpretări, aprecieri a validității actului unei autorități administrative sau condamnarea administrației în fața judecatorului administrativ.
Exponenții sistemul de drept american consideră că contenciosul administrativ servește realizării a două scopuri: furnizează compensații persoanelor care au fost vătămate prin acțiuni ilegale sau arbitrare ale administrției și, ajută la menținerea administrației pe calea descrisă prin legi.
Legea cu privire la contenciosul administrativ definește contenciosul administrativ în art.1 al.1 ca o instituție juridică care are drept scop contracararea abuzurilor și exceselor de putere ale autorităților publice, apărarea drepturilor persoanei în spiritul legii, ordonarea activității autorităților publice, asigurarea ordinii de drept .
Potrivit autorilor autohtoni contenciosul administrativ reprezintă totalitatea mijloacelor juridice puse la dispoziția cetățenilor, pentru a putea lupta în vederea restabilirii ordinii de drept încălcate prin actele juridice și faptele materiale ale organelor administrației publice, în procesul aplicării legilor și în funcționarea serviciilor publice .
Profesorul român Mircea Preda definește contenciosul administrativ ca o activitate de soluționare de către instanțele de contencios administrativ, prevăzute de lege, a conflictelor în care cel puțin una din părți este o autoritate a administrației, un funcționar al acesteia ori un serviciu public administrativ, născute din acte administrative ilegale ori din refuzul rezolvării unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege .
Contencios administrativ, activitatea de soluționare, cu putere de adevăr legal, de către instanțele de contencios administrativ, competente potrivit legii a conflictelor juridice în care cel puțin una din părți este un serviciu public administrativ, iar conflictul juridic s-a născut din adoptarea sau emiterea unui act administrativ de autoritate ori din refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege.
Toader Toma, prezintă contenciosul administrativ, drept activitatea de soluționare de către instanțele competente, potrivit legii, a conflictelor în care cel puțin una din părți este organ al administrației publice, un funcționar al acesteia ori un serviciu public administrativ, conflicte născute din acte administrative ilegale, ori din refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege.
În literatura de specialitate sînt formulate diferite definiții ale termenului de contecios adminisrtativ, ținînd cont de sensul material, formal organizatoric și de criteriul instituțional. Astfel, în sens material, contenciosul administrativ reprezintă totalitatea litigiilor pasibile de soluționare de către instanța de contencios administrativ competentă, generate fie de un act administrativ, fie de nesoluționarea în termenul legal a unei cereri privind recunoașterea unui drept de lege, în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică sau un funcționar al acestei autorități, obiectul acțiunii constituind: anularea actului, recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei ce a fost cauzată.
În sens formal organizatoric contenciosul administrativ reprezintă ansamblul instanțelor abilitate prin lege cu înfăptuirea controlului judecătoresc al legalității actelor administrative emise de autoritățile publice în activitatea de organizare a executării și de executare în concret a legii, precum și de gestionarea a domeniului public.
Ținînd cont de criteriul instituțional, putem defini contenciosul administrativ ca instituție juridică constituită din ansamblul normelor juridice care au ca obiect de reglementare totalitatea relațiilor sociale apărute între instanța de contecios administrativ și participanții la proces în cadrul soluționării litigiilor dintre autoritățile publice, pe de o parte, și orice persoană care se consideră vătămată în drepturile și interesele sale recunoscute de lege printr-un act administrativ ilegal emis de o autoritate publică în activitatea de organizare a executării și de executare în concret a legii, precum și de gestionare a domeniului public sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, pe de altă parte, și executarea hotărîrilor instanței de contencios administrativ.
În perioada interbelică, definiția contenciosului administrativ pleca de la sfera normelor juridice aplicabile unui litigiu administrativ, indiferent de instituția care soluționa litigiul. În acest sens, avem definiția dată de profesorul C.Rarinescu: Totalitatea litigiilor născute între particulari și Administrațiunile publice și în care sunt puse în cauză reguli, principii și situațiuni juridice aparținînd dreptului public.
Observăm că Legea contenciosului administrativ are o importanță deosebită pentru crearea statului de drept în țara noastră. Ea pune la dispoziția oricărei persoane un instrument eficace împotriva abuzurilor autorităților administrative, mijloace de restabilire a legalității încălcate, de repunere în drepturi a celor vătămați prin actele administrative ilegale, de sancționare a celor care folosesc abuziv competența pe care o au în legătură cu emiterea actelor administrative.
Prin esența sa, contenciosul administrativ are un impact continuu asupra autorităților publice, urmărind contracararea abuzurilor și exceselor de putere, ordonarea activității și asigurarea ordinii de drept.
Contracararea abuzurilor și a exceselor de putere se realizează prin evaluarea de către judecător a puterii discreționare a autorității publice pîrîte, raportînd-o la situația de caz concretă pentru a stabili dacă limitele acesteia sunt depășite, iar autoritatea publică a intrat în zona excesului de putere.
Ordinea activității autorităților administrației publice este realizată, în principal, prin intermediul răspnderii în contencios administrativ. Răspunderea intervine ca finalitate a controlului judecătoresc, exercitat în cadrul procesului de contencios administrativ și poate să îmbrace forma „plății despăgubirilor stabilite de instanța judecătorească (dacă reclamantul a solicitat acordarea acestora) și obligarea autorităților publice de a emite actul administrativ solicitat”. Astfel, îndreptățirea persoanei vătămate într-un drept al său de o autoritate publică nu poate fi făcută în alt mod decît prin atragerea la răspundere a autorității pîrîte.
Existența unor măsuri concrete de răspundere a administrației pentru daunele cauzate prin actele de putere publică impune o atitudine mult mai serioasă și exigentă a funcționarilor publici față de atribuțiile cu care sunt învestiți, față de nivelul lor de profesionalism și necesitatea de perfecționare continuă a performanțelor profesionale din domeniul de activitate. Faptul consacrării în legislație a acestei forme de răspundere este o garanție a restabilirii particularului în dreptul său subiectiv vătămat de către o autoritate publică și sporește încrederea acestuia în natura democratică a guvernării.
Scopul final al contenciosului administrativ este asigurarea ordinii de drept în cadrul activității administrației publice, care este redusă doar la cazurile cînd autoritățile publice se abat de la normele dreptului. În aceste sens, controlul judecătoresc asupra executării întocmai a legii de către organele administrației publice este o condiție necesară și importantă pentru întărirea ordinii de drept în general în cadrul statului.
În evoluția instituției contenciosului administrativ au existat, din punct de vedere formal, trei sisteme mari:
-sistemul potrivit căruia a judeca administrația era tot una cu a administra (s-a menținut pînă la revoluția burgheză din Franța);
-sistemul jurisdicției speciale, care se bazează pe separația netă dintre activitatea administrativă și activitatea de jurisdicție (de competența tribunalelor administrativ);
-sistemul controlului judecătoresc de drept comun, specific dreptului anglo-saxon (potrivit acestui sistem, instanțele de drept comun soluționau litigiile de natură administrativă în baza normelor de drep civil).
Ca o concluzie din cele menționate mai sus, rezultă că prin contenciosul administrativ, în sens larg înțelegem acele forme de control a legalității actelor administrative de autoritate, exercitat la cererea celor care se consideră vătămați în drepturile lor recunoscute de lege, de către instanțele judecătorești de drept comun și de către organele jurisidicționale care funcționează în cadrul unor organe ale administrației publice.
Obiectul
Potrivit articolului 3din Legea contenciosului administrativ, obiect al acțiunii în contenciosul administrtiv poate fi :
1. actele administrative, cu caracter normativ și individual, prin care este vătămat un drept recunoscut de lege al unei persoane, inclusiv al unui terț, emise de:
autoritățile publice și autoritățile asimilate acestora în sensul prezentei legi;
subdiviziunile autorităților publice;
funcționarii din structurile specificate la lit.a) și b).
nesoluționarea în termenul legal a unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege.
Obiectul acțiunii contenciosului administrativ îl poate constitui fie anularea unui act administrativ, fie obligarea unei autorități publice care refuză sa rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege, la rezolvarea cererii și la repararea pagubei cauzată prin actul administrativ ilegal sau prin refuzul nejustificat.
Obicectul acțiunilor în contenciosul administrative poate cuprinde și cererea de reparare a pagubelor materiale și morale ce i-au fost cauzate reclamantului, fie printr-un act administrativ de autoritate emis illegal, fie prin refuzul autorității administrative de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege, precum și prin faptul de a nu răspunde petiționarului în termen de 30 de zile de la înregistrarea țile asimilate acestora în sensul prezentei legi;
subdiviziunile autorităților publice;
funcționarii din structurile specificate la lit.a) și b).
nesoluționarea în termenul legal a unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege.
Obiectul acțiunii contenciosului administrativ îl poate constitui fie anularea unui act administrativ, fie obligarea unei autorități publice care refuză sa rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege, la rezolvarea cererii și la repararea pagubei cauzată prin actul administrativ ilegal sau prin refuzul nejustificat.
Obicectul acțiunilor în contenciosul administrative poate cuprinde și cererea de reparare a pagubelor materiale și morale ce i-au fost cauzate reclamantului, fie printr-un act administrativ de autoritate emis illegal, fie prin refuzul autorității administrative de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege, precum și prin faptul de a nu răspunde petiționarului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii respective, dacă aceasta se referă la emiterea unui act administrative ori la eliberarea unui certificate, unei adeverințe sau a oricăui alt înscris.
Prin act administrative se înțelege manifestare juridică unilaterală de voință, cu caracter normativ sau individual, din partea unei autorități publice în vederea organizării executării sau executării în concret a legii. Actului administrativ, în sensul Legii cotenciosului administrativ, îi este asimilat contractul administrativ, precum și nesoluționarea în termenul legal a unei cereri.
În practica judiciară se întîlnesc cazuri cînd instanțele de judecată nu delimitează actul administrativ de alte înscrisuri, dat fiind faptul că prin Legea contenciosului administrativ nu este clar definită noțiunea de act administrativ. În legătură cu aceasta, Curtea Supremă de Justiție, reieșind din prevederile art.2 din Lege, cît și din Rezoluția 77(31) „Cu privire la protecția individului față de actele autorităților administrative", adoptată de Comitetul de Miniștri al Consiliului Europei la 28 septembrie 1997, prin Hotărîrea sa explicativă „Cu privire la practica aplicării de către instanțele de contencios administrativ a unor prevederi ale Legii contenciosului administrativ” nr.10 din 30.10.2009, în pct.2 a definit actul administrativ „ca fiind un act unilateral, cu caracter normativ sau individual, adoptat sau emis de către o autoritate publică sau de o persoană privată împuternicită prin lege sau printr-un act administrativ, în mod unilateral, în baza și în vederea exercitării legii, pentru nașterea, modificarea sau stingerea unor raporturi juridice de drept administrativ”.
Cu privire la actul administrativ ce poate forma obiectul unei acțiuni în contenciosul administrativ este de precizat că acesta trebuie să fie un act administrativ de autoritate, emis cu nesocotirea prevederilor legii.
În literature de specialitate sunt identificate o serie de trăsături ale actului administrative care-l deosebesc de celelalte acte juridice și activități ale administrației publice.
Printer principalele trăsături proprii ale actului administrativ vot fi identificate următoarele:
Actul administrativ este principala formă juridică de activitate a administrației publice.
Această trăsătură denotă că organele administrației publice publice își exercită atribuțiile prin mai multe forme juridice de activitate, actul administrativ însă fiind cea mai importantă formă juridică de activitate.
Actul administrativ este un act juridic care reprezintă o manifestare de voință a organelor administrației publice în scopul de aproduce efecte juridice, iar faptele materiale și operațiunile administrative nu produc prin ele însele efecte juridice și nu pot face obiectul acțiunii în contenciosul administrativ.
Operațiunile administrative se realizează în cadrul procesului administrativ, pe baza și în executarea legii, și din această cauză produc anumite efecte juridice care le reglementează.
Spre exemplu, avizele făcute în legătură cu emiterea actelor administrative uneori dau aparența unor acte administrative.
Or, eventualele acte juridice pe care le produc avizele respective se datoresc normelor juridice care le reglementează, și acestea nu cuprind o voință juridică proprie de natură să formeze o situație juridică nouă.
Plenul Curții Supreme de Justiție, în hotărârea nr.27 din 24 decembrie 2001 “Cu privire la practica aplicării de către instanțele judecătorești a unor prevederi ale Legii contenciosului administrativ”, a explicat că nu constituie obiect al acțiunii în contenciosul administrativ răspunsul autorității publice cu caracter explicativ, corespondența prin care autoritatea publică expediază cererea petentului organului competent pentru examinare și concomitent informează petentul despre aceasta, deoarece acestea nu sunt acte administrative și nu produc efecte juridice.
Actul administrativ este o manifestare unilaterală de voință juridică.
Prin această trăsătură se accentuează faptul că voința juridică a organului emitent este unilaterală și aici nu se impune acordul persoanei căreia i se adresează, ca în cazul actelor de drept civil, care se întemeiază pe acordul de voință al subiectelor raporturilor juridice civile.
Astfel, voința juridică exprimată în mod unilateral prin actul administrativ emis dă naștere, modifică și stinge drepturi și obligații.
În legătură cu această trăsătură a actului administrativ în literatura de specialitate apar unele discuții. De exemplu, problema dacă în cazul în care pentru emiterea actului administrativ sunt necesare avize, expertize etc., pe care le acordă un organ emitent, se poate oare susține că actul administrativ ar fi o manifestare de voință unilaterală.
În opinia lui Dumitru Brezoianu, acordarea avizelor nu înseamnă apariția unui nou subiect în raportul dintre organul emitent al actului administrativ și solicitantul actului. Cel care acordă avizul nu are nici o legătură directă cu solicitantul actului administrativ. Cel care acordă avizul și organul emitent apar în raport ca un singur subiect de drept, aceștea exprimînd o singură manifestare de voință în raport juridic cu solicitantul. Prin urmare, actul administrativ exprimă doar manifestare unilaterală de voință a organului care emite actul.
Actul adminisrtativ este adoptat sau emis de autoritățile publice, de serviciile sau instituțiile acestor autorități sau de autoritățile asimilate acestora.
Această trăsătură stabilește că actul administrativ trebuie să emane de la autoritățile celor trei ramuri ale puterii de stat, de la autoritățile administrative, inclusiv cele autonome, și persoanele de drept privat care exercită atribuți de putere publică sau utilizează domeniul public.
Prin urmare, nu orice manifestare de voință, chiar și unilaterală, poate fi considerată act administrativ, ci doar aceea care provine de la o autoritate publică.
Actele emise de organizațiile private pot fi recunoscute drept acte administrative numai dacă aceste organizații sunt abilitate prin lege sau de către organul competent să presteze servicii de interes public.
Actul administrativ este emis în baza și pentru organizarea executării unei legi
Această treăsătură rezultă din articolul 102 lin.(2) din Constituția Republicii Moldova, care stipulează că hotărîrile Guvernului se adoptă pentru orgnizarea executării legilor. Această prevedere constituțională este relevantă și pentru actele administrative emise de către organele administrației publice inferioare. Prin urmare, actele administrative nu pot emise contrar prevederilor legii, acestea nu pot modifica sau interpreta legea. Actele administrative, fiind emise în vederea executării legii, nu pot avea caracter retroactiv, producînd efecte juridice numai pentru viitor.
Fiind emis în temeiul legii, actul administrativ, este executoriu din oficiu, iar în cazul în care cel obligat să execute nu execută benevol actul administrativ, executarea acestuia este asigurată de către autoritatea publică în condițiile prevăzute de lege.
Contract administrativ este contract încheiat de autoritatea publică, în virtutea prerogativelor de putere publică, avînd ca obiect administrarea și folosirea bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea de servicii publice, activitatea funcționarilor publici care reiese din relațiile de muncă reglementate de statutul juridic al acestora .
Din categoria contractelor administrative fac parte contractele de concesiune, reglementate prin Legea cu privire la concesiuni, contractele de achiziții publice, reglementate de Legea privind achizițiile publice, contractele de prestare a serviciilor publice de gospodărire comunală, cum ar fi: de alimentare cu apă potabilă și menajeră, de furnizare a energiei termice și electrice, de canalizare și epurare a apelor uzate și pluviale, de salubrizare, de administrare a fondului locativ public, de administrare a domeniului public, reglementate prin Legea serviciilor publice de gospodărie comunală, alte contracte de prestări servicii de interes public sau de executare a lucrărilor de interes public național sau local.
Contractele de vînzare-cumpărare a bunurilor din domeniul public al statului sau al unităților administrativ teritoriale constituie contracte administrative, dacă, pînă la încheierea contractului de vînzare-cumpărare, nu a fost schimbat regimul juridic al bunului respectiv, cu trecerea lui din domeniul public în domeniul privat, în condițiile Legii privind administrarea și deetatizarea proprietății publice și a altor legi privind proprietatea publică.
Procesele-verbale privind consumul fraudulos al energiei electrice și termice, al gazelor naturale, apei potabile și menajere pot fi contestate în ordinea contenciosului administrativ (pct.3 al Hotărîrii CSJ, nr.10 din 30.10.2009).
Prin urmare, în cadrul contractului administrativ cel puțin una dintre părți are calitatea de exponent al autorității publice, al cărei obiect este realizarea unui interes general, a unui interes public, fie prin prestarea unui serviciu de interes public, fie prin exercitarea unei funcții publice, fiind supus unui regim de drept public. Contractul administrativ se încheie printr-o procedură complexă, avînd un character unilateral, iar persoana publică trbuie să aibă competența de a încheia contractul fiind abilitată cu această competență prin decizia organului respective.
Sunt identficate următoarele trăsături ale contractului administrative:
este un act juridic care reprezintă un accord de voință între un organ al adminisrtației publice și un particular (persoană fizică sau juridică);
una dintre părțile contractului este un subiect determinat, respective un organ care acționează în realizarea puterii publice, un organ administrative sau alt subiect de drept autorizat de organu administrative;
contractul administrative se încheie de regulă, prin alegerea partenerului de către serviciile publice,în urma licitației organizate în acest scop, pe cînd în contractele civile părțile se aleg una pe cealaltă;
spre deosebire de contractile civile, unde părțile se află pe poziție de egalitate juridică,în cazul contractului administrative parțile nu se bucură de această egalitate juridică, una dintre ele, una dintre ele și anume subiectul determinat are o poziție de superioritate față de celălalt subiect al contractului. Subiectul determinat are dreptul să exercite controlul cu privire la modul de executare de către partea contractantă a obligațiilor contractuale, să modifice în mod unilateral clauzele contractuale sau să rezelieze contractul în cazurile prevăzute de lege;
părțile sunt obligate să accepte clauzele contractuale reglementate prin lege sau prin alte acte normative. Acestea pot stabili clauze contractuale, care nu pot deroga de la cele reglementate;
printr-o clauză expresă, prin forma contractului, prin genul de colaborare sau prin orice manifestare de voință, părțile trebuie să consimtă să li se aplice regimul de drept public;
obiectul contractului, reieșind din scopul serviciului public, constituie: realizarea unui serviciu public, efectuarea unei lucrări, punerea în valoare a unui bun public;
soluționarea litigiilor rezultate din contenciosul administrativ este de competența instanțelor de contencios administrative.
Nu sunt de competența instanței de contencios administrativ litigiile ce rezultă din raporturile contractule civile cu privire la administrarea domeniului privat.
Contractul administrativ se încheie în formă scrisă. Procedura de încheiere diferă de procedura de încheiere a contractelor civile prin faptul că pentru încheierea contractului administrativ, de regulă, obiectul contractului este scos la licitație publică, se întocmesc programe de sarcini, care cuprind clauze, drepturi și obligații ale părților, modul de executare a contractului.
Nesoluționarea în termenul legal a unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege.
Potrivit art.1 alin.(2) și art.3 alin.(2) din Legea contenciosului administrativ, obiect al acțiunii în contenciosul administrativ constituie nesoluționarea în termenul legal a unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege.
Prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se înțelege refuzul de a primi o cerere sau faptul de a nu răspunde petiționarului în termen de 30 de zile de la data înregistrării cererii de către autoritatea publică, dacă legea nu prevede altfel.
Nesoluționarea în termenul legal a unei cereri cuprinde și refuzul nejustificat de a satisface o cerere referitaore la un drept recunoscut de lege, și anume: de a emite un act administrativ, de a elibera un certificat, o adeverință sau oricare alt înscris, ori de a înlătura încălcările comise.
Nesoluționarea în termenul legal a unei cereri reprezintă un act administrativ asimilat actului administrative propriu-zis, care produce efecte juridice, deaoarece împiedică petiționarul să-și realizeze un drept al său recunoscut de lege.
În cazul refuzului de a primi cererea sau de a emite actul administrativ sau cel asimilat lui, autoritatea publică este obligată să-i dea petiționarului un răspuns în scris, deoarece de la data primirii răspunsului curge termenul de înaintare a acțiunii.
În raport cu art.8 din Legea cu privire la petiționare și art.2 din Legea conteciosului administrativ, autoritatea publică este obligată să soluționeze cererea petiționarului în termen de 30 de zile de la data înregistrării cererii. Prin urmare, termenul de înaintare a acțiunii în contenciosul administrativ începe să curgă de la etapa expirării acestui termen.
În cazul în care autoritatea public nu a dat răspuns la cererea petiționarului în termenul stabilit de lege, instanța poate obliga pîrîtul să-i dea reclamantului răspunsul soliciat, indiferent care ar putea fi răspunsul. Dacă răspunsul a fost primit după înainarea acțiunii, instanța la cererea reclamantului, în condițiile Codului de procedură civilă, poate scoate cererea de pe rol.
Legea contenciosului administrativ enumeră anumite categorii de acte administrative care sunt exceptate de la controlul judecătoresc.
Astfel, nu pot fi atacate în instanțele de contencios administrative:
a) actele exclusiv politice ale Parlamentului, Președintelui Republicii Moldova și Guvernului, precum și actele administrative cu caracter individual, emise de Parlament, de Președintele Republicii Moldova și de Guvern în exercițiul atribuțiilor prevăzute expres de normele constituționale sau legislative, ce țin de alegerea, numirea și destituirea din funcțiile publice cu responsabilități de protecție a intereselor generale ale statului sau ale instituțiilor publice a persoanelor oficiale de stat, exponente ale unui interes politic sau public deosebit, conform listei prezentate în anexă, parte integrantă a prezentei legi;
b) actele administrative cu caracter diplomatic referitoare la politica externă a Republicii Moldova;
c) legile, decretele Președintelui Republicii Moldova cu caracter normativ, ordonanțele și hotărîrile Guvernului cu caracter normativ, tratatele internaționale la care Republica Moldova este parte, care sînt supuse controlului de constituționalitate;
d) actele de comandament cu caracter militar
e) actele administrative referitoare la securitatea națională a Republicii Moldova, la exercitarea regimului stării excepționale, la măsurile de urgență luate de autoritățile publice în vederea combaterii calamităților naturale, incendiilor, epidemiilor, epizootiilor și altor fenomene de aceeași natură;
f) actele administrativ-jurisdicționale de sancționare contravențională și alte acte administrative pentru a căror desființare sau modificare legea prevede o altă procedură judiciară
g) actele de gestiune emise de autoritatea publică în calitate de persoană juridică, în legătură cu administrarea și folosirea bunurilor ce aparțin domeniului său privat;
h) actele administrative emise pentru executarea hotărîrilor judecătorești irevocabile.
1.3 Subiectul
Calitatea de reclamant în acțiunile de contencios administrativ o pot avea :
persoana, inclusiv funcționarul public, militarul, persoana cu statut militar care se consideră vătămată într-un drept al său, recunoscut de lege, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri- în condițiile respectării procedurii prealabile;
Guvernul, Cancelaria de Stat, oficiul teritorial al Cancelariei de Stat, președintele raionului și primarul- în condițiile Legii privind administrația publică locală ;
Procurorul care, în condițiile art.5 din Codul de procedură civilă, atacă actele emise de autoritățile publice;
Avocatul parlamentar care, la sesizarea persoanei vătămate într-un drept al său, atacă actele administrative- în condițiile Legii cu privire la avocații parlamentari;
Instanțele de drept comun și cele specializate, în cazul ridicării excepției de ilegalitate;
Alte persoane, în conformitate cu legislația în vigoare.
Calitatea de pârât în acțiunile de contencios administrativ o pot avea :
Autoritățile publice. Prin autoritate publică înțelegem orice structură organizatorică sau organ, instituit prin lege sau printr-un act administrativ normativ, care acționează în regim de putere public în scopul realizării unui interes public.
Autoritățile asimilate autorităților publice. Sînt asimilate atorităților publice persoanele de drept privat care exercită atribuții de putere publică sau utilizează domeniul public, fiind împuternicite prin lege să presteze un serviciu de interes public, inclusiv persoanele care prestează servicii notariale.
Subdiviziunile autorităților publice. Serviciul public este activitate de interes public organizată sau autoritzată de o autoritate a administrației publice.
Funcționarii din autoritățile publice și din autoritățile asimilate autorităților publice. Funcțioar public este persoana numită sau aleasă într-o funcție de decizie sau de execuție din structura unei autorități publice, precum și altă persoană de drept privat asimilată autorităților publice.
Existența litigiului de drept este posibilă doar între două părți care își susțin poziția proprie. Astfel, părțile sunt în orice caz cînd la procesul civil participă doi subiecți procesulali opuși, afirmînd interese proprii.
Conform Codului de procedură civilă- parte în proces (reclamant sau pîrît) poate fi orice persoană fizică sau juridică prezumată, la momentul intentării procesului, ca subiect al raportului material litigios.
Sintagma orice persoană include atît persoanele fizice, cetățeni ai Republcii Moldova, cetățeni străini și apatrizi, fără deosebire de rasă, naționalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, opinii, apartenență politică, avere sau de oroginea socială, cît și persoanele juridice de drept privat și public autohtone și străine.
Calitatea procesuală de a sesiza în contenciosul administrativ o poate avea orice persoană fizică sau juridică ce se consideră vătămată într-un drept al său recunoscut de lege, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal al unei cereri.
În cazul acțiunii de contencios administrativ interesul persoanei este subsumat afirmării dreptului subiectiv. Odată afirmată vătămarea unui drept subiectiv, este evidentă existența interesului procesual, acela de a obține înlăturarea vătămării sau, în cazul în care anularea actului sau obligarea la emiterea lui este inutilă, repararea vătămării prin acordarea de despăgubiri. Astfel, pentru înaintarea acțiunii în contenciosul administrativ este suficientă afirmarea existenței unui drept subiectiv și a vătămării sale prin actul administrativ, aceasta justificînd, de fapt, interesul procesual al reclamantului.
Persoana, pentru a fi parte în proces trebuie să aibă și capacitate procesuală.
Capacitatea procesuală este aptitudinea generală a persoanelor de a dobîndi și a exercita drepturi și de a-și asuma obigații, în plan procesual, pentru a valorifica în justiție dreptul sau interesul în legătură cu care s-a născut litigiul.
Capacității procesuale este aplicabilă capacitatea civilă, care constă din două elemente esențiale: capacitatea de folosință și capacitatea de exercițiu.
Conform art.18 alin.(2) al Codului civil al Republicii Moldova, capacitatea de folosință a persoanei fizice apare în momentul nașterii și încetează odată cu moartea.
Codul de procedură civilă al Republicii Moldova în art. 57, ne spune că capapcitatea de folosință este recunoscută în egală măsură tuturor persoanelor fizice și organizațiilor care se bucură, conform legii, de dreptul adresării în judecată pentru apărarea drepturilor, libertăților și intereselor legitime.
Prin capacitate procesuală de exercițiu se înțelege partea capacității care constă în aptitudinea unei persoane care are folosința drepturilor sale de a valorifica singură în justiție aceste drepturi, exercitînd personal drepturi procesuale și asumîndu-și tot astfel obligațiile procesuale,capacitatea de a sta în justiție.
Cît privește persoanele juridice, capacitatea de lor de folosință se dobîndește fie de la data înregistrării, fie de la data actului de dispoziție care le înființează, sau de la data recunoașterii sau înființării lor, iar capacitatea de folosință încetează de la data încetării persoaneo juridice, în conformitate cu legislația în vigoare.
Potrivit art.20 din Codul civil al Republicii Moldova capacitatea deplină de exercițiu începe la data cînd persoana fizică devine majoră, adică la împlinirea vîrstei de 18 ani. Minorul dobîndește prin căsătorie capacitate deplină de exercițiu. Desfacerea căsătoriei nu afectează capacitatea deplină de exercițiu a minorului. În cazul declarării nulității căsătoriei, instanța de judecată îl poate lipsi pe soțul minor de capacitatea deplină de exercițiu din momentul stabilit de ea. Minorul care a atins vîrsta de 16 ani poate fi recunoscut ca avînd capacitate de exercițiu deplină dacă lucrează în baza unui contract de muncă sau, cu acordul părinților, adoptatorilor sau curatorului, practică activitate de întreprinzător. Atribuirea capacității depline de exercițiu unui minor (emancipare) se efectuează prin hotărîre a autorității tutelare, cu acordul ambilor părinți, adoptatorilor sau curatorului, iar în lipsa unui astfel de acord, prin hotărîre judecătorească.
Pentru a dobîndi capacitatea de exercițiu procesuală, persoana juridică trebuie să întrunească condițiile generale privind persoana juridică stabilite de Codul civil, de Legea cu privire la antreprenoriat și întreprinderi, de Legea privind asociațiile obștești, precum și de normele speciale, prevăzute de Legea societăților pe acțiuni, de Legea cu privire la cooperație.
Legitimare procesuală activă în acțiunile în contencios administrativ are orice persoană fizică sau juridică ce se consideră vătămată în drepturile sau interesele sale legitime, precum și orice persoană care justifică un interes, chiar al altuia, dacă legea îi îngăduie să apere acel interes.
În sens larg, părțile în procesul civil sunt acei subiecți al căror litigiu cu privire la drepturile și interesele legitime urmează a fi soluționat de către instanța de judecată.
În sens restrîns, părțile sunt prezumați subiecți ai raportului material litigios, care participă la proces în nume propriu, avînd interes material și procesula în soluționarea litigiului, suportînd efectele hotărîrii judecătorești și cheltuielile de judecată.
Autorul Ioan Leș analizează noțiunea de parte la proces în perspectiva a două accepții: una materială și alta de natură procesuală. Accepția materială are conotații care țin de dreptul material. În procesul civil, conceptul de parte este folosit în dreptul civil, dreptul muncii, dreptul comercial etc. Potrivit acestei accepții calitatea de parte în proces o au doar subiecții raportului material litigios.
Potrivit accepției procesuale, calitatea de parte se dobîndește prin simplul fapt al participării la proces, fără a fi luat în considerare faptul că persoana este subiect al raportului material litigios sau nu. Prin urmare, la analiza noțiunii de parte în proces interesează numai aspectul procesual, fără a fi cercetat fondul dreptului încălcat sau contestat. Problema dacă între părți există într-adevăr un raport material litigios sau dacă acesta a fost sau nu încălcat sau contestat urmează a se stabili de către instanța de judecată, prin hotărîre judecătorească.
În literatura de specialitate s-a menționat că din momentul intentării procesului civil pot fi evidențiate următoarele trăsături ale părților în procesul civil:
– părțile au interese material-juridice și procesual-juridice la examinarea și soluționarea cauzelor civile;
– părțile sunt subiecți prezumați ai raportului material litigios și presupuși titulari ai drepturilor și intereselor legitime;
– participă la proces în nume propriu nemijlocit sau prin reprezentant;
– fiind participanții de bază la proces, părțile sunt obligate de a suporta cheltuielile de judecată;
– extinderea tuturor consecințelor juridice pe care le va stabili instanța prin adoptarea hotărîrii asupra părților ca titulari de drepturi, interese legitime și obligații juridice subiective.
Calitatea de reclamant în litigiile de contencios administrativ o poate avea orice persoană fizică sau juridică, dacă se consideră vătămată în drepturile sale, recunoscute de lege, printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei autorități administrative de a-i rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege, se poate adresa instanței judecătorești competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei ce i-a fost cauzată.
Reclamantul participă în calitate de parte activă la proces, deoarece la solicitarea sa se intentează procesul în scopul apărării drepturilor sau intereselor sale legitime.
De remarcat că sensul noțiunii de reclamant și al celei de persoană la solicitarea căreia se intentează procesul nu întotdeauna coincid și nici nu sunt de fiecare dată asemănătoare. Se admite intentarea procesului în interesele altor persoane de către procuror (art.71, alin.(2) al CPC), de asemenea, de către autoritățile publice, organizațiile, persoanele fizice, în cazurile prevăzute de lege, în apărarea drepturilor, libertăților și intereselor legitime ale unui număr nelimitat de persoane (art.73, alin.(1) al CPC). De exemplu, potrivit art.21 al Legii nr.1349 cu privire la avocații parlamentari, în cazul cînd există informații veridice privind încălcarea în masă sau gravă a drepturilor omului și libertăților constituționale ale cetățenilor, în cazurile de importanță socială deosebită sau în cazul cînd este necesar de a apăra interesele unor persoane care nu pot folosi de sine stătător mijloacele juridice de apărare, avocatul parlamentar este în drept să acționeze din proprie inițiativă, luînd, în limitele competenței sale, măsurile corespunzătoare.
Cu privire la precizarea textului legal, potrivit căreia persoanele fizice sau juridice reclamante pot introduce acțiuni în contencios administrativ dacă se consideră vătămate în drepturile lor recunoscute de lege, este de menționat că, dreptul în care se consideră vătămate- persoanele fizice sau juridice- trebuie să fie recunoscute de lege, adică să fie prevăzute în lege în favoarea persoanelor (fizice sau juridice) care invocă încălcarea acestui drept. Au dreptul la acțiunea în contenciosul administrativ numai persoanele fizice sau juridice care sunt vătămate în drepturile lor existente și recunoscute de lege, nu și cele care solicită apărarea unor interese sau vocații.
Pîrîtul este prezumat subiect al raportului material litigios, împotriva căruia este înaintată pretenția de către reclamant și în privința căruia se presupune că ar fi încălcat drepturile și interesele legitime ale reclamantului.
Calitatea de pîrît în litigiile de contencios administrativ, o poate avea, orice autoritate administrativă. Înțelegînd prin autoritate administrativă serviciile publice administrative, care realizează sarcinile puterii executive de satisfacere a intereselor generale ale societății, vom considera că pot fi pîrîți, în litigiile de contencios administrativ, organele administrației publice, instituțiile publice și regiile autonome de interes public, adică toate acele servicii publice administrative create pentru a satisface interesele generale ale societății. Deci, nu vor putea avea calitatea de pîrîți, în litigiile de contencios administrativ, organizațiile cooperatiste sau obștești, agenții economici și persoanele juridice cu scop nelucrativ.
Deoarece împotriva pîrîtului se intentează procesul în vederea apărării drepturilor sau intereselor legitime ale reclamantului, pîrîtul participă în proces în calitate de parte pasivă. Reclamantul încearcă prin toate mijloacele permise de lege să-și dovedească pretențiile, însă pîrîtul ia o poziție defensivă, încercînd să dovedească netemeinicia pretențiilor celor dintîi.
Guvernul, oficiul teritorial al Cancelariei de Stat, președintele raionului și primarul
Portivit Legii nr.436 din 28.12.2006 privind administrația publică locală Guvernul, oficiul teritorial de al Cancelariei de Stat, președintele raionului și primarul pot verifica activitatea autorităților administrației publice locale, după caz și legalitatea actelor emise de către aceste autorități.
În această lege sunt stabilite mai multe forme de control al legalității actelor administrației publice locale, și anume: controlul adminisrtativ, controlul obligatoriu și controlul facultativ.
Controlul administrativ potrivit Legii nr.436 este activitatea autorităților administrației publice locale de nivelurile întîi și al doilea, precum și a celor din cadrul unității teritoriale autonome cu statut juridic special este supusă controlului administrativ în temeiul Constituției, al prezentei legi și al altor acte legislative.
Controlul administrativ al activității autorităților administrației publice locale vizează respectarea Constituției, a tratatelor internaționale la care Republica este parte, a prezentei legi și a altor acte normative atît de către autoritățile administrației publice locale de nivelurile întîi și al doilea, cît și de către funcționarii acestora.
De organizarea controlului administrativ al activității autorităților administrației publice locale este responsabilă Cancelaria de Stat, acesta fiind exercitat nemijlocit de Cancelaria de Stat sau de oficiile sale teritoriale, conduse de reprezentanții Guvernului în teritoriu.
Controlului obligatoriu sînt supuse următoarele acte ale autorităților administrației publice locale:
a) deciziile consiliilor locale de nivelurile întîi și al doilea;
b) actele normative ale primarului, ale președintelui raionului și ale pretorului;
c) actele privind organizarea licitațiilor și actele privind atribuirea de terenuri;
d) actele de angajare și cele de încetare a raporturilor de serviciu sau de muncă ale personalului administrației publice locale;
e) actele care implică cheltuieli sau angajamente financiare de peste 30 mii lei – în unitatea administrativ-teritorială de nivelul întîi și de peste 300 mii lei – în unitatea administrativ-teritorială de nivelul al doilea;
f) actele emise în exercitarea unei atribuții delegate de stat autorităților administrației publice locale.
Controlul facultativ- pînă la data de fiecărei luni, secretarul consiliului transmite oficiului teritorial al Cancelariei de Stat lista actelor emise de primar sau de președintele raionului în luna precedentă.
O copie de pe orice act menționat la art. 64 alin.(1) se expediază obligatoriu, din contul emitentului, oficiului teritorial al Cancelariei de Stat în termen de 5 zile de la semnarea actului.
În cazul în care consideră că un act emis de autoritatea administrației publice locale este ilegal, oficiul teritorial al Cancelariei de Stat notifică autorității locale emitente ilegalitatea actului controlat, cerînd modificarea sau abrogarea lui totală sau parțială. În cazul exercitării controlului obligatoriu al legalității, sesizarea oficiului teritorial al Cancelariei de Stat trebuie făcută într-un termen de 30 de zile de la data primirii copiei de pe act. În termen de 30 de zile de la data primirii notificării, autoritatea locală emitentă trebuie să modifice sau să abroge actul contestat.
În cazul în care, în termen de 30 de zile, autoritatea locală emitentă și-a menținut poziția sau nu a reexaminat actul contestat, oficiul teritorial al Cancelariei de Stat poate sesiza instanța de contencios administrativ în termen de 30 de zile de la data primirii notificării refuzului de a modifica sau de a abroga actul contestat sau în cazul tăcerii autorității locale emitente în termen de 60 de zile de la data notificării cererii de modificare sau de abrogare a actului în cauză.
Procurorul
Potrivit art.5 lit.c al Legii contenciosului administrativ, procurorul are dreptul de a sesiza instanța de contencios administrativ. Potrivit acestei norme procurorul atacă actele emise de autoritățile publice, în condițiile art.5 din Codul de procedură civilă.
Art.71 alin.(2) al Codului de procedură civilă al Republicii Moldova ne spune că-acțiunea în aparare a drepturilor, libertăților și intereselor legitime poate fi intentată de către procuror numai la cererea scrisă a persoanei interesate dacă aceasta nu se poate adresa in judecată personal din cauza de sănătate, vîrsta înaintată, incapabilitate sau din alte motive întemeiate. Acțiunea in apărarea intereselor persoanei incapabile poate fi înaintată de procuror indiferent de existența cererii persoanei interesate sau a reprezentantului ei legal. În cazurile prevăzute de lege, procurorul este în drept să se adreseze în judecată în apărarea drepturilor, libertăților și intereselor legitime ale unui număr nelimitat de persoane.
În cazul în care consideră că actul administrativ este ilegal, procurorul, potrivit art.20 din Legea cu privire la procuratură, este obligat să înainteze organului emitent sau organului ierarhic superior un recurs, cerînd anularea sau modificarea actului ilegal, iar organul respectiv este obligat să examineze recursul în termen de 10 zile. Dacă organul sesizat nu admite recursul, procurorul este în drept să conteste actul illegal în instanța de judecată.
Din prevederile legale menționate observăm că nici pentru înaintarea recursului organului emitent sau ierarhic superior și nici pentru îanintarea acțiunii în instanță nu sunt stabilite termene, doar organul emitent sau ierarhic superior este obligat să examineze recursul în termen de 10 zile de la comunicare. Prin urmare, apare problema dacă procurorul trebuie să conteste actul ilegal în termenele stabilite de Legea contenciosului administrativ.
Bazîndu-ne pe practica judiciară și dat fiind faptul că procurorul sesizează cu acțiune instanța de contencios administrativ, considerînd că procurorul trebuie să înainteze atît recursul, cît și acțiunea în termenele stabilite de Legea contenciosului administrativ. În termenele stabilite de această lege, autoritățile publice urmează să examineze recursurile înaintate procurorului împotriva actelor ilegale.
Avcocatul parlamentar
Un alt subiect potrivit art.5 lit.d al Legii contenciosului administrativ este avocatul parlamentar care, la sesizarea persoanei vătămate într-un drept al său, atacă actele administrative – în condițiile Legii cu privire la avocații parlamentari.
Potrivit art.1 și 2 al Legii cu privire la avocții parlamentari, instituția avocatului parlamentar ne apare ca o completare ideală a instituției contenciosului administrativ în statul democratic.
La fel de generoasă este și norma stipulată în art.15 din Legea cu privire la avocații parlamentari, care consacră un obiect al controlului mult mai extins decît pe calea contenciosului administrativ : Avocații parlamentari examinează cererile privind deciziile sau acțiunile (inacțiunile) autorităților publice centrale și locale, instituțiilor, organizațiilor și întreprinderilor, indiferent de tipul de proprietate, asociațiilor obștești și persoanelor cu funcții de răspundere de toate nivelurile care, conform opiniei petiționarului, au încălcat drepturile și libertățile sale constituționale. La rîndul său, art.16 din aceeași lege, vine să ne descurajeze în generozitatea legiuitorului și în buna intenție a acestuia de a apăra cu adevărat drepturile cetățenilor, prin faptul că se exclude controlul actelor Parlamentului, Președintelui, Guvernului și orice alt tip de plîngere pentru care legiuitorul a prevăzut o altă cale examinare. În sistemul dereptului al Republicii Moldova, practic, sînt prevăzute proceduri distincte pentru toate tipurile de litigii, inclusic pentru litigiile de contencios administrativ. Prin urmare avocatul parlamentar are de ales: să se conducă de art.15 sau de art.16 din lege. Această exceptare de la control este cu atît mai puțin înțeleasă după ce competența avocaților parlamentari a fost completată cu dreptul de a sesiza Curtea Constituțională în vederea exercitării controlului de constituționalitate a actelor Parlamentului, Președintelui și Guvernului. În calitate de autoritate publică, pot greși și avocații parlamentari vătămînd drepturile cetățenilor, însă Legea cu privire la avocații parlamentari îi protejează prin art.20 alin.3 care menționează : refuzul de a accepta cererea spre examinare nu poate fi atacat și art. 28 alin.4 care ne spune: decizia de respingere a cererii nu poate fi atacată. Potrivit acestor prevederi, deciziile avocaților parlamentari se echivalează cu ale Curții Constituționale, deși, acestea nu ar trebui să aibă un asemenea echivalent. Deciziile Avocatului parlamentar, prin care acesta soluționează o cerere referitoare la încălcarea unui drept subiectiv al persoanei, trebuie să lase loc pentru un recurs efectiv în instanța de contencios administrativ, deoarece soluție definitiva și irevocabilă o poate da numai justiția, sau după caz, cea constituțională.
În situațiile în care constată unele încălcări ale drepturilor petiționarului, avocatul parlamentar prezintă organului sau persoanei cu funcție de răspundere respective, ale căror decizie sau acțiuni (inacțiuni), după părerea sa, încalcă drepturile și libertățile constituționale ale omului, un aviza care va conține recomandări privind măsurile ce urmează a fi luate pentru repunerea imediată în drepturile încălcate a petiționarului și înștiințează despre aceasta petiționarul. Organul sau persoana cu funcție de răspundere care a primit avizul este obligat să-l examineze în termen de o lună ți să comunice avocatului parlamentar în scris despre măsurile luate.
Art.17 din Legea contenciosului administrativ menționează că avocatul parlamentar sesizează instanța de contencios administrativ în termenele prevăzute de Legea cu privire la avocații parlamentari. Cu părere de rău, această lege nu stabilește un asemenea termen, precum nu stabilește nici un termen pentru înaintarea avizului, care poate fi echivalat cu cererea prealabilă.
În baza celor expuse, consider că Legea cu privire la avocații parlamentari trebuie să fie adusă în concordanță cu Legea cotenciosului administrativ. Avizul înaintat organului emitent, cît și cererea de chemare în judecată trebuie să fie înaintate de către avocații parlamentari în termenele prevăzute de Legea contenciosului administrativ. Termenul de un an de sesizare a avocatului parlamentar să fie micșorat.
2.COMPETENȚA INSTANȚEI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV
Competența jurisdicțională
Potrivit art.6 al Legii contenciosului administrativ competență de judecare a acțiunilor în contenciosul administrativ au:
judecătoriile
curțile de aapel
Curtea Supremă de Justiție.
Contenciosul administrativ este activitatea de soluționare cu puterea de adevăr legal de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii a litigiilor dintre autoritatea publică și un particular precum și cele dintre autoritățile publice, iar litigiul juridic să fie născut din adoptarea sau emiterea unui act administrativ ilegal ori din refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege. El este unul dintre mecanismele legale de reazlizare a principiilor de bază ale unui stat de drept, după cum sa declarat și Republica Moldova și anume separarea și colaborarea puterilor, respectarea drepturilor legalmente dobîndite, inclusiv de către autoritățile publice. Acest mecanism stabilit prin lege organică are și temei constituțional-art.53 din Constituția Republicii Moldova. Potrivit art. 6 din Legea contenciosului administrativ, acțiunile formulate în temeiul art.1 din legea nominalizată sînt de competența instanțelor de contencios administrativ.
Contenciosul administrativ, ca instituție juridică, are drept scop contracararea abuzurilor și exceselor de putere ale autorităților publice, apărarea drepturilor persoanei în spiritul legii, ordonarea activității autorităților publice și asigurarea ordinii de drept.
Competența poate fi definită ca fiind aptitudinea recunoscută de lege a unei instanțe judecătorești de ajudeca o anumită pricină. Ea se raportează la instanța de judecată și nu la judecători. Activitatea acestor instanțe se realizează în mod obiectiv atît prin activitate nemijlocită a judecătorilor acestor instanțe, cît și a altor persoane chemate să contrebuie la înfăptuirea justiției. Cînd este vorba de competența generală, principiul de bază ține de stabilirea și recunoașterea acesteia de lege. Nici un alt act juridic, fie cu caracter normativ, fie de altă natură, nu poate stabili competența. Competența poate fi stabilită doar organelor legale, adică instanțelor independente și imparțiale instituite de lege. Pentru confirmarea acestora ne vom referi la art.115 din Constituția Republicii Moldova, care stipulează expres că justiția se înfăptuiește în numele legii numai de către instanțele judecătorești. Totodată jurisdicția reprezintă una dintre funcțiile statului, aceea de a aplica dreptul în cazul unui litigiu sau în perspectiva apariției unui litigiu. Limitarea jurisdicției se face prin intermediu normei de competență.
Normele de competență pot fi clasificate în norme de competență generală- reglementează competența unor organe în raport cu organele din alte sisteme, și norme de competență jurisdicțională, reglementează competența în interiorul puterii judecătorești.
Competența jurisdicțională este divizată în competența teritorială care delimitează pe orizontală prerogativele între instanțele de același grad, și competența materială ce determină atribuțiile comune instanțelor ce fac parte din sistemul judecătoresc, fiind determinate pe verticală prerogativele instanțelor de diferite grade.
Raportînd termenul competență la autoritățile judecătorești, la autoritățile de jurisdicție, acestea semnifică determinarea și cuprinderea prerogativelor jurisdicționale ale acestor autorități, aptitudinea recunoscută de lege unei instanțe judecătorești de a judeca un litigiu.
Competența materială
Competența materială este competența prin care, potrivit legii, sînt repartizate sarcinile privind înfăptuirea justiției între diferite categorii de instanțe judecătorești care împreună formează sistemult judecăteoresc.
Competența materială poate fi stabilită doar prin lege, ea poate fi stabilită numai organelor legale, adică instanțelor independente și imparțiale instituite de lege. Competența materială se determină în funcție de organul care a emis actul, dar nu în funcție de organul care ar fi fost competent să îl emită, întrucît altfel s-ar deregla ordinea firească, instanța urmînd să cerceteze întîi fondul, pentru a decide dacă este competentă.
Conform art.115 din Constituția Republicii Moldova, justiția se înfăptuiește în numele legii prin Curtea Supremă de Justiție, prin Curțile de apel și judecătorii.
Pentru anumite categorii de cauze pot funcționa judectorii specializate. Organizarea instanțelor judecătorești, competența acestora și procedura de judecată sînt stabilite prin legea organică. Din sensul art.6 din Legea contenciosului administativ, rezultă că dispun de competență de judecare a acțiunilor în contenciosul administrativ judecătoriile, curțile de apel și Curtea Supremă de Justiție, pe cînd curțile de apel unde nu pot fi instituite colegii de contencios administrativ, acțiunile sînt judecate de către complete de judecată sau de judecători desemnați de președintele instanței respective. Totodată în judecătorii acțiunile în contencios administrativ sînt judecate de către judecători desemnați de președintele instanței respective. Deci, precum reiese din teoria dreptului procesual civil, competența materială cuprinde: competența materială funcțională, este competența prin care legea determină funcția și rolul atribuit fiecărei dintre categoriile instanțelor judecătorești din sistemul judiciar și se referă la competența în cauzele civile, penale și de contencios administrativ, și competența materială procesuală, care se stabilește în funcție de obiectul, natura sau valoarea litigiului. Așadar, competența materială are în vedere delimitarea competenței instanțelor judecătorești pe linie ierarhică între instanțe de grad diferit ori între instanțe de drept comun și instanțele specializate.
Este important să se delimiteze competența instanțelor judecătorești în totalitatea lor de competența altor organe cu activitate jurisdicțională. Regulile de competență pot fi împărțite în două categorii: reguli de competență generală și reguli de competență jurisdicțională. Delimitarea dată vizează sfera de activitate a organului de jurisdicție, după cum delimitarea se face prin raportare la organele diferite sau la organele din aceași sistem. După ce s-a stabilit că soluționarea unui litigiu este dată prin lege în competența instanțelor judecătorești, se abordează problema determinării cu exactitate care dintre instanțele judecătorești urmează să judece pricina, deoarece nerespectarea regulilor de competență în judecarea pricinii constituie în toate cazurile temei pentru casarea hotărîrii cu trimiterea pricinii pentru rejudecare în instanța competentă. În cap. 1 din Constituția Republicii Moldova, consacrat autorității judecătorești nu este folosită expres noțiunea de Instanța de contencios administrativ, este însă incontenstabilă competența acestora în soluționarea litigiilor în materia de contencios administrativ. Această concluzie rezultă din dispozițiile constituționale cum ar fi art.53 și 72, care prevăd expres dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică și respectiv reglementarea conteciosului administrativ prin legea organică.
Așadar art.1 din Lege, dezvăluie această reglementare constituțională, legiferînd dreptul persoanei vătămate într-un drept al său de către o autoritate de publică de a se adresa instanței de contencios administrativ pentru restabilirea dreptului lezat. În majoritatea țărilor din Europa, printre care și Republica Moldova, competența de a examina litigiile în materie de contencios administrativ a fost atribuită instanțelor judecătorești specializate în materia dată. Pentru judecarea acțiunilor în contencios administrativ la curțile de apel și de Justiție, se instituie colegii specializate, iar în curțile de apel unde nu pot fi instituite colegiile de contencios administrativ, sînt judecate de către completele de judecată sau de către judecători desemnați de președintele instanței respective.
Competența teritorială
Art.11 al Legii stipulează expres că acțiunile în contenciosul administrativ se înaintează în judecătoriile sau curțile de apel în a căror rază teritorială își are reclamantul sau pîrîtul își are sediul, cu excepția cazurilor cînd prin lege este stabilită o altă competență. Delimitarea comepetenței materiale prin delimitarea sferei de activitate a instanțelor jdecătorești de grad diferit este extrem de importantă, însă nu suficientă pentru stabilirea exactă a instanței competente să soluționeze un anumit litigiu. Unele instanțe judecătorești care au competență la examinarea litigiilor în materie de contencios administrativ, cum ar fi curțile de apel și judecătoriile, dispun de o competență limitată în plan teritorial de competența altor instanțe de grad diferit. Astfel instanța competentă, trebuie individualizată de acestă dată pe plan orizontal, verificînd cărei judecătorii sau curți de apel i s-a atribuit prin lege autoritatea de a judeca. În așa caz Curtea Supremă de Justiție a Republicii Moldova. este exceptată de această concluzie, conform Legii și Codului de procedură civilă a Republici Moldova, aceasta este instanța judecătorească ierarhic superioară care are competență teritorială din întreaga țară.
Pornind de la sensul legii nominalizate, contenciosul administrativ derogă de la regula generală de competență teritorială, stabilită prin art.38 alin.(1) al Codului de procedură civilă al Republicii Moldova care spune- acțiunea se intentează în instanța de la domiciliu sau de la locul de aflare al pîrîtului. În contenciosul administrativ competența teritorială poartă un caracter aleternativ, adică este o competență la alegerea reclamantului. Numai acesta este disponibil și doar lui îi aparține dreptul să aleagă instanța de judecată competentă, unde va depune acțiunea: domiciliul/sediul său, domiciliu/sediul pîrîtului. Cele două instanțe sesizate nu se pot desesiza una în favoarea celeilalte, fiind obligate să rețină și să judece acțiunea, dreptul de a alege instanța care va judeca litigiul aparținîndu-i reclamantului. Nu excludem faptul că și în materie de contencios administrativ poate avea loc strămutarea pricinii de la o instanță la alta, care se va efectua cu respectarea condițiilor prevăzute de art.43 din Codul de procedură civilă al Republicii Moldova și Legea contenciosului administrativ.
Declinarea competenței. Art.12 din Legea contenciosului administrativ ne spune că, dacă, în cadrul judecării pricinii, se stabilește că litigiul este de competența unei alte instanțe judecătorești, instanța de contencios administrativ își declină competența și strămută pricina în instanța competentă.
Dacă, în cadrul judecării pricinii, se stabilește că litigiul este de competența unei alte instanțe judecătorești, instanța de contencios administrativ își declină competența și strămută pricina în instanța competentă. Astfel, potrivit art.31 din Codul de procedură civilă, în cazul formulării în cererea e chemare în judecată a mai multor pretenții conexe, unele dintre care sînt de competența instanței judecăterești de drept comun, iar altele de competența instanței de contencios administrativ, toate pretențiile se vor examina de instanța de drept comun.
Conflictul de competență. Instanța judecătorească în fața căreia s-a ivit conflictul de competență jurisdicțională suspendă din oficiu procesul și înaintează dosarul către instanța în drept să soluționeze conflictul de competență.Cînd două sau mai multe judecătorii din circumscripția aceleiași curți de apel se declară competente să judece aceeași pricină sau cînd, prin încheieri irevocabile, ele își declară incompetența de a judeca aceeași pricină, conflictul de competență se judecă de către curtea de apel comună.Conflictul de competență dintre două sau mai multe judecătorii care nu țin de aceeași curte de apel ori dintre o judecătorie și o curte de apel, ori între curțile de apel se judecă de Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție. Instanța competentă să judece conflictul de competență soluționează, fără citarea participanților la proces, conflictul dintre instanțe printr-o încheiere, care nu se supune nici unei căi de atac.
În cazul în care se constată că, într-o pricină ce se judecă în instanța de contencios administrativ, una din pretenții este de drept comun, cu excepția cazurilor cînd prin emiterea actului administrativ contestat s-a cauzat o pagubă materială, instanța de contencios administrativ emite o încheiere, fără drept de atac, de separare a pretenției de drept comun și de strămutare a acesteia în instanța competentă. Conflictul de competență dintre judecătorii și colegiile sau completele de contencios administrativ ale curților de apel se soluționează de Colegiul civil și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție.
Unde există atîtea confuzii și lacune legislative, care împiedică executarea justiției administrative, conflictele de competență sunt inevitabile. Uneori se creează impresia că magistrații generează intenționat conflicte pentru a profita de un repaus pînă cînd dosarul se plimbă prin alte instanțe și, pînă cînd Curtea Supremă de Justiție soluționează conflictul creat.
Analizînd normele legale descrise mai sus, putem evidenția următoarele trăsături:
conflictul de competență poate fi de două feluri: pozitiv, în cazul în care două instanțe se declară competente să soluționeze aceeași pricină și negativ, în cazul în care două instanțe se declară incompetente să soluționeze aceeași pricină;
instanța suspendă din oficiu procesul și înaintează dosarul către instanța în drept să soluționeze conflictul de competență;
dacă într-o pricină ce se judecă în instanța de contencios administrativ una din pretenții este de drept comun, cu excepția cazurilor cînd prin emiterea actului administrativ contestat s-a cauzat o pagubă materială, instanța de contencios administrativ emite o încheiere , fără drept de atac, de separare a pretenției de drept comun și de strămutare a acesteia în instanța competentă;
conflictul de competență se soluționează de către instanța de judecată ierarfic superioară comună;
conflictul de competență se soluționează de către instanța de judecată fără citarea participanților la proces, printr-o încheiere, care nu se supune nici unei căi de atac.
Făcînd apel la competența jurisdicțională a unor țări din Europa, aș vrea să menționez clasificarea sistemelor de contencios administrativ în aceste țări.
Sistemele judiciare ale statelor sînt foarte diverse, reflectînd diferențele ce există între tradițiile judiciare naționale, inclusiv în materia de contencios administrativ. Chiar dacă în statele cu tradiții democratice instituția contenciosului administrativ are o fundamentare durabilă, aceasta variază totuși de la țară la țară, atît la nivel doctrinar, cît și la nivel de jurisprudență, diferențele fiind determinate, în principal de interrelațiile care au fost fundamentate între sensul material și sensul formal-organic al contenciosului administrativ. Evoluția contenciosului administrativ, în cea mai mare parte a țărilor europene, a fost multă vreme influențată de modelul francez.
Din punct de vedere formal se cunosc 3 sisteme mari de contencios administrativ:
sistemul administratorului judecător, se caracterizează prin soluționarea conflictelor cu administrația de către autorități administrative cu atribuții jurisdicționale, în care organele din cadrul administrației însăși erau investite cu soluționarea acestor litigii;
sistemul francez al unei justiții administrative distinct, se caracterizează prin soluționarea conflictelor cu administrația de către instanțe specializate în aceste tip de conflicte, instanțe distincte de justiția ordinară;
sistemul anglo-saxon al instanțelor ordinare, se caracterizează prin soluționarea conflictelor cu administrația de către instanțele ordinare, de drept comun.
În doctrina administrativă franceză au fost recunoscute 3 mari sisteme de control jurisdicțional:
sistemul francez-supune contenciosului legalității și contenciosul în despăgubiri judecătorului administrativ independent judiciar de drept comun.
Sistemul mixt-competența judecătorului administrativ de ajudeca contenciosul legalității și a judecătorului judiciar de a statua asupra recursurilor de contencios deplin în materia contractuală și cvasidilectuală. În cadrul sistemului mixt, există țări ca Germania, în care judecătorul administrativ este independent de ordinul judiciar, țări ca Belgia,Italia,Olanda în care judecătorul administrativ este subordonat ordinului judiciar și țări ca Elveția,România în care nu există jurisdicție administrativă, iar contenciosul administrativ este atribuit unor secții speciale înființate în cadrul tribunalelor judiciare.
Sistemul anglo-saxon- a încredința în totalitate contenciosul administrativ judecătorului judiciar.
Luînd ca criteriu existența unei justiții administrative autonome, diversitatea tradițiilor naționale permite conturarea a patru modele:
State cu sistem de contencios administrativ de tip francez (Franța,Belgia,Luxemburg,Italia,Olanda,Elveția,Grecia,Polonia), țărilor care au jurisdicție administrativă specializată în ierarhia căreia se găsește Consiliul de Stat, un organ administrativ, dar și cu atribuții jursidicționale.
State cu sistem de contencios administrativ de tip germanic,(Germania,Austria,Portugalia și Suedia), țări care au Curte Administrativă Supremă, consacrată exclusiv funcțiilor jurisdicționale.
State cu sistem de jurisdicție administrativă inclusă în sistemul judiciar (Spani,Bulgaria,România), țări care au o Curte Supremă unică, dar au secții administrative.
State în care nu funcționează jurisdicții administrative (S.U.A., Marea Britanie, Isanda Danemarca, Norvedgia), jurisdicția unică, unde aceeași magistrați judecă atît în materie de administrație, cît și cauze privind particularii.
Menționăm că state cu sistem de contencios administrativ de tip germanic și state cu sistem de jurisdicție administrativă inclusă în sistemul judiciar formează sistemul mixt conform doctrinei franceze.
Considerăm că aceste patru modele pot fi încadrate în două mari sisteme:
sistemul țărilor care dispun de instanțe administrative, separate de instanțele judecătorești ordinare.
Sistemul țărilor unde controlul judectoresc al actelor administrative și soluționarea litigiilor dintre particulari și administrația este de competența instanțelor judecătorești de drept comun, fie prin secții specializate fie aceeași magistrați judecă și administrația și particularii.
Deși din sistemul de tip fracez fac parte mai multe state totuși sistemele acestora nu sunt identice. În aceste sens vo încerca să analizăm cîteva state aparte.
Franța
În Franța, codul de justiție administrativă reglementează dispozițiile fundamentale provitoare la organizarea justiției administrative. Caracteristica jurisdicțiilor administrative este independența lor, principiul fundamental, recunoscut caatare în constituția franței. Controlul actelor de administrare este asigurat de către instanțe administrative independente ale administrației și distincte de instanțele ordinare. Un control poate fi asigurat, de asemenea de către organismele administrative, însă deciziilor acestor organisme fac obiectul unui control jursidicțional. Dup adoptarea legii privind reforma contenciosului administrtiv, au fost formate 3 grade de jurisdicție administrativă. Aceste grade fiind prevăzute și de Codul de justiție administrativă :
Tribunalele admnistrative;
Curțile de apel administrative;
Consiliul de Stat.
Tribunalele administrative- instanța administrativă de drept comun în prima instanță; tribunalele fiind 42 la număr și organizate în fiecare regiune.
Curți de ape administrative- instanțe competente a se pronunța referitor la apelul făcut de o persoană privată asupra unei hotărîri a unui tribunal administrativ, excepție făcînd litigiile privind alegerile municipale și cantonale, deoarece acestea din urmă sînt de competența Consiliului de Stat.
Consiliul de Stat- cel mai important consilier al administrației și cel mai înalt judecător administrativ. Consiliul de Stat are și alte atribuții contecioase, de exemplu: cele ca judecător în apel și ca judecător în casație. Consiliu de Stat este instanța administrativă supremă independentă, iar hotărîrile sale nu pot fi atacate cu recurs la nici o instanță superioară. De asemenea, instanțele administrative, pot fi specializate:
Instanțele financiare (camere de contrui regionale și Curtea de Conturi);
Instanțele pentru ajutor social (comisiile departamentale și comisia centrală de ajutor social);
Instanțele disciplinare (Curtea de Disciplină Bugetară și Financiară, Consiliul Superior al Magistraturii, organismele disciplinare profesioniste, instanțele universitare, etc.);
Belgia
Constituția Belgiei din 1994 stipulează că controlul legalității actelor administrative poate fi rezervat atît tribunalelor ordinare, cît și jurisdicției administrative. În acest sens, art.92 prevede că contestațiile ce au ca obiect drepturile civile sînt de competența exclusivă a tribunalelor, cum ar fi în cazul cererilor de despăgubire, în urma anulării actelor administrative sau a drepturilor politice. Competența instanțelor administrative se limitează la contenciosul drepturilor subiective ce nu țin de domeniul drepturilor civile.
Ca și în cazul Franței, sistemul instanțelor cu competență în apărarea drepturilor și intereselor legitime ale persoanelor private împotriva actelor și acțiunilor administrației publice îi este specific existența unui organ al administrației publice, dar care are și atribuții jursdicționale.
Instituția atît consultativă, cît și jurisdicțională, aflată la răsctrucea dintre puterile legislativă, executivă și judecătorească, Consiliul de Stat își datorează existența dorinței organelor legislative de a oferi tutror persoanelor fizice și juridice posibilitatea efectivă de a contesta acte administrative ilegale care le-au cauzat un prejudiciu. Principalele competențe ale Consiliului de Stat sînt de a suspenda și anula acte administrative, care contravin normelor de drept în vigoare. Protecția împotriva deciziilor administrative ilegale nu este însă singura misiune a Consiliului. Aceasta are și funcția de organ consultativ în materie legislativă și de reglementare. Consiliul de Stat poate prezenta și o instanță de casație, competentă pentru judecarea căilor de atac împotriva hotărîrilor instanțelor administrative inferioare.
Membrii Consiliului activează în adunarea generală a Consiliului de Stat și în una dintre camerele secției Contencios Administrativ sau ale secției Legislație. Secția Contencios Administrativ include camera bilingvă, cinci francofone și cinci neerlandfone.
În materia de contencios administrativ, legislația Belgiei prevede și o procedură prealabilă. Astfel, recursul administrativ poate fi formulat la organul administrativ emitent al actului administrativ respectiv, numit recurs grațios sau la un organ ierarhic superior, numit recurs ierarhic. Anularea unui act adoptat ilegal de către un serviciu public descentralizat poate fi făcută și de către un organ tutelar al acestuia; în asemenea cazuri, Consiliu de Stat leagă admisibilitatea unui recurs în contencios administrativ de existența prealabilă a procedurii recursului administrativ.
Italia
Art.102 din Constituția Italiei interzice instituirea de noi instanțe „extraordinare” sau „speciale”. Cu toate acestea, specializate în anumite materii, în cadrul instanțelor judecătorești obișnuite, pot fi înființate secții în care judecătorii sînt asistați de cetățeni care nu sunt judecători de profesie (de exemplu o secție dedicată litigiilor agricole). Art. 103 din Constituție conține o prevedere ce vizează o serie de instanțe speciale, inclusiv instanțe administrative, Curtea de Conturi și tribunale militare, care existau deja înainte de intrarea în vigoare a Constituției.
În Italia este stabilită o distincție clară între „ordinea” jurisdicțională-judiciară pe de o parte și administrativă pe de altă parte. Această separare este valabilă și în cadrul sistemului de învățămînt. Astfel, studenților la absolvirea studiilor de drept administrativ, li se conferă posibilitatea accederii în funcția de judecător administrativ, iar urmarea științelor juridice permite intrarea în magistratura de drept comun (civil, penal, al munci, comercial etc.)
Codul privind procesul administrativ, aprobat prin Decret legislativ nr.104, reglementează pe deplin atît sistemul organelor justiției administrative, cît și distincția dintre contenciosul administrativ și drept comun, căile de atac, organizarea completelor de judecată, tipurile de hotărîri judecătorești ce pot fi pronunțate în materie, urgențele, executarea deciziilor pronunțate.
Art.4 din Cod stabilește că justiția administrativă este exercitată de:
Instanțele administrative regionale- sînt instanțe de prim grad de jurisdicție, formate din 3 judecători, inclusiv președintele.
Consiliul de Stat- o instanță de al doilea grad de jurisdicție.
Esența instituției contenciosului administrativ, ca mijloc de apărare a drepturilor și intereselor persoanelor private este reflectată prin prevederile Codului privind procesul administrativ. Tribunalele administrative regionale și Consiliul de Stat au ca sarcină principală soluționarea litigiilor a căror obiect îl constituie interesele legitie și în anumite materii stabilite prin lege. Drepturile individuale (subiective) referitoare la exerctarea sau neexercitarea puterii administrative prin măsuri, acte, acorduri sau comportamente pe care le implică exercițiul puterii respective, puse în aplicare de către organele administrației publice.
Codul mai stabilește că nu pot fi atacate actele sau măsurile Guvernului în procesul exercitării puterii publice.
Ca regulă generală, modul prin care se distinge jurisdicția instanțelor judecătorești obișnuite de jurisdicția instanțelor administrative ține de natura prejudiciului suferit, anume- dacă măsura administrativă încalcă un drept sau un interes legitm; instanțele administrative soluționează cauzele care implică interesele legitime deși există anumite alte domenii în care au competență exclusivă.
Instanțele administrative menționate dețin competența exclusivă în litigiile privind:
Ca urmare a nerespectării termenului limită pentru încheierea procedurilor administrative atît intenționat, cît și din neglijență;
Stabilirea și plata despăgubirilor datorate în caz de revocare a actelor administrative;
Dreptul de acces la documente administrative;
Actele și reglementările legate de concesiune de bunuri publice;
Relațiile de muncă a personalului din instituțiile de drept public;
Dispozițiile în materie de pașapoarte și altele.
Instanțele administrative analizează dacă o măsură administrativă a fost corect realizată, dar nu iau în discuție oportunitatea măsurii. Printr-o acțiune introdusă la o distanță administrativă se poate cere instanței anularea unei măsuri administrative pe motiv de:
Lipsă de competență;
Încălcare a legii;
Abuz de putere;
În concluzie menținăm că specificul acestor state în materie de contencios administrativ este existența unui sistem de autorități administrative separate de cele judiciare, în ierarhia căruia se află Consiliul de Stat. Existența judecătorului administrativ specializat prezintă avantaje, în sensul că îndeplinește garanțiile de independență a unei jurisdicții, administrația este supusă aprecierii unui judecăor specializat, iar procedura în fața judecătorului administrativ este mai simplă și mai puțin costisitoarea. Deși în statele respective se proclamă separarea puterilor și a autorităților, există totuși principiilor dualității justiției administrative, consacrat de instituția Consilul de Stat care apropie sistemul francez de cel mixt.
State cu sistem de contencios administrativ de tip germanic
Germania
Germania este țara care a constituit un adevărat stat de drept, bazat pe separarea strictă al puterilor, pe principiul legalității, pe supremația Constituției și a ierarhiei normelor, avînd ca rezultat cererea unui sistem jurisdicțional pus în slujba apărării libertăților fundamentale și a drepturilor subiective.
În Germania, Constituția din anul 1949 consacră structura federativă bazată pe principiul legalității și justiției sociale, demarcînd puterile administrative între statul federal și landuri.
În temeiul art.93, Constituția federală a Germaniei reglementează funcționarea a cinci ordine de jurisdicție: jurisdicția ordinară (avînd în vîrf Curtea federală de justiție); jurisdicția muncii (avînd în vîrf Tribunalul federal al muncii)¸jurisdicția socială (Curtea federală de contencios social); jurisdicția fiscală (Curtea federală a finanțelor) și jurisdicția administrativă, cu instanța superioara Curtea Administrativă Federală.
Curți administrative independente au fost create în mai multe state federale începînd cu anul 1863, anul fondării Curții Administrative Superioare Curte Administrativă Superioară Prusacă a fost creată în anul 1875 și a avut o influență considerabilă asupra dezvoltării dreptului administrativ.
Germania posedă o reglementare modernă și detaliată privitoare la organizarea jurisdicției administrative. Este vorba despre Codul jurisdicției administrative adoptat în 1991, care statuează chiar din primul său articol independența instanței administrative ce exercită jurisdicția administrativă, distinc de autoritățile administrative.
Competența administrativă generală se împarte în trei grade:
Primul grad de jurisdicției este reprezentat de instanțele administrative regionale.
Al doilea grad de jurisdicție este reprezentat de instanțele administrative superioare pentru fiecare stat federal.
Ultimul grad de jurisdicție este reprezentat de Curtea Administrativă Federală.
Instanțele administrative regionale, numite tribunale administrative, reprezintă primul grad de jurisdicție. În prezent în număr de 52, aceștea au în competența lor mai multe camere ce judecă în primă instanță, în complet format de trei judecători și doi consilieri, și doar cu un judecător în cazurile care nu ridică problemele de principiu sau dificultăți speciale. Competența tribunalelor administrative se răsfrînge asupra tuturor litigiilor de drept public care nu au o natură constituțională sau care nu au fost atribuite printr-o lege federală altei jurisdicții.
Instanțele administrative superioare, în număr 16, denumite în unele landuri curți administraitve, compuse din mai multe secții, judecă apelul împotriva hotărîrilor instanțelor de fond pe temeiuri de drept și de procedură.
Curtea Administrativă Federală afată în vîrful piramidei, dipune de mai multe secții și hotărește în complet format din 5 judecători. Principala competență este aceea de a judeca cererile în revizuire îndreptate împotriva hotărîrilor pronunțate de tribunalele administrative superioare.
Instanțele administrative generale dețin competența în toate litigiile dintre administrații și persoanele private cu privire la aplicarea corectă a actelor cu putere de lege și a normelor administrative. Cu toate acestea (în locul instanțelor administrative), competența revine instanțelor de drept comun atunci cînd cauza vizează implicarea administrației ca operator privat pe piață (acționînd ca o întreprindere privată), precum și pentru toate litigiile care izvorăsc din astfel de activități. Litigiile care sînt, prin lege, de competența instanțelor de drept comun, a instanțelor sociale sau a instanțelor fiscale sînt excluse din competența administrativă generală.
O altă deosebire de dreptul francez constă în obligativitatea recursurilor administrative prealabile introducerii acțiunilor jurisdicționale.
Astfel, prin procedura prealabilă legalitatea și oportunitatea punerii în aplicare a unui act administrativ sau refuzul de a emite un act administrativ sînt examinate chiar de însăși administrație. În baza principiilor generale, considerăm că în această situație autorul deciziei administrației publice supuse procedurii este obligat să verifice atît legalitatea, cît și oportunitatea deciziei administrației. Dacă cererea este respinsă, reclamantul se poate adresa autorității superioare.
În ce privește efectele procedurii prealabile, subliniem că efectul imediat al procedurii opoziției este efectul suspensiv al deciziei atacate, iar al doilea efect îl constituie obligația autorității sesizate de a reexamina decizia contestată. Condițiile de adminisibilate a recursului administrativ prealabil sunt: decizia administrativă contestată să aibă caracter individual, să existe o lezare a unui drept public subiectiv și recursul să fie introdus în termen de o lună de la luarea la cunoștință a deciziei administrative.
Austria
În Austria se disting două tipuri de jurisdicție: instanțe ordinare- delimitate în instanțe civile și instanțe penale ( pe de o parte); jurisdicțiile dreptului public- Curtea Administrativă și Curtea Constituțională- controlează și garantează legalitatea administrației publice în ansamblul ei, înțelegîndu-se prin aceasta respectarea drepturilor fundametale ( pe de altă parte). Este organizare ce datează de pe vremea monarhiei, Legea privind crearea Curții Administrative fiind adoptată încă în anul 1875.
Jurisdicția administrativă austriacă este centralizată, presupunînd o unică instanță și se limitează doar la controlul legalității. Curtea Administrativă este formată din mai multe camere compuse fiecare din cinci membri, fiind vorba despre judecători independenți și irevocabili.
În prezent, în Austria cauzele administrative nu sunt soluționate de către instanțele judecătorești, ci de așa-numitele tribunale administrative independente. Tribunalele administrative independente austriece dispun de competența de a emite decizii executorii, supuse controlului de legalitate al Curții Administrative și controlului Curții Constituționale. Ele se bucură de o independență funcțională în sensul că membrii lor nu se supun nici unui control, în sensul existenței unor garanții statutare, cum ar fi caracterul irevocabil al mandatului. Această independență este întărită printr-o organizare colegială: deciziile sînt luate în complet format din trei membri,cu unele excepții, cum ar fi recursul pentru exces de putere. Cu toate acestea, independența nu este totală, deoarece, pe de o parte, membrii săi sînt numiți de Guvernul de Land iar pe de altă parte, principiile procedurale reprezintă regulile opozabile autorităților administraitve.
În ultimii ani, Federația austriacă a creat și Camere independente
Însărcinate cu controlul în anumite domenii speciale, precum: dreptul de azil, dreptl mediului.
Astfel, Austria dispune de un mecanism de control al deciziilor administrative atipic in Europa. În timp ce celelalte state europene se caracterizeaza printr-un control jurisdicțional asupre administrației încredințat unui judecator ordinar sau unui judecator administrativ , justiția administrativă austriacă este încredințată, în apel, unor Camere administrative independete, situate la jumătatea drumului între autoritățile administrative și jurisdicții.
În Austria se face distincție între actele de autoritate ale adminstrației, emise în baza clasicelor drepturi regaliene, supuse controlului de către tribunalele asminstrative independente, curțile administrativa federale și cele constituționale, pe de-o parte, și actele de gestiune, emise cu aplicarea regulilor drepului civil, supuse controlului instanțelor ordinare, pe de altă parte.
De la 1.01.2014, așa-numitele tribunale administrative independente, alte organisme și comisii care în prezent se ocupă de soluționarea căilor de atac, vor fi înlocuite cu noi instanțe administrative: o instanță administrativă regională în fiecare land, o insanță administrativă federală și o Curte de Conturi fedrală.
Bulgaria
Odată cu adoptarea noului Cod de procedură administrativă, în 2006, în Bulgaria a fost instituit un sistem de instanțe administrative care este compus din 28 de instanțe administrative la nivel districtual și o Curte Supremă Administrativă.
Instanțele administrative districtuale sunt competente în toate cauzele privind cererile referitoare la :
Emiterea, modificarea, revocarea sau declararea nulității unor acte administrative;
Pronunțarea nulității sau anulării tranzacțiilor în temeiul Codului de procedură administrativă;
Căile de atac împotriva acțiunilor nejustificate și omisiunilor administrației;
Protecția împotriva executării silite abuzive;
Compensații pentru daunele rezultate din acte, acțiuni și omisiuni neconforme legii ale autorităților administrative și ale funcționarilor publici;
Compensații pentru daune rezultate în urma executării silite;
Pronunțarea nulității, invalidarea sau revocarea hotărîrilor emise de instanțele aministrative;
Stabilirea caracterului fals al actelor administrative în temeiul Codului de procedură administrativă.
Cauzele sînt examinate de instanța administrativă în circumscripția căreia este situată autoritatea care a emis actul administrativ contestat, iar, în cazul în care sediul acesteia se află în străinătate – de către Tribunalul Administrativ Municipal Sofia.
Curtea Supremă Administrativă se ocupă cu plîngerile și reclamațiile împotriva actelor Consiliului de Miniștri, prim-ministratului, vice-prim-ministrului, miniștrilor, conducătorilor altor instituții subordonate direct Consiliului de Miniștri , actelor Consiliului Judiciar Suprem, actelor Băncii Naționale a Bulgariei, actelor guvernatorilor districtuali. În calitate de instanță de casație, aceasta examinează actele judiciare, se pronunță în cauzele administrative și examinează cererile de revocare a actelor judiciare în cauze administrative.
State cu sistem de jurisdicție administrativă inclusă în sistemul judiciar
România
Instituția contenciosului administrativ în România a cunoscut o evoluție istorică deosebită, avînd trăsături de cel francez, apoi anglo-saxon, iar în prezent fii mai aproape de cel spaniol.
Actul normativ care reglementează în prezent instituția contenciosului administrativ este Legea nr.554 privind contenciosul administrativ din 2004.
Instanța de contencios administrativ poate fi sesizată de :
Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente.
Persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresată altui subiect de drept.
Avocatul poporului, în urma controlului realizat, potrivit legii sale organice, dacă apreciază că ilegalitatea actului sau refuzul autorității administrative de a-și realiza atribuțiile legale nu poate fi înlăturat decît prin justiție, poate sesiza instanța competentă de contencios administrativ de la domiciliul petentului.
Ministerul Public:
atunci cînd, în urma exercitării atribuțiilor prevăzute de legea organică, apreciază că încălcările drepturilor , libertăților și intereselor legitime ale persoanelor sunt consecința existenței unor acte administrative unilaterale individuale ale autorităților publice emise cu exces de putere, cu acordul prealabil al acestora, sesizează instanța de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vătămate;
cînd apreciază că prin emiterea unui act administrativ normativ se vatămă un interes legitim public, sesizează instanța de contencios administrativ competentă de la sediul autorității publice emitente.
Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral ilegal poate să solicite instanței anularea acestuia, în situația în care actul nu mai poate fi revocat, întrucît a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice.
Persoana vătămată în drepturile sau în interesele sale legitime prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe ale Guvernului neconstituționale se poate adresa instanței de contencios administrativ.
Prefectul, Agenția Națională a Funcționarilor Publici și orice subiect de drept public pot introduce acțiuni în contencio administrativ, în condițiile Legii contenciosului administrativ și al legilor speciale.
Contenciosul administrativ român are două grade de jurisdicție: fondul și recursul, ambele date în competența secțiilor de contencios administrativ și fiscal.
Legea actuală a contenciosului administrativ, se referă la instanța de contencios administrativ ca fiind reprezentată de:
secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație;
secția de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel.
Menționăm că tribunalele, ca instanțe distincte și specializate, nu funcționează încă prezent, deși legislația în materie prevede. Potrivit Legii contenciosului administrativ, pînă la constituirea tribunalelor administrative-fiscale, litigiile se vor soluționa de secțiile de contencios administrativ ale tribunalelor.
Spania
Titlul VI al Constituției Spaniei din 1978 face referire la puterea judiciară, și anume: la art.117 este stabilit că principiul unității jurisdicționale stă la baza organizării și funcționării instanțelor de drept. Acest principiu de bază se materializează prin existența unei jurisdicții unice, formate dintr-un corp unic de judecători și magistrați care constituie jurisdicția de drept comun.
Instituția contenciosului administrativ este reglementată , în prezent, de Legea jurisdicției administrative-contencioase.
Art. 2 al legii respective stabilește că sarcina jurisdicției administrative-contencioase este soluționarea litigiilor care apar în legătură cu:
protecția juridică a drepturilor fundamentale;
contractele administrative și actele de pregătire și atribuirea contractelor, care fac obiectul legislației privind achizițiile administrației publice;
actele și dispozițiile instituțiilor de drept public, adoptate în exercitarea funcțiilor publice;
actele administrative de control sau supraveghere dictate de căte autoritatea emitentă, în ceea ce privește concesionarii de servicii publice, care implică exercitarea competențelor administrative ce le sunt conferite prin lege;
răspunderea patrimonială a autorității publice, indiferent de natura activității lor.
Nu se înscriu în ordinul de contencios administrativ:
problemele legate de activitatea administrației publice, dar atribuite în mod expres instanțelor civile, penale și sociale;
litigiile de ordin militar-disciplinar;
conflictele de competență între instanțele de drept și administrația publică, precum și conflictele de competență între organele administrației publice de același nivel.
În Spania există, la toate gradele de jurisdicție, secții administrative în cadrul jursidicțiilor ordinare.
Există în acest scop tribunale municipale compuse din judecători de contencsio administrativ care judecă în primă instanță, deciziile lor fiind supuse în apel secțiilor administrative ale instanțelor provinciale, apoi secțiilor administrative ale „Adience Nacionale”. Tribunalele superioare de justiție sunt competente pentru actele comunităților autonome. În vîrful edificiului se află Secția administrativă a Tribunalului Suprem/
Competență judecătorească în materie de contencios administiv au:
Instanțele de contencios administrativ. Acestea sunt instanțe unipersonale de prim rang. În fiecare capitală de provincie există una sau mai multe instanțe de contencios administratic, care își exercită competența pe întreg teritoriul provinciei.
Acestea au competența în soluționarea litigiilor apărute referitor la :
actele administrative ale instituțiilor administrației publice locale, ale entităților și persoanelor asimilate acestora;
actele administrative ale administrației comunităților autonome;
dispozițiile și actele administrative ale administrațiilor periferice statușui și comunităților autonome împotriva instituțiilor de drept public a căror competență nu se extinde pe întreg teritoriul statului;
actele consiliilor electorale zonale în materie de desemnare a candidaților în termenele prevăzute de legislația electorală;
autorizarea de intra în domicilii și în alte locuri, pentru care e necesar consimțămîntul titularului în situațiile de executare forțată a actelor administrației publice;
autorizarea sau ratificarea judiciară a măsurilor autorităților sanitare considerate urgenete și necesare pentru sănătatea publică și implică privarea sau restricționarea libertății sau a unui drept fundamental.
Instanțele provinciale
Acestea examinează cererile formulate împotriva:
actelor emise de ministere și secretarii de stat în materie de serviciu public;
actele organelor centrale ale Administrației Generale de Stat referitor la sancțiunile administrative, și anume: amenda mai mare de 60.000 de euro și privarea de exercitare a dreptului pe un termen de pînă la șase luni;
litigiile referitor la inadmisiblitatea petițiilor de azil politic ș.a.
Secția de contencios administrativ a curților superioare de justiție. Acestea reprezintă unica instanță pentru recursurile referitoare la:
actele autorităților locale și ale autorităților comunităților autonome, care nu țin de competența altor instanțe;
dispozițiile cu caracter general emise de comunitățile autonome și entitățile locale;
actele și dispozițiile organelor administrative ale consiliilor legislative ale comunităților autonome și instituțiilor autonome similare Curții de Conturi și ale Ombudsmanului, în materie de personal, administrare și gestionare a patrimoniului;
hotărîrile pronunțate în apel de către instanța centrală economico-administrativă în materie de atribuire a impozitelor;
acordurile dintre autoritățile publice ale căror atribuții sunt exercitate pe teritoriul comunității autonome;
interzicerea sau propunerea de modificare a întrunirilor;
acte și rezoluții emise de către organele Administrației Generale de Stat, a căror competență se extinde pe întreg teritoriul național și al căror nivel, din punct de vedere organic, este mai mic decît cel a ministrului sau al secretarului de stat în materie de personal, proprietăți speciale și de expropriere.
Secția de contencios administrativ a Înaltei Curți Naționale. Este unica instanță în care pot fi atacate actele și dispozițiile miniștrilor și secretarilor de stat, pe care legea nu le atribuie instanțelor centrale de contencios administrativ.
Examinează:
litigiile născute din actele miniștrilor și ale secretarilor de stat în materie de personal, cînd acestea se referă la nașterea și încetarea raporturilor de serviciu ale funcționarilor publici;
litigiile născute din contractele administrației publice neatribuite Secției de contencios administrativ a Curții Supreme;
acte de natură economico-administrativă emise de Ministerul Economiei;
apeluri împotriva hotărîrilor emise de instanțe provinciale;
litigiile de competență între instanțele provinciale de contencios administrativ.
Secția de cotencios administrativ a Curții Supreme examinează ca primă instanță litigiile împotriva:
actelor și dispozițiilor Consiliului de Miniștri;
actelor și dispozițiilor ale comisiilor permanente ale Guvernului și ale Consiliului General al Puterii Judiciare;
actelor și reglementărilor organismelor competente ale Congresului Deputaților și Senatului, Curții Constituționale, Curții de Conturi și ale Ombudsmanului în materie de personal, administrare și gestiune de patrimoniu.
De asemenea, soluționează:
recursurile privind casarea și revizuirea împotriva deciziilor emise de către Curtea de Conturi;
recursurile de revizuire a hotărîrilor judecătorești definitive ale camerelor de contencios administrativ ale curților superioare de justiție, ale Înaltei Curți Naționale și ale Curții Supreme;
recursurile în ceea ce privește actele și dispozițiile Comisiei Electorale Centrale.
În concluzie, referitor la sistemele mixte- împărțirea competenței între jurisdicțiile administrative și judiciare se axează pe ideea că, atunci cînd administrația acționează ca un simplu particular (în cazul controlului de drept privat), este supusă judecătorului judiciar de drept comun, iar cînd acționează ca persoană publică, exercitînd prerogative de putere publică, este supusă jurisdicției administrative.
State cu sistem de contencios administrativ de tip anglo-saxon
Marea Britanie
În Marea Britanie, în absența unei Constituții scrise, Parlamentul este considerat ca apărător al cetățenilor, iar controlul jurisdicțional al administrației se bazează pe respectarea legii ”the rule of low”, pe jurisprudență, pe respectul precedentelor judiciare sau „case low”, pe respectul principiilor din „Biel of rights” și pe principiile generale de drept.
În prezent, în Marea Britanie funcționează un sistem de tribunale unificat, care gestionează majoritatea cazurilor administrative. Aceste tribunale sunt administrate și supravegheate de Serviciul Majestății Sale pentru Instanțele Judecătorești (HMCTS), creat la 1 aprilie 2011. Pentru acele tribunale care nu sunt administrate de către Serviciul Majestății Sale pentru Instanțele Judecătorești, Ministerul Justiției este responsabil de buna funcționare a acestora.
Instanțele judiciare tradiționale judecă apeluri împotriva deciziilor pronunțate de tribunalele administrative, care sunt de competența Curții Administrative, organizată ca subdiviziune în cadrul Înaltei Curți a Coroanei.
Activitatea Curții Administrative este variată, jurisdicția aesteia avînd în vedere aplicarea dreptului administrativ în Anglia și în Țara Galilor, precum și supravegherea instanțelor și tribunalelor inferioare.
Jurisdicția de supraveghere este exercitată prin procedura controlului jurisdicțional, acest control vizînd persoane sau instituții care exercită o funcție de drept public. Scopul controlului jurisdicțional este de a asigura respectarea de către aceste persoane sau instituții a legalității în procesul emiterii diferitelor acte și dacă se depășesc competențele care le sunt atribuite de Parlament.
Exemple de tipuri de decizii care pot intra în gama celor care pot fi atacate în această Curte includ:
decizii ale autorităților locale luate în exercitarea atribuțiilor lor ce țin de oferirea diverselor beneficii sociale, precum și de educația specială pentru copiii care au nevoie de astfel de servicii educaționale;
anumite decizii ale autorităților competente în domeniul de imigrare;
deciziile organismelor cu atribuții de reglementare;
deciziile cu privire la drepturile deținuților.
Procedura în fața Înaltei Curți se caracterizează prin rapiditate. Orice persoană care justifică un interes poate solicita Înaltei Curți autorizația de a contesta o decizie administrativă individuală sau reglementară prin trei modalități de recurs ce țin de ilegalitatea externă și internă a actului administrativ. Asrfel, se identifică: recursul pentru existența viciilor de formă sau procedură; recursul care sancționează eroarea de drept sau de fapt și recursul care sancționează abuzurile de putere discreționară.
Norvegia
Controlul actelor administrative în Norvegia este de competența instanțelor judecătrorești ordinare, sistemul acestu stat neavînd judecătorii specializate pe contencios administrativ. Judecătoriile din Norvegia sunt abilitate să stabilească dacă hotărîrile Guvernului corespund legii. În general, asemenea cauze sînt considerate civile, iar instanțele trebuie să decidă dacă hotărîrea atacată în contencios administrativ este sau nu întemeiată. Aceste instanțe mai pot stabili dacă legislația adoptată de Parlament este constituțională sau contravine tratatelor și convențiilor internaționale. De asemenea, dreptul de control se exercită și cu privire la legalitatea regulamentelor emise de ministere sau de alte organe în vederea aplicării legii. Ca urmare a legislației de abilitare și a domeniului tot mai larg de activități desfășurate de către puterea executivă, controlul actelor administrative rpezintă o mai mare importanță practică decît controlul de constituționalitate a legilor. Cu toate acestea, acolo unde competența autorităților administrative este definită prin utilizarea de criterii vagi sau mai cu seamă discreționare, Curtea Supremă și-a limitat controlul, înțelegînd să verifice dacă prerogativa de apreciere s-a încadrat în limitele fixate de lege, dacă autoritățile administrative au respectat normele de procedură și dacă marja de apreciere exercitată este justificabilă. Dreptul de a cenzura deciziile administrative include și judecata faptelor în speță.
Referitor la sistemul anglo-saxon putem spune că acesta se caracterizează prin încredințarea în totalitate a contenciosului administrativ judecătorului judiciar. Acest judecător are sarcina și meritul de a apropia justiția de justițiabili, permițînd persoanelor administrate să se adreseze unui judecător independent și imparțial față de administrație. Neajunsul acestui sistem este că judecătorul judiciar nu cunoaște în totalitate funcționarea sistemului administrației publice, precum și a serviciilor publice, manifestînd astfel rezerve în vederea cenzurării activității Administrației și nu este întotdeauna competent pentru a hotărî asupra litigiilor administrative. Existența tribunalelor administrative ca o combinație de caracteristice administrative și cvasijudiciare, care le dau aspect particular, nu afectează caracterul Marii Britanii de țară cu unitate de jurisdicții, dar au deschis drumul creării unui sistem de drept administrativ comparabil cu cel continental, caracterizat de „ un accent particular pus pe garanțiile procedurale”.
Competența judecătoriilor ca instanțe de contencios administrativ
Conform art.7 din Legea contenciosului administrativ judecătoriile examinează litigiile ce țin de nesoluționarea în termen legal a cererilor și de verificarea legalităților actelor administrative emise sau adoptate de autoritățile publice care sunt constituite și activează pe teritoriului satului, comunei sau orașului pentru promovarea intereselor și soluționarea problemelor colectivităților locale, de serviciile publice descentralizate organizate în mod autonom în unitatea administrativ-teritorială respectivă, de funcționarii publici din cadrul organelor și serviciilor menționate și de persoanele de drept privat de nivelul respectiv, care prestează servicii publice.
Inițial Legea contenciosului administrativ prevedea o competență mai restrînsă a judecătoriilor în materie de contecios administrativ, deoarece acestea erau abilitate cu competența de a verifica legalitatea actelor administrative emise la nivel de stat și comună, nu și de oraș sau de municipiu, cum prevedea capitolul XXIV din Codul de procedură al RM în redacția Legii din 24.03.1961. Ulterior Legea Republicii Moldova nr.236-XV din 5 iunie 2003, intrată în vigoare de la 27 iunie 2003, competența judecătoriilor în materie de contencios administrativ a fost lărgită estențial, judecătoriile fiind abilitate cu competența de a verifica legalitatea actelor administrative emise de autoritățile publice din orașe și de cele de nivelul lor.
În baza legislației cu privire la administrația publică locală, judecătoriile soluționează cererile privind constatarea circumstanțelor care justifică suspendarea activității consiliului local.
În baza legislației electorale, judecătoriile soluționează contestațiile în materie electorală, cu excepția celor date prin lege în competența altor instanțe judecătorești.
Judecătoriile judecă litigiile cu privire la refuzul organelor notariale de a îndeplini anumite acte notariale, precum și verifică legalitatea actelor notariale îndeplinite, cu excepția cazurilor cînd între persoanele interesate apare un litigiu de drept privat ce decurge din actul notarial contestat, situație în care cauza se examinează în ordinea acțiunii civile.
Din prevederile legale citate mai sus, observăm că de competența judecătoriilor sînt litigiile privind nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, verificarea legalității actelor administrative emise de autoritățile publice din sate, orașe, raioane, de funcționari din cadrul acestora. Însă observăm și faptul, că nu este regelementat de a cui competență sînt actele administrative emise de serviciile descentralizate organizate, în mod autonom, în unitățile administrativ-teritoriale din sate, orașe și raioane. Dar confororm practicii judiciare stabilite, actele acestor organe, de asemenea, sînt de competența judecătoriilor.
Judecătoriile judecă și cererile privind constatarea circumstanțelor care justifică suspendarea activității consiliilor locale de nivelul întîi.
Legea privind administrația publică locală nu prevede, însă, că activitatea consiliilor locale ar putea fi suspendată.
Potrivit art. 25 alin.(1) lit.a) al Legii privind administrația publică locală, consiliul local poate fi dizolvat înainte de expirarea termenului dacă acesta acesta a adoptat în mod deliberat decizii repetate în aceeași materie, care au fost anulate de către instanța de contencios administrativ, prin hotărîri definitive, întrucît încălcau grav prevederile Constituției sau ale legislației în vigoare, iar potrivit alin.2 ai Legii citate, al aceluaiși articol, în cazul prevăzut la alin.(1) lit.a), oficiul teritorial al Cancelariei de Stat sau, după caz, primarul ori Guvernul este în drept să se adreseze în instanță de judecată pentru constatarea circumstanțelor care justifică dizolvarea consiliului local.(trimitere din lege)
Apare problema dacă judecătoriile sînt cometente să examineze cererile care justifică dizolvarea consiliului raional, care este de nivelul al doilea. Ducînd cont de caracterul imperativ al art.7 din Legea contenciosului administrativ ,care spune că judecătoriile examinează cererile privind constatarea circumstanțelor ce justifică dizolvare consiliului local de nivelul întîi, putem concluziona că cererile privind constatarea circumstanțelor ce justifică dizolvarea consiliilor de nivelul al doilea sînt de competența curților de apel.
În competența exclusivă a judecătoriilor este dată verificarea legalității actelor administrative emise de persoanele de drept privat de orice nivel, dacă acestea exercită atribuții de putere publică sau prestează servicii de interes public.
Spre exemplu, juecătoriile sînt competente să verifice legalitatea actelor administrative emise de către o instituție de învățămînt privată primară, precum și de una privată superioară.
Judecătoriile sînt competente să verifice legalitatea actelor administrative numai ca instanțe de fond.
Pentru stabilirea corectă a competenței judecătoriilor în materie de contencios administrativ urmează să se pornească de la prevederile cadrului legislativ care stabilește și reglementează organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova și modul de organizare și funcțioare a autorităților administrației publice în unitățile administrativ-teritoriale, ținîndu-se cont de faptul că autoritățile administrației publice prin care se realizează autonomia locală în sate, comune și orașe sînt consiliile locale, ca autorități deliberative, și primării, ca autorități executive care în executarea atribuțiile ce-i le revin adoptă decizii sau emit dispoziții, deciziile consiliului local pot avea atît caracter normativ, cît și caracter individual iar suportul lor legal îl constituie art. 20 din Legea privind administrația publică locală, care prevede expres că deciziile cu caracter normativ devin executorii de la data aducerii lor la cunoștință publică prin publicarea sau afișarea în locurile publice, iar cele individuale- de la data comunicării lor persoanelor interesate. De exemplu, actele administrative privind stabilirea de impozite și taxe poartă un caracter normativ, iar cele privind aprobarea bugetului sînt individuale. De aceea judecătorul desemnat să examineze litigii în materie de contencios administrativ în judecătorie este competent să verifice atît legea actelor administrative individuale, cît și a celor normative, cu excepția celor exceptate de la controlul judectoresc prin art.4 din Legea contenciosului administrativ. Tot de competența judecătoriilor țin și cauzele intentate pe baza acțiunilor persoanei vătămate într-un drept al său recunoscut de lege prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri de către o autoritate publică de nivele de sat, comună și oraș, de către funcționarii publici din cadrul acestora, precum și de către de persoanele de drept privat de nivelul respectiv asimilate autorităților publice în sensul Legii contenciosului administrativ.
Judecătoriile ca instanțele de drept comun judecă în conformitate cu art.28 din Codul de procedură civilă:
pricinile în litigiile de drept ce nasc din raporturi juridice civile, familiale, de muncă, locative, funciare, ecologice și din alte raporturi juridice, bazate pe egalitatea părților, pe libertatea contractului și pe alte temeiuri de apariție a drepturilor și a obligațiilor, indiferent de statul juridic al subiecților;
pricinile în litigiile ce decurg din raporturi de contencios administrativ;
pricinile în procedură specială specificate la art.279 al Codului de procedură civilă;
pricinele în pretenții ce se examinează în procedură în ordonanță specificate la art.345 al Codului de procedură civilă;
pricinile care apar în legătură cu încălcarea dreptului la judecarea în termen rezonabil a cauzei și cu repararea prejudiciului cauzat prin această încălcare;
pricinele care apar în legătură cu încălcarea dreptului la executarea în termen rezonabil a actelor instanțelor judecătorești și a actelor unor alte autorități și cu repararea prejudiciului cauzat prin această încălcare;
pricinile privin sistarea temporară a valabilității sau retragerea licențelor/autorizațiilor ce vizează activitatea de întrprinzător;
pricinile privind declararea insolvabilității;
pricinile ce apar în legătură cu executarea actelor instanțelor judecătorești și a actelor unor alte autorități, inclusiv ale instanțelor judecătorești străine și ale arbitrajelor internaționale.
În competența instanței judecătorești de drept comun pot fi date prin lege și alte categorii de pricini. Instanțele judecătorești de drept comun judecă pricinele ce țin de competența lor cu participarea persoanelor fizice și juridice rezidente sau nerezidente, autorităților publice, organizațiilor cu investiții străine, organizațiilor internaționale care practică activități de întreprinzător dacă, prin lege, printr-un tratat internațional la care Republica Moldova este parte sau prin înțelegerea părților, nu se stabilește o altă modalitate de soluționare a litigiului.
Competența curților de apel ca instanțe de contencios administrativ
O primă precizare ar fi aceea că atît art.53 din Constituția Republicii Moldova, cît și art.1 din Legea contenciosului administrativ stabilește dreptul persoanei vătămate într-un drept al său printr-un act administrativ al unei autorități publice, în timp ce norma citată vizează actele administrative emise de autoritățile administrației publice. La prima vedere, nu ar exista o careva deosebire între aceste două noțiuni. Între timp, urmează să se țină cont de faptul noțiunea “administrație publică” are un sens mai restrîns decît noțiunea “autoritate publică”, aceasta din urmă cuprinzînd toate cele trei puteri- legislative, executivă și judecătorească.
Conform art.8 din Legea contenciosului administrativ curțile de apel examinează în primă instanță litigiile ce țin de nesoluționarea în termenul legal a cererilor și de verificarea legalității actelor administrative emise sau adoptate de autoritățile publice care sînt constituite și activează pe teritoriul raionului, municipiului, unității teritoriale autonome cu statut juridic special pentru promovarea intereselor și soluționarea problemelor populației unității administrativ-teritoriale, de serviciile publice descentralizate organizate în mod autonom în unitatea administrativ-teritorială respectivă, de serviciile publice desconcentrate, de funcționarii publici din cadrul organelor și serviciilor menționate, precum și de persoanele de drept privat de nivelul respectiv asimilate autorităților publice, care prestează servicii publice.
În baza legislației cu privire la administrația publică locală, curțile de apel soluționează cererile privind constatarea circumstanțelor care justifică suspendarea activității consiliului raional. În afară de litigiile enumerate, Curtea de Apel Chișinău, ca instanță de contencios administrativ, judecă în primă instanță litigiile ce țin de nesoluționarea în termenul legal a cererilor și de verificarea legalității actelor administrative emise sau adoptate de autoritățile de specialitate ale administrației publice centrale, de autoritățile publice autonome constituite de către autoritățile publice centrale și de funcționarii publici din cadrul acestor organe. În condițiile Codului electoral, Curtea de Apel Chișinău verifică legalitatea hotărîrilor Comisiei Electorale Centrale cu privire la încălcarea legislației electorale. Verificarea legalității actelor administrative emise sau adoptate de autoritățile publice centrale ale Găgăuziei ține de competența Curții de Apel Comrat.Prin lege, curților de apel li se pot atribui spre judecare în primă instanță și alte categorii de cauze.
Din lectura acestei prevederi rezultă că curțile de apel verifică legalitatea actelor juridice cu caracter normativ, ceea ce, probabil, este incorect, deoarece instanțele de contencios administrative verifică în primul rînd actele administrative cu caracter normativ și individual. Ele pot verifica și legalitatea actelor juridice administrative, ca acțiune subsecventă acțiunii principale de contestare a actului administrative în temeiul căruia s-a încheiat contractul juridic administrativ (contractul administrativ). Totodată, contractul administrative, ca și cel civil, nu poartă un caracter normativ, el putînd fi unilateral, bilateral și multilateral.
Prin urmare, am putea concluziona că prin “ acte juridice cu caracter normativ” are în vedere actele administrative cu caracter normativ.
Deși nu sînt reglementate actele administrative cu character individual emise de către autoritățile publice din municipii, reieșind din faptul că sînt enumeratedoar unele din ele, putem concluziona că și actele administrative individuale din municipii sînt de competența curților de apel.
În afară de competențele atribuite curților de apel, Curtea de Apel Chișinău judecă în primă instanță litigiile de contencios administrativ privind:
legalitatea actelor administrative cu caracter individual emise de Parlament, de Președintele Republicii Moldova și de Guvern, prin care sînt vătămate în drepturi și interese legitime persoanele fizice și juridice, în afara celor exceptate;
verificarea legalității horărîrilor Consiliului Superior a Magistraturii, în cazurile prevăzute de lege;
păstrarea secretului de stat.
Conform Legii cu privire la secretul de stat Nr. 245
din 27.11.2008, art.17 decizia de secretizare a informațiilor poate fi contestată la organul sau la persoana cu funcție de răspundere ierarhic superioară, interdepartamentală pentru protecția secretului de stat sau în instanța de contencios administrativ. În cazul respingerii cererii înaintate în ordine ierarhică, cetățeanul sau persoana juridică are dreptul să conteste în instanța de contencios administrativ decizia organului sau a persoanei cu funcție de răspundere ierarhic superioară. Dacă una dintre aceste autorități recunoaște secretizarea drept neîntemeiată, informațiile respective urmează a fi desecretizate în modul stabilit de prezenta lege.
Dacă persoana solicită furnizarea părții de document care este atribuită la secret de stat sau document care este secretizat integral și ea consideră că documentul sau o parte din el a fost secretizat neîntemeiat sau urmează a fi scos din secretul de stat, atunci persoana poate solicita în condițiile Legi cu privire la secretul de stat, scoaterea parțială sau integrală a documentului de la secretul de stat.
Dat fiind faprul că prin Legea cu privire la secretul de stat, care este lege specială, nu este stabilită competența materală a instanțelor de judecată,litigiile menționate, reieșind din prevederile legislației în vigoare, sînt de competența Curții de Apel Chișinău.
La fel, și Curtea de Apel Comrat are competența exclusivă de a verifica legalitatea actelor administrative emise sau adoptate de autoritățile publice centrale ale Găgăuziei.
O întrebare, totuși, ridică această normă în textul alin.(5), din Legea contenciosului administrativ, prin care se învestește Curtea de Apel Comrat cu competența de a “ verifica legalitatea actelor administrative emise sau adoptate de autoritățile publice centrale ale Găgăuziei ”. Într-un stat unitar și indivizibil, după cum este declarată Republica prin art.1 din Constituție, potrivit teoriei dreptului, pot exista un singur rînd de autorități centrale: legislative, executive și judecătorești. În această ordine de idei, nu putem găsi o explicație logico-juridică a sintagmei de : autorități publice centrale a unei regiuni asemănătoare, după teritoriu și număr de pupolație, cu un raion (unitate administrativ teritorială de nivelul II, în număr de 32 la moment). Mai mult ca atît, în situația de dezbinare teritorială și politică în care se află Republica , asemenea stipulări legislative nu fac decît să amplifice starea de conflict și să submineze tratativele duse de autoritățile naționale împreună cu organismele internaționale în vederea unificării țării.
2.4 Competența Curții Supreme de Justiție ca instanță de contencios administrativ
Inițial, art.10 din Legea contenciosului administrativ, avea următorul conținut: “Curtea Supremă de Justiție: a) recursurile declarate împotriva hotărîrilor pronunțate în primă instanță de Curtea de Apel; b) recursurile în anulare declarate de către părțile în proces împotriva hotărîrilor judecătorești irevocabile; c) demersul în interesul legii, declarate de către Președintele Curții Supreme de Justiție sau de Procurorul General; d) alte pricini, date prin lege, în competența sa”. După cum vedem, Curtea Supremă de Justiție avea mai mult rolul de instanță de recurs, iar, în urma modifficărilor introduce, accentual s-a pus pe competența de a judeca în primă instanță anumite cauza concrete, menționîndu-se în alin.2 din art. 10 faptul că “Prin lege, Curții Supreme de Justiție i se pot atribui spre judecare în primă instanță și alte categorii de cauze”.
În prezant Curtea Supremă de Justiție, în primă instanță:
a) exercită controlul asupra legalității actelor administrative cu caracter individual adoptate și/sau emise de Parlament, Președintele Republicii Moldova și Guvern, prin care sînt lezate drepturile și interesele legitime ale persoanelor fizice și juridice, în afara actelor exceptate de la controlul judecătoresc;
b) verifică legalitatea hotărîrilor Consiliului Superior al Magistraturii în cazurile prevăzute de lege.
Prin lege, Curții Supreme de Justiție i se pot atribui spre judecare în primă instanță și alte categorii de cauze.
Ca instanță de recurs, Curtea Supremă de Justiție judecă recursurile declarate împotriva hotărîrilor pronunțate în primă instanță de curțile de apel, precum și alte recursuri date prin lege în competența sa.
În primul rind ,Parlamentul, ca autoritate legislativă nu emite acte administrative individuale. Actele administrative emise din cadrul Aparatului Parlamentului (dacă acestea sau avut în vedere) nu sunt o creație a forului legislative, prin urmare, nu pot fi catalogate ca acte ale Parlamentului. Mai mult ca atît, de ce doar actele administrative individuale pot fi judecate? În cadrul acestor servicii funcționează și un și de acte administrative normative, sub formă de regulamente și instrucțiuni, care, de asemenea pot vătăma drepturile persoanei. În al doilea rînd, Consiliul Superior a Magistraturii, ca organ de conducere cu puterea judecătorească, putea fi menționat la lit.a alin.(1), de rînd cu organele supreme de conducere ale puterii legislative și executive. Cu toate acestea, legiutorul ține să evidențieze ca o competență separată a Curții Supreme de Justiție de a verifica “legalitatea hotărîrilor Consiliului Superior a Magistraturiiîn cazurile prevăzute de lege ”, specificînd care anume acte al Consiliului Superior a Magistraturii sunt supuse controlului- hotărîrile-, adăugîndu-se: “în cazurile prevăzute de lege”, fără să specifice, de această dată, la care anume lege se face trimitere. Este o formulare des întîlnită în legislația noastră care, de mutle ori, nu are acoperire normativă și provoacă doar confuzii.
PROCEDURA EXAMINĂRII ACȚIUNII ÎN MATERIE DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV
Procedura prealabilă în cotenciosul administrativ
Procedura prealabilă în contenciosul administrativ : procedura contenciosului administrativ trebuie privită sub forma a 2 faze :
procedura prealabilă sesizării instanței de contencios administrativ.
procedura în fața instanței de contencios administrativ .
Art.14 din legea contenciosului prevede că persoana care se consideră vătămată într-un drept de al său recunoscut de lege va solicita printr-o cerere prealabilă autorității publice emitente în termen de 30 de zile de la data comunicării actului revocarea în tot sau în parte a acestuia dacă legea nu dispune alt fel , cererea poate fi depusă la organul ierarhic superior , termenul de 30 de zile nu se extinde asupra actului administrativ cu caracter normativ persoana vătămată trebuie să aibă posibilitatea de a cere anularea acestui act atâta timp cât este în vigoare și continuă să producă efecte juridice , potrivit art.15 din legea contenciosului cererea prealabilă se examinează de către organul emitent sau ierarhic superior în termen de 30 de zile de la data înregistrării ei.
Procedura prealabilă este obligatorie în cazul nerespectării ei instanța de judecată restituie cererea în temeiulart.170 alin .1 punctul A CPC iar dacă cererea a fost primită instanța o va scoate de pe rol în temeiul art.277punctul A CPC . De la regula obligativității parcurgerii procedurii prealabile există 2 excepții : în cazul actului administrativ asimilat nesoluționării în termeni legali a unei cereri, cererea prealabilă nu se impune, în cazul în care organul emitent în baza cererii prealabile a revocat actul contestat și a adoptat o nouă hotărâre prin care persoana se consideră lezată într-un drept de al său , nu va contesta cu cerere prealabilă are dreptul să înainteze acțiunea în instanța de contencios .
În primul rînd, s-a subliniat că instituirea procedurii prealabile administrative are un dublu scop. Din punct de vedere al administrației, organului emitent sau celui ieirarhic superior se dă posibilitatea să-și repare el însuși eventualele greșeli, asigurîndu-se astfel ” o cale mai rapidă de restabilire a legalității”. Știind că cetățenii au dreptul de a se adresa justiției pentru salvgardarea drepturilor subiective, funcționarii vor examina cu mai multă atenție și grijă reclamațiile acestora.
Procedură administrativă prealabilă este ”un mijloc de protecție a autorității publice emitente sau care tace”, evitînd chemarea sa în judecată ca pîrît,suportarea unor cheltuieli de judecată, plata unor daune mai mari particularului lezat în dreptul său și chiar ” lezarea prestigiului său, prin pierderea unui proces public prin care s-a dovedit nu numai că a vătămat un particular, dar și că a rămas pasivă în înlăturarea acestei vătămări”.
În același timp, procedura prealabilă are ca scop și protecția particularului, el avînd posbilitatea de a obține anularea actului sau emiterea lui printr-o procedură administrativă simplă, rapidă. Pe de altă parte, dacă administrația răspunde negativ la recurs, susținerele particularului considerîndu-se neîntemeiate, acesta va avea posibilitatea să-și evalueze obiectiv șansele de a cîștiga procesul și va putea opta în conștiință de cauză pentru această cale de drept.
La scopurile expuse mai sus adăugăm încă unul, de asemenea relevat de doctrina de specialitate, și anume: scopul de a degreva instanțele judecătorești de contencios administrativ de acele litigii care pot fi soluționate pe cale extrajudiciară.
Doctrina germană legitimează procedura administrativă prealabilă obligatorie sub două aspecte: prin procedura prealabilă se evită, pe cît posibil, procesul, iar în cazul în care procesul este inevitabil, obligă părțile să definească cu precizie obiectul acestuia, astfel încît particularul ca ști exact care sunt apărările administratorului, iar acesta din urmă va analiza actul emis anterior și va hotărî dacă poate să-i apere legalitatea în instanță.
Avantajul evident și de necontestat al recursului prealabil este acela că reclamantul are dreptul de a invoca, iar autoritatea publică de a aprecia, alături de motivele de ilegalitate a actului administrativ, motive de inoportunitate a acestuia, pe cînd în fața instanței de contencios administrativ se pot invoca doar motive de ilegalitate a actului. Această posibilitate este recunoscută atît autorității emitente a actului, cît și autorității ierarhic superioare a acesteia, fiind de principiu abordarea, în cadrul controlului administrativ, atît a aspectelor de legalitate, cît și a celor de oportunitate.
Procedura administrativă prealabilă nu este însă la adăpost de critici. Mai mult, există opinii în conformitate cu care această cale de atac este inutilă și obstrucționistă, în totalitatea ei sau numai în parte.
În literatura de specialitate s-a fundamentat teza, conform căreia recursul prealabil în cazul atacării refuzului sau tăcerii administrative nu mai este necesar. Astfel, s-a afirmat că, în instituția refuzului și a tăcerii administrative, organul administrativ a fost sesizat odată, prin cererea inițială, a cărei rezolvare a fost refuzată explicit sau implicit; prin urmare, o nouă sesizare este inutilă. Prin procedura prealabilă ”autoritatea publică se expune aceleiași atitudini negative sau de indiferență”. Mai mult, procedura prealabilă nu doar că întîrzie restabilirea legalității de către instanțele judecătorești, dar dă naștere la unele complicații și dificultăți de aplicare.
Unii autori și-au exprimat opinia că „ este nepotrivit ca, în cazurile în care administrația refuză să satisfacă cererea referitoare la un drept recunoscut de lege sau nici macar nu răspunde , să fii obligat să te adresezi autorității respective, expunîndu-te aceleiași atitudini. În asemena situații, procedura administrativă prealabilă nu face decît să prelungească abuzul autorității administrative”.
Se mai susține că inutilitatea procedurii prealabile este determinată și de existența principiului revocării a actelor administrative. Astfel, organul emitent sau cel ierarhic superior pot revoca actul ilegal oricînd, din oficiu, nu doar la sesizare.
Cererea prealabilă depusă la orgnul ierarhic superior suferă de același neajuns, întrucît superiorul ierarhic va fi mai degrabă tentat să apere structurile administrației și să-și acopere subalternul, decît să dea satisfacție particularului. Pe de altă parte însă, această atitudine subiectivă comportă riscul ca, în cazul pierderii procesului, superiorul ierarhic să fie considerat răspunzător alături de sublaternul său și obligat la plata despăgubirilor.
Condițiile de depunere a cererii prealabile
Studiind dispozițiile legale și practica judiciară, se constată faptul că cererea terbuie să întrunească cel puțin următoarele condiții:
Condițiile de formă a cererii prealabile:
Cererea se depune în scris în limba de stat sau într-o altă limbă în conformitate cu Legea cu privire la funcționarea limbilor vorbite pe teritoriul RM;
Cererea se adresează autoritîții publice care a emis actul adminstrativ. În cazul în care organul emitent are un organ ierarhic superior,cererea prealabilă poate fi adresată la alegerea petiționarului, fie organul emitent, fie organului ierarhic superio, dacă legislația nu prevede altfel;
Cererea trebuie să fie semnată de autor, indicîndu-se numele, prenumele și domiciliul.
Cererile care nu întrunesc condițiile sus menționate se examinează de către organele corespunzătoare doar în cazul în care acestea conțin informații ce vizează securitatea naională și ordinea publică.
Condițiile referitor la conținutul cererii prealabile:
La depunerea cererii prealabile, petiționarul urmează să specifice actul administrativ contestat. Aceasta presupune că în cerere trebuie să fie precizat numărul, data și organul administrației publice care a emis actul contestat sau de precizat actul ce urmează a fi emis;
Petițioarul trebuie să expună argumente organului sau persoanei ofociale care examinează petiția. Argumentele trebuie să se bazeze pe cadrul legal;
Cererea trebuie să fie însoțită de materiale care să dovedească poziția petiționarului sau să facă trimitere la materialele ce se află la autoritatea publică.
Alte condiții referitor la depunerea cererii prealabile:
Cererea se depune în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, care începe să curgă de la data comunicării actului administrativ, iar dacă actul a fost publicat- de la data publicării lui. Acest termen nu se extinde asupra actelor administrative cu caracter normativ;
Cererea prealabilă se depune la organul emitent sau organul ierarhic superior. Unele categorii de litigii reclamanții pot înaintea acțiunea nemijlocit instanței judecătorești fără respectarea fazei de depunere a cererii prealabile. În asemenea cazuri acțiunea poate fi înaintată nemijlocit instanței de contencios administrativ. Totodată, în cazul în care organul emitent are un organ ierarhic superior, cererea prealabilă paote fi adresată, la alegerea petiționarului, fie organului ierarhic superior, fie organului emitent. Astfel, legiuitorul oferă persoanei dreptul de a alege organul căruia trebuie să-i adreseze cererea prealabilă, acesta urmînd să rezolve cererea dată în termen de 30 de zile. Totodată, legea nu interzice adresarea unei cereri prealabile la organul emitent sau mai apoi, la organul ierarhic superior, care însă nu trebuie să depășească termenul de 30 de zile prevăzut de lege pentru depunerea cererii prealabile. Nu este exclusă nici adresarea repetată a unei cereri prealabile aceluiași organul în cazul apariției unei circumstanțe noi, cererea care poate fi depusă în limitele termenului de 30 de zile;
Demonstrarea depunerii cererii prealabile se probează prin aplicarea ștampilei de intrare a autorității publice pe exemplarul petiționarului, privind avizul de recepție în cazul în care cererea prealabilă a fost expediată prin poștă sau prin telegramă.
Procedura examinării cererii prealabile
Procedura eminării cererii prealabile este reglementată de art.15 al Legii contenciosului administrativ „cererea prealabilă se examinează de către organul emitent sau ierarhic superior în termen de 30 de zile de la data înregistrării ei, decizia urmînd a fi comunicată de îndată petiționarului dacă legislația nu prevede altfel. Organul emitent este în drept:
a) să respingă cererea prealabilă;
b) să admită cererea prealabilă și, după caz, să revoce sau să modifice actul administrativ.
(3) Organul ierarhic superior este în drept:
a) să respingă cererea prealabilă;
b) să admită cererea prealabilă și să anuleze actul administrativ în tot sau în parte, să oblige organul ierarhic inferior să repună în drepturi persoana respectivă ori, după caz, să revoce actul administrativ emis cu acordul său”, și de Legea cu privire la petiționare, precum și de alte acte normative ce se referă la accesul la informație.
Cererea prealabilă se examinează de către organul emitent sau ierarhic superior în termen de 30 de zile de la data înregistrării ei, decizia ei urmînd a fi comunicată de îndată petiționarului, dacă legislația nu prevede altfel. Cererile care nu necesită o studiere și o examinare suplimentară se examinează fără întîrziere sau în termen de 15 zile de la data înregistrării.
În cazuri deosebite, termenul de examinare poate fi prelungit de către conducătorul organului corespunzător cu cel mult o lună, fapt despre care este informat petiționarul.
Petițiile prin care se solicită o informație oficială se examinează în termenele stabilite în legislația privind accesul la informație.
Dacă petiția ține de competența altui organ, ea se expediază acestui organ în termen de 3 zile lucrătoare de la data înregistrării petiției, fapt despre care este informat petiționarul. Legea cu privire la petiționare interzice remiterea petițiilor organelor sau persoanelor oficiale, acțiunile sau deciziile cărora sunt atacate.
În procesul examinării petiției nu se va admite divulgarea informaiei privind viața personală a petiționarului contra voinței lui sau a altor informații, dacă acestea lezează drepturile și interesele lui legitime, precum și a informațiilor ce constituie secrete de stat. Nu se admite ilucidarea unor informații privind personalitatea petiționarului, dacă acestea nu se referă la conținutul petiției.
În urma examinării cererii organul emitent este în drept:
să respingă cererea prealabilă;
să admită cererea prealabilă și să revoce sau să modifice actul administrativ.
Organul ierarhic superior care a examinat cererea este în drept:
să respingă cererea prealabilă;
să admită cererea prealabilă și să anuleze actul administrativ în tot sau în parte, să oblige organul ierarhic inferior să repună în drepturi persoana respectivă sau să revoce actul administrativ emis cu acordul său.
Oricare ar fi decizia organului sesizat, ea trebuie să fie motivată prin prisma normelor de drept care au stat la baza emiterii, modificării sau abrogării actului administrativ contestat.
Rezultatul examinării se aduce la cunoștinț petiționarului în scris, iar cu consimțămîntul lui- oral. Răspunsul, trebuie să corespundă unor cerințe și anume:
se întocmește în scris;
trebuie să fie bazat pe materialele examinării și să conțină trimiteri la legislație;
răspunsul se adresează petiționarului indicîndu-se numele, prenumele și domiciliul;
răspunsul trebuie să fie semnat, datat și atribuit număr de ieșire;
după necesitate, răspunsul trebuie să fie însoțit de materiale care să dovedească poziția autorității publice sau să facă trimitere la materialele ce se află la petiționar;
demonstrarea înmînării răspunsului se probează prin semnătura pe exemplarul autorității, prin avizul de recepție în cazul în care răspunsul a fost expediat prin poștă sau prin alt mijloc care ar demonstra acest fapt.
În cazul în care cerințele expuse în petiție sînt recunoscute legale, organul sau persoana oficială, care au adoptat decizia despre satisfacerea lor, sînt obligate să ia măsuri în vederea compesnării prejudiciilor materiale, în condițiile legii, să soluționeze problema responsabilității persoanelor vinovate de încălcarea legii.
Încălcarea ordinii oficiale stabilite de organizare a lucrului cu petițiile, precum și a evidenței sau păstrării lor de către persoanele special desemnate pentru aceasta, atrage după sine răspunderea disciplinară. În lipsa persoanelor indicate, răspunderea disciplinară o poarta conducătorul organului respectiv.
Refuzul neîntemeiat de examina petiția sau tărăgănarea examinării ei, adoptarea unor decizii ce contravin legislației, divulgarea informației privind viața personală contra voinței a petiționarului, atrage după sine răspunderea administrativă.
Persecutarea petiționarului în legătură cu înaintarea petiției sau cu exprimarea unor aprecieri critice ce se conțin în ea, dacă acestea au fost însoțite de abuz de putere sau abuz de serviciu, de atitudine neglijentă față de îndatoririle sale din partea persoanelor cu funcție de răspundere, în urma cărora au fost prejudiciate considerabil drepturile petiționarului, interesele de stat și publice, atrage după sine răspunderea penală.
Petițiile adresate a doua oară care nu conțin argumente sau informații noi, nu se reexaminează, fapt despre care este informat în scris petiționarul.
Petiționarii, care consideră că drepturile lor sînt lezate și nu sînt de acord cu deciziile organului sau persoanei oficiale care au examinat petiția au dpreptul de a se adresa în instanța de contencios administrativ.
Petiționarul depune în instana de contencios administrativ, concomitent cu cererea și răspunsul organului sau persoanei oficiale, care i-au refuzat restabilirea dreptului.
În cazul în care petiționarul nu a primit nici un răspuns în termenele stabilite el va menționa acest fapt în cererea depusă, iar instanța de contencios administrativ va cere răspunsul respectiv.
Totodată vom menționa că organul emitent este în drept să revoce, în tot sau în parte, actul administrativ contestat sau să-l modifice numai dacă acest act nu a început să producă efecte juridice asupra părților, adică dacă nu a fost pus în circuitul civil, căci în caz contrar doar instanța de contencios administrativ este în drept să verifice legalitatea acestui act contestat. Acesta se referă și la competența organului ierarhic superior.
Respingerea cererii prealabile presupune inexistența temeiurilor contestării actului administrativ, dacă:
actul autorității publice este legal și nu încalcă nici un drept al persoanei;
fie persoana urma, conform legislației, să se adreseze direct în instanța contenciosului administrativ;
fie a fost înaintată de o persoană care nu are asemenea împuterniciri;
fie anterior a fost înaintată o asemenea cerere prealabilă;
fie a expirat termenul de adresare cu cerere prealabilă.
În urma examinării plîngerii organul emitent paote să revoce, în tot sau în parte, sau să modifice actul administrativ contestat.
Organul ierarhic superior are mai mari împuterniciri , și anume:
să anuleze actul administrativ în tot sau în parte;
să oblice organul ierarhic inferior să repună în drepturi persoana respectică;
să revoce actul emis cu acordul său;
să oblige organul ierarhic inferior să adopte actul administrativ cerut.
În art.12 alin.(1) al Legii cu privire la petiționare sunt stipulate obligațiile organului sau persoanei oficiale cărora le-au fost adresate petițiile: să examineze petițiile, inclusiv cererile prealabile, în termenul stabilit de lege;
să asigure restabilirea drepturilor lezate și recuperarea, în condițiile legii, a prejudiciului cauzat;
să asigure executarea deciziilor adoptate în urma examinării petițiilor.
Aceste atribuții aparțin, de fapt, organelor de justiție administrativă și este greu de imaginat cum autoritatea publică va aprecia mărimea prejudiciului cauzat și cine din funcționarii săi se va ocupa de executarea deciziei adoptate. Aceste prevederi, absolut formale, aveau scopul formării iluziei de răspundere a administrației în regimul sovietic, în care, nu exista instituția contenciosului administrative cu instanțe specializate în această materie. Astăzi, ele nu au decît scopul de a produce confuzii suplimentare, persoana vătămată fiind dusă în eroare: după care lege să se conducă, ce să ceară prin cererea prealabilă. Aliniatele 2 și 3 din Legea cu privire la petiționare reproduce prevederile art.15 al Legii contenciosului administrative, dar, și de data aceasta în mod eronat. Spre exemplu, art. 12 alin.(2), prevede că „organul emitent este în drept să respingă cererea prealabilă sau să o accepte și, după caz, să anuleze sau să modifice actul administrativ ”. Dacă noțiunile de a accpeta și a admite sunt sinonime și înlocuirea lor poate fi înțeleasă, atunci, anularea și revocarea actului administrativ, ca termini juridici, au semnificație distinctă. Anularea (cu sens de sancționare) o poate face, fie organul ierarhic superior, fie cel de justiție administrativă, pe cînd revocarea (cu sens de retragere) o va face, de regulă, organul emitent sau, ca excepție, organul ierarhic superior în cazul cînd actul administrative este emis cu acordul acestuia. Nu este nici aceasta o greșeală de concepție, deoarece, în ambele cazuri actul administrativ încetează de a mai produce efecte juridice, în schimb este o multiplicare de agramatism juridic în cadrul legislației naționale care va produce dificultăți grave în procesul de racordare la cea europeană.
Cu toate defectele legislative și de aplicare în practică, procedura prealabilă la exminarea litigiilor de contencios administrative rămîne a fi o etapă foarte importantă. Rezolvarea litigiilor dintre administrație și cei administrați pe calea amiabilă va spori prestigiul guvernării și va scuti cetățeanul de procedure mult mai complicate în fața instanțelor. De cele mai multe ori, însă, autoritățile publice nu-și recunosc propriile erori, drept urmare, resping cererea prealabilă, mizînd pe faptul că o bună parte de petiționari nu vor porni o acțiune în contencios administrativ.
Condițiile și termenele de înaintare a acțiunii în contenciosul administrativ
Art.16 al Legii contenciosului stabilește următoarele „persoana care se consideră vătămată într-un drept al său, recunoscut de lege, printr-un act administrativ și nu este mulțumită de răspunsul primit la cererea prealabilă sau nu a primit nici un răspuns în termenul prevăzut de lege, este în drept să sesizeze instanța de contencios administrativ competentă pentru anularea, în tot sau în parte, a actului respectiv și repararea pagubei cauzate. Acțiunea poate fi înaintată nemijlocit instanței de contencios administrativ în cazurile expres prevăzute de lege și în cazurile în care persoana se consideră vătămată într-un drept al său prin nesoluționarea în termen legal ori prin respingerea cererii prealabile privind recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei cauzate. Reclamanții, în acțiunile născute din raporturi de contencios administrativ, sînt scutiți de plata taxei de stat.”
Numai după respectarea condițiilor procedurii prealabile persoana care se consideră vătămată într-un drept al său și nu este mulțumită de răspunsul primit la cererea prealabilă înaintată organului emitent sau organului ierarhic superior- este în drept să sesizeze instanța contenciosului administrativ.
De asemenea, instanța contenciosului administrativ poate fi sesizată, dacă persoana nu a primit răspuns la cererea prealabilă în termen de 30 de la înregistrarea ei.
Potrivit art. 19 al Legii contenciosului administrativ, cererea de chemare în instanța de contencios administrativ se depune în scris în condițiile Codului de procedură civilă. Deci, cererea de chemare în judecată trebuie să corespundă condițiilor prevăzute de art.166 și 167 al Codului de procedură civilă. Conform art.166 din Codul de procedură civilă al Republicii Moldova, în cererea de chemare în judecată se indică:
instanța căreia îi este adresată;
numele sau denumirea reclamantului, domiciliul ori sediul lui; dacă reclamantul este o persoană juridică, datele bancare, codul fiscal, numele reprezentantului și adresa lui, în cazul în care cererea se depune de reprezentant;
b1) numărul de telefon, numărul de fax, poșta electronică sau alte date de contact ale reclamantului;
numele sau denumirea pîrîtului, domiciliul ori sediul lui;
c1) numărul de telefon, numărul de fax, poșta electronică sau alte date de contact ale pîrîtului, în cazul în care reclamantul dispune de aceste date;
c2) numele, prenumele, adresa, numărul de telefon, numărul de fax, poșta electronică sau alte date de contact ale reprezentantului reclamantului;
esența încălcării sau a pericolului de încălcare a drepturilor, libertăților sau intereselor legitime ale reclamantului, pretențiile lui;
circumstanțele de fapt și de drept pe care reclamantul își întemeiază pretențiile și probele de care acesta dispune în momentul depunerii cererii;
pretențiile reclamantului către pîrît;
valoarea acțiunii, dacă aceasta poate fi evaluată;
date despre respectarea procedurii de soluționare prealabilă a litigiului pe cale extrajudiciară dacă pentru un astfel de litigiu îndeplinirea procedurii este prevăzută de lege sau de contractul părților;
documentele anexate la cerere.
Art.167 al Codului de procedură civilă al Republicii Moldova stipulează la cererea de chemare în judecată se anexează:
a) copiile de pe cererea de chemare în judecată și de pe înscrisuri, certificate în modul stabilit, într-un număr egal cu numărul de pîrîți și de intervenienți, dacă ei nu dispun de aceste acte, plus un rînd de copii pentru instanță. Dacă înscrisurile sînt făcute într-o limbă străină, instanța poate dispune prezentarea traducerii lor în modul stabilit de lege;
b) dovada de plată a taxei de stat;
c) documentele care certifică circumstanțele pe care reclamantul își întemeiază pretențiile și copiile de pe aceste documente pentru pîrîți și intervenienți, dacă aceștia nu dispun de ele;
d) documentele care confirmă respectarea procedurii de soluționare prealabilă a litigiului, dacă respectarea acestei proceduri este prevăzută de lege sau de contractul părților;
e) documentul ce legalizează împuternicirile reprezentantului.
La cererea de chemare în judecată, reclamantul poate anexa și alte documente și demersuri.
În cazul în care reclamantul nu va respecta prevederile legii, judecătorul nu va da curs cererii conform prevederilor art.171 alin.(1) din Codul de procedură civilă al Republicii Moldova.
Art.17 alin.(1) din Legea contenciosului ne spune că termenul de înaintare a cererii in instanța de contencios administrativ este de 30 de zile de la îndeplinirea procedurii administrative. La fel și-n Legea cu privire la petiționare în art.16 este menționat că în cazul în care petiționarii, care consideră că drepturile lor sînt lezate și nu sînt de acord cu deciziile organului sau persoanei oficiale care au examinat petiția, au dreptul de a se adresa în instanța de contencios administrativ în termen de 30 de zile de la data comunicării deciziei, dacă, conform legii, se adresează direct în instanță, sau de la data primirii răspunsului la cererea prealabilă, sau, în caz dacă în intervalul menționat nu au primit răspuns – din ziua cînd trebuiau să-l primească.
Acest termen nu se extinde asupra pretențiilor de despăgubiri cauzate printr-un act administrativ emis de autoritate publică, el fiind un termen general de prescripție, stipulat expres de prevederile Codului de proceură civilă.
Din sensul art.6 al CEDO rezultă că orice persoană are dreptul la judecarea cauzei sale privind încălcarea drepturilor civile. Este vorba despre cazul adoptării unui act administrativ care afectează aceste drepturi. Asimilarea actelor administrative sunt cazurile de nesoluționare în termenele legale ori prin respingerea cererii prealabile privind recunoșterea dreptului pretins și repararea pagubei cauzate. De aici rezultă că persoana interesată are acces la justiție și în cazurile de inactivitate a administrației. De asemenea, persoana se poate adresa instanței de contencios administrativ și în cazurile în care ea se consideră vătămată într-un drept al său prin nesoluționarea în termenul legal ori prin respingerea cererii prealabile privind recunoșterea dreptului pretins și recuperarea pagubei cauzate.
Prin lege pot fi stabilite și alte termene de acționare în judecată.
Codul electoral al Republicii Moldova în art.66 alin.(1) menționează că acțiunile/inacțiunile și hotărîrile organelor electorale, precum și acțiunile/inacțiunile concurenților electorali pot fi contestate la organul electoral în termen de 3 zile calendaristice de la data săvîrșirii acțiunii/identificării inacțiunii sau adoptării hotărîrii.
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Procedura Examinarii Actiunii In Materie de Contencios Administrativ (ID: 129195)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.