Procedura de Solutionare a Litigiilor Administrative
TEZA DE DOCTORAT
PROCEDURA DE SOLUȚIONARE A LITIGIILOR ADMINISTRATIVE
Abrevieri
I. Publicații
B. Of. – Buletinul Oficial, Partea I
B.J. – Buletinul Jurisprudenței pe anul……
B.C.A. Buletinul Curților de Apel
B.J.C.D. – Buletinul Jurisprudenței. Culegere de decizii pe anul….
C.D. – Culegere de decizii ale Tribunalului Suprem
Dreptul – Revista Dreptul
J.N. – revista Justiția Nouă
L.P. – revista Legalitatea Populară
M. Of. – Monitorul Oficial al României, Partea I
P.R. – Revista Pandectele Române
R.D.C. – Revista de Drept Comercial
R.R.D. – Revista Română de Drept
S.C.J. – Revista Studii și Cercetări Juridice
S.U.B.B. – Studia Universitatis ,,Babeș-Bolyai” – Iurisprudentia
S.D.R. – Revista Studii de Drept Românesc
II. Instanțe
C.A. – Curtea de apel
CJCE – Curtea de Justiție a Comunității Europene
CEDO – Curtea Europeană a Drepturilor Omului
CSJ – Curtea Supremă de Justiție
Jud. – judecătoria
Trib. jud. – Tribunalul județean
Trib. Suprem – Tribunalul Suprem
Î.C.C.J. – Înalta Curte de Casație și Justiție
III. Acte normative
C. civ. – Codul civil român
C. fam. – Codul familiei
C. com. – Codul Comercial
C. pen. – Codul penal
C. proc. civ. – Codul de procedură civilă
C. proc. pen. – Codul de procedură penală
C. proc. fisc. – Codul de procedură fiscală
H.G. – Hotărârea Guvernului României
NCC – Noul Cod Civil
NCP – Noul Cod Penal
NCPC – Noul Cod de procedură civilă
NCPC – Noul Cod de procedură penală
O.G. – Ordonanța Guvernului
O.U.G. – Ordonanța de urgență a Guvernului
IV. Alte abrevieri
alin. – alineat(ul)
art. – articol(ul)
Ed. – Editura
ed. – ediția
dec. – decizia
dec. civ. – decizia civilă
ibidem – tot acolo, în același loc
idem – același autor
infra – mai jos
loc. cit. – locul citat
n.a. – nota autorului (autorilor)
n.n. – nota noastră (a autorului)
nr. – număr(ul)
op. cit. – opera citată
p. – pagina
par. – paragraf(ul)
secț. civ. – secția civilă
s.n. – sublinierea noastră
supra – mai sus
ș.a. – și alții
vol. – volumul
vs. – versus
Cuprins
Cuprins
Capitolul I
Considerații generale
§1. Noțiunea și principalele forme ale contenciosului administrativ în România
1.1. Considerații preliminare , terminologie
1.2. Conținutul noțiunii de contencios administrativ
1.3. Definiția contenciosului administrativ
1.4. Principalele forme de contencios administrativ
§2. Evoluția istorică a instituției contenciosului administrativ
2.1. Istoria contenciosului administrativ în România – principalele acte normative din dreptul românesc
2.2. Evoluția istorică a instituției contenciosului administrativ în alte state(titlu aflat în lucru)
2.2.1. Istoria contenciosului administrativ în dreptul de origine franceză (titlu aflat în lucru)
2.2.2. Istoria contenciosului administrativ în dreptul de origine anglo-saxonă (titlu aflat în lucru)
2.2.3. Istoria contenciosului administrativ în dreptul de origine germano-romană (titlu aflat în lucru)
Capitolul II
Norme generale privind soluționarea acțiunilor în contencios administrativ (titlu aflat în lucru)
§1. Părțile în contenciosul administrativ
1.1. Persoana vătămată (titlu aflat în lucru)
1.2. Terța persoana – subiect de sesizare a instanței de contencios administrativ(titlu aflat în lucru)
1.3. Posibilitatea autorității publice emitente a actului administrativ de a sesiza instanța de contencios administrativ (titlu aflat în lucru)
1.4. Avocatul poporului(titlu aflat în lucru)
1.5. Ministerul public(titlu aflat în lucru)
1.6. Alte subiecte de drept public cu calitate procesuală activă
§2. Tutela administrativă
2.1. Tutela exercitată de instituția prefectului(titlu aflat în lucru)
2.2. Tutela exercitată de Agenția națională a funcționarilor publici (titlu aflat în lucru)
§3. Actele exceptate controlului de legalitate pe calea contenciosului administrativ(titlu aflat în lucru)
Capitolul III
Competența de soluționare a litigiilor de contencios administrativ
§1. Competența materială (rationae materiae) sau de atribuțiune a instanțelor de contencios administrativ
1.1. Competența materială de fond
1.2. Competența materială în recurs
§2. Competența teritorială (rationae loci) a instanțelor de contencios administrativ
§3. Competența de soluționare a litigiilor de contencios administrativ în temeiul unor legi speciale
§4. Incidente privind excepția de necompetență
§5. Controverse în doctrină privind abrogarea unor prevederi referitoare la competență din legile speciale
Capitolul IV
SOLUȚIONAREA LITIGIILOR DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV
§1. Natura juridică a normelor procedurale aplicabile
§2. Procedura contenciosului administrativ – trăsături generale
§3. Relația dintre procedura prealabilă administrativă și procedura contencioasă de soluționare a litigiilor de contencios administrativ
§4. Procedura administrativă prealabilă
4.1. Preliminarii
2.1. Reglementare legislativă
4.2. Fundamentul juridic al plângerii prealabile
4.3. Forma procedurii prealabile
4.4. Procedura prealabilă în cazul intervenției voluntare
4.5. Caracterul obligatoriu al procedurii prealabile
4.6. Excepțiile de la caracterul obligatoriu al procedurii prealabile
4.7. Neexercitarea procedurii prealabile în cazul acțiunilor în contencios administrativ reglementate de unele prevederi ale Legii nr. 215/2001 republicată a administrației publice locale
4.8. Neexercitarea procedurii prealabile în cazul acțiunilor în contencios administrativ reglementate de Legea cetățeniei române
4.9. Neexercitarea procedurii prealabile în cazul acțiunilor în contencios administrativ îndreptate împotriva Ordonanțelor Guvernului
4.10. Termenele de exercitare a procedurii prealabile
4.11. Termenul de soluționare a procedurii prealabile
4.12. Neîndeplinirea procedurii prealabile – sancțiune
§5. Procedura contencioasă
5.1. Obiectul acțiunii în contencios administrativ (titlu aflat în lucru)
5.1.1. Diferitele tipuri de acțiuni aferente contenciosului administrativ
5.1.2. Contractele administrative
5.1.3. Acțiunile împotriva ordonanțelor Guvernului
5.2. Cererea de chemare în judecată, întâmpinarea și cererea reconvențională în litigiile de contencios administrativ
5.3. Actele ce trebuie atașate cererii
5.4. Termenul de sesizare a instanței de contencios administrativ
5.5. Suspendarea de drept a executării actului administrativ în cazul acțiunilor introduse de prefect ori de către Agenția Națională a Funcționarilor Publici
§6. Procedura în fața instanței de contencios administrativ
6.1. Ședința de judecată
6.2. Citarea părților
6.3. Taxele de timbru.
6.4. Excepțiile procedurale în litigiile de contencios administrativ
6.5. Probele în litigiile de contencios administrativ
6.6. Suspendarea de către instanța de judecată a executării actului administrativ
6.7. Suspendarea litigiului de contencios administrativ în cazul începerii urmăririi penale
6.8. Introducerea în cauză a funcționarului (titlu aflat în lucru)
6.9. Excepția de nelegalitate
Capitolul V
HOTĂRÂRILE PRONUNȚATE ÎN LITIGIILE DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV
§1. Hotărârea judecătorească – preliminarii
§2. Noțiunea de hotărâre judecătorească și importanța acesteia
§3. Clasificarea hotărârilor judecătorești
§4. Structura și conținutul hotărârii judecătorești
4.1. Practicaua
4.2. Considerentele
4.3. Dispozitivul
§5. Lipsa unor elemente de conținut a hotărârii judecătorești, sancțiune
§6. Deliberarea și pronunțarea hotărârii judecătorești
6.1. Deliberarea judecătorilor asupra hotărârii
6.2. Soluționarea cauzei în complet de divergență
6.3. Repunerea pe rol a cauzei
6.4. Redactarea dispozitivului
6.5. Pronunțarea hotărârii judecătorești.
6.6. Redactarea hotărârii judecătorești
6.7. Comunicarea hotărârii judecătorești
§7. Îndreptarea lămurirea și completarea hotărârii judecătorești
7.1. Îndreptarea hotărârii
7.2. Lămurirea hotărârii și înlăturarea unor dispoziții contradictorii
7.3. Completarea hotărârilor judecătorești
§8. Efectele hotărârii judecătorești
8.1. Dezînvestirea instanței
8.2. Autoritatea de lucru judecat
8.3. Puterea executorie a hotărârii judecătorești
8.4. Forța probantă a hotărârii judecătorești
8.5. Obligativitatea și opozabilitatea hotărârii judecătorești
8.6. Intervertirea prescripției
§9. Categorii speciale de hotărâri judecătorești
9.1. Hotărâri cu terme de grație
9.2. Hotărâri date în baza recunoașterii pretențiilor
§10. Particularități ale hotărârilor judecătorești pronunțate de instanțele de contencios administrativ
10.1. Soluțiile pe care le poate pronunța instanța judecătorească de contencios administrativ
10.2. Redactarea și motivarea hotărârilor pronunțate de instanța de contencios administrativ
§11. Căile de atac împotriva hotărârilor de fond pronunțate de instanțele de contencios administrativ
Capitolul VI
Executarea hotărârilor pronunțate de instanțele de contencios administrativ
§1. Titlul executoriu – preliminarii
§2. Caracterul executoriu al hotărârilor judecătorești pronunțate în litigiile de contencios administrativ
§3. Momentul la care hotărârea judecătorească pronunțată de o instanță de contencios administrativ poate fi pusă în executare
§4. Reguli procedurale privind comunicarea hotărârii judecătorești
§5. Executarea silită a hotărârilor judecătorești pronunțate în litigiile de contencios administrativ
§6. Executarea silită a hotărârilor judecătorești prin care s-a instituit obligația de plată a unor sume de bani
§7. Consecințele neexecutării hotărârilor judecătorești pronunțate de instanțele de contencios administrativ
§8. Prevederi referitoare la instanța de executare a unor dispoziții în materia contenciosului administrativ
§9. Acțiunea în regres a conducătorului autorității publice
Concluzii (titlu aflat în lucru)
Capitolul I
Considerații generale
§1. Noțiunea și principalele forme ale contenciosului administrativ în România
1.1. Considerații preliminare , terminologie
În concordanță cu prevederile constituționale, România ca stat de drept, este organizată pe principiul separației puterilor create în stat pentru îndeplinirea funcțiilor acestuia. Forma de organizare statală presupune și existența unui echilibru între cele trei puteri existente în stat: legislativă, executivă și judecătorească, construit în jurul unor principii de colaborare permanentă și totodată de control reciproc.
Controlul exercitat între cele trei puteri ale statului are două componente: una de natură necontencioasă, de sorginte politică, constând în controlul parlamentar, asupra puterii executive și una de natură contencioasă, ce se reflectă în controlul judecătoresc asupra actelor autorităților administrației publice. Dacă controlul parlamentar, de natură administrativă, se exercită asupra tuturor părților componente din activitatea autorităților administrației publice, controlul exercitat de puterea judecătorească se exercită doar în vederea verificării concordanței dintre dispozițiile legale în vigoare la un anumit moment dat și activitatea instituțiilor aparținând administrației publice.
Puterea de a soluționa potențialele conflicte juridice apărute în activitatea curentă de organizare a executării legii, efectuată de organele aparținând autorităților administrației publice, se datorează faptului că prin legi adoptate de către puterea legislativă, a fost conferit acest drept puterii judecătorești. Cu referire la acest rol al puterii judecătorești, de a exercita un control asupra altei puteri a statului și anume asupra celei executive, în doctrină s-a afirmat că puterea judecătorească deține „o poziție suficient de consolidată, fiind în măsură să ia hotărâri în deplină independență.”
Controlul judecătoresc exercitat de puterea judecătorească asupra puterii executive, poartă tradițional denumirea de contencios administrativ, constituind totodată finalitatea dreptului administrativ.
Într-un stat modern, democratic, al cărei fundament este întemeiat pe principiile generale ale ordinii de drept, existența instituției contenciosului administrativ reprezintă garanția îndrepidente privind excepția de necompetență
§5. Controverse în doctrină privind abrogarea unor prevederi referitoare la competență din legile speciale
Capitolul IV
SOLUȚIONAREA LITIGIILOR DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV
§1. Natura juridică a normelor procedurale aplicabile
§2. Procedura contenciosului administrativ – trăsături generale
§3. Relația dintre procedura prealabilă administrativă și procedura contencioasă de soluționare a litigiilor de contencios administrativ
§4. Procedura administrativă prealabilă
4.1. Preliminarii
2.1. Reglementare legislativă
4.2. Fundamentul juridic al plângerii prealabile
4.3. Forma procedurii prealabile
4.4. Procedura prealabilă în cazul intervenției voluntare
4.5. Caracterul obligatoriu al procedurii prealabile
4.6. Excepțiile de la caracterul obligatoriu al procedurii prealabile
4.7. Neexercitarea procedurii prealabile în cazul acțiunilor în contencios administrativ reglementate de unele prevederi ale Legii nr. 215/2001 republicată a administrației publice locale
4.8. Neexercitarea procedurii prealabile în cazul acțiunilor în contencios administrativ reglementate de Legea cetățeniei române
4.9. Neexercitarea procedurii prealabile în cazul acțiunilor în contencios administrativ îndreptate împotriva Ordonanțelor Guvernului
4.10. Termenele de exercitare a procedurii prealabile
4.11. Termenul de soluționare a procedurii prealabile
4.12. Neîndeplinirea procedurii prealabile – sancțiune
§5. Procedura contencioasă
5.1. Obiectul acțiunii în contencios administrativ (titlu aflat în lucru)
5.1.1. Diferitele tipuri de acțiuni aferente contenciosului administrativ
5.1.2. Contractele administrative
5.1.3. Acțiunile împotriva ordonanțelor Guvernului
5.2. Cererea de chemare în judecată, întâmpinarea și cererea reconvențională în litigiile de contencios administrativ
5.3. Actele ce trebuie atașate cererii
5.4. Termenul de sesizare a instanței de contencios administrativ
5.5. Suspendarea de drept a executării actului administrativ în cazul acțiunilor introduse de prefect ori de către Agenția Națională a Funcționarilor Publici
§6. Procedura în fața instanței de contencios administrativ
6.1. Ședința de judecată
6.2. Citarea părților
6.3. Taxele de timbru.
6.4. Excepțiile procedurale în litigiile de contencios administrativ
6.5. Probele în litigiile de contencios administrativ
6.6. Suspendarea de către instanța de judecată a executării actului administrativ
6.7. Suspendarea litigiului de contencios administrativ în cazul începerii urmăririi penale
6.8. Introducerea în cauză a funcționarului (titlu aflat în lucru)
6.9. Excepția de nelegalitate
Capitolul V
HOTĂRÂRILE PRONUNȚATE ÎN LITIGIILE DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV
§1. Hotărârea judecătorească – preliminarii
§2. Noțiunea de hotărâre judecătorească și importanța acesteia
§3. Clasificarea hotărârilor judecătorești
§4. Structura și conținutul hotărârii judecătorești
4.1. Practicaua
4.2. Considerentele
4.3. Dispozitivul
§5. Lipsa unor elemente de conținut a hotărârii judecătorești, sancțiune
§6. Deliberarea și pronunțarea hotărârii judecătorești
6.1. Deliberarea judecătorilor asupra hotărârii
6.2. Soluționarea cauzei în complet de divergență
6.3. Repunerea pe rol a cauzei
6.4. Redactarea dispozitivului
6.5. Pronunțarea hotărârii judecătorești.
6.6. Redactarea hotărârii judecătorești
6.7. Comunicarea hotărârii judecătorești
§7. Îndreptarea lămurirea și completarea hotărârii judecătorești
7.1. Îndreptarea hotărârii
7.2. Lămurirea hotărârii și înlăturarea unor dispoziții contradictorii
7.3. Completarea hotărârilor judecătorești
§8. Efectele hotărârii judecătorești
8.1. Dezînvestirea instanței
8.2. Autoritatea de lucru judecat
8.3. Puterea executorie a hotărârii judecătorești
8.4. Forța probantă a hotărârii judecătorești
8.5. Obligativitatea și opozabilitatea hotărârii judecătorești
8.6. Intervertirea prescripției
§9. Categorii speciale de hotărâri judecătorești
9.1. Hotărâri cu terme de grație
9.2. Hotărâri date în baza recunoașterii pretențiilor
§10. Particularități ale hotărârilor judecătorești pronunțate de instanțele de contencios administrativ
10.1. Soluțiile pe care le poate pronunța instanța judecătorească de contencios administrativ
10.2. Redactarea și motivarea hotărârilor pronunțate de instanța de contencios administrativ
§11. Căile de atac împotriva hotărârilor de fond pronunțate de instanțele de contencios administrativ
Capitolul VI
Executarea hotărârilor pronunțate de instanțele de contencios administrativ
§1. Titlul executoriu – preliminarii
§2. Caracterul executoriu al hotărârilor judecătorești pronunțate în litigiile de contencios administrativ
§3. Momentul la care hotărârea judecătorească pronunțată de o instanță de contencios administrativ poate fi pusă în executare
§4. Reguli procedurale privind comunicarea hotărârii judecătorești
§5. Executarea silită a hotărârilor judecătorești pronunțate în litigiile de contencios administrativ
§6. Executarea silită a hotărârilor judecătorești prin care s-a instituit obligația de plată a unor sume de bani
§7. Consecințele neexecutării hotărârilor judecătorești pronunțate de instanțele de contencios administrativ
§8. Prevederi referitoare la instanța de executare a unor dispoziții în materia contenciosului administrativ
§9. Acțiunea în regres a conducătorului autorității publice
Concluzii (titlu aflat în lucru)
Capitolul I
Considerații generale
§1. Noțiunea și principalele forme ale contenciosului administrativ în România
1.1. Considerații preliminare , terminologie
În concordanță cu prevederile constituționale, România ca stat de drept, este organizată pe principiul separației puterilor create în stat pentru îndeplinirea funcțiilor acestuia. Forma de organizare statală presupune și existența unui echilibru între cele trei puteri existente în stat: legislativă, executivă și judecătorească, construit în jurul unor principii de colaborare permanentă și totodată de control reciproc.
Controlul exercitat între cele trei puteri ale statului are două componente: una de natură necontencioasă, de sorginte politică, constând în controlul parlamentar, asupra puterii executive și una de natură contencioasă, ce se reflectă în controlul judecătoresc asupra actelor autorităților administrației publice. Dacă controlul parlamentar, de natură administrativă, se exercită asupra tuturor părților componente din activitatea autorităților administrației publice, controlul exercitat de puterea judecătorească se exercită doar în vederea verificării concordanței dintre dispozițiile legale în vigoare la un anumit moment dat și activitatea instituțiilor aparținând administrației publice.
Puterea de a soluționa potențialele conflicte juridice apărute în activitatea curentă de organizare a executării legii, efectuată de organele aparținând autorităților administrației publice, se datorează faptului că prin legi adoptate de către puterea legislativă, a fost conferit acest drept puterii judecătorești. Cu referire la acest rol al puterii judecătorești, de a exercita un control asupra altei puteri a statului și anume asupra celei executive, în doctrină s-a afirmat că puterea judecătorească deține „o poziție suficient de consolidată, fiind în măsură să ia hotărâri în deplină independență.”
Controlul judecătoresc exercitat de puterea judecătorească asupra puterii executive, poartă tradițional denumirea de contencios administrativ, constituind totodată finalitatea dreptului administrativ.
Într-un stat modern, democratic, al cărei fundament este întemeiat pe principiile generale ale ordinii de drept, existența instituției contenciosului administrativ reprezintă garanția îndreptării eventualelor încălcări ale legii, săvârșite de către autoritățile administrative, prin instituirea unui control jurisdicțional al activității acestora.
Justificarea existenței instituției contenciosului administrativ, derivă de cele mai multe ori din incapacitatea persoanelor vătămate în drepturile sau în interesele lor legitime de a obține din partea organului administrației publice emitent ori din partea organului ierarhic superior, satisfacția legală pe calea recursului grațios sau ierarhic, prin care cel vătămat urmărește a i se repara prejudiciul suferit.
Din punct de vedere terminologic, cuvântul „contencios” constituie un neologism ce provine din cuvântul francez “contentieux”, care, la rândul său derivă din verbul latin „contendo”, „contendere”, ce reflectă ideea unei contestații. Tot ca derivație dar de data aceasta de origine romană, termenul contencios, își regăsește originea în expresia „contentiosus”, noțiune ce transpune ideea de certăreț.
Ca instituție fundamentală a oricărui stat de drept, contenciosul administrativ reprezintă instrumentul juridic de control, prin intermediul căruia se realizează apărarea intereselor persoanelor fizice și persoanelor juridice, în fața abuzurilor și puterii arbitrare a administrației publice, concretizate prin emiterea sau adoptarea de acte administrative ilegale, ori prin nesoluționarea în termenul legal a unor cereri formulate de către aceștia.
1.2. Conținutul noțiunii de contencios administrativ
Diferitele sisteme de drept iar în cadrul acestora diferitele curente aparținând unor perioade sau autori diferiți, au formulat ipoteze specifice, privind conținutul noțiunii de contencios administrativ.
Doctrina românească, împărtășește ideea utilizării noțiunii de contencios administrativ în două sensuri:
1) Într-un prim sens larg, contenciosul administrativ este privit ca fiind totalitatea litigiilor ce se nasc între administrația publică și persoanele administrate, fără a se face distincție după natura juridică a litigiilor ori, potrivit altei opinii prin acest sens larg se înțeleg „formele de control a legalității actelor administrative exercitate la cererea celor ce se consideră vătămați în drepturile lor de către instanțele judecătorești de contencios administrativ, de instanțele judecătorești de drept comun, sau de organe administrative de jurisdicție specială”;
2) Într-un al doilea sens, restrâns, termenul de contencios administrativ privește doar acele conflicte juridice în care organele administrației publice utilizează regimul juridic administrativ, în baza unei competențe expres conferite de lege.
Privind prin prisma celei de-a doua accepțiuni, a sensului restrâns, contenciosul administrativ dobândește totodată: un sens material și un sens formal.
Sensul material al instituției contenciosului administrativ urmărește natura juridica a litigiilor din care este alcătuit acest contencios, respectiv pe acelea cărora li se aplică un regim juridic administrativ, acest regim fiind unul de drept public.
Sensul formal-organic al instituției contenciosului administrativ se referă la natura autorităților de jurisdicție, și anume la instanțele judecătorești competente să soluționeze aceste litigii născute între organele aparținând administrației publice și cei administrați. Sensul formal-organic, a apărut în doctrina franceză a secolului trecut, când contenciosul administrativ era privit ca fiind constituit din totalitatea litigiilor aflate în competența de soluționare a justiției administrative ori a tribunalelor.
Privind din acest ultim punct de vedere în teoria contenciosului administrativ se constată că în lume există mai multe sisteme de contencios administrativ, litigiile dintre administrație și cei administrați neintrând întotdeauna în competența de soluționare a instanțelor judecătorești. În acest sens, în unele țări dintre care amintim exemplul tipic Franța, soluționarea litigiilor născute în baza regimului juridic administrativ în legătură cu actele administrative și contractele administrative, este de competența instanțelor speciale și specializate de contencios administrativ, tribunale administrative și curți administrative de apel, ce sunt organe de jurisdicție separate ce nu aparțin puterii judecătorești de drept comun, ci nici nu țin de administrația publică din cadrul puterii executive, fiind parte separată a acesteia din urmă, având ca proprie instanță supremă de contencios administrativ Consiliul de Stat. În cadrul Consiliului de Stat funcționează consilieri juridici, ca lucrători aparținând sistemului specific funcției publice și nu judecători din cadrul sistemului judiciar. Specific acestui sistem bazat pe competența de soluționare a litigiilor de contencios administrativ de către instanțele speciale și specializate de contencios administrativ este faptul că activitatea judiciară este separată de cea administrativă iar în cadrul acesteia din urmă existând o demarcare de clară între administrația activă și justiția administrativă. Sistemul a fost denumit de doctrină ca fiind sistemul francez al jurisdicției speciale administrative ori al instanțelor speciale și specializate de contencios administrativ. Acest model bazat pe principiile separării între administrația activă, jurisdicția administrativă și jurisdicția judiciară, a constituit sursă de inspirație și totodată a fost preluat cu particularitățile proprii ca model de referință în diferite sisteme de drept naționale. Astfel un sistem administrativ jurisdicțional compus din tribunale administrative și Consilii de Stat funcționează în unele țări europene dintre care pot fi amintite: Grecia, Olanda, Italia, Belgia, Spania ori Luxemburg, sistemul fiind de altfel extrem de răspândit și în afara zonei europene, existând în țări precum Columbia ori Tailanda. Plecând în inspirație de la modelul francez al jurisdicției speciale administrative, alte țări, sub o influență a modelului de drept germanic au adoptat un sistem în care jurisdicția administrativă este separată de cea judiciară dar totuși compusă din magistrați aferenți sistemului judiciar.
Sistemul de drept anglo-saxon. Activitatea de contencios administrativ în alte țări europene cum ar fi Norvegia, Marea Britanie ori Danemarca sau cu apartenență la alte zone geografice cum sunt Australia, Israel, India, SUA, China, este raportată la un sistem anglo saxon, în care soluționarea litigiilor de acest gen este în competența de soluționare a instanțelor judecătorești de drept comun, care au secții speciale de contencios administrativ. Sistemul de drept anglo saxon legiferează principiul unității de jurisdicție, în detrimentul sistemului dualist de jurisdicție, judecătorul administrativ cedând locul către judecătorul judiciar.
Urmare a evoluției istorice a diferitelor sisteme de drept, în foarte multe state s-au adoptat soluții mixte sau hibride, ce fragmentează zona de competență între cele două sisteme și tipuri de jurisdicție, cea aparținând sistemului de drept francez și cea aparținând sistemului de drept anglo saxon.
Sistemul de drept anglo-saxon al instanțelor de drept comun se aplică actualmente și în România, într-o formă oarecum hibridă, legea contenciosului administrativ statuând că soluționarea litigiilor de contencios administrativ este de competența secțiilor de contencios administrativ și fiscal din cadrul instanțelor de drept comun. Pe lângă prevederile referitoare la competența de soluționare a acestui tip de litigii conținute de legea nr. 554/2004, prin diferite legi speciale, în principal din materia restituirii proprietăților ori din cea a sferei de legiferare a regimului contravențional, au fost instituite dispoziții privitoare la competența de soluționare a litigiilor născute sub imperiul acestor legi, prin care aceasta a fost lăsată în sarcina instanțelor de drept comun.
În Franța secolului XVIII anterior Revoluției Franceze de la 1789, fără a exista o demarcație clară între administrația activă și justiția administrativă, a funcționat un sistem de contencios administrativ bazat pe modul de soluționare a conflictelor dintre administrație și administrați de către autorități administrative cu atribuții jurisdicționale. În literatura de specialitate sistemul a fost denumit ca fiind „sistemul administratorului judecător”, autorul Jacques Chevallier afirmând cu privire la acest sistem că ”a judeca administrația înseamnă tot a administra”.
Fără a lua în considerare strict sistemul de drept adoptat în legislația internă a fiecărui stat, se poate afirma însă că marea majoritate a statelor, utilizează alături de sistemul de contencios administrativ de drept francez ori de drept anglo saxon și sistemul administratorului judecător, sistem concretizat în posibilitatea unor organisme administrativ jurisdicționale ce fac parte din cadrul autorităților aparținând puterii executive, să judece litigiile apărute în legătură cu emiterea sau adoptarea propriilor acte ori ale altor instituții publice, înainte ca persoana vătămată să se poată adresa instanțelor judecătorești. Soluția este prezentă și în sistemul de drept românesc, unde în materia fondului funciar, comisia județeană de aplicare a acestei legi este autoritate publică administrativ-jurisdicțională având printre atribuții și competența de a soluționa contestațiile formulate și să valideze ori să invalideze masurile stabilite de comisiile locale privind cererile de restabilire a dreptului de proprietate formulate în baza acestei legi.
1.3. Definiția contenciosului administrativ
Definirea conceptului de contencios administrativ, a cunoscut o evoluție ce a coincis în bună măsură cu etapele parcurse de istoricul acestei instituții juridice.
Potrivit unui punct de vedere material, bazat pe regulile juridice ce trebuie respectate în procesul de soluționare a litigiului precum și ținând seama de persoanele între care poate exista litigiul, doctrina românească interbelică a definit contenciosul administrativ valorificând prevederile Legii pentru contenciosul administrativ din 23 decembrie 1925 acesta fiind definit ca „totalitatea litigiilor născute între particulari și administrațiile publice cu ocazia organizării și funcționării serviciilor publice și în care sunt puse în cauză reguli, principii și situații juridice aparținând dreptului public”.
Doctrina franceză a definit noțiunea de contencios administrativ ca fiind „ansamblul problemelor legate de existența unui litigiu survenit cu ocazia unei activități administrative, în sensul cel mai larg al termenului”.
Într-o definire sintetică contenciosul administrativ reprezintă „ansamblul de reguli juridice privind soluționarea pe cale jurisdicțională a litigiilor administrative” ori după o altă părere „ansamblul de reguli aplicabile soluționării jurisdicționale a litigiilor ridicate de activitatea administrativă”.
În prezent, contenciosul administrativ a fost definit în literatura de specialitate ca fiind „totalitatea litigiilor dintre autoritățile publice și cei administrați, vătămați în drepturile lor sau interesele legitime, prin aplicarea unor reguli speciale aparținând dreptului public, litigii care se soluționează de instanțele de contencios administrativ”.
Prin Decizia nr. 74/1995, Curtea Constituțională a definit contenciosul administrativ ca fiind „ansamblul de reguli ale exercitării de către persoanele vătămate, a unei acțiuni directe în fața instanțelor judecătorești competente împotriva unui act administrativ considerat a fi ilegal sau, după caz împotriva refuzului unei autorități publice de a soluționa o cerere în termenul prevăzut de lege.”
Potrivit art. 2 alin 1 lit. e) din Legea nr. 544/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările aduse prin Legea nr. 262/2007 , prin contencios administrativ înțelegem „activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ competente, potrivit legii organice, a litigiilor în care cel puțin una din părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim”.
Definirea contenciosului administrativ cuprinsă în textul normei legale nu a satisfăcut întrutotul opiniile existente în doctrină astfel că ea este criticată de către unii autori, motivat în opinia acestora că „legea se îndepărtează de concepția contenciosului administrativ în sens larg” accepție conform căreia „contenciosul administrativ este format din totalitatea litigiilor în care este implicată o autoritate publică atunci când acționează cu putere publică”
1.4. Principalele forme de contencios administrativ
Plecând de la diferitele definiții date înțelesului noțiunii de contencios administrativ, în doctrina de specialitate, în funcție de caracterul dreptului ce este valorificat pe această cale, se face distincție între contenciosul subiectiv și cel obiectiv.
a. Contenciosul administrativ obiectiv, este întemeiat pe ideea de apărare strictă a legalității, a ordinii de drept, apărând astfel un drept obiectiv sau un interes legitim public. Prin intermediul acestei forme a contenciosului, se poate analiza o eventuală încălcare a dispozițiilor legale cu caracter general și impersonal, hotărârile judecătorești pronunțate ca urmare a admiterii unei astfel de acțiuni în contencios administrativ obiectiv, producând efecte erga omnes.
Alături de caracterul interesului legitim și public sub imperiul căruia există contenciosul administrativ obiectiv, acesta se mai poate întemeia și pe legitimarea procesuală specială a unor subiecte de drept public: Agenția Națională a Funcționarilor Publici, Prefectul, Ministerul public.
b. Contenciosul administrativ subiectiv; spre deosebire de contenciosul obiectiv întemeiat pe interesul public legitim ori pe legitimarea procesuală specială a unor subiecte de drept public, în spera contenciosului administrativ subiectiv intră acele acțiuni prin care reclamantul urmărește să obțină soluționarea unei probleme cu referire la un drept subiectiv ori un interes legitim personal. Cu alte cuvinte prin acest tip de contencios se tinde la obligarea respectării unor drepturi sau interese individuale cu recunoaștere legală.
Marea majoritate a autorilor de drept administrativ, urmărind și ținând seama de evoluția istorică a instituției, acceptă clasificarea tradițională a contenciosului administrativ în două categorii:
a. Contenciosul administrativ de anulare în baza căruia instanța investită cu soluționarea unui litigiu de contencios administrativ poate să dispună anularea totală sau parțială a unui act ori să modifice un act administrativ emis fără a fi respectate condițiile prevăzute de lege sau poate obliga autoritatea administrației publice să rezolve o cerere privitoare la un drept recunoscut de lege. În acest caz instanța de contencios nu are posibilitatea să soluționeze o eventuală reparare a daunelor, această solicitare putând fi analizată în cadrul unui litigiu separat, de către instanțele de judecată de drept comun.
b. Contenciosul administrativ de plină jurisdicție prin intermediul căruia instanțele de contencios administrativ pot să anuleze în tot sau în parte sau să modifice un act administrativ emis cu nerespectarea dispozițiilor legale prevăzute de lege sau pot să oblige un organ al administrației publice să soluționeze o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege, având competența totodată să dispună și cu privire la repararea prejudiciilor cauzate atât sub forma daunelor materiale dar și a celor morale.
§2. Evoluția istorică a instituției contenciosului administrativ
În vederea analizării instituției contenciosului administrativ este interesant a fi urmărită evoluția în timp a acestui concept, plecând de la originile acestuia și până în perioada actuală. Evoluția instituției contenciosului administrativ poate fi analizată în mod comparativ atât sub imperiul legislației aferente sistemului de drept național cât și sub incidența altor sisteme de drept, respectiv cel anglo saxon, francez ori germano-romanic.
2.1. Istoria contenciosului administrativ în România – principalele acte normative din dreptul românesc
Forma actuală a instituției contenciosului administrativ apare ca fiind un rezultat intrinsec al unei lungi perioade de evoluție istorică, bazată în principal pe evoluția statului de drept precum și pe conștientizarea din ce în ce mai pregnantă a nevoii de garantare a legalității actelor administrative alături de garantarea respectării drepturilor și intereselor legitime ale membrilor societății, în raport cu autoritățile publice.
Autorul M. Iorgulescu creionează ideea de contencios administrativ din punct de vedere al evoluției istorice a acesteia în trei perioade distincte:
a. o primă perioadă fără termen de început dar având ca finalitate anul 1822 când în cuprinsul Proiectului Constituției democratice a Cărvunarilor Moldoveni apare menționată pentru prima dată noțiunea de contencios administrativ; perioada este caracterizată printr-o lipsă deplină a ideii de contencios administrativ, Puterea Domnitorilor vremii fiind deplină iar actul de justiție înfăptuit de aceștia în baza unor cereri litigioase, făcându-se după ”datina străbună” ori ”legea locului”, în fapt după propria voință.
b. o etapă a doua având ca punct de plecare acest din urmă an 1822 iar ca punct de finalitate anul 1864, data înființării primelor instituții cu atribuții de contencios administrativ; perioada se caracterizează printr-o amplă mobilizare în ideea de reformă statului de drept, reformă ce nu a mai ajuns să fie pusă în practică. „Constituția Cărvunarilor a fost un proiect de constituție, alcătuit de un grup de boieri progresiști care încercau introducerea unui sistem modern de guvernare în Principatele Dunărene, sistem a cărui principală trăsătură era forma de guvernare ca monarhie constituțională. Proiectul formula pentru prima dată principiul constituțional al domniei legii și al separării puterilor în stat… constituția prevedea principii inspirate din ideologia Revoluției franceze: respectul pentru proprietate, egalitatea în fața legilor, libertatea persoanei etc.” iar ” în ceea ce privește administrația, erau stabilite măsuri pentru sancționarea abuzurilor funcționarilor care își încălcau îndatoririle”. În cuprinsul perioadei deși Proiectul Constituției cărbunarilor nu a fost aplicat niciodată totuși ideea separării în cadrul statului a puterii executive de cea judiciară a fost inclusă în Regulamentul Organic al Munteniei și al Moldovei. ”Regulamentul organic a fost o lege organică cvasi-constituțională promulgată în 1831-1832 de către autoritățile imperiale rusești în Țara Românească și Moldova. Conservator în esență, documentul a inițiat totuși o perioadă de reforme, care au pus baza occidentalizării societății locale. Regulamentul a oferit celor 2 principate primul lor sistem comun de guvernare…și … a fost adoptat în două versiuni similare (diferențele erau legate doar de buget și restricțiile privind forțele militare) la 13 iulie 1831 în Valahia și 13 ianuarie 1832 în Moldova.
c. etapa a treia de la 1864 până în anul 1925 când este adoptată prima Lege pentru contenciosul administrativ din 23 decembrie 1925.
Așa cum arătam mai sus, despre noțiunea de contencios administrativ în adevăratul sens al cuvântului se poate afirma că începe să producă efecte pentru prima dată în România în anul 1864 când, plecând de la modelul francez al tribunalelor administrative, prin Legea nr. 167 din 11 februarie 1864 ”pentru înființarea unui Consiliu de Statu”, se înființează un Consiliul de Stat ca organ consultativ al Guvernului în acea perioadă. Acest organism este prevăzut pentru prima dată în istoria contenciosului administrativ în România cu atribuții contencioase ”care i se dau de legi în materii administrative, si nu are atribuțiuni legislative”
Conform art. 48 și următoarele din legea anului 1864, atribuțiile contencioase ale Consiliului de Stat se refereau în principal la judecarea în primă și ultimă instanță a tuturor cauzelor de natura contenciosului administrativ date prin lege în competența sa, acest organ având o competență generală. Atunci când hotărârile pronunțate de consiliul de stat se refereau la interesele legitime ale unor persoane particulare, acestea aveau un caracter consultativ, putând fi supuse unei proceduri de revizuire în termen de trei luni de la data comunicării acestora.
În privința obiectului acțiunilor ce puteau fi formulate de persoanele particulare, legea a stabilit că acestea pot reclama următoarele:
a) în contra (împotriva n.n.) hotărârilor miniștrilor, date cu exces de putere sau cu încălcarea legilor și a regulamentelor în vigoare;
b) în contra (împotriva n.n.) hotărârilor sau a actelor de executare ale prefecților sau altor agenți administrativi, date cu încălcarea legii sau a regulamentelor în vigoare;
c) în contra (împotriva n.n.) hotărârilor comisiilor de lucrări publice;
Promovarea unei cereri în materie contencioasă în fața Consiliului de stat nu avea un efect suspensiv asupra executării actului criticat, totuși măsura putea fi dispusă de unul dintre cele trei Comitete organizate în cadrul Consiliului de stat sau chiar de către Guvern.
Hotărârile aflate în competența de soluționare a Consiliului de Stat se luau în Adunarea generală a acestuia, prezidată de către Domnitor și fără ca ședințele să aibă un caracter public, existând și o procedură de revizuire a acestora în termen de trei luni de la comunicarea hotărârii a cărei revizuire se cere. Cazurile în care se putea cere revizuirea hotărârii se refereau în principal la:
a. când hotărârea dată era rezultatul unei erori de fapt
b. când după darea hotărârii s-au descoperit noi documente care pot schimba starea hotărârii
c. când prin hotărâre s-a dat mai mult decât s-a cerut,
d. când hotărârea s-a dat cu încălcarea formelor cerute de legi și regulamente.
Privind prin prisma noțiunii de procedură prealabilă, legea anului 1864 instituie pentru prima dată această procedură, astfel conform textului art. 26, alin. 1 ”Reclamațiunile ridicate de particulari pentru apărarea intereselor loru, în casurile anume determinate de legi se potu adressa directu la Consiliulu de statu daca acei particulari au reclamatu înainte la Ministeriulu respectivu, si n'au dobinditu indestulare in timpu de 15 zile celu multu de la data primirei reclamarei”. Norma juridică instituie obligația părții aflate în pretenții de a se adresa în prealabil cu o plângere către ministerul respectiv, iar numai atunci când acesta nu răspundea în termen de 15 zile de la data primirii reclamației, aceasta se putea adresa Consiliului de Stat.
În vederea adoptări hotărârilor în materie contencioasă, Adunarea generală conform art. 36 alin 2 din lege, putea să audieze atât partea vătămată cât și pe apărătorul acesteia, ministrul în cauză, sau ori care alt ”agent administrativ”, aceștia având dreptul de a se apăra, legea instituind astfel și o formă incipientă de normă procedurală în vederea soluționării litigiilor de contencios administrativ.
Potrivit art. 37 din lege avocații ce urmau să reprezinte părțile în fața Consiliului de Stat era necesar să poată susține interesele părților și în fața Curții de Casație, deci practic să îndeplinească aceleași condiții pentru a putea pleda, ”Nu vor pute pleda înaintea Consiliului de statu, ca advocați, de catu acei care potu pleda înaintea Curtei de cassatiune”.
Este interesant de menționat faptul că potrivit art. 33 al acestei legi, atunci când prin hotărârile adoptate de Consiliul de stat în materie contencioasă se aduceau atingere intereselor unor persoane particulare sau unor persoane juridice, acestea aveau deschisă calea justiției exercitată prin intermediul instanțelor ordinare, în acest caz aplicându-se dreptul comun. Cazurile în care pății vătămate îi era îngrădit accesul la tribunalele ordinare erau catalogate ca fiind excepții, urmând a fi în mod expres prevăzute de lege.
Cu toate că printre atribuțiile Consiliului de stat se regăseau și cele privind soluționarea naturii contencioase a unor acte administrative, în cuprinsul legii din acea vreme nu se regăsește posibilitatea acestuia de a anula actele administrative ilegale sau acordarea unor eventuale despăgubiri pentru prejudiciile cauzate, contenciosul administrativ fiind așa cum arătam într-o stare incipientă, hotărârile adunării generale având valoarea unor avize, măsura definitivă urmând a fi pusă în practică de către ministerul vizat.
O altă atribuție a Consiliului de stat se referea la interpretarea de către acesta a unor acte administrative ce prin emiterea sau adoptarea lor puteau fi considerate că încalcă unele dispoziții legale, astfel prin art. 52 din lege a fost instituit un contencios de interpretare, acesta statuând: ”Particularii se potu adressa directu la Consiliulu de statu, spre a cere interpretare unui decretu, ordonanție seu regulamentu, datu în materii administrative, dacă înse cererea se refera la unul seu mai multe puncte din acela decretu, ordonanție; seu regulamentu prin care s-ar atinge unu interessu altoru particulari, și dacă acea cerere nu este relativă la o hotărâre a Consiliului de statu dată în materii contencioase și sancționată o data de Domnu. Guvernului va pute cere asemene interpretări cându elu va fi în contactu de interessu cu particulari”.
Cu privire la modul de punere în executare a hotărârilor adoptate de Consiliul de Stat, deși lucrările acestuia nu se efectuau în ședință publică, totuși în concordanță cu prevederile art. 54 din lege, hotărârile adunării generale ale Consiliului de Stat se citeau în ședință publică, se înscriau într-un registru special iar apoi erau transmise autorității publice împotriva căreia era emise.
Așa cum s-a putut observa atribuțiile de contencios administrativ ale Consiliului de Stat au fost destul de restrânse, activitatea acestuia fiind influențată în mare măsură de structurile guvernamentale ale vremii, el funcționând nu ca un tribunal veritabil ci ca o instituție intermediară între tribunalele administrative și administrația consultativă, fapt care a condus mai apoi la desființarea acestuia, litigiile de contencios administrativ fiind trecute în competența autorităților judecătorești ale vremii, urmare a adoptării Constituției din anul 1866 și intrării în vigoare în baza prevederilor constituționale, a Legii din 12 iulie 1866 pentru împărțirea diferitelor atribuțiuni ale Consiliului de Stat
Modelele europene ale vremii, și în special cel Belgian unde se desființase Consiliul de Stat, au fost preluate și în sistemul de drept românesc, astfel prin art. 131 al Constituției adoptată în anul 1866 și inspirată după constituția Belgiei sa prevăzut desființarea Consiliului de Stat, acesta fiind considerat că obstrucționa funcționarea normală a puterii legislative în cadrul sistemului de stat, ori în alte opinii ca fiind ”prea costisitor”.
Sub imperiul acestei legi din anul 1866, s-a trecut la aplicarea sistemului de drept anglo saxon, Consiliul de Stat a fost desființat, urmând ca instanțele judecătorești să aibă o competență limitată, redusă în ceea ce privește posibilitatea de apreciere a legalității actelor de autoritate, ele putând doar să acorde despăgubiri, fără a avea posibilitatea de a anula actul administrativ considerat ilegal; acesta continuând să producă efecte juridice. Cu toate acestea, tribunalele aveau o capacitate deplină de a judeca în litigiile referitoare la actele de gestiune. Perioada a fost caracterizată drept „civilistă” deoarece statul era considerat responsabil, în cursul judecății aplicându-se principiile răspunderii civile delictuale din Codul civil.
În toată această perioadă de aplicare a Legii din 12 iulie 1866 pentru împărțirea diferitelor atribuțiuni ale Consiliului de Stat, instanțele judecătorești erau competente sa se pronunțe asupra legalității regulamentelor emise de Guvern și ministere și să le înlăture de la aplicare în cazul supus analizei judecătorești în instanță. Altfel spus pentru prima dată în sistemul de drept românesc se conturează ideea excepției de ilegalitate ce poate fi invocată de reclamant în fața unei instanțe judecătorești.
Începând cu anul 1905 și până în anul 1923 urmare a adoptării Legii din 1 iulie 1905, judecarea litigiilor de contencios administrativ a fost dată doar în competența Secției a III-a a Curții de Casație. Competența curții era limitată doar la anumite categorii de acte administrative arătate în cuprinsul legii. Astfel pentru prima dată, Curtea avea dreptul să dispună anularea actelor administrative ilegale în baza unei acțiuni principale și directe, având totodată dreptul să stabilească despăgubiri în contra administrației. Perioada a fost caracterizată prin construirea unui contencios de anulare, bazat pe încălcarea unor drepturi subiective.
Pentru o perioadă de aproape doi ani, litigiile de contencios administrativ au fost date din nou, în competența de soluționare a tribunalelor ordinare odată cu adoptarea Legii din 25 martie 1910 a Curții de Casație și Justiție, dar fără a avea atribuit dreptul de anulare a actelor administrative, revenindu-se practic la situația anterioară aplicării Legii din 1905 și aplicându-se conceptul construit prin Legea din 1866. În această perioadă și sub imperiul legii Curții de Casație și Justiție, se instituie principiul judecării cauzelor de urgență și cu precădere, judecata urmând a se face în complet de doi judecători. Reorganizarea Curții de Casație prin Legea din 17 februarie 1912 a adus din nou soluționarea litigiilor de contencios administrativ în competența acestei curți, dar fără a mai avea posibilitatea de a dispune asupra anulării actelor administrative ilegale. În virtutea acestei legi, Curtea nu mai era investită cu posibilitatea de a anula actul considerat a fi ilegal ci doar avea posibilitatea de a declara actul ilegal solicitând în acest caz ca autoritatea administrativă culpabilă să satisfacă cererea, să modifice sau să desființeze actul ce vătăma interesele legale ale persoanei vătămate. Noțiunea ”actelor de guvernământ” a primit și ea pentru prima dată o explicație asupra înțelesului acesteia, în cuprinsul legii introducându-se exceptarea de la controlul de legalitate pe calea contenciosului administrativ a acestor acte. Potrivit concepției juridice a textului legal, actele de guvernământ, erau considerate ca derivând ”din dreptul impus de o necesitate superioară și de împrejurările de forță majoră care periclitează existența statului punându-l astfel în stare de legitimă apărare”. Tot prin textul acestei legi pentru Reorganizarea Curții de Casație se reglementează noțiunea exceptării de la controlul judiciar exercitat de instanțe judecătorești a actelor de comandament cu caracter militar, dar fără ca acestea să fie exemplificate.
Anul 1925 a adus modificări importante în materie, prin adoptarea Constituției, iar ulterior a Legii pentru contenciosul administrativ din 23 decembrie 1925, acest act normativ reprezentând cea mai importantă reformă a instituției contenciosului administrativ. Potrivit art. 107 alin. 2 al textului constituțional „Contenciosul administrativ este în căderea puterii judecătorești potrivit legii speciale”, cu alte cuvinte contenciosul administrativ a fost dat în competența instanțelor judecătorești, acestea având posibilitatea legală a anulării actului pentru ilegalitate. Tot textul constituțional cuprinde în art.99 reglementarea posibilității celor vătămați ”printr-un decret sau o dispozițiune semnată sau contrasemnată de un ministru, care violează un text expres al constituțiunii sau al unei legic” de a ”cere statului, în conformitate cu dreptul comun, despăgubiri bănești pentru prejudiciul cauzat” .
Treptat din sistemul de organizare a contenciosului administrativ din România, au mai făcut parte o serie de jurisdicții administrative speciale, cu o competență limitată la activitatea unei anumite entități publice, ori doar la un anumit serviciu public. Dintre acestea se remarcă Curțile administrative, organizate ca instanțe jurisdicționale, având o activitate de control asupra actelor emise de organele administrației publice locale, ori Curtea de Conturi ce funcționa ca organ jurisdicțional în domeniul economico financiar aferent finanțelor publice.
În concordanță cu normele constituționale, la doi ani de la adoptarea Constituției a fost adoptată Legea pentru contenciosul administrativ din 23 decembrie 1925. Această nouă lege investit cu competența de a judeca cererile de contencios administrativ, curțile de apel din circumscripția în care domiciliază reclamantul, fără a da totuși posibilitatea instanțelor judecătorești de a se pronunța asupra caracterului licit sau ilicit al actelor de guvernământ, precum și a actelor de comandament cu caracter militar, aceste acte fiind prevăzute ca și excepții în textul constituțional. Tot această lege face distincția între actele de gestiune, pentru a căror soluționare se aplică regulile de drept comun, de către instanțele de drept comun și actele administrative de autoritate asupra cărora erau competente să se pronunțe curțile de apel, acestea putându-le anula sau să acorde despăgubiri pentru vătămările cauzate de un asemenea act, ori prin refuzul unei autorități administrative de a soluționa o cerere legală privitoare la un drept. Hotărârile pronunțate de curțile de apel, erau supuse controlului de legalitate pe calea recursului soluționat de către Curtea de Casație, instanță a cărei Secțiune a III a fost investită cu soluționarea recursurilor ” în contra deciziunilor și hotărârilor judecătorești date în materie administrativă sau fiscală, precum și în contra acelora date în materie de contencios administrativ”
Legea din 1925 a reglementat un contencios administrativ subiectiv și de plină jurisdicție în sensul că, reclamantul, era obligat să arate încălcarea unui drept subiectiv iar cel ce se considera lezat, putea cere anularea actului ori invoca ilegalitatea acestuia pe cale de excepție, putând totodată solicita despăgubiri.
Existența în timp a legii pentru contenciosul administrativ din 23 decembrie 1925 se oprește în anul 1948, când prin Decretul nr.128 din 8 iulie a acestui an aceasta este abrogată, urmând ca pentru o perioadă de 17 ani instanțele judecătorești, potrivit normelor de competență nou introduse, să poată verifica legalitatea actelor administrative individuale, pe calea unor acțiuni directe sau pe cale de excepție, doar în acele cazuri de existență a unei prevederi legale exprese ce autoriza instanțele să procedeze astfel.
Perioada mai sus arătată poate fi împărțită în două părți distincte din punct de vedere al actelor normative ce o guvernează, dat totuși aproape identice privind prin prisma posibilității efective de a exercita un control judecătoresc real asupra actelor administrative. O primă perioadă este caracterizată de eliminarea dreptului instanțelor judecătorești, de a cenzura actele administrației, motivat de principiul unicității puterii în stat și subordonarea tuturor organismelor din compunerea acestuia unui organism suprem: Marea Adunare Generală. Admiterea ideii de control al puterii judecătorești asupra puterii executive ar fi generat o situați inacceptabilă în care o entitate subordonată să poată invalida actele emise/adoptate de organele de stat aflate pe o poziție ierarhic superioară. În cadrul celei de-a doua etape din cuprinsul acestei perioade, prin modificările survenite de Codul de procedură civilă în urma emiterii Decretului nr. 132/1952, se introduce în cuprinsul acestuia în Capitolul I, Titlul II, Cartea a doua, o nouă secțiune, aceasta purtând denumirea ”plângerea”. Conform acestor noi prevederi legale, persoanele interesate puteau formula o plângere într-un termen de 15 zile de la comunicarea actului, în acele cazuri expres prevăzute de lege. În același spirit de concepție a vremii, era imposibil ca particularii să aibă dreptul să cheme în judecată statul pentru ca puterea judecătorească subordonată să poată să-i anuleze actele emise,
Modificări legislative noi au fost introduse prin prevederile art. 96 alin.3 al Constituției din 1965, competența excepțională a tribunalelor, fiind transformată într-o competență obișnuită generală de a se pronunța asupra legalității actelor administrative. Pentru punerea în aplicare a textului constituțional se adoptă Legea nr. 1/1967 , act normativ ce își produce efectele până în anul 1990. Prin această lege a fost reglementat un contencios administrativ subiectiv, ceea ce însemna că reclamantul era obligat să arate lezarea unui drept subiectiv și totodată, sa concretizat într-un contencios de plină jurisdicție, cel ce se considera lezat putând cere anularea actului ori invoca ilegalitatea acestuia pe cale de excepție, putând totodată solicita despăgubiri, ori obligarea organului administrativ la luarea anumitor măsuri. Jurisprudența generată de Legea nr.1/1967 a fost destul de redusă în cei 33 de ani de aplicare, datorită numărului mare de acte administrative, exceptate de la controlul de legalitate exercitat de instanțele judecătorești.
Odată cu evenimentele din decembrie 1989, se creează premisele adoptării unui nou cadru legislativ în concordanță cu noile nevoi ale societății. Astfel una dintre primele legi adoptate de noul for legislativ, este Legea nr. 29/1990 a contenciosului administrativ, act normativ ce deschide o nouă etapă în evoluția contenciosului administrativ român. Prin modificările aduse de noua lege și abrogarea Legii nr. 1/1967, se revine asupra unor dispoziții cuprinse în Legea contenciosului administrativ din 1925, introducându-se în același timp și elemente de noutate cu un profund caracter reformator.
Prin Legea nr. 29/1990 a contenciosului administrativ, competența de soluționare a litigiilor dintre administrați și administrația publică revine instanțelor judecătorești, după mai bine de 120 de ani de la desființarea Consiliului de Stat și trecerea competenței de soluționare a litigiilor de contencios administrativ către tribunalele de drept comun, fiind create secții specializate de contencios administrativ în tribunalele județene, respectiv Tribunalul municipiului București precum și în cadrul Curții Supreme de Justiție. Ulterior, ca urmare a modificărilor introduse prin Legea nr. 59/1993, competența soluționării cererilor de contencios administrativ a revenit tribunalelor județene, curților de apel respectiv Înaltei Curți de Casație și Justiție, în cadrul tuturor acestor instanțe fiind constituite și organizate secții de contencios administrativ.
Așa cum am mai arătat, Legea nr. 29/1990 a contenciosului administrativ introduce o serie de elemente noi, reformatoare, ce reflectă noua concepție a legiuitorului. Astfel sub imperiul acestei legi, acțiunea se putea formula și personal împotriva funcționarului din cadrul autorității administrative pârâte, ce se făcea vinovat de elaborarea actului sau de refuzul soluționării cererii, dacă reclamantul solicita și plata unor despăgubiri pentru pagubele cauzate ori pentru întârziere; instanța judecătorească putea hotărî asupra daunelor materiale și morale cerute; actele administrative jurisdicționale – cu excepția celor din domeniul fiscal și contravențional – puteau fi atacat cu recurs după epuizarea căilor de control administrativ jurisdicțional, acțiunea în contencios administrativ putea fi promovată atât de persoanele fizice cât și de persoanele juridice.
Un element aparte în evoluția acestui act normativ, îl constituie adoptarea Constituției din anul 1991, prin această nouă lege fundamentală modificându-se în mod substanțial conceptul asupra instituției contenciosului administrativ român, întreaga sferă de aplicare a acestuia fiind circumscrisă unui amplu proces pe care doctrina îl califică drept o „constituționalizare” a dreptului. Odată cu republicarea Constituției după revizuire, instituția contenciosului administrativ din România dobândește un nou fundament constituțional; astfel, prin modificarea adusă vechiului articol 48 devenit după republicare 52, prin completarea cu două noi aliniate a articolului 21 al Constituției, se consacră un nou principiu al liberului acces la justiție în concordanță cu prevederile art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, făcut să suplimenteze garanțiile administraților în acord cu principiile acestei convenții.
Prin procesul de revizuire a actualei constituții, s-a garantat exercitarea controlului de legalitate al actelor administrative prin intermediul contenciosului administrativ, această noțiune fiind reglementată prin textul constituțional, totodată schimbându-se concepția asupra prevederilor fundamentale ale constituționalității contenciosului administrativ.
Modificările aduse legii fundamentale au făcut ca fiind imperios necesară adoptarea unei noi legi a contenciosului administrativ, care să abroge vechea reglementare și să răspundă mai bine noilor realități și nevoi de apărare a cetățenilor, în raporturile lor cu autoritățile administrației publice. În această ordine de idei a fost adoptată ca lege organică Legea nr. 544/2004 act normativ ce a fost mai apoi modificat succesiv prin Legea nr. 262/2007 pentru modificarea și completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, Legea nr. 97/2008 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 100/2007 pentru modificarea și completarea unor acte normative în domeniul justiției, Legea nr. 100/2008 pentru modificarea alin. (1) al art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, Legea nr.202/2010 privind unele măsuri pentru accelerarea soluționării proceselor, Legea 299/2011 pentru abrogarea alin. (2) al art. 21 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, Legea nr.76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă și Legea nr. 137/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 286/2009 privind Codul penal.
Cele opt modificări și completări aduse Legii nr. 544/2004 a contenciosului administrativ de la intrarea ei în vigoare în forma inițială, alături de cele doisprezece decizii pronunțate de Curtea Constituțională în procesul de verificare a constituționalității acestei legi, constituie un proces amplu de adaptare și îmbunătățire a unui cadru juridic deosebit de important, aflat în sfera de interferență dintre actele administrative adoptate sau emise de organele administrației publice și persoanele fizice sau juridice vătămate într-un drept al lor sau într-un interes legitim.
Se poate aprecia că adoptarea noului cadru juridic cu toate posibilele imperfecțiuni și necesități de modificare ori completare a acestuia, se circumscrie în activitatea generală de consolidare a statului de drept, în care drepturile și libertățile fundamentale ale omului sunt respectate și garantate, iar realitatea economico-socială din România, aflată într-un proces continuu de schimbare, va impune mereu corecturi și adaptări inerente ale modului în care sistemul legislativ răspunde nevoii de a garanta și respecta drepturile cetățenilor.
2.2. Evoluția istorică a instituției contenciosului administrativ în alte state(titlu aflat în lucru)
2.2.1. Istoria contenciosului administrativ în dreptul de origine franceză (titlu aflat în lucru)
2.2.2. Istoria contenciosului administrativ în dreptul de origine anglo-saxonă (titlu aflat în lucru)
2.2.3. Istoria contenciosului administrativ în dreptul de origine germano-romană (titlu aflat în lucru)
Capitolul II
Norme generale privind soluționarea acțiunilor în contencios administrativ (titlu aflat în lucru)
§1. Părțile în contenciosul administrativ
1.1. Persoana vătămată (titlu aflat în lucru)
1.2. Terța persoana – subiect de sesizare a instanței de contencios administrativ(titlu aflat în lucru)
1.3. Posibilitatea autorității publice emitente a actului administrativ de a sesiza instanța de contencios administrativ (titlu aflat în lucru)
1.4. Avocatul poporului(titlu aflat în lucru)
1.5. Ministerul public(titlu aflat în lucru)
1.6. Alte subiecte de drept public cu calitate procesuală activă
§2. Tutela administrativă
2.1. Tutela exercitată de instituția prefectului(titlu aflat în lucru)
2.2. Tutela exercitată de Agenția națională a funcționarilor publici (titlu aflat în lucru)
§3. Actele exceptate controlului de legalitate pe calea contenciosului administrativ(titlu aflat în lucru)
Capitolul III
Competența de soluționare a litigiilor de contencios administrativ
Potrivit art. 2 alin. 1 lit. g al Legii nr. 544/2004 privind contenciosul administrativ, instanțele de contencios administrativ sunt: Secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel și tribunalele administrativ fiscale. Este necesar a se preciza că până la înființarea tribunalelor administrativ fiscale, litigiile de contencios administrativ aflate în competența acestei instanțe se soluționează de către secțiile de contencios administrativ și fiscal din cadrul tribunalelor județene și a municipiului București. Existența acestor secții specializate nu presupune existența unor instanțe speciale ele fiind parte componentă a instanțelor de drept comun din cadrul puterii judecătorești.
În vederea analizării competenței instanțelor judecătorești în a soluționa litigii de contencios administrativ, este necesar să distingem între contenciosul administrativ întemeiat pe dispozițiile legii generale –Legea nr. 544/2004-, contenciosul administrativ bazat pe prevederile unor legi speciale și contenciosul unor acte administrativ jurisdicționale.
§1. Competența materială (rationae materiae) sau de atribuțiune a instanțelor de contencios administrativ
1.1. Competența materială de fond
Competența materială sau de atribuțiune, „este acea formă a competenței prin care se delimitează pe linie verticală sfera de activitate a diferitelor categorii de instanțe care fac parte din sistemul nostru judiciar”.
Potrivit art. 93 punctul 1 din Legea nr.134/2010 privind Codul de Procedură Civilă, tribunalele judecă „în primă instanță, toate cererile care nu sunt date prin lege în competența altor instanțe” iar potrivit art.94 punctelor 1 și 2 al aceleiași legi, Curțile de Apel judecă „în primă instanță, cererile în materie de contencios administrativ și fiscal, potrivit legii speciale” și „ca instanțe de recurs în cazurile anume prevăzute de lege”. În baza art. 95 punctul 1 din Codul de procedură Civilă, Înalta Curte de Casație și Justiție judecă recursurile declarate împotriva hotărârilor curților de apel.
Potrivit art. 10 alin. 1 din Legea nr. 544/2004 privind contenciosul administrativ, „Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora de până la 1.000.000 de lei se soluționează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora mai mari de 1.000.000 de lei se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel”.
Din analiza actelor normative rezultă că în conformitate cu acesta, judecata în primă instanță în litigiile de contencios administrativ, se face de către tribunale administrativ fiscale în acele litigii care au ca obiect acte ale autorităților administrative publice locale și județene și pentru cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale precum și accesorii ale acestora de până la 1.000.000 de lei. Tot art. 10 al. 1 din Legea nr. 544/2004 stabilește și competența de soluționare în fond a Curții de Apel, acestea judecând în primă instanță actele emise de autoritățile administrative centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora, mai mari de
1.000.000 lei.
Două sunt criteriile, care se poate observa că delimitează competența materială la judecata în primă instanță a litigiilor de contencios administrativ, potrivit actualei prevederi legale:
a. locul instituției publice emitente în ierarhia organelor administrației publice, legea făcând deosebire sub acest aspect între autoritățile publice locale sau județene și autoritățile publice centrale și
b. criteriul valoric, respectiv cuantumul taxei, impozitului, contribuției, ori datoriei vamale ce face obiectul actului administrativ litigios, pragul fiind stabilit de legiuitor la valoarea de 1.000.000 lei. Prin utilizarea acestui criteriu legea realizează o delimitare de atribuții în soluționarea litigiilor de contencios între tribunale și curțile de apel
Spre deosebire de actuala reglementare în vigoare, potrivit prevederilor Legii nr. 29/1990, – vechea lege ce reglementa contenciosul administrativ – unicul criteriu de delimitare folosit era locul instituției publice emitente în ierarhia organelor administrației publice, fără a se stabili și o delimitare a competenței materiale în funcție de valoarea obiectului litigiului.
În concordanță cu aceste criterii de delimitare, este necesar să distingem între cele două moduri de stabilire a competenței materiale de soluționare în fond a litigiilor de contencios administrativ și anume, atunci când obiectul actului atacat este un impozit taxă contribuție etc., competența se stabilește în funcție de valoarea sumei stabilite în cuprinsul actului administrativ atacat, indiferent dacă se contestă doar o parte a cuantumului sau valoarea integrală cuprinsă în acesta, fără a se ține seama de locul instituției publice în ierarhia organelor administrației publice. Dimpotrivă atunci când obiectul actului atacat nu este un impozit, taxă, etc. competența materială de a soluționa în primă instanță un litigiu de contencios administrativ se stabilește ținând seama de poziția pe care autoritatea publică o ocupă – centrală sau locală/județeană – , fiind lipsite de importanță eventualele despăgubiri solicitate. Regula anterior arătată se aplică și în cazul contractelor administrative.
Continuând analiza competenței materiale a instanțelor, în soluționarea litigiilor de contencios administrativ, privind din punctul de vedere a locului ocupat de instituția publică emitentă în ierarhia organelor administrației publice centrale ori locale/județene, tribunalele vor soluționa în fond litigiile de contencios administrativ având ca obiect actele emise ori adoptate de Primarul unității administrativ teritoriale, Consiliul local al unității administrativ teritoriale și instituțiile sau autoritățile publice subordonate acestuia, Președintele Consiliului Județean, Consiliul județean și instituțiile sau autoritățile publice subordonate acestuia, ordinele emise de către Prefect precum și alte acte emise de către serviciile publice deconcentrate în teritoriu. Curțile de apel judecă în primă instanță litigiile de contencios administrativ având ca obiect actele emise ori adoptate de către Președintele României, Guvernul României, ministere, autorități centrale autonome, alte instituții sau autorități publice centrale autonome ori subordonate guvernului sau ministerelor.
Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, introduce după art. 10 alin. 1 din Legea nr. 544/2004 privind contenciosul administrativ un nou aliniat având următorul text: „(11) Toate cererile privind actele administrative emise de autoritățile publice centrale care au ca obiect sume reprezentând finanțarea nerambursabilă din partea Uniunii Europene, indiferent de valoare, se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel.” Noua prevedere legală introduce un nou criteriu de diferențiere privind competența materială la judecata în primă instanță a litigiilor de contencios administrativ și anume după calitatea sau tipul sumelor ce fac obiectul litigiului, stabilind o competență de soluționare în fond a litigiilor de contencios administrativ pentru curțile de apel în acele cazuri când acestea au ca obiect sume reprezentând finanțări nerambursabile acordate din partea Uniunii Europene.
Dacă în cazul primelor două criterii de delimitare a competenței materiale de a soluționa litigii de contencios administrativ competența se stabilește în cazul criteriului valoric în funcție de valoarea sumei stabilite în cuprinsul actului administrativ atacat fără a se ține seama de locul instituției publice în ierarhia organelor administrației publice sau de proveniența acestora, iar în cazul poziționării în ierarhie a autorității publice, competența materială de a soluționa în primă instanță un litigiu de contencios administrativ se stabilește ținând seama de poziția pe care autoritatea publică o ocupă centrală sau locală/județeană, în acest nou caz observăm că nu are relevanță cuantumul sau valoarea sumelor ce fac obiectul litigiului, important fiind ca acestea să provină din finanțări nerambursabile acordate din partea Uniunii Europene, iar actul administrativ să fie emis autoritățile publice centrale și nu de cele județene/ locale. Cele două condiții trebuie să fie îndeplinite în mod cumulativ, în lipsa oricăreia dintre ele, – actul să provină de la o altă autoritate județeană/locală, ori obiectul litigiului să nu îl constituie „finanțarea nerambursabilă din partea Uniunii Europene”, competența materială a instanțelor de judecată urmând a fi stabilită în conformitate cu prevederile art. 10 al. 1 al Legii nr. 544/2004.
1.2. Competența materială în recurs
Soluționarea recursurilor este în competența instanței imediat superioare celei ce a soluționat litigiul în fond, respectiv secțiilor de contencios administrativ și fiscal din cadrul curților de apel și al Înaltei Curți de Casație și Justiție. În acest sens art. 10 al.2 al Legii nr. 544/2004 a contenciosului administrativ dispune: „recursul împotriva sentințelor pronunțate de tribunalele administrativ fiscale se judecă de către secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, iar recursul împotriva sentințelor pronunțate de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel se judecă de Secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel”.
Normele de competență materială au un caracter imperativ astfel încât părțile nu se pot abate de la aceste reguli. Necompetența de atribuțiune a instanței poate fi sesizată atât de pârât cât și de reclamant, pe toată durata litigiului atât în fața instanței de fond cât și a celei de recurs. Deoarece este reglementată prin norme de ordine publică excepția de necompetență materială este obligatoriu a fi ridicată și din oficiu de către instanța de judecată investită cu soluționarea unui litigiu de contencios administrativ.
§2. Competența teritorială (rationae loci) a instanțelor de contencios administrativ
Analizând competența de soluționare a litigiilor de contencios administrativ a instanțelor judecătorești, este necesar a se distinge care dintre instanțele judecătorești de același grad, este chemată a soluționa sub aspect teritorial cauza dedusă judecății. Normele de competența teritorială „realizează o delimitare de atribuții pe linie orizontală între diferite instanțe judecătorești de același grad”.
Potrivit art. 10 alin. 3 al Legii nr. 544/2004 a contenciosului administrativ, „Reclamantul se poate adresa instanței de la domiciliul său sau celei de la domiciliul pârâtului. Dacă reclamantul a optat pentru instanța de la domiciliul pârâtului, nu se poate invoca excepția necompetenței teritoriale”
Textul legii instituie în materia contenciosului administrativ o competență teritorială alternativă, reclamantul având posibilitatea de a se adresa atât instanței de la domiciliul pârâtului cât și celei de la domiciliul său, alegerea instanței fiind lăsată la libera sa apreciere, în scopul protejării intereselor acestuia. Dacă reclamantul optează pentru una dintre instanțele competente a soluționa litigiul, el nu mai are posibilitatea de a reveni asupra alegerii făcute, instanța sesizată rămânând competentă să soluționeze cauza.
Competența teritorială alternativă, a fost stabilită ca având un caracter derogator de la regula generală a competenței teritoriale, potrivit căreia soluționarea litigiilor se face de către instanța de la domiciliul pârâtului.
Este de precizat faptul că deși legea face vorbire în textul său de instanța de la domiciliul pârâtului, prin natura juridică a litigiilor de contencios administrativ, pârât este întotdeauna o autoritate a administrației publice, o instituție publică, legea dând doar posibilitatea introducerii în cauză a funcționarului care a contribuie la elaborarea, emiterea sau încheierea actului, precum și a altor subiecte de drept, prin acest procedeu devenind și aceștia parte a procesului. Unul dintre elementele de identificare a persoanei juridice este sediul acestuia și nu domiciliul ca și în cazul persoanei fizice, astfel încât utilizarea sintagmei domiciliul pârâtului, trebuie înțeleasă ca fiind sediul pârâtului atunci când se face trimitere la autoritatea publică și domiciliul pârâtului atunci când ne referim la persoana fizică parte a litigiului de contencios administrativ. Clarificarea aspectului terminologic va putea face obiectul unor eventuale modificări ale actului normativ.
Este de precizat că spre deosebire de facilitatea acordată de legiuitor reclamantului, de a beneficia de o competență teritorială alternativă, acesta putând alege dintre cele două instanțe de la domiciliul său ori de la sediul pârâtului, în art.1 alin 3 al Legii nr. 544/2004 a contenciosului administrativ a fost prevăzută o normă de competență teritorială exclusivă pentru Avocatul Poporului, acesta putându-se adresa doar instanței de la domiciliul petentului, astfel „Avocatul Poporului, în urma controlului realizat, potrivit legii sale organice, dacă apreciază că ilegalitatea actului sau refuzul autorității administrative de a-și realiza atribuțiile legale nu poate fi înlăturat decât prin justiție, poate sesiza instanța competentă de contencios administrativ de la domiciliul petentului”. Prin introducerea în cuprinsul legii a acestei norme de competență teritorială exclusivă, legiuitorul a urmărit să protejeze interesele petentului, acesta putând să își însușească acțiunea formulată de Avocatul Poporului sau nu, în acest ultim caz, aceasta urmând a fi anulată de către instanța de contencios administrativ.
Analizând posibilitatea ca un cetățean străin cu domiciliul în străinătate, un cetățean străin, ori un apatrid să conteste un act administrativ în instanța de contencios administrativ, vom observa că aplicarea art. 10 alin. 3 din lege ce stabilește competența alternativă a reclamantului nu mai este posibilă, norma de competență devenind exclusivă. În acest caz instanța competentă din punct de vedere teritorial în a soluționa litigiul, devine instanța de la sediul pârâtului, reclamantul neavând pe teritoriul României un domiciliu legal, fiind astfel în imposibilitate să se poată adresa instanței de la domiciliul său aflat în afara teritoriului României.
Norme de competență teritorială exclusive în materia contenciosului administrativ, se mai regăsesc în prevederile unor acte normative cu caracter special, care prevăd expres competența de soluționare a unor litigii în baza lor, de către instanțele de contencios administrativ: Legea nr. 21/1991 republicată, a cetățeniei române, „dacă solicitantul nu are domiciliul sau reședința în România, ordinul poate fi atacat în același termen, la instanța de contencios administrativ a Curții de Apel București.”, Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia „hotărârea de trecere din domeniul privat al statului sau al unităților administrativ teritoriale în domeniul public al acestora poate fi atacată, în condițiile legii, la instanța de contencios administrativ competentă în a cărei rază teritorială se află bunul”.
Privitor la caracterul normelor de competență, competența teritorială a instanțelor judecătorești este în principiu relativă, exceptând competența teritorială exclusivă sau excepțională care are întotdeauna un caracter absolut.
§3. Competența de soluționare a litigiilor de contencios administrativ în temeiul unor legi speciale
Teza finală a art. 10 alin. 1 și alin. 2 din Legea nr. 544/2004 instituie posibilitatea ca prin efectul unor legi organice speciale, să fie consacrată o altă normă de competență materială decât cea stabilită în prima parte a textului actului normativ „dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel” .
Activitatea administrației publice este guvernată de o multitudine de reglementări cu caracter special, ce se aplică doar unui anumit raport de drept. Legiuitorul, din diferite rațiuni de ordin juridic sau interes public ale momentului, a prevăzut în cuprinsul multora dintre aceste acte normative, o altă competență în soluționarea litigiilor dintre persoanele fizice ori juridice și autoritățile publice.
Analizând aceste acte normative speciale din punctul de vedere al competenței de soluționare litigiilor de contencios administrativ, distingem existența unor tipuri de acte normative care fac doar trimitere la dispozițiile stabilite prin legea contenciosului administrativ și competența de soluționare a litigiilor stabilită conform acesteia, legi organice speciale care, stabilesc competența instanței de contencios administrativ în mod derogatoriu de la regimul juridic comun, legi care stabilesc competența instanțelor de drept comun ori o altă competență decât cea din cuprinsul art. 10 al legii și legi care nu stabilesc nici o competență.
Acele legi organice speciale, care stabilesc competența instanțelor de drept comun în a soluționa acțiunile împotriva actelor administrative consacră așa numita formă de „recurs paralel”, o situație de exceptare de la regimul juridic de drept comun a soluționării acțiunilor îndreptare împotriva actelor administrative.
Legile speciale organice care fără a prevedea recursuri paralele, consfințesc totuși o competență diferită de cea prevăzută în art. 10 al legii – ca lege generală – formează împreună cu acesta regimul juridic de drept comun al contenciosului administrativ.
§4. Incidente privind excepția de necompetență
Analizând prevederile art. 7 din legea nr. 544/2004 ce reglementează procedura prealabilă sau recursul administrativ, constatăm că în acele cazuri când el este obligatoriu „în cazul acțiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor Publici, sau a celor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe precum și în cazurile prevăzute la art. 2 alin. 2 și
la art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă”, sancțiunea neexercitării lui este respingerea ca inadmisibilă a cererii.
Art. 132 alin. 3 din Codul de Procedură Civilă, prevede că: „Dacă instanța se declară necompetentă, hotărârea nu este supusă niciunei căi de atac, dosarul fiind trimis de îndată instanței judecătorești competente sau, după caz, altui organ cu activitate jurisdicțională competent”. Plecând de la această prevedere se ridică următoarea întrebare: în cazul unui conflict de competență este posibilă declinarea competenței de la o instanță de drept comun către una de contencios administrativ? Doctrina consideră ca inadmisibilă o astfel de sesizare a instanței, pe motiv că astfel s-ar eluda prevederile referitoare la recursul administrativ. Considerăm că într-o asemenea situație soluția ce poate fi adoptată de instanță, este respingerea cererii ca fiind greșit îndreptată, petentul având deschisă calea acțiunii în contencios administrativ, dacă se află încă în termenul de exercitare a recursului administrativ.
§5. Controverse în doctrină privind abrogarea unor prevederi referitoare la competență din legile speciale
Din lectura ultimei teze a art. 31 alin.2 al Legii nr. 544/2004 a contenciosului administrativ „Pe aceiași dată se abrogă… precum și orice alte dispoziții contrare”, rezultă că, odată cu intrarea în vigoare a acestui act normativ sunt abrogate toate acele prevederi din legile speciale, care conțin dispoziții privitoare la competență, termene, procedură, etc., într-o altă reglementare decât cea din legea generală.
În doctrina de specialitate actuală s-au conturat două idei, una conform căruia toate actele normative în discuție, anterioare intrării în vigoare a prevederilor Legii nr. 544/2004, au fost abrogate parțial în ceea ce privește dispozițiile contrarii care aveau stabilite alte norme de competență, proceduri de contestare a actelor administrative sau termene. Admițând această opinie, se poate considera că la data prezentei sunt în vigoare doar acele prevederi din legile speciale care reglementează norme de competență, termene, etc. adoptate după data intrării în vigoare a Legii 544/2004, iar cele adoptate înainte de această dată au fost abrogate, litigiile ce urmează a se naște sub imperiul acestor ultime legi speciale, urmând a fi soluționate prin prisma prevederii noi legi. La data adoptării actualei legi a contenciosului administrativ, legiuitorul a dorit poate, crearea unui cadru juridic unitar pentru instituția contenciosului administrativ, cu cât mai puține situații de excepție care să deroge de la prevederile comune. Totuși, în procesul ulterior de legiferare nu a existat o continuitate a ideii de-a lungul timpului, fiind adoptate și alte acte normative, ce au reglementat într-un mod derogatoriu regimul de soluționare a unor litigii administrative.
Alte opinii combat această idee, argumentând că ea nu poate fi acceptată datorită încălcării unor principii de drept „legea generală nu poate abroga sau modifica decât expres legea specială” ori motivând că această interpretare încalcă prevederile art. 17, art. 65 și 67 ale Legii nr. 24/2000 republicată, privind normele de tehnică legislativă.
Fără a încerca să ne raliem uneia sau alteia dintre opiniile exprimate, considerăm că singura soluție pentru clarificarea acestei controverse, este un proces amplu de identificare a tuturor dispozițiilor cuprinse în legile speciale ce stabilesc un regim derogatoriu de soluționare a litigiilor de contencios administrativ și abrogarea lor expresă, ori eliminarea din cuprinsul legii nr. 544/2004 a sintagmei „precum și orice alte dispoziții contrare”. Până la realizarea unei asemenea proceduri, revine instanțelor de judecată rolul de a aprecia, prin prisma principiilor de drept și a dispozițiilor legale, care dintre cele două opinii reflectă adevărul.
Capitolul IV
SOLUȚIONAREA LITIGIILOR DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV
§1. Natura juridică a normelor procedurale aplicabile
Ansamblul activităților de soluționare a litigiilor de contencios administrativ, este obligatoriu a se desfășura sub imperiul unor norme procedurale foarte bine definite de lege, toate aceste reguli fiind cuprinse în sintagma „procedura administrativă contencioasă”. Sub această terminologie sunt cuprinse ansamblul de reguli și norme procedurale legiferate atât în Legea contenciosului administrativ cât și în prevederile Codului de procedură civilă.
Instituția contenciosului administrativ în România își găsește astăzi reglementarea în Legea nr. 554/2004, a contenciosului administrativ. Așa cum arătam și cu altă ocazie, după mai bine de 8 ani textul inițial al acestei legi organice a suferit o serie de modificări, survenite ca urmare a deciziilor pronunțate de Curtea Constituțională, a soluțiilor pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție, ori de către Curțile de Apel și nu în ultimul rând a propunerilor de lege ferenda, venite din partea doctrinei de specialitate. Completările ori modificările aduse textului legal față de forma sa inițială, vin să răspundă evoluției și transformărilor societății românești aflată într-o tranziție continuă atât în sfera legislativă cât și implicit în cea a jurisprudenței.
Reglementări în materie de contencios administrativ regăsim și în textul Constituției României unde în art.52 alin. 1 se arată că: „(1) Persoana vătămată intr-un drept al său ori intr-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea in termenul legal a unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului si repararea pagubei”, respectiv în art. 126 alin. 6 se dispune: „(6) Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepția celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum si a actelor de comandament cu caracter militar. Instanțele de contencios administrativ sunt competente să soluționeze cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau, după caz, prin dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale”. În aceiași ordine de idei regăsim reglementări aparținând sferei contenciosului administrativ și în cuprinsul unor prevederi legale speciale ce investesc secțiile de contencios ale instanțelor de judecată cu soluționarea anumitor tipuri de litigii.
Reglementarea de azi a contenciosului administrativ a cuprins în conținutul textului de lege pe lângă norme de drept substanțial și norme de drept procedural, impunând o procedură specială de sesizare a instanței de judecată și de soluționare a cauzei diferită față de procedura civilă normală, fără însă a acoperii toate aspectele de procedură incidente. Soluționarea problemei vine prin prisma art. 28 alin. 1 al legii, acesta având următorul conținut: „Dispozițiile prezentei legi se completează cu prevederile Codului civil și cu cele ale Codului de procedură civilă, în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte”. Față de reglementarea inițială textul de lege a suferit două modificări, una introdusă prin Legea nr. 262/2007 când sintagma „raporturi de autoritate” a fost înlocuită cu cea de „raporturi de putere” iar „Compatibilitatea aplicării normelor de procedură civilă se stabilește de instanță, cu prilejul soluționării cauzei.” și nu „cu prilejul soluționării excepțiilor” . O a doua modificare a textului de lege în vigoare și astăzi, stabilește că actul normativ se completează și cu prevederile Codului civil alături de cele ale Codului de procedură civilă eliminând totodată teza a doua a acestuia. Deși din cuprinsul textului de lege a fost eliminată prevederea potrivit căreia instanței de judecată îi revenea atributul stabilirii compatibilității între normele de procedură civilă și cele specifice instituției contenciosului administrativ, este indiscutabil că și la ora actuală acest rol a rămas un atribut al instanței de judecată, judecătorul cauzei fiind chemat indiferent de materie să identifice norma juridică aplicabilă și totodată să soluționeze un eventual conflict de legi.
În vederea analizării normelor de drept procedural aferente instituției contenciosului administrativ este necesar să facem distincția între normele procedurale specifice prevăzute în cuprinsul legii contenciosului administrativ și normele procedurale generale, aferente procedurii civile comune cuprinse în textul codului de procedură civilă, acestea din urmă neintrând sub incidența lucrării de față.
§2. Procedura contenciosului administrativ – trăsături generale
După cum arătam anterior, prevederile procedurii administrative contencioase se completează cu prevederile Codului civil precum și cu cele ale Codului de procedură civilă astfel încât plecând de la definiția contenciosului administrativ prevăzută de art. 2 alin 1 lit. e) din Legea nr. 544/2004 se poate spune că sintagma procedura administrativă contencioasă cuprinde totalitatea normelor procedurale consacrate de legea contenciosului administrativ și codul de procedură civilă, în baza cărora iau naștere și se soluționează litigiile în care cel puțin una din părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.
În literatura de specialitate, autorii românii tratează destul de succint caracteristicile generale ale procedurii contenciosului administrativ, prin comparație cu particularitățile procedurii de drept comun, fapt ce poate conduce în opinia unor autori la o identificare periculoasă a caracterelor celor două norme procedurale fapt ce poate mai apoi afecta specificitatea procedurii administrative contencioase, reflectându-se totodată în soluțiile pronunțate de instanțele de judecată.
În doctrina de specialitate procedura administrativă contencioasă prezintă următoarele trăsături caracteristice.
a. normele procedurale specifice instituției contenciosului administrativ se completează cu normele de procedură civilă cuprinse în codul de procedură civilă „în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte” judecătorului revenindu-i sarcina de a determina dacă reglementările codului de procedură civilă sunt sau nu compatibile cu prevederile legii contenciosului administrativ.
b. procedura administrativă contencioasă cuprinde norme de drept administrativ; trimiterea spre completare la normele de procedură civilă generală neputând schimba natura juridică a contenciosului administrativ și a procedurii aferente acestuia
c. raportat la desfășurarea ei în timp procedura administrativă contencioasă cuprinde trei etape:
1) procedura prealabilă sesizării instanței judecătorești, procedură ce este una administrativă cuprinzând la rândul ei recursul administrativ grațios și recursul ierarhic;
2) procedura în fața instanței de contencios administrativ care este una judiciară sau recursul judiciar,
3) procedura punerii în executare a hotărârilor judecătorești.
Totuși de la regula obligativității parcurgerii celor trei etape există și excepții când acțiunea poate fi introdusă la instanța de contencios administrativ competentă fără a fi obligatorie procedura prealabilă; aceste excepții vor fi tratate separat în cuprinsul prezentei lucrări.
d. în materia contenciosului administrativ procedura judiciară este supusă dublului grad de jurisdicție fondul și recursul. Reglementarea constituie o excepție de la regula triplului grad de jurisdicție prezent în cazul marii majorități a litigiilor soluționate prin prisma normelor de procedură civilă generale.
Caracteristica dublului grad de jurisdicție a procedurii contenciosului administrativ, cunoaște și ea excepții, când anumite tipuri de litigii de contencios administrativ sunt supuse unui singur grad de jurisdicție, cum ar fi cazul amintit mai sus prevăzut pentru soluționarea de către instanța de contencios administrativ a acțiunii îndreptate împotriva hotărârii de validare sau invalidare a mandatelor de consilier local/județean ori în cazul prevăzut de art. 89 alin. 4 și 5 al Legii nr. 215/2001 republicată conform cărora „hotărârea de validare sau invalidare a președintelui consiliului județean poate fi atacată de cei interesați la curtea de apel în termen de doua zile de la aducerea la cunoștința publică. Curtea de apel se pronunță în termen de doua zile de la sesizare, hotărârea fiind definitivă si irevocabilă”
e. caracterul urgent al judecării cauzelor. Principiul celerității își găsește în materia contenciosului administrativ o aplicare concretă, sintagma „ se judecă de urgență și cu precădere” fiind regăsită în art. 17 unde sunt reglementate prevederile aferente judecății în fond a cauzei cât iar sintagma „se judecă de urgență” este regăsită în art. 20 ce conține reglementările aferente judecății în recurs a cauzei.
f. procedura judiciară în materia contenciosului administrativ are un caracter public, cu specificația că la fel ca și în cazul normelor procedurale aferente procedurii civile, instanța poate decide în funcție de elementele concrete ale fiecărei cauze, ca ședința să se desfășoare în secret. Hotărârea judecătorească se pronunță întotdeauna în ședință publică.
g. accesibilitate; litigiile de contencios administrativ sunt supuse timbrării la valori mult mai mici decât litigiile în materie civilă ori comercială. In acest sens art. 17 alin. 2 din legea contenciosului administrativ prevede că: „pentru cererile formulate în baza prezentei legi se percep taxele de timbru prevăzute de Legea nr. 146/1997 privind taxele judiciare de timbru, cu modificările și completările ulterioare, pentru cauzele neevaluabile în bani, cu excepția celor care au ca obiect contractele administrative, care se vor taxa la valoare.
O situație aparte apare atunci când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în același timp și despăgubiri, caz în care cererea de despăgubire se adresează instanțelor de contencios administrativ competente în termenele prevăzute de lege și totodată se supune normelor de contencios administrativ în ceea ce privește procedura de judecată și taxele de timbru, situație reglementată de art. 19 din legea contenciosului administrativ. Vedem așadar că legiuitorul prin acest text de lege a instituit un regim extrem de accesibil din punctul de vedere al cuantumului taxelor de timbru, derogare ce permite persoanei vătămate să solicite despăgubiri în urma adoptării sau emiterii unui act administrativ ce mai apoi a fost anulat de instanța de contencios administrativ, fără a fi obligată la plata taxelor de timbru obișnuite pentru cererile de despăgubire.
§3. Relația dintre procedura prealabilă administrativă și procedura contencioasă de soluționare a litigiilor de contencios administrativ
Atât recursul administrativ sub cele două forme ale sale recursul grațios și recursul ierarhic cât și recursul jurisdicțional beneficiază de un regim juridic distinct, cele două forme de procedură neputând fi confundate. Dacă recursul administrativ se adresează în totalitatea lui organelor aparținând administrației publice, soluționarea recursului contencios este de competența exclusivă a instanțelor judecătorești.
Regulile juridice care guvernează procedura contencioasă sunt cele dispuse prin Legea nr. 554/2004, la care se adaugă prevederile Codului de procedură civilă, toate acestea fiind mult mai restrictive și mai concise spre deosebire de regulile aplicabile în materia procedurii prealabile.
Plecând de la prevederile conținute de legea contenciosului administrativ coroborate cu cele ale codului de procedură civilă, recursul administrativ apare ca fiind o etapă obligatorie și întotdeauna prealabilă sesizării instanțelor de judecată cu soluționarea unui litigiu de contencios administrativ, fiind una din condițiile exercitării recursului jurisdicțional, motiv pentru care lipsa lui este sancționată cu inadmisibilitatea acțiunii.
Cele două forme de procedură – administrativă și contencioasă – se pot desfășura independent una de alta, persoana vătămată putând obține satisfacția dorită atât prin intermediul răspunsului favorabil la plângerea prealabilă, fără a mai fi nevoită să se adreseze instanțelor judecătorești, cât și prin admiterea de către instanța de judecată a acțiunii în contencios administrativ în cazul în care formularea recursului administrativ nu a dus la soluția dorită ori plângerea prealabilă nu a fost prevăzută ca fiind obligatorie. Recursul grațios și cel jurisdicțional pot fi legate printr-un raport de succesiune între ele în acest caz recursul contencios fiind deschis împotriva actelor administrative după epuizarea căilor de atac administrative.
Termenul de recurs uzitat în instituția contenciosului administrativ are conotația unei căi de atac sau mijlocul procedural fiind diferită de cea folosită în dreptul procesual civil unde este catalogat ca fiind o cale ordinară de atac împotriva anumitor hotărâri judecătorești.
§4. Procedura administrativă prealabilă
4.1. Preliminarii
Procedura prealabilă administrativă sau plângerea prealabilă în accepțiunea legii nr. 554/2004, este prezentă în sistemele legislative ale mai multor state cu un sistem juridic modern, ca fiind co condiție premergătoare exercitării unui control judecătoresc prin prisma contenciosului administrativ.
În cadrul raporturilor juridice litigioase născute între persoanele particulare și organele administrației, de cele mai multe ori plângerea prealabilă este prezentă ca fiind o cale intermediară între controlul preventiv intern al autorității și controlul judecătoresc pe calea contenciosului administrativ, prin care primii au posibilitatea mult mai rapidă și fără costuri să obțină recunoașterea intereselor ori a drepturilor încălcate, sau chiar repararea prejudiciilor suferite. Prin această procedură grațioasă se lasă astfel posibilitatea instituției publice sau celei ierarhic superioare să își repare greșelile ce pot apare în activitatea lor fiind prevăzută astfel „o cale mult mai rapidă de restabilire a legalității”.
În sistemul de drept contemporan, cazurile în care legea specială prevede necesitatea exercitării unei plângeri prealabile sunt destul de reduse, fiind legiferate în scopul creării unui cadru juridic necesar restabilirii dreptului subiectiv prin exercitarea recursului administrativ fără a mai fi necesar a se apela la contenciosul judiciar
În aceiași ordine de idei s-a apreciat că plângerea prealabilă creează posibilitatea pentru particular ca „printr-o procedură administrativă… simplă, rapidă și scutită de taxa de timbru” să obțină anularea sau emiterea unui act administrativ ori „Faptul că înseși organele administrației de stat emitente sau cele ierarhic superioare au ocazia de a restabili ordinea de drept încălcată nu poate decât să contribuie la întărirea spiritului de legalitate”, arată la rândul său un alt prestigios autor.
Plecând de la posibilitatea juridică ca organul emitent să își poată repara singur eventualele greșeli, plângerea prealabilă își mai găsește o utilitate deosebit de importantă și anume degrevarea instanțelor judecătorești competente în a soluționa litigii de contencios administrativ de acele cauze ce pot fi soluționate pe cale administrativă.
2.1. Reglementare legislativă
Plângerea prealabilă sesizării instanței de contencios administrativ, a fost instituită inițial prin art. 5 al Legii nr. 29/1990 a contenciosului administrativ, act normativ ce a fost abrogat prin Legea nr. 554/2004 fiind mai apoi legiferată expres prin art. 7 alin 1 al acestei din urmă legi unde se arată: „Înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia”. Textul inițial al art. 7 alin 1 a fost modificat de pct. 7 al art. I din Legea nr. 262 din 19 iulie 2007 sintagma „act administrativ unilateral” fiind înlocuită cu cea de „act administrativ individual”.
Din economia textului legal distingem faptul că plângerea prealabilă cunoaște două forme și anume o primă plângere ce poate fi adresată autorității publice emitente, formă ce poartă denumirea de „recurs grațios”, și o a doua formă de plângere care poate fi adresată autorității ierarhic superioare celei care a emis actul, bineînțeles dacă autoritatea emitentă are un astfel de organ ierarhic superior. Această a doua formă a plângerii prealabile mai poartă denumirea de „recurs ierarhic”
În doctrina de specialitate expresia recurs administrativ este utilizată pentru toate celelalte sintagme utilizate pentru această procedură administrativă și anume: procedură administrativă prealabilă, plângere prealabilă ori procedură premergătoare acțiunii de contencios administrativ
Plângerea prealabilă sau recursul administrativ a fost definit în literatura de specialitate ca fiind „cererea adresată unei autorități administrative prin care particularul solicită luarea unor măsuri administrative cu privire la un act vătămător: anularea, modificarea sau emiterea unui act atunci când acest lucru a fost refuzat de administrație” pe când recursul jurisdicțional a fost catalogat ca fiind o cale de atac prin a cărei utilizare cel ce se consideră vătămat transpune conflictul său în fața controlului judecătoresc.
Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ în cuprinsul art. 2 alin. 1, lit. j al acesteia definește plângerea prealabilă ca fiind cererea prin care se solicită autorității publice emitente sau celei ierarhic superioare, după caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, în sensul revocării sau modificării acestuia.
4.2. Fundamentul juridic al plângerii prealabile
Așa cum arătam anterior controlul preventiv intern exercitat de către autoritățile administrației publice în procesul lor de activitate, de multe ori este insuficient, existând posibilitatea ca anumite decizii luate să nu fie în concordanță cu normele legislative existente dând naștere astfel la erori sau la nedreptăți ce nu pot fi reparate decât printr-un act de control ulterior. Controlul intern poate fi dinamizat și printr-o plânge prealabilă la fel cum prin aceiași procedură a plângerii prealabile poate fi pus în mișcare și un control extern, efectuat de alte autorități publice ierarhic superioare sau chiar de unele autorități ce exercită un control de tutelă, exemplificând aici controlul exercitat de prefect asupra actelor emise sau adoptate de către organele administrației publice locale.
Fundamentul juridic al plângerii prealabile se regăsește în dreptul constituțional de petiționare al cetățenilor și în principiul de drept administrativ al revocării actelor administrative din oficiu sau la sesizare.
Privind prin prisma mai largă a art. 2 din Ordonanța Guvernului nr. 27/2002 privind reglementarea activității de soluționare a petițiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 233/2002, plângerea poate avea conotația unei cereri, reclamație, sesizare, petiții sau propunere formulată de către orice persoană interesată, în scris ori oral, în fața unei autorități publice în vederea satisfacerii unui interes. Această simplă cerere ce nu presupune existența unei situați de contrarietate între autoritatea publică și petent, și implicit existența unei situații litigioase între aceștia nu poate fi confundată cu plângerea prealabilă aferentă instituției contenciosului administrativ. Pentru a ne afla în prezența unei plângeri prealabile este necesar ca prin aceasta să se conteste o decizie anterioară a autorității administrative.
4.3. Forma procedurii prealabile
Plecând de la prevederile legale ce reglementează plângerea prealabilă, în literatura de specialitate și în practica instanțelor judecătorești de contencios administrativ s-a conturat ideea predominantă că aceasta poate fi făcută atât în scris prin plângere înregistrată la autoritatea emitentă cât și în mod verbal prin intermediul audiențelor, aceasta fiind consemnată și înregistrată în registrul de evidență al audiențelor. Conform dispozițiilor cuprinse în Ordonanța Guvernului nr. 27/2002, răspunsurile la problemele ridicate în cadrul audiențelor, indiferent dacă se comunică sau nu pe loc, trebuie să fie redactat și expediat în condițiile și termenele prevăzute de lege, astfel încât cerința prevăzută de legea contenciosului administrativ privind îndeplinirea procedurii prealabile se consideră împlinită și ea va putea fi dovedită prin prezentarea unei copii certificate a registrului de audiențe ori a dovezii de înregistrare în acest registru eliberate de instituția publică. În sprijinul acestei opinii vine și art. 12 din Legea nr. 554/2004, unde se arată: „în situația în care reclamantul nu a primit niciun răspuns la cererea sa, va depune la dosar copia cererii, certificată prin numărul și data înregistrării la autoritatea publică, precum și orice înscris care face dovada îndeplinirii procedurii prealabile, dacă acest demers era obligatoriu.”
Într-o altă cauză instanța supremă a stabilit că procedura prealabilă se consideră a fi fost îndeplinită conform art. 7 alin. 6 din legea contenciosului administrativ în cazul unui contract administrativ, în situația în care se face dovada că anterior introducerii cererii de chemare în judecată, a existat o corespondență între părți prin care reclamantul a încercat o soluționare pe cale amiabilă a litigiului, comunicând părții adverse pretențiile sale bănești și temeiul legal al acestora, iar partea adversă și-a exprimat poziția și punctul de vedere față de pretențiile reclamantului”
Din lectura art. 7 alin. 1 al legii contenciosului administrativ se desprinde ideea că prin plângerea prealabilă, persoana interesată este necesar să solicite revocarea în tot sau în parte a actului administrativ, fără a putea cere modificarea acestuia. Este unanim acceptat faptul că un formalism excesiv datorat unei interpretări literare a textului de lege, ar denatura scopul urmărit de legiuitor prin această procedură, aceasta fiind considerată ca îndeplinită prin simpla solicitare de reanalizare a actului și arătarea faptului că acesta îl lezează.
4.4. Procedura prealabilă în cazul intervenției voluntare
Anterior formulării unei cereri în contencios administrativ, reclamantul este obligat să parcurgă etapa recursului administrativ în condițiile în care aceasta este prevăzută ca fiind obligatorie.
Potrivit art. 61 alin. 1 al Noului Cod de procedură civilă oricine are un interes poate interveni într-un proces care se judecă între părțile originare, iar potrivit alin. 2 al acestuia, intervenția este considerată principală atunci când intervenientul pretinde pentru sine, în tot sau în parte, dreptul dedus judecății sau un drept strâns legat de acesta.
Dată fiind natura juridică a cererii de intervenție în interes propriu, în literatura și în practica judiciară de specialitate a fost unanim admis faptul că în mod identic reclamantului dintr-un litigiu de contencios administrativ, intervenientul în nume propriu este obligat să exercite procedura administrativă prealabilă anterior sesizării instanței de judecată cu cererea de intervenție.
4.5. Caracterul obligatoriu al procedurii prealabile
Din economia textului art. 7 alin 1 al Legii contenciosului administrativ se desprinde indubitabil ideea că plângerea prealabilă reprezintă o obligație a persoanei ce se consideră prejudiciată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual de a se adresa în prealabil instituției emitente sau instituției ierarhic superioare dacă aceasta există, solicitând revocarea, în tot sau în parte, a acestuia.
Cu alte cuvinte petentul este ținut mai întâi la parcurgerea etapei recursului administrativ înaintea declanșării recursului jurisdicțional, în caz contrar privind și prin prisma art. 193 alin. 1 al Noului Cod de procedură civilă unde se arată că „sesizarea instanței se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, dacă legea prevede în mod expres aceasta” acțiunea lui urmând a fi respinsă ca inadmisibilă pe calea contenciosului administrativ.
4.6. Excepțiile de la caracterul obligatoriu al procedurii prealabile
În construcția legislativă a plângerii prealabile, legiuitorul a instituit prin art. 7 alin. 5 din Legea nr. 554/2004 și unele excepții de la caracterul obligatoriu al procedurii prealabile, astfel: „în cazul acțiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor Publici …, precum și în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) și la art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă.”. Prevederile art. 2 alin. 2 asimilează „actelor administrative unilaterale și refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal”. Prevederile art. 4 conțin reglementări cu privire la excepția de nelegalitate, a unui act administrativ cu caracter individual, ce poate fi ridicată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate și indiferent de data emiterii acestuia, caz în care de asemenea nu este necesară parcurgerea etapei procedurii prealabile administrative. Aceste excepții sunt determinate de calitatea reclamantului existând și excepții determinate de obiectul acțiunii
4.7. Neexercitarea procedurii prealabile în cazul acțiunilor în contencios administrativ reglementate de unele prevederi ale Legii nr. 215/2001 republicată a administrației publice locale
Procedura prealabilă administrativă nu este necesară nici în cazul reglementat de prevederile art.311 din Legea nr. 215/2001 republicată privind administrația publică locală, conform căruia hotărârea de validare sau de invalidare a mandatelor de consilier local poate fi atacată de cei interesați în fața instanței de contencios administrativ în termen de 5 zile de la adoptare, sau de la comunicare pentru cei absenți de la ședința de validare. În acest caz instanța de contencios administrativ este obligată să se pronunțe în cel mult 30 de zile fără ca procedura prealabila să se mai efectueze, iar hotărârea primei instanțe este definitiva si irevocabilă. În cazul prevăzut de art. 893 al aceleiași legi ce reglementează modul în care poate fi atacată hotărârea de validare sau invalidare a mandatelor de consilier județean, „Instanța de contencios administrativ se pronunță în cel mult 15 de zile. În acest caz, procedura prealabilă nu se mai efectuează, iar hotărârea primei instanțe este definitiva si irevocabila.”
Este de observat aici că deși în ambele cazuri acțiunea este îndreptată împotriva unei hotărârii a unui organ al administrației publice locale prin care se invalidează sau se validează un mandat de consilier local / județean, iar competența de soluționare a acțiunii revine secției de contencios administrativ a tribunalului, în primul caz instanța trebuie să se pronunțe în cel mult 30 de zile, în al doilea caz instanța este obligată să se pronunțe în cel mult 15 de zile. Nu cunoaștem motivele avute în vedere de legiuitor pentru diferențierea acestor două termene cu atât mai mult cu cât în art. 90 al aceleiași legi se prevede că „la constituirea consiliului județean se aplica în mod corespunzător dispozițiile art. 30-35.”
4.8. Neexercitarea procedurii prealabile în cazul acțiunilor în contencios administrativ reglementate de Legea cetățeniei române
În conformitate cu prevederile art. 19 alin.4, art. 31 alin. 6, art. 32 alin. 7 din Legea nr.21/1991 republicată, Legea cetățeniei române, Ordinul Președintelui Autorității Naționale pentru Cetățenie de respingere a cererii de acordare sau de redobândire a cetățeniei române sau cel de respingere a cererii de renunțare la cetățenia română respectiv cel de admitere sau de respingere a sesizării de retragere a cetățeniei, poate fi atacat de persoana interesată în termen de 15 zile de la data comunicării la Curtea de Apel București Secția de contencios administrativ și fiscal, fără parcurgerea unei proceduri prealabile obligatorii.
4.9. Neexercitarea procedurii prealabile în cazul acțiunilor în contencios administrativ îndreptate împotriva Ordonanțelor Guvernului
Urmare a adoptării noului cadru juridic constituțional s-a făcut posibilă recunoașterea competenței instanțelor de contencios administrativ de a pronunța asupra despăgubirilor izvorâte din ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale.
Astfel prin art. 9 alin. 1 al Legii nr. 544/2004 se prevede că: „persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, însoțită de excepția de neconstituționalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituționalității ordonanței sau a dispoziției din ordonanță” Acțiunile introduse în baza acestei prevederi legale „pot avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative”
Instanța de contencios administrativ, după ce verifică dacă sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 29 alin. (1) și (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, republicată, sesizează, prin încheiere motivată, Curtea Constituțională și totodată suspendă soluționarea cauzei pe fond, urmând ca în măsura în care ordonanța sau o dispoziție a acesteia a fost declarată neconstituțională, instanța să soluționeze fondul cauzei; în caz contrar, acțiunea urmând a se respinge ca fiind inadmisibilă. Succesul acțiunii în contencios administrativ întemeiată pe prevederile art. 9 din lege este subsecventă reușitei acțiunii în contencios constituțional, soluționat de către Curtea Constituțională
În baza art. 7 alin. 5 din Legea nr. 554/2004 în cazul acțiunilor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe nu este obligatorie plângerea prealabilă
O altă situație reglementată în art. 9 alin. 4 a Legii nr. 544/200 este aceea în care Curtea constituțională a declarat neconstituționalitatea unei ordonanțe ca urmare a ridicării unei excepții în altă cauză. În acest caz acțiunea în contencios subiectiv respectiv acordarea de despăgubiri ori în contencios obiectiv respectiv anularea unor actelor administrative poate fi introdusă de către petent ca o acțiune principală direct la instanța de contencios administrativ competentă, în limitele unui termen de decădere de un an, calculat de la data publicării deciziei Curții Constituționale în Monitorul Oficial al României, Partea I.
4.10. Termenele de exercitare a procedurii prealabile
Procedura prealabilă cunoaște două categorii de termene și anume termenele de exercitare a procedurii prealabile în care reclamantul, în funcție de titularul acțiunii ori de obiectul acesteia este obligat să se adreseze autorității publice emitente, și un termen în care autoritatea publică este obligată să soluționeze solicitarea formulată prin intermediul plângerii prealabile.
Textul art. 7 alin 1 din Legea nr. 554/2004 în formularea anterioară modificărilor adoptate prin Legea nr. 262/2007, nu făcea distincție între actele administrative unilaterale cu caracter individual și actele administrative unilaterale cu caracter normativ nici din punctul de vedere al obligativității efectuării procedurii prealabile nici din cel al termenelor în care era necesar a fi efectuată această procedură, fixând un singur termen de 30 de zile de la data comunicării actului indiferent de caracterul acestuia. Odată cu modificarea legii contenciosului administrativ, legiuitorul a clarificat acest aspect, stabilind obligativitatea efectuării procedurii prealabile în termen de 30 de zile în cazul actelor administrative unilaterale individuale precum și inexistența unui termen în care poate fi efectuat recursul administrativ în cazul actelor administrative unilaterale normative, în acest din urmă caz plângerea prealabilă putând fi efectuată oricând.
În accepțiunea art. 7 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual, este obligată ca în termen de 30 de zile de la data comunicării actului să se adreseze autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare în cazul în care o asemenea instituție există, cu solicitarea de revocare în tot sau în parte, a acestuia. Solicitarea de revocare este obligatoriu de a fi făcută înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente. Față de această regulă generală, legiuitorul prin alin.7 al aceluiași art.7 din legea în discuție, a instituit un regim derogatoriu, stabilind că în cazul actelor administrative unilaterale pentru motive temeinice plângerea prealabilă poate fi introdusă și peste termenul de 30 de zile dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului, stabilind totodată că termenul de 6 luni este un termen de prescripție.
În cazul în care o persoană se consideră vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim ca urmare a adoptării ori emiterii de către o autoritate publică a unui act administrativ cu caracter individual într-o relație juridică cu un alt subiect de drept decât destinatarul actului, aceasta este în drept să formuleze recursul administrativ din momentul în care a luat cunoștință, pe orice cale, de existența acestuia, în limitele termenului de 6 luni prevăzut la alin. (7).
Cu privire la acest termen de 6 luni, Curtea Constituțională, prin Decizia nr. 797/2007 referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 7 alin. (3) si (7) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 a constatat că prevederile acestuia nu fac distincție intre calitatea persoanei vătămate printr-un act administrativ unilateral cu caracter individual, si anume dacă aceasta este însuși destinatarul actului sau are calitatea de terț fata de acesta, și că textul de lege prevede același termen de 6 luni de la emiterea actului în care poate fi atacat actul administrativ atât pentru destinatarul său cât și pentru terțele persoane. În această ordine de idei, actul administrativ unilateral cu caracter individual nu poate fi opozabil terțelor persoane, acestea neavând nici o posibilitate reala de a lua cunoștință de existența și conținutul lui la data emiterii. Condiționând acțiunea în contencios administrativ de plângerea prealabilă iar aceasta fiind posibil a fi formulată doar în termenul de 6 luni de la data emiterii actului administrativ unilateral cu caracter individual, este neîndoielnic că în acest mod se restricționează accesul la instanța de judecată al acestor categorii de persoane terțe față de prevederile actului atacat.
Plecând de la argumentele mai sus arătate, Curtea Constituțională a decis că dispozițiile art. 7 alin 7 din Legea nr. 554/2004 sunt neconstituționale în măsura în care termenul de 6 luni de la data emiterii actului se aplică plângerii prealabile formulată de o persoană vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept decât destinatarul actului, prin urmare în acest caz termenul de prescripție va curge din momentul în care persoana a luat la cunoștință în orice mod de existența actului și nu de la data emiterii acestuia. Revine judecătorului cauzei rolul de a stabili care este momentul în care reclamantul trebuia și putea totodată să ia cunoștință de existența actului în raport cu circumstanțele concrete ale cauzei.
Plecând de la obiectul acțiunii, potrivit art. 7 alin. 11 din plângerea prealabilă poate fi formulată oricând în cazul în care aceasta se îndreaptă împotriva actelor administrative normative. Dacă aceasta are ca obiect contracte administrative, plângerea prealabilă are semnificația unei concilieri în cazul litigiilor comerciale și este necesar a fi făcută în termen de 6 luni care va începe să curgă: de la data încheierii contractului, în cazul litigiilor legate de încheierea lui, de la data modificării contractului sau, după caz, de la data refuzului cererii de modificare făcute de către una dintre părți, în cazul litigiilor legate de modificarea contractului, de la data încălcării obligațiilor contractuale, în cazul litigiilor legate de executarea contractului, de la data expirării duratei contractului sau, după caz, de la data apariției oricărei alte cauze care atrage stingerea obligațiilor contractuale, în cazul litigiilor legate de încetarea contractului și de la data constatării caracterului interpretabil al unei clauze contractuale, în cazul litigiilor legate de interpretarea contractului.
Plecând de la posibilitatea de a formula plângerea prealabilă oricând în cazul actelor administrative unilaterale cu caracter normativ, în literatura de specialitate, s-a apreciat că aceasta nu corespunde exigențelor privind dreptul la un proces echitabil și la soluționarea cauzelor într-un termen rezonabil, ce trebuie urmate potrivit art. 6 din Convenția Europeană a drepturilor omului.
Termenul de 30 de zile în care persoană vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral are posibilitatea de a formula plângerea prealabilă este privit în literatura juridică ca fiind un termen de recomandare, motivat de dublarea lui de termenul maxim de 6 luni pentru motive temeinice. Cu toate că termenul de 30 de zile este privit ca fiind unul de recomandare, neformularea plângerii înlăuntrul acestuia conduce la inadmisibilitatea recursului administrativ și implicit a acțiunii în contencios administrativ; doar depășirea lui din motive temeinice și doar pentru 6 luni poate conduce la repunerea reclamantului în termen. Termenul de 30 de zile în care se poate formula recursul administrativ, a mai fost calificat anterior adoptării Legii nr. 554/2004 ca fiind unul de prescripție ori unul imperativ de decădere.
Într-o altă opinie autorul cataloghează termenele de 30 de zile și termenul de 6 luni ca fiind un termen de decădere substanțial (cel de 30 de zile) respectiv un termen maxim de decădere (cel de 6 luni) fără a ține seama de calificarea dată de lege celui de 6 luni ca fiind unul de prescripție.
4.11. Termenul de soluționare a procedurii prealabile
Odată ce autoritatea publică primește o plângere prealabilă, aceasta este obligată să se pronunțe asupra acesteia în termen de 30 de zile de la data înregistrării acesteia. În acest sens art. 2 alin.1 lit. h din Legea 554/2004 prevede ca fiind „nesoluționare în termenul legal a unei cereri – faptul de a nu răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen”. La prevederile acestui articol se face mai apoi trimitere în cuprinsul art. 7 alin. 4 din Legea 554/2004 legiferând că „Plângerea prealabilă, formulată potrivit prevederilor alin. (1), se soluționează în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h).” iar mai apoi în art. 8 alin 1 din lege „Obiectul acțiunii judiciare” unde se arată că „Persoana vătămată… care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă”.
Plecând de la prevederile cuprinse în Ordonanța Guvernului nr. 27/2002 privind reglementarea activității de soluționare a petițiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 233/2002 în literatura de specialitate s-a afirmat ideea că termenul de 30 de zile pentru soluționarea de către autoritatea publică a recursului administrativ ar putea fi prelungit prin decizie a conducătorului autorității pentru o perioadă suplimentară de 15 zile atunci când aspectele cercetate ca urmare a cererii necesită o abordare mai amănunțită, potrivit art. 9 din cuprinsul acestei Ordonanțe a Guvernului.
Dacă plângerea prealabilă formulată de persoana ce se consideră vătămată într-un drept al său este greșit îndreptată, este obligatoriu ca autoritatea ce a înregistrat această plângere să o trimită autorității publice competente caz în care termenul de 30 de zile va curge de la data când plângerea a fost înregistrată la aceasta.
4.12. Neîndeplinirea procedurii prealabile – sancțiune
Odată cu intrarea în vigoarea Legii nr. 29/1990 a contenciosului administrativ, soluțiile adoptate de practica judiciară din România bazate pe prevederile art. 5 din această lege au fost de respingere ca inadmisibile a acelor acțiuni judecătorești în care reclamantul nu a îndeplinit procedura prealabilă în termenul prevăzut de lege.
După modificarea cadrului legislativ prin adoptarea Legii nr. 554/2004 și abrogarea vechii legii, instanțele judecătorești au pronunțat soluții similare, considerând că neîndeplinirea procedurii prealabile de către reclamant conduce la respingerea ca inadmisibilă a acțiunii în contencios administrativ formulată împotriva actului atacat de către reclamant.
Potrivit prevederilor legale, plângerea prealabilă este o condiție obligatorie și nu are un caracter facultativ, îndeplinirea sau neîndeplinirea ei nefiind lăsată la aprecierea părților, astfel că reclamantul în prealabil sesizării instanței de judecată cu cererea sa, este obligat să se adreseze cu plângere prealabilă autorității publice emitente sau celei ierarhic superioare. Neîndeplinirea acestei proceduri administrative, urmează fi sancționată de instanța de judecată cu respingerea acțiunii, fără a mai cerceta fondul acesteia.
În acest sens s-a pronunțat și Înalta Curte de Casație și Justiție, când a decis că este inadmisibilă o acțiune în contencios administrativ fără a fi efectuată anterior procedura prealabilă administrativă, prevăzută de art. 7 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, prin care reclamantul să solicite în prealabil autorității emitente revocarea în tot sau în parte a actului administrativ atacat.
În cazul în care termenul de exercitare a recursului administrativ încă nu a fost depășit, instanța de judecată urmează să respingă cererea pe motiv de prematuritate, în acest caz reclamantul având la dispoziție ca fiind deschisă calea formulării în termen a unui recurs administrativ.
În doctrina și jurisprudența anterioară intrării în vigoare a Noului cod de procedură civilă a fost admisă teza potrivit căreia plângerea prealabilă este o condiție specială a exercițiului dreptului de acțiune în contencios administrativ fiind reglementată prin norme cu un caracter imperativ, astfel că excepția neîndeplinirii procedurii plângerii prealabile poate fi ridicată de către oricare din părți, de procuror, ori de instanța de judecată în orice stare a pricinii, atât în fața instanței de fond cât și a celei de recurs.
După intrarea în vigoare a Noului cod de procedură civilă, regimul juridic al excepției neîndeplinirii procedurii prealabile de către reclamant a fost modificat, în cuprinsul art. 193 al. 2 al acestuia fiind reglementat faptul că „neîndeplinirea procedurii prealabile nu poate fi invocată decât de pârât prin întâmpinare” Faptul de a nu ridica excepția neefectuării procedurii plângerii prealabile în condițiile arătate de lege atrage sancțiunea decăderii.
În conformitate cu prevederile art. 62 alin. 2 ale Noului Cod de procedură civilă, intervenția voluntară poate fi făcută până la închiderea dezbaterilor în fața instanței de fond, iar potrivit art. 64 alin.1 al aceluiași cod, cererea de intervenție alături de copiile de pe înscrisurile care o însoțesc urmează a fi comunicate părților. Odată ce cererea de intervenție a fost admisă în principiu, instanța va fixa un termen pentru formularea întâmpinării. Ca atare, momentul depunerii întâmpinării coincide din punct de vedere teoretic cu momentul procesual în care părțile din litigiul de contencios administrativ vor putea invoca cu succes lipsa procedurii prealabile. Chiar dacă instanța de judecată anterior admisibilității cererii de intervenție este obligată să asculte atât intervenientul cât și părțile din litigiu, raportat la prevederile art. 193 alin. 2 al Noului Cod de procedură civilă, nici una din părți nu va putea ridica excepția lipsei procedurii prealabile la acest termen, excepția putând fi ridicată doar de către pârât prin întâmpinare, și aceasta chiar dacă instanța de judecată urmează să admită în principiu o cerere pe care mai apoi urmează să o respingă ca fiind inadmisibilă. Apreciem că în acest caz se impune modificarea cadrului legal astfel încât ridicarea excepției lipsei procedurii prealabile să poată fi ridicată cu ocazia analizei admiterii în principiu a cererilor de intervenție în nume propriu.
Concluzionând, se poate afirma că procedura prealabilă, deși a rămas obligatorie, excepția de procedură prin care se invocă lipsa acesteia s-a transformat într-o excepție de ordine privată, relativă, invocarea lipsei procedurii prealabile putând fi făcută întotdeauna doar prin întâmpinare.
Respingerea de către instanța de judecată a cererii ca fiind inadmisibilă datorită neîndeplinirii de către reclamant a procedurii prealabile nu împiedică cu nimic pe acesta să deschidă o nouă acțiune dar de data aceasta cu efectuarea acestei proceduri, în condițiile în care termenele de exercitare a recursului administrativ nu au fost depășite.
Din analiza sancțiunii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile se desprinde indubitabil următoarea întrebare: poate fi acceptată ideea existenței efectelor unui act administrativ individual ilegal doar pe considerentul neexercitării unui recurs administrativ într-un termen de 30 de zile da data comunicării acestuia și depășirea acestui termen? Interpretarea strictă formală a textului ar putea conduce la un răspuns afirmativ, bazat pe obligativitatea efectuării plângerii prealabile. Totuși suntem de părere că răspunsul la această întrebare este unul negativ, legalitatea trebuind să predomine în toată sfera actelor administrative; tocmai de aceea reclamantul are la dispoziție o altă instituție aceea a „excepției de nelegalitate” ce potrivit art.4 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 poate fi ridicată de parte oricând în cadrul unui proces, în baza art. 7 alin.5 din aceiași lege fără efectuarea plângerii prealabile „Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate”. Prin intermediul acestei excepții, partea are la dispoziție un important mijloc de apărare prin care poate lipsi de efecte actul a cărei legalitate a fost contestată.
În cazul acțiunilor în contencios administrativ îndreptate împotriva actelor administrative cu caracter normativ nu operează excepția de nelegalitate, controlul judecătoresc al acestora fiind realizat de către instanța de contencios administrativ în cadrul acțiunii în anulare, ce poate fi introdusă oricând fără efectuarea procedurii prealabile.
§5. Procedura contencioasă
5.1. Obiectul acțiunii în contencios administrativ (titlu aflat în lucru)
5.1.1. Diferitele tipuri de acțiuni aferente contenciosului administrativ
5.1.2. Contractele administrative
5.1.3. Acțiunile împotriva ordonanțelor Guvernului
5.2. Cererea de chemare în judecată, întâmpinarea și cererea reconvențională în litigiile de contencios administrativ
În materia contenciosului administrativ analiza cererii de chemare în judecată, ori a întâmpinării, nu ridică probleme deosebite, fiind tratate în mod identic cu cele din cadrul procesului civil. Și în acest caz, cererea de chemare în judecată reprezintă actul procedural prin care reclamantul investește instanța de judecată cu soluționarea cauzei, stabilind practic limitele de desfășurare a procesului în funcție de pretențiile determinate de reclamant.
Cererea de chemare în judecată în cazul unui litigiu în contencios administrativ, se circumscrie în totalitate prevederilor art. 194 din Noul Cod de procedură civilă, cuprinzând următoarele elemente:
a) numele si prenumele, domiciliul sau reședința parților ori, pentru persoane juridice, denumirea si sediul lor. De asemenea, cererea va cuprinde si codul numeric personal sau, după caz, codul unic de înregistrare ori codul de identificare fiscala, numărul de înmatriculare in registrul comerțului sau de înscriere in registrul persoanelor juridice si contul bancar ale reclamantului, precum si ale paratului, daca părțile poseda ori li s-au atribuit aceste elemente de identificare potrivit legii, in măsura in care acestea sunt cunoscute de reclamant. Daca reclamantul locuiește in străinătate, va arata si domiciliul ales in România;
b) numele, prenumele si calitatea celui care reprezintă partea in proces, iar in cazul reprezentării prin avocat, numele, prenumele acestuia si sediul profesional;
c) obiectul cererii si valoarea lui, după prețuirea reclamantului, atunci când acesta este evaluabil in bani, precum si modul de calcul prin care s-a ajuns la determinarea acestei valori, cu indicarea înscrisurilor corespunzătoare.
d) arătarea motivelor de fapt si de drept pe care se întemeiază cererea;
e) arătarea dovezilor pe care se sprijină fiecare capăt de cerere.
f) semnătura.
Toate celelalte dispoziții privind numărul de exemplare, înregistrarea cererii, timbrarea acesteia ori modificarea cererii de chemare în judecată, prevăzute de norma procesual civilă se aplică în mod corespunzător.
Pentru formularea răspunsului față de pretențiile invocate de reclamant, pârâtul are la dispoziție mijlocul procedural al întâmpinării. Întâmpinarea este actul procedural prin care pârâtul răspunde pretențiilor formulate de reclamant, prin intermediul acestuia arătând excepțiile de procedură și apărările de fond prin care înțelege să își formuleze apărarea.
Întâmpinarea formulată de partea pârâtă în cadrul unui litigiu de contencios administrativ, cuprinde aceleași elemente ca și în cazul litigiilor de drept civil, conținutul ei fiind reglementat de prevederile art. 205 din Noul Cod de procedură civilă, respectiv:
a) numele si prenumele, codul numeric personal, domiciliul sau reședința paratului ori, pentru persoanele juridice, denumirea si sediul, precum si, după caz, codul unic de înregistrare sau codul de identificare fiscala, numărul de înmatriculare in registrul comerțului ori de înscriere in registrul persoanelor juridice si contul bancar, daca reclamantul nu le-a menționat in cererea de chemare in judecata Dacă paratul locuiește in străinătate, va arata si domiciliul ales in România;
b) excepțiile procesuale pe care paratul le invoca fata de cererea reclamantului;
c) răspunsul la toate pretențiile si motivele de fapt si de drept ale cererii;
d) dovezile cu care se apăra împotriva fiecărui capăt din cerere;
e) semnătura.
La fel ca și în cazul cererii de chemare în judecată, celelalte dispoziții legale privind depunerea întâmpinării se aplică în mod corespunzător.
Cererea reconvențională reprezintă mijlocul procedural prin care pârâtul în cadrul unui litigiu, ridică în fața reclamantului propriile pretenții față de acesta. Cererea reconvențională trebuie să îndeplinească condițiile prevăzute de lege pentru cererea de chemare în judecată fiind reglementată prin prevederile art. 209 din Noul Cod de procedură civilă.
Fără a ieșii din sfera de analiză a contenciosului administrativ, remarcăm condiția principală de existență a cererii reconvenționale și anume aceea de a fi în legătura directă cu cererea reclamantului, pretențiile urmând să derive din același raport juridic sau strâns legate de aceasta.
Raportat la specificul litigiului de contencios administrativ, în care litigiile sunt circumscrise raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte, posibilitatea de a formula o cerere reconvențională apare destul de izolat, și doar în materia contractelor administrative ori în cazul contenciosului administrativ subiectiv de plină jurisdicție în cazul în care acțiunea principală are ca obiect un act administrativ unilateral individual. În cazul contenciosului obiectiv exercitându-se doar un control judecătoresc al actului administrativ prin prisma legalității sale, apreciem că o cerere reconvențională ar fi inadmisibilă. Apreciem că soluția este identică și în cazul litigiilor de contencios administrativ având ca obiect acte administrative cu caracter normativ.
În toate cazurile în care instanța de judecată în față căreia s-a formulat o cerere reconvențională constată că între cererea principală și cea reconvențională lipsește legătura directă va trebui să dispună disjungerea cererii reconvenționale care îndeplinind toate condițiile unei cereri de chemare în judecată, va forma obiectul unui alt dosar și nu să o respingă ca neîntemeiată .
5.3. Actele ce trebuie atașate cererii
În cazul acțiunilor în contencios administrativ, reclamantul este obligat prin art. 12 al Legii nr. 554/2004 să anexeze la acțiunea formulată copia actului administrativ pe care înțelege să îl considere vătămător și totodată a cărei anulare parțială sau totală o solicită, sau după caz, răspunsul instituției publice prin care i se comunică acestuia refuzul rezolvării solicitări sale, în cazul în care există acest răspuns. Dacă petentul nu a primit niciun răspuns la cererea sa, va depune atașat cererii de chemare în judecată copia cererii, având menționate numărul și data înregistrării la autoritatea publică. Alături de aceste acte, reclamantul mai este obligat să depună la dosar și orice documente prin care face dovada îndeplinirii procedurii prealabile, dacă această procedură a fost obligatorie. Dovada de îndeplinire a recursului administrativ poate fi diferită în funcție de modul de parcurge a acestei proceduri. Așa cum am mai arătat, acest înscris poate fi atât răspunsul negativ sau parțial pozitiv din partea autorității emitente, răspunsul autorității ierarhic superioare dacă acesta există, cât și orice alt înscris prin care se poate face dovada îndeplinirii acestei proceduri administrative.
Dacă acțiunea introdusă de reclamant este îndreptată împotriva autorității care refuză să pună în executare actul administrativ emis în urma unei eventuale soluționării favorabile a cererii ori a plângerii prealabile, acesta va depune la dosar în mod obligatoriu și copia certificată după acest act.
Deși textul art. 12 din Legea nr. 554/2004 nu amintește în mod expres acest lucru, reclamantul este obligat totodată să depună la dosar și dovada achitării taxei de timbru.
Față de textul inițial al art. 12 cu referire la actele ce trebuiesc atașate cererii de chemare în judecată, legiuitorul, prin modificarea acestuia, efectuată prin Legea nr. 262/2007, a înțeles să aducă două completări, una cu referire la situația în care procedura plângerii prealabile nu este obligatorie și o a doua în care acțiunea este îndreptată împotriva refuzului autorității publice de a pune în executare un act administrativ emis în baza cererii formulate de petent ori în urma îndeplinirii procedurii recursului administrativ.
5.4. Termenul de sesizare a instanței de contencios administrativ
Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ a reglementat în cuprinsul art. 11 al acesteia două categorii de termene, unul de prescripție cu o durată de 6 luni și un altul de decădere cu o durată mai mare respectiv 1 an.
Termenele statornicite prin legea nr.554/2004 sunt aplicabile tuturor subiectelor de sesizare a instanței de judecată, art. 11 din lege constituind sediul materiei în această privință, astfel primul termen și anume cel de 6 luni, începe să curgă de la momente diferite în funcție de titularul dreptului la acțiune ori de obiectul acesteia.
Luând în calcul obiectul acțiunii în contencios administrativ, cererile formulate în fața instanței de judecată prin care reclamantul solicită anularea unui act administrativ individual ori a unui contract administrativ, recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei se pot introduce în termen de 6 luni. Termenul începe să curgă de la data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă aceasta în condițiile tipice când petentul formulează o plângere prealabilă iar autoritatea publică emitentă ori ierarhic superioară formulează un răspuns la această plângere prealabilă, data comunicării refuzului nejustificat de soluționare a cererii în cazul în care autoritatea publică emite un asemenea refuz explicit de soluționare a cererii, data expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului legal de soluționare a cererii, data expirării termenului de 30 de zile prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h) din lege, calculat de la comunicarea actului administrativ emis în soluționarea favorabilă a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile la care se poate adăuga termenul de 15 zile în care acest termen poate fi prelungit prin decizie a conducătorului autorității publice, ori data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul contractelor administrative.
Raportat la titularii dreptului la acțiune, potrivit art. 11 alin. 3 din legea 554/2004 termenul curge de la data când prefectul, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenția Națională a Funcționarilor Publici a cunoscut efectiv de existența actului nelegal.
În cazul suspendării, potrivit legii speciale, a procedurii de soluționare a recursului administrativ, termenul de 6 luni în care reclamantul se poate adresa instanței de contencios administrativ începe să curgă după reluarea procedurii plângerii prealabile, de la momentul finalizării acesteia sau de la data expirării termenului legal de soluționare, după caz, dacă a expirat termenul – termenul de 1 an – prevăzut la alin. (2).
Dacă reclamantul nu a introdus acțiunea la instanța de contencios administrativ în termenul de 6 luni prevăzut de lege, pentru motive temeinice, legiuitorul în alin. 2 al art.11 din lege, a statornicit un al doilea termen în care acțiunea poate fi deschisă, de data aceasta de un an. Termenul este de decădere și începe să curgă de la date diferite astfel: curge de la data comunicării actului, de la data luării la cunoștință, data introducerii cererii sau de la data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz. Sintagma pentru motive temeinice nu a fost definită de legiuitor în cuprinsul legii contenciosului administrativ, astfel că stabilirea împrejurărilor concrete în care operează această depășire a termenului revine instanței de judecată, cu raportare la dispozițiile din art. 186 din Noul Cod de Procedură Civilă privind repunerea în termen, respectiv art.2522 privind repunerea în termenul de prescripție din Noul Cod Civil . În vederea admiterii cererii instanța de judecată va avea în vedere „acele împrejurări în care partea poate proba că întârzierea s-a datorat unor motive temeinic justificate”
Legiuitorul în cuprinsul art. 11 alin. 4 din legea nr. 554/2004 a prevăzut și unele acțiuni ce pot fi exercitate oricând nefiind supuse unui termen de prescripție sau de decădere, astfel ordonanțele sau dispozițiile din ordonanțe care se consideră a fi neconstituționale, precum și actele administrative cu caracter normativ care se consideră a fi nelegale pot fi atacate oricând; cu alte cuvinte legea instituie prin acest articol regula generală a imprescriptibilității acțiunii în contencios administrativ prin care se urmărește a se anula respectivele acte.
Termenele prevăzute în materia contenciosului administrativ pentru sesizarea instanței de judecată sunt termene procesuale, calculul lor făcându-se în conformitate cu prevederile art. 181 din Noul Cod de procedură civilă astfel: termenul stabilit pe luni sau ani se împlinește în ziua corespunzătoare din ultima lună sau din ultimul an iar dacă termenul ar trebui să se împlinească într-o zi ce nu are corespondență în ultima lună corespunzătoare cele de început a termenului, acesta se consideră îndeplinit în ultima zi a acestei luni. Dacă ultima zi a termenului cade într-o zi nelucrătoare acesta se prelungește până în prima zi lucrătoare ce urmează.
Sistemul legislativ român cunoaște și unele prevederi speciale, în care termenele de sesizare a instanței de contencios administrativ sun altele decât cele comune în materie statornicite prin intermediul Legii nr. 554/2004, astfel: art.311 din Legea nr. 215/2001 republicată privind administrația publică locală, prevede că „hotărârea de validare sau de invalidare a mandatelor de consilier local poate fi atacată de cei interesați în fața instanței de contencios administrativ în termen de 5 zile de la adoptare, sau de la comunicare pentru cei absenți de la ședința de validare,” art. 893 al aceleiași legi ce reglementează modul în care poate fi atacată hotărârea de validare sau invalidare a mandatelor de consilier județean stabilește termenul de sesizare a instanței după cum urmează: „hotărârea de validare sau invalidare a mandatelor poate fi atacata de cei interesați la instanța de contencios administrativ în termen de 5 zile de la adoptare sau, în cazul celor absenți de la ședința, de la comunicare, iar art. 89 al aceleiași legi arată că „hotărârea de validare sau invalidare a președintelui consiliului județean poate fi atacata de cei interesați la curtea de apel în termen de doua zile de la aducerea la cunoștința publică”.
Astfel de termene mai sunt cuprinse și în alte prevederi legale speciale, dintre carte amintim Legea nr. 393/2004 privind statutul aleșilor locali, ele fiind stabilite în acele cazuri când se dorește o soluționare cât mai rapidă a cauzei deduse judecății.
Încă de la intrarea în vigoare a actualei legi a contenciosului administrativ în forma sa inițială, legiuitorul a prevăzut posibilitatea pentru autoritatea publică de a-și ataca în fața instanței de contencios administrativ propriu act, emis sau adoptat în condiții de ilegalitate și intrat în circuitul civil, solicitând acesteia să constate nulitatea lui. Fără ca legea să prevadă în cuprinsul său un termen în care autoritatea publică poate să se îndrepte în instanță împotriva propriului act, asupra căruia nu se poate pronunța revocându-l datorită intrării sale în circuitul civil, doctrina alături de jurisprudență au considerat că acțiunea împotriva unui asemenea act poate fi introdusă în termenele prevăzute de art. 11 alin. 1 și alin. 2 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. Odată cu modificarea legii contenciosului administrativ prin adoptarea legii nr.262/2007, legiuitorul a modificat art. 1 alin 6, textul acestuia având următorul conținut: „) Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal poate să solicite instanței anularea acestuia, în situația în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice. În cazul admiterii acțiunii, instanța se pronunță, dacă a fost sesizată prin cererea de chemare în judecată, și asupra validității actelor juridice încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum și asupra efectelor juridice produse de acestea. Acțiunea poate fi introdusă în termen de un an de la data emiterii actului”. Prin stabilirea termenului de introducere a acțiunii în anulare, îndreptate împotriva propriului act administrativ nelegal intrat în circuitul civil, legiuitorul a confirmat soluțiile pronunțate în acest sens de instanțele de judecată și totodată susținerile doctrinare.
În activitatea curentă pot apare si situații în care la data sesizării instanței de contencios administrativ, ori pe tot parcursul judecății, persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes să nu cunoască existența și întinderea efectivă a prejudiciului. Acest aspect a fost legiferat prin art. 19 al legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, astfel că persoana vătămată care a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în același timp și despăgubiri se poate adresa instanței de judecată cu cererea de despăgubire cel mai târziu în termen de un an de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei. Plecând de la aceste prevederi, instanța supremă a stabilit că momentul de la care începe să curgă termenul de prescripție pentru acordarea de despăgubiri în cazul în care actul administrativ unilateral a fost anulat, este data rămânerii irevocabile a hotărârii instanței de contencios administrativ, la această dată existența și întinderea pagubei devenind certe.
Dispozițiile legale privind cererile de despăgubiri formulate de partea vătămată potrivit art. 19 alin 1 și 2 din lege, se aplică în mod corespunzător, și contractelor administrative.
5.5. Suspendarea de drept a executării actului administrativ în cazul acțiunilor introduse de prefect ori de către Agenția Națională a Funcționarilor Publici
În baza prevederilor cu privire la tutela administrativă exercitată de către prefect sau de către Agenția Națională a Funcționarilor Publici în baza prevederilor cuprinse în art. 4 al legii contenciosului administrativ, coroborate cu prevederile din legile speciale de organizare a acestor instituții, Prefectul și Agenția pot ataca direct în fața instanței de contencios administrativ actele emise de autoritățile administrației publice locale, dacă le consideră nelegale. În acest caz, actul atacat este suspendat de drept până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei. Suntem așadar în prezența unei suspendări de drept, ope legis, ce face ca actul administrativ considerat ilegal și atacat să nu poată produce efectele scontate la data emiterii sau adoptării lui.
Prin prisma prevederilor cuprinse în Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale în forma ei republicată, actele administrative cu caracter normativ încep să producă efecte juridice la data aducerii lor la cunoștință publică, iar cele cu caracter individual la data comunicării lor, iar aducerea la cunoștință publică a hotărârilor cu caracter normativ se face în termen de 5 zile de la data comunicării oficiale către prefect. Legea nr. 188/1999republicată privind statutul funcționarilor publici reglementează în art. 26 alin. 3 al acesteia, faptul că autoritățile si instituțiile publice au obligația de a comunica Agenției Naționale a Funcționarilor Publici, in termen de 10 zile lucrătoare, orice modificare intervenita in situația funcționarilor publici. Odată actele au fost comunicate în baza prevederilor anterior amintite, prefectul respectiv Agenția Națională a Funcționarilor Publici au la dispoziție un termen de 6 luni în care să se îndrepte în contencios împotriva actelor acestor instituții. Din economia acestor texte de lege, se poate observa că între data începerii producerii efectelor actelor administrative și data unei eventuale suspendări a lor ca efect al atacării actului administrativ în fața instanței de judecată există un decalaj de timp. În această perioadă analizată actul administrativ își poate produce efectele sau chiar și le poate epuiza astfel că admiterea acțiunii principale îndreptată împotriva lui va atrage implicit si desființarea efectelor produse de acesta în baza principiului resoluto jure dantis resolvitur jus accipientis, ori în cazurile în care această desființare nu mai poate avea loc va conduce la acordarea de despăgubiri persoanelor vătămate.
§6. Procedura în fața instanței de contencios administrativ
6.1. Ședința de judecată
Pentru soluționarea litigiilor de contencios administrativ legiuitorul a adoptat o procedură de judecată caracterizată prin celeritate și echilibrarea raportului între părți sub procedural, prevăzută de normele speciale conținute de Legea nr. 554/2004, acestea fiind completate în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte, cu prevederile Codului de procedură civilă.
Fără a intra în sfera de analiză a normelor de procedură aferente dreptului procesual civil, în cuprinsul prezentei lucrări vom încerca să tratăm în mod distinct incidența acestor norme în cazul litigiilor de contencios administrativ, acesta deoarece dispozițiile privind judecata în fața primei instanțe, asupra cărora legea specială nu dispune, sunt comune în bună măsură acestui ultim tip de litigiu astfel dispozițiile privind locul judecării procesului, desfășurarea procesului fără prezența publicului, continuitatea instanței, ordinea judecării cererilor, atribuțiile președintelui completului de judecată, poliția ședinței de judecată, verificările privind prezența părților, existența cazurilor de amânare și toate celelalte dispoziții procesuale privind desfășurarea judecății se aplică în mod corespunzător și în cazul litigiilor de contencios administrativ.
Prin prisma art. 17 respectiv art. 20 alin 2. din Legea nr. 554/2004 procedura de soluționare a litigiilor de contencios administrativ atât la judecata în fond cât și la cea în recurs, se caracterizează prin urgență, precădere, publicitate, și nu în ultimul rând accesibilitate din punctul de vedere al taxelor percepute, astfel cererile adresate instanței se judecă de urgență și cu precădere în ședință publică, în completul stabilit de lege iar pentru acțiunile formulate în temeiul legii contenciosului administrativ se percep taxele de timbru prevăzute de Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 80/2013 privind taxele judiciare de timbru, cu modificările și completările ulterioare, pentru cauzele neevaluabile în bani, cu excepția celor care au ca obiect contractele administrative, care se vor taxa la valoare.
Cererile în materia contenciosului administrativ se soluționează în regim de urgență, procedură greu de aplicat în condițiile actuale de încărcare a instanțelor de judecată, iar soluționarea cu precădere privește prioritatea litigiilor de contencios administrativ în fața altor tipuri de litigii aflate pe rolul instanțelor judecătorești.
Acțiunile formulate în temeiul legii contenciosului administrativ se soluționează în fond de un complet format din 2 judecători, iar în recurs de un complet format din 3 judecători.
În noua accepție a Codului de procedură civilă, potrivit art. 199 din NCPC, cererea de chemare în judecată se înregistrează și primește dată certă prin aplicarea ștampilei de intrare. Potrivit dispozițiilor articolului 193 alineat 2, dovada îndeplinirii procedurii prealabile trebuie să fie atașată cererii de chemare în judecată. După înregistrarea cererii, acesta însoțită de înscrisurile atașate, se predau președintelui instanței de judecată sau persoanei desemnate de acesta în vederea stabilirii completului de judecată.
Odată ce completul de judecată a primit spre rezolvare cauza, acesta verifică dacă cererea de judecată îndeplinește condițiile prevăzute la articolele 194-197 din Noul Cod de procedură civilă. În ipoteza în care cererea nu îndeplinește cerințele anterior enunțate, reclamantului i se vor comunica în scrie lipsurile ei și de asemenea i se va pune în vedere sub sancțiunea anulării cererii ca în termen de 10 zile de la primirea comunicării să aducă completările sau modificările necesare.
Anularea cererii de chemare în judecată va fi dispusă de către instanța de judecată prin încheiere dată în camera de consiliu, dacă obligațiile reclamantului privind completarea sau modificarea cererii nu sunt aduse la îndeplinire în termenul acordat.
Judecătorul apreciind că în cauză sunt îndeplinite toate condițiile formale prevăzute de lege pentru cererea de chemare în judecată, va dispune comunicarea acesteia către pârât, punându-i-se totodată acestuia în vedere faptul că este obligat să depună întâmpinare în termen de 25 de zile de la primirea cererii de chemare în judecată.
Dacă pârâtul depune întâmpinarea în termenul prevăzut de lege, aceasta se comunică de îndată reclamantului care la rândul lui este obligat să depună răspuns la întâmpinare în termen de 10 zile de la comunicare. Răspunsul la întâmpinare nu se mai comunică pârâtului, acesta putând lua la cunoștință de conținutul lui de la dosarul cauzei. În termen de trei zile după depunerea răspunsului la întâmpinare, judecătorul trebuie să stabilească primul termen de judecată, care va fi fixat în cel mult 60 de zile dispunând totodată citarea părților.
Dacă după expirarea termenului de 25 de zile pentru depunerea întâmpinării pârâtul nu depune întâmpinare, ori dacă reclamantul nu formulează răspunsul la întâmpinare în termen de 10 zile judecătorul, la data expirării termenului corespunzător, trebuie să fixeze primul termen de judecată care urmează a fi fixat tot în cel mult 60 de zile dispunând totodată citarea părților.
Ținând seama că litigiile de contencios administrativ urmează a fi judecate de urgență, prin prisma art. 201 alin. 5 al Noului Cod de procedură civilă,judecătorul poate reduce termenele anterior arătate în funcție de specificul cauzei.
6.2. Citarea părților
În conformitate cu prevederile art. 13 din Legea nr. 554/2004, după înregistrarea acțiunii în contencios administrativ și îndeplinirea formalităților prevăzute de art. 201 din Noul Cod de procedură civilă, instanța de judecată dispune citarea părților și poate cere autorității publice al cărei act este atacat să îi comunice de urgență acel act, împreună cu întreaga documentație care a stat la baza emiterii lui: expuneri de motive, referate, rapoarte, avize, procese verbale etc. precum și orice alte lucrări necesare pentru soluționarea cauzei. Raportat la prevederea legală se poate observa că sintagma „poate cere” nu creează o obligație pentru instanța de judecată decât atunci când aceste acte nu au fost depuse la dosar de reclamant, acestuia revenindu-i sarcina de a aduce în fața instanței de judecată probele și dovezile pe care își sprijină cererea revine acestuia și în cadrul litigiilor în contencios administrativ.
Soluția este identică și în condițiile în care reclamant este un terț ce introduce o acțiune în contencios administrativ ori când acțiunea este introdusă de Avocatul Poporului ori de Ministerul Public, caz în care instanța având obligația de a cere autorității publice emitente să îi comunice de urgență actul atacat împreună cu documentația care a stat la baza emiterii lui, precum și orice alte lucrări necesare pentru soluționarea cauzei. Instanța de judecată va proceda în același mod și în cazul în care, acțiunea are ca obiect refuzul de rezolvare a cererii privind un drept recunoscut de lege sau un interes legitim.
În vederea sancționării refuzului autorității publice de a comunica actele solicitate de aceasta în termenul stabilit de instanță, legiuitorul a prevăzut în cuprinsul ultimului alineat al art. 13 posibilitatea pentru instanța de judecată de a obliga conducătorul autorității publice la plata către stat a unei amenzi judiciare,. Astfel, acesta poate fi sancționat printr-o încheiere interlocutorie la o amendă judiciară în cuantum de 10% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de întârziere nejustificată.
6.3. Taxele de timbru.
Potrivit art. 17 alin. 2 din Legea nr. 554/2004, cererile formulate în baza acestei legi sunt supuse regimului te timbraj prevăzut de Legea nr. 146/1997 privind taxele judiciare de timbru, cu modificările și completările ulterioare, pentru cauzele neevaluabile în bani, cu excepția celor care au ca obiect contractele administrative, care se vor taxa la valoare. În conformitate cu prevederile privitoare la timbrare, cererile având ca obiect anularea actului administrativ se timbrează la valoarea fixă de 50 lei, la fel ca și cele prin care se solicită recunoașterea dreptului pretins și emiterea unui act administrativ. Dacă reclamantul solicită și repararea pagubelor suferite, cererea capătă un caracter patrimonial caz în care ea urmează a fi timbrată cu 10% din valoarea pretinsă dar nu mai mult de 300 de lei. Fără a intra în amănunte, apreciem că valoarea taxelor de timbru, reflectă în bună măsură interesul fiscal al legiuitorului la un moment dat, prin raportare la obiectul cauzei, cuantumul taxele de timbru fiind supus periodic actualizării. Astfel, ultima modificare a regimului precum și a valorilor taxelor de timbru a fost adusă prin intermediul Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 80/2013 privind taxele judiciare de timbru.
6.4. Excepțiile procedurale în litigiile de contencios administrativ
Litigiile de contencios administrativ se circumscriu sferei litigiilor civile, astfel că normele de procedură civilă vin să completeze dispozițiile speciale de procedură prevăzute în Legea nr. 554/2004. Altfel spus în soluționarea litigiilor de contencios administrativ instanțele judecătorești, vor aplica normele de procedură civilă pentru desfășurarea judecății cauzei.
Apărările pe care partea pârâtă în cadrul unui litigiu le poate invoca în fața instanței de judecată în vederea combaterii directe a pretențiilor reclamantului ca nedrepte, inexistente sau stinse printr-o cauză ulterioară, poartă denumirea de apărări de fond. Privită într-un sens larg, noțiunea de apărare cuprinde pe lângă apărările care se referă la fondul dreptului și acele obiecțiuni ale oricăreia dintre părți ori chiar ridicate de către instanța de judecată din oficiu care vizează partea formală a judecății.
Excepțiile procesuale sunt catalogate ca fiind incidente ce pot apărea în cursul procesului civil, urmând a fi soluționate de către instanța de judecată înainte de intrarea ei în analiza fondului litigiului, prin intermediul lor de cele mai multe ori pârâtul încercând să întârzie judecata ori să ajungă la respingerea acțiunii ca inadmisibilă. Prin invocarea unei excepții, pârâtul nu neagă existența dreptului subiectiv.
La fel ca și în cazul judecății litigiilor civile, instanța de judecată, potrivit art. 390 din Noul Cod de procedură civilă, înainte de a trece la dezbaterea fondului cauzei, din oficiu sau la solicitarea părților, va pune în discuția acestora, cererile, excepțiile procesuale și apărările care nu au fost soluționate în cursul cercetării procesului, precum și cele care potrivit legii pot fi invocate în orice stare a procesului.
Iată așadar că și în cadrul litigiilor de contencios administrativ, instanța de judecată este obligată să se pronunțe mai întâi asupra excepțiilor de procedură iar mai apoi a celor de fond, o eventuală existență a lor făcând inutilă cercetarea fondului cauzei.
6.5. Probele în litigiile de contencios administrativ
Potrivit art. 258 din Noul Cod de Procedură Civilă, probele se pot încuviința numai dacă sunt întrunite condițiile prevăzute la art. 255 în afară de cazul când ar exista pericolul ca ele să se piardă prin întârziere, respectiv acestea trebuie să fie admisibile potrivit legii și să ducă la soluționarea procesului. În doctrina de specialitate s-a considerat că dovezile pot fi folosite în fața instanței de judecată dacă acestea sunt: legale, verosimile, pertinente și concludente
Legalitatea probei presupune faptul ca proba pe care partea o solicită a fi încuviințată să fie prevăzută ca mijloc de probă de lege și să nu fie interzisă de lege.
Verosimilitatea probei presupune faptul că proba invocată trebuie să facă credibil faptul pretins de parte prin intermediul acestui mijloc de probă.
Pertinența probei, semnifică legătura acesteia cu obiectul procesului.
Concludența probei se referă la capacitatea acesteia de a conduce la soluționarea procesului, fapt pentru care, pe bună măsură s-a afirmat că o probă pertinentă nu este întotdeauna și concludentă pe când o probă concludentă este întotdeauna și pertinentă.
În materia contenciosului administrativ, admisibilitatea și administrarea probelor se realizează în mod identic cu celelalte tipuri de litigii civile, unele discuții putând fi formulate în funcție de specificul contenciosului administrativ obiectiv sau subiectiv,
În cadrul contenciosului subiectiv, atunci când o persoană solicită anularea unui act administrativ unilateral ori cere a i se recunoaște un drept legitim și emiterea unui act administrativ, este necesar ca partea vătămată să poată propune probele pe care înțelege să își susțină acțiunea, instanța de judecată fiind obligată să analizeze admisibilitatea și modul de administrare a probelor, în vederea stabilirii corecte a situației de fapt și pronunțarea unei soluții pe baza probelor administrate.
În cazul în care prin acțiunea în contencios administrativ se controlează strict legalitatea unui act administrativ prin prisma contenciosului obiectiv, de cele mai multe ori probațiunea se limitează doar la actul administrativ contestat precum și la documentele ce au stat la baza emiterii sau adoptării lui.
6.6. Suspendarea de către instanța de judecată a executării actului administrativ
Actele administrative prin natura lor juridică se bucură de prezumția de legalitate. Ca regulă actele administrative sunt executorii din oficiu, nefiind necesară investirea lor cu formulă executorie. Atunci când prin punerea în executare a actului administrativ ar exista riscul producerii unei pagube, datorită aspectului de ilegalitate a acestuia, legiuitorul a prevăzut posibilitatea pentru persoana ce se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim să ceară suspendarea actului atacat. Această instituție a suspendării actului administrativ apare ca o excepție de la regula punerii în executare din oficiu a acestuia.
Suspendarea actului administrativ este legiferată în cuprinsul art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. În accepțiunea Legii nr. 29/1990 a contenciosului administrativ sediul materiei îl constituia art. 9 al acesteia. Față de reglementarea inițială, art. 14 respectiv art. 15 din Legea nr. 554/2004 a suferit o modificare substanțială adusă prin Legea nr. 262/2007, ocazie cu care legiuitorul a ținut seama de criticile și propunerile formulate atât de doctrină cât și de jurisprudența în materie.
Instituția suspendării actului administrativ a fost supusă de mai multe ori și analizei din punct de vedere al constituționalității sale, Curtea Constituțională respingând de fiecare dată criticile aduse sub acest aspect.
În doctrina de specialitate, suspendarea executării actului administrativ a fost definită ca fiind „o măsură de protecție provizorie a drepturilor și intereselor legitime ale destinatarului actului sau ale altor persoane lezate prin acesta, care se dispune în cadrul unei proceduri care nu prejudecă fondul litigiului” fiind considerat totodată un „mijloc pentru asigurarea respectării principiului legalității, care guvernează întreaga activitate a administrației publice”. Un alt autor consideră suspendarea executării silite ca fiind un „instrument juridic pus la dispoziția particularilor care se pretind vătămați precum și o garanție împotriva efectelor vătămătoare ce ar putea fi ireparabile”. Indiferent de modul în care autorii definesc instituția suspendării actului administrativ, rolul administrației publice este acela de a pune în practică executarea legii, astfel că în acest proces, persoana care se consideră prejudiciată într-un drept sau interes al său legitim, prin emiterea unui act administrativ unilateral, are la îndemână prin intermediul instanței de judecată un important instrument procedural, prin care atât timp cât actul criticat se află într-o procedură de control judecătoresc, acesta este lipsit de posibilitatea de a produce efecte.
În baza Legii nr. 29/1990 instanțele judecătorești, în soluționarea litigiilor de contencios administrativ, se puteau pronunța asupra cererilor de suspendare a actelor administrative, doar în cazul în care instanța de judecată era investită cu soluționarea unei cereri având ca obiect anularea actului administrativ. Se poate observa faptul că cererea de suspendare avea un caracter accesoriu, trebuind introdusă odată cu cererea principală. Caracterul accesoriu al cererii de suspendare se păstrează și în noua reglementare a contenciosului administrativ, urmare a adoptării Legii nr.544/2004, astfel că potrivit art. 15 reclamantul poate cere suspendarea executării actului administrativ unilateral și prin cererea adresată instanței competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. Cererea de suspendare se poate formula o dată cu acțiunea principală sau printr-o acțiune separată, până la soluționarea acțiunii în fond. Totuși se observă în această nouă reglementare că cererea poate fi formulată ori împreună cu cererea principală având în acest caz un caracter accesoriu, ori pe calea unei acțiuni separate, caz în care ea urmează a fi soluționată independent de o eventuală cerere de anulare a actului administrativ.
Odată cu noua reglementare legislativă adusă prin Legea nr. 262/2007, suspendarea executării actului administrativ cunoaște o nouă reglementare legislativă, prin care se conferă posibilitatea petentului de a se adresa instanței de contencios administrativ cu o cerere de suspendare a actului administrativ după ce a formulat plângerea prealabilă în fața autorității publice sau a celei ierarhic superioare. Suspendarea poate fi dispusă până la pronunțarea instanței de fond.
Dacă în vechea reglementare, persoana vătămată se putea adresa instanței de judecată cu o cerere de suspendare a actului administrativ doar odată cu sesizarea instanței de judecată prin acțiunea în anularea actului administrativ, noile dispoziții legale ce stabilesc sfera de reglementare a contenciosului administrativ, stabilesc că cererea de suspendare poate fi formulată și în faza de exercitare a recursului grațios, astfel așa cum s-a arătat, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, iar potrivit art. 15 din lege suspendarea actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant odată cu acțiunea principală sau printr-o acțiune separată.
Din economia textului art. 14 respectiv art. 15 din Legea nr.554/2004 se desprinde ideea că suspendarea actului administrativ cunoaște două tipuri: suspendarea actului administrativ ulterior formulării plângerii prealabile și suspendarea actului administrativ solicitată în faza de soluționare de către instanța de judecată a acțiunii principale. Distincția dintre cele două este importantă din punct de vedere a perioadei pentru care operează suspendarea.
Măsura suspendări actului administrativ în baza art. 14 din lege, solicitată după formularea de către persoana vătămată a plângerii prealabile și înainte de a se adresa instanței de judecată cu acțiunea principală în anularea actului administrativ, poate fi dispusă de instanța de contencios administrativ până la pronunțarea instanței de fond, iar dacă suspendarea este solicitată de reclamant prin cererea adresată instanței competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat, indiferent dacă cererea este formulată odată cu acțiunea principală sau printr-o acțiune separată, în baza art. 15 din lege instanța de judecată poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei.
Cererea de suspendare a actului administrativ poate fi formulată oricând pe tot parcursul judecării acțiunii pe fond, competența de soluționare revenind instanței competente să judece fondul litigiului.
Se pun în mod firesc aici următoarele întrebări: ce se întâmplă cu măsura suspendării actului administrativ dispusă de instanța de judecată după formularea plângerii prealabile înaintea formulării acțiunii principale dacă reclamantul nu înțelege să formuleze acțiunea principală în anularea actului în fața instanței de contencios administrativ, ori în ipoteza în care acțiunea principală este respinsă sau admisă, această suspendare operând doar până la pronunțarea instanței de fond. Potrivit art. 14 alin. 1 teza doua din lege, în cazul în care persoana vătămată nu introduce acțiunea în anularea actului în termen de 60 de zile, suspendarea încetează de drept și fără nicio formalitate din partea autorității emitente ori a instanței de judecată. Deși legea nu precizează în mod expres care este momentul de la care începe să curgă termenul de 60 de zile, opinăm că acesta curge de la data când persoana vătămată putea introduce acțiunea principală potrivit art. 11 alin. 1 lit. a și c din legea contenciosului administrativ, deci data la care persoana vătămată putea efectiv să cunoască rezultatul demersurilor efectuate prin intermediul formulării plângerii prealabile, adică data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă ori data expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului legal de soluționare a cererii.
În literatura de specialitate a fost acreditată și ideea că momentul curgerii termenului de 60 de zile coincide cu data rămânerii definitive și irevocabile a hotărârii judecătorești prin care a fost dispusă suspendarea actului administrativ, dar înăuntrul termenului de 6 luni prevăzut pentru sesizarea instanței de contencios administrativ.
În ipoteza în care acțiunea principală este respinsă, suspendarea actului administrativ, dispusă de instanța de judecată în acest caz, încetează. Pentru a fi păstrată ea trebuie să fie solicitată și prin acțiunea principală în anularea actului administrativ în baza art. 15 din legea nr. 554/2004. În condițiile în care acțiunea principală în anularea actului administrativ formulată de persoana vătămată este admisă suspendarea anterior dispusă operează ope legis în baza alin. 4 al art. 15 din Legea nr. 554/2004 nou introdus , astfel: „În ipoteza admiterii acțiunii de fond, măsura suspendării, dispusă în condițiile art. 14, se prelungește de drept până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei, chiar dacă reclamantul nu a solicitat suspendarea executării actului administrativ în temeiul alin. (1) „
Pentru a putea fi suspendat actul administrativ, trebuie ca acesta să fie valid, deci să fie în vigoare și să producă efectele pe care persoana vătămată dorește să le oprească prin formularea în fața instanței de judecată a cererii de suspendare, fiind de neconceput a fi suspendat un act administrativ unilateral ce și-a epuizat efectele pentru care a fost emis sau adoptat, la momentul pronunțării instanței de judecată.
Legea prevede întrunirea cumulativă a trei condiții pentru ca instanța de judecată să poată dispune suspendarea actului administrativ. O primă condiție vizează existența unor cazuri bine justificate, noțiune ce a fost definită prin art. 2 alin. 1 lit. t din legea contenciosului administrativ ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Aceste împrejurări trebuie să fie suficient de puternice pentru a face inoperant principiul conform căruia actul administrativ este executoriu din oficiu. Analiza instanței de judecată nu presupune prejudecarea fondului cauzei ci doar o cercetare a aparenței din care să rezulte o îndoială serioasă cu privire la legalitatea actului. Existența acestor împrejurări trebuie dovedită de reclamant ele neputând fi prezumate. A doua condiție necesar a fi îndeplinită în vederea formulării cu succes a unei cereri de suspendare a unui act administrativ se referă la necesitatea prevenirii unei pagube iminente datorată executării actului administrativ. Pentru clarificarea acestei noțiuni legiuitorul a prevăzut în cuprinsul art. 2 alin. 1 lit. ș din legea contenciosului administrativ faptul că paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Și această condiție este necesar a fi relevată în mod concret de către reclamant, urmând ca mai apoi instanța de judecată analizând-o, să își motiveze hotărârea ținând seama de existența sau inexistența ei.
O ultimă condiție care alături de primele două trebuie să fie îndeplinită, este aceea ca persoana vătămată să solicite suspendarea actului administrativ după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare respectiv după formularea plângerii prealabile, condiție ce se desprinde în mod concret din economia textului art. 14 alin 1 din Legea nr. 554/2004. Deși legea nu o prevede expres, considerăm că de la această condiție există o excepție și anume situația în care Ministerul Public formulează o cerere de suspendare a unui act administrativ normativ, aceasta motivat de prevederile art. 7 alin. 5 din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora în cazul acțiunilor formulate de Ministerul Public nu este obligatorie plângerea prealabilă.
Din punctul de vedere al împărțirii actelor administrative în acte administrative unilaterale cu caracter individual și acte administrative unilaterale cu caracter normativ, legea nu face nici o diferențiere în materia suspendării actelor administrative. Totuși raportat la suspendarea actelor administrative cu caracter normativ, aceasta va putea fi solicitată și de Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare când în cauză este un interes public major, de natură a perturba grav funcționarea unui serviciu public administrativ. Față de reglementarea anterioară modificărilor aduse prin Legea nr. 262/2007 a fost eliminată din cuprinsul textului normativ sintagma „de importanță națională” motiv pentru care, Ministerul Public a dobândit competență să solicite suspendarea actelor administrative normative în toate acele cazuri când este perturbată grav funcționarea unui serviciu public administrativ, și nu doar a celor de importanță națională. Acțiunea introdusă de Ministerul public poate fi determinată de o sesizare ori poate fi formulată din oficiu ca accesorie a unei cereri în anularea unui act administrativ normativ ori ca cerere distinctă dar în legătură cu anularea unui act administrativ normativ.
În practica curentă se poate întâlni situația în care, cu rea intenție, autoritatea publică, după suspendarea actului administrativ atacat emite un nou act cu același conținut ca și cel suspendat de instanță. Potrivit art. 14 alin 5 din lege, acest nou act emis cu același conținut ca și primul, este suspendat de drept, reclamantul putând cere instanței de judecată să constate această suspendare fără a mai fi obligatorie procedura plângerii prealabile. Această soluție a fost consfințită de legiuitor odată cu completarea adusă legii contenciosului administrativ prin Legea nr. 262/2007.
Tot prin modificările aduse de Legea nr. 262/2007 s-a prevăzut în art. 14 alin 6 nou introdus faptul că nu pot fi formulate mai multe cereri de suspendare succesive pentru aceleași motive. Soluția rezultă în mod neîndoielnic din transpunerea în materia contenciosului administrativ a principiului autorității lucrului judecat consacrată în prevederile art. 430 ale Noului Cod de procedură civilă. Instanța de judecată primind o asemenea cerere urmează a o respinge ca fiind inadmisibilă. Cu toate acestea din interpretarea sintagmei „pentru aceleași motive” rezultă faptul că persoana vătămată va putea să formuleze în fața instanței de judecată o nouă cerere de suspendare dacă aceasta este întemeiată pe alte motive ori cazuri bine justificate decât cele avute în vedere la formularea primei cereri. În acest ultim caz instanța de judecată în urma analizei efectuate asupra cererii are posibilitatea să admită, ori să o respingă ca nefondată.
Odată ce solicitarea de suspendare a actului administrativ a fost admisă de către instanța de judecată, hotărârea dată cererii de suspendare formulată ori în condițiile art. 14 ori în cele ale art. 15 din lege, este executorie de drept iar ca efect al admiterii acesteia vor înceta orice forme de executare a actului administrativ, până la expirarea duratei suspendării.
Hotărârea prin care instanța de judecată se pronunță asupra cererii de suspendare poate fi atacată cu recurs în termen de 5 zile de la comunicare. Recursul formulat în termen nu este suspensiv de executare. Raportat la dispozițiile art. 15 alin 4 din legea contenciosului administrativ, se poate observa că recursul formulat împotriva cererii principale va conduce la prelungirea de drept a măsurii suspendării dispusă de instanța de judecată în condițiile art. 14 din lege.
În vederea soluționării cu celeritate a cererilor privind suspendarea actelor administrative, legiuitorul a prevăzut faptul că instanța de judecată este obligată să soluționeze cererea de suspendare, de urgență, cu precădere și cu citarea părților.
6.7. Suspendarea litigiului de contencios administrativ în cazul începerii urmăririi penale
Potrivit art. 19 din Codul de Procedură Penală „judecata în fața instanței civile se suspendă până la rezolvarea definitivă a cauzei penale”. Acest text de lege, prezent în procedura penală consacră regula potrivit căreia „penalul ține loc civilul”, ducând la suspendarea judecății în fața instanței civile până la soluționarea definitivă a cauzei penale. Regula a fost preluată și nuanțată în Noul Cod de procedură penală, ce urmează să intre în vigoare de la data de 01 ianuarie 2014, în art. 27 alin.7 al acestuia statuându-se faptul că „judecata in fata instanței civile se suspenda după punerea in mișcare a acțiunii penale și pana la rezolvarea în prima instanța a cauzei penale, dar nu mai mult de un an” dacă în vechiul Cod de procedură penală litigiul civil era suspendat până la rezolvarea definitivă a cauzei penale, iar doctrina a clasificat regula ca fiind de ordine publică, în Noul Cod de procedură penală vedem că efectele acesteia se atenuează, judecata în fața instanței civile fiind suspendată doar până la rezolvarea în fond a acțiunii penale, și doar pentru o perioadă maximă de un an.
Principiul suspendării cauzei civile în fața celei penale, a fost cuprins de legiuitor în art. 413 alin. 1 pct.2 din Noul Cod de procedură civilă, ca un caz de suspendare facultativă a cauzei civile atunci când: „s-a început urmărirea penală pentru o infracțiune care ar avea o înrâurire hotărâtoare asupra hotărârii ce urmează să se dea, dacă legea nu prevede altfel”.
Textele legislative din cele două coduri de procedură civilă și penală nu a fost puse de comun acord sub aspectul termenului pentru care poate fi suspendată soluționarea cauzei civile, cel civil statuând că aceasta poate dura până la data când hotărârea pronunțată în cauza care a provocat suspendarea a devenit definitivă, iar cel penal dispunând că suspendarea poate fi dispusă până la rezolvarea în fond a acțiunii penale.
Nici sub aspectul caracterului obligatoriu ori facultativ al suspendării litigiului civil în fața celui penal legiuitorul nu a fost consecvent, din economia textului legii penale desprinzându-se foarte clar că procedura suspendării este obligatorie, pe când din cel din procedura civilă arată în mod cât se poate de explicit că această procedură este facultativă, fiind lăsată la aprecierea judecătorului de caz.
Iată așadar încă un caz, în care până la intervenția corectivă a legiuitorului, există posibilitatea ca în practica instanțelor de specialitate să intervină unele interpretări eronate cu consecințe negative asupra procesului de înfăptuire a justiție.
Din punctul de vedere al contenciosului administrativ, prin modificarea adusă de Legea nr. 262/2007 în cuprinsul art. 28 alin. 2 s-a inserat un caz de suspendare a cauzei de contencios administrativ, atunci când s-a început urmărirea penală pentru o infracțiune săvârșită în legătură cu actul administrativ atacat. Dacă în cuprinsul dreptului procesual penal am văzut că suspendarea cauzei este obligatorie, iar în cel procesual civil este facultativă atunci când s-a început urmărirea penală pentru o infracțiune care ar avea o înrâurire hotărâtoare asupra hotărârii ce urmează să se dea, fiind lăsată la aprecierea judecătorului, în materia contenciosului administrativ această suspendare a litigiului este tot facultativă însă luarea măsurii este lăsată la aprecierea persoanei vătămate; astfel judecătorul investit cu soluționarea cauzei nu poate suspenda judecarea acesteia atunci când s-a început urmărirea penală pentru o infracțiune săvârșită în legătură cu actul administrativ atacat, dacă reclamantul – persoană vătămată – stăruie în continuarea judecării pricinii, cu alte cuvinte principiul „penalul ține loc civilul” nu mai este lăsat la aprecierea judecătorului ci la aprecierea exclusivă a uneia din părți și anume reclamantul.
În doctrina de specialitate, această soluție legislativă a fost criticată ca fiind neinspirată, din aplicarea ei în concret, putându-se ajunge la unele soluții în care admiterea unei acțiuni penale în legătură cu un act atacat să conducă la nașterea unui motiv de revizuire a unei soluții date în contencios administrativ față de acel act.
6.8. Introducerea în cauză a funcționarului (titlu aflat în lucru)
6.9. Excepția de nelegalitate
De cele mai multe ori anularea actului administrativ emis cu încălcarea prevederilor legale ori obligarea autorității publice la o anumită conduită juridică față de persoana vătămată se realizează pe calea directă a unei acțiuni în contencios administrativ, formulată de partea interesată împotriva autorității în culpă. În practica curentă însă există și situația când un act administrativ considerat ilegal este atacat pe o cale indirectă, în cuprinsul unui alt litigiu cale indirectă ce are ca scop lipsirea de efecte a actului administrativ unilateral individual. Situația este legiferată în cuprinsul art. 4 din Legea nr. 554/2004, purtând denumire de excepția de nelegalitate.
În doctrina de specialitate s-a conturat o opinie potrivit căreia terminologia utilizată în cuprinsul legii este nefirească sintagma excepția de nelegalitate apreciind că „înfrânge în conținut principiul legalității”, autorul optând pentru utilizarea denumirii de excepția de ilegalitate.
Excepția de nelegalitate, apare în sistemul contenciosului administrativ român prin adoptarea Legii nr. 554/2004, constituind un mijloc de exercitare a controlului judecătoresc asupra actelor administrative individuale, ce urmărește lipsirea de efecte sau invalidarea acelor acte administrative individuale ce au incidență asupra soluționării unui litigiu dedus judecății, în orice fază procesuală a acestuia. Prin urmare, prin intermediul invocării acestei excepții, partea nu urmărește anularea actului administrativ individual criticat ci are interesul ca un actul administrativ să fie eliminat din proces, să nu îi fie opozabil, judecata urmând a se efectua fără ca instanța să țină cont de acel act administrativ. Soluția invocării excepție de nelegalitate apare ca fiind extrem de necesară în acele cazuri în care partea nu a utilizat calea acțiunii directe împotriva unui act administrativ individual în termenele prevăzute de lege, în cauză intervenind sancțiunea decăderii, fiind pusă astfel să suporte rigorile sau efectele unui act administrativ ilegal.
Față de forma sa inițială de la adoptarea Legii nr. 554/2004, textul art.4 a suferit trei modificări succesive, asupra alin. 3 al acestuia pronunțându-se și Curtea constituțională, printr-o decizie ce a admis excepția de neconstituționalitate declarându-l neconstituțional. Modificările textului de lege au fost efectuate după cum urmează: alin. (1) al art. 4 a fost modificat de pct. 5 al art. I din Legea nr. 262 din 19 iulie 2007, publicată în Monitorul oficial nr. 510 din 30 iulie 2007., alin. (1) al art. 4 a fost modificat de art. VII din Legea nr. 202 din 25 octombrie 2010, publicată în Monitorul oficial nr. 714 din 26 octombrie 2010. alin. (2) al art. 4 a fost modificat de pct. 5 al art. I din Legea nr. 262 din 19 iulie 2007, publicată în Monitorul oficial nr. 510 din 30 iulie 2007. alin. (3) al art. 4 a fost modificat de pct. 5 al art. I din Legea nr. 262 din 19 iulie 2007, publicată în Monitorul oficial nr. 510 din 30 iulie 2007. Ultima modificare a textului în discuție a fost efectuată prin pct. 1 al art. 54 din Legea nr. 76 din 24 mai 2012 publicată în Monitorul oficial nr. 365 din 30 mai 2012.
Din economia textului de lege în diferitele sale forme se observă o evoluție a instituției excepției de nelegalitate ce urmează în plan legislativ în concordanță cu criticile aduse în doctrina de specialitate și de asemenea cu soluțiile pronunțate de instanțele judecătorești de contencios administrativ.
Potrivit art. 4 alin 1. al textului de lege, legalitatea unui act administrativ poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. Deși cum arătam mai sus textul de lege a suferit trei modificări succesive față de forma sa inițială în cuprinsul tuturor acestora, excepția de nelegalitate este prevăzută că poate fi ridicată oricând în cadrul unui proces, – formulare ce denotă caracterul său imprescriptibil -, și pe toată durata procesului de judecată ori în ce stadiu de soluționare se află acesta fond, apel sau recurs.
Excepția de nelegalitate poate fi ridicată de către oricare din părțile litigiului sau de instanța de judecată din oficiu, în orice proces de competența instanțelor de judecată, civil, comercial, litigiu de muncă, contencios administrativ sau penal. Fără a se specifica în mod expres în lege, excepția de nelegalitate va putea fi ridicată și de către procuror în condițiile în care acesta participă la dezbateri.
În cuprinsul inițial al legii, competența de soluționare a excepției de nelegalitate a fost transferată de la instanța investită cu soluționarea litigiului principal la instanța de contencios administrativ, în tot acest timp cauza fiind suspendată. Instanța de judecată în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate era competentă să soluționeze cauza doar dacă ea înseși era competentă prin aplicarea regulilor de competență materială și teritorială să judece acțiunea în contencios administrativ în conformitate cu prevederile art. 10 din lege. Rațiunea acestui text de lege ara aceea că instanța de contencios administrativ ar avea o expertiză superioară instanței de drept comun în acțiunile de contencios administrativ, înfăptuindu-se astfel o mai bună administrare a justiției. Soluționarea în fața instanței de contencios administrativ avea loc după procedura de urgență, în ședință publică, cu citarea părților iar începând cu modificarea intervenită prin Legea nr. 262/2007 și cu citarea emitentului. Tot cu această ocazie, textul alin. 2 al art. 4 din lege, se completează cu teza a doua potrivit căreia, excepția de nelegalitate a unui act administrativ unilateral urmează a fi analizată prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul adoptării sau emiterii actului administrativ. Prin adoptarea și intrarea în vigoare a Legii nr. 76/2012 privind punerea în aplicare a Codului de procedură civilă, competența de soluționare a excepțiilor de nelegalitate a fost readusă la instanța investită cu soluționarea cererii principale, din rațiuni credem, de celeritate a proceselor. Astfel instanța de judecată învestită cu fondul litigiului și în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate, dacă constată că de actul administrativ cu caracter individual depinde soluționarea litigiului pe fond, devine ea însăși competentă să se pronunțe asupra excepției de nelegalitate ridicată. Instanța de judecată se pronunță fie printr-o încheiere interlocutorie, ce poate fi atacată doar odată cu fondul, fie prin hotărârea pe care o va pronunța în cauză.
Până la modificarea competenței materiale a instanței de a se pronunța cu privire la excepția de nelegalitate, instanța investită cu soluționarea litigiului pe fond, dacă considera că de actul administrativ atacat depinde soluționarea litigiului dedus judecății sesiza, prin încheiere motivată instanța de contencios administrativ competentă și totodată suspenda cauza; încheierea de sesizare a instanței de contencios administrativ nu era supusă nici unei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare putea fi atacată doar odată cu fondul. De la regula suspendării soluționării litigiului principal exisa mai întâi o singură excepție și anume în cazul în care instanța în fața căreia s-a ridicat excepția de nelegalitate este identică cu instanța de contencios administrativ, așa cum arătam, competentă material si teritorial să o soluționeze. Prin modificările aduse de Legea nr. 202/2010 a mai fost introdus un nou caz de nesuspendare a litigiului și anume atunci când excepția de nelegalitate a fost invocată în cauze penale.
În accepțiunea inițială a textului de lege, instanța de judecată în fața căreia era ridicată excepția de nelegalitate era obligată să se pronunțe asupra excepției invocate prin încheiere motivată, care în cazul admiterii cererii de sesizare a instanței de contencios administrativ nu era supusă nici unei căi de atac iar în cazul respingerii cererii de sesizare a acestei instanțe era supusă căilor de atac odată cu fondul cauzei.
Instanța de judecată a contenciosului administrativ, odată ce era investită cu soluționarea cauzei, era obligată să soluționeze excepția ridicată în procedură de urgență. Soluția adoptată de instanța de judecată putea fi aceea de a respinge cererea ori de admitere a acesteia. Împotriva sentinței pronunțate de instanța de judecată, se putea formula recurs în termen de 5 zile de la comunicare și se judeca în procedură de urgență și cu precădere, în conformitate cu prevederile art. 4 alin. 3 din legea contenciosului administrativ în forma modificată prin Legea nr. 510/2007. Anterior acestei modificări textul legal prevedea că soluția instanței de contencios administrativ este supusă recursului, care se declară în 48 de ore de la pronunțare ori de la comunicare și se judecă în 3 zile de la înregistrare, cu citarea părților prin publicitate, acest din urmă text fiind declarat neconstituțional prin Decizia nr. 647 din 5 octombrie 2006 a Curții constituționale.
Ulterior pronunțării instanței de contencios administrativ asupra excepției de nelegalitate, instanța în fața căruia partea dintr-un litigiu a ridicat această excepție, repunând cauza pe rol, dacă constata că actul administrativ de care depindea soluționarea litigiului a fost declarat nelegal, urma să soluționeze cauza fără a ține seama de acel act.
Tot în forma sa inițială, legea nu făcea distincție între actul administrativ unilateral individual și actul administrativ unilateral normativ din punct de vedere a admisibilității exercitării excepției de nelegalitate. Plecând de la argumente ce țin de coerența legislativă s-a considerat de către instanța supremă că nu există argumente rezonabile pentru ca actele administrative unilaterale normative să fie exceptate de la controlul judecătoresc prin intermediul excepției de nelegalitate. Soluția instanței supreme a fost criticată în doctrină, argumentându-se că acceptarea acestei teze nu se justifică atâta timp cât actele administrative unilaterale pot fi atacate oricând pe calea directă a acțiunii în anulare, care în acest caz are un caracter de imprescriptibilitate. Si în această privință legiuitorul a intervenit clarificând prin Legea nr. 76/2012 privind punerea în aplicare a Codului de procedură civilă faptul că obiect al excepției de nelegalitate poate fi doar actul administrativ cu caracter individual, statuând totodată că actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepției de nelegalitate. Așa cum s-a mai afirmat controlul instanțelor de judecată asupra actelor administrative cu caracter normativ se exercită de către instanța de contencios administrativ în cadrul acțiunii în anulare, ce poate fi introdusă oricând fără efectuarea procedurii prealabile, acțiunea fiind imprescriptibilă.
Cu privire la data emiterii actelor ce pot fi atacate prin intermediul excepției de legalitate, din practica instanței supreme s-a desprins interpretarea conform căreia, în acțiunile începute înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004 nu poate fi ridicată excepția de nelegalitate, această excepție regăsindu-și aplicabilitatea doar în cadrul actelor emise ori adoptate după intrarea în vigoare a legii. Fără a ține seama de practica instanței supreme, legiuitorul prin adoptarea Legii nr. 262/2007 a modificat textul de lege, iar începând cu acest moment, legalitatea unui act poate fi pusă în discuție prin utilizarea excepției de nelegalitate indiferent de data emiterii ori adoptării lui, înainte sau după intrarea în vigoare a Legii 554/2004 „Legalitatea unui act administrativ…indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând…” art. 4 alin. 1 din Legea nr. 554/2004. Asupra acestui text de lege s-a pronunțat și Curtea Constituțională care prin deciziile nr. 425 respectiv 426 din anul 2008 considerând că textul acestora este în concordanță cu legea fundamentală. Mai nou deși textul de lege prevede în mod expres sfera de aplicabilitate a excepției de nelegalitate, instanța supremă a revenit la orientarea ei inițială și în baza conceptelor dreptului comunitar ce prevalează celui național, a promovat soluția potrivit căreia excepția de nelegalitate operează oricând dar numai în cazul acelor acte ce au fost emise ulterior intrării în vigoare a legii contenciosului administrativ.
În privința actelor a exceptate de la controlul direct de legalitate pe calea contenciosului administrativ potrivit art. 126 alin. 6 din Constituția României cu raportare la prevederile art. 5 din legea contenciosului administrativ, în doctrina de specialitate s-au conturat două soluții, una potrivit căreia excepția de nelegalitate în cazul acestor acte ar fi inadmisibilă, dublată de o a doua părere care plecând de la argumentul că pe calea excepției de nelegalitate actul administrativ nu este atacat direct și nu se urmărește anularea lui ci doar ignorarea acestuia într-o anumită cauză consideră că această excepție este admisibilă. Această din urmă soluție a rămas neîmpărtășită de instanța supremă, considerându-se că actele exceptate de la controlul de legalitate pe calea acțiunii în anulare nu pot forma obiect al excepției de nelegalitate.
Fără a mai readuce în discuție acele prevederi analizate deja concluzionăm că după modificarea textului art. 4 in integralitatea sa prin Legea nr. 76/2012 privind punerea în aplicare a Codului de procedură civilă Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces indiferent de data emiterii acestuia, pe calea excepției de nelegalitate. Aceasta poate fi ridicată atât din oficiu de către instanța de judecată cât și de către partea interesată să blocheze efectele unui act administrativ individual în cuprinsul unui proces indiferent de natura cestuia. Odată ce instanța de judecată în fața căreia a fost ridicată excepția de nelegalitate in timpul soluționării fondului litigiului a constatat că de actul administrativ cu caracter individual contestat de oricare din părți depinde soluționarea litigiului pe fond, aceasta devine competentă și este obligată să se pronunțe asupra excepției, fie printr-o încheiere interlocutorie, de admitere sau respingere a acesteia și care poate fi atacată doar odată cu fondul, fie prin hotărârea pe care o va pronunța în cauză.
Chiar dacă textul legal nu mai face nici o referire la citarea părților sau a emitentului actului, plecând de la asigurarea respectării principiului contradictorialității și a dreptului procesual la apărare, precum și ținând seama că prevederile legii contenciosului administrativ se completează cu normele de drept procesual civil, considerăm că se impune ca instanța de judecată, în urma constatării că de actul administrativ cu caracter individual depinde soluționarea litigiului pe fond, este obligată să dispună citarea emitentului actului aceasta în condițiile în care el nu este parte în proces.
Actul administrativ individual asupra căruia instanța de judecată s-a pronunțat constatându-i ilegalitatea nu va fi desființat nefiind prezenți în fața unei acțiuni în anulare ci acesta va deveni inoperant în litigiul în care a fost invocată excepția, instanța fiind obligată în acest caz să soluționeze cauza fără a ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.
Obiect al excepției de nelegalitate poate face doar actul administrativ unilateral individual, urmând ca asupra legalității actelor administrative cu caracter normativ să se pronunțe instanțele de contencios administrativ în cadrul acțiunii în anulare.
Capitolul V
HOTĂRÂRILE PRONUNȚATE ÎN LITIGIILE DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV
§1. Hotărârea judecătorească – preliminarii
Activitatea instanței de judecată se circumscrie scopului final al acesteia și anume soluționarea în concret a litigiului civil dedus judecății.
Într-o formulare deosebit de plastică, „actul jurisdicțional numit generic hotărâre” „reprezintă momentul culminant al fenomenului judiciar” și „semnifică rostirea dreptului”.
Privind din perspectiva genezei unei hotărâri judecătorești, acesta parcurge mai multe etape în evoluția sa, în acest sens distingându-se un număr de patru momente succesive, după cum urmează: procesul de deliberare a soluției ce urmează a fi pronunțată de către instanța de judecată, întocmirea dispozitivului ce încorporează soluția adoptată de instanța de judecată, pronunțarea dispozitivului în ședință publică și redactarea actului final și de dispoziție al judecății.
§2. Noțiunea de hotărâre judecătorească și importanța acesteia
Hotărârea judecătorească sau – sententia – a fost privită de literatura de specialitate ca fiind cel mai important act din procesul de înfăptuire al justiției, catalogată ca fiind actul final de dispoziție prin care instanța de judecată soluționează cauza dintre părți, cu privire la pretențiile pe care acestea le-au dedus judecății, soluția pronunțată având putere de lucru judecat.
Din punct de vedere al importanței sale, hotărârea judecătorească reprezintă chiar scopul urmărit de către părțile litigioase prin deschiderea procesului, constituind rațiunea lui de a fi.
Doctrina de specialitate, alocă hotărârii judecătorești o importanță deosebită, atât prin prisma soluționării litigiului dintre părți și stingerea conflictului juridic dintre ele cât și prin cea a societății în general, hotărârea judecătorească constituind un important mijloc de restabilire a echilibrului social precum și a ordinii de drept. Prin intermediul hotărârii judecătorești, normele de drept substanțial sunt eficientizate și puse în valoare, recunoscându-se astfel acesteia și un caracter educativ, în măsura în care alți membrii ai societății, înțeleg să adopte o conduită similară cu cea a părților din litigiu.
Privită într-un sens cât se poate de larg, noțiunea de hotărâre apare ca fiind o expresie generică, ce înglobează în conținutul său toate acele acte ale instanței de judecată născute din raporturile ei cu părțile unui litigiu și cu privire la desfășurarea procesului civil, la administrarea probelor ori a incidentelor de procedură.
Restrângând sfera de analiză hotărârea judecătorească apare ca fiind actul final și de dispoziție al instanței de judecată prin care acesta tranșează un litigiu. Raportat la obiectul analizei hotărârilor pronunțate de către instanțele de judecată în cazul litigiilor de contencios administrativ, sensul restrâns al hotărârii judecătorești propriu-zise, va face obiectul principal al considerațiilor ce urmează, fără însă a tece cu vedere și celelalte categorii de hotărâri ale instanței de judecată, numite încheieri.
Vechiul Cod de procedură civilă, reglementa hotărârile judecătorești în cuprinsul Cărții a II-a Procedura Contencioasă, Titlul. III Procedura înaintea primei instanțe, Capitolul IV Hotărârile, acesta fiind structurat în șase secțiuni. Noul Cod de procedură civilă alocă pentru legiferarea regimului juridic al hotărârilor judecătorești, în cuprinsul Cărții a II-a, Titlul I, Capitolul IV, tot un număr de șase secțiuni, ce cuprind articolele de la nr. 424 la nr. 455.
§3. Clasificarea hotărârilor judecătorești
Abordarea doctrinară privind clasificarea hotărârilor judecătorești se realizează după numeroase criterii, unele plecând de la cuprinderea lor în legea procedurală civilă, altele de la situațiile concrete ce se pot ivi în practica curentă a instanțelor judecătorești.
Noul cod de procedură civilă realizează o delimitarea cu caracter general între hotărârile judecătorești, plecând de la distincția ce este necesar a fi făcută între obiectul lor. Din acest prim punct de vedere, legea procesuală civilă distinge în art. 424 al Noului Cod de procedură civilă între: sentințe, decizii și încheieri.
În categoria sentințelor judecătorești, legea procesuală civilă include acele hotărâri judecătorești prin care cauza este soluționată de prima instanță sau prin care aceasta se dezînvestește fără a soluționa cauza. Tot în categoria sentințelor sunt incluse și hotărârile judecătorești prin care instanțele de judecată soluționează căile de atac împotriva hotărârilor autorităților publice cu activitate jurisdicțională și a altor organe cu astfel de activitate, în cazurile anume prevăzute de lege.
Deciziile sunt acele hotărâri judecătorești prin care instanța de judecată se pronunță asupra apelului, recursului și recursul în interesul legii, precum și hotărârile pronunțate ca urmare a anulării în apel a hotărârii primei instanțe și reținerii cauzei spre judecare ori ca urmare a rejudecării în fond după casarea cu reținere în recurs.
Hotărârile prin care instanțele de judecată se pronunță asupra cererilor de revizuire sau a celor formulate în cadrul contestației în anulare, sunt denumite sentințe sau decizii în funcție de hotărârea care se atacă.
Față de hotărârile propriu-zise prin care instanța de judecată tranșează litigiul dedus judecății, în activitatea de soluționare a cauzei există și alte hotărâri pe care instanța de judecată poate să le adopte. Toate aceste hotărâri poartă numele de încheieri, dacă legea nu prevede altfel.
Față de clasificarea adusă hotărârilor judecătorești de către legea procesual civilă, în doctrina de specialitate au mai fost identificate câteva criterii de potrivit cărora hotărârile pot fi clasificate. Astfel:
a. după durata acțiunii hotărârilor judecătorești, acestea se împart în hotărâri provizorii și hotărâri propriu zise. Hotărârile provizorii au un efect limitat în timp, de regulă fiind adoptate pentru stabilirea unor măsuri numai pe durata desfășurării procesului. Asupra acestor hotărâri, în funcție de evoluția cauzei dedusă judecății, judecătorul poate revenii, modificându-le sau chiar le poate revoca, atât în cursul judecății cât la sfârșitul acesteia, după cum acesta are și facultatea de a le menține. Hotărârile propriu-zise sunt acele hotărâri prin care se soluționează fondul dreptului, având de regulă o acțiune nelimitată în timp.
b. după cum hotărârile sunt supuse sau nu apelului ori recursului, hotărârile judecătorești sunt împărțite în hotărâri definitive și hotărâri nedefinitive. Puterea legală și forța executorie a acestor hotărâri constituie criteriul de distincție al acestei clasificări. Toate hotărârile judecătorești de primă instanță pentru care legea prevede calea de atac a apelului sau după caz a recursului sunt cuprinse în categoria hotărârilor nedefinitive.
Potrivit art. 634 alin.1 din Codul de procedură civilă, sunt clasificate ca hotărâri definitive următoarele:
1. hotărârile care nu sunt supuse apelului și nici recursului;
2. hotărârile date în primă instanță, fără drept de apel, neatacate cu recurs;
3. hotărârile date în primă instanță, care nu au fost atacate cu apel;
4. hotărârile date în apel, fără drept de recurs, precum și cele neatacate cu recurs;
5. hotărârile date în recurs, chiar dacă prin acestea s-a soluționat fondul pricinii;
6. orice alte hotărâri care, potrivit legii, nu mai pot fi atacate cu recurs.
Din analiza textului alin. 2 al aceluiași articol, se poate individualiza momentul în care hotărârile devin definitive și anume la data expirării termenului de exercitare a apelului ori recursului sau, după caz, la data pronunțării. Legea face distincție în acest caz după cum părțile au exercitat sau nu cale de atac împotriva hotărârii judecătorești pronunțate.
c. plecând de la premisa împărțirii acțiunilor civile în acțiuni în constatare, acțiuni în realizare și acțiuni constitutive de drepturi, și hotărârile judecătorești sunt susceptibile de aceiași clasificare și anume hotărâri judecătorești în constatare, hotărâri judecătorești în realizare și hotărâri judecătorești constitutive de drepturi.
Hotărârile judecătorești în realizarea dreptului sunt cele mai des întâlnite în practica instanțelor e judecată. În antiteză față de acestea, prin hotărârile judecătorești în constatare, reclamantul urmărește simpla recunoaștere de către instanța de judecată a existenței sau a inexistenței unui drept. Acțiunile care conduc la pronunțarea unor hotărâri judecătorești în constatare, sunt denumite în doctrina de specialitate și acțiuni declarative ori în recunoaștere sau în confirmare
Hotărârile care creează modifică sau sting un anumit statut juridic, poartă numele de hotărâri constitutive de drepturi.
d. după cum pot fi puse sau nu în executare, hotărârile judecătorești se împart în hotărâri executorii și hotărâri neexecutorii. De regulă acțiunile în realizarea dreptului conduc la pronunțarea unor hotărâri executorii dacă sunt definitive ori pronunțate cu execuție vremelnică, iar hotărârile neexecutorii sunt pronunțate în acțiunile în constatare. Potrivit art. 624 din Codul de procedură civilă, sunt cuprinse în categoria celor executorii următoarele hotărâri:
1. hotărârile date în apel, dacă prin lege nu se prevede altfel;
2. hotărârile date în primă instanță, fără drept de apel, ori cele în legătură cu care părțile au convenit să exercite direct recursul, potrivit art. 459 alin. (2).
e. din punctul de vedere al conținutului lor, hotărârile judecătorești se grupează în hotărâri integrale și hotărâri parțiale. Ținând seama că instanța este obligată să se pronunțe asupra întregului litigiu, cea mai mare parte a hotărârilor judecătorești o constituie cele integrale. Atunci când legea permite judecătorului să se pronunțe doar asupra unei părți din litigiul dedus judecății, acesta va pronunța o hotărâre parțială.
f. în funcție de modul de condamnare al debitorului, hotărârile judecătorești se clasifică în hotărâri cu condamnare unică și hotărâri cu condamnare alternativă. Hotărârile cu condamnare unică obligă la o prestație determinată, motivat de faptul că prin promovarea acțiunii, creditorul urmărește obligarea debitorului la executarea în natură a obligației acestuia. Hotărârile cu condamnare alternativă prevăd alături de condamnarea principală și o condamnare alternativă, subsidiară, ce urmează a fi executată în condițiile în care nu mai este posibilă executarea condamnării principale, creditorul putând astfel obține contravaloarea în bani a bunului ce între timp a pierit.
§4. Structura și conținutul hotărârii judecătorești
În funcție de obiectul dedus spre soluționare instanței de judecată, conținutul unei hotărâri judecătorești poate fi extrem de variat, totuși legea reglementează în mod expres unele condiții ce trebuiesc respectate cu ocazia redactării ei.
În vechiul cod de procedură civilă, elementele de structură a hotărârii judecătorești au fost prevăzute în mod expres în art. 261 alin. 1, acestea alcătuind împreună cele trei părți componente ale oricărei hotărâri judecătorești. Fără a fi enunțate în mod direct de textul legal, în doctrina de specialitate, cele trei părți esențiale și indispensabile au fost catalogate ca fiind: practicaua, considerentele și dispozitivul hotărârii judecătorești.
Spre deosebire de vechiul cod de procedură civilă, actuala lege procedurală indică în cuprinsul art. 425 alin.1 în mod sistematic, într-un spirit chiar didactic, elementele de structură obligatorii ale hotărârii judecătorești, iar pentru fiecare dintre ele în parte conținutul pe care trebuie să îl cuprindă.
4.1. Practicaua
Practicaua sau partea introductivă ori expozitivă a hotărârii judecătorești cuprinde mențiunile prevăzute de art. art. 233 alin. (1) și (2) din codul de procedură civilă, pentru cuprinsul încheierilor de ședință respectiv: denumirea instanței și numărul dosarului, data ședinței de judecată, numele, prenumele și calitatea membrilor completului de judecată, precum și numele și prenumele grefierului, numele și prenumele sau, după caz, denumirea părților, numele și prenumele persoanelor care le reprezintă sau le asistă, ale apărătorilor și celorlalte persoane chemate la proces, cu arătarea calității lor, precum și dacă au fost prezente ori au lipsit, numele, prenumele procurorului și parchetul de care aparține, dacă a participat la ședință, dacă procedura de citare a fost legal îndeplinită, obiectul procesului, probele care au fost administrate, cererile, declarațiile și prezentarea pe scurt a susținerilor părților, precum și a concluziilor procurorului, dacă acesta a participat la ședință, soluția dată și măsurile luate de instanță, cu arătarea motivelor, în fapt și în drept, calea de atac și termenul de exercitare a acesteia, atunci când, potrivit legii, încheierea poate fi atacată separat, dacă judecarea a avut loc în ședință publică, fără prezența publicului ori în camera de consiliu, semnătura membrilor completului și a grefierului; de asemenea în cuprinsul hotărârii mai trebuie să se arate cum s-a desfășurat ședința, cuprinzând, dacă este cazul, mențiuni despre ceea ce s-a consemnat în procese-verbale separate.
În concordanță cu prevederile art. 233 alin. 3 din NCPC, în cazul în care hotărârea judecătorească se pronunță în ziua în care au avut loc dezbaterile, nu se mai întocmește încheierea de ședință, mențiunile obligatorii prevăzute anterior făcându-se în partea introductivă a hotărârii. Dacă mențiunile obligatorii la care face referire textul legal au fost în schimb consemnate în încheierea de ședință, potrivit art. 425 alin.1 lit. a din Codul de procedură civilă, partea introductivă a hotărârii va cuprinde numai denumirea instanței, numărul dosarului, data, numele, prenumele și calitatea membrilor completului de judecată, numele și prenumele grefierului, numele și prenumele procurorului, dacă a participat la judecată, precum și mențiunea că celelalte date sunt arătate în încheiere.
Toate mențiunile obligatorii ce trebuie arătate de către instanța de judecată în cuprinsul părții introductive au o relevanță deosebit de importantă sub aspectul verificării de către instanțele de control judiciar a legalității și temeiniciei acestor hotărâri.
4.2. Considerentele
Considerentele ca element de structură a hotărârii judecătorești sunt reglementate în art. 425 alin. alin. 1 lit. b al NCPC, constituind motivația de fapt și de drept ce au condus instanța la pronunțarea unei soluții.
În cuprinsul considerentelor se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților;
Concluzia logică ce se desprinde din analiza considerentelor trebuie să fie în deplină concordanță cu dispozitivul hotărârii, o eventuală nemotivare ori neconcordanță între dispozitivul și considerentele hotărârii ducând la în mod inevitabil la casarea ei. Așa cum s-a arătat în doctrină, „scopul motivării este tocmai acela de a fundamenta și explica măsurile luate de instanță” constituind totodată un important instrument „de garanție a imparțialității judecătorului, a calității actului de justiție”
Cu toate că motivarea soluțiilor pronunțate de către instanțele de judecată reprezintă o regulă prezentă în mod tradițional în sistemul de drept românesc fiind totodată prezentă și în marea majoritate a legislațiilor de orientare romano – germană, pentru o scurtă perioadă de timp, între anii 1998 și 2000, legiuitorul român a adoptat sistemul de drept anglo saxon, motivarea nemaifiind considerată o condiție indispensabilă a hotărârii judecătorești pronunțată de către instanța de fond. În acest sens a fost adoptată Ordonanța Guvernului nr.13/1998 care prin modificările aduse art. 261 al vechiului cod de procedură civilă nu a mai prevăzut ca și parte componentă a hotărârii judecătorești arătarea motivelor de fapt și de drept care au format convingerea instanței, cum și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților. Tot atunci s-a prevăzut că doar în cazul în care împotriva hotărârii se declara una dintre căile de atac prevăzute de lege, se vor redacta în termen de cel mult 20 de zile de la data înregistrării la instanța de judecată a căii de atac, sub semnătura judecătorilor, motivele de fapt și de drept care au format convingerea instanței, precum și motivele pentru care s-au înlăturat cererile părților, care vor face corp comun cu hotărârea.
Soluția mai sus arătată deși a condus poate la o degrevare a activității instanțelor de judecată, oferind mai mult confort judecătorilor, nu a fost păstrată, revenindu-se la vechiul sistem.
4.3. Dispozitivul
Dispozitivul unei hotărâri judecătorești cuprinde soluția pronunțată de către instanța de judecată, reprezentând cea mai importantă parte a acesteia. Din punct de vedere tehnic dispozitivul este o reproducere, având același conținut cu minuta redactată după deliberare. În practica judiciară s-a considerat că atunci când între dispozitivul hotărârii și minută nu există concordanță, hotărârea este nulă.
Așa cum arătam anterior, art. 425 din NCPC cuprinde reglementări detailate cu privire la conținutul elementelor de conținut a hotărârii judecătorești, astfel încât și pentru dispozitiv, legiuitorul a prevăzut că va cuprinde în mod obligatoriu numele, prenumele, codul numeric personal și domiciliul sau reședința părților ori, după caz, denumirea, sediul, codul unic de înregistrare sau codul de identificare fiscală, numărul de înmatriculare în registrul comerțului ori de înscriere în registrul persoanelor juridice și contul bancar, soluția dată tuturor cererilor deduse judecății și cuantumul cheltuielilor de judecată acordate în cazul în care acestea au fost solicitate. La o analiză atentă asupra textului se observă cu ușurință că această primă enumerare a elementelor de conținut cuprinde într-o oarecare măsură aceleași elemente ca și cererea de chemare în judecată.
Chiar dacă partea interesată poate cere instanței care a pronunțat hotărârea judecătorească să expliciteze dispozitivul hotărârii atunci când acesta nu este suficient de clar, instanța de judecată nu poate modifica sau completa dispozitivul cu alte elemente necuprinse în minută. Pentru a face posibilă executarea măsurii dispusă de instanța de judecată, redactarea dispozitivului hotărârii judecătorești este necesar a fi făcută în așa fel încât din cuprinsul acestuia să se poată deduce în mod clar condamnarea și limitele acesteia.
În practica curentă a instanțelor judecătorești apare și situația în care hotărârile se dau în folosul mai multor reclamanți sau împotriva mai multor pârâți, caz în care instanța prin dispozitiv va arăta ceea ce se cuvine fiecărui reclamant și la ce este obligat fiecare pârât ori, când este cazul, dacă drepturile și obligațiile părților sunt solidare sau indivizibile.
După ce instanța de judecată în redactarea dispozitivului hotărârii judecătorești va parcurge etapele anterior arătate, în partea finală a dispozitivului va cuprinde mențiunile referitoare la caracterul executoriu al hotărârii, dacă este supusă unei căi de atac ori este definitivă, data pronunțării ei, mențiunea că s-a pronunțat în ședință publică sau într-o altă modalitate prevăzută de lege, precum și semnăturile membrilor completului de judecată. Când hotărârea este supusă apelului sau recursului se va arăta și instanța la care se depune cererea pentru exercitarea căii de atac. Textul de lege obligă instanța de judecată să indice în mod expres doar calea de atac a apelului ori a recursului, arătarea celorlalte căi de atac neconstituind o obligație pentru instanța de judecată.
§5. Lipsa unor elemente de conținut a hotărârii judecătorești, sancțiune
Textul art. 425 al NCPC se rezumă la enumerarea elementelor de conținut ale hotărârii judecătorești, fără a preciza însă în cuprinsul său care sunt sancțiunile incidente în cazul în care lipsește unul dintre aceste elemente de conținut.
Din economia textului legal se desprinde ideea că datorită modului său imperativ de formulare „hotărârea va cuprinde”, lipsa oricăror elemente din conținutul hotărârii judecătorești va conduce la nulitatea acesteia. Dacă în privința celor trei părți indispensabile ale hotărârii judecătorești: practicaua, considerentele și dispozitivul este indubitabil că lipsa din cuprinsul hotărârii a oricăreia dintre ele va fi sancționată cu nulitatea hotărârii, în cazul lipsei unor elemente de conținut ale acestora, soluția este necesar a fi nuanțată. Astfel în cazul lipsei sau indicării greșite a instanței care a pronunțat hotărârea, a numelui judecătorilor care au luat parte la judecată, a numelui a domiciliul ori reședinței părților ori după caz a denumirii și sediului social al acestora, a calității în care părțile s-au judecat, a obiectului procesului, a soluției pronunțate, precum și arătarea că pronunțarea s-a făcut în ședință publică, existența semnăturilor judecătorilor precum și a grefierului, data de pronunțare a hotărârii, dacă judecata a avut loc sau nu în camera de consiliu, dacă părțile au fost sau nu prezente la pronunțare, ori dacă au formulat calea de atac imediat după pronunțare sau au achiesat la prevederile hotărârii judecătorești, opinia separată sau concurentă a judecătorului, este obligatoriu să intervină nulitatea hotărârii. Nu vedem în schimb care este rațiunea pentru care ar trebui să intervină aceiași sancțiune a nulității hotărârii în cazul lipsei din cuprinsul acesteia a indicării contului bancar ori a numelui apărătorilor. Logica se păstrează și în cazul neindicării căilor de atac, a indicării lor greșite ori a indicării greșite a termenului de exercitare a acestora întrucât nici una dintre aceste lipsuri nu-i pot conferii părții un drept pe care nu îl are în virtutea legii, după cum nici nu poate îngrădii ori suprima un astfel de drept existent.
Nulitatea unei hotărâri judecătorești pentru lipsa unora dintre elementele ei de conținut poate fi invocată doar prin căile de atac ordinare sau extraordinare.
§6. Deliberarea și pronunțarea hotărârii judecătorești
Etapa deliberării și a pronunțării unei hotărârii judecătorești reprezintă cel mai important moment al judecății, hotărârea judecătorească reprezentând în sinteză scopul urmărit de părțile litigiante și mai cu seamă a reclamantului. În procesul de adoptare a unei hotărâri judecătorești se disting patru momente distincte, deliberarea, întocmirea dispozitivului, pronunțarea dispozitivului și redactarea hotărârii judecătorești.
6.1. Deliberarea judecătorilor asupra hotărârii
Sub aspectul cuprinderii instituției în norma juridică procesual civilă, vechiul Cod de procedură civilă reglementa în art. 256 alin.1 al acestuia faptul că judecătorii după sfârșitul dezbaterilor, urmează să chibzuiască în secret fie în ședință fie în camera de consiliu.
În actuala reglementare Noul cod de procedură civilă, în art. 394 alin 1 arată că atunci când consideră că au fost lămurite toate împrejurările de fapt și temeiurile de drept ale cauzei, președintele închide dezbaterile, iar mai apoi în art. 395 alin 1 stabilește că după închiderea dezbaterilor, completul de judecată deliberează în secret asupra hotărârii ce urmează să pronunțe
Plecând în analiza deliberării de la momentul când legea stabilește că ea poate fi efectuată de către completul de judecată și anume după încheierea dezbaterilor, se poate concluziona că această procedură poate avea loc după administrarea de către instanța de judecată a tuturor probelor, soluționarea tuturor excepțiilor de procedură ridicate precum și a tuturor incidentelor procedurale ivite pe parcursul judecății.
În literatura de specialitate, deliberarea judecătorilor asupra hotărârii ce urmează a fi pronunțată, a fost definită ca fiind „operația în cadrul căreia judecătorii stabilesc soluția ce urmează să fie pronunțată cu privire la litigiul dintre părți”,
În procesul de stabilire a soluției, instanța de judecată trebuie și este obligată să se pronunțe asupra tuturor cererilor supuse judecății sale, stabilind cu această ocazie starea de fapt corespunzătoare litigiului și totodată norma juridică aplicabilă cauzei.
Procesul de stabilire a soluției de către instanța de judecată, se realizează în secret, putând avea loc de îndată după încheierea dezbaterilor în chiar ședința de judecată ori în camera de consiliu. Față de vechea reglementare, actualul cod de procedură civilă nu mai stabilește alternativ posibilitatea realizării procesului de deliberare fie în camera de consiliu fie în cadrul ședinței de judecată dar este neîndoielnic faptul că deliberarea poate fi făcută atât în cadrul ședinței de judecată cât și în camera de consiliu. Fără a distinge între cele două momente, procesul de deliberare apare ca fiind un proces intern de conștiință a judecătorului, ce este obligatoriu se realizeze în secret, indiferent de complexitatea cauzei.
Atunci când instanța de judecată consideră ca necesar, în cazuri temeinic justificate dacă nu va lua hotărârea de îndată, va putea amâna pronunțarea soluției pentru un termen ce nu poate fi mai mare de 15 zile, caz în care președintele instanței este obligat să anunțe amânarea pronunțări. Tot cu această ocazie președintele instanței poate stabili că pronunțarea hotărârii se va face prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței. Nerespectarea de către instanța de judecată a termenului de 15 zile în care este obligată să se pronunțe nu poate produce nici o consecință negativă asupra hotărârii judecătorești pronunțate.
Cazurile justificate când instanța poate amâna pronunțarea hotărârii asupra cauzei, nu sunt prevăzute în legislația procesuală, fiind lăsate la libera apreciere și poate uneori arbitrară a instanței de judecată.
Dacă instanța de judecată a amânat pronunțarea, ea nu mai poate fi efectuată înainte de data stabilită pentru acest scop.
La procesul de deliberare asupra hotărârii ce urmează a fi adoptată iau parte numai membrii completului în fața cărora au avut loc dezbaterile, fapt pentru care la deliberare nu pot lua parte alte persoane cu ar fi procurorul, grefierul de ședință ori alți judecători ai instanței de judecată.
Dacă în cazul soluționării litigiilor în fond de către judecător unic nu se pune problema de a ști care este ordinea în care este chemat fiecare judecător să se pronunțe asupra soluției ce urmează a fi dată, în cazul soluționării litigiilor de către complete de judecată având doi sau mai mulți judecători, legea stabilește principiul potrivit căruia cel dintâi se pronunță asupra cauzei judecătorul cel mai nou în funcție urmând ca fiecare dintre ceilalți judecători să își exprime pe rând părerea. Pentru a se evita influența pe care președintele ar putea să o exercite asupra celorlalți judecători cu mai puțină experiență acesta urmează să își exprimă opinia cel din urmă.
În activitatea curentă a instanțelor de judecată se poate ivi situația în care unul dintre membrii completului de judecată ce a participat la judecarea cauzei să nu își mai desfășoare activitatea ca judecător al aceleiași instanțe, fiind promovat la o instanță superioară ori transferat în cadrul altei instanțe de judecată. În acest caz el este obligat să se pronunțe asupra tuturor cauzelor la care a participat. În cazul în care acesta și-a pierdut calitatea de judecător ori a fost suspendat din funcție, instanța de judecată este obligată să repună cauza pe rol, astfel încât părțile să poată pune concluzii în fața completului legal constituit. Repunerea pe rol a cauzei se realizează întotdeauna cu citarea părților.
Dacă în cazul hotărârilor pronunțate în litigiile soluționate de judecător unic, adoptarea soluției nu ridică probleme sub aspectul numărului de voturi necesar adoptării acesteia, în cazul hotărârilor adoptate de către completele de judecată, formate din doi sau mai mulți judecători, hotărârea este necesar a fi luată ca rezultat al acordului de voință al judecătorilor din compunerea completului. Așa cum arătam anterior, procesul de deliberare prin care un judecător ajunge la soluția pe care o consideră ca fiind de adoptat într-o anumită cauză, este un act de conștiință proprie a acestuia astfel încât nu întotdeauna există unanimitate cu privire la soluția ce urmează a fi dispusă. În acest caz, NCPC în art. 398 alin. 2 dispune că atunci când unanimitatea în cadrul completului de judecată nu poate fi realizată, hotărârea se ia cu majoritatea membrilor acestuia, iar dacă din procesul de deliberare rezultă mai mult de două opinii, judecătorii ale căror păreri se apropie mai mult sunt datori să se unească într-o singură opinie.
6.2. Soluționarea cauzei în complet de divergență
Tot în aceiași ordine de idei există posibilitatea ca în procesul de deliberare să nu se poată întruni majoritatea de voturi, spre exemplu în cazul litigiilor soluționate în complet format din doi judecători, un dintre aceștia să opteze pentru admiterea acțiunii pe când celălalt să aleagă respingerea ei. În acest caz, în care majoritatea prevăzută de lege nu poate fi realizată, procesul urmează a se rejudeca în complet de divergență. Constituirea completului de divergență va fi realizată prin includerea în completul inițial și a președintelui instanței sau a vicepreședintelui, a președintelui de secție ori a unui judecător desemnat de președinte.
În concordanță cu prevederile art. 399 alin 1 din NCPC, în cazul în care majoritatea nu poate fi realizată, divergența se judecă în aceeași zi sau, dacă nu este posibil, într-un termen care nu poate depăși 20 de zile de la ivirea divergenței, cu citarea părților. În pricinile considerate urgente acest termen nu poate fi mai mare de 7 zile. Textul de lege reglementează pentru soluționarea cauzei în regim de divergență faptul că ea se soluționează atunci când este posibil în aceiași zi iar dacă nu acesta poate fi făcută într-un termen ce nu poate fi mai mare de 20 de zile de la data în care a apărut divergența în cadrul completului de judecată. Citarea părților este obligatorie în toate acele cazuri în care partea ori părțile nu au fost prezente în fața instanței la data la care s-a judecat cauza în fond ori atunci când instanța a stabilit un termen pentru soluționarea divergenței înlăuntrul celor 20 de zile. Dacă cauza dedusă soluționării de către instanța de judecată este considerată a fi urgentă termenul stabilit de instanță este obligatoriu a fi de maxim 7 zile.
Obiectul divergenței este stabilit cu rigurozitate în alin. 2 al art. 399 din NCPC, dezbaterile urmând a fi reluate doar asupra chestiunilor rămase în divergență deci practic asupra acelor chestiuni asupra cărora nu s-a putut stabili unanimitatea și care se anunță părților în ședință. Instanța de judecată este totuși îndreptățită, atunci când apreciază că este necesar, să administreze noi dovezi și să ordone orice alte măsuri îngăduite de lege. Concluziile formulate de părți sunt obligate a se circumscrie doar asupra chestiunilor divergente.
Urmare a dezbaterii cauzei în complet de divergență, judecătorii urmează să delibereze, adoptând hotărârea cu unanimitate de păreri, ori în cazul în care aceasta nu se poate realiza, hotărârea va fi luată cu majoritate de voturi, judecătorii având facilitatea legală de a reveni asupra opțiunii care a provocat divergența.
Deliberarea de către completul de divergență poartă asupra cauzei în ansamblul ei atunci când divergența s-a ivit în legătură cu întregul acesteia.
Dacă divergența de păreri a judecătorilor s-a ivit cu ocazia soluționării unui incident de procedură ori a altei chestiuni prealabile judecății în fond a cauzei iar aceasta nu privește soluția ce trebuie dată întregii cauze, după judecarea chestiunilor rămase în divergență, completul care a judecat înainte de ivirea ei va putea continua judecarea cauzei.
6.3. Repunerea pe rol a cauzei
Dacă până la acest moment am analizat posibilitatea de a repune cauza pe rol datorită unei divergențe apărute între membrii completului de judecată cu privire la soluțiile ce ar putea fi adoptate de către instanța de judecată, legea procesual civilă reglementează această procedură și din prisma unei facilități directe pentru instanța de judecată ca atunci când în procesul de deliberare consideră necesar, pentru administrarea unor probe sau lămuriri noi să dispună repunerea pe rol a cauzei. În vederea asigurării contradictorialității soluționării cauzei, soluționarea cauzei după repunerea pe rol se va efectua întotdeauna cu citarea părților.
Întemeiată pe prevederile art. 176 pct. 6 al Noului Cod de procedură civilă, nerespectarea dispozițiilor legale privind judecarea cauzei în complet de divergență este sancționată cu nulitatea hotărârii pronunțate.
6.4. Redactarea dispozitivului
Odată cu încheierea deliberării și adoptarea de către instanța de judecată a unei hotărârii asupra litigiului dedus judecății, judecătorii vor trece de îndată la un alt moment din procesul de adoptare a unei hotărâri judecătorești și anume cel al redactării dispozitivului sau al minutei.
Vechiul cod de procedură civilă prevedea pentru această procedură, că după ce s-a întrunit majoritatea, se va întocmii de îndată dispozitivul hotărârii, fără a se face vorbire în mod expres în cuprinsul acestuia despre minută. Denumirea de minută a fost dată în practica judiciară dispozitivului ce încorporează în el soluția dată de instanța de judecată asupra litigiului dedus judecății.
Actualul cod de procedură civilă, într-un mod mult mai corect, în art. 401 al acesteia se referă în mod expres la minută, ca act procedural ce se întocmește de îndată după deliberare și care cuprinde soluția asupra căreia judecătorii s-au oprit fie de admitere fie de respingere a cererii.
Între minuta redactată imediat după deliberare și cuprinsul dispozitivului hotărârii judecătorești redactate de către instanța de judecată este obligatoriu să existe o identitate completă, neconcordanța dintre cele două ducând inevitabil la nulitatea hotărârii
Raportat la cuprinsul minutei, se poate arăta că ea trebuie să cuprindă în termeni imperativi și lipsiți de orice echivoc, soluția asupra tuturor cererilor formulate de părți și eventual asupra incidentelor ivite și unificate cu fondul, dar în același timp ea nu trebuie să conțină nici o referire la motivele de fapt și de drept care au determinat judecătorii să adopte soluția și de asemenea nu trebuie să facă nici o referire la concluziile părților din litigiu.
În cuprinsul minutei vor fi arătate atât soluția adoptată de către instanța de judecată cât și eventualele opinii separate ale opiniilor aflați în minoritate. Motivarea opiniilor se va arăta în cuprinsul hotărârii judecătorești redactate.
În practica curentă a instanțelor de judecată, redactarea minutei se făcea de cele mai multe ori pe actul de investire a instanței – cererea de chemare în judecată, cererea de apel ori cea de recurs – ori pe ultima încheiere de la dosar. Redactarea minutei mai este posibil a fi efectuată pe orice alt act important de procedură ori chiar pe o coală distinctă, ceea ce este important este ca acel act să se atașeze la dosar.
Sub sancțiunea nulității hotărârii pronunțate în cauză, minute este obligatoriu să fie semnată pe fiecare pagină de către toți judecătorii și după caz de magistratul asistent, urmând ca mai apoi conținutul acesteia să fie transcris integral ori în extras, de către președintele completului ori de către alt judecător din compunerea acestuia în condica ședințelor de judecată. După semnarea minutei pe fiecare pagină, aceasta se va consemna într-un registru special ținut la grefa instanței, registru ce poate fi ținut și în format electronic.
6.5. Pronunțarea hotărârii judecătorești.
Nici o hotărâre judecătorească nu poate exista atât timp cât aceasta nu a fost adusă la cunoștința părților prin pronunțare. În acest sens, după etapele deliberării asupra hotărârii ce urmează a fi pronunțată și întocmirea minutei, instanța de judecată va trece la pronunțarea hotărârii judecătorești.
În vederea asigurării publicității dezbaterilor, în antagonism față de etapa de deliberare în cadrul căreia procedurile se desfășoară în secret, pronunțarea minutei se realizează întotdeauna în ședință publică.
Vechiul Cod de procedură civilă prevedea în art. 258 alin 2 faptul că dispozitivul se pronunță de președinte în ședință chiar în lipsa părților. Se poate observa cu ușurință că în această reglementare, atributul pronunțării aparținea doar președintelui completului de judecată care era obligat să pronunțe în ședință publică conținutul minutei indiferent dacă părțile arau sau nu de față.
Actuala lege procedurală civilă aduce unele nuanțări în modul de pronunțare de către instanța de judecată a minutei. Astfel, în condițiile în care pronunțarea nu a fost amânată și odată cu anunțarea termenului la care a fost amânată pronunțarea președintele nu a stabilit ca pronunțarea hotărârii să se facă prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței în conformitate cu prevederile alin 2 al art. 396, hotărârea se va pronunța în ședință publică, de către președinte completului de judecată sau de către unul dintre judecătorii ce au făcut parte din completul de judecată, care va citi minuta. Spre deosebire de vechea reglementare, actualul cod de procedură civilă permite președintelui completului de judecată să desemneze un alt judecător dintre membrii completului pentru a citi în cadrul ședinței publice soluția transpusă în cuprinsul minutei. Soluția legislativă apare ca fiind utilă, conducând la decongestionarea activității președintelui și totodată la o mai echilibrată repartizare a activității în cadrul completului de judecată.
Pronunțarea dispozitivului hotărârii se realizează la locul unde s-au desfășurat dezbaterile, aceasta efectuându-se de regulă în sala de judecată de la sediul instanței, iar dacă dezbaterea cauzei s-a realizat într-un alt loc, pronunțarea este obligatoriu să fie efectuată la locul dezbaterii cauzei.
Odată cu citirea minutei, președintele completului sau judecătorul desemnat de acesta pentru pronunțarea minutei va indica și calea de atac ce poate fi folosită împotriva hotărârii judecătorești.
Vechiul cod civil prevedea faptul că pronunțarea se efectua chiar în lipsa părților. Față de reglementarea veche, actualul Cod de procedură civilă nu mai prevede nimic cu privire la cerința de prezență a părților, astfel încât pronunțarea va putea fi efectuată atât în prezența părților cât și în lipsa lor sau atunci când doar unele dintre ele sunt prezente.
Data la care minuta a fost pronunțată în ședință publică, devine data la care hotărârea judecătorească capătă dată certă.
6.6. Redactarea hotărârii judecătorești
În procesul de geneză a unei hotărâri judecătorești nu este suficient ca hotărârea la care a ajuns instanța să fie doar adusă la cunoștința părților prin pronunțarea ei, ci este necesar ca instanța de judecată să procedeze la redactarea în ansamblu a hotărârii judecătorești cu toate cele trei părți componente ale acesteia practicaua sau partea introductivă, considerentele și dispozitivul.
Codul de procedură civilă, cuprinde în cadrul art. 426 al acestuia principalele reguli cu privire la redactarea în ansamblu hotărârii judecătorești și semnarea acesteia, stabilind în termeni cât se poate de imperativi că hotărârea se redactează de judecătorul care a soluționat procesul. Sub acest aspect legea nu face nici o deosebire între președintele completului de judecată ori alt membru al acestuia astfel încât oricare dintre ei este îndrituit să efectueze redactarea hotărârii, această procedură putând fi efectuată de președinte ori de oricare dintre judecătorii desemnați de acesta.
În cazul litigiilor în care în compunerea completului de judecată intră și asistenți judiciari, președintele îl va putea desemna pe unul dintre aceștia să redacteze hotărârea.
Cu privire la posibilitatea președintelui de a desemna un redactor al hotărârii se impune totuși o nuanțare și anume aceea că judecătorul sau asistentul judiciar care are o opinie separată nu va fi desemnat să redacteze hotărârea judecătorească el urmând să își redacteze propria opinie care va cuprinde atât expunerea considerentelor, cât și soluția pe care a propus-o. Soluția este identică și în cazul în care, judecătorul este de acord cu soluția, dar pentru considerente diferite față de ceilalți membrii ai completului, caz în care acesta își va redacta separat opinia concurentă.
Hotărârea judecătorească este obligatoriu a fi semnată de membrii completului de judecată și de către grefier . Spre deosebire de minuta care se semnează pe fiecare pagină doar de către membrii completului de judecată, hotărârea judecătorească se semnează atât de membrii completului de judecată cât și de grefierul de ședință.
Regimul juridic în cele două cazuri de necesitate a semnării minutei ori a hotărârii finale este diferit, astfel dacă în cazul minutei nesemnarea acesteia în modul prevăzut de lege conduce la nulitatea ei, nulitate ce nu mai poate fi remediată, în cazul nesemnării hotărârii judecătorești finale, legea acceptă ca neregularitatea să poată fi remediată, astfel: dacă vreunul dintre judecători este împiedicat să semneze hotărârea, ea va fi semnată în locul său de președintele completului, iar dacă și acesta ori judecătorul unic se află într-o astfel de situație, hotărârea se va semna de către președintele instanței.
Posibilitatea de remediere a neregularității este admisă și în cazul nesemnării hotărârii judecătorești de către grefierul de ședință, astfel că atunci când acesta este în imposibilitate de a semna hotărârea, aceasta va fi semnată de grefierul-șef. În toate cazurile se face mențiune pe hotărâre despre cauza care a determinat împiedicarea semnări ei.
Potrivit alin 5 art. 426 NCPC, hotărârea judecătoreasă este obligatoriu să fie redactată și semnată în cel mult 30 de zile de la pronunțare. Tot în același termen este obligatorie și redactarea și semnarea opiniei separate a judecătorului rămas în minoritate, precum și, când este cazul, opinia concurentă. Deși textul legii denotă o formulare cu un ridicat caracter imperativ, legea nu prevede nici o sancțiune pentru nerespectarea de către instanța de judecată a acestui termen, putându-se angaja cel mult o răspundere disciplinară a judecătorilor ce sunt vinovați. Privind din această perspectivă și raportat la gradul actual de încărcare al instanțelor judecătorești, redactarea hotărârilor în termenul maxim de 30 de zile de la pronunțare rămâne doar deziderat la procesului de înfăptuire al justiției.
Hotărârea se redactează în două exemplare originale, dintre care unul se atașează la dosarul cauzei, iar celălalt se va depune spre conservare la dosarul de hotărâri al instanței, ambele exemplare purtând semnătura tuturor membrilor completului de judecată precum și a grefierului de ședință.
Odată cu redactarea hotărârii judecătorești, există posibilitatea apariției unor erori în cuprinsul acesteia ce este necesar a fi remediate. Adăugirile, schimbările sau corecturile în cuprinsul hotărârii vor trebui semnate de judecători, sub sancțiunea neluării lor în seamă.
6.7. Comunicarea hotărârii judecătorești
Imediat după redactarea hotărârii și semnarea ei de către toți judecătorii și de grefier, hotărârea urmează a fi comunicată părților litigiante.
În reglementarea vechiului cod de procedură civilă, se comunicau din oficiu părților doar acele hotărâri împotriva cărora se putea exercita calea de atac a apelului ori a recursului, în aceste cazuri fiind știut că termenul de exercitare a căii de atac curge de la data comunicării hotărârii judecătorești, sediul materiei fiind art. 266 alin 3 al vechiului cod de procedură civilă.
Noua reglementare procesual civilă modifică modul de comunicare din oficiu al hotărârilor judecătorești, stabilind că acestea se vor comunica din oficiu părților chiar dacă sunt definitive, astfel în art. 427 alin.1 al NCPC se prevede: „Hotărârea se va comunica din oficiu părților, în copie, chiar dacă este definitivă. Comunicarea se va face de îndată ce hotărârea a fost redactată și semnată în condițiile legii. Se observă că față de vechea reglementare, legiuitorul a înțeles să oblige instanța de judecată să facă cunoscute părților toate hotărârile sale inclusiv cele irevocabile, părțile având astfel posibilitatea de a cunoaște în întregime soluția instanței de judecată sub toate aspectele sale de conținut. Soluția adoptată este extrem de benefică, fiind nefiresc ca părțile să nu poată cunoaște motivele avute în vedere de către instanța de judecată pentru pronunțarea unei soluții în cauză, cum de asemenea, partea interesată poate în acest mod să își evalueze posibilitățile de a pune în executare silită hotărârea, ori să ceară îndreptarea unor greșeli materiale ori a interpretării sau completării hotărârii în discuție.
În toate cazurile hotărârea judecătorească se comunică părților în copie, cele două exemplare originale fiind păstrate în condițiile prevederilor art. 426 alin6 din NCPC
În practica curentă a instanțelor judecătorești există posibilitatea ca printr-o hotărâre judecătorească să se dispună unele măsuri cu privire la unele registre publice aflate în păstrarea unor terțe instituții ce nu au fost parte în proces. Dacă prin hotărârea judecătorească definitivă se dispune efectuarea unor înscrieri în cartea funciară, ori în alte registre publice, instanța de judecată este obligată să comunice tot din oficiu hotărârea sa către instituția sau autoritatea publică ce are în păstrare ori gestiune acele registre. Instituțiile anterior menționate au astfel posibilitatea și totodată obligația de a lua act de prevederile cuprinse în dispozitivul hotărârii și să întreprindă demersurile necesare actualizării registrelor în concordanță cu cele dispuse de către instanța de judecată.
Soluția adoptată de legiuitor pentru registrele publice este identică și în cazul în care printr-o hotărâre definitivă s-a dispus anularea, în tot sau în parte, a unui act notarial caz în care această hotărâre se comunică din oficiu de îndată notarului public instrumentator, direct ori prin intermediul camerei notarilor publici în circumscripția căreia funcționează.
Hotărârile judecătorești chiar dacă nu sunt definitive se comunică, din oficiu și autorității sau instituției naționale cu atribuții de reglementare în materie în cazul în care prin acestea instanța se pronunță în legătură cu unele prevederi cuprinse în Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene și în alte acte juridice ale Uniunii Europene.
§7. Îndreptarea lămurirea și completarea hotărârii judecătorești
În practica curentă a instanțelor de judecată se poate întâmpla să apară unele greșeli atât cu privire la judecata în fond a cauzei cât și cu privire la redactarea materială a hotărârii judecătorești. Eventualele greșeli de judecată ce ar putea fi săvârșite de către instanța de fond, pot fi remediate doar prin exercitarea căilor de atac iar erorile materiale de redactare a hotărârii judecătorești, se pot îndrepta direct de către instanța ce a pronunțat hotărârea.
Dacă înainte de a fi comunicată hotărârea judecătorească către părți ori alte instituții interesate, se descoperă eventuale greșeli de redactare, corectura acestora în cuprinsul hotărârii se poate face din oficiu cu semnătura judecătorilor, sub sancțiunea neluării lor în seamă.
Cu totul alta este soluția atunci când hotărârea judecătorească a fost deja comunicată, în acest caz fiind incidente prevederile art. 442-447 din NCPC privind îndreptarea lămurirea și completarea hotărârii judecătorești.
7.1. Îndreptarea hotărârii
Odată cu procesul de elaborare a unei hotărâri judecătorești există posibilitatea apariției unor erori materiale de mică importanță. În literatura de specialitate, sintagma folosită de legiuitor și anume „eroare materială” sa considerat că se referă la acele greșeli ce au fost făcute cu ocazia redactării hotărârii judecătorești de o însemnătate foarte mică și care nu afectează legalitatea și temeinicia hotărârii. În vederea remedierii acestora, legiuitorul a instituit o procedură relativ simplă și rapidă prin care instanța ce a pronunțat hotărârea are posibilitatea de a repara erorile materiale fără a ca practic să se revină asupra substanței hotărârii.
Vechea reglementare procesual civilă stabilea în cuprinsul art. 281 alin. 1 faptul că „erorile cu privire la numele calitatea și susținerile părților sau cele de calcul precum și orice alte erori materiale din hotărâri sau încheieri pot fi îndreptate din oficiu sau la cerere”
Față de prevederile din vechiul cod de procedură civilă, în NCPC se inserează alături de erorile ce pot interveni în procesul de redactare și eventualele omisiuni intervenite tot cu același prilej, textul legal fiind reformulat într-o foarte mică măsură. Astfel conform art. 442 alin. 1 din NCPC „erorile sau omisiunile cu privire la numele, calitatea și susținerile părților sau cele de calcul, precum și orice alte erori materiale cuprinse în hotărâri sau încheieri pot fi îndreptate din oficiu ori la cerere”.
Îndreptarea hotărârii cu privire la o eroare materială apărută în cuprinsul ei poate fi făcută de către instanța judecătorească din oficiu sau la cererea formulată de oricare din părți în fața instanței care a pronunțat hotărârea judecătorească și nu poate fi efectuată pe calea de atac a apelului sau a recursului.
Cererea de îndreptare a erorii materiale poate fi formulată oricând și împotriva oricărei hotărâri judecătorești indiferent dacă aceasta este susceptibilă sau nu de a fi pusă în executare silită, legea neinstituind un termen pentru exercitarea acesteia sau o restrângere la anumite tipuri de hotărâri. Dacă privim prin prisma eficienței acestei proceduri de îndreptare a erorilor materiale din cuprinsul hotărârilor judecătorești, se observă că hotărârile nesusceptibile de executare silită pot face oricând obiectul unei cereri de remediere , nefiind afectate de un termen de prescripție a dreptului de a cere executarea silită. Deși legea nu reglementează, se poate observa că îndreptarea erorilor materiale din cuprinsul hotărârii își pierde eficacitatea, fiind lipsită de interes odată cu împlinirea termenului de prescripție, în acest caz stingându-se dreptul de a obține executarea silită a dispozițiilor cuprinse în hotărâre.
Procedura de îndreptare a hotărârii judecătorești nu poate fi utilizată pentru modificarea unor elemente din dispozitivul acesteia, ori pentru schimbarea modului de rezolvare a unor probleme de drept sau a părților în raport cu care a fost pronunțată hotărârea.
Sub aspectul persoanei care a determinat apariția greșelii materiale, este irelevant dacă aceasta a fost determinată de către judecător sau de grefier ori de către una din părțile în cauză, fiind suficient ca ea să fi fost inserată în cuprinsul hotărârii putând astfel să afecteze eficacitatea sau executarea hotărârii.
Din economia textului prevederii legale rezultă că inserarea în cuprinsul hotărârii judecătorești, în oricare din părțile sale componente, a unor prevederi greșite trebuie să fie involuntară, adică erorile sau omisiunile să nu fie opera voluntară a instanței de judecată fapt ce ar conduce la o nulitate a hotărârii judecătorești ce ar putea fi remediată doar prin exercitarea unei căi de atac împotriva acesteia.
Instanța de judecată va rezolva cererea în aceiași compunere în care s-a dat hotărârea ce cuprinde greșeli sau omisiuni, părțile urmând a fi citate doar în măsura în care instanța de judecată consideră necesar ca ele să dea anumite lămuriri. Pentru soluționarea cererii de îndreptare a erorii materiale nu pot fi solicitate alte probe decât cele existente la dosarul cauzei.
Asupra cererii de îndreptare a erorii materiale instanța de judecată urmează să se pronunțe printr-o încheiere dată în camera de consiliu. Încheierea este supusă acelorași căi de atac și în aceleași termene ca și hotărârea îndreptată urmând a se comunica părților. Efectele încheierii se produc de la data adoptării ei.
Admiterea cererii de îndreptare a erorilor materiale va fi menționată în mod corespunzător în ambele exemplare originale ale hotărârii judecătorești.
Procedura prevăzută pentru îndreptarea erorilor materiale din cuprinsul hotărârii judecătorești se aplică și în cazul încheierilor de ședință soluție prevăzută în mod expres de prevederile art. 442 alin. 1 din NCPC.
În cazul admiterii cererii de îndreptare a erorilor materiale din cuprinsul hotărârii judecătorești, părțile nu pot fi obligate la plata cheltuielilor de judecată, acestea fiind suportate de către stat, greșeala aparținând instanței de judecată. dacă cererea de îndreptare a fost respinsă, partea care a formulat cererea va fi obligată la plata cheltuielilor de judecată potrivit prevederilor din dreptul comun.
7.2. Lămurirea hotărârii și înlăturarea unor dispoziții contradictorii
Lămurirea dispozitivului sau interpretarea hotărârii judecătorești, este o instituție nou introdusă în legislația procesual civilă prin adoptarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 138/2000 act normativ ce a inclus în vechiul cod de procedură civilă art. 2801 prevederea potrivit căreia în cazul în care sunt necesare lămuriri cu privire la înțelesul, întinderea sau aplicarea dispozitivului hotărârii, ori aceasta cuprinde dispoziții potrivnice, părțile pot cere instanței care a pronunțat hotărârea să lămurească dispozitivul acesteia sau să înlăture dispozițiile potrivnice.
În noua legislație procesual civilă, textul anterior menționat a fost preluat în totalitate, acesta fiind cuprins în art. 443 din NCPC. Utilitatea instituției se circumscrie sferei procedurii de executare silită, fiind indiscutabil că ambiguitatea ori existența în cuprinsul hotărârii a unor obstacole care să facă imposibilă punerea ei în executare trebuie înlăturate
Două situații sunt vizate de către textul legal: necesitatea unor lămuriri cu privire la înțelesul, întinderea sau aplicarea dispozitivului hotărârii și înlăturarea dispozițiilor contradictorii. În ambele cazuri, părțile pot formula cererile în fața instanței ce pronunțat hotărârea, solicitarea urmând a fi soluționată în procedură de urgență în camera de consiliu citarea părților fiind obligatorie.
Asupra cererii, instanța se pronunță printr-o încheiere, ce urmează a se atașa la hotărâre atât în dosarul cauzei cât și în dosarul de hotărâri a instanței de judecată.
Încheierea este supusă acelorași căi de atac și în aceleași termene ca și hotărârea asupra căreia s-a formulat cererea de lămurire a dispozitivului ori de înlăturare a dispozițiilor contradictorii, prevedere cuprinsă în art. 446 al NCPC.
La fel ca în cazul îndreptării erorilor materiale din cuprinsul hotărârii judecătorești nici prin formularea unei cereri de lămurire a dispozitivului sau de interpretare a hotărârii judecătorești nu se poate obține o modificare a soluției date de instanța de judecată asupra cauzei deduse judecății.
7.3. Completarea hotărârilor judecătorești
Tot cu ocazia adoptării Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 138/2000, pe lângă instituția lămuririi dispozitivului și a interpretării hotărârii judecătorești, în legea procesual civilă a mai fost introdusă o nouă reglementare, anume aceea a completării hotărârilor judecătorești.
Instituția își găsește rostul fiind de natură să evite exercitarea unei căi de atac în cazul în care din cuprinsul unei hotărâri judecătorești lipsește pronunțarea asupra unui capăt de cerere, datorită omisiunii instanței de judecată.
Potrivit art. 444 din NCPC, în cazul în care prin hotărârea dată instanța a omis să se pronunțe asupra unui capăt de cerere principal sau accesoriu ori asupra unei cereri conexe sau incidentale, se poate cere completarea hotărârii în același termen în care se poate declara, după caz, apel sau recurs împotriva acelei hotărâri, iar în cazul hotărârilor date în căile extraordinare de atac sau în fond după casarea cu reținere, în termen de 15 zile de la pronunțare.
Textul legii reprezintă o reiterare art. 2813 al vechiului cod de procedură civilă, singura diferențiere fiind aceea că procedura se aplică și în cazul hotărârilor date în căile extraordinare de atac, precizare ce lipsea din cuprinsul inițial al textului.
Completarea hotărârii poate fi cerută și în cazul când instanța a omis să se pronunțe asupra cererilor martorilor, experților, traducătorilor, interpreților sau apărătorilor, cu privire la drepturile lor.
Nici instituția completării hotărârii judecătorești nu poate fi utilizată pentru îndreptarea unor greșeli de fond ale judecății, deci pentru rectificarea soluției date de către instanță în cauză.
Asupra cererii de completare a hotărârii instanța se va pronunța prin hotărâre separată, judecata urmând a se face cu citarea părților și în procedură de urgență.
Hotărârea este supusă acelorași căi de atac și în aceleași termene ca și hotărârea ce se cere a fi completată, potrivit art. 446 al NCPC.
În cazul în care cererea de completare este admisă, hotărârea dată urmează a se atașa la hotărârea inițială atât în dosarul cauzei cât și în dosarul de hotărâri a instanței de judecată.
La fel ca și în cazul cererilor de îndreptare a erorii materiale ori de lămurire a dispozitivului hotărârii sau de înlăturare a dispozițiilor contradictorii, cererile de completare a hotărârii nu pot fi exercitate pe calea apelului sau a recursului iar părțile nu vor fi obligate la plata cheltuielilor de judecată în cazul admiterii acestora.
§8. Efectele hotărârii judecătorești
În analiza efectelor hotărârilor judecătorești, doctrina de specialitate realizează o diferențiere între atributele actului jurisdicțional și efectele actului jurisdicțional. Dacă atributele sunt privite ca fiind acele însușiri ale acestuia ce rezultă din natura lui, fiind stabilite de lege, efectele actului jurisdicțional reprezintă acele „rezultate sau consecințe juridice ale acestuia” ce decurg din soluționarea cauzei dintre părți.
Vechiul cod de procedură civilă din 1865 nu reglementa în mod expres efectele hotărârii judecătorești, rolul acesta fiind preluat în această situație de doctrina de specialitate. De-a lungul timpului, părerile enunțate de autorii doctrinari cu privire la efectele actului jurisdicțional nu au fost identice, existând puncte de vedere diferite asupra unor probleme de drept.
Spre deosebire de vechea lege procesual civilă actualul cod de procedură civilă determină cu mult mai multă acuratețe efectele pe care le produce hotărârea judecătorească.
În secțiunea „efectele hotărârii judecătorești” în cuprinsul art. 429-435, legiuitorul enumeră: dezînvestirea instanței, autoritatea de lucru judecat, puterea executorie, forța probantă, și obligativitatea și opozabilitatea hotărârii. Alături de cele cinci efecte enumerate de legiuitor, doctrina de specialitate mai așează un efect important al hotărârii judecătorești și anume intervertirea prescripției.
8.1. Dezînvestirea instanței
Din chiar momentul pronunțării în ședință publică a hotărârii judecătorești începe să își producă efectele dezînvestirea instanței, judecătorii neavând puterea de a reveni asupra soluției dispuse în cauză. În acest sens art. 429 din NCPC prevede în mod cât se pateu de imperativ că „După pronunțarea hotărârii instanța se dezînvestește și niciun judecător nu poate reveni asupra părerii sale”.
Deși instituțiile îndreptării erorii materiale, a lămuririi hotărârii judecătorești și îndreptarea unor dispoziții contradictorii alături de cea a completării hotărârilor judecătorești ar putea fi privite la o analiză ca fiind excepții de la efectul dezînvestirii, în realitate acestea sunt doar niște situații particulare ce nu constituie astfel de excepții, în cazul lor judecătorul fiind chemat doar să remedieze anumite imperfecțiuni ale hotărârii date și nu să revină asupra propriei sale hotărâri.
Nici căile extraordinare de retractare contestația în anulare și revizuirea nu constituie excepții de la principiul dezînvestirii instanței, motivat de faptul că în aceste cazuri instanța judecătorească pronunță o nouă hotărâre în cauză, pe baza unei noi cereri și a unui nou fundament deci intervine ca o consecință a unor împrejurării noi necunoscute la data primei judecăți.
8.2. Autoritatea de lucru judecat
Sintagma „lucru judecat” provine din latinescul res iudicata ce semnifică ceea ce s-a judecat sau soluționat. Autoritatea de lucru judecat, privită din punct de vedere procesual reprezintă unul dintre cele mai importante efecte ale hotărârii judecătorești fiind de natură a prevenii o nouă judecată asupra acelorași chestiuni litigioase între părți.
În vechiul cod de procedură civilă, lucru judecat era reglementat ca fiind o prezumție legală și absolută, irefragibilă de conformitate a hotărârii cu adevărul, puterea lucrului judecat fiind prevăzută ca fiind o excepție de fond peremtorie și absolută. NCPC reglementează autoritatea de lucru judecat în art. 430 ca entitate de ordin procedural, arătând că hotărârea judecătorească ce soluționează, în tot sau în parte, fondul procesului sau statuează asupra unei excepții procesuale ori asupra oricărui alt incident are, de la pronunțare, autoritate de lucru judecat cu privire la chestiunea tranșată.
Pentru ca hotărârile judecătorești să poată beneficia de autoritatea de lucru judecat, în literatura de specialitate s-a considerat că ele trebuie să îndeplinească trei condiții respectiv: să fie pronunțate de o instanță română, să fie pronunțate în materie contencioasă și să dezlege fondul cauzei.
Raportat la prima condiție, hotărârii judecătorești străine nu dobândesc prin ele însele autoritate de lucru judecat ci pentru aceasta ele trebuie recunoscute de către autoritatea judiciară competentă română.
A doua condiție necesară pentru dobândirea autorității de lucru judecat se desprinde din prevederile art. 535 al NCPC potrivit căruia încheierile pronunțate în procedura necontencioasă nu au autoritatea lucrului judecat. Asupra acestei condiții literatura de specialitate s-a pronunțat în mod constant considerând că nu se poate recunoaște autoritatea de lucru judecat altor hotărâri decât cele pronunțate în procedură contencioasă.
A treia condiție și ultima este ca prin hotărârea pronunțată, instanța de judecată să fi soluționat cauza în fond, autoritatea de lucru judecat vizând atât hotărârile de admitere cât și hotărârile de respingere a cereri.
Din economia textului legal, se observă că efectul autorității lucrului judecat este obligatoriu a fi recunoscut și acelor hotărâri care statuează asupra unor excepții procesuale ori asupra oricărui alt incident, o precizare impunându-se totuși și anume aceea că și în această situație autoritatea de lucru judecat se reflectă numai asupra chestiunii „tranșate” prin incidentul sau excepția soluționată de instanța de judecată.
Cu privire la hotărârile provizorii s-a considerat atât în concepția doctrinară cât și în jurisprudență că beneficiază de autoritate de lucru judecat pentru perioada cât efectele acesteia se mențin ca urmare a existenței situațiilor ce au generat adoptarea ei. Efectele autorității de lucru judecat încetează ca urmare a revocări sau modificării hotărârii provizorii de către judecător odată ce situația generatoare a încetat sau a suferit modificări. În acest sens alin 3 al art. 430 dispunând că hotărârea judecătorească prin care se ia o măsură provizorie nu are autoritate de lucru judecat asupra fondului.
Autoritatea de lucru judecat este recunoscută de jurisprudență și doctrină și hotărârilor arbitrale.
Potrivit art. 430 alin.2 din NCPC autoritatea de lucru judecat privește dispozitivul, precum și considerentele pe care acesta se sprijină, inclusiv cele prin care s-a rezolvat o chestiune litigioasă. Soluția adoptată de legiuitorul român a tranșat din punct de vedere legislativ o dezbatere apărută în secolul trecut în Germania, ale cărei dezbateri continuă și astăzi. Două sunt opiniile conturate cu privire la cuprinderea sau nu sub sfera autorității de lucru judecat a considerentelor sau motivelor avute de judecător în vedere pentru pronunțarea dispozitivului hotărârii. Fără a intra în analiza motivelor pe care se întemeiază cele două opinii, rezumăm doar faptul că textul legal a pus capăt la o controversă doctrinară, statuând în mod imperativ că autoritatea de lucru judecat se răsfrânge atât asupra dispozitivului hotărârii judecătorești cât și asupra considerentelor hotărârii judecătorești.
Privind prin prisma posibilității exercitării căilor de atac împotriva hotărârilor pronunțate de instanțele de judecată, constatăm că autoritatea de lucru judecat poate fi deplină în cazul în care hotărârea este definitivă sau dimpotrivă autoritatea de lucru judecat este provizorie atunci când hotărârea este supusă apelului sau recursului. Hotărârea atacată cu contestația în anulare sau revizuire își păstrează autoritatea de lucru judecat până ce va fi înlocuită cu o altă hotărâre. Soluțiile se desprind din analiza textului art. 430 alin. 4 și 5 al NCPC.
Autoritatea de lucru judecat se naște din chiar momentul pronunțării dispozitivului hotărârii judecătorești de către judecător în ședință publică.
Autoritatea de lucru judecat îndeplinește două funcții importante, una negativă constând în imposibilitatea părților de a relua același litigiu și alta pozitivă ce constă în posibilitatea părților de a se prevala de dreptul recunoscut prin hotărârea judecătorească sau de a opune lucrul judecat.
Potrivit art. 431 din NCPC nimeni nu poate fi chemat în judecată de două ori în aceeași calitate, în temeiul aceleiași cauze și pentru același obiect iar oricare dintre părți poate opune lucrul anterior judecat într-un alt litigiu, dacă are legătură cu soluționarea acestuia din urmă.
În vederea îndeplinirii primei funcții a autorității de lucru judecat, este necesar ca în cadrul litigiului să se întrunească tripla identitate de obiect cauză și părți, numai astfel putându-si produce efectele autoritatea de lucru judecat.
A doua funcție a autorității de lucru judecat și anume cea pozitivă a dreptului părților de a opune lucrul judecat, presupune o diferență de obiect sau cauză. Opunerea se poate face pe cale de excepție.
Excepția autorității de lucru judecat, constituie una dintre cele mai importante excepții de procedură ce poate fi ridicată de părțile unui litigiu. Excepție este una de ordine publică și poate fi invocată de instanță din oficiu sau de către părți în orice stare a procesului, chiar înaintea instanței de recurs.
Ca efect al admiterii excepției, părții i se poate crea în propria cale de atac o situație mai rea decât aceea din hotărârea atacată. Soluția este legiferată în alin. al doilea al art. 432 din NCPC, constituind la rândul ei o excepție de la principiul potrivit căruia situația părții nu poate fi înrăutățită în propria cale de atac.
8.3. Puterea executorie a hotărârii judecătorești
Actuala lege procedural civilă arată în art. 433 faptul că hotărârea judecătorească are putere executorie în condițiile prevăzute de lege, concretizând astfel au alt efect important al hotărârii judecătorești și anume cel executoriu. Instituția are o importanță deosebită raportat la posibilitatea de a cere punerea în executare silită a hotărârii judecătorești. Formularea finală „în condițiile legii” ne trimite în mod obligatoriu la analiza art. 633 din NCPC unde sunt a legiferate hotărârile considerate ca fiind executorii. Astfel sunt executorii următoarele hotărâri:
1. hotărârile date în apel, dacă prin lege nu se prevede altfel;
2. hotărârile date în primă instanță, fără drept de apel, ori cele în legătură cu care părțile au convenit să exercite direct recursul.
Se poate observa că spre deosebire de autoritatea de lucru judecat ce intervine ca efect al hotărârii judecătorești încă din momentul pronunțării acesteia fără a mai fi supusă unor condiții subsecvente, executarea hotărârii este legată în mod intrinsec de dobândirea calității de titlu executoriu.
8.4. Forța probantă a hotărârii judecătorești
Potrivit art. 269 din NCPC Înscrisul autentic este înscrisul întocmit …de o autoritate publică, …., în forma și condițiile stabilite de lege, fiind de asemenea, autentic orice alt înscris emis de către o autoritate publică și căruia legea îi conferă acest caracter.
Plecând de la prevederea mai sus arătată, art. 434 din NCPC, stabilește că hotărârea judecătorească are forța probantă a unui înscris autentic, respectiv va avea puterea doveditoare a acestuia.
8.5. Obligativitatea și opozabilitatea hotărârii judecătorești
Un alt efect al hotărârii judecătorești cel al obligativității și al opozabilității hotărârii judecătorești, reglementează raporturile între hotărârea judecătorească și părțile în cauză ori între aceasta și terțele persoane.
Potrivit art. 435 al NCPC hotărârea judecătorească este obligatorie și produce efecte numai între părți și succesorii acestora, cu alte cuvinte obligativitatea este relativă fiind incidentă sau operând numai între părțile litigiante, efectele ei răsfrângându-se și asupra succesorilor lor. În categoria succesorilor vizați de textul legal sunt incluși moștenitorii universali, cei cu titlu universal, creditorii chirografari și dobânditorii cu titlu particular.
Spre deosebire de efectele produse de hotărârea judecătorească între părțile ce au participat la judecata cauzei, pentru acestea hotărârea având autoritate de lucru judecat, aceasta constituie totuși o realitate juridică și pentru terți. Privită astfel hotărârea este opozabilă oricărei terțe persoane atât timp cât aceasta din urmă nu face, în condițiile legii, dovada contrară. Opozabilitatea față de terți a hotărârii judecătorești operează erga omnes fiind în același timp generală.
În materia contenciosului administrativ, hotărârile prin care instanțele de judecată au dispus anularea în tot sau în parte anularea unui act administrativ cu caracter normativ sunt general obligatorii în concordanță cu prevederile cuprinse în 23 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.
8.6. Intervertirea prescripției
Un ultim efect al hotărârii judecătorești se referă la prescripția extinctivă.
Sintagma „intervertirea prescripției” semnifică schimbarea obiectului prescripției, cu alte cuvinte prescripția dreptului la acțiune este înlocuită cu prescripția dreptului de a cere executarea silită.
Sub acest aspect în cuprinsul art. 705 din NCPC privind termenele de prescripție se arată că dreptul de a obține executarea silită se prescrie în termen de 3 ani, dacă legea nu prevede altfel. În cazul titlurilor emise în materia drepturilor reale, termenul de prescripție este de 10 ani, iar termenul de prescripție începe să curgă de la data când se naște dreptul de a obține executarea silită. În cazul hotărârilor judecătorești și arbitrale, termenul de prescripție începe să curgă de la data rămânerii lor definitive. În completarea de reglementare a instituției, în art. 706 se arată efectele împlinirii termenului de prescripție aceasta neoperând de plin drept ci numai la cererea persoanei interesate, iar ca efect al intervenirii ei se stinge dreptul de a obține executarea silită și orice titlu executoriu își pierde puterea executorie. În cazul hotărârilor judecătorești și arbitrale, dacă dreptul de a obține obligarea pârâtului este imprescriptibil sau, după caz, nu s-a prescris, creditorul poate obține un nou titlu executoriu, pe calea unui nou proces, fără a i se putea opune excepția autorității de lucru judecat.
Concluzionând, cauza înlocuirii obiectului prescripției o reprezintă intervenirea hotărârii judecătorești ca efect al acesteia, prescripția dreptului la acțiune este schimbată cu prescripția dreptului de a cere executarea silită a hotărârii.
§9. Categorii speciale de hotărâri judecătorești
9.1. Hotărâri cu terme de grație
În cazul în care pârâtul nu execută de bunăvoie condamnarea cuprinsă în dispozitivul hotărârii judecătorești prevederile acesteia pot fi valorificate pe calea executării silite. Executarea silită se declanșează la cererea creditorului, totuși legea reglementează și o posibilitate ca în conținutul hotărârii de condamnare judecătorul să cuprindă și un termen de plată sau de grație constituind o veritabilă eșalonare la plată a obligației . Acordarea de către judecător a unor asemenea termene de plată se circumscrie unor motive temeinice invocate și dovedite de debitor,
În privința reglementării art.397 alin 3 al NCPC arată că în cazurile în care instanța poate da termen pentru executarea hotărârii, ea va face aceasta prin chiar hotărârea care dezleagă pricina, arătând și motivele pentru care a acordat termenul. Debitorul nu va putea cere termen de plată, dacă debitorului i s-a acordat un termen rezonabil de plată de către creditor ori a avut posibilitatea să execute într-un termen rezonabil, calculat de la data comunicării cererii de chemare în judecată, în conformitate cu prevederile art. 1.522 din Codul civil și nici dacă la data pronunțării subzistă vreunul dintre motivele prevăzute la art. 674 alin. (1) articol ce indică cazurile în care debitorul care beneficiază de un termen de plată va fi decăzut, la cererea creditorului, din beneficiul acestui termen.
Textul legal reglementează trei cazuri în care judecătorul poate acorda un termen de grație debitorului respectiv atunci când debitorului i s-a acordat un termen rezonabil de plată, a avut posibilitatea să execute plata într-un termen rezonabil și atunci când nu există vreunul dintre motivele prevăzute la art. 674 alin. (1) respectiv:
1. debitorul se sustrage de la îndeplinirea obligațiilor care îi revin potrivit legii în scopul realizării executării silite;
2. debitorul risipește averea sa;
3. debitorul este în stare de insolvabilitate îndeobște cunoscută sau, dacă prin fapta sa, săvârșită cu intenție sau dintr-o culpă gravă, a micșorat garanțiile date creditorului său ori nu le-a dat pe cele promise sau, după caz, încuviințate;
4. alți creditori fac executări asupra averii lui.
Vechea reglementare civilă conținea prevederi referitoare la modul în care judecătorii puteau acorda termenele de plată, spre deosebire de actuala reglementare ce nu a mai considerat necesar să aducă astfel de precizări. Astfel, vechiul cod civil stabilea că judecătorii „pot să acorde mici termene pentru plată și să oprească executarea urmăririlor, lăsând lucrurile în starea în care se găsesc” art. 1101 alin 2 sau că aceștia „nu vor uza de această facultate decât cu mare rezervă”, art. 1101 alin.3
Totuși în tăcerea actuală a legii, jurisprudența va fi aceea care va analiza în mod concret care din regulile menționate în vechea reglementare prezintă sau nu o importanță practică în modul prezent de abordare a instituției acordării termenului de plată.
Acordarea unui termen de grație de către instanța de judecată are ca efect punerea părților în imposibilitate de trece la executare silită până la data împlinirii acelui termen, totuși o plată făcută înlăuntrul acestuia este considerată ca fiind una legală, de asemenea existența lui nu împiedică efectuarea unei compensații legale dacă și celelalte condiții de stingere în acest mod a obligației sunt îndeplinite. Termenul de grație nu are efect asupra daunelor moratorii, acestea curgând de la data punerii în întârziere prin cererea de chemare în judecată și până la data plății integrale a datoriei.
Termenul de grație acordat de instanța de judecată începe să curgă de la data comunicării hotărârii judecătorești
9.2. Hotărâri date în baza recunoașterii pretențiilor
În practica curentă a instanțelor judecătorești poate apare și situația în care pârâtul recunoaște în tot sau în parte pretențiile reclamantului, achiesând la acestea. În acest caz instanța de judecată va da întotdeauna o hotărâre în măsura recunoașterii pretențiilor.
Achiesare la pretențiile reclamantului constă în „manifestarea de voință unilaterală și voluntară a pârâtului de a se conforma în tot sau în parte la pretențiile reclamantului”
În acest sens potrivit art. 436 din NCPC, când pârâtul a recunoscut în tot sau în parte pretențiile reclamantului, instanța, la cererea acestuia din urmă, va da o hotărâre în măsura recunoașterii.
Hotărârile pronunțate de către instanța de judecată, în temeiul recunoașterii de către pârât a pretențiilor reclamantului, pronunțate în condițiile art. 436 sunt executorii de drept în conformitate cu prevederile art. 448 alin. 1 pct. 9 din NCPC
Am văzut că există și posibilitatea ca pârâtul să recunoască doar parțial pretențiile formulate de reclamant împotriva sa caz în care după pronunțarea de către instanța de judecată a hotărârii în măsura recunoașterii, judecata urmează să continue cu privire la pretențiile rămase nerecunoscute. Asupra chestiunilor rămase în litigiu instanța va pronunța o nouă hotărâre.
Hotărârea pronunțată în urma achiesării la pretențiile reclamantului poate fi atacată numai cu recurs la instanța ierarhic superioară. Dacă recunoașterea pretențiilor a fost făcută înaintea instanței de apel, hotărârea primei instanțe va fi anulată în măsura recunoașterii, dispunându-se admiterea, în mod corespunzător, a cererii judecata urmând să continue cu privire la situațiile rămase nerecunoscute.
9.3. Hotărâri prin care se încuviințează învoiala părților
În literatura de specialitate, tranzacția judiciară a fost definită ca fiind un „contract făcut sub auspiciile justiției și prin care părțile pe baza unor concesii reciproce, convin să pună capăt unui litigiu sau să preîntâmpine declanșarea unui proces civil”.
Reglementarea legală a tranzacției o regăsim atât în dispozițiile art. 2267-2278 din Noul cod civil cât și în prevederile art. 438-441 ale NCPC.
Potrivit reglementării procesual civile, părțile se pot înfățișa oricând în cursul judecății, chiar fără să fi fost citate, pentru a cere să se dea o hotărâre care să consfințească tranzacția lor.
Doctrina a sintetizat că pentru a ne afla în prezența unei tranzacții, părțile trebuie să îndeplinească toate condițiile de fond necesare pentru încheierea unei convenții civile. Astfel pot tranzacționa doar cei ce au capacitate deplină de exercițiu. Minorii pot încheia tranzacții prin reprezentanții lor legali și numai cu încuviințarea autorității tutelare, iar mandatarii convenționali doar cu o împuternicire expresă și specială. Consimțământul părților valabil exprimat constituie de asemenea o condiție indispensabilă pentru a încheia în mod valabil o tranzacție, iar obiectul și cauza trebuie să fie licite și morale
Din formularea textului legal „părțile se pot înfățișa oricând în cursul judecății” se desprinde ideea că tranzacția poate intervenii între părțile litigiante în orice fază a procesului civil, atât în fața instanțelor de fond cât și în fața instanțelor ce soluționează cauza în căile de atac. În doctrina de specialitate sa admis că tranzacția operează chiar și în faza de executare silită.
În vederea încheierii tranzacției, părțile se pot prezenta în fața instanței de judecată la data termenului stabilit pentru judecată, caz în care cererea pentru darea hotărârii va putea fi primită chiar de un singur judecător sau se pot prezenta în oricare altă dată chiar și fără să fi fost citate, în această situație instanța urmând să pronunțe hotărârea în camera de consiliu.
Pentru ca tranzacția să își poată produce efectele urmărite de părți este necesar ca ea să fie încheiată în formă scrisă, iar mai apoi să fie transcrisă integral în dispozitivul hotărârii judecătorești.
Împotriva hotărârii judecătorești pronunțate în condițiile art. 438 din NCPC, se poate formula recurs doar pentru motive procedurale, acesta fiind soluționat de instanța imediat superioară celei care a dat hotărârea.
Hotărârile pronunțate de către instanțele de judecată în materia tranzacționării nu sunt întemeiate pe probe și pe convingerile judecătorilor, ele constituind doar o transpunere a învoielii părților, astfel că prevederile dispozitivului conțin de fapt convenția părților. În doctrină și jurisprudență s-a apreciat că indiferent de faptul că aceasta a fost consacrată printr-o hotărâre judecătorească ea poate fi anulată pe calea unei acțiuni în anulare formulată în condițiile și pentru motivele prevăzute de lege. în sensul celor anterior arătate, art. 2278 din Noul cod civil arată că: tranzacția care punând capăt unui proces început este constatată printr-o hotărâre judecătorească, poate fi desființată printr-o acțiune în nulitate sau acțiune în rezoluțiune, ori reziliere, precum orice alt contract. Ea poate fi deasemenea atacată cu acțiune revocatorie sau cu acțiunea în declararea simulației.
În condițiile în care tranzacția a fost desființată, hotărârea prin care s-a constatat tranzacția este lipsită de orice efecte.
§10. Particularități ale hotărârilor judecătorești pronunțate de instanțele de contencios administrativ
10.1. Soluțiile pe care le poate pronunța instanța judecătorească de contencios administrativ
Curtea Constituțională printr-o decizie aferentă pronunțării asupra excepției de neconstituționalitate a art. 1 alin. , art. 18 alin. 1 și alin. 2, art.24 alin.1 și art. 25 din Legea nr. 554/2004, arată că „soluțiile dispuse în baza art. 18 din lege de către instanțele de contencios administrativ, reprezintă în totalitatea lor modalități specifice adaptate obiectului acțiunii judiciare formulat în temeiul art. 8 din lege prin care se recunoaște dreptul pretins sau interesul legitim al persoanei vătămate de o autoritate publică și prin care se realizează efectiv dreptul garantat de art. 52 din Constituția României”.
Soluțiile pe care le poate pronunța instanța de judecată în cazul litigiilor de contencios administrativ sunt cuprinse în art. 18 din Legea nr. 554/2004. Reglementarea legală nu tratează în mod distinct soluțiile pronunțate de instanțele de judecată după cum ele se referă la contenciosul subiectiv, (de plină jurisdicție) ori la contenciosul obiectiv (în anulare), totuși din analiza prevederilor art. 18 coroborate cu cele ale art. 1 și ale art. 8 din Legea nr. 554/2004, se ajunge la concluzia că actuala lege a contenciosului administrativ reglementează în principal un contencios subiectiv de plină jurisdicție.
Urmare a deliberării, instanța de contencios administrativ în cazul unui astfel de litigiu poate dispune următoarele soluții:
a. anularea totală sau parțială a actului administrativ, adoptat ori emis cu nesocotirea normelor legale. Ca efect al anulării actului ilegal, în măsura în care reclamantul o solicită, instanța de judecată poate obliga autoritatea publică pârâtă să emită un alt act de această dată legal, să elibereze orice alt înscris, sau se poate pronunța asupra caracterului legal al actelor sau operațiunilor administrative ce au stat la baza emiterii actului supus judecății.. Această obligație de a face, poate fi pusă în sarcina autorității publice sub sancțiunea unei penalități de întârziere. Penalitățile calculate pentru fiecare zi de întârziere în conformitate cu prevederile art. 18 alin. 5 din lege, sunt prevăzute ca fiind un mijloc de constrângere pentru partea obligată de a duce la îndeplinire obligațiile impuse de instanța de judecată. Sub acest aspect ele se aseamănă cu daunele interese cominatorii din dreptul civil. Este de arătat aici că hotărârea judecătorească nu poate substitui sau modifica actul administrativ atacat, ea putându-l doar anula total sau parțial.
Dacă instanța de judecată se pronunță asupra caracterului legal sau ilegal al actelor sau operațiunilor administrative ce au stat la baza emiterii actului supus judecății, ea poate doar constata ilegalitatea lor, putând decide înlăturarea lor din cauză, fără a putea să le anuleze, efectele acestei pronunțări fiind identice cu cele ale admiterii unei excepții de nelegalitate. Ori dacă instanța de judecată este chemată să se pronunțe asupra actelor derivate din actul atacat, soluția este aceea a posibilității de anulare a acestora.
b. obligarea la plata de daune materiale sau morale. Sancționarea unui fapt ilicit și culpabil presupune și repararea integrală a consecințelor acestuia atât patrimoniale cât și nepatrimoniale. În ipoteza în care instanța de judecată în cadrul unui litigiu de contencios administrativ de plină jurisdicție, admite acțiunea principală, în sensul anulării totale sau parțiale a actului administrativ, la cererea expresă a reclamantului poate să dispună și repararea pagubelor suferite de reclamant. Soluția este reglementată în art. 18 alin.3 din Legea nr. 554/2004. Soluția obligării la plata de daune materiale sau morale nu poate fi dispusă de instanța de judecată din oficiu ori atunci când cererea principală vizând anularea actului a fost respinsă.
Prin acțiunile în contencios obiectiv nu pot fi obținute despăgubiri ci doar se poate dispune anularea totală sau parțială a actului ori obligarea la eliberarea lui.
Dacă repararea prejudiciilor materiale nu pune probleme deosebite, în dreptul nostru regula fiind aceea a reparării în natură, în cazul daunelor morale judecătorul este singurul chemat să aprecieze asupra întinderii lor, fără a se putea raporta la un eventual mijloc de evaluare a consecințelor suferite de partea vătămată.
Daunele pot fi acordate de către instanța de judecată și ca urmare a unei acțiuni separate formulate de reclamantul care a promovat cu succes acțiunea în anulare a actului administrativ, atunci când acesta nu a cunoscut la momentul judecării acțiunii în anulare întinderea prejudiciului suferit.
c. obligarea părții căzute în pretenții la plata cheltuielilor de judecată. Obligarea la plata cheltuielilor de judecată nu este prevăzută în mod expres în dispozițiile art. 18 din Legea nr. 554/2004, dar ea rezultă în mod neîndoielnic din cele ale art. 453 a Noului Cod de procedură civilă.
d. potrivit alin. 5 al art.18 din lege, instanța de judecată poate stabilii un termen în care soluțiile dispuse potrivit alin. (1) și alin. (4) lit. b) și c) să fie executate de către autoritatea publică, iar în caz de nerespectare a acestuia instanța de contencios administrativ putând aplica conducătorului autorității publice ori persoanei vinovate penalități aplicabile pentru fiecare zi de întârziere.
Dacă potrivit art.18 alin. 5 din lege instanța de judecată poate aplica penalități pentru fiecare zi de întârziere, pentru neconformarea părții cu soluțiile dispuse de aceasta potrivit alin. (1) și alin. (4) lit. b) și c) al art.18, în cazul prevăzut de art. 18 alin. 6, instanța poate stabili prin dispozitiv, în toate situațiile, la cererea părții interesate, un termen de executare, precum și amenda prevăzută la art. 24 alin. 2, adică aplicarea conducătorului autorității publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere.
În cazul unui litigiu de contencios administrativ având ca obiect un contract administrativ, legiuitorul distinge prin art. 18 alin.4 din Legea nr. 554/2004 între soluțiile ce pot fi adoptate în faza premergătoare încheierii contractului și cele ce pot fi dispuse în faza posterioară încheierii acestuia.
Astfel, anterior încheierii contractului instanța de judecată poate dispune obligarea autorității publice la adoptarea sau emiterea unor acte sau efectuarea de operațiuni ce pot sta la baza atribuirii contractului administrativ sau la anularea unor asemenea acte
Atunci când ne aflăm în faza posterioară încheierii unui contract administrativ, instanța de judecată poate dispune: a)anularea contractului, b) obligarea părților la îndeplinirea unor obligații ce derivă din contrat, c)suplinirea consimțământului unei părți atunci când interesul public o cere și d) obligarea părților la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale și morale.
Și în acest caz sunt incidente prevederile art. 18 alin. 5 din lege privind penalitățile de întârziere, precum și cele ale art. 18 alin. 6 din lege privind amenda judiciară, acestea aplicându-se și în cazul soluțiilor pronunțate în litigiile având ca obiect contracte administrative.
10.2. Redactarea și motivarea hotărârilor pronunțate de instanța de contencios administrativ
Hotărârile pronunțate de instanța de judecată în litigiile de contencios administrativ, este obligatoriu a fi redactate și motivate în cel mult 30 de zile de la pronunțare. În accepțiunea inițială a legii termenul de redactare și motivare a fost stabilit la 10 zile. În accepțiunea noastră nici termenul inițial de 10 zile, nici actualul termen de 30 de zile nu pot fi considerate altfel decât termene de recomandare, astfel că încălcarea lor nu poate atrage nici o sancțiune procesuală, putând eventual conduce la o apreciere din punct de vedere disciplinar a activității instanței de judecată.
§11. Căile de atac împotriva hotărârilor de fond pronunțate de instanțele de contencios administrativ
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 prin art. 20 al acesteia, instituie în materie regula dublului grad de jurisdicție, recursul fiind singura cale de atac ordinară prevăzută împotriva hotărârilor de fond pronunțate de instanțele de contencios administrativ, spre deosebire de regula utilizată în dreptul comun în care litigiile sunt supuse triplului grad de jurisdicție: fond, apel și recurs.
Principiul dublului grad de jurisdicție în cazul litigiilor de contencios administrativ a fost instituit inițial prin prevederile art. 14 din Legea nr. 29/1990 a contenciosului administrativ unde în formularea sa de la data adoptării legii s-a arătat: „sentința tribunalului județean sau al municipiului București, prin care s-a soluționat acțiunea prevăzută în prezenta lege, poate fi atacată cu recurs la Curtea Suprema de Justiție în termen de 15 zile de la comunicare. Recursul este suspensiv de executare”
Odată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 59/1993, textul art. 14 a fost modificat, sub aspectul indicării instanțelor competente în soluționarea litigiilor, recursul fiind păstrat ca și cale de atac împotriva hotărârilor pronunțate de instanțele de fond. În conformitate cu această nouă redactare, „sentința instanței prin care s-a soluționat acțiunea prevăzută în prezenta lege poate fi atacată cu recurs în termen de 15 zile de la comunicare” iar recursul este suspensiv de executare.
Reglementarea căilor de atac prevăzute de Legea nr. 554/2004 față de forma sa inițială, a suferit o serie de modificări aduse prin prevederile Legii nr. 262/2007 pentru modificarea și completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, a Legii nr. 299/2011 pentru abrogarea alin. (2) al art. 21 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 – lege ce mai apoi a fost declarată neconstituțională în întregime de către Curtea Constituțională- iar mai apoi prin Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă.
Curtea constituțională prin Decizia nr. 189/2006, a admis excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor alin. (1) al art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, iar prin Decizia nr. 1.609/2010, a admis excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 21 alin. (2) teza a doua din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, constatându-se că acestea sunt neconstituționale. Tot Curtea Constituțională prin Decizia nr. 1.039/2012, a constatat că prevederile art. 21 alin. (2) teza întâi din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt neconstituționale în măsura în care se interpretează în sensul că nu pot face obiectul revizuirii hotărârile definitive și irevocabile pronunțate de instanțele de recurs, cu încălcarea principiului priorității dreptului Uniunii Europene, atunci când nu evocă fondul cauzei.
Iată așadar că față de forma sa inițială, Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ a suferit o serie de modificări, parte din ele datorate inconsecvenței legislative ori modului superficial sau pripit în care legiuitorul a înțeles să abordeze subiectul iar altele datorită evoluției firești a cadrului legislativ datorată inserării în cuprinsul legislației naționale a unor principii de drept comunitar și a prevalenței acestuia față de normele juridice naționale, ori ca urmarea adoptării Noului Cod de Procedură Civilă.
În actuala formă de redactare a legii contenciosului administrativ, Hotărârea pronunțată în primă instanță poate fi atacată cu recurs, în termen de 15 zile de la comunicare, soluția fiind în concordanță cu prevederile Codului de procedură civilă.
Reglementarea anterioară declarării ca fiind neconstituțional și mai apoi a modificării textului de lege prevedea posibilitatea de exercitare a recursului în termen de 15 zile de la pronunțare ori de la comunicare, fapt ce a condus în jurisprudență la modalități de interpretare ce constituiau un obstacol procedural în calea accesului la justiție, apreciindu-se că partea care a fost prezentă la dezbateri în ziua în care s-a pronunțat sentința în fond, dar nu a mai fost prezentă la pronunțarea sentinței în ședință publică, poate exercita calea recursului în termen de 15 zile de la pronunțare.
Față de dreptul comun prevăzut de Codul de procedură civilă în materia recursului, recursul formulat împotriva sentinței pronunțată de instanța de contencios administrativ, suspendă executarea hotărârii de fond iar judecarea acestuia se desfășoară în procedură de urgență. Caracterul suspensiv al recursului nu se aplică în cazurile prevăzute de art.14 și 15 din Legea nr. 554/2004, recursul formulat împotriva hotărârii judecătorești prin care s-a pronunțat suspendarea executării actului administrativ, nefiind suspensiv de executare.
În cazul în care instanța de recurs admite recursul, va casa sentința, va reține și va rejudeca litigiul în fond, aceasta în condițiile în care nu există motive care să conducă la casarea cu trimitere a hotărârii primei instanțe. Soluția este identică și în cazul în care judecata în primă instanță s-a făcut în lipsa părții care a fost nelegal citată la administrarea probelor, dar a fost legal citată la dezbaterea fondului.
Dacă instanța de fond a pronunțat hotărârea fără a judeca fondul ori dacă judecata s-a făcut în lipsa părții care a fost nelegal citată atât la administrarea probelor, cât și la dezbaterea fondului, cauza se va trimite, o singură dată, la această instanță.
Art. 21 din Legea nr. 554/2004 având inițial denumirea „Judecarea recursului în situații deosebite” a legiferat un mod de soluționare a recursului formulat împotriva unei sentințe pronunțate de instanța de contencios administrativ în anumite cazuri de excepție cum ar fi: împlinirea termenului până la care își poate valorifica dreptul pretins, caz în care recurentul putea solicita președintelui instanței competente să soluționeze recursul și să stabilească termenul de judecată a recursului chiar înainte de primirea dosarului. Cererea de fixare a termenului de urgență, alături de dovada înregistrării recursului la instanța de fond, urma să fie soluționată în termen de 24 de ore de la prezentarea acesteia președintelui instanței de recurs. Hotărârea prin care instanța de recurs admitea cererea se comunica de îndată instanței de fond, care avea obligația redactării hotărârii atacate, a comunicării acesteia părților, precum și a expedierii dosarului, într-un termen de 5 zile. În aceste cazuri Motivarea recursului se putea face, sub sancțiunea nulității pentru tardivitate, în termen de două zile de la comunicare. Termenele de citare a părților și de comunicare a motivelor de recurs au fost prevăzute la 48 de ore, procedura putându-se efectua prin agent procedural sau prin orice mijloc rapid de comunicare a informațiilor scrise.
După modificarea din anul 2006 a legii contenciosului administrativ, denumirea art. 21 a fost schimbată, vechea denumire fiind înlocuită cu cea de „Căile extraordinare de atac”. Nu doar denumirea a fost schimbată cu această ocazie ci și obiectul de reglementare a articolului, noua prevedere legală reglementând utilizarea în materia contenciosului administrativ a căilor extraordinare de atac.
După cum arătam anterior asupra prevederilor acestui articol anterior menționat, legiuitorul a intervenit atât cu o modificare de substanță prin Legea nr. 262/2007 cât și cu o abrogare a art. 1 al acesteia prin Legea nr. nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă iar mai apoi cu o abrogare a alin. 2 al acestui articol prin Legea nr. 299/2011 iar mai apoi această ultimă prevedere legală a fost declarată neconstituțională. Tot Curtea Constituțională a respins, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 21 alin. (2) teza întâi si a treia din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.
Punând într-o ordine firească modificările și abrogările succesive ale art. 21 din Legea nr. 554/2004 rezultă că la data prezentei alin. 2 teza întâi si a treia al acestuia având textul „Constituie motiv de revizuire, care se adaugă la cele prevăzute de Codul de procedură civilă, pronunțarea hotărârilor rămase definitive și irevocabile prin încălcarea principiului priorității dreptului comunitar, reglementat de art. 148 alin. (2), coroborat cu art. 20 alin. (2) din Constituția României, republicată. Cererea de revizuire se soluționează de urgență și cu precădere, într-un termen maxim de 60 de zile de la înregistrare” au fost repuse în vigoare, constituind norme juridice obligatoriu a fi aplicate în activitatea de soluționare a litigiilor de contencios administrativ.
Concluzionând, împotriva soluțiilor definitive și irevocabile pronunțate de către instanțele de contencios administrativ în cazul acestor litigii, la data prezentei pot fi exercitate căile de atac de retractare prevăzute de Noul Cod de procedură civilă, respectiv contestația în anulare și revizuirea, acesta din urmă putând fi promovată și pentru un motiv distinct de revizuire și anume pronunțarea hotărârilor rămase definitive și irevocabile prin încălcarea principiului priorității dreptului comunitar.
Capitolul VI
Executarea hotărârilor pronunțate de instanțele de contencios administrativ
§1. Titlul executoriu – preliminarii
La fel ca în orice alte litigii și în cadrul contenciosului administrativ subiectele de drept nu acționează doar în vederea pronunțării unor hotărâri judecătorești care să consfințească un anumit drept ci, prin intermediul justiției, aceștia încearcă să obțină un mijloc juridic de a impune voința lor celorlalte părți ale procesului. Practic, părțile unui litigiu tind să obțină un instrument juridic, în baza căruia să poată fi declanșată o executare silită îndreptată împotriva celeilalte părți, în ipoteza în care aceasta din urmă nu își execută de bunăvoie obligațiile la care a fost condamnată. Se poate spune astfel că executarea silită face parte din procesul civil reprezentând ultima parte a acestuia.
Potrivit noului Cod de procedură civilă, executarea silită se poate efectua doar în baza unui titlu executoriu. Dispoziția a fost cuprinsă în mod expres în alin. 1 al art. 632 din noul Cod de procedură civilă.
Fosta reglementare procesual civilă prevedea în cuprinsul art. 372 al Codului de procedură civilă faptul că „executarea silită se va efectua numai în temeiul unei hotărâri judecătorești ori al unui alt înscris care potrivit legii constituie titlu executoriu”.
Față de vechea reglementare se poate observa că legiuitorul a înțeles să circumscrie sfera executării silite în temeiul titlului executoriu și nu în baza actului în sine ce constituie titlu executoriu, fie el hotărâre judecătorească sau alt act ori înscris ce ar putea fi pus în executare silită, în temeiul legii. După cum s-a remarcat în doctrină, „titlul executoriu este un concept general, hotărârea nereprezentând decât unul dintre acele acte ce constituie titlu executoriu”. Actuala reglementare a fost introdusă în cuprinsul noului Cod de procedură civilă prin Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă.
Plecând de la premisa importanței deosebite a titlului executoriu în cadrul executării silite și ținând seama că legea nu a definit acest concept, în doctrina de specialitate, acesta a fost definit ca fiind „înscrisul întocmit în conformitate cu prescripțiile legii, și în baza căruia creditorul poate solicita valorificarea creanței pe care acest înscris o constată” ori „actul întocmit potrivit legii de organul competent și care poate servi la pornirea executării silite și la realizarea pe această cale a dreptului recunoscut prin acel act, sau „actul care potrivit legii poate constitui temei pentru pornirea și efectuarea executării silite”. Indiferent de modul de abordare a conceptului, toate aceste definiții surprind într-o manieră sau alta acele elemente definitorii ale titlului executoriu ce constituie însăși fundamentul acestuia și anume: este un act sau un înscris, ce este necesar să fie întocmit și emis în concordanță cu prevederile legii, și constituie temeiul pornirii și realizării executării silite până la finalizarea ei. Titlul executoriu conține totodată și limitele obiectului executării.
În accepțiunea art. 632 alin. 2 al noului Cod de procedură civilă, „constituie titluri executorii hotărârile executorii, hotărârile definitive, precum și orice alte hotărâri sau înscrisuri care, potrivit legii, pot fi puse în executare”. Privind prin prisma acestui text al legii, titlurile executorii sunt împărțite în două mari categorii distincte: prima și cea mai importantă, aceea a hotărârilor judecătorești și a doua categorie, a celorlalte înscrisuri ce pot fi puse în executare.
Raportat la prima categorie este de observat că nu orice hotărâre judecătorească constituie prin ea însăși un titlu executoriu, fiind necesar ca prevederea legală să instituie acest caracter pentru unele dintre hotărârile judecătorești.
În cadrul primei categorii a titlurilor executorii și anume aceea a hotărârilor judecătorești se diferențiază la rândul lor acele hotărâri judecătorești pentru care legea a stabilit că sunt executorii potrivit legii de acele hotărâri pentru care legea a stabilit că beneficiază de atributul de a fi definitive.
Textul legal a concretizat în cuprinsul art. 633 al noului Cod de procedură civilă că hotărârile pentru care s-a stabilit că sunt executorii potrivit legii sunt hotărârile pronunțate de instanțele de judecată în apel, dacă prin lege nu se prevede altfel, și hotărârile date în primă instanță, fără drept de apel, ori cele în legătură cu care părțile au convenit să exercite direct recursul, potrivit art. 459 alin. 2.
Tot legiuitorul în art. 634 al noului Cod de procedură civilă a enumerat acele hotărâri judecătorești pe care legea le consideră a fi definitive. În concordanță cu acest articol următoarele hotărâri sunt definitive:
1. hotărârile care nu sunt supuse apelului și nici recursului;
2. hotărârile date în primă instanță, fără drept de apel, neatacate cu recurs;
3. hotărârile date în primă instanță, care nu au fost atacate cu apel;
4. hotărârile date în apel, fără drept de recurs, precum și cele neatacate cu recurs;
5. hotărârile date în recurs, chiar dacă prin acestea s-a soluționat fondul pricinii;
6. orice alte hotărâri care, potrivit legii, nu mai pot fi atacate cu recurs.
Pentru toate aceste hotărâri judecătorești mai sus enunțate legea a stabilit că devin definitive la data expirării termenului de exercitare a apelului ori recursului sau, după caz, la data pronunțării.
O a doua categorie a titlurilor executorii este compusă din toate celelalte hotărâri sau înscrisuri care, potrivit legii, pot fi puse în executare.
Noul Cod de procedură civilă, în cuprinsul art. 635-640, recunoaște calitatea de titluri executorii pentru câteva categorii de înscrisuri și anume: hotărârile arbitrale și alte hotărâri ale organelor cu atribuții jurisdicționale, titlurile executorii europene, încheierile și procesele-verbale întocmite de executorii judecătorești care, potrivit legii, constituie titluri executorii, înscrisurile autentice, titlurile de credit sau alte înscrisuri cărora legea le recunoaște putere executorie, înscrisurile autentice notariale, cambia, biletul la ordin și cecul, precum și alte titluri de credit constituie titluri executorii, dacă îndeplinesc condițiile prevăzute în legea specială.
Pe lângă aceste înscrisuri cărora noul Cod de procedură civilă le recunoaște calitatea de titluri executorii, în diferite legi speciale sunt cuprinse prevederi prin care și alte acte sau înscrisuri sunt considerate ca având calitatea de titlu executoriu.
În sfera de reglementare a contenciosului administrativ au fost prevăzute două dispoziții ce pot fi asimilate celorlalte hotărâri ce potrivit legii pot fi puse în executare. Astfel, potrivit art. 14 alin. 4 din Legea nr. 554/2004, hotărârea prin care instanța se pronunță dispunând suspendarea actului administrativ atacat este executorie de drept. Această hotărâre poate fi atacată cu recurs în termen de 5 zile de la comunicare, în acest caz recursul nefiind suspensiv de executare. Soluția este identică și în cazul în care solicitarea suspendării executării actului administrativ are loc prin cererea principală, în baza art. 15 alin. 1 din aceiași lege.
Evoluția cadrului legislativ generată de realitățile social-economice postdecembriste a condus la creșterea numărului celorlalte titluri executorii, altele decât hotărârile judecătorești mai sus menționate, fiind instituite mecanisme și proceduri mai flexibile și cu un grad mai ridicat de celeritate în vederea satisfacerii nevoilor și cerințelor tot mai insistente ale societății.
§2. Caracterul executoriu al hotărârilor judecătorești pronunțate în litigiile de contencios administrativ
În sfera de incidență a contenciosul administrativ, executarea silită a unor hotărâri judecătorești pronunțate de instanțele de judecată în această materie cunoaște reguli speciale prevăzute de către lege pentru acest domeniu. Specificul contenciosului administrativ în domeniul executării silite are la bază obligația impusă de către instanța de judecată unei autorități publice privind activitatea de emitere a actelor administrative.
Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ cuprinde în cadrul Capitolului III „Procedura de executare” art. 22-26, norme ce conțin reglementări specifice executării hotărârilor judecătorești pronunțate de către instanțele de judecată în această materie, concretizând astfel o procedură derogatorie de la dreptul comun în privința punerii în executare a hotărârilor judecătorești.
Așa cum s-a mai afirmat și cu alte ocazii, față de forma sa inițială, Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ a suferit mai multe modificări și completări, o parte dintre acestea afectând și dispozițiile privind procedura de executare a hotărârilor judecătorești pronunțate sub imperiul acestei legi.
Art. 22 al Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, purtând denumirea marginală de „titlu executoriu” prevedea în forma sa inițială faptul că „hotărârile judecătorești definitive și irevocabile, prin care s-au admis acțiunile formulate potrivit dispozițiilor prezentei legi, constituie titluri executorii”. Textul acestui articol a fost modificat după circa trei ani, prin Legea nr. 262/2007, dându-i-se următorul conținut: „hotărârile judecătorești definitive și irevocabile prin care s-au respins acțiunile formulate potrivit dispozițiilor prezentei legi și s-au acordat cheltuieli de judecată se învestesc cu formulă executorie și se execută silit, potrivit dreptului comun”.
Din analiza pertinentă efectuată comparativ între textul inițial și cel nou introdus în cuprinsul prevederii legale, se poate observa că acesta a fost golit de conținut, restrângându-i-se obiectul de convergență doar la acele hotărâri prin care s-au respins acțiunile formulate și s-au acordat cheltuieli de judecată, lăsând nereglementate celelalte situații în care instanța de judecată s-ar fi putut pronunța în soluționarea unui litigiu de contencios administrativ dedus judecății. Noua prevedere legislativă a obligat instanțele de judecată la interpretarea ei, astfel că plecând de la acest text de lege, Înalta Curte de Casație și Justiție a concis prin Decizia nr. 1080 din 23.02.2011, pronunțată în recurs de către Secția de contencios administrativ și fiscal, că hotărârile judecătorești prin care au fost admise acțiunile formulate în baza legii contenciosului administrativ, rămase definitive și irevocabile, constituie titluri executorii și nu este necesară investirea acestora cu formulă executorie.
Raportat la cazul în care acțiunea în contencios administrativ a fost admisă, executarea hotărârii pronunțate în acest sens este obligatoriu a se face ope legis, în termenul prevăzut în cuprinsul hotărârii, iar, în lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii irevocabile a hotărârii. Tot în această decizie, Înalta Curte de Casație și Justiție a mai arătat că învestirea hotărârilor cu formula executorie poate fi efectuată doar pentru acele hotărâri prin care au fost respinse acțiunile formulate în contencios administrativ acordându-se totodată și cheltuieli de judecată, soluția fiind în concordanță cu prevederile art. 22 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.
Prevederea legislativă introdusă de Legea nr. 262/2007 și-a păstrat aplicabilitatea până la intrarea în vigoare a următoarei modificări a acestui articol 22 din cuprinsul legii contenciosului administrativ. Ca urmare a modificărilor intervenite prin Legea nr.76/2012, textul actual al art. 22 este următorul: „hotărârile judecătorești definitive pronunțate potrivit prezentei legi sunt titluri executorii”, legea declarând astfel că toate hotărârile pronunțate de instanțele de judecată în litigiile de contencios administrativ sunt titluri executorii.
§3. Momentul la care hotărârea judecătorească pronunțată de o instanță de contencios administrativ poate fi pusă în executare
Potrivit art. 8 din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, după intrarea în vigoare a noului Cod de procedură civilă, toate referirile la „hotărârea judecătorească definitivă și irevocabilă” se vor socoti făcute cu referire la „hotărârea judecătorească definitivă”. În sfera de aplicabilitate a contenciosului administrativ, chiar dacă prin adoptarea Legii nr. 76/2012 au fost aduse modificări și completări la o seamă de articole din cuprinsul legii contenciosului administrativ, nu toate dispozițiile acesteia au fost corelate cu noile prevederi ale normei procedural civile, regăsindu-se în continuare o serie de trimiteri și referiri la hotărâri judecătorești definitive și irevocabile.
În baza dispozițiilor cuprinse în art. 20 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, hotărârea pronunțată în primă instanță poate fi atacată cu recurs, în termen de 15 zile de la comunicare, soluția adoptată de legiuitor pentru litigiile de contencios administrativ fiind în concordanță cu prevederile Codului de procedură civilă.
Raportat la aceste prevederi, se poate observa cu ușurință că prin această normă juridică s-a instituit în materia contenciosului administrativ regula dublului grad de jurisdicție, recursul fiind singura cale de atac ordinară prevăzută împotriva hotărârilor de fond pronunțate de instanțele de contencios administrativ, spre deosebire de regula utilizată în dreptul comun în care litigiile sunt supuse triplului grad de jurisdicție: fond, apel și recurs.
Potrivit dispozițiilor art. 632 alin. 2 ale noului Cod de procedură civilă, hotărârile definitive constituie titluri executorii, intrând în această categorie a hotărârilor definitive hotărârile date în primă instanță, fără drept de apel, neatacate cu recurs, ce devin definitive la data expirării termenului de exercitare a recursului, precum și hotărârile date în recurs, chiar dacă prin acestea s-a soluționat fondul pricinii, ce devin definitive la data pronunțării
Totodată, în concordanță cu prevederile art. 633 alin.2 ale noului Cod de procedură civilă, hotărârile date în primă instanță, fără drept de apel sunt considerate a fi hotărâri executorii.
Plecând de la aceste prevederi și coroborând textele noului Cod de procedură civilă cu prevederile art. 20 și art. 22 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ se naște întrebarea firească: care este momentul la care hotărârea judecătorească pronunțată de o instanță de contencios administrativ poate fi pusă în executare – data pronunțării hotărârii în primă instanță, moment de la care potrivit art. 633 alin. 2 ale noului Cod de procedură civilă hotărârea devine executorie potrivit legii sau data rămânerii definitive a hotărârii ca urmare a expirării termenului de exercitare a recursului, ori a respingerii acestuia?
Răspunsul pe care îl considerăm potrivit este acela că, în lumina prevederilor art. 20 și 22 din Legea nr. 554/2004 în actuala sa reglementare, sfera hotărârilor judecătorești pronunțate în litigiile de contencios administrativ ce pot fi puse în executare este restrânsă doar la acele hotărâri judecătorești rămase definitive ca urmare a expirării termenului de exercitare a recursului, ori a respingerii acestuia, în acest caz atributul executoriu fiind dobândit începând cu rămânerea definitivă a hotărârii judecătorești, textul acestora fiind extrem de concis și nelăsând loc de nici o interpretare. În acest caz, spre deosebire de dreptul comun, recursul își păstrează caracterul suspensiv de executare, prevăzut de art. 20 alin. al Legii nr. 554/2004.
Odată cu intrarea în vigoare a noului Cod de procedură civilă, precum și a prevederilor Legii nr. 76/2012, ca efect a prevederii cuprinse în art. 10 al acesteia din urmă, potrivit căreia ori de câte ori printr-un act administrativ se prevede învestirea cu formula executorie a unei hotărâri judecătorești sau a altui înscris, acestea vor fi puse în executare fără a fi necesară învestirea cu formula executorie, orice analiză asupra aplicării acestei proceduri în cazul hotărârilor pronunțate de instanțele de judecată în litigiile de contencios administrativ nu mai poate avea loc. Totuși noua lege procedural civilă nu a renunțat în totalitate la sintagma „învestire cu formula executorie”, aceasta fiind cuprinsă în partea finală a textului încheierii de încuviințare a executării silite.
§4. Reguli procedurale privind comunicarea hotărârii judecătorești
Urmare a unui litigiu în contencios administrativ, instanța de judecată are la dispoziție câteva soluții pe care le poate pronunța. Aceste soluții sunt cuprinse în art. 18 din Legea nr. 554/2004.
Astfel, ca urmare a deliberării, instanța de contencios administrativ în cazul unui astfel de litigiu poate dispune următoarele soluții:
a. anularea totală sau parțială a actului administrativ, adoptat ori emis cu nesocotirea normelor legale, instanța putând de asemenea să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operațiune administrativă.
b. obligarea la plata de daune materiale sau morale.
c. obligarea părții căzute în pretenții la plata cheltuielilor de judecată
d. potrivit alin. 5 al art.18 din lege, instanța de judecată poate stabili un termen în care soluțiile dispuse potrivit alin. (1) și alin. (4) lit. b) și c) ale aceluiași articol să fie executate de către autoritatea publică, iar în caz de nerespectare a acestuia instanța de contencios administrativ poate aplica conducătorului autorității publice ori persoanei vinovate penalități aplicabile pentru fiecare zi de întârziere.
La o analiză pertinentă a acestor posibile soluții pe care pe care instanța de judecată le are la dispoziție se poate observa că una dintre acestea o constituie anularea totală sau doar în parte a unui act administrativ, soluție ce poate fi obținută de către reclamant prin introducerea în fața instanței de judecată a unei acțiuni în anulare. Această acțiune poate fi introdusă atât împotriva unui act administrativ individual cât și împotriva unui act administrativ unilateral normativ.
Actele administrative unilaterale cu caracter normativ, conțin reglementări cu caracter general și obligatoriu, fiind emise sau adoptate în vederea reglementării anumitor situații sau raporturi juridice ce se încadrează în tiparul normei ce o instituie, fiind adresate de asemenea unui număr nedeterminat de subiecții de drept din societate.
Potrivit principiilor de drept administrativ, actele administrative cu caracter normativ încep să producă efecte juridice la data aducerii lor la cunoștință publică, iar cele cu caracter individual la data comunicării lor. Raportat la aceste principii, legiuitorul a instituit prin art. 23 al Legii nr. 554/2004 o obligație pentru instanțele de judecată și anume aceea de a asigura o publicitate a hotărârilor judecătorești prin care se dispune anularea totală sau parțială a unui act administrativ normativ.
În doctrină s-a afirmat că „în considerarea caracterului de ordine publică a litigiilor de contencios administrativ, care au ca obiect acte administrative cu caracter normativ, actuala lege a contenciosului administrativ, în premieră, reglementează efectele erga omnes ale hotărârilor judecătorești prin care s-au anulat acte administrative cu caracter normativ.” Autorul a surprins în cele câteva rânduri efectul derogatoriu al legii contenciosului administrativ, de la principiul efectului relativ al hotărârilor judecătorești, potrivit căruia hotărârile judecătorești nu produc efecte decât inter partes și succesorii acestora. Astfel potrivit art. 23 din Legea nr. 554/2004 hotărârile judecătorești definitive și irevocabile prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ sunt general obligatorii pentru toate subiectele de drept, având putere numai pentru viitor. Tot cu aceeași ocazie autorul arată că „aceste hotărâri sunt „asemenea deciziilor Curții Constituționale”, urmând a produce efecte doar pentru viitor. Momentul de la care se produce efectul erga omnes al hotărârii judecătorești de anulare a unui act administrativ cu caracter normativ este similar cu momentul de la care actul administrativ cu caracter normativ a produs efecte erga omnes, respectiv aducerea la cunoștință publică a textelor acestora prin formele de publicitate prevăzute de lege.
Urmare a modificărilor succesive ale legislației aferente contenciosului administrativ suntem nevoiți să reiterăm faptul că, în forma sa inițială, art. 23 al legii contenciosului administrativ prevedea faptul că hotărârile judecătorești definitive și irevocabile, prin care s-au anulat acte administrative cu caracter normativ, sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor, ele urmând să fie publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, sau, după caz, în monitoarele oficiale ale județelor ori al municipiului București, doar la cererea instanței de executare ori a reclamantului. Se poate observa că hotărârea judecătorească producea în acest caz efecte doar inter partes. Obligația de a asigura publicitatea unei hotărâri judecătorești prin care s-a anulat un act administrativ cu caracter normativ ce producea efecte față de toți subiecții de drept și respectiv transpunerea în societate a efectului erga omnes al acesteia, rămânea la dispoziția facultativă a părților litigiante, fără ca măsura anularii actului normativ să fie adusă la cunoștință publică și astfel să producă efecte față de celelalte subiecte de drept interesate. Redactarea textului art. 23 din Legea nr. 554/2004 a fost criticată în doctrină ca fiind deficitară.
Prevederea legislativă lacunară a fost modificată prin adoptarea Legii nr. 262/2007, instituindu-se cu această ocazie obligativitatea pentru instanța de judecată de a dispune din oficiu publicarea după motivare a hotărârii judecătorești pronunțată în acest tip de litigiu. Publicarea se face în continuare în Monitorul Oficial al României, Partea I, sau, după caz, în monitoarele oficiale ale județelor ori al municipiului București în funcție de natura actului administrativ cu caracter normativ vizat, act normativ emis de o instituție centrală ori act normativ emis de o autoritate publică locală. În acest sens, art. 23 al Legii nr. 554/2004 în forma sa actuală dispune: „Hotărârile judecătorești definitive și irevocabile prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor. Acestea se publică obligatoriu după motivare, la solicitarea instanțelor, în Monitorul Oficial al României, Partea I, sau, după caz, în monitoarele oficiale ale județelor ori al municipiului București”. Aducerea la cunoștință publică a textului hotărârii judecătorești în discuție, este scutită de plata unor eventuale taxe de publicare.
Publicitatea poate fi realizată doar după rămânerea definitivă a hotărârii judecătorești, moment de la care acesta poate produce toate efectele sale.
În perioada lui de existență juridică, actul administrativ cu caracter normativ produce efectele în vederea cărora a fost adoptat. Ținând seama că anularea acestuia printr-o hotărâre judecătorească definitivă produce efecte doar pentru viitor, rezultă că raporturile juridice create în baza acestui act și efectele juridice produse până la această dată se păstrează în totalitatea lor.
Dacă pentru producerea efectului erga omnes este necesară aducerea la cunoștință publică a hotărârii de anulare a actului administrativ normativ, față de părțile litigiante, hotărârea de judecată produce efecte de la data rămânerii ei definitive, autoritatea publică neputându-se prevala de necesitatea ca hotărârea judecătorească să fie făcută publică. Hotărârea judecătorească produce în acest caz efecte inter partes, iar autoritatea publică nu mai poate emite sau adopta acte ori alte măsuri administrative ce ar avea drept bază actul anulat. Obligația autorității se reflectă cu privire la întreaga sa activitate bazată pe acel act normativ anulat, atât în relația cu partea litigiantă cât și cu privire la relația ei cu celelalte subiecte de drept.
Deși textul art. 23 din cuprinsul Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, atât în forma sa inițială cât și în forma adusă după modificare, nu reglementează în mod distinct decât faptul că hotărârea se publică obligatoriu după motivare, indiferent dacă prin hotărârea judecătorească pronunțată în cauză, instanța dispune atât anularea actului administrativ normativ cât și obligarea autorității publice la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale sau morale suferite de reclamant, suntem de părere că obligația stabilită pentru instanța de judecată a publicării hotărârii are în vedere întreg cuprinsul acesteia și nu doar partea din dispozitiv aferentă anulării actului administrativ normativ. Obligativitatea publicării în integralitate a soluției instanței de judecată este în privința reparării prejudiciilor morale suferite de reclamant „tocmai unul din componentele sistemului mixt de reparare a prejudiciului”
Față de forma inițială a art. 23 al legii contenciosului administrativ, modificarea adusă prin Legea nr. 262/2007 schimbă și competența instanței de judecată ce are obligația publicării hotărârii judecătorești prin care a fost anulat un act administrativ normativ. Astfel, dacă în cuprinsul inițial al legii, publicarea hotărârii judecătorești era lăsată în competența instanței de executare, la cererea reclamantului, adică instanței ce a soluționat fondul litigiului în contencios administrativ, în noul text al legii, se instituie acest atribut în competența tuturor instanțelor ce soluționează litigii în baza prevederilor legii contenciosului administrativ.
Sub aspectul prevederilor art. 634 alin. 2 ale noului Cod de procedură civilă, hotărârile judecătorești pronunțate de instanțele de judecată în materia contenciosului administrativ devin definitive la data expirării termenului de exercitare a recursului sau, după caz, la data pronunțării soluției în recurs. Plecând de la considerentele acestor dispoziții legale și raportându-le la prevederile art. 23 din Legea contenciosului administrativ, se impune a se preciza care este instanța de judecată a contenciosului administrativ căreia îi revine obligația de a solicita publicarea, ținând seama că hotărârile judecătorești pronunțate de instanțele de judecată în analiza pe fond a litigiului pot rămâne definitive și prin neexercitarea în termenul legal a căi de atac a recursului și nu doar prin respingerea recursului declarat. Din acest punct de vedere se nasc mai multe ipoteze, toate având punctul de origine în modalitatea prin care hotărârea ce a dispus anularea unui act administrativ cu caracter normativ a rămas definitivă.
O primă ipoteză vizează cazul cel mai simplu de rămânere a hotărârii judecătorești ca definitivă și anume prin neexercitarea căii de atac în termenul prevăzut de lege. În acest caz, hotărârea judecătorească devine definitivă la data expirării termenului de exercitare a căii de atac, obligația de a solicita publicarea hotărârii de anulare a actului administrativ normativ revenind instanței de judecată care a judecat litigiul în fond.
Raportat la prevederile legale potrivit cărora hotărârea devine definitivă doar la expirarea în acest caz a termenului de exercitare a căii de atac, față de toate părțile din litigiu, deși legea nu o prevede în mod expres, se poate aprecia că instanța de judecată va trebui să constate la expirarea termenului de exercitare a căii de atac, dobândirea caracterului definitiv al hotărârii judecătorești prin care a fost anulat un act administrativ cu caracter normativ și, corelativ acestei constatări, să dispună printr-o încheiere dată fără citarea părților publicarea acestei hotărâri. Numai astfel se poate conforma instanța de judecată cu obligația stabilită în sarcina sa de prevederile art. 23 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, cu referire la obligațiile publicării hotărârii judecătorești prin care a fost anulat în tot sau în parte un act administrativ normativ. Tot în tăcerea legii, apreciem ca această încheiere prin care instanța de judecată constată caracterul definitiv al hotărârii, este necesar a fi dată într-un termen rezonabil de la data rămânerii definitive a soluției, numai astfel putându-se asigura un climat de stabilitate a raporturilor juridice între subiecții de drept public și celelalte subiecte de drept.
În vederea clarificării aspectelor mai sus arătate, considerăm că se impune modificarea și completarea legii contenciosului administrativ sub aspectul cuprinderii în componența art. 23 al acesteia a obligativității instanței de fond de a constata prin încheiere judecătorească, la data epuizării termenului de exercitare a căii de atac a recursului, dobândirea caracterului definitiv al hotărârii judecătorești prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ, și totodată, de a dispune realizarea formelor de aducere la cunoștință publică a hotărârii într-un termen impus.
O a doua ipoteză vizează posibilitatea ca hotărârea instanței de fond prin care a fost admisă cererea de anulare a unui act administrativ normativ să fie atacată în termen legal la instanța de recurs iar aceasta să respingă recursul, considerând hotărârea atacată ca fiind în conformitate cu prevederile legale. În acest caz, instanța de recurs în baza prevederilor cuprinse în art. 23 din legea contenciosului administrativ, prin dispozitivul deciziei pronunțate, urmează a dispune în mod obligatoriu, odată cu respingerea recursului și obligarea instanței de fond de a dispune publicarea hotărârii de anulare a actului administrativ.
A treia ipoteză se referă la situația în care instanța de recurs analizând hotărârea pronunțată de instanța de contencios administrativ prin care a fost respinsă cererea de anulare în tot sau în parte un act administrativ să admită recursul și reținând cauza spre rejudecare, pe fond să dispună anularea actului administrativ cu caracter normativ. În acest caz, atributul de a solicita publicarea hotărârii judecătorești revine instanței de recurs care, prin dispozitivul deciziei pronunțate trebuie să dispună în mod obligatoriu și efectuarea procedurii de publicare.
O a patra ipoteză poate viza situația în care instanța de contencios administrativ, analizând pe fond solicitarea de a anula în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ, să respingă cererea iar soluția să rămână definitivă prin neexercitarea căii de atac ori ca urmare a respingerii recursului formulat împotriva acestei soluții. Ținând seama de soluția pronunțată de instanța de judecată prin care actul administrativ normativ este considerat a fi în concordanță cu prevederile legale, obligația de a dispune efectuarea unor forme de publicare a hotărârii judecătorești nu există în acest caz.
Concluzionând se poate afirma că practic instanța a cărei hotărâre judecătorească devine definitivă, are obligația de a solicita și dispune totodată publicarea hotărârii judecătorești prin care a fost anulat un act administrativ cu caracter normativ.
Anterior modificării legii contenciosului administrativ, survenite în urma adoptării Legii nr. 76/2012 privind punerea în aplicare a Codului de procedură civilă, în doctrina de specialitate s-a ridicat problematica asigurării aceluiași efect erga omnes și pentru hotărârile pronunțate de instanțele de judecată a litigiilor de contencios administrativ, prin care s-a constatat nelegalitatea unor acte administrative unilaterale cu caracter normativ pe calea excepției de nelegalitate prevăzute de art. 4 al legii contenciosului administrativ. În analiza situației autorii au invocat faptul că deși un act administrativ cu caracter normativ a fost constatat printr-o hotărâre judecătorească ca fiind nelegal, el putând fi în contradicție chiar și cu norma constituțională, acesta urmează să producă în continuare efecte față de toate subiectele de drept mai puțin față de părțile din litigiul de contencios administrativ, situație anormală, dar totuși justificată prin aceea că, urmare a admiterii unei excepții de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter normativ, instanța de judecată nu dispunea anularea lui ci doar constată nelegalitatea acestuia.
Constatarea actului ca fiind nelegal avea drept consecință doar lipsirea lui de efecte, urmând ca instanța în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate să soluționeze cauza, fără a ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată. Mai mult, nici în forma inițială și nici după modificarea acestuia, art. 23 din legea contenciosului administrativ nu conținea nici o referire la aducerea la cunoștință publică a hotărârilor pronunțate de instanțele de judecată prin care s-ar admite excepția de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter normativ, astfel că aceste hotărâri puteau produce doar efecte inter partes și nu erga omnes.
În contextul celor arătate, autorii citați au formulat o propunere de lege ferenda în sensul reformulării art. 23 al legii contenciosului administrativ, și a includerii în componența acestuia și a obligației de publicare a hotărârilor pronunțate de instanțele de contencios administrativ prin care s-au admis excepții de nelegalitate a unor acte administrative cu caracter normativ. Soluția a fost susținută de și de alți autori, potrivit opiniei cărora „deși hotărârea judecătorească definitivă și irevocabilă doar constată nelegalitatea unui act administrativ normativ pe calea excepției de nelegalitate, fără a dispune și anularea acestuia, această autoritate de lucru judecat se atașează hotărârii indiferent dacă aceasta este declarativă sau constitutivă de drepturi”.
Asupra dispozițiilor legale incidente în materie, legiuitorul a intervenit clarificând, prin Legea nr. 76/2012 privind punerea în aplicare a Codului de procedură civilă, faptul că obiect al excepției de nelegalitate poate fi doar actul administrativ cu caracter individual, statuând totodată prin alin. 4 al art. 4 din legea contenciosului administrativ că actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepției de nelegalitate. Așa cum s-a mai afirmat, controlul instanțelor de judecată asupra actelor administrative cu caracter normativ se exercită de către instanța de contencios administrativ în cadrul acțiunii în anulare, ce poate fi introdusă oricând fără efectuarea procedurii prealabile, acțiunea fiind imprescriptibilă.
§5. Executarea silită a hotărârilor judecătorești pronunțate în litigiile de contencios administrativ
Încă de la data adoptării ei, Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ a inserat în cuprinsul ei dispoziții privind obligația executării hotărârilor judecătorești pronunțate în litigiile de contencios administrativ. Astfel, în art. 24 al acesteia, purtând denumirea marginală „Obligația executării”, legiuitorul în cuprinsul a trei aliniate a înțeles să reglementeze o procedură de executare a acestor hotărâri, derogatorie de la regulile procedurii civile, în concordanță cu specificul activității autorităților publice, respectiv emiterea de acte administrative. Această procedură specială de executare silită, prevăzută în cuprinsul art. 24 al legii, dobândește aplicabilitate doar atunci când prin hotărârea luată, se dispune o anumită acțiune a autorității publice, și anume să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operațiuni administrative nu și atunci când prin hotărârea dată instanța de judecată dispune și asupra altor capete de cerere accesorii, formulate de părțile litigiante, acestea urmând a fi puse în executare potrivit dispozițiilor de drept comun în materia executării silite.
Prin adoptarea acestui cadru legislativ special, legiuitorul a clarificat modul de executare a acelor hotărâri judecătorești definitive, prin care autoritățile publice au fost obligate „a face”, obligație care datorită caracterului ei specific nu poate fi executată decât de autoritatea în cauză prin reprezentanții săi.
La fel ca și o bună parte a cuprinsului legii contenciosului administrativ, și acest articol 24 ce reglementează modul de executarea a hotărârilor judecătorești pronunțate sub imperiul acestei legii, cunoaște unele modificări succesive.
Textul inițial al acestui articol, prevedea că „Dacă în urma admiterii acțiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un certificat, o adeverință sau orice alt înscris, executarea hotărârii definitive și irevocabile se va face în termenul prevăzut în cuprinsul ei, iar în lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii irevocabile a hotărârii”. La o analiză simplă se poate observa că legiuitorul a avut în vedere pentru aplicarea acestei proceduri speciale, acele hotărâri judecătorești prin care autoritatea publică era obligată a face ceva, respectiv să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un certificat, o adeverință sau orice alt înscris. Textul legal și-a păstrat aplicabilitatea până la adoptarea Legii nr. 262/2007 când, în cuprinsul acestuia, obligația autorității publice de a face a fost modificată și completată, prevederea inițială fiind înlocuită cu cea conform căreia procedura specială se aplică dacă autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operațiuni administrative. Prin această modificare legiuitorul a înțeles să circumscrie sintagmei „să elibereze un alt înscris” toate acele acte emise de autoritatea administrativă, fără a mai enumera ori face diferențiere între diferitele tipuri de acte ce pot fi emise de acestea, certificate, adeverințe, acorduri, avize etc. Dată fiind evoluția în plan legislativ a societății românești corelativ cu dezvoltarea și diversificarea autorităților administrative și a actelor întocmite de acestea, modificarea este salutară.
Tot prin această modificare legiuitorul introduce în cuprinsul acestui articol o nouă obligație de a face și anume „să efectueze anumite operațiuni administrative”. Legea contenciosului administrativ nu a oferit o definiție care să cuprindă în sfera ei de incidență operațiunile administrative la care face referire noul text al legii, rolul acesta fiind preluat anterior de doctrină, potrivit căreia operațiunile administrative sunt operațiuni material-tehnice, adică activități ale administrației publice care nu produc efecte juridice prin ele însele: avize, dări de seamă, referate, comunicări, note interne, statistici etc. Este indiscutabil faptul că și efectuarea acestor operațiuni administrative la care poate fi obligată autoritatea publică se reflectă tot în cadrul obligațiilor de a face, astfel că modificarea textului legal prin includerea acestora în cadrul procedurii speciale de executare reglementată de art. 24 alin. 1 al legii contenciosului administrativ este cât se poate de utilă.
Potrivit prevederilor legale instituite prin art. 24 alin. 1 din Legea contenciosului administrativ, autoritățile publice atunci când sunt obligate printr-o hotărâre judecătorească definitivă, pronunțată în temeiul acestei legi, să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operațiuni administrative, vor trebui să ducă la îndeplinire această obligație din oficiu și la termen, fără ca partea vătămată – reclamantul – să mai efectueze și alte demersuri în acest sens; așa cum am mai afirmat legea reglementează astfel o procedură specială de executare, ce se aplică doar în acest caz, hotărârea judecătorească pronunțată în acest sens fiind titlu executoriu.
Pentru ducerea la îndeplinire din oficiu și de bună voie a obligațiilor de a face cuprinse în art. 24 alin. 1 al legii contenciosului administrativ, legea a instituit o perioadă de timp sau un termen rezonabil în accepțiunea legiuitorului, în care, obligațiile la care a fost condamnată autoritatea să fie duse la îndeplinire prin reprezentanții săi.
Potrivit dispozițiilor legale, executarea hotărârii definitive și irevocabile se face în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia atunci când în dispozitivul hotărârii judecătorești a fost prevăzut un astfel de termen, iar în lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii. În practica curentă a administrației publice se poate ivi situația ca un anumit act administrativ să fie necesar sau să poată fi emis până la o anumită dată sau până la un anumit termen. Neconformarea autorității publice cu această obligație poate fi cenzurată de către instanța de judecată care odată cu obligarea autorității publice la efectuarea obligației principale de a face să impună și un anumit termen pentru efectuarea ei. Potrivit tezei a doua din alin. 1 al art. 24 din Legea contenciosului administrativ, autoritatea publică este necesar să pună în executare din oficiu și în termenul fixat de instanța de judecată prin dispozitivul hotărârii, sancțiunea la care a fost obligată, fără a avea posibilitatea să deroge de la acest termen. Dacă prin hotărârea judecătorească nu a fost fixat un termen pentru executare, autoritatea publică este obligată să se conformeze dispozitivului hotărârii instanței în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii. Termenul este unul maxim, nici de la acest termen autoritatea publică neavând posibilitatea să deroge.
În baza prevederilor art. 18 alin. 3 din Legea contenciosului administrativ, instanța de judecată în cazul soluționării cererii introduse de reclamant se poate pronunța și asupra acordării unor despăgubiri pentru eventualele daune materiale sau morale solicitate de reclamant, ori a obligării la plata cheltuielilor de judecată, instituind în acest fel o obligație de a da .
Potrivit dispozițiilor cuprinse în art. 24 alin. 21 din Legea contenciosului administrativ, dispozițiile Codului de procedură civilă privitoare la executarea silită își păstrează aplicabilitatea și în cazul prevederilor aferente contenciosului administrativ, iar în concordanță cu art. 28 alin. 1 al aceleiași legi, normele aferente contenciosului administrativ se completează cu prevederile Codului civil și cu cele ale Codului de procedură civilă, în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte.
Coroborând cele două texte ce fac trimitere la dispozițiile Codului de procedură civilă, cu procedura specială de executare reglementată de art. 24 din Legea contenciosului administrativ, se desprinde concluzia că atunci când prin hotărârea judecătorească definitivă s-au stabilit în sarcina autorității publice și obligații de plată a unor sume de bani, ca efect al acordării unor despăgubiri pentru daunele materiale ori morale suferite de reclamant, ori a obligării la plata cheltuielilor de judecată, acestea pot fi puse în executare silită în baza normelor aferente procedurii de executare silită reglementate de Codul de procedură civilă.
Concluzionând, în cazul litigiilor de contencios administrativ este necesar a fi efectuată o diferențiere între modul de executare a hotărârilor definitive prin care instanța de judecată în urma admiterii unei acțiunii bazată pe aceste prevederi a obligat autoritatea publică locală sau centrală să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un certificat, o adeverința sau orice alt înscris, și modul de executare silită a celorlalte dispoziții cuprinse în hotărâre.
Așa cum afirmam mai sus, în prima situație executarea hotărârii definitive se va face de către autoritatea publică din oficiu, în termenul prevăzut în cuprinsul ei, iar în lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii, iar în cea de-a doua situație, atunci când autoritatea pârâtă nu înțelege să execute de bunăvoie obligațiile de a da stabilite în sarcina sa, urmează a se aplica normele de drept comun specifice materiei executării silite, cu specificarea că și în acest caz prevederile art. 22 din Legea contenciosului administrativ, potrivit cărora hotărârile judecătorești definitive sunt titluri executorii își păstrează aplicabilitatea.
O specificație aparte este dată de posibilitatea de ducere la îndeplinire a acelor hotărâri prin care instanța de judecată dispune doar anularea unui act administrativ. În acest caz hotărârea judecătorească nu cuprinde o obligație pe care autoritatea publică să o ducă la îndeplinire potrivit dispozițiilor art. 24 din cuprinsul legii contenciosului administrativ, ori a celor privind executarea silită cuprinse în noul Cod de procedură civilă, anularea actului administrativ considerat de instanța de judecată ca fiind ilegal constituind o sancțiune juridică aplicată în concordanță cu prevederile art. 18 alin.1 din Legea nr. 544/2004.
Soluția este identică și în cazul admiterii de către instanța de judecată a unei excepții de nelegalitate a unui act administrativ, considerând normele art. 24 ca fiind de strictă interpretare, iar sancțiunea admiterii excepției de nelegalitate nestabilind obligații în sarcina autorității publice pârâte ci doar conducând la eliminarea acelui act din cuprinsul judecății.
§6. Executarea silită a hotărârilor judecătorești prin care s-a instituit obligația de plată a unor sume de bani
Potrivit alin 3 al art. 18 din Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ, în cazul soluționării cererii, instanța va hotărî și asupra despăgubirilor pentru daunele materiale și morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru, iar în concordanță cu art. 28 alin. 1 al aceleiași legi, normele aferente contenciosului administrativ se completează cu prevederile Codului civil și cu cele ale Codului de procedură civilă, în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte. Dispozițiile invocate mai sus prezintă relevanță sub aspectul posibilității instanței de judecată ca prin hotărârea ce urmează a soluționa litigiul dintre părți să poată dispune totodată și obligarea la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale și morale cauzate, ori la plata tuturor cheltuielilor de judecată acordate la cererea părții care a câștigat.
Legea nr. 544/2004 a contenciosului administrativ în varianta ei actuală, nu face în cuprinsul ei nici o specificație expresă privitor la modul în care urmează să se execute hotărârile judecătorești prin care se acordă despăgubiri bănești ca urmare a soluționării definitive a unor astfel de litigii. Singura prevedere inclusă în cuprinsul legii care să facă trimitere la o normă procedurală de executare silită ce poate fi amintită în acest caz este cea potrivit căreia dispozițiile Codului de procedură civilă privind executarea silită rămân aplicabile.
Urmare a textelor legale mai sus invocate se poate desprinde ideea că executarea silită a hotărârilor judecătorești prin care s-a stabilit obligația de plată a unor sume de bani cu titlu de despăgubire pentru daunele morale sau materiale suferite ori ca și cheltuieli de judecată acordate, se poate efectua potrivit prevederilor referitoare la executarea silită din norma procedural civilă. Totuși, în acest caz este necesar a fi făcută o distincție după calitatea subiectului pasiv aflat sub executare silită. Astfel, atunci când debitor al obligației de plată este un subiect de drept privat, executarea silită a acestui tip de hotărâre judecătorească nu ridică nici un fel de probleme, aceasta putându-se realiza sub imperiul prevederilor aferente dreptului comun respectiv noul Cod de procedură civilă. Cu totul alta este situația atunci când debitorul obligat la plata acestor sume de bani este un subiect de drept public. În acest caz sunt incidente și dispozițiile Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 22/2002 privind executarea obligațiilor de plată ale instituțiilor publice, stabilite prin titluri executorii. Potrivit acestui ultim act normativ, ordonatorii principali de credite bugetare au obligația să dispună toate măsurile ce se impun, inclusiv virări de credite bugetare, în condițiile legii, pentru asigurarea în bugetele proprii și ale instituțiilor din subordine a creditelor bugetare necesare pentru efectuarea plății sumelor stabilite prin titluri executorii, tot acest act normativ statuând că virările de credite bugetare prevăzute a se efectua în sensul respectării prevederilor ordonanței de urgență se pot efectua pe parcursul întregului an bugetar, prin derogare de la prevederile art. 47 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, cu modificările ulterioare, și ale art. 49 din Legea nr. 273/2006 privind finanțele publice locale.
Prevederea mai sus arătată instituie în sarcina ordonatorilor principali de credit conduita normală pe care aceștia sunt obligați a o urma în cazul în care instituțiile publice au fost obligate la plata unor sume de bani prin titluri executorii, în cazul nostru hotărâri judecătorești pronunțate de instanțele de contencios administrativ.
Totuși, în practica curentă se pot ivi și situații în care instituția publică să nu dispună de resursele bănești aprobate prin bugetele acestora, la titlurile de cheltuieli la care se încadrează obligația de plată respectivă, fiind astfel în imposibilitate să acopere plata creanței la data solicitării ei de către creditor. Tot aici este de arătat că în concordanță cu prevederile legislației aferente finanțelor publice, anumite sume bugetare sunt puse la dispoziția ordonatorului de credit prin bugetele aprobate cu o anumită destinație extrem de precisă, neputându-se în principiu deroga de la aceste prevederi. Efectuarea cheltuielilor din aceste sume cu destinație specială poate fi făcută doar pentru scopul în care au fost aprobate astfel încât ordonatorul principal de credit și implicit instituția publică să fie în imposibilitate obiectivă de a-și onora obligația de plată. Tot în practică mai poate apărea și cazul în care ordonatorul de credit, deși dispune de resursele bănești necesare să refuze efectuarea de bună voie a plății. Dacă în al doilea caz considerăm că nu există nici un impediment la o eventuală executare silită asupra sumelor datorate, în primul caz efectuarea unor plăți benevole sau ca urmare a unor măsuri de executare silită ar putea conduce la perturbarea gravă a funcționalității respectivei instituții sau a altor componente ale societății, aflate în strânsă legătură cu modul de cheltuire a creditelor bugetare.
Pentru a preîntâmpina astfel de situații, legiuitorul a prevăzut în acest act normativ, respectiv Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 22/2002 o procedură de prealabilă de amânare a executării silite pentru un termen anume prevăzut de lege. În acest sens, dacă executarea creanței stabilite prin titluri executorii nu începe sau continuă din cauza lipsei de fonduri, instituția debitoare este obligată ca, în termen de 6 luni, să facă demersurile necesare pentru a-și putea îndeplini obligația de plată. Termenul curge de la data la care debitorul a primit somația de plată comunicată de organul competent de executare, la cererea creditorului.
Dacă instituția publică nu își onorează obligația de plată în acest termen de șase luni de la data solicitării, creditorul va putea solicita efectuarea executării silite potrivit Codului de procedură civilă și/sau potrivit altor dispoziții legale aplicabile în materie. Practic după expirarea acestui termen acordat debitorului instituție publică pentru efectuarea plăților la care a fost obligat, se va putea proceda la aplicarea prevederilor noului Cod de procedură civilă privind executarea silită, putându-se dispune în acest sens orice formă de executare silită: prin poprire, mobiliară, imobiliară, ori prin urmărirea fructelor și a veniturilor imobilelor.
Soluția adoptată de legiuitor privind instituirea unui termen de șase luni pentru efectuarea voluntară a plăților a fost criticată atât în doctrina de specialitate, cât și în practica judiciară, marea majoritate a instanțelor concluzionând că aplicarea prevederilor cuprinse în Ordonanța Guvernului nr. 22/2002 privind executarea obligațiilor de plată ale instituțiilor publice, stabilite prin titluri executorii ar constitui o încălcare a dreptului creditorului la un proces echitabil, fiind astfel contrară prevederilor art. 6 alin. 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.
Soluția adoptată de către aceste instanțe judecătorești a fost aceea a înlăturării de la aplicare dispozițiile art. 2 din Ordonanța Guvernului nr. 22/2002 constatând existenta unui conflict între dispozițiile art. 2 din Ordonanța Guvernului nr. 22/2002 și prevederile art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.
Hotărârile instanțelor judecătorești au avut ca fundament juridic dispozițiile art. 11 și 20 alin. 2 din Constituție, ce prevăd supremația legislativă a tratatelor internaționale în materia drepturilor omului față de dreptul intern.
Așa cum am arătat, autoritatea publică este obligată să execute de bună voie prestațiile la care a fost obligată respectiv plata unor sume de bani fără ca titularul creanței să mai fie obligat a formula alte cereri în acest sens.
Prin adoptarea acestei ordonanțe de urgență legiuitorul a înțeles să impună reguli stricte privitor la modul de executare silită a creanțelor bugetare, soluția fiind aplicabilă și în cazul în care autoritatea publică este obligată printr-o hotărâre judecătorească pronunțată de instanța de contencios administrativ la plata unor sume de bani.
Indiferent de modul de interpretare a prevederilor cuprinse în Ordonanța Guvernului nr. 22/2002 privind executarea obligațiilor de plată ale instituțiilor publice, stabilite prin titluri executorii, considerăm că astăzi, la aproximativ șapte ani de la data aderării României la Comunitatea Europeană și însușirea unui acquis comunitar în deplinătatea lui, este imperios necesară o asanare a legislației interne, procesul de armonizare a legislației românești cu reglementările comunitare ori cu pactele și tratatele internaționale la care țara noastră a aderat, fiind departe de a se fi încheiat. Încă o dată și sub acest aspect se relevă rolul important al instanțelor de judecată în interpretarea și aplicarea normei legislative.
§7. Consecințele neexecutării hotărârilor judecătorești pronunțate de instanțele de contencios administrativ
Punerea în executare a unei hotărâri judecătorești este necesar a fi efectuată de către autoritatea administrativă din oficiu și la termenele prevăzute de lege, respectiv în termenul prevăzut în cuprinsul ei, iar în lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii irevocabile a hotărârii
Dacă în privința hotărârilor judecătorești pronunțate de instanțele de judecată în materia contenciosului administrativ, prin care au fost stabilite în sarcina autorităților administrative și alte obligații de a da, executarea silită nu pune probleme deosebite atunci când autoritatea publică nu-și onorează de bună voie obligațiile, fiind aplicabile în acest caz dispozițiile privitoare la executarea silită aferente normelor procedurale de drept comun din Codul de procedură civilă, cu totul alta este situația atunci când autoritatea administrativă nu înțelege să pună în executare obligațiile de a face la care aceasta a fost condamnată. În acest ultim caz, legiuitorul a instituit un mecanism de constrângere care să facă posibilă înfrângerea voinței autorității publice sau mai corect spus a reprezentanților acesteia astfel încât condamnarea cuprinsă în hotărârea judecătorească să fie pusă în aplicare.
Potrivit art. 24 alin 2 din legea contenciosului administrativ, în cazul în care termenul pentru ducere la îndeplinire a hotărârii judecătorești nu este respectat, instanța de judecată, va aplica conducătorului autorității publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, totodată reclamantul având dreptul la penalități, în condițiile art. 894 din Codul de procedură civilă.
Având în vedere republicarea Legii nr. 143/2010 privind Codul de procedură civilă, prevederile conținute în vechiul articol 934 se regăsesc astăzi în cuprinsul art. 905 al noului Cod de procedură civilă.
Dispozițiile din acest aliniat 2 al articolului 24 din Legea nr. 554/2004 ce fac referire la sancțiunile ce pot fi aplicate în caz de neexecutare a dispozițiilor unei hotărâri judecătorești, pronunțată într-un litigiu de contencios administrativ, privind obligarea autorității administrative la executarea unei obligații de a face, conțin referiri la două prevederi sancționatorii distincte, una a amenzii în cuantum de 20% din salariul minim brut pe economie aplicabilă conducătorului instituției pentru fiecare zi de întârziere față de termenul maxim în care hotărârea trebuia pusă în executare, și una distinctă de prima, referitoare la aplicarea unor penalități în favoarea reclamantului în condițiile prevăzute de art. 905 din noul Cod de procedură civilă.
Prima prevedere sancționatorie are în vedere aplicarea conducătorului autorității administrative a unei amenzi în favoarea bugetului de stat într-un cuantum determinat de 20 % din salariul minim brut pe economie, pe zi de întârziere pentru neîndeplinirea în termenul legal a unei obligații. Deși la o primă analiză, amenda aplicabilă conducătorului autorității administrative are un vădit caracter cominatoriu, având rolul să înfrângă rezistența acestuia, în executarea hotărârii judecătorești, în realitate această amendă nu se poate confunda cu daunele cominatorii, amenda făcându-se venit la bugetul de stat și nefiind cuvenită creditorului.
De altfel, după intrarea în vigoare noului Cod de procedură civilă, acordarea daunelor cominatorii pentru neexecutarea obligațiilor de a face sau a nu face, nesusceptibile de executare silită a fost interzisă prin art. 906 al acestuia. Sistemul daunelor cominatorii a fost înlocuit cu cel al obligării debitorului unei obligații de a face la plata unei amenzi civile în folosul statului, creditorul acestei obligații având dreptul să obțină daune interese pentru prejudiciul cauzat prin neexecutarea hotărârii judecătorești.
Prevederea cuprinsă în noul Cod de procedură civilă este în concordanță și cu dispozițiile legii contenciosului administrativ, după modificarea acesteia prin Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a noului Cod de procedură civilă, a doua prevedere sancționatorie cuprinsă în art. 24 alin 2 al acesteia în varianta modificată având în vedere acordarea către reclamantul din litigiul de contencios administrativ a unor despăgubiri pentru prejudiciile suferite de acesta ca urmare a neîndeplinirii obligației principale de a face la care a fost obligată autoritatea publică.
Potrivit art. 905 alin. 1 din noul Cod de procedură civilă, dacă în termen de 10 zile de la comunicarea încheierii de încuviințare a executării debitorul nu execută obligația de a face sau de a nu face, care nu poate fi îndeplinită prin altă persoană, acesta poate fi constrâns la îndeplinirea ei, prin aplicarea unor penalități, de către instanța de executare.
Raportat la dispozițiile specifice raporturilor juridice de drept administrativ, termenul de executare a hotărârilor judecătorești pronunțate în acest tip de litigii este de 30 de zile și curge de la data rămânerii definitive a hotărârii judecătorești, spre deosebire de termenul de executare a dispozițiilor cuprinse în celelalte hotărâri judecătorești de drept comun, ce este necesar a fi puse în executare în termen de 10 zile de la data comunicării încheierii de încuviințare a executării. Aceasta este de altfel și singura diferențiere între regimul penalităților stabilite ca urmare a neexecutării unei hotărâri judecătorești aferente contenciosului administrativ și penalitățile calculate pentru neexecutarea în termenul legal a celorlalte hotărâri judecătorești de drept comun, toate celelalte dispoziții ale art. 905 aplicându-se în mod corelativ, în baza prevederilor cuprinse în art. 24 alin. 2 al Legii nr. 554/2004.
Aplicarea amenzii și a penalităților prevăzute de art. 24 alin 2 al legii contenciosului administrativ au un dublu rol și anume acela de mijloc de constrângere a autorității publice pentru a obține din partea ei prin reprezentanții acesteia punerea în executare a obligației de a face la care a fost obligată, constituind totodată și un mijloc de reparare a prejudiciului suferit de partea vătămată prin întârzierea punerii în executare a hotărârii judecătorești.
Dacă pentru perioada de aplicare a amenzii în favoarea bugetului de stat, legea nu a stabilit un timp maxim pentru care aceasta măsură poate fi dispusă, arătând doar că ea se aplică pentru fiecare zi de întârziere, până la executare, în cazul penalităților, aplicate pentru întârzierea în executare, în conformitate cu prevederile art. 905 alin. 4 al noului Cod de procedură civilă, dacă debitorul nu execută obligația prevăzută în titlul executoriu în termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a penalității, instanța de executare, la cererea creditorului, va fixa suma definitivă ce i se datorează cu acest titlu, prin încheiere definitivă, dată cu citarea părților. Cu această ocazie penalitatea are un caracter definitiv, debitorul putând fi obligat a o plăti creditorului prin toate mijloacele prevăzute de lege. Se observă că penalitățile se fac venit în favoarea creditorului și nu al statului ca și în cazul amenzii, având rolul de a compensa prejudiciile suferite de acesta ca urmare a neexecutării la termen a obligațiilor de a face stabilite de instanța de judecată.
Până la data intrării în vigoare a unor prevederi cuprinse în Legea nr. 187/2012, pentru punerea în aplicare a Legii nr. 286/2009 privind Codul penal, respectiv data de 1 februarie 2014, art. 24 alin 3 al legii contenciosului administrativ, cuprindea și o normă potrivit căreia: neexecutarea din motive imputabile sau nerespectarea hotărârilor judecătorești definitive și irevocabile pronunțate de instanța de contencios administrativ, în termen de 30 de zile de la data aplicării amenzii prevăzute la alin. 2, constituie infracțiune și se pedepsește cu închisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amendă de la 2.500 lei la 10.000 lei. Textul anterior enunțat nu mai are aplicabilitate, fiind în prezent abrogat.
§8. Prevederi referitoare la instanța de executare a unor dispoziții în materia contenciosului administrativ
Cu ocazia analizării consecințelor aferente neexecutării hotărârilor judecătorești pronunțate de instanțele de judecată în materia contenciosului administrativ s-a observat că atunci când autoritatea administrativă prin reprezentanții ei, nu execută obligațiile de a face statuate în alin. 1 al art. 24 al legii contenciosului administrativ, într-un anumit termen, sancțiunea ce poate interveni este aceea a aplicării conducătorului autorității publice sau, după caz, persoanei obligate a unei amenzi în cuantum de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, plătibilă în favoarea bugetului de stat, reclamantul având la rândul lui dreptul să primească anumite penalități, în condițiile art. 905 din Codul de procedură civilă.
Pentru a putea pune în aplicare aceste prevederi ale legii contenciosului administrativ, legiuitorul a creat și în această privință un regim derogatoriu de la cel de drept comun, stabilind că: sancțiunea și despăgubirile prevăzute la art. 24 alin. (2) din lege se aplică, respectiv se acordă, de instanța de executare. În acest caz hotărârea se ia la cererea reclamantului, în camera de consiliu, de urgență și cu citarea părților, cererea fiind scutită de taxa de timbru. Spre deosebire de dispozițiile din dreptul comun, aferente Codului de procedură civilă, unde instanța de executare este judecătoria în circumscripția căreia se află biroul executorului judecătoresc care face executarea, în afara cazurilor în care legea dispune altfel, în acest caz al litigiilor întemeiate pe dispozițiile în materia contenciosului administrativ, instanța de executare este instanța ce a soluționat fondul litigiului respectiv.
Date fiind cele cuprinse în art. 25 al legii contenciosului administrativ respectiv limitarea competenței instanței de executare doar la acele măsuri prevăzute la art. 24 alin. 2 din lege, rezultă în mod indubitabil că doar pentru acestea se vor aplica măsurile derogatorii cu privire la instanța de executare.
În cazul în care hotărârile judecătorești conțin alte dispoziții decât obligarea autorității administrative de a face, cum ar fi obligațiile de plată a unor despăgubiri, ori a cheltuielilor de judecată, acestea urmează a fi duse la executare silită potrivit dispozițiilor cuprinse în noul Cod de procedură civilă. În mod corelativ acestor obligații de a da cuprinse în hotărârile judecătorești li se vor aplica tot dispozițiile de drept comun privind instanța de executare, respectiv art. 650 alin. 1 din noul Cod de procedură civilă. Hotărârea pronunțată de instanța de executare poate fi atacată cu recurs, în termen de 5 zile de la comunicare; vechea redactare a textului art. 25 din legea contenciosului administrativ prevedea faptul că termenul de recurs curge de la data pronunțării hotărârii date de instanța de executare.
§9. Acțiunea în regres a conducătorului autorității publice
Existența unor autorități administrative care să funcționeze în mod automat prin ele însele fără a dispune de personalul adecvat ar fi de neconceput, activitățile curente ale acestora fiind efectuate de către persoane angajate în regim contractual de muncă, funcționari publici, ori demnitari, fiecare dintre aceștia răspunzând patrimonial în temeiul normelor și principiilor răspunderii civile, coroborate cu normele juridice în baza cărora își desfășoară activitatea în cadrul autorității publice, pentru eventualele daune cauzate autorității.
Potrivit art. 26 din Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ, conducătorul autorității publice atunci când apreciază că neexecutarea hotărârii judecătorești se datorează unor persoane din cadrul instituției, iar urmare a acestei neexecutări instituția a suferit un prejudiciu patrimonial, se poate îndrepta cu acțiune împotriva celor vinovați de neexecutarea hotărârii, potrivit dreptului comun.
Dacă persoanele care se fac vinovate de neexecutarea hotărârii au statutul de demnitari sau funcționari publici, pentru exercitarea acțiunii în regres a conducătorului autorității administrative se aplică reglementările speciale aferente acestor statute.
Continuând analiza acțiunii în regres reglementată de dispozițiile aferente contenciosului administrativ, se poate observa că acțiunea în regres nu este strict limitată la dispozițiile art. 24 alin. 2 din această lege ci se extinde asupra tuturor prejudiciilor cauzate de persoanele fizice în patrimoniul instituției publice. Astfel, ca urmare a soluțiilor pronunțate de instanța de judecată și în baza art. 18 din lege, instituția publică poate fi obligată individual sau în solidar cu funcționarul sau un alt subiect de drept dacă acesta a fost introdus în cauză la plata unor despăgubiri acordate părții vătămate pentru daunele materiale sau morale produse.
În sensul celor mai sus arătate, atunci când autoritatea administrativă a fost obligată a plăti o sumă de bani ca efect al acordării unor despăgubiri pentru daunele materiale sau morale suferite de partea vătămată, a obligării acesteia la plata unor cheltuieli de judecată, ori al aplicării unei sancțiuni pentru neexecutarea în termen a unei hotărâri judecătorești, și a plătit această sumă, ea se poate întoarce cu o acțiune în regres împotriva acelor persoane care se fac vinovate de producerea pagubei în patrimoniul acesteia.
Pentru exercitarea acțiunii în regres, dispozițiile conținute de legea contenciosului administrativ se completează cu cele aferente Codului muncii, ale Statutul funcționarilor publici, ale Statutului aleșilor local, precum și cu oricare alte dispoziții conținute de acte normative speciale cu incidență în domeniu.
În vederea evitării angajării răspunderii sale în cadrul acțiunii în regres, persoana fizică se poate apăra chemându-l în garanție pe superiorul său ierarhic, de la care a primit ordin scris să elaboreze sau să nu elaboreze actul, ori poate invoca orice alte apărări sau excepții în favoarea sa.
Concluzii (titlu aflat în lucru)
Copyright Notice
© Licențiada.org respectă drepturile de proprietate intelectuală și așteaptă ca toți utilizatorii să facă același lucru. Dacă consideri că un conținut de pe site încalcă drepturile tale de autor, te rugăm să trimiți o notificare DMCA.
Acest articol: Procedura de Solutionare a Litigiilor Administrative (ID: 123183)
Dacă considerați că acest conținut vă încalcă drepturile de autor, vă rugăm să depuneți o cerere pe pagina noastră Copyright Takedown.