Procedura de Solutionare a Litigiilor Administrativedoc
=== Procedura de solutionare a litigiilor administrative ===
MINISTERUL EDUCAȚIEI NAȚIONALE ȘI CERCETĂRII ȘTIINȚIFICE
UNIVERSITATEA ,,LUCIAN BLAGA” DIN SIBIU
FACULTATEA DE DREPT
PROCEDURA DE SOLUȚIONARE A LITIGIILOR ADMINISTRATIVE
CONDUCĂTOR DE DOCTORAT:
Prof. univ.dr. H.C. IOAN LEȘ
DOCTORAND:
ȘONERIU OLIMPIU-LAURENȚIU
SIBIU
2016
Abrevieri
I. Publicații
B.J.- Buletinul Jurisprudenței
C.J.- Curierul Judiciar
Dreptul- Revista Dreptul
M. Of. – Monitorul Oficial al României
R.R.D – Revista Română de Drept
R.D.Pb. – Revista de Drept Public
R.R.D.P – Revista Română de Drept Privat
II. Instanțe
C.A. – Curtea de apel
C.C.R. – Curtea Constituțională a României
C.S.J. – Curtea Supremă de Justiție
C.E.D.O. – Curtea Europeană a Drepturilor Omului
C.J.U.E. – Curtea de Justiție a Uniunii Europene
C.J.C.E. – Curtea de Justiție a Comunității Europene
Î.C.C.J. – Înalta Curte de Casație și Justiție
Jud. – Judecătoria
Trib. Jud – Tribunalul județean
Trib. Suprem- Tribunalul Suprem
III. Acte normative
C.Civ. – Codul Civil român
C. fam. – Codul familiei
C. Pen. Codul penal
C. Proc. Civ. – Codul de procedură civilă
C. Proc. Pen. – Codul de procedură penală
C. Proc. Fisc. – Codul de procedură fiscală
O.U.G.- Ordonanța de Urgență a Guvernului
O.G. – Ordonanța Guvernului
H.G. – Hotărârea de Guvern
NCC – Noul Cod civil
NCP – Noul Cod penal
NCPC – Noul Cod de procedură civilă
NCPP – Noul Cod de procedură penală
IV. Alte abreviri
alin. – alineat (ul)
apud – citat după
art. – articol (ul)
cit. supra – citat (ă) mai sus
dec. – decizia
dec. civ. – decizia civilă
Ed. – editura
ed. – ediția
et. al. – și ceilalți autori
ibidem – tot acolo, în același loc
idem – același autor
n.n. – nota noastră (autorului)
nr. – număr (ul)
op. cit. – opinia citată
p.- pagina
pp. – paginile
par. – paragraful
supra. – mai sus
sent. civ. – sentința civilă
s. civ. – secția civilă
s .cont. adm. și fisc. – secția de contencios administrativ și fiscal
s.com. – secția comercială
SU- secțiile unite
s.a. – și alții
Vol. – volumul
vs. – versus
Introducere
Motto: „Justiția administrativă este cel mai important barometru al statului de drept.”
Javier Barnés Vàsquez
Motivul alegerii temei prezentei lucrări științifice a constat în rolul fundamental pe care fenomenul contenciosului administrativ, aflat într-o continuă dinamică, îl are în existența și consolidarea statului de drept, atât în România, cât și în spațiul juridic european și internațional.
Nu în puține cazuri, în practică, se constată că administrația publică acționează cu încălcarea limitelor puterilor discreționare conferite de lege, în detrimentul administraților.
Controlul jurisdicțional asupra legalității activității administrației publice pe calea contenciosului administrativ reprezintă o garanție a cetățeanului împotriva abuzurilor pe care autoritățile administrației le-ar putea comite în activitatea de organizare a executării și de executare în concret a legii, precum și în activitatea de prestare a serviciilor publice.
Teza de doctorat cu tema ,,Procedura de soluționare a litigiilor administrative”, prezintă o analiză complexă și o cercetare aprofundată a legislației în vigoare, a doctrinei, a jurisprudenței Curții Constituționale, a Înaltei Curți de Casație și Justiție și nu în ultimul rând a instanțelor de contencios administrativ, în contextul modificărilor aduse Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 prin Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, aplicabil începând cu data de 15 februarie 2013 și a Legii nr 138/2014 privind pentru modificarea si completarea Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedura civila, precum si pentru modificarea si completarea unor acte normative conexe.
Mai precis, lucrarea de față prezintă atât modificările și completările legislative care au intervenit până în prezent, cât și cele mai importante decizii ale Curții Constituționale, recursuri în interesul legii și hotărâri prealabile (decizii ale Înaltei Curți de Casație și Justiție – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în materia contenciosului administrativ și fiscal) cu privire la acestea.
De asemenea, lucrarea conține aspecte de drept comparat vizând principalele sisteme de justiție administrativă care funcționează în statele ce formează spațiul unional, în scopul identificări unor modele de bune practici ce ar putea fi preluate și adaptate sistemului contenciosului administrativ din România.
Prezenta lucrare științifică mai evidențiază implicațiile jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, a dreptului Uniunii Europene și ale jurisprudenței Curții de Justiție a Uniunii Europene asupra judecării litigiilor administrative, în special prin prisma dreptului la un proces echitabil și a garanțiilor acestuia precum și a dreptului cetățeanului la o bună administrare.
În concordanță cu cele expuse anterior, demersul nostru științific constă într-o abordare inter și pluridisciplinară a procedurii de soluționare a litigiilor administrative prin raportare la procedura judiciară de drept comun.
Prin prezenta teză de doctorat ne-am propus reliefarea particularităților contenciosului administrativ și identificarea principiilor și instituțiilor dreptului procesual civil compatibile cu specificul raporturilor de putere, în sensul art. 28 din Legea nr. 554/2004, care vin în completarea legii speciale ce reglementează procedura contenciosului administrativ, pe fondul tăcerii acesteia.
În lipsa unui Cod de procedură administrativă, Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, chiar dacă este perfectibilă, trebuie să recunoaștem că aceasta conferă particularilor, persoane fizice sau juridice, un instrument juridic destul de util și eficient în vederea apărării drepturilor și intereselor legitime vătămate prin acțiuni sau inacțiuni ale autorităților publice, concretizate în acte administrative tipice sau asimilate.
Lucrarea de față cuprinde idei, interpretări personale și propuneri de lege ferenda care, în opinia noastră, pot contribui într-o manieră semnificativă la îmbunătățirea cadrului normativ actual, ceea ce va genera în final o eficientizare a procesului de aplicare a legii de către instanțele de contencios administrativ în vederea realizării efective a drepturilor și libertăților cetățenilor vătămați prin acțiunea sau inacțiunea autorităților publice.
În final, dar nu în ultimul rând, profit de acest prilej pentru a aduce mulțumiri domnului profesor universitar doctor honoris causa Ioan Leș, pentru îndrumarea și sprijinul acordat în realizarea acestei lucrări.
Capitolul I
Considerații generale asupra jurisdicției
Secțiunea 1. Determinarea conceptului de ,,jurisdicție”
Originea noțiunii de jurisdicție provine din dreptul roman: iurisdictio în limba latină înseamnă a pronunța dreptul (ius – drept și dicere – a pronunța dreptul).
Conceptul de „jurisdicție” desemnează, în general, puterea de a decide asupra conflictelor ivite între diferitele subiecte de drept – persoane fizice sau juridice – prin aplicarea legii.
Se impune a se clarifica raportul dintre jurisdicție și justiție, deoarece între termenul de jurisdicție și cel de justiție nu există identitate. Între termenii de jurisdicție, pe de-o parte și justiție, pe de altă parte, există o relație de la întreg la parte, sau, în termenii logicii formale, de la genul proxim la diferența specifică. Justiția este specia, iar jurisdicția este genul.
În funcție de autoritatea publică în a cărei competență intră soluționarea litigiului, în doctrină au fost identificate mai multe tipuri de jurisdicții:
a. jurisdicție constituțională, exercitată prin Curtea Constituțională a României, singura autoritate specială și specializată de jurisdicție constituțională din România, conform art. 1 din Legea nr. 47/1992, cu modificările și completările ulterioare;
b. jurisdicție judiciară (ordinară) sau justiție, realizată, în conformitate cu art. 126 din Constituție, de Înalta Curte de Casație și Justiție și de celelalte instanțe stabilite de lege;
c. jurisdicție administrativă, realizată prin intermediul unor organe administrative cu atribute jurisdicționale.
Jurisdicția ca funcție judiciară, se realizează în statele moderne prin organele specializate. Potrivit, art. 126 alin. (1) din Constituția României, justiția se realizează prin Înalta Curte de Casație și Justiție și prin celelalte instanțe judecătorești stabilite de lege”. Activitatea de jurisdicție se poate efectua și de către alte organe decât instanțele judecătorești. În acest sens pot fi invocate prevederile art. 126 alin. (5) din Constituția României potrivit cărora, prin lege organică pot fi înființate instanțe specializate în anumite materii, cu posibilitatea participării, după caz, a unor persoane din afara magistraturii.”
Controlul judecătoresc, ca funcție jurisdicțională, se realizează atât prin intermediul contenciosului de drept comun, care intră în competența instanțelor de drept comun, cât și a contenciosului administrativ, care, potrivit legislației actuale, intră fie în competența instanțelor specializate de contencios administrativ menționate în art. 2 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 554/2004, respectiv Secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel și tribunalelor administrativ-fiscale, fie în competența instanțelor de drept comun, în cazul recursului paralel consacrat de art. 5 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ.
Noțiunea de contencios administrativ este definită în cuprinsul art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004 ca fiind, activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.”
Secțiunea a 2-a. Rolul și importanța jurisdicțiilor speciale administrative
Rațiunea constituirii jurisdicțiilor speciale administrative a fost și este, în toate statele, imperativul specializării personalului acestora, datorită particularităților domeniilor în care au fost recunoscute și care au solicitat o competență sporită din partea celor abilitați să realizeze actul de justiție administrativă. S-a considerat că este în beneficiul ambelor părți înființarea unor organe cu atribuții stricte în domeniul litigiilor administrative, pe de-o parte pentru cei administrați care au posibilitatea de a obține o soluție într-un termen mult mai scurt și fără costuri, emisă de persoane care se bucură de recunoaștere profesională și, pe de altă parte, pentru administrație, care are ocazia de a repara prin intermediul propriilor organe, neregulile săvârșite cu ocazia emiterii/adoptării actelor administrative.
Definiția legală a noțiunii de jurisdicție administrativă specială, ne este furnizată de art. 2 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ potrivit căruia, jurisdicția specială administrativă este acea „activitate înfăptuită de o autoritate administrativă care are, conform legii organice speciale în materie, competența de soluționare a unui conflict privind un act administrativ, după o procedură bazată pe principiile contradictorialității, asigurării dreptului la apărare și independenței activității administrativ-jurisdicționale”.
Sintagma „jurisdicții speciale administrative” are în vedere acele activități de soluționare a litigiilor care se desfășoară în fața unui organ administrativ-jurisdicțional prin emiterea unui act administrativ-jurisdicțional. Nu intră în această categorie recursurile prealabile sau ierarhice, cerute de unele acte normative drept condiții de admisibilitate a unei acțiuni în justiție, între care și Legea contenciosului administrativ, recursuri care nu presupun contradictorialitatea. Acestea se soluționează pe baza unor reguli ale procedurii administrative necontencioase. Natura juridică a cererilor adresate de particulari autorităților administrative cu caracter jurisdicțional, în temeiul dispozițiilor exprese ale unei legi, este aceea de recurs administrativ cu caracter jurisdicțional, specie a recursului administrativ.
Jurisdicțiile speciale administrative fac parte din categoria jurisdicțiilor de excepție, care pot soluționa, în limitele și condițiile legii, doar anumite categorii de litigii. Acestea nu se confundă cu instanțele de contencios administrativ care sunt jurisdicții de drept comun ce pretind și chiar au vocația rezolvării oricăror litigii ivite între organele administrației publice ori între acestea și particulari, mai puțin în ipoteza în care, potrivit legii, un anumit litigiu este dat în mod expres în competența de soluționare a instanțelor judecătorești de drept comun.
Organele administrative cu atribuții jurisdicționale sunt structuri organizatorice constituite în cadrul administrației publice, în scopul de a soluționa litigiile expres prevăzute de lege.
În doctrină, în mod judicios a fost evidențiată importanța realizării distincției între noțiunile de „jurisdicție specială administrativă” și „procedură administrativă cu elemente de jurisdicționalizare”, precum și între categoria „jurisdicție specială administrativă”, pe de-o parte și „administrație publică activă” sau după caz „consultativă”, marcată sau impregnată cu „elemente de aparentă jurisdicționalizare.”
În peisajul instituțional actual existent astăzi în România, numărul veritabilelor jurisdicții speciale administrative este extrem de scăzut, locul acestora fiind luat de o serie de organe ale administrației publice active, sau după caz, consultative, care își exercită prerogativele recurgând la proceduri mai mult sau mai puțin marcate de „elemente de aparentă jurisdicționalizare”. Sunt în această situație acele organe sau autorități care sunt chemate să soluționeze cereri, plângeri, sesizări, întâmpinări sau contestații cu urmarea unei proceduri marcate de existența unor elemente de jurisdicționalizare, dar care fie nu sunt propriu-zise organe ale administrației publice, fie nu sunt puse în situația de a se pronunța asupra unor acte administrative (din pricina cărora s-a iscat un litigiu), ci cu privire la operațiuni tehnico-materiale ori la alte fapte care intră în conținutul mai larg al noțiunii de operațiune administrativă, fie sunt lipsite de independență în soluționarea stării de conflict cu existența căruia au fost sesizate, fie, în sfârșit, procedura urmată de aceste structuri nu este guvernată. Un exemplu edificator în acest sens este cel al comisiilor județene de fond funciar, al căror regim juridic face obiectul Legii nr. 18/1991, organe administrative cărora nu li se poate recunoaște caracterul jurisdicțional întrucât acestea desfășoară o activitate total străină de principiul contradictorialității – specific oricărei proceduri ce se pretinde a fi și una jurisdicțională. În privința comisiilor județene de aplicare a Legii fondului funciar, Curtea Europeană a Drepturilor Omului, soluționând o cerere formulată împotriva Statului Român, a statuat faptul că, respectiva comisie județeană, care s-a pronunțat asupra cererii reclamantei în restituirea terenului, numită prin ordin al prefectului și condusă de acesta din urmă, nu respectă condiția de independență în raport cu executivul și nu poate, prin urmare, să constituie o instanță, în sensul art. 6 par. 1 al Convenției.
Achiesăm la opinia exprimată în doctrină, potrivit căreia, o altă inadvertență a legiuitorului este reprezentată de existența a numeroase organe ale administrației publice, pe care acesta nu le califică în mod expres ca fiind și jurisdicționale și care își exercită atribuțiile, sau o parte a acestora, în mod independent și cu urmarea unei proceduri guvernate de principiul contradictorialității. Într-o atare situație se găsesc, spre exemplu, comisiile de reexaminare sau contestații din cadrul Departamentului Apeluri al Oficiului de Stat pentru Invenții și Mărci. Aceste comisii nu sunt calificate, în mod expres, prin actele normative care le reglementează organizarea și funcționarea, însă, prin locul ocupat în sistemul instituțional al puterii executive, prin prerogativele conferite de lege și prin modul de exercitare a acestora, ele exercită veritabile jurisdicții în domeniile specializate ale administrației publice în care funcționează.
Ne raliem opiniei exprimate în doctrină, potrivit căreia, trăsăturile comune ale organelor administrativ-jurisdicționale sunt următoarele:
formal, sunt structuri atașate unei autorități administrative ori constituie ele însele organe ale administrației publice care, în mod obișnuit sau doar cu totul accidental, desfășoară și o activitate jurisdicțională;
nu formează un ordin jurisdicțional paralel cu cel al instanțelor judecătorești și nu alcătuiesc un sistem propriu, similar celui format de aceste instanțe;
nu suplinesc funcția asigurată în sistemul instituțional al puterii publice de către instanțele judecătorești);
sunt specializate în rezolvarea unor anumite categorii de litigii născute din activitatea administrației publice, respectiv din contactele pe care beneficiarii serviciilor publice le au cu această administrație;
au putere autonomă de decizie jurisdicțională, bucurându-se de independență funcțională în soluționarea litigiului cu existența căruia au fost sesizate;
au de regulă, o structură eterogenă, fiind formate din persoane având un statut diferit, respectiv o calificare deosebită;
își desfășoară activitatea cu urmarea unei proceduri guvernate de principiul contradictorialității, garantării exercitării efective a dreptului la apărare de către părțile litigante și independenței funcționale în exercitarea prerogativelor jurisdicționale.
sunt facultative și gratuite.
Procedura legală administrativ-jurisdicțională are o serie de trăsături. În primul rând, această reglementare poate fi redusă sau mai amplă în funcție de specificul jurisdicției respective, de exemplu comisia de reexaminare din cadrul Oficiului de Stat pentru Invenții și Mărci are o procedură minuțios reglementată comparativ cu procedurile jurisdicționale ale organelor de administrație activă, care îndeplinesc numai în subsidiar funcția de soluționare a litigiilor. Normele procedurale administrative, sunt cuprinse, în general, nu numai în legi, ci și în acte subordonate legilor.
O altă trăsătura are în vedere împrejurarea că, normele care reglementează procedura administrativ-jurisdicțională se completează cu regulile procedurii civile sau ale procedurii penale, atunci când aceasta este neîndestulătoare, iar legea permite.
Se impune a se face o clară și netă distincție între jurisdicția disciplinară, pe de-o parte și jurisdicția specială administrativă, pe de altă parte. Spre pildă, comisiile de disciplină chemate să cerceteze pretinsele abateri comise de funcționarii publici, în temeiul art. 79 din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici republicată, cu modificările și completările ulterioare, își finalizează activitatea cu întocmirea unui raport, în cuprinsul căruia este formulată o propunere în sensul aplicării, la adresa celui cercetat, a unei anumite sancțiuni disciplinare de către persoana abilitată de lege cu astfel de atribuții .
Un organ administrativ-jurisdicțional își încheie activitatea întotdeauna cu pronunțarea unui act administrativ-jurisdicțional, prin care este soluționată o situație litigioasă izbucnită între două sau mai multe persoane. Între un astfel de raport-formă de manifestare a administrației publice consultative și un act administrativ-jurisdicțional nu poate fi reținută nicio similitudine, chiar dacă atât la baza confecționării lui, cât și la cea a întocmirii unui act administrativ cu caracter jurisdicțional stau principii precum cel al contradictorialității sau cel al asigurării dreptului la apărare.
Tot în acest sens, în literatura juridică de specialitate, în mod judicios s-a apreciat că jurisdicțiile disciplinare nu pot fi calificate ca fiind jurisdicții speciale administrative, și în consecință jurisdicțiile disciplinare aplicabile personalului bisericesc nu îndeplinesc cerințele și garanțiile unui tribunal independent și imparțial, garant al liberului acces la justiție, membrii acestora fiind persoane subordonate conducerii bisericii sau cultului.
De subliniat este faptul că jurisdicțiile speciale administrative sunt diferite de jurisdicțiile extraordinare. Art. 126 alin. (5) din Constituție interzice înființarea de instanțe extraordinare. Jurisdicțiile extraordinare sunt create expres de lege, în scopul soluționării unei cauze concrete sau privind o anumită persoană. Acestea au un caracter discriminatoriu și pot conduce la o judecată arbitrară, contară principiilor de drept, fiind determinată adeseori de considerente de ordin politic sau de oportunitate.
Având în vedere cerințele pe care trebuie să le îndeplinească atât o jurisdicție administrativă, cât și un act administrativ-jurisdicțional, Curtea Constituțională, examinând natura juridică a activității de jurisdicție desfășurate de Consiliul Național pentru Studierea Arhivelor Securității și de Colegiul Consiliului, a concluzionat că acesta nu se încadrează în niciuna dintre jurisdicțiile prevăzute de Constituția României. Ea nu este o jurisdicție administrativă, pentru că nu este facultativă, ci obligatorie, iar contrar prevederilor art. 24 alin. (2) din Constituție, în cursul procedurii, persoanele verificate nu pot fi asistate de un avocat, nu este asigurată independența și imparțialitatea organului care decide, dezbaterile nu sunt publice și nici contradictorii. Nu este nici o jurisdicție judiciară pentru că organele care o exercită nu sunt instanțe judecătorești, supuse normelor de organizare și funcționare prevăzute în Titlul III, Capitolul VI, privind autoritatea judecătorească din Constituție.
Relativ la Consiliului Superior al Magistraturii, instanța de contencios constituțional a apreciat că acesta are o natură juridică diferită, fiind organ administrativ în interiorul puterii judecătorești, atunci când exercită atribuții administrative și organ jurisdicțional, atunci când își exercită funcția jurisdicțională.
În jurisprudența sa constantă, Înalta Curte de Casație și Justiție a statuat că în privința actului administrativ fiscal este necesară parcurgerea procedurii administrative reglementate în art. 205 și următoarele C. proc. fisc. Astfel, potrivit textului menționat, persoana care se consideră lezată în drepturile sale printr-un act administrativ fiscal poate formula împotriva acestuia contestație, care este o cale administrativă de atac, organul fiscal competent pronunțându-se prin decizie.
Ca natură juridică, contestația administrativă are caracterul recursului prealabil și nu poate fi confundată cu jurisdicțiile administrative.
Potrivit art. 6 din Legea nr. 554/2004, jurisdicțiile administrative speciale sunt facultative și gratuite, însă procedura de contestare a actelor administrative fiscale nu face parte din categoria jurisdicțiilor administrative speciale.
Așa cum rezultă din prevederile art. 2 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 554/2004 prin jurisdicție administrativă specială se înțelege activitatea înfăptuită de o autoritate administrativă, care are competența legală de a soluționa un conflict privind un act administrativ, după o procedură bazată pe principiile contradictorialității, asigurării dreptului la apărare și al independenței respectivei autorități.
În cazul actelor fiscale, contestația are caracterul plângerii prealabile prin care se solicită reexaminarea actului fiscal în sensul revocării sau modificării lui, fiind astfel un recurs administrativ.
Procedura de soluționare a contestațiilor introduse de persoanele interesate este atribuită emitentului actului atacat sau organului ierarhic superior și ca urmare, nu întrunește elementele definitorii ale activității de jurisdicție, caracterizată prin soluționarea de către un organ independent și imparțial.
În concluzie, procedura de soluționare a contestațiilor împotriva actelor administrative fiscale reglementată în C. proc. fisc. este o procedură administrativă prealabilă și nu o procedură administrativ-jurisdicțională.
Această procedură constituie o condiție de exercitare a dreptului la acțiune în contenciosul administrativ a cărei neîndeplinire atrage inadmisibilitatea acțiunii.
Textul art. 6 din Legea nr. 554/2004 nu este aplicabil în cazul plângerii sau contestației administrative formulate împotriva unui act administrativ pentru care legiuitorul a instituit o procedură prealabilă, fără caracter jurisdicțional.
Principiul asigurării și garantării efective a dreptului la apărare constituie un element determinant în calificarea unei proceduri de contestare a unui act administrativ ca fiind doar administrativă sau administrativ-jurisdicțională și presupune ca probele administrate în cauză să fie supuse dezbaterii, părțile să fie prezente la judecată și să cunoască pretențiile formulate împotriva lor, precum și discutarea în contradictoriu în fața autorității a tuturor elementelor de fapt și de drept ale cauzei. Totodată, acest principiu mai implică și obligativitatea citării părților, pentru că numai în acest mod, orice soluționare a unei căi de atac, evocă, în esență, o jurisdicție administrativă.
Pentru asigurarea respectării principiilor bunei administrări și a celor impuse de normele dreptului unional și de jurisprudența instanțelor europene, dar și pentru a se asigura independența și imparțialitatea, este necesară cuprinderea tuturor acestor norme într-un singur act normativ, ceea ce se poate face, în lipsa unui Cod administrativ, prin intermediul Legii contenciosului administrativ, nr. 554/2004 care în afara menționării principiului contradictorialității, al asigurării dreptului la apărare și independenței, ar trebui să prevadă toate principiile ce trebuie respectate în soluționarea cauzelor de către jurisdicțiile administrative speciale, precum și întreaga procedură. Aceasta însă numai în măsura în care reglementările speciale nu fac trimitere la completarea lor cu dispozițiile Codului de procedură civilă.
Scopul organizării jurisdicțiilor administrative este acela de a asigura o soluționare „în primă instanță” a unor litigii ce prezintă un înalt grad de tehnicitate și pe care magistratul autorității judecătorești nu le-ar putea soluționa decât recurgând la serviciile unor experți.
În doctrină s-a mai arătat că, eterogenitatea și complexitatea jurisdicțiilor speciale administrative este determinată de poziția ocupată în cadrul subsistemului instituțional al puterii executive de fiecare organ în parte, chemat să le exercite. Unele jurisdicții administrative sunt organizate sub forma unor structuri în cadrul sau pe lângă o altă autoritate publică (administrativă), în timp ce altele sunt constituite sub forma unor organe autonome ale administrației publice centrale. Autorul Cristian Clipa apreciază că includerea tuturor organelor administrativ-jurisdicționale într-un ordin jurisdicțional unic este imposibilă. Această situație este generată de eterogenitatea organelor administrativ-jurisdicționale și absența din sistemul autohton de drept a instituționalizării unui ordin al jurisdicției administrative (specializate sau nu), similar celui din Franța, care să funcționeze paralel cu ordinul jurisdicției judiciare și să acționeze dincolo de competență materială a acestuia.
Controlul legalității actelor administrative de către unele organe de jurisdicție, special create, prin lege, pot funcționa în structura administrației publice, având ca scop soluționarea unor conflicte juridice care apar în interiorul acestora, emițând astfel, acte administrativ-jurisdicționale.
Legea nr. 554/2004 definește, în art. 2 alin. (1) lit. d), actul administrativ-jurisdicțional ca fiind „actul emis de o autoritate administrativă învestită, prin lege organică, cu atribuții de jurisdicție administrativă specială.
În literatura de specialitate, actul administrativ jurisdicțional a fost definit ca fiind acel act administrativ tipic, emis de un organ al administrației publice învestit prin lege cu atribuții jurisdicționale, prin care se soluționează cu putere de adevăr legal un litigiu din sfera administrației active, după principii specifice procedurii judiciare.
Regretatul Profesor Antonie Iorgovan, aprecia că ne aflăm în prezența unui act administrativ-jurisdicțional dacă sunt întrunite următoarele condiții:
actul să fie emis de către o autoritate administrativă, adică de un organ al administrației de stat sau al administrației locale;
autoritatea administrativă emitentă să aibă atribuții de a soluționa un conflict, deci să fie un organ administrativ-jurisdicțional;
conflictul să se soluționeze cu citarea părților în baza principiului contradictorialității;
părților să le fie recunoscute dreptul de a fi reprezentate sau asistate de un apărător;
Este imperios necesar a se face distincția între actele administrativ-jurisdicționale emise de autorități administrative învestite prin legi organice cu atribuții de jurisdicție specială și actele autorităților administrative fără atribuții de jurisdicție specială, emise în cadrul procedurii administrative prealabile, care sunt acte administrative obișnuite, indiferent de denumirea recursului administrativ: plângere, sesizare, reclamație etc. În acest sens s-a pronunțat printr-o decizie Curtea Constituțională a României, stabilind că actele de soluționare de către organele administrative a contestațiilor, respectiv a reclamațiilor formulate potrivit dispozițiilor din Codul de procedură fiscală, nu sunt acte de jurisdicție, ci acte administrative supuse cenzurii instanței de judecată.
În încercarea de a stabili o delimitare clară între o hotărâre judecătorească și un act administrativ-jurisdicțional, Curtea Constituțională prin Decizia nr. 41 din 7 iulie 1993, a subliniat faptul că se impune a fi făcută o clară distincție între justiție, ca dimensiune fundamentală a statului de drept, ce se înfăptuiește de autoritatea judecătorească și activitatea administrativ-jurisdicțională, ca mijloc de realizare a administrației publice. Aceasta din urmă „se concretizează, sub aspectul naturii juridice, în acte administrative cu caracter jurisdicțional și nu în hotărâri judecătorești.”
În privința celor două categorii de acte juridice, în doctrină, au fost evidențiate următoarele asemănări și deosebiri la care achiesăm:
1. asemănări:
prin ambele acte se soluționează, cu putere de adevăr legal, un conflict juridic;
ambele acte se emit (pronunță) în urma sesizării de către persoana interesată sau de organul competent;
ambele acte se emit după o procedură bazată pe contradictorialitate.
2. deosebirile dintre aceste acte juridice constau în:
actul administrativ-jurisdicțional este emis de un organ din cadrul unei autorități a administrației publice, pe când hotărârea judecătorească este pronunțată de o instanță judecătorească din sfera puterii judecătorești a statului;
b) instanțele judecătorești sunt independente de părțile din conflict, iar organele administrativ-jurisdicționale nu sunt. În acest sens, ne raliem opiniei exprimate în literatura de specialitate potrivit căreia, în peisajul legislativ în vigoare, Consiliul Național pentru Soluționarea Contestațiilor este singura autoritate publică administrativă înzestrată de lege cu prerogative jurisdicționale ce poate pretinde că se bucură de o independență comparabilă cu cea a instanțelor judecătorești
Potrivit art. 21 alin. (4) din Constituție, „jurisdicțiile speciale administrative sunt facultative și gratuite.” Din cuprinsul art. 6 alin. (1), potrivit căruia „jurisdicțiile administrative speciale sunt facultative și gratuite”, rezultă faptul că, dacă prin lege este reglementată o anumită procedură administrativ jurisdicțională de contestare a unui act administrativ, ea poate fi urmată de petiționar fără achitarea unor taxe sau se poate sesiza direct instanța de contencios administrativ, nefiind obligatorie parcurgerea acestei proceduri. Rațiunea pentru care jurisdicțiile administrative sunt facultative este aceea de a nu se obstrucționa accesul la justiție. Conform art. 6 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ, persoana lezată într-un drept sau interes legitim al său printr-un act administrativ, care este susceptibil de a fi atacat în fața unei jurisdicții administrative speciale reglementate de lege, are libertatea de a alege între această procedură și procedura la instanța de contencios administrativ competentă, cu condiția îndeplinirii, în prealabil, a procedurii recursului grațios sau ierarhic, potrivit dispozițiilor art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Aceasta nu se poate adresa, însă, concomitent ambelor ordine de jurisdicție (administrativă și ordinară) întrucât electa una via non datur recursum ad alteram.
Din prevederile alin. (3) al art. 6 din Legea nr. 554/2004 reiese faptul că dreptul de opțiune al persoanei vătămate se poate exercita și în cazul în care legea organică prevede o cale de atac împotriva actului administrativ-jurisdicțional, în fața unei alte jurisdicții administrative speciale. Partea poate să renunțe la calea administrativ-jurisdicțională de atac și să atace actul administrativ-jurisdicțional direct la instanța de contencios administrativ, în termen de 15 zile de la comunicare.
În art. 6 alin. (4) sunt reglementate două situații în care se poate afla partea care fie a optat pentru jurisdicția administrativă specială, însă nu mai dorește continuarea acesteia, fie a exercitat calea de atac la un alt organ administrativ- jurisdicțional, dar dorește să renunțe la această cale de atac în timpul soluționării ei. În ambele situații, decizia de renunțare trebuie notificată organului administrativ-jurisdicțional în cauză, iar ulterior, în termen de 15 zile de la formularea notificării, fără a mai efectua procedura administrativă prealabilă prevăzută de art. 7 din lege, se poate adresa instanței de contencios administrativ.
Spre exemplu, art. 6 din Legea nr. 554/2004 se aplică în cazul atacării hotărârii Comisiei Centrale de Rechiziții (art. 9 din Legea nr. 132/1997 privind rechizițiile de bunuri și prestările de servicii în interes public, republicată), deoarece această comisie soluționează o contestație împotriva hotărârii comisiei mixte de rechiziții, fiind deci vorba despre o procedură administrativ- jurisdicțională.
Există și situații în care nu se aplică art. 6 din Legea nr. 554/2004, întrucât legea specială prevede o altă instanță competentă pentru controlul judecătoresc al soluției jurisdicției speciale administrative. Astfel, în materie de expropriere, în măsura în care ar fi incidente dispozițiile Legii nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, republicată, hotărârea comisiei, constituită potrivit art. 15 din această lege, poate fi atacată cu contestație la curtea de apel în raza căreia se află imobilul propus a fi expropriat, în condițiile stabilite de art. 20 din aceeași lege și potrivit prevederilor Legii nr. 554/2004.
În doctrină, a fost exprimată teza, la care noi aderăm, privind admisibilitatea medierii în materia procedurii prealabile, și, totodată în cadrul procedurii administrativ-jurisdicționale, în măsura în care implică o componentă civilă, ce are ca obiect drepturi patrimoniale de care partea poate dispune.
Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ definește actul administrativ – jurisdicțional ca fiind actul emis de o autoritate administrativă învestită, prin lege organică, cu atribuții de jurisdicție administrativă specială [art. 1 alin. (1) lit. d)], iar în art. 6 sunt enunțate anumite reguli procedurale în considerarea caracterului facultativ al jurisdicțiilor administrative speciale, stabilit, cu rang de principiu, în Constituția României, în virtutea căruia actele administrative susceptibile de a face obiectul unei jurisdicții speciale administrative pot fi atacate la instanța de contencios administrativ, cu respectarea dispozițiilor art. 7 alin. (1), referitoare la procedura prealabilă administrativă, dacă partea înțelege să nu exercite procedura administrativ-jurisdicțională.
Dacă însă persoana care se consideră vătămată a optat pentru procedura administrativ-jurisdicțională, în lipsa unor prevederi exprese derogatorii, actul administrativ-jurisdicțional prin care este finalizată procedura va constitui obiectul acțiunii în contencios administrativ, în temeiul art. 1 alin. (1) și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
Referitor la legitimitatea constituțională a procedurilor administrativ-jurisdicționale, Curtea Constituțională a statuat de principiu că „instituirea unei proceduri administrativ-jurisdicționale nu contravine dispozițiilor constituționale atât timp cât decizia organului administrativ de jurisdicție poate fi atacată în fața unei instanțe judecătorești, iar existența unor organe administrative de jurisdicție nu poate să ducă la înlăturarea intervenției instanțelor judecătorești în condițiile legii, în atare situație, este exclusă posibilitatea ca un organ al administrației publice, chiar cu caracter jurisdicțional, să se substituie instanței judecătorești, astfel încât părților nu li se poate limita exercitarea unui drept consfințit de Constituție.”
Cu privire la caracterul facultativ al jurisdicției administrative a achizițiilor publice s-a pronunțat Curtea Constituțională a României, prin decizia nr. 284 din 27 martie 2012, respingând excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 255 alin. (1) din O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii.
Curtea Constituțională a reținut că „existența unei proceduri prealabile administrativ-jurisdicționale este acceptată și în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, jurisprudență prin care, în legătură cu aplicarea art. 6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, s-a statuat că rațiuni de flexibilitate și eficiență, care sunt pe deplin compatibile cu protecția drepturilor omului, pot justifica intervenția anterioară a unor organe administrative sau profesionale ce nu satisfac sub fiecare aspect în parte exigențele menționatelor prevederi; un asemenea sistem poate fi reclamat de tradiția juridică a mai multor state membre ale Consiliului Europei (Cauza Le Compte, Van Leuven și De Meyere contra Belgiei, 1981).
Având în vedere toate acestea, Curtea a constatat că instituirea prin lege a unei proceduri administrativ-jurisdicționale nu este, eo ipso, neconstituțională. Mai mult, Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 34/2006 prevede în mod expres în art. 255 alin. (1) că ,,persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act al autorității contractante, cu încălcarea dispozițiilor legale în materia achizițiilor publice, are dreptul de a contesta actul respectiv pe cale administrativ-jurisdicțională, în condițiile prezentei ordonanțe de urgență, sau în justiție, în condițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările ulterioare”. Ori, într-o atare situație, dispozițiile criticate satisfac pe deplin cerința constituțională consacrată de art. 21 alin. (4), potrivit căreia ,,jurisdicțiile speciale administrative sunt facultative și gratuite, persoana vătămată având posibilitatea de a opta între contestarea actului administrativ pe calea administrativ-jurisdicțională și formularea unei acțiuni direct în fața instanței judecătorești, în temeiul dreptului comun în materia contenciosului administrativ.”
Tot cu privire la caracterul facultativ și gratuit al jurisdicției administrative, în doctrină, în mod judicios s-a opinat că uneori acesta este perceput greșit de către justițiabili, care aleg să promoveze litigii în fața organelor administrative cu atribuții jurisdicționale, într-un mod abuziv.
Dacă sub imperiul Legii nr. 275/2006, în doctrină existau opinii contradictorii cu privire la natura juridică a judecătorului delegat pentru executarea pedepselor privative de libertate și a actelor emise de către acesta, prin adoptarea Legii nr. 254/2013 privind executarea pedepselor și a măsurilor privative de libertate dispuse de organele judiciare în cursul procesului penal, legiuitorul a clarificat aceste aspecte. Astfel, potrivit art. 9 alin. (2) din Legea nr. 254/2013, judecătorul de supraveghere a privării de libertate exercită următoarele atribuții administrative și administrativ-jurisdicționale:
a) soluționează plângerile deținuților privind exercitarea drepturilor prevăzute de prezenta lege;
b) soluționează plângerile privind stabilirea și schimbarea regimurilor de executare a pedepselor și a măsurilor educative privative de libertate;
c) soluționează plângerile deținuților privind aplicarea sancțiunilor disciplinare;
d) participă la procedura refuzului de hrană;
e) participă, în calitate de președinte, la ședințele comisiei pentru liberare condiționată;
f) exercită orice alte atribuții prevăzute de prezenta lege”.
Potrivit alineatului (3) al art. 9 din Legea nr. 254/2013, atribuțiile administrativ-jurisdicționale se exercită în cadrul procedurilor speciale prevăzute în prezenta lege și se finalizează printr-un act administrativ-jurisdicțional, denumit încheiere”.
În ceea ce privește controlul judiciar de legalitate a încheierilor pronunțate de judecătorul de supraveghere a privării de libertate, Legea nr. 254/2013 stabilește că, în toate cazurile, încheierile acestuia pot fi atacate în justiție pe calea unei contestații, la judecătoria în a cărei circumscripție se află penitenciarul.
Din textele legale analizate reiese clar faptul că judecătorul de supraveghere a privării de libertate este un organ administrativ-jurisdicțional, a cărui activitate se finalizează cu emiterea unui act administrativ-jurisdicțional. Cu toate acestea, jurisdicția specială administrativă a judecătorului de supraveghere a privării de libertate nu are caracter facultativ așa cum rezultă din analiza prevederilor Legii nr. 254/2013. În niciuna din ipotezele în care se poate găsi un condamnat la o pedeapsă privativă de libertate, acesta nu poate ocoli jurisdicția specială a judecătorului de supraveghere a privării de libertate.
În doctrină s-a arătat că în toate acele situații în care condamnatul este interesat, după caz, în reformarea hotărârii comisiei constituite la nivelul fiecărui penitenciar, deși se confruntă cu un veritabil act administrativ (unilateral), el nu se va putea adresa instanței judecătorești de contencios administrativ-în condițiile art. 1 alin. (1) și ale art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, ci numai judecătorului de supraveghere a privării de libertate, întrucât calea de urmat îi este indicată de art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. Așadar, legea instituie caracterul facultativ al jurisdicțiilor speciale administrative în raport cu instanțele de contencios administrativ, nu și în raport cu cele civile ori penale, în acest sens părând a fi și prevederile art. 6 alin. (2) și (3) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.
Din jurisprudența Curții Europene de la Strasbourg reiese faptul că în fața organelor administrativ-jurisdicționale nu este obligatorie respectarea exigențelor art. 6 din Convenție, atât timp cât decizia unui astfel de organ este supusă controlului unei instanțe care să asigure conformitatea cu acest articol. De fapt, statul are de ales între următoarele două soluții, ambele conforme cu cerințele un proces echitabil: „fie organele jurisdicționale administrative îndeplinesc ele însele cerințele art. 6 parag.1, fie acestea nu se conformează amintitelor exigențe, dar suportă controlul ulterior al unui organ judiciar cu jurisdicție deplină, care să ofere garanțiile cerute de acest articol.” De reținut mai este faptul că perioada în care aceste acte au fost analizate în procedura jurisdicțiilor administrative este luată în considerare la calcularea termenului global în care cauza a fost soluționată de către instanțele unui stat parte la Convenție.
În stabilirea calității de “ instanță” a organului care a sesizat, pe calea unei întrebări preliminare, Curtea de Justiție a Uniunii Europene, instanța de la Luxemburg a stabilit următoarele criterii:
existența organului respectiv să fie consfințită prin lege;
organul în cauză să aibă caracter permanent și să nu funcționeze sporadic, eventual ad-hoc;
procedura desfășurată în fața acelui organ să aibă caracter obligatoriu și să se deruleze inter partes, cu respectarea principiului contradictorialității;
organul despre a cărui situație este vorba să soluționeze sesizările ce îi sunt adresate prin aplicarea unor reguli de drept, respectiv în legalitate și nu în echitate sau în oportunitate;
organul respectiv să fie independent;
organului sesizat să i se ceară să soluționeze un litigiu, respectiv să sisteze o stare de conflict (juridic).
Relativ la compatibilitatea statutului organelor administrativ-jurisdicționale cu cel al unui tribunal independent și imparțial, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat în cauza Brudnicka și alții c. Poloniei, printr-o Hotărâre din 3 martie 2005 faptul că, atâta timp cât membrii unui organ care se pretinde a fi jurisdicțional, „sunt numiți și revocați din funcție” de către un oarecare minister, cel puțin în aparență, aceștia rămân subordonați celui care i-a numit, astfel că ideea de tribunal independent este exclusă. În consecință, etalonul „tribunal independent și imparțial” va dezavantaja întotdeauna un organ al administrației publice căreia legea i-a conferit și prerogative jurisdicționale; funcțional, un astfel de organ este, după caz, fie atașat unei alte autorități publice administrative, fie aparține subsistemului instituțional al administrației publice și, în consecință furnizează imaginea unui judecător a cărui independență funcțională diferă de la caz la caz.
În ceea ce privește posibilitatea de a sesiza Curtea de Justiție a Uniunii Europene, cu un recurs prejudicial, în fața unui organ administrativ-jurisdicțional, în condițiile art. 267 TFUE, instanța de la Luxemburg a decis, în cauza Restermark, la data de 16 decembrie 1994, că un organ al administrației publice chemat să soluționeze sesizări cu urmarea unei proceduri jurisdicționale (sau jurisdicționalizate) îi poate adresa întrebări preliminare dacă respectivul organ se bucură de o independență cel puțin comparabilă cu cea a unei instanțe judecătorești.
În concluzie, în contextul dezvoltării tehnice și al apariției unor noi domenii ale vieții economice și sociale, înființarea unor organe cu atribuții stricte în domeniul litigiilor administrative, este utilă, pe de-o parte, pentru administrație care va avea oportunitatea de a-și remedia propriile erori, iar pe de altă parte pentru usagerii actului de administrație care au posibilitatea de a obține o soluție într-un termen mult mai scurt și cu cheltuieli minime, emisă de specialiști în domeniile în care activează, aceștia fiind familiarizați cu probleme particulare care pot surveni în activitatea administrației publice.
Nu în ultimul rând, instanțele judecătorești implicate în înfăptuirea justiției administrative vor fi degrevate de soluționarea unor litigii extrem de complexe și particularizate, care exced pregătirii profesionale actuale a magistraților.
Secțiunea a 3-a. Sisteme de justiție administrativă în spațiul Uniunii Europene
Problema controlului judecătoresc asupra activității administrației publice, care este și cea mai importantă formă de control, a găsit rezolvări diverse, care variază de la o țară la altă, în funcție de filosofia în raport de care a fost abordat raportul dintre administrație și administrați.
La nivel mondial, au fost dezvoltate sisteme diferite de organizare a tribunalelor administrative, care au avut la origine, două modele, cel francez și cel anglo-saxon, preluate și, cel mai adesea, adaptate corespunzător cu politica de organizare a activității de organizare jurisdicțională a fiecărui stat, astfel cum aceasta a fost definită prin prisma rolului și prerogativelor administrației publice și a justiției, respectiv a garanțiilor în folosul particularilor pentru apărarea drepturilor lor, în relația cu administrația și a modului în care a fost concepută teoria separației puterilor.
Nu există un consens al opiniilor în ceea ce privește încadrarea unor sisteme naționale de control al administrației într-unul din aceste modele, datorită complexității acestei instituții juridice, a mutațiilor care au avut loc, în diverse etape istorice, iar în prezent datorită influențelor și interferențelor din ce în ce mai frecvente între acestea. Însăși modelul francez și cel anglo-saxon se prezintă astăzi într-o formă diferită decât la constituirea lor ca identități aparte, de organizare a cadrului instituțional a activității de contencios administrativ. Pe de altă parte, nici alte sisteme naționale de contencios derivate nu mai pot fi încadrate perfect pe structura acestor două mari modele, datorită influențelor naționale, care în timp au creat o identitate specifică și care, la rândul lor, au influențat alte sisteme naționale, inclusiv modelele originale.
Studiile făcute cu privire la mijloacele de soluționare a litigiilor în administrația publică constată existența unui număr ridicat de state care au ales varianta constituirii unor curți administrative, fiind indicate nu mai puțin de patrusprezece state europene, la care putem adăuga Croația, stat care a aderat în anul 2013 și care are curte administrativă începând cu 1977. Sunt însă și state care recent au optat pentru o reformarea sistemului jurisdicțional în sensul introducerii curților administrative. Amintim în acest sens experiența Sloveniei, Serbiei și Muntenegrului, care au adoptat acest sistem ulterior anului 2000. Istoria acestor state se apropie într-o anumită măsură de cea a României, din perspectiva instituțiilor administrative pe care le-au cunoscut, trecând atât printr-o etapă a jurisdicțiilor administrative cât și prin etapa jurisdicțiilor judiciare. În aceste state care au format Iugoslavia a existat un sistem al jurisdicțiilor administrative reprezentat de Consiliul de Stat, însă el a fost abolit în timpul perioadei socialiste între 1945 și 1952.
În plus, regulile de procedură menționate respectă principiul bunei administrări și principiile necesare garantării drepturilor necesare soluționării cauzelor într-un mod echitabil, regăsite în legislația europeană și interpretate prin jurisprudența instanțelor de justiție ale Uniunii Europene.
Având în vedere ponderea pe care trăsăturile definitorii ale celor două modele îl au în sistemele naționale, cea mai mare partea a literaturii de specialitate atașează sistemele naționale de contencios administrativ, după caz, în jurul modelelor francez, german, anglo-saxon, consacrându-se de asemenea și un sistem mixt, în care sunt grupate acele sisteme naționale care împrumută din trăsăturile modelelor fundamentale dezvoltând și elemente specifice de organizare.
Astfel, dacă beneficiarii administrației au fost considerați ca fiind pe picior de egalitate cu administrația, doctrina administrativă vorbește despre sistemul unității de jurisdicție sau monism, caracterizat prin aceea că litigiile dintre particulari și administrație sunt date în competența acelorași instanțe care judecă și celelalte litigii dintre particulari (instanțe ordinare), sau unor instanțe specializate din cadrul puterii judecătorești.
Pentru organizarea justiției administrative, prioritară a fost specificitatea administrației publice, acest aspect fiind pus în valoare prin crearea unei jurisdicții distincte. În acest sens, a fost adoptată soluția dualității de jurisdicție sau dualism, caracterizată prin faptul că litigiile dintre particulari și administrație sunt date în competența unor organe sau tribunale administrative aflate în afara puterii judecătorești, dar situate în cadrul puterii executive, chiar dacă se bucură de o largă autonomie funcțională.
In doctrină, s-a apreciat că sub aspect formal s-au dezvoltat de-a lungul vremii, trei mari sisteme de control judiciar asupra administrației publice:
sistemul administratorului judecător (caracterizat prin soluționarea conflictelor cu administrația de către autorități administrative cu atribuții jurisdicționale);
sistemul francez al unei justiții administrative distincte (caracterizat prin soluționarea conflictelor cu administrația de către instanțe specializate în acest tip de conflicte, instanțe distincte de justiția ordinară);
sistemul anglo-saxon al instanțelor ordinare (caracterizat prin soluționarea conflictelor cu administrația de către instanțele ordinare, de drept comun).
Două principii fundamentale au caracterizat încă de la început, sistemul francez și anume: separarea activităților administrative de activitățile judiciare și separarea administrației active de justiția administrativă, ce constituie un ordin de jurisdicție paralel, distinct de puterea judiciară.
Delimitarea această prezintă, totuși, mai degrabă un caracter istoric, atâta vreme cât în Marea Britanie, există cel puțin 2000 de jurisdicții administrative consacrate soluționării conflictelor apărute la nivelul administrației active, înainte de a se ajunge la instanța de drept comun.
În unele state, contenciosul administrativ intră în competența unor instanțe specializate din cadrul puterii judecătorești organizate pentru ambele grade de jurisdicție-judecata în fond și judecata în apel/recurs- (Bulgaria, Croația, Germania Finlanda, Lituania, Polonia, Suedia). În altele, contenciosul administrativ este atribuit unor secții specializate organizate în cadrul instanțelor unice, având reglementări procedurale distincte (România, Spania, Ungaria), după cum există sisteme în care instanțe administrative au fost înființate numai pentru unul dintre nivelurile de jurisdicție, fie pentru judecata în fond, fie pentru căile de atac (Cehia, Slovenia, Estonia, Letonia).
Indiferent însă de sistemul adoptat, majoritatea statelor păstrează și chiar dezvoltă, alături de contenciosul administrativ, vechiul sistem al administratorului-judecător, care în variantă modernă se concretizează în așa-numitele autorități administrativ-jurisdicționale sau quasi-jurisdicționale. Aceste autorități administrative au sarcina de a judeca litigiile generate de propriile acte sau de actele altor autorități administrative, înainte ca reclamantul să se adreseze instanței judecătorești, folosind mai mult sau mai puțin metode specifice justiției.
În prezent sistemele la care s-a ajuns în urma evoluției istorice pot fi împărțite, din punct de vedere formal, în: a) sisteme în care contenciosul administrativ aparține unor jurisdicții paralele, separate de jurisdicția de drept comun și care au în frunte o curte supremă administrativă; b) sisteme cu secții specializate de contencios administrativ în cadrul instanțelor de drept comun sau curți administrative, înglobate în jurisdicția de drept comun, cu o singură curte supremă și c) sisteme în care contenciosul administrativ revine instanțelor de drept comun, alături de celelalte pricini penale, civile, etc.
3.1. State cu dualitate sau pluralitate de jurisdicție
Jurisdicțiile administrative din statele cu sisteme duale excelează spre deosebire de organele administrative specializate cu competențe de înfăptuire a justiției administrative în statele cu sisteme moniste, în primul rând sub aspectul rigorii, care duce la ușurarea sarcinii cetățeanului nevoit să conteste actele administrative, la o evidență mai clară a activității sub aspectul volumului cauzelor soluționate și al costurilor atrase, toate acestea permițând măsurarea eficienței și eficacității în desfășurarea activității și exercitarea permanentă a controlului societății civile având în vedere că toate datele privind activitatea principalelor organe administrativ-jurisdicționale se desfășoară în mod transparent, fiind publică. Aceste beneficii au fost posibile în urma organizării într-un sistem unitar a activității administrativ-jurisdicționale prin impunerea unor reguli procedurale comune, prin intermediul Codului de procedură administrativă. Astfel, persoana care contestă nu este obligată să facă demersuri suplimentare pentru a afla organul administrativ-jurisdicțional căruia trebuie să i se adreseze, existând pentru majoritatea cazurilor, indiferent de domeniul în care a fost emis actul administrativ, o singură competență, cea prevăzută de codul administrativ aplicabil. În plus, regulile de procedură menționate respectă principiul bunei administrări și principiile necesare garantării drepturilor necesare soluționării cauzelor într-un mod echitabil, regăsite în legislația europeană și interpretate prin jurisprudența instanțelor de justiție ale Uniunii Europene.
3.1.1. Particularitățile modelului francez de contencios administrativ
Din perspectivă istorică, modelul francez, caracterizat prin separarea jurisdicției administrative de cea judiciară, cu delimitarea corelativă a competenței de soluționare a litigiilor, a fost preluat, cu unele modificări, de numeroase țări ale Europei continentale, care de-a lungul timpului au îmbogățit instituția juridică denumită contencios administrativ, într-o manieră autonomă, caracterizată de: constituționalizarea contenciosului administrativ; integrarea jurisdicțiilor administrative în sfera puterii judecătorești; apropierea regulilor jurisdicțiilor civile de cele specifice jurisdicțiilor administrative.
În țările de inspirație germanică însă (Germania, Austria, Suedia, Finlanda, Elveția), chiar dacă a fost preluat modelul francez, acesta a suferit unele mutații, cum ar fi cele vizând lipsa caracterului consultativ al Consiliului de Stat și natura acestuia de jurisdicție administrativă separată de jurisdicția de drept comun, însă compusă din magistrați și făcând parte din ordinul judecătoresc.
Originea franceză a principiului separației autorităților administrative și judiciare se găsește în edictul de la Saint-Germain-en Laye, din februarie 1641, consacrat în accepțiunea modernă prin Legea revoluționară din 16 și 24 august 1790.
Bazele unui sistem de justiție administrativă au fost puse de Louis al IV-lea, care, interzicând jurisdicțiilor de drept comun să judece administrația și agenții săi, a dezvoltat la nivelul intendențelor de provincie și al Consiliului Regelui, proceduri de contestare a deciziilor funcționarilor, în fața unor funcționari mai înalți și cel puțin în parte, specializați în examenul reclamațiilor contencioase, proceduri definite printr-un act din 28 iunie 1738. Sistemul a fost preluat și raționalizat de către Napoleon. Birourile de intendență au fost desființate, fiind create în fiecare departament, consiliile de prefectură (create în 1800). Noul Consiliu al regelui păstrează funcțiile de examen al reclamațiilor administraților. Chiar dacă interdicția tribunalelor administrative în litigiile administrative se menținea, deciziile Consiliului de Stat (creat prin art. 52 al Constituției din 13 decembrie 1799, ca jurisdicție particulară pentru judecarea puterii publice, moștenitoare a Consiliului regelui) se bucurau de un prestigiu și o legitimitate din ce în ce mai mare, consolidate în urma îmbunătățirilor de ordin procedural aduse în 1831, 1839, 1845, 1864. Legea din 24 mai 1872 consolidează independența Consiliului de Stat, pentru ca teoria ministrului-judecător, respectiv a unei decizii finale judecății luate de puterea executivă, să fie abandonată în favoarea sistemului așa numit „al justiției delegate”.
Prin Legea din 30 septembrie 1953, contenciosul administrativ francez a fost reformat, fiind desființate Consiliile de prefectură, iar în locul lor au fost înființate Tribunalele administrative interdepartamentale, organe de jurisdicție de drept comun, calificate ca instanțe de prim grad în materie de contencios, în timp ce Consiliul de Stat a rămas, în principal, instanță de casare a tuturor deciziilor tribunalelor administrative.
Curțile administrative de Apel au fost înființate în baza Legii din 31 decembrie 1987, care a intrat în vigoare la 1 ianuarie 1989, pentru a descongestiona Consiliul de Stat și a remedia încetineala justiției administrative, fiind instituite trei grade de jurisdicție administrativă. Acestă regulă implică, însă și anumite excepții. Astfel, în ordinul administrativ anumite litigii nu pot fi aduse decât în fața tribunalului administrativ și ulterior în fața Consiliului de Stat ca instanță de apel, (cu precădere în materie electorală), sau în fața tribunalului admistrativ care judecă în primă și ultimă instanță și apoi la Consiliul de Stat în casare sau direct la Consiliul de Stat, în primă și ultimă instanță, respectiv pentru contenciosul actelor normative ale miniștrilor.
Modelul francez a fost preluat de numeroase țări europene, cu toate că transpunerea nu a fost întotdeauna fidelă, fie în sensul că, anumite concesii au fost făcute modelului concurent, cel britanic (Italia, Spania), fie în sensul că absența Consiliului de Stat sau diferențele de tradiție au antrenat alterări mai mult sau mai puțin profunde ale acestuia (diversele state germane).
Justiția administrativă a fost creată pentru a garanta respectarea drepturilor și intereselor legitime ale administrațiilor și pentru repararea prejudiciilor cauzate acestora de către administrația activă. Doar un judecător specializat, care cunoaște imperativele serviciului public și ale interesului public, este în măsură să exercite controlul jurisdicțional asupra activității administrației, asigurând astfel protecția drepturilor cetățenilor. Consiliul de Stat și celelalte jurisdicții administrative își propun să asigure un echilibru între prerogativele de putere publică și drepturile cetățenilor. Justiția administrativă își propune să consolideze supunerea administrației legii.
Specific sistemului francez, caracterizat prin dualitate de jurisdicție, este faptul că justiția administrativă intră în sfera largă a puterii executive, consilierii ce o compun dispunând, de regulă, de o pregătire superioară în domeniul administrației publice, supunându-se deci unor reguli de recrutare și de carieră proprii ce au condus la adoptarea unor reguli de procedură distincte.
Misiunea justiției administrative franceze constă în protecția cetățenilor împotriva abuzurilor sau erorilor administrației publice. Practic, toate actele administrației pot fi atacate de administrați.
Principiile constituționale franceze consacră existența, competențele și independența justiției administrative. În aplicarea acestor principii, doar judecătorul administrativ poate anula actele administrative individuale sau normative emise sau adoptate de către autoritățile care exercită puterea executivă, de agenții acestora, precum și de celelalte organismele publice aflate sub autoritate sau controlul acestora, în exercitarea prerogativelor de putere publică. Dualitatea de jurisdicții conferă un specific aparte și problemei autorității lucrului judecat.
Astfel, apar frecvent situații în care instanța ordinară sesizată cu o excepție de ilegalitate declară un act administrativ legal, dar acesta este considerat ulterior ilegal de judecătorul administrativ, sau, dimpotrivă, actul este găsit ilegal, dar judecătorul administrativ refuză ulterior să-l anuleze. Din păcate, limitele principiului autorității de lucru judecat fac ca aceste contradicții să persiste.
Critica cea mai gravă care poate fi adresată sistemului francez o reprezintă numeroasele conflicte de competență care se manifestă între cele două ordine de jurisdicție, administrativ și judiciar.
Astfel, dacă judecătorul administrativ francez statuează în același timp asupra recursurilor în anulare și a recursurilor în despăgubire, competența sa pentru a judeca activități ale administrației nu este absolută. Numeroase recursuri, atât în materie de anulare, cât și în materie de despăgubire îi scapă. Aceasta rezultă din jurisprudență, cât și din texte legale.
Hotărârile penale au autoritate absolută de lucru judecat pentru jurisdicția administrativă, însă numai pentru chestiunile de fapt constatate de instanța penală. Cu toate acestea și aici se face distincție între hotărârile de achitare și cele de condamnare, deoarece ele nu au aceeași importanță pentru ordinul paralel. În cazul primelor, judecătorului administrativ i se recunoaște, totuși, dreptul de a aprecia chestiunile de fapt.
Sunt identificate mai multe categorii de litigii administrative, formând tot atâtea categorii de contencios administrativ în sens material: contenciosul de interpretare, contenciosul contravențional (de represiune), contenciosul de anulare, cu referire asupra recursului pentru exces de putere și recursul de plină jurisdicție.
Fundamentul modelului francez trebuie căutat în concepția care a dominat principiul separației puterilor în stat, în sensul unei independențe între administrație și organele judecătorești, în sensul că a admite puterii judiciare facultatea de a se pronunța asupra manifestărilor de voință ale puterii executive înseamnă a-i permite a guverna pe cale jurisdicțională. De aceea, susținătorii sistemului nu au admis ca puterea judiciară să intervină în facultățile administrației și au propus pentru exercitarea acestei jurisdicții, crearea de tribunale de contencios ca parte a administrației. Este sistemul în care organele de jurisdicție administrativă, în loc să fie integrate în organizarea judiciară, formează o parte a organizării administrative, însă organizate ca tribunale, o jurisdicție specială administrativă, ca ordin de jurisdicție paralel și separat de puterea judiciară.
Evoluția conceptelor s-a realizat în timp, de la justiția reținută a Consiliului de Stat, care putea doar să avizeze cauzele de contencios administrativ, fără a avea ultimul cuvânt (acesta aparținând șefului executivului), până la justiția delegată, în virtutea căreia poate tranșa litigii în mod definitiv; de la teoria ministrului-judecător, care considera că ministrul este judecător în primă instanță, până la abandonarea ei, ce a avut ca efect considerarea ministrului ca fiind administrator, nu judecător.
Consecința separației funcțiilor în cadrul administrației active este relevată de faptul că administrația activă este ținută să respecte autoritatea de lucru judecat al deciziilor jurisdicțiilor administrative, iar acestea din urmă nu pot emite acte administrative în această calitate. Separația nu este însă absolută. Autoritățile administrative sunt, adesea, asociate la exercitarea funcției jurisdicționale, iar jurisdicțiile administrative exercită în paralel și atribuții de administrație activă.
Un moment semnificativ în evolutia contenciosului administrativ îl constituie Decizia Blanco a Consiliului de Stat din Franta, din 8 februarie 1873, prin care s-a impus teoria răspunderii statului pentru fapta culpabilă a funcționarului, precum și teoria regimului exorbitant al răspunderii administrației care, ulterior se va extinde și în alte state europene. Acest act preciza că responsabilitatea care poate incumba statului pentru prejudicii particularilor printr-un fapt al persoanelor care funcționează în serviciu public nu este nici generală, nici absolută, ea are regulile sale speciale.
Fiecare dintre jurisdicții, de drept comun și cea specializată, are în fruntea sa o jurisdicție supremă unică: Consiliul de Stat, pentru ordinul administrativ și Curtea de Casație pentru ordinul judiciar. Între cele două ordine de juridicție există un partaj de competențe, în sensul că judecătorul administrativ este gardianul libertăților publice, judecătorul judiciar având o competență specială pentru a tranșa litigii vizând acțiunea administrativă când în cauză sunt anumite drepturi individuale.
Jurisdicția administrativă este exercitată de instanțe din cadrul puterii executive, distincte de instanțele judiciare, separate de administrația activă, funcționând pe baza unui corp de regului generale și având o veritabilă autonomie atât în raport cu jurisdicția de drept comun, cât și cu administrația publică: 42 de Tribunale (31 metropolitane și 11 în departamentele și regiunile de peste mări (Saint-Pierre și Miquelon, Noua Caledonie și Polinezia Franceză- 1984 și la Wallis și Futuna – 2004), 8 Curți administrative de apel (Bordeaux, Lyon, Nancy, Nantes și Paris, create în 1988; Marseille și Douai, create în 1997 și Versailles, la 22 iunie 2004) și Consiliul de Stat, instanța administrativă supremă, ale cărei hotărâri nu mai pot fi atacate la nicio altă instanță. Acesta este format din aproximativ 300 membrii, majoritatea fiind recrutați prin intermediul Școlii Naționale de Administrație (École Nationale de l'Administration). Membrii Consiliului de Stat sunt împărțiți în patru categorii: auditori, maîtres des requetes, consilieri de stat și consilieri de stat în serviciul extraordinar.
Critica cea mai gravă care poate fi adresată sistemului francez o reprezintă numeroasele conflicte de competență care se manifestă între cele două ordine de jurisdicție, administrativ și judiciar.
Astfel, dacă judecătorul administrativ francez statuează în același timp asupra recursurilor în anulare și a recursurilor în despăgubire, competența sa pentru a judeca activități ale administrației nu este absolută. Numeroase recursuri, atât în materie de anulare, cât și în materie de despăgubire îi scapă. Aceasta rezultă din jurisprudență, cât și din texte legale.
Conflictele de competență dintre jurisdicția administrativă și jurisdicția de drept comun sunt rezolvate de Tribunalul de Conflicte, structură paritară compusă din judecători de la Curtea de Casație și consilieri ai Consiliului de Stat.
Din punct de vedere administrativ, Consiliul de Stat este alcătuit din 5 secții administrative și o secție de contencios administrativ împărțită în 10 subsecții, cu precizarea că secțiile administrative asigură funcția consultativă a Consiliului.
De asemenea, în Franța există și unele jurisdicții specializate, cum ar fi cele în materia finanțelor publice, în materie socială și în materie economică. Astfel, pentru asigurarea disciplinei în cadrul anumitor profesii, funcționează următoarele jurisdicții speciale administrative: Consiliul Superior al Magistraturii, secțiile disciplinare ale asociațiilor profesionale (arhitecți, auditori, medici, stomatologi, farmaciști, veterinari etc.) În domeniul social funcționeză: comisiile județene și Comisia centrală de asistență socială, tribunale și curți regionale pentru pensiile militare de invaliditate.
În materia contenciosului vizând străinii funcționează Curtea Națională a Dreptului de Azil (La Cour Nationale du Droit d’Asile).
Unele litigii specifice, sunt soluționate în primă instanță apoi în apel, de către jurisdicțiile speciale administrative. Deciziile jurisdicțiilor administrative specializate pot fi, de asemenea, contestate la Consiliul de Stat, instanța de casație.
Evoluția justiției administrative franceze, cu precădere în ultimele șase decenii, a demonstrat că aceasta reprezintă pilonul esențial al construcției și perfecționării statului de drept, în pofida suișurilor și coborâșurilor pe care le-a cunoscut și în ciuda tentației menifestate de puterea executivă de a le neutraliza activitatea, în vederea unei guvernări „liniștite”. Acest proces evolutiv al contenciosului administrativ francez este departe de a se fi încheiat. În doctrina franceză s-a apreciat că sunt necesare progrese în următoarele direcții: a) regulile de competență și de procedură sunt foarte complicate și inaccesibile pentru majoitatea justițiabililor. Pentru a concretiza dreptul la un recurs efectiv, așa cum este garantat de Convenția Europeană a Drepturilor Omului, este necesară o mai mare claritate și ușurință în ceesa ce privește „accesul la judecător”.
Resursele financiare, materiale și umane ale justiției administrative ar trebui suplimentate: creșterea numărului magistraților pentru a remedia lentoarea justiției, chiar daca acesta a crescut în ultimii 10-15 ani. Numărul acțiunilor în contencios administrativ crește cu aproximativ 10 % în fiecare an, fără ca numărul judecătorilor și personalului administrativ să crească proporțional cu acesta.
Judecătorul administrativ trebuie să dețină și să valorifice la maximum toate mijloacele necesare în vederea realizării misiunii sale de arbitru între administrație și administrați. Când aceste mijloace sunt insuficiente, întotdeauna vor avea de suferit administrații.
Grecia, după ce a ezitat între dualismul de jurisdicție, între anii 1830 si 1844 și unitatea de jurisdicție, între anii 1844 si 1928 (datele respective marcând suprimarea si apoi reînființarea Consiliului de Stat) a consacrat dualismul în Constituția din anul 1975.
Conform Constituției elene, puterea judiciară este alcătuită din trei ordine de jurisdicție:
jurisdicțiile civile și penale, reprezentate de judecătorii de pace, tribunalele de primă instanță (complete formate din judecător unic sau din trei membri), curțile de apel, Curtea de casație;
jurisdicțiile administrative de primă instanță, respectiv tribunalele administrative de primă instanță (judecător unic sau trei membri), curțile administrative de apel și Consiliul de Stat;
secțiile jurisdicționale și adunarea plenară (instanță de casație) a Curții de conturi.
Competențele jurisdicțiilor din cadrul fiecare ordin sunt stabilite de Constituție, care consacră și garantează sistemul dualismului de jurisdicție. Se realizează, astfel, o delimitare clară între litigiile administrative, ce intră în competența de soluționare a jurisdicțiilor administrative și cele private care vor fi deduse spre judecare jurisdicțiilor civile, cu excepțiile prevăzute expres de Constituție.
Jurisdicția administrativă este compusă din 30 de tribunale administrative de primă instanță, din 8 Curți administrative de apel și din Consiliul de Stat.
Începând cu o lege adoptată în anul 1985, competența de jurisdicție administrativă greacă poate fi considerată tot atât de largă ca cea specifică jurisdicției administrative franceze.
Italia a optat, de asemenea, pentru un sistem de inspirație franceză. Consiliul de Stat (Consiglio de Stato) a dobândit, de-a lungul timpului, competențe contencioase din ce în ce mai întinse.
Printr-o lege din anul 1971 au fost create 20 de tribunale administrative regionale (Tribunali Amministrativi Regionali sau TAR) care au început sa funcționeze efectiv, din anul 1974.
Italia, tinde spre o specializare a instanțelor de drept comun, dar este menținută jurisdicția specială a Consiliului de Stat și a Curții de Conturi (Corte dei conti). Potrivit art. 102 din Constituția Republicii italiene, pe lângă instanțele de drept comun, se pot constitui secții specializate pentru anumite materii, chiar cu participarea unor persoane competente din afara magistraturii. Consiliul de Stat și celelalte jurisdicții administrative judecă litigiile care implică administrația publică și care au ca obiect drepturile guvernanților, precum și libertățile fundamentale în domeniile stabilite de lege, iar Curtea de Conturi este competentă în materie de contabilitate publică și în alte materii prevăzute de lege (art.103). Articolul 113 statuează că protecția juridică a drepturilor și intereselor legitime poate fi cerută întotdeauna în fața instanțelor ordinare sau a celor administrative, potrivit legii, împotriva actelor administrației publice.
În Luxemburg, Consiliul de Stat, care există încă din anul 1856, se reunește, de asemenea, într-un Comitet cu atribuții de contencios, competent pentru anularea actelor administrative și recursurile împotriva deciziilor jurisdicțiilor administrative specializate.
Olanda și Belgia prezintă sisteme asemănătoare celui francez, cu o jurisdicție administrativă distinctă de cea judiciară, de drept comun, exercitată de curți administrative și de Consiliul de Stat.
În Finlanda și Suedia, jurisdicția administrativă este exercitată de puterea judecătorească prin instanțe specializate, distincte de cele ordinare, organizate pe grade de jurisdicție și având în vârf Curtea Supremă administrativă.
Începând cu anul 1909 în Suedia și 1919 în Finlanda, funcționau curți administrative supreme. Mai târziu, s-au dezvoltat în aceste state, jurisidicții administrative provinciale și regionale. Astăzi, în Suedia există trei niveluri de tribunale administrative independente: în fiecare departament, un tribunal administrativ, curți administrative de apel și Curtea supremă administrativă.
În Finlanda nu există decât două niveluri: tribunalele provinciale și Curtea administrativă supremă.
În ambele state funcționeză și jurisdicții administrative specializate, precum Tribunalul asigurărilor în Suedia, iar în Finlanda, pentru cauzele vizând asigurările sociale, care nu sunt de competența Curții administrative supreme.
Consiliul de miniștri, unele ministere și direcții centrale precum consiliile prefecturale, au de asemenea atribuții jurisdicționale atât în Suedia cât și în Finlanda.
Sistemul judiciar finlandez ar putea fi un exemplu de pragmatism și de apropiere a justiției de cetățean, eliberând-o de formalism excesiv și de rigori inutile.
Sisteme cu o Curte Supremă administrativă și curți administrative regionale există în Bulgaria (28 de curți administrative de primă instanță), Polonia (16 curți administrative regionale), Lituania (5 curți regionale administrative) și Croația, (de la 1 ianuarie 2012, 4 curți administrative și Înalta Curte administrativă a Republicii Croația). Letonia are 2 niveluri de curți administrative, distincte de cele ordinare: curțile administrative districtuale și curțile administrative regionale.
3.1.2. Particularitățile modelului german de contencios administrativ
Modelul german de justiție administrativă se caracterizează, din punct de vedere funcțional-organizatoric, prin faptul că jurisdicțiile administrative formează un ordin jurisdicțional separat, autonom, în cadrul puterii judiciare, alături de un ordin jurisdicțional ordinar (general), având în frunte o jurisdicție supremă, proprie (În Germania, după adoptarea legii din 21 ianuarie 1960 privind jurisdicțiile administrative). Jurisdicția administrativă se asigură prin tribunale administrative independente, distincte de administrație sub aspectul organizării și al personalului, care fac parte din puterea judiciară și exercită exclusiv funcții jurisdicționale.
Avantajele sale, care îmbină independența și specializarea, l-au făcut cel mai răspândit model la nivel european (Austria, Bulgaria, Cehia, Finlanda, Suedia, Lituania, Luxemburg, Polonia, Portugalia). Apartenența jurisdicțiilor administrative la puterea judiciară este un element important atât pentru statutul și organizarea acestora (judecătorii au statut de magistrat, iar nu de funcționari ca în Franța și sunt selecționați după aceleași criterii), dar și pentru procedura de soluționare a litigiilor, în mare măsură calată pe procedura judiciară civilă. De asemenea, sistemul german a devenit un influent model de justiție administrativă deoarece el conferă mijloace considerabile de investigare și puteri de decizie eficiente în protecția jurisdicțională contra administrației.
Sistemul jurisdicției administrative germane se aseamănă din multe puncte de vedere cu sistemul francez în ceea ce privește modul de organizare a jurisdicției, însă există și deosebiri importante în privința procedurii de judecată și a modului de organizare a instanței supreme.
Caracteristica definitorie a sistemului german, în raport cu cel francez, este că dualitatea de jurisdicții se manifestă mai pregnant în sânul ordinului judiciar, Curtea Federală Administrativă nefiind în același timp și organ administrativ.
În Germania funcționează cinci categorii de jurisdicții autonome: jurisdicția judiciară (civilă și penală) și jurisdicția muncii, jurisdicția administrativă (generală, cu competență de soluționare a tuturor litigiilor de drept public care nu intră în competența jurisdicțiilor sociale sau fiscale), jurisdicția socială, jurisdicția fiscală.
Ca urmare a adoptării în Germania, după unificare, la 19 martie în 1991, a Codului Jurisdicției Administrative, este reglementată în art. 1 independența tribunalelor administrative ce exercită jurisdicția administrativă distinct de autoritatea administrativă. Se instituie astfel principiul independenței acestor tribunale, condiție esențială pentru orice organ cu atribuții judiciare.
Legea din 21 ianuarie 1960 reglementează jurisdicția administrativă generală, structurată în 52 de tribunale administrative, 16 tribunale administrative superioare și Curtea federală administrativă. Aceste instanțe statuează asupra tuturor litigiilor de drept public care nu au natură constituțională, și nu sunt date în competență altor instanțe, prin lege federală sau prin lege a landului (art. 40 al Legii privind jurisdicția administrativă din 1960). Lega federală privind jurisdicția administrativă prevede, ca obiect al cenzurii instanțelor administrative, atât actele administrative nelegale, cât și refuzul nejustificat de a se emite un act administrativ, precum și pasivitatea administrației în rezolvarea unei cereri sau soluționarea unui recurs administrativ prealabil. Instanțele cenzurează măsurile administrative abuzive atât în fapt, cat și în drept, caracterul efectiv al acestei cenzuri fiind conferit de posibilitatea reală a înlăturării măsurilor nelegale și abuzive.
Tribunalele administrative (Verwaltungsgericht) judecă în primă instanță, în complet de trei magistrați plus doi judecători non-profesionali (judecători ad-hoc), iar în cazul în care litigiul nu prezintă probleme deosebite de fapt sau de drept, se va putea judeca de către un singur judecător.
Tribunalele administrative regionale superioare (Verwaltungsgerichtshof), sunt organizate în camere, care statuează în complet de trei judecători, completați în unele landuri cu doi judecători non-profesionali. Ele sunt instanțe de apel pentru deciziile tribunalelor, însă în unele cazuri de importanță deosebită judecă și în primă instanță.
Curtea federală administrativă (Bundesverwaltungsgericht) cu sediul în Leipzig, creată în 1952, judecă recursurile și cererile de revizuire ale deciziilor tribunalelor superioare, în complet de 5 judecători. Curtea are și o competență de primă și ultimă instanță, pentru unele litigii expres prevăzute de Legea asupra jurisdicției administrative.
Conform art. 95 din Constituție, fiecare Curte supremă a celor cinci jurisdicții este o instituție federală (pentru jurisdicția ordinară – Curtea Federală de Justiție, pentru jurisdicția administrativă – Curtea Administrativă Federală, pentru jurisdicția muncii Curtea Federală de Dreptul Muncii, pentru jurisdicția socială Curtea Socială Federală, pentru jurisdicția financiară – Curtea Financiară federală). Instanțele inferioare sunt instituții ale landurilor.
În jurisdicția socială, înființată la 1953, există trei instanțe: tribunale de contencios social (Sozialgericht), Tribunalele de Contencios Social ale Landurilor (Landessozialgericht) și Curtea Federală Socială (Bundessozialgericht), cu sediul în Kassel, ca instanță de casare.
În jurisdicția fiscală, înființată în 1953, există doar două instanțe: tribunalele de finanțe pentru fiecare land (Finanzgericht) și Curtea Federală de Finanțe (Bundesfinanzhof), cu sediul în München, ca tribunal federal suprem, instanță de casație. Din punct de vedere organizatoric, jurisdicțiile sunt independente unele față de celelalte.
Jurisdicția administrativă ordinară este cea care, în principiu statuează asupra litigiilor generale ale dreptului administrativ, având în vedere că și jurisdicțiile sociale și fiscale sunt competente în materie administrativă, dar ca jurisdicții specializate. Pentru fiecare jurisdicție există de regulă trei instanțe, cu excepție jurisdicției fiscale, care dispun de două instanțe.
Deciziile celor cinci ordine de jurisdicție distincte pot fi controlate de către Tribunalul Constituțional Federal (de la Karlsruhe), atunci când sunt puse în cauză drepturile fundamentale protejate prin Constituție.
Fiecare jurisdicție trebuie să-și verifice competența, iar dacă se consideră necompetentă, să trimită cauza spre soluționare jurisdicției competente, aceasta din urmă neputând refuza soluționarea cauzei. Prin urmare, nu poate apărea un conflict negativ de competență.
Conflictele pozitive de competență sunt prevenite printr-o serie de dispoziții legale, cum ar fi: a) interdicția părților de a sesiza o altă jurisdicție dacă o jurisdicție a fost deja sesizată cu acel litigiu, b) posibilitatea unei jurisdicții care se consideră corect sesizată să pronunțe o hotărâre cu acest obiect, înainte de a intra pe fond, hotărâre care nu poate fi atacată (dacă există contestație asupra competenței sale, instanța este obligată să se pronunțe printr-o astfel de hotărâre), c) jurisdicția sesizată cu o cale de atac de reformare nu se poate pronunța asupra competenței instanței de fond.
Instanța care soluționează conflictele de competență dintre cele cinci jurisdicții este Camera paritară comună a Curților federale superioare, numită Senat.
În prezent, în Austria cauzele administrative nu sunt soluționate de către instanțele judecătorești, ci de așa-numitele tribunale (camere) administrative independente (Unabhängige Verwaltungssenate). De la 1 ianuarie 2014 aceste tribunale și multe alte organisme și comisii care în prezent se ocupă de soluționarea căilor de atac, vor fi înlocuite cu noi instanțe administrative: o instanță administrativă regională (Landesverwaltungsgericht) în fiecare land, o instanță administrativă federală (Bundesverwaltungsgericht) și o curte de conturi federală (Bundesfinanzgericht).
Asemenea sistemului german, sistemul austriac este întemeiat pe distincția între contenciosul administrativ și dreptul privat, instituind recursul ierarhic ca procedură prealabilă înainte de a recurge la acțiunea în contenciosul administrativ, determinată de încălcarea unui drept subiectiv.
Spania a adoptat un sistem mixt, care combină unitatea de jurisdicție cu specializarea judecătorilor ce o compun. În sânul jurisdicției ordinare s-au constituit formațiuni de contencios administrativ, la fel ca și în România.
Constituția spaniolă prevede că „tribunalele controlează puterea reglementară și legalitatea acțiunii administrative, precum și respectarea de către aceasta a scopurilor care o justifică” (art. 106 alin. 1). Potrivit art. 117 pct. 5 din Constituția Spaniei, la baza organizării și funcționării tribunalelor stă principiul unității jurisdicționale.
Conform Legii nr. 6 din 1 iulie 1985 privind puterea judiciară și a Legii nr. 29 din 13 iulie 1998 a contenciosului administrativ, la toate nivelurile ierarhiei judiciare se constituie jurisdicții specializate în contenciosul administrativ.
În temeiul acestor acte administrative, în prezent, litigiile administrative sunt soluționate de: tribunalele de contencios administrativ (Juzgados de lo Contencioso-Administrativo), tribunalele centrale administrative (Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo)- ca instanțe de fond, secțiile de contencios administrativ ale tribunalelor regionale supreme (Sala de lo Contencioso-Administrativo de Los Tribunales Superiores de Justicia), tribunale administrative ce judecă în complet de un judecător, Curtea Națională (Audiencia Nacional) în cadrul căreia funcționează o secție de contencios administrativ (Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional și Secția a treia de contencios administrativ a Tribunalului Suprem (Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo), care judecă recursurile în casație și revizuirea hotărârilor pronunțate de judecătorii secțiilor de contencios administrativ din cadrul tribunalelor regionale supreme și din cadrul Curții Naționale.
3.2. State cu unitate de jurisdicție
3.2.1. Particularitățile modelului anglo-saxon de contencios administrativ
Sistemul anglo-saxon este cel care conferă soluționarea cauzelor de contencios administrativ instanțelor de drept comun, mai precis, unui sistem de instanțe unice pentru toate categoriile de litigii. Din punct de vedere istoric, acesta a fost primul sistem prin care administrația a fost controlată de justiție, având la bază principiul separației puterilor în stat. Susținătorii acestui model, afirmau că, de vreme ce puterea judiciară este titulara administrării justiției, este firesc ca aceasta să poată rezolva toate clasele de litigii. Pe de altă parte, a conferi administrației puterea de a judeca propriile acte înseamnă a-i conferi acesteia atribuții judiciare, fapt care contravine principiului separației puterilor în stat. Sistemul nu este absolut judiciarizat în cadrele dreptului comun.
Din categoria statelor cu jurisdicție unitară membre ale Uniunii Europene fac parte: Marea Britanie, Irlanda, Danemarca, Malta, Cipru.
În doctrină, în mod judicios s-a arătat că distincția între sistemele jurisdicționale ale statelor cu dualitate sau pluralitate de jurisdicții și cele ale statelor cu unitate de jurisdicție nu mai este absolută, pentru că dinamica fenomenului administrativ și a celui judiciar s-a constatat că unitatea de jurisdicție existentă în mod tradițional în unele state nu exclude existența unor tribunale administrative specializate.
Unitatea fundamentală a jurisdicțiilor de drept public și de drept privat permite o evoluție armonioasă a dreptului raportat la nevoia cetățeanului de a beneficia de o mai bună protecție împotriva tuturor formelor de abuz, fie de natură publică, fie privată.
În principiu, sistemele de drept englez, scoțian și nord-irlandez nu recunosc nicio separare jurisdicțională între instanțele de drept public și cele de drept privat. Cu toate acestea, în practică, există o separare importantă între jurisdicțiile competente în materie de drept administrativ și cele de drept privat. Această structură unitară permite în realitate o separare funcțională a jurisdicțiilor după specificitatea domeniilor.
Inconvenientele sistemului de common law anglo-american constau în faptul că este posibil ca judecătorul de drept comun să nu cunoască bine nevoile serviciilor publice, interesul general personificat prin administrație, astfel că, având în vedere doar interesele private, nu este totdeauna competent să statueze asupra litigiilor administrative. De asemenea, statul, pentru a-și salva prerogativele, se găsește în situația de a limita competența judecătorului de drept comun; mai mult decât atât tribunalele de drept comun au manifestat deseori rezerve în a cenzura activitățile administrației.
3.2.2. Contenciosul administrativ în Marea Britanie
Dreptul englez este dominat de câteva idei simple. În structura sa tradițională, el formează un ansamblu robust și coerent. El este pătruns de individualism, preocupându-se de protejarea individului, a subiectului, apărându-l în fața exceselor puterii publice.
Cetățeanul și administrația sunt în principiu egali în fața justiției, iar individul, prin justiție, poate impune voința sa administrației, întrucât dreptul englez fiind pătruns de realism, procedurile de acțiune împotriva administrației sunt identice cu cele dintre particulari.
În sistemul de common law anglo-american, tribunalele ordinare exercită asupra administrației o largă putere de control, căci ele posedă o competență întinsă în materie de contencios administrativ. Dar dreptul statutar, adică dreptul formulat de legislator în „statutes”, a limitat tribunalelor competența contenciosului în anumite materii administrative și a diminuat astfel puterea lor de control.
În literatura britanică s-a arătat că, în mod evident controlul judecătoresc nu este un substitut pentru controlul politic sau administrativ al calității, oportunității sau eficienței deciziilor administrative, probleme cum ar fi nivelul cheltuielilor permise unor autorități publice, nefiind în mod intrisec susceptibile de a face obiectul unui proces în fața unei curți. Instanțele judiciare pot, totuși, verifica deciziile autorităților publice sub aspectul conformității cu legea și al respectării standardelor unei proceduri echitabile. În jurisprudența britanică referitoare la controlul de legalitate al actului administrtaiv se regăsesc cauze privind inechitatea procedurii administrative, încălcarea așteptării legitime, excesul de putere (ultra vires), exercitarea abuzivă a puterii disceționare, nemotivarea sau motivarea insuficientă sau inadecvată a deciziilor, eroarea de drept, delegarea neautorizată de atribuții, nerezonabilitatea sau disproporționalitatea măsurilor dispuse, încălcarea obligațiilor autorităților locale în materie fiscală.
În Marea Britanie, pe măsură ce s-au multiplicat serviciile publice, industriale și comerciale, numeroase legi au creat, organisme care, sub diverse denumiri: comisioane, comitete, tribunale, sunt învestite cu competența de a judeca în primă instanță litigiile contra administrației.
Astfel, au fost create prin legi jurisdicțiile administrative speciale sau cu competență specială, acestea câștigând teren, devenind extrem de numeroase, numărul lor estimându-se la aproximativ 2000.
Aceste jurisdicții au ,fie numai competențe juridice, fie o competență cvasi-juridică. Procedura în fața acestora este simplă și sunt puține garanții.
Deciziile acestora pot fi atacate cu recurs fie la instanța administrativă specială, fie la jurisdicțiile judiciare.
Există însă și jurisdicții dotate cu garanții de independență, cum sunt: Tribunalele căilor ferate înființate în 1873, Tribunalul de transport (tarife, licențe), Tribunalele funciare (Land Tribunal 1949), Tribunalele care stabilesc indemnizațiile de expropriere (Rent Tribunal 1946) etc.
Din punct de vedere al procedurilor de control jurisdicțional, se poate ataca decizia administrativă fie pe cale de exceptie, fie cu titlu principal. Spre exemplu, în procesul penal, controlul jurisdicțional se realizează pe cale de excepție, când se solicită daune-interese pentru acțiunea administrației care a acționat contra legii.
Judecătorul poate anula sau reforma actul, poate ordona administrației să facă anumite lucruri sau îi interzice să facă ceva fiind admis recursul în despăgubiri, în vederea compensării prejudiciului care rezultă din refuzul administrației de a executa. Obligația de „a face” nu se poate folosi contra Coroanei și agenților săi.
Dezvoltarea jurisdicției administrative în Marea Britanie are avantaje, dar și incoveniente. Ea permite realizarea unei economii de bani și de timp, permite să se hotărască prompt asupra masei enorme de litigii pe carele generează legile sociale, impozitele, pensiile, asigurările, activitatea administrației în multiple domenii.
Acest sistem permite, de asemenea, să fie asociate persoane care posedă competență specială la examinarea reclamațiilor. Aceste jurisdicții nu sunt formaliste, legate de precedente ca în jurisdicția judiciară.
Inconvenienul major constă în faptul că justițiabilii nu beneficiază de garanțiile procesuale specifice jurisdicției judiciare.
3.2.3. Contenciosul administrativ în S.U.A.
Cu toate că s-a păstrat o influență a gândirii juridice engleze asupra celei americane, se observă o evoluție comună a celor două sisteme administrative, dar și anumite particularități.
Sistemul american se particularizează prin existența unei constituții scrise și a federalismului care antrenează controlul de constituționalitate, care se suprapune controlului de simplă legalitate și se întinde și asupra actelor administrației. Există un cod administrativ federal, imitat de multe state din federație. S-au creat veritabile curți administrative și multe dintre agențiile independente au dobândit atribuții jurisdicționale. În fiecare departament există instanțe administrative nonjurisdicționale sau „agencies" care statuează asupra reclamațiilor administraților prin decizii.
Organul care examinează reclamațiile celor administrați trebuie să fie imparțial, iar recursul se poate face fie pe cale directă, fie prin excepția de ilegalitate.
O altă particularitate constă în faptul că nu este admis recursul contra actelor de stat (acts of state) și chestiuni politice (political questions).
Și în Statele Unite ale Americii se aplică principiul potrivit căruia administrația trebuie să țină seama de drepturile procesuale ale celor administrați, atunci când întreprinde ceva față de aceștia „due process of law” – respectarea unor garanții judiciare obligatorii. Ca urmare a aplicării acestor principii, înainte de a emite actele administrative, cei interesați trebuie să fie chemați să-și spună obiecțiile lor. De asemenea, în cazul în care actul administrativ este atacat cu recurs, decizia celui care judecă trebuie motivată în fapt și în drept.
În mod analog cu procedura administrativă contencioasă britanică, deciziile organelor jurisdicționale nu sunt executorii din oficiu. Pentru a fi executorii, este nevoie de autorizarea unui judcător și, cu acest prilej, acesta examinează legalitatea actului. Există și hotărâri ale organelor administrative jurisdicționale care au caracter executoriu din oficiu atunci când legea prevede expres acest lucru, situație în care cel administrat se poate plânge și folosește așa numitele „rights” (drepturi).
Interesant de remarcat este că în litigiile administrative, nu sunt aplicabile dispozițiile privitoare la jurați, utilizați frecvent în alte procese pentru chestiuni de fapt. În consecință, aceste litigii vor fi judecate întotdeauna doar de judecători.
Asemenea Angliei și în SUA, alături de jurisdicția judiciară, au apărut și se dezvoltă jurisdicțiile administrative, care și aici, sunt de o mare diversitate, însă nu a avut loc o descreștere în aceeași măsură a desesizării judecătorului de drept comun.
De precizat este faptul că apelul împotriva deciziilor jurisdicționale ale administrației federale se adresează Curții Supreme din Columbia și nu Curții Supreme americane, acesta fiind posibil numai pentru probleme de drept și de procedură.
3.3. Particularitățile justiției administrative în România
În ceea ce privește România, după 1866, tradiția sa constituțională nu a manifestat niciodata interes pentru crearea unei curți superioare de justiție administrativă. Față de schimbările produse după 1989, în această parte a Europei, sistemul românesc actual se apropie îndeosebi de cel estonian, mai ales dacă avem în vedere reformele legislative din 2004 în sistemul român de organizare judiciară, vizând înființarea tribunalelor administrative, distincte de cele civile și penale, dar menținând o singură instanță supremă pentru toate jurisdicțiile. (Pentru Estonia a se vedea art. 148 și 149 din Constituția din 1992; pentru România revizuirea Constituției din 2003).
În România nu putem vorbi, în prezent, despre apartenența la unul dintre cele trei mari sisteme de contencios administrativ analizate în prezenta lucrare, ci despre un sistem mixt sau hibrid, cum a fost denumit în doctrină,având în vedere prevederile art. 30 coroborate cu art. 10 din Legea nr. 554/2004, care dispun că până la înființarea tribunalelor administrativ-fiscale, soluționarea litigiilor de contencios administrativ este încredințată secțiilor de contencios administrativ și fiscal din cadrul instanțelor ordinare, respectiv tribunalelor, curților de apel și Înaltei Curți de Casație și Justiție.
Complexitatea și diversitatea raporturilor juridice într-o societate bazată pe o economie de piață nu exclude de plano organizarea unor instanțe specializate. Potrivit art. 126 alin. (5) din Constituția României republicată în 2003, „prin lege organică pot fi înființate instanțe specializate în anumite materii, cu posibilitatea participării, după caz, a unor persoane din afara magistraturii”.
Dispozițiile constituționale cuprinse în art. 126 alin. (5) s-au materializat și în noua lege privitoare la organizarea sistemul judiciar. Legea nr. 304/2004, consacra posibilitatea organizării unor tribunale pentru minori și familie, a unor tribunale de muncă și asigurări sociale, tribunale comerciale și a unor tribunale administrativ-fiscale.
Acest act normativ, în forma sa inițială, dispunea că tribunalele specializate vor începe să funcționeze cel mai târziu la data de 1 ianuarie 2008. Legea mai prevedea că datele concrete la care urmează să funcționeze instanțele specializate se stabilesc, în mod eșalonat, prin ordin al ministrului justiției. Prin urmare, legiuitorul român era decis să promoveze principiul specializării instanțelor judecătorești. Elanul acestuia s-a temperat însă foarte rapid, cu deosebire din rațiuni de ordin financiar. La puțin timp de la adoptarea Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciară s-a renunțat la înființarea tribunalelor specializate până la data de 1 ianuarie 2008. Totuși, acest act normativ prevede în art. 37 alin. (1) că, în domeniile prevăzute de art. 36 alin. (3) se pot înființa tribunale specializate. De asemenea, în art. 142 alin. (1) din lege se precizează că datele la care vor începe să funcționeze tribunalele specializate, județele și localitățile în care vor începe să funcționeze, denumirea acestora, precum și domeniile în care vor funcționa se stabilesc, în mod eșalonat, prin ordin al ministrului justiției, cu avizul conform al Consiliului Superior al Magistraturii.
Soluționarea litigiilor administrative nu este dată în exclusivitate jurisdicțiilor judiciare. În România funcționează și jurisdicții speciale administrative, care, sub control judiciar, pot soluționa anumite litigii expres prevăzute de lege.
În contextul dezvoltării tehnice și al apariției unor noi domenii ale vieții economice și sociale, înființarea unor organe cu atribuții stricte în domeniul litigiilor administrative, este utilă, pe de-o parte, pentru administrație care va avea oportunitatea de a-și remedia propriile erori, iar pe de altă parte pentru usagerii actului de administrație care au posibilitatea de a obține o soluție într-un termen mult mai scurt și cu cheltuieli minime, emisă de specialiști în domeniile în care activează, aceștia fiind familiarizați cu probleme particulare care pot surveni în activitatea administrației publice.
În România, procedura contenciosului administrativ este statuată într-o lege specială, iar nu într-un cod de procedură administrativă, astfel cum acest lucru se întâmplă în alte țări europene (Franța, Portugalia, Germania, Turcia, Republica Cehă, Polonia, statele nord-americane, Bulgaria și Ungaria).
De remarcat este faptul că pentru o serie de litigii având ca obiect anularea unor acte administrative (procese verbale de constatare și sancționare contravențională, titluri de proprietate emise în baza Legii fondului funciar etc.), competența de soluționare a acestora revine instanțelor de drept comun, potrivit legilor speciale, cel puțin în primă instanță. (A se vedea Ordonanța Guvernului nr. 2/2001privind regimul juridic al contravențiilor).
Ar trebui urmat exemplul statelor care au adoptat un cod administrativ sau un cod de procedură administrativă, aceste dispoziții în peisajul legislativ fiind de tipul celor care se includ într-un astfel de act normativ, însă în lipsa acestuia un pas către normalitatea activității jurisdicționale a autorităților administrative poate fi făcut prin extinderea cadrului legislativ actual în materia contenciosului administrativ, respectiv a Legii nr. 554/2004.
Profesorul A. Iorgovan afirma că legislația din țara noastră a consacrat, inițial sistemul francez, apoi pe cel anglo-saxon, cu anumite particularități, într-o perioadă sau alta, dar a menținut și sistemul administratorului judiciar, dacă ne raportăm la activitatea organelor administrative cu caracter jurisdicțional.
În doctrină, s-a arătat că există aspecte comune ce caracterizează procedura în fața jurisdicțiilor administrative, care se regăsesc în majoritatea statelor Uniunii Europene.
Majoritatea legislațiilor procesuale prevăd necesitatea unei proceduri prealabile sesizării instanței administrative.
În general, sesizarea instanței administrative este limitată în timp printr-un termen scurt, considerat ca fiind un termen strict procedural.
Deși, în majoritatea procedurilor administrative, dezbaterile sunt publice, câmpul de aplicare a principiului publicității în cadrul jurisdicțiilor administrative nu are caracterul și întinderea publicității din procedura civilă, procedura administrativă având totuși un caracter preponderent scris.
Din analiza comparată a instituției contenciosului administrativ în diferite state ale Uniunii Europene s-a ajuns la concluzia că problemele cele mai importante privesc: accesibilitatea, rapiditatea și eficacitatea sistemului de control jurisdicțional.
În ce privește accesibilitatea acestui control, cele două elemente esențiale sunt aducerea la cunoștință a posibilității de a te plânge și costul procedurilor.
În țările în care procedura administrativă necontencioasă este codificată, unul din primele principii îl reprezintă obligația pentru administrație de a indica căile de recurs. Germania și Spania sunt mai avansate, sub acest aspect, față de alte țări.
Gratuitatea recursului pentru exces de putere în Franța, constând în procedura de anulare a actelor administrative, se diferențiază în totalitate de procedura judiciar. De regulă, reclamanții care nu sunt funcționari publici se adresează unor avocați.
În ce privește rapiditatea controlului, studiile comparative arată că, mai peste tot, justiția are tendința să fie lentă. Legat de eficacitatea controlului, se observă o tendință foarte clară de a se dezvolta efectul suspensiv al recursului dirijat contra deciziilor administrației și al procedurilor de urgență, în numele egalității dintre părți.
În sfârșit, puterea de decizie a judecătorului administrativ are tendința de a se lărgi, adesea el nemailimitându-se doar la casarea deciziei contestate.
Cele două sisteme mai importante de justiție administrativă care se întâlnesc la nivelul țărilor Uniunii Europene prezintă atât avantaje, dar și unele incoveniente semnificative. Astfel, sistemul unei justiții administrative, organizate într-un sistem propriu de instanțe, oferă posibilitatea unei recrutări a judecătorilor din rândul juriștilor cu o înaltă competență în domeniul legislației administrative. De asemenea, judecătorii administrativi nu primesc alte însărcinări jurisdicționale decât cele specifice justiției administrative, astfel că superspecializarea lor este asigurată. Acest sistem prezintă marele dezavantaj că este deosebit de costisitor, aspect deloc de neglijat în epocile de constrângeri financiare.
Sistemul justiției administrative realizate prin instanțe de drept comun evită augmentarea cheltuielilor bugetare pentru organizarea unui sistem distinct de instanțe și înlătură posibilitatea ivirii unor conflicte de jurisdicții. Oricare dintre cele două sisteme poate garanta calitatea actului de justiție administrativă, aceasta depinzând în mare măsură de modul de recrutare a judecătorilor și de garantarea unei înalte specializări. Cu alte cuvinte, unicitatea jurisdicției nu exclude specializarea judecătorilor în diferite domenii și nici determinarea unor reguli procedurale derogatorii de la dreptul comun.
Într- o perspectivă globală, se observă că în aproape toate țările s-a realizat un dublu progres: autoritățile administrației publice se supun aproape invariabil deciziilor justiției, în ciuda puterii pe care o au și răspund de activitatea lor în fața justiției.
Capitolul II
Părțile și obiectul acțiunii în contenciosul administrativ
Secțiunea 1. Părțile în contenciosul administrativ
1.1. Persoana vătămată
Referitor la persoanele care se pot adresa instanței de contencios administrativ competente, în doctrină ar putea lua naștere întrebarea dacă sintagma „orice persoană”, vizează numai persoanele fizice. Atât cele fizice cât și cele juridice, sau și alte categorii de persoane.
Aceasta întrucât prin nou text s-a renunțat la vechea formulare „orice persoană fizică sau juridică”, din expunerea de motive rezultând că instituția contenciosului administrativ reprezintă o garanție juridică a cetățeanului, iar art. 52 din Constituția României revizuită aparține structural Capitolului II (Drepturile și libertățile fundamentale).
Răspunsul este oferit de art. 2 alin. (1) lit. a), cât și de art. 1 alin. (5) din proiect, în sensul că semnificația sintagmei „persoană vătămată este următoarea: „orice persoană fizică sau juridică ori grup de persoane titulare ale unor drepturi subiective sau interese legitime, publice sau private, vătămate prin acte administrative sau prin nesoluționarea în termen legal a unei cereri la care se consideră îndreptățite” și că acțiunile în contencios administrativ ce au ca obiect apărarea unui interes public vătămat printr-un act administrativ, individual sau normativ, pot fi introduse și de grupuri de persoane fizice care nu sunt constituite într-o persoană juridică, sau, după caz de persoane juridice, potrivit specificul activității acestora”.
În contenciosul subiectiv au calitatea de reclamant persoanele fizice sau juridice de drept privat care au fost lezate în drepturile sau interesele lor legitime prin actele administrative. Prin excepție, dacă printr-un act administrativ este lezat un drept sau interes legitim al unei persoane juridice de drept public (inclusiv al unei autorități publice) și aceasta poate avea calitatea de reclamant în contencios subiectiv.
Articolul 1 din cuprinsul Legii nr. 544/2004, alături de enunțarea subiectelor de sesizare a instanței de judecată, conturează și condițiile generale pentru exercitarea de către acestea a dreptului la acțiune, respectiv: capacitatea procesuală, calitatea procesuală, dreptul subiectiv și justificarea unui interes.
Sub aspectul posibiltății persoanelor juridice publice sau private de a introduce o acțiune în contenciosul administrativ, nu are relevanță capacitatea civilă a reclamantului, deoarece este posibil ca această calitate de reclamant să fie dobândită și de către o structură publică sau de către un organ al statului ce nu are capacitate juridică civilă proprie, dar care, în temeiul unei dispoziții speciale, deține o capacitate administrativă. Un exemplu edificator în acest sens este cazul prefectului în acțiunile exercitate de acesta în calitate de organ de tutelă administrativă.
Capacitatea administrativă a fost definită în doctrină ca fiind aptitudinea recunoscută de o lege specială aferentă sferei de reglementare a dreptului administrativ unor persoane fizice sau juridice, de a dobândi drepturi și de a-și asuma obligații în calitate de subiect al raporturilor de drept administrativ, precum și de a le exercita în cadrul unor raporturi juridice de drept administrativ.
Așa cum s-a arătat în literatura de specialitate, prin stabilirea faptului că în dreptul administrativ esențială este capacitatea de drept public, de drept administrativ și nu capacitatea juridică de drept civil, se răspunde și unei necesități a practicii judiciare, care a pronunțat deseori soluții prin care a constatat inadmisibilitatea acțiunii ca urmare a lipsei calității procesuale active.
Pentru a fi părți în acțiunea civilă deci și în contenciosul administrativ subiectiv, persoanele vătămate trebuie să aibă capacitate procesuală de folosință și capacitate procesuală de exercițiu, așa cum prevăd dispozițiile art. 56 alin. (1) și art. 57 alin. (1) din Noul Cod de procedură civilă. În caz contrar, acțiunea promovată este nulă sau anulabilă.
Prin excepție, potrivit art. 65 alin. (2) din Noul Cod de procedură civilă, pot sta în judecată asociațiile, societățile sau alte entități fără personalitate juridică, dacă sunt constituite potrivit legii.
Din analiza textului articolului 2 alin. (1) lit. a din Legea nr. 554/2004 privind semnificația termenului de persoană vătămată, reiese faptul că pe lângă persoanele fizice și juridice de drept public sau privat, sunt asimilate persoanei vătămate și grupul de persoane fizice, fără personalitate juridică, titular al unor drepturi subiective sau interese legitime private, spre exemplu, o societate simplă constituită în condițiile legii civile. Tot aici sunt incluse prin aceeași prevedere legală și organismele sociale, care invocă vătămarea prin actul administrativ atacat fie un interes legitim public, fie a drepturilor și intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate.
Soluția legislativă privind recunoașterea calității de subiect de drept administrativ și grupului de persoane fizice este în deplin acord cu legislația europeană, respectiv art. 34 din Convenția europeană a drepturilor omului, potrivit căruia „Curtea poate fi sesizată printr-o cerere de către orice persoană fizică sau de orice grup de particulari care se pretinde victima unei încălcări de către una dintre înaltele părți contractante a drepturilor recunoscute în convenție sau în protocoalele sale, Înaltele părți contractante se angajează să nu împiedice prin nicio măsură exercițiul eficace al acestui drept”.
O altă categorie de subiecte cărora legea contenciosului administrativ le recunoaște legitimitatea procesuală activă este reprezentată de organismele sociale interesate care potrivit art. 2 alin. (1) lit. a), ultima teză, invocă vătămarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor și intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate.
Legiuitorul, a definit în art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004, noțiunea de organisme sociale interesate ca fiind „structuri neguvernamentale, sindicate, asociații, fundații și alte asemenea, care au ca obiect de activitate protecția drepturilor diferitelor categorii de cetățeni sau, după caz, buna funcționare a serviciilor publice administrative.
Temeiul acțiunii în contencios administrativ exercitată de către organismele sociale poate consta atât în vătămarea interesului legitim public cât și în vătămarea interesului legitim privat a altor persoane fizice determinate.
În ceea ce privește obiectul acțiunii în contencios administrativ, organismele sociale nu pot solicita în instanță acordarea de despăgubiri, acțiunile introduse de acestea putând să conducă doar la anularea actului administrativ sau la obligarea autorității publice la conformarea cu dispozițiile legale. Această soluție rezultă din textul art. 8 alin. (12) din legea contenciosului administrativ, conform căruia acțiunile întemeiate pe încălcarea unui interes legitim public pot avea ca obiect numai anularea actului sau obligarea autorității pârâte să emită un act sa un alt înscris, respectiv să efectueze o anumită operațiune administrativă, sub sancțiunea penalităților de întârziere sau amenzii prevăzute la art. 24 alin. 2 din lege.
De asemenea, se impune precizarea că nici în litigiile administrative nu pot avea calitate procesuală activă organismele sociale care invocă lezarea unor drepturi sau interese legitime care exced domeniului lor de competență, întrucât legea nu le recunoaște dreptul la actio popularis. În acest sens, art. 37 NCPC prevede că „numai în cazurile și condițiile prevăzute exclusiv prin lege, se pot introduce cereri sau se pot formula apărări și de persoane, organizații, instituții sau autorități, care, fără a justifica un interes personal, acționează pentru apărarea drepturilor ori intereselor legitime ale unor persoane aflate în situații speciale sau, după caz, în scopul ocrotirii unui interes de grup ori general.”
Prin art. 52 din Constituția revizuită și în acord cu dispozițiile art. 1 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, s-a tranșat definitiv asupra sferei de cuprindere a vătămării, adăugându-se la sfera vătămării, pe lângă dreptul subiectiv și interesul legitim, limitându-se controversele dintre teoreticienii dreptului și practica judiciară neunitară.
În doctrină a fost exprimată opinia potrivit căreia, noțiunea de „interes legitim” care poate fi ocrotit pe calea contenciosului administrativ nu se confundă cu cea de „interes” în sensul de condiție de exercitare a dreptului la acțiune în dreptul procesual civil (folosul practic urmărit de reclamant prin promovarea acțiunii). Stabilirea existenței unei vătămări aduse unui drept ori unui interes legitim se face pe baza probelor administrate, fiind o problemă de fond în litigiul administrativ.
Tot în acest sens, s-a mai opinat că problema interesului legitim, mai exact a promovării unei acțiuni în contencios administrativ întemeiate doar pe vătămarea unui interes legitim, impune declararea în prealabil a mecanismelor administrative și judiciare care să dovedească atât interesul, cât și aparența de drept în promovarea acțiunii, iar interesul legitim trebuie să fie real, actual și personal.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004, interesul legitim privat reprezintă „posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil. Conținutul noțiunii de interes legitim privat se înscrie în spiritul soluțiilor date de instanțele judecătorești, în litigiile care au avut ca temei aplicarea Legii nr. 10/2001. Astfel, din examinarea jurisprudenței Înaltei Curți de Casație și Justiție, se desprinde concluzia că interesul legitim nu poate fi conceput decât în considerațiunea unui drept subiectiv, întrucât, dacă nu se poate reține dreptul subiect, cu atât mai mult nu poate fi reținut interesul legitim.
Interesul legitim public este definit în art. 2 alin. (1) lit. r) ca fiind „interesul care vizează ordinea de drept și democrația constituțională, garantarea drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenței autorităților publice”.
Din analiza prevederilor art. 2 alin (1), lit. a), p) și r), rezultă fără echivoc posibilitatea persoanei vătămate de a invoca atât a unui interes legitim privat, cât și a unui interes legitim public. Cu toate acestea, art. 8 alin (11) din legea contenciosului administrativ vine cu precizarea potrivit căreia persoanele fizice și persoanele juridice de drept privat pot formula capete de cerere prin care invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat.
1.2. Terța persoană, subiect de sesizare a instanței de contencios administrativ
Persoana vătămată într-un drept al său sau interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual adresat altui subiect de drept, se poate adresa instanței de contencios administrativ în baza dispozițiilor art.1 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.
Pentru a se reține legitimitatea procesuală activă, este necesară dovedirea existenței relației de cauzalitate între vătămare și actul administrativ atacat, cu precizarea că terțului acțiunea nu îi va aduce niciun profit, în sensul de a-i spori drepturile subiective, ci are menirea de a i le apăra pe cele pe care le are sau le-ar putea avea dacă actul administrativ unilateral nu ar fi produs efectele vătămătoare invocate de el.
Situația cea mai des întâlnită în practică este cea legată de efectele autorizațiilor de construcție emise cu încălcarea legii, care pot vătăma drepturile unuia sau altora dintre proprietarii de imobile aflate în vecinătatea construcției ce urmează a se edifica în baza acelei autorizații.
Alte exemple se referă la autorizațiile de practicare a diferitelor profesii la domiciliu sau de funcționare a unor societăți care, prin activitatea lor, afectează liniștea, sănătatea, mediul de viață al locatarilor din aceste imobile.
Acțiunea în contencios administrativ a terței persoane poate fi îndreptată doar împotriva actelor administrative cu caracter individual și doar atunci când persoana este vătămată într-un drept al său sau interes legitim, soluție indicată expres de norma juridică, prin urmare actele administrative cu caracter normativ nu pot fi atacate prin intermediul acestei proceduri.
Reclamantul ar putea, totuși, să introducă o acțiune în contencios administrativ vizând acte administrative cu caracter normativ, prin recurgerea la procedura prevăzută de art. 8 alin. (11) din legea contenciosului administrativ.
Acțiunea în contencios administrativ întemeiată pe dispozițiile art. 1 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, este necesar a fi îndreptată atât împotriva autorității pârâte, cât și împotriva beneficiarului actului, acesta având posibilitatea ca, în contradictoriu cu reclamantul, să se apere făță de atacurile acestuia.
Acțiunea formulată de terți va putea fi introdusă la instanța de contencios administrativ competenta, potrivit art. 10 din Legea contenciosului administrativ, în termenul prevăzut de art. 11 alin. (2) și cu îndeplinirea obligatorie a procedurii prealabile conform art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.
1.3. Acțiunea introdusă de autoritatea publică emitentă a actului administrativ nelegal
Textul art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 se referă la o acțiune introdusă de autoritatea emitentă pentru constatarea nulității actului administrativ nelegal care, întrând în circuitul juridic, a produs efecte juridice specifice altor ramuri de drept și nu mai poate fi revocat.
Dintr-o perspectivă europeană, Curtea de Justiție a Uniunii Europene admite principiul revocabilității actelor administrative ilegale, stabilind modalitățile de exercitare a puterii de revocare, care prezintă anumite particularități: termenul în care intervine revocarea actelor creatoare de drepturi trebuie să fie unul rezonabil (aprox. 2-6 luni de la emitere, iar un termen mai mare de 2 ani este considerat excesiv), iar în cazul actelor care nu sunt creatoare de drepturi, această instanță impune tot un termen rezonabil (2-3 ani); trebuie respectat principiul securității juridice și al încrederii legitime ale beneficiarului actului care a crezut în aparența de legalitate a acestuia.
În literatura de specialitate a fost criticat, în mod judicios, textul legal al art. 1 alin. (6), autorul Dacian Cosmin Dragoș nefiind de acord cu împrejurarea că este posibilă anularea actului de către instanță, întemeiată pe rațiuni de interes public, la cererea autorității publice emitente, dar nu este permisă revocarea lui de către această autoritate, știut fiind faptul că revocarea, este în esență, tot o decizie de anulare, aflată la dispoziția autorității emitente a actului. Același autor afirmă că, în aceste condiții se pune chiar problema existenței revocării ca instituție juridică. Ne raliem opiniei exprimate de autorul D.C. Dragoș potrivit căreia autoritatea emitentă a actului administrativ ar trebui să aibă posibilitatea revocării propriului act ilegal. În urma revocării, tot ceea ce reclamantul ar mai trebui să solicite instanței ar fi despăgubirile, deoarece actul a fost declarat ca ilegal chiar de emitent și nu mai trebuie dovedit și acest aspect.
Tot în acest sens, în doctrină s-a opinat în sensul că reglementarea face inutilă însăși procedura prealabilă instituită prin dispozițiile imperative cuprinse în art. 7 alin. (1), care conferă autorității publice emitente posibilitatea de a reexamina propriul act și, eventual, de a-l revoca, prevenind astfel un nou proces.
Astfel, în ipoteza actului administrativ nelegal intrat în circuitul civil, atât doctrina cât și jurisprudența converg către soluția potrivit căreia acesta nu mai poate fi revocat de către autoritatea publică emitentă și pe cale de consecință, introducerea acțiunii în contencios administrativ pentru anularea actului administrativ nu mai este condiționată de parcurgerea procedurii administrative prealabile.
În acțiunea promovată de autoritatea publică emitentă a actului administrativ unilateral nelegal, calitățile părților sunt inversate față de „modelul” tradițional, în sensul că reclamant este autoritatea publică emitentă, iar pârât este beneficiarul actului. Poate fi chemată în judecată și orice terță persoană cu care beneficiarul actului a intrat în raporturi juridice subsecvente actului atacat, dacă instanța este sesizată să se pronunțe și asupra valabilității actelor juridice încheiate în baza actului administrativ nelegal ori asupra efectelor juridice produse de acestea.
În ceea ce privește termenul de exercitare a acțiunii întemeiate pe dispozițiile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, în varianta actuală, legiuitorul a instituit expres un termen de un an de la data emiterii actului. Această clarificare se impunea, în condițiile în care, în forma sa inițială, textul art. 1 alin. (6), era lipsit de precizie.
Referitor la competența instanței de contencios administrativ de a se pronunța la cerere și asupra „validității actelor juridice încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum și asupra efectelor juridice produse de acestea”, opinia predominantă în practica judiciară este în sensul că anularea actelor civile sau de altă natură decât cele administrative este de competența instanței de drept comun sau a instanței expres prevăzute care judecă în materia corespunzătoare fiecărui act sau efect subsecvent actului administrativ nelegal. Ca argument sunt aduse principiile resoluto iure dantis resolvitur ius accipientis și quod nullum est, nullum producit efectum. În virtutea acestor principii, potrivit cărora anularea actelor subsecvente intervine ca o consecință a nulității actului inițial și ceea ce este nul nu produce niciun efect, este de preferat ca actele civile încheiate în baza actului administrativ nelegal, cât și efectele civile produse de acesta să fie date în competența instanțelor de drept comun sau celor prevăzute expres care judecă în materia corespunzătoare, cu excepția celor care privesc actele administrative încheiate în baza actului nelegal și efectele acestuia, care ar reveni spre competență instanței de contencios administrativ. În acest fel s-ar respecta principiul specializării judecătorului național, garanție a calității actului de justiție și condiție necesară îndeplinirii reformei în justiție.
Pentru aceste considerente, de lege ferenda, legiuitorul ar trebui să realizeze o delimitare clară între competența instanțelor de contencios administrativ de a se pronunța asupra actelor administrative încheiate în baza unui act administrativ nelegal precum și a efectelor produse de acestea și competența instanțelor de drept comun, asupra valabilității actelor civile încheiate în baza unor acte administrative nelegale și respectiv a efectelor produse de acestea.
În ceea ce privește suspendarea actului administrativ în cazul acestor tipuri de acțiuni, în literatura administrativă s-a cristalizat optica potrivit căreia reclamantul poate solicita, în temeiul art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, pentru motivele de la art. 14, suspendarea executării actului administrativ unilateral, atât prin acțiunea principală cât și separat, printr-o acțiune separată, până la soluționarea acțiunii în fond.
Competența de soluționarea a acțiunilor formulate de autoritatea publică având ca obiect anularea propriului act administrativ unilateral este cea de drept comun în materia contenciosului administrativ, conform prevederilor art. 10 din Legea contenciosului administrativ.
1.4. Avocatul Poporului
Potrivit art. 1 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, un alt subiect de drept ce poate sesiza instanța de contencios administrativ este Avocatul Poporului sau Ombudsmanul.
În conformitate cu Legea nr.35/1997privind organizarea și funcționarea instituției Avocatului Poporului, republicată în 2014, instituția primește și repartizează cererile făcute de persoanele lezate prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenești de către autoritățile administrației publice, urmărește rezolvarea legală a cererilor primite și cere autorităților sau funcționarilor administrației publice încetarea încălcării drepturilor și libertăților cetățenești, repunerea în drepturi a petiționarului și repararea pagubelor.
Rolul Avocatului Poporului în societate este de a apăra drepturile și libertățile persoanelor fizice, fiind unul dintre principalele mijloace de control al Parlamentului asupra administrației publice centrale sau locale, regiilor autonome indiferent de nivelul la care sunt ele organizate și funcționează, cât și a serviciilor publice care se află sub autoritatea administrației publice centrale sau locale, chiar dacă acestea au fost externalizate. Potrivit prevederilor art. 60 din Constituție, unul dintre mijloacele legale pe care, în exercitarea rolului său, îl are Avocatul Poporului, îl constituie petițiile, ce pot fi adresate de către orice cetățean, atunci când consideră că un drept al său a fost încălcat de către o instituție publică. Totodată, Avocatul Poporului se poate și sesiza din oficiu, întrucât, potrivit prevederilor art. 59 alin. (1) din Constituție, acesta își exercită atribuțiile și din oficiu, nu numai le cererea persoanelor lezate în drepturile și libertățile lor. În plus, Avocatul Poporului poate efectua anchete proprii, în cadrul cărora poate cere autorităților administrației publice orice informații sau documente necesare anchetei, poate audia și lua declarații de la conducătorii autorităților administrației publice și de la orice funcționar care poate da informațiile necesare soluționării cazului.
Legea nr. 35/1997, republicată, cu modificările și completările ulterioare prevede în cuprinsul art. 13 lit. j) faptul că Avocatul Poporului poate sesiza instanța de contencios administrativ, în condițiile legii contenciosului administrativ.
Conform art. 1 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ, Avocatul Poporului, ca urmare a controlului realizat, potrivit legii sale organice, în baza unei sesizări a persoanei fizice, dacă apreciază că ilegalitatea actului sau refuzul autorității administrative de a-și realiza atribuțiile legale nu poate fi înlăturat decât prin justiție, poate sesiza instanța competentă de contencios administrativ de la domiciliul petentului. Petiționarul dobândește de drept calitatea de reclamant, urmând a fi citat în această calitate. Dacă petiționarul nu își însușește acțiunea la primul termen de judecată, instanța de contencios administrativ anulează cererea.
Cu toate acestea, în practică sunt extrem de rare acțiunile formulate în baza art. 1 alin. (3) din Legea nr. 554/2004. Conduita practică adoptată de instituție în aplicarea legii fiind îndrumarea petiționarului către justiție prin formularea de acțiuni în nume propriu.
Avocatul Poporului îndeplinește o dublă calitate procesuală activă. Atunci când Avocatul Poporului intervine în conflictele dintre persoanele fizice și autoritățile administrației publice, garantând, astfel, exercitarea drepturilor fundamentale de către cetățeni, acesta îndeplinește calitatea de titular al acțiunii de contencios subiectiv.
De precizat este că Avocatul Poporului nu se substituie persoanei fizice vătămate, prin exercitarea atribuției de sesizarea a instanței de contencios administrativ și nu se substituie în drepturile procesuale ale cetățeanului, ci îl sprijină pe acesta, inclusiv prin introducerea acțiunii la instanța de contencios administrativ, el fiind singurul care decide continuarea sau nu a procesului împotriva autorității administrative abuzive, în temeiul principiului disponibilității care constituie dreptul comun și pentru dreptul administrativ.
În doctrină au existat discuții cu privire la titularul obligației de achitare a taxei de timbru și a timbrului judiciar prevăzute de Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 80/2013,în cazul acțiunii în contencios subiectiv. Soluția la această situație nu poate fi decât aceea că din momentul preluării acțiunii de reclamantul persoană fizică, obligația de plată a taxei de timbru și a timbrului judiciar revine acestuia, întrucât acțiunea este introdusă în numele persoanei fizice și nu în nume propriu de Avocatul Poporului.
Pentru acest tip de acțiune, potrivit art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, nu este necesară plângerea prealabilă, deoarece Avocatul Poporului, în numele persoanei vătămate a epuizat mijloacele specifice activității sale, inclusiv cererea sub forma plângerii prealabile adresate autorității administrației publice care a încălcat drepturile persoanei vătămate cât și cele ierarhic superioare. Autorul D.C. Dragoș critică această soluție legislativă, susținând că în acest context, legitimarea procesuală specială a Avocatului Poporului pune într-un con de umbră dispozițiile legale care condiționează acțiunea directă în contencios administrativ de îndeplinirea unor formalități, cum ar fi termenul de introducere și procedura prealabilă.
În calitate de titular al acțiunii în contencios obiectiv, Avocatul Poporului acționează atunci când este sesizat, din oficiu, sau constată, ca urmare a controlului exercitat asupra activității autorității administrative, că a fost emis sau adoptat un act administrativ cu caracter normativ care afectează drepturile și libertățile cetățenilor și apreciază că singura posibilitate de desființare a lui este acțiunea în justiție. Așadar, în calitate de subiect de drept public, Avocatul Poporului poate recurge și la calea prevăzută de art. 1 alin. (8) din Legea contenciosului administrativ.
Spre deosebire de acțiunile în contencios subiectiv, acțiunile în contencios obiectiv sunt introduse de Avocatul Poporului în nume propriu, pentru apărarea ordinii de drept, acțiunea fiind scutită de taxa judiciară de timbru.
Competența de soluționare a acțiunilor introduse de Avocatul Poporului în contencios subiectiv aparține instanței competente din punct de vedere material de la domiciliul petentului, conform dispozițiilor art. 1 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ.
Regulile de stabilire a competenței materiale și teritoriale a instanței de judecată în cazul acțiunilor Avocatului Poporului aferente contenciosului obiectiv, sunt cele statuate în art. 10 alin. (1)-(3) din Legea nr. 554/2004.
1.5. Ministerul Public
Potrivit dispozițiilor art. 131 din Constituția României, revizuită în 2003 și ale art. 4 alin. (1) din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, republicată, cu modificările și completările ulterioare, Ministerul Public are rolul de a reprezenta, în activitatea judiciară, interesele generale ale societății și de a apăra ordinea de drept, precum și drepturile și libertățile cetățenilor.
Legea nr. 554/2004 îi atribuie Ministerului Public legitimitate procesuală activă specială în litigiile administrative.
1.5.1. Acțiunea în contencios administrativ subiectiv a Ministerului Public
Acest prim gen de acțiune pe care o poate exercita Ministerul Public în contenciosul subiectiv, în numele și pe seama persoanei juridice, se aseamănă cu cea pusă la dispoziția Avocatului Poporului, cu deosebirea că Avocatul Poporului poate acționa numai în numele persoanei fizice.
Conform art. 131 alin. (1) din Constituție, în activitatea judiciară, Ministerul Public reprezintă interesele generale ale societății și apără ordinea de drept, precum și drepturile și libertățile cetățenilor. Potrivit alin. (2) al aceluiași articol, Ministerul Public își exercită atribuțiile prin procurori constituiți în parchete, în condițiile legii.”
Obiectul cererii îl constituie un act administrativ individual emis de o autoritate publică, în sensul definiției date de legiuitor în art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, cu exces de putere.
Așadar, actul atacat poate fi emis nu numai de autoritățile administrative, precum în cazul acțiunii introduse de Avocatul Poporului, ci de „orice organ de stat sau al unităților administrativ-teritoriale care acționează în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public; sunt asimilate în sensul acestei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obținut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică.” [art. 2 alin. (1) lit. b)].
Având în vedere faptul că și Ministerul Public poate emite acte administrative individuale, în practică poate lua naștere o posibilă situație de conflict de interese, deoarece funcționarii publici din cadrul aparatului de specialitate al Ministerului Public cărora li se încalcă drepturi subiective prin acte administrative emise de conducerea Parchetului nu vor putea fi apărați de către Ministerul Public pe calea unei acțiuni introduse conform art. 1 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, acesta din urmă fiind și pârât și „avocat” din oficiu al reclamantului.
În doctrină s-a arătat, în mod judicios, că și în varianta actuală a legii, legiuitorul a lăsat neclarificată problema competenței procurorilor în acest domeniu. În mod legitim, se pune întrebarea dacă un procuror dintr-un alt Parchet decât cel de pe lângă instanța competentă ar putea să intenteze acțiunea? Poate un procuror din Cluj Napoca să intenteze o acțiune pentru apărarea drepturilor și libertăților fundamentale ale unei persoane fizice sau juridice din București, la Tribunalul București sau Curtea de Apel București?
Din textul articolului 1 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ reiese că declanșarea litigiului este condiționată de „acordul prealabil” al petentului, spre deosebire de acțiunea introdusă de Avocatul Poporului, în care petentul trebuie să-și însușească acțiunea introdusă de acesta ulterior înregistrării acesteia. Această condiționare a fost introdusă prin Legea nr. 262/2007, de modificare a Legii nr. 554/2004.
Achiesăm la opinia exprimată în literatura de specialitate potrivit căreia, instituirea prin lege a acestui tip de acțiuni în contencios subiectiv nu răspunde unei nevoi sociale reale, atâta timp cât instanța poate fi sesizată numai cu acordul prealabil al persoanei vătămate care dobândește calitatea de reclamant și care își poate retrage acțiunea, în condițiile art. 28 alin. (3). Procurorul își poate exercita rolul de apărare a ordinii de drept, a drepturilor și libertăților cetățenilor, participând la soluționarea cererilor și punând concluzii în orice fază a procesului, potrivit art. 1 alin. (9) din Legea nr. 554/2004.
Competența materială de soluționare a acțiunii în contencios administrativ subiectiv aparține conform dispozițiilor art. 1 alin. (4), instanței de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vătămate.
În privința termenelor în care poate fi exercitată acțiunea, citarea petiționarului și plata taxelor de timbru, se aplică aceleași reguli precum în cazul acțiunilor ce pot fi introduse de Avocatul Poporului.
Un alt aspect ce trebuie menționat este că nici în cazul acțiunilor introduse de Ministerul Public, parcurgerea procedurii administrative prealabile nu este obligatorie, conform prevederilor art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.
1.5.2. Acțiunea în contencios administrativ obiectiv a Ministerului Public
Art. 1 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ instituie acțiunea în contencios obiectiv având ca obiect anularea unui act administrativ normativ, iar drept temei juridic vătămarea unui interes legitim public, astfel cum este definit în art. 2 alin. (1) lit. r) din lege, ca fiind „interesul care vizează ordinea de drept și democrația constituționale, garantarea drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenței autorităților publice.”
Instanța competentă din punct de vedere material este, în această situație, cea de la sediul autorității publice emitente.
În doctrină s-a apreciat că și această reglementare poate fi considerată superfluă, pentru că Ministerul Public, în calitate de subiect de drept public, ar avea posibilitatea de a introduce acțiuni în condițiile art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004.
În ceea ce privește termenul de introducere a acțiunii în contencios administrativ obiectiv de către Ministerul Public, sunt aplicabile dispozițiile art. 11 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ, putând fi introdusă oricând. Acest tip de acțiune este imprescriptibilă datorită faptului că obiectul ei constă în anularea unui act administrativ cu caracter normativ.
Procedura administrativă prealabilă nu este obligatorie nici în cazul acțiunilor introduse de Ministerul Public în contencios obiectiv, așa cum reiese din cuprinsul art. 7 alin. (5) din lege.
Acțiunile promovate de Ministerul Public, în contencios administrativ obiectiv sunt scutite de plata taxei judiciare de timbru, în baza prevederilor art. 30 din O.U.G. nr. 80/2013.
Conform dispozițiilor art. 28 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, acțiunile introduse de persoanele de drept public și de orice autoritate publică, în apărarea unui interes public, precum și cele introduse împotriva actelor administrative normative nu mai pot fi retrase.
1.5.3. Participarea procurorului în litigiile administrative
În forma sa inițială, art. 1 alin. (9) teza I din Legea nr. 554/2004 prevedea participarea obligatorie a procurorului în litigiile administrative. Ulterior, textul de lege citat anterior a fost modificat prin Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 190/2005, în sensul soluționării cererilor în contenciosul administrativ fără participarea reprezentantului Ministerului Public.
Prin Decizia nr. 65 din 25 ianuarie 2007, prevederile art. 1 alin. (9), teza I, din Legea nr. 554/2004, așa cum a fost modificate prin Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 190/2005 pentru realizarea unor măsuri necesare în procesul de integrare europeană, au fost declarate neconstituționale.
În esență, s-a reținut că prin actul normativ respectiv s-a urmărit restrângerea participării procurorului numai în litigiile civile, iar nu și în cele ce fac obiectul reglementării speciale a contenciosului administrativ.
În motivarea deciziei, Curtea a reținut că „prin participarea reprezentantului Ministerului Public se impune o garanție în plus atât în sensul apărării ordinii de drept, a intereselor generale ale societății, cât și în ideea apărării drepturilor și libertăților cetățenilor, iar Ministerul Public are garantată posibilitatea de a-și exercita în deplinătate rolul său constituțional. În domeniul contenciosului administrativ, textul constituțional al art. 131 alin. (1) nu poate fi circumscris numai la situațiile prevăzute de art. 1 alin. (4) și (5) din Legea nr. 554/2004 și anume la acțiunile introduse direct de către Ministerul Public la instanța de contencios administrativ competentă, întrucât ar rezulta că, în acest domeniu, rolul Ministerului Public ar fi limitat numai la cele două situații și numai în aceste situații ar putea să reprezinte interesele generale ale societății, să apere ordinea de drept, precum și drepturile și libertățile cetățenilor, ceea ce, evident, este eronat.
Astfel, Curtea constată că, în lipsa posibilității procurorului de a participa la judecarea cererilor în contenciosul administrativ se produce o nepermisă restrângere a rolului său constituțional, iar cum printr-o lege nu se poate restrânge sfera de aplicabilitate a unui text constituțional, este evidentă neconstituționalitatea dispozițiilor art. 1 alin. (9) teza I din Legea nr. 554/2004.
Prevederile art. 1 alin. (9) teza întâi din Legea nr. 554/2004 apar cu atât mai neconstituționale cu cât, potrivit dispozițiilor art. 45 alin. (3) din Codul de procedură civilă, (n.n. – art. 92 din Noul Cod de Procedură Civilă) procurorul poate pune concluzii în orice proces civil, în oricare fază a acestuia, dacă apreciază că este necesar pentru apărarea ordinii de drept, a drepturilor și libertăților cetățenilor. Astfel, Curtea constată că este inadmisibil ca în cadrul litigiilor civile să se recunoască posibilitatea participării procurorului în anumite condiții, iar în cele de contencios administrativ, unde Ministerul Public ar putea acționa în mod eficient pentru îndeplinirea competențelor prevăzute de art. 131 alin. (1) din Constituție, rolul acestuia să fie limitat numai la ipotezele stricte prevăzute de art. 1 alin. (4) și (5) din Legea nr. 554/2004.”
În doctrină a fost exprimată și teza conform căreia o lărgire a competențelor și rolului procurorului în litigiile civile aproape că este în contradicție cu specificul activității acestuia, nefiind nici benefică și nici eficientă actului de justiție, astfel că se impune o restrângere a rolului acestuia în litigiile civile.
Prin adoptarea Legii nr. 262/2007, textul alineatului (9) al art. 1 din Legea nr. 554/2004 a fost pus în acord cu norma constituțională, procurorul având facultatea de a participa la soluționarea cererilor în contencios administrativ, ori de câte ori apreciază că este necesar pentru apărarea ordinii de drept, a drepturilor și libertăților fundamentale.
Prin Decizia nr. 1192 din 11 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, nr. 823 din 8 decembrie 2008, Curtea Constituțională a României a respins excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 1 alin. (9) teza I din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, în forma rezultată după modificările aduse prin art. I pct. 2 din Legea nr. 262/2007.
În esență, Curtea Constituțională a reținut că, „în actuala reglementare, textul criticat reflectă în planul legii organice conținutul normativ al art. 131 alin. (1) din Constituție, care consacră rolul Ministerului Public de reprezentant al intereselor generale ale societății și de apărător al ordinii de drept, precum și al drepturilor și libertăților cetățenilor […] Dacă în vechea redactare textul de lege interzicea în mod expres participarea procurorului la soluționarea cererilor în contencios administrativ, în prezent, textul de lege nu interzice ci dimpotrivă, reglementează posibilitatea participării acestuia, în orice fază a procesului, dacă natura cauzei o cere, în sensul că sunt puse în discuție interesele generale ale societății, ordinea de drept precum și drepturile și libertăți ale cetățenilor, astfel încât să se impună participarea reprezentantului Ministerului Public, conform rolului său constituțional.”
Procurorul poate interveni în orice fază a litigiului administrativ, indiferent de caracterul său subiectiv sau obiectiv, întrucât legea nu face nicio distincție în acest sens; unde legea nu distinge nici noi nu putem distinge (ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus). În plus, apărarea drepturilor și libertăților cetățenilor poate avea loc atât prin anularea unui act administrativ normativ, cât și prin anularea unui act administrativ individual care poate face obiectul unei acțiuni în contencios administrativ.
În afara dispozițiilor din Legea nr. 554/2004 care prevăd posibilitatea reprezentantului Ministerului Public de a participa la litigiile administrative, există și legi speciale care impun obligativitatea participării procurorului în astfel de litigii. Cu titlu exemplificativ, poate fi menționată participarea procurorului în cadrul litigiilor având ca obiect o cerere de expropriere în temeiul art. 23 alin. (1) din Legea nr. 33/1994.
1.6. Alte subiecte de drept public cu legitimitate procesuală activă
Legea contenciosului administrativ reglementează în art. 1 alin. (8), posibilitatea Prefectului, Agenției Naționale a Funcționarilor Publici și oricărui subiect de drept public de a introduce acțiuni în contencios administrativ, în condițiile prezentei legi și ale legilor speciale.
În categoria subiectelor de drept public intră atât primarul, ca autoritate publică autonomă locală executivă, Consiliul local ori județean, ca autoritate publică autonomă locală deliberativă, cât și comunele, orașele, municipiile și județele, ca persoane de drept public.
Actuala reglementare este în acord cu Carta europeană a autonomiei locale,care în art. 11, consacrat protecției legale a autonomiei locale, prevede că autoritățile administrației publice locale trebuie să dispună de dreptul de a se adresa instanțelor judecătorești pentru asigurarea exercițiului liber al competențelor lor și al respectului principiilor de autonomie locală instituite prin Constituție sau prin legislația națională.
În ceea ce privește posibilitatea primarului de a ataca în contencios administrativ o hotărâre de Consiliu local, în calitate de reprezentant în justiție a comunei, orașului sau municipiului, printr-o decizie recentă, Instanța Supremă a pus capăt controverselor din doctrină statuând următoarele: „În condițiile Legii administrației publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare și ale Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, unitatea administrativ-teritorială, prin autoritatea sa executivă, respectiv primarul, nu are dreptul de a ataca în fața instanței de contencios administrativ hotărârile adoptate de autoritatea sa deliberativă, respectiv Consiliul local sau, după caz, Consiliul General al Municipiului București.”
Orientarea jurisprudențială mai veche a fost tot în sensul deciziei cit. supra, stabilind că primarul nu poate nici în nume propriu și nici în calitatea sa de reprezentant al unității administrativ-teritoriale să conteste legalitatea hotărârii de Consiliu local. Desigur, primarul poate sesiza, în condițiile legii, prefectul județului, invocând nelegalitatea unei hotărâri a Consiliului local, acesta urmând a aprecia suveran dacă înțelege să formuleze acțiune în anulare în temeiul Legii contenciosului administrativ.
Consilierul local, are calitate procesuală activă în acțiunea în anularea hotărârii Consiliului local din care face parte; nu au această calitate procesuală, însă, consilierii locali sau județeni care au votat contra la adoptarea ei. Autorul D.C. Dragoș apreciază a fi întemeiată cea de-a doua soluție întrucât Consiliul local funcționează ca un organ colegial, nu prin persoanele care îl compun. Mai mult, consemnarea voturilor exprimate de consilieri este necesară doar pentru angajarea răspunderii patrimoniale solidare a acestora, în cazul anulării actului emis de Consiliu. În această situație, cei care au votat împotrivă vor fi exonerați de răspundere.
În doctrina administrativă, în mod judicios s-a apreciat că în sfera subiectelor de drept public ce dobândesc legitimitate procesuală activă în temeiul dispozițiilor art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004, sunt incluse și organismele sociale interesate.
Termenul de „organisme sociale interesate” evocă, potrivit art. 1 alin. (1) lit. s), acele structuri neguvernamentale, sindicate, asociații, fundații și alte asemenea, care au ca obiect de activitate protecția drepturilor diferitelor categorii de cetățeni sau, după caz, buna funcționare a serviciilor publice administrative.
Legitimitatea procesuală activă în contencios obiectiv a acestor organisme sociale interesate, întemeiată pe interesul legitim public, rezultă și din voința legiuitorului care, în art. 2 alin. (1) lit. a) din lege, le-a asimilat persoanei vătămate.
Reglementate prin Legea dialogului social nr. 62/2011, republicată, organizațiile sindicale sunt persoane juridice civile, care pot avea calitatea de reclamant în litigiile administrative.
Potrivit art. 28 alin. (2) din Legea 62/2011, „în exercitarea atribuțiilor prevăzute la alin. (1) organizațiile sindicale au dreptul de a întreprinde orice acțiune prevăzută de lege, inclusiv de a formula acțiune în justiție în numele membrilor lor, în baza unei împuterniciri scrise din partea acestora. Acțiunea nu va putea fi introdusă sau continuată de organizația sindicală dacă cel în cauză se opune sau renunță la judecată în mod expres.”
Tot în acest sens s-a pronunțat și Înalta Curte de Casație și Justiție printr-o decizie referitoare la calitatea procesuală activă a unei federații sindicale.
În temeiul prevederilor Ordonanței Guvernului nr. 26/2000, asociațiile și fundațiile au capacitate procesuală activă de a introduce acțiuni în contencios administrativ împotriva actelor normative care vatămă interesele membrilor săi, chiar dacă prin actul atacat nu se instituie drepturi și obligații în sarcina sa, ca persoană juridică, întrucât această situație nu exclude posibilitatea ca actul normativ atacat să lezeze drepturile asociației sau fundației reglementate prin alte acte normative. Interesul legitim al asociației rezidă în faptul că, în limitele cadrului legal instituit de O.G. nr. 26/2000, are dreptul să acționeze pentru satisfacerea interesului de grup al membrilor săi, fiind împuternicită prin actul constitutiv, să negocieze pentru aceștia și să-i reprezinte.
1.7. Legitimarea procesuală pasivă în contenciosul administrativ
În acțiunile de contencios administrativ, indiferent de caracterul obiectiv sau subiectiv, calitatea de pârât o are autoritatea publică emitentă a actului atacat.
Legea nr. 554/2004 conține, în art. 2 alin. 1), lit. b) o definiție legală a noțiunii de autoritate publică: „orice organ de stat sau al unităților administrativ-teritoriale care acționează în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public; sunt asimilate autorităților publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obținut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică.”
Pentru a avea legitimitate procesuală activă nu este necesar ca autoritatea publică să dețină și calitatea de persoană juridică civilă.
Astfel, spre exemplu, primarul, în calitate de autoritate publică executivă, la nivel local, poate emite acte administrative în exercitarea atribuțiilor prevăzute de lege, iar actele emise îl angajează pe primar în raporturi de drept public, inclusiv procesuale, în nume propriu, ca subiect de drept public. În schimb, primarul nu poate sta, în nume propriu, în raporturi juridice civile materiale sau procesuale, ci numai în numele unității administrativ-teritoriale pe care o reprezintă, potrivit legii și care dispune de personalitate juridică de drept public.
Alte autorități publice, precum ministerele, dispun atât de capacitate juridică administrativă, cât și de personalitate juridică civilă, putând participa direct atât la raporturi juridice de drept administrativ, cât și la raporturi juridice civile materiale sau procesuale.
În acțiunea în despăgubiri pentru repararea prejudiciului cauzat printr-un act administrativ are calitatea de pârât autoritatea publică emitentă a actului dacă aceasta are personalitate juridică civilă și, deci, are patrimoniu propriu. În caz contrar, va avea această calitate persoana juridică civilă pe care o reprezintă emitentul actului cauzator de prejudiciu, respectiv statul care răspunde pentru actele emise de autoritățile sale și unitățile administrativ-teritoriale care răspund pentru actele autorităților publice locale și/sau județene: primarul și Consiliul local respectiv Președintele Consiliulului județean și Consiliul Județean. (art. 224 NCC).
În doctrină s-a suținut, pe bună dreptate, că sunt titulare de drepturi și obligații în raporturile de drept administrativ deduse judecății și autoritățile emitente ale operațiunilor administrative/acelor premergătoare, atacate odată cu actul administrativ emis în baza lor, sau autoritățile care, potrivit legii, sunt abilitate să soluționeze anumite etape ale procedurii administrative de contestare, în cazul în care, prin lege specială, este prevăzută o procedură derogatorie de la procedura prealabilă de drept comun reglementată de art. 7 din Legea nr. 554/2004.
Așadar, comuna, orașul, municipiul sau județul, ca persoane de drept public, cu patrimoniu propriu, ar putea fi chemate în judecată numai dacă acțiunea în contencios administrativ cuprinde și un capăt de cerere privind plata de despăgubiri pentru prejudiciul cauzat printr-un act nelegal al uneia dintre autoritățile publice locale constituite în cadrul unităților administrativ-teritoriale respective, în caz contrar existând riscul unor dificultăți în procedura de executare, care ar putea lipsi de caracterul efectiv hotărârea judecătorească.
În doctrină, se propune ca, de lege ferenda, atât la nivel teoretic cât și practic, să fie abandonată teoria personalității administrative (restrânse) a organelor administrației publice, care este o parte a personalității de drept public, cu consecința ca aceste organe să nu aibă niciodată calitate procesuală pasivă în contencios administrativ ori în alte litigii, această calitate trebuind să-i fie conferită persoanei juridice de drept public care are exercițiul puterii publice și care emite acte administrative prin intermediul organelor sale.
În argumentația sa, autorul O. Podaru, pornește de la ideea că aptitudinea de a emite acte administrative-conceptul de capacitate administrativă-aparține în mod necesar persoanelor juridice de drept public, întrucât numai acestea (titulare ale capacității juridice depline) au și capacitate administrativă (parte a întregului). În susținerea acestei teze, la care ne raliem, autorul mai argumentează că orice tip de capacitate trebuie să constea în posibilitatea unei entități de a intra ca parte într-un raport juridic, ca titular de drepturi și obligații, iar unde există drepturi și obligații, trebuie să existe în mod necesar și un patrimoniu. Prin urmare, atât capacitatea administrativă, cât și actul administrativ, aparțin titularului patrimoniului, iar nu strict organului emitent.
În condițiile actualei reglementări, Statul nu este considerat subiect al raportului juridic de contencios administrativ în mod direct, acțiunea putând fi exercitată față de orice organ al său, sau al unității administrativ-teritoriale care acționează în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public.
Înalta Curte de Casație și Justiție a statuat printr-o decizie că statul român nu are calitate procesuală pasivă în litigiile administrative. Acțiunea în contencios administrativ, având ca obiect răspunderea Statului, pentru lipsa de eficacitate a serviciilor publice, este inadmisibilă.
În acțiunile având ca obiect anularea unui ordin emis de un ministru, autoarea G. Bogasiu remarcă faptul că, în mod frecvent, este chemat în judecată ministrul, singur sau împreună cu ministerul, pe motiv că ministrul este emitentul actului administrativ. Aceeași autoare afirmă că, de fapt, ministerele sunt cele care au calitatea de autorități emitente iar nu miniștrii, care pot fi chemați în judecată numai atunci când se solicită despăgubiri, în condițiile art. 16 din Legea nr. 554/2004. Potrivit Legii nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului, miniștrii au calitatea de conducători ai ministerelor și reprezintă ministerele în raporturile cu celelalte autorități publice, cu persoanele juridice și fizice din țară sau din străinătate, precum și în justiție. Miniștrii îndeplinesc o funcție de demnitate publică, nefiind ei înșisi autorități publice în sensul art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004.
Privitor la acțiunea în contencios administrativ având ca obiect anularea unui act administrativ, în care apare ca pârât primăria, deși aceasta nu este definită de lege ca persoană de drept public sau ca subiect de drept administrativ de sine-stătător, paralizarea cererii de chemare în judecată pentru acest motiv ar fi disproporțională față de interesul protejat prin normele care guvernează un astfel de litigiu.
Secțiunea a 2-a. Tutela administrativă
2.1. Considerații generale
Instituția tutelei își are sorgintea în dreptul privat, reprezentând o măsură de ocrotire a persoanelor fizice care nu dispun de discernământul necesar pentru a-și administra propriile bunuri și interese. În dreptul public, controlul de tutelă a fost instituit în dreptul francez și preluat în dreptul nostru, ca o contrapondere la descentralizarea sistemului administrativ și la recunoașterea autonomiei locale, prin care statul își păstrează dreptul de a veghea la respectarea legii în activitatea acestor autorități.
Acest tip de control se află în plină expansiune, în condițiile în care diferite părți componente ale sistemului administrației se organizează și vor funcționa autonom.
În doctrina de specialitate a fost lansată și teza conform căreia raporturile dintre prefect și autoritățile administrației publice locale și județene, pe de-o parte și raporturile dintre Agenția Națională a Funcționarilor Publici și autoritățile administrației centrale și locale, în ceea ce privește legislația funcției publice, pe de altă parte, ar putea fi catalogate ca raporturi de control al legalității și mai puțin ca raporturi de tutelă. În opinia autorului acestei opinii, tutela presupune mai mult decât controlul, în sensul că nici prefectul, nici Agenția Națională a Funcționarilor Publici nu pot încheia acte administrative în numele autorității administrației publice locale și județene, nu le pot modifica sau revoca și nici nu le pot anula.
Cu alte cuvinte, tutela administrativă reprezintă o limită impusă autorităților administrative locale, în vederea salvgardării legalității și apărării interesului public.
2.2. Tutela administrativă exercitată de către prefect
Articolul 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pune în aplicare dispozițiile art. 123 alin. (5) din Constituția României, republicată în 2003, conform cărora prefectul exercită un rol de tutelă administrativă, în sensul că poate ataca în fața instanței de contencios administrativ, un act al consiliului județean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ca fiind nelegal.
Din analiza textului legal se constată o neconcordanță a acestuia raportat la textul constituțional pe care trebuia să-l reia: dacă textul constituțional precizează trei autorități publice supuse controlului (primarul, Consiliul local, Consiliul județean), art. 3 alin. (1) din lege se referă la „autoritățile administrației publice locale”, din dorința de a include aici și președintele Consiliului județean.
Soluția extinderii controlului de legalitate și asupra actelor președintelui Consiliului județean se impune având în vedere și dispozițiile art. 2 din Legea nr. 215/2001, republicată. Potrivit acestor dispoziții, printre autoritățile executive se enumeră, alături de primar și președintele Consiliului județean.
În acest context normativ, concluzia ce se poate desprinde este aceea că prefectul poate ataca, în temeiul art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în fața instanței de contencios administrativ, hotărârile Consiliului local, dispozițiile primarului, hotărârile Consiliului județean și dispozițiile președintelui Consiliului județean.
Achiesăm la opinia exprimată în doctrină potrivit căreia interpretările forțate ale Constituției se datorează dorinței de a face ca în practică, o autoritate locală să nu rămână necontrolată din punct de vedere al legalității obiective, deoarece textul constituțional nu era chemat să meargă atât de departe încât să identifice exact autoritățile asupra cărora se exercită controlul.
În acest context, apreciem că de lege ferenda, cu ocazia unei noi revizuiri a Constituției, se impune modificarea textului art. 123 alin. (5), în sensul includerii și în sfera lui de incidență a actelor emise de președintele Consiliului județean și, corelativ, adaptarea legislației organice respectiv a art. 115 alin. (7) din Legea 215/2001 a administrației publice, republicată.
Controlul de tutelă administrativă exercitat de prefect se circumscrie doar motivelor de nelegalitate ale actelor administrative emise sau adoptate de autoritățile publice locale, fără a putea să-și exercite activitatea de cenzură în ce privește oportunitatea emiterii actelor respective. Prefectul județului, ca reprezentant al Guvernului în teritoriu, veghează ca activitatea consiliilor locale să se desfășoare în conformitate cu prevederile legii, iar între prefect și consiliul local nu există raporturi de subordonare, astfel că acesta nu poate exercita acțiune în justiție decât pentru motive de nelegalitate a actului.
Sintagma „poate ataca” folosită atât de dispozițiile constituționale cât și de art. 3 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ, ne conduce la concluzia că prefectul are doar facultatea iar nu obligația de a ataca în fața instanței de contencios administrativ actele administrative considerate nelegale. Acreditarea acestei idei duce, însă, la încălcarea obligației prefectului de a asigura respectarea legilor, ceea ce nu poate fi acceptat.
În ceea ce privește parcurgerea procedurii administrative prealabile, conform art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, aceasta nu este obligatorie pentru prefect.
Cu toate acestea, practica administrativă a dovedit că, prin utilizarea acestei atenționări a autorității publice emitente, litigiul poate fi evitat, autoritatea publică fiind mai interesată să-și revoce actul decât să-i fie anulat de către instanță. Pe de altă parte, de multe ori ilegalitatea actului nu este sesizată de emitent (cu precădere în localitățile rurale, care duc lipsă de personal competent), iar prin cererea de reanalizare, acestuia i se oferă posibilitatea de a reveni asupra actului ilegal, dovedind bună-credință.
Pentru aceste motive, de lege ferenda, susținem teza revenirii la procedura prealabilă obligatorie în cazul acțiunii prefectului.
Relativ la obiectul controlului de tutelă administrativă exercitat de prefect, printr-o decizierecentă, Instanța Supremă a pus capăt practicii judiciare neunitare precum și controverselor existente în literatura de specialitate.
Prin decizia nr. 11/2015, Înalta Curte de Casație și Justiție a statuat următoarele: ,,În interpretarea dispozițiilor art. 3 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborate cu dispozițiile art. 63 alin. (5) lit. e) și art. 115 alin. (2) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare și ale art. 19 alin. (1) lit. a) și e) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului, republicată, cu modificările și completările ulterioare și ale art. 123 alin. (5) din Constituție, prefectului îi este recunoscut dreptul de a ataca în fața instanței de contencios administrativ actele administrative emise de autoritățile administrației publice locale, în înțelesul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare.”
Așadar, controlul de legalitate al prefectului poate viza atât actele administrative unilaterale tipice, individuale și normative, cât și cele asimilate precum contractele administrative, conform prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Pe aceeași linie de gândire, apreciem că pot fi incluse sferei de acțiune tutelei administrative exercitate de prefect și celelalte acte administrative asimilate, respectiv tăcerea administrației și refuzul nejustificat de a rezolva o cerere, în baza art. 2 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ. Astfel, prefectul, acționând în temeiul dreptului și interesului legitim public conferit prin art. 3 alin. (1), are posibilitatea, atunci când constată că inacțiunea unei autorități publice este contrară interesului public, să solicite acesteia, printr-o petiție, îndeplinirea atribuțiilor legale, iar în cazul tăcerii sau a refuzului poate duce conflictul în fața instanței de contencios administrativ, care va obliga autoritatea publică la realizarea atribuțiilor legale. Un exemplu edificator în acest sens este cazul primarului care refuză să înainteze Consiliului local proiectul de buget local sau al Consiliului local care refuză să ia act de încetarea mandatului de consilier local pe alte temeiuri decât incompatibilitatea.
Printr-o decizie de speță, Înalta Curte de Casație și Justiție a statuat că actele pe care le emit primarii inclusiv în materia evaluării secretarilor unităților administrativ-teritoriale și a celorlalți funcționari publici ce intră în competența lor, sunt supuse controlului de legalitate atât pe calea contenciosului administrativ în condițiile art. 1 alin. (1)-(2) din Legea 554/2004, cât și pe calea controlului de tutelă exercitat de prefect potrivit art. 123 alin. (5) din Constituție și art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, mecanisme procesuale care constituie veritabile garanții împotriva arbitrariului și abuzului de putere.
O altă precizare ce se impune a fi făcută în legătură cu obiectul cererii de chemare în judecată introdusă de prefect este că acesta poate consta doar anularea în tot sau în parte a actului ilegal (contencios obiectiv), respectiv obligarea la realizarea atribuțiilor legale. Prefectul nu poate cere despăgubiri, deoarece această posibilitate este conferită, prin Legea contenciosului administrativ, doar persoanelor fizice sau juridice.
Termenul în care prefectul poate promova acțiunea în contencios administrativ este de 6 luni de la data comunicării actului administrativ a cărui anulare se cere, potrivit art. 11 alin. (1), din oficiu, de către secretarul unității administrativ-teritoriale, care are această obligație potrivit art. 115 alin. (5) din Legea administrației publice locale, republicată. Acest termen este un termen de prescripție, conform art. 11 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.
În ipoteza în care, în pofida prevederilor Legii nr. 215/2001, nu a fost efectuată comunicarea actului de către secretarul unității administrativ-teritoriale, de îndată, nu mai târziu de 10 zile lucrătoare, devin aplicabile prevederile art. 11 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ, termenul de 6 luni curgând de la data când s-a cunoscut existența actului nelegal.
Acțiunea introdusă de prefect este scutită de timbru, iar conform art. 3 alin. (3), până la soluționarea cauzei actul atacat este suspendat de drept. Privitor la suspendarea de drept, în ciuda lipsei de precizie a textului legal, apreciem că aceasta operează până la soluționarea definitivă a cauzei.
Competența de judecată a acțiunii în anulare formulate de prefect este tribunalul județean, conform art. 10 din Legea nr. 554/2004.
2.3. Tutela administrativă specială exercitată de Agenția Națională a Funcționarilor Publici.
Agenția Națională a Funcționarilor Publici dobândește, potrivit art. 3 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 22 alin. (3) din Legea nr 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici republicată, legitimarea procesuală activă de a sesiza instanța de contencios administrativ cu privire la actele prin care autoritățile sau instituțiile publice încalcă legislația referitoare la funcția publică și funcționarii publici, constatate ca urmare a activității proprii de control, precum și cu privire la refuzul autorităților și instituțiilor publice de a aplica prevederile legale în domeniul funcției publice și al funcționarilor publici.
Spre exemplu, Agenția Națională a Funcționarilor Publici va putea contesta actele administrative de numire în funcție emise cu încălcarea legii, dar și refuzul autorităților publice de a-și îndeplini obligațiile derivate din legislația funcției publice, cum este aceea de a organiza concurs pentru ocuparea unei funcții vacante sa de a asigura evaluarea anuală a funcționarilor publici.
În literatura de specialitate s-a apreciat că Agenția Națională a Funcționarilor Publici este obligată să cerceteze toate sesizările privind încălcarea legii prin acte sau fapte administrative din domeniul funcției publice, neputându-se limita la constatările făcute cu ocazia activității de control efectuate din proprie inițiativă.
Potrivit dispozițiilor art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, nici în cazul acțiunilor introduse de Agenția Națională a Funcționarilor Publici nu este obligatorie plângerea prealabilă. Această dispoziție legală a fost criticată de unii doctrinari, susținându-se teza necesității instituirii caracterului obligatoriu al procedurii administrative prealabile, cu motivarea că în acest fel litigiile ar putea fi tranșate încă din faza administrativă, mai puțin costisitoare decât cea judiciară.
Până la soluționarea definitivă a cauzei, în condițiile art. 3 alin. (3), actele administrative atacate de această autoritate sunt suspendate de drept.
Deși dispozițiile art. 3 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nu prevăd în mod expres scutirea de la plata taxei judiciare de timbru, apreciem, alături de alți autori, că aceasta se impune în raport de prevederile art. 29 alin. (4) din O.U.G. nr. 80/2013 privind taxele judiciare de timbru unde se arată că acțiunile și cererile privind raportul de serviciu ale funcționarilor publici și ale funcționarilor publici cu statut special sunt asimilate, sub aspectul taxe judiciare de timbru conflictelor de muncă. În acest sens, conform dispozițiilor art. 270 din Legea nr. 53/2003 privind Codul muncii, republicată, aceste acțiuni sunt scutite de la plata taxei judiciare de timbru. În doctrină a fost exprimată și o opinie contrară, în sensul obligativității de plată a taxelor de timbru de către A.N.F.P.
De lege ferenda, se impune o intervenție a legiuitorului în sensul prevederii în mod expres în cuprinsul alin. (2) al art. 3 din Legea nr. 554/2004, exceptarea Agenției Naționale a Funcționarilor Publici de la plata taxelor judiciare de timbru în cazul acțiunilor în contencios obiectiv promovate de această autoritate. Prin această măsura s-ar asigura egalitatea de tratament juridic necesar celor două autorități publice: Prefect, respectiv Agenția Națională a Funcționarilor Publici, având în vedere că în exercitarea controlului de tutelă administrativă se realizează un scop comun: restabilirea ordinii de drept încălcate.
Termenul în care poate fi introdusă acțiunea în contencios administrativ obiectiv de către Agenția Națională a Funcționarilor Publici este de 6 luni de la data când s-a luat cunoștință de existența actului nelegal, fiind incidente și în acest caz dispozițiile art. 11 alin. (1)-(3) din Legea nr. 554/2004. Privitor la actele administrative cu caracter normativ, apreciate a fi nelegale, se va face aplicarea dispozițiilor art. 11 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ, acestea putând fi atacate oricând.
Competența de judecată a acțiunilor exercitate de Agenția Națională a Funcționarilor Publici, în cadrul tutelei administrative specializate, aparține din punct de vedere material secțiilor de contencios administrativ ale tribunalelor sau curților de apel, în funcție de autoritatea publică al cărei act se atacă.
Din punct de vedere teritorial, competența instanței de contencios administrativ este una alternativă, A.NF.P. putând opta între instanța de la sediul pârâtei și cea de la sediul său.
Secțiunea a 3-a. Obiectul acțiunii în contenciosul administrativ
3.1. Tipuri de cereri ce pot fi formulate în contenciosul administrativ
Potrivit dispozițiilor art. 8 din Legea contenciosului administrativ, obiectul principal al acțiunii în anulare îl poate constitui atât actele administrative unilaterale, de autoritate, tipice, cât și cele asimilate, care includ refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau interes legitim, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal la o cerere, contractele administrative și actul administrativ-jurisdicțional. Pentru identificarea obiectului acțiunii în contenciosul administrativ, în doctrină a fost realizată delimitarea între contenciosul administrativ subiectiv și cel obiectiv.
Astfel, ne aflăm în prezența contenciosului administrativ subiectiv atunci când reclamantul, prin acțiunea introdusă solicită instanței judecătorești să soluționeze o problemă referitoare la un drept subiectiv sau interes legitim personal, în sensul de a cerceta dacă un act administrativ tipic sau asimilat a adus atingere unei situații juridice subiective.
Contenciosul administrativ subiectiv este un contencios de plină jurisdicție, având în vedere faptul că reclamantul poate solicita atât anularea actului administrativ pe care îl consideră ilegal, obligarea autorității publice pârâte la emiterea unui act sau a unei operațiuni administrative, cât și acordarea de despăgubiri pentru pagubele materiale sau morale.
Contenciosul administrativ obiectiv semnifică faptul că prin acțiunea promovată de reclamant, acesta urmărește să apere un drept obiectiv sau un interes legitim public. În acest caz, instanța va verifica dacă au fost aduse atingeri unor drepturi care decurg din situații juridice cu caracter general și impersonal, ori dacă s-a lezat ordinea de drept.
În cazul acțiunilor de contencios administrativ obiectiv, intentate de prefect, Agenția Națională a Funcționarilor Publici, Ministerul Public, autoritățile publice, nu se pot solicita despăgubiri, ci doar anularea actului sau obligarea la rezolvarea cererii.
Într-o decizie de speță, Înalta Curte de Casație și Justiție a statuat că abrogarea unui act administrativ-normativ după declanșarea controlului judecătoresc de legalitate nu lipsește de obiect acțiunea în contencios administrativ, pentru că legalitatea actului se cenzurează în raport cu prevederile legale în vigoare la data emiterii sau adoptării lui. Instanța a mai reținut, în decizia citată, că reclamantul trebuie să invoce și să facă dovada unei vătămări într-un drept sau interes legitim, produsă ca efect al aplicării actului normativ în perioada activității sale, până la data intrării în vigoare a noii reglementări. În cazul în care reclamantul nu a solicitat despăgubiri, acțiunea va fi respinsă ca fiind rămasă fără obiect.
Pentru identitate de rațiune, într-o altă speță, Instanța Supremă a stabilit că poate constitui obiect al acțiunii în contencios administrativ un act administrativ individual a cărui durată de valabilitate a expirat, motivând că anterior valabilității sale, actul administrativ atacat a produs efecte juridice, posibil generatoare de vătămări ale drepturilor sau intereselor legitime ale reclamantului.
Privitor la acțiunea în contencios având ca obiect anularea actelor administrativ individuale sau normative de modificare sau completare a altor acte administrative, Înalta Curte de Casație și Justiție a statuat că aceasta este admisibilă cu motivarea că, în cazul unui litigiu administrativ, instanța verifică dacă sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 1 din Legea nr. 554/2004, respectiv dacă actul administrativ contestat este un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ și dacă s-a produs o vătămare a unui drept sau a unui interes legitim. Prin decizia nr. 1926/2014, Înalta Curte de Casație și Justiție a stabilit că „prin soluția instanței de fond, de respingere a acțiunii ca lipsită de obiect, s-a încălcat art. 21 din Constituție ce consacră accesul liber la justiție, dar și art. 6 CEDO ce prevede dreptul la un proces echitabil, în sensul că orice persoană are dreptul la judecarea, în mod echitabil, public și într-un termen rezonabil a cauzei sale, de către o instanță independentă și imparțială”.
În literatura de specialitate, în mod judicios s-a arătat că actele autorităților publice rămân acte administrative, supuse cenzurii instanțelor de contencios administrativ, indiferent de natura raporturilor juridice în legătură cu care au intervenit (raporturi juridice civile, de drept financiar, de dreptul muncii), dacă prin intermediul lor se exercită pe cale unilaterală o atribuție ce implică punerea în mișcare a puterii publice.
Tot în acest sens, autorul Oliviu Puie, argumentează că soluționarea unui litigiu declanșat împotriva unui act administrativ care vizează raporturi de dreptul muncii, civile etc. este guvernată formal de regulile contenciosului administrativ, urmând ca instanța de contencios administrativ să analizeze fondul prin verificarea întrunirii condițiilor specifice dreptului material dedus judecății, căruia îi incumbă obligația de natură administrativă.
O precizare ce se impune a fi făcută este cea referitoare la operațiunile administrative și operațiunile materiale care nu pot fi atacate în mod separat în fața instanței de contencios administrativ, pentru că nu produc efecte juridice prin ele însele. Totuși, acestea vor putea fi atacate odată cu actul administrativ la adoptarea sau emiterea cărora au contribuit.
Formularea de către autoritățile publice, în procesul de corespondență administrativă a unui răspuns adresat petentului prin care nu se dă naștere, nu se modifică și nu se sting raporturi juridice între reclamant și autoritatea publică nu poate face obiectul controlului de legalitate din partea instanței de contencios administrativ în contextul prevederilor Legii nr. 554/2004.
Obiect al acțiunii judiciare îl poate constitui și un act administrativ-jurisdicțional, în temeiul art. 6 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, care prevede că: „Actul administrativ-jurisdicțional pentru care, prin lege organică specială, se prevede o cale de atac în fața unei alte jurisdicții administrative speciale poate fi atacat direct la instanța de contencios administrativ, în termen de 15 zile de la comunicare, dacă partea înțelege să renunțe la calea administrativ-jurisdicțională de atac.”
Potrivit dispozițiilor alin. (1)1 din Legea contenciosului administrativ, nou introdus prin Legea nr. 272/2007, „persoanele fizice și persoanele juridice de drept privat pot formula capete de cerere prin care invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge în mod logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat”. În acest fel, s-a pus capăt așa-numitelor „acțiuni populare” intentate de diverse persoane fizice sau juridice de drept privat care nu erau în măsură să justifice, prin raportare la propria persoană, o vătămare a unui drept sau interes legitim privat și ca atare, își întemeiau acțiunea numai pe teza vătămării interesului public.
Soluția adoptată de către legiuitorul organic a fost criticată, în doctrină, pe motivul lipsei de aplicabilitate practică. Autorul acestei critici arată că respingerea acțiunii principale va conduce implicit și la respingerea acțiunii subsidiare în contencios administrativ obiectiv, pe când emiterea acțiunii principale în favoarea unei persoane fizice sau juridice de drept privat ar conduce la anularea actului ori la obligarea autorității publice la emiterea unui asemenea act și eventual la plata de despăgubiri. Prin admiterea acțiunii subsidiare, reclamantul va putea obține doar anularea actului atacat, respectiv obligarea autorității publice la adoptarea unei conduite în acord cu prevederile legale, fiind exclusă în acest caz acordarea de despăgubiri. Pe baza acestor considerente, același autor apreciază că odată ce a fost admis capătul de cerere principal, obiectivul reclamantului a fost atins, actul administrativ fiind anulat ori autoritatea publică a fost obligată la efectuarea unei prestații în beneficiul acestuia, indiferent că este vorba de obligarea la o conduită administrativă legală sau la plata de despăgubiri pentru prejudiciul suferit.
În cazul acțiunilor în contencios administrativ subiectiv intentate de Avocatul Poporului sau de Ministerul Public, reclamantul introdus în proces va avea posibilitate de a solicita și despăgubiri, completându-și, astfel, acțiunea introductivă. Din cuprinsul art. 1 alin. (3) și (4) din Legea nr. 554/2004, reiese faptul că în litigiile declanșate de cele două autorități publice un rol determinant îl are petiționarul. Astfel, în vederea continuării litigiului, petiționarul este obligat să își însușească cererea formulată de Avocatul Poporului la primul termen de judecată, iar în cazul acțiunilor formulate de Ministerul Public, declanșarea acțiunii în contencios administrativ este condiționată de acordul prealabil al acestuia.
Potrivit dispozițiilor cuprinse în art. 14 și 15 din Legea contenciosului administrativ, obiect al acțiunii în contencios administrativ poate fi și supendarea actului administrativ a cărui anulare se cere. În acest sens, conform art. 14 din Legea nr. 554/2004, pentru prevenirea unei pagube iminente, în cazuri bine justificate și după sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței de judecată să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral, până la pronunțarea instanței de fond. Potrivit art. 15 din lege, suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele de la art. 14 și prin cererea de anulare în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, cererea de suspendare se poate formula odată cu acțiunea principală sau printr-o acțiune separată, iar instanța poate dispune suspendarea actului administrativ până la soluționarea definitivă a cauzei.
În literatura juridică de specialitate s-a arătat că din interpretarea sistematică a dispozițiilor art. 8, art. 6, art. 16 și art.18 din Legea nr. 554/2004, rezultă că acțiunea în contencios administrativ poate avea ca obiect:
anularea totală sau parțială a actului administrativ și acordarea de despăgubiri materiale și/sau morale;
obligarea autorității pârâte la emiterea unui act administrativ sau a altui înscris și acordarea unor despăgubiri materiale și/sau morale;
obligarea autorității pârâte la efectuarea unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim și acordarea unor despăgubiri materiale și/sau morale;
anularea în tot sau în parte a unui aviz, acord sau alt tip de operațiune administrativă (cu condiția ca operațiunea administrativă să fie dedusă judecății împreună cu actul a cărei emitere a precedat-o, în caz contrar acțiunea fiind respinsă ca fiind inadmisibilă);
repararea prejudiciului cauzat prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale;
contracte administrative;
suspendarea executării actului în condițiile art. 14 și art. 15 din lege;
obligarea autorității publice la plata de despăgubiri pentru prejudiciul material sau moral cauzat ca urmare a conduitei sale nelegale;
anularea în tot sau în parte a unui act administrativ-jurisdicțional;
obligarea autorității care a contribuit la elaborarea, emiterea sau încheierea actului, ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, la plata de despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori prin întârziere (numai în solidar cu autoritatea publică pârâtă).
3.2. Contractele administrative
Din cuprinsul art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, reiese că instanța de contencios administrativ are competența de a soluționa litigiile ce se pot ivi în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum și orice litigii legate de încheierea, modificarea, interpretarea, executarea și încetarea contractului administrativ.
Dispozițiile anterior enunțate se coroborează cu prevederile art. 2 alin. (1) lit. c), teza a II-a din Legea contenciosului administrativ, potrivit cărora sunt asimilate actelor administrative în sensul acestei legi și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice, cu precizarea că, prin legi speciale, legiuitorul organic va putea prevedea și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ.
În doctrină, în mod judicios au fost criticate prevederile art. 2 alin. (1), lit. c), teza a II-a, din care rezultă că sunt asimilate actelor administrative unilaterale doar contractele administrative supuse regimului de drept public, care au ca obiect punerea în valoare și valorificarea unor bunuri proprietate publică, cu excluderea per a contrario a actelor administrative de gestiune prin care se pun în valoare bunuri proprietate privată aparținând statului sau unităților administrativ-teritoriale și care se încheie tot în baza actului administrativ de autoritate, în regim de putere publică și pentru realizarea unui interes general.
Autorul acestei teze, la care achiesăm, arată în argumentarea sa că resfrângerea sferei actelor administrative doar la acte administrative de autoritate sau unilaterale și, respectiv, la actele administrative de gestiune publică, contravine dispozițiilor art. 52 și 126 din Constituția revizuită, care nu disting între actele administrtative de gestiune publică sau privată, fiind de esența principiilor de drept și în concordanță cu principiul supremației Constituției în piramida normativă faptul că, atunci când legiuitorul constituant nu distinge, a fortiori, nici legiuitorul ordinar și interpretul nu pot distinge (ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus).
Cu privire la această problemă s-a pronunțat Înalta Curtea de Casație și Justiție, printr-o decizie de speță, statuând că din interpretarea per a contrario a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) teza a II-a, contractul de concesiune având ca obiect punerea în valoare a unor bunuri proprietate privată a statului sau a unităților administrativ-teritoriale, nu este de competența instanțelor de contencios administrativ.
Cu toate acestea, susținem propunerea de lege ferenda, de modificare a actualei Legi a contenciosului administrativ, în acord cu dispozițiile constituționale revizuite, în sensul asimilării în sfera actelor administrative de autoritate și a contractelor administrative prin care se pun în valoare bunuri proprietate privată a statului sau a unităților administrativ-teritoriale (concesionarea, închirierea, vânzarea, exproprierea) deoarece și în această ipoteză, autoritățile administrației publice, încheind astfel de contracte numai în baza actului administrativ de autoritate (hotărâre de Guvern, hotărâre de Consiliu local, județean, etc), acționează în exercitarea puterii publice.
Filosofia contractelor administrative presupune ca acordul de voință al părților să fie subordonat interesului public. Contractul administrativ nu este un scop în sine, precum contractul civil; contractul administrativ, la fel ca și actul administrativ unilateral, reprezintă un mijloc juridic prin care se realizează administrația publică, fie sub forma aplicării la cazuri concrete a legii, fie sub forma prestării de servicii publice, în sensul larg al termenului, în limitele legii.
Aplicarea regulii instituite de alin. (3) al art. 8 din lege, nu se poate face în mod discrimantoriu, ci în spiritul dreptului tuturor părților litigante la un proces echitabil, principiu înscris în art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și în art. 21 alin. (3) din Constituția României, revizuită în 2003.
3.3. Acțiunile împotriva ordonanțelor Guvernului
Potrivit art. 126 alin. (6) din Constituția României republicată în 2003, instanțele de judecată a contenciosului administrativ sunt competente să soluționeze acțiunile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau, după caz, prin dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale.
Legea nr. 554/2004 a reglementat, în art. 9, două categorii de acțiuni ce pot fi declanșate de persoana vătămată împotriva ordonanțelor Guvernului sau a unor dispoziții din cuprinsul acestor ordonanțe.
O primă acțiune în contencios administrativ, în concordanță cu dispozițiile art. 9 alin. (1)-(3) din Legea contenciosului administrativ, este cea formulată de persoana vătămată într-un drept sau un interes legitim concomitent cu ridicarea excepției de neconstituționalitate, deci împotriva unor ordonanțe ce n-au fost încă apreciate de către Curtea Constituțională ca fiind contrare normei constituționale.
O a doua acțiune ce poate fi declanșată de persoana vătămată vizează ordonanțe deja declarate ca fiind neconstituționale în alte cauze, conform prevederilor art. 9 alin. (4) din Legea.
În privința acțiunilor formulate de o persoană vătămată, în cazul în care s-a declarat neconstituțională ordonanța prin admiterea unei excepții în altă cauză, Înalta Curte de Casație și Justiție a constatat că efectele se produc de la data admiterii excepției și în cauze similare, care au ca temei juridic aceleași prevederi declarate neconstituționale.
În acțiunea formulată în temeiul art. 9 din Legea contenciosului administrativ, calitatea procesuală pot avea Guvernul, ca autoritate emitentă a ordonanței, autoritățile publice emitente ale actelor administrative-tipice sau asimilate- ce au avut ca temei ordonanța neconstituțională și, după caz, persoanele care au contribuit la elaborarea sau adoptarea ordonanței și a actelor administrative, în condițiile prevăzute în art. 16 din lege. Așadar, Primul Ministru, miniștrii de resort ori alți funcționari, ar putea fi introduși în cauză dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru întârziere.
Dacă ordonanța sau o dispoziție a acesteia a fost declarată neconstituțională, instanța de contencios administrativ soluționează fondul cauzei (care nu poate fi numai anularea ordonanței), în caz contrar, acțiunea se respinge ca inadmisibilă. Așadar, este inadmisibilă o acțiune având ca obiect anularea unor acte sau acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului atunci când Curtea Constituțională a constatat conformitatea ordonanței criticate cu legea fundamentală. Fiind sesizată cu o excepție de neconstituționalitate, Curtea Constituțională a constatat că prevederile art. 9 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, sunt neconstituționale în măsura în care permit ca acțiunea introdusă la instanța de contencios administrativ să aibă ca obiect principal constatarea neconstituționalității unei ordonanțe sau a unor dispoziții dintr-o ordonanță.
Într-o decizie de speță, Instanța Supremă a apreciat că actele administrative emise în baza unei ordonanțe afectate de un viciu de constituționalitate, devin lipsite de temei legal, întrucât nu poate fi calificat drept legal un act juridic emis sau încheiat în baza unei dispoziții neconstituționale. În motivarea deciziei, Înalta Curte de Casație și Justiție a mai arătat că nu poate fi acceptată teza susținută de autoritatea publică recurentă conform căreia decizia Curții Constituționale nu poate fi avută în vedere întrucât a fost pronunțată ulterior emiterii actului administrativ contestat și are putere numai pentru viitor. Acceptarea tezei susținute de recurenta-pârâtă ar lipsi de finalitate controlul de constituționalitate, care nu se limitează la asanarea sistemului legislativ prin eliminarea prevederilor legale contrare Constituției, ci include protecția efectivă a drepturilor și libertăților fundamentale ale destinatarilor normelor declarate neconstituționale.
O problemă cu incidență majoră în legătură cu acțiunea în contencios administrativ având ca obiect ordonanțe ale Guvernului, este reprezentată de situația în care ordonanța nu a fost declarată neconstituțională până la aprobarea acesteia prin lege de către Parlament.
Referitor la acest aspect, Curtea Constituțională a României a statuat, în mod judicios, că Parlamentul nu este îndreptățit să confirme o normă constituțională, care își păstrează acest caracter acest caracter atâta timp cât legiuitorul nu a modificat-o, astfel că legea de aprobare nu poate elimina starea de neconstituționalitate rezultată din ordonanță, aceasta neputând fi înlăturată prin confirmarea actului de către altă autoritate, chiar dacă aceasta este legiuitorul.
În acord cu decizia Curții Constituțională, în practica judiciară s-a decis că este admisibilă o astfel de acțiune, cu motivarea că la momentul sesizării instanței, ordonanța de Guvern era în vigoare, actul administrativ vătămător a fost emis în temeiul ei, cerințele formale ale art. 9 erau îndeplinite, iar legea de aprobare a ordonanței nu retroactivează, deci nu-și poate extinde efectele asupra actului administrativ vătămător, paralizând demersul reclamantului prin împrejurări ulterioare survenite în procesul legislativ.
Și în literatura de specialitate, a fost exprimată opinia, la care subscriem, conform căreia este admisibilă acțiunea în contencios administrativ și în cazul în care neconstituționalitatea ordonanței a fost declarată în urma controlului de constituționalitate al legii de aprobare.
Referitor la termenul pe care persoana vătămată îl are la dispoziție, în cazul acțiunii întemeiate pe dispozițiile art. 9 alin. (1)-(3), legiuitorul a prevăzut în mod expres, în art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, ca aceasta poate fi exercitată oricând.
În cazul acțiunii întemeiate pe dispozițiile art. 9 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ, aceasta poate fi introdusă în limita unui termen de un an calculat de la data publicării deciziei Curții Constituționale în Monitorul Oficial al României, Partea I, termenul fiind de decădere.
Persoana vătămată are la dispoziție și unele cazuri în care poate formula acțiune directă în despăgubiri. În doctrină, se arată că acțiunea directă exclusiv pentru despăgubiri este admisibilă în principiu, în următoarele situații:
în cazul reglementat de art. 9 alin. (1)-(3), persoana vătămată putând introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, doar însoțită de excepția de neconstituționalitate; soluția dată de Curtea Constituțională în caz de admitere a acțiunii va conduce la judecata pe fond acțiunii directe în despăgubiri, iar în caz de respingere a excepției de neconstituționalitate acțiunea urmează a fi respinsă de către instanță ca fiind inadmisibilă.
în cazul reglementat de art. 9 alin. (4), atunci când o ordonanță a fost declarată neconstituțională în urma unei excepții ridicate în altă cauză, în limitele termenului de decădere de un an;
în situația în care autoritatea publică emitentă a unui act administrativ ilegal sesizează instanța de contencios administrativ în vederea constatării nulității actului care a intrat în circuitul civil, devenind astfel irevocabil;
în cazul în care persoana vătămată primește un răspuns favorabil în faza de formulare a plângerii prealabile, aceasta fiind îndreptățită a obține repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru prejudiciul nepatrimonial;
în situația unui administrativ abrogat; abrogarea duce la încetarea existenței actului administrativ și a efectelor acestuia doar pentru viitor, fără a se răsfrânge asupra efectelor produse de acesta în perioada în care era valabil.
În practică, se mai poate ivi situația în care autoritatea publică emitentă formulează un răspuns favorabil la plângerea prealabilă, însă nu procedează la revocarea actului administrativ ilegal. În aceste condiții, persoana vătămată poate solicita instanței de contencios administrativ anularea în tot sau în parte a actului administrativ ilegal sau/și obligarea autorității la emiterea unui act în conformitate cu dispozițiile legale și eventual plata unor despăgubiri materiale și/ori morale.
În cazul în care autoritatea publică formulează un răspuns nefavorabil, acțiunea intentată poate avea ca obiect anularea totală sau parțială a actului administrativ atacat, obligarea la emiterea unui alt act/înscris sau la efectuarea unei anumite operațiuni administrative și/sau acordarea de despăgubiri.
Referitor la refuzul autorității publice de a soluționa favorabil o cerere, potrivit art. 2 alin. (l), lit. i) din Legea nr. 554/2004, de subliniat este faptul că nu orice tip de refuz al autorității publice poate fi considerat a fi un refuz nejustificat, ci doar exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane, încâlcându-și prin aceasta prerogativele de competență conferite de lege. Este asimilată refuzului nejustificat și nepunerea în executare a actului administrativ ce a fost emis ca urmare a soluționării favorabile a cererii, sau, după caz, a plângerii prealabile. Așa cum s-a afirmat și în literatura de specialitate, această ultimă precizare este binevenită, întrucât există numeroase situații în care autoritatea publică, fie achiesează la petiția adresată de către o persoană. Fie la recursul administrativ prin care se contestă un act ilegal, dar nu duce până la capăt soluționarea conflictului, tergiversând punerea în aplicare a deciziei luate.
Atunci când autoritatea publică formulează un răspuns favorabil, revocă actul administrativ ilegal și emite un alt act cu respectarea prevederilor legale incidente, persoana vătămată se poate îndrepta împotriva autorității publice doar cu acțiune directă în despăgubiri.
Când autoritatea publică nu formulează un răspuns în termenul prevăzut de lege de 30 persoana care se consideră vătămată se poate adresa instanței de contencios administrativ solicitând anularea totală sau parțială a actului.
Nesoluționarea în termenul legal a unei cereri sau tăcerea administrației a fost definită în art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004 ca fiind ,,atitudinea autorității publice de a nu răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, atunci când prin lege nu se prevede alt termen”.
Tot în acest sens, relevante sunt și dispozițiile Ordonanței Guvernului nr. 27/2002 privind reglementarea activității de soluționare a petițiilor, care prevede în art. 8 obligativitatea autorităților și instituțiilor publice de a comunica în termen de 30 de zile de la data înregistrării petiției.
De evidențiat este faptul că și în ipoteza în care soluționarea cererii presupune efectuarea unei operațiuni administrative, expirarea termenului de 30 zile, termen care poate fi prelungit cu 15 zile ca reper maxim, semnifică refuz nejustificat, dacă operațiunea nu a fost efectuată, întrucât rezolvarea cererii presupune realizarea efectivă a operațiunii și nu doar anunțarea ei prin răspunsul comunicat petiționarului.
În situația în care autoritatea publică soluționează favorabil cererea, dar cu depășirea termenului legal de 30 de zile de la înregistrare, persoana care a formulat cererea va achiesa la soluția dată de către autoritatea publică, cu depășirea termenului legal de soluționare, nemaiavând niciun interes legitim de a formula o acțiune în contencios administrativ.
Potrivit art. 7 alin. (5) procedura plângerii prealabile nu este aplicabilă actelor administrative asimilate, prevăzute în art 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.
3.4. Actele administrative exceptate de la exercitarea controlului de legalitate pe calea contenciosului administrativ
3.4.1. Considerații generale
Art. 126 alin. (6) din Constituția României, revizuită, statuează: „Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepția celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum și a actelor de comandament cu caracter militar”.
În art. 52, legiuitorul constituant instituie dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică de a se adresa instanței judecătorești competente, stabilind totodată că limitele acestui drept urmează a fi stabilite prin lege organică.
Articolul 5 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, are următorul cuprins: „(1) Nu pot fi atacate în contencios administrativ: a) actele administrative ale autorităților publice cu Parlamentul; b) actele de comandament cu caracter militar. Alineatul (2) al aceluiași articol consacră recursul paralel, statuând că „nu pot fi atacate pe cale contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede, prin lege organică o altă procedură”.
Alineatul (3) al art. 5 din Legea nr. 554/2004 are următorul conținut: „Actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgență, cele care privesc apărarea și securitatea națională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum și pentru înlăturarea consecințelor calamităților naturale, epidemiilor și epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere.
În fine, conform art. 5 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, în litigiile prevăzute la alin. (3) nu sunt aplicabile dispozițiile art. 14 și 21 din lege.
3.4.2. Excepții absolute
Actele administrative ale autorităților publice care privesc raporturile cu Parlamentul și actele de comandament cu caracter militar sunt exceptate de la orice formă de control judecătoresc, nu numai de la controlul judecătoresc pe calea contenciosului administrativ.
Primele au mai fost denumite în literatura juridica de specialitate interbelică acte de guvernământ sau acte politice care atrag răspunderea politică a autorității publice emitente.
Înalta Curtea a decis că orice alte emise de autoritățile militare, străine de necesitățile propriu-zise ale acțiunilor militare, cum ar fi și ordinele de trecere în rezervă ale militarilor, nu sunt acte de comandament militar în sensul art. 2 alin. (1) lit. l) din Legea nr. 554/2004 și pot fi astfel cenzurate pe calea contenciosului administrativ.
În privința naturii juridice a decretului de grațiere, în doctrină și în practica judiciară au existat și există în continuare controverse. În legătură cu această problematică, se impune precizarea că, începând cu data de 1 februarie 2014, data intrării în vigoare a noului Cod penal, a fost modificată și completată Legea nr. 546/2002 privind grațierea și procedura acordării grațierii, prin dispozițiile art. 3 alin. (2) din această lege, stabilindu-se în mod expres că decretul de grațiere individuală nu poate fi revocat.
Un alt element de noutate ce trebuie evidențiat este precizarea expresă în Legea nr. 546/2002 că grațierea individuală prin decret al Președintelui României poate fi acordată și persoanelor juridice, în contextul în care noul Cod Penal consacră expres și instituția răspunderii penale a persoanei juridice.
Jurisprudența este unanimă în a considera că decretul de grațiere nu poate fi supus cenzurii instanțelor de contencios administrativ, chiar dacă motivarea hotărârilor judecătorești reflectă deosebiri de nuanță în ceea ce privește natura juridică a acestor acte considerate fie acte administrative supuse relației cu Parlamentul, prin controlul politic exercitat asupra activității primului ministru, care contrasemnează decretul și preia astfel răspunderea, fie ca acte juridice complexe, de drept constituțional și drept penal, care nu pot fi plasate în cadrul unui raport tipic de drept administrativ, astfel încât partea poate recurge la remedii procesual-penale.
În schimb, în doctrină, în mod judicios s-a arătat că decretul de grațiere individuală emis de Președintele României este un act administrativ unilateral al Șefului Statului, fără ca prin lipsa sau refuzul contrasemnării acestor decrete de către primul-ministru să poată fi înfrântă manifestarea de voință a Președintelui României. În motivarea acestei teze, la care ne raliem, se mai apreciază că sustragerea de la controlul instanței de contencios administrativ a decretelor individuale de grațiere doar pe considerentul că sunt contrasemnate de către premier și în contextul în care lipsa sau refuzul contrasemnării nu afectează legalitatea decretului de grațiere individuală, înseamnă a se afecta grav principiul constituțional al liberului acces la justiție, care nu poate fi limitat decât pentru motive obiectiv și rezonabile și dacă se impune într-o societate democratică.
În sprijinul opinei expuse supra, în doctrină se mai arată că formalitatea procedurală a contrasemnării decretelor de către prim-ministru nu reprezintă un criteriu pentru a include respectivul decret în sfera actelor exceptate de la controlul instanțelor de contencios administrativ, ci este necesar să ne raportăm la conținutul său pentru a-l încadra astfel.
În ceea ce privește decretul de promulgare a unei legi, Înalta Curte de Casație și Justiție a decis că acesta intră în categoria actelor care privesc raporturile cu Parlamentul, în sensul art. 5 alin. (1) lit. a) din Lege nr. 554/2004, motivând că decretul de promulgare a unei legi este emis ca urmare a relațiilor/raporturilor cu Parlamentul, conform atribuțiilor prevăzute de art. 77 și art. 100 alin. (1) din Constituție.
3.4.3. Recursul paralel
Legea contenciosului administrativ, reglementează în art. 5 alin. (2) imposibilitatea atacării pe cale contenciosului administrativ a actelor pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară.
Sistemul legislativ românesc relevă câteva situații în care legiuitorul a înțeles să adopte o altă procedură decât cea a dreptului comun în materie de contencios administrativ. Spre exemplu, actele administrative prevăzute de legislația fondului funciar constituie obiectul unei alte proceduri judiciare speciale, putând fi atacate în fața instanței civile de drept comun.
Actele emise de autoritățile notificate în baza dispozițiilor Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989 pot fi atacate la secția civilă a tribunalului. În materie contravențională, acțiunile prin care se contestă procesele-verbale de constatare și sancționare contravențională se soluționează de judecătoria de la locul săvârșirii contravenției, în baza prevederilor cuprinse în O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor.
Prin Decizia nr. 182 din 2 martie 2006, Curtea Constituțională a României a respins excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, constatând că acestea nu contravin dispozițiilor art. 21, art. 52 alin. (1) și (2), art. 126 alin. (6) și art. 140 alin. (1) teza a II-a din Constituție și nici celor ale art. 6 par. 1 și art. 13 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.
În esență, Curtea a reținut că actele administrative la care se referă art. 5 alin. (2) din Legea nr 554/2004 sunt supuse unei alte proceduri judiciare, nefiind sustrase total de la controlul instanțelor de judecată.
Această soluție a Curții Constituționale este criticabilă, în condițiile în care legiuitorul constituant derivat a consacrat în art. 126 alin. (6) din Constituția revizuită, drept unică formă de control judiciar al actelor administrative, contenciosul administrativ reglementat de Legea nr. 554/2004, de competența exclusivă a instanțelor de contencios administrativ.
În acest sens, autorul Oliviu Puie, acreditează teza conform căreia prin decizia cit. supra se încalcă principiul supremației Constituție, deoarece prin art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 legiuitorul organic adaugă la textul constituțional al art. 126 alin. (6) alte excepții.
Același autor arată, în mod judicios, că decizia Curții Constituționale încalcă si principiul esențial de drept conform căruia excepțiile instituie prin orice act normativ, cu atât mai mult, excepțiile constatate la nivel constituțional sunt de strictă aplicare și interpretare (exceptio est strictissimae interpretationis).
Într-o decizie de speță, Înalta Curte de Casație și Justiție a statuat că „prevederile art. 5 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ care exclud de la controlul jurisdicțional pe această cale, toate actele administrative pentru care legile organice au reglementat o procedură specială sau o altă modalitate specifică de contestare, vizează și acele acte administrative cu caracter individual în legătură cu care s-ar fi putut ridica excepția de nelegalitate, conform art. 4 din Legea nr. 554/2004. A nu interpreta astfel, înseamnă a deturna dispozițiile art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în sensul că actul administrativ interzis de către legiuitor a fi contestat pe calea contenciosului administrativ, să poată fi atacat pe cale ocolită, prin invocarea excepției de nelegalitate, ceea ce este inadmisibil.
3.4.4. Excepții relative
În art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, legiuitorul reglementează o categorie de acte sustrase doar parțial controlului de legalitate pe calea contenciosului administrativ, acestea putând fi atacate doar pentru exces de putere.
Așadar, din dispozițiile art. 5 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ rezultă că actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau a celei de urgență, actele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum și pentru înlăturarea consecințelor calamităților naturale, epidemiilor și epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere.
Noțiunea de „exces de putere” este definită în art. 2 lit. n) din Legea nr. 554/2004, ca fiind „exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitei competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor.”
Curtea Constituțională, prin Decizia nr. 302 din 11 martie 2011, publicată în Monitoul Oficial nr. 316 din 9 mai 2011, a admis excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 5 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ și a constatat că sintagma „cele care privesc apărarea și securitatea națională” cuprinsă de acestea este neconstituțională, fiind contrară dispozițiilor art. 126 alin. (6) teza I din Constituție.
Pentru litigiile prevăzute la alin. (3) legiuitorul dispune că nu sunt aplicabile prevederile art 14 și art. 21, deoarece dacă s-ar permite suspendarea acestor categorii de acte de către instanțele de contencios administrativ, punerea lor în aplicare ar fi întârziată, fapt ce ar duce la consecințe grave sau la daune uneori irecuperabile.
Achiesăm la propunerea de legea ferenda, formulată în literatura juridică de specialitate, în sensul înlăturării din art. 5 alin. (4) a prevederii privind inaplicabilitatea art. 21 în litigiile prevăzute de art. 5 alin. (3) din lege, deoarece art. 21, în actuala formă a legii, se referă la căile extraordinare de atac și mențiunea nu își mai găsește rațiunea de a fi inserată în acest articol și înlocuirea acestuia cu art. 15 din lege, respectiv interzicerea aplicării procedurilor de suspendare în integralitatea lor cu privire la litigiile declanșate pentru exces de putere în condițiile art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.
Capitolul III
Competența de soluționare a acțiunilor în materia contenciosului administrativ
Potrivit art. 2 alin. 1 lit. g) al Legii nr. 554/2004, instanțele de contencios administrativ sunt: Secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel și tribunalele administrativ-fiscale.
Din cuprinsul art. 30 din Legea nr. 554/2004, rezultă că până la constituirea tribunalelor administrativ-fiscale, litigiile date în competența instanței de contencios administrativ se soluționează de secțiile de contencios administrativ ale tribunalelor.
Tot în acest sens, Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, republicată, cu modificările și completările ulterioare, statuează în art. 36 alin. (3) că în cadrul tribunalelor funcționează secții sau, după caz complete specializate pentru diverse cauze, inclusiv cele de contencios administrativ și fiscal.
În art. 37 alin. (1) și (2) din aceeași lege se stipulează că în domeniile prevăzute de art. 36 alin. (3) se pot înființa tribunale specializate, ca instanțe fără personalitate juridică, ce pot funcționa la nivelul fiecărui județ și al Municipiului București, având sediul în municipiul reședință de județ. Conform art. 142 alin. (1) din Legea nr. 304/2004, datele la care vor începe să funcționeze tribunalele specializate, județele și localitățile în cor vor începe să funcționeze, denumirea acestora, precum și domeniile în care vor funcționa se stabilesc, în mod eșalonat, prin ordin al ministrului justiției, cu avizul conform al C.S.M.
Secțiunea 1. Stabilirea competenței materiale (rationae materiae) a instanțelor de contencios administrativ
1.1. Competența materială de fond
Competența materială sau de atribuțiune, este „acea formă a competenței prin care se delimitează pe linie verticală sfera de activitate a diferitelor categorii de instanțe care fac parte din sistemul nostru judiciar”.
Potrivit art. 95 punctul 1 din Legea nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, republicată, „tribunalele judecă în primă instanță, toate cererile care nu sunt date prin lege în competența altor instanțe.”
Conform art. 96 punctele 1 și 3 din aceeași lege, „curțile de apel judecă în primă instanță, cererile în materie de contencios administrativ și fiscal, potrivit legii speciale.
În temeiul art. 97 punctul 1 din Noul Cod de procedură civilă, Înalta Curte de Casație și Justiție judecă recursurile declarate împotriva hotărârilor pronunțate în primă instanță de către curțile de apel.
Din cuprinsul art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, în forma modificată prin Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 reiese că „litigiile privind actele administrative emise ori încheiate de autoritățile publice locale și județene, precum și cele care privesc taxe și impozite, datorii vamale, contribuții, precum și accesorii ale acestora de până la 1.000.000 lei, se soluționează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele care privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora mai mari de 1.000.000 de lei se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal al curților de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel”.
Legea contenciosului administrativ instituie două criterii pentru stabilirea competenței materiale în judecarea în fond a cauzelor:
a. criteriul poziționării autorității emitente în sistemul autorităților publice (criteriul rangului autorității publice emitente). În terminologia Legii nr. 554/2004, sintagma „autorități publice locale și județene” se referă atât la administrația locală propriu-zisă, exercitată prin autoritățile publice alese la nivelul unităților administrativ-teritoriale și prin structurile aflate în coordonarea sau subordonarea acestora, ca expresie a descentralizării și autonomiei locale, cât și palierul teritorial al administrației publice de stat, compus din entitățile sau structurile deconcentrate la nivel local ori județean (Prefect, servicii publice deconcentrate).
Așadar, sunt de competența tribunalului actele emise de Consiliul județean și președintele Consiliului județean, Consiliul local și primar, autoritățile sau instituțiile subordonate consiliului județean sau local, organismele deconcentrate în teritoriu (direcții, birouri, servicii, inspectorate), prefect.
Curtea de apel judecă în primă instanță litigiile având ca obiect actele emise sau adoptate de Președintele României, Guvern, ministere, autorități centrale autonome, autorități centrale subordonate Guvernului sau ministerelor.
b. criteriul valoric, respectiv cuantumul taxei, impozitului, contribuției, datoriei vamale, ce face obiectul actului administrativ litigios (contenciosul fiscal). Prin acest criteriu, legiuitorul realizează o demarcare între competența materială a tribunalului și cea a curților de apel.
În practica judiciară s-a stabilit că, dacă obiectul actului administrativ nu este un impozit, taxă, contribuție sau datorie vamală, pentru stabilirea competenței materiale a instanței de contecios administrativ, competența se va stabili în funcție de rangul local sau central al organului emitent, fiind irelevant cuantumul despăgubirilor solicitate prin acțiune. Această regulă este aplicabilă și contractelor administrative.
Profesorul Oliviu Puie, relevă o inconsecvență a legiuitorului în respectarea principiului unității de reglementare, în privința cuantumului sumelor ce pot fi contestate, care prin necorelarea legislativă între art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 272 alin. (2) din noul Cod de procedură fiscală, poate genera probleme serioase în practica judiciară sub aspectul determinării competenței materiale după criteriul valoric.
În concret, autorul cit. supra, arată că potrivit dispozițiilor art. 272 alin. (2) din noul Cod de Procedură fiscală, cuantumul valoric în funcție de care se stabilește competența organului fiscal competent să soluționeze contestația formulată împotriva actului administrativ-fiscal este de 5.000.000 lei sau mai mare, în timp ce prevederile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 76/2012, stabilesc criteriul valoric după care se determină instanța competentă din punct de vedere material, prin raportare la suma de 1.000.000 lei.
Același autor argumentează că, de principiu, obiectul acțiunii în contencios administrativ nu poate avea alt obiect decât cele contestate pe calea recursului administrativ prealabil, de către cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim prin actul administrativ. În caz contrar, instanța de contencios administrativ ar fi pusă în postura de a se pronunța, ultra petita, asupra unor chestiuni ce nu au făcut obiectul recursului administrativ prealabil și nu au fost soluționate de autoritatea publică învestită cu soluționarea recursului administrativ.
În doctrină se arată că pentru stabilirea competenței, relevantă este suma care face obiectul actului administrativ, nu suma efectiv contestată prin acțiunea în contencios administrativ. Astfel, dacă se contestă doar o parte din suma impusă prin act, competența instanței se va stabili în raport cu suma întreagă ce face obiectul actului administrativ; în situația opusă, când actul are ca obiect un impozit într-un anumit cuantum, însă despăgubirile solicitate de reclamant sunt mai mari, instanța competentă va fi stabilită în funcție de suma ce face obiectul actului administrativ, fără despăgubiri.
Prin Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr.134/2010 privind Codul de procedură civilă a fost introdus un nou alineat 11 , după art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, având următorul conținut: „Toate cererile privind actele administrative emise de autoritățile publice centrale care au ca obiect sume reprezentând finanțarea nerambursabilă din partea Uniunii Europene, indiferent de valoare, se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel”.
În acest nou criteriu de determinare a competenței materiale a instanței de contencios administrativ, se observă că nu are relevanță cuantumul sau valoarea sumelor ce fac obiectul litigiului, important fiind ca acestea să provină din finanțări nerambursabile acordate din partea Uniunii Europene, iar actul administrativ să fie emis de o autoritățile publice centrale, nu de cele de la nivel județean sau local.
Cele două condiții trebuie îndeplinite cumulativ, în caz contrar competența materială a instanțelor de judecată urmând a fi stabilită în conformitate cu prevederile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
Într-o decizie de speță, Înalta Curte de Casație și Justiție a statuat că în situația în care autoritatea emitentă a unei decizii este o cameră județeană de conturi, instanța competentă material este secția de contencios administrativ și fiscal a tribunalului iar nu a curții de apel.
În litigiile în care sunt chemate în judecată mai multe autorități publice locale sau centrale, determinant în stabilirea instanței competente este rangul autorității publice care are calitatea de parte în raportul dedus juecății/în a cărei competență administrativă intră emiterea/adoptarea actului administrativ dedus judecății prin capătul principal de cerere.
În practica judiciară, s-a decis că, în situația în care litigiul are ca obiect un pretins refuz din partea a două autorități publice, dintre care una este o autoritate centrală, competența în primă instanță revine curții de apel, potrivit art. 10 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004.
Ne raliem opiniei exprimată în doctrină conform căreia această soluție este criticabilă, deoarece într-un litigiu administrativ nu poate avea calitate procesuală pasivă decât autoritatea care are competența emiterii actului sau înscrisului solicitat de către reclamant în funcție de care se va stabili și competența instanței de judecată.
Pentru stabilirea competenței materiale a instanței de contencios administrativ atunci când calitatea de pârât aparține unei persoane juridice de drept privat autorizată să presteze un serviciu public, relevantă este întinderea teritorială a serviciului public prestat, iar nu sediul persoanei juridice. Astfel, dacă serviciul prestat acoperă teritoriul unei localități sau a unui județ, competent este tribunalul, iar dacă el este un serviciu public național, competența de soluționare a litigiului revine curții de apel.
Tot în practică s-a decis că o instituție de învățământ superior ce are calitatea de pârât într-un litigiu administrativ este considerată a fi autoritate publică locală, instanța competentă din punct de vedere material fiind, în acest caz, secția de contencios administrativ și fiscal a tribunalului.
1.2. Competența materială în recurs
Competența de soluționare a recursurilor aparține instanței imediat superioare celei ce a soluționat litigiul în fond, respectiv secțiilor de contencios administrativ și fiscal din cadrul curților de apel și al Înaltei Curți de Casație și Justiție. În acest sens art. 10 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ statuează: „recursul împotriva sentințelor pronunțate de tribunalele administrativ-fiscale se judecă de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, iar recursul împotriva sentințelor pronunțate de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel se judecă de Secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.
Potrivit art. 130 alin. 2 NCPC, necompetența materială nu poate fi ridicată decât în fața primei instanțe și numai la primul termen. Această nouă concepție a C.proc. civ. este destinată a garanta celeritatea procedurii.
Secțiunea a 2-a. Stabilirea competenței teritoriale (rationae loci) a instanțelor de contencios administrativ
Competența teritorială în contenciosul administrativ este o competență alternativă, stabilită în favoarea reclamantului, pentru o mai bună ocrotire a intereselor sale.
Competența teritorială alternativă este acea formă a competenței care consacră dreptul reclamantului de a alege între două sau mai multe instanțe deopotrivă competente.
Normele de competență teritorială „realizează o delimitare de atribuții pe linie orizontală între diferitele instanțe judecătorești de același grad”.
Art. 10 alin. (3) al Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ dispune: „Reclamantul se poate adresa instanței de la domiciliul său sau al celei de la domiciliul pârâtului. Dacă reclamantul a optat pentru instanța de la domiciliul pârâtului, nu se poate invoca excepția necompetenței teritoriale.
De precizat este fapul că, deși legiuitorul utilizează în textul art. 10 alin. (3) sintagma „domiciliul pârâtului,” în condițiile în care în materia contenciosului administrativ, pârât este, de regulă, o autoritate publică, aceasta trebuie înțeleasă ca fiind sediul autorității publice.
Din punct de vedere terminologic dispozițiile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 sunt în neconcordanță cu prevederile art. 111 din noul Cod de procedură civilă care statuează că „cererile îndreptate împotriva statului, autorităților și instituțiilor centrale sau locale, precum și a altor persoane juridice de drept public pot fi introduse la instanța de la domiciliul sau sediul reclamantului ori de la sediul pârâtului.”
În aceste condiții, se impune de lege ferenda, modificarea art. 10 alin. (3), teza I, din Legea nr. 554/2004, în acord cu dispozițiile art. 111 din noul Cod de procedură civilă, urmând ca acesta să aibă următorul conținut: „Reclamantul se poate adresa instanței de la domiciliul sau sediul său ori celei de la sediul pârâtului.
Prin excepție, în unele cazuri, expres prevăzute de lege, competența teritorială a instanțelor de contencios administrativ este exclusivă.
Spre exemplu, în art. 1 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 a fost prevăzută o normă de competență teritorială exclusivă pentru Avocatul Poporului, acesta putând să se adreseze doar instanței de la domiciliul petentului, în contenciosul subiectiv. Rațiunea pentru care legiuitorul a instituit această normă de competență teritorială exclusivă a fost protejarea intereselor petentului. Tot în acest sens, potrivit art. 1 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 Ministerul Public, cu acordul prealabil al petentului sesizează instanța de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vătămate.
În privința acțiunilor în contencios administrativ obiectiv formulate de către Ministerul Public, prevederile art. 1 alin. (5) statuează că acesta va sesiza instanța de contencios administrativ de la sediul autorității competente. Așadar, în cazul acțiunilor în contencios administrativ exercitate de subiectele de drept public se conferă, prin derogare de la dispozițiile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, o competență teritorială exclusivă instanței de contencios administrativ de la sediul autorității publice emitente a actului administrativ atacat.
Pentru identitate de rațiune, aceeași soluție se impune și în cazul acțiunilor în contencios administrativ obiectiv exercitate de Avocatul Poporului, în lipsa unui text de lege care să prevadă în mod expres competența teritorială a instanței de contencios administrativ în acest caz. Așadar, Avocatul Poporului va sesiza instanța de contencios administrativ de la sediul autorității publice emitente a actului administrativ atacat.
În ceea ce privește caracterul normelor de competență, competența teritorială a instanțelor judecătorești, este, în principiu, de ordine privată cu excepția competenței teritoriale exclusivă sau excepțională care are întotdeauna caracter absolut, de ordine publică.
Secțiunea a 3-a. Competența de soluționare a litigiilor administrative în temeiul unor reglementări speciale
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 permite, prin precizarea din teza finală a art. 10 alin. (1) și (2), ca prin legi speciale organice să fie stabilită o altă competență materială decât cea din prima parte a textului actului normativ „dacă prin lege organică nu se prevede altfel”.
Potrivit unor legi organice speciale, unele litigii administrative sunt soluționate de către alte instanțe decât instanțele specializate de contencios administrativ, pe calea recursului paralel. Spre exemplu, potrivit art. 53 alin. (2) din Legea nr. 18/1991, împotriva hotărârilor comisiei județene persoana îndreptățită poate formula plângere la judecătoria în a cărei rază teritorială este situat terenul.
Un alt exemplu edificator în acest sens este reprezentat de dispozițiile art. 32 alin. (1) din O.G. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, conform cărora „plângerea se depune la judecătoria în a cărei circumscripție a fost săvârșită contravenția. Legile speciale organice care consacră tot o competență a instanțelor de contencios administrativ, dar diferită de cea a art. 10 din Legea nr. 554/2004, nu consacră recursuri paralele, ci formează împreună cu acesta regimul juridic de drept comun al contenciosului administrativ.
În acest sens, conform art. 20 din Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, după efectuarea procedurii administrative prealabile, hotărârea comisiei poate fi atacată la curtea de apel în raza căreia se află situat imobilul.
De asemenea, Legea nr. 554/2001 privind accesul liber la informațiile de interes public, consacră în art. 22 posibilitatea persoanei care se consideră vătămată în drepturile sale de a formula plângere la secția de contencios administrativ a tribunalului în a cărui rază domiciliază, sau în a cărei rază teritorială se află sediul autorității ori al instituției publice.
O reglementare specială foarte recentă, cu un pronunțat caracter novator, este cea instituită de Legea nr. 101/2016 din 19 mai 2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, care statuează în art. 53 alin. (1) că „procesele și cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și cele privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor se soluționează în primă instanță, de urgență și cu precădere, de către secția de contencios administrativ și fiscal a tribunalului în circumscripția căruia se află sediul autorității contractante, prin complete specializate în achiziții publice”. Textul de lege mai sus enunțat conține un important element de noutate, constând în atribuirea competenței de soluționare a acestor tipuri de litigii, completelor formate din judecători specializați în achiziții publice.
În ceea ce ne privește, apreciem că prin această reglementare, legiuitorul a dat expresie principiului specializării instanțelor de judecată, creând totodată premisele soluționării eficiente și rapide a litigiilor din sfera achizițiilor publice care, potrivit actualei legislații în materie, se judecă de urgență și cu precădere, într-un termen care nu poate depăși 45 de zile de la data sesizării legale a instanței.
Legiuitorul a stabilit în art. 61 alin. (1) din Legea nr. 101/2016 competența teritorială alternativă în cazul litigiilor având ca obiect constatarea nulității absolute a contractului/actului adițional la acesta încheiat cu încălcarea condițiilor cerute, după caz, de legislația privind achizițiile publice, legislația privind achizițiile sectoriale sau legislația privind concesiunile de lucrări și concesiunile de servicii pentru încheierea sa valabilă, precum și repunerea părților în situația anterioară. În concret, acest tip de litigii se soluționează de urgență și cu precădere de către secția contencios administrativ și fiscal a tribunalului în circumscripția căruia se află sediul reclamantului sau pârâtului.
Pentru evitarea unor costuri suplimentare și crearea unei situații juridice dezavantajoase persoanei fizice sau juridice vătămate, apreciem că se impune, de lege ferenda,a fi stabilită competența teritorială alternativă a instanțelor de contencios administrativ și în materia litigiilor având ca obiect acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, executarea, anularea, nulitatea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii.
Potrivit art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, competența de soluționare a recursului revine secției de contencios administrativ si fiscal a curții de apel, care judecă tot în complet specializat în achiziții publice.
Secțiunea a 4-a. Incidente privind excepția de necompetență
Atât în doctrină cât și în practica judiciară se ridică întrebarea dacă este posibilă declinarea competenței de la o instanță de drept comun către o instanță de contencios administrativ, în condițiile în care potrivit art. 132 alin. (3) din Codul de Procedură civilă, „dacă instanța se declară necompetentă, hotărârea nu este supusă niciunei căi de atac, dosarul fiind trimis de îndată instanței judecătorești competente sau, după caz, altui organ cu activitate jurisdicțională competent.”
Doctrina apreciază că este inadmisibilă o astfel de sesizare a instanței pe motiv că astfel s-ar eluda prevederile referitoare la obligativitatea parcurgerii procedurii administrative prealabile, conform art. 7 din Legea nr. 554/2004.
Într-o asemenea situație, apreciem că soluția ce poate fi adoptată de instanță este respingerea cererii ca fiind greșit îndreptată, reclamantul având deschisă calea acțiunii în contencios administrativ, dacă se află în termenul de exercitare a recursului administrativ.
Secțiunea a 5-a. Instanțele competente în soluționarea litigiilor administrative având ca obiect acordarea de despăgubiri.
În literatura de specialitate, au existat și încă mai există unele controverse cu privire la problema instanței competente să soluționeze cererile în despăgubiri, în ipoteza în care acest tip de cereri nu au fost formulate deodată cu acțiunea principală.
Potrivit art. 19 alin. (1), când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în același timp și despăgubiri, termenul de prescripție pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei. În textul alin. (2) al art. 19, legiuitorul a instituit, în mod expes, competența instanțelor de contencios administrativ în privința soluționării cererilor în despăgubiri, în termenul de un an prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.
Cererile prevăzute la alin. (2) al art. 19 se supun normelor prevăute de Legea contenciosului administrativ în ceea ce privește procedura de judecată și taxele de timbru.
Cu privire la acest aspect, regretatul Profesor Ion Deleanu susținea teza conform căreia aceste tipuri de litigii nu ar trebui să intre în competența de soluționare a instanțelor de contencios administrativ ci a instanțelor civile, argumentând că cererea în despăgubiri, deși exercitată ca o cerere principală, introductivă de instanță, este „fatalmente condamnată să rămână o cerere accesorie, sub aspectul competenței instanței și al procedurii de rezolvare a ei.” Pentru aceste motive, dispozițiile art. 19 alin. (2) sunt anacronice. Potrivit aceluiași autor, soluția contrară întemeiată pe ideea contenciosului administrativ de plină jurisdicție, este de natură a bulversa sistemul normelor imperative în materia competenței de atribuțiune.
În doctrina de drept administrati este acreditată teza potrivit căreia acțiunea în despăgubiri fomulată în baza art. 19 din Legea nr. 554/2004 este de competența aceleiași instanțe care soluționează sau are competență să judece și să acțiunea principală în contencios administrativ, potrivit principiului accesorium sequitur principale. În sprijnul acestei soluții, în doctrină s-a mai argumentat că, din moment ce este prevăzută în mod expres competența instanței de contencios administrativ, în cuprinsul art. 19 alin. (2), legea actuală accentuează natura juridică a acțiunii în despăgubire drept o componentă a contenciosului administrativ.
Tot în acest sens, autorul D.C. Dragoș aprecia că, instanța competentă să soluționeze cererea este tot instanța de contencios administrativ, deoarece ne aflăm în prezența unei laturi a acțiunii de contencios administrativ”. Această soluție este în acord și cu practica recentă a Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, care a statuat că cererea întemeiată pe art. 19 este condiționată de existența unei hotărâri judecătorești prin care a fost admisă acțiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, acțiunea pentru repararea pagubei fiind o latură intrinsecă a litigiului administrativ.
În ceea ce ne privește, ne raliem fără rezerve, celei de-a doua teze, confirmată și de jurisprudența Instanței Supreme, întrucât, pentru o mai bună administrare a justiției și pentru soluționarea cu celeritate a cauzei, considerăm că cererea accesorie în despăgubiri se impune a rămâne în competența instanțelor de contencios administrativ care au soluționat sau sunt competente să soluționeze cererea principală având ca obiect anularea actului administrativ sau obligarea autorității pârâte la emiterea unui act administrativ, eliberarea unui înscris sau efectuarea unei operațiuni administrative. Între acțiunea principală și cererea accesorie există o legătură indisolubilă, soluția pronunțată de instanța de contencios administrativ în cadrul acțiunii în anularea actului sau obligarea autorității pârâte având o înrâurire decisivă în ceea privește soarta cererii privind acordarea de despăgubiri. Mai mult, instanța care a judecat cererea principală cunoaște cauza în complexitatea ei, existând toate premisele pronunțării unei hotărâri temeinice și legale, cu respectarea exigențelor unui proces echitabil raportat la termenul rezonabil de soluționare a acțiunii.
Capitolul IV
Procedura de soluționare a acțiunilor în contencios administrativ
Secțiunea 1. Procedura prealabilă
1.1. Considerații preliminare
Recursul administrativ prealabil are drept scop protecția particularului, el având posibilitatea de a obține anularea actului sau emiterea lui printr-o „procedură simplă, rapidă și scutită de taxa de timbru”. De asemenea, prin intermediul procedurii administrative prealabile, autoritatea publică emitentă are posibilitatea de a-și repara singură eventualele erori săvârșite.
O altă utilitate deosebit de importantă a plângerii prealabile este reprezentată de degrevarea instanțelor judecătorești competente de soluționarea unor litigii ce pot fi soluționate pe cale administrativă.
În acest sens s-a pronunțat și instanța de contencios constituțional statuând că „instituirea recursului prealabil sau grațios reprezintă o modalitate simplă, rapidă si scutită de taxa de timbru, prin care persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică are posibilitatea de a obține recunoașterea dreptului pretins sau a interesului său legitim direct de la organul emitent. Se realizează astfel, pe de o parte, protecția persoanei vătămate si a administrației, iar pe de altă parte, degrevarea instanțelor judecătorești de contencios administrativ de acele litigii care pot fi soluționate pe cale administrativă, dându-se expresie principiului celerității”.
La nivel unional, prin Recomandarea Rec (2001) 9 a Comitetului de Miniștri către Statele Membre ale Consiliului Europei, recursul administrativ prealabil a fost inclus în categoria modalităților alternative de reglementare a litigiilor dintre autoritățile administrative și persoanele private. Recursul administrativ prealabil este și o dimensiune a dreptului cetățeanului la o bună administrare, consacrat de Carta drepturilor fundamentale ale Uniunii Europene, căruia îi corespunde obligația corelativă a administrației de a reflecta asupra petițiilor cetățeanului, fiind de preferat ca, printr-o procedură necontencioasă să rezolve nemulțumirea generată de actele sale.
În concluzie, procedura administrativă prealabilă reprezintă o șansă dată atât autorității publice, de a putea să-și revoce propriul act și să nu mai fie obligată să participe la un proces, care, astfel va fi evitat, cât și pentru persoana vătămată, care va putea să-și ocrotească dreptul sau interesul legitim pe cale administrativă, evitând sesizarea instanței judecătorești.
1.2. Regimul juridic al recursului administrativ prealabil
Legea nr. 554/2004, în cuprinsul art. 2 alin. (1) lit. j), definește plângerea prealabilă ca fiind cererea prin care se solicită autorității emitente sau celei ierarhic superioare, după caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, în sensul revocării sau modificării acestuia.
În doctrină, sintagma recurs administrativ este utilizată pentru toate celelalte sintagme utilizate pentru această procedură administrativă și anume: procedură administrativă prealabilă, plângere prealabilă sau procedură premergătoare acțiunii în contencios administrativ.
Potrivit art. 7 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, „înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia.
Procedura desfășurată la autoritatea publică emitentă a actului mai poartă denumirea de „recurs grațios” iar procedura care are loc la autoritatea publică ierarhic superioară celei emitente mai poartă denumirea de „recurs administrativ ierarhic”.
Pe lângă cele 2 categorii clasice de recursuri administrative, mai poate fi menționat și recursul ierarhic impropriu, dacă cererea este adresată unui organ cu atribuții de control în alt domeniu care nu se află în raporturi de subordonare cu emitentul actului, dar are dreptul de a-l controla într-un anumit domeniu de activitate sau într-o situație determinată de lege.
În literatura juridică de specialitate, în mod judicios s-a arătat că, recursul ierarhic și recursul grațios, reglementate în art. 7 din Legea contenciosului administrativ drept condiții pentru introducerea acțiunii în justiție, recursuri care nu presupun contradictorialitate, soluționându-se pe baza unor reguli ale proceduri necontencioase, nu trebuie confundate cu jurisdicțiile speciale administrative, care, potrivit art. 21 alin. (4) din Constituția României, republicată, sunt facultative. Tot în acest sens, Înalta Curte de Casație și Justiție a statuat că deciziile adoptate în soluționarea contestației în materie fiscală, de către organele administrative competente sunt acte administrative, iar nu acte administrativ-jurisdicționale, întrucât procedura contestației nu se circumscrie noțiunii de jurisdicție administrativă, reglementată de art. 6 din Legea nr. 554/2004. În motivarea deciziei sale, Instanța Supremă a mai arătat că organul administrativ nu îndeplinește cerința de independență față de părți, procedura soluționării contestației fiind atribuită însuși organului care a emis actul fiscal sau organului ierarhic superior. În concluzie, procedura de contestare reglementată de Codul de procedură fiscală este o procedură administrativă prealabilă, iar parcurgerea acestei căi administrative de atac reprezintă o condiție de admisibilitate a acțiunii în contencios administrativ.
De asemenea, recursul administrativ prealabil nu se confundă cu recursul jurisdicțional, acesta din urmă fiind o cale de atac prin a cărei utilizare cel ce se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim transpune conflictul său în fața controlului judecătoresc. În mod constant, în jurisprudența sa, Curtea Constituțională a României a reținut că procedura prealabilă reglementată de art. 7 alin. (1) nu contravine prevederilor art. 21 alin. (1) și (2) din Constituție, privind accesul liber la justiție. Dimpotrivă, această prevedere legală instituie un mijloc de remediere a eventualei nelegalități a actului administrativ atacat, prin reexaminarea lui de către organul emitent sau de organul ierarhic superior.
Natura juridică a procedurii prealabile, aceea de condiție de admisibilitate a acțiunii în contencios administrativ, se deduce din prevederile art. 193 alin. (1) din actualul Codul de procedură civilă conform căruia: „Sesizarea instanței se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, dacă legea prevede în mod expres aceasta. Dovada îndeplinirii procedurii prealabile se va anexa la cererea de chemare în judecată.”
Conform regulilor aplicabile în cazul concursului dintre o normă generală și o normă specială, acolo unde norma specială „tace”, se aplică norma generală, cu nuanța introdusă prin art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în sensul stabilirii compatibilității normelor de procedură civilă cu specificul raporturilor de drept administrativ.
1.3. Forma, conținutul și obiectul recursului administrativ prealabil
Art. 2 alin. (1) litera j) din Legea nr. 554/2004 definește plângerea prealabilă ca fiind „cererea prin care se solicită autorității publice emitente sau celei ierarhic superioare, după caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, în sensul revocării sau modificării acestuia".
În literatura juridică de specialitate dar și în practica judiciară, în mod judicios s-a argumentat că, plângerea prealabilă poate fi făcută atât în scris cât și verbal, prin intermediul audiențelor, aceasta fiind consemnată și înregistrată în registrul de evidență al audiențelor.
În ceea ce privește obiectul plângerii prealabile, deși art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ prevede că prin plângerea prealabilă petiționarul trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, revocarea în tot sau in parte, a actului administrativ considerat vătămător, în practică s-a considerat că interpretarea literală a acestui text ar impune un formalism excesiv în exercitarea recursului administrativ.
Prin urmare, procedura prealabilă a fost considerată îndeplinită dacă reclamantul a solicitat reanalizarea actului emis, a arătat că este lezat prin acesta sau a invocat conduita abuzivă a autorității emitente, cu referire la actul în litigiu.
O altă precizare ce se impune a fi făcută este aceea că plângerea prealabilă poate fi exercitată și prin intermediul mesajului de poștă electronică, în temeiul art. 2 din O.G. 27/2002 privind reglementarea activității de soluționare a petițiilor.
1.4. Excepțiile de la caracterul obligatoriu al recursului administrativ prealabil
Art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 prevede excepții determinate de calitatea reclamantului, în sensul că în cazul acțiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public și Agenția Națională a Funcționarilor Publici nu este obligatorie plângerea prealabilă și excepții determinate de obiectul acțiunii, care vizează cererile formulate în temeiul art. 9 din lege, de persoanele vătămate prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe, cererile împotriva unui act administrativ asimilat (tăcerea administrației și refuzul nejustificat de rezolvare a cererii) conform art. 2 alin. (2) și excepția de nelegalitate reglementată de art. 4 din lege.
Pe bună dreptate, în doctrină a fost criticată teza exceptării autorităților publice (Ministerul Public, prefectul, Agenția Națională a Funcționarilor Publici), de la obligativitatea recursului administrativ prealabil. Practica administrativă a demonstrat o receptivitate destul de mare a autorităților publice la solicitările de revocare a unor acte administrative ilegale, îndeplinindu-se în acest fel menirea recursului administrativ prealabil.
Astfel, de lege ferenda, se impune obligativitatea procedurii administrative prealabile în cazul acțiunilor introduse de Ministerul Public, prefect, Agenția Națională a Funcționarilor Publici.
În privința Avocatului Poporului nu se impune obligativitatea procedurii administrative prealabile deoarece acesta exercită acțiunea în contencios administrativ după ce procedurile specifice de conciliere nu au dat rezultate.
1.5. Termenele de exercitare a recursului administrativ prealabil
În conformitate cu dispozițiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia”. Prin derogatore de la aceste prevederi, în alin. (7) al art. 7, legiuitorul a statuat că în cazul actelor administrative unilaterale, plângerea prealabilă poate fi introdusă și peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. În varianta actuală a Legii nr 554/2004, legiuitorul califică în mod expres acest termen de 6 luni, ca fiind unul de prescripție, cu precizarea că și în această materie este aplicabilă instituția repunerii în termen, atunci când plângerea prealabilă nu a fost formulată înlăuntrul acestuia, din motive temeinice.
Sintagma „motive temeinice” din conținutul alin. (7) al art. 7 trebuie interpretată într-un sens larg. Persoana în cauză poate invoca diferite situații de ordin subiectiv (exemplu: plecarea din localitate, starea de boală, evenimente de familie, implicarea în proiecte profesionale, care n-au suferit amânare) sau situații de ordin obiectiv (exemplu: culpa administrației).
În acest sens, într-o speță, instanța de contencios administrativ a apreciat că poate fi considerat „motiv temeinic” pronunțarea unei soluții într-un alt dosar aflat pe rolul instanței, dacă obiectul acțiunii are o strânsă legătură cu cauza dedusă judecății.
În ceea ce privește persoana vătămată într-un drept sau interes legitim, printr-un act administrativ individual adresat altui subiect de drept, aceasta va putea introduce plângere prealabilă din momentul în care a luat la cunoștință pe orice cale, de existența actului, în limita termenului de 6 luni prevăzut la alin. (7).
Prin Decizia Curții Constituționale nr. 797 din 27 septembrie 2007, articolul 7 alin. (7) a fost declarat neconstituțional în măsura în care termenul de 6 luni de la data emiterii actului se aplică plângerii prealabile formulate de persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept decât destinatarul actului.
Momentul în care terțul ia cunoștință de existența unui act administrativ vătămător este legat de elemente extrinseci, de acte sau fapte intervenite ulterior emiterii actului administrativ în litigiu, cărora judecătorul are a le da semnificația cuvenită și care pot fundamenta concluzia că reclamantul putea, în mod rezonabil, să ia cunoștință de existența respectivului act, în raport cu circumstanțele cauzei și păstrând un just echilibru între interesele părților.
În cazul actului administrativ normativ, potrivit art. 7 alin. (11) plângerea prealabilă este imprescriptibilă, aceasta putând fi formulată oricând.
În cazul acțiunilor care au ca obiect contracte administrative, procedura trebuie făcută în termen de 6 luni, care va începe să curgă:
de la data încheierii contractului, în cazul litigiilor legate de încheierea lui;
de la data modificării contractului sau, după caz, de la data refuzului cererii de modificare făcute de către una dintre părți, în cazul litigiilor legate de modificarea contractului;
de la data încălcării obligațiilor contractuale, în cazul litigiilor legate de executarea contractului;
de la data expirării duratei contractului sau, după caz, de la data apariției oricărei alte cauze care atrage stingerea obligațiilor contractuale, în cazul litigiilor legate de încetarea contractului;
de la data constatării caracterului interpretabil al unei clauze contractuale, în cazul litigiilor legate de interpretarea contractului.
Sancțiunea nerespectării termenelor de exercitare a recursului administrativ prealabil este inadmisibilitatea acestuia și implicit a acțiunii în contencios administrativ.
1.6. Termenul de soluționare a recursului administrativ prealabil
În alin. (4) al art. 7 din Legea contenciosului administrativ se stabilește că „plângerea prealabilă, formulată potrivit prevederilor alin. (1), se soluționează în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), mai precis, în termen de 30 de zile de la data înregistrării cererii.
În literatura de specialitate, pornind de la dispozițiile art 9 din Ordonanța Guvernului nr. 27/2002, s-a conturat ideea că termenul de 30 de zile pentru soluționarea de către autoritatea publică a recursului administrativ ar putea fi prelungit prin decizie a conducătorului autorității publice pentru o perioadă suplimentară de 15 zile când aspectele sesizate prin plângere implică o abordare mai amănunțită.
În ipoteza în care plângerea prealabilă formulată de persoana vătămată a fost greșit îndreptată, autoritatea ce a înregistrat această cerere este obligată să o trimită autorității publice competente. În acest caz, termenul de 30 de zile va curge de la data înregistrării plângerii la autoritatea competentă.
1.7. Sancțiunea neîndeplinirii procedurii administrative prealabile
Procedura prealabilă, deși rămâne obligatorie, excepția de procedură prin care se invocă lipsa acesteia a devenit dintr-o excepție de ordine publică, absolută, una de ordine privată, relativă.
Invocarea excepție lipsei procedurii prealabile poate fi făcută în condițiile art. 193 alin. (2) Cod procedură civilă, în toate cazurile numai de către pârât, prin întâmpinare, sub sancțiunea decăderii. Neinvocarea excepției neefectuării plângerii prealabile în condițiile prevăzute de lege atrage pentru pârât sancțiunea decăderii.
Așadar, judecătorul de contencios administrativ nu mai are prerogativa de a invoca lipsa acestei proceduri și de a respinge acțiunea ca inadmisibilă, în lipsa unei manifestări de voință exprese a pârâtului efectuată până la un moment procesual precis determinat.
În ipoteza în care pârâtul invocă excepția lipsei procedurii prealabile prin întâmpinare, dar reclamantul depune până la primul termen de judecată dovada îndeplinirii acestei proceduri, se ridică întrebarea dacă instanța va respinge cererea ca inadmisibilă sau va aprecia că au fost îndeplinite condițiile de admisibilitate ale acțiunii în contencios administrativ?
Autorul Mircea Ursuța, apreciază că singura situație în care reclamantul va putea depune la dosar dovada procedurii prealabile ulterior sesizării instanței, va fi aceea când procedura a fost îndeplinită înainte de sesizarea instanței, conform dispozițiilor legale. A interpreta în sens contrar prevederile legale, ar însemna să se permită în toate cazurile eludarea procedurii prealabile care, cel puțin de lege lata, este obligatorie. Așadar, în ipoteza în care reclamantul se adresează autorității emitente după sesizarea instanței de contencios administrativ, în timp ce procesul se află în curs de judecată, petiția nu constituie recurs grațios, pentru că nu se află strict în sfera raportului juridic administrativ. O astfel de sesizare nu poate avea decât natura juridică a unei încercări de soluționare amiabile a litigiului, care nu împiedică admiterea excepției neîndeplinirii procedurii prealabile.
Respingerea acțiunii ca inadmisibilă nu împiedică partea să reia procedura, în cazul în care termenele nu au fost depășite.
Prematuritatea ar putea fi reținută în situația în care reclamantul a formulat reclamația administrativă, dar a sesizat instanța fără a mai aștepta împlinirea termenului pentru rezolvarea ei. În practică s-a decis că și în acest caz finalitatea procedurii administrative prealabile poate fi socotită îndeplinită, astfel încât soluția de respingere a acțiunii ca prematură ar fi disproporționată.
În ipoteza în care reclamantul nu a exercitat recursul administrativ în termenele prevăzute de lege sau cu depășirea acestor termene, acesta are la dispoziție o altă instituție, „excepția de nelegalitate”, care potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, poate fi ridicată oricând în cadrul unui proces. În acest fel s-ar da expresie principiului legalității care trebuie să guverneze regimul juridic al actelor administrative.
1.8. Procedura administrativă prealabilă în cazul acțiunii având ca obiect contractele administrative
Deși Noul Cod de procedură civilă nu mai instituie obligativitatea procedurii concilierii între părți, plângerea prealabilă în materia contractelor administrative având, până la data intrării în vigoare a Noului Cod de procedură civilă, semnificația concilierii din vechiul Cod de procedură civilă, acest aspect nu poate avea drept consecință înlăturarea obligativității procedurii prealabile. În acest context normativ, plângerea prealabilă având ca obiect contracte administrative se va exercita în condițiile art. 7 alin. (1).
Printr-o decizie pronunțată sub imperiul vechiului Cod de procedură civilă, dar care își menține actualitatea în ceea ce privește maniera de abordare a procedurii prealabile în materia contractelor administrative, Înalta Curte de Casație și Justiție a statuat că „înainte de introducerea cererii de chemare în judecată, reclamantul trebuie să încerce soluționarea litigiului prin concilierea directă cu cealaltă parte. În acest scop, reclamantul trebuie să convoace partea adversă, comunicându-i pretențiile sale și temeiul legal precum și actele pe care se întemeiază acestea, urmând ca rezultatul concilierii să fie consemnat într-un înscris cu arătarea pretențiilor reciproce și a punctelor de vedere ale părților referitoare la obiectul litigiului.”
Într-o decizie recentă, s-a statuat că „urmare a eliminării distincției dintre actele juridice civile și actele juridice comerciale precum și a eliminării din cadrul normativ a reglementării procedurii concilierii directe prevăzute de art. 7201 din vechiul Cod de procedură civilă, dispozițiile art. 7 alin. (6) teza I din Legea nr. 554/2004 au căzut în desuetudine, astfel că, în lipsa unor prevederi exprese cuprinse în legi speciale, procedura prealabilă în cazul contractelor administrative urmează a fi efectuată prin aplicarea corespunzătoare a art. 7 alin. (1), printr-o notificare adresată părții contractante anterior sesizării instanței, prin care să se solicite, după caz, încheierea contractului, modificarea sau încetarea lui totală sau parțială, executarea unor obligații contractuale, exprimarea unui punct de vedere asupra interpretării clauzelor contractuale considerate neclare.”
În acord cu soluțiile jurisprudențiale anterior enunțate, în sfera atribuirii contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, legiuitorul a reglementat în Cap. II din Legea nr. 101/2016, procedura notificării prealabile. În acest sens, potrivit. Art. 6 alin. (1) din lege, înainte de a se adresa Consiliului Național pentru Soluționarea Contestațiilor sau instanței de judecată competente, persoana care se consideră vătămată are obligația să notifice autoritatea contractantă cu privire la solicitarea de remediere, în tot sau în parte, a pretinsei încălcări a legislației privind achizițiile publice sau concesiunile, sub sancțiunea respingerii contestației ca inadmisibilă, care poate fi invocată și din oficiu. Termenul de depunere a contestației este de 10 zile sau 5 zile, in funcție de valoarea estimată a contractului. Notificarea prealabilă se face în scris și conține cel puțin datele de identificare ale persoanei care se consideră vătămată, neregulile sesizate și măsurile de remediere pe care le consideră necesare a fi luate, după caz, potrivit art. 6 alin. (2) din Legea nr. 101/2016. Autoritatea contractantă este obligată să transmită un răspuns prin care comunică dacă urmează sau nu să adopte măsuri de remediere, în termen de 3 zile. Daca autoritatea decide să adopte măsuri de remediere, acestea trebuie implementate efectiv în următoarele 7 zile.
Prin excepție, măsurile de remediere adoptate de autoritatea contractantă ca urmare a primirii unei notificări prealabile pot fi contestate fără îndeplinirea procedurii de notificare prealabilă.
Formularea unei notificări prealabile în termenul legal de către persoana care se consideră vătămată are ca efect suspendarea dreptului de încheiere a contractului, sub sancțiunea nulității contractului.
În concluzie, având în vedere soluțiile jurisprudențiale în materie și dispozițiile procedurale speciale reglementate în Legea nr. 101/2016, propunem, de lege ferenda, ca procedura obligatorie a notificării prealabile să fie extinsă și la celelalte categorii de contracte administrative, ca o condiție de admisibiltatea a acțiunii în contencios administrativ. Concret, plângerea prealabilă în cazul acțiunilor care au ca obiect contracte administrative, se impune a avea semnificația notificării prealabile, prevăzută în cazul litigiilor din sfera achizițiilor publice.
1.9. Procedura administrativă prealabilă în cazul intervenției voluntare
Doctrina și în practica judiciară apreciază la unison că, în cazul formulării unei cereri de intervenție în interes propriu, intervenientul trebuie să parcurgă, anterior formulării cererii de intervenție, procedura prealabilă prevăzută de articolul 7 din Legea nr. 554/2004.
Înalta Curte de Casație și Justiție a statuat că intervenția principală (în interes propriu) într-o acțiune de contencios administrativ vizând anularea unui act administrativ cu caracter normativ, intervenientul este ținut să facă inclusiv dovada îndeplinirii procedurii prealabile în privința actului contestat, obligatoriu de urmat potrivit art. 7 din Legea nr. 554/2004, spre deosebire de situația cererii de intervenție accesorie (în interesul reclamantului), în care se urmărește ca soluția să fie favorabilă părții pentru care s-a intervenit și pentru a cărei admisibilitate intervenientul accesoriu nu trebuie să fi exercitat reclamația administrativă.
Intervenția principală nu poate fi întru totul identificată ca o acțiune civilă propriu-zisă, ea înfățișându-se ca o acțiune specială, prin care terțul intervenient formulează o pretenție distinctă, dar conexă cu cererea principală, într-un proces declanșat între alte persoane, în scopul obținerii unei hotărâri judecătorești favorabile.
Potrivit dispozițiilor art. 62 alin. (2) din Noul Cod de procedură civilă, intervenția voluntară poate fi făcută până la închiderea dezbaterilor în fața instanței de fond. Conform prevederilor articolului 64 al aceluiași cod, cererea de intervenție va fi comunicată părților, fără ca în acest moment să se poată depune întâmpinare de către celelalte părți. Numai după admiterea în principiu a cererii de intervenție, instanța va fixa un termen pentru formularea întâmpinării.
Achiesăm la opinia exprimată în doctrină conform căreia în cazul intervenției voluntare, excepția neîndeplinirii procedurii administrative prealabile poate fi invocată și în faza de admisibilitate a cererii de intervenție, deoarece nu ar avea nici un sens să se admită în principiu o cerere care ulterior ar fi respinsă.”
Secțiunea a 2-a. Procedura contencioasă
2.1. Cererea de chemare în judecată, întâmpinarea și cererea reconvențională în litigiile administrative
În condițiile în care legea organică specială care reglementează procedura de soluționare a litigiilor administrative nu conține dispoziții referitoare la actele procedurale, aceasta se completează cu dispozițiile dreptului comun în materie, în condițiile statuate de art. 28 din Legea nr. 554/2004.
Precum în procesul civil și în materia contenciosului administrativ, cererea de chemare în judecată reprezintă actul procedural declarativ, de învestire a instanței competente, întreaga activitate de soluționare a litigiului derulându-se în limita pretențiilor determinate de reclamant prin acesta.
Așadar, cererea de chemare în judecată în litigiile administrative va cuprinde aceleași elemente prevăzute în cuprinsul art. 194 din Noul Cod de procedură civilă:
a) numele și prenumele, domiciliul sau reședința părților ori, pentru persoane juridice, denumirea și sediul lor. De asemenea, cererea va cuprinde și codul numeric personal sau, după caz, codul unic de înregistrare ori codul de identificare fiscală, numărul de înmatriculare în registrul comerțului sau de înscriere în registrul persoanelor juridice și contul bancar ale reclamantului, precum și ale pârâtului, dacă părțile posedă ori li s-au atribuit aceste elemente de identificare potrivit legii, în măsura în care acestea sunt cunoscute de reclamant. Dacă reclamantul locuiește în străinătate, va arăta și domiciliul ales în România unde urmează să i se facă toate comunicările privind procesul;
b) numele, prenumele și calitatea celui care reprezintă partea în proces, iar în cazul reprezentării prin avocat, numele, prenumele acestuia și sediul profesional;
c) obiectul cererii și valoarea lui, după prețuirea reclamantului, atunci când acesta este evaluabil în bani, precum și modul de calcul prin care s-a ajuns la determinarea acestei valori, cu indicarea înscrisurilor corespunzătoare;
d) arătarea motivelor de fapt și de drept pe care se întemeiază cererea;
e) arătarea dovezilor pe care se sprijină fiecare capăt de cerere;
f) semnătura.
Tot aici, se impune precizarea că se aplică în mod corespunzător toate celelalte prevederi din actualul Cod de procedură civilă care vizează înregistrarea, timbrarea, verificarea și regularizarea sau modificarea cererii de chemare în judecată, respectiv sancțiunile procedurale aplicabile în caz de nerespectare a condițiilor prevăzute de lege.
În ceea ce privește întâmpinarea formulată de către pârât în litigiul administrativ, aceasta va trebui sa întrunească aceleași elemente și condiții stabilite de norma procesual-civilă.
Textul alin. (1) al art. 205 din Noul Cod de procedură civilă definește întâmpinarea ca fiind actul procedural prin intermediul căruia pârâtul răspunde, în fapt și în drept la pretențiile formulate de reclamant. Prin întâmpinare, pârâtul arătă, totodată și apărările sale.
În sistemul nostru procesual, întâmpinarea prezintă o utilitate practică incontestabilă. Ea este destinată, în primul rând să asigure un echilibru în situația juridică a părților. În al doilea rând, prin depunerea întâmpinării i se oferă reclamantului posibilitatea de a lua cunoștință de apărările pârâtului. Întâmpinarea este utilă, totodată, instanței de judecată care are posibilitatea de a cunoaște, încă din faza inițială a procesului, de poziția părților, de apărările și dovezile pe care se întemeiază susținerile lor.
În conformitate cu dispozițiile art. 205 din Noul Cod de Procedură civilă, întâmpinarea formulată de pârât în litigiile administrative trebuie să cuprindă:
a) numele și prenumele, codul numeric personal, domiciliul sau reședința pârâtului ori, pentru persoanele juridice, denumirea și sediul, precum și, după caz, codul unic de înregistrare sau codul de identificare fiscală, numărul de înmatriculare în registrul comerțului ori de înscriere în registrul persoanelor juridice și contul bancar, dacă reclamantul nu le-a menționat în cererea de chemare în judecată. Dacă pârâtul locuiește în străinătate, va arăta și domiciliul ales în România, unde urmează să i se facă toate comunicările privind procesul;
b) excepțiile procesuale pe care pârâtul le invocă față de cererea reclamantului;
c) răspunsul la toate pretențiile și motivele de fapt și de drept ale cererii; d) dovezile cu care se apără împotriva fiecărui capăt din cerere;
d) dovezile cu care se apără împotriva fiecărui capăt din cerere, dispozițiile art. 194 lit. e) fiind aplicabile în mod corespunzător;
e) semnătura.
Celelalte dispoziții legale privind întâmpinarea se aplică în mod corespunzător, la fel ca și în cazul cererii de chemare în judecată.
Potrivit art. 209 alin. (1) din Noul Cod de procedură civilă, „dacă pârâtul are, în legătură cu cererea reclamantului, pretenții derivând din același raport juridic sau strâns legate de aceasta, poate să formuleze cerere reconvențională”.
Pornind de la aceste dispoziții legale, cererea reconvențională poate fi definită ca fiind actul procedural prin care pârâtul urmărește valorificarea unui drept propriu față de reclamant.
În materia litigiilor administrative, având în vedere specificul raporturilor dintre autoritățile publice, pe de-o parte și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte, cererea reconvențională își găsește aplicabilitate doar în materia contractelor administrative (spre exemplu: contractele de achiziții publice) sau în cazul contenciosului administrativ subiectiv de plină jurisdicție, în situația în care acțiunea principală are ca obiect un act administrativ unilateral individual. Este inadmisibilă o cerere reconvențională în contenciosul administrativ obiectiv în care se exercită doar un control judecătoresc al actului administrativ prin prisma legalității sale. Aceeași soluție se impune și în cazul litigiilor administrative având ca obiect acte administrative cu caracter normativ.
Înalta Curte de Casație și Justiție a statuat că în situația în care cererea reconvențională nu este în legătură cu cererea principală, instanța va trebui să disjungă această cerere, care îndeplinind toate condițiile unei cereri de chemare în judecată, va forma obiectul unui nou dosar. Instanța de judecată nu va putea să dispună respingerea acesteia pe motiv de netemeinicie.
2.2. Actele care trebuie atașate cererii de chemare în judecată
Potrivit art. 150 NCPC, coroborat cu art. 194 lit. e) NCPC, reclamantul are obligația de a anexa, la fiecare exemplar al cererii de chemare în judecată, copiile înscrisurilor de care înțelege să se folosească în proces, certificate pentru conformitate cu originalul.
Din conținutul art. 12 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ rezultă că reclamantul anexează la acțiune copia actului administrativ pe care îl atacă sau, după caz, răspunsul autorității publice prin care i se comunică refuzul rezolvării cererii sale.
În situația în care reclamantul nu a primit niciun răspuns la cererea sa, va depune la dosar copia cererii, certificată prin numărul și data înregistrării la autoritatea publică, precum și orice înscris care face dovada îndeplinirii procedurii prealabile, dacă acest demers era obligatoriu. Cu privire la acest caz, Instanța Supremă a decis că nu sunt îndeplinite exigențele art. 12 din lege și, prin urmare, nu poate fi luată în considerată drept probă copia contestației depusă de reclamantă la dosarul de fond, în condițiile în care nu este certificată prin număr și data înregistrării la autoritatea pârâtă.
În practică, au fost întâlnite situații în care reclamantul a fost în imposibilitatea de a prezenta instanței actul administrativ dedus judecății, însă a depus alte dovezi cu privire la existența acestuia (comunicatul oficial dat publicității de către autoritatea pârâtă cu privire la „decizia” atacată, adresa autorității emitente sau a organului ierarhic superior, alt document oficial în care se indică actul contestat). În toate aceste cazuri, obligația instituită în sarcina reclamantului de art. 12 din Legea nr. 554/2004 este îndeplinită.
În situația în care reclamantul introduce acțiune împotriva autorității care refuză să pună în executare actul administrativ emis în urma soluționării favorabile a cererii ori a plângerii prealabile, va depune la dosar și copia certificată după acel act.
În cazul acțiunii având ca obiect un contract administrativ, reclamantul va anexa la cererea de chemare în judecată copia acelui contract respectiv documentele ca atestă efectuarea procedurii administrative prealabile (spre exemplu: înscrisul în care au fost consemnate pretențiile reciproce și punctelor de vedere ale părților referitoare la obiectul litigiului).
În pofida lipsei unor prevederi exprese ale art. 12 din Legea contenciosului administrativ, reclamantul are obligația de a depune dovada achitării taxei judiciare de timbru, în condițiile O.U.G. nr. 80/2013.
În cazul neîndeplinirii obligației impuse reclamantului, procedura de regularizare aplicabilă și sancțiunile procesuale ce pot interveni sunt cele prevăzute în art. 200 din Noul Cod de procedură civilă.
2.3. Termenul de sesizare a instanței de contencios administrativ
Articolul 11 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 instituie două categorii de termene pentru sesizarea instanței de contencios administrativ, termene a căror natură juridică este precizată în mod expres în textul alineatului (5) al aceluiași articol:
a. un termen de prescripție de 6 luni a cărui efect stingerea dreptului la acțiune în sens material-art. 11 alin. (1);
b. Un termen de decădere de un an, aplicabil numai pentru motive temeinice.
Cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni care începe să curgă de la:
a) data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă;
b) data comunicării refuzului nejustificat de soluționare a cererii;
c) data expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului legal de soluționare a cererii;
d) data expirării termenului prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), calculat de la comunicarea actului administrativ emis în soluționarea favorabilă a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile;
e) data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul contractelor administrative.
Conform alin. (2) al art. 11 din Legea nr. 554/2004, pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, dacă reclamantul nu a introdus acțiunea la instanța de contencios administrativ, cererea poate fi introdusă și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoștință, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz.
Sintagma „motive temeinice” nu a fost definită de legiuitor în cuprinsul legii contenciosului administrativ, context în care stabilirea împrejurărilor concrete în care operează această depășire a termenului revine instanței de judecată, prin raportare la prevederile art. 186 din Noul Cod de procedură civilă privind repunerea în termen, respectiv art. 2522 privind repunerea în termenul de prescripție din Noul Cod Civil.
În jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, s-a reținut că instituirea unor termene pentru efectuarea diferitelor acte de procedură, termenele de prescripție și cele de decădere sau sancțiunile pentru nerespectarea acestora nu sunt de natură a încălca art. 6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale, acestea fiind restricții admise atâta timp cât nu aduc atingere dreptului de acces la un tribunal în substanța sa.
Așadar, în acest domeniu statele dispun de o anumită marjă de apreciere (Cauza Stubbings și alții împotriva Regatului Unit, 1996).
Prin art. I pct. 17 din Legea nr. 262/2007, legiuitorul organic a introdus alin. (21) potrivit căruia „în cazul suspendării, potrivit legii speciale, a procedurii de soluționare a plângerii prealabile, termenul prevăzut la alin. (1) curge după reluarea procedurii, de la momentul finalizării acesteia sau de la data expirării termenului legal de soluționare, după caz, dacă a expirat termenul prevăzut la alin. (2).”
Din interpretarea prevederilor art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, rezultă că numai ordonanțele și dispozițiile din ordonanțe care se consideră a fi nelegale și actele administrative cu caracter normativ pot fi atacate oricând.
Legea nr. 267/2007, a modificat art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 în sensul stabilirii unui termen de un an de la data emiterii actului în care poate fi formulată acțiunea în anularea actului administrativ nelegal intrat în circuitul civil.
Această soluție este în deplină concordanță cu jurisprudența C.E.D.O., care a considerat că, prin neimputarea unui termen în care să poată fi exercitată o acțiune, se încalcă principiul securității și stabilității raporturilor juridice (de exemplu: cauza Brumărescu c. României).
În doctrină, în mod judicios s-a argumentat că a conferi posibilitatea anulării fără limită de timp a actelor cu caracter normativ contravine principiilor mai sus menționate și jurisprudenței C.E.D.O. În acest sens, autorul Oliviu Puie, arată că din moment ce actul administrativ poate fi anulat oricând, aceasta atrage implicit și anularea, după o perioadă îndelungată de timp, a efectelor juridice ale actului administrativ cu caracter individual care a intrat în circuitul civil, în această ipoteza încălcându-se stabilitatea raporturilor juridice.
În cazul acțiunii pentru acordarea de despăgubiri, formulate de persoana vătămată care a cerut anularea actului administrativ fără a cere în același timp și despăgubiri, termenul de introducere al acțiunii, în contextul art. 19 din Legea nr. 554/2004, este de un an de la data la care reclamantul a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei. Natura juridică a acestui termen este una neclară. Astfel, în alin. (1) al art. 19 din Legea 554/2004, legiuitorul statuează în mod expres că termenul pentru formularea cererii de despăgubire este unul de prescripție, pe când în alin. (2) al aceluiași articol, legiuitorul face trimitere la termenul de un an, de la art. 11 alin. (2) din lege, care este unul de decădere potrivit alin. (5) al art. 11 din Legea nr. 554/2004.
Apreciem, că termenul de un an prevăzut de art. 19 din Legea contenciosului administrativ este, totuși, unul de prescripție, întrucât limitează în timp exercițiul unei acțiuni.
În cazul contractelor administrative, termenul de 6 luni pentru formularea acțiunii în contencios administrativ, va curge, în condițiile art. 11 alin. (1) lit. a) și b) din Legea nr. 554/2004, de la data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă sau de la data expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile.
În privința acțiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor Publici, termenul de 6 luni curge de la data când s-a cunoscut existența actului nelegal, dar nu mai târziu de un an, potrivit art. 11 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.
Secțiunea a 3-a. Procedura în fața instanței de contencios administrativ
3.1. Sesizarea instanței de judecată
Procedura de soluționare a litigiilor administrative este reglementată de normele speciale, conținute de Legea contenciosului administrativ, acestea completându-se cu dispozițiile Codului de procedură civilă, în măsura în care acestea nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de-o parte și persoanele vătămate în drepturile și interesele lor legitime, pe de altă parte.
Potrivit art. 54 alin. (1) din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, republicată, cu modificările și completările ulterioare, cauzele date, potrivit legii, în competenta de prima instanță a judecătoriei, tribunalului și curții de apel se judeca în complet format dintr-un judecător, cu excepția cauzelor privind conflictele de muncă și de asigurări sociale. Conform alin. (2) al aceluiași articol, apelurile se judeca în complet format din 2 judecători, iar recursurile, în complet format din 3 judecători, cu excepția cazurilor în care legea prevede altfel”.
În forma ulterioară adoptării Legii nr. 262/2007 de modificare și completare a Legii nr. 554/2004, art. 10 alin. (1) teza finală, prevedea expres că, în primă instanță, completul de judecată este format din doi judecători. Această prevedere a fost abrogată, însă, prin Legea nr. 97/2008 privind aprobarea O.U.G. nr. 100/2007 pentru modificarea și completarea unor acte normative în domeniul justiției. Așadar, actualmente, completul de judecată în cauzele de primă instanță în contenciosul administrativ este format dintr-un singur judecător.
În doctrină a fost criticată renunțarea legiuitorului la colegialitatea completului de fond, pe motiv că un complet colegial sporește garanțiile privitoare la instanță, privită atât ca sistem, cât și din punct de vedere al membrilor ce o compun, garanții care vizează în primul rând independența și imparțialitatea, care au ca efect excluderea oricărei forme de îndoială de natura să afecteze încrederea în justiție.
În mod judicios, în literatura de specialitate, s-a afirmat că judecătorul contenciosului administrativ are misiunea de a asigura în plan procesual egalitatea armelor de care părțile nu beneficiază în raporturile de drept material, raport de autoritate, caracterizat prin preeminența interesului public și prin prerogativele exorbitante de care dispune administrația publică.
În temeiul art. 17 din Legea nr. 554/2004, cererile adresate instanței de contencios administrativ se judecă de urgență și cu precădere, în ședință publică, în completul stabilit de lege. Pentru acțiunile formulate în temeiul legii contenciosului administrativ se percep taxele de timbru prevăzute de O.U.G. nr. 80/2013 privind taxele judiciare de timbru, cu modificările și completările ulterioare pentru cauzele neevaluabile în bani, cu excepția celor care au ca obiect contracte administrative, care se vor taxa la valoare.
Caracterizată prin urgență, publicitate și accesibilitate în ceea ce privește cuantumul taxelor, reglementarea procedurii de judecată scoate în evidență importanța instituției contenciosului administrativ pentru garantarea drepturilor fundamentale ale omului.
Incidente în această materie sunt dispozițiile art. 199 din Noul Cod de procedură civilă potrivit cărora cerere de chemare în judecată se înregistrează și primește dată certă prin aplicarea ștampilei de intrare. Data înregistrării cererii coincide cu începutul procesului, conform prevederilor art. 199 alin. (2) NCPC. În toate cazurile, data certă se stabilește numai prin aplicarea ștampilei de intrare a instanței. După înregistrarea cererii, aceasta și înscrisurile care o însoțesc, se predau președintelui instanței sau persoanei desemnate de acesta, care va lua măsuri în vederea stabilirii în mod aleatoriu a completului de judecată. Stabilirea aleatorie a completului de judecată căruia îi va fi repartizat dosarul reprezintă o garanție a respectării dreptului părților la un proces echitabil, prin garantarea judecării cauzei de către o instanță independentă și imparțială, stabilită în condițiile legii.
Completul de judecată care a primit spre rezolvare cauza, verifică, de îndată, dacă cererea de chemare în judecată îndeplinește condițiile prevăzute în art. 194-197 NCPC.
În situația în care cererea de chemare în judecată nu îndeplinește cerințele prevăzute de lege, reclamantului i se vor comunica în scris lipsurile, cu mențiunea că, în termen de cel mult 10 zile de la primirea comunicării, trebuie să facă completările sau modificările dispuse, sub sancțiunea anulării cererii.
Potrivit art. 201 alin. (1) din Noul Cod de procedură civilă, de îndată ce constată că sunt îndeplinite condițiile formale prevăzute de lege pentru cererea de chemare în judecată, judecătorul dispune, prin rezoluție, comunicarea acesteia către pârât, punându-i-se în vedere că are obligația de a depune întâmpinare, sub sancțiunea prevăzută de lege, care va fi indicată expres, în termen de 25 de zile de la comunicarea cererii de chemare.
Întâmpinarea se comunică de îndată reclamantului, care este obligat să depună răspuns la întâmpinare în termen de 10 zile de la comunicare. Pârâtul va lua cunoștință de răspunsul la întâmpinare de la dosarul cauzei.
De la data depunerii răspunsului la întâmpinare, curge termenul de 3 zile în care completul căruia i-a fost repartizată cauza potrivit art. 200 din Noul Cod de procedură civilă fixează prin rezoluție primul termen de judecată, care va fi de cel mult 60 de zile de la data rezoluției și dispune citarea părților.
Întâmpinarea și răspunsul la întâmpinare sunt obligatorii. Termenul de 25 de zile de la data chemării în judecată și de 10 zile de la data comunicării întâmpinării sunt termene legale imperative, a căror nesocotire atrage sancțiunea decăderii părților din drepturi procedurale neexercitate în termen, potrivit art. 185 din Noul Cod de procedură civilă. Actul de procedură efectuat peste termen este lovit de nulitate.
Primul termen de judecată va trebui fixat și în ipoteza în care iar reclamantul nu a depus răspuns la întâmpinare, iar pârâtul nu a depus întâmpinare, dar numai după expirarea termenelor prevăzute de lege.
În temeiul art. 201 alin. (5), în procesele urgente, precum sunt și cele de contencios administrativ, termenele prevăzute la alin. (1)-(4) pot fi reduse de judecător în funcție de circumstanțele cauzei.
3.2. Verificarea și regularizarea cererii de chemare în judecată
Dispozițiile art. 200 din Noul Cod de Procedură civilă privind verificarea și regularizarea cererii de chemare în judecată se aplică în mod corespunzător și în materia litigiilor administrative.
Procedura de regularizare a cererii de chemare în judecată se înscrie în contextul măsurilor promovate de Noul Cod de procedură civilă în scopul accelerării judecății cauzelor, deziderat major al unei justiții eficiente. Această procedură are deja o anumită tradiție în unele state democratice precum Austria, Germania, Spania, Portugalia, Elveția etc.
Apreciem că procedura de regularizare nu poate fi asimilată procedurii prealabile reglementată de art. 7 din Legea contenciosului administrativ, întrucât procedura de regularizare a cererii de chemare în judecată este o procedură ce se desfășoară în faza de judecată în primă instanță, având drept scop îndreptarea erorilor sau lipsurilor din cuprinsul cererii de chemare în judecată, pe când procedura administrativă prealabilă se derulează înainte de sesizarea instanței de judecată, oferind posibilitatea autorității emitente de act sau celei ierarhic superioare de a revoca sau anula actul administrativ ilegal, evitând astfel controlul judecătoresc al actului administrativ atacat. Așadar, cele două proceduri nu se exclud reciproc, fiecare dintre ele derulându-se în ordinea firească stabilită prin dispozițiile legii speciale care se completează cu dispozițiile Noului Cod de procedură civilă.
În doctrina, a fost lansată teza conform căreia, procedura de regularizare este aplicabilă și în cazul procedurilor speciale reglementate de Noul Cod de procedură civilă, deci inclusiv contenciosului administrativ, întrucât legea nu instituie nicio excepție în privința actelor de sesizare prin care se declanșează activitatea judiciară. Caracterul urgent al unor proceduri, (precum este și cea reglementată de Legea contenciosului administrativ) nu poate justifica un punct de vedere contrar.
Orice neregularitate a cererii de chemare în judecată, indiferent dacă a fost sau nu examinată în procedura prevăzută de art. 200 NCPC și indiferent dacă instanța s-a pronunțat asupra cererii de reexaminare prin încheiere definitivă, va putea fi invocată de către pârât, prin întâmpinare, pe calea excepțiilor procesuale, urmând a fi examinate și soluționate de către instanță. Soluția aceasta se întemeiază pe asigurarea exercitării efective de către pârât a dreptului la apărare.
3.3. Citarea părților
După înregistrarea cererii și îndeplinirea formalităților procedurale prevăzute de art. 201 din Noul Cod de procedură civilă, instanța de contencios administrativ va dispune citarea părților, în temeiul art. 13 din Legea nr. 554/2004 putând cere autorității al cărei act este atacat să îi comunice de urgență acel act, împreună cu întreaga documentație care a stat la baza emiterii lui: rapoarte, avize, procese verbale, precum și orice alte documente necesare pentru soluționarea cauzei.
Potrivit alin. (2) al art. 13 din Legea contenciosului administrativ, în ipoteza în care reclamant este un terț sau acțiunea este introdusă de Avocatul Poporului ori de Ministerul Public, instanța nu mai are facultatea, așa cum prevede alin. (1) al aceluiași articol, ci obligația de a solicita autorității publice emitente să-i comunice de urgență actul atacat împreună cu documentația legală care a stat la baza emiterii lui, precum și alte lucrări necesare în vederea soluționării cauzei. În cazul acțiunilor formulate de cele două autorități, prevederile Legii-cadru a contenciosului administrativ care vizează procedura citării și celelalte elemente necesare se vor completa cu dispozițiile legilor speciale care reglementează organizarea și funcționarea celor două autorități, respectiv Legea nr. 35/1997 privind organizarea și funcționarea Avocatului Poporului și Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară.
Instanța de judecată va proceda la fel în cazul în care acțiunea are ca obiect refuzul de rezolvare a cererii privind un drept recunoscut de lege sau un interes legitim.
Obligația depunerii la instanță a actului administrativ atacat, sau, după caz, a răspunsului autorității publice, prin care se comunică refuzul rezolvării unei cereri, sau a copiei cererii privind dovada îndeplinirii procedurii prealabile, dacă aceasta este obligatorie, în situația în care autoritatea publică nu răspunde, incumbă și reclamantului. Sarcina probei revine în primul rând reclamatului, inclusiv în materia litigiilor administrative. În acest context, în doctrină se apreciază că instanța va trebui să solicite autorității emitente a actului atacat sau a celei care refuză soluționarea unei cereri documentele prevăzute de lege, numai în măsura în care reclamantul nu își îndeplinește obligația de a anexa aceste documente. În caz contrar, solicitarea adresată de către instanță autorității publice de a comunica încă o dată aceste documente ar putea duce la tergiversarea soluționării cauzei.
Conform art. 13 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, „dacă autoritatea nu trimite în termenul stabilit de instanță lucrările cerute, conducătorul acesteia va fi obligat, prin încheiere interlocutorie, să plătească statului, cu titlu de amendă judiciară, 10% din salariul minim brut pe economie, pe fiecare zi de întârziere nejustificată.
Aceste dispoziții speciale se coroborează cu prevederile art. 190 și 191 din Noul Cod de procedură civilă privitoare la stabilirea amenzii și reexaminarea încheierii prin care a fost dispusă.
Astfel, în conformitate cu art. 191 NCPC, împotriva încheierii, „cel obligat la amendă sau despăgubire va putea face numai cerere de reexaminare, solicitând, motivat, să se revină asupra amenzii ori despăgubirii sau să se dispună reducerea acesteia. Cererea se face în termen de 15 zile, după caz, de la data la care a fost luată măsura sau de la data comunicării încheierii.
O problemă controversată în doctrină este cea legată de regimul citării în cazul litigiilor care au ca obiect acte administrative intrate în circuitul civil.
În acest sens, în literatura juridică a fost exprimată opinia conform căreia, instanța va trebui să citeze și beneficiarii acestor acte administrative, aceștia putând fi vătămați în drepturile și interesele lor legitime prin admiterea unor astfel de acțiuni. Totodată, se mai apreciază că instanța poate cita și terțele persoane, în calitatea de intervenienți, la cererea acestora, în măsura în care fac dovada unei vătămări prin actul administrativ intrat în circuitul civil. Achiesăm la această soluție, fundamentată pe asigurarea opozabilității hotărârii pronunțate față de beneficiarul actului administrativ atacat, sau față de terții vătămați și pe respectarea principiului contradictorialității, care include și dreptul la apărare, consacrat de art. 24 din Constituție.
În concluzie, așa cum s-a arătat în literatura juridică de specialitate, normele referitoare la prezentarea documentelor necesare de către reclamant și comunicarea relațiilor utile de către autoritatea publică care a emis actul administrativ contestat, asigură efectivitate dreptului părților de a lua cunoștință de piesele dosarului. Pe de altă parte, regula de drept care obligă la citarea părților în fața instanței de contencios administrativ conferă efectivitate dreptului de a fi ascultat, parte componentă a principiului contradictorialității.
3.4. Taxele judiciare de timbru
Art. 17 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 statuează că, pentru cererile formulate în baza prezentei legi se percep taxele de timbru prevăzute de Legea nr. 146/1997 privind taxele judiciare de timbru, cu modificările și completările ulterioare, pentru cauzele neevaluabile în bani, cu excepția celor care au ca obiect contractele administrative, care se vor taxa la valoare.
Cererile având ca obiect anularea actului administrativ se timbrează la valoarea fixă de 50 lei, la fel ca și cele prin care se solicită recunoașterea dreptului pretins și emiterea unui act administrativ, așa cum reiese din textul art. 16 lit. a) din O.UG. 80/2013. Dacă reclamantul solicită și repararea pagubelor suferite printr-un act administrativ, cererea se timbrează cu 10% din valoarea pretinsă, dar nu mai mult de 300 lei. [art. 16 lit. b)].
Potrivit art. 30 din O.U.G nr. 80/2013, sunt scutite de taxa judiciară de timbru acțiunile și cererile, inclusiv căile de atac formulate, potrivit legii, de Avocatul Poporului și de Ministerul Public, indiferent de obiectul acestora.
În cuprinsul art. 3 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, este prevăzută în mod expres scutirea de taxă judiciară de timbru a acțiunii introduse de prefect.
În pofida absenței unor reglementări exprese în acest sens, în Legea contenciosului administrativ, apreciem că scutirea de taxă de timbru este incidentă și în cazul acțiunilor introduse de Agenția Națională a Funcționarilor publici, în exercitarea controlului de tutelă specializat, în materia funcției publice. Acest fapt reiese din textul art. 29 alin. (4) din O.U.G. nr. 80/2013 privind taxele judiciare de timbru unde se arată că acțiunile și cererile privind raportul de serviciu ale funcționarilor publici și ale funcționarilor publici cu statut special sunt asimilate, sub aspectul taxe judiciare de timbru conflictelor de muncă. Conform dispozițiilor art. 270 din Legea nr. 53/2003 privind Codul muncii, republicată, cu modificările și completările ulterioare, aceste acțiuni sunt scutite de la plata taxei judiciare de timbru.
Deși Legea contenciosului administrativ nu prevede sancțiunea aplicabilă în cazul neplății taxei de timbru, devin incidente dispozițiile art. 197 NCPC potrivit căruia netimbrarea sau timbrarea insuficientă atrage anularea cererii de chemare în judecată.
Raportat la o posibilă îngrădire a accesului liber la justiție prin instituirea taxelor judiciare de timbru, printr-o jurisprudență constantă, Curtea Constituțională, a decis că accesul liber la justiție nu interzice stabilirea taxelor de timbru în justiție, fiind justificat ca persoanele care se adresează autorităților judecătorești să contribuie la acoperirea cheltuielilor prilejuite de realizarea actului de justiție. Regula este cea a timbrării acțiunilor în justiție, excepțiile fiind posibile numai în măsura în care sunt stabilite de legiuitor. Taxa de timbru este o modalitate de acoperire, în parte, a cheltuielilor pe care le implică serviciul public al justiției, iar cheltuielile efectuate de justițiabil pot fi recuperate de la partea care cade în pretenții, în condițiile stabilite de Codul de procedură civilă.
3.5. Excepțiile procesuale în litigiile administrative
Având în vedere faptul că litigiile administrative se circumscriu sferei litigiilor civile, normele de procedură civilă vin în completarea dispozițiilor procedurale speciale statuate de Legea nr. 554/2004 și în privința excepțiilor procesuale.
Excepțiile procedurale au fost definite în literatura juridică de specialitate, ca fiind acele mijloace prin care, de regulă, pârâtul urmărește, fără a nega dreptul subiectiv, întârzierea judecății sau respingerea acțiunii ca inadmisibilă.
Noul Cod de procedură civilă definește excepția procesuală ca fiind „mijlocul prin care, în condițiile legii, partea interesată, procurorul sau instanța invocă, fără să pună în discuție fondul dreptului, neregularități procedurale privitoare la compunerea completului sau constituirea instanței, competența instanței ori la procedura de judecată sau lipsuri referitoare la dreptul la acțiune urmărind, după caz, declinarea competenței, amânarea judecății, refacerea unor acte ori anularea, respingerea sau perimarea cererii”. [art. 245 NCPC].
În ceea ce privește procedura de soluționare, regula este că, înainte de a analiza fondul cauzei, instanța de judecată va soluționa excepțiile procesuale invocate, evitând astfel continuarea unei judecăți inutile și efectuarea de cheltuieli suplimentare. În acest sens, art. 248 alin. (1) NCPC statuează: „Instanța se va pronunța mai întâi asupra excepțiilor de procedură, precum și asupra celor de fond care fac inutilă, în tot sau în parte, administrarea de probe ori, după caz, cercetarea în fond a cauzei”.
Prin derogare de la regula mai-sus menționată, excepțiile procesuale pot fi unite cu fondul cauzei, în situația în care este necesar ca pentru judecarea lor să fie administrate aceleași dovezi ca și pentru finalizarea etapei cercetării procesului, sau după caz, pentru soluționarea fondului. [art. 248 NCPC]. Curtea Constituțională a confirmat această derogare printr-o decizie de respingere a neconstituționalității dispozițiilor art. 137 alin. (2) din vechiul Cod de procedură civilă, dar care își păstrează incidența și pe Noul Cod de procedură civilă. Curtea a constatat că, pentru o mai bună administrare a justiției, este firesc ca instanțele să unească cu fondul acele excepții pentru a căror soluționare este necesară administrarea acelorași probe ca și pentru judecarea fondului. O asemenea măsură dă expresie tocmai exigențelor constituționale privitoare la un proces echitabil și la termenul rezonabil în care acesta se impune a fi analizat.
În practică, însă, se observă o tendință de a se uni excepțiile cu fondul, pronunțându-se o singură hotărâre atât pe excepție, cât și pe fond. Această modalitate de gestiune a cauzei prezintă marele inconvenient al duratei prelungite a litigiului, întrucât trebuie să se treacă prin toate etapele unui proces pentru a se ajunge, în final, la concluzia că excepția era întemeiată și acțiunea se putea respinge încă de la primele termene de judecată.
3.6. Probele în litigiile administrative
În materia contenciosului administrativ sunt incidente aceleași reguli care guvernează procesul civil, în ceea ce privește admisibilitatea și administrarea probelor.
Așadar, la fel ca și în procesele civile, în litigiile administrative dovezile nu pot fi folosite decât dacă îndeplinesc anumite condiții privitoare la: legalitatea, verosimilitatea, pertinența și concludența lor. Potrivit art. 255 alin. (1) NCPC: „Probele trebuie să fie admisibile potrivit legii și să ducă la soluționarea procesului”.
În doctrină, în mod judicios s-a arătat că, deși art. 255 NCPC enunța în mod expres doar două dintre condițiile de admisibilitatea a probelor: legalitatea și concludența probei, celelalte condiții rămân valabile și sub incidența Noului Cod de procedură civilă.
Prima condiție, legalitatea probei, are două componente: proba solicitată să constituie un mijloc de dovadă prevăzut de lege, iar proba să nu fie interzisă de lege.
A doua condiție, referitoare la concludența probei, presupune aptitudinea unei probe de a conduce la soluționarea procesului.
Cea de-a treia condiție, privitoare la pertinența probelor, se referă la legătura acestora cu obiectul litigiului.
Ultima condiție de admisibilitate, vizează verosimilitatea probei, adică aptitudinea acesteia de a face faptul pretins credibil.
Asupra încuviințării probelor, instanța se pronunță printr-o încheiere, în etapa cercetării procesului, etapă premergătoare dezbaterii în fond a procesului, scopul acesteia măsuri fiind creșterea eficienței activității de judecată și al reducerii duratei procesului.
Practica judiciară a stabilit că în realizarea principiului contradictorialității, instanța este obligată să încuviințeze probele solicitate de părți numai în ședință, după ce părțile se pronunță asupra admisibilității lor. Nicio probă nu poate fi opusă celeilalte părți dacă nu i s-a dat posibilitatea de a o discuta, astfel încât hotărârea nu se poate întemeia pe un act ce a fost depus după închiderea dezbaterilor fără a fi pus în discuție.
În ceea ce privește sarcina probei, Profesorul Ioan Leș, afirmă, pe bună dreptate, că în dreptul modern aceasta se împarte între reclamant și pârât. Potrivit opiniei aceluiași autor, chiar dacă romanii au instituit regula conform căreia sarcina probei revine în primul rând reclamantului (actori incumbit probatio), există situații în care revine mai întâi pârâtului. Spre exemplu, în situațiile în care pârâtul urmărește să paralizeze pretențiile reclamantului, (spre exemplu: excepția autorității lucrului judecat, excepția prescripției, excepția lipsei plângerii prealabile etc).
Nu trebuie să omitem rolul important pe care îl are judecătorul în administrarea probatoriului și aflarea adevărului în cauză, în baza principiului rolului activ al acestuia, consacrat de art. 22 din Noul Cod de procedură civilă, aplicabil, în opinia noastră și în materia contenciosului administrativ.
3.7. Suspendarea de către instanța de judecată a executării actului administrativ
3.7.1. Natură juridică
Suspendarea executării actului administrativ a fost definită, în literatura juridică de specialitate, ca fiind un instrument juridic pus la dispoziția particularilor care se pretind a fi vătămați, precum și o garanție împotriva efectelor vătămătoare care ar putea fi ireparabile. Această definiție este criticabilă, deoarece nu determină semnificația cea mai importantă a suspendării, adică evitarea unei pagube ireparabile în cazul executării actului.
Din practica judiciară reiese că, suspendarea executării actului administrativ este o măsură provizorie de întrerupere sau amânare a efectelor manifestării de voință a autorității publice, menită să asigure protecția juridică a persoanei potențial vătămate, până la evaluarea legalității deciziei administrative de către instanța de contencios administrativ.
Recomandarea nr. R/89/8 din 13.09.1989 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei privind protecția jurisdicțională provizorie în materie administrativă, instituie, ca principiu, posibilitatea conferită celui ce se consideră vătămat de a solicita suspendarea executării unui act administrativ, suspendare pe care instanța o va acorda atunci când, în raport de ansamblul circumstanțelor și intereselor, se apreciază că executarea actului administrativ ar fi de natură a cauza pagube semnificative, dificil de reparat și când există și argumente juridice valabile față de regularitatea actului emis.
Articolul 14 din Legea nr. 554/2004 reglementează un caz de suspendare la cerere, dispusă de instanța de judecată, pe parcursul etapei procedurii prealabile administrative (recursul grațios sau recursul ierarhic).
3.7.2. Obiect
În condițiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 o cerere de suspendare poate avea drept obiect numai actele administrative unilaterale, fără a se face distincție între actele administrative unilaterale individuale sau actele administrative unilaterale normative.
Așa cum s-a arătat în doctrină, din analiza dispozițiilor art. 14 și 7 din Legea nr. 554/2004, reiese faptul că, în materia executării actului administrativ cu caracter normativ, persoana vătămată putând să formuleze plângerea prealabilă oricând, printr-o acțiune separată ar putea formula cerere de suspendare a executării actului administrativ după o perioadă îndelungată de timp, sentința instanței privind suspendarea executării actului administrativ devenind executorie de drept tot după o perioadă îndelungată de timp. În această ipoteză, ar fi grav afectată prezumția de legalitate care guvernează atât dreptul administrativ român, cât și cel european, precum și principiul executării obligatorii și într-un termen rezonabil a actului administrativ, consacrat și garantat de Convenția europeană a drepturilor omului și de jurisprudența Curții de la Strasbourg.
Pentru a preveni astfel de situații și pentru a garanta stabilitatea și securitatea raporturilor juridice, ne raliem propunerii de lege ferenda din doctrină, de modificare a art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, în sensul stabilirii unui termen rezonabil, în accepțiunea art. 6 par. 1 din Convenție, sau un termen optim și previzibil, conform recomandării Comisiei Europene pentru Eficacitatea Justiției la Strasbourg, în anul 2004, pentru promovarea unei acțiuni în contenciosul administrativ vizând anularea unui act administrativ cu caracter normativ.
Nu pot face obiectul unor cereri de supendare contractele administrative, acestea fiind acte juridice bilaterale, asimilate în temeiul art. 2 alin. (1) lit. c), dar în cazul lor se poate recurge la adoptarea unor măsuri provizorii în baza unor dispoziții speciale sau pe calea ordonanței președințiale.
De asemenea, nu pot forma obiectul unor cereri de suspendare, ordonanțele de urgență. În practica judicară s-a statuat că este inadmisibilă suspendarea executării unui act normativ care nu este un act administrativ, fiind emis de Guvern în exercitarea atribuțiilor legislative delegate, întrucât acest act nu poate fi atacat pe calea contenciosului administrativ.
3.7.3. Condiții
Suspendarea executării actului administrativ nu se poate dispune decât în situația îndeplinirii cumulative a condițiilor prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, inexistența unui caz bine justificat făcând inutilă examinarea condiției pagubei iminente.
În privința existenței cazului bine justificat și a pagubei iminente, Instanța Supremă a decis că, în cuprinsul hotărârii judecătorești prin care se dispune măsura suspendării executării actului administrativ, atât cazul bine justificat cât și paguba iminentă trebuie să fie indicate în concret și argumentat, iar nu doar afirmate prin simpla preluare și redare a textelor legale.
Prevederile art. 2 alin. (1) lit. ș) definesc noțiunea de pagubă iminentă ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. În legătură cu noțiune de pagubă iminentă, printr-o decizie de speță, Instanța Supremă a statuat că, prin eliberarea reclamantului din funcția publică, veniturile acestuia au suferit o diminuare, dar atâta vreme cât acest lucru are la bază un act administrativ care se bucură de prezumția de legalitate, diminuarea respectivă are, la rândul său, caracter prezumat legal, care nu se circumscrie cerințelor art. 2 alin. (1) lit. ș) din lege.
Tot pe cale jurisprudențială s-a stabilit că se poate dispune măsura provizorie a suspendării executării actului administrativ referitoare la iminența producerii unei pagube, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea contenciosului administrativ, în situația în care prin executarea actului administrativ posibilele consecințe negative s-ar resfrânge nu doar asupra patrimoniului reclamanților, ci și asupra terților.
Prin sintagma cazuri bine justificate, potrivit dispozițiilor art. 2 alin. (1), lit. t) înțelegem „împrejurările legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ”.
În jurisprudența sa constantă, Înalta Curte de Casație și Justiție a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analiza criticilor de nelegalitate, pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ. Astfel de împrejurări vădite de fapt și/sau de drept reținute de Instanța Supremă sunt: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, desființarea sau modificarea importantă a actului administrativ în cadrul recursului administrativ etc.
Ne raliem fără rezerve soluțiilor jurispudențiale ale Instanței Supreme cit. supra, acestea constituind un reper pentru instanțele de contencios administrativ în rezolvarea cererilor având ca obiect suspendarea executării actului administrativ.
3.7.4. Suspendarea actului administrativ în cazul cererii formulate de Ministerul Public
Legiuitorul a instituit în cuprinsul alin. (3) al art. 14, posibilitatea Ministerului Public de a cere suspendarea actului administrativ normativ, din oficiu sau la sesizare, când în cauză este un interes public major, de natură a perturba grav funcționarea unui serviciu public administrativ.
În doctrină, în mod absolut justificat, a fost criticată menținerea acestui text în cadrul art. 14, care se referă la suspendarea executării actului administrativ, după sesizarea, în condițiile art. 7, de către persoana vătămată, a autorității publice emitente sau a celei ierarhic superioare, în condițiile în care Ministerul Public poate, în baza art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, să formuleze cererea de suspendare fără a fi necesară parcurgerea procedurii administrative prealabile.
3.7.5. Suspendarea de drept în cazul emiterii unui nou act administrativ
Art. 14 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 vizează situația în care, după ce s-a dispus suspendarea executării actului administrativ de către instanța de contencios administrativ, este emis un nou act administrativ, cu același conținut ca și cel suspendat de instanță. În acest caz, suspendarea intervine de drept.
Cu toate acestea, este necesară intervenția instanței de contencios administrativ care va verifica doar conținutul actului administrativ dedus judecății, fără a mai analiza existența cazului bine justificat și a pagubei iminente. Prin aceste dispoziții, legiuitorul a instituit o protecție suplimentară împotriva arbitrariului și abuzului administrației publice.
În practică s-a statuat că acest text de lege devine aplicabil atunci când noul act este emis de aceeași autoritate, cât și în situația în care autoritatea ierarhic superioară sau chiar altă autoritate cu atribuții în același domeniu emite un act subsecvent primului, cu un conținut identic sau care produce efecte identice. Un exemplu edificator în acest sens este reprezentat de suspendarea executării ordinului prin care Ministrul Justiției a dispus încetarea calității de executor judecătoresc, camera teritorială a executorilor judecătorești a emis o hotărâre prin care a impus destinatarului să predea ștampila, legitimația și lucrările în curs.
În literatura de specialitate a fost exprimată teza, la care ne raliem, conform căreia, deși prevederile art. 14 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 vizează ipoteza în care după ce un act administrativ a fost suspendat se emite un nou act cu același conținut ca și cel suspendat, aceste prevederi devin incidente și în ipoteza în care noul act administrativ are același conținut ca cel anterior anulat de către instanța de contencios administrativ, deoarece și în această ipoteză, noul act administrativ trebuie să fie suspendat de drept, suspendare care trebuie doar constată de către instanța de judecată care analizează legalitatea noului act.
3.7.6. Procedura de judecată
În legătură cu instanța de contencios administrativ căreia trebuie să fie adresată cererea de suspendare a actului administrativ, atât la art. 14, cât și la art. 15 din lege este folosită expresia „instanța competentă", referindu-se la instanța competentă să judece cererea de anulare a actului administrativ sau, respectiv, instanța care a fost deja sesizată cu cererea de anulare a actului respectiv.
Cererea se judecă de un complet format dintr-un judecător, de urgență și cu precădere, cu citarea părților, fiind soluționată printr-o hotărâre executorie de drept, care poate fi atacată cu recurs în terme de 5 zile de la data comunicării. În mod derogator de la regimul stabilit de art. 20 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, recursul împotriva hotărârii prin care se pronunță suspendarea, nu este suspensiv de executare, conform alin. (4) al art. 14 din lege.
Cererii de suspendare i se aplică dispozițiile O.U.G. nr. 80/2013 privind taxele judiciare de timbru, pentru cauzele neevaluabile în bani. Sub aspectul conținutului, cererea de suspendare a executării actului administrativ trebuie să cuprindă, în principiu, elementele cererii de chemare în judecată, stabilite de art. 194 NCPC.
În soluționarea cererii de suspendare a actului administrativ, instanța de judecată va pronunța o sentință atunci când solicitarea este formulată în cadrul recursului administrativ prealabil, respectiv o încheiere, în cazul în care pe rolul instanței există o cerere principală în anularea actului administrativ.
În doctrină, dar și în practică s-a pus problema dacă prevederile Noului Cod de procedură civilă referitoare la etapa scrisă a procedurii vor fi aplicabile și în cazul soluționării cererilor de suspendare. Mai precis, va fi necesar oare ca o cerere de suspendare a unui act administrativ să parcurgă procedura prevăzută de art. 195 și 196 NCPC? Deși, la o primă vedere, răspunsul ar putea fi afirmativ, în literatura juridică de specialitate s-a arătat că dispozițiile art. 14 alin. (2) trebuie interpretate ca fiind o derogare de la dispozițiile generale ale procedurii civile. Dacă nu s-ar interpreta în acest mod, în practică judecata unei cereri de suspendare ar dura minimum două-trei luni (luând în considerare doar de termenul necesar pentru efectuarea procedurii scrise, fără a lua în calcul și timpul scurs de la rezoluția de fixare a primului termen de judecată și până la data acestuia).
În consecință, în acord cu opinia autorului cit. supra, apreciem că cererea de suspendare trebuie sa fie comunicată de urgență pârâtului, judecătorul fixând, concomitent și data de soluționare a acesteia în ședință publică.
3.7.7. Durata suspendării
Măsura suspendării executării actului dispusă în condițiile art. 14 durează până la pronunțarea instanței de fond. În ipoteza admiterii acțiunii de fond, suspendarea se prelungește de drept până la soluționarea definitivă a cauzei, chiar dacă reclamantul nu a solicitat suspendarea executării actului administrativ în temeiul alin. (1) al art. 15 din Legea contenciosului administrativ.
În cazul în care persoana vătămată nu introduce acțiunea în anularea actului în termen de 60 de zile, suspendarea încetează de drept și fără nicio formalitate.
Rațiunea instituirii acestui termen a fost aceea de a forța ieșirea din pasivitate a reclamantului, beneficiar al soluției de suspendare.
Având în vedere că legea nu precizează în mod expres care este momentul de la care pornește să curgă termenul de 60 de zile, în doctrină au fost conturate mai multe opinii în această privință. Astfel, într-o opinie majoritară, la care subscriem, s-a apreciat că acest termen se calculează din momentul pronunțării sau admiterii cererii de suspendare. Conform altei opinii, termenul de 60 de zile începe să curgă, în condițiile art. 11 alin. (1), lit. a) și c), de la data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă ori de la data expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului legal de soluționare a cererii. În doctrină, a mai fost exprimată ideea că mometul curgerii termenului de 60 de zile coincide cu data rămânerii definitive a hotărârii de suspendare a executării actului administrativ, dar înlăuntrul termenului de 6 luni prevăzut pentru sesizarea instanței de contencios administrativ.
De lege ferenda, pentru a asigura previzibilitatea și claritatea normei, apreciem că s-ar impune o precizare expresă în cuprinsul art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a momentului de la care începe să curgă termenul de 60 de zile.
3.7.8. Formularea unor cereri succesive de suspendare a executării
Prin modificările aduse de Legea nr. 262/2007, s-a prevăzut, în art. 14 alin. (6), faptul că nu pot fi formulate mai multe cereri de suspendare succesive pentru aceleași motive. Aceste dispoziții au drept scop sancționarea exercitării abuzive a drepturilor procedurale ale reclamantului căruia i s-a respins o primă cerere de suspendare a executării. În acest caz, se constată o transpunere în materia contenciosului administrativ a principiului autorității lucrului judecat consacrat de art. 430 din Noul Cod de procedură civilă. Hotărârea judecătorească are autoritate de lucru judecat provizorie, deoarece partea poate cere din nou suspendarea pentru motive noi, apărute ori identificate după pronunțarea primei hotărâri.
3.7.9. Suspendarea executării actului administrativ în condițiile art. 15 din Legea nr. 554/2004
Articolul 15 din Legea contenciosului administrativ prevede un caz de suspendare a executării actului administrativ la cerere, dispusă de instanța de judecată după declanșarea fazei judiciare a controlului de legalitate al actului administrativ.
Suspendarea executării actului administrativ poate fi solicitată fie printr-un capăt de cerere în acțiunea principală, fie printr-o cerere separată.
Motivele pe care se întemeiază cererea de suspendare sunt cele prevăzute de art 14 din Legea nr. 554/2004 și anume: cazul bine justificat și prevenirea unei pagube iminente, iar procedura de judecată este cea reglementată de art. 14 alin. (2)-(7), la care face trimitere art. 15 alin. (2).
Hotărârea dată cererii de suspendare este executorie de drept, iar introducerea recursului în termen de 5 zile de la comunicare, la fel ca și în cazul suspendării prevăzut de art. 14, nu suspendă executarea.
În cazul admiterii acțiunii de fond, măsura suspendării, dispusă în condițiile art. 14, se prelungește de drept până la soluționarea definitivă a cauzei.
Între acțiunea principală în anulare și cea accesorie de suspendare a actului există o legătură indisolubilă, astfel că, în cazul renunțării reclamantului la acțiunea principală, cererea de suspendare va fi respinsă pe acest temei.
3.7.10. Incidența instituției ordonanței președințiale în materia litigiilor administrative
Atât în doctrină cât și în practica judiciară s-a pus problema admisibilității ordonanței președințiale în materia contenciosului administrativ. Sub acest aspect, în mod constant s-a decis că cererea de ordonanță președințială este inadmisibilă în materia litigiilor administrative, întrucât măsura provizorie de suspendare a executării unui act administrativ nu poate fi soluționată într-o altă procedură judiciară decât cea prevăzută de art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004. În acord cu soluția jurisprudențială, regretatul profesor Ion Deleanu afirma că instituția ordonanței președințiale nu își găsește aplicare în materia contenciosului administrativ nu pentru că materia contenciosului administrativ ar fi incompatibilă cu ordonanța președințială, nici pentru că instanțele de contencios administrativ ar fi organizate și ar funcționa esențialmente diferit de celelalte instanțe, ci, pur și simplu, întrucât Legea nr. 554/2004 organizează o altă procedură pentru soluționarea grabnică a unor situații de urgență.
În doctrină a fost acreditată si teza conform căreia problema de drept a admisibilității ordonanței președințiale în alte cazuri decât cel care vizează suspendarea actului administrativ unilateral (ex. Cererile care au ca obiect suspendarea contractelor administrative), ar putea fi reconsiderată. În opinia autoarei Gabriela Bogasiu, „suspendarea executării actului administrativ nu epuizează sfera măsurilor provizorii și urgente care pot fi dispuse pe parcursul unui litigiu, pentru prevenirea unei pagube iminente. Procedura ordonanței președințiale nu poate fi considerată de plano incompatibilă cu specificul raporturilor de drept administrativ și cu procedura contenciosului administrativ, în situația în care, în funcție de specificul fiecărei cauze, nu se pune problema suspendării actului administrativ unilateral ci a unor măsuri provizorii de altă natură, cum ar fi impunerea unor obligații vremelnice în sarcina unei părți, în legătură cu actul tipic sau asimilat atacat, pâna la dezlegarea fondului cauzei”.
Un exemplu concret de situație în care s-ar impune adoptarea de urgență a unei măsuri vremelnice ar fi obligarea autorității publice la primirea în concurs a unui candidat înainte de judecarea acțiunii principale. Această măsură provizorie, sub condiția validării ulterioare a rezultatului concursului, ar fi aptă să evite lipsa de finalitate a acțiunii în contencios administrativ, deoarece, în caz contrar, dacă în final s-ar stabili, în cadrul litigiului principal, că respingerea dosarului de concurs a fost nelegală, hotărârea judecătorească ar fi lipsită de efectivitate, pentru că între timp concursul se va fi desfășurat deja.
În ceea ce ne privește, susținem teza compatibilității ordonanței președințiale cu specificul raporturilor de drept administrativ și cu procedura de soluționare a litigiilor administrative.
3.8. Suspendarea de drept a executării actului administrativ în cazul acțiunilor formulate de către prefect și A.N.F.P.
În temeiul dispozițiilor art. 3 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, privind tutela administrativă coroborate cu prevederile cuprinse în legi speciale, Prefectul și Agenția Națională a Funcționarilor Publici pot ataca direct în fața instanței de contencios administrativ actele administrative ale autorităților administrației publice locale. În acest caz, actul atacat este suspendat de drept, până la soluționarea definitivă a cauzei.
Potrivit art. 49 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare, hotărârile cu caracter normativ devin obligatorii și produc efecte de la data aducerii lor la cunoștință publică, iar cele individuale, de la data comunicării. Conform alin. (2) al aceluiași articol, aducerea la cunoștință publică a hotărârilor cu caracter normativ se face în termen de 5 zile de la data comunicării oficiale către prefect, așadar înainte de exercitarea controlului de tutelă de către prefect. Așa cum s-a arătat în doctrină, în acest caz efectul suspensiv de executare al actului administrativ este lipsit de eficacitate. În contextul în care actul administrativ își produce efectele înainte de atacarea lui de către prefect, dacă printr-o hotărâre definitivă, instanța de contencios administrativ anulează actul administrativ, are loc o perturbare gravă a stabilității și securității raporturilor juridice constituite prin aceste acte administrative. În această situație admiterea acțiunii principale va atrage implicit și desființarea efectelor juridice produse de către aceste acte administrative în alte ramuri de drept, în baza principiului resoluto iure dantis, resolvitur ius accipientis, sau acordarea de despăgubiri persoanelor vătămate prin aceste acte administrative.
Tot în legătură cu acțiunea prefectului, în literatura de specialitate s-a apreciat că, se creează o situație favorizată a reclamantului care nu trebuie să motiveze în niciun fel necesitatea suspendării, iar aplicarea în practică a acestor prevederi, ar putea genera abuzuri, în condițiile în care prefectul, organ în continuare politic (deși conform legii sale organice este apolitic), în mod șicanator, ar putea introduce acțiuni în contencios administrativ, blocând astfel activitatea autorităților administrației publice locale în care activează demnitari de altă orientare politică.
3.9. Suspendarea judecării cauzei în cazul începerii urmăririi penale
Potrivit art. 28 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, „instanța de contencios administrativ nu poate suspenda judecarea pricinii când s-a început urmărirea penală pentru o infracțiune săvârșită în legătură cu actul administrativ atacat, dacă reclamantul stăruie în continuarea judecării pricinii”.
Această prevedere reprezintă o excepție de la regula stabilită în art. 413 alin. (1) pct. 2 din Noul Cod de procedură civilă conform căreia instanța poate suspenda judecata când s-a început urmărirea penală pentru o infracțiune care ar avea o înrâurire hotărâtoare asupra hotărârii ce urmează să se dea, dacă prin lege nu se prevede altfel.
În cazul litigiilor administrative, deci și în cazul soluționării recursului de către instanța supremă, aceasta nu poate dispune suspendarea pricinii când s-a început urmărirea penală pentru o infracțiune săvârșită în legătură cu actul administrativ atacat, dacă reclamantul – persoană vătămată – stăruie în continuarea judecării pricinii, astfel că este exclus dreptul de apreciere al instanței și se dă prioritate interesului reclamantului – persoană vătămată, care se poate opune măsurii suspendării într-un asemenea caz.
3.10. Excepția de nelegalitate
3.10.1. Preliminarii
Excepția de nelegalitate este o instituție fundamentală a contenciosului administrativ, de sorginte doctrinară și jurisprudențială ce reprezintă o garanție a principiului supremației legii și al respectării drepturilor subiective și a intereselor legitime cetățenești.
Aceasta a primit, în premieră, consacrare expresă la nivel legislativ prin Legea nr. 554/2004, care a fost modificată și completată ulterior prin Legea nr. 262/2007, respectiv prin Legea nr. 202/2010 privind accelerarea soluționării unor procese.
Prin art. 54 pct. I din Legea nr. 76/2012, pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010
Privind Codul de procedură civilă, în vigoare începând cu data de 15 februarie 2013, legiuitorul român a revoluționat regimul juridic al excepției de nelegalitate, schimbând radical filosofia acestei instituții și îndepărtându-se de tradiția și de rațiunea ei de a fi, precum și de jurisprudența jurisdicției supreme și a instanțelor de contencios administrativ.
3.10.2. Noțiune și trăsături
În reglementarea actuală art. 4 din Legea nr 554/2004, așa cum a fost modificat prin art. 54 pct. I din Legea nr 76/2012, a primit următoarea formulare: ,,(1) Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând într-un proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. (2) Instanța învestită cu fondul litigiului și în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate, constatând că de actul administrativ cu caracter individual depinde soluționarea litigiului pe fond, este competentă să se pronunțe asupra excepției, fie printr-o încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o va pronunța în cauză. În situația în care instanța se pronunță asupra excepției prin încheiere interlocutorie, aceasta va putea fi atacată odată cu fondul. (3) În cazul în care a constatat nelegalitatea actului administrativ cu caracter individual, instanța, în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate va soluționa cauza, fără a ține seama de actul a cărei nelegalitate a fost constatată. (4) Actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiectul excepției de nelegalitate. Controlul judecătoresc al actelor administrative cu caracter normativ se exercită de către instanța de contencios administrativ în cadrul acțiunii în anulare, în condițiile prevăzute de prezenta lege”
Așadar, excepția de nelegalitate, reglementată în art. 4 din Legea contenciosului administrativ, nr. 554/2004, modificată prin Legea de punere în aplicare a Noului Cod de Procedură civilă, poate fi definită ca fiind un mijloc de apărare, o cale indirectă de control a legalității unui act administrativ cu caracter individual, care poate fi utilizată numai într-un proces aflat pe rol, indiferent de natura acestuia (civilă, penală, de dreptul muncii, contencios administrativ), a cărei admitere are drept rezultat neluarea în considerare a efectelor produse de acel act, cu ocazia soluționării litigiului în care a fost invocată excepția.
Din analiza dispozițiilor art. 4 al Legii nr. 554/2004, în doctrină au fost identificate următoarele trăsături ale excepției de nelegalitate, la care mă raliez:
a. constituie un mijloc de apărare iar nu o excepție de procedură propriu-zisă;
b. formă de control indirect a legalității unui act administrativ individual;
c. poate avea ca obiect numai actele administrative de autoritate cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia și de nivelul ierarhic al autorității emitente;
d. este de ordine publică, putând fi ridicată oricând, în cadrul unui proces, fie la cererea părții interesate, fie de instanță din oficiu; chiar dacă efectele ei se produc inter partes litigantes, ea poate fi ridicată înaintea oricărei instanțe judecătorești (judecătorie, tribunal, curte de apel, Înalta Curte de Casație și Justiție, de orice domeniu, și în orice stadiu al procesului, fond, apel sau recurs).
e. existența unei relații de dependență între actul administrativ individual și soluționarea fondului litigiului în care această excepție a fost invocată;
f. efectul admiterii excepției de nelegalitate nu este anularea actului ci înlăturarea lui din soluționarea fondului cauzei în care a fost invocată excepție;
3.10.3. Obiectul excepției de nelegalitate
a. Actul administrativ normativ
Potrivit art. 4 alin. (1) al art. 4 din Legea nr. 554/2004 așa cum a fost modificată prin Legea nr. 76/2012: ,,Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate”. Din analiza alin. (1) al art. 4, în forma actuală, reiese faptul că doar actele administrative cu caracter individual pot face obiectul excepției de nelegalitate. Legiuitorul a eliminat, astfel, controversele doctrinare și jurisprudențiale privind admisibilitatea excepției de nelegalitate având ca obiect actele administrative cu caracter normativ. Astfel, în alin. (4) al art. 4 din Legea nr. 554/2004, forma actuală, legiuitorul a statuat expres că, actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiectul excepției de nelegalitate. Controlul judecătoresc al actelor administrative cu caracter normativ urmând a se exercita de către instanța de contencios administrativ în cadrul acțiunii în anulare, în condițiile prevăzute de lege.”
Dacă în forma inițială a Legii nr. 554/2004, precum și în forma modificată prin Legea nr. 262/2007, legiuitorul făcea mențiunea expresă a caracterului unilateral al actului administrativ, din conținutul actual al alin. (1) al art. 4 această mențiune dispare. Noțiunea de “act administrativ unilateral” nu se confundă cu cea de, act administrativ individual”, prima dintre acestea raportându-se la criteriul autorului manifestării de voință pe care o exprimă actul administrativ, iar cea de-a doua la criteriul întinderii efectelor juridice ale actului administrativ, al sferei beneficiarilor.
În varianta inițială, art. 4 din Legea contenciosului administrativ nu făcea distincție între actul administrativ individual și cel normativ, astfel încât ambele categorii de acte administrative unilaterale puteau face obiectul excepției de nelegalitate.
Începând cu anul 2007, Legea nr.554/2004 excludea în mod tacit actele administrative unilaterale normative din sfera de aplicare a excepției de nelegalitate tot pe considerentul că acestea pot fi atacate oricând prin intermediul acțiunii în anulare.
Cu privire la admisibilitatea excepției având ca obiect actele administrative normative, soluția de principiu, constantă, a Înaltei Curți de Casație și Justiție – Secția contencios administrativ și fiscal, a fost în sensul admiterii acesteia din rațiuni ce țin de coerența legislativă și interpretarea istorico-teleologică a legii. În motivarea unei decizii, Instanța Supremă a statuat faptul că, din moment ce legiuitorul a creat un mijloc procesual de apărare, pe calea excepției de nelegalitate, pentru acte de autoritate individuale, cu atât mai mult acesta trebuie oferit subiectelor de drept în legătură cu actele administrativ-normative, ale căror efecte au caracter general, impersonal și abstract. Apreciem că această interpretare a Înaltei Curți de Casație și Justiție, atât anterior, cât și ulterior modificării Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007, a fost solid argumentată, fiind în deplină concordanță cu dreptul unional, mai precis cu art. 241 TCE (devenit 277 în Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene), potrivit căruia actele cu caracter general (normativ) fac obiectul excepției de ilegalitate.
Așadar, în noul context legislativ, creat prin adoptarea art. 54 pct.1 din Legea nr.76/2012, legiuitorul național se îndepărtează de jurisprudența Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, dar și de prevederile din dreptul unional primar care, potrivit art. 148 alin. (2) din Constituția României, republicată, se aplică cu prioritate în fața normelor din dreptul intern.
Potrivit unei alte opinii critice la adresa acestei măsuri a legiuitorului, exprimate în doctrină, inovațiile în drept, fără un suport temeinic juridic, nu își găsesc locul, nici în materia excepției de nelegalitate, cu atât mai mult cu cât s-a abandonat o jurisprudență și o doctrină formate și fixate prin strădania mai multor generații de juriști.
b. Actul administrativ abrogat
În ceea ce privește admisibilitatea unui act administrativ abrogat, Înalta Curte de Casație și Justiție, Secția Contencios administrativ și fiscal, printr-o decizie a sa, a motivat că, din moment ce anterior abrogării sale, actul administrativ a produs efecte juridice, posibil aducătoare de vătămări ale drepturilor sau intereselor legitime ale unei persoane, se impune ca cercetarea legalității acestuia să poată fi cerută oricând pe calea excepției de nelegalitate, așadar inclusiv după abrogarea lui.
Tot prin această decizie se arată că instanța competentă are obligația de a cenzura legalitatea actului administrativ unilateral abrogat, dacă în temeiul acestuia a fost emis actul care formează obiectul cauzei în care s-a ridicat excepția și de actul contestat pe cale de excepție depinde soluționarea litigiului pe fond.
c. Operațiunile administrative.
Pentru a fi admisibilă, excepția de nelegalitate trebuie să vizeze un act administrativ. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, actul administrativ este considerat a fi, actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. Conform aceluiași alineat, sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale, pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanței de contencios administrativ”.
Pornind de la definiția legală a actului administrativ și având în vedere jurisprudența constantă a Instanței Supreme, concluzionăm că operațiunile administrative nu pot fi atacate în mod separat de actele administrative producătoare de efecte juridice nici pe calea acțiunii directe, nici pe cale de excepție, întrucât acestea nefiind apte să producă efecte juridice, adică să dea naștere, să modifice sau să stingă raporturi juridice prin ele însele ci doar servesc la emiterea sau adoptarea actelor administrative.
Totuși, operațiunile administrative nu rămân în afara controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ. Astfel, potrivit art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, instanța este competentă să se pronunțe, în afara situațiilor prevăzute la art. 1 alin. (6) și asupra legalității operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecății.”
Spre exemplu, cu privire la natura juridică a certificatului de urbanism, Secția comercială și de contencios administrativ a Tribunalului Buzău a statuat următoarele: „Certificatul de urbanism nu este un act administrativ unilateral cu caracter individual, în sensul art. 4 alin. (1) raportat la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, ci este reglementat ca fiind un act de informare prin care solicitantului i se aduce la cunoștință condițiile legale în care acesta poate obține autorizația solicitată, potrivit dispozițiilor Legii nr. 50/1991. Certificatul de urbanism este o operațiune administrativă prealabilă/pregătitoare emiterii actului administrativ reprezentat de autorizația de construire/desființare, operațiune care se atacă în fața instanței de contencios administrativ odată cu însuși actul administrativ. Ca urmare, excepția de nelegalitate a certificatului de urbanism este inadmisibilă.”
Tot cu titlu exemplificativ, într-o altă decizie, mai recentă, a Secției de contencios administrativ și fiscal a jurisdicției supreme, aceasta a stabilit că procesul-verbal de constatare întocmit de auditorii externi din cadrul structurilor Curții de Conturi, deși este emis de o autoritate publică, în baza legii, el nu dă naștere, nu modifică sau stinge raporturi juridice, deoarece în baza constatărilor consemnate în aceste procese-verbale se emit Decizii de către Camerele de conturi județene, acestea din urmă constituind acte administrative care dau naștere unor raporturi juridice pentru că stabilesc măsurile ce se impun a fi luate.
d. Actul administrativ-jurisdicțional
Actele administrativ-jurisdicționale nu pot face obiectul excepției de neegalitate, care constituie un mijloc de apărare, deoarece în cazul lor legiuitorul a prevăzut în art. 6 din Legea nr. 554/2004, un alt mod de contestare a acestora și procedura de urmat în fața instanțelor de contencios administrativ.
Din punct de vedere jurisprudențial, într-o speță vizând hotărârea Consiliului Național pentru Combaterea Discriminării, Instanța Supremă a stabilit că, în ceea ce privește obiectul de reglementare al art. 4) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată că sintagma „act administrativ unilateral”, utilizată în alin. (1) al textului menționat cu referire la obiectul excepției de nelegalitate se impune a fi interpretată prin raportare la definițiile legale cuprinse în art. 2 alin. (1) al aceleiași legi, în care se face distincție între actul administrativ unilateral art. 2 alin. (1) lit. c) și actul administrativ-jurisdicțional art. 2 alin. (1) lit. d). Prin urmare, contrar celor reținute de Curtea de Apel, care s-a limitat la a constata că hotărârile Consiliului „pot fi asimilate actelor administrative” și a pus semnul egalității între admisibilitatea acțiunii directe și admisibilitatea excepției de nelegalitate vizând acest tip de acte, fără a avea în vedere trăsăturile distinctive ale actelor administrativ-jurisdicționale, Înalta Curte reține că, deși art. 4 din Legea nr. 554/2004 nu exclude expres actul administrativ jurisdicțional din câmpul de aplicabilitate al procedurii excepției de nelegalitate, sensul normei enunțate rezultă cu claritate din contextul legal la care s-a făcut referire”.
Formularea actuală a alin. (1) al art. 4 din Legea nr 554/2004, care nu mai menționează expres caracterul unilateral al actelor administrative care pot fi atacate pe cale de excepție, ar putea da naștere unor interpretări contrare argumentelor jurisprudențiale mai sus menționate.
e. Contractul administrativ
Cu privire la contractele administrative, asimilate actelor administrative, potrivit art. 2 alin (1) lit. c din Legea nr. 554/2004, opinia majoritară a doctrinei, la care ne raliem, este că acestea sunt acte juridice bilaterale, exceptate de la verificarea legalității prin intermediul excepției de nelegalitate. Actele juridice bilaterale nu intră sub incidența art. 4 din Legea nr. 554/2004, în ciuda omisiunii legiuitorului de a mai menționa expres, în reglementarea actuală, caracterul unilateral al actelor administrative care pot face obiectul excepției de nelegalitate.
Relativ la acest aspect de noutate, în mod judicios s-a arătat în doctrina recentă că nu se poate extinde obiectul excepției de nelegalitate și la actele administrative bilaterale (contractele administrative) întrucât alin. (4) al aceluiași articol exclude din sfera obiectului excepției de nelegalitate actele administrative normative, dihotomia aceasta fiind specifică actelor administrative unilaterale.
In literatura de specialitate există și teză potrivit căreia verificarea legalității unui contract administrativ pe calea excepției de nelegalitate este admisibilă.
Autorul acestui studiu își argumentează opinia invocând teoria actelor detașabile consacrată de jurisprudență Consiliului de Stat din Franța, care prin decizia Cayzeele din 10 iulie 1996, s-a considerat competent să cerceteze legalitatea clauzelor reglementare dintr-un contract administrativ, pe motiv că aceste clauze reglementare (de drept public) sunt acte administrative unilaterale detașabile care pot fi interpretate izolat în raport cu încheierea contractului și care sunt susceptibile de a fi atacate separat pe calea excepției de nelegalitate, într-un proces pendinte, în ipoteza în care clauzele de natură contractuale sunt afectate de valabilitatea clauzelor reglementare (exorbitante) de drept public.
f. Refuzul nejustificat și tăcerea administrației
Și în actuala reglementare lucrurile rămân neschimbate în ceea ce privește inadmisibilitatea excepției de nelegalitate care vizează refuzul nejustificat al autorității de a soluționa o cerere, respectiv tăcerea administrației.
Practica judiciară s-a pronunțat în sensul că refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept nu poate face obiectul excepției de nelegalitate, întrucât, în privința instituției reglementate de art. 4 din Legea contenciosului administrativ, nu sunt aplicabile dispozițiile art. 2 alin. (2) din lege potrivit cărora, se asimiliază actelor administrative unilaterale și refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim”.
g. Decretul prezidențial
În doctrină a fost exprimată teza potrivit căreia decretele Președintelui României contrasemnate de premier sunt acte juridice complexe care evocă un raport de natură constituțională între cei doi șefi ai executivului, pe de-o parte și Parlament, pe de altă parte, intrând în sfera finelui de neprimire (acte care privesc raporturile cu Parlamentul) reglementate de art. 126 alin. (6) din Constituție și art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004 și numai ca excepție anumite decrete pot fi sustrase controlului instanțelor în condițiile Legii contenciosului administrativ. Această opinie și-a găsit ecoul și în jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție.
Într-o altă opinie exprimată în literatura de specialitate, este criticată vehement decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție prin care se declară inadmisibilitatea excepției de nelegalitate a decretului de revocare a grațierii individuale a unor persoane, apreciindu-se că Instanța Supremă încalcă prevederile art. 21 din Constituția României, (republicată), care garantează fiecărui particular accesul liber la justiție.
Sub aspectul naturii juridice a decretului, autorul acestui studiu apreciază că acesta nu este un act administrativ complex și nici atipic ci un act administrativ unilateral individual care poate face obiectul excepției de nelegalitate.
Același autor apreciază că odată cu publicarea decretului de grațiere se naște și dreptul subiectiv al individului de a beneficia de libertate, iar o revocare ulterioară nu poate constitui decât o vătămare adusă acestui drept, cenzurabilă atât pe calea acțiunii în anulare cât și a excepției de nelegalitate.
Atât practica judiciară cât și doctrina administrativă împărtășesc teza potrivit căreia nu pot fi cenzurate prin intermediul excepției de nelegalitate, actele administrative care, în temeiul dispozițiilor art. 126 alin. (6) teza I din Constituție și ale art. 5 din Legea nr. 554/2004 cu modificările și completările ulterioare, nu pot face nici obiectul acțiunii directe, în anulare, acestea fiind exceptate de la controlul judecătoresc pe calea contenciosului administrativ. Este vorba, aici, de așa-numitele “fine de neprimire” din perioada interbelică: actele administrative emise în raporturile cu Parlamentul, actele administrative de comandament militar, actele administrative pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară, actele care pot fi atacate pe cale directă numai pentru exces de putere.
Tot în acest sens, se apreciază că din moment ce legiuitorul constituant a înțeles că acele două categorii de acte administrative să nu poată fi cenzurate sub aspectul legalității, de către instanțele de contencios administrativ, logic această interdicție constituțională vizează atât acțiunile directe, cât și excepțiile de nelegalitate. Regulile de simetrie a instituției, străvechiul principiu după care pentru situații identice, se aplică soluții identice (idem ratio, idem jus) conduc la concluzia că instanțele de contencios administrativ să nu se poată pronunța pe calea unei acțiuni directe asupra legalității unui act administrativ ce intră în sfera finelor de neprimire, dar ar putea să facă acest lucru pe calea unei excepții. Ar fi o cale de ocolire a textului constituțional, de fapt o soluție contrară Constituției.
3.10.4. Aspecte controversate privind momentul invocării excepției de nelegalitate
Și în redactarea actuală a art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin menținerea sintagmei, ,,indiferent de data emiterii”, legiuitorul ignoră soluția jurisprudențială constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție privind termenul de invocare a excepției de nelegalitate.
În doctrină s-au conturat două opinii diametral opuse în ceea ce privește termenul în care poate fi invocată excepția de nelegalitate.
Opiniile doctrinare exprimate de o parte din autori sunt în consonanță cu soluția de principiu și de unificare a practicii judiciare adoptată în plenul Secției de contencios administrativ și fiscal a instanței supreme, care a statuat că dispozițiile art. 4 alin. (1) și (2) din Legea contenciosului administrativ, așa cum a fost modificată prin Legea nr. 262/2007, „în măsura în care permit cenzurarea legalității actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, încalcă dreptul la un proces echitabil, consacrat de art. 6 din Convenția europeană a drepturilor omului și în practica CEDO, precum și de art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse „principiului securității juridice, care este implicit în totalitatea articolelor Convenției și care constituie unul din elementele fundamentale ale statului de drept” (CEDO, Hotărârea din 6 decembrie 2007, B. contra României, §39.”
Tot în acest sens, în doctrină s-a apreciat că în situația neinvocării excepției de nelegalitate de către partea care a cunoscut existența actului administrativ, pe care nu l-a atacat în termenul și procedura prevăzută de lege, excepția trebuie respinsă ca inadmisibilă, aplicându-se principiul nemo auditor propriam turpitudinem allegans.
Există și opinii contrare acestor orientări jurisprudențiale și doctrinare potrivit cărora verificarea legalității unui act administrativ individual pe calea excepției de nelegalitate este imprescriptibilă, aceasta putând fi invocată oricând, fără a fi afectată de o limită în timp cu privire la termenul în care aceasta poate fi invocată. A gândi altfel, înseamnă a afecta posibilitatea de protecție a cetățeanului împotriva actelor administrative unilaterale, ceea ce nu poate fi acceptat.
Potrivit art. II alin. (2) din Legea nr. 262/2007: ,,Dispozițiile referitoare la excepția de nelegalitate și la garanțiile procesuale prevăzute de Legea nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, se aplică și cauzelor aflate pe rolul instanțelor la data intrării în vigoare a prezentei legi. Excepția de nelegalitate poate fi invocată și pentru actele administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în forma sa inițială, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ.”
Dispozițiile art. 4 alin. (1) și (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 și ale art. II alin. (2) din Legea nr. 262/2007 pentru modificarea și completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, au făcut obiectul unor excepții de neconstituționalitate motivându-se că aceste prevederi contravin dispozițiilor constituționale ale art. 1 alin. (5), art. 15 alin. (2), art. 16 alin. (1), art. 21, art. 23, 24 din Constituția României republicată.
În motivarea excepției de neconstituționalitate se mai arăta că „textul de lege criticat nesocotește principiul neretroactivității legii, întrucât legalitatea actului administrativ poate fi cercetată oricând, indiferent de timpul scurs de la emiterea sa, ceea ce afectează securitatea raporturilor juridice stabilite până la momentul ridicării excepției de nelegalitate a acestuia; instituirea dreptului nelimitat de a formula excepții de nelegalitate face imposibilă respectarea prevederilor privind echitatea și soluționarea într-un termen rezonabil. Se mai arăta, de asemenea că, în esență, textul de lege criticat determină scindarea nejustificată a procesului și tergiversarea soluționării acestuia, ca urmare a suspendării sale până la soluționarea excepției de nelegalitate de către instanța de contencios administrativ. Acest lucru ar contraveni dispozițiilor constituționale și convenționale referitoare la termenul rezonabil de soluționare a proceselor. Cetățenii care fac uz de procedura prevăzută la art. 4 din lege sunt privilegiați, întrucât, după ce au pierdut termenul de decădere de un an în care puteau cere anularea actului administrativ, pot oricând solicita constatarea nelegalității acestuia.”
Curtea Constituțională a României a respins excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 4 alin. (1) și (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 și ale art. II alin. (2) din Legea nr. 262/2007 pentru modificarea și completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 motivând că, acest principiu al stabilității raporturilor juridice nu poate implica însă promovarea unui drept prin intermediul unei ilegalități. Obținerea sau apărarea unui drept ori protejarea unui interes, chiar legitim, nu se poate fonda pe un act a cărui legalitate este îndoielnică și care nu ar putea fi dovedită altfel decât prin ridicarea excepției de nelegalitate. Contestarea pe cale incidentală a legalității, indiferent de data la care a fost emis actul administrativ, se justifică prin necesitatea exercitării unui control de legalitate fără de care soluția pronunțată de instanță riscă să fie fondată pe un act ilegal. Or, astfel ar fi zdruncinat însuși fundamentul statului de drept, căci ar fi posibil ca instanța de judecată să pronunțe, în numele legii, o hotărâre bazată pe un act încheiat cu încălcarea legii. Din această perspectivă, posibilitatea contestării legalității unui act administrativ unilateral cu caracter individual pe cale de excepție apare ca o modalitate de contracarare a efectelor principiului potrivit căruia fraus omnia corrumpit. Acesta este motivul pentru care nici nu a fost limitat în timp dreptul de a ridica o asemenea excepție.”
Ne raliem și noi soluției Curții Constituționale a României cit. supra., susținând teza posibilității contestării pe cale incidentală a legalității unui act administrativ, indiferent de data emiterii acestuia, așa cum este prevăzut expresis verbis în textul actual al art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
3.10.5. Noutățile legislative privind procedura de soluționare a excepției de nelegalitate
Aplicarea în timp a art. 4 din Legea nr. 554/2004, așa cum a fost modificat prin art. 54 pct. 1 din Legea nr. 76/2012, se va face cu respectarea prevederilor art 24-25 din Noul Cod de procedură civilă, în care se dispune că prevederile noii legi de procedură civilă se aplică numai proceselor și executărilor silite începute după data de 15.02.2013, data intrării în vigoare a Legii de punere în aplicare a noului Cod de procedură civilă.
Legea nr. 76/2012 de punere în aplicare a noului Cod de procedură civilă, vine cu modificări de substanță relativ la procedura de soluționare a excepției de nelegalitate.
Legiuitorul a ținut cont de propunerile de lege ferenda formulate de o parte a doctrinei și a revenit la vechiul principiu specific procedurii civile potrivit căruia judecătorul acțiunii este și judecătorul excepției. Prin această modificare de esență în ceea ce privește instanța competentă să soluționeze excepția de nelegalitate, legiuitorul a avut în vedere principiul soluționării cu celeritate a cauzei și împiedicarea transformării acestui mijloc eficient de apărare aflat la dispoziția părților, într-o modalitate de tergiversare a procesului, prin invocarea în mod abuziv a excepției de nelegalitate. Astfel, potrivit noii reglementări, excepția de nelegalitate nu mai reprezintă o chestiune prejudicială în sensul art. 124 din Noul Cod de procedură civilă, de natură să determine o suspendare obligatorie a cauzei de către instanțele de drept comun în fața cărora s-a ridicat excepția de nelegalitate și declinarea competenței către instanțele specializate de contencios administrativ.
Potrivit art 124 din NCPC: ,,(1) Instanța competentă să judece cererea principală se va pronunța și asupra apărărilor și excepțiilor, în afara celor care constituie chestiuni prejudiciale și care, potrivit legii, sunt de competența exclusivă a altei instanțe.
(2) Incidentele procedurale sunt soluționate de instanța în fața căreia se invocă, în afară de cazurile în care legea prevede altfel.”
Referitor la principiul potrivit căruia judecătorul acțiunii este și judecătorul excepției, în doctrină, se arată că acesta este pe deplin justificat întrucât judecătorul acțiunii este în măsură să cunoască cel mai bine toate raporturile dintre părți și să rezolve toate excepțiile, mijloacele de apărare sau incidentele ivite în fața sa. Așadar, prin simplul fapt al sesizării instanței cu o acțiune, aceasta este competentă și asupra celorlalte probleme litigioase invocate în cursul judecății. Doar în acest fel, se pot evita cheltuieli inutile determinate de necesitatea rezolvării unor chestiuni litigioase de către o altă instanță decât cea competentă. Totuși, nu se poate face abstracție de faptul că, în orice sistem de drept, chestiunile prejudiciale sunt inevitabile și necesare pentru o bună distribuire a justiției în cauzele civile, dar și pentru evitarea unor soluții divergente în materii conexe.”
În reglementările anterioare, competența de soluționare a excepției de nelegalitate revenea exclusiv instanțelor de contencios administrativ competente, după ce acestea erau sesizate prin încheiere motivată de către instanțele de drept comun în fața cărora era invocată, cu suspendarea cauzei până la soluționarea definitivă și irevocabilă a excepției de către instanțele specializate.
Cauza nu era suspendată în ipoteza în care excepția de nelegalitate era ridicată în fața instanței de contencios administrativ competentă să o soluționeze, aceasta fiind singura situație admisă de lege, în care judecătorul fondului era și judecătorul excepției.
În forma actuală, art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 statuează: „Instanța învestită cu fondul litigiului în care a fost invocată excepția de nelegalitate, constatând că de actul administrativ cu caracter individual depinde soluționarea litigiului pe fond, este competentă să se pronunțe asupra excepției fie printr-o încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o va pronunța în cauză. În situația în care instanța se pronunță prin încheiere interlocutorie, aceasta poate fi atacată odată cu fondul.”
Modificarea legislativă ce vizează instanța competentă, în sensul că excepția de nelegalitate va fi soluționată de instanța în fața căreia se ridică și nu de instanța de contencios administrativ competentă în a soluționa o eventuală cerere de anulare pe cale principală a actului administrativ, a primit și unele critici. În mod judicios s-a apreciat, în doctrină, că o atare opțiune va aduce cu sine o accelerare a soluționării cauzei, însă este pus sub semnul întrebării „nivelul de experiență și totodată de expertiză al unui magistrat care urcă în pretoriul Judecătoriei Pătârlagele sau a celei din Mizil și dacă acesta îl recomandă pentru a cenzura, fie și cu relevanță inter partes, un act administrativ”.
Aceiași autori mai arată că, tocmai pentru a se asigura cenzurarea lor de către magistrați cu un nivel de experiență și expertiză rezonabil, Legea contenciosului administrativ consacră competența de soluționare a litigiilor din materie de către tribunal sau curte de apel, ca instanțe de fond. In plus, această configurație a competenței era de natură a aduce cu sine și necesara omogenitate de soluții la nivelul comunității – fie la nivel de județ, prin soluționare în primă instanță de către tribunal, fie la nivel național, prin judecarea de către instanța supremă, în recurs, a cererilor vizând acte ale organelor centrale.
Pentru considerentele expuse mai sus, apreciem că se impunea păstrarea competenței instanței de contencios administrativ în privința cererilor având ca obiect excepția de nelegalitate a actului administrativ.
Excepția de nelegalitate poate fi invocată oricând în cadrul unui proces, fie la cererea părții interesate, fie de instanță din oficiu.
Din practica judiciară a instanțelor de contencios administrativ reiese că reclamantul căruia i s-a respins în mod irevocabil o acțiune în anulare nu poate invoca în viitor excepția de nelegalitate a aceluiași act administrativ, pe același motiv sau pentru motive care îi erau cunoscute la data formulării acțiunii în anulare. Sintagma „oricând în cadrul unui proces” are o dublă semnificație, pe de-o parte, că excepția este imprescriptibilă și, pe de altă parte, că excepția poate fi invocată în orice stadiu al litigiului, atât în fond cât și în căile de atac.
În doctrină a fost exprimată și opinia în sensul căreia excepția de nelegalitate poate fi invocată inclusiv în cadrul procedurilor administrativ-jurisdicționale. Nu putem fi de acord cu această optică, întrucât, așa cum s-a arătat într-o altă opinie, îmbrățișată de majoritatea autorilor din literatura de specialitate, procedura administrativ jurisdicțională rămâne o cale administrativă de atac, specie a recursului administrativ, chiar dacă împrumută caracteristici jurisdicționale.
Un alt aspect procesual care se menține și în reglementarea actuală este reprezentat de faptul că procedura prealabilă prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004, nu se justifică în cazul invocării excepției de nelegalitate, întrucât aceasta reprezintă un incident procedural în cadrul căruia o parte din proces ia cunoștință în timpul procesului de existența actului administrativ care îi lezează dreptul sau interesul său legitim. Această situație este surprinzătoare pentru partea care nu a avut posibilitatea de a-l ataca, mai înainte, pe cale directă, cu îndeplinirea procedurii prealabile. În ipoteza impunerii parcurgerii procedurii prealabile, partea lezată prin actul administrativ ar fi în imposibilitate de a se apăra în cadrul procesului, împotriva actului administrativ nelegal, ceea ce ar echivala cu încălcarea dreptului de acces liber la justiție reglementat de art. 21 alin. (1)-(3) din Constituție, precum și a dreptului la un proces echitabil prevăzut de art. 6 paragraf 1, respectiv dreptul la un recurs efectiv statuat de art. 13 din Convenția europeană a drepturilor omului.
În redactarea actuală, art. 4 din Legea nr. 554/2004 nu mai prevede obligativitatea citării organului emitent al actului administrativ contestat pe calea excepției de nelegalitate, așa cum se dispunea în varianta modificată prin Legea nr. 262/2007. Cu toate acestea, în doctrină se apreciază că s-ar impune citarea emitentului actului administrativ în vederea asigurării contradictorialității procedurii și pentru a garanta preeminența interesului public în raportul de drept administrativ, întrucât admiterea excepției de nelegalitate ar avea ca efect înlăturarea actului din proces, iar soluția finală ar lua prin surprindere autoritatea emitentă, care nu ar mai avea posibilitatea să o atace. Această opinie este în concordanță și cu jurisprudența anterioară modificărilor aduse regimului juridic al excepției de nelegalitate prin Legea nr. 76/2012. Într-o opinie contrară, se apreciază că introducerea în cauză din oficiu a autorității publice emitente a actului administrativ ce face obiectul excepției de nelegalitate nu mai este necesară în contextul legislativ actual. Tot în acest sens, se arată că, în temeiul art 255 alin. (4) din Noul Cod de procedură civilă, instanța va cere autorității emitente a actului toate informațiile, înscrisurile sau reglementările necesare soluționării excepției. Se mai arată că, nimic nu împiedică autoritatea publică emitentă să intervină sau să fie introdusă în proces, la cererea părții interesate sau din inițiativa instanței (pusă în discuția părților) dacă sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 61-79 din Noul Cod de procedură civilă.
3.10. 6. Efectele admiterii excepției de nelegalitate
Art. 4 din Legea nr. 554/2004, reglementează o tehnică juridică prin care o parte într-un proces, căreia i se opune un act administrativ pe care îl consideră nelegal, poate cere ca instanța de contencios să verifice legalitatea actului, în situația în care actul este declarat nelegal, acesta devenind inopozabil părții împotriva căreia a fost invocat. Admiterea excepției de nelegalitate are drept consecință blocarea efectelor actului administrativ contestat, fără însă a-i afecta validitatea, astfel încât actul în discuție deși valid, odată ce a fost declarat nelegal rămâne inoperant în cadrul litigiului respectiv.
De aceea, instanța de contencios administrativ, admițând excepția de nelegalitate nu poate dispune anularea actului administrativ – ca în situația în care ar fi fost investită cu o acțiune în anulare în temeiul art. 8 din aceeași lege – ea trebuind să se rezume doar la a constata nelegalitatea actului administrativ atacat incidental, pe cale de excepție.
În virtutea principiului ,,electa una via non datur recursus ad alteram”, examinarea legalității unui act administrativ pe calea excepției de nelegalitate, în cadrul procesului având ca obiect anularea aceluiași act, este inadmisibilă, cele două căi de examinare a legalității actelor administrative excluzându-se reciproc.
În mod judicios s-a arătat în doctrină faptul că ridicarea unei excepții de nelegalitate, urmată de admiterea acesteia, are rolul de a crea un precedent judiciar, care se înțelege, va fi invocat și în alte dosare și este de presupus că, după conturarea unei practici constante de admitere a excepției, actul administrativ intră în desuetudine, ceea ce va determina autoritatea emitentă să îl retracteze, fie imediat, după pronunțarea primei hotărâri în sensul admiterii excepției, fie ulterior, dat fiind faptul că în sistemul juridic european se conturează dreptul la o bună administrație care, evident, impune o astfel de atitudine din partea emitentului.
Analizând noile dispoziții privind excepția de nelegalitate, consacrate prin Legea nr. 76/2012, concluzionăm că ele reprezintă un pas înapoi față de vechile reglementări, fiind de natură a submina rolul și rostul tradițional al acestui mijloc de apărare aflat la îndemâna părții amenințată cu opunerea unor efectele juridice produse de un act administrativ individual sau chiar normativ ilegal.
Este inadmisibil ca într-un stat de drept, așa cum se pretinde statul român, legiuitorul să ignore dreptul convențional, dreptul unional, jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului de la Strasbourg, a Curții de Justiție a Uniunii Europene de la Luxemburg și nu în ultimul rând jurisprudența constantă, de unificare a practici judiciare cristalizată de-a lungul timpului de Secția de contencios administrativ și fiscal a instanței supreme.
De asemenea, apreciem a fi cu totul nefiresc, păgubos și periculos pentru întreg edificiul sistemului juridic românesc, conflictul juridic iscat între legiuitor și instanța supremă, pe de-o parte, precum și între Curtea Constituțională a României și Înalta Curte de Casație și Justiție-Secția de contencios administrativ și fiscal, pe de altă parte, pe marginea termenului de invocare și a obiectului excepției de nelegalitate.
Din nefericire, incoerența și imprecizia legislativă actuală vor genera noi controverse în doctrină, cu reminiscențe în practica judiciară a instanțelor de contencios administrativ.
3.11. Introducerea în cauză a funcționarului
3.11.1. Regim juridic
Art. 16 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, reglementează posibilitatea introducerii unor cereri și personal împotriva persoanei care a contribuit la elaborarea emiterea sau încheierea actului ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim.
În literatura de specialitate s-a arătat că scopul acestei reglementări a fost acela de a garanta un „plus de dreptate” pentru cetățean, dar și un instrument juridic de natură a fortifica spiritul de responsabilitate a al funcționarilor și demnitarilor publici.
Din jurisprudența Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție reiese că o cerere de introducere a funcționarului este admisibilă dacă:
a) cererea de chemare în judecată are ca obiect, pe lângă anularea actului sau obligarea autorității la rezolvarea unei cereri și plata de despăgubiri pentru repararea pagubei produse prin actul administrativ ;
b) funcționarul public nu a fost acționat în contencios administrativ singur, ci numai împreună cu autoritatea publică, răspunderea lor fiind solidară.
În situația în care reclamantul stăruie în soluționarea cererii sale numai în contradictoriu cu funcționarul public, Instanța Supremă a constatat că nu sunt îndeplinite condițiile de exercițiu ale acțiunii reglementate de Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, neîndeplinire care atrage inadmisibilitatea acțiunii.
Sintagma „persoana care a contribuit la elaborarea, emiterea sau încheierea actului, ori după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim” trebuie interpretată în sens larg, fiind incluși aici: demnitarul, funcționarul public sau personalul contractual care se încadrează în ipoteza art. 16, potrivit atribuțiilor de serviciu și naturii raportului juridic în care se află cu autoritatea publică emitentă.
Exemplul clasic în acest caz îl constituie hotărârile consiliului local sau județean prin care se aprobă încheierea unui contract administrativ, ipoteză în care intervine introducerea în cauză a tuturor membrilor organului colegial, a primarului/președintelui Consilului județean, a secretarului unității administrativ teritoriale care a contrasemnat pentru legalitate, a persoanelor care au participat la elaborarea proiectelor de hotărâre, a rapoartelor și referatelor de specialitate, a avizelor, a caietelor sarcini și, în consecință, răspunderea solidară a acestora. Nu vor avea calitate procesuală pasivă și vor fi exonerate de răspundere, persoanele care vor face dovada că nu au participat la ședința la care s-a aprobat încheierea acestui sau au votat împotrivă.
Antrenarea răspunderii funcționarului în urma introducerii în cauză a acestuia la cererea reclamantului poate fi dispusă și în situația în care se dovedește că acesta a contribuit la refuzul de a soluționa cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim recunoscut de lege, ori la necomunicarea în termenul legal a răspunsului la cererea formulată.
În practica judiciară s-a decis că este inadmisibilă o acțiune formulată în temeiul art. 16 din Legea nr. 554/2004, îndreptată exclusiv împotriva funcționarului, fără atacarea în instanță a actului administrativ tipic sau asimilat, pretins vătămător, cu chemarea în judecată a autorității publice emitente.
Din economia textelor art. 16 și art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, rezultă faptul că formularea „dacă se solicită plata unor despăgubiri…” are un caracter general, fiind vorba atât de prejudiciul patrimonial (material) cât și de cel nepatrimonial (moral).
3.11.2. Aspecte procesuale
În doctrină a fost susținută teza instituirii, de lege ferenda, a obligației instanței de contencios administrativ de a dispune introducerea forțată în proces a persoanei ce s-ar face vinovată de elaborarea, emiterea, sau încheierea, după caz, a refuzului de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau interes legitim recunoscut, pe baza informațiilor furnizate de autoritatea ori instituția publică, ca urmare a solicitării formulate de instanța de contencios administrativ.
Nu suntem de acord cu această soluție și achiesăm la opinia potrivit căreia prin instituirea acestei obligații în sarcina instanței de judecată s-ar încălca principiul disponibilității, în temeiul căruia, reclamantul este cel care stabilește cadrul procesual și modalitatea în care înțelege să-și valorifice pretențiile ridicate în fața instanței. Un alt argument în favoarea acestei teze este faptul că, potrivit art. 76 alin. (2) din Legea nr. 188/1999, republicată, este necesar a se stabili vinovăția funcționarului public pentru ca acesta să poată fi obligat la plata daunelor în solidar cu autoritatea sau instituția publică, pe cale judiciară, prin hotărâre judecătorească definitivă. O interpretare contrară ar echivala cu nerespectarea dreptului la apărare a persoanei în cauză, a prezumției de nevinovăție și a celorlalte garanții procesuale instituie de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.
Relativ la posibilitatea formulării unei cereri de introducere în cauză a funcționarului în cazul rejudecării cauzei după casarea cu trimitere, orientarea jurisprudențială a fost în sensul imposibilității schimbării obiectului acțiunii în această etapă procesuală. În acest sens, conform dispozițiilor art. 501 alin. (1) NCPC, după casare, instanța de fond va judeca din nou, în limita casării.
3.12. Chemarea în garanție a funcționarului ierarhic superior
Art. 16 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 reglementează dreptul persoanei chemate în judecată de a chema în garanție pe superiorul ierarhic de la care a primit ordin scris să elaboreze sau să nu elaboreze actul.
În sfera noțiunii „ordin scris", sunt incluse și ordinele trimise prin poșta electronică, mai ales că semnătura electronică și, mai nou, autentificările notariale prin mijloace electronice, au devenit obiect de reglementare juridică și la noi.
Dispozițiile art. 16 alin. (2) trebuie analizate în concordanță cu prevederile art. 45 din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, care instituie, în alin. (2) obligația funcționarului public de a se conforma dispozițiilor primite de la superiorul său ierarhic. Potrivit alin. (3) al art. 45 din Legea nr. 188/1999, „funcționarul public are dreptul să refuze, în scris și motivat, îndeplinirea dispozițiilor primite de la superiorul ierarhic, dacă le consideră ilegale. Dacă cel care a emis dispoziția o formulează în scris, funcționarul public este obligat să o execute, cu excepția cazului în care aceasta este vădit ilegal.”
Prevederile speciale din cuprinsul art. 16 din Legea contenciosului administrativ se completează cu dispozițiile art. 73 NCPC care reglementează forma cererii de chemare în garanție și termenul în care trebuie să fie formulată. Din cuprinsul art. 73 rezultă că cererea de chemare în garanție trebuie să îndeplinească cerințele prevăzute de lege pentru cererea de chemare în judecată.
Dacă cererea este formulată de reclamant, ori de către intervenientul principal, cererea se va depune cel mai târziu până la terminarea cercetării procesului înaintea primei instanțe.
Cererea formulată de pârât se depune în termenul de 25 de zile prevăzute de lege pentru depunerea întâmpinării înaintea primei instanțe, iar dacă întâmpinarea nu este obligatorie, cel mai târziu la primul termen de judecată.
În acord cu dispozițiile art. 74 NCPC, cererea de chemare în garanție se judecă odată cu cererea principală. În schimb, prevederile din textul art. 74 alin. (4) teza a doua din Noul Cod de procedură civilă nu sunt aplicabile în materia contenciosului administrativ, în condițiile în care admiterea sau respingerea acțiunii privind plata de despăgubiri solicitate de reclamant exercită o influență majoră asupra admiterii sau respingerii cererii de chemare în garanție, ambele hotărâri determinând modul în care urmează a fi stabilită răspunderea solidară a funcționarilor alături de autoritatea publică pentru prejudiciile cauzate.
3.13. Introducerea în cauză a altor subiecte de drept
Instanța de contencios administrativ poate introduce în cauză, la cerere, organismele sociale interesate sau poate pune în discuție, din oficiu, necesitatea introducerii în cauză a acestora, precum și a altor subiecte de drept, în temeiul art. 161 din Legea nr. 554/2004.
Scopul acestei reglementări este angrenarea reprezentanților societății civile în litigiile administrative, fiind aplicabilă doar în cazul acțiunilor în contencios administrativ obiectiv, întemeiate pe interesul public, nu și în cele de contencios administrativ subiectiv.
Conform prevederilor art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004, organismele sociale interesate au fost definite ca fiind structuri neguvernamentale, sindicate, asociații, fundații și altele asemenea, care au ca obiect de activitate protecția drepturilor diferitelor categorii de cetățeni sau, după caz, buna funcționare a serviciilor publice administrative.
Dreptul instanței de contencios administrativ de a extinde cadrul procesual este reglementat de art. 22 alin. (3) NCPC care prevede că judecătorul poate dispune introducerea în cauză a altor persoane, în condițiile legii și de art. 78 alin. (2) care statuează că în materie contencioasă, când raportul juridic dedus judecății o impune, judecătorul va pune în discuția părților necesitatea introducerii în cauză a altor persoane. Dacă niciuna dintre părți nu solicită introducerea în cauză a terțului, iar judecătorul apreciază că pricina nu poate fi soluționată fără participarea terțului, va respinge cererea, fără a se pronunța pe fond.
Capitolul V
Hotărârea judecătorească în contenciosul administrativ
Secțiunea 1. Hotărârea judecătorească- preliminarii
Hotărârea judecătorească-sententia- a fost definită în doctrină ca fiind actul final și de dispoziție al instanței prin care se soluționează, cu autoritate de lucru judecat, litigiul dintre părți.
Având în vedere faptul că întreaga activitate judiciară se realizează cu scopul de a soluționa un conflict concret, hotărârea judecătorească, desemnând rezultatul activității judiciare, (quod iudex sentit) reprezintă, fără îndoială, cel mai important act al justiției.
Așadar, momentul culminant al “fenomenului judiciar” este considerat actul jurisdicțional numit generic “hotărâre”, semnificând “rostirea dreptului” (juris dictio).
Noțiunea de, hotărâre judecătorească” este utilizată, în limbaj juridic, lato sensu, reprezentând orice dispoziție a instanței pe parcursul judecății (încheierile de ședință) precum și actul jurisdicțional final al instanței.
Stricto sensu, hotărârea judecătorească semnifică actul procedural prin care instanța soluționează litigiul dintre părți sau prin care se dezînvestește de judecata acestuia (hotărârea de declinare).
În condițiile în care Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, nu conține dispoziții derogatorii referitoare la hotărârea judecătorească, se impune precizare că și în această materie sunt incidente prevederile Noului Cod de procedură civilă, republicat.
Legiuitorul, în art. 424 din Noul Cod de Procedură civilă, distinge între trei categorii de hotărâri: a) sentințe – hotărârile prin care cauza este soluționată în primă instanță sau prin care aceasta se dezînveștește, fără a soluționa cauza;
b) decizii – hotărârile prin care se soluționează apelul, recursul, recursul în interesul legii, precum și hotărârea pronunțată ca urmare a anulării în apel a hotărârii primei instanțe și reținerii cauzei spre rejudecare, ori ca urmare a rejudecării cauzei în fond, după casarea cu reținere în recurs.
c) încheieri – toate celelalte hotărâri date de instanță în cursul judecății dacă legea nu prevede altfel; această categorie de hotărâri se subclasifică în încheieri preparatorii, prin care instanța dispune măsuri de instrucție judiciară, încheieri prin care “instanța nu este legată”, conform art. 235 NCPC, aceasta putând reveni asupra măsurilor dispuse și încheieri interlocutorii, prin care, fără a se hotărî în totul asupra procesului, se soluționează excepțiile procesuale, incidentele procedurale ori alte chestiuni litigioase, “instanța fiind legată” de aceste încheieri, în sensul că ea nu poate reveni asupra lor.
O altă prevedere cu rezonanță în materia contenciosului administrativ este cea din cuprinsul art. 424 alin. (2), care statuează că, hotărârea prin care judecătoria soluționează căile de atac împotriva hotărârilor autorităților administrației publice cu activitate jurisdicțională și ale altor organe cu astfel de activitate, în cazurile prevăzute de lege, se numește sentință”.
În materia litigiilor administrative, fondul cauzei se soluționează prin sentințe pronunțate de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale tribunalelor sau ale curților de apel.
Hotărârile prin care se soluționează recursurile în materia contenciosului administrativ, de către secțiile de contencios administrativ ale curților de apel respectiv de către Secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, poartă denumirea de decizii.
Secțiunea a 2-a. Structura și conținutul hotărârii judecătorești
Din punct de vedere structural, orice hotărâre judecătorească trebuie să cuprindă trei părți: practicaua, considerentele și dispozitivul.
Elementele constitutive ale structurii hotărârii judecătorești în materia contenciosului administrativ sunt identicele cu cele trei părți mai sus menționate, acestea fiind expres prevăzute în textul art. 425 din Noul Cod de procedură civilă.
2.1. Practicaua
Practicaua sau partea introductivă (partea expozitivă) a hotârârii cuprinde mențiunile prevăzute de art. 233 alin. (1) si (2) NCPC, referitoare la elementele pe care trebuie să le cuprindă o încheiere de ședință. Așadar, în practicaua hotărârii vor fi indicate următoarele elemente: denumirea instanței care a pronunțat hotărârea, numărul dosarului, data, numele, prenumele și calitatea membrilor completului de judecată, numele și prenumele grefierului, numele și prenumele procurorului dacă a participat la judecată, precum și mențiunea că celelalte date sunt arătate în încheiere.
Potrivit art. 233 alin. (3) NCPC, în cazul în care hotărârea judecătorească se pronunță în ziua în care au avut loc dezbaterile, nu se mai întocmește încheierea de ședință, mențiunile obligatorii prevăzute anterior făcându-se în partea introductivă a hotărârii.
Mențiunile care trebuie indicate în cuprinsul părții introductive, precum și celelalte care nu sunt expres arătate de lege (precum faptul că procedura de citare a fost completă), prezintă o deosebită importanță sub aspectul aprecierii legalității și temeiniciei de către instanțele de control judiciar, raportat la dispozițiile legale privitoare la: competența instanței de judecată, la compunerea instanței, la participarea reprezentantului Ministerului Public, identitatea părților, continuitatea dezbaterilor etc.
2.2. Motivele de fapt și de drept
Motivarea hotărârilor judecătorești constituie o puternică garanție a imparțialității judecătorului, a calității actului de justiție și a protecției justițiabililor împotriva arbitrariului.
Din jurisprudența C.E.D.O. reiese că motivarea hotărârilor judecătorești reprezintă o dimensiune a procesului echitabil.
Considerentele sau motivarea hotărârii reprezintă, în esență, motivele de fapt și de drept care au format convingerea instanței în adoptarea soluției.
Potrivit 425 alin. (1) lit. b) NCPC, în considerente se vor indica obiectul cererilor și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților.
Analiza pe care judecătorul o face în legătură cu motivele de fapt și de drept care i-au format convingerea în sensul unei anumite soluții trebuie să fie clară și simplă, precisă, concisă și fermă, adică să aibă putere de convingere.
Motivarea trebuie să fie în strictă concordanță cu soluția și măsurile luate de instanță prin dispozitiv, reprezentând sprijinul necesar ala acestora. Așadar, considerentele hotărârii fac corp comun cu dispozitivul și intră deopotrivă în autoritate de lucru judecat.
Absența concordanței între dispozitiv și considerente echivalează cu o nemotivare a soluției, ceea ce atrage casarea hotărârii.
De asemenea, o motivare sumară ori confuză echivalează cu nemotivarea hotârârii care trebuie desființată. Instanța Supremă a decis că sunt îndeplinite condițiile procedurale privind motivarea hotărârii, chiar dacă nu s-a răspuns expres fiecărui argument invocat de părți, fiind suficient ca, din întregul hotărârii, să rezulte că s-a răspuns tuturor argumentelor în mod implicit, prin raționamente logice. Potrivit jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, deși motivarea se examinează în raport cu circumstanțele fiecărei cauze, hotărârea trebuie să cuprindă un răspuns specific explicit la problemele decisive pentru procedura în cauză.
Înalta Curte de Casație și Justiție a statuat că cerințele legale privind motivarea sunt impuse de însăși, esența înfăptuirii justiției, iar forța de convingere a unei hotărâri judecătorești rezidă din raționamentul logico-juridic clar explicitat și întemeiat pe considerente de drept.
2.3. Dispozitivul
În acord cu art. 425 alin. (1) lit. c) NCPC, dispozitivul este chintesența hotărârii, acesta cuprinzând, în sens restrâns, soluția dată de judecători tuturor cererilor deduse judecății și cuantumul cheltuielilor de judecată acordate, în măsura în care acestea au fost cerute.
În dispozitivul hotărârii se vor mai arăta, potrivit art. 425 alin. (1) lit c), numele, prenumele, codul numeric personal și domiciliul sau reședința părților ori, după caz, denumirea, sediul, codul unic de înregistrare sau codul de identificare fiscală, numărul de înmatriculare în registrul comerțului ori de înscriere în registrul persoanelor juridice și contul bancar.
Dispozitivul este o reproducere a minutei redactate după deliberare. Între minută și dispozitiv trebuie să existe o perfectă concordanță, în caz contrar hotărârea va fi declarată nulă.
Astfel cum se remarcă și într-o decizie a Instanței Supreme, ,,prin dispozitiv, judecătorii trebuie să se pronunțe într-o manieră clară, prin termeni imperativi și lipsiți de orice echivoc asupra tuturor cererilor formulate de părți, în sensul admiterii, în tot sau în parte, ori în sensul respingerii acestora. Lipsa dispozitivului unei hotărâri judecătorești sau întocmirea dispozitivului prin utilizarea unor formulări neclare, de natură să creeze confuzie și să inducă dubii părților cu privire la soluția pe care instanța a adoptat-o asupra cererilor pe care le-au formulat, atrage nulitatea hotărârii întrucât pricinuiește părților o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin anularea hotărârii și împiedică instanța ierarhic superioară să exercite în mod efectiv controlul judiciar cu privire la soluția recurată”.
Prin dispozitiv trebuie să-și găsească rezolvare toate cererile părților, principale, incidentale sau accesorii, cu precizarea, limitelor condamnării pentru a face posibilă executarea acesteia.
În practica judiciară s-a apreciat că dispozitivul trebuie să cuprindă soluția la orice capăt de cerere, chiar dacă acel capăt de cerere și-a găsit o rezolvare implicită prin soluția dată altuia.
Dacă hotărârea s-a dat în folosul mai multor reclamanți sau împotriva mai multor pârâți, se va arăta ceea ce se cuvine fiecărui reclamant și la ce este obligat fiecare pârât ori, când este cazul, dacă drepturile și obligațiile părților sunt solidare sau indivizibile, această mențiune fiind utilă pentru executarea corespunzătoare a măsurilor adoptate de instanță. [art. 425 alin. (2) NCPC].
Partea finală a dispozitivului trebuie să conțină și următoarele elemente, anume determinate de art. 425 alin. (3) NCPC: dacă hotărârea este executorie, este supusă unei căi de atac ori este definitivă, data pronunțării ei, mențiunea că s-a pronunțat în ședință publică sau într-o altă modalitate prevăzută de lege, precum și semnăturile membrilor completului de judecată. Când hotărârea este supusă apelului sau recursului se va arăta și instanța la care se depune cererea pentru exercitarea căii de atac. Din textul de lege anterior menționat rezultă că arătarea celorlate căi de atac nu constituie o obligație pentru instanță. Mențiunea inexactă din cuprinsul hotărârii cu privire la calea de atac deschisă contra acesteia nu are niciun efect asupra dreptului de a exercita calea de atac prevăzută de lege [art. 457 alin. (2) NCPC].
În situația în care dispozitivul nu este suficient de clar sau conține dispoziții contradictorii, există totuși un remediu procesual oferit de prevederile art. 443 NCPC care permit instanței ca, într-o procedură de urgență, desfășurată cu citarea părților, să lămurească dispozitivul sau să înlăture dispozițiile potrivnice.
Prin dispozițiile art 444 NCPC este prevăzută posibilitatea completării hotărârii, atunci când instanța a omis să se pronunțe asupra unui capăt de cerere principal sau accesoriu ori asupra unei cereri conexe sau incidentale. În doctrină s-a arătat că posibilitatea recunoscută instanței de a completa hotărârea nu vizează, însă, adăugarea unor soluții suplimentare în dispozitiv (față de cele din minută) ci presupune pronunțarea unei alte hotărâri (deci o altă minută și un alt dispozitiv), care vine să completeze hotărârea anterioară.
Secțiunea a 3-a. Efectele hotărârii judecătorești
Prin sintagma, ,,efecte ale hotărârii judecătorești” trebuie să înțelegem consecințele juridice ce decurg din soluționarea litigiului dintre părți.
Noul Cod de proceură civilă, republicat, reglementează prin dispozițiile art. 429-435, efectele hotărârii judecătorești stabilind că acestea sunt reprezentate de: dezînvestirea instanței, autoritatea de lucru judecat, puterea executorie, forța probantă, obligativitatea și opozabilitatea hotărârii.
3.1. Dezînvestirea instanței
Potrivit art.429 NCPC, după pronunțarea hotărârii instanța se dezînvestește și niciun judecător nu poate reveni asupra părerii sale.
Textul de lege consacră regula potrivit căreia, odată ce s-a pronunțat, spunând dreptul în cauza concretă ce l-a învestit, judecătorul încetează a mai fi judecător raportat la acel litigiu față de care el și-a epuizat puterea sa de jurisdicție.
De la efectul dezînvestirii există unele excepții care numai aparent pot fi calificate astfel. Aceste excepții vizează, în primul rând, îndreptarea erorilor materiale (art. 442 NCPC), completarea hotărârilor judecătorești (art. 444 NCPC) și interpretarea dispozitivului hotărârii ce se execută (art. 443 NCPC). Așa cum s-a precizat în doctrină, în niciuna din situațiile menționate, judecătorul nu se află în postura de a reveni asupra propriei hotărâri sau de a judeca din nou cauza.
În categoria excepțiilor particulare pot fi incluse și căile extraordinare de atac de retractare: contestația în anulare și revizuire. În acest caz, judecătorul este chemat să pronunțe o nouă hotărâre, dar aceasta intervine ca o consecință a faptului că au survenit împrejurări noi, în general necunoscute la data primei judecăți.
În practica judiciară s-a apreciat că instanța a încălcat principiul dezînvestirii în situația în care lipsa motivării propriu-zise a hotărârii a fost suplinită prin pronunțarea ulterioară a unei încheieri de îndreptarea de eroare materială, cu justificarea că respectiva greșeală ar fi fost detereminată de modalitatea tehnoredactării hotărârii.
3.2. Autoritatea de lucru judecat
Autoritatea de lucru judecat, expresie a adagiului latin res iudicata pro veritate accipitur, constituie unul dintre cele mai semnificative și definitorii efecte ale hotărârii judecătorești, prin care se deosebește în mod fundamental de alte acte juridice.
Autoritatea de lucru judecat îndeplinește o funcție duală, una negativă constând în imposibilitatea părților de a reitera același litigiu și alta pozitivă constând în dreptul părții de a se prevala de dreptul recunoscut prin hotărâre, dacă se adoptă hotărâri succesive, în procese succesive. Această funcție care conferă un efect negativ autorității de lucru judecat, este enunțată de art. 431 alin. (1) NCPC, potrivit căruia, nimeni nu poate fi chemat în judecată de două ori în aceeași calitate, în temeiul aceleiași cauze și pentru același obiect”.
A doua funcție, care generează efectul pozitiv al autorității de lucru judecat, reiese din cuprinsul art. 431 alin. (2) NCPC, care statuează că „oricare dintre părți poate opune lucrul anterior judecat într-un alt litigiu, dacă are legătură cu soluționarea acestuia din urmă”. O astfel de opunere se face pe cale de excepție.
Așa cum reiese din textul alin. (2) al art. 430, considerentele care sprijină în mod necesar hotărârea instanței trebuie să se bucure de autoritate de lucru judecat pentru că, în fapt, ele fac corp comun cu dispozitivul, în absența lor soluția fiind neclară, necunsoscându-se limitele judecății și nici aspectele tranșate în mod definitiv, fără posibilitatea reluării dezbaterii judiciare asupra lor.
Autoritatea de lucru judecat este o calitate care se atașează numai hotărârilor pronunțate în cadrul unor proceduri contencioase. Art. 535 NCPC precizează expres că încheierile pronunțate în procedura necontencioasă nu au autoritate de lucru judecat. În același sens, în doctrină s-a argumentat că în cadrul procedurii necontencioase (grațioase), în absența contradictorialității dezbaterilor, rolul judecătorului se limitează la a da o autorizare, așa încât actul final al judecății nu este înzestrat cu autoritate de lucru judecat. Hotărârile date în procedură grațioasă sunt în principiu revocabile, acestea putând fi combătute de cei interesați pe calea acțiunii principale sau de excepție.
Autoritatea de lucru judecat vizează atât soluțiile pronunțate asupra cererilor incidente (intervenții, chemări în garanție, cereri reconvenționale etc.), cât și hotărârile provizorii. Hotărârea judecătorească prin care se adoptă o măsură provizorie, nu are, potrivit art. 430 alin. (2) NCPC, autoritate de lucru judecat asupra fondului cauzei. Astfel, hotărârea instanței de contencios administrativ prin care s-a dispus suspendarea actului administrativ, în temeiul art. 14 sau 15 din Legea nr. 554/2004, nu are autoritatea de lucru judecat asupra hotărârii prin care se dispune anularea actului administrativ ilegal. În schimb, măsura inițială a suspendării actului administrativ se bucură de autoritate de lucru judecat raportat la eventualele cereri succesive, întemeiate pe aceleași motive.
Hotărârea dobândește autoritate de lucru judecat din momentul pronunțării ei. Autoritatea de lucru judecat are caracter provizoriu atâta timp cât hotărârea este susceptibilă de exercitarea căii de atac a apelului sau a recursului. Această autoritate nu se definitivează decât după epuizarea căilor de atac. [Art. 430 alin. (4) NCPC].
Hotărârea supusă căilor extraordinare de atac ale contestației în anulare și revizuirii își păstrează autoritatea de lucru judecat până la momentul în care va fi înlocuită cu altă hotărâre, conform dispozițiilor art. 430 alin. (5) NCPC.
Conform prevederilor art. 432 NCPC, excepția autorității lucrului judecat este una de ordine publică și poate fi invocată, din oficiu de instanță sau de către părțile litigante în orice stare a procesului chiar înaintea instanței de recurs. Potrivit aceluiași text, ca efect al admiterii excepției, părții i se poate crea în propria cale de atac o situație mai rea decât aceea din hotărârea atacată.
3.3. Puterea executorie
Efectul executoriu al unei decizii judiciare este recunoscut de art. 433 potrivit căruia „hotărârea judecătorească are putere executorie, în condițiile prevăzute de lege”.
Prin putere executorie înțelegem, în sens larg, toate condițiile legale ce trebuie îndeplinite pentru valorizarea unei hotărâri judecătorești ca titlu executoriu.
În materia contenciosului administrativ, art. 22 din Legea nr. 554/2004, statuează în mod expres că hotărârile judecătorești definitive pronunțate potrivit acestei legi sunt titluri executorii.
În contextul noii legislații procesuale, pentru aducerea la îndeplinire a unei hotărâri judecătorești nu mai este necesară învestirea ei cu formulă executorie, această procedură fiind înlocuită cu încuviințarea executării silite, procedură reglementată în art. 666 NCPC, republicat, cu modificările și completările ulterioare. Potrivit art. 666 alin. (8) NCPC, în partea finală a încheierii de încuviințare a executării silite va fi adăugată formula executorie.
În mod derogatoriu, în litigiile administrative, conform art. 25 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificat prin Legea nr. 138/2014, instanța de executare aplică, respectiv, acordă sancțiunea și penalitățile prevăzute în art 24 alin. (3), fără a fi nevoie de învestirea cu formulă executorie și de încuviințarea executării silite.
Puterea executorie a hotărârii nu se confundă cu autoritatea de lucru judecat. În timp ce autoritatea de lucru judecat este atașată hotărârii judecătorești încă din momentul pronunțării ei, executarea hotărârii este condiționată de încuviințarea acesteia și de încorporarea formulei executorii în cuprinsul încheierii pronunțate de instanța competentă.
3.4. Forța probantă
Calitatea de înscris autentic a hotărârii judecătorești este o consecința a elaborării actului jurisdicțional de o autoritate publică, în forma și condițiile prevăzute de lege, așa cum reiese din textul art. 269 NCPC.
Prin urmare, hotărârea judecătorească dispune de forța probantă a unui înscris autentic. (art. 434 NCPC).
3.5. Obligativitatea și opozabilitatea hotărârii
Un alt efect al hotărârii judecătorești este reprezentat de obligativitatea și opozabilitatea hotărârii judecătorești, enunțat de art. 435 NCPC.
Potrivit alin. (1) al art. 435 NCPC, „hotărârea judecătorească este obligatorie și produce efecte numai între părți și succesorii acestora. Hotărârea este opozabilă oricărei terțe persoane atât timp cât aceasta din urmă nu face, în condițiile legii, dovada contrară, conform art. 435 alin. (2) NCPC.
Spre deosebire de procesul civil, unde hotărârea judecătorească produce, în toate cazurile, efecte obligatorii inter partes, între părți și succesorii acestora (art. 435 NCPC), în contenciosul administrativ hotărârea judecătorească este obligatorie și opozabilă erga omnes, în cazurile în care s-a dispus anularea în tot sau în parte a unui act administrativ cu caracter normativ (art. 23 din Legea nr. 554/2004). În situația reglementată în art. 23 din Legea contenciosului administrativ este prevăzută expres și obligativitatea publicării, după motivare, la solicitarea instanțelor, a hotărârilor definitive prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ, în Monitorul Oficial al României, Partea I, sau după caz, în monitoarele oficiale ale județelor ori al municipiului București, fiind scutite de taxă de timbru.
Autoritatea publică emitentă a actului administrativ cu caracter normativ, fiind parte în procesul în care a fost pronunțată hotărârea de anulare respectivului act, nu se poate prevala de nepublicare hotărârii în Monitorul Oficial, ca un argument în justificarea refuzului de rezolvare a unei cereri.
Dispozițiile art. 23 din Legea nr. 554/2004 au drept scop asigurarea opozabilității erga omnes a acestui tip de hotărâri, în considerarea faptului că actele administrative cuprind reglementări formulate abstract, cu caracter obligatoriu pentru un număr nedeterminat de subiecte.
Printr-o decizie recentă, Înalta Curte de Casație și Justiție a decis că „dispozițiile art. 23 din Legea nr. 554/2004 trebuie interpretate în sensul că hotărârea judecătorească definitivă prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ produce efecte și în privința actelor administrative individuale emise în temeiul acestuia care, la data publicării hotărârii judecătorești de anulare, sunt contestate în cauze aflate în curs de soluționare pe rolul instanțelor judecătorești”.
3.6. Alte efecte procedurale
Un alt efect al hotărârile judecătorești, nereglementat de art. 429-435 NCPC este cel declarativ.
Majoritatea deciziilor judiciare au un asemenea caracter, în sensul că ele nu creează drepturi noi ci doar recunoaște drepturi preexistente sesizării instanței. Hotărârile constitutive de drepturi produc, de regulă, efecte numai pentru viitor.
Și în materia contenciosului administrativ, majoritatea covârșitoare a hotărârilor judecătorești au un caracter declarativ.
Un ultim efect al hotărârilor judecătorești este reprezentat de intervertirea prescripției. Cu alte cuvinte, prescripția dreptului la acțiune este înlocuită cu prescripția dreptului de a cere executarea silită.
Secțiunea a 4-a. Soluțiile pe care le pot pronunța instanțele de contencios administrativ
Din jurisprudența constantă a Secției de contencios administrativ și fiscal a Instanței Supreme rezultă că, prevederile art. 1 alin. (1) și (2), art. 8 și art. 18 din Legea nr. 554/2004 consacră caracterul de plină jurisdicție al contenciosului administrativ subiectiv, în cadrul căruia instanța poate ordona măsuri pentru restabilirea dreptului sau a interesului legitim vătămat și în acest scop să oblige autoritatea pârâtă să emită un act cu conținutul solicitat de reclamant, atunci când constată că sunt îndeplinite condițiile legale, iar nu doar să oblige autoritatea să reevalueze cererea care i-a fost adresată.
Judecătorul care soluționează acțiunea poate, în condițiile art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 să dispună următoarele soluții:
a) anularea în tot sau în parte a actului administrativ;
b) obligarea autorității pârâte să emită un act administrativ ori să elibereze un certificat, adeverință sau alt înscris, să se pronunțe asupra legalității actelor sau operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului dedus judecății și care nu pot fi atacate separat, conform art. 8 alin. (1) din lege. În privința obligației impuse autorității publice, prin hotărâre judecătorească, să emită un act administrativ, Înalta Curte a stabilit că o atare măsură se încadrează în soluțiile pe care instanța poate să le pronunțe, potrivit art. 18 și nu poate fi calificată drept o ingerință în atribuțiile administrației. O interpretare contrară ar lipsi de efectivitate mecanismul contenciosului administrativ.
În caz de nerespectare a obligației de „a face” impusă de instanță, se pot stabili penalități în sarcina autorității publice. Penalitățile pe fiecare zi de întârziere prevăzute de art. 18 alin. (5) sunt concepute ca un mijloc de constrângere la adresa autorității publice pârâte și în același timp ca o garanție pentru persoana vătămată că își va vedea restabilit dreptul sau interesul legitim vătămat fiind asemănătoare cu daunele cominatorii din dreptul civil, din punctul de vedere al naturii juridice;
c) obligarea la plata de daune materiale sau morale. Din interpretarea art. 18 alin. (3), coroborat cu art. 8 din Legea nr. 554/2004, rezultă că instanța poate acorda despăgubiri pentru prejudiciul material sau moral, în măsura în care au fost cerute, numai în cazul acțiunilor în contencios administrativ subiectiv, întrucât acțiunile în contencios administrativ obiectiv, întemeiate pe încălcarea unui interes legitim public pot avea ca obiect numai anularea actului sau obligarea autorității să emită un act ori alt înscris, respectiv să efectueze o anumită operațiune administrativă. Practica judiciară a stabilit că repararea integrală a prejudiciului presupune înlăturarea tuturor consecințelor dăunătoare ale unui fapt ilicit și culpabil, fie ele patrimoniale sau nepatrimoniale, în scopul repunerii în situația anterioară a victimei, conform principiului de drept restitutio in integrum, astfel că, în cazul admiterii cererii de anulare a actului administrativ sau de recunoaștere a dreptului încălcat, instanța va hotărî și asupra daunelor materiale și morale.
Relativ la stabilirea cuantumului daunelor morale, instanța va avea în vedere ca acestea să aibă efecte compensatorii, neputând să constituie nici amenzi excesive pentru autorii daunelor și nici venituri nejustificate pentru victimele acestora. Spre deosebire de celelalte despăgubiri civile, care presupun un suport probator, în privința daunelor morale nu se poate apela la probe materiale, judecătorul fiind singurul care, în raport de consecințele suferite de partea vătămată va aprecia o anumită sumă globală care să compenseze prejudiciul moral cauzat.
În temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, repararea prejudiciului material și/sau moral se poate obține și pe cale unei acțiuni separate formulate de reclamantul care a promovat cu succes acțiunea în anularea unui act administrativ, atunci când acesta nu a cunoscut la momentul judecării acțiunii în anulare întinderea prejudiciului;
d) obligarea părții căzute în pretenții la plata cheltuielilor de judecată. Deși în art. 18 din lege nu este prevăzută în mod expres această obligație, ea rezultă din dispozițiile art. 453 din Noul Cod de procedură civilă, care vin în completarea prevederilor speciale, în condițiile art. 28 din Legea nr. 554/2004. Cheltuielile de judecată nu se acordă din oficiu, ci la cererea părții care a câștigat procesul.
În cauzele care au ca obiect un contract administrativ, potrivit art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, instanța de contencios administrativ este competentă să soluționeze litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum și orice litigii legate de încheierea, modificarea, interpretarea, executarea și încetarea contractului administrativ.
Astfel, în temeiul art. 18 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, soluționând cererea având ca obiect un contract administrativ, instanța va putea dispune:
a) anularea acestuia, în tot sau în parte;
b) obligarea autorității publice să încheie contractul la care reclamantul este îndrituit;
c) îndeplinirea unei anumite obligații de către una din părți;
d) suplinirea consimțământul unei părți, când interesul public o cere;
e) obligarea la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale și morale.
Soluțiile prevăzute la alin. (4) lit. b) și c) pot fi stabilite sub sancțiunea unei penalități aplicabile părții obligate, pentru fiecare zi de întârziere.
În conformitate cu dispozițiile art. 18 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, instanța poate stabili, prin dispozitiv, în toate situațiile, la cererea părții interesate, un termen de executare, precum și sancțiunile pecuniare prevăzute la art. 24 alin. (2) modificat prin Legea nr. 138/2014, adică aplicarea conducătorului autorității publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere precum și acordarea de penalități reclamantului, în condițiile art. 905 NCPC.
În literatura juridică, în mod judicios s-a apreciat că enumerarea soluțiilor nu este limitativă, instanța putând dispune și rezoluțiunea sau rezilierea contractului administrativ în cazul neîndeplinirii culpabile a obligațiilor contractuale de către una din părți.
În doctrină s-a pus problema aplicabilității instituției tranzacției în materia litigiilor administrative. Cu privire la acest aspect, a fost exprimată teza potrivit căreia aceasta ar fi posibilă doar în ceea ce privește componenta civilă a acestor litigii, respectiv acordarea de daune materiale sau morale și doar subsecvent reușitei acțiunii de drept public soluționate de către instanța de contencios administrativ prin care a fost anulat actul administrativ cauzator de prejudicii. O altă ipoteză enunțată în doctrină vizează încheierea unei tranzacții judiciare între beneficiarul actului administrativ atacat și terțul față de act, chiar fără acordul emitentului.
În contenciosul administrativ nu se poate recurge la încheierea unei tranzacții având ca obiect restabilirea legalității actului administrativ. În acest context, principala modalitate de reparare a prejudiciului cauzat este anularea acestuia de către instanța de contencios administrativ. Legalitatea unui act administrativ nu poate fi negociată de către persoana vătămată prin acel act și organul emitent.
În doctrina de drept administrativ, dar și în practica judiciară persistă controversele referitoare la posibilitatea instanței de contencios administrativ de a verifica modul în care autoritățile publice își exercită dreptul de apreciere (puterea discreționară), mai precis se pune întrebarea dacă instanța poate sau nu să se pronunțe asupra oportunității actului administrativ dedus judecății.
Cu privire la această problemă, în literatura juridică a fost acreditată teza, la care achiesăm, potrivit căreia instanțele pot cenzura modul în care autoritățile publice își exercită dreptul de apreciere, sancționând inechitatea procedurii administrative, încălcarea așteptării legitime, exercitarea abuzivă a puterii discreționare prin deturnarea scopului legii, nemotivarea sau motivarea insuficientă sau inadecvată a deciziilor, nerezonabilitatea sau disproporționalitatea măsurilor dispuse.
În același sens, așa cum s-a evocat și într-o decizie a Înaltei Curți de Casație și Justiție, judecătorul poate analiza și elementele de oportunitate, când apreciază că acestea întregesc elementele legalității, mergând pe ideea că scopul legii (interesul public) este întotdeauna un element de legalitate, iar mijloacele pentru atingerea acestui scop sunt aspecte ce țin de oportunitate.
Excesul de oportunitate este stabilit de judecător prin raportare la scopul legii și care poate conduce la excesul de putere, definit în art. 2 alin. 1 lit. n) din Legea nr. 554/2004 ca fiind ,,exercitarea dreptului de apreciere, aparținând autorităților administrației publice, prin încălcarea drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor, prevăzute de Constituție sau de lege”.
Secțiunea a 5-a. Redactarea și motivarea hotărârilor pronunțate de instanța de contencios administrativ
Conform dispozițiilor art. 17 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, hotărârile pronunțate de instanțele de contencios administrativ se redactează și se motivează în cel mult 30 de zile de la pronunțare.
Termenul de 30 de zile este unul de recomandare, încălcarea lui neputând atrage nicio sancțiune procesuală. Același termen este prevăzut și pentru hotărârile judecătorești pronunțate de instanțele civile, potrivit art. 426 alin. (5) teza I NCPC, republicat.
Așa cum am mai arătat, în general, motivarea hotărârii judecătorești este indispensabilă pentru calitatea actului de justiție, ea fiind un remediu împotriva arbitrariului și o dimensiune a dreptului la un proces echitabil, prevăzut în art. 6 parag. 1 din Conveția Europeană a Drepturilor omului.
Capitolul VI
Căile de atac în materia contenciosului administrativ
Secțiunea 1. Recursul în contenciosul administrativ
1.1. Prezentare generală.
Așa cum este reglementat în norma specială, recursul din contenciosul administrativ prezintă anumite elemente distinctive față de recursul din procesul civil, atât sub aspectul caracterelor și funcțiilor sale, cât și sub aspectul procedurii de soluționare a acestuia.
Spre deosebire de procesul civil, unde instanța de recurs va rejudeca fondul cauzei doar în limita motivelor de casare stabilite de art. 488 din Codul de procedură civilă, motive care vizează strict aspectele de legalitate ale hotărârii primei instanțe, în contenciosul administrativ, opinăm că instanța de recurs ar trebui să aibă posibilitatea de a se pronunța și asupra elementelor de fapt ale litigiului, examinând în același timp și temeinicia hotărârii recurate.
Aceasta împrejurare reprezintă o excepție de la regula instituită de Noul Cod de procedură civilă, potrivit căreia recursul este o cale extraordinară de atac, nedevolutivă, nefiind, de principiu, de natură să provoace o rejudecare în fond a cauzei.
In privința celorlalte aspecte de ordin procedural, articolul 20 din Legea nr. 554/2004, ce reglementează recursul în contenciosul administrativ, se va completa cu dispozițiile Noului Cod de procedură civilă.
În sistemul nostru de drept, procedura contenciosului administrativ este structurată conform principiului dublului grad de jurisdicție, fond și recurs.
Acest mod de organizare a justiției administrative este consacrat în majoritatea legislațiilor europene. În cele mai multe din statele europene care au consacrat acest sistem de organizare, a doua instanță intervine ca jurisdicție de apel ce va putea examina cauza atât în drept cât și în fapt, (Italia, Luxemburg, Finlanda, Irlanda, Cipru, Malta, Lituania și Slovenia), în celelalte, a doua instanță intervenind ca judecător de casație al hotărârilor pronunțate în fond, examinând doar asupra chestiunilor de drept (Cehia, Polonia).
Îmbrățișăm opinia exprimată în doctrină potrivit căreia, principiul dublului grad de jurisdicție este util într-un stat de drept, în care drepturile și interesele legitime ale persoanelor trebuie să fie supuse unei protecții eficiente, iar crearea unei proceduri de recurs în care să poată fi remediate deficiențele ivite într-un stadiu anterior al procedurii vine să întărească mecanismul de apărare al acestora”.
Potrivit dispozițiilor art. 10 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, recursul împotriva sentințelor pronunțate de tribunalele administrativ-fiscale este de competența secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, iar recursul împotriva sentințelor pronunțate de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel se judecă de Secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, dacă prin lege organică nu se prevede altfel.”
Potrivit unor dispoziții legale speciale, unele hotărâri ale instanțelor de contencios administrativ pot fi atacate cu apel, în loc de recurs. Spre exemplu, în materia contenciosului contravențional, conform art. 34 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, cu modificările și completările ulterioare ,, dacă prin lege nu se prevede altfel, hotărârea prin care s-a soluționat plângerea poate fi atacată numai cu apel”. Apelul urmează a fi soluționat de instanța ierarhic superioară judecătoriei competente să judece plângerea contravențională.
1.2. Caracterele recursului în materia contenciosului administrativ
Prin raportare la dreptul comun prevăzut în Codul de procedură civilă, recursul în contencios apare ca o cale de atac hibridă, împrumutând atât caracteristici ale recursului din procesul civil (motive de recurs, procedura de soluționare etc.) cât și ale apelului din aceeași materie (caracterul suspensiv de executare, caracterul devolutiv).
1.2.1. Cale de atac extraordinară?
Odată cu intrarea în vigoare a Noului Cod de procedură civilă, recursul a devenit o cale extraordinară de atac, putând fi exercitată doar în situații excepționale, exclusiv pentru motive de legalitate. Această reglementare nu o regăsim în dreptul francez, care, rod al bogatei experiențe procesuale în contencios administrativ, consacră dublul grad de jurisdicție. În procedura contenciosului administrativ, în lipsa apelului, recursul apare, în realitate, ca o cale ordinară de atac. Numai că, în contextul tăcerii Legii contenciosului administrativ, prevederile art. 20 se completează cu dreptul comun în materia recursului. De aici rezultă ca hotărârea primei instanțe poate fi criticată doar în limita motivelor de casare stabilite în art. 488 alin. (1) din Noul de Cod procedură civilă. De observat este și faptul că recursul este pus la dispoziția părților și a Ministerului Public, atribute caracteristice unei căi ordinare de atac. În dreptul procesual civil francez, atributul principal, comun, al căilor extraordinare de atac îl constituie efectul nesuspensiv de executare, această trăsătură nefiind specifică materiei analizate. Dimpotrivă, calea de atac a recursului în contencios este întotdeauna suspensivă de executare. Un alt motiv care ne conduce la concluzia că recursul în contencios constituie, de fapt, o cale de atac ordinară este cel „topografic”. În acest sens, spre deosebire de varianta inițială a Legii nr.554/2004 a contenciosului administrativ, care nu făcea referire la căile extraordinare de atac, odată cu modificările aduse prin Legea nr. 262/2007 sunt reglementate distinct, recursul în art. 20, iar în art. 21, căile extraordinare de atac. Această distincție a fost menținută și în urma modificărilor aduse procedurii contenciosului administrativ prin Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr 134/2010 privind Codul de procedură civilă.
1.2.2 Cale de atac de reformare
În contextul normativ actual, recursul din contenciosul administrativ constituie o cale de atac de reformare. Atunci când admite recursul, instanța de control judiciar, casează sentința primei instanțe și procedează la rejudecarea în fond a litigiului. Potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, teza I, în cazul admiterii recursului, instanța de recurs, casând sentința, va rejudeca litigiul în fond. În acest context, instanța de recurs se manifestă ca instanță în fața căreia devoluează litigiul, în anumite limite, sau sub unele aspecte. Această trăsatură aparține, de altfel și recursului din procesul civil, acesta adresându-se unei instanțe superioare (tribunal sau curte de apel) în scopul exercitării controlului judiciar și al casării hotărârii nelegale, instanța de recurs rejudecând ea însăși procesul în fond [art. 498 alin. (1) NCPC)]. În materia recursului de drept comun, se impune precizarea că, spre deosebire de recursul din materia litigiilor administrative, primul este în principal de anulare. Conform sistemului Casației, plinătatea de jurisdicție în materia judecării recursului aparținând Înaltei Curți de Casație și Justiție, unica soluție pe care o poate pronunța aceasta fiind casarea cu trimitere a hotărârii atacate (art. 497 NCPC).
1.2.3. Caracterul suspensiv de executare
Prin derogare de la regimul de drept comun prevăzut de Codul de procedură civilă, art. 20 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 instituie regula potrivit căreia în contenciosul administrativ recursul este suspensiv de executare. Acest efect suspensiv al termenului de recurs și recursului decurge, ca și în cazul apelului în materia litigiilor de drept comun, din caracterul devolutiv al recursului în materia contenciosului administrativ. Astfel, hotărârea pronunțată în primă instanță potrivit art. 18 din Legea contenciosului administrativ, deși nu este susceptibilă de apel, nu poate fi pusă în executare. Până la soluționarea recursului, autoritatea publică nu poate fi obligată la executarea hotărârii instanței de fond. Rațiunea care stă la baza acestei reguli este asigurarea și garantarea drepturilor și intereselor legitime ale persoanelor, precum și stabilitatea raporturilor de drept administrativ, care se realizează în regim de putere publică, iar hotărârea primei instanțe reprezintă doar începutul procesului de evaluare a legalității actelor administrative.
În procesul civil, recursul este în principiu nesuspensiv de executare. Suspendarea de drept a executării hotărârii intervine, în temeiul art 484 alin. (1) din Codul de procedură civilă, numai în cauzele privitoare la strămutarea de hotare, desființarea de construcții, plantații sau a oricăror lucrări având o așezare fixă, precum și” în cazurile anume prevăzute de lege”. În contextul aceluiași articol, la cererea recurentului, instanța sesizată cu judecarea recursului poate dispune, motivat, suspendarea hotărârii atacate cu recurs și în alte cazuri decât cele menționate [art.484 alin. (2) NCPC].
Cu titlu de excepție, Legea contenciosului administrativ prevede și o situație în care recursul nu are caracter suspensiv de executare. Potrivit dispozițiilor art. 14 alin. (4) și art. 15 alin. (3) din Legea 554/2004 hotărârea prin care se pronunță suspendarea este executorie de drept, introducerea recursului nefiind de natură să suspende executarea.
1.2.4. Caracterul devolutiv parțial
Ca o trăsătură particulară a recursului în materie de contencios administrativ, a fost și ar trebui să rămână, în continuare, caracterul său devolutiv.
Caracterul devolutiv presupune în principiu transmiterea integrală, deplină a cauzei către instanța superioară ierarhic, adică a puterii de a rejudeca pricina sub toate aspectele – atât în ceea ce privește stabilirea faptelor, cât și în ceea ce privește modul de aplicare a legii. În fața judecătorului superior se devoluează întreaga cauză, cu întreg complexul de chestiuni de fapt și de drept care îi aparțin.
În materia recursului din dreptul comun, Noul Cod de procedură civilă aduce modificări de substanță, revenindu-se la sistemul specific dreptului francez al recursului în casație (pourvoi en cassation), cale extraordinară de atac, (în principiu) de anulare, nedevolutivă și nesuspensivă de executare.
În Noul Cod de procedură civilă, legiuitorul nu a mai reiterat prevederile articolului 304 indice 1 din vechiul cod, care permitea instanței de recurs examinarea cauzei sub toate aspectele, deoarece sentința nu putea fi atacată cu apel. Cu alte cuvinte, recursul, devolutiv reglementat în vechiul cod, avea menirea de a suplini apelul în materiile în care acesta fusese eliminat, sau în care nu era reglementat, precum este și materia analizată. De aici reiese intenția legiuitorul de a întări regula atacării sentinței cu apel, recursul direct împotriva sentinței, în care se ridică probleme de fond fiind admisibil doar în mod excepțional.
Întrucât dispozițiile Legii contenciosului administrativ se completează cu dreptul comun potrivit art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, rezultă că art. 20 din aceeași lege, se completează cu dispozițiile art. 486-502 NCPC, rezultă că recursul în contenciosul administrativ are un caracter parțial devolutiv, instanța de recurs limitându-se a examina hotărârea atacată doar pentru motive de nelegalitate. Cu toate acestea, în contextul legislativ actual, apreciem că recursul în contenciosul administrativ ar trebui să se comporte ca și apelul în procesul civil, producând efectele care reies din textul art. 476 alin. (1) și (2), NCPC, potrivit căruia:, apelul provoacă o nouă judecată asupra fondului, instanța de apel statuând atât în fapt cât și în drept.”
Art. 20 din Legea nr.554/2004 statuează în aliniatul (3) că: ,,în cazul admiterii recursului, instanța de recurs, casând sentința, va rejudeca litigiul în fond.” Acest text de lege se află în deplină concordanță cu dispozițiile art. 498 alin. (1) din actualul Cod de procedură, potrivit căruia, în cazul în care competența de soluționare a recursului aparține tribunalului sau curții de apel și s-a casat hotărârea atacată, rejudecarea procesului în fond se va face de către instanța de recurs”. Spre deosebire de procesul civil, unde instanța de recurs va rejudeca fondul cauzei doar în limita motivelor de casare stabilite de art. 488 din Codul de procedură civilă, motive care vizează strict aspectele de legalitate ale hotărârii primei instanțe, în contenciosul administrativ, opinăm că instanța de recurs ar trebui să aibă posibilitatea de a se pronunța și asupra elementelor de fapt ale litigiului, examinând în același timp și temeinicia hotărârii recurate.
În principiu, devoluțiunea în recurs vizează exclusiv problemele de drept. Cu toate acestea, în doctrină, s-a exprimat în mod judicios opinia potrivit căreia, ,,este dificil de admis că litigiul poate fi scindat, pentru a opera devoluțiunea în instanța de recurs asupra problemelor de drept, iar elementele de fapt ale litigiului să se fi pierdut undeva, între instanța de recurs și instanța de fond”.
Problema caracterului devolutiv sau nedevolutiv al apelului au făcut obiectul unor excepții de neconstituționalitate soluționate de Curtea Constituțională prin Decizia nr. 747 din 16 decembrie 2014 și Decizia nr. 141 din 12 martie 2015.
În motivarea excepției de neconstituționalitate autorii acesteia au arătat că ,,prin noua reglementare a recursului realizată de noul Cod de procedură civilă, în sensul exercitării căii de atac doar pe motive de nelegalitate, legiuitorul a înlăturat posibilitatea pentru oricare dintre părți de a critica soluția primei instanțe cu privire la fondul cauzei și la temeinicia hotărârii pronunțate de prima instanță, ceea ce, în opinia instanței de judecată, echivalează cu o îngrădire reală a dreptului de acces la justiție. Cum în materia contenciosului administrativ cauzele pot fi atacate, în principal, doar cu recurs, instanța superioară nu mai are posibilitatea de a analiza temeinicia hotărârii atacate, ci doar legalitatea acesteia, ajungându-se practic la lipsirea de eficiență a principiului liberului acces la justiție și la privarea de o cale de atac efectivă, eficientă, deoarece hotărârea instanței de fond rămâne în afara oricărei analize, chiar cu privire la fondul cauzei.
Prevederile legale criticate sunt neconstituționale, deoarece, având în vedere faptul că în materia contenciosului administrativ calea de atac este recursul, se află în situația în care nu poate critica o hotărâre a instanței de fond în materia contenciosului administrativ pentru netemeinicie, ci doar pentru motive de nelegalitate. Arată că în noul Cod de procedură civilă nu se mai regăsește corespondentul art. 304^1 din vechiul Cod de procedură civilă, care prevedea că, în cazul în care hotărârea nu poate fi atacată cu apel, instanța putea să examineze cauza sub toate aspectele. Precizează faptul că Legea nr. 554/2004 nu reglementează această chestiune, astfel că se ajunge ca în contencios administrativ, prin recursul formulat, să poată fi invocate numai motivele de casare prevăzute de noul Cod de procedură civilă, numai în funcție de existența acestora instanța de recurs având posibilitatea să rejudece litigiul în fond”. În aceste condiții, autorii excepției apreciază că, în situația în care nu se poate ataca hotărârea dată de către o instanță de fond decât pentru motive de nelegalitate, se îngrădește accesul liber la justiție garantat de art. 21 din Constituție și art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.
În motivarea respingerii excepției de neconstituționalitate, Curtea a reținut că ,,natura juridică a recursului în sistemul căilor de atac împotriva hotărârilor judecătorești a cunoscut modificări de-a lungul timpului, recursul fiind considerat uneori o cale de atac ordinară, alteori, deși considerat o cale extraordinară de atac, el putea fi exercitat și pentru motive de netemeinicie a hotărârii, pentru ca în prezent, în noua reglementare a acestei instituții juridice, recursul să fie calificat ca fiind o cale extraordinară de atac, exclusiv pentru motive de nelegalitate a hotărârii. Prin prevederile art. 488 din Codul de procedură civilă, care consacră motivele de casare ale unor hotărâri judecătorești, legiuitorul a acordat o eficiență sporită principiului conform căruia recursul este o cale de atac nedevolutivă. Astfel, spre deosebire de vechea reglementare, care instituia posibilitatea examinării cauzei sub toate aspectele, conform art. 304^1 din Codul de procedură civilă din 1865, noile norme nu mai prevăd nicio excepție de la regula mai sus amintită.
Curtea a mai arătat că, după adoptarea noului Cod de procedură civilă, în materia contenciosului administrativ este menținut sistemul dublului grad de jurisdicție, respectiv, instanțele de fond care soluționează litigiile de contencios administrativ sunt, după caz, secțiile de contencios administrativ și fiscal ale tribunalelor sau ale curților de apel, fiind menținută, de asemenea, prin prevederile art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012, după intrarea în vigoare a noului Cod de procedură civilă, calea de atac a recursului împotriva hotărârilor judecătorești pronunțate de către instanțele de fond”.
Suntem de acord cu acest argument invocat de instanța de contencios constituțional, întrucât, așa cum s-a opinat și în doctrină, principiul dublului grad de jurisdicție nu este un principiu constituțional și nu este consacrat nici de Convenția europeană a drepturilor omului, astfel că legiuitorul poate deroga de la el, suprimând uneori dreptul de apel.
În acord cu soluția Curții Constituționale este și opinia autorului Oliviu Puie, temeinic argumentată, de altfel, care apreciază că, deși prin noile reglementări procedurale în materia contenciosului administrativ hotărârile instanțelor de fond pot fi analizate numai pentru motivele casare prevăzute de art. 488 din Noul Cod de procedură civilă, prin admiterea recursului și efectele casării, hotărârile instanțelor de fond vor putea fi analizate nu numai sub aspectul legalității, ci și sub aspectul netemeiniciei acestora, de către însăși instanța de recurs, odată cu rejudecarea fondului litigiului, sau de către însăși instanța care a pronunțat în fond hotărârea atacată, odată cu retrimiterea de către instanța de recurs, fiind astfel eliminate aspectele de netemeinicie ale hotărârii instanței de fond.
Subscriem opiniei exprimate în doctrină potrivit căreia, de lege ferenda s-ar impune o modificare a Legii nr. 554/2004 în sensul extinderii controlului instanței de recurs asupra sentinței, independent de existența motivelor de casare, pentru a nu transforma judecata de contencios administrativ într-o judecată în primă și ultimă instanță.
1.3. Termenul de recurs în contenciosul administrativ
Termenul în care poate fi atacată cu recurs o hotărâre a primei instanțe este de 15 zile de la comunicare, spre deosebire de termenul de exercitare a recursului în procesul civil care este de 30 de zile de la comunicare, începând cu data de 15 februarie 2013, data intrării în vigoare a Noului Cod de procedură civilă. Având în vedere caracterul special al normei stabilite în art. 20 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ, acesta se va aplica cu prioritate conform principiului specialia generalibus derogant.
Legislația achizițiilor publice conține dispoziții speciale derogatorii, referitoare la termenul de recurs. Astfel, potrivit art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, recursul poate fi exercitat în termen de 10 zile de la data comunicării. Recursul este soluționat de urgență și cu precădere, într-un termen ce nu va depăși 30 de zile de la data sesizării legale a instanței.
În ceea ce privește natura termenului de exercitare a recursului, acesta este un termen legal imperativ-onerativ, sancțiunea nerespectării acestuia fiind decăderea, conform art. 185 alin. (1) NCPC. Excepția de tardivitate poate fi invocată de orice parte, de procuror, de instanță din oficiu și în orice stare a recursului.
Și în cazul recursului din contenciosul administrativ se face aplicarea art. 485 alin. (2) care instituie o prezumție de depunere în termen a recursului: ,,Dacă intimatul nu a invocat prin întâmpinare sau din dosar nu reiese că recursul a fost depus peste termen, el se va socoti în termen".
De precizat este faptul că în aceste termene trebuie să se și motiveze recursul, sub sancțiunea nulității. Doar motivele de ordine publică pot fi invocate din oficiu de către instanță, chiar după împlinirea termenului de motivarea a recursului, fie în procedura de filtrare, fie în ședință publică (art. 489 NCPC). Legea contenciosului administrativ reglementează și excepții de la regula termenului de 15 zile pentru exercitarea recursului. Astfel, în art. 14 alin. (4) și 15 alin. (3) este prevăzut termenul de 5 zile de la comunicare, ca termen de recurs împotriva soluției instanței de contencios administrativ care vizează suspendarea executării actului administrativ, atât în faza procedurii prealabile, cât și în situația formulării unei astfel de cereri prin acțiune principală sau separat.
De subliniat este aspectul potrivit căruia, termenul de recurs de 15 zile stabilit de art 20 alin. (1) este un termen de recurs de drept comun care nu exclude posibilitatea existenței unor termene de recurs speciale. Spre pildă, în art. 12 alin. (3) din O.U.G. 27/2003 privind procedura aprobării tacite, este prevăzut termenul de 5 zile de la pronunțare pentru atacarea hotărârii instanței de fond de obligare a conducătorului autorității administrației publice la plata unei amenzi judiciare de 20% din salariul minim net pe economie, pentru fiecare zi de întârziere, precum și la plata unor despăgubiri pentru daunele cauzate prin întârziere.
În forma inițială a Legii nr. 554/2004, art. 20 alin. (1) avea următorul cuprins:,, Hotărârea pronunțată în primă instanță poate fi atacată cu recurs, în termen de 15 zile de la pronunțare ori de la comunicare.” Prin Decizia nr. 189 din 2 martie 2006, publicată în Monitorul Oficial nr. 307 din 5 aprilie 2006, Curtea Constituțională a admis excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, constatând că, prin imprecizia lor, contravin dispozițiilor art. 21, art. 24 alin. (1), art. 16 alin. (1) și art. 129 din Constituție. Prin aceeași decizie, Curtea Constituțională a statuat că părțile, în raport de dispozițiile art. 20 alin. (1), nu au un reper sigur al termenului în care pot să atace cu recurs hotărârea pronunțată în fond de instanța de contencios administrativ, ceea ce face ca accesul lor la justiție pe calea exercitării căii de atac prevăzute de lege să fie incert și aleatoriu, adică limitat, precum și faptul că dispoziția legală nu satisface exigențele privind accesibilitatea și previzibilitatea legii.
1.4. Reprezentarea convențională a părților în recurs
Cu privire la formularea cererii de recurs și la judecarea acestuia, prevederile legii speciale se completează cu dispozițiile cu caracter general instituite de Noul Cod de procedură civilă.
În această materie, se impune precizare că dispozițiile art. 486 alin. (3) NCPC au format obiect al analizei Curții Constituționale, fiind invocată excepția de neconstituționalitate a art. 486 alin. (3), art. 13 alin. (2) teza a II-a și a art. 83 alin. (3) NCPC, în raport de dispozițiile art. 21, art. 123 și art. 126 alin. (2) din Constituția României și s-a stabilit că acestea sunt neconstituționale cu referire la mențiunile care decurg din obligativitatea formulării și susținerii cererii de recurs prin avocat.
Curtea Constituțională, în motivarea deciziei, a precizat că, întrucât exercitarea căilor de atac reprezintă o fațetă a accesului liber la justiție și fiind vorba despre o intervenție etatică, îi revine Curții Constituționale sarcina de a analiza, prin prisma unui test de proporționalitate dezvoltat în jurisprudența sa, dacă limitele impuse prin intervenția legiuitorului acestui drept, respectiv reglementarea obligativității reprezentării și asistării prin avocat în etapa procesuală a recursului, reprezintă o limitare rezonabilă, care să nu fie disproporționată cu obiectivul urmărit și care să nu transforme dreptul într-unul iluzoriu/teoretic. Curtea a reținut că statul nu a reușit să implementeze un mecanism coerent și eficient care să asigure posibilitatea efectivă a cetățenilor de a recurge la calea de atac a recursului și a apreciat că, în vederea atingerii standardului de creștere a calității actului de justiție pe care legiuitorul și l-a propus, trebuie stabilite remedii corelative obligațiilor impuse justițiabililor pentru a nu îngreuna situația procesuală și financiară a acestora.
S-a constatat că măsura reprezentării și asistării prin avocat în etapa procesuală a recursului nu este proporțională cu scopul urmărit de legiuitor, avantajul public fiind nesemnificativ în raport cu gradul de afectare a drepturilor și libertăților fundamentale ale individului, respectiv cele consacrate de art. 21 și art. 24 din Constituție.
În argumentare, Curtea a făcut observația că obligația reprezentării prin avocat în etapa procesuală a recursului prevăzută de Codul de procedură civilă a fost corelată cu dispozițiile OUG nr.51/2008 privind ajutorul public judiciar în materie civilă, constatând că ajutorul public judiciar nu este un instrument apt să surmonteze și să corecteze inechitățile de fapt care pot apărea în urma aplicării textelor legale criticate, din moment ce calea de atac a recursului se închide definitiv pentru acești justițiabili. Aceasta deoarece ajutorul public judiciar vizează doar o categorie redusă de cetățeni, respectiv „persoane aflate în dificultate materială”. Or, obligativitatea reprezentării și asistării prin avocat în etapa procesuală a recursului se răsfrânge asupra tuturor cetățenilor, chiar și asupra celor ale căror limite de venit nu se încadrează în prevederile ordonanței de urgență și care nu dispun întotdeauna de mijloace materiale pentru a plăti un avocat. În consecință, aceste cheltuieli obligatorii se alătură celor efectuate cu plata taxei judiciare de timbru, rezultând o sarcină disproporționată pentru cetățeni.
Tot în acest sens, prin Decizia nr. 485 din 23 iunie 2015, instanța de contencios constituțional a constatat că dispozițiile art.13 alin. (2) teza a doua, ale art.84 alin. (2), precum și ale art.486 alin. (3) din Codul de procedură civilă, cu referire la mențiunile care decurg din obligativitatea formulării și susținerii cererii de recurs de către persoanele juridice prin avocat sau consilier juridic, sunt neconstituționale.. În motivarea excepției de neconstituționalitate s-a arătat, în esență, că întregul raționament reținut în Decizia Curții Constituționale nr. 462 din 17 septembrie 2014 cu privire la persoanele fizice este aplicabil și în cazul persoanelor juridice, întrucât și în cazul acestora s-ar putea reține că obligația angajării unui avocat în recurs ar putea reprezenta o sarcină disproporționată, de natură a le descuraja să apeleze la serviciul justiției, fiind astfel afectate drepturile și libertățile fundamentale consacrate de art. 21 și art. 24 din Constituție, care se referă, deopotrivă, la părțile litigante, indiferent dacă acestea sunt persoane fizice sau juridice, dreptul la un apărător ales reglementat ca o garanție a dreptului la apărare neputând fi transformat într-o obligație ori într-o condiție de admisibilitate a exercitării unei căi de atac.
În motivarea deciziei, Curtea a apreciat că o condiționare a exercitării căii de atac de angajarea sau numirea unui consilier juridic sau de încheierea, în mod obligatoriu, a unui contract de asistență judiciară, drept condiție de admisibilitate a recursului, impune în sarcina persoanei juridice atât condiții excesive pentru exercitarea căii de atac a recursului, cât și costuri suplimentare pentru plata serviciului justiției.
În doctrină, anterior intervenției deciziei Curții Constituționale, Prof. Ion Deleanu critica dispozițiile legale cit. supra, opinând că, ,,repudierea unui recurs înainte de a-l citi, numai pentru faptul că lipsește semnătura unui avocat sau consilier juridic, este una exagerată și chiar absurdă”. Același autor aprecia că, în substanța lor, aceste dispoziții sut incompatibile cu dreptul părții la acces liber la justiție, inclusiv la căile de atac a hotărârilor judecătorești prevăzute de lege, precum și cu dreptul la un proces echitabil, inclusiv sub aspectul egalității armelor și a mijloacelor procesuale, ele constituind de fapt, interdicții sancționate drastic, cu nulitatea căilor de atac exercitate, refuzându-i părții accesul la justiție, numai pentru că actul procedural nu a fost redactat de un avocat.
Totodată, Prof. Deleanu scoatea în evidență avantajul incontestabil al identificării și argumentării motivelor de nelegalitate de către profesioniști ai dreptului, acesta constituind, una din premisele esențiale pentru salvgardarea drepturilor și intereselor părților dintr-un proces și pentru finalizarea procesului într-un termen optim și previzibil”. Această opinie a fost îmbrățișată și reiterată de Uniunea Națională a Barourilor din România care apreciază că „o cale de atac extraordinară atât de complexă cum este recursul, care poate fi formulată numai pentru motivele de nelegalitate expres prevăzute de lege și care implică dezbateri asupra unor chestiuni juridice de ordin substanțial și procedural, nu poate fi exercitată, în condiții rezonabile și cu șanse reale de succes, decât prin intermediul unui specialist cu pregătire juridica, avocat sau consilier juridic”.
1.5. Procedura de soluționare
Un element de noutate în materia soluțiilor pe care le poate pronunța instanța de recurs este legat de dispariția instituția „modificării" hotărârii atacate. Astfel, conform dispozițiilor art. 490 alin. (2) NCPC: ,,În caz de admitere a recursului, hotărârea atacată poate fi casată, în tot sau în parte".
În cazul admiterii recursului, instanța casează sentința și rejudecă litigiul în fond. Având un caracter devolutiv, recursul în materia litigiilor administrative justifică regula de principiu că admiterea acestuia implică soluția casării cu reținere a cauzei spre judecată. Judecata în aceste instanțe de recurs poate cunoaște două faze: faza rescindentă, finalizată cu decizia de casare a hotărârii atacate (judicium rescindens) și faza rescizorie, a rejudecării fondului (judicium rescissorium). Acestei faze posterioare admiterii recursului îi sunt aplicabile o serie de reguli comune, consacrate în art. 501 alin. (2)-(4) din NCPC.
În ipoteza unei casări pronunțate pentru încălcarea normelor de procedură, judecata va reîncepe de la actul anulat. Instanța de rejudecare va judeca din nou ținând seama de limitele casării și de toate motivele invocate înaintea instanței a cărei hotărâre a fost casată.
În această fază sunt admisibile orice mijloace de probă prevăzute de lege.
Casarea cu trimitere spre rejudecare la instanța de fond sau la o altă instanță de același grad cu aceasta, din aceeași circumscripție este permisă în două cazuri expres și limitativ prevăzute în art. 20 alin (3) din Legea contenciosului administrativ și-anume:
când hotărârea primei instanțe a fost pronunțată fără a se judeca fondul;
dacă judecata s-a făcut în lipsa părții care a fost nelegal citată atât la administrarea probelor, cât și la dezbaterea fondului;
Chiar și pentru aceste motive, trimiterea cauzei spre rejudecare se poate dispune numai o singură dată, de unde rezultă că, după rejudecarea de către prima instanță, dacă se va exercita din nou calea de atac a recursului, cauza se va rejudeca în fond de către instanța de recurs. Această regulă se regăsește și în cuprinsul art. 498 alin. (2) NCPC.
Aspectele procedurale privind cererea de recurs, depunerea acesteia, administrarea dosarului în vederea trimiterii sale la instanța competentă, se vor derula după regulile prevăzute în NCPC, acesta neaducând modificări de substanță față de Codul de procedură civilă din 1865.
Când judecarea recursului este de competența Înaltei Curți de Casație și Justiție, dispozițiile legii speciale a contenciosului administrativ se completează cu prevederile art. 493 NCPC care reglementează procedura de filtrare a recursului.
Recursurile în fața curților de apel vor fi soluționate direct în ședință publică, la fel ca și în vechea reglementare.
Celelalte reguli procesuale din dreptul comun, care vizează judecarea propriu-zisă a recursului precum și judecata în fond după casare, rămân aplicabile și în materia contenciosului administrativ (art. 494-502 NCPC).
În ceea ce privește admisibilitatea completării dispozitivului în faza recursului, practica judiciară a statuat că dispozițiile art. 281 indice 2, alin. (1) C.pr. civ. (actualul art. 444 NCPC), oferă un reper temporal pentru formularea cererii, în vederea protejării securității raporturilor juridice existente între părți. El nu poate fi, însă, interpretat în sensul că ar îngrădi posibilitatea părții interesate de a recurge la acest mijloc procesual, în cazul în care într-o hotărâre irevocabilă, care nu mai poate fi reformată, instanța a omis să se pronunțe asupra unui capăt de cerere principal sau accesoriu ori asupra unei cereri conexe sau incidentale.
În practica judiciară, s-a conturat soluția validării recursului trimis prin poștă, în termenul legal, însă cu indicarea greșită a adresei. În acest sens, instanța supremă a statuat că, în condițiile menționării corecte a denumirii instanței a cărei hotărâre a fost atacată, indicarea greșită a adresei este o eroare materială care nu poate lipsi de efecte demersul părții. In această situație nu poate interveni decăderea de drept procesual, deoarece aceasta sancționează lipsa de diligență a părții care a stat în pasivitate și nu și-a exercitat drepturile procesuale în termenul prevăzut de lege, ipoteză care nu se regăsește în speță.
Având în vedere că în contenciosul administrativ, recursul este singura cale ordinară de atac aflată la dispoziția părților, de lege ferenda, legiuitorul ar trebui să intervină în această materie specială și să revină la regula posibilității criticării hotărârii primei instanțe inclusiv sub aspectul temeiniciei sale, prin examinarea elementelor de fapt ale cauzei, revenind la caracterul său firesc, devolutiv integral.
Prin această măsură, părțile vor putea să-și realizeze într-un mod eficient și efectiv drepturile și interesele legitime, în conformitate cu dispozițiile constituționale, convenționale și unionale privind dreptul la un proces echitabil.
Secțiunea a 2-a. Căile extraordinare de atac în materia contenciosului administrativ
Alineatul (1) al art. 21 din Legea nr. 554/2004 a fost abrogat prin art. 54 pct. 5 din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, context în care se aplică, în temeiul art. 28 din Legea contenciosului administrativ, dispozițiile Noului Cod de procedură civilă privitoare la căile extraordinare de atac. Concret, împotriva hotărârilor definitive pronunțate de instanțele de contencios administrativ se vor putea exercita căile extraordinare de atac, revizuirea și contestația în anulare, în condițiile și termenele prevăzute de Noul Cod de procedură civilă.
Așa cum este reglementată în dispozițiile în art. 509 și urm. din Noul Cod de procedură civilă, revizuirea are ca repere sau atribute constante și inevitabile următoarele: este o cale extraordinară de atac, trăsătură care, rezultă în mod substanțial din faptul că are ca obiect hotărâri rămase definitive în apel sau prin neapelare ori hotărâri pronunțate în recurs ca urmare a evocării fondului, pe de-o parte, iar pe de alta ea poate fi exercitată numai în cazurile limitativ prevăzute de lege; este o cale de atac de retractare, „reverențioasă”, adresându-se instanței a cărei hotărâre se atacă, cu precizarea că aceasta nu exclude, ci chiar implică, adeseori, rejudecarea fondului, în cazul admiterii ei, altfel revizuirea ar fi lipsită de sens; este o cale de atac comună, aflându-se la îndemâna acelora care au fost ei înșiși părți în proces sau care au fost reprezentați în proces; este o cale de atac, în principiu, nesuspensivă de executare, trăsătură ce derivă din natura extraordinară a revizuirii.
Conform art. 21 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, în forma sa actuală, constituie motiv de revizuire, care se adaugă la cele prevăzute de Codul de procedură civilă, pronunțarea hotărârilor rămase definitive și irevocabile prin încălcarea principiului priorității dreptului comunitar, reglementat de art. 148 alin. (2), coroborat cu art. 20 alin. (2) din Constituția României, republicată. Cererea de revizuire se soluționează de urgență și cu precădere, într-un termen maxim de 60 de zile de la înregistrare.
În ceea ce privește maniera de redactare a textului art. 21 alin. (2), se constată, în continuare, o lipsa de rigoare normativă. Astfel este ignorat faptul că, odată cu adoptarea Tratatului de la Lisabona denumirea de Comunitate Europeană a fost înlocuită cu cea de Uniunea Europeană. În consecință, sintagma „drept comunitar” va fi utilizată numai atunci când se face referire la jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene, anterioară acestei modificări.De asemenea expresia hotărârii judecătorești „definitive și irevocabile” nu-și mai găsește justificarea în contextul adoptării Noului Cod de procedură civilă.
Noul motiv de revizuire introdus prin Legea nr. 262/2007, care se alătură celorlalte motive prevăzute în art. 509 NCPC, a fost conceput ca un remediu intern în cazul hotărârilor definitive, pronunțate prin încălcarea principiului priorității dreptului Uniunii Europene, reglementat de art. 148 alin. (2) din Constituția României, în scopul îndeplinirii obligației ce revine statelor membre ale Uniunii Europene, în temeiul art. 4 alin. (3) din Tratatul Uniunii Europene.
În privința oportunității extinderii acestui motiv de revizuire, prin analogie, la orice hotărâri judecătorești, intrate în puterea lucrului judecat, dacă prin ele s-a încălcat principiul priorității dreptului unional, în doctrină a fost exprimată o opinie care neagă utilitatea acestei măsuri legislative din următoarele rațiuni:
a) „motivul prevăzut de art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, așa cum el a fost formulat, este parțial o eroare legislativă. El nu este un veritabil motiv de „retractare” pe calea revizuirii, ci unul de reformare, inadmisibil în raport cu principiul autorității lucrului judecat și, pe cale de consecință, cu principiul securității și stabilității raporturilor juridice derivate din tranșarea jurisdicțională irevocabilă a unui diferend juridic;
b) motivul în discuție ignoră mecanismul întrebării preliminare sau al chestiunii prejudiciale adresate Curții de Justiție a Uniunii Europene – și urmare a unei asemenea ignorări, acesta ar fi în contradicție cu acest mecanism, sub aspectul necesității și al admisibilității revizuirii.”
În opinia noastră, motivul de revizuire, prevăzut de art. 21 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 conceput ca un remediu intern, în cazul hotărârilor definitive, pronunțate prin încălcarea principiului priorității dreptului Uniunii Europene, respectiv ca o modalitate concretă de asigurare a aducerii la îndeplinire a obligațiilor pe care statul român și le-a asumat prin actul de aderare la Uniunea Europeană, nu periclitează principiul securității și stabilității raporturilor juridice și al autorității lucrului judecat. Așadar, apreciem că extinderea acestui motiv de revizuire s-ar impune și în cazul hotărârilor judecătorești din alte materii, această măsură fiind în concordanța cu dispozițiile legii fundamentale, cu prevederile dreptului unional și convențional, precum și cu jurisprudența Curții Constituționale a României, a Înaltei Curți de Casație și Justiție și a Curții de Justiție a Uniunii Europene.
În doctrină a fost exprimată teza, la care subscriem, conform căreia în materia contenciosului administrativ, pe lângă motivul de revizuire prevăzut de art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, pot face obiectul revizuirii și hotărârile definitive pronunțate de către instanțele de contencios administrativ prin care acestea au evocat sau nu fondul litigiului administrativ și în privința cărora C.E.D.O. a constatat o încălcare a drepturilor sau libertăților fundamentale, fiind incidente în acest caz dispozițiile art. 509 alin. (1) pct. 10 NCPC.
Judecătorul național în materia contenciosului administrativ trebuie să aibă o largă deschidere în aplicarea normelor unionale, întrucât respectarea drepturilor fundamentale individuale face parte integrantă din principiile dreptului U.E.
Achiesăm opiniei exprimate în doctrină, potrivit căreia, judecătorul național este dator, atunci când se impune, să invoce existența, preeminența și prioritatea normelor dreptului unional, incidente în acel litigiu în vederea valorizării acestora în spațiul național, indiferent de conduita procesuală a părților.
Potrivit art. 148 alin (2) din Constituția României, revizuită: ,,ca urmare a aderării, prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum și celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu, au prioritate față de dispozițiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare.” De asemenea, alin. (4) al aceluiași articol precizează că „Parlamentul, Președintele României, Guvernul și autoritatea judecătorească garantează aducerea la îndeplinire a obligațiilor rezultate din actul aderării și din prevederile alin. (2).
Prioritatea dreptului unional în fața normelor naționale este reflectată și în jurisprudența constantă a Curții de Justiție a Uniunii Europene, din care reiese că norma internă contrară va fi întotdeauna înlăturată de la aplicare, indiferent de forța sa juridică sau de momentul adoptării în raport cu cea unională, avându-se în vedere că, prin instituirea unei noi ordini juridice internaționale, statele membre și-au limitat drepturile suverane în favoarea acesteia.
Un alt principiu fundamental al Dreptului UE, în strânsă corelație cu cel al priorității normelor unionale, este cel al aplicării imediate a prevederilor din dreptul primar și secundar unional, în ordinea juridică internă a statelor membre.
Relativ la obligativitatea hotărârilor Curții Europene a Drepturilor Omului, nu există un text expres în Convenție referitor la caracterul obligatoriu al acestora, (totuși prevederile art. 46 coroborate cu art. 41 din Convenție pot conduce la ideea obligativității), din moment ce Curtea a fost organizată și funcționează ca un instrument al unei jurisdicții unice și obligatorii pentru protecția ființelor umane și asigurarea respectării obligațiilor asumate în acest domeniu de statele contractante, potrivit axiomei „pacta sunt servanda”, rezultă în mod firesc că statele semnatare ale Convenției sunt obligate să o respecte și să o aplice cu bună-credință sub raportul tuturor prevederilor ei, inclusiv deci a dispozițiilor având ca obiect jurisdicția instituită prin Convenție. În acest sens, prin prevederile constituționale din art. 11 și art. 20 din Constituție, statul român a înțeles să atribuie semnificație juridică națională și constituțională Declarației Universale a Drepturilor Omului, precum și oricăror pacte sau tratate la care a devenit parte, inclusiv Convenția Europeană, cu toate articulațiile ei.
Potrivit art. 4 alin. (3) din Tratatul privind Uniunea Europeană: ,,În temeiul principiului cooperării loiale, Uniunea și statele membre se respectă și se ajută reciproc în îndeplinirea misiunilor ce decurg din tratate.
Statele membre adoptă orice măsură generală sau specială pentru asigurarea îndeplinirii obligațiilor care decurg din tratate sau care rezultă din actele instituțiilor Uniunii.
Statele membre facilitează îndeplinirea de către Uniune misiunile sale și se abțin de la orice măsură care ar putea pune în pericol realizarea obiectivelor Uniunii.”
În legătură cu principiul cooperării loiale consacrat de art. 4 alin. (3) din TUE, prin hotărârea pronunțată la data de 16 martie 2006 în cauza Rosmarie Kapferer c. Schlank &Schik Gmbh, C-234/2004 (procedura pronunțării unei hotărâri preliminare), CJCE (actualmente CJUE), prima cameră, a decis că dreptul comunitar nu impune unei jurisdicții naționale să înlăture aplicarea normelor interne de procedură care conferă autoritate de lucru judecat unei hotărâri, chiar dacă astfel ar fi reparată o încălcare a dreptului comunitar săvârșită prin hotărârea în cauză. Curtea a reținut că principiul autorității de lucru judecat are o importanță deosebită atât în ordinea de drept comunitar, cât și în cadrul ordinii juridice a fiecărui membru, fiind o garanție a stabilității raporturilor juridice. Instanța din Luxemburg a mai stabilit că din prevederile art. 10 TCE decurge obligația jurisdicțiilor naționale de a reexamina hotărârile definitive ce par a fi fost pronunțate cu încălcarea dreptului comunitar, dar această obligație este subordonată condiției ca jurisdicția care examinează să dispună, în temeiul normelor din ordinea sa juridică internă, de competența de a reveni asupra acestei hotărâri.
Curtea de Justiție a Uniunii Europene a statuat printr-o hotărâre următoarele aspecte: 1) ,,În cadrul unei proceduri în fața unui organ administrativ care are ca obiect reexaminarea unei decizii administrative rămase definitivă în temeiul unei hotărâri pronunțate de către o instanță de ultim grad, această hotărâre fiind întemeiată pe o interpretare eronată a dreptului comunitar, având în vedere jurisprudența Curții ulterioară acestei hotărâri, dreptul comunitar nu impune condiția să fi fost invocat de către reclamantul din acțiunea principală în cadrul unei căi de atac din dreptul intern pe care a formulat-o împotriva acestei decizii; 2) Dreptul comunitar nu impune nicio limită de timp pentru introducerea unei cereri având ca obiect reexaminarea unei decizii administrative rămase definitivă. Cu toate acestea, statele membre au libertatea să stabilească termene rezonabile de introducere a acțiunilor, în conformitate cu principiile comunitare ale efectivității și echivalenței.”
Prin Decizia nr. 1609 din 9 decembrie 2010, Curtea Constituțională admis excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 21 alin. (2) teza a doua din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, invocată în dosarul nr. 4350/1/2009 al Î.C.C.J., secția contencios administrativ și fiscal. Curtea a constatat că „teza a doua a alin. (2) are o redactare defectuoasă, generatoare de confuzii și incertitudini, care se pot constitui în veritabile obstacole în calea exercitării efective a dreptului de acces liber la justiție.
Confuzia intervine în ceea ce privește momentul de la care începe să curgă termenul de 15 zile pentru formularea revizuirii, iar viciul de redactare, conținând sintagme derutante, afectează dreptul de acces liber la justiție prin imposibilitatea părții interesate de a ști cărei instanțe să adreseze cererea de comunicare a hotărârii.
În jurisprudența sa, Curtea Constituțională a statuat, de exemplu, prin Decizia nr. 189 din 2 martie 2006, publicată în M. Of. nr. 307 din 5 aprilie 206, că principiul accesului liber la justiție, consacrat prim art. 21 din Legea fundamentală, implică, între altele, adoptarea de către legiuitor a unor reguli de procedură clare, în care se prescrie cu precizie condițiile și termenele în care justițiabilii își pot exercita drepturile lor procesuale, inclusiv cele referitoare la căile de atac împotriva hotărârilor pronunțate de instanțele de judecată. În acest sens s-a pronunțat în mod constant și C.E.D.O., care, de exemplu, în Hotărârea din 29 martie 2000, pronunțată în cauza Rotaru c. României, a statuat că o norma este „previzibilă” numai atunci când este redactată cu suficientă precizie, în așa fel încât să permită oricărei persoane-care, la nevoie, poate apela la consultanță de specialitate – să își corecteze conduita, iar Hotărârea din 26 aprilie 1979, pronunțată în cauza Sunday Times c. Regatului Unit, a decis că (…) cetățeanul trebuie să dispună de informații suficiente asupra normelor juridice aplicabile într-un caz dat și să fie capabil să prevadă, într-o manieră rezonabilă, consecințele care pot apărea dintr-un act determinat. Pe scurt, legea trebuie să fie, în același timp, accesibilă și previzibilă.”
Prin Decizia nr. 1039 din 5 decembrie 2012, Curtea Constituțională a admis o excepție de neconstituționalitate ridicată din oficiu, de Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal și a constatat că:
a) Legea nr. 299/2011 pentru abrogarea alin. (2) al art. 21 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, în ansamblul său este neconstituțională;
b) prevederile art. 21 alin (2) teza I din Legea contenciosului administrativ sunt neconstituționale în măsura în care se interpretează în sensul că nu pot face obiectul revizuirii hotărârile definitive și irevocabile pronunțate de instanțele de recurs, cu încălcarea principiului priorității dreptului Uniunii Europene, atunci când nu evocă fondul cauzei.
Curtea Constituțională și-a motivat decizia reținând că „înlăturarea, prin Legea nr. 229/2011, a unui mijloc procedural care permitea redeschiderea unor procese soluționate irevocabil, dar în cursul cărora s-a încălcat Dreptul Uniunii Europene, mijloc care asigura aplicarea unitară a legislației europene, astfel cum trebuia aceasta interpretată încă de la intrarea sa în vigoare, este de natură să încalce obligația asumată de Statul român prin Actul de aderare, obligație înscrisă în art. 4 alin. (3) din Tratatul privind Uniunea Europeană și garantată prin art. 148 alin. (4) din Constituție. Or, această garanție este instituită atât în sarcina puterii legislative, cât și a celei judecătorești, astfel că adoptarea Legii nr. 229/2011 nu poate fi privită decât ca o limitare nepermisă a mijloacelor procedurale care asigură aplicarea unitară a dreptului Uniunii Europene, astfel cum acesta este interpretat de Curtea de Justiție a Uniunii Eurpene. Prin eliminarea din cuprinsul Legii nr. 554/2004 a motivului suplimentar de revizuire reprezentând încălcarea, de către instanță, a principiului priorității de aplicare a dreptului Uniunii Europene față de legile interne, reglementat de art. 148 alin. (4) din Legea fundamentală, care impun autorităților statului, deci inclusiv autorității judecătorești, sarcina garantării aducerii la îndeplinire a obligațiilor rezultate din actul de aderării și din principiul priorității de aplicare a Dreptului Uniunii Europene”.
De asemenea, Curtea a constat că, în redactarea sa actuală, art. 21 alin (2) teza I din Legea nr. 554/2004, interpretat prin coroborare cu partea introductivă a art. 332 C. proc. Civ. (art. 509 NCPC), contravine principiilor de drept enunțate prin impunerea condiției evocării fondului hotărârii pentru a beneficia de motivul de revizuire constând în pronunțarea hotărârilor irevocabile prin încălcarea principiului priorității dreptului Uniunii Europene. Reglementarea condiției evocării fondului, ca o condiție de admisibilitate a cererii de revizuire a respectivei hotărâri judecătorești, obstrucționează accesul liber la justiție, garantat de art. 21 din Constituție, în sensul privării justițiabilului de la beneficiul principiului aplicării cu prioritate a prevederilor dreptului unional.
În cuprinsul deciziei, Curtea Constituțională a mai menționat că dispozițiile art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 vor continua să producă efecte juridice după publicarea deciziei în Monitorul Oficial al României, cu excepția prevederilor cuprinse în teza a doua a textului declarate neconstituționale prin Decizia nr. 1609 din 9 decembrie 2010. Efectele juridice ale acestor din urmă norme au încetat în temeiul dispozițiilor art. 147 alin. (1) din Constituție.
În consecință, dispozițiile art. 21 alin. (2) teza întâi și a treia urmează a continua să producă efecte juridice, reintrând în fondul activ al legislației, iar prin derogare de la prevederile art. 509 alin (1) NCPC, revizuirea întemeiată pe acest articol poate fi exercitată și împotriva hotărârilor care nu evocă fondul.
Cu privire la repunerea în vigoare a unui text abrogat, într-o situație similară cu cea mai-sus menționată, Înalta Curte de Casație și Justiție a decis că normele juridice abrogate printr-o lege declarată neconstituțională nu reintră în vigoare [Decizia nr. 8/2010 privind Dosarul nr. 8/2010, cu privire la consecințele Deciziei Curții Constituționale nr. 62/18.01.2007, referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. I pct. 56 din Legea nr. 278/2006 pentru modificarea și completarea Codului penal, precum și pentru modificarea și completarea altor legi asupra activității dispozițiilor art. 205, 206 și 207 C.pen. (M.Of. nr. 416 din 14 iunie 2011). Această dispoziție a Instanței Supreme nu are, însă, aplicabilitate în privința art. 21 alin. (2) teza I din Legea nr. 554/2004, deoarece, deși procesul legislativ este similar, domeniul de relații sociale reglementat este diferit, iar interpretarea legii trebuie întotdeauna făcută în favoarea, nu împotriva cetățenilor].
Tot în acest sens, în doctrină a fost exprimată opinia potrivit căreia, dacă, după rămânerea definitivă a hotărârii pronunțate în cauză – cu ignorarea priorității și aplicării imediate a normelor europene în raport cu cele naționale ori prin interpretarea și aplicarea greșită a normelor europene – Curtea de Justiție a Uniunii Europene adoptă o hotărâre într-un alt sens – ca urmare a unei întrebări preliminare a unei alte instanțe a statului român sau dintr-un alt stat membru al Uniunii – partea interesată trebuie să fie îndreptățită ca, într-un termen rezonabil și compatibil cu principiul securității și stabilității raporturilor juridice derivate dintr-o hotărâre definitivă, să solicite și, eventual, să obțină revizuirea acelei hotărâri. Totuși, pentru a nu pune în pericol sine die imperativul autorității lucrului judecat, respectând principiul echivalenței (reglementarea să nu fie mai puțin favorabilă decât cea aplicabilă unor acțiuni similare din dreptul intern) și principiul efectivității (reglementarea să nu facă practic imposibilă sau excesiv de dificilă exercitarea drepturilor conferite de ordinea juridică europeană), revizuirea ar trebui condiționată prin fixarea unui termen subiectiv și a unui termen obiectiv în care partea să ceară retractarea hotărârii definitive și pronunțarea alteia în locul ei, cu respectarea normelor europene.
Capitolul VII
Executarea hotărârii pronunțate de instanța de contencios administrativ
Secțiunea 1. Titlul executoriu- preliminarii
În doctrina procesual-civilă, titlul executoriu a fost definit ca fiind înscrisul întocmit în conformitate cu prescripțiile legii și în baza căruia creditorul poate solicita valorificarea creanței pe care acest înscris o constată.
Potrivit, art. 632 alin. (2) NCPC, constituie titluri executorii hotărârile executorii prevăzute la art. 633, hotărârile cu executare provizorie, hotărârile definitive, precum și orice alte hotărâri sau înscrisuri care, potrivit legii, pot fi puse în executare”.
În accepțiunea art. 633 pct. 2 NCPC, hotărârile care au caracter executoriu sunt hotărârile date în primă instanță, fără drept de apel, neatacate cu recurs, cum este și cazul hotărârilor pronunțate de instanțele de contencios administrativ, însă recursul declarat împotriva acestor hotărâri este suspensiv de executare.
În continuare, legiuitorul stabilește în cuprinsul art. 634 alin. (1) pct. 2 și 5 NCPC, că sunt definitive hotărârile date în primă instanță, fără drept de apel, cum este și cazul hotărârilor instanțelor de contencios administrativ, dar numai dacă nu au fost atacate cu recurs, precum și hotărârile date în recurs, chiar dacă prin acestea s-a soluționat fondul cauzei.
În varianta sa inițială, art. 22 din Legea nr. 554/2004, care purta denumirea marginală de „titlul executoriu”, statua că „hotărârile judecătorești definitive și irevocabile prin care s-au admis acțiunile formulate potrivit dispozițiilor prezentei legi, constituie titluri executorii.” Textul art. 22 a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, dobândind următorul conținut: ,,Hotărârile judecătorești definitive și irevocabile prin care s-au respins acțiunile formulate potrivit dispozițiilor prezentei legi și s-au acordat cheltuieli de judecată se învestesc cu formulă executorie și se execută silit, potrivit dreptului comun. Această intervenție legislativă a fost una bulversantă având drept efect restrângerea sferei de reglementare a art. 22 doar la hotărârile prin care s-au respins acțiunile în contencios administrativ și s-au acordat cheltuieli de judecată, rămânând nereglementate celelalte situații în care instanța de contencios administrativ s-ar fi putut pronunța în soluționarea unui litigiu administrativ.
Prin intrarea în vigoare a Legii nr. 76/2012, au fost eliminate inadvertențele legislative, textul actual al art. 22 având următorul conținut: „Hotărârile judecătorești definitive pronunțate potrivit prezentei legi sunt titluri executorii”. Cu alte cuvinte, toate hotărârile judecătorești definitive pronunțate de instanțele de contencios administrativ constituie titluri executorii. Așadar, ca orice hotărâre judecătorească și hotărârea instanței de contencios administrativ constituie titlu executoriu, ceea ce înseamnă că, în cazul neexecutării hotărârii de bunăvoie, de către debitor, aceasta se aduce la îndeplinire prin executare silită, care începe odată cu sesizarea organelor de executare, conform dispozițiilor art. 622 alin. (2) din Noul Cod de procedură civilă, în măsura în care în legea specială nu se prevede altfel.
În practica judiciară s-a decis că sentința prin care se admite o excepție de nelegalitate nu are caracter executoriu, astfel că nu sunt incidente dispozițiile art. 24 din Legea contenciosului administrativ.
În concluzie, având în vedere dispozițiile legale invocate mai sus, constituie titluri executorii acele hotărâri ale instanței de fond care nu au fost atacate cu recurs ori recursul a fost respins, precum și hotărârile instanței de recurs prin care a fost soluționat fondul cauzei de contencios administrativ.
Secțiunea a 2-a. Executarea silită a hotărârilor pronunțate în litigiile administrative
Executarea silită în contenciosul administrativ are ca scop realizarea definitivă și practică a unor drepturi și interese recunoscute printr-o hotărâre judecătorească ce constituie titlul executoriu.
Având în vedere că faza de executare este o fază deosebit de importantă a procesului civil în general și a celui de contencios administrativ în special, legiuitorul a înțeles să stabilească reguli speciale, derogatorii de la dreptul comun, care să corespundă nevoii imperioase de asigurare a executării cu celeritate a hotărârii judecătorești.
În cauza Ruianu c. României, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reamintit că dreptul la justiție garantat de art. 6 protejează în egală măsură și punerea în executare a hotărârilor judecătorești definitive și obligatorii, care, într-un stat care respectă preeminența dreptului, nu pot rămâne fără efect în defavoarea uneia dintre părți. În aceeași cauză, Curtea a mai apreciat că prejudiciul material și moral suferit de reclamant a fost determinat de sentimentul profund de nedreptate datorat faptului că, timp de peste 8 ani, în ciuda pronunțării unei hotărâri definitive și executorii, nu a beneficiat de protecția efectivă a drepturilor sale.
În consonanță cu jurisprudența C.E.D.O. este și Recomandarea Rec. (2003) 16 a Comitetului Miniștrilor al guvernelor statelor membre ale Consiliului Europei, privind executarea deciziilor administrative și jurisdicționale în domeniul dreptului administrativ, în scopul declarat de a păstra încrederea persoanelor particulare în administrație și în sistemul jurisdicțional. S-a recomandat guvernelor statelor membre să fie luate toate măsurile ca autoritățile administrative să execute deciziile jurisdicționale într-un termen rezonabil, inclusiv cele care privesc obligarea la plata unor sume de bani cu titlu de despăgubiri pentru prejudiciile produse prin actele administrative nelegale, iar în caz de neexecutare, trebuie să existe o procedură corespunzătoarecare să permită obținerea executării, cu angajarea răspunderii autorității culpabile, precum și a agenților publici obligați să pună în executare decizia jurisdicțională în cauză.
În acest scop, art. 24 din Legea nr. 554/2004, așa cum a fost modificat prin Legea nr. 138/2014, reglementează o procedură specială de executare silită în contenciosul administrativ, dispunând în alin. (1) că, în situația în care, în urma admiterii acțiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operațiuni administrative, executarea hotărârii definitive se face de bunăvoie în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii.
Totodată, hotărârile instanței de contencios administrativ care cuprind și alte obligații decât cele vizate de art. 24 alin. (1), cum ar fi plata de despăgubiri, acordarea cheltuielilor de judecată, urmează procedura executării silite reglementată de normele procedurale de drept comun din Codul de procedură civilă, republicat.
În situația în care în dispozitivul unei hotărâri judecătorești pronunțate de instanța de contencios administrativ există două obligații: pe de-o parte, una de emitere a unui act administrativ de eliberare a unui înscris sau de efectuare a unei operațiuni administrative ori, după caz, de încheiere a unui contract administrativ, iar, pe de altă parte, de plată a unei sume cu orice titlu (obligație principală sau cheltuieli de judecată), creditorul va putea uza, în paralel, de procedura prevăzută de art. 24 din Legea nr. 554/2004, pentru prima obligație și la executarea silită, în condițiile dreptului comun, pentru a doua obligație.
Art. 10 din Legea nr.76/2012, statuează că: „Ori de câte ori printr-un act normativ se prevede învestirea cu formulă executorie a unei hotărâri judecătorești sau a altui înscris, acestea vor fi puse în executare, de la data intrării în vigoare a Codului de procedură civilă, fără a fi necesară învestirea cu formulă executorie”. În consecință, hotărârile pronunțate în contencios administrativ (înainte de intrarea în vigoarea Noului Cod de procedură civilă și care sunt susceptibile de executare silită pe calea dreptului comun, vor putea fi puse în executare după intrarea în vigoare a modificărilor legislative, fără a mai fi necesară parcurgerea etapei învestirii cu formulă executorie, instituție care nu se mai regăsește în Noul Cod de procedură civilă.
Tot în acest sens, art. 25 din Legea nr. 554/2004, modificat, la rândul său, prin Legea nr. 138/2014, prevede că instanța de executare aplică, respectiv acordă sancțiunea și penalitățile prevăzute la art. 24 alin. (3), fără a fi nevoie de învestirea cu formulă executorie și de încuviințarea executării silite de către executorul judecătoresc. (instanța de judecată – n.n.).
În schimb, în materia executării obligațiilor de ,,a da” din dispozitivul hotărârilor din contenciosul administrativ, sunt aplicabile prevederile legislației procesual-civile privind procedura încuviințării executării silite.
În privința procedurii de încuviințare a executării silite, se impune precizarea că, prin Decizia nr. 895 din 17 decembrie 2015, Curtea Constituțională, a decis că dispozițiile art. 666 din Codul de procedură civilă sunt neconstituționale. Curtea a stabilit că acestea contravin prevederilor constituționale ale art. 1 alin. (4), prin prisma exercitării de către executorii judecătorești a unei activități specifice instanțelor judecătorești precum și ale art. 21 alin. (3) și art. 124, prin prisma faptului că declanșarea procedurii executării silite este sustrasă controlului judecătoresc, iar, în acest fel, pe de o parte, exigențele dreptului la un proces echitabil, sub aspectul imparțialității și independenței autorității, nu sunt respectate, iar, pe de altă parte, înfăptuirea justiției este „delegată” executorului judecătoresc.
Prin O.U.G. nr. 1 din 3 februarie 2016, pentru modificarea Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, precum și a unor acte normative conexe, a fost modificat textul art. 666 NCPC, în acord cu dispozițiile constituțioanale încălcate, statuându-se în mod expres că încuviințarea executării silite intră în competența instanței de executare, la solicitarea executorului judecătoresc.
În doctrină a fost criticată decizia cit. supra, arătându-se că, în mod paradoxal, instanța constituțională apreciază că prin încuviințarea urmăririi silite de către executorul judecătoresc „justiția este delegată” acestuia. Asemenea aserțiuni nu sunt pertinente totuși, întrucât nici instanța de judecată nu înfăptuiește justiția atunci când încuviințează executarea unei decizii judiciare. Or, din acest punct de vedere, judecătorul se „pronunță” fără citarea părților. Aceasta este și soluția urmată de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/2016. De altfel, art. 666 NCPC, în formula promovată prin amintita ordonanță de urgență, nici nu „vorbește” de încheierea pronunțată, ci de cea „dată în camera de consiliu, fără citarea părților.
Practica judiciară a apreciat că procedura specială de executare silită reglementată de art. 24 din Legea nr. 554/2004 nu este aplicabilă hotărârilor judecătorești pronunțate cu privire la măsurile provizorii, cum sunt cele prin care s-a dispus suspendarea executării actului administrativ, în temeiul art. 14 sau art. 15 din Legea contenciosului administrativ, ci numai acelora prin care a fost soluționat fondul cauzei.
Sub aspect procesual, legea specială stabilește că cererile prevăzute la art. 24 alin. (3) și (4) se judecă în camera de consiliu, de urgență și sunt scutite de taxa judiciară de timbru. Hotărârea pronunțată în condițiile art. 24 alin. (4) este supusă numai apelului în termen de 5 zile de la comunicare iar dacă hotărârea a fost pronunțată de curtea de apel ea va fi supusă recursului, în același termen, potrivit art. 25 alin. (3) din Legea nr. 554/2004. Prevederile mai sus menționate se aplică, în mod corespunzător și pentru punerea în executare a hotărârilor de contencios administrativ date pentru soluționarea litigiilor ce au avut ca obiect contracte administrative.
O problemă controversată în doctrină și în practica judiciară este cea referitoare la situația în care debitorul obligației de plată a unor sume de bani stabilită prin hotărârea instanței de contencios administrativ este un subiect de drept public. În acest caz, sunt incidente și dispozițiile Ordonanța Guvernului nr. 22/2002 privind executarea obligațiilor de plată ale instituțiilor publice, stabilite prin titluri executori, cu modificările și completările ulterioare.
Astfel, în conformitate cu prevederile art. 1 alin. (1) din O.G. 22/2002, creanțele stabilite prin titluri executorii în sarcina instituțiilor și autorităților publice se achită din sumele aprobate cu această destinație prin bugetele acestora sau, după caz, de la titlurile de cheltuieli la care se încadrează obligația de plată respectivă”.
Potrivit art. 2 din O.G. 22/2002, dacă executarea creanței stabilite prin titluri executorii nu începe sau continuă din cauza lipsei de fonduri, instituția debitoare este obligată ca, în termen de 6 luni, să facă demersurile necesare pentru a-și îndeplini obligația de plată. Acest termen curge de la data la care debitorul a primit somația de plată comunicată de organul competent de executare, la cererea creditorului.
Mai mult, în temeiul art. 6 alin. (1) din O.G. 22/2002, în cazurile în care, din motive temeinice privind realizarea atribuțiilor prevăzute de lege, instituția debitoare nu își poate îndeplini obligația de plată, aceasta va putea solicita instanței judecătorești care soluționează cauza acordarea, în condițiile legii, a unui termen de grație sau/și stabilirea unor termene de plată eșalonată a obligației respective. În situațiile în care obligația de plată este stabilită prin hotărâre judecătorească definitivă, instituția debitoare poate solicita instanței care a dat această hotărâre luarea măsurilor prevăzute la alin. (1), care se aplică în mod corespunzător”.
În cazul în care instituțiile publice nu își onorează obligația de plată în termenul prevăzut la art. 2, creditorul va putea solicita efectuarea executării silite potrivit Codului de procedură civilă și/sau potrivit altor dispoziții legale aplicabile în materie.
Curtea Constituțională a României a constatat că Ordonanța Guvernului nr. 22/2002, are o evidentă finalitate de protecție a patrimoniului instituțiilor publice, ca o premisă indispensabilă a derulării în condiții optime a activității acestora și, prin aceasta, a îndeplinirii atribuțiilor ce le revin ca parte integrantă a mecanismului statului. Curtea a reținut că ar fi disproporționat și inechitabil a recunoaște creditorilor instituțiilor publice dreptul de a-și valorifica creanțele împotriva acestora în condițiile dreptului comun, cu consecința perturbării grave a activității care constituie însăși rațiunea de a fi a unor asemenea instituții.
Prin Decizia nr. 127 din 19 februarie 2008, în mod eronat, apreciem noi, Curtea Constituțională a României a statuat că, procedura de executare instituită de O.G. nr. 22/2002, cu modificările și completările aduse prin Legea nr. 110/2007, se desfășoară într-un termen rezonabil, în pofida faptului că prin instituirea unui termen de 6 luni în care instituția debitoare este obligată să facă demersurile necesare pentru a-și îndeplini obligația de plată, se prelungește durata procedurii de executare a titlului. Curtea a reținut că se poate admite o întârziere în executarea justificată de circumstanțe speciale, chiar dacă regula este aceea a executării într-un termen rezonabil, cu condiția ca această întârziere să nu se eternizeze, astfel încât să aducă atingere substanței însăși a dreptului protejat de art. 6 parag. 1 din Convenție.
În ceea ce ne privește, achiesăm la opinia exprimată în doctrină potrivit căreia dispozițiile O.G. nr. 22/2002, cu modificările și completările ulterioare, instituie măsuri excesive de protecție în dauna creditorului privat, de natură a restrânge în mod nejustificat exercitarea drepturilor acestuia.
Prin stabilirea termenului de 6 luni pentru îndeplinirea obligațiilor de plată de către autoritatea sau instituția publică debitoare precum și posibilitatea conferită acesteia de a obține un alt termen de grație sau/și stabilirea unor termene de plată eșalonată a obligației respective, sunt încălcate exigențele și garanțiile dreptului la un proces echitabil, fiind nesocotită jurisprudența constantă a Curții de la Strasbourg privind obligația autorităților naționale de a se conforma într-un termen rezonabil unei hotărâri judecătorești.
Având în vedere aceste considerente, propunem, de lege ferenda, corelarea dispozițiilor din O.G. 22/2002, cu modificările și completările ulterioare, cu preverile art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în privința termenelor de executare. În felul acesta se va asigura atât unitatea de reglementare, dar, mai ales, se va putea garanta realizarea eficientă și efectivă a drepturilor stabilite prin hotărâri judecătorești definitive, într-un termen rezonabil, în acord cu prevederile art. 6 parag. 1 din Convenție și cu practica C.E.D.O în această materie.
Secțiunea a 3-a. Consecințele neexecutării hotărârilor judecătorești pronunțate de instanțele de contencios administrativ
Potrivit art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în cazul în care termenul pentru aducerea la îndeplinire a hotărârii nu este respectat instanța de executare, la cererea creditorului, în termenul de prescripție a dreptului de a obține executarea silită, care curge de la expirarea termenelor prevăzute la art. 24 alin. (1) din lege, prin încheiere definitivă dată cu citarea părților, aplică conducătorului autorității publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalități, în condițiile art. 905 NCPC. (art. 906, după republicare).
Prin Decizia 898 din 17 decembrie 2015, Curtea Constituțională, a constatat că soluția legislativă potrivit căreia încheierea prevăzută de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 este „definitivă” este neconstituțională. Curtea a constatat că lipsa unei căi de atac împotriva încheierii pronunțate de instanța de executare prin care se aplică conducătorului autorității publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere încalcă prevederile constituționale ale art. 21 referitoare la accesul liber la justiție, reglementând o restrângere a exercițiului acestui drept care nu respectă condiția de proporționalitate prevăzută de art. 53 alin. (2) din Constituție.
Dispozițiile alin. (3) al art. 24 din Legea nr. 554/2004 fac referire la două categorii de sancțiuni distincte, aplicabile în caz de nerespectare a obligației de ,,a face”. Prima vizează sancțiunea amenzii în cuantum de 20 % din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, aplicabilă conducătorului autorității publice sau, după caz, persoanei obligate, iar a doua se referă la aplicarea unor penalități în favoarea reclamantului, în condițiile art. 905 NCPC (art. 906, după republicare). Art. 906 alin. (1) din Noul Cod de procedură civilă, republicat, statuează: „Dacă în termen de 10 zile de la comunicarea încheierii de încuviințare a executării debitorul nu execută obligația de a face sau de a nu face, care nu poate fi îndeplinită prin altă persoană, acesta poate fi constrâns la îndeplinirea ei, prin aplicarea unor penalități, de către instanța de executare”.
Făcând aplicare principiului de drept specialia generalibus derogant, termenul de executare al obligațiilor de a „face” impuse autorităților publice prin hotărârea judecătorească este de 30 de zile de la rămânerea definitivă a hotărârii, prevăzut în art 24 alin. (1) iar nu cel de 10 zile de la comunicarea unei încheieri de încuviințare a executării, prevăzut în art. 906 alin. (1) NCPC.
Această este singura diferență dintre reglementarea generală și cea specială în ceea ce privește procedura de acordare a penalităților.
Amenda aplicabilă conducătorului autorității publice sau, după caz, persoanei obligate, nu se confundă cu daunele cominatorii, deoarece amenda se face venit la bugetul de stat, nefiind cuvenită creditorului. De altfel, acordarea daunelor cominatorii pentru neexecutarea obligațiilor de, a face” sau de, a nu face” a fost interzisă expres prin art. 907 NCPC.
Așa cum s-a precizat în doctrină, penalitățile instituite de art. 24 alin. (3), modificat prin Legea nr. 138/2014, prin trimitere la art. 906 NCPC, nu au doar scopul reparării prejudiciului suferit prin întârziere ci sunt concepute ca un veritabil mijloc de constrângere pentru obținerea executării hotărârii.
Potrivit art. 24 alin. (4) „dacă în termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a amenzii și de acordare a penalităților debitorul nu execută obligația prevăzută în titlul executoriu, instanța de executare, la cererea creditorului, va fixa suma definitivă ce se va datora statului și suma ce i se va datora lui cu titlu de penalități, prin hotărâre dată cu citarea părților.” Această prevedere din legea specială, reiterează, practic, dispozițiile cuprinse în alin. (6) al art. 906 din Noul cod de procedură civilă. Acordarea de penalități, nu exclude obligarea debitorului la plata de despăgubiri, la cererea creditorului, în condițiile art. 891 NCPC (art. 892, după republicare), pentru neexecutarea în natură a obligației.
O dispoziție cu caracter novator este cea cuprinsă în textul alin. (5) al art. 24, în varianta modificată prin Legea nr. 138/2014, conform căruia, „în lipsa cererii creditorului, după împlinirea termenului prevăzut la alin. (4), compartimentul executări civile al instanței de executare va solicita autorității publice relații referitoare la executarea obligației cuprinse în titlul executoriu și, în cazul în care obligația nu a fost integral executată, instanța de executare va fixa suma definitivă ce se va datora statului prin hotărâre dată cu citarea părților”.
Î.C.C.J. a statuat prin Decizia nr. 3/29.02.2016 că dispozițiile art. 24 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, introduse prin Legea nr. 138/2014 pentru modificarea și completarea Legii nr.134/2010 privind Codul de procedură civilă, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative conexe, se aplică și în ipoteza executării obligațiilor stabilite prin hotărâri judecătorești rămase definitive înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 138/2014.
Această soluție este de natură să contribuie la restabilirea principiului legalității și la asigurarea dreptului la un proces echitabil, în sensul configurat de C.E.D.O. printr-o bogată jurisprudență, făcând aplicabil noul instrument creat prin art. 24 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, menit să determine autoritățile publice să aducă la îndeplinire obligația cuprinsă în titlul executoriu și în privința hotărârilor judecătorești pronunțate sub imperiul vechii reglementări.
Înalta Curte de Casație și Justiție a decis că nu poate fi exonerat de răspundere conducătorul autorității publice, pentru neexcutarea în termenul legal, a hotărârii instanței de contencios administrativ, pe motiv că în cadrul respectivei autorități a fost instituit caracterul colegial al procedurii de luare a deciziilor.
Până la data de 1 februarie 2014, data intrării în vigoare a Legii nr. 187/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 286/2009 privind Codul penal, textul art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 conținea și o normă penală specială stabilind că „neexecutarea din motive imputabile sau nerespectarea hotărârilor judecătorești definitive și irevocabile pronunțate de instanța de contencios administrativ, în termen de 30 de zile de la data aplicării amenzii prevăzute la alin. (2), constituie infracțiune și se pedepsește cu închisoarea de la 6 luni la 3 ani sau cu amendă de la 2.500 lei la 10.000 lei”. În prezent, textul enunțat anterior nu își mai găsește aplicabilitatea, fiind abrogat.
Secțiunea a 4-a. Instanța de executare în materia contenciosului administrativ
În forma modificată prin Legea nr. 138/2014, art. 25 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede în mod expres că instanța de executare, în materia contenciosului administrativ este, instanța care a soluționat fondul litigiului de contencios administrativ, potrivit art. 2 alin. (1) lit. ț) din lege.
Această clarificare a noțiunii de ,,instanță de executare” este binevenită în contextul în care versiunile legislative anterioare erau lacunare în acest sens. În varianta inițială, alin. (1) al art. 25din Legea nr. 554/2004 avea următorul conținut: ,,Sancțiunea și despăgubirile prevăzute la art. 24 alin. (2) se aplică, respectiv se acordă, de instanța de executare, la cererea reclamantului. Hotărârea se ia în camera de consiliu, de urgență, cu citarea părților.”
Din analiza dispozițiilor art. 25 din Legea nr. 554/2004 rezultă că dispozițiile derogatorii vizând instanța de executare se vor aplica numai în privința încuviințării măsurilor sancționatorii prevăzute la art. 24 alin. (3) din lege.
În consecință, în cazul hotărârilor care cuprind alte obligații decât cele avute în vedere de art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cum ar fi obligațiile de plată a unor despăgubiri, ori a cheltuielilor de judecată, acestea urmează procedura executării silite reglementată de Noul Cod de procedură civilă, de către instanța de executare prevăzută în art. 651 alin. (1) NCPC, mai precis, judecătoria în a cărei circumscripție se află, la data sesizării organului de executare, domiciliul sau, după caz, sediul debitorului, în afara cazurilor în care legea dispune altfel. Dacă domiciliul sau, după caz, sediul debitorului nu se află în țară, este competentă judecătoria în a cărei circumscripție se află, la data sesizării organului de executare, domiciliul sau, după caz, sediul creditorului, iar dacă acesta nu se află în țară, judecătoria în a cărei circumscripție se află sediul biroului executorului judecătoresc învestit de creditor.
Conform alin. (3) al art. 651, instanța de executare soluționează cererile de încuviințare a executării silite, contestațiile la executare, precum și orice alte incidente apărute în cursul executării silite, cu excepția celor date de lege în competența altor instanțe sau organe.
Secțiunea a 5-a. Acțiunea în regres a conducătorului autorității publice
Conducătorul autorității publice se poate îndrepta cu acțiune împotriva celor vinovați de neexecutarea hotărârii, potrivit dreptului comun, confom art. 26 din Legea contenciosului administrativ.
În cazul în care cei vinovați sunt demnitari sau funcționari publici, se aplică reglementările speciale.
În concluzie, calea procesuală care trebuie urmată pentru angajarea răspunderii patrimoniale a persoanelor care se fac vinovate de neexecutarea hotărârii depinde de natura raporturilor juridice în care acestea se află cu autoritatea publică, fiind supusă, după caz, normelor de drept comun, normelor de drept al funcției/demnității publicesau normelor de dreptul muncii.
Concluzii
Unul dintre principalele obiective ale demersului nostru științific a fost identificarea, analizarea și valorificarea unor aspecte cu caracter novator, apte să contribuie la îmbunătățirea legislației în materia contenciosului administrativ, care reglementează raporturile juridice de conflict între particulari și autoritățile publice.
În acest sens, am sugerat idei proprii și am inițiat propuneri de lege ferenda în scopul clarificării unor aspecte legislative lacunare, echivoce sau contradictorii, controversate în doctrină și care generează în practică dificultăți de interpretare și aplicare a legii de către instanțele de contencios administrativ.
Sintetizând, printre cele mai importante idei și propuneri de modificare și completare a cadrului normativ actual incident în materia contenciosului administrativ vizează următoarele aspecte: relevarea rolului și importanței jurisdicțiilor speciale administrative în soluționarea litigiilor administrative precum și evidențierea avantajelor alegerii căii administrativ-jurisdicționale, atât pentru cetățeni cât și pentru administrație; modificarea textului art. 123 alin. (5) din Constituție, în sensul includerii în sfera lui de incidență a actelor emise de președintele Consiliului județean și, corelativ, adaptarea legislației organice respectiv a art. 115 alin. (7) din Legea 215/2001 a administrației publice, republicată; revenirea la procedura prealabilă obligatorie în cazul acțiunii prefectului, A.N.F.P. și Ministerului Public; modificarea alin. (2) al art. 3 din Legea nr. 554/2004, în sensul prevederii exprese a exceptării Agenției Naționale a Funcționarilor Publici de la plata taxelor judiciare de timbru în cazul acțiunilor în contencios obiectiv promovate de această autoritate; delimitarea clară între competența instanțelor de contencios administrativ de a se pronunța asupra actelor administrative încheiate în baza unui act administrativ nelegal precum și asupra efectelor produse de acestea și competența instanțelor de drept comun de a se pronunța asupra valabilității actelor civile încheiate în baza unor acte administrative nelegale și respectiv asupra efectelor produse de aceste; modificarea art. 10 alin. (3), teza I, din Legea nr. 554/2004, în acord cu dispozițiile art. 111 din Noul Cod de procedură civilă, astfel încât reclamantul să se poate adresa instanței de la domiciliul sau sediul său ori celei de la sediul pârâtului; intervenția legiuitorului în sensul reglementării procedurii obligatorii a notificării prealabile specifică litigiilor din sfera achizițiilor publice și în cazul celorlalte categoriile de contracte administrative, ca o condiție de admisibilitatea a acțiunii în contencios administrativ; stabilirea competenței teritoriale alternative a instanțelor de contencios administrativ și în materia litigiilor având ca obiect acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, executarea, anularea, nulitatea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii; susținerea tezei exprimată în doctrină privind compatibilitatea ordonanței președințiale și a tranzacției judiciare, în anumite situații, cu specificul raporturilor de drept administrativ și cu procedura de soluționare a litigiilor de natură administrativă; oportunitatea revenirii la stabilirea competenței de soluționare a cererilor având ca obiect excepția de nelegalitate a actului administrativ în sarcina instanțelor de contencios administrativ; precizarea expresă în cuprinsul art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a momentului de la care începe să curge termenul de 60 de zile; susținere tezei referitoare la aptitudinea instanței de contencios administrativ de a verifica modul în care autoritățile publice își exercită dreptul de apreciere (puterea discreționară), mai precis posibilitatea instanței de contencios de a se pronunța și asupra oportunității actului administrativ dedus judecății; revenirea la caracterul devolutiv al recursului în contenciosul administrativ prin extinderea controlului instanței de recurs asupra sentinței primei instanțe inclusiv sub aspectul temeiniciei sale, prin examinarea elementelor de fapt ale cauzei; corelarea dispozițiilor din O.G. 22/2002 privind executarea obligațiilor de plată ale instituțiilor publice, stabilite prin titluri executorii, cu modificările și completările ulterioare, cu prevederile art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în privința termenelor de executare, în vederea realizării eficiente și efective a drepturilor stabilite prin hotărâri judecătorești definitive, într-un termen rezonabil, în acord cu prevederile art. 6 parag. 1 din Convenție și cu practica C.E.D.O în această materie etc.
În final, ne exprimăm dorința și speranța că prezentul demers științific și-a îndeplinit obiectivele, iar lucrarea de față va contribui într-o manieră semnificativă la aprofundarea cercetărilor referitoare la procedura de soluționare a litigiilor administrative, în contextul în care toate eforturile doctrinei și jurisprudenței converg către același scop: asigurarea protecției efective și eficiente a drepturilor și intereselor legitime ale cetățenilor vătămate prin adoptarea, emiterea sau încheierea de acte administrative de către autoritățile publice, prin nesoluționarea în termenul legal ori prin refuzul nejustificat de a rezolva o cerere.
BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ
I. Tratate. Cursuri. Monografii. Studii de specialitate.
1. Autori români
Albu Emanuel, Dreptul contenciosului administrativ, Ed. Universul Juridic, București, 2009;
Alexandru Ioan, Cărăușan Mihaela, Bucur Sorin, Drept administrativ, ed. a II-a, Ed. Lumina Lex, București, 2005;
Bălan Emil, Instituții administrative, Ed. C.H. Beck, București, 2008;
Bârsan Gabriela Victoria, Sârbu Lidia, Georgescu Bogdan, Jurisprudența Secției de contencios administrativ și fiscal, Semestrul I, Ed. Hamangiu, București, 2006;
Bârsan Gabriela, Georgescu Bogdan, Excepția de nelegalitate. Jurisprudența Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și justiție, Vol. II, Editura. Hamangiu, București 2007;
Bârsan Gabriela Victoria, Sârbu Lidia, Georgescu Bogdan, Jurisprudența Secției de contencios administrativ și fiscal, Semestrul I, Ed. Hamangiu, București, 2007;
Bârsan Gabriela Victoria, Sârbu Lidia, Georgescu Bogdan, Legea contenciosului administrativ adnotată, Ed. A 2-a, Ed. Hamangiu, București, 2008;
Bîrsan Corneliu, Eftimie Marius, Convenția europeană a drepturilor omului, Ed. Hamangiu, București, 2007
Bogasiu Gabriela, Legea contenciosului administrativ, Ediția a II-a, Ed. Universul juridic, București, 2014;
Bogasiu Gabriela, Justiția acului administrativ. O abordare biunivocă, Ed. Universul Juridic, București, 2013;
Bogasiu Gabriela, Procedura prealabilă în contenciosul adminisirativ. Practică judiciară, Ed. Universul Juridic, București, 2006;
Boroi Gabriel, Stancu Mirela, Drept procesual civil, Ed. Hamangiu, București, 2015;
Ciobanu Viorel Mihai, Nicolae Marian (Coordonatori), Noul Cod de procedură civilă comentat și adnotat, Vol. I, Art. 1-526, Ed. Hamangiu, București, 2013;
Ciobanu, Tratat teoretic și practic de procedură civilă, Vol. II, Ed. Național, București, 1997;
Clipa Cristian, Organe și proceduri administrativ-jurisdicționale, Ed. Hamangiu, București, 2012;
Deleanu Ion, Tratat de procedură civilă, Vol. II, Ed. Europa Nova, București, 1997;
Deleanu Ion, Procedură civilă, vol. I, Ed. Servo-Sat, Arad, 1998;
Deleanu Ion, Tratat de procedură civilă, Vol. I și II, Ed. Universul Juridic, București, 2013;
Dragoș Dacian Cosmin, Legea contenciosului administrativ, comentarii și explicații, Ed. C.H. Beck, București, 2009;
Dragoș Dacian Cosmin, Legea contenciosului administrativ, comentarii și explicații, Ed. All Beck, București, 2005;
Drăganu Tudor, Drept constituțional și instituții politice – tratat elementar, vol. I, Editura Lumina Lex, București, 2000;
Drăganu Tudor, Introducere în teoria și practica statului de drept, Ed. Dacia, Cluj Napoca, 1992;
Drăganu Tudor, Actele administrative și faptele asimilate lor supuse controlului judecătoresc potrivit Legii nr. 1/1967, Ed. Dacia, Cluj, 1970;
Iorgovan Antonie, Vișan Liliana, Ciobanu Alexandru Sorin, Pasăre Diana, Legea contenciosului administrativ (cu modificările și completările la zi). Comentariu și jurisprudență, Ed. Universul Juridic, București, 2008;
Iorgovan Antonie, Tratat de drept administrativ, Vol. II, Ed. C.H. Beck, București, 2005;
Iorgovan Antonie, Noua lege a contenciosului administrativ. Geneză și explicații, Ed. Roata, București, 2002
Iorgovan Antonie, Tratat de Drept administrativ, vol II., ediția a 3-a, Editura All Beck, București, 2001;
Lazăr Ioan, Jurisdicții administrative în materie financiară, Ed. Universul juridic, București, 2011;
Leș Ioan, Jugastru Călina, Lozneanu Virgil, Circa Adrian, Hurubă Eugen, Spinei Sebastian, Tratat de drept procesual civil, Vol. II, Ed. Universul Juridic, București, 2015;
Leș Ioan, Tratat de drept procesual civil, Vol. I, Editura Universul Juridic, București, 2014;
Leș Ioan, Noul Cod de Procedură civilă. Comentariu pe articole, art. 1-1133, Ed. C.H. Beck, București, 2013;
Leș Ioan, Tratat de drept procesual civil, Ed. A 5-a, Ed. C.H. Beck, București, 2010;
Leș Ioan, Organizarea sistemului judiciar în dreptul comparat, Ed. All Beck, București, 2005;
Leș Ioan, Instituții judiciare contemporane, Ed. C.H. Beck, București, 2007;
Puie Oliviu, Tratat teoretic și practic de contencios administrativ, Vol I, Ed. Universul Juridic, București, 2015;
Puie Oliviu, Contenciosul administrativ, Vol. II, Ed. Universul Juridic, București, 2009
Puie Oliviu, Recursul administrativ jurisdicțional în contenciosul administrativ după modificarea Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ prin legea nr. 262/2007, Editura Universul Juridic, București, 2007;
Preda Mircea, Tratat elementar de drept administrativ român, Ed. Lumina Lex, București, 1996;
Rîciu Iuliana, Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, legislație și jurisprudență, Ed. Universul Juridic, București, 2015;
Rîciu Iuliana, Procedura contenciosului administrativ. Aspecte teoretice și repere jurisprudențiale, Ed. Hamangiu, București, 2012;
Rîciu Iuliana, Procedura contenciosului administrativ, Ed. Hamangiu, București, 2009;
Santai Ioan, Drept administrativ și știința administrației, vol. II, Ed. Alma Mater, Sibiu, 2009;
Spinei Sebastian, Reglementarea căilor de atac în dreptul procesual civil, drept român și drept comparat, Ed. Universul Juridic, București, 2013;
Suciu Alexandru, Excepțiile procesuale în Noul Cod de Procedură civilă, Ed. Universul Juridic, București, 2012;
Ștefan Elena Emilia, Manual de drept administrativ, Partea a II-a, Caiet de seminar, Ed. Universul Juridic, București, 2012;
Trăilescu Anton, Trăilescu Alin, Legea contenciosului administrativ, Ed. C.H.Beck, București, 2013;
Vedinaș Verginia, Drept administrativ, Ed. Universul Juridic, București, 2011;
Vedinaș Verginia, Drept administrativ, Ediția a VI-a, Editura Universul Juridic, București, 2009;
Vedinaș Verginia, Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici, cu modificările și completările ulterioare, republicată, comentată, ed. A 3-a, Ed. Lumina Lex, București, 2004;
2. Autori străini
Bell John, Unité ou dualité de jurisdiction en matière administrative en au Royaume-Uni, în Revista La dualité de jurisdiction en France et à l’étrange-bicentenaire de la loi des 16-24 aout 1790, extrait de la Revue français de Droit administratif, nr. 5, Ed. Sirey, Paris, 1990;
Cadiet Loïc, Droit judiciaire privé, Les éditions Litec, Paris, 1998;
Champus Rene, Droit du contetieux administratif, 8e édition, Montchrestien, Paris 1999.
Debbasch Charles, Ricci Jeann – Claude, Contentieux administratif, 7e édition; Edition Dalloz, Paris, 1999.
Fromont Michel, Droit administratif des États éuropéenes, PUF, París, 2006
Fromont Michel, La Justice administrative en Europe- Convergences, în Droit administratif, Melanges René Chapus, Paris, Montchréstien, 1992;
Gounin Yves, Droit administratif, Hachètte Livre, Paris, 2000;
Laferièrre François Jean, La evoluçion reciente de la justicia contenciosa administrativa francesa, în Vol. Congresului Național cu tema: „Justicia contenciosa administrativa”, coordonatori Jorge Fernandez Ruiz, Filiberto Otero Salas, Universitatea Națională Autonomă din Mexic, 2013;
Lemasurier Jean, Le contentieux administratif en droit comparé, Ed. Economica, Paris, 2001;
Menendéz Fernando de Mateo, Sanz Heredero José Daniel, El proceso contencioso administrativo en esquemas, Ed. Trivium, Madrid, 2000;
Modeen T., Dualité de jurisdictions en Finlande et en Suède, în Revista La dualité de jurisdiction en France et à l’étrange-bicentenaire de la loi des 16-24 aout 1790, éxtrait de la Revue français de Droit administratif, nr. 5, Ed. Sirey, Paris, 1990;
Rivero Jean, Waline Jean, Droit administratif, 18ème édition, Dalloz, 2000
Spiliotopoulos Epaminondas, La dualité de jurisdiction en Grece, în Revista La dualité de jurisdiction en France et à l’étrange-bicentenaire de la loi des 16-24 aout 1790, extrait de la Revue français de Droit administratif, nr. 5, Ed. Sirey, Paris, 1990;
2. Articole publicate în reviste de specialitate
Chiriac Lucian, Excepția de nelegalitate, mijloc de verificare a legalității unui act administrativ de către instanța de contencios administrativ, în Dreptul, nr. 11/2009;
Deleanu Ion, Buta Gheorghe, Observații cu privire la revizuirea hotărârilor în contenciosul administrativ, în Dreptul, nr. 4/2011;
Dragoș Cosmin Dragoș, Buda Daniel, Cherecheș Alina, Posibile sisteme de justiție administrativă-examen de drept comparat, în Revista Transilvană de Științe Administrative, nr. 2/2002;
Lazăr Rozalia-Ana, Giurgiu Liviu, Jurisprudența Secției de contencios administrativ a Înaltei Curți de Casație și Justiție, în RDP nr. 2/2004;
Leș Ioan, Unele reflecții comparatiste asupra justiției administrative în România, în Acta Universitatis „Lucian Blaga”. Seria Jurisprudentia, nr. 2/2014;
Popa Mihai, Scutea Nicolae, Unele controverse doctrinare prin Legea contenciosului administrativ la un an de la intrarea sa în vigoare, R.D.Pb. nr. 1/2006;
Puie Oliviu, Controlul de tutelă administrativă exercitat de prefect asupra actelor administrative ale autorităților administrației publice în contextul Constituției revizuite, al Legii nr. 215/2001 a administrației publice locale și al Legii nr. 340/2004 privind instituția prefectului, în Revista de Drept public, nr. 3/2004;
Safta Marieta, Benke Karoly, Obligativitatea considerentelor decizii Curții Constituționale, în Dreptul, nr. 9/2010;
Tabacu Andreea, Procedura contenciosului administrativ și Noul Cod de procedură civilă, în Revista Transilvană de Științe Administrative, nr. 2/2011;
Tabacu Andreea, Limitele controlului exercitat de instanța de contencios administrativ asupra ordonanței de guvern, ca act administrativ, în Revista Transilvană de științe administrative nr. 3 (27) 2010;
Tofan Apostol Dana, Controlul jurisdicțional asupra administrației publice românești. Analiză comparativă cu alte state europene (I), în Revista Studii de drept românesc, nr.3/2009;
Tofan Apostol Dana, Controlul jurisdicțional asupra administrației publice românești. Analiză comparativă cu alte state europene (II), în Revista Studii de drept românesc, nr.4/2009;
Tofan Apostol Dana, Modificări esențiale ale instituției contenciosului administrativ prin noua lege cadru în materie (II), în Curierul Judiciar, nr. 4/2005;
Ursuța Mircea, Considerații cu privire la modificările aduse procedurii contenciosului administrativ prin Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Noului Cod de procedură civilă, în Curierul Judiciar nr. 6/2012
Ursuța Mircea, Importanța procedurii prealabile în litigiile de contencios administrative derulate conform Noului Cod de procedură civilă, în Revista Transilvană de Științe Administrative 2(31)/2012;
Vasilescu Bogdan, Controverse legate de competența prefectului de a exercita controlul de legalitate asupra dispozițiilor emise de președintele consiliului județean, în Dreptul, nr. 10/2011;
Vedinaș Verginia, Unele considerații teoretice și implicații practice privind noua Lege a contenciosului administrativ nr. 554/2004, în Dreptul nr. 5/2005;
Vedinaș Veginia, Lazăr Rozalia-Ana, Considerții teoretice și aspecte practice privind statutul Curții de Conturi și actele acesteia, în Juridica, nr. 3/2000;
Vesmaș Daiana, Scutea Nicolae, Problema pasivității administrației în dreptul german. Aspecte de ordin substanțial și procedural, Revista de Drept public, nr.3/2013;
Vesmaș Daiana Maura, Nicola Iordan, Unele considerații teoretice privind relația dintre personalitatea de drept public, capacitate și competența de drept administrativ, în R.D.Pbl. nr. 4/2007.
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Procedura de Solutionare a Litigiilor Administrativedoc (ID: 119365)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.